sou 2024 98 d2

Innehåll

Del 1
Förkortningar.....................................................................		35
Sammanfattning ................................................................		41
1	Författningsförslag.....................................................	61
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	61

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med

vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket
av svensk-norska vattenrättskonventionen av den
11 maj 1929............................................................................	157

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627)

om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................

166

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314)

om kontinentalsockeln .........................................................

173

1.5Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen

(1970:988)..............................................................................	175
1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ...............	177

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150)

om förvaltning av samfälligheter..........................................

178

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997)

om vattenförbund .................................................................

179

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160)

om vissa rörledningar............................................................

180

Innehåll

SOU 2024:98

1.10	Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182
1.11	Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152) ...........................................................................	184
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307)
	om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet
	för rättegångskostnader .......................................................	187

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293)

om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän

	farled och allmän hamn ........................................................	189
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3)
	om kärnteknisk verksamhet .................................................	191
1.15	Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)..........	192
1.16	Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om
	Sveriges ekonomiska zon .....................................................	194
1.17	Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen
	(1995:1554) ...........................................................................	196
1.18	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649)
	om byggande av järnväg .......................................................	198
1.19	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667)
	om skatt på naturgrus...........................................................	199
1.20	Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen
	(1997:288) .............................................................................	200
1.21	Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) .................	201
1.22	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811)
	om införande av miljöbalken ...............................................	203
1.23	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812)
	med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet............	205
1.24	Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381)
	om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna
	av allvarliga kemikalieolyckor ..............................................	224
1.25	Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ......	227

SOU 2024:98Innehåll

1.26	Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900)..............................................................................	228
1.27	Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .......	231
1.28	Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921)
	om mark- och miljödomstolar .............................................	233
1.29	Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66)
	om konsultation i frågor som rör det samiska folket .........	237
1.30	Förslag till förordning om ändring
	i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ......................	238
1.31	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1978:164) om vissa rörledningar ........................................	240
1.32	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................	241
1.33	Förslag till förordning om ändring
	i mineralförordningen (1992:285)........................................	243
1.34	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas
	med oljebränsle .....................................................................	245
1.35	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd......	246
1.36	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.............	262
1.37	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:904) om anmälan för samråd .....................................	263
1.38	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1398) om vattenverksamheter ...................................	264
1.39	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2001:512) om deponering av avfall.....................................	270
1.40	Förslag till förordning om ändring
	i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)......................	272

Innehåll

SOU 2024:98

1.41	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2004:675) om omgivningsbuller ........................................	274
1.42	Förslag till förordning om ändring
	i naturgasförordningen (2006:1043)....................................	275
1.43	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession
	enligt ellagen (1997:857) ......................................................	277
1.44	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:667) om allvarliga miljöskador ..................................	278
1.45	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2010:1770) om geografisk miljöinformation ....................	280
1.46	Förslag till förordning om ändring i plan- och
	byggförordningen (2011:338)..............................................	284

1.47Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och

	vattenmyndigheten...............................................................	286
1.48	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:1237) om miljöprövningsdelegationer......................	288
1.49	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................	289
1.50	Förslag till förordning om ändring
	i industriutsläppsförordningen (2013:250) .........................	293
1.51	Förslag till förordning om ändring
	i miljöprövningsförordningen (2013:251) ..........................	310
1.52	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:252) om stora förbränningsanläggningar .................	385
1.53	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:253) om förbränning av avfall ...................................	387
1.54	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:21) om geologisk lagring av koldioxid......................	391
1.55	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion..............................	394

SOU 2024:98	Innehåll
1.56 Förslag till förordning om ändring
i miljöbedömningsförordningen (2017:966) .......................	396

1.57Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska

restprodukter.........................................................................

411

1.58Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa

	ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ..................		413
1.59	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2021:808) om nätkoncession ..............................................		414
1.60	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2022:1276) om producentansvar för elutrustning.............		415
2	Inledning................................................................		417
2.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		417
2.2	Utredningsuppdraget............................................................		417
	2.2.1	Utredningens direktiv ...........................................	417
	2.2.2	Avgränsning av utredningens uppdrag.................	418
2.3	Utredningens arbetsformer..................................................		420
	2.3.1	Internt arbete .........................................................	420
	2.3.2	Externt arbete ........................................................	420
	2.3.3	Analysmetoder.......................................................	423
2.4	Andra utredningar och uppdrag av betydelse .....................		429
	2.4.1	Inledning ................................................................	429
	2.4.2	Utredningar ...........................................................	430
	2.4.3	Pågående arbete i Regeringskansliet.....................	444

2.4.4Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse

för vårt uppdrag .....................................................	448
2.5 Betänkandets disposition......................................................	454

Innehåll

SOU 2024:98

3	Miljömålen..............................................................		457
3.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		457
3.2	Tre nivåer i miljömålsstrukturen .........................................		457
	3.2.1	Generationsmålet ..................................................	458
	3.2.2	Miljökvalitetsmålen...............................................	459
	3.2.3	Etappmål................................................................	461
	3.2.4	Klimatmål ..............................................................	462
3.3	Myndigheternas roll i miljömålssystemet ...........................		463
3.4	Regeringens bedömning av måluppfyllelsen.......................		464

4	Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ......................	467
4.1	Kapitlets innehåll ..................................................................	467
4.2	Sammanfattning....................................................................	467
4.3	1800-talet...............................................................................	469
4.4	1900-talet...............................................................................	469
4.5	Tidigt 2000-tal ......................................................................	474

5	Gällande rätt ...........................................................		475
5.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		475
5.2	Nationell rätt ........................................................................		476
	5.2.1	Miljöbalken............................................................	476

5.2.2Förhållandet mellan miljöbalken

	och andra lagar.......................................................	484
5.3 Internationell rätt .................................................................		485
5.3.1	Esbokonventionen ................................................	485
5.3.2	Århuskonventionen ..............................................	486

5.3.3EU-förordningen om kritiska

	och strategiska råmaterial .....................................	488
5.3.4	EU-förordningen om netto-nollteknik ...............	489
5.3.5	MKB-direktivet .....................................................	490
5.3.6	Industriutsläppsdirektivet ....................................	491
5.3.7	Sevesodirektivet.....................................................	495

SOU 2024:98

Innehåll

5.3.8Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden

		av förnybar energi..................................................	497
	5.3.9	Avfallsdirektivet ....................................................	500
6	Nordisk utblick .......................................................		505
6.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		505
6.2	Några sammanfattande iakttagelser .....................................		505
6.3	Danmark ................................................................................		510
	6.3.1	Inledning ................................................................	510
	6.3.2	Tillstånds- och anmälningsplikt............................	511
	6.3.3	Samrådsförfarandet................................................	512
	6.3.4	Tillståndsprövningen.............................................	519
	6.3.5	Anmälnings- och registreringsförfaranden..........	522
	6.3.6	Prövningsinstanser ................................................	524
	6.3.7	Överprövningen ....................................................	530
	6.3.8	Tillsyn.....................................................................	532
6.4	Finland	...................................................................................	532
	6.4.1	Inledning ................................................................	532
	6.4.2	Tillstånds- och anmälningsplikt............................	533
	6.4.3	Samrådsförfarandet................................................	534
	6.4.4	Tillståndsprövningen.............................................	544
	6.4.5	Anmälnings- och registreringsförfaranden..........	553
	6.4.6	Prövningsinstanser ................................................	555
	6.4.7	Överprövningen ....................................................	562
	6.4.8	Tillsyn.....................................................................	564
7	Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd
	eller anmälan enligt miljöbalken? ..............................		565
7.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		565

7.2Tillstånds- och anmälningsplikt

för verksamheter och åtgärder..............................................		565
7.2.1	Inledning ................................................................	565

7.2.2Synpunkter på dagens tillstånds- och

anmälningsplikt......................................................

566

Innehåll

SOU 2024:98

7.2.3

Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............

572

7.2.4Krav på tillstånds- och anmälningsplikt

	för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt ..........	582
7.2.5	Krav på tillstånds- och anmälningsplikt
	för vattenverksamheter i svensk rätt....................	590
7.2.6	Andra tillståndskrav i miljöbalken .......................	595
7.2.7	Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken..................	600
7.2.8	Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ...........	605

7.2.9Är de svenska kraven mer långtgående

		än de som finns inom EU-rätten? ........................	612
7.3	Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? .......................		615
7.4	Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................		617
	7.4.1	Inledning................................................................	617
	7.4.2	Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”?................	617
	7.4.3	Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? .....	621
7.5	Uttrycket bästa möjliga teknik............................................		623
	7.5.1	Inledning................................................................	623

7.5.2Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt

industriutsläppsdirektivet? ...................................

623

7.5.3Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt

	miljöbalken? ..........................................................	627
7.5.4	Är det svenska kravet mer långtgående?..............	630
7.6 Generella föreskrifter ...........................................................		632
7.6.1	Inledning................................................................	632
7.6.2	Vad avses med generella föreskrifter?..................	632

7.6.3Bör användningen av generella föreskrifter öka?... 634

8	Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? ..................		639
8.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		639
8.2	Sammanfattande iakttagelser ...............................................		640
8.3	Prövning i första instans ......................................................		641
	8.3.1	Drygt hälften av alla tillståndsprövningar
		i första instans avgörs inom ett år ........................	641

8.3.2Handläggningstiden för olika typer

av verksamheter varierar .......................................

645

SOU 2024:98

Innehåll

8.3.3Handläggningstiderna varierar beroende

på var ärendet avgörs .............................................

652

8.3.4Hur lång tid tar respektive

	handläggningsmoment i första instans? ...............	656
8.3.5	Hur lång tid tar det att handlägga
	ändringstillstånd eller villkorsändring? ................	663
8.3.6	Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........	664

8.4Total prövningstid inklusive tidsåtgång

för överklaganden..................................................................		665
8.4.1	Total prövningstid för A-verksamheter ...............	666
8.4.2	Total prövningstid för vattenverksamheter .........	668
8.4.3	Överklaganden till Högsta domstolen .................	668
8.4.4	Total prövningstid för B-verksamheter ...............	669
8.4.5	Vem är det som överklagar?..................................	671
8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? ..........................		673
8.5.1	Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ...	674

8.5.2Miljöprövningsdelegationerna klarar

inte målen...............................................................

674

8.5.3Om tidsfrister och olika sätt att styra

handläggningstider ................................................

675

8.6Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD

eller domstol inleds...............................................................

677

8.6.1Samråd och framtagande av ansöknings-

		handlingar innan prövningen påbörjas tar ofta
		mellan sex och tolv månader .................................	677
	8.6.2	Stora skillnader i total tids- och resursåtgång
		mellan olika verksamheter.....................................	680
8.7	Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............		681
9	Miljöbedömningsprocessen.......................................		685
9.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		685
9.2	Processbild.............................................................................		685

9.3Utmaningar i miljöbedömningsprocessen

enligt våra utredningsdirektiv...............................................

686

Innehåll

SOU 2024:98

9.4Vad är en miljökonsekvensbedömning/

miljöbedömning?..................................................................

688

9.4.1MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688

	9.4.2	Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken..........	689
	9.4.3	Utmaningar ...........................................................	689
9.5	Vad utgör ett projekt?..........................................................		690
	9.5.1	MKB-direktivet – projekt.....................................	690
	9.5.2	Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder...........	693
	9.5.3	Utmaningar ...........................................................	694
9.6	Betydande miljöpåverkan.....................................................		695
	9.6.1	MKB-direktivet – granskning...............................	695
	9.6.2	Miljöbalken – undersökningssamråd ...................	700
	9.6.3	Utmaningar ...........................................................	705
9.7	Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ......................		713

9.7.1MKB-direktivet – processen för att pröva

	miljökonsekvensbeskrivningens omfattning.......	713
9.7.2	Miljöbalken – avgränsningssamråd ......................	716
9.7.3	Utmaningar ...........................................................	722
9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen..................		727

9.8.1MKB-direktivet – miljökonsekvens-

beskrivningen ........................................................

728

9.8.2Miljöbalken – att ta fram en specifik

	miljökonsekvensbeskrivning ................................	730
9.8.3	Utmaningar ...........................................................	731
9.9 Samråd	...................................................................................	731
9.9.1	Samråd – MKB-direktivet.....................................	731

9.9.2Miljöbalken – samråd vid

	prövningsmyndigheten .........................................	737
9.9.3	Utmaningar ...........................................................	739
9.10 Motiverad slutsats.................................................................		741
9.10.1	MKB-direktivet – motiverad slutsats...................	741

9.10.2Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-

beskrivningen ........................................................	744
9.10.3 Utmaningar ...........................................................	747

SOU 2024:98Innehåll

9.11	Liten miljökonsekvensbeskrivning ......................................		749
	9.11.1	Miljöbalken ............................................................	749
	9.11.2	Utmaningar ............................................................	749
9.12	MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter .........................		750
	9.12.1	Definitioner ...........................................................	751

9.12.2Formerna för bedömningen om en betydande

miljöpåverkan kan antas ........................................	752
9.12.3 Begära ett yttrande om

miljökonsekvensbeskrivningens omfattning
och detaljeringsnivå ...............................................	753

9.12.4Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska

	råmaterial................................................................	754
9.13 Gränsöverskridande samråd .................................................		756
9.13.1	Esbokonventionen.................................................	756
9.13.2	MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd .....	760

9.13.3Miljöbalken – specifika gränsöverskridande

miljöbedömningar .................................................	765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen ....................	770

9.13.5Gränsälvsöverenskommelsen mellan

		Sverige och Finland................................................	772
	9.13.6	Svensk-norska vattenrättskonventionen..............	775
	9.13.7	Utmaningar ............................................................	778
9.14	Övriga utmaningar ................................................................		782
Del 2
10	Hur går miljöprövningen till?.....................................		785
10.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		785
10.2	Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna..........		786
	10.2.1 Krav på en tillståndsansökan.................................		786
	10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ...............		794
	10.2.3	Komplettering av tillståndsansökan .....................	795
	10.2.4	Utredningsansvar...................................................	804
	10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................		805

SOU 2024:98Innehåll

16	Konsekvenser........................................................		1585
16.1	Kapitlets innehåll ................................................................		1585
16.2	Problemet och vad utredningen vill uppnå........................		1585
16.3	Alternativa lösningar och effekter
	av om någon förändring inte sker.......................................		1586
	16.3.1	Nollalternativet....................................................	1586
	16.3.2	Stegvisa förändringar ...........................................	1587
16.4	Konsekvenser för staten .....................................................		1588
	16.4.1	Regeringen ...........................................................	1589
	16.4.2	Länsstyrelserna ....................................................	1591
	16.4.3	Mark- och miljödomstolarna ..............................	1602
	16.4.4	Mark- och miljööverdomstolen..........................	1606
	16.4.5	Högsta domstolen ...............................................	1607
	16.4.6	Naturvårdsverket.................................................	1608
	16.4.7	Havs- och vattenmyndigheten............................	1611

16.4.8Myndigheten för samhällsskydd

		och beredskap ......................................................	1613
	16.4.9	Övriga myndigheter ............................................	1614
	16.4.10	Statsfinansiella konsekvenser..............................	1615
16.5	Konsekvenser för kommunerna.........................................		1621
16.6	Konsekvenser för regionerna .............................................		1627
16.7	Konsekvenser för företag ...................................................		1627
	16.7.1	Närmare om vilka företag som berörs
		av våra förslag.......................................................	1629
	16.7.2	Närmare om förslagens konsekvenser
		för företag ............................................................	1644
	16.7.3	Konkurrensförhållanden .....................................	1662
	16.7.4	Särskilda hänsyn till små företag ........................	1663
16.8	Konsekvenser för enskilda .................................................		1666
16.9	Konsekvenser för miljö och klimat....................................		1670
16.10	Författningsförslagens överensstämmelse
	med EU-rätten ....................................................................		1677

Innehåll		SOU 2024:98
16.11	Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för
	ikraftträdande och behov av informationsinsatser	............1677
16.12	Övriga konsekvenser ...........................................................	1678
	16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
	service i olika delar av landet................................	1678
	16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678
	16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................	1679
	16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska
	målen.....................................................................	1679
	16.12.5 Personlig integritet...............................................	1679
17	Författningskommentar ..........................................	1681
17.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................	1681

17.2Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-

	norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........	1810
17.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627)
	om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................	1815
17.4	Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314)
	om kontinentalsockeln........................................................	1821
17.5	Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
	(1970:988) ............................................................................	1822
17.6	Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)..............	1823
17.7	Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om
	förvaltning av samfälligheter...............................................	1823
17.8	Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997)
	om vattenförbund................................................................	1824
17.9	Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160)
	om vissa rörledningar ..........................................................	1824

17.10Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825

17.11Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

(1979:1152) ..........................................................................

1826

SOU 2024:98

Innehåll

17.12Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307)

om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet

för rättegångskostnader......................................................

1828

17.13Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293)

om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän

	farled och allmän hamn.......................................................	1829
17.14	Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3)
	om kärnteknisk verksamhet ...............................................	1831
17.15	Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........	1831
17.16	Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140)
	om Sveriges ekonomiska zon .............................................	1832
17.17	Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen
	(1995:1554)..........................................................................	1833
17.18	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649)
	om byggande av järnväg......................................................	1834
17.19	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667)
	om skatt på naturgrus .........................................................	1835
17.20	Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen
	(1997:288)............................................................................	1835
17.21	Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)................	1836
17.22	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811)
	om införande av miljöbalken..............................................	1837
17.23	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812)
	med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ..........	1838

17.24Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381)

om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna

	av allvarliga kemikalieolyckor.............................................	1857
17.25	Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ....	1859
17.26	Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900)............................................................................	1859
17.27	Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .....	1862

Innehåll		SOU 2024:98
17.28	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921)
	om mark- och miljödomstolar............................................	1862
17.29	Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation
	i frågor som rör det samiska folket ....................................	1865
17.30	Förslag till förordning om ändring
	i kontinentalsockelförordningen (1966:315).....................	1866
17.31	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1978:164) om vissa rörledningar .......................................	1867
17.32	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................	1867
17.33	Förslag till förordning om ändring
	i mineralförordningen (1992:285) ......................................	1868

17.34Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda

	att drivas med oljebränsle....................................................	1870
17.35	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....	1870
17.36	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........	1879
17.37	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:904) om anmälan för samråd....................................	1880
17.38	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1398) om vattenverksamheter..................................	1881
17.39	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2001:512) om deponering av avfall ...................................	1887
17.40	Förslag till förordning om ändring i
	vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................	1888
17.41	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2004:675) om omgivningsbuller .......................................	1889
17.42	Förslag till förordning om ändring
	i naturgasförordningen (2006:1043)...................................	1890

SOU 2024:98

Innehåll

17.43Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession

	enligt ellagen (1997:857) ....................................................	1890
17.44	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:667) om allvarliga miljöskador ................................	1891
17.45	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2010:1770) om geografisk miljöinformation ...................	1892
17.46	Förslag till förordning om ändring i plan- och
	byggförordningen (2011:338) ............................................	1895

17.47Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och

	vattenmyndigheten .............................................................	1896
17.48	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ....................	1897
17.49	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:259) om miljösanktionsavgifter...............................	1897
17.50	Förslag till förordning om ändring
	i industriutsläppsförordningen (2013:250) .......................	1901
17.51	Förslag till förordning om ändring
	i miljöprövningsförordningen (2013:251).........................	1916
17.52	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:252) om stora förbränningsanläggningar................	1965
17.53	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:253) om förbränning av avfall..................................	1966
17.54	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ....................	1969
17.55	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................	1971
17.56	Förslag till förordning om ändring
	i miljöbedömningsförordningen (2017:966) .....................	1972

Innehåll

SOU 2024:98

17.57Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska

restprodukter .......................................................................

1988

17.58Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa

	ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................	1990
17.59	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2021:808) om nätkoncession.............................................	1990
17.60	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........	1991
18	Jämförelsetabell ....................................................	1993
18.1	Inledning ..............................................................................	1993
18.2	Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre
	regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............	1994
	18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................	1994
	18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......	1995
18.3	Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya
	regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............	1997
	18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................	1997
	18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
	bestämmelser om vattenverksamhet ...................	2005
	18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om
	miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........	2007
	18.3.4 Tidigare reglering i förordningen
	om vattenverksamheter........................................	2009
	18.3.5 Tidigare reglering i
	industriutsläppsförordningen..............................	2010
18.4	Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande
	verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........	2012
	18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder

enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen ...2012

10 Hur går miljöprövningen till?

10.1Kapitlets innehåll

I detta kapitel beskriver vi hur miljötillståndsprövningen går till i dag. Beskrivningen omfattar både de processuella och materiella kraven vid tillståndsprövningen och avser prövningen i mark- och miljödomstol respektive vid länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.

Vi beskriver exempelvis kraven på en tillståndsansökan, på hand- läggningen av en sådan ansökan, på kungörelse av ansökan och på innehållet i tillståndsbeslutet, men också ställningstagandet till gjord miljökonsekvensbeskrivning, val av plats och behov av skydds- åtgärder.

I vår beskrivning av förfarandet utgår vi i första hand från de be- stämmelser som finns för prövningen i första instans vid mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Av 19 kap. 5 § miljöbalken framgår dock att en stor del av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken också ska tillämpas i ärenden som prövas av miljöprövningsdelega- tion (jfr 29 § förordningen om miljöprövningsdelegationer). Även om det formella förfarandet för handläggningen av tillståndsansök- ningar i väsentliga delar är detsamma i miljöprövningsdelegation och mark- och miljödomstol påverkas handläggningen av det faktum att en miljöprövningsdelegation är en förvaltningsmyndighet medan mark- och miljödomstol är en domstol. Om bestämmelserna i miljö- balken och förordningen om miljöprövningsdelegationer inte ger miljöprövningsdelegationen tillräckligt besked för bedömning av en formell fråga får vägledning därför sökas i allmän förvaltnings- lagstiftning och principer som har utvecklats inom ramen för den. För en mark- och miljödomstols handläggning av tillståndsansök- ningar gäller i en motsvarande situation att ledning ska sökas i lagen om mark- och miljödomstolar eller enligt rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmän domstol (jfr 4 kap. 1 § LOM).

785

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

I kapitlet finns också en beskrivning av den process som följer på en anmälan av en anmälningspliktig verksamhet enligt miljöbalken i kommun eller vid länsstyrelse samt processen för en ändring av ett tillstånd eller en anmälan.

Kopplat till beskrivningarna redovisar vi de utmaningar som be- skrivs i våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet.

Våra förslag på lösningar på utmaningarna finns i första hand i avsnitten 14.9 och 14.10.

10.2Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna

10.2.1Krav på en tillståndsansökan

Kraven på en ansökan om tillstånd vid mark- och miljödomstol fram- går av 22 kap. 1–1 g §§ miljöbalken. För vissa typer av vattenverk- samhet, t.ex. utförande av ett vattenkraftverk, finns dessutom ytter- ligare specialbestämmelser med krav på innehållet i ansökan i 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

De generella krav på en ansökan om tillstånd som gäller för samt- liga verksamheter framgår av 22 kap. 1 § miljöbalken. Av paragrafen framgår för det första att ansökan ska vara skriftlig. Därutöver fram- går att ansökan ska innehålla

1.ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhål- landena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändning,

2.uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla för- utsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,

3.en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag när det krävs enligt 6 kap.,

786

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. följs,

5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6.det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs en- ligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som målet avser omfattas av den lagen,

7.en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5,

8.en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §, och

9.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–8.

Av den nu inte i alla delar aktuella kommentaren1 till paragrafen framgår följande.

De sju första punkterna i första stycket innehåller bestämmelser om vad en ansökan om både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska innehålla, medan andra stycket innehåller särskilda bestämmelser för mål om vattenverksamhet. Är ansökan bristfällig framgår det av 2 § vilka åt- gärder mark- och miljödomstolen då kan vidta.

De uppgifter som ska redovisas enligt punkt 1, 2, 4 och 5 kräver i stora ärenden en omfattande dokumentation. Naturvårdsverket har i sin Handbok 2003:5: Tillståndsprövning och anmälan avseende miljö- farlig verksamhet lämnat råd om vad en ansökan bör innehålla. Råden är generella och gäller för alla branscher. Inom de olika branscherna har det sedan utvecklats en praxis om vad den tekniska beskrivningen och övriga uppgifter ska innehålla. En viss hjälp både för den som söker tillstånd men också för tillståndsmyndigheten vid bedömningen av ansökans innehåll ger de allmänna råd och branschfaktablad som ges ut av Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets hemsida liksom en hemsida som är knuten till det tillsyns- och föreskriftsråd som finns vid Natur- vårdsverket (www.naturvardsverket.se resp. www.tofr.info) innehåller länkar till de publikationer som verket gett ut. Tillsyns- och föreskrif- tsrådets hemsida innehåller också länkar till andra myndigheters före- skrifter och råd liksom till olika rättsakter av EU.

1Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken.

787

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Punkt 3. Miljökonsekvensbeskrivningen är ofta ett eget dokument och innehåller de uppgifter som behövs enligt 6 kap. miljöbalken. Det bör observeras att om ansökan gäller en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är kraven på innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen mer omfattande än om verksamheten inte har en sådan miljöpåverkan, se 6 kap. 35 §.

Miljökonsekvensbeskrivningen med den redovisning av det samråd som ägt rum ska vara en integrerad del av det arbete som lett fram till ansökan. Saknar ansökan en miljökonsekvensbeskrivning är detta en sådan grundläggande brist som innebär att ansökan som huvudregel ska avvisas. Även en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning kan leda till att ansökan avvisas. Det ankommer nämligen på den myndighet som prövar en ansökan att ta ställning till om miljökonsekvensbeskriv- ningen uppfyller balkens krav (se 6 kap. 35 §). Gör den inte det kan det leda till att ansökan avvisas. I ett avgörande från Mark- och miljö- överdomstolen2 som gällde tillstånd till vattenverksamhet fann domstolen att miljökonsekvensbeskrivningen även borde omfatta de störningar i övrigt som verksamheten gav upphov till (buller, vibrationen m.m.). Dessa brister ansågs så väsentliga att ansökan inte kunde läggas till grund för prövningen och ansökan avvisades därför av Mark- och miljööver- domstolen med hänvisning till 22 kap. 2 § andra stycket. Detta avgörande överklagades till Högsta domstolen som emellertid endast meddelade prövningstillstånd i frågan om det lagliga utrymmet för Mark- och miljö- överdomstolen att avvisa ansökan, dvs. om avvisning kunde ske med stöd av 22 kap. 2 § andra stycket.3 I ett senare avgörande, då miljökon- sekvensbeskrivningen hade kompletterats och bedömts av mark- och miljödomstolen, fann Mark- och miljööverdomstolen att samtliga de störningar som framgick av miljökonsekvensbeskrivningen inte hade reglerats av mark- och miljödomstolen. Detta föranledde Mark- och miljööverdomstolen att skjuta upp avgörandet av vilka villkor som ska gälla beträffande buller (inklusive stomljud), vibrationer och utsläpp till vatten från verksamheten. Sökanden ålades att till mark- och miljö- domstolen ge in det underlag som fordrades för fastställande av villkor i dessa delar, inbegripet förslag till villkor.4

Miljökonsekvensbeskrivningen med redovisningen av det samråd som ägt rum är således en processförutsättning. Om den ansökta verksamheten endast har en liten påverkan på miljön eller om bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen är mindre torde enligt vad Mark- och miljööverdomstolen uttalat i ett avgörande bristen kunna avhjälpas även sedan ansökan givits in till tillståndsmyndigheten. Det får då ske efter ett föreläggande om komplettering.5

Utgångspunkten för tillståndsmyndighetens bedömning om ansökan ska avvisas eller om sökanden ska ges tillfälle att komplettera den är om de uppgifter som saknas har någon avgörande betydelse för den pröv-

2Se MÖD 2007:50.

3Se NJA 2008 s. 748.

4Se MÖD 2010:9.

5Se MÖD 2002:39.

788

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ning som ska göras i målet. Även kostnaden för att ta fram den utred- ning som saknas kan ha betydelse. Enligt vad Mark- och miljööverdom- stolen uttalat ska kostnaden stå i rimlig proportion till nyttan av att ta fram de saknade uppgifterna.6

Om samråd inte skett eller om det är ofullständigt, innebär det att förfarandet inför upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen inte skett på det sätt som miljöbalken föreskriver. Även detta kan leda till att avvisas eller, om bristen på grund av verksamhetens art endast har en mindre miljöpåverkan, att sökanden ges möjlighet att genomföra samrådet i efterhand och komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med uppgift om vad som framkom vid samrådet.7 Har verksamheten en betydande miljöpåverkan och har samråd inte ägt rum eller varit ofullständigt kan ansökan inte läggas till grund för en prövning i sak. Eftersom samrådet ska vara en integrerad del av arbetet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan bristen i ett sådant fall inte avhjälpas i efterhand genom ett föreläggande om komplettering. Ansökan ska i stället avvisas.8

Ett alternativ till att avvisa en ansökan kan vara att avslå den. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande gällde ansökan tillstånd till en fiskodling. Den valda odlingstekniken – öppna kassar – hade ifråga- satts av mark- och miljödomstolen och föranlett domstolen att åter- förvisa målet till miljöprövningsdelegationen för komplettering av bl.a. alternativa produktionsmetoder. Mark- och miljööverdomstolen ansåg med hänsyn till den teknik som bolaget valt att det måste ställas höga krav på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder i miljö- konsekvensbeskrivningen och att det inte var möjligt att komplettera ansökan i en sådan grundläggande fråga eftersom remissmyndigheter och sakägare borde ges en reell möjlighet att lämna synpunkter i det samråd som ska föregå en miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljööverdomstolen fann därför att ansökan skulle avslås i stället för att avvisas.9

Mål om återkallelse eller omprövning av tillstånd och villkor är visserligen ansökningsmål men det finns efter den lagändring som gjordes år 2002 inget formellt krav på miljökonsekvensbeskrivning

i dessa typer av mål. Det innebär emellertid inte att kravet på ett gott beslutsunderlag i övrigt har satts ned.

Punkt 4. Det bör här framhållas att det ofta är lämpligt att verksam- hetsutövaren formulerar förslagen till skyddsåtgärder m.m. som för- slag till villkor enligt 16 kap. 2 §.

Vilka villkor som ska gälla för en verksamhet är av fundamental betydelse för tillståndshavaren och ofta en huvudfråga i prövningen. Det är därför lämpligt att verksamhetsutövaren redan i ansökan lämnar förslag på vilka villkor som bör gälla för tillståndet. Remissmyndig-

6Se MÖD 2002:18.

7Se MÖD 2002:39.

8Se MÖD 2002:15.

9Se MÖD:s dom den 15 november 2017 i mål nr M 1425-17.

789

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

heterna får därigenom en klar utgångspunkt för sina ställningstag- anden liksom domstolen när man senare ska formulera villkoren för tillståndet.

En domstol kan när den prövar en ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § miljöbalken ändra tidigare fastställda villkor som inte omfattas av ansökan. Och detta kan ske oavsett om verksamhetsutöv- aren själv bedömer att det behövs eller ej. Det krävs inget yrkande från någon part för att domstolen ska få ta upp frågor om omprövningen enligt 24 kap. 5 § andra och tredje styckena (24 kap. 7 §).10 Det kan därför vara lämpligt att ansökan innehåller en fullständig redovisning av samtliga villkor som gäller för det tillstånd som ska ändras enligt ansökan (se 22 kap. 1 c § och 24 kap. 5 § miljöbalken).

Punkten 5 gäller förslag till övervakning och kontroll.

Punkten 6 i första stycket ändrades genom 2002 års lagändringar så att kravet på säkerhetsrapport begränsades till de verksamheter för vilka det föreligger en skyldighet att upprätta en säkerhetsrapport enligt den s.k.

Sevesolagen. Skyldigheten begränsades också till ansökningar om till- stånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet.

En säkerhetsrapport ska också innehålla ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor ska förebyggas (8 § Sevesolagen). Saknas ett sådant program innebär det att säkerhetsrapporten är bristfällig. Är bristen betydande och saknas förutsättningar att låta sökanden komplettera ansökan kan det leda till att ansökan avslås.11

Vilken omfattning en säkerhetsrapport ska ha framgår av 2 och 10 §§ Sevesolagen. Ett problem som diskuterats i praxis är vilken omfattning tillståndsprövningen ska ha när säkerhetsrapporten om- fattar samtliga anläggningar inom ett bolags verksamhetsområde medan tillståndsansökan endast omfattar någon eller några av dessa. Ska tillståndsprövningen då vidgas till att avse samtliga anläggningar, dvs. ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, eller kan den gälla enbart den eller de anläggningar som tillståndsansökan avser? Enligt Miljööverdomstolen finns det inget rättsligt krav på en integrerad miljö- och säkerhetsprövning av den samlade verksamheten inom ett område för att en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till en begränsad del av verksamheten ska kunna godtas. Miljööverdomstolen bedömde att det många gånger kan vara lämpligt att hela Sevesoverksamheten tillståndsprövas i ett sammanhang men att nödvändigheten av det måste bedömas från fall till fall. Domstolen anförde vidare: »Avgörande för den bedömningen är om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verk- samheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas och vad de betyder för verksamheten i sin helhet respektive vad den sam-

10Se prop. 2004/05:129 s. 96.

11Se MÖD 2003:6.

790

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

lade verksamheten har för betydelse från säkerhetssynpunkt beträffande den verksamhet som tillståndsansökan avser.»12

Punkt 7. Naturvårdsverket har på sin hemsida lämnat synpunkter på vad en statusrapport bör innehålla.

Punkt 8–9 gäller avfallshanteringsplan och en icke-teknisk sammanfatt- ning av uppgifterna enligt paragrafen. Bestämmelser om avfallshanterings- plan för utvinningsavfall finns i förordningen 2013:319.

Vid mål om vattenverksamhet ska, utöver de generella kraven i 22 kap. 1 § miljöbalken, en ansökan enligt 1 a § i samma kapitel även inne- hålla

1.uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vatten- verksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastighet- erna, och

2.uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.

Som vi har redogjort för ovan finns specialbestämmelser om ansökan om vattenverksamhet som avser utförande av ett vattenkraftverk. För sådana ansökningar gäller dessutom att ansökan ska innehålla upp- gift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastig- het samt i vissa fall ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan. Om ansökan avser överflyttning av rätt till andelskraft ska dessutom bifogas dels ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rätts- ägare (7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet).

I 22 kap. 1 b–1 g §§ miljöbalken finns också särskilda krav på inne- hållet i en ansökan om

–tillstånd till geologisk lagring av koldioxid,

12Se MÖD 2007:20.

791

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

–tillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elek- trisk effekt på 300 megawatt eller mer,

–omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet,

–tillstånd till en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska ut- föras enligt 3 § lagen (2014:268) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet,

–tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 §,

–giltighetsförlängning av ett tillstånd.

Vi kan konstatera att kraven på vad en ansökan om tillstånd ska inne- hålla är förhållandevis specifika. Vi kan också konstatera att de krav som uppställs i huvudsak är en följd av krav inom EU-rätten, exem- pelvis krav i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet. Vid en historisk tillbakablick kan konstateras att kraven på en ansökans innehåll vid miljöbalkens tillkomst var tämligen kortfattade, efter mönster i 1969 års miljöskyddslag och 1983 års vattenlag. Enligt då- varande lagstiftningstradition fanns i stället en något mer utförlig redovisning av vad en tillståndsansökan ska innehålla i förarbetena. Gällande utformning av 22 kap. 1 § miljöbalken bär den fortfarande spår av motsvarande äldre bestämmelser, men kraven på innehåll i en ansökan har som sagt successivt byggts ut efter vad som har ansetts nödvändigt för att genomföra EU-rätten korrekt.

Med anledning av påpekanden från kommissionen och efter för- slag i propositionen Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalken m.m. preciserades de uttryckliga lagkraven på innehållet i en tillståndsansökan för att uppfylla kraven i industriutsläppsdirek- tivet (dåvarande IPPC-direktivet).13 Exempelvis infördes då bl.a. en punkt om att ansökan även ska innehålla en icke-teknisk samman- fattning av de uppgifter som i övrigt ska ingå i ansökan. Denna sammanfattning angavs vara av sådant slag som gick utöver vad som enligt dåvarande 6 kap. 7 § miljöbalken krävdes i samband med en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 35 § 7 miljöbalken). För ett korrekt genomförande av det nu gällande industriutsläppsdir- ektivet konstaterades i propositionen Nya regler för industriutsläpp

13Se prop. 2001/02:65.

792

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

att ytterligare en del ändringar krävdes i 22 kap. 1 § miljöbalken.14 Vidare framgår av propositionen Genomförande av Seveso III-direk- tivet att ändringar i paragrafen också fordrats för att tillgodose Seveso- direktivets krav på ett tydligare sätt.15 I propositionen Ordning och reda på avfallet lämnades författningsförslag som uppgavs innebära bl.a. ett förbättrat genomförande av utvinningsavfallsdirektivet.16

I sammanhanget kan dessutom nämnas att 22 kap. 1 b och 1 c §§ miljöbalken tillkommit för att genomföra direktivet om geologisk lagring av koldioxid och 22 kap. 1 e § miljöbalken har tillkommit som en del av genomförandet av energieffektiviseringsdirektivet.17

Som vi har nämnt ovan ska en ansökan om tillstånd alltid inne- hålla en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. miljö- balken. Vår bedömning är att den generella utformningen av denna bestämmelse troligen har gett upphov till de flesta fall i praxis med koppling till frågan om en tillståndsansökans innehåll. Då har fråge- ställningen dock snarare handlat om bedömningen av huruvida en miljökonsekvensbeskrivning behövs och om dess innehåll än om till- ståndsansökningens innehåll i övrigt.

Tillståndsansökningar som beskrivs i detta kapitel lär i så gott som alla fall avse verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskriv- ning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Visserligen är tillståndsplik- tiga verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan undantagna från de formella delarna i miljö- bedömningsprocessen och underlaget ska i dessa fall vara av enklare slag i form av ett förenklat underlag enligt 6 kap. 47 § miljöbalken. Bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken om förfarandet av ansöknings- mål vid mark- och miljödomstol gör dock ingen skillnad mellan en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag. Även ett förenklat underlag är en del av ansökan och är precis som en miljö- konsekvensbeskrivning en processförutsättning. Det innebär bl.a. att prövningsmyndigheten även utan yrkande från part har att ta ställning till om ifrågavarande miljökonsekvensbeskrivning är till- räcklig för att ligga till grund för prövningen.18

14Se prop. 2012/13:35 s. 44–46 och 72.

15Se prop. 2014/15:60 s. 35.

16Se prop. 2021/22:219.

17Se prop. 2011/12:125 respektive prop. 2013/14:174.

18Se Wik, Miljöbalken 6 kap. 47 §, Karnov (JUNO) (besökt 2024-10-14).

793

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

En annan frågeställning som har kommit upp i praxis är om den verksamhet som en tillståndsansökan gäller har avgränsats korrekt. Denna frågeställning har nära samband med miljöbedömnings- processen, men handlar också om prövningsmyndighetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig. Det finns anledning att återkomma till denna fråga i det följande.

10.2.2Antal exemplar av en tillståndsansökan

Av 22 kap. 2 § första stycket miljöbalken framgår vidare att ansök- ningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.

Hur denna bestämmelse bör förstås har inte närmare förklarats i bestämmelsens motiv. I kommentaren till 22 kap. 2 § miljöbalken anges att ansökan normalt bör ges in i 15 exemplar medan det i enklare mål kan räcka med tio exemplar. I samma kommentar anges vidare att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form19.

Vi kan konstatera att handläggningen vid mark- och miljödom- stolarna fortsatt inte är helt digital. Av praktiska skäl brukar därför normalt behövas ett exemplar av ansökan till akten, ett exemplar till en arbetsakt för det tekniska rådet samt vars ett exemplar till de två särskilda ledamöterna - om sådana ska delta i målet. Tidigare har även ett exemplar skickats till den s.k. aktförvararen som skulle förordnas i varje mål. Sedan 1 januari 2025 har kravet på aktförvarare slopats. Exemplar av ansökan kan även behöva skickas till de myndigheter och kommuner som enligt 22 kap. 6 § ska tillvarata allmänna in- tressen. Några överexemplar brukar dessutom finnas för att kunna sändas till berörda sakägare.

Sedan den 1 januari 2025 har det också införts en möjlighet för mark- och miljödomstolen att bestämma i vilket format ansökan ska ges in. Syftet med bestämmelsen är att ge prövningsmyndigheten möjlighet att välja ett elektroniskt format som gör det lättare för myndigheten att göra information digitalt tillgänglig.20 Se mer om digital handläggning i avsnitt 10.2.5.

19Se Svensson, Miljöbalken, 22 kap. 2 § Lexino 2023-10-15 (JUNO).

20Se prop. 2023/24:152 s. 113.

794

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

10.2.3Komplettering av tillståndsansökan

När en ansökan kommer in till en mark- och miljödomstol inleds en granskning av om ansökan uppfyller kraven i 22 kap. 1 § samt

22 kap. 1 a–1 g §§ miljöbalken. Domstolen ska bedöma både om ansökan har det innehåll som krävs och den omfattning som behövs för att prövningen ska fylla sitt syfte enligt miljöbalkens hänsyns- regler. Praktiskt går det ofta till så att ansökan översänds till de regio- nala och lokala miljömyndigheterna med förfrågan om ansökan behöver kompletteras. Förfarandet brukar kallas kompletterings- rundan och övertogs av miljödomstolarna från Koncessionsnämn- den för miljöskydd när miljöbalken trädde i kraft. Omfattningen av prövningen styrs således av de störningar och olägenheter som en verksamhet ger upphov till och som därför ska speglas av innehållet i ansökan. Man kan säga att det är miljöbalkens hänsynsregler som styr ansökans innehåll och därmed prövningens omfattning.21

Om ansökningshandlingarna inte har getts in i tillräckligt antal exemplar, i det format som domstolen bestämt eller om mark- och miljödomstolen finner att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett sådant föreläggande, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan (22 kap. 2 § tredje stycket MB). Paragrafen gäller också för miljöprövningsdelegationens handläggning av en ansökan (19 kap.

5 § 2 miljöbalken).

I våra utredningsdirektiv anförs att sökandena ofta upplever att utredningskraven i tillståndsprövningarna är otydliga. Vidare sägs där att även myndigheter upplever att det skulle underlätta om pröv- ningsmyndigheterna i större utsträckning tydligt tar ställning till vilka kompletteringar som behövs. Mot denna bakgrund är vårt upp- drag att utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i och hur ansökan bör utformas och om det bör införas en skyldighet för prövningsmyndigheten att tidigt i processen tydliggöra vilka kom- pletteringar av ansökan som behövs och om det behövs ytterligare krav på processledning.22

21Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken.

22Se dir. 2023:78 s. 1 och 8–10.

795

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Under vårt utredningsarbete har en omfattande kritik framförts mot det som kallas kompletteringsträsket. Det som har framförts från verksamhetsutövare är att flera förelägganden om kompletter- ingar av ansökan kan komma under hela processen från det att an- sökan har lämnats in till dess dom eller beslut meddelas. De sökande upplever vidare att prövningsmyndigheten vid bedömningen av om en ansökan är komplett är helt beroende av information och bedöm- ningar från andra myndigheter, organisationer och sakägare. Att pröv- ningsmyndigheten inte på egen hand aktivt tar ställning till vad som krävs för att en ansökan ska bedömas som komplett uppfattas som svagt och som dålig processledning. De sökande upplever i stället att prövningsmyndigheten som huvudregel bara sänder motpartsmyn- digheters och sakägares kompletteringskrav vidare till den sökande utan att ta ställning till om det behov av komplettering som efter- frågas från tillfrågade myndigheter och sakägare faktiskt behövs. De sökande upplever också att de krav på kompletteringar som pröv- ningsmyndigheter ställer varierar beroende på vilken myndighet i landet som prövar ansökan. Sammantaget bedöms hanteringen av ansökan genom ett stort antal kompletteringsrundor underminera en effektiv prövningsprocess.

I sammanhanget ska dock också lyftas fram att synpunkter från i första hand myndighetshåll har lämnats för att modifiera denna bild. Exempelvis har framförts att upprepade kompletteringsom- gångar inte sällan är det som möjliggör att underlaget når upp till en sådan nivå att ansökan kan prövas och tillstånd kan ges. Vidare framförs att det skulle strida mot EU-rätten om inte prövningsmyn- digheten skulle kunna ställa krav på ytterligare utredning när nya miljöpåverkande omständigheter framkommer under beredningen av målet eller ärendet. Det har också påpekats att olika myndighet- ers kunskap om olika allmänna intressen kan behöva tillföras under- laget innan en bedömning av om en ansökan är komplett kan göras. Detta behov uppfattas som rimligt mot bakgrund av frågornas materi- ella komplexitet och de begränsade personella resurser som ofta finns hos prövningsmyndigheten.

Den bild som verksamhetsutövare ger oss i denna del återfinns också i den beskrivning Miljöprövningsutredningen redovisade. Av dess betänkande framgår att utredningen fann att det faktum att pro-

796

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

cessledningen hos prövningsmyndigheterna inte är tillräckligt aktiv bromsar processen. Utredningen anförde vidare följande.23

En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven till- räckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mellan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofull- ständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otydliga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vid- are till överinstansen, vilket ger totalt långa handläggningstider och en oförutsägbar process.

I avsnitt 10.2.1 har vi redovisat vilka krav som finns på innehållet i en tillståndsansökan. Även om ska-kraven i de aktuella paragraferna i sig skapar en tydlighet i fråga om innehållet i en tillståndsansökan kan vi konstatera att kraven i vissa delar har utformats i generella ordalag. Exempelvis har den generella utformningen av kravet på en miljökonsekvensbeskrivning i en tillståndsansökan lett till en förhål- landevis omfattande domstolspraxis. Krav i sig på att en tillstånds- ansökan ska innehålla det ena eller det andra förefaller inte lika proble- matisk som innebörden av det som krävs och när det krävs. Denna problembild innehåller utmaningar som inte bara hör till detta avsnitt utan också till kommande avsnitt.

I likhet med vad som redovisades av Miljöprövningsutredningen har under vårt utredningsarbete framkommit att gängse arbetssätt hos miljöprövningsdelegationerna är att den faktiska tillståndspröv- ningen inte anses starta förrän tillståndsansökan bedöms vara kom- plett.24 Möjligen har detta synsätt samband med att regeringen 2011 i anslutning till att miljöprövningsdelegationerna koncentrerades uttalade att ett ärende vid en miljöprövningsdelegation ska beslutas inom sex månader efter att en fullständig ansökan har lämnats in. Vid mark- och miljödomstolarna är uppfattningen i stället att till- ståndsprövningen startar när det enligt stadgandet i 22 kap. 3 § för- sta stycket miljöbalken finns förutsättningarna för att ta upp en an- sökan till prövning. Som vi redovisar i avsnitt 10.2.7 stadgas i sagda stycke att kungörelse ska utfärdas ”(o)m en tillståndsansökan tas upp till prövning”. Som också nämns i det nyss angivna avsnittet gäller inte paragrafen i denna del för miljöprövningsdelegationerna

23Se SOU 2022:33 s. 89 och 92.

24Se SOU 2022:33 s. 372.

797

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

och deras synsätt på när ansökan ska anses vara ”komplett” är där- för inte formellt felaktig. Arbetssätten är måhända inte så olika trots allt, men konsekvenserna kan troligen bli olika. Enligt de uppfatt- ningar som har framförts till utredningen leder framför allt miljö- prövningsdelegationernas arbetssätt till en fördröjning av tidpunkten för kungörelse och dessförinnan upprepade ”kompletterings- rundor”, varvid man med detta begrepp avser såväl informella som formella omgångar av kompletteringsförfarande. I avsnitt 8.3.4 redovisas handläggningsstatistik som tycks ge visst belägg för de framförda uppfattningarna. Ett förtydligande av vad som ska avses med att ansökan är komplett har efterlysts. I samband med det har också gjorts gällande att prövningsmyndigheterna måste ta ett större ansvar för att begränsa kompletteringsomgångarna och avsevärt tidigare ta tydlig ställning till vad som eventuellt saknas samt klart fastslå när prövningsunderlaget räcker. Från sökandesidan förfaller kritiken rikta sig särskilt mot handläggningen hos delegationerna, men som kommer att behandlas ytterligare nedan görs från olika håll också gällande att även bristande processledning i mark- och miljödomstolarnas förfarande leder till flera omgångar av komplet- teringsframställningar. Vidare har framförts synpunkter om att det inte är alldeles ovanligt att tillståndsansökan vid mark- och miljö- domstolar avvisas eller avslås sent i processen efter kungörelse utan att formella eller materiella brister i ansökningshandlingarna har klar- lagts i ett inledande eller åtminstone långt tidigare skede.

Av vad som tidigare har redovisats framgår att det i miljöbalken inte finns någon klar regel som anger när en tillståndsansökan ska anses vara komplett. Utredningsuppdraget kan förstås så att i det ligger att överväga en sådan regel. För att formulera en tydlig regel i detta avseende skulle den behöva träffa en stor mängd tänkbara ansök- ningsfall. Vid överväganden om denna form av regeländring behöver alltså ett krav på tydlighet balanseras mot ett krav på att regleringen inte blir otymplig. I detta sammanhang bör även övervägas om det finns möjlighet att utforma tillståndsprocessen så att sökanden i ett tidigt skede får tillståndsmyndighetens besked om att ansökan be- döms godtagbar för prövning i sak.

Även tidigare utredningar, såsom Miljöbalkskommittén och Miljö- prövningsutredningen, har identifierat problematiken med omfattande kompletteringsrundor. Miljöprövningsutredningen redovisade upp- gifter från mark- och miljödomstolar om användningen av detta för-

798

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

farande25 samt redogjorde för ett exempel lämnat av en länsstyrelse där en kompletteringsrunda hos domstolen kunnat undvikas. Som en del av motiven för att föreslå en stärkt samrådsprocess hänvisade Miljöprövningsutredningen också till att den hade identifierat att kompletteringsrundan kunde förbättras för att minska riskerna för tidsförluster.26 I sin konsekvensanalys redovisade Miljöprövnings- utredningen flera uppgiftslämnares åsikt att kompletteringsrundan ofta var nästan lika resurskrävande som att ta fram själva ansökan samt att detta förfarande var mest tidskrävande, minst förutsägbart och i viss mån en onödig tidsåtgång.27

Vid studie av termen kompletteringsrunda kan vi konstatera att den, på sätt som har nämnts ovan, ursprungligen användes när pröv- ningsmyndigheten, dåvarande koncessionsnämnderna, skickade an- sökan, tämligen omgående på en ”runda” till vissa myndigheter – normalt Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den kommunala miljö- nämnden – med förfrågan om dessa myndigheter ansåg att det fanns ett behov av att komplettera ansökan. Myndigheternas svar, som oftast innehöll önskemål om ytterligare uppgifter och redovisningar i ett antal punkter, överlämnades därefter till sökanden som gavs tillfälle att ge in de efterfrågade kompletteringarna.28

Vid de dåvarande vattendomstolarna hade denna informella rutin knappast alls tillämpats, men rutinen överfördes ändå till de pröv– rekommenderades också i Naturvårdsverkets Handbok Tillstånds- prövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet.29 Om verksam- heten innebar krav på säkerhetsrapport kunde det enligt Naturvårds- verket vara lämpligt att ansökningshandlingarna även sändes till dåvarande Räddningsverket30 och om fiskeintressen berördes kunde det vara lämpligt att dåvarande Fiskeriverket31 fick handlingarna för att bedöma om komplettering behövdes. Enligt myndigheten skulle prövningsmyndigheten då ha lättare att bedöma och ta ställning till i vilken utsträckning föreläggande om komplettering av ansökan be- hövdes.

25Se SOU 2022:33 s. 305, 306 och 392.

26Se SOU 2022:33 s. 399.

27Se SOU 2022:33 s. 534 och 569–571.

28Se SOU 2003:124 s. 100 och 101.

29Se Naturvårdsverkets Handbok 2003:5, s. 75 och 76.

30Motsvaras numera av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB.

31Motsvaras numera av Havs- och vattenmyndigheten, HaV, samt Länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län i fråga om sakkunnigutredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.

799

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Numera verkar termen kompletteringsrunda inte endast använ- das för den nyss beskrivna informella rutinen utan för alla krav på komplettering som ställs efter det att ansökan har lämnats till pröv- ningsmyndigheten.

Vi kan konstatera att både kraven på en ansökans innehåll och de krav som ställs för att ansökan ska kunna ligga till grund för en prövning kan vara svåra att bedöma för prövningsmyndigheten. Sam- tidigt verkar lagstiftaren, på sätt som också Miljöprövningsutred- ningen har konstaterat, se framför sig att avvisningar ska kunna ske i ett tidigt skede.32

I praxis har frågan om avvisning av ansökan prövats av Högsta domstolen.33

I avgörandet konstaterade Högsta domstolen att dåvarande Miljööver- domstolen inte kunde avvisa en ansökan i ett ansökningsmål enligt miljöbalken med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, men eftersom frågan gällde om miljökonsekvensbeskriv- ningen var godtagbar vilket är en processförutsättning kunde överdom- stolen i stället tillämpa 34 kap. 1 § rättegångsbalken om rättegångs- hinder.

Kravet på föreläggande för att avhjälpa brist i ansökan är en obliga- torisk bestämmelse för prövningsmyndigheten, vilket betyder att ansökan i princip inte kan avvisas utan att sökanden har fått ett kom- pletteringsföreläggande med besked om att avvisning kan komma att ske i händelse av att begärd komplettering underlåts.

Följer sökanden inte ett föreläggande om komplettering får pröv- ningsmyndigheten, som tidigare har nämnts, besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa an- sökan. Avhjälpande på sökandens bekostnad är enligt Miljöpröv- ningsutredningen inget som tillämpas34. I propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning tog regeringen ändå fasta på remissyttrande om att bestämmelsen kunde ha betydelse, exem- pelvis i mål med uppskjutna frågor. Av propositionen framgår att avhjälpande av en brist på bekostnad av den som förelagts att kom- plettera prövningsunderlaget kunde användas som ett verktyg för att driva processen framåt när ett föreläggande inte hade följts.

32Se SOU 2022:33 s. 346 och 347.

33Se NJA 2008 s. 748.

34Se SOU 2022:33 s. 28 och 586.

800

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Eftersom det inte stod klart att en sådan möjlighet inte behövdes borde inte bestämmelsen tas bort.35

Avvisning kan aktualiseras i många fall vid brister i ansökan. Pröv- ningsmyndigheten kan sägas ha ifrågasatt en ansökan såsom bristfällig redan genom ett övervägande om att kompletteringsföreläggande be- hövs, men för att ha stöd för avvisning av ansökan krävs att ”bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning”. Då får prövningsmyndigheten avvisa ansökan utan prövning i sak. Bestämmelsen är alltså i detta avseende fakultativ, dvs. inte tvingande för prövningsmyndigheten.

Såsom lagstiftningen är utformad i denna del kan det krävas grann- laga överväganden för att ta ställning till om ansökan är godtagbar för en prövning i sak. För att inte godta ansökan som underlag för prövning krävs att bristen i den är väsentlig. Detta väsentlighetskrav är inte i någon mening objektivt utan det ska bestämmas i förhål- lande till vad som ”kan ligga till grund för prövning”. Det betyder, som Miljöprövningsutredningen har anfört36, att prövningsmyndig- heten redan i detta skede till viss del tvingas in i en sakprövning.

Belysande fall kan hämtas från dåvarande Miljööverdomstolens praxis. I ett fall hade ett bolag ansökt om och fått tillstånd enligt 11 kap. miljö- balken till en vattenverksamhet (dammar m.m.) som samtidigt utgjorde en förutsättning för driften av bolagets miljöfarliga verksamhet – ett anrikningsverk. Miljööverdomstolen konstaterade att oavsett om pröv- ningsplikten följer av 9 kap. eller 11 kap. miljöbalken eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Prövningens avgränsning är av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljö- balken syfte. Det är sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om den kan ligga till grund för prövningen.37

I ytterligare ett åskådliggörande fall hade dåvarande miljödomstolen, efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, gett ett bolag tillstånd att anlägga en gruva samt att bryta och bearbeta en viss mängd malm per år i anslutning till bolagets befintliga malmförädlings- anläggningar. Naturvårdsverket överklagade och vidhöll där sitt yrk- ande att ansökan skulle avvisas därför att ansökan borde ha avsett både den nya verksamheten och den befintliga verksamheten så att en gemen- sam prövning kunde göras. Miljööverdomstolen, också efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, delade Naturvårds- verkets bedömning att den ansökta verksamheten hade såväl ett geo-

35Se prop. 2023/24:152 s. 86.

36Se SOU 2022:33 s. 347.

37Se MÖD 2006:6.

801

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

grafiskt som ett tekniskt och miljömässigt samband med den befintliga verksamheten. Miljööverdomstolen fann därför att den tillståndssökta gruvverksamheten var så integrerad i den befintliga verksamheten på platsen att verksamheterna skulle betraktas som en verksamhet som borde ha prövats och reglerats i ett sammanhang. Miljööverdomstolen konstaterade att den som ansöker om tillstånd ansvarar för att ansökan är lämpligt avgränsad och omfattar all den miljöpåverkan som verk- samheten kan ge upphov till så att ansökan kan ligga till grund för prövningen och leda fram till den reglering som är nödvändig för att uppfylla miljölagstiftningens krav. Eftersom ansökan varit alltför be- gränsad kunde den inte ligga till grund för en ändamålsenlig prövning. Naturvårdsverkets överklagande bifölls, miljödomstolens dom undan- röjdes och bolagets ansökan avvisades.38

Praxis åskådliggör att rekvisiten i 22 kap. 2 § tredje stycket miljö- balken inte med någon självklarhet anger när en tillståndsansökan ska bedömas som godtagbar för att prövas i sak samt att det kan behövas en tämligen djupgående prövning, på gränsen till prövning i sak, för att komma till denna slutsats. Ett väl formulerat komplet- teringsföreläggande kan möjligen ändå ge förutsättningar att komma vidare i handläggningen.

Även praxis från Mark- och miljööverdomstolen visar på svårig- heterna att bedöma ansökans innehåll och därmed prövningens om- fattning.

Målet gällde gruvverksamhet och innebörden av det begreppet. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade, att det är tillståndspliktigt att bedriva gruvdrift och gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, men att det inte är tillståndspliktens utformning som är av- görande för vad begreppet gruvverksamhet ska anses omfatta, utan att det är verksamhetens samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser som ska regleras vid tillståndsprövningen av verksamheten. Mark- och miljööverdomstolen fann att gruvverksamhet, utöver driften av gruvan och brytning av malm, omfattar åtgärder för drift och underhåll som bl.a. förvaring och hantering av utvinningsavfall, rening av gruv- och dränagevatten, skötsel av sedimentationsdammar, egenkontroll m.m.39

Ansökans innehåll och prövningens omfattning kan också påverkas av om artskyddsförordningen är tillämplig i målet. I den finns bestäm- melser om fridlysning. Dessa ska tillämpas vid tillståndsprövningen och en bedömning göras hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Den fråga som prövningsmyndigheten ska

38Se MÖD 2011:51.

39Se MÖD 2013:36.

802

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ta ställning till är om det är möjligt att föreskriva villkor om sådana försiktighetsmått som behövs för att verksamheten inte ska komma i konflikt med fridlysningsbestämmelserna. Underlag för att göra den bedömningen behövs således och ska ingå i ansökan. Prövningen enligt artskyddsförordningen sker alltså inom ramen för miljöbalkens hänsynsregler.

Många ansökningar om tillstånd gäller inte nya anläggningar utan är ofta begränsade till ändringar av en befintlig anläggning enligt be- stämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 a § miljöbalken. Dom- stolen har då att bedöma hur omfattande prövningen ska vara och vilket innehåll ansökan således ska ha. Ska endast ändringen prövas eller är ändringen så omfattande att hela verksamheten ska prövas på nytt? Det är visserligen verksamhetsutövaren som väljer hur ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas, men det är dom- stolen som avgör om avgränsningen kan godtas och om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen kan ligga till grund för prövningen av målet. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvens- beskrivning kan innebära att ansökan avslås eller att den avvisas om ett kompletteringsföreläggande inte följs av verksamhetsutövaren.40

Det är först efter det att domstolen har tagit ställning till om an- sökan kan läggas till grund för prövning, eventuellt efter beslut enligt 22 kap. 2 § miljöbalken, som den kan kungöras och skickas ut på re- miss enligt 3 respektive 4 § i samma kapitel.

Precis som Miljöprövningsutredningen inser vi att gränsdragningen mellan avvisning och sakprövning i praktiken kan vara svårbedömd. Miljöprövningsutredningen föreslog därför att det borde förtydligas när prövningsmyndigheten kan avvisa bristfälliga ansökningar. Utred- ningens förslag innebär att det ska bli tydligare att prövningsmyndig- heten får avvisa en ofullständig ansökan om synpunkter från sam- rådet inte har beaktats eller ansökan på annat sätt är ofullständig.41

Här har hittills enbart behandlats komplettering av tillstånds- ansökningar avseende nya verksamheter. En stor mängd prövningar i ärenden och mål gäller redan meddelade tillstånd, t.ex. omprövning av gällande tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor. De olika typer av ansökningar som det då gäller finns det reglering om i 24 kap. miljöbalken. I 22 kap. 2 a § samma balk har införts en särskild paragraf om komplettering av dessa ansökningar. Där anges att den som har

40Se prop. 2004/05:129 s. 62, 63 och 94.

41Se SOU 2022:33 s. 346 och 347.

803

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Där stadgas vidare att mark- och miljödomstolen, eller miljöprövningsdelegationen enligt 19 kap. 5 § 3 miljöbalken, får förelägga nyssnämnda mottagare att tillhandahålla den utredning som behövs och förena föreläggandet med vite.

10.2.4Utredningsansvar

Som framgår av inledningen till avsnitt 10.2.3 hänför sig utrednings- uppdraget i flera delar till vad som kan anses vara nödvändiga utred- ningskrav vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Det uppges råda en osäkerhet om detta och prövningsmyndigheterna sägs vara alltför passiva för att under processen bringa klarhet i vad som ska gälla.

Utredningsbehovet vid prövning av en tillståndsansökan hänger ihop med frågan hur ansökan ska avgränsas. Som har nämnts i av- snitt 10.2.3 har denna fråga i sin tur ett nära samband med miljö- bedömningsprocessen och handlar också om prövningsmyndig- hetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig.

Beträffande prövningsmyndighetens utredningsansvar ligger en officialprövningsskyldighet på såväl mark- och miljödomstolar som miljöprövningsdelegationer vid tillståndsprövningen. Det betyder att prövningsmyndigheten aktivt ska medverka vid utredningen av tillståndsmålet eller -ärendet. Samtidigt bör erinras om att denna skyl- dighet för prövningsmyndigheten gäller med avseende på om under- laget är tillräckligt för att bevilja tillstånd eller inte.

För den som ansöker om tillstånd enligt miljöbalken föreligger också ett tydligt ansvar. Enligt 2 kap. 1 § miljöbalken ligger bevis- bördan för att visa att de förpliktelser som följer av de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. kan iakttas på sökanden. Det är också i det sammanhanget som miljökonsekvensbeskrivningen och annat under- lag för prövningsmyndighetens miljöbedömning blir av betydelse.

Sammantaget ger detta en bild av att det föreligger ett delat ansvar mellan prövningsmyndigheten och sökanden såvitt gäller utrednings- behovet. Det som från verksamhetsutövare har anförts som proble-

804

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

matiskt i denna del är att prövningsmyndigheterna endera låter ut- sträcka utredningen över gränsen för vad som krävs för en ändamåls- enlig tillståndsprövning eller alltför sent i processen tillåter en vidgning av utredningsbehovet. Det skapar oförutsebara och tids- ödande tillståndsprocesser. Mot detta har anförts att sökandena skulle kunna ge in mera fullständiga ansökningshandlingar och i högre grad tillgodose önskemål om bättre och fördjupat prövningsunderlag för att på så sätt nedbringa tiden för tillståndsprövningen. Viss enighet råder om att prövningsmyndigheten ska vara mera aktiv och beslut- sam med avseende på omfattningen av utredningsbehovet.

Sedan den 1 januari 2025 är utredningsansvaret något mer preci- serat i fråga om mark- och miljödomstolens handläggning av ansök- ningsmål. Enligt 22 kap. 11 § miljöbalken ska mark- och miljödom- stolen under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.

10.2.5Digital hantering av ansökan

Som framgår av redovisningen i avsnitt 10.2.1 kan omfattningen av handlingar som en tillståndsansökan med bilagor består av varierar mycket. Det handlar generellt om ett omfattande material av fysiska dokument trots fortgående digitalisering och trots att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form. Vi har samtidigt konstaterat att lagen i dess nya lydelse ger möjlighet att undvara fysiska dokument för tillståndsansökan genom att mark- och miljö- domstolen ställer krav på ett digitalt format. Förslaget om ett mer teknikneutralt sätt att lämna in ansökningshandlingarna har sitt ur- sprung i Miljöprövningsutredningen förslag.

Miljöprövningsutredningen lämnade även andra förslag för att öka utrymmet för digital handläggning samt beskrivit pågående arbete avseende sådan handläggning.42 I anslutning till det konstaterar Miljöprövningsutredningen att handläggningen av ansökningsmål

42Se SOU 2022:33 s. 347, 348, 351 och 585.

805

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

i praktiken innebär en kombination av hantering av fysiska akter och dokument samt digital hantering.43

10.2.6Handläggningstider

I våra utredningsdirektiv finns ett övergripande syfte att tillstånds- prövningen enligt miljöbalken inte bara ska förenklas utan också förkortas rent tidsmässigt.44

Samtidigt kan vi konstatera att det inom EU-rätten ställs mer och mer långtgående krav på handläggningstider vid prövning av tillstånd i syfte att korta tiden för prövningen, se exempelvis beskriv- ningen av den senaste ändringen av förnybartdirektivet i avsnitt 5.3.8 och EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik.

Förnybartdirektivets krav på handläggningstider har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser i lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ären- den som gäller tillförsel av förnybar energi och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.45 Av bestämmelserna i förordningen framgår bl.a. att en tidsfrist börjar löpa när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan (7 och 8 §§ för- ordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi). Tidsfristen gäller dock inte vid en prövning av domstol (5 § förordningen om tidsfrister och kontakt- punkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi).

I kapitel 8 redovisar vi nuvarande statistik avseende handläggs- tider för bl.a. prövningar av ansökan om tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.

En fråga som har uppkommit i vårt utredningsarbete är om krav på handläggningsfrister bör införas för alla ärenden om tillstånd enligt miljöbalken i syfte att minska den totala tiden för processen och inte bara för ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi enligt förnybartdirektivet och EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik.

43Se SOU 2022:33 s. 351, 368 och 369.

44Se dir 2023:78.

45Se prop. 2020/21:181.

806

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

I denna del har i första hand berörda myndigheter ställt sig fråg- ande inför en sådan ordning och hänvisat till nuvarande möjlighet att i stället arbeta med tidsplaner för prövningen. En ordning med lagstadgade tidsfrister uppges riskera att leda till att fler ansökningar avvisas.

Miljöprövningsutredningen, som också utredde denna fråga, gjorde bedömningen att lagstadgade tidsfrister för handläggningen inte bör införas. I stället bör regeringen överväga att införa hand- läggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och länsstyrel- serna. Dessutom bör mål för handläggningstiden hos miljöprövnings- delegationer formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till beslut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut.46

I vårt arbete har både från myndighetshåll som verksamhets- utövare framförts att det vore positivt om tiden för prövningen kunde förkortas genom användande av i första hand tidsplaner som respekteras av både enskilda och berörda myndigheter.

10.2.7Kungörelse av en tillståndsansökan

Om en tillståndsansökan tas upp till prövning ska mark- och miljö- domstolen utfärda kungörelse med visst innehåll och snarast införa kungörelsen i ortstidning (22 kap. 3 och 3 b §§ MB). En utskrift av kungörelsen ska i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen.

En miljöprövningsdelegation ska också tillämpa bestämmelsen i

22 kap. 3 § miljöbalken, men enbart med avseende på kungörelsens ”innehåll” (19 kap. 5 § 4 MB). För miljöprövningsdelegationen finns i stället en bestämmelse med skyldighet att genom kungörelse i orts- tidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verk- samheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § 1 MB).

Beträffande kungörelsens innehåll gäller följaktligen för båda dessa prövningsmyndigheter samma regler i 22 kap. 3 § miljöbalken. Där anges i fem punkter vad kungörelsen ska innehålla.

För det första ska kungörelsen innehålla en kortfattad redogör- else för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastig-

46Se SOU 2022:33 s. 356.

807

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

heter som kan beröras. För det andra ska kungörelsen innehålla en upplysning om innehållet i vissa paragrafer i samma kapitel. Det gäller 22 kap. 7 § miljöbalken som innehåller en anmodan till fastighets- ägare att anmäla i vilken mån den ägda fastigheten belastas av t.ex. servitut eller nyttjanderätt, 10 § i samma kapitel, som anger tid och sätt för synpunkter på ansökan, samt slutligen 19 § i samma kapitel som bl.a. reglerar hur yrkanden om ersättning till följd av vatten- verksamhet ska framställas för att inte senare bli avvisade. Kungörel- sen ska, för det tredje, innehålla sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 § där det dessutom anges att synpunkterna ska lämnas skriftligen till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt. För det fjärde ska kungörelsen innehålla ett till- kännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna ska införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar akten. Slutligen, för det femte, ska kungörelsen innehålla uppgift om en webbplats eller en lokal där akten hålls tillgänglig.

År 2015 lades i 22 kap. 3 a § miljöbalken till en bestämmelse om innehållet i kungörelse som avser verksamhet eller åtgärd omfattande lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvar- liga kemikalieolyckor, s.k. Sevesoverksamhet. Paragrafen innebär ett krav på en upplysning i mark- och miljödomstolens kungörelse om att verksamheten omfattas av Sevesolagen när så är fallet. Någon motsvarande skyldighet reglerad i författning förefaller inte finnas för miljöprövningsdelegation.

Oavsett vilken verksamhet som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfarandet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshand- lingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om syn- punkter bör lämnas.

För vissa har det i lagstiftningen ansetts särskilt betydelsefullt att uppmärksammas om tillståndsansökan. I mål om tillstånd till vattenverksamhet, vilka allmänt sett är fastighetsanknutna, ska en- ligt 22 kap. 3 b § andra stycket miljöbalken en utskrift av kungör- elsen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödomstolen. Utgångspunkten är troligen att den som berörs av vattenverksamheten också ska

808

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

anses vara känd för domstolen. Det finns därför i 9 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet hjälpbestämmel- ser för att fastställa om vattenverksamhet ska anses beröra en viss fastighet. Om en tillståndsansökan berör en fastighet som är samfälld för flera fastigheter kan många särskilda delägare i samfälligheten vara berörda. I förenklande syfte stadgas i 22 kap. 3 b § sista stycket miljöbalken att utskrift av kungörelsen då inte behöver sändas till de särskilda delägarna. Finns en känd styrelse för samfälligheten ska dock en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.

Brister kungörelsen i dessa avseenden är det ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövningsmyndighetens avgörande undanröjs. Exempelvis ansåg dåvarande Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel när kungörelse inte skett i rätt tidning.47

I avsnitt 10.2.1 har vi angett att utgångspunkten här är att tillstånds- ansökningar i så gott som alla fall avser verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Det finns därför anledning att också notera regler om kungörelse i 6 kap. miljöbalken. Således stadgas i 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken att den som prövar tillståndsfrågan ska, om miljökonsekvensbeskriv- ningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgäng- lig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I paragrafens andra stycke stadgas vidare vissa undan- tag när tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt reglerna i

7kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljö- balken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljö- konsekvensbeskrivningen.

Vi kan konstatera att bestämmelserna om kungörelse av miljö- konsekvensbeskrivningen i 6 kap. miljöbalken skiljer sig en aning i förhållande till bestämmelserna om kungörelse av ansökan i 19 och

22kap. miljöbalken.

Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras. Av 20 § miljöbedömnings- förordningen framgår att en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten. Enligt 6 kap. 41 § 3 miljöbalken ska vidare

47Se MÖD 2001:42.

809

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen göras tillsammans med kungörelsen om ansökan, om ansökan ska kungöras.

Nästa steg vid mark- och miljödomstolens handläggning av en ny tillståndsansökan regleras i 22 kap. 4 § miljöbalken. Där anges inledningsvis att domstolen ska skicka ett exemplar av ansöknings- handlingarna och av kungörelsen till de s.k. partsmyndigheterna som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken. Dessa myndigheter ska enligt sistnämnda lagstadgande föra talan i målet, när det behövs, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det är numera Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen som pekas ut. Även den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska tillsändas kungörelsen jämte ansökningshandlingarna. Handlingarna behöver dock inte skickas, om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Går det således att av ansökan utröna att mottagande myndighet knappast har något intresse att bevaka i saken behöver följaktligen inte ansökningshandlingarna skickas i detta skede, men däremot ska alltid själva kungörelsen skickas som upplysning om att ansökan har anhängiggjorts. I mån av intresse får då mottagande myndighet själv efterfråga ansökningshandling- arna hos domstolen. I ett rättsfall hade kopia av kungörelsen inte sänts till länsstyrelsen. Det bedömdes vara ett rättegångsfel som kunde antas ha inverkat på målets utgång, varför miljödomstolens tillståndsdom undanröjdes och målet återförvisades.48

Enligt 22 kap. 4 § andra stycket miljöbalken ska kungörelsen även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksam- het kan beröras av ansökan, t.ex. Sjöfartsverket, Trafikverket, SGU m.fl. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska visserligen enligt paragrafens inledning få såväl ansökningshandlingarna som kungörelsen, men eftersom nämn- den inte i formell mening är kommunens huvudföreträdare ska kun- görelsen sändas till det organ inom kommunen som har full behörig- het att företräda kommunen som juridisk person. Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen får kommunens styrelse själv eller genom ombud företräda kommunen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Kommunens partsbehörighet i ansökningsmål vid

48Se MÖD 2001:42.

810

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

mark- och miljödomstol framgår av 22 kap. 6 § andra stycket miljö- balken där det anges att en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Ofta brukar dock nämnden kunna visa sin behörighet att också få föra partstalan för kommunen. Se mer allmänt om partsställning i ansök- ningsmål i avsnitt 11.2.4 och 11.2.6.

För förfarandet vid miljöprövningsdelegationerna gäller i detta skede likartade handläggningsregler även om 19 kap. 5 § miljöbalken inte anger att 22 kap. 4 § miljöbalken är tillämplig där. I stället fram- går av 9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att ett exemplar av handlingarna i ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga. Vidare ska enligt den sistnämnda paragrafen ett meddelande om ansökan skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap. I sammanhanget ska på- pekas att det av 19 kap 5 § miljöbalken framgår att 22 kap. 6 § samma balk är tillämplig vid miljöprövningsdelegationens handläggning, vilket innebär att de myndigheter som räknas upp där har ställning som parter även i miljöprövningsdelegationens tillståndsärenden. Under ett ärendes handläggning hos miljöprövningsdelegationen gäller vidare en speciell bestämmelse enligt 19 kap 4 § 4 miljöbalken som sägs utgöra en motsvarighet till kommunikationsbestämmelsen i 25 § förvaltningslagen med den utvidgningen att den som har kom- mit med synpunkter inte formellt behöver vara part för att bli under- rättad.49

I 22 kap. 4 § sista stycket miljöbalken finns en specialregel för mål vid mark- och miljödomstol om geologisk lagring av koldioxid. Enligt denna regel gäller ett specifikt förfarande för utsändande av ansökningshandlingarna. Det kan noteras att detta förfarande är tids- bestämt. Regeln syftar till att genomföra artikel 10 i direktivet om geologisk lagring av koldioxid, som har omnämnts i avsnitt 10.2.1. I lagmotiven till regeln anges att den är en instruktion till mark- och miljödomstolen i samband med de bestämmelser i miljöbalken som i övrigt avser hur och till vilka mottagare som handlingar i ett

49Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (23 maj 2024, Version: 23, JUNO) kommentaren till 19 kap. 4 § miljöbalken.

811

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

mål ska skickas.50 Mark- och miljödomstolen ska vidta de i special- regeln angivna åtgärderna inom en månad från det att ansökan kom in.

I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har ansetts så viktiga att kungörelsen formligen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen.

Av ganska stor praktisk betydelse är att denna delgivningsskyldig- het omfattar styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser. Till sådana samfälligheter hör de som nuförtiden benämns markav- vattningssamfälligheter vilka omfattar dikessystem av olika storlek. Ofta är dessa dikesanläggningar utförda för länge sedan och förvalt- ningen kan ha varit inaktiv länge. Genom olika fastighetsbildnings- åtgärder under årens lopp kan antalet delägarfastigheter ha ändrats i stor omfattning och kretsen av delägare kan ha blivit oklar. Allt detta medför problem att finna behöriga företrädare för samfälligheten om delägarförvaltning råder och ingen samfällighetsförening finns. Problematiken uppmärksammades av Vattenverksamhetsutredningen och förslag till författningsändringar lämnades i betänkandet I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler.51

10.2.8Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan

Som har nämnts i föregående avsnitt ska såväl mark- och miljödom- stolens som miljöprövningsdelegationens kungörelse i anledning av en tillståndsansökan innehålla uppgift om bl.a. sista tidpunkt för syn- punkter. Kungörelsen kan således sägas markera en punkt när bered- ningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljö- balken startar. Beredningen vid domstolen kallas med rättegångs- balkens språkbruk ”förberedelse”. Synpunkter på tillståndsansökan till domstolen ska enligt 22 kap. 10 § miljöbalken i detta skede normalt lämnas skriftligen varefter den fortsatta förberedelsen av målet enligt 22 kap. 11 § första stycket miljöbalken kan vara skriftlig eller munt- lig. Vid fortsatt skriftlig förberedelse, som är det vanligaste, kan det bli en tämligen omfattande skriftväxling för att klarlägga ståndpunkter och tillgodose såväl motparters som domstolens krav på utredning.

50Se prop. 2011/12:125 s. 66.

51Se SOU 2014:35 s. 402–411.

812

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Rent allmänt gäller att beredningen av mål och ärenden syftar

till att ge ett fullgott underlag för att kunna pröva tillståndsansökan oavsett vilken prövningsmyndigheten är.

Normalt avvaktas efter kungörelsen den tid inom vilken yttran- den och synpunkter ska ges in enligt den. I den mån anstånd begärs för att avge yttranden blir det en fråga som domstolen får ta ställ- ning till särskilt och överväga de skäl som anges för anståndsbegäran. Ofta hindras inte den fortsatta handläggningen av att en eller annan aktör har beviljats anstånd viss kortare tid. Förfarandet hos miljö- prövningsdelegationen är i detta skede likartat med det som gäller vid mark- och miljödomstol.

Den regel som sedan gäller för domstolen finns i 22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken. Där stadgas att domstolen under för- beredelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Som redan nämnts har bestämmelsen ändrats den 1 januari 2025 på så sätt att utredningen i målet ska få den inrikt- ning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Dom- stolen ska även driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet. Visserligen gäller enligt 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar beträffande handläggningen av mål där mark- och miljödomstol är första instans vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, men bara ”om inte annat föreskrivs i denna lag eller annan lag”. Det betyder att den nyssnämnda regeln i miljöbalken är styrande för domstolarnas handläggning med avseende på tillståndsprövningen. I motiven till miljöbalkens regel anges att domstolen ska bedriva en aktiv materiell processledning samt att detta hänger samman med att domstolen har full utredningsskyl- dighet.52 I lagmotiven till 24 kap. 1 § miljöbalken, som bl.a. regle- rar verkan av mark- och miljödomstols dom i ett s.k. ansökningsmål, sägs att domstolen har officialprövningsskyldighet i fråga om till- stånd ska beviljas eller inte.53 Denna skyldighet har kommit till tyd- ligt uttryck i rättspraxis54.

I Mark- och miljööverdomstolens mål som gällde ansökan om tillstånd till fortsatt och utökad verksamhet vid kalkstenstäkt hade mark- och miljödomstolen avslagit ansökan bl.a. på den grunden att sökandens utredning rörande täktens effekter på ett närliggande Natura 2000-

52Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.

53Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 251.

54Se MÖD 2015:23.

813

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

område var så ofullständig att en bedömning inte kunde göras. Ett om- fattande nytt material i fråga om påverkan på Natura 2000-området hade presenterats i Mark- och miljööverdomstolen. Enligt Mark- och miljööverdomstolen borde mark- och miljödomstolen ha gett sökanden möjlighet att komplettera utredningen och mark- och miljödomstolen hade därmed brustit i sin utredningsskyldighet. Den kompletterande utredning som sökanden gav in till Mark- och miljööverdomstolen borde i första hand prövas av mark- och miljödomstolen varför målet återförvisades dit för en ny prövning. I ett par ytterligare avgöranden har Mark- och miljööverdomstolens gjort liknande bedömningar och redan 2003 framhöll dåvarande Miljööverdomstolen den utrednings- skyldighet som prövningsmyndigheten har.55

För miljöprövningsdelegationens vidkommande gäller inte miljö- balken i detta hänseende. I förordningen om miljöprövningsdelega- tioner finns vissa stadganden om beredningen av ärenden där. Enligt förordningens 21 § ansvarar miljöprövningsdelegationen för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. De mer betydelsefulla reglerna om delegationens utredningsansvar vid beredning av ärenden om tillstånd enligt miljöbalken finns i 23 § för- valtningslagen. Enligt den paragrafen ska miljöprövningsdelegationen i sin egenskap av förvaltningsmyndighet se till att ett ärende blir ut- rett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det av förarbe- tena till 2017 års förvaltningslag framgår att den tidigare gällande förvaltningslagen till skillnad från förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte innehöll några bestämmelser som gav uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndigheten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. I anslutning till detta uttalades vidare att enligt praxis gällde denna princip även för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna.

Vi noterar att innehållet i 23 § förvaltningslagen utgör en kodi- fiering av praxis på området. Det betyder att miljöprövningsdelega- tionen i princip har samma utredningsskyldighet som mark- och miljödomstolen.

Även i övrigt innehåller 23 § förvaltningslagen regler som på- minner om miljöbalkens reglering. Enligt paragrafens andra stycke ska en enskild part som inleder ett ärende medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till

55Se MÖD:s domar den 23 april 2015 i mål nr M 465-15 och den 19 maj 2017 i mål nr M 9227-16 samt MÖD 2003:66.

814

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

stöd för sin framställning. Vidare ska myndigheten, enligt tredje stycket, om det behövs genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Tidigare redo- visades att förfarandet vid myndigheter i princip är skriftligt men att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. I 24 § samma lag finns en kompletterande reglering om när man får lämna uppgifter muntligt. Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske. I någon mån, om än inte helt, påminner denna reglering om miljöbalkens bestäm- melser beträffande muntlig förberedelse.

En grundtanke med de processregler som riktar sig till mark- och miljödomstol är att förberedelsen så småningom ska övergå i ett avslutande skede som är muntligt och kallas huvudförhandling. I 22 kap. 16 § första stycket miljöbalken stadgas tidigare att när målet är klart för huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den. Sedan den 1 januari 2025 har bestäm- melsen ändrats på så sätt att domstolen ska avgöra mål efter huvud- förhandling, om det inte med hänsyn till utredningen i målet är till- räckligt med skriftlig handläggning. Syftet med ändringen är att ge större utrymme för att avgöra mål utan huvudförhandling.56

Oavsett om målet handläggs enligt äldre eller ny reglering ska i princip vid tidpunkten för huvudförhandling allt som parterna vill lägga fram i form av utredningar och ren bevisning vara klarlagt.

Vill någon av parterna åberopa förhör i bevissyfte, exempelvis vittnes- förhör under ed, ska detta regelmässigt ha klarlagts redan under för- beredelsen för att få komma till stånd under huvudförhandlingen.

Vid sådan förhandling kan parterna även ges tillfälle att ytterligare förtydliga vad de vill få fram genom olika utredningar. Huvudför- handlingen är ofta också förenad med s.k. syn på platsen och i de flesta fallen hålls förhandlingen i närheten av platsen för syn. Det kan observeras att enligt 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödom- stolar ska mark- och miljödomstolen hålla syn på stället, om det be- hövs. Under en avslutande del av huvudförhandlingen brukar part- erna få anföra det de vill till slutförande av sin talan, dvs. plädering. Det förfarande som nu har redovisats påminner i stora delar om rättegångsbalkens regler om handläggning av tvistemål, vilka som

56Se prop. 2023/24:152 s. 88.

815

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

nämnts är supplementärt tillämpliga enligt 4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar.

Lagkraven för att underlåta huvudförhandling var fram till den 1 januari 2025 ganska höga. Det krävdes att det var uppenbart onödigt med huvudförhandling för att sådan förhandling inte behövde hållas, men om parterna begärde det skulle den hållas (se tidigare lydelse av 22 kap. 16 § andra stycket miljöbalken). Som nämnts har bestäm- melse ändrats per den 1 januari 2025 och huvudförhandling behöver inte hållas om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Vidare är utrymmet för att avgöra ett mål utan huvudförhandling trots parternas begäran om det större genom att domstolen får avstå från huvudförhandling om det är uppenbart obehövligt.57

När det gäller förfarandet hos miljöprövningsdelegationen bör som sagt uppmärksammas att den fungerar som en förvaltningsmyn- dighet. Där är utgångspunkten, enligt 9 § andra stycket förvaltnings- lagen, att handläggningen ska vara skriftlig. I samma stycke regleras också att myndigheten får besluta om muntlig handläggning, helt eller delvis, om det inte är olämpligt. För delegationen finns dock i 19 kap. 4 § 3 miljöbalken en regel som anger att delegationen ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på plats- en om det behövs för utredningen i ärendet. Hos delegationen är det emellertid inte alls lika vanligt med muntligt sammanträde och besikt- ning som vid mark- och domstolarna.

I detta sammanhang kan också uppmärksammas ett specialför- farande som för mark- och miljödomstolarnas del regleras i 22 kap. 17 § miljöbalken. Enligt den paragrafen får domstolen i en kungör- else omedelbart kalla till huvudförhandling i målet om domstolen finner att ett mål kan utredas utan förberedelse. Förutom att t.ex. paragrafen om kungörelsens innehåll och vissa andra tidigare para- grafer i kapitlet då gäller, ska iakttas att huvudförhandlingen i dessa fall får hållas tidigast tre veckor efter det att kungörandet skedde. Paragrafen hade sin tidigare motsvarighet i 13 kap. 37 § vattenlagen. Genom att bestämmelsen infördes i miljöbalken möjliggjordes att i enkla ansökningsmål underlåta skriftväxling eller muntlig förbered- else och i stället behandla alla frågor vid huvudförhandling i målet. I motiven till miljöbalkens paragraf ges exempel på mål som kan lämpa sig för denna handläggning, såsom mål om broar över vatten-

57Se prop. 2023/24:152 s. 87–89.

816

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

drag och bevattningsuttag.58 Miljöbalksparagrafen är dock tillämplig även beträffande andra verksamhetstyper än vattenverksamhet.

Efter avslutad förberedelse och eventuell huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 21 § första stycket miljö- balken meddela dom grundad på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna inne- håller. I samma paragraf andra stycket anges att domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständighet- erna i övrigt. Om huvudförhandling hållits och om det inte finns synnerliga skäl ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.

För förfarandet hos miljöprövningsdelegationen gäller i detta skede i huvudsak förvaltningslagens regler. Där är som sagt huvud- regeln att förfarandet är skriftligt och i den mån muntligt samman- träde och eventuell besiktning har skett är dessa handläggningsformer närmast att se som moment i beredningen av ärendet. Såsom Miljö- prövningsutredningen har redovisat utformas i det avslutande skedet av förfarandet hos miljöprövningsdelegationen ett utkast till beslut av länsstyrelsens handläggare som bereder ärendet för delegationen under hela handläggningen. Beslut i ärendet fattas gemensamt av miljöprövningsdelegationens ordförande och miljösakkunnig.59

10.3Förutsättningarna för att ge tillstånd

10.3.1Inledning

Vid miljöprövning tar prövningsmyndigheten ställning till en viss verksamhets- eller åtgärds tillåtlighet. Myndigheten tar också ställ- ning till vilka villkor ett tillstånd med tillåtlighet för viss verksamhet eller åtgärd ska förenas med.

Under vårt utredningsarbete har vi identifierat att bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges inte är helt enkla att hitta i miljöbalksregelverket. Vi återkommer till denna utmaning nedan (10.3.2). Vi återkommer också till de krav på översyn av ordningen för prövningen av tillåtlighet som framgår av våra utredningsdirektiv. Detta gäller frågan om en uppdelad pröv- ning av frågorna om tillåtelse respektive villkor (10.3.3). Slutligen

58Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 242.

59Se SOU 2022:33 s. 372.

817

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

återkommer vi till frågorna om krav på prövning av val av plats enligt miljöbalken (10.3.4).

Våra överväganden och förslag avseende dessa frågor finns i av- snitten 14.3, 14.9.14, 14.9.16 och 14.9.21.

10.3.2Otydlig reglering

Vilka förutsättningar ska vara uppfyllda?

Som vi har angett ovan i avsnitt 10.3.1 har vi under utredningsarbetet kunnat konstatera att det i miljöbalksregelverket inte är helt enkelt att hitta bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Kraven är utspridda över flera kapitel i miljöbalken, men också i olika förordningar och föreskrifter. Detta är kanske inte i sig något anmärkningsvärt, men leder till tillämpnings- problem eftersom det inte finns någon samlande handlingsdirigerande bestämmelse med beskrivning av ordningen och med hänvisning till aktuella bestämmelser eller bemyndiganden. Vi befarar också att detta är en av orsakerna både till att prövningsmyndigheterna kan komma med krav på kompletteringar sent i processen och att processen som helhet kan bli fördröjd, se mer om dessa utmaningar i avsnitt 10.2.3. Materiella bestämmelser av central betydelse för tillåtlighets-

bedömningen finns i 2 kap., men även i 3 och 4 kap., 5 kap., 7 kap.,

9 kap. och 11 kap. miljöbalken samt i föreskrifter som har med- delats med stöd av bemyndiganden i dessa kapitel. Till detta kommer det övergripande kravet i 1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken om att miljöbalken ska tillämpas så att

1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3.den biologiska mångfalden bevaras,

4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko- logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt lång- siktigt god hushållning tryggas, och

5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

818

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

I 2 kap. miljöbalken återfinns flera krav av betydelse för tillåtlighets- bedömningen. Kraven grundar sig på ett antal allmänna och inter- nationellt vedertagna miljörättsliga principer, men också på genom- förande av krav i exempelvis artikel 11 i industriutsläppsdirektivet (se beskrivning av industriutsläppsdirektivet i avsnitt 5.3.6).60 I 2 § återfinns kunskapskravet, i 3 § krav på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt jämte krav på bästa möjliga teknik och ett allmänt försiktighetskrav, i 4 § produktvalskravet, i 5 § hus- hållningskravet med kretsloppsprincipen, i 6 § krav på val av lämp- lig plats för en verksamhet eller åtgärd, dvs. ett lokaliseringskrav och i 7 § ett krav på rimlighetsavvägning med avseende på kraven

i 2–5 §§ och 6 § första stycket.

I 5 kap. miljöbalken finns exempelvis kravet på en myndighet eller en kommun att inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjlig- heten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vidare anges att myndigheten eller kommunen vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska besluta de bestämmelser och villkor som behövs för att verksam- heten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr (5 kap. 4 § MB).

I 9 kap. miljöbalken och i förordningen om miljöfarliga verksam- heter och hälsoskydd anges olika förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en miljöfarlig verksamhet. Exempelvis anges i 9 kap. 6 g § miljöbalken att en tillstånds- eller anmälningspliktig torvtäkt inte får komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.

I 11 kap. miljöbalken och i förordningen om vattenverksamheter anges vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en vattenverksamhet. I 11 kap. 23 § miljöbalken finns också en uppräkning av några situationer vid vilka tillstånd ska ges. Bestämmelser om förutsättningar för att ge tillstånd för en vatten- verksamhet finns också i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

60Se SOU 2011:86 s. 137–140.

819

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Utöver de materiella kraven finns också en lång rad processuella krav som behöver vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Ett sådant är att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla de krav som ställs på en sådan i 6 kap. miljöbalken. Se mer om kraven på en miljö- konsekvensbeskrivning i avsnitten 9.7 och 9.8.

Frågan om val av lämplig plats

Även de reglerade kraven i sig kan uppfattas som otydliga. Utifrån våra utredningsdirektiv har vi valt att studera tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken om val av plats närmare. I detta avsnitt beskriver vi i första hand de övergripande synpunkter som har framförts avseende paragrafen och synpunkter på paragrafens första stycke. I paragrafens andra stycke anges vissa ramar för tillämpningen av hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap., som också styr platsvalet vid ändrad markanvändning. I paragrafens tredje stycke regleras vad som gäller vid tillståndsprövning enligt miljöbalken, när en detaljplan eller om- rådesbestämmelser har antagits enligt plan- och bygglagen. Utman- ingarna i relation till planläggning enligt plan- och bygglagen beskriver vi i avsnitt 10.3.4.

En övergripande synpunkt som har förts fram avseende 2 kap. 6 § miljöbalken är att tillämpningen upplevs som godtycklig och där- igenom otydlig. Många undrar vilka krav, utöver kraven i 3 och 4 kap. miljöbalken, det egentligen är som prövningsmyndigheten ska ta hän- syn till vid prövningen av valet av plats. I kommentaren till paragrafen anges följande.61

Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §”. Efter lagändringen 2006 försvann den uttryckliga kopplingen till mål- regeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § kräver att MB ska tillämpas så att målen genomförs. Miljömålen kan dock vara svår- förenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på männi- skors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en in- tresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § (se t.ex. MÖD 2009:48).

Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap.”, således hushållningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområ-

61Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO).

820

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

dens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 §. Det gäller såväl de områdeslag som regleras i 3 kap. som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap.

Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt sam- band med 6 kap. 35 § 2 p., som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd, se t.ex. MÖD 2003:95). Det finns även ett direkt förhål- lande till 2 kap. 1 § som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i princip bästa plats uppfylls (se vidare 1 §). ett stort antal avgöranden i praxis har ansökan om till- stånd avslagits på grund av otillräcklig utredning av alternativa platser (se även Westerlund, 1990, s. 168–172, om tillämpningen av 4 § miljö- skyddslagen). Några exempel kan nämnas här. I MÖD 2010:29 pröv- ades ansökan om tillstånd till bergrum för behandling och deponering av avfall. Bergrummen hade tidigare använts för förvaring av olja. Ansö- kan avslogs eftersom det inte visats att bergrummen var lämpliga som avfallsdeponi, och inte heller att de var bättre än ytjordsdeponier som uppfyllde krav enligt deponiförordningen. I MÖD 2009:48 avslogs ansökan om tillstånd till en havsbaserad vindkraftsanläggning; även här var utredningen av alternativ otillräcklig samtidigt som det ”inte kunde uteslutas att det finns platser på den aktuella kuststräckan som är lämp- liga för vindkraftsetablering och som inte utgör lekplats för torsken”. I MÖD 2008:44 avslogs ansökan om tillstånd till ett kraftvärmeverk eftersom de redovisade alternativa platserna fanns i en tio år gammal utredning, som tagits fram för ett annat ändamål. Dessutom hade förhållandena ändrats väsentligt. Andra liknande exempel är MÖD 2017-11-06 i mål M 3892-17 (vindkraftverk) MÖD 2013-08-23 i mål M 10072-12 (vindkraftverk), MÖD 2004:29 (småbåtshamn) och MÖD 2002:7 (vindkraftverk).

Bästa plats ska väljas med hänsyn till ”intrång och olägenhet för män- niskors hälsa och miljö”. Den vida formuleringen innebär att olika slags påverkan kan få betydelse, beroende på förhållandena i varje enskilt fall. Hit hör risken för att människors hälsa och välmående påverkas fysiskt av skadliga ämnens inverkan, dålig lukt (t.ex. MÖD 2004:65, djurhållning), allergiska besvär (t.ex. MÖD 2006:32, hästhållning), buller

m.m.Även oron som sådan för påverkan (så kallade ”psykiska immis- sioner”) ska beaktas, se t.ex. MÖD 2016-02-16 i mål M 2192-16, lik- som det äldre så kallade Latex-fallet (Koncessionsnämndens beslut 36/77), där psykiska immissioner var ensamt avgörande för avslag på tillståndsansökan. Vidare ska beaktas inverkan på miljön, såsom risk för förorening av vatten m.m., inverkan på landskapsbild (t.ex. MÖD 2005:2, vindkraftverk), fridlysta arter och deras livsmiljöer (nedan av- snitt 4). Liksom när det gäller frågan om platsens lämplighet som sådan (se ovan), ska bedömningen av bästa plats enligt motiven inkludera

821

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

”allt som motverkar miljöbalkens mål” (prop. 1997:98/45 I, s. 220). Eftersom så olika hälso- och miljöaspekter ska beaktas kan det ibland vara komplicerat att bedöma vilken av flera platser som är bäst.

Bedömningen kan påverkas av hur vanlig en störning är i det aktu- ella området (ortsvanligheten). Det kan anses mindre problematiskt att placera en anläggning för djurhållning i en landsbygd som redan har likartade luktproblem (jfr Bengtsson m.fl. (åttonde stycket), med hän- visning till praxis, bl.a. MÖD 2005:4), men även i sådana områden kan störningarna anses oacceptabla i det enskilda fallet (t.ex. MÖD 2004:65). En viss olägenhet (t.ex. buller) i ett område kan anses så stark att situa- tionen inte bör förvärras, en omständighet som kan tala mot ytter- ligare placeringar i området.

Valet av alternativa platser begränsas av att ”ändamålet ska kunna uppnås”. Här kan miljöskyddslagens förarbeten ge vägledning. I pro- positionen till lagen framhölls att vid tillämpningen av tillåtlighets- reglerna (bl.a. 4 §) bör man använda ”en objektiv måttstock” och i princip ”bortse från den aktuella nyttjarens personliga omständig- heter” (prop. 1969:28, s. 115, se även s. 117 och 214). Man ska således bortse från om den person som ska vidta åtgärden eller bedriva verk- samheten äger eller har nyttjanderätt till en viss fastighet. Motsvarande uttalanden finns inte i förarbetena till MB, men eftersom 4 § miljö- skyddslagen delvis är förebild för 2 kap. 6 § MB och förarbetena till MB inte anvisar någon annan tillämpning, är det rimligt att utgå från att den objektiva måttstocken fortfarande ska tillämpas. Enligt Wester- lund är det då ”inte relevant huruvida just företagaren har möjlighet att utan stora merkostnader välja en bättre plats. I stället är frågan huru- vida detta slags verksamhet kan utövas på annan plats utan typiskt sett alltför stora merkostnader” (Westerlund 1990, s. 167).

Vissa verksamheter kan vara lägesbundna. I ett enskilt fall kan det då vara omöjligt eller mycket kostsamt att hitta alternativa platser där ända- målet kan uppnås, t.ex. på grund av behovet av närhet till ledning, väg, hamn eller annan anläggning för transport eller distribution. I MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07 ansågs att lokaliseringen av en befintlig förbränningsanläggning var ”nödvändig med hänsyn till utformningen av fjärrvärmenätet i Göteborg” och att ändamålet inte kunde uppnås på annan plats.

Även vid utvinning av viss naturresurs, såsom vid täkt av grus, sten och annat jordmaterial, mineralbrytning och utvinning av vattenkraft i strömfall, anses ibland att platsvalet för verksamheten i sin helhet (däremot inte delar i denna) är givet (se t.ex. MÖD 2008:24, mineral- brytning). Så kan det vara i praktiken, t.ex. när en ansökan handlar om en speciell fyndighet på en viss plats (jfr prop. 1997/98:45 I, s. 290). Det saknas dock författningsstöd för att generellt utesluta en bedöm- ning av möjliga alternativa platser i dessa fall. Här kan inskjutas att en bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) inte har en rätts- kraft som kopplar ur platsvalsregeln i 2 kap. MB. I en objektiv bedöm- ning (se ovan) kan det även vid resursutnyttjande finnas andra bättre platser där ändamålet kan uppfyllas utan orimlig kostnad, inte minst

822

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

vid täkt av jordmaterial. Se även Bengtsson m.fl. (sjunde stycket), som gör en något annan bedömning och, när det gäller mineralbrytning, Bäckström (s. 223 f.).

Kraven i platsvalsregeln ska alltid bedömas utifrån förutsättningen i 7 §, att hänsynskraven inte får vara orimliga. Även om exempelvis placeringen vid en viss plats A skulle medföra mindre intrång och olägenhet än placeringen vid plats B, kan den senare accepteras om ett krav att välja A skulle anses orimligt, framför allt med hänsyn till kostnaden jämfört med vinsten från miljösynpunkt (7 §). Ett krav på omlokalisering av hel befintlig verksamhet är ofta orimligt (se nedan).

En rimlighetsbedömning måste också ske när det gäller omfatt- ningen av den utredning som behövs för bedömningen av val av plats. Vid prövning av en stor industriell anläggning med betydande miljö- påverkan, liksom t.ex. ett stort lager för radioaktivt eller miljöfarligt avfall, är det som regel motiverat att bedöma alternativ inom ett stort geografiskt område (ibland hela landet), medan placeringen av en liten, störande verkstad typiskt sett kan aktualisera en bedömning av färre och lokala alternativ.

Platsvalsregeln riktas direkt till den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Kravet kan därmed aktualiseras i olika rättsliga situationer: vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.), omprövning av tillstånd (prop. 1997/ 98:45, II, s. 19, prövning av dispens (t.ex. från strandskyddet), när föreläggande övervägs i samband med samråd enligt 12 kap. 6 §, liksom när regeringen prövar tillåtligheten av en verksamhet enligt 1 kap.

Valet av plats ska även kontrolleras i samband med tillsyn av verksam- heter och åtgärder som inte förprövas (26 kap. 9 §). Därutöver kan plats- valet aktualiseras om någon väcker enskild talan enligt 32 kap. 12 §.

Vidare bör en felaktig lokalisering kunna medföra att oaktsamhet föreligger vid prövning av miljöskadestånd (Bengtsson 2001, s 153 ff.).

Platsvalskravet har störst betydelse vid bedömning av nya verksam- heter och åtgärder, men gäller även för befintliga verksamheter (jfr prop. 1997/98:45 II, s. 105 och prop. 2005/06:182, s. 24. Kravet kan då aktualiseras i samband med att verksamhetsutövare söker tillstånd till utbyggnad eller utvidgning eller vid omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. Kravet kan även träffa befintlig verksamhet som saknar tillstånd (se ovan).

Det är möjligt att underkänna lokaliseringen av en hel befintlig verk- samhet (se MÖD 2011:26, där dock förhållandena var mycket speci- ella, se nedan avsnitt 3), men normalt är ett sådant krav orimligt enligt 2 kap. 7 §, med hänsyn till kostnaderna. Däremot är det inte ovanligt att en tidigare felaktig lokalisering kompenseras genom höga krav på försiktighetsmått enligt t.ex. 3 § (se t.ex. MÖD 2016-01-27 i mål

M5957-15, MÖD 2013:12, MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07, MÖD 2006:62, MÖD 2005:39 samt Westerlund 1990, s. 173 f., med hänvisning till praxis enligt 4 § miljöskyddslagen).

Om en befintlig verksamhet ska förändras kan platsvalsregeln tillämpas på det som ska tillkomma. Ett exempel är rättsfallet

823

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

MÖD 2016-01-27 i mål M 5957-15. Verksamhetsutövaren vid en ben- sinstation ville ersätta en cistern för drivmedel ovan jord med en ny cistern under jord. En sådan placering ansågs bl.a. medföra risker för grundvattnet, trots de försiktighetsmått som skulle vidtas. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att den kommunala nämnden haft fog för beslutet att förbjuda den nya cisternen med hänsyn till lokaliseringen.

Irättsfallet MÖD 2015-12-10 i mål M 11540-14 belyses sambandet mellan platsvalskravet i 6 § och slutavvägningsregeln i 9 § vid prövning av befintlig verksamhet. Ett bolag hade ansökt om tillstånd till befint- lig verksamhet med tillverkning av tryckimpregnerade trävaror och därtill en produktionsökning av verksamheten. Flera förändringar hade skett sedan verksamheten tillkom; bl.a. hade ett vattenskyddsområde bildats och nya EU-rättsliga krav tillkommit genom ramdirektivet för vatten. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en omlokalisering av hela verksamheten, eller av enbart impregneringsverksamheten, skulle vara ett orimligt krav enligt 7 § med hänsyn till kostnaderna. Däremot avslogs ansökan till produktionsökning med stöd av 2 kap. 9 § (olägenhet av väsentlig betydelse) med hänsyn till den skyddade vattentäktens betydelse för 82 000 människor. Fallet MÖD 2005:54 är likartat. En minkfarm hade bedrivits sedan 1940-talet (Koncessionsnämnden för miljöskydd hade beviljat ett tidsbegränsat tillstånd 1997, som nu löpt ut). Eftersom det var en befintlig verksamhet var det enligt Miljööver- domstolen orimligt enligt 7 § att avslå ansökan om tillstånd med stöd av kravet på val av plats, trots att denna var uppenbart olämplig. Där- emot avslogs ansökan (i detta fall verksamheten i sin helhet) med stöd av 9 § (med beaktande bl.a. av det olämpliga platsvalet).

Platsvalskravet gäller mot alla och är därmed inte begränsad till yrkes- mässig verksamhet. Om placeringen av exempelvis ett upplag eller ett dike på en privatfastighet ger upphov till risk för olägenhet på grannfas- tighet eller skada på naturvärden m.m. inom den egna fastigheten, kan platsvalet vara oförenligt med 6 §. Dock får kravet aldrig vara orimligt enligt 7 §. I författningskommentaren antas att platsvalet endast ”undan- tagsvis” aktualiseras vid privatpersoners åtgärder. Det kan vara en riktig prognos, men den avgörande frågan i det enskilda fallet måste vara vilka hälso- och miljöeffekter som kan uppkomma, oavsett om personen agerar yrkesmässigt eller privat. I motiven anges att en bedömning av platsvalet ska göras om åtgärden ”medför påverkan av betydelse för balkens mål” (prop. 1997/98:45 II, s. 19).

Kommentaren till bestämmelsen visar på komplexiteten i bedöm- ningen bara i frågan om val av plats. Vidare kan vi konstatera att alla regler som styr platsvalet som regel gäller parallellt.

Även om valet av plats anses godtagbar enligt exempelvis hushåll- ningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, kan lokaliseringen möta hinder enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken.62 Omvänt,

62Se t.ex. MÖD 2002:7.

824

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

även om lokaliseringen av en stor vindkraftsanläggning är lämplig och den bästa från miljösynpunkt enligt platsvalsregeln i 2 kap, kan platsen inte tas i anspråk om exempelvis kommunen inte tillstyrker ansökan enligt 16 kap. 4 § miljöbalken. Vidare kan olika regler ibland utgöra ett hinder tillsammans. En verksamhet med omgivningsstör- ningar som exempelvis lokaliseras utanför en nationalpark strider inte omedelbart mot parkens föreskrifter, men platsvalet kan under- kännas vid tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken med hänsyn tagen till de föreskrifter som ska skydda parkens värde.63 Ett annat exempel är miljökvalitetsnormer som utgör riktlinjer enligt 5 kap. 2 § 2 miljöbalken; dessa hindrar inte direkt att tillstånd meddelas till en förorenande industri, men kan innebära ett avgörande underlag för avslag på ansökan enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.

Valet av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken är dessutom ett bland flera hänsynskrav i 2 kap. miljöbalken och bedömningen av kraven ska vara integrerad. En plats kan således anses lämplig och bäst bland olika alternativ enligt 2 kap. 6 § miljöbalken, efter beaktande av vilka för- siktighetsmått som kan krävas enligt bl.a. 2 kap. 3 § miljöbalken med hänsyn till de lokala förutsättningarna.64

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att tillåtlighetsprövningen ofta görs utifrån allmänt formulerade parallella krav vilket gör pröv- ningen tämligen komplex oavsett om det är en domstol eller en myn- dighet som ska göra prövningen. Inte sällan hämtar prövningsmyndig- heten ledning från förarbeten och rättspraxis, men också från t.ex. sektorsmyndigheters råd och anvisningar. Till detta kommer att prövningen många gånger är präglad av komplexa och komplicerade tekniska och naturvetenskapliga förhållanden. Sammantaget skapar dessa faktorer en situation där prövningens resultat är svårt att för- utsäga.

Våra överväganden och förslag i frågan om tydligare reglering av förutsättningarna för att ge tillstånd återfinns i avsnitt 14.9.14.

63Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 214.

64Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 20.

825

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

10.3.3Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt?

Avseende frågan om tillåtligheten bör prövas separat från villkoren sägs bl.a. följande i våra utredningsdirektiv.65

För att ytterligare öka investeringsviljan och minska tröskeln för att plan- era nya eller ändrade verksamheter kan det vara lämpligt att öka möjlig- heterna att dela upp den nuvarande tillståndsprövningen i en del som handlar om huruvida verksamheten kan tillåtas, och en annan del som handlar om villkoren för verksamheten och att dessa två delar prövas i två separata ärenden. För att det ska vara möjligt att ge ett bifall i tillåt- lighetsdelen bör prövningsmyndigheten, utan att meddela de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas, kunna konstatera att det är möjligt att föreskriva sådana villkor senare i processen. För att inte försena den totala tids- åtgången för prövningar bör det inte finnas hinder mot att ansökningar om å ena sidan tillåtlighet och å andra sidan villkor lämnas in samtidigt och prövas parallellt.

Enligt direktiven ska vi mot denna bakgrund utreda om tillståndspröv- ningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag.66

Till utredningen har inte framförts några tydliga synpunkter i

denna del. Däremot kan vi konstatera att mark- och miljödomstolen, enligt 22 kap. 26 § första stycket miljöbalken, på yrkande av sökanden redan i dag får avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet i en sär- skild dom (deldom) om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljö- balken ska prövas av regeringen.

I paragrafens andra stycke finns dessutom ett förfarande reglerat som också innebär en viss och dessutom reell uppdelning av till- ståndsprövningen. Av detta stycke följer att om prövningsmyndig- heten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får tillstånd till de arbeten som behöver utföras meddelas. För domstolens vidkommande behöver då inte huvudförhandling hållas (se 22 kap. 16 § andra stycket MB), ett undantag som inte behövs för miljöprövningsdelegationen efter- som den inte alls omfattas av krav på sådan förhandling.

Vi kan konstatera att denna reglering påminner om vattenlagens möjlighet att meddela s.k. byggnadsdomar och miljöskyddslagens regel om igångsättningsmedgivande. En regel om tillåtlighetspröv- ning i ett delavgörande infördes 1952 i 1918 års vattenlag genom kodi- fiering av rättspraxis, men var beroende av att vissa byggnadsarbeten

65Se dir. 2023:78 s. 7.

66Se dir. 2023:72 s. 1 och 8.

826

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

behövde utföras. Regleringen i den senare vattenlagen från 1983 inne- bar en utvidgning av tillämpningsområdet. En i viss mån liknande regel fanns i 21 a § i den tidigare miljöskyddslagen. Enligt denna fick tillståndsmyndigheten efter ansökan i ärenden om tillstånd till miljö- farlig verksamhet besluta att vissa arbeten kunde få påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte hade blivit slutligt avgjord. Beslut av detta slag benämndes igångsättningsmedgivande och fick med- delas endast om särskilda skäl förelåg och det var uppenbart att till- stånd skulle komma att lämnas. Miljöskyddslagens reglering kan nu sägas vara omfattad av den nämnda bestämmelsen i 22 kap. 26 § miljöbalken eftersom den paragrafen även gäller miljöfarlig verksam- het. Paragrafen gäller dessutom enligt 19 kap. 5 § 10 miljöbalken vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.

Med utgångspunkt i att regleringen i vattenlagarna var en kodi- fiering av rättspraxis kan det förmodas att delavgöranden i tillåtlig- hetsfrågan inte var alldeles ovanliga under giltighetstiden för dessa lagar. Det kan också noteras att regleringen infördes under tiden för den mest omfattande utbyggnaden av vattenkraft i landet. Utan någon närmare undersökning lär inte heller miljöskyddslagens igångsätt- ningsmedgivande ha varit ovanligt.

Även nuvarande möjlighet i 22 kap. 26 § miljöbalken att dela upp prövningen används även om tillämpningen ibland har lett till kom- plikationer i relation till miljökraven i EU-rätten. Detta framgår exem- pelvis av en dom från Miljööverdomstolen 2004. I domen bedömde Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel av miljödomstolen att dela upp prövningen av Citytunneln i Malmö på skilda etapper.67 Likaså har Högsta domstolen 2013 prövat vilken betydelse en laga- kraftvunnen dom om tillåtlighet har vid en senare tillståndsprövning av en verksamhet i anslutning till ett Natura 2000-område.68

I målet uttalade Högsta domstolen att en prövning enligt bestämmel- serna om Natura 2000 förutsätter att det sker en samlad bedömning som uppfyller unionsrättens krav på fullständighet, exakthet och slut- lighet, och att detta gäller också när tillåtligheten har prövats i en sär- skild dom som har vunnit laga kraft. Om en prövning delas upp i två etapper – först tillåtlighet och sedan tillstånd – får det inte leda till att tillstånd meddelas utan att samtliga frågor som ska ingå i tillståndspröv- ningen verkligen blir bedömda i något skede. Den samlade bedömningen

67Se MÖD:s dom den 12 mars 2004 i mål nr M 487-04.

68Se NJA 2013 s. 613.

827

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

ska alltså i sådana fall ske vid den efterföljande tillståndsprövningen utan hinder av tillåtlighetsdomen.

Högsta domstolens dom medförde att även Mark- och miljööver- domstolen senare har gjort bedömningen att en uppdelning av miljö- prövningen i en tillåtlighetsprövning och en tillståndsprövning inte är förenlig med kraven på en sådan samlad prövning som följer av EU-rätten och 7 kap. 28 a § och 28 b §§ miljöbalken.69

Även Högsta förvaltningsdomstolens har gjort motsvarande be- dömning i ett avgörande som gällde kopplingen mellan prövning- arna om koncession enligt minerallagen och Natura 2000 enligt miljö- balken.70

Ytterligare ett förfarande för att dela upp tillståndsprövningen finns i 17 kap. miljöbalken med regler om regeringens tillåtlighets- prövning. Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken gäller en obligatorisk tillåt- lighetsprövning för vissa verksamhetsformer, t.ex. anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Vidare får regeringen enligt främst 17 kap. 3 § miljöbalken för ett visst fall förbehålla sig rätten att pröva tillåt- ligheten av en verksamhet. Regeringens tillåtlighetsprövning kräver dock alltid en inledande process i mark- och miljödomstol som ska utmynna i ett yttrande till regeringen i tillåtlighetsfrågan (se 21 kap.

7 § första stycket MB). Efter att regeringen har beslutat i tillåtlighets- frågan återupptas handläggningen på nytt av mark- och miljödom- stolen för att ta ställning till avslutande frågor. Om regeringen har förklarat verksamheten tillåtlig ska domstolen meddela det formella tillståndet tillsammans med nödvändiga villkor och övriga bestäm- melser. Har regering funnit verksamheten otillåtlig ska domstolen formellt avsluta målet och besluta om tex. rättegångskostnader m.m. Det vi får höra är att detta förfarande uppfattas som tidsödande

och ofta lika omfattande som när en domstol som första instans tar ställning till tillståndsansökan självständigt, bl.a. ska vanlig förbered- else genomföras och huvudförhandling hållas före det att yttrandet i tillåtlighetsdelen skrivs till regeringen.

En annan form för uppdelning av tillståndsprövningen inom gäl- lande regelsystem framgår av 22 kap. 27 § miljöbalken. I 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken stadgas, att när verkningarna av verksam- heten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljö- domstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp

69Se MÖD:s domar den 18 juni 2014 i mål nr M 7307–13 och M 11820–13.

70Se HFD 2016 ref. 21.

828

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.

I regel ska villkoren för en verksamhet fastställas i samband med tillståndet, men i vissa fall när verkningarna är svåra att bedöma ger denna reglering i 22 kap. 27 § miljöbalken möjlighet att sätta den aktu- ella frågan på prövotid. Som framgår av ordalydelsen är det frågor om ”ersättning eller andra villkor” som kan omfattas av ett prövotids- förfarande. Även om detta förfarande faktiskt redan i dag kan ge tillståndssökanden ett snabbare förfarande i det avseendet att ett ianspråktagbart tillstånd kan meddelas är det viktigt att konstatera att tillåtlighetsfrågor inte kan sättas på prövotid.

I samband med ett beslut om prövotid kan det finnas behov av att bestämma vad som ska gälla med avseende på de uppskjutna frågorna så länge prövotiden löper. Enligt 22 kap. 27 § andra stycket miljöbalken kan detta regleras i det som benämns provisoriska före- skrifter. I sammanhanget bör påpekas att det inte är korrekt att här använda benämningen ”provisoriska villkor” eftersom villkor enligt miljöbalken enbart kan meddelas som ”slutliga”, dvs. i princip rätts- kraftiga. Provisoriska föreskrifter är tillfälliga och kan när som helst justeras av tillståndsmyndigheten genom ett enkelt förfarande under prövotidens gång. För omprövning av ett tillstånds slutliga villkor gäller ett ganska formellt förfarande och avsevärt snävare förutsätt- ningar (se 21 kap. 1 a § och 24 kap. 5–14 §§ miljöbalken).

För att prövotiden ska vara ändamålsenlig kan den behöva fort- gå i åratal. Prövningsmyndigheten har dock ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att avgöra den uppskjutna frågan så snart som möjligt (22 kap. 27 § tredje stycket miljöbalken).

Enligt 19 kap. 5 § 11 miljöbalken gäller bestämmelserna i 22 kap.

27 § miljöbalken i huvudsak även vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning. Det ska samtidigt noteras att verksamheten måste ha bedömts som tillåtlig för att komma till denna fas i prövnings- processen.

Slutligen ska här i korthet beröras en speciell möjlighet att dela upp prövningen som avser en vattenverksamhet eller en vattenanlägg- ning. Även här ska tillåtlighetsfrågan vara bedömd.

Om sådan nyssnämnd verksamhet eller anläggning, som har ut- förts i enlighet med ett tillstånd enligt miljöbalken, medför skador som inte kunde förutses av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken

829

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap. miljöbalken. Anspråk på grund av sådana oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den s.k. arbetstiden som domstolen ska bestämma i tillståndsdomen enligt 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken. När det vid tiden för tillståndsdomen ter sig högst osäkert om en sakägare kan bli berättigad till skade- ersättning utgör institutet oförutsedd skada ett skydd för att kunna framställa ersättningsanspråk i framtiden samtidigt som tillstånd till verksamheten har kunnat meddelas. För miljöprövningsdelega- tionen är inte dessa regler aktuella eftersom den i princip endast prövar ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Vår bedömning i frågan om uppdelning av prövningen i tillåtlig- hetsfrågan och villkorsfrågan framgår av avsnitt 14.9.21.

10.3.4I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken?

Inledning

Under utredningsarbetets gång har utmaningar med koppling till den lokaliseringsprövning som görs av verksamheter och åtgärder både enligt miljöbalken och plan- och bygglagen framkommit. Utman- ingarna är i första hand kopplade till de bestämmelser som framgår av 2 kap. 6 § miljöbalken. Det har ifrågasatts om det är en lämplig ordning att alltid pröva valet av plats i tillståndsärendet enligt miljö- balken oavsett om en motsvarande prövning har gjorts i en detaljplan som föregår tillståndsprövningen eller inte.

I beskrivningen av utmaningarna nedan inleder vi med att se på vilka krav på lokalisering och alternativ lokalisering som uppställs vid planläggning enligt plan- och bygglagen jämfört med de som finns för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, på vilket sätt prövning- arna är samordnade i dag och om dagens prövningar får anses lämp- liga eller bör ändras eller samordnas bättre.

Våra överväganden och förslag återfinns i avsnitt 14.9.16.

830

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Jämförelse av kraven på lokalisering och alternativ lokalisering i plan-och bygglagen och miljöbalken

I avsnitten 5.2.1 respektive 5.2.2 har vi beskrivit de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. miljöbalken (jfr också beskrivningen i avsnitt 10.3.1). En av dessa allmänna hänsynsregler avser valet av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd i samband med tillståndsprövning enligt miljöbalken (2 kap. 6 § och 3 kap. 1 § MB). Bestämmelser med en motsvarande innebörd finns i 2 kap. 2, 4 och 5 §§ plan- och bygglagen. Dessa handlar om lämplig lokalisering och placering av bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen.

Både enligt bestämmelserna i miljöbalken och bestämmelserna i plan- och bygglagen handlar det om att välja en plats som är lämplig med hänsyn till ändamålet. Vidare framgår att bestämmelserna om lämplig användning med hänsyn till beskaffenhet och läge samt före- liggande behov i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap. 2 § plan- och bygg- lagen är i det närmaste identiska. Att detta varit avsikten framgår också av förarbetena till bestämmelserna.71

Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljö- balken framgår vidare att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Hushållnings- bestämmelserna ska endast tillämpas vid ändrad användning av mark- eller vattenområden.

Vid planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhands- besked enligt plan-och bygglagen finns inte motsvarande avgräns- ning utan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska alltid tillämpas (2 kap. 2 § PBL).

Av 2 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår vidare att mark ska tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. I 2 kap. 5 § plan- och bygglagen preciseras vad som avses med lämplig användning. Detta är att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till

•människors hälsa och säkerhet,

•jord-, berg- och vattenförhållandena,

71Se prop. 1997/98:90 s. 306.

831

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

•möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfalls- hantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,

•möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och

•risken för olyckor, översvämning och erosion.

Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.

Vi kan konstatera att utformningen av kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken skiljer sig något från de mer allmänna bestämmelserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap. 2 och 4 §§ plan- och bygglagen. Detta genom att 2 kap. 6 § miljöbalken inte är att se som en precisering av 3 kap. 1 § miljöbalken. Dessa gäller i stället parallellt.

För att få en närmare förståelse för kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken är det intressant att undersöka bakgrun- den till bestämmelsen. Av kommentaren till 2 kap. 6 § miljöbalken framgår följande om förarbetena.72

Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse tillkom 2006. Innan ändringen var det tydligt i lagtexten att regeln innehöll två separata krav (i två skilda stycken av regeln); dels skulle platsen vara lämplig som sådan, dels skulle i princip bästa plats från miljösynpunkt väljas.73 Efter lagändringen är det inte tydligt att lämpligheten som sådan ska bedömas särskilt, tvärt- om tyder lagtexten på att lämpligheten ska bedömas endast med hän- syn till var ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet. Lagstiftarens avsikt var dock inte att ändra rättsläget74 och i praxis har lämpligheten som sådan prövats som en egen fråga även efter 2006.75 Med utgångspunkt från hur 2 kap. 6 § första stycket har tolkats i praxis handlar det således om två kumulativa krav. Även om alternativa bättre platser skulle saknas (verksamheten kan vara lägesbunden), kan plats- valet underkännas om platsen inte anses lämplig som sådan.76 Omvänt kan en plats vara lämplig, t.ex. med avseende på hushållning med natur- resurser, men ändå bryta mot platsvalsregeln om det finns andra lämp- liga platser där ändamålet kan uppnås med mindre intrång eller olägenhet.

72Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO).

73Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19.

74Se prop. 2005/06:182, s. 140.

75Se t.ex. MÖD 2009:48 och MÖD 2010:29.

76Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 219.

832

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 § miljöbalken”. Efter lagändringen försvann den uttryckliga kopplingen till målregeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § miljö- balken kräver att balken ska tillämpas så att målen genomförs. Miljö- målen kan dock vara svårförenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på människors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en intresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § miljö- balken.77 Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap. miljöbalken”, således till hushåll- ningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområdens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. Det gäller såväl de om- rådesslag som regleras i 3 kap. miljöbalken som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap. miljöbalken. Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt samband med 6 kap. 35 § 2 miljöbalken, som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd78). Det finns även ett direkt förhållande till 2 kap. 1 § miljöbalken som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i prin- cip bästa plats uppfylls.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att bestämmelserna i 2 kap.

6 § första och andra styckena miljöbalken något tydligare än bestäm- melserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap. 2, 4 och 5 §§ plan- och bygglagen ställer krav på en lokalisering som är den bästa från miljö- synpunkt. Den bredare avvägning med hänsyn till olika intressen som framgår av kraven i 3 kap. 1 § miljöbalken (jfr 2 kap. 2 § plan- och bygglagen) sätts därmed delvis ur spel även om 3 och 4 kap. miljöbalken är tillämpliga parallellt med bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken om fråga är om ändrad markanvändning.

Frågan är dock om fokuset på bästa lokalisering utifrån miljösyn- punkt är ett perspektiv som är lämpligt att lyfta fram framför andra perspektiv för en hållbar användning av mark- och vattenområden vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. För att göra en bedöm- ning av denna fråga ser vi närmare på de krav på underlag om miljö-

77Se t.ex. MÖD 2009:48.

78Se MÖD 2003:95.

833

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

påverkan som ställs vid planläggning och prövning av projekt inom EU-rätten.

ISMB-direktivet respektive MKB-direktivet (se beskrivning av MKB-direktivet i avsnitt 5.3.5) återfinns de närmare krav på under- lag och samråd som, enligt EU-rätten, ska finnas i förhållande till miljön vid lokaliseringsprövningen vid planläggning respektive vid val av plats vid prövning av en verksamhet eller åtgärd.

I artiklarna 3 och 4 i SMB-direktivet ställs krav på en miljöbedöm- ning om en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av artikel 5 i SMB-direktivet framgår att om en miljö- bedömning krävs ska det utarbetas en miljörapport (i Sverige används termen miljökonsekvensbeskrivning). I denna ska den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet kan antas medföra och rimliga alternativ, med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd, identifieras, beskrivas och utvärderas. De uppgifter som ska lämnas för detta ändamål anges i bilaga I till direk- tivet. Miljörapporten ska innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömnings- metoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i besluts- processen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Rele- vanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslagstiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i bilaga I. Slutligen ska samråd äga rum med de myndigheter som avses i artikel 6.3 när beslut fattas om omfattningen och detaljeringsgraden av de uppgifter som måste ingå i miljörap- porten.

Av bilaga I till direktivet framgår att det ska finnas en samman- fattning av skälen till valet av de alternativ som har behandlats och en beskrivning av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats (t.ex. tekniska brister eller brist på kunskap) när de begärda uppgifterna sammanställdes.

I kommissionens handbok för SMB-direktivet anges bl.a. följ- ande vad gäller redovisning av alternativa lösningar i en plan eller program.79

79Se kommissionens handbok 2004, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, s. 26 och 27.

834

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Att utreda alternativ är en viktig del av bedömningen, och här går direk- tivet längre än MKB-direktivet när det gäller hur uttömmande bedöm- ningarna av dem ska vara.

Skyldigheten att ta fram, beskriva och bedöma "rimliga", dvs. realist- iska, alternativ, måste ses i sammanhang med direktivets syfte, som är att se till att miljöpåverkan av genomförandet av planer och program beaktas i samband med att de utarbetas och innan de antas.

När det i direktivet föreskrivs att man ska identifiera, beskriva och ut- värdera den betydande miljöpåverkan som realistiska alternativ kan antas medföra, görs ingen skillnad mellan å ena sidan bedömningskraven för utkastet till planer och program och å andra sidan dem som tillämpas för de alternativa lösningarna. Det centrala i kravet är att den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet och alternativen kan antas medföra fastställs, beskrivs och bedöms på ett likvärdigt sätt. Kraven i artikel 5.2 beträffande omfattningen och detaljeringsnivån avseende uppgifterna i miljörapporten gäller även de alternativa lösningarna. Det är väsentligt att den myndighet eller det parlament som ansvarar för antag- andet av planen eller programmet, liksom de myndigheter och den all- mänhet som deltar i samråd, bibringas en riktig bild av vilka realistiska alternativ som finns och att man förklarar varför de inte anses vara den bästa lösningen. Därvid ska de uppgifter som anges i bilaga I lämnas för de alternativa lösningar som valts ut. Här ingår t.ex. uppgifterna i punkt b i bilaga I om den sannolika utvecklingen av miljöns aktuella tillstånd i det fall en viss alternativ lösning inte genomförs. Den utveck- lingen kan vara en annan än den utveckling som är knuten till planen eller programmet i fall då den förstnämnda utvecklingen rör andra om- råden eller aspekter.

Det framgår inte av direktivet vad som menas med ett ”rimligt” (rea- listiskt) alternativ till en plan eller ett program. Den främsta aspekten när man bestämmer tänkbara realistiska alternativ bör vara planens eller programmets mål och geografiska omfattning. Av direktivet framgår inte heller om det är alternativa planer eller program som avses, eller om det är olika alternativ inom ramen för en viss plan eller ett visst program. I praktiken bedöms i regel olika alternativa lösningar inom ramen för en viss plan. Det kan t.ex. röra sig om olika metoder för att ta hand om avfall i en avfallshanteringsplan eller olika sätt att utveckla ett område som ingår i en markanvändningsplan. En alternativ lösning kan därför utgöras av ett annorlunda sätt att uppnå målen med planen eller program- met. När det gäller markanvändningsplaner eller fysiska planer är uppen- bara alternativa lösningar att områden som avdelats för bestämda verk- samheter eller ändamål utnyttjas för annat, liksom att alternativa platser väljs för sådana verksamheter och ändamål. För långsiktiga planer och program, i synnerhet sådana som sträcker sig mycket långt fram i tiden, är framtagning av alternativa scenarier för utvecklingen ett sätt att ut- forska alternativa lösningar och deras påverkan. Ett exempel på detta är regionplanerna för Stockholmsregionen vilka under lång tid har utarbet- ats med hjälp av en sådan scenariebaserad planeringsmodell.

835

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

De alternativa lösningar som väljs ut ska vara verklighetsförankrade. En del av skälet till varför man ska utreda alternativ är att man vill hitta vägar för att minska eller undvika betydande skadlig miljöpåverkan av en föreslagen plan eller föreslaget program. Även om det inte krävs en- ligt direktivet vore det idealiska slutgiltiga utkastet till en plan eller ett program det som bäst bidrar till att uppfylla de mål som anges i arti- kel 1. Att med avsikt välja ut alternativ för bedömning, vilka skulle medföra mycket större negativ påverkan, för att få utkastet till en plan eller ett program att hamna i bättre dager skulle strida mot det syfte som beskrivs i artikel 5.1. För att kunna anses som realistiska och genomförbara måste alternativen också sortera under den berörda myndighetens rättsliga och geografiska behörighet. Enligt punkt h

i bilaga I krävs en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som tagits upp.

Isvensk rätt har de aktuella kraven i SMB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om strategisk miljöbedömning i 6 kap.

9–19 §§ miljöbalken.

I fråga om bestämmelsen om alternativ lokalisering gäller vid plan- läggning att alternativet ska vara rimligt med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd (6 kap. 11 och 12 §§ MB). Några närmare bestämmelser i denna fråga finns inte i miljö- balken eller miljöbedömningsförordningen.

Av förarbetena framgår att utgångspunkten för avgörandet av vilka alternativ som är rimliga att bedöma är planens eller program- mets syfte. Med rimliga alternativ med hänsyn till planens eller pro- grammets geografiska räckvidd menas olika alternativa sätt att uppnå målen med planen eller programmet. När det gäller markanvänd- ningsplaner är uppenbara alternativ att områden som avdelats för en viss typ av verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat ända- mål, liksom att alternativa områden väljs ut för sådana verksamheter och ändamål. Alternativen kan alltså handla om alternativ lokaliser- ing av den typ av verksamhet som man planerar för.80

Av artikel 5 i MKB-direktivet framgår att exploatören, om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska lämna information om bl.a. projektets lokalisering. Av bilaga 4 till MKB-direktivet fram- går att det handlar om en beskrivning av rimliga alternativ (exempel- vis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning) som har undersökts av exploatören och som är relevanta för det föreslagna projektet och dess specifika egenskaper,

80Se prop. 2003/04:116 s. 64.

836

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

samt angivelse av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, in- klusive en jämförelse av miljöpåverkan.

I svensk rätt har de aktuella kraven i MKB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. 20–38 §§ miljöbalken. Ett krav som är gemensamt för både den strategiska och specifika miljöbedömningen är kravet på alternativ lokalisering.

Av bestämmelser i exempelvis plan- och bygglagen framgår också att särskilda krav, motsvarande de som gäller vid en specifik miljö- bedömning, också gäller vid planläggning för s.k. MKB-verksamheter (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL).

Vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken fram- går av 6 kap. 35 § att miljöbedömningens miljökonsekvensbeskriv- ning ska innehålla uppgifter om alternativa lösningar för verksam- heten eller åtgärden. Kraven på alternativa lösningar specificeras i

17 § miljöbedömningsförordningen. Av bestämmelsen i miljöbedöm- ningsförordningen framgår att det kan handla om bl.a. alternativa utformningar, alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen samt alternativ teknik, storlek, omfattning, skydds- åtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. Någon skillnad på om det handlar om en ny eller befintlig verksam- het görs inte.

Se mer om kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i avsnitten 9.7 och 9.8.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kraven på uppgift om lokalisering respektive alternativ lokalisering inom EU-rätten inte är mer långtgående för ett projekt, dvs en prövning av en verksam- het eller åtgärd, än för en plan eller ett program. Snarare tvärtom.

Detta har dock inte kommit till uttryck i svensk rätt. I stället har bestämmelserna med krav på alternativ lokalisering både preciserats mer och fått större tyngd vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken än vid framtagande av en plan eller program, om fråga inte är om planläggning för MKB-verksamhet.

837

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Hänsynstagande till plan vid tillståndsprövningen

Nästa fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är om frågan om val av plats verkligen behöver prövas på nytt vid tillstånds- prövning enligt miljöbalken om verksamheten är en s.k. MKB- verksamhet som omfattas av tillåtlighet i en detaljplan.

Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken fram- går att om det finns en detaljplan eller områdesbestämmelser för det område inom vilket en verksamhet ska bedrivas eller en åtgärd utföras får prövningsmyndigheten inte ge tillstånd eller dispens för verk- samheten eller åtgärden i strid med en sådan detaljplan eller områdes- bestämmelser enligt plan- och bygglagen. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Vi kan konstatera att detta innebär att planen har en frånstyrande, men inte tillstyrande, verkan vid prövningen enligt miljöbalken. Även om kommunen i planen har tagit ställning i frågan om lämplig lokali- sering och placering av en viss verksamhet eller åtgärd behöver verk- samhetsutövaren således lämna in uppgifter om alternativ lokalisering vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken.

År 2002 beskrev Miljöbalkskommittén sammanfattningsvis för- hållandet mellan bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och be- stämmelserna i plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken på detta sätt.81

Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och plan- och bygglagen å den andra är att plan- och bygglagen genom över- siktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna ska kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kunskapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild betydelse som beslutsunderlag vid beslut där hushåll- ningsbestämmelserna ska tillämpas (jfr 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljö- balken utan också enligt de anknutna lagarna. Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av planer enligt plan- och bygglagen och vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken.

Inför fastställandet av en detaljplan enligt plan- och bygglagen sker en vid prövning av om marken från många olika utgångspunkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad för-

81Se SOU 2002:50 s. 81–86.

838

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

hållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. miljö- balken utgör ett av förhållandena.

Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt miljöbalken omfattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa platsen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen ska prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska plan- eringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen in- skränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är tillvaratagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot översiktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bindande.

De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt miljöbalken – pröv- ningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna i

3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hushållnings- intressena redan tagits tillvara genom den fysiska planeringen – detalj- plan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan

–borde det räcka med en kontroll av att verksamheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndspröv- ning av verksamheter enligt miljöbalken skulle kunna utgå. Bestäm- melserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i plan- och bygglagen än i miljöbalken. En sådan slutsats skulle då för- utsätta att hushållningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer.

I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillstånds- prövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kontrol- leras särskilt.

Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid fastställande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken finns det till- gängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utform- ningen av detaljplaner och områdesbestämmelser, och i ännu högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betydligt bredare perspektiv. Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestäm- melser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i miljöbalken. Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på Gotland lägger hinder i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor omfattning och med många slag av miljö-

839

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

påverkan, med sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushållningsbestämmelserna i 4 kap.

Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraftverk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera projektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte överklagas – och kan inte tillmätas en sådan betyd- else att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som ska pröva projektet enligt miljöbalken.

I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem ska kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap. I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksamheter enligt miljöbalken omfatta både en kontroll av överensstämmelsen med de kommunala planerna och en kontroll av överensstämmelsen med

3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts.

Mark- och miljööverdomstolen har dock i ett i ett avgörande 2023 kommit fram till att en verksamhets lokalisering får anses prövad genom detaljplan och att det förslag på lokalisering som anges i an- sökan om tillstånd därför inte kan anses vara olämpligt.82

I målet var fråga om en ansökan om tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljö- balken till muddring och anläggande av småbåtshamn i Harrviken i Luleå kommun. Ett företag hade ansökt om tillstånd att få anlägga en ny småbåtshamn. För det område som ansökan avsåg fanns en detalj- plan, vilken föreskrev att området skulle användas för småbåtshamn. Detaljplanen hade fått laga kraft. Mot bakgrund av syftet med planlägg- ningsinstitutet, och därigenom regleringen av markanvändningen, gjorde MÖD bedömningen att det fanns anledning för verksamhetsutövaren att kunna utgå från vad som hade prövats i detaljplanen. Det konstater- ades att lokaliseringen för småbåtshamnen redan hade prövats genom aktuell detaljplan. Mark- och miljööverdomstolen bedömde därför att det förslag på lokalisering som angavs i ansökan inte kunde anses vara olämpligt för en småbåtshamn och därigenom inte kunde utgöra skäl för att avslå ansökan på sätt som skett i mark- och miljödomstolens av- görande. Målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för prövning av de övriga utestående frågor som fanns i tillståndsprocessen.

82Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503-22.

840

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Domen överklagades till Högsta domstolen, som inte meddelade prövningstillstånd.83 Vi kan konstatera att Mark- och miljööverdom- stolens dom är i linje med vissa tidigare avgöranden.84 Samtidigt anges i förarbetena till 2 kap. 6 § miljöbalken att en antagen plan eller ett beviljat bygglov inte ska hindra miljömyndigheterna och mark- och miljödomstolarna från att göra en egen självständig bedömning av lokaliseringen enligt paragrafen.85

Frågan är således om det i vissa fall bör ses som en olämplig

dubbelprövning att pröva valet av plats enligt 2 kap. 6 § miljöbalken i ett tillståndsärende, när lokaliseringen av en viss verksamhet eller åtgärd redan har godtagits i en detaljplan eller i områdesbestämmelser som har fått laga kraft.

I denna del kan vi för det första konstatera att dagens reglering medför en risk för olika beslut i frågan om lämplig lokalisering. Den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd för en verksam- het eller åtgärd enligt miljöbalken kan således komma fram till att valet av plats är olämpligt trots att kommunen redan i en detaljplan har funnit lokaliseringen av verksamheten som lämplig. Att verksam- hetsutövaren inte ska kunna ”lita på” bedömningen i lokaliserings- frågan i en bindande plan som avser samma verksamhet som i miljö- prövningen uppges vara otillfredsställande och medför dessutom att legitimiteten i förfarandet vid planläggningen kan ifrågasättas.

Detta gäller också i situationen att en kommun inte godtar en placering av ett vindkraftverk i ett område som enligt översiktsplanen har angetts som lämpligt för vindkraft. Enligt Utredningen En rätts- säker vindkraftsprövning har ett visst områdes status för vindkraft enligt översiktsplanen inte någon större betydelse för om kommunen tillstyrker en tillståndsansökan för vindkraft eller inte. Utredningens genomgång visade dessutom att av de totalt 70 ärenden där området var utpekat som lämpligt för vindkraft i översiktsplanen minskade kommunens tillstyrkande av ansökan i sin helhet under 2019 och 2020, från 79 procent perioden 2014–2018 till 43 procent under 2019–2020. Enligt utredningen visade resultatet på att kommunerna fäst allt mindre vikt vid sin vindkraftsplanering i översiktsplaner eller andra vindkraftsplaner.86

83Se HD:s beslut den 11 juli 2023 i mål nr T2008-23.

84Se exempelvis MÖD:s dom den 13 november 2018 i mål nr 10193-17.

85Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19.

86Se SOU 2021:53 s. 16 och bilaga 2.

841

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Mer om utmaningarna vid bristande eller överlappande hantering mellan olika prövningar och regelverk återfinns bl.a. i studien om Nationell fysisk planering.87

Frågan är om den hantering av förhållandet mellan planen och prövningen av verksamheten eller åtgärden som bestämmelsen i

2 kap. 6 § tredje stycket innebär var något som avsågs vid framtag- andet av bestämmelserna i SMB- och MKB-direktivet.

Vi kan konstatera att det i båda direktiven finns reglering om samordning och samordnande förfaranden när ett och samma pro- jekt eller en och samma plan är föremål för krav enligt annan EU- lagstiftning, bl.a. för att undvika att bedömningen görs två gånger (se exempelvis artikel 5.3 och 11 i SMB-direktivet och artikel 2, 4.2 och 5.2 i MKB-direktivet). Direktivens bestämmelser om samord- ning är i svensk rätt genomförda genom bestämmelsen i 6 kap. 46 § miljöbalken. Av denna bestämmelse framgår att den som gör en stra- tegisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljö- balken eller med liknande arbete som görs enligt andra författ- ningar. Möjligheten till samordning har prövats i praxis. Exempel- vis har Mark- och miljööverdomstolen gjort bedömningen att den miljökonsekvensbeskrivning som gjorts i detaljplaneärendet var till- räcklig för den miljöbedömning som skulle göras inom ramen för tillståndsprövningen enligt miljöbalken.88

Av SMB- och MKB-direktiven framgår inte bara möjligheterna att samordna underlag och samråd utan också att planer kan ange förutsättningarna för ett kommande tillstånd för ett projekt. Detta framgår av artikel 3.2 i SMB-direktivet. I denna artikel finns angivet vilka krav som gäller för en plan som anger förutsättningarna för ett s.k. MKB-projekt enligt bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet. För dessa planer gäller att en miljöbedömning alltid ska göras – om fråga inte är om ett litet område på lokal nivå eller planen endast avser mindre ändring som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (artikel 3.3 SMB-direktivet). Bestämmelserna enligt artikel 3.2 är genomförda i plan- och bygglagen (jfr bl.a. 4 kap. 2 och 34 §§ PBL).

I vår nordiska utblick, men också vid studie av några andra EU- länders regelverk, har vi kunnat konstatera att vissa medlemsstater har tolkat bestämmelserna i SMB- och MKB-direktiven så att om

87Se Ds 2023:28 s. 84–88.

88Se MÖD:s dom den 20 januari 2016 i mål nr P 2134-15.

842

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

det finns en plan för området enligt vilken verksamheten eller åt- gärden har godtagits ligger denna prövning fast – om omständig- heterna inte har ändrats. Den prövning som därefter görs vid till- ståndsprövningen avser då endast sådana ytterligare frågor avseende placeringen, villkor m.m. som inte har prövats genom planen.

Vi kan konstatera att den svenska planprocessen och tillstånds- processen i form av bygglov inom ramen för plan- och bygglagen på motsvarande sätt är samordnad genom att frågor som har prövats i en detaljplan eller områdesbestämmelser normalt inte ska prövas igen i bygglovet (se exempelvis 9 kap. 31 § 3 och 31 a § 3 PBL). På motsvarande sätt gäller utanför ett område med detaljplan eller om- rådesbestämmelser att lokaliseringen av en bygglovspliktig åtgärd som har prövats i ett förhandsbesked är bindande i två år inför bygg- lovsprövningen (9 kap. 17 och 18 §§ PBL).

Någon motsvarande uttrycklig samordning mellan planprocessen enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken på sätt som anges i artikel 3.2 SMB-direktivet finns dock inte i dag. Endast i frågan om buller finns specifika bestämmelser med begräns- ning av vilka villkor som får ställas i ett tillståndsärende enligt miljö- balken beroende på vad som sedan tidigare har beslutats i en detalj- plan eller i ett bygglov (jfr 16 kap. 2 d § MB).

Våra överväganden och förslag i frågan om i vilken utsträckning hänsyn bör tas till planer enligt plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken finns i avsnitt 14.9.16.

10.4Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft

10.4.1Inledning

Oavsett om prövningen av en tillståndsansökan utförs hos en miljö- prövningsdelegation eller mark- och miljödomstol som första in- stans slutar den oftast med att tillstånd ges. I miljöprövningsdele- gationen meddelas tillståndet i ett beslut och i mark- och miljödom- stolen i en dom. Även i de fall tillståndsprocessen slutar med att ansökan avslås meddelas detta i ett beslut eller i en dom.

I detta avsnitt beskriver vi bl.a. vilka krav som ställs på innehållet i ett tillstånd och vilka villkor som tillståndet kan förenas med. Vi

843

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

beskriver också när ett tillstånd börjar gälla och möjligheten till s.k. verkställighetsförordnande respektive prövotid.

Vi beskriver också de utmaningar som vi har identifierat i förhål- lande till tillståndet, dess innehåll och rättskraft. Våra överväganden och förslag i dessa frågor finns i avsnitt 14.9.

10.4.2Otydligt vad som ska regleras i tillståndet

Processen i ett ansökningsmål i mark- och miljödomstol är inte dis- positiv. Den s.k. omedelbarhetsprincipen eller muntlighetsprincipen är därför inte tillämplig i processen. Av 22 kap. 21 § miljöbalken följer i stället att mark- och miljödomstolens dom ska grundas på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför dom- stolen och på vad handlingarna innehåller. Vid huvudförhandlingen behöver sökanden således inte redogöra för allt som står i ansökan och övriga handlingar i målet. Det förekommer även att handlägg- ningen av målet inte avslutas i och med huvudförhandlingen. Det kan ha uppkommit frågor vid huvudförhandlingen som motiverat ytterligare skriftväxling. Det tillkommande materialet blir då också processmaterial och utgör underlag för den slutliga prövningen av ansökan. Bestämmelsen i 22 kap. 21 § miljöbalken utgör på så sätt ett undantag från vad som sägs i 17 kap. 2 § rättegångsbalken om att domen ska grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen.

Ett ansökningsmål kan även avgöras utan huvudförhandling om det är lämpligt. Även då grundas domen på all skriftväxling som varit i målet samt eventuellt muntligen lämnade uppgifter.

Domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.

Miljöprövningsdelegationens handläggning styrs i huvudsak av förvaltningslagens bestämmelser med viss specialreglering i 19 kap. miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer. På samma sätt som i mark- och miljödomstolen är processen inte dis- positiv. Till skillnad från mark- och miljödomstolen är emellertid handläggningen som huvudregel skriftlig. Miljöprövningsdelega- tionen ska dock hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet

844

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

(19 kap. 4 § 3 MB). Vad gäller tillståndets innehåll hänvisas till samma bestämmelser om tillståndets innehåll som gäller för mark- och miljö- domstolen med vissa få undantag.

I 22 kap. 25 § miljöbalken finns en lista med en uppräkning av vad en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska inne- hålla. Av bestämmelsens förarbeten framgår att listan inte ska ses som uttömmande. Uppräkningen innehåller inte heller de minimi- krav på vad en dom i ett ansökningsmål ska innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål behöver i stället anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i målet.89

I 22 kap. 25 a–25 h §§ miljöbalken finns ytterligare bestämmelser om vad som ska regleras genom tillståndet för vissa specifika verksam- heter. Det rör huvudsakligen tillstånd till hantering av avfall, men även att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid och att tillstånd till en ny förbränningsanläggning med viss effekt under vissa förut- sättningar ska innehålla villkor om avsättning av utrymme för utrust- ning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid. Det finns också särskilda bestämmelser i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet om vad ska en dom om tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla.

Miljöprövningsdelegationens beslut om tillstånd ska enligt 19 kap. 5 § 9 miljöbalken innehålla det som anges i punkterna 1–3 och 5–11 samt 25 a–25 c och 25 f– 25 h §§ miljöbalken. I 25 d §, som inte berörs, regleras vad ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla.

Särskilt om villkoren i tillståndet

Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva genom att i villkor föreskriva olika försiktighetsmått. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär.90 Det betyder att tillståndsmyn-

89Se prop 1997/98:45 del 2 s. 246.

90Se MÖD 2009:2.

845

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

digheten när den fastställer ett villkor måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller be- gränsningar i verksamheten för att verksamhetsutövaren ska kunna följa villkoret. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en upp- fattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Villkor som hanterar utsläpp till omgivningen innehåller som huvudregel ett begränsnings- värde som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsnings- värdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshav- aren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet.

I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillstånds- havaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsyns- myndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets ut- formning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller inte. Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhål- landen som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis ut- släpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsam- mans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör

i stället hemma i egenkontrollen.91

Även om villkor kan utformas på olika sätt måste de uppfylla vissa krav. Ett villkor måste vara klart och tydligt, vara utformat så att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshava- ren och det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 miljö- balken medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse

91Se MÖD 2009:2.

846

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

i högst två år. Med hänsyn härtill ska villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssyst- emet.92 Det är viktigt att behovet av att reglera en viss fråga över- vägs noggrant och att villkoret utformas på ett sådant sätt att det inte finns några oklarheter om vad villkoret innebär för verksamhets- utövaren. Storleken på verksamhetens omgivningspåverkan, eller risk för påverkan, är avgörande för behovet av villkor.

I vilken omfattning prövningsmyndigheten har meddelat villkor för en viss typ av verksamhet har varierat över tid. Av totalt

6 000 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i Sverige har cirka 850 grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskydds- lag. Äldre tillstånd innehåller typiskt sett färre villkor än nyare till- stånd. Tillstånd enligt miljöskyddslagen har givetvis inte särskilt beaktat hänsynsreglerna i miljöbalken.93

Det finns olika syn på vad som ska regleras i tillståndet

Bestämmelserna om vad ett tillstånd ska innehålla och vad som ska regleras genom villkor är allmänt hållna. Vad som behöver regleras genom villkor och villkorets specifika innehåll avgörs i det enskilda fallet. Det vanliga är att sökanden anger förslag till villkor i sin an- sökan. När remiss- och partsmyndigheterna sedan yttrar sig över ansökan kan myndigheterna komma med ytterligare förslag på villkor om behov finns. Även prövningsmyndigheten kan inom ramen för sin officialprövning och som ett led i sin processledning föreslå vill- kor. Det är vanligt att utformningen av villkor tas upp under huvud- förhandling i ett ansökningsmål och att olika alternativ till innehåll och utformning diskuteras. Tillståndsmyndigheten är emellertid inte bunden av sökandens inställning till ett förslag till villkor utan bedömer utifrån miljöbalkens bestämmelser vad som ska gälla för den sökta verksamheten. Som nämnts är processen inte dispositiv. Det innebär även att tillståndsmyndigheten inte är bunden av vill- korsförslag som sökanden och myndigheter är överens om.

För vissa verksamheter finns bestämmelser om vad som specifikt gäller för verksamheten. Dessa framgår då av generella föreskrifter.

92Se NJA 2006 s. 310.

93Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/tillsyn-enligt- miljo-balken/ bedoma-om-villkor-for-miljofarlig-verksamhet-ar-tillrackliga/#E1349241717.

847

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Finns generella föreskrifter om t.ex. utsläppsnivåer behöver denna fråga inte regleras genom ett villkor. Ett villkor kan däremot utöka, skärpa eller komplettera kraven i de generella föreskrifterna under förutsättning att det är motiverat av omständigheter i det enskilda fallet.94 Krav på utsläppsvärden återfinns t.ex. i de slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i industriutsläppsförordningen. I förord- ningen anges att den gäller utöver tillståndsvillkor och villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver en industriutsläppsverksamhet (1 kap. 12 §). En avvägning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan dock leda till strängare krav, och en avvägning enligt dessa bestämmelser måste därför också göras i samband med tillståndsprövning.95 Industri- utsläppsförordningen ger också utrymme för prövningsmyndigheter att ge dispens från kraven i slutsatserna.

Det finns också riktvärden som är avsedda att användas som ut- gångspunkt och vägledning vid bedömning i ett enskilt fall. Dessa kan ha sin grund i vägledningsdokument eller allmänna råd. Som exempel kan nämnas riktvärden och vägledning om buller från indu- strier och liknande verksamheter samt Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från byggarbetsplatser (NFS 2004:15). Utifrån dessa riktvärden bestäms sedan ett villkor för en viss specifik verksamhet.

I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen utformat enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ären- det”. Det allmänna villkoret anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhetsutövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade vill- koren. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i till- ståndet i detta hänseende är dock oklart. Detta villkor binder sök- anden vid den redovisning som har lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren.96 Industriutsläppsutredningen gör dock i sitt betänkande en genom- gång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret.97 Utredningen landar i slutsatsen att det går att hävda att det så kallade allmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och

94Se bl.a. NJA 2010 s. 516.

95Se MÖD:s dom den 28 februari 2014 i mål nr M 4407-13.

96Se SOU 2022:33 s. 151.

97Se bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35.

848

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopplingen mellan rättskraften och det allmänna vill- koret är oklar.98

Vi konstaterar att det inte är ovanligt att berörda aktörer har olika syn på vad som bör regleras i tillståndet och hur det ska ske. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde kunna ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksamhets- typen eller branschen. Vissa villkor ställer krav på interna rutiner och processer hos verksamhetsutövaren som kan förutses behöva ändras i takt med teknikutvecklingen. Inte sällan diskuteras frågor i prövningsprocessen som inte har den omgivningspåverkan att villkorsreglering borde vara motiverad. Det förekommer också det omvända, att en aktör vill att en fråga ska omfattas av ett åtagande trots att den har sådan omgivningspåverkan att den är avgörande för tillåtligheten.

Tillståndsprocessen belastas med frågor som borde kunna hanteras inom ramen för tillsynen

Flera verksamhetsutövare har fört fram att de upplever att en del frågor som tas upp under tillståndsprocessen och som därefter också regleras i tillståndet genom villkor i stället borde kunna hanteras inom ramen för egenkontroll och tillsyn. En ordning där flertalet frågor hanteras genom villkor i tillståndet medför att dessa villkor därefter inte kan ändras eller justeras efter verksamhetens behov på ett smidigt sätt. Vissa frågor lämpar sig för en kontinuerlig förändring och har inte heller den omgivningspåverkan att villkorsreglering är motiverat. Nuvarande ordning upplevs därmed som oflexibel.

De områden som har nämnts från verksamhetsutövare, där frågan i stället bör kunna regleras genom egenkontroll och tillsyn, är till exempel energi och resurshushållning, kemikalieanvändning, invall- ningar, hantering av dagvatten respektive släckvatten. Vad gäller kemikalieanvändning har det särskilt lyfts att det finns behov av kontinuerlig förändring. Att låsa fast viss användning av kemikalier genom tillståndet kan medföra stopp i verksamheten men också hämma ändring till mer miljövänliga alternativ. Om något i kemikalie-

98Se SOU 2011:86 s. 230.

849

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

hanteringen över tid behöver justeras lämpar det sig för hantering genom tillsynen, eller möjligen av en anmälan om det är fråga om en mer omfattande ändring eller att den innebär en större påverkan på människors hälsa eller miljön. Även frågan om transporter, där- ibland frågan om antalet anlöp i en hamn, skulle kunna överlåtas åt egenkontroll och tillsyn i större utsträckning än i dag. Det har fram- förts att en större flexibilitet i tillstånden i detta avseende skulle kunna medföra ökade transporter på sjöfart som därmed skulle kunna gynna miljön och minska lastbilstransporterna.

Att vissa frågor lämpligen borde hanteras inom tillsynen i stället för i tillståndsbeslutet har även lyfts från vissa tillsynsmyndigheter, både länsstyrelser och kommuner. Genom att lyfta ut frågor från en reglering genom tillståndet uppnås en större flexibilitet menar både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Tillståndsprocessen kan då koncentreras till de frågor som verkligen behöver regleras i tillståndet. Det efterfrågas således ett förtydligande av vad som be- höver uttryckligen regleras genom tillståndet och vad som kan över- låtas till tillsynen och egenkontroll. I detta sammanhang behöver även frågan om vad det allmänna villkoret kan anses omfatta lyftas. Oklarheten kring vad som egentligen omfattas av det allmänna vill- koret och därmed av tillståndet medför svårigheter för både verksam- hetsutövare och tillsynsmyndigheter. Är en fråga inte reglerad genom tillståndet har verksamhetsutövaren en större flexibilitet och tillsyns- myndigheten en möjlighet att ställa ytterligare krav. Samtidigt som vissa tillsynsmyndigheter ser positivt på att tillståndsprocessen av- lastas från tillsynsfrågor har det dock framhållits att de frågor som har att göra med tillåtligheten inte kan lyftas ur prövningen och till- ståndsbeslutet. Tydlig reglering i villkor underlättar även när tillsyns- myndighetens ska utöva tillsyn.

Beslut om att godkänna miljökonsekvensbeskrivning

Enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan

i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i

6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slut- föras. I de allra flesta fall fattar prövningsmyndigheten ett sådant be- slut i samband med att tillståndet ges. I beslutet eller domen anges

850

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

således att prövningsmyndigheter godkänner miljökonsekvens- beskrivningen och slutför miljöbedömningen. Se mer om utmaning- arna i denna fråga i avsnitt 9.10.

10.4.3Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta fram beslut om villkor eller ersättning

Villkoren för en verksamhet enligt miljöbalken ska i regel fastställas i samband med tillståndet. Bestämmelsen i 22 kap. 27 § miljöbalken ger dock domstolen möjlighet att vid meddelande av tillstånd skjuta upp avgörandet av en viss ersättnings- eller villkorsfråga när verk- ningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. Detta kallas för ett prövotidsförfarande.

Osäkerhet i fråga om t.ex. teknik, ekonomi och miljökonse- kvenser kan motivera att ett avgörande skjuts upp. För de miljö- farliga verksamheternas del kan det t.ex. vara fråga om obeprövad reningsteknik. När det gäller vattenverksamhet kan det t.ex. vara fråga om utformningen av skadekompenserande åtgärder för fisket, som smoltutsättning och byggande av fisktrappor.99

Ett prövotidsförfarande förutsätter att domstolen har bedömt att verksamheten är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas. Tillstånd meddelas då genom en deldom. Avgörandet kan skjutas upp i fråga om ett eller flera villkor eller villkoren i dess helhet. Om ett prövotids- förfarande har inletts ska domstolen meddela de provisoriska före- skrifter som behövs i avvaktan på att slutliga villkor meddelas. Dom- stolen har ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att meddela slutligt avgörande så snart det kan ske.

Vid prövning av omfattande verksamheter förekommer nästan alltid prövotider. Det har till utredningen framförts att ett skäl kan vara att myndigheterna vill ställa strängare krav än vad till exempel en reningsutrustnings leverantör kan garantera. Utrustningen kan i många fall presterar bättre än vad som garanteras men det enda sättet att ta reda på hur mycket bättre det blir är att sätta frågan på prövo- tid. Från verksamhetsutövare har det framförts att det inte rör sig om en prövning av BAT utan en strävan från prövnings- och tillsyns- myndigheten att sätta begränsningsvärden så nära den faktiska tek- niska prestandan som möjligt.

99Se SOU 2014:35 s. 129.

851

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Ett annat skäl till prövotid kan vara att reningen innefattar kom- plexa processer som måste trimmas in över flera år, t.ex. biologisk rening av avloppsvatten.

Ett tredje skäl kan vara att verksamhetsutövare och tillsynsmyn- dighet inte är överens om huruvida en skyddsåtgärd behövs eller inte. Ett ställningstagande till om skyddsåtgärden behövs kan i vissa fall utredas fullständigt först när detaljprojektering har genomförts. Det leder ofta till att hela projektet försenas. Det har framförts att sådana krav på prövotider förekommer vad avser risk- och säkerhets- frågor, som kräver ett mer detaljerat och utvecklat tekniskt under- lag än miljöprövningen. I fråga om prövningen av Seveso-anläggningar krävs ofta underlag som nästan aldrig finns när en tillståndsprövning genomförs. Det har framförts att i stället för att sätta frågan om skyddsåtgärder på prövotid skulle prövningen av Sevesofrågor kunna separeras från miljöbalksprövningen.

10.4.4När börjar ett tillstånd att gälla?

Verksamhetsutövaren avgör om och när ett nytt tillstånd ska gälla

Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vilken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts i gång. Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna inte följs. Av samma bestämmelse följer även att verksamhetsutövaren kan an- söka om förlängning av arbetstiden respektive igångsättningstiden under vissa förutsättningar. I samband med en sådan prövning får tillståndsmyndigheten föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt.

I miljöbalken saknas regler om när ett tillstånd blir gällande gent- emot verksamhetsutövaren. Enligt praxis är det verksamhetsutövaren som får avgöra om och när ett tillstånd ska tas i anspråk, och därmed bli gällande gentemot verksamhetsutövaren.100 Bestämmelsen om igångsättningstid och arbetstid reglerar alltså inte frågan om när till- ståndet börjar gälla. Det är verksamhetsutövaren som avgör om och när ett nytt tillstånd ska tas i anspråk.

100Se t.ex. MÖD 2004:76.

852

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Som huvudregel får tillståndet tas i anspråk först när det fått laga kraft. De uppgifter om arbetstid respektive igångsättningstid som ska anges i tillståndet gäller således från det att tillståndet fått laga kraft. Ett tillstånd får laga kraft efter det att tiden för att överklaga en dom eller ett beslut om tillstånd har löpt ut och ingen har över- klagat inom den angivna tiden. Om någon överklagar en dom eller ett beslut om tillstånd får verksamhetsutövaren inte påbörja den tillståndsgivna verksamheten eller åtgärden.

Ett verkställighetsförordnande ger rätt att ta ett tillstånd i anspråk även om domen inte fått laga kraft

Enligt 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken får mark- och miljö- domstolen, när det finns skäl till det, förordna att tillståndet till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har fått laga kraft, ett s.k. verkställighetsförordnande. Bestämmelsen är tillämplig även när miljöprövningsdelegationen/länsstyrelsen prövar ett ärende som första instans (19 kap. 5 § 12 MB). Likaså är bestämmelsen tillämplig vid Mark- och miljööverdomstolens prövning.

Enligt vad som uttryckligen föreskrivs i miljöbalken får en högre rätt under handläggningen av ett överklagande undanröja ett verk- ställighetsförordnande (22 kap. 28 § tredje stycket, jfr 23 kap. 7 och 9 §§ MB), men bestämmelser om inhibition saknas. Av allmänna processuella principer följer dock att ett verkställighetsförordnande kan inhiberas. Av bestämmelsen i 55 kap. 8 § andra stycket rättegångs- balken framgår att hovrätten kan förklara att domen får verkställas även om den inte har fått laga kraft. Högsta domstolen kan då med stöd av angiven bestämmelse omedelbart besluta att hovrättens be- slut tills vidare inte får verkställas. Ett beslut om inhibition är mindre långtgående än ett undanröjande av verkställighetsförordnandet på så sätt att ett inhibitionsbeslut efter omprövning kan hävas med den följden att verkställighet enligt förordnandet om detta åter får ske.

Även ärendelagen, som är tillämplig i överklagade mål i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen, innehåller en be- stämmelse om interimistiska förordnanden och inhibition (se 26 §). Den möjliggör för en överprövande instans att förordna om verk- ställighet för det fall den frågan inte har varit föremål för prövning i första instans.

853

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Det finns även förutsättningar för överinstanserna att inhibera verkställighetsförordnandet endast beträffande ett villkor. Dåvar- ande Miljööverdomstolen har uttalat att det dock endast i undan- tagsfall bör komma i fråga att inskränka ett verkställighetsförord- nande på detta sätt.101

Ett verkställighetsförordnande enligt miljöbalken får enligt 22 kap.

28 § miljöbalken meddelas när ”det finns skäl till det”. Motiven till bestämmelsen är kortfattade och i författningskommentaren anges enbart att ett skäl för verkställighetsförordnande kan vara att arbeten måste utföras före en snabbt annalkande vinter.102

Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att bestämmelser om verkställighetsförordnande även fanns i den tidigare miljöskydds- lagen. Av förarbetena till den lagen framgår att ett beslut normalt inte fick verkställas förrän det hade fått laga kraft och att motivet till det var att beslutet kunde röra många olika intressen och vara av mycket ingripande art. En omedelbar verkställighet kunde dock komma i fråga exempelvis då fallet var klart eller då det var angeläget för den som hade fått ett tillstånd att snabbt komma igång med arbetena.103

Högsta domstolen har, med hänvisning till uttalanden i den juri- diska litteraturen, konstaterat att praxis enligt miljöskyddslagen be- tecknats som sträng, men att det finns uttalanden av den innebörden att praxis under miljöbalkens tid hade blivit mindre strikt.104

I avgörandet angav Högsta domstolen att ett verkställighetsförord- nande av domstol innebär att en lagakraftvunnen dom inte behöver avvaktas och ur processuell synvinkel är att se som ett undantag. Det får därför läggas på verksamhetsutövaren att påvisa konkreta skäl för ett verkställighetsförordnande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som är förknippade med att tillståndet inte kan tas i anspråk omedel- bart och vad som kan bli följden av att verksamheten förskjuts framåt i tiden. Det måste också krävas att verksamhetsutövarens intresse med viss marginal väger tyngre än de intressen som talar för att ett lagakraft- vunnet avgörande bör föreligga innan tillståndet får tas i anspråk. Sär- skild hänsyn ska tas till de skador på miljön som kan uppstå om till- ståndet omedelbart tas i anspråk och de möjligheter som finns att läka sådana skador om tillståndsbeslutet upphävs eller ändras.105 Vidare anger Högsta domstolen att det vid Mark- och miljööverdomstolens pröv-

101Se Miljööverdomstolens beslut den 23 april 2007 i mål nr M 10242-06. Slutsatsen bekräftas i avgörandet MÖD 2011:47.

102Se prop. 1997/98:45 del 2 s 247.

103Se prop. 1969:28 s. 298.

104Se NJA 2012 s. 623.

105Se NJA 2012 s. 623 punkten 13.

854

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ning kan finnas skäl att beakta i vad mån målet har rymt någon rätts- fråga som det kan vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att få belyst av domstolen. Om så är fallet finns det anledning att visa större återhållsamhet med ett verkställighetsförordnande än när målet inte har den karaktären.

Imålet hade Mark- och miljööverdomstolen gett tillstånd till täkt- verksamhet m.m. på Gotland och i samband med detta förordnat att tillståndet fick tas i anspråk utan hinder av att domen inte hade fått laga kraft. Tillståndet hade överklagats av flertalet aktörer som också hade yrkat inhibition av verkställighetsförordnandet. Högsta dom- stolen konstaterade att målet innehöll ett stort antal frågor, där part- erna hade skilda uppfattningar och där de hade argumenterat ingående för sina respektive ståndpunkter. Klagandena hade fört fram ett flertal invändningar mot tillståndet som enligt domstolen krävde närmare överväganden. Domstolen framhöll att mot detta skulle vägas att sökanden hade anfört starka skäl för ett verkställighetsförordnande. Verksamheten har förberetts under lång tid. Den förutsatte omfat- tande och tidskrävande arbeten och rörde stora ekonomiska värden. Förskjutningar i bolagets tidsplan kunde innebära avsevärda kostnader och betydande merarbete. Högsta domstolen fann dock att verksam- heten redan under de inledande skedena kunde få omfattande och långvariga följdverkningar för miljön. Det kunde bli fråga om föränd- ringar av miljön och landskapet som är svåra att återställa. Domstolens slutsats blev därför att sökandens intresse av omedelbar verkställighet inte med erforderlig marginal vägde tyngre än de intressen som talade för att ett lagakraftvunnet avgörande borde föreligga innan verkstäl- lighet fick ske. Tillståndet fick därför tills vidare inte tas i anspråk.

I ett annat mål vid Mark- och miljödomstolen rörande täktverksam- het hade miljöprövningsdelegationen i samband med att tillstånd gavs beslutat om verkställighetsförordnande.106

I överprövningen hade mark- och miljödomstolen och Mark- och miljö- överdomstolen bl.a. att ta ställning till frågan om inhibition av nämnda förordnande. Ingen av instanserna fann skäl att inhibera utan tillståndet fick därmed tas i anspråk innan beslutet fått laga kraft. Mark- och miljö- överdomstolen konstaterade att täktverksamhet hade bedrivits på den aktuella platsen sedan mitten av 1950-talet. Tillåtligheten hade endast ifrågasatts med hänvisning till i huvudsak bullerstörningar från trafiken. Som skäl för ett verkställighetsförordnande hade framförts att den totala tillståndsgivna mängden enligt det tidigare tillståndet var utbruten, att täkten var av stor betydelse för materialförsörjningen i regionen samt att ett verkställighetsförordnande var av avgörande betydelse för bolagets verksamhet och för pågående infrastrukturprojekt i regionen. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att skälen för ett verkställighets-

106Se MÖD:s dom den 2 maj 2016 i mål nr M 2557-16.

855

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

förordanande vägde tyngre än att skälen för att invänta ett lagakraft- vunnet tillstånd och lät därmed verkställighetsförordnandet kvarstå.

Det har framförts till utredningen att nuvarande ordning innebär att tillståndsmyndigheterna är allt för restriktiva med att besluta om verkställighetsförordnanden och att utrymmet för att påbörja en verksamhet trots överprövning måste öka. För verksamhetsut- övare kan det vara fråga om en ansökan om tillstånd för en verksam- het som innebär stora investeringar. En försenad start kan medföra att dessa går förlorade eller att ytterligare kostnader uppstår. Att i vart fall kunna börja med förberedande arbeten under tiden då even- tuella överklaganden prövas skulle kunna öka viljan att investera och minska osäkerheten kring när ett projekt kan realiseras.

Samtidigt har framförts att det finns en risk med att påbörja arbete i de fall tillståndet vid en överprövning skulle upphävas eller ändras på sådant sätt att verksamhetsutövaren väljer att inte ta det i anspråk. Har det i ett sådant fall vidtagits åtgärder som inte går att återställa är det negativt.

Vi har inte hittat någon annan utredning som lämnat förslag om ändring avseende regleringen av verkställighetsförordnande.

10.4.5Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte

Grundläggande regler om verkan av lagakraftvunna tillståndsdomar eller beslut i ansökningsmål ges i 24 kap. 1 § miljöbalken. Av bestäm- melsen framgår att den reglerade verkan även omfattar vissa andra beslut däribland länsstyrelsens eller kommunens beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbalken och länsstyr- elsens beslut om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljö- balken. Enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken ska beslut som meddelats enligt äldre rätt fortsätta att gälla efter miljöbalkens ikraft- trädande och anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmel- ser i balken. Det innebär bland annat att tillstånd till verksamheter meddelade enlig miljöskyddslagen, vattenlagen eller äldre vattenlagen också omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Sedan

1 januari 2019 framgår även av övergångsbestämmelserna att också sådana särskilda äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i äldre vatten- lagen ska anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmel-

856

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ser i miljöbalken (se 5 a § MP). Det betyder att sådana rättigheter har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken i de frågor som får anses ha prövats genom att den särskilda rättigheten tillkom.107 I bestäm- melsen anges att det är urminnes hävd, privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § äldre vattenlagen.

Föregångaren till 24 kap. 1 § miljöbalken fanns i 15 kap. 1 § vattenlagen. Rättskraften enligt vattenlagen omfattade frågor som ”var att bedöma i målet”. Detta ska jämföras med rättskraften enligt 24 kap. 1 § miljöbalken som omfattar frågor som ”har prövats

i domen eller beslutet”. Det kan mot bakgrund av formuleringen i 24 kap. 1 § miljöbalken jämfört med 15 kap. 1 § vattenlagen hävdas att rättskraften inskränktes för äldre tillstånd genom miljöbalkens ikraftträdande. Annat än för specifika situationer saknas övergångs- bestämmelser till 24 kap. 1 § miljöbalken och denna bestämmelse ska således tillämpas även för äldre tillstånd.

När det gäller tillstånd enligt miljöbalken talar hänsynen till verk- samhetsutövarens trygghet och rättssäkerhet, men också allmänna företags- och samhällsekonomiska skäl, för att tillstånd inte utan vidare ska få ändras eller upphävas. Mot detta talar å andra sidan att det från miljösynpunkt, i takt med att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps, finns behov av att kunna ändra och upphäva tillstånd när miljön kräver det.

Vid en avvägning mellan dessa intressen har det framstått som nödvändigt att tillståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rätts- ligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag angivna omständigheter föreligger. Samtidigt ska till- ståndet ses mot bakgrund av miljöbalkens mål om en hållbar utveck- ling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst principen att förorenaren betalar och försiktighetsprin- cipen. Även de EU-rättsliga reglerna har kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövarna att kontinuerligt anpassa sina verksam- heter till teknikutvecklingen och ny kunskap. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på tillstånds rätts- verkan och synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhetsutövaren är därför till viss del föråldrad.

107Se prop. 2017/18:243 s. 235.

857

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Utvecklingen inom miljörätten har i enlighet härmed lett till att till- ståndens rättsverkan har begränsats mer och mer.108

Begreppen rättskraft och rättsverkan

Användningen av begreppet ”rättskraft” när det gäller tillstånd enligt miljöbalken har kritiserats i litteraturen. Rubriken till 24 kap. miljö- balken talar visserligen inte om rättskraft utan om verkan av domar och beslut enligt miljöbalken, men begreppet ”rättskraft” används i 26 kap. miljöbalken och genomgående i förarbetena.

I litteraturen har det framhållits att den rättsliga effekten av till- stånd enligt miljöbalken är så begränsad att det kan ifrågasättas om bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken bör uppfattas som rättskrafts- regler överhuvudtaget. Reglerna ska snarare ses som materiella regler om tillståndets bindande verkan, dvs. materiella regler avseende förut- sättningarna för tillstånds giltighet, omprövning m.m. likt villkor och bestämmelser i ett kontrakt.109 Det har även framförts att miljö- balkens regler om rättskraft i 24 kap. har ytterst lite gemensamt med det civilrättsliga rättskraftsbegreppet utan utgångspunkten för en diskussion om miljöbalkstillståndens rättskraft bör vara förvaltnings- rättslig. På samma sätt som inom förvaltningsrätten meddelas till- stånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken av en myndighet till förmån för en adressat och är ett maktuttryck från samhällets sida där man anger gränserna för verksamheten.110 Att miljötillståndens rättskraft har förvaltningsrättsliga likheter får medhåll i annan litteratur då miljötillståndet i stor utsträckning handlar om förhållandet mellan utövare och det allmänna, mindre om det inbördes förhållandet mellan enskilda och verksamhetsutövaren.111

För att inte leda tanken fel vore det lämpligare att använda t.ex. termen ”rättsverkan”. Mark- och miljööverdomstolen har i ett av- görande använt sig av termen rättsverkan när domstolen uttalat sig om rätten att bibehålla en kraftstation och damm m.m med stöd av ett utslag av en häradsrätt från år 1911.112 Eftersom rättskraft är den vedertagna terminologin kommer termen ändå att användas fortsätt-

108Se SOU 2011:86 s. 225, 226 och 243.

109Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659, 725 och 728.

110Se Darpö, Rätt tillstånd för miljön. Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rätts- kraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 10.

111Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659.

112Se MÖD 2018:14.

858

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ningsvis, men snarare i en mening som ligger i linje med de kritiska synpunkterna på termen än i överensstämmelse med den strikta civilprocessuella innebörd som redovisas kortfattat i nästa avsnitt.

Civilprocessuell rättskraft

Av 17 kap. 11 § rättegångsbalken följer att en dom i tvistemål vinner rättskraft såvitt därigenom avgjorts den sak om vilken talan väckts och att fråga som sålunda avgjorts inte får tas upp till prövning på nytt. Något förenklat innebär rättskraften att en sak har fått sin slutgiltiga prövning och inte kan tas upp på nytt. En dom i ett dis- positivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet.

Rättskraften har betydelse i två avseenden. Det ena är att den sak som blivit prövad inte, sedan domen har vunnit laga kraft, kan prövas på nytt i en ny rättegång. Om en sådan talan väcks ska den avvisas, pga. res judicata (negativ rättskraft). Det andra är att det rätts- kraftiga avgörandet kan läggas till grund för en ny dom där tvisteföre- målet är ett annat. Det förra avgörandet sägs då vara prejudicerande för det senare avgörandet (positiv rättskraft). Huvudregeln är att en doms rättskraft är begränsad till parterna.

För att avgöra vad som omfattas av rättskraft behöver man bedöma vad som utgör saken om vilken talan väckts. När det gäller käromålet, dvs. kärandens talan, torde rättskraften omfatta samtliga de om- ständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rätte- gångsbalken hade kunnat åberopa under processen. Det som utesluter en omprövning av saken är att samtliga de omständigheter som kär- anden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken kunnat åbe- ropa under processen omfattas av rättskraften dock endast med av- seende på rättsföljden i det aktuella målet. För svaranden innebär domen att denne inte längre kan göra några invändningar mot rätts- följden enligt domen och detta oavsett om invändningarna faktiskt har framförts eller inte. Det centrala är om invändningarna hade kun- nat framföras.

I bestämmelsens fjärde stycke finns ett påpekande om reglerna om de extraordinära rättsmedlen i 58 och 59 kap. RB. Rättskraftigt avgjorda frågor i tvistemål kan således endast angripas med extra- ordinära rättsmedel såsom resning eller ansökan om domvilla.

859

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Miljörättslig rättskraft

Som vi redan nämnt ovan följer av 24 kap. 1 § första stycket första meningen miljöbalken att en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål som har fått laga kraft och som avser tillstånd till en verksamhet gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller be- slutet. Av andra meningen följer att detsamma gäller för beslut som länsstyrelse eller kommun har meddelat i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken och för beslut som länsstyrelse meddelat i ärenden om tillstånd till mark- avvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Av tredje meningen följer att om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Denna rätt föreligger även om till- ståndet till verksamheten i övrigt skulle återkallas enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. I 24 kap. 3 § andra stycket miljöbalken ges dock mark- och miljödomstolen möjlighet att särskilt besluta om att också rätten att bibehålla anläggningen ska upphöra.

I 24 kap. 1 § andra och tredje stycket miljöbalken stadgas att

godkännanden enligt 11 kap. 16 § miljöbalken liksom omprövnings- domar och omprövningsbeslut ska jämställas med tillståndsdomar och tillståndsbeslut när det gäller frågan om rättsverkan.

Enligt 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken gäller tillståndet mot alla, och inte bara i förhållande till parterna, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Rättskraften avseende en tillståndsdom är alltså en annan än rätts- kraften avseende en tvistemålsdom i ett dispositivt tvistemål, dvs. i ett mål där parterna när som helst under processen kan komma överens och ingå en förlikning. En dom i ett dispositivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet. Som vi redogjort för har domstolen i ett tillståndsmål en officialprövningsskyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte. I tvistemål disponerar parterna i stället i enlighet med 17 kap. 3 § rättegångsbalken över vilka frågor domstolen prövar. Bestämmelsen i 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken innebär

att den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet normalt inte behöver räkna med att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av miljöbalken, exempelvis enligt hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. I förarbetena beskrivs

860

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

detta som att tillståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet.113 Enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken får förelägganden och förbud vid tillsyn inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansök- ningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken (vissa brådskande förbud och förelägganden undantas enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken), se mer om detta nedan.

Begränsningar i den miljörättsliga rättskraften

En tillståndsdom saknar i princip rättskraft mot tillståndshavaren såtillvida att denna när som helst kan söka nytt tillstånd för redan tillståndsgiven verksamhet. Det första tillståndet torde då inte ha mer än bevisverkan.114

Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det är således vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rätts- verkan.115 Det är emellertid inte självklart vad skrivningen avser. Efter- som tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften ska avgränsas. Som vi redo- gjort är det inte klart om rättskraften omfattar samtliga frågor som har tagits upp i ansökan och förts på tal i målet eller endast de frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och särskilda villkor.

Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna om arbetstid eller igångsättningstid inte följs. Därutöver har miljömyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven för verksamheter som har tillstånd. Ett tillstånds rätts- kraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. 3 och 5 §§ miljöbalken, se mer nedan.

Vissa föreskrifter utfärdade av regeringen eller myndighet enligt balken kan också bryta genom befintliga tillstånd. Detta framgår av uttryckliga undantag i 24 kap. 1 § första stycket fjärde och femte meningarna miljöbalken. Ytterligare krav kan ställas genom före- skrifter som gäller för miljöskyddsområden (7 kap. 20 § MB) eller

113Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252.

114Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 670.

115Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 207.

861

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

vattenskyddsområden (7 kap. 22 § MB), miljöfarliga verksamheter (9 kap. 5 § MB), vattenverksamheter (11 kap. 9 c § MB), miljörisk- områden (10 kap. 17 § MB) och viss jordbruksverksamhet (12 kap. 10 § MB). Vidare hänvisas till 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13–17 §§ lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om föreskrift- erna är strängare än de meddelade villkoren bryter de därför igenom tillståndets rättskraft.

Bestämmelserna om rättskraft begränsar inte ingripande enligt annan lagstiftning som inte har prövats inom tillståndsprövningen. Det följer av att tillståndsprövning enligt miljöbalken inte ersätter tillståndsprövningar enligt annan lagstiftning, exempelvis prövning av en bygglovsansökan enligt plan- och bygglagen. Därmed hindrar inte rättskraften att ingripanden i den tillståndsprövade verksamheten sker med stöd av annan lagstiftning.116

Det finns även möjlighet att angripa en tillståndsdom med extra- ordinära rättsmedel: resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla med stöd av 58 och 59 kap. rättegångsbalken samt 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. De extraordinära rättsmed- len gäller även i förhållande till ett beslut om tillstånd som meddel- ats av miljöprövningsdelegationen. Med återställande av försutten tid avses att tiden för att överklaga kan återställas under vissa i be- stämmelsen angivna förutsättning. Klagan över domvilla kan aktuali- seras exempelvis om någon sakägare inte har kallats i vederbörlig ordning och därför inte kunnat föra talan i målet. Den omständig- heten att ett tillstånd finns hindrar inte heller att tillståndet och där- med förenade rättigheter får vika helt eller delvis till följd av tvångs- förfoganden enligt miljöbalken eller expropriationslagen.

Rättskraftens omfattning är oklar

Ett tillstånds rättskraft eller rättsverkan innebär att verksamhets- utövaren och sakägare är försäkrade om att tillståndets omfattning och villkor inte kan komma att ändras annat än under vissa angivna förutsättningar såsom omprövning, återkallelse eller om brådskande åtgärder krävs. En verksamhetsutövare kan tvingas att göra stora investeringar med anledning av tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsande villkor och andra restriktioner för en anlägg-

116Se prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 och 252.

862

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

ning. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att till- ståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rättsligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag an- givna omständigheter föreligger.

De EU-rättsliga reglerna har emellertid kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövaren att kontinuerligt anpassa sin verksam- het till teknikutveckling och ny kunskap. Likaså innebär den gröna omställningen vårt samhälle står inför att verksamhetsutövare vill och måste ändra på den verksamhet som bedrivs. Synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhets- utövaren är därför till viss del föråldrad. Tillståndet ska ses mot bak- grund av miljöbalkens mål om en hållbar utveckling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst prin- cipen att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på rätts- kraften där omprövning av tillståndsvillkoren antagligen kommer att ske med en större regelbundenhet. I exempelvis Finland omprövas oftast tillstånd inom en tioårsperiod.

Som framgår av rättskraftsregelns första mening är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som prövats i domen eller beslutet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verk- samheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften är avgränsad. Det är värt att notera att tillstånd enligt äldre lagstiftning som miljöskyddslagen och 1918 års vattenlag har samma rättskraft som tillstånd enligt miljöbalken, vilket följer av 5 § lagen om inför- ande av miljöbalken. De svenska reglerna medför således att verk- samheter kan vara reglerade genom gamla tillstånd utfärdade med stöd av miljöskyddslagen och tidigare vattenlagar. För vattenverk- samheter kan det även vara aktuellt att de bedrivs och bibehålls med stöd av äldre rättigheter såsom urminneshävd.

Oavsett om verksamheten har ett tillstånd eller om den bedrivs med stöd av äldre rättigheter innebär bestämmelsen om rättskraft att det som prövats har rättskraft. Vad som prövats behöver avgöras utifrån de regler som gällde när tillståndet gavs eller rättigheten upp- kom. I de fall verksamheten har ett tillstånd meddelat med stöd av nuvarande lagstiftning innehåller det som nämnt ofta ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamhetsutövaren ska bedriva verksam-

863

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

heten i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angetts i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas. Det allmänna villkoret binder således upp sökanden till den redovisning som denne lämnat i ärendet. Villkoret är i princip lika juridiskt bindande som andra villkor. Från verksam- hetsutövarhåll förs av naturliga skäl fram argument för en bred tolk- ning av rättskraftens omfattning och tillståndet påstås omfatta allt som tas upp i ansökan.

För att komma till rätta med otydligheten i 24 kap. 1 § föreslog Industriutsläppsutredningen att bestämmelsens första stycke skulle förtydligas genom att ändras på så sätt att tillståndet gäller mot alla, såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller be- slutet.117 Ändringen skulle enligt utredningen medföra att rättskraften omfattning blir klarare avgränsad och skulle förenkla prövningen. Ändringen skulle förhoppningsvis bidra till att fokus kunde läggas vid miljöfrågor i stället för formaljuridik. Vidare skulle ändringen enligt utredningens uppfattning i praktiken inte medföra något större ingrepp i den trygghet tillståndet redan erbjuder verksamhetsutövaren. Tillsynsmyndigheterna skulle som tidigare kunna meddela föreläg- ganden med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken med avseende på frågor som inte reglerats i tillståndet.

En risk som utredningen identifierade med ett förtydligande av att rättskraften enbart skulle omfatta uttryckligt reglerade frågor var att villkorsskrivningen kunde försvåras om prövande myndig- heter ansåg att en ökad detaljreglering krävdes. Någon förenkling av processen skulle då inte uppnås eftersom domar och beslut riskerar att bli mycket omfattande dokument med långa villkors- kataloger. En annan risk med den tänkta ändringen som utredningen framhöll var att systemet skulle bli mindre transparent om fler frågor regleras genom tillsynsförelägganden.

Utredningen avstod att lämna ett författningsförslag i detta avse- ende då den ansåg att det fordrades en mycket grundlig genomgång av de eventuella konsekvenser som kan följa av en ändring i enlig- het med ovanstående. Med den korta tid som utredningen hade till sitt förfogande saknades utrymme för en så ingående analys som vore befogad i fråga om rättskraften. I den efterföljande proposi- tionen118 fanns inga förslag till ändringar om rättskraft annat än att

117Se SOU 2011:86 s. 240–245.

118Se prop. 2012/13:35.

864

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

tillståndets rättskraft även skulle kunna begränsas av generella före- skrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken.

Även Miljöprövningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och till- ståndets rättskraft är oklar. Utredningen ansåg att oklarheterna och de tidsödande bedömningar som behöver göras av tillståndets inne- börd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna vill- koret rymmer. Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.119 Miljö- prövningsutredningen bedömning av tillståndets rättskraft var kopp- lade till utredningens förslag kring förtydligande kring när en ändring av en verksamhet ska kräva tillstånd respektive anmälan. Förslaget innebär att det ska krävas tillstånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de sär- skilda villkoren. Om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljö- påverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Förslaget i fråga om förtyd- ligande när det ska krävas ett tillstånd respektive en anmälan har huvudsakligen tillstyrkts av samtliga remissinstanser. Däremot har viss kritik framförts mot att förslaget inte är tillräckligt tydligt vad gäller innebörden av att ändringen ”ryms” eller ”inte ryms” inom det allmänna villkoret och därmed vad som utgör en ändring.120

Omprövning används inte som det är tänkt

Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken. Tillstånd och villkor kan omprövas och ändras på de grunder som framgår av 24 kap. 5 § första stycket

1–12 miljöbalken. Rent allmänt kan omprövning göras när tio år har gått sedan tillståndet fick laga kraft, alternativt den kortare tid

119Se SOU 2022:33 s. 116.

120Se remissvar från Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, HSV 2022/918.

865

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

som följer av EU-rätten, se punkten 1. Omprövning kan även ske innan tio år har förflutit men då krävs någon av förutsättningarna i punkterna 2–12 i samma paragraf.

Av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken följer att tillståndsmyn- digheten får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksam- hetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Det kan dock noteras att vid omprövning av tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen får, enligt 31 § lagen om införande av miljöbalken, en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet änd- ras mot tillståndshavarens vilja endast när omprövning görs enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken dvs. vid överträdelse av en miljökvalitetsnorm.

Omprövningen kan enligt bestämmelsens lydelse inte avse till- ståndet i sin helhet utan endast vissa delar av tillståndet som avser verksamhetens omfattning t.ex. tillåten produktionsmängd. I övrigt kan omprövningen syfta till att meddelade villkor och andra bestäm- melser ändras eller upphävs eller att nya sådana meddelas. Vid om- prövningen ska miljöintresset vägas mot hänsyn till den enskilde verksamhetsutövaren och en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras vid bedömningen av vilken produktionsmängd och vilka villkor som ska gälla för verksamheten.121

Omprövningsgrunderna kan delas in i följande tre huvudgrupper. Den första huvudgruppen av omständigheter för omprövning in- begriper förhållanden som är kopplade till miljön. Omprövning kan ske om en miljökvalitetsnorm har överträtts, punkten 2, om det upp- kommit olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när tillstånd lämnades, punkten 5, eller om omgivningsförhållandena har ändrats väsentligt, punkten 6. Punkten 9 behandlar omprövningsmöjlig- heten om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder mot att släppa ut avloppsvatten, lägga upp fasta ämnen m.m.

Den andra huvudgruppen gäller händelser som har med tillstånds- havaren att göra. I punkterna 3 och 4 återfinns sådana klandervärda ageranden som även upptas i 24 kap. 3 § miljöbalken, om än med lite lägre trösklar.

121Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 257.

866

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Den tredje huvudgruppen utgörs av sådana förutsättningar som relaterar till verksamheten och utvecklingen av ny teknik. Ompröv- ning enligt punkterna 7 och 8 kan ske om en från hälso- eller miljö- synpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny mätningsteknik skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Omprövning kan även ske för att för- bättra en anläggnings säkerhet, punkten 10, och om åtgärder till skydd för fisket visar sig mindre ändamålsenliga, punkten 11. Punkten 12 rör möjligheten att ompröva ställd säkerhet.

Av 24 kap. 9 § miljöbalken framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamheter i 7 kap. 13–16 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelserna avser ändring av innehållande och tappning av vatten, dvs. vad som van- ligen kallas vattenhushållningsbestämmelser, omprövning av vatten- täkt till förmån för annan, omprövning av bygdeavgift eller allmän fiskeavgift. Därutöver finns det, enligt 24 kap. 11 § miljöbalken, be- stämmelser i 7 kap. 17 och 18 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avseende omprövning vid ändrade förhållan- den i samfälligheter.

I bestämmelsen om omprövning begränsas möjligheterna enligt

24 kap. 9 § miljöbalken. Där stadgas att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestäm- melser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avse- värt försvåras. För upphävande av tillstånd i sin helhet ska i stället bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § miljöbalken tillämpas.

Om det allmänna vill få till en ändring av ett villkor krävs att för- utsättningarna för omprövning föreligger. Trots att förutsättningar för omprövning föreligger tillämpas inte förfarandet i någon större omfattning. Det har framförts att omprövningsförfarandet är kost- samt och resurskrävande för de myndigheter som kan initiera en så- dan. Ett omprövningsförfarande tar också tid på samma sätt som ett tillståndsförfarande. Det har medfört att det tänkta systemet med en tillsynsmyndighet som har resurser till att kontinuerligt utvärdera de villkor som gäller för en verksamhet och vid behov ansöka om omprövning för att uppnå uppdaterade miljötillstånd inte fungerat.

Vad gäller förutsättningar för omprövning på initiativ av det all- männa kan vi vidare konstatera att det i dag saknas möjlighet att få till en omprövning om en ändring behövs i ett tillstånd med anled-

867

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

ning av Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet (jfr 24 kap. 5 § MB). Det är däremot en grund för återkallelse av ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § första stycket 7 miljöbalken. Ändringar i ett till- stånd måste rimligen kunna åstadkommas när nya krav från EU uppkommer utan att först återkalla tillståndet. Samma slutsats kom även Miljöprövningsutredningen till. Utredningen föreslog att det skulle föras in ytterligare en grund för omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken som innebär att tillståndsmyndigheten även får ompröva tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.122

Ändring eller upphävande av villkor på tillståndshavarens initiativ

Tillståndsinnehavarens möjlighet att få till stånd en omprövning är begränsade om det handlar om att upphäva eller mildra ett villkor. Av 24 kap. 13 § 2 miljöbalken följer att efter ansökan av tillstånds- havaren får tillståndsmyndigheten besluta att ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillstånds- beslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp. Villkor får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när till- ståndet gavs. Syftet med 24 kap. 13 § miljöbalken är att ge tillstånds- havaren möjlighet att, under angivna förutsättningar, åstadkomma villkorsändringar utan att behöva söka nytt tillstånd på andra vill- kor.123 Enligt praxis ska en ansökan om att ett villkor ska upphävas eller mildras behandlas restriktivt.124

Det har framförts att utrymmet för att kunna hantera ändringar av villkor inom ramen för ändringstillstånd eller anmälan är för oklart och litet. Det finns inget utrymme för nya villkor i samband med en ansökan om villkorsändring. Vill tillståndshavaren få till stånd en ändring i verksamheten som innebär nya villkor eller utökad verk- samhet är denne hänvisad till bestämmelserna om att ansöka om tillstånd eller ändringstillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken alter- nativt om ändringen kan anses omfattas av bestämmelserna om anmälan.

122Se SOU 2022:33 s. 206 och 207.

123Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 259 och 260.

124Se t.ex. MÖD 1999:2, 2002:6, 2002:56, 2004:1 och NJA 2010 s. 77.

868

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Få ansökningar om återkallelse av tillstånd

Rättskraften i ett tillstånd begränsas även av möjligheten för till- ståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd. I 24 kap. 3 § miljö- balken anges under vilka förutsättningar ett tillstånd kan återkallas. Bestämmelsen omfattar även möjlighet för tillståndsmyndigheten att återkalla dispenser eller godkännanden samt förbjuda fortsatt verksamhet. Det konstateras att antalet ansökningar om återkal- lelse är litet och praxis på området är begränsat.125 Mark- och miljö- överdomstolen har i ett avgörande uttalat att prövningsmyndig- heten kan överväga lindrigare åtgärder än återkallelse och att hän- syn vid denna bedömning bör tas till dels om det råder missför- hållanden på tillståndshavarens sida, dels till om förutsättningarna för verksamheten förändrats.126

Tillsynsmyndigheten kan besluta om brådskande förelägganden och förbud i vissa fall

Som vi har redogjort för i kapitel 12 ska en tillsynsmyndighet kon- trollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. För att uppnå efterlevnad av balken får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs. Sådana förelägganden och förbud får däremot inte, enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken, begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Det bör noteras att be- gränsningen endast gäller tillstånd. Dispens från ett förbud är inte att jämställa med ett tillstånd och omfattas därmed inte av tillsyns- myndighetens begränsning i detta avseende.127

Av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken följer ett undantag från regeln om de bindande verkningarna hos ett tillstånd. Trots att en fråga är reglerad i ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela så- dana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Under vilka förutsättningar undantaget får användas utvecklas inte

125SeWik, Miljöbalk 24 kap. 3 §, Karnov (JUNO).

126Se MÖD 2015:51.

127Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272.

869

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

närmare i förarbetena till miljöbalken.128 Av praxis framgår att ett tillståndsbesluts rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan få vika på grund av tvingande säkerhetsskäl.129

I fjärde stycket finns ytterligare ett undantag som gäller sådana dammar som har klassificerats i en dammsäkerhetsklass enligt be- stämmelserna i 11 kap. 24 och 25 §§ miljöbalken. Även om en sådan damm omfattas av ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud om säkerhetshöjande åtgärder.

Det har de senaste åren uppstått behov av brådskande ändringar i tillstånden

Vi konstaterar att det de senaste åren har uppstått behov av att kunna åstadkomma brådskande ändringar i tillstånd för verksamheter som varit påkallade på grund av förhållanden som varken verksamhets- utövaren eller det allmänna har kunnat förutse eller påverka. Behovet har bland annat uppkommit till följd av spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19130, brist på tillgång till kemikalier för att rena avloppsvatten131 och brist på tillgång till gas med risk för störningar i energiförsörjningen132. På grund av samtliga dessa situationer har det uppstått behov av att ändra villkor i redan till- ståndsgivna verksamheter för att försäkra sig om fortsatt eller ändrad drift och att verksamheterna då inte ska drivas i strid med de före- skrivna villkoren.

I fråga om åtgärder under utbrottet av covid-19 var det aktuellt med behov av ändringar i tillstånd till verksamheter som producerade produkter till sjuk- och hälsovården, t.ex. skyddsutrustning, desin- fektionsmedel, provtagningsmaterial och respiratorer samt tillstånd för krematorier. Vad gäller produkter till sjuk- och hälsovården upp- stod behov av att öka produktionen eller ställa om produktionen till bristprodukter vilket utgör tillståndspliktiga ändringar.

128Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272.

129Se MÖD 2002:34.

130Se Promemoria, Miljödepartementet, Åtgärder för att underlätta brådskande ändringar av tillståndsprövade miljöfarliga verksamheter i samband med covid-19, dnr M2020/00750/Me, maj 2020.

131Se Promemoria, Särskilda bestämmelser om förprövning av ändring av avloppsreningsverk- samhet, dnr M2021/02448, december 2021.

132Se Promemoria, Miljödepartementet, Tillfälliga åtgärder för att underlätta bränslebyte för fjärrvärmeanläggningar, dnr M2022/01924, oktober 2022.

870

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Tillstånden för krematorier innehåller vanligtvis en begränsning i antalet kremeringar som får ske per år. Vissa tillstånd har villkor som innebär att antalet kremeringar får överskridas efter tillsyns- myndighetens godkännande, bl.a. vid pandemier eller större olyckor som medför ett stort antal avlidna. Beroende på hur krematoriernas tillstånd var utformade var möjligheten att möta den ökade belast- ningen inte alltid möjlig utan villkorsändring.

Även i fråga om risk för brist på gas och därmed risk för avbrott i värmeförsörjningen konstaterades att det fanns behov av att kunna använda sig av annat bränsle än gas. Vid vissa anläggningar kunde denna typ av tekniska förändringar genomföras inom ramen för be- fintliga tillstånd eller utan anmälan, men för många verksamheter var det inte möjligt med sådan ändring då det fanns begränsningar i tillstånden som gör att det inte är möjligt att byta bränsle eller under en längre tid driva anläggningen med ett alternativt bränsle. Samma problematik var det fråga om även när det gällde brist på tillgång till kemikalier där tillstånden till avloppsreningsverken inte alltid är utformade på så sätt att de tillåter byte av reningskemikalie till annan än den som tillståndet tillåter.

I samtliga dessa fall har det konstaterats att de aktuella delarna av tillståndet omfattas av rättskraft och inte kan ändras på annat sätt än genom tillståndsprövning eller anmälan. Vidare har det konstaterats att det är osäkert i vilken utsträckning ändringarna kan hanteras inom ramen för en anmälan.

För att ändringarna med säkerhet ska kunna hanteras genom en anmälan, om ändringen behövs till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av sådan brist på till- gång till kemiska produkter för att rena avloppsvatten som verksam- hetsutövaren inte råder över, har det införts en tillfällig möjlighet att hantera dessa behov av villkorsändringar inom ramen för en anmälan i stället för tillstånd. Den tidsbegränsade bestämmelsen, som finns i 1 kap. 5 a § miljöprövningsförordningen, har utformats som ett till- fälligt undantag från tillståndsplikten med hänvisning till bestämmel- serna för den aktuella verksamhetstypen.

Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap hade i

uppdrag att utreda hur regeringen kan ges möjlighet att besluta om tillfälligt tillstånd enligt miljöbalken och om undantag från MKB- direktivet för samhällsviktig verksamhet när sådan verksamhet är tidskritisk för att tillgodose väsentliga allmänna intressen, när be-

871

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

hovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat till- fredsställande sätt. Utredningen konstaterade att reglerna för till- ståndsprövning i miljöbalken normalt sett är anpassade för att åstad- komma en väl underbyggd, samordnad och effektiv prövning. Vid extraordinära omständigheter kan dock den instansordning och de krav på underlag som prövningen innebär försvåra möjligheterna att avvärja en försörjningskris. Utredningen föreslog att det skulle införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tids- begränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap. miljö- balken. Ansökan skulle avse sådan verksamhet som är samhällsvik- tig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det skulle även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om behovet inte tillgodosågs och behovet skulle inte kunna tillgodo- ses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.133 Utredningen överlämnade sitt betänkande i februari 2023 och det har såvitt vi har kunnat se inte skickats ut på remiss.

10.4.6Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen?134

Civilrättsliga frågor kan uppkomma både i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet. Det finns vissa gemensamma bestämmelser och principer, men frågorna handläggs ändå på olika sätt.

I 31 kap. miljöbalken finns gemensamma bestämmelser om in- trångsersättning. Det rör sig dels om ersättning för att mark tas i anspråk, dels för att pågående markanvändning avsevärt försvåras enligt 7 kap. miljöbalken eller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken som rör viss verksamhet. Ersättning kan också bestämmas enligt 31 kap. 10 § miljöbalken för skada och intrång som tillfogas fastighetsägare genom undersök- ningar som avses i 28 kap. 1 § miljöbalken, eller enligt 31 kap. 11 § miljöbalken för underhåll och anordnande av stängselgenombrott som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken. Ersättning i dessa fall kan bli aktuell för all slags verksamhet enligt miljöbalken. Normalt sett prövas denna typ av ersättningskrav i separata processer vid mark- och miljödomstol. Kapitlet innehåller också bestämmelser som endast

133Se SOU 2023:11 s. 55–80.

134Avsnittet om civilrättsligt präglade frågor i huvudsak hämtat från SOU 2014:35.

872

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

gäller vid vattenverksamhet, mer om dessa nedan. Sådana ersättnings- frågor behandlas normalt i samband med den vattenrättsliga pröv- ningen vid en mark- och miljödomstol.

Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk re- gleras i 32 kap. miljöbalken. Även dessa regler är i huvudsak generella och gäller för all verksamhet enligt miljöbalken. I övrigt finns inga specialregler för enskilda anspråk i anledning av miljöfarlig verksam- het och normalt sker den prövning som behövs i annan ordning. Exempelvis kan expropriation i vissa fall komma i fråga om inte mark- tillgång kan lösas på frivillig väg.

Ersättningsfrågor i samband med tillståndsprövningen av vattenverksamheter

Större projekt för att utnyttja vattenresurserna, t.ex. för vattenkraft, medför regelmässigt skador på andra fastigheter än verksamhets- utövarens egna. Kraftverks- och regleringsdammar har också på vissa ställen fört med sig en storskalig omdaning av landskapet. Enskilda fastigheter kan ha förändrats mycket kraftigt eller helt försvunnit under de regleringsmagasin som har bildats uppströms dammarna. Eftersom vattenverksamhetens påverkan på omgivningen ofta går långt utöver vad omgivningen bör tåla utan ersättning har skadereg- leringen varit en viktig del av vattenlagstiftningen. Enligt den äldre vattenlagen och vattenlagen var regleringen en integrerad del av till- ståndsprövningen och så är också miljöbalken utformad.

Även i markavvattningsmålen kan olika typer av ersättningsfrågor aktualiseras. Ett exempel är markförlust när nya diken ska anläggas i jordbruksmark. Oftast stannar dock för- och nackdelar med mark- avvattningen inom deltagarkretsen för samfälligheten.

Ytterligare exempel är vad som kan kallas tredjemansskador. Det kan vara en pumpanläggning som placeras på en fastighet som inte är jordbruksfastighet och vars ägare inte drar någon nytta av mark- avvattningsföretaget. Ett annat exempel är när diken passerar under vägar och kräver ändringar i broar m.m., eller medför skador på tek- niska föremål.

Ersättningsreglerna vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. miljöbalken. Reglerna grundas på expropriationsrättsliga principer. Enligt 31 kap. 2 § miljöbalken ska expropriationsregler tillämpas också vid bestämmande av ersättning

873

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

enligt balken om denna inte innehåller avvikande bestämmelser. Den rätt att ta i anspråk, skada eller göra intrång på fast egendom som kan medges enligt reglerna om vattenverksamhet, och tidigare enligt vattenlagarna, har också ansetts kunna betraktas som en form av ex- propriation.

De specifika bestämmelserna om ersättning vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. 16–19 §§ miljö- balken. I 31 kap. 16 § första stycket miljöbalken finns den grundläg- gande ersättningsregeln, som anger att den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom, eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom, ska betala ersättning. Bestämmelsen gäller om en skada följer av en tillståndsgiven verksamhet eller till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 § miljöbalken. Om den skadegörande hand- lingen har vidtagits utan tillstånd, t.ex. en olaga dämning, bestäms ersättningen enligt andra skadeståndsrättsliga regler, såsom 32 kap. miljöbalken eller skadeståndslagen (1972:207).

Enligt 31 kap. 16 § andra stycket miljöbalken ska ersättning en- dast betalas för den skada som återstår efter att skadeförebyggande åtgärder har utförts. Hänsyn till de skadelidande tas i första hand genom jämkningar i själva verksamheten och i andra hand genom skadeförebyggande åtgärder. Att en verksamhetsutövare kan åläg- gas att utföra sådana åtgärder framgår av 2 kap. 3 § miljöbalken. Endast restskadan ska sedan ersättas i pengar.

För särskilt kvalificerade skadefall finns bestämmelser om inlösen i 31 kap. 17 § miljöbalken. Enligt paragrafens första stycke ska fastig- heter eller fastighetsdelar, som drabbas av synnerliga olägenheter, lösas in av sökanden om ägaren begär det. En bestämmelse i para- grafens andra stycke gör det möjligt även för den ersättningsskyldiga verksamhetsutövaren att få lösa in en fastighet eller fastighetsdel.

Förutsättningen är att ersättningen för inlösen endast medför en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och att fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla egendomen i det skadade skicket.

Skadeersättning ska enligt 31 kap. 18 § miljöbalken bestämmas även för fastigheter som tillhör verksamhetsutövaren och syftet ned detta är att skydda panträttshavare.

874

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

I 31 kap. 19 § miljöbalken regleras ersättningsskyldigheten för skador på annans egendom vid utrivning, alltså när en vattenanlägg- ning tas bort utan att ersättas av en ny.

Oförutsedda skador

Som framgår i det föregående avsnittet bygger miljöbalkens ersätt- ningssystem på att skador på grund av vattenverksamhet regleras i tillståndsmålet. När ersättningsfrågorna har avgjorts i målet, even- tuellt efter uppskov enligt 22 kap. 27 § miljöbalken för svårutredda skador, är sakägarnas anspråk till följd av verksamheten i princip slutligt reglerade. Sökandens motparter får finna sig i verksamhet- ens negativa effekter så länge som den bedrivs enligt tillståndet. Detta är innebörden i vad som brukar kallas den allmänna tvångs- rätten.

Regeln om att en slutlig skadereglering ska ske i tillståndsmålet har dock undantag för skador som visar sig inom en viss tid efter tillståndsdomen. Om en vattenverksamhet eller en vattenanlägg- ning medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken framställa anspråk på ersättning. Ett exempel på oförut- sedd skada är erosionsskador. Dessa kan ofta inte förutses eller be- dömas omfattningen av.135 Det kan också röra sig om andra skador som uppkommer först efter lång tid, kanske genom att verksamheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. Bestämmelsen innebär en inskränkning av tillståndets rättskraft, såvitt gäller utdömda er- sättningar och vissa villkor om förebyggande åtgärder. Det finns inte någon motsvarighet till 24 kap. 18 § miljöbalken för miljöfarlig verk- samhet, eftersom ersättningsfrågorna inte prövas i samband med tillståndsfrågan.

För att bestämmelsen i 24 kap. 18 § miljöbalken om oförutsedd skada ska vara tillämplig ska det röra sig om en missbedömning i fråga om de faktiska verkningarna av en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. En oförutsedd skada ska alltså anses föreligga om domstolen förbisett att en skada kunde uppkomma eller missbedömt omfattningen av den. Med en skada som omfattas av paragrafen bör jämställas det fallet att en verksamhet för tillgodogörande av vatten-

135Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.

875

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

kraft tar i anspråk större del av någon annans fallhöjd än som har be- räknats i tillståndsmålet. Vidare omfattas det fall att ägaren till ett mark- eller vattenområde, som i samband med tillståndsbeslutet oriktigt har antagits tillhöra sökanden, vill föra talan om ersättning för skador på området.136

Att tillstånd till att ta anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk inte omfattas av 24 kap. 18 § miljöbalken framgår av 11 kap. 22 § miljöbalken.137 Medför en sådan åtgärd skada på annans egen- dom ska skälig ersättning betalas. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.138

En talan om oförutsedd skada kan enligt 24 kap. 18 § första stycket miljöbalken avse en begäran enligt 31 kap. miljöbalken om ekono- misk ersättning för den skada som uppstått. Enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken kan en sådan talan även avse en begäran om att verksamhetsutövaren ska bekosta och vidta skadeförebygg- ande åtgärder. Det senare förutsätter dock att det gäller betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse. Sådana åtgärder får inte medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren. De åtgärder som kan bli aktuella är t.ex. änd- rade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om vattenuttag vid vattenbortledning och vattenöverledningar samt olika ändringar i en vattenanläggning.139

Anspråk enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken får fram- ställas av enskilda sakägare eller, i fråga om allmänna intressen, av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun. Parterna kan genom avtal i förväg reglera eventuella upp- kommande oförutsedda skador. En sakägare kan alltså avstå från rätten till ersättning för oförutsedda skador.140

Anspråk på grund av oförutsedda skador måste enligt 24 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den arbetstid som domstolen bestämmer i tillståndsdomen. Paragrafens femte

136Se prop. 1981/82:130 s. 582.

137Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.

138Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 143 och 144.

139Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1juni. 2023, Version 22, JUNO) kommentaren till

24kap. 18 §.

140Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.

876

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

stycke innebär att de allmänna preskriptionsreglerna inte ska till- lämpas på anspråk på grund av oförutsedda skador. Den allmänna preskriptionstiden om tio år kommer alltså att kunna förkortas eller förlängas för de anspråk som paragrafen behandlar beroende på hur villkoren för den enskilda verksamheten utformas.

Civilrättsliga frågor i övrigt

Mark- och miljödomstolarnas befattning med civilrättsliga anspråk regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken och i 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I 31 kap. miljöbalken finns, utöver bestämmelser om vattenrätts- liga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna.

I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på föreskrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskydds- områden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersätt- ningens storlek.

En annan kategori civilrättsliga mål regleras i 32 kap. miljöbalken. Det är här fråga om anspråk på grund av miljöskador och liknande grannelagsrättsliga olägenheter. Tvisterna gäller vanligen ekonomisk ersättning för uppkomna skador. Det gäller främst skador som har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Annan skada ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. En tvist kan också avse förbud mot en viss verksamhet eller en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta skyddsåtgärder eller andra försiktig- hetsmått. Ersättning för framtida skador ersätts på expropriations- rättsliga grunder.

En ytterligare målkategori, som liknar miljöskademålen, är de vattenrättsliga anspråk som handläggs enligt 7 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även här kan det vara fråga om såväl rena ersättningsanspråk som andra skyldigheter, t.ex. att riva ut en olagligt tillkommen vattenanläggning.

877

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Handläggningen av ersättningsfrågor

De vattenrättsliga ersättningsfrågorna handläggs tillsammans med tillståndsfrågan i ansökningsmålet. Det är i första hand sökanden som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Huvud- regeln är att detta ska ha skett innan ansökan ges in så att ersättnings- beloppen kan anges i tillståndsansökan. En bestämmelse om detta finns i 22 kap. 1 § andra stycket 2 miljöbalken. När ansökan om tillstånd har kungjorts har de skadelidande möjlighet att kommen- tera sökandens ersättningserbjudanden och komma med egna yrk- anden. Det är relativt vanligt att sakägarna anlitar egna tekniska biträden som gör skadeutredningar till grund för anspråken. Sak- ägarna kan komma med egna yrkanden senast vid huvudförhand- lingen enligt 22 kap. 19 § miljöbalken.

Prövningen av ersättningsfrågorna bygger, liksom ersättnings- rätten i allmänhet, på dispositionsprincipen. Domstolen kan inte döma ut lägre ersättningsbelopp än vad sökanden har erbjudit och inte högre än vad sakägaren har yrkat. Det finns dock ett undantag i 22 kap. 22 § miljöbalken för det förhållandet att det finns ersättnings- anspråk från flera olika sakägare att pröva i målet. Om domstolen då för någon av sakägarna dömer ut högre ersättning än vad sökan- den har erbjudit, alltså efter en sakprövning av anspråket, får dom- stolen för att åstadkomma en likformig reglering höja övriga sak- ägares ersättning utöver vad de har yrkat.

Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig inte från motsvarande utred- ningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. miljöbalken eller skade- ståndsmål enligt 32 kap. miljöbalken. Parterna anlitar sakkunniga värderare som gör egna utredningar och sammanställer dem i skrift- liga utlåtanden. I de (fåtaliga) fall där verksamheten orsakar klas- siska dämningsskador förutsätts sökanden ha gjort en särskild mark- skadekarta.

Förberedelsen i ansökningsmål är som har nämnts normalt skrift- lig, även när ersättningsfrågor förekommer. Den slutliga handlägg- ningen av både tillstånds- och ersättningsfrågorna sker normalt vid en huvudförhandling och alla ersättningsfrågor avgörs i tillstånds- domen (22 kap. 25 § första stycket 4 MB). I svårbedömda fall kan domstolen dock enligt 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken skjuta upp frågan om ersättning under en prövotid.

878

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

I mindre mål om tillstånd t.ex. till vägbroar och småbåtshamnar finns sällan någon särskild skadeutredning av sökanden och sakägarna saknar ofta ombud och tekniska biträden. Eftersom målen också handläggs utan särskild förberedelse väcks ofta ersättningsanspråken vid huvudförhandlingen. Domstolen får då hjälpa sakägarna att for- mulera sina synpunkter till bestämda ersättningsanspråk. Sökanden förväntas då lämna synpunkter på anspråken genast. Utredningen består då egentligen av parternas egna redogörelser och domstolens iakttagelser vid en eventuell syn. När detta framstår som alltför otill- räckligt kan ersättningsfrågan skjutas upp så att parterna får möjlig- het att komplettera utredningen.

Utredningskostnaden kan vara betydande även för ersättnings- anspråk om små belopp. Vissa skador kan heller inte beräknas på något meningsfullt sätt utan får bedömas efter skälighet. Sådana skälighetsuppskattningar, eller åtminstone uppskattningar på be- gränsat underlag, får anses vara vanliga i ansökningsmålen. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. En frivillig överenskommelse kan många gånger vara fördelaktig både för sökanden och för sak- ägarna.

Tvångsrätt

En verksamhetsutövare som inte har åtkomst till nödvändig mark anses ändå i vissa fall ha nödvändig tvångsrätt, se 2 kap. 4–5 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Verksam- hetsutövaren kan då enligt 28 kap. 10 § första stycket miljöbalken ges rätt att utföra anläggningar eller vidta åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta. Sådan rätt kan ges när det är fråga om

1.vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenför- bund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,

2.vattenverksamhet för att motverka förorening genom avlopps- vatten,

3.vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grund- vatten,

879

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

4.vattenreglering,

5.vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller

6.markavvattning.

Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att få tvångsrätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastig- het, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation.

Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighetsfallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen respektive lagen om byggande av järnväg.

Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler. Det är de särskilda bestämmelserna om vattenverk- samhet samt de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i

2 kap. 6 § miljöbalken. Om tvångsrätt beviljas tas beslut om detta in i tillståndsdomen (7 kap. 6 § 1 LSV).

Även om tvångsrättsfrågor normalt prövas tillsammans med till- ståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångs- rätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål (7 kap. 2 § 6 LSV). Målet handläggs enligt rätte- gångsbalkens vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är att rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader blir tillämpliga och att fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövar- ens rättegångskostnader.

880

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Lantmäterimyndigheten prövar ersättningsfrågor och tvångsrätter som första instans

Fastighetsbildningslagen innehåller regler om ändring i fastighets- indelningen. Fastighetsbildning innebär att fastighetsindelningen ändras, servitut bildas, ändras eller upphävs, eller en byggnad eller annan anläggning som hör till en fastighet överförs till en annan fastighet genom fastighetsreglering. Detta kan ske efter överens- kommelse mellan en eller flera fastighetsägare och rättighetsinne- havare men också genom tvång.

Fastighetsbildning handläggs av lantmäterimyndigheten genom en förrättning. Vid en förrättning består lantmäterimyndigheten av en förrättningslantmätare. Dessutom ska två gode män ingå i myn- digheten när förrättningslantmätaren anser att det behövs eller när sakägare begär det och det inte innebär oskäligt dröjsmål (4 kap.

1 § FBL). Gode män utses genom val av kommunfullmäktige på samma sätt som nämndemän i tingsrätten men ska ha erfarenhet i fråga om tätortsförhållanden eller vara kunnig i jordbruks- eller skogs- bruksfrågor.

Alla kommuner har rätt att ansöka om att sköta sina egna lant- mäteriärenden genom att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet. För de kommuner som inte har inrättat en kommunal lantmäteri- myndighet är det den statliga lantmäterimyndigheten som handlägger dessa ärenden. Det finns kommunala lantmäterimyndigheter i 40 av Sveriges kommuner.141 Oavsett om det är en kommunal eller statlig lantmäterimyndighet som handlägger ärendet tar myndigheten ut en avgift för handläggningen. Myndigheternas fakturor för utfört arbete kan överklagas till mark- och miljödomstolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen där det krävs prövningstillstånd för prövning.

Avstår en fastighetsinnehavare mark genom att marken överförs till annan utgår som regel ersättning. Ersättning kan bestämmas i antingen mark, andel i samfällighet eller pengar (5 kap. 2 § FBL). Om värdet av den mark och de andelar i samfälld mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar (5 kap. 10 § FBL). Finns det flera sakägare i

141Se https://www.lantmateriet.se/sv/om-lantmateriet/Samverkan-med-andra/kommunala- lantmaterimyndigheter/.

881

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

en förrättning fördelas ansvaret för betalning respektive erhållande av ersättning efter nytta respektive skada. I viss utsträckning kan även sakägare komma överens om den ersättning som ska utgå.

Leder de civilrättsliga frågorna till att prövningen tar längre tid?

I vilken utsträckning de civilrättsligt präglade frågorna gör att till- ståndsprocessen tar längre tid är oklart och har egentligen inte fram- förts till utredningen som en fråga som belastar tillståndsprocessen. Huruvida dessa frågor förlänger prövningen eller inte är enligt oss beroende dels av om det finns en osäkerhet kring hur frågan ska bedömas, dels av om den som är berörd av frågan uppfattar att exem- pelvis en överenskommen ersättning är tillräcklig.

En fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är där- emot hur man ska se på frågan om prövning av ersättning liksom övriga civilrättsliga frågor om prövningen av tillståndsmål i första instans skulle flyttas från mark- och miljödomstol till förvaltnings- myndighet eftersom denna typ av frågor historiskt har hanterats av domstol.

Flera utredningar har berört frågan om tvångsrätt och ersättnings- rätt ska hanteras inom ramen för tillståndsprövningen eller inte. Vissa av dessa utredningar har även haft i uppdrag att se över om tillståndsprövningen ska ske i annan ordning än i dag. I dessa fall har då frågan om hur de civilrättsliga präglade frågorna ska hanteras haft ett nära samband med vilken prövningsmyndighet som enligt förslaget ska utgöra tillståndsmyndighet. Viss betydelse har det haft om tillståndsprövningen i första instans ska ske i förvaltnings- myndighet eller i domstol. Som nämnts har dessa frågor av tradition förbehållits domstolen. Men som vi redogjort för har Lantmäteri- myndigheten rätt att avgöra frågor om både tvång och ersättning i samband med sina förrättningar. Någon ändring i fråga om att för- stainstansprövningen för tillstånd till vattenverksamhet ska ligga på förvaltningsmyndighet har inte genomförts. Inte heller har någon ändring skett beträffande prövningen av tvångsrätt eller ersättnings- rätt i dessa mål.

Miljöprocessutredningen föreslog i sitt betänkande att det skulle inrättas fem miljöprövningsmyndigheter i form av regionala nämn- der i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa

882

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

myndigheter skulle pröva alla ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den tidpunkten prövades av läns- styrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolar. Pröv- ningsmyndigheterna föreslogs få namnet Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt Miljöprocess- utredningen skulle dessa koncessionsnämnder fortsatt pröva sär- skilda vattenrättsliga tvångsrätter medan ersättningsfrågorna skulle fortsatt att prövas av miljödomstolen.142

Vad gäller tvångsrätt anförde Miljöprocessutredningen att det finns ett nära samband mellan prövningen av en tvångsrättsfråga för en viss verksamhet och tillåtlighetsprövningen av samma verk- samhet i ett ansökningsärende på så sätt att både de relevanta om- ständigheterna och de tillämpliga reglerna överlappar varandra. Tvångsrättsyrkanden prövas mot de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokali- seringsregeln i 2 kap. 6 §. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt är oacceptabelt ingripande i hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa även i tillståndsärendet. Utredningen om verk- samheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det fanns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna. Även processekonomiska skäl talade för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och del- vis överlappande frågor kunde bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångsrättsfrågan kan också föra med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet.

Vad gäller ersättningsfrågorna konstaterade Miljöprocessutred- ningen att civilrättsliga tvister i Sverige prövas traditionellt av dom- stol. Konstitutionellt finns dock inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är enligt 11 kap. 3 § regeringsformen att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolspröv- ning i nu avsedda fall kunde dock enligt Miljöprocessutredningen åstadkommas genom överklagande. Vidare konstaterade utred- ningen att det ofta fanns ett nära samband mellan villkorsfrågorna och ersättningsfrågorna. Samtidigt framgick av utredningens enkät till miljödomstolarna att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor

142Se SOU 2009:10 s. 320–345.

883

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

inte var särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år. Mot att flytta över ersättningsfrågorna till en koncessionsnämnd framfördes att förvaltningslagen saknade bestämmelser för hanter- ing av civilrättsliga frågor samt att det fanns fördelar att behålla och samla kompetensen avseende vattenrättsliga och miljörättsliga ersätt- ningsfrågor på en instans. Utredningen framhöll även att farhågorna för särskilda ersättningsprocesser framstod som överdrivna. Det låg närmare till hands att anta att benägenheten att träffa frivilliga över- enskommelser skulle öka om risken fanns att man måste gå igenom ytterligare en process för att få ersättningsanspråk reglerade. Utred- ningen landade i att ett bibehållande av ersättningsfrågorna vid miljö- domstolarna var att föredra framför en fortsatt sammanhållen pröv- ning hos de nya prövningsmyndigheterna.

Även Vattenverksamhetsutredningen föreslog att civilrättsligt präglade frågor skulle skiljas från tillståndsprövningen av vattenverk- samhet. Ersättningsfrågor och andra civilrättsliga frågor skulle enligt utredningens förslag handläggas som stämningsmål. Vissa special- frågor, om strömfallsfastighet samt om bevattnings- och vatten- regleringssamfälligheter, skulle fortfarande handläggas inom ramen för ett ansökningsmål. Även fråga om tvångsrätt skulle fortsatt handläggas som ansökningsmål.143

Det bör även beaktas i detta sammanhang att sakägare har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i mål om tillstånd till vattenverksamhet som prövas av mark- och miljödomstol i första instans. En sakägare har således rätt att i vattenmål få ersättning för samtliga kostnader som är hänförliga till såväl prövningen av själva tillståndet som prövningen av de civilrättsliga frågorna. Rättegångs- kostnadernas skälighet bedöms av domstolen i samband med att målet avgöras och betalas sedan av sökanden. Skulle prövningen av de civilrättsliga frågorna skiljas från tillståndsprövningen be- höver även frågan om rätten till ersättning för rättegångskostnader hanteras.

Miljöprocessutredning föreslog att sökandens kostnadsansvar skulle kvarstå men då endast gentemot sådana sakägare som risk- erade att få sina rättigheter påverkade på ett mera ingripande sätt.

Att bibehålla skillnaden mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet i detta avseende motiverade utredningen bland annat med att den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen av vatten-

143SOU 2014:35 s. 187 och 188.

884

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

verksamhet är betydligt mer framträdande än vid miljöfarlig verk- samhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingrep- pens karaktär av integritetsintrång för de drabbade. Fördelarna med enhetliga regler vägde enligt utredningen inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Kostnadsreglerna bör alltså utformas så att sakägarna ska ha ersättning för sina kostnader i samband med tillståndsärendena hos prövningsmyndigheterna. Inom miljörätten har det tidigare inte förekommit att förvaltningsmyndigheter prövar rättegångskostnadsfrågor. Utredningen kunde dock inte se några principiella hinder mot ett sådant system.

Vattenverksamheten föreslog i stället att den uppdelade pröv- ningen skulle medföra att sökanden inte längre skulle behöva ersätta motparters rättegångskostnader inom ramen för tillståndsprövningen. Utredningen ansåg att skyldigheten att ersätta motparterna för rätte- gångskostnader var en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I båda fallen har pröv- ningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten borde där- för enligt utredningen vara att ersättning för rättegångskostnader inte utgår i ärenden om tillstånd, anmälan och omprövning av verk- samheter och åtgärder enligt MB, oavsett vilket slag av verksamhet det rör. Däremot skulle en fastighetsägare i vissa fall kunna få ersätt- ning för sina rättegångskostnader i ett ersättningsmål.

10.4.7Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven?

I dagens miljöbedömnings- och tillståndssystem finns det flera kun- görelse-, delgivnings- och tillgängsliggörandebestämmelser bl.a. i

6 kap. miljöbalken, 22 kap. miljöbalken och 19 § industriutsläpps- förordningen.

I miljöbalken, närliggande lagar och underliggande förordningar finns det bestämmelser om kungörelse, delgivning och tillgänglig- görande. I vissa kungörelsebestämmelser tydliggörs att enskilda och organisationer som är särskilt berörda ska erhålla information indi- viduellt, s.k. delgivning, även termen tillgängliggörande används, fram- för allt i 6 kap. miljöbalken. Det ger intrycket av att syftet med be- stämmelserna är att ställa särskilda krav vid olika situationer, trots att bestämmelserna kan ha samma syfte.

885

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Samtidigt finns det EU-rättsliga akter att ta i beaktan som kräver att bl.a. allmänheten informeras om när vissa former av beslut tagits. I och med att Århuskonventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning har den företräde framför sekundärlagstiftning, såsom MKB-direktivet.144 Detta innebär att EU-rättsliga bestämmelser som förpliktigar medlemsstaterna att informera allmänheten ska tolkas så att samstämmighet uppnås med Århuskonventionen.145

Frågan är om det går att samla kungörelsebestämmelserna och om det är nödvändigt att behålla särskilda bestämmelser om enskild del- givning avseenden exempelvis vattenverksamhet (se exempelvis

22 kap. 5 § MB) eller om det går att utforma mer generella bestäm- melser som även omfattar dessa situationer. Syftet med en sådan bestämmelse skulle vara att allmänheten informeras på ett likartat sätt inom ramen miljöbedömnings- och tillståndsprocesser enligt miljöbalken och de sektorslagar där det kan krävas en specifik miljö- bedömningsprocess.

Vid den senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken framförde flera remissmyndigheter att kungörelsebestämmelserna borde utredas brett så att alla kungörelser riktade till allmänheten från myndig- heter på sikt bör tillgängliggöras på motsvarande sätt och om var möjligt ta bort särregler kring kungörelse.146 I förarbetena säger reger- ingen att regleringen av kungörelse av ansökan och miljökonse- kvensbeskrivning är inte anpassad efter nutida förutsättningar och det behöver utredas om nuvarande kungörelsesätt är ändamålsenliga för att sprida information till allmänheten.147

Nedan beskrivs EU-rättsliga krav och sedan vad som avses med termerna kungörelse, delgivning och tillgängliggörande avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocessen enligt miljöbalken och närliggande lagar.

144Jfr EU-domstolens dom målen C‑240/09 p. 42, C‑470/16 p. 50, C‑286/90 p. 9, C‑402/05 P och C‑415/05 P p. 291 och C‑366/10 p. 123.

145Se Report by the Aarhus Compliance Committee on the Compliance by the EC with its obligations under the Aarhus Convention, ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, paragraph 23, 2/5/2008; EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 3.

146Se prop. 2016/17:200 s. 138.

147Se prop. 2016/17:200 s. 139.

886

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

MKB-direktivet

Enligt artikel 6.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt kan delta i samrådsför- farandet och därmed ska allmänheten informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt. När- mare bestämmelser ska fastställas av medlemsstaterna om infor- mation till allmänheten, till exempel, genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, till exempel skrift- ligen eller genom samrådsmöten (artikel 6.5).

Fortsättningsvis anger artikel 9.1 i MKB-direktivet att när ett be- slut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan, som föregåtts av en miljökonsekvensbedömning, har fattats ska den eller de ansvariga myndigheterna omedelbart informera allmänheten och berörda myn- digheter om detta och dessutom säkerställa att de får tillgång till:

•Information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, i enlighet med artikel 8a.1 och 8a.2 I MKB- direktivet.

•Information om de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, och även om förfarandet för allmänhet- ens deltagande. Detta inbegriper även en sammanfattning av sam- rådsresultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt be- aktats, särskilt de synpunkter som mottagits från den utsatta med- lemsstat som avses i artikel 7.

Det finns även andra bestämmelser i MKB-direktivet som tydliggör att det finns krav på medlemsstaterna om att i olika situationer informera genom exempelvis skriftlig direktkommunikation med EU-kommissionen (artikel 2.4 c), exploatören (artikel 4.6) och andra berörda medlemsstater (artikel 7.1).

Jämförs termen informera med en annan term som används i MKB-direktivet, tillgänglig(a), så blir det tydligt att den termen avser att information ska göras just tillgänglig. Exempelvis säger arti- kel 6.5 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för all- mänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontakt- punkter, på lämplig förvaltningsnivå. Detta är i överensstämmande

887

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

med artikel 11.5 i MKB-direktivet där det anges att medlems- staterna ska se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten. Detta kan kontrasteras emot nämnda artikel 9.1 i MKB-direktivet som föreskriver att ansvariga myndigheter omedel- bart efter att ett tillståndsbeslut tagits ska informera allmänheten och berörda myndigheter.

Industriutsläppsdirektivet

Enligt artikel 24.1 industriutsläppsdirektivet ska medlemsstaterna ska se till att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i bl.a. meddelande av tillstånd och väsentliga ändringar av en verksamhet. I dessa förfaranden ska information göras tillgänglig på samma sätt som det föreskrivs om

iMKB-direktivet (se artikel 24.2 i industriutsläppsdirektivet) och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet tillämpas (se artikel 24.1 andra stycket industriutsläppsdirektivet). Enligt bilagan ska allmän- heten informeras genom offentliga meddelanden eller på annat lämp- ligt sätt (bilaga IV p. 1 industriutsläppsdirektivet). Närmare be- stämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokal- pressen) och om samråd med den berörda allmänheten (till exem- pel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) ska fastställas av medlemsstaterna (se bilaga IV p. 5 industriutsläppsdirektivet). I det reviderade industriutsläppsdirektivet har det förtydligats att beslut ska tillgängliggöras på en webbplats som är enkel att hitta, kost- nadsfri och utan krav på att behöva skapa ett konto eller registrera sig på annat vis (artikel. 24.2).

Det finns på så sätt samma uppdelning mellan termerna tillgäng- liggörande och information i industriutsläppsdirektivet som MKB- direktivet.

888

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Förordningen om netto-nollteknik respektive kritiska och strategiska råmaterial

Enligt artikel 10 i EU förordningen om netto-nollteknik, som om- fattar miljöbedömningar och miljötillstånd, ska bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning enligt artiklarna 5–9 i MKB-direktivet tillämpas.

Enligt artikel 12.1 i förordningen om netto-nollteknik påverkar inte förordningen de skyldigheter som Århus- eller Esbokonven- tionen ställer på medlemsstaterna. Dessutom anger artikel 12.2 i för- ordningen om netto-nollteknik att alla beslut som antas enligt artikel 6–12, 15, 16 och 28 ska offentliggöras på ett sätt som är lätt att förstå, och alla beslut som rör ett tillverkningsprojekt för netto- nollteknik eller ett strategiskt nettonollprojekt ska finnas tillgäng- liga på samma webbplats. Artikel 7 i förordningen om netto-nollteknik tydliggör också att medlemsstaterna ska ge tillgång till information om bl.a. tillståndsprocessen, inkl. information om tvistlösning, för projekt som omfattas av förordningen online och på ett centraliserat och lättillgängligt sätt.

Utifrån förordningen om netto-nollteknik ska därmed beslut som faller under MKB-direktivets miljökonsekvensbedömningsprocess, inkl. kallelse till samråd och tillståndsbeslut, offentliggöras och in- formation om tillståndsprocessen ska tillgängliggöras på ett centra- liserat och lättillgängligt sätt. Rimligen medför det att alla dokument från yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning till be- slut om tillstånd ska finnas publicerad på en central webbplats som allmänheten vet om publicerar denna typ av information.

I princip finns samma reglering i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, förutom att den också kräver informations- och kommunikationsåtgärder för att främja allmänhetens acceptans (se exempelvis artikel 7.1 d och 8.5 i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial).

Århuskonventionen

Vi beskriver Århuskonventionens krav i avsnitt 9.9.1. Konvention- en anger att i beslutsprocesser om miljön ska den berörda allmän- heten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekom-

889

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

mande fall enskilt (artikel 6.2). Varje part ska sörja för att allmän- hetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt (artikel 6.4). Sedan ska allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Beslutstexten ska göras tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på (artikel 6.9). För att all- mänhetens deltagande ska ske på ett effektivt och meningsfullt sätt förutsätter det att underrättelser av allmänheten är effektiva och genomförs på ett sätt som når allmänheten på den plats där verksam- heten planeras, utifrån de förutsättningar som allmänheten har att ta del av information.148 Till exempel kan publicering på en myndig- hets webbplats utgöra en effektiv underrättelse om allmänheten kon- trollerar sådana databaser dagligen. Ett annat alternativ är att inrätta ett förfarande med individuell underrättelse som baseras på att allmän- heten med ett enkelt förfarande kan registrera sig för att erhålla infor- mation i särskilda ämnen eller för vissa geografiska områden. En för- teckning över vilka av allmänheten som har registrerat sig för sådan underrättelse bör hållas uppdaterad för att kunna bedöma dess effekt- ivitet.149 I övrigt så förs i vägledningen till Århuskonventionen fram att traditionella former av underrättelse inte får förbises till fördel för digitala metoder, utan de digitala metoderna ska alltid ses som kompletterande. Huvudbudskapet är att metoderna för underrät- telse bör skräddarsys för att nå så många av den berörda allmänheten som möjligt, särskilt så många som möjligt av dem som ligger i omedelbar närhet av den föreslagna verksamheten eller dess miljö- effekter. Nyckeln är att säkerställa att underrättelsen ska passa behoven hos de personer som identifieras som den berörda all- mänheten.150

Utgångspunkten i vägledningen är att det är den utpekade ansvar- iga myndigheten som ska säkerställa att underrättelsen och all åtfölj- ande information förblir tillgänglig för allmänheten under hela för- farandet för allmänhetens deltagande och under de administrativa eller rättsliga prövningarna av det slutliga beslutet.151

148Se Hungary ACCC/C/2004/4; ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4, 14 March 2005, s. 11.

149Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59, 72.

150Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 63-70.

151Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59.

890

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Svensk rätt – kungörelse

I avsnitt 10.2.7 beskrivs bestämmelser om kungörelse och vissa av- seenden delgivning när en ansökan om tillstånd lämnas in till en miljö- prövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. Utgångspunkten är att om en ansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödom- stolen utfärda kungörelse (22 kap. 3 § miljöbalken). Bakgrunden till detta är att tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft mot tredje man och det rör sig ofta om en obestämd krets av sakägare som behöver nås. Avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocesser finns det i övrigt i miljöbalken bestämmelser om kungörelse i 6 kap. 39–41, 44 §§, 19 kap. 4 p. 1, 5 p. 4 §§, 22 kap. 3–5, 8, 11 tredje stycket, 15–17 §§, 23 kap. 5–6, 25 kap. 8 §§.

En av slutsatserna från avsnitt 10.2.7 är att oavsett vilken verksam- het som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfar- andet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshandlingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om synpunkter bör lämnas. Syftet med bestämmelserna om kungörelse är på sätt att göra ett underlag eller ett beslut tillgängligt för berörd allmänhet eller allmän- heten. Bestämmelserna beskriver hur detta görs på ett rättsgiltigt sätt.

I lag (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet

m.m.finns bestämmelser om kungörelse. För de fall där andra författningar innehåller bestämmelser om kungörande gäller dessa bestämmelser framför lagen om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (se lagens 2 §). Lagens 3 § anger bl.a. att om kun- görelse i ortstidning angivits ska kungörelsen ges ut i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. Lokal dagstidning ska anses ha en spridning av någon betydelse om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen i orten. Även om så inte är fallet ska lokal dagstidning anses ha sådan spridning som sägs i första stycket, om den kan beräknas vara spridd till minst femtio procent av hushållen i viss kommun inom det berörda området. Om myndigheten som kungör finner att syftet med kungörelsen kan nås även om den införes i endast ett mindre antal lokala dags- tidningar är även det acceptabelt. Enligt 4 § får kungörande även ske i annan form eller i större utsträckning än vad lagen föreskriver,

891

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

om det finns särskilda skäl till det och den sammanlagda kostnaden inte blir större än som är försvarligt med hänsyn till det intresse tillkännagivandet ska tillgodose.

Enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökon- sekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I para- grafens andra stycke stadgas vidare vissa undantag när tillstånds- frågan enbart avser en prövning enligt reglerna i 7 kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljöbalken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljökonsekvensbeskriv- ningen.

Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras

•på en lämplig webbplats, och

•i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven.

Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår att en lämplig webb- plats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten.

Enligt 6 kap. 44 § miljöbalken ska den som prövar en tillstånds- fråga som kräver en specifik miljöbedömning när frågan är avgjord snarast kungöra detta. Av kungörelsen ska det framgå hur allmän- heten kan få tillgång till innehållet i avgörandet. Om avgörandet enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 §, behöver det dock kungöras endast om det är lämpligt för att ge allmänheten information. Brister kungörelsen, exempelvis fel dagstidning, är ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövnings- myndighetens avgörande undanröjs.152

I miljöbalkspropositionen angav regeringen att kontakten med allmänheten i många fall kan inledas med åtgärder som rundskriv- elser och annonsering i ortspressen. Med tanke på internets utveck- ling bedömer regeringen att det dessutom kan vara lämpligt att verk- samhetsutövaren tillgängliggör samrådsunderlag på en publik webbsida om en sådan finns tillgänglig. Ett tillgängliggörande på verksamhetsutövarens egen webbsida kan dock inte ensamt anses

152Se MÖD 2001:42.

892

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

tillräckligt eftersom en verksamhetsutövares publika webbsida är ett alltför snävt forum i fråga om att nå ut med information153

Svensk rätt – delgivning

Syftet med att bestämmelserna om delgivning är att som utgångs- punkt att en handling skickas eller lämnas till den eller de personer som har behörighet att ta emot delgivningen (2 § DL).

Avseende miljöbalken finns det bestämmelser om delgivning i

22 kap. 5, 11, 15, 16 § och 23 kap. 5, 6 §, 24 kap. 18 § och 30 kap.

4–5 §§, varav de senare två bestämmelserna avser miljösanktions- avgifter. Förvaltningslagen har också bestämmelser om delgivning, men här används även termen underrättelse i 25 § och 33 §.

Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, under- rätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske och får ske genom delgivning. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som be- stämmer vilket tillvägagångssätt som ska användas för att under- rätta parten om allt material av betydelse för beslutet och för att ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över detta. Kommu- nikation kan genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är att myndigheten kommunicerar handlingar genom att skicka kopior av handlingarna till parten. Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen. Det innebär bl.a. att myndig- heten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att till- godogöra sig muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resul- tatet. Det kan exempelvis innebära att skriftlig form vid kommuni- cering behövs om materialet är så omfattande och komplicerat att

153Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60.

893

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

parten behöver hjälp av någon sakkunnig för att kunna lämna ett passande svar.154

Innan en myndighet meddelar beslut i ett ärende ska den enligt

33 § förvaltningslagen så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppen- bart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska den även under- rättas om hur det går till och vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll. Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske men underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det och får ske genom delgivning. I lag om domstolsärenden som riktar sig till domstolar finns det också bestämmelser om delgivning.

Enligt 2 § delgivningslagen kan delgivning ske på ett antal olika sätt:

–vanlig delgivning,

–muntlig delgivning,

–förenklad delgivning,

–särskild delgivning med juridisk person,

–stämningsmannadelgivning,

–kungörelsedelgivning, och

–tillgänglighetsdelgivning.

Enligt näst sista strecksatsen kan delgivning ske genom kungörelse. Kungörelsedelgivning sker genom att myndigheten beslutar att den handling som ska delges hålls tillgänglig viss tid hos myndigheten eller på annan plats och ett meddelande om detta och om handling- ens huvudsakliga innehåll inom tio dagar från beslutet kungörs (47 § DL). Kungörelsedelgivning får enligt lagen ske bl.a.

1.om en obestämd krets ska delges,

2.om ett stort antal personer ska delges och det med hänsyn till ändamålet med delgivningen inte är rimligt att delgivning sker med var och en av dem, eller

154Se prop. 2016/17:180 s. 169–171 och 204–208.

894

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

3.om delägare i samfällighet eller medlemmar i sammanslutning ska delges, det inte finns någon som är delgivningsmottagare och delägarna eller medlemmarna är fler än tio.

Kungörelsen ska föras in i Post- och Inrikes Tidningar och, om det finns skäl till det, i ortstidning (49 § andra stycket DL). Ett meddel- ande om delgivningen ska skickas till någon eller några av dem som delgivningen avser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen. Ingår en statlig myndighet eller en kommun bland dem som avses med delgivningen, ska meddelandet alltid skickas till myn- digheten eller kommunen (49 § tredje stycket DL). I och med att det kan vara svårt att identifiera alla som ingår i samrådskretsen, t.ex. vilken del av allmänheten som kan antas bli berörd av verksamheten eller åtgärden kan det vara lämpligt med s.k. kungörelsedelgivning inom miljöbalksprocesser. Det är därför lämpligt att information om att samråd ska ske lämnas i t.ex. en ortstidning med uppgift om var det går att ta del av samrådsunderlaget.155 Kungörelse ska också ibland delges (22 kap. 5 § MB). Om det i lag eller annan författning finns en bestämmelse som avviker från delgivningslagen, gäller den bestämmelsen (1 § DL).

Dessa generella kungörelsebestämmelser som beskrivs ovan för 6 kap. miljöbalken kan kontrasteras emot framför allt detaljerade vattenrättsliga kungörelse/delgivningsbestämmelser i framför allt 22 kap. miljöbalken. I mål om tillstånd till vattenverksamhet ska enligt 22 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken en utskrift av kungör- elsen som utgångspunkt sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödom- stolen (se även 9 kap. 2 § LSV). I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har an- setts så viktiga att kungörelsen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen. Denna delgivningsskyldighet omfattar bl.a. styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser.

155Se prop. 2016/17:200 s. 203.

895

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Svensk rätt – tillgängliggörande

Syftet med att bestämmelserna om tillgängliggörande är att den myndighet som äger informationen ur ett informationshanterings- perspektiv ska ansvara för att den görs tillgänglig på ett enkelt och effektivt sätt.156 Hur ett beslut görs tillgängligt på ett effektivt och enkelt sätt är inte definierat i förarbetena eller i miljöbalken. Enligt förarbetena till 6 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken får det beslutas från fall till fall hur ett beslut ska göras tillgängligt. Ett lämpligt sätt kan vara en myndighets eller kommuns webbplats. Enligt förarbe- tena blir ett beslut också tillgängligt för allmänheten genom att det upprättas och blir en offentlig handling.157

Slutsatser om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande

Jämförs hur termen informera används i MKB-direktivet är det tyd- ligt att det med svenska termer i vissa avseenden avser vanlig del- givning eller förenklad delgivning i vissa sammanhang (se artikel 2.4 c, 4.6, 7.1) eller kungörelse eller delgivning genom kungörelse i andra fall. Jämförs termen tillgängliggöra i MKB-direktivet med svenska termer avses att publicera något på en allmänt känd och välbesökt webbplats och i den lokal som anges i kungörelsen.

Kungörelsen utgör på så sätt startpunkten för när allmänheten får möjlighet att delta i beredningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljöbalken eller närliggande sektorslagar som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. I och med att vissa av bestämmelserna om kungörelse och delgivning i 22 kap. i dag syftar till att informera allmänheten om just detta bör dessa bestämmelser flyttas till miljöbedömningsförordningen. Vissa andra bestämmel- ser som rör delgivning och kungörelse i 22 kap. bör i stället flyttas till 20 kap. miljöbalken samt miljöprövningsförordningen allt bero- ende om bestämmelserna syftar till att informera om att processen börjat eller exempelvis läka att eventuella sakägare missats vid kun- görelse (se 22 kap. 8 § MB). När allmänheten enligt Århuskonven- tionen bör informeras enskilt, dvs. exempelvis delges kungörelsen, bör det för berörda av en vattenverksamhet precis som i dag fort- satt ske som det tidigare reglerats i 22 kap. Förfarandet bör kunna

156Se prop. 2016/17:200 s. 140.

157Se prop. 2016/17:200 s. 92 och 190.

896

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

tillämpas även när Miljöprövningsmyndigheten bedömer att så är lämpligt för att säkerställa att allmänheten informeras på ett effek- tivt sätt. Här finns det kompletterade bestämmelser i delgivnings- lagen och förvaltningslagen när så ska ske.

På så sätt säkerställs att bl.a. MKB-direktivets och Århuskonven- tionens krav om effektivt deltagande i samrådsprocessen och möj- ligheten att utkräva ansvar efter att beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked fattas även fortsättningsvis uppfylls av de svenska bestämmelserna om kungörelse, delgivning och tillgäng- liggörande. På så sätt ges förutsättningar för att beslutsprocesserna för miljötillstånd upplevs som öppna och legitima.

I avsnitt 14.9.22 beskriver vi våra överväganden och förslag.

10.5Anmälningsförfarandet

10.5.1Inledning

Som framgår av avsnitten 7.2.4 och 7.2.5 omfattas vissa miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter av anmälningsplikt. I detta av- snitt redogör vi för kraven på och handläggningen av en sådan an- mälan. Vi delar upp beskrivningen beroende på om det är fråga om en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Därefter beskriver

vide förslag med ändringar i kraven som nyligen har föreslagits i två promemorior från Klimat- och näringslivsdepartementet.

Slutligen redogör vi för de utmaningar vi har identifierat kopp- lat till handläggningen av anmälningar om anmälningspliktig verk- samhet.

10.5.2Anmälan om vattenverksamhet

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.5 har regeringen i 19 § förord- ningen om vattenverksamheter föreskrivit för vilka vattenverksam- heter det räcker med en enklare miljöprövning genom anmälan.

Bestämmelsen innehåller en uppräkning av anmälningspliktiga vatten- verksamheter. Övriga vattenverksamheter omfattas av den generella tillståndsplikten.

897

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

Kort bakgrund till bestämmelsen om anmälningsplikt

Huvudregeln är att det krävs tillstånd för att bedriva all vattenverk- samhet. Som ett led i strävan att förenkla prövningen av bl.a. vatten- verksamheter tillkom år 2005 en möjlighet för regeringen att före- skriva om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd skulle krävas att verksamheterna anmäldes (11 kap. 9 a § MB).

Syftet med det föreslagna anmälningsförfarandet var att miljö- prövningen av mindre vattenverksamheter skulle bli enklare utan att miljö- och hälsoskyddskraven åsidosattes.158 I motiven till be- stämmelsen angavs vidare att många upplevde att tillståndsförfar- andet för mindre vattenverksamheter var onödigt betungande och att det dåvarande regelverket, med endast tillståndspliktiga eller inte tillståndspliktiga vattenverksamheter, lämnade litet utrymme för flexibilitet. Flera länsstyrelser använde sig också av ett slags in- formellt anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter i form av strandskyddsdispenser, ärenden om samråd enligt 12 kap.

6 § miljöbalken och andra tillsynsärenden. Mindre vattenverksam- heter hanterades därför inte på ett likartat sätt i alla delar av landet.159

Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?

Av 19 § förordningen om vattenverksamheter framgår att anmälan görs hos tillsynsmyndigheten. Det innebär att den myndighet som utövar tillsyn över den aktuella vattenverksamheten också är den som prövar en anmälan. Som framgår av miljötillsynsförordningen är försvarsinspektören för hälsa och miljö tillsynsmyndighet för för- svarets vattenverksamheter och länsstyrelsen för övriga vattenverk- samheter. En kommun är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet om länsstyrelsen har överlåtit tillsynen.

Vår bild är att överlåtelse till kommunen av tillsyn beträffande vattenverksamhet inte har tillämpats i någon större omfattning. Enligt uppgifter från Miljösamverkan Sverige har delegation av till- syn av anmälningspliktiga vattenverksamheter skett till endast en handfull kommuner.160

158Se prop. 2004/05:129 s. 70.

159Se prop. 2004/05:129 s. 69.

160Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 88.

898

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken får en anmälningspliktig vatten- verksamhet påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Den angivna tidsfristen kan jämföras med motsvarande bestämmelse för miljöfarlig verksamhet där tidsfristen i stället är sex veckor.

En anmälan ska vara skriftlig och får göras elektroniskt. Om den endast görs i pappersform, ska den ges in i två exemplar. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksam- hetens art, omfattning, miljöeffekter och påverkan på närliggande fastigheter (20 § förordningen om vattenverksamhet). Tidigare fanns ett krav på miljökonsekvensbeskrivning, men detta krav togs bort 2018.

Tillsynsmyndigheten ska enligt 21 § förordningen om vatten- verksamhet genast sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Havs- och vattenmyndigheten.

Vidare ska tillsynsmyndigheten ge de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett sär- skilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet (22 § förordningen om vattenverksamhet). Av förarbetena framgår att kravet på att sakägare på ett tidigt stadium ska beredas tillfälle att yttra sig i ett anmälningsärende i första hand syftar till att klarlägga om sakägares synpunkter kan tillgodoses i anmälningsärendet eller om verksamheten måste tillståndsprövas.161 Enligt praxis är under- låtelse av detta krav ett sådant allvarligt formellt fel som utgör grund för återförvisning.162

När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndig- heten enligt 23 § förordningen om vattenverksamhet förelägga verk- samhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt kan verksam- heten förbjudas. Om varken föreläggande eller förbud behövs, ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte för- anleder någon åtgärd från myndighetens sida.

Tillsynsmyndigheten kan således i det enskilda fallet besluta att verksamheten får påbörjas tidigare eller att påbörjandet inte får ske förrän senare, allt beroende på vad som är nödvändigt för att myndig-

161Se prop. 2004/05:129 s. 72.

162Se MÖD:s dom den 5 februari 2015 i mål nr M 7698-14.

899

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

heten ska kunna ta ställning till behovet av eventuella förelägganden om försiktighetsmått.163

Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande konstaterat att av bestämmelsens ordalydelse framgår att det föreligger en rätt för den som anmäler en anmälningspliktig vattenverksamhet att efter åtta veckor påbörja denna, såvida inte annat besked givits från tillsynsmyndigheten. I samma avgörande fann Mark- och miljööver- domstolen att det faktum att de åtta veckorna passerat utan beslut från länsstyrelsen om att ändra tidsfristen innebar att länsstyrelsen inte längre hade möjlighet att inom ramen för anmälningsärendet förbjuda verksamheten.164

I samband med att bestämmelsen om anmälningsskyldighet in- fördes i miljöbalken kompletterades 11 kap. 8 § miljöbalken med ett förtydligande om att tillsynsmyndigheten kan meddela föreläggan- den till skydd för fisket. Bestämmelsen är av särskild betydelse för att försäkra att tillsynsmyndigheten beaktar fiskeintressen genom att meddela förelägganden till skydd för fisket på samma sätt som gäller för villkor för tillstånd. Bestämmelsen utesluter inte att före- lägganden om försiktighetsmått även meddelas med stöd av de generella tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken.165 Tillsyns- myndigheten har även möjlighet att döma ut fiskeavgifter (6 kap.

5 § LSV).

Civilrättsliga frågor kan inte avgöras i ett anmälningsärende. I de fall frågor om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen ändå skulle uppkomma bör verksamhetsutövaren och den berörda sakägaren försöka komma överens utanför anmälningsförfarandet. Om någon överenskommelse inte kan nås bör en tvist lösas av mark- och miljö- domstol utifrån civilrättsliga utgångspunkter.166

Om det i ett anmälningsärende framställs yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen och dessa yrkanden är föremål för tvist bör tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. De länsstyrelser som vi har haft kontakt med under utredningens gång har bekräftat att verksamhetsutövaren i dessa fall föreläggs att söka tillstånd, om detta inte görs på frivillig väg. Om sådana yrkanden framställs först efter att anmälningsären- det har avslutats, dvs. normalt åtta veckor efter det att anmälan har

163Se prop. 2004/05:129 s. 93.

164Se MÖD 2017:67.

165Se prop 2004/05:129 s. 93.

166Se prop 2004/05:129 s. 72.

900

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

gjorts, är sakägarna i stället hänvisade till att ansöka om stämning och yrkandena får sedan behandlas på samma sätt som gäller för oförutsedda skador.167

Tillsynsmyndigheten ska inte heller pröva krav på rådighet (2 kap. LSV). Uppstår tvist om rådighet över vattenområdet kan dessa alltså inte prövas inom ramen för anmälningsärendet.

10.5.3Anmälan om miljöfarlig verksamhet

Till skillnad från vattenverksamhet har prövning av miljöfarlig verk- samhet kunnat ske efter anmälan under en längre tid.168 Dagens regler om anmälan har sin grund i 9 kap. 6 § miljöbalken som anger att regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälnings- plikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort i miljöprövningsförordningen.

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 anges vilka miljöfarliga verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga i miljöprövningsförordningen. De verksamheter som betecknas som C-verksamheter omfattas endast av anmälnings- plikt. Anmälan görs till tillsynsmyndigheten som ofta är en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor.

Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?

Av 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen följer att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. En anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet får enligt 9 kap. 6 c § miljöbalken påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsyns- myndigheten bestämmer något annat.

Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22, 24–27 och 46 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En anmälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmälningsplikt av C-verksamheter) eller i 1 kap. 11 § miljöpröv- ningsförordningen (anmälan om ändring av tillståndspliktig verksam-

167Se prop. 2004/05:129 s. 72.

168Se SOU 2022:33 s. 130–132.

901

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

het eller verksamhet med frivilligt tillstånd eller ändring av en C-verk- samhet om ändringen har betydelse från störningssynpunkt) ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kom- mun som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden. Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksam- heten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen. Om tillstånd söks till en tillståndspliktig verksamhet behöver anmälan inte göras. Om det finns särskilda skäl, får den kommunala nämnden överlämna anmälningsärendet till länsstyrelsen.

En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfatt- ning och miljöeffekter. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamhet saknas ett uttryckligt krav på att anmälan som avser miljöfarlig verksamhet ska innehålla kartor. En annan skillnad är att bestämmelsen i 25 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd inte innehåller ett krav på att an- mälan ska innehålla de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver för att kunna bedöma verksamhetens påverkan på närliggande fastig- heter (jfr 20 § förordningen om vattenverksamheter).

För de verksamheter eller åtgärder som anges i 25 § 2 förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd – i praktiken en stor del av de verksamheter som betecknas som C-verksamheter i miljöprövningsförordningen – ska anmälan också innehålla de upp- gifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. De angivna bestämmelserna i miljöbedömningsförordningen anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska inne- hålla. Bestämmelsen i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd trädde i kraft 2018 och ersatte ett tidigare generellt uttryckt krav på att en anmälan, ”i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet”, också ska innehålla en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt 6 kap. miljöbalken.

I bestämmelserna 25 a–25 d §§ förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd finns därtill mer detaljerade bestämmelser för vad en anmälan ska innehålla för vissa specifika verksamheter, däribland verksamhet med vindkraftverk och verksamhet med be- handling av avfall.

902

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Handläggningen av anmälningspliktiga C-verksamheter är för- delad på ett stort antal tillsynsmyndigheter, i praktiken 290 kom- muner, och det finns i dagsläget ingen nationell tjänst eller blankett för anmälan utan respektive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Det innebär i praktiken att kraven på anmälans innehåll och omfattning kan variera.

På samma sätt som vid en anmälan av en vattenverksamhet ska den tillsynsmyndighet som prövar verksamheten eller åtgärden gen- ast skicka anmälan till andra myndigheter på sätt som anges i 25 f § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den kom- munala nämnden ska skicka ett exemplar av handlingarna till läns- styrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och länsstyrelsen ska skicka till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen. Om anmälan avser en verksamhet som omfattas av "tillståndsplikt A", ska nämnden eller länsstyrelsen också skicka ett exemplar av anmälan till Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten.

De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. Det blir således upp till den tillsynsmyndighet som ska pröva an- mälan att avgöra vem som ska få anmälan för att kunna lämna syn- punkter. Bestämmelsen liknar i övrigt motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamheter, men med tillägget ”på lämp- ligt sätt och i skälig omfattning”.

Om det är en verksamhet eller åtgärd som anges i 25 § 2 förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, dvs. om verksam- heten eller åtgärden omfattas av vissa krav i miljöbedömningsför- ordningen, ska den myndighet som handlägger anmälan pröva om verksamheten eller åtgärden behöver tillståndsprövas och förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten fin- ner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). För dessa verksamheter ska alltså tillsynsmyndigheten göra en bedömning i varje enskilt fall om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

För samtliga anmälningsärenden ska den myndighet som prövar anmälan, när ett anmälningsärende är tillräckligt utrett och om det

903

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

behövs, i ett föreläggande till verksamhetsutövaren besluta om för- siktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verk- samhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljö- balken. Om myndigheten inte förelägger om försiktighetsmått eller förbud ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighet- ens sida.

Det har även införts krav på den handläggande myndigheten att förelägga om försiktighetsmått eller förbud om ärendet avser en sådan verksamhet som behandlar avfall och verksamhetsutövaren inte före- läggs att ansöka om tillstånd. Dessa krav har införts för att tydlig- göra att ett anmälningsförfarande motsvarar tillståndskraven enligt avfallsdirektivet. Så även om en anmälan i sig inte ska medföra någon egentlig rättslig miljöprövning av verksamheten har det över tid ut- vecklats åt det hållet. I ett nyligen redovisat regeringsuppdrag har Naturvårdsverket lämnat förslag på ytterligare krav på vad en an- mälan ska innehålla avseende en verksamhet som lagrar icke-farligt eller farligt avfall som en del av att samla in det. Mer detaljerade krav föreslås även för vad ett föreläggande om försiktighetsmått relaterat till verksamheten ska innehålla och som utfärdas av tillsynsmyndig- heten. Förslagen syftar till att minska möjligheterna för kriminella eller oseriösa aktörer att utnyttja systemet med anmälningspliktiga verksamheter.169

När det gäller de kommuner som vi har varit i kontakt med under utredningsarbetet har de uppgett att de meddelar förelägganden med försiktighetsmått eller skyddsåtgärder i princip alla anmälnings- ärenden om de inte förbjuder verksamheten eller åtgärden. Däremot är det mycket sällan eller aldrig som kommunen förelägger verksam- hetsutövaren att ansöka om tillstånd för den anmälda verksamheten eller åtgärden. I vår enkätundersökning svarade 30 procent av kom- munerna att de har beslutat om att en anmäld verksamhet eller åtgärd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken behöver tillståndsprövas. Antalet sådana förelägganden per år är dock få. Enligt vår enkätundersökning hand- lar det om totalt cirka 5–15 sådana förelägganden per år. En mindre del av dessa har kommunen gjort på grund av att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

169Se Naturvårdsverkets skrivelse, Minska risken att systemet med anmälningsplikt utnyttjas för avfallsbrottslighet, 2023-09-29, NV-08932-22.

904

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

I den senaste redovisningen av miljöprövningsdelegationernas handläggningstider framkommer att endast 14 av 425 ärenden där miljöprövningsdelegationen fattade beslut i under 2022 avsåg verk- samheter med prövningsnivå C. Det går av statistiken inte att utläsa om det är frågan om ärenden där kommunen har förelagt verksam- hetsutövaren att ansöka om tillstånd.

Särskilt om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter

Sedan den 1 januari 2023 är det möjligt för en tillsynsmyndighet att besluta om krav på ekonomisk säkerhet för vissa verksamheter som innebär behandling eller insamling av avfall och som är anmälnings- pliktiga (28 a–28 c §§ FMH). Bakgrunden till bestämmelsen är, enligt förarbetena, att det under senare tid har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verk- samheten och bara lämnat stora mängder avfall på fastigheterna där verksamheterna bedrivits. I vissa fall har det handlat om bolag som försatts i konkurs. Kostnaden för att i efterhand hantera sådant avfall och återställa fastigheten är i många fall hög och risken är också över- hängande för att det blir skattebetalarna som får bära kostnaden.170

Krav på säkerhet kan ställas både i samband med att en verksam- het anmäls och inom ramen för den löpande tillsynen, om tillsyns- myndigheten bedömer att det finns ett behov av säkerhet.171

Kommunen kan i vissa fall besluta att en verksamhet endast får bedrivas om länsstyrelsen har gjort en bedömning om en säkerhet behövs för kostnaderna för de återställningsåtgärder som verksam- heten kan leda till. Verksamhetsutövare som mottagit kommunens beslut och vill begära länsstyrelsens bedömning i fråga om säkerhet ska ge in en begäran till länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas. Länsstyrelsen ska sedan bedöma om en säkerhet behövs och pröva den. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Om länsstyrelsen bedömer att en säkerhet behövs ska läns- styrelsen besluta att verksamheten får bedrivas endast om verksam-

170Se prop. 2021/22:219 s. 57.

171Se prop. 2021/22:219 s. 61.

905

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

hetsutövaren ställer säkerhet med det belopp som länsstyrelsen anger.

10.5.4Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet

I promemoriorna Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet172 och Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet173 läggs flera förslag om anmälningspliktig verksamhet som syftar till att förbättra genomförandet av MKB-direktivet. Bakgrunden är att Europeiska kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört direktivet. Kommissionen har bl.a. uppmanat Sverige att klargöra hur endast anmälningsplikten i den svenska lagstiftningen för vissa projektkategorier som förteck- nas i bilaga 2 till direktivet säkerställer ett korrekt införlivande av de krav om att projekt som förtecknas i direktivet ska vara föremål för både ett krav på att åtminstone göra en behovsbedömning av betydande miljöpåverkan och ett krav på tillstånd. Kommissionen har också haft synpunkter på införlivandet av artikel 11.2 om möj- ligheten till rättslig prövning vid underlåtenhet/passivitet.174 I ett svar till kommissionen har den svenska regeringen anfört att genom- förandet av direktivets krav i artikel 2 och 4.5, såvitt avser meddel- ande av beslut i frågan om en anmälningspliktig verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte, behöver förtyd- ligas eller förbättras. Regeringen har även analyserat miljöorganisa- tioners möjlighet att överklaga även tillsynsbeslut som rör anmäl- ningspliktiga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken där tillsyns- myndigheten ska pröva frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.175

Genom förslagen i promemoriorna är ambitionen att omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet. Ändringar föreslås i bland annat miljöbalken, förordningen om miljöfarlig verk- samhet och miljöskydd, förordningen om vattenverksamheter, för- ordningen om anmälan för som samråd och miljöprövningsförord- ningen.

172Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direk- tivet M2021/00596.

173Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664.

174Se dnr UM 2019/37321/BRYR.

175Se dnr KN2023/01123-6.

906

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

Anmälningspliktiga vattenverksamheter

Vad gäller anmälningspliktiga vattenverksamheter föreslås följande i de två ovan nämnda departementspromemoriorna. Den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljö- påverkan eller inte. Vid bedömningen ska myndigheten ta hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokali- sering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egen- skaper. En anmälan om vattenverksamhet ska innehålla uppgifter som gör det möjligt att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Tillsynsmyndigheten bör fatta beslut i fråga om betydande miljö- påverkan så snabbt som möjligt. Myndigheten ska som huvudregel avgöra frågan om betydande miljöpåverkan senast åtta veckor från den dag då anmälan kom in. Om myndigheten inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in till myndigheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan, ska tidsfristen räknas från den dag då bristen avhjälps. Myndigheten får besluta att förlänga handläggningstiden om det finns särskilda skäl för det. Hand- läggningstiden får dock endast i undantagsfall överstiga 90 dagar.

Myndighetens beslut i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan. Beslutet ska tillgängliggöras för allmänheten. Myndigheten ska dock få besluta att inte göra beslutet tillgängligt för allmänheten om verksamheten eller åtgärden endast syftar till att tjäna det militära försvaret och ett tillgängliggörande skulle på- verka verksamhetens eller åtgärdens syfte negativt.

Vidare föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela före- skrifter om när en anmälningspliktig vattenverksamhet tidigast får påbörjas. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälnings- pliktig vattenverksamhet får påbörjas endast om tillsynsmyndig- heten har beslutat att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Regeringen ska också bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga den som har gjort en anmälan om en vattenverksamhet att ansöka om tillstånd. Det ska regleras på förordningsnivå att tillsynsmyndigheten ska förelägga

907

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

den som har gjort en anmälan att ansöka om tillstånd om myndig- heten finner att vattenverksamheten kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan.

Därtill föreslås att avgift för länsstyrelsens handläggning av en an- mälan om vattenverksamhet ska betalas efter särskilt beslut av läns- styrelsen och tas ut i form av en timtaxa, i stället för som det är i dag då avgiften tas ut som en fast avgift.176

Anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter

När det gäller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet föreslås del- vis olika ändringar i de två promemoriorna.

I promemorian från 2021 föreslås följande. Den myndighet som handlägger en anmälan om miljöfarlig verksamhet och i ärendet ska pröva och besluta i frågan om betydande miljöpåverkan ska i beslutet redovisa skälen för detta. Bedömningen av verksamhetens miljö- påverkan ska utgå från kriterierna i bilaga 3 till MKB-direktivet. Till- synsmyndigheten ska pröva frågan om åtgärdens eller verksamhet- ens miljöpåverkan inom sex veckor från att anmälan lämnades in. Handläggningstiden får dock förlängas om det finns skäl för detta på grund av åtgärdens art, komplexitet eller omfattning.

Ett nytt bemyndigande ska införas i miljöbalken som innebär att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från regleringen som anger att en anmäld verksamhet ska få påbörjas inom sex veckor från att anmälan gjorts. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälningspliktig verksamhet som ska föregås av en bedömning av åtgärdens miljöpåverkan får påbörjas först efter att tillsynsmyndig- heten har avgjort frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.177

Vidare föreslås att tillsynsmyndighetens beslut om betydande miljöpåverkan i anmälningsärenden ska göras tillgängligt för allmän- heten. Därtill föreslås vissa ändringar i allmänhetens tillgång till rättslig prövning vad gäller anmälningsärenden. En ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att till- varata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och uppfyller vissa

176Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 41–52.

177Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direk- tivet, M2021/000596 s. 67.

908

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

villkor i miljöbalken ska få en uttrycklig rätt att överklaga beslut i anmälningsärenden och tillsynsärenden där frågan om verksam- heten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan har prövats. Rätten att överklaga ska även gälla sådana ärenden där frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betyd- ande miljöpåverkan, men där myndigheten har underlåtit att pröva frågan.178

I promemorian från 2023 föreslås att bestämmelsen i miljöbalken om att en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet som huvud- regel får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan kom in till tillsynsmyndigheten kompletteras på så sätt att om tillsynsmyn- digheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in, ska tidsfristen för när verksamheten tidigast får påbörjas räknas från den dag då bristen avhjälps.

Därtill föreslås att bestämmelserna om vad en anmälan om miljö- farlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska innehålla komplet- teras genom att det föreskrivs att anmälan även ska innehålla kartor. En motsvarande bestämmelse föreslås även för anmälningar enligt 12 kap. miljöbalken. För att likrikta kraven på anmälans innehåll enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken föreslås att även en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken innehålla de kartor som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksam- hetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.

Vidare föreslås flera ändringar som avser anmälan för samråd enligt 12. kap 6 § miljöbalken, och vissa ändringar i miljöprövnings- förordningen. Bland annat föreslås att en ny anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken införs för vissa verksamheter som omfattas av kraven i MKB-direktivet (se avsnitt 7.2.7).179

178Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direk- tivet, M2021/000596 s. 101.

179Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN 2023/04664 s. 41–52.

909

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

10.5.5Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen

Som vi har redogjort för har tillsynsmyndigheten sex respektive åtta veckor på sig för att handlägga en anmälan om miljöfarlig verksam- het respektive vattenverksamhet. Fristen räknas från det att anmälan ges in till myndigheten. Från flera håll har dock framförts att till- synsmyndigheterna inte alltid hinner handlägga ett anmälningsärende inom den frist som anges. Den huvudsakliga anledningen till detta är, enligt tillsynsmyndigheterna, att det saknas ett fullständigt under- lag från sökanden och att det därför krävs ytterligare komplettering. I de fall anmälan från början är komplett är det normalt sett inte några svårigheter för tillsynsmyndigheten att hålla sig inom fristen. Ytter- ligare en faktor som kan bidra till att handläggningen inte hinns med inom den angivna fristen är om grannehörande behöver göras. I de fall kungörelse behöver ske är det också ett förhållande som kan medföra att anmälningsärendet drar ut på tiden. En betydande del av de anmälningspliktiga verksamheterna omfattas av MKB- direktivets bilaga II vilket i svensk rätt har genomförts genom att det för vissa av dessa verksamheter också finns krav på att anmälan ska innehålla det underlag som tas fram inför ett s.k. undersöknings- samråd. För dessa verksamheter ska alltså frågan om betydande miljöpåverkan bedömas i varje enskilt fall. I den enkät vi genomfört med ett antal svenska kommuner framgår att bara en mindre del av kommunerna (16 procent) svarar att de alltid gör en sådan bedöm- ning medan en stor del av kommunerna (39 procent) svarar att de sällan gör det och en del (14 procent) att de aldrig gör det. Resten av kommunerna svarar att de ibland (14 procent) eller oftast (16 pro- cent) gör bedömningen.

Det har även framförts synpunkter på att de olika krav på vad en anmälan ska innehålla beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser ökar komplexiteten i tillämpningen. I vissa fall innebär det att det underlag som måste lämnas in till den handläggande myn- digheten kan bli relativt omfattande. Det uppges öka den administra- tiva bördan vilket också kan förlänga handläggningstiden.

Om underlaget är så pass bristfälligt att det inte går att pröva har vissa kommuner beskrivit att de fattar ett interimistiskt beslut om förbud av verksamheten eller åtgärden för att hinna bedöma konsekvenserna. Detta uppges dock medföra en extra administra-

910

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

tion för kommunerna. Samtidigt är erfarenheten hos de kommuner

vihar haft kontakt med att det är sällan som en verksamhetsutövare sätter i gång med en verksamhet eller åtgärd innan besked har läm- nats från tillsynsmyndigheten.

Det har även framförts till utredningen att det är viktigt att det framgår av regelverket vad tillsynsmyndigheten förväntas pröva och därmed besluta om inom sex respektive åtta veckor. Den förhål- landevis korta handläggningstiden borde innebära en begränsad

”prövning” och inte en individuell prövning av om det kan vara fråga om betydande miljöpåverkan, inklusive remiss till berörda och avstämning med andra myndigheter.

10.5.6Kraven på vad en anmälan ska innehålla

är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika

Som vi har redogjort för ovan är kraven på vad en anmälan ska inne- hålla allmänt hållna. Bestämmelserna med krav på anmälans innehåll i fråga om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ger således stort utrymme för respektive tillsynsmyndighet att avgöra vad som krävs i det enskilda fallet. Handläggningen av flertalet anmäl- ningsärenden är dessutom fördelad på ett stort antal tillsynsmyndig- heter, särskilt i fråga om miljöfarlig verksamhet där tillsynsansvaret och således handläggning av anmälan ligger på kommuner. Det fak- tum att det finns många olika tillsynsmyndigheter har framförts som en utmaning i relation till behovet av samsyn kring vilka krav som bör ställas på en anmälans innehåll. Många verksamhetsutövare vitt- nar också om att kraven på anmälans innehåll skiljer sig mellan till- synsmyndigheterna trots att det kan vara fråga om likartade verk- samheter eller åtgärder.

När det gäller miljöfarlig verksamhet finns det i dagsläget ingen nationellt framtagen tjänst eller blankett för anmälan utan respek- tive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Enligt en kartläggning från Tillväxt- verket erbjuder ungefär en fjärdedel av kommunerna någon typ av e-tjänst som alternativ för att lämna anmälan medan resterande kom- muner enbart använder blanketter. Företagare efterfrågar ofta bättre

911

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

information om hur anmälan ska gå till, vilka uppgifter som ska in- går och hur uppgifterna ska användas.180

Även betydelsen av kompetens hos handläggarna på tillsynsmyn- digheten har av verksamhetsutövare lyfts som en faktor som bidrar till att kravnivån är olika. Det har framhållits att en mer oerfaren handläggare tenderar att ställa mer omfattande krav på underlag än vad en mer erfaren handläggare gör.

Kraven på vad anmälan ska innehålla varierar dessutom beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser. Exempelvis finns det för vissa typer av verksamheter (bl.a. vissa vindkraftverk och avfallsverksamheter) mer detaljerade krav på anmälans innehåll. Det är oklart om verksamhetsutövarna upplever att det för dessa typer av verksamheter finns en större samsyn mellan tillsynsmyndighet- erna avseende vad anmälan ska innehålla och hur handläggningen bör gå till.

Det har också framförts att bestämmelserna om kraven på underlag för vissa verksamheter som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är otydliga. De angivna bestämmelserna anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla. Det har framförts att det är otydligt om ett samråd ska hållas eller om det räcker med att anmälan innehåller de uppgifter som krävs inför ett s.k. undersökningssamråd.

De länsstyrelser vi har haft kontakt med anser att bestämmel- serna om anmälans innehåll i fråga om vattenverksamheter är all- mänt hållna, men tillräckliga. Den stora variationen av åtgärder som omfattas av anmälningsplikt för vattenverksamhet uppges dock göra det svårt att detaljreglera kraven på anmälans innehåll.

De kommuner vi har haft kontakt med har uppgett att kvalite- ten och innehållet på verksamhetsutövarnas anmälningar skiftar rejält. Behovet av att förelägga om komplettering är därför stort och görs regelmässigt. Ibland utgörs anmälan endast av ett hand- skrivet papper med några rader om det anmälan avser. I andra fall kan anmälans innehåll motsvara nivån av en tillståndsansökan med en tillhörande miljökonsekvensbeskrivning.

Kommunerna efterfrågar mer vägledning i fråga om vad en an- mälan ska innehålla och vilket underlag som tillsynsmyndigheten bör kräva av verksamhetsutövaren. Vägledningen får gärna vara

180Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.

912

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

branschspecifik. Det finns en stor variation av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter och därmed också en stor variation avse- ende vilka krav som bör ställas på anmälans innehåll och underlaget för den. Behovet av vägledning är särskilt stort i fråga om nya typer av verksamheter där kommunen har mindre erfarenhet av vad an- mälan bör innehålla.

Kommuner upplever att vägledning från centrala myndigheter kan vara för generell och behöva konkretiseras med till exempel mätvärden. Den vägledning som finns tillgänglig rör enligt en kart- läggning från Tillväxtverket främst tillsyn och inte anmälan i sig.181

Det har i fråga om vägledning också lyfts att det kan vara svårt för kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet att få vägledning av länsstyrelsen. Detta då länsstyrelserna uppges hänvisa till sin roll som överprövningsmyndighet och att det därför är olämpligt att myndigheten gör en bedömning och uttalar sig i förväg.

Det har däremot inte föreslagits, vare sig från tillsynsmyndig- heter eller verksamhetsutövare, att bestämmelsen om anmälans innehåll borde kompletteras eller ändras.

Som ett led i att uppnå en mer likartad syn på anmälans innehåll har i stället frågan om en gemensam digital anmälningsblankett lyfts. Förfarandet används enligt uppgift i Danmark. I ett regerings- uppdrag att ta fram tjänster för att förenkla och effektivisera för företagare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om till- stånd för miljöfarlig verksamhet har Tillväxtverket föreslagit att det tas fram nationella e-tjänster för att förenkla anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Genom att standardisera utformning av och innehåll i anmälan på nationell nivå i en generell e-tjänst med branschspecifikt stöd och vissa branschspecifika e-tjänster bedömer myndigheten att en mer likvärdig bedömning över landet nås sam- tidigt som man uppnår en ökad transparens och tydlighet för både handläggare och företagare. Tillväxtverket bedömer att Naturvårds- verket bör få ett samordnande ansvar för att arbeta vidare med förslaget.182

181Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.

182Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.

913

Hur går miljöprövningen till?

SOU 2024:98

10.5.7En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan

En verksamhet eller åtgärd som har föregåtts av en anmälan kan bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder såsom förelägganden om för- siktighetsmått eller skyddsåtgärder, men även ett beslut om förbud. Verksamheten eller åtgärden omfattas således inte av rättskraft på samma sätt som en tillståndspliktig verksamhet. Några verksamhets- utövare har framfört att de för vissa typer av verksamheter och åt- gärder i stället för att anmäla verksamheten söker frivilligt tillstånd. På så sätt får de ett tillstånd av vilket det framgår under vilka förut- sättningar verksamheten eller åtgärden får bedrivas och de riskerar då inte bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder för de frågor som har prövats genom tillståndsbeslutet. Till utredningen har det fram- förts att detta framför allt gäller solcellsparker, som i dag inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga, men där tillsynsmyndigheten oftast uppger att de omfattas av krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har även framförts att frivilligt tillstånd söks exempelvis när en verksamhet eller åtgärd påverkar närboende, t.ex. motorsportbanor.

Att verksamhetsutövare ansöker om tillstånd i stället för att använda sig av det anmälningsförfarande som verksamheten eller åtgärden förutsätts omfattas av medför att prövningen tar längre tid. Utöver att prövningen tar längre tid vilket i sig är negativt för verksamhetsutövaren är det en rimligt att utgå ifrån att en tillstånds- process även belastar prövningsmyndigheter och tillsynsmyndig- heter i högre utsträckning än vad ett anmälningsförfarande gör.

Vi har gått igenom samtliga anläggningar i anläggningsregistret NikITa för att se vilka som markerats som frivilliga tillstånd och kan konstatera att de fyra vanligaste verksamhetstyperna som ansökt om frivilligt tillstånd är mindre vindkraftverk (MPF-kod 40.100), mindre djurhållningsverksamheter (MPF-kod 1.20), mindre för- bränningsanläggningar (MPF-kod 40.60) och motorsportbanor m.fl. (MPF-kod 92.30).

Det bör i sammanhanget samtidigt noteras att sett till alla anlägg- ningar är det relativt få verksamhetsutövare som i dag omfattas av anmälningsplikt C som ansöker om frivilligt tillstånd. Av omkring 8 000 anläggningar som i dag är i drift som finns i anläggningsregis-

914

SOU 2024:98

Hur går miljöprövningen till?

tret NikITa har cirka 250 markerats som frivilliga tillstånd, nästan hälften av dessa avser vindkraft. Det verkar således på det stora hela vara relativt sällsynt att verksamhetsutövare som omfattas av C-nivå ansöker om frivilligt tillstånd.

10.5.8Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift

De kommuner vi har haft kontakt med har samtliga lyft att det finns ett mörkertal med anmälningspliktiga verksamheter som bedrivs utan att någon anmälan har gjorts. Det är inte alltid underlåtenheten att anmäla en verksamhet beror på att verksamhetsutövaren medvetet inte har anmält. I många fall kan orsaken vara att verksamhetsutövaren saknar kunskap om att anmälan krävs. Sådana verksamheter kan uppmärksammas i samband med uppsökande tillsyn. Uppsökande tillsyn är dock en tillsynsverksamhet som kräver stora resurser av kommunerna. Dessutom resurser som sällan kan finansieras genom tillsynsavgifter. Skälet för detta är bl.a. de svårigheter som i sådana fall ofta finns för att identifiera fysiska eller juridiska personer att debitera.

För efterlevnad av miljöbalken och bestämmelser som meddelats med stöd av balken finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud. I fråga om underlåtenhet att anmäla har det sedan länge funnits en etablerad praxis att tillsyns- myndigheten inte kan förelägga en verksamhetsutövare att ge in en anmälan i efterhand för en verksamhet eller åtgärd som redan påbörjats eller utförts.183 Idag finns heller ingen möjlighet att be- sluta om miljösanktionsavgift vid underlåtenhet att ge in en anmälan trots att man påbörjat en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd. Att påbörja en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd utan att först anmäla den omfattas i stället av straffansvar. Att anmäla en underlåtenhet att anmäla till polisen har av många tillsynsmyndig- heter ansetts vara en tidskrävande åtgärd. Vidare uppfattar kommun- erna att kravet på att polisanmäla en verksamhet som har underlåtit att anmäla verksamheten innebär ytterligare merarbete som de inte kan få täckning för och som sällan leder till påföljd.

183Se bl.a. MÖD:s domar den 15 maj 2012 i mål nr M 5707-11 och den 7 oktober 2014 i mål nr M 383-14.

915

11 Vem utför miljöprövningen?

11.1Kapitlets innehåll

Enligt våra utredningsdirektiv är det, för att miljötillståndsproces- sen ska vara förutsebar och ändamålsenlig, viktigt att ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna i fråga om t.ex. tillståndsprövning enligt miljöbalken, tillsyn och vägledning inte leder till brister i en- hetlighet i tillämpningen av miljölagstiftningen. I utredningsdirek- tivet konstateras också att det finns ett behov av att se över ansvars- fördelningen mellan myndigheterna i fråga om förvaltning inom miljöområdet så att de kan möta de behov som uppstår i takt med utvecklingen av ny miljöteknik, och andra framsteg inom industrins omställning. Förvaltningen inom miljöområdet bör vara mer stöd- jande och integrerad inom alltifrån rättstillämpning till uppföljning, tillsyn och vägledning så att den kan bidra till mer effektiva och förutsebara tillståndsprocesser. Vissa förvaltningsmyndigheter är alltid remissinstanser i en prövning medan andra kan bli remiss- instanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Det kan enligt direktiven ifrågasättas om dagens system i detta avseende är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga. Utredningen ska mot den här bakgrunden bl.a. utreda om det finns skäl att göra änd- ringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter, eller att se över myndighetsstrukturen, se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen enligt miljöbalken och om de bör samordna sitt deltagande, och utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part.1

I avsnitt 5.2 har vi på en övergripande nivå beskrivit gällande svensk rätt avseende miljöprövning. I detta kapitel redogör vi när- mare för gällande svensk rätt i fråga om vem som utför miljöpröv-

1Se dir. 2023:78 s. 9 och 10.

917

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

ning enligt miljöbalken. Därefter beskriver vi de huvudsakliga stat- liga aktörer som deltar i prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Avslutningsvis redogör vi för de utmaningar som lyfts i utredningsdirektiven, som tidigare utredningar har tagit upp och som framförts till oss av olika berörda aktörer under vårt utredningsarbete.

11.2Gällande svensk rätt

11.2.1Översikt över vem som prövar tillstånd enligt miljöbalken

I 16 kap. 1 § miljöbalken regleras vilka myndigheter som prövar mål och ärenden enligt miljöbalken och enligt föreskrifter med- delade med stöd av balken. Där framgår att det är regeringen, läns- styrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen som är prövningsmyndigheter.

I 7 kap. 28 a § miljöbalken framgår att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betyd- ande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden. Om det finns en risk för betydande påverkan på miljön ska samråd hållas och en ansökan om tillstånd lämnas in. Tillståndet prövas av länsstyrelsen i det län där området ligger eller mark- och miljödomstol om det är ett ansökningsärende som har lämnats dit (7 kap. 29 b § MB).

I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånds- och an- mälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. Enligt 9 kap. 8 § miljö- balken prövas en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet av en mark- och miljödomstol. Regeringen får dock meddela före- skrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen och om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd ifall den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd där sökanden är Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller För- svarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen. Närmare bestämmelser om när frågor om tillståndsplikt för miljöfarlig verk- samhet prövas av mark- och miljödomstol respektive länsstyrelse återfinns i miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder som prövas av mark- och miljödomstolar faller under ”tillstånds-

918

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

plikt A”, medan länsstyrelsen prövar de verksamheter och åtgärder som ingår i kategori ”tillståndsplikt B”. Länsstyrelsens prövning, ändring och omprövning av tillstånd av B-verksamheter utförs av miljöprövningsdelegationer. Detta regleras i 3 § i förordning om miljöprövningsdelegationer. Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska enligt 9 kap. 8 § miljöbalken göras till Försvarsinspektören för hälsa och miljö (FIHM), länsstyrelsen eller kommunen. I kapitel

2–32 i miljöprövningsförordningen framgår vilka verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga, s.k. ”anmälningsplikt C”. När- mare bestämmelser om anmälningsplikten finns i 22, 24–27 b och 46 §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Där framgår att en anmälan ska ges in till den myndighet eller kom- mun som enligt miljötillsynsförordningen utövar tillsyn över verk- samheten eller åtgärden. Det innebär att den som ska driva en miljö- farlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt C ska anmäla det till kommunen. Inom området för miljö- och hälsoskydd har FIHM ansvaret för tillsyn över den verksamhet som bedrivs av För- svarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radio- anstalt (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen). Om en verksamhet eller åtgärd har samband med en annan fråga som prövas av läns- styrelsen ska anmälan ska ges in till länsstyrelsen.

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken av mark- och miljödomstol. Ansökan om tillstånd för markavvattning prövas dock av länsstyrelsen om den inte ska prövas av mark- och miljödomstol enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I vissa fall krävs först dispens. Det är i första hand länsstyrelsen som prövar en dispens från markavvattningsförbudet, även om tillståndsprövningen sedan ska göras av mark-och miljödomstolen (11 kap. 14 § MB). Anmälan om vattenverksamhet ska enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommu- nen, dvs. tillsynsmyndigheterna. I 19–23 §§ förordningen om vatten- verksamheter finns närmare bestämmelser om anmälningsplikten som gäller för vattenverksamheter.

I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om att en verksam- het eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, men som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken, ska anmälas för samråd. Anmälan för samråd ska göras hos den myndighet som utövar tillsynen. Vilken

919

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

myndighet som är tillsynsmyndighet regleras i 26 kap. 3 § miljö- balken och 2 kap. miljötillsynsförordningen. Tillsynsmyndighet är Skogsstyrelsen, FIHM eller länsstyrelsen. Skogsstyrelsen är till- synsmyndighet för samrådsärenden vad gäller verksamheter eller åtgärder som omfattas av skogsvårdslagen och som avser avverk- ning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling och skogsmarkskalk- ning eller andra skogsbruksåtgärder. FIHM är tillsynsmyndighet för samrådsärenden gällande verksamheter och åtgärder inom För- svarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och För- svarets radioanstalt. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för alla övriga samrådsärenden, dvs de som inte FIHM eller Skogsstyrelsen är an- svariga för. Länsstyrelsen får överlåta ansvaret för tillsynen och där- med även samrådsärenden till en kommun.

Enligt 12 kap. 9 § miljöbalken ska åtgärder som innebär att jord- bruksmark tas ur produktion också anmälas för samråd till länssty- relsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på bruk- ningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Om en inkommen anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär en väsentlig ändring av naturmiljön ska den även hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

I 13 kap. miljöbalken anges att det krävs tillstånd för att genom- föra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av så- dana organismer på marknaden. Det framgår av 2 kap. 2 § förord- ningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön att ansökan om tillstånd till avsiktlig utsättning ska göras hos till- synsmyndigheten. Tillsynsmyndighet är Jordbruksverket (2 kap.

18 § miljötillsynsförordningen) som alltså även prövar frågor om tillstånd.

Av 14 kap. miljöbalken framgår bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt om krav på till- stånd eller godkännande för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Bestämmelser med- delade med stöd av 14 kap. finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer där det anges att tillstånd krävs för att hantera särskilt farliga kemiska produkter bl.a. om hanteringen inte är yrkesmässig. Frågor om tillstånd ska

920

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden bedriver den rörelse inom vilken hanteringen är avsedd att ske eller, om sökanden inte bedriver någon sådan rörelse, där sökanden är bosatt.2 Bestämmel- ser om tillstånd meddelade med stöd av 14 kap. miljöbalken finns även i förordningen om bekämpningsmedel. Där anges att Kemikalie- inspektionen prövar de frågor om tillstånd, godkännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas i medlemsstaterna enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning3 och även de frågor om tillstånd, god- kännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas enligt EU:s biocidförordning (2 kap. 2 § respektive 3 kap. 3 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).4 Frågor om använd- ningstillstånd för växtskyddsmedel prövas av Jordbruksverket, Folk- hälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket (2 kap. 20 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer) medan frågor om användningstillstånd för biocidprodukter prövas av Folkhälso- myndigheten eller Arbetsmiljöverket (3 kap. 16 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).

Tillstånds- och anmälningsplikt på avfallsområdet regleras till stor del i 29 kap. miljöprövningsförordningen och 9 kap. 6 § miljö- balken. Utöver det finns i 15 kap. miljöbalken bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrer- ing för att yrkesmässigt hantera avfall. Sådana föreskrifter finns t.ex. i avfallsförordningen (2020:6145). Där framgår att tillstånd för trans- port av avfall ska prövas av länsstyrelsen i det län där sökandens verk- samhet har sitt säte, eller där sökanden bedriver den huvudsakliga delen av sin verksamhet (5 kap. 5 § avfallsförordningen). Den som yrkesmässigt transporterar avfall åt andra ska söka tillstånd hos läns- styrelsen om verksamheten transporterar mer än 10 ton eller 50 kubik- meter icke-farligt avfall per kalenderår, eller mer än 1 ton eller 5 kubik- meter avfall vid en enskild transport. Tillståndsplikt gäller som regel om verksamheten transporterar farligt avfall. Den som transporte- rar avfall som har uppkommit i eller i samband med egen yrkes- mässig verksamhet behöver ansöka om tillstånd om mängden avfall som ska transporteras överskrider 100 kilo eller 100 liter farligt av- fall per kalenderår. Anmälningsplikt gäller i stället för tillstånds-

2Se 7 § respektive 9 § förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

3Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009.

4Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012.

921

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

plikt om verksamheten transporterar högst 10 ton eller 50 kubik- meter icke-farligt avfall per kalenderår och högst 1 ton eller 5 kubik- meter icke-farligt avfall vid en enskild transport. I avfallsförord- ningen anges också att, i den mån inte tillståndsplikt gäller, ska en anmälan om transport av farligt avfall som har uppkommit i eller i samband med en yrkesmässig verksamhet göras till länsstyrelsen (5 kap. 7 § avfallsförordningen). Anmälningsplikt till länsstyrelsen gäller även vid transport av farliga jordbrukskemikalier, flygaska och pannaska från oljeförbränning, smittförande avfall, asbestinne- hållande avfall, avfall från förbränning eller pyrolys av hushållsavfall och liknande handels-, industri- och institutionsavfall. Det krävs även en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av av- fall och för avfallshantering av handlare eller mäklare (5 kap. 10 och 11 § avfallsförordningen).

I 17 kap. miljöbalken regleras regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen ska tillåtlighetspröva vissa typer av nya verksamheter så som allmänna farleder, anläggningar för kärnteknisk verksamhet, och mer omfattande verksamheter för geologisk lagring av koldi- oxid. Regeringen får också förbehålla sig att pröva tillåtligheten av t.ex. en verksamhet som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag sett till syftet med miljöbalken att skydda män- niskors hälsa och miljö.

Nedan beskriver vi närmare den prövning som sker vid vissa av prövningsmyndigheterna med fokus på den prövning som sker av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

11.2.2Regeringen

Regeringen är på olika sätt prövningsinstans på miljöområdet. Reger- ingen är i vissa fall den instans som prövar om tillstånd för en verk- samhet eller en åtgärd och i andra fall pröva om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas. Att regeringen tillåter verksamheten blir då en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges.

Regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken görs som ett led i tillståndsprocessen, där mark- och miljödomstolar och andra prövningsmyndigheter ingår som länkar i prövningskedjan. Prövningen gäller bl.a. anläggningar för kärntek- nisk verksamhet, anläggningar för att bryta ämnen som kan användas

922

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

för framställning av kärnbränsle, allmänna farleder och omfattande verksamheter som avser geologisk lagring av koldioxid. En pröv- ning av regeringen är också obligatorisk för sådan verksamhet som beskrivs i 2 kap. 9–10 §§ miljöbalken. Enligt dessa bestämmelser kan regeringen under vissa förutsättningar tillåta en verksamhet som annars skulle vara otillåten enligt miljöbalkens allmänna hän- synsregler.

Till regeringens obligatoriska prövningsområden bör vidare räk- nas de situationer som beskrivs i 21 kap. 7 § andra stycket miljö- balken. Dessa rör försvarsrelaterade frågor och andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som omfattas av 1 kap. 1 § miljö- balken. Om ett mål innehåller sådana frågor ska prövningsmyndig- heten lämna över det till regeringen för prövning. Om det finns särskilda skäl får regeringen i ett visst fall avstå från att pröva dessa verksamheter, men regeringen får också förbehålla sig rätten att pröva andra. Regeringen får bl.a. förbehålla sig rätten att pröva tillåt- ligheten av en verksamhet som – i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja – kan antas få betydande om- fattning eller bli av ingripande slag (17 kap. 3 § första stycket MB). En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en sådan verksamhet ska underrätta regeringen medan Trafikverket årligen ska underrätta regeringen om väg- och järn- vägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten (17 kap. 5 § MB). En särskild utredare fick i april 2022 i uppdrag att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Den särskilda utredaren skulle även se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen en- ligt 17 kap. miljöbalken, bl.a. om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prö- var ärendena i stället för regeringen och när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksam- het kan tillåtas enligt miljöbalken. Utredningens betänkande Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet presenterades i februari, 2024. Utredningens förslag har i skrivande stund inte genomförts. Som vi redogör för i av- snitt 2.2.2 har vi med hänsyn tagen till uppdragets omfattning samt tillgängliga resurser och utredningstid avgränsat vårt uppdrag till processen för miljöprövning i första instans. Endast i några delar

923

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

med koppling till miljöbedömningsprocessen kommer vi in på den prövning som görs av regeringen, se avsnitten 9.6.3 och 9.12.

11.2.3Mark- och miljödomstolarna

Mark- och miljödomstolarna handlägger mål och ärenden enligt det som föreskrivs framför allt i miljöbalken, fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Mark- och miljödomstol prövar också överklaganden av länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Exempelvis ska de miljöfarliga verksamheter som potentiellt kan påverka miljön mest, s.k. A-verksamheter, an- söka om tillstånd hos mark- och miljödomstol. Även tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Mark- och miljödomstolarna handlägger också många andra typer av mål och ärenden, främst överklaganden, inom områdena miljö, fastighet, plan och bygg samt vatten och avlopp. Mark- och miljödomstolarna handlägger t.ex. överklaganden enligt plan- och bygglagstiftningen och överklagan- den av myndigheters och kommuners beslut enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken om inrättande av biotopskyddsområden. De handlägger även mål om dispenser från områdesskyddsföreskrifter och frågor om ersättning i anledning av områdesskydd enligt 31 kap. miljöbalken.

De processuella bestämmelser som styr ansökningsmålen, där mark- och miljödomstolen utgör första instans, finns främst i 22 kap. miljöbalken, i lagen om mark- och miljödomstolar och – om annat inte är särskilt reglerat – i rättegångsbalken (4 kap. 1 § LOM). I mål som har överklagats till mark- och miljödomstol tillämpas lagen om domstolsärenden i stället för rättegångsbalken (5 kap. 1 § LOM).

I kapitel 4 beskriver vi mark- och miljödomstolarnas historik och tillkomst. Mark- och miljödomstolarna anses vara en s.k. sär- skild domstol i den mening som avses i rättegångsbalkens forum- bestämmelser (10 kap. 17 § första stycket 1 och 19 § RB). De är alltså inte specialdomstolar eller egna myndigheter utan utgör en del av vissa tingsrätter. Vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar liksom mark- och miljödomstolarnas domsområ-

924

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

den följer av förordningen om mark- och miljödomstolarnas doms- områden. Mark- och miljödomstolar finns vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Vänersborg och Växjö.

Bestämmelser om domstolarnas sammansättning finns i lagen om mark- och miljödomstolar. Den dömande personalen på mark- och miljödomstolarna består av juridiskt utbildade domare och tek- niska råd. Regeringen beslutar om utnämning av juristdomare och tekniska råd efter förslag från Domarnämnden (1 § lag om utnäm- ning av ordinarie domare). Enligt 41 § förordning med tingsrätts- instruktion anställs de tekniska råden gemensamt för de tingsrätter som är mark- och miljödomstol. Regeringen beslutar vid vilken tingsrätt ett tekniskt råd företrädesvis ska ha sin tjänstgöring för- lagd. Domstolsverket beslutar vid vilka andra tingsrätter det tek- niska rådet ska tjänstgöra. Tekniska råd är ordinarie domare som deltar i beredningen och avgörandet av mål och ärenden som gäller mark och miljö. De ska ha en teknisk eller naturvetenskaplig hög- skoleutbildning (2 kap. 2 § LOM), som till exempel civilingenjör, naturvetare, miljöchef, vattenspecialist och samhällsbyggare, kom- binerat med lång yrkeserfarenhet. Tekniska råd deltar självständigt i dömandet och tillför specialistkunskap till det kollegiala besluts- fattandet.5

I tillståndsmål deltar som regel även särskilda ledamöter som förordnas av Domarnämnden (1 § förordning om Domarnämndens förordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol). Rättens ordförande bestämmer med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka särskilda leda- möter som ska ingå i rätten. När det ingår två eller tre särskilda leda- möter i rätten, ska dock en av dem ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde och en av dem ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndig- heters verksamhetsområden. I mål enligt lagen om allmänna vatten- tjänster ska de särskilda ledamöterna ha erfarenhet av vatten- och avloppsfrågor (2 kap. 8 § LOM). De sakkunniga ledamöterna är inte partsrepresentanter, utan ska företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för domstolen. De särskilda ledamöterna är

5Se https://www.domstol.se/jobba-hos-oss/att-jobba-i-sveriges-domstolar/mot-vara- medarbetare/juridik/tekniskt-rad/forarbetar-och-domer/ (besökt 2024-04-10).

925

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

till skillnad från juristdomarna och de tekniska råden inte anställda vid domstolen utan tjänstgör efter kallelse.6

Förutom rådmän, tekniska råd och särskilda ledamöter finns i mark- och miljödomstolarna föredragande (beredningsjurister) som bereder mål. I vissa mark- och miljödomstolar finns också tingsfiskaler och tingsnotarier som arbetar med miljömålen. När det gäller tillståndsansökningar är det dock oftast rådmän eller tek- niska råd som sköter beredningen innan målen sätts ut till huvud- förhandling.

På de flesta mark- och miljödomstolar lottas ett mål som kom- mer in på en juristdomare, som har det s.k. drivningsansvaret. För varje mål och ärende ska det finnas en ansvarig domare (15 § för- ordning med tingsrättsinstruktion). Drivningsansvaret innebär att domaren har ett formellt ansvar för att målet drivs framåt mot ett avgörande och för att nödvändiga åtgärder vidtas i målet. När målet kommer in utses också ett eller två tekniska råd som arbetar nära ihop med juristdomaren, men domaren fattar alla handläggnings- beslut. Domskrivningen görs gemensamt.

11.2.4Länsstyrelsens olika roller

Prövningsmyndighet

Länsstyrelserna är 21 enskilda myndigheter med i huvudsak gemen- samma ansvarsområden. De har ett brett uppdrag och ska bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande och främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myn- digheter och andra relevanta aktörer i länet och främja länets ut- veckling (2 § förordning med länsstyrelseinstruktion).

Prövning är en av länsstyrelsens kärnverksamheter och genom- förs i varierande omfattning inom flera av länsstyrelsens sakområ- den såsom djurskydd, naturskydd, miljöfarlig verksamhet, fysisk planering eller kulturmiljö. Som beskrivits ovan i avsnitt 11.2.1. prövas flera olika typer av tillstånd enligt miljöbalken av alla läns- styrelser som första instans, t.ex. tillstånd för transport av avfall och tillstånd för markavvattning. Alla länsstyrelsen ansvarar även för bl.a. beslut om naturreservat, utökat strandskydd, dispens från

6Se Sveriges domstolar, https://www.domstol.se/amnen/mark-och-miljo/introduktion-till- mark--och-miljodomstolen/mark--och-miljodomstolens-uppdrag/ (besökt 2023-10-25).

926

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

artskydd och dumpningsdispenser. För prövningen av miljöfarlig verksamhet finns vid tolv länsstyrelser särskilda organ för pröv- ningen. Dessa beskrivs närmare i nästa underavsnitt. Här beskrivs översiktligt den övriga prövningen enligt miljöbalken som sker på alla länsstyrelser.

Länsstyrelsen får enligt 7 kap. 7 § miljöbalken meddela dispens från föreskrifter som länsstyrelsen har meddelat för ett naturreser- vat. Länsstyrelsen prövar även frågor om dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken som avser sådana biotopskyddsområden som är generellt skyddade enligt 7 kap. 11 § första stycket miljö- balken (5 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Frågor om dispens i de biotopskyddsområden som har beslutats i det enskilda fallet av Skogsstyrelsen, länsstyrelsen eller kommunen enligt 6, 7 respektive 7 a §§ förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. prövas fortsatt av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet. Länsstyrelsen prövar även dispenser enligt 7 kap. 11 b § miljöbalken som avser att inom ett biotopskyddsområde enligt 11 § första stycket vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket.

Länsstyrelsen prövar också dispenser från strandskyddet enligt 7kap. 18 a § miljöbalken. Detta gäller när dispensen avser byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg. Detta gäller även när ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljö- balken än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vatten- skyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Länsstyrelsen får även meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns sär- skilda skäl (7 kap. 20 § MB).

Länsstyrelsen prövar också Natura 2000-tillstånd i fråga om an- sökningar som är begränsade till tillstånd enbart enligt Natura 2000- bestämmelserna (7 kap. 28 a § MB). Det gäller exempelvis för verk- samheter enligt lagen om kontinentalsockeln och andra sektorslagar.

Länsstyrelsen prövar dispens från artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken. Enligt 14 och 15 §§ art- skyddsförordningen får länsstyrelsen i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 4–5 och 7 §§ för åtgärder som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer. Länsstyrelsen ska också pröva ärenden om tillstånd enligt 26, 35 eller 40 § artskyddsförordningen.

927

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Länsstyrelsen prövar ansökningar om tillstånd till markavvatt- ning enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken och även dispens från mark- avvattningsförbud enligt 11 kap. 14 §. Länsstyrelsen prövar även tillstånd för uppförande av vilthägn enligt 12 kap. 11 § miljöbalken.

Länsstyrelsen ansvarar för en del prövningar av tillstånd och anmälningar enligt avfallsförordningen. Frågor om dispens från dumpningsförbud enligt 15 kap. 29 § miljöbalken prövas av läns- styrelsen i det län där avfallet avses att dumpas, om dispensfrågan inte ska prövas av Havs- och vattenmyndigheten (4 kap. 16 § avfalls- förordningen). Länsstyrelsen prövar också tillstånd och anmälningar om transport av avfall (5 kap. 5 och 7 §§ avfallsförordningen). Det krävs en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av av- fall och den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen (5 kap. 10 respektive 11 §§ avfallsförordningen).

Länsstyrelsen genomför också överprövning inom ramen för sin tillsyn över kommunernas handläggning av strandskyddsärenden enligt miljöbalken och prövar bl.a. överklagade förelägganden eller förbud som en kommunal nämnd har beslutat om i samband med anmälan eller medan verksamheten är i drift. Länsstyrelsen ansvarar även för de regionala samverkansprocesserna som äger rum inom ramen för den, i skrivande stund, pausade omprövningen för moderna miljövillkor för tillståndspliktiga vattenverksamheter för produk- tion av vattenkraftsel (42 a och 42 b §§ förordningen om vatten- verksamhet).7

Miljöprövningsdelegationer

Tillstånd för verksamheter och åtgärder som påverkar miljön något mindre, s.k. B-verksamheter, beslutas av miljöprövningsdelegatio- ner. En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrel- sens prövning av ärenden om miljöfarlig verksamhet. Förutom nya tillstånd i form av helprövningar och ändringstillstånd beslutar miljöprövningsdelegationer även i ärenden om bl.a. ekonomiska säkerheter (vanligen för täkter, vindkraftverk och vissa avfalls- anläggningar), upphävande eller omprövning av tillstånd, villkors- ändringar och dispens från att följa utsläppsvärden enligt industri-

7Se bl.a. https://www.havochvatten.se/arbete-i-vatten-och-energiproduktion/vattenkraftverk- och-dammar/nationella-planen-nap/regeringens-beslut-och-provningsgrupper.html (besökt 9 november, 2023).

928

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

utsläppsförordningen. Miljöprövningsdelegationer finns vid tolv länsstyrelser: Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Dalarna, Uppsala, Stockholm, Örebro, Västra Götaland, Östergötland, Kalmar, Halland och Skåne (12 § förordning med länsstyrelse- instruktion).

Miljöprövningsdelegationerna, liksom miljödomstolarna, inför- des genom miljöbalken. Avsikten med inrättandet av dem var att ge länsstyrelserna möjlighet att effektivisera sin prövning, att skilja prövningen från länsstyrelsens övriga roller och att ge den fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga läns- styrelser uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. En del i detta var också införandet av flera av de processuella regler som gäller för prövningsförfarande i domstol. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen skulle en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna syftade också till att garantera att inte något tillståndsärende skulle hand- läggas och avgöras utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.8 Vid den här tiden fanns miljöprövningsdelegationer vid alla läns- styrelser. Prövningsverksamheten koncentrerades i juni 2012 till

12 länsstyrelser. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Det bedömdes också finnas anledning att överväga ett ytterligare tydliggörande av miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelser- nas olika roller vid prövningen och beredningen av tillståndsärenden. Detta mynnade ut i den särskilda förordningen om miljöprövnings- delegationer som ersatte de tidigare bestämmelserna i länsstyrelse- instruktionen om delegationens uppgifter, sammansättning m.m.9

Enligt förordningen om miljöprövningsdelegationer ska delega- tionen bestå av det antal ordförande och miljösakkunniga som be- hövs för verksamheten. Ordförandena och de miljösakkunniga utses av regeringen för en bestämd tid, efter anmälan av landshöv- dingen. Ordföranden ska vara lagfaren och erfaren i domarvärv och ha särskild erfarenhet av rättsliga frågor enligt miljöbalken. När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig. Ordföranden och den miljösak- kunnige fattar beslut tillsammans. En ordförande eller miljösak- kunnig får tjänstgöra vid en miljöprövningsdelegation inom en

8Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473.

9Se prop. 2009/10:215 s. 95–98.

929

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

annan länsstyrelse, om länsstyrelserna har kommit överens om det. Miljöprövningsdelegationerna ska samverka och samråda med var- andra i frågor om handläggning som är gemensamma för deras verk- samheter (28 § förordning om miljöprövningsdelegationer).

Miljöprövningsdelegationen ansvarar för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. Ärendena bereds i första hand av handläggare på den enhet på länsstyrelsen som an- svarar för miljöskydd, i samråd med miljöprövningsdelegationen. Oavsett i vilket län verksamheten som ska prövas hör hemma be- reds ärendet av en handläggare vid den länsstyrelse där miljöpröv- ningsdelegationen är placerad. Handläggaren inhämtar synpunkter från övriga delar av länsstyrelsen och avslutar sin beredning genom att lämna ett underlag till beslut till miljöprövningsdelegationen. Som framgår ovan är beredningshandläggaren inte med i besluts- fattandet.

Miljöprövningsdelegationen är alltså en del av myndigheten länsstyrelsen, men delegationens prövning och beslutsfattande ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen (4 § för- ordning om miljöprövningsdelegationer). På detta sätt ska ingen sammanblandning ske med länsstyrelsens roll som tillsynsmyndig- het eller som företrädare av miljöintressen och andra allmänna in- tressen. Ingen annan än ordföranden och den miljösakkunnige har rätt att delta i miljöprövningsdelegationens beslut. En ordförande som tjänstgör utanför miljöprövningsdelegationen får därför t.ex. inte heller delta i handläggning av ärenden som avser tillsyn över miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga eller verksam- heter som kan komma att prövas av miljöprövningsdelegationen. En miljösakkunnig som har deltagit i ett beslut vid miljöprövnings- delegationen får vid tjänstgöring utanför miljöprövningsdelegatio- nen bl.a. inte delta i handläggningen av ett ärende som avser tillsyn över att beslutet följs (23, 24 och 26 §§ förordning om miljöpröv- ningsdelegationer). Det finns dock inga hinder för att delegationen utgörs av personer som är verksamma inom länsstyrelsen. Tvärtom ansåg regeringen vid miljöprövningsdelegationernas inrättande att de borde kunna besättas med personal som redan är verksamma inom länsstyrelsen.10 Det är också så det i de flesta fall ser ut.

10Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473.

930

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Samråd och beslut om betydande miljöpåverkan

För alla tillståndspliktiga verksamheter är det länsstyrelserna i respek- tive län som hanterar undersöknings- och avgränsningssamråd, oav- sett om tillstånd sedan ska sökas hos miljöprövningsdelegation eller hos mark- och miljödomstol. Det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att genomföra samråden och att de sker på ett sätt som uppfyller lagens krav, men länsstyrelsen har en viktig råd- givande funktion. Länsstyrelsen har inte något utpekat väglednings- ansvar genom instruktionen men har bl.a. ett ansvar att, inom ramen för såväl miljöprövningsprocessen som miljöbedömningsprocessen, samråda med verksamhetsutövare som avser bedriva en verksamhet.

För de verksamheter som enligt 6 § i miljöbedömningsförord- ningen inte alltid kan anses medföra betydande miljöpåverkan in- leds processen med ett undersökningssamråd. Efter undersöknings- samrådet beslutar länsstyrelsen om verksamheten eller åtgärden bedöms ha betydande miljöpåverkan. Om så är fallet ska en miljö- konsekvensbeskrivning tas fram. Detsamma gäller vid ändring av verksamheter som omnämns i 6 § miljöbedömningsförordningen. Länsstyrelsen ska fatta beslut i frågan om betydande miljöpåverkan senast 60 dagar efter att verksamhetsutövaren har lämnat in ett full- ständigt underlag och en samrådsredogörelse.

I nästa steg, avgränsningssamrådet, är länsstyrelsens vägledande roll bl.a. att verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillstånds- prövningen. Länsstyrelsen ska på begäran lämna råd om miljökonse- kvensbeskrivningen och, även om en sådan begäran inte görs, bör länsstyrelsen verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndspröv- ningen (6 kap. 32 § MB). Länsstyrelsen ska kunna redovisa efter- frågade bedömningar både muntligen och skriftligen. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga krav att frågor ska besvaras så snart som möjligt. Länsstyrelsens råd är dock inte bindande och det är alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvens- beskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett full- gott beslutsunderlag.11

Det varierar vilka som håller i samrådsärenden från länsstyrel- sernas sida. Det kan vara t.ex. en prövningshandläggare eller en

11Se SOU 2022:33 s. 285.

931

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

tillsynshandläggare. Det är mycket ovanligt att en länsstyrelse har särskilda experthandläggare som arbetar med samråden, dvs. en handläggare som besitter expertkunskap och kompetens i hur sam- råd bör genomföras och vad som bör tas upp i samråd.12

Länsstyrelserna har även, vid sidan av miljöprövningsdelegatio- nerna, en viktig roll i flera delar av tillståndsprocessen för både miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet, men också som tillsyns- myndighet. Hur det arbetet ser ut redogör vi för närmare nedan.

Remissinstans och part

Länsstyrelsen har en viktig roll som remissinstans och part när miljöprövning sker i mark- och miljödomstol som första instans. Det gäller dels miljöfarliga verksamheter på A-nivå, dels miljöfar- liga verksamheter på B-nivå som även utgör tillståndspliktig vatten- verksamhet, vilket gör att hela prövningen görs samlat i mark- och miljödomstol. Länsstyrelsen är också remissinstans och innehar partsställning vid tillståndsprövningar som utförs av en miljöpröv- ningsdelegation.

Vad gäller länsstyrelsens rätt att föra talan i tillståndsärenden är det viktigt att skilja den från miljöprövningsdelegationens roll. Som

vihar beskrivit i avsnitt 11.2.4 fördelar sig rollerna så att tillstånds- prövning hanteras av miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt, medan länsstyrelsen som sådan agerar i tillsynsfrågor samt som företrädare för miljöintressen och andra allmänna intres- sen. Miljöprövningsdelegationen i sin beslutsroll väger sökandens argument mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler, medan läns- styrelsen genom sin talerätt har möjlighet att ifrågasätta denna av- vägning utifrån allmänna intressen. Liksom övriga remissinstanser avger länsstyrelsen yttrande i prövningsärenden vid en miljöpröv- ningsdelegation, men delegationen fattar beslut självständigt.

Berörd länsstyrelse yttrar sig i princip alltid över kompletter- ingsbehov, över tillåtlighet med förslag till villkor samt deltar vid förhandlingar i prövningar vid mark- och miljödomstol. Yttrandena utformas ofta genom ett internt remissförfarande på länsstyrelsen, både i kompletteringsrundan och i yttrandeskedet. De enheter inom

12Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 8 och 9.

932

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

länsstyrelsen som kan antas ha ett intresse i saken får möjlighet att lämna synpunkter till beredande handläggare som sammanställer ett gemensamt yttrande. I ärenden vid mark- och miljödomstolen väger länsstyrelsen samman alla motstående intressen i sitt yttrande. I yttranden till miljöprövningsdelegationen kan det skilja sig mycket åt mellan länsstyrelser hur det ser ut. Vissa länsstyrelser tar fram ett sammanvägt yttrande och andra lämnar olika yttranden utifrån olika intressen i sak. På vissa länsstyrelser tas inga yttranden alls fram till miljöprövningsdelegationen. Enligt uppgifter till oss beror detta beror troligen på att vissa ser delegationen som en del av länsstyrel- sen som kan hämta in kunskaper från övriga delar av länsstyrelsen utan att begära in ett yttrande.

Länsstyrelsen kan som myndighet med partsställning också över- klaga beslut och domar om tillstånd, inklusive beslut som fattats av en miljöprövningsdelegation vid samma länsstyrelse.13 Av de stat- liga myndigheterna med klagorätt är det oftast länsstyrelserna som överklagar. Totalt sett är dock antalet överklaganden från länsstyr- elserna få. Utslaget per länsstyrelse handlar det om i snitt noll till något enstaka överklagande per år (se mer i avsnitt 8.4.5)

Vad gäller de allmänna intressen som länsstyrelsen bevakar i prövningarna är utgångspunkten det som framgår av miljöbalkens bestämmelser. Det framgår i miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 § miljöbalken), hushållningsbestämmelserna men också i specifika paragrafer som reglerar en viss fråga. Ett annat område där läns- styrelsen har ett särskilt ansvar, tillsammans med andra myndig- heter och kommunen, är att bevaka att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken följs. Förutom miljöbalken ger de nationella miljökvalitetsmålen vägledning till vad som är allmänna intressen som bör bevakas i tillståndsprövningar.14 Länsstyrelsen har även en utpekad roll enligt 3 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden i att se till att hänsyn tas till 3 och 4 kap. miljö- balken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planer- ings- och beslutsprocesser. Länsstyrelsen ska alltså särskilt verka för att riksintressen tillgodoses när miljöbalkens 3 och 4 kap. ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende. Länsstyrelsens arbete ska i denna del grundas på underlag från de tolv myndigheter

13Se MÖD 2015:5.

14Se Handläggarstöd för domstolsprövning av vattenverksamheter, Miljösamverkan Sverige, 2021, s. 17 och 18.

933

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

som har ett särskilt ansvar att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.

Några utpekade länsstyrelser, de i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län, har också i uppgift att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken (4 § förordning med läns- styrelseinstruktion).

Tillsynsmyndighet

Länsstyrelsen är enligt 29 § miljötillsynsförordningen tillsynsmyn- dighet för merparten av de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt för de flesta vatten- verksamheter. Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar överlåta åt en kommun att utöva tillsynen. Överlåtelse av tillsyn är vanligare inom miljöfarlig verksamhet än inom andra tillsynsområden.15 Läns- styrelserna har tillsynen för knappt 30 procent av alla A- och B-verk- samheter medan resterande del delegerats till kommunerna.16 Läns- styrelsen ansvarar också för den regionala tillsynsvägledningen. Länsstyrelserna ansvarar också för den operativa tillsynen av verk- samheter som omfattas av Sevesolagen. Sevesoverksamheter som omfattas av den högre kravnivån är tillståndspliktiga och prövas integrerat med miljötillståndet.17

I egenskap av tillsynsmyndighet har länsstyrelsen också en roll vid anmälan om samråd. Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska en verk- samhet eller en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra natur- miljön, t.ex. en solcellspark, anmälas för samråd. Detta gäller om den inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. På motsvarande sätt ska även åtgärder som innebär att jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion anmä- las till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jord- bruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön (12 kap. 9 § MB).

15https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/nationell-strategi-for- miljobalkstillsynen/allmant-om-miljobalkstillsynen.

16Se SOU 2022:33 s. 522.

17Se bl.a. prop. 2014/15:60 s. 43 och 44.

934

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Även för vissa vattenverksamheter ska en anmälan göras enligt miljöbalken (11 kap. 9 b § MB). Mindre omfattande vattenverk- samheter ska, enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter, anmälas till tillsynsmyndigheten som normalt är länsstyrelsen. När länsstyrelsen har delegerat ansvaret för tillsynen till enskilda kom- muner görs anmälan direkt till respektive kommun.

Ekonomiska säkerheter

Miljöbalken ger en generell möjlighet för tillståndsmyndigheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet. I 16 kap. 3 § miljöbalken anges att tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt före- skrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vissa typer av miljöfarliga verksamheter ska enligt lag alltid ställa ekonomisk säkerhet, exempelvis täkter, gruvor och avfallsdeponier. Dessutom är det praxis att tillståndsmyndigheten ställer krav på ekonomisk säkerhet för vindkraftsanläggningar. Utöver dessa verk- samheter kan i första hand verksamheter för lagring eller mellanlag- ring av avfall, farligt avfall eller förorenade områden vara aktuella för krav på ekonomisk säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillstånds- myndigheten. Länsstyrelsen har oftast uppgiften att förvara den ekonomiska säkerheten, oavsett om det är mark- och miljödom- stolen eller miljöprövningsmyndigheten som är tillståndsmyndig- het. Säkerheten förvaras vanligtvis hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. Många gånger är även länsstyrelsen tillsyns- myndighet och den myndighet som tar säkerheten i anspråk om ansvarigt företag försatts i konkurs eller av annat skäl inte står för efterbehandlingen.18

18Se Ekonomiska säkerheter – handläggarstöd, Miljösamverkan Sverige och Länsstyrelserna (2018), s. 9, 10, 31 och 76.

935

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

11.2.5Kommunala myndigheter

Mindre potentiellt miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter, behöver inte ha tillstånd. För sådana verksamheter ska verksamhets- utövarna i stället göra en anmälan till den kommunala nämnden, miljöförvaltningen eller motsvarande. I denna myndighetsutövning ska de vara fristående från kommunfullmäktige.19 Kommunernas handläggning av anmälningsärenden regleras i 26 kap. 9 § miljö- balken (beslut om förelägganden och förbud) och i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Om det finns särskilda skäl får den kommunala myndigheten lämna över en anmälan som avser en C-verksamhet till länsstyrelsen och om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrel- sen ska anmälan ges in till länsstyrelsen. Se vidare i avsnitt 10.5 om anmälan.

I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om hälsoskydd. Där föreskrivs att om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap. miljö- balken får en kommun föreskriva att det ändå ska krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma (9 kap. 10 § miljöbalken). Detta gäller om det behövs för att hindra att olägen- heter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.

Enligt 9 kap. 11 § miljöbalken får regeringen föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd av kommunen får hållas inom om- råden med detaljplan eller områdesbestämmelser, om sådana före- skrifter behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppstår. Med stöd av denna paragraf har regeringen i 39 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bemyndigat kommunen att föreskriva att vissa djurslag inom områden som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser inte får hållas utan särskilt tillstånd. Sådana tillstånd prövas av kommunen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än de som avses i 9 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa (9 kap. 12 § miljöbalken). Regeringen får överlåta

19Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 338.

936

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Det får föreskrivas att verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat tillstånd eller en anmälan har gjorts till kommunen.

Kompletterande bestämmelser till 9 kap. 12 § miljöbalken finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt 13 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs det tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. Tillstånd öka hos kommunen. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en annan avloppsanordning än den som avses i första stycket. Där är vidare förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden ändra sådana avloppsanordningar om åtgärden kan medföra väsent- lig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning (14 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

Enligt 17 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd måste den som vill inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten anmäla det till den kommunala nämnden. Kommunen får enligt samma bestäm- melse föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.

Om inte försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över verksamheten ska en anmälan till kommunen dessutom göras av den som avser:

–anordna en gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning inom ett område med detaljplan (37 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd),

–driva eller arrangera verksamheter där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygieniska behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen skärande eller stickande verktyg, om bassängbad eller olika typer av skolor (38 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), och

937

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

–uppföra eller använda ett kyltorn (38 a § förordning om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd).

Verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga, men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön omfattas av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. En sådan an- mälan om samråd görs till tillsynsmyndigheten som oftast är läns- styrelsen. Detsamma gäller anmälan av vissa vattenverksamheter enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Anmälan ska i de fallen då tillsynen överlåtits göras hos kommunen i stället för hos länsstyrelsen. Kom- munen har då ansvaret för att handlägga anmälningsärendena och besluta om eventuella förelägganden eller förbud eller att vidta andra åtgärder som kan vara befogade för att skydda naturmiljön.

Kommunen hanterar också flera andra typer av ärenden enligt miljöbalken. Det gäller exempelvis att bl.a. meddela dispens från föreskrifter som kommunen har meddelat för ett naturreservat (7 kap. 7 § miljöbalken). Frågor om dispens i biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken. Har ett biotopskyddsområde beslutats av en kommun i det enskilda fallet ska frågor om dispens för åtgärder i det området prövas av kommu- nen (7 a § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). En kommun får i det enskilda fallet även ge dispens från strand- skyddet om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som prövas av länsstyrelsen (7 kap. 18 b § miljöbalken).

Även på avfallsområdet sker viss prövning hos kommunerna. Om kommunen enligt 15 kap. 20 och 20 a §§ miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 22 § miljöbalken, ska ansvara för en viss hantering av avfall, får den hanteringen inte utföras av någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar. Kommunen får dock i det enskilda fallet meddela dispens från förbudet, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 25 § miljöbalken).

Att på sin egen fastighet ta hand om avfall med stöd av 15 kap.

24 § andra stycket miljöbalken kan kräva anmälan till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 19 § miljöbalken. Bestämmelsen tar främst sikte på kompostering av trädgårdsavfall. Kommunen får även ge tillstånd till sådan avfalls- hantering som avses i 24 § andra stycket, trots att tillstånd inte

938

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

krävs. Enligt 5 kap. 15 § avfallsförordningen ska en fastighetsinne- havare som avser att på fastigheten kompostera eller på annat sätt behandla avfall som inte är trädgårdsavfall och som kommunen an- svarar för enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, anmäla det till kommunen. Kommunen är också tillsynsmyndighet för bl.a. så kallade U-verk-

samheter (2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen), dvs. en verksam- het som normalt varken kräver tillstånd eller anmälan för att få på- börjas. Länsstyrelsen får också överlåta sitt tillsynsansvar till en kommun (26 kap. 3 § MB samt 2 kap. 29 § andra stycket MTF). Överlåtelsen kan avse alla verksamheter och åtgärder eller vissa bestämda sådana. Se vidare i kapitel 12 om tillsyn.

11.2.6Andra statliga myndigheters roller

Många myndigheter deltar i tillståndsprocesser om miljöfarlig verk- samhet eller vattenverksamhet som en del av samrådskretsen, remiss- instans och/eller som myndighet med talerätt. Vissa myndigheter kan också vara verksamhetsutövare. Försvarsmakten är t.ex. remiss- instans vid bevakning av Totalförsvarets riksintressen och kan för- hindra att tillstånd meddelas för verksamheter som medför skada för totalförsvaret, men behöver också i egenskap av verksamhets- utövare söka tillstånd för vissa av sina verksamheter. Försvaret omfattas då i huvudsak av samma regler som andra verksamhetsut- övare, även om just försvaret har vissa undantag.

Fokus här är på myndigheternas deltagande i prövningen som remissinstans och/eller som myndighet med talerätt. Att vara remiss- instans innebär att en myndighet svarar med bedömningar och syn- punkter på prövningsmyndighetens remiss, som kan vara generell eller bestå av en eller flera riktade frågor. I 22 kap. 6 § miljöbalken anges de myndigheter som företräder allmänna intressen och där- med intar partsställning beträffande sådana intressen. Rätten att föra talan i målet innebär att en myndighet bl.a. kan framställa yrkan- den och även har rätt att överklaga prövningsmyndigheternas domar respektive beslut.

939

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Deltagande i samråden

Den som söker tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska sam- råda med de som kan komma att beröras av verksamheten. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.9. Undersökningssamrådet genomförs i en mindre krets medan verksamhetsutövaren ska genomföra av- gränsningssamrådet med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. Avgränsningssamrådet ska också ske med statliga myn- digheter, kommuner och allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 10 § miljöbalken). Under av- gränsningssamrådet har samrådskretsen möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren valt att avgränsa sin an- sökan och miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheternas deltagande kan ske genom skriftliga yttranden, deltagande på samrådsmöten eller bådadera.

Myndigheternas ställning ska även förstås i ljuset av MKB-direk- tivet. Enligt direktivets artikel 6.1 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regio- nala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt, ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. I det syftet ska medlemsstaterna utse de myn- digheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Det ska också enligt direktivets artikel 6.6 fast- ställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för myndig- heterna att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i besluts- processen. Vår undersökning visar att det skiljer sig en hel del i fråga om hur aktiva de centrala myndigheterna är i samråden. Det vanligaste är att verksamhetsutövaren tar en direkt kontakt med myndigheten som svarar med ett skriftligt samrådsyttrande, men det förekommer också att de myndigheterna deltar med en repre- sentant på plats vid de muntliga samråden. Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet och i Naturvårdsverkets och Havs- och vatten- myndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen.

940

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Deltagande som remissinstans

När en ansökan har kommit in till prövningsmyndigheten inleds arbetet med en bedömning av om innehållet i ansökningshand- lingarna är tillräckligt som beslutsunderlag. För att avgöra detta skickar ofta prövningsmyndigheten ut handlingarna på en s.k. kom- pletteringsrunda. Då får berörda myndigheter i ett tidigt skede möjlighet att yttra sig om huruvida ansökan behöver kompletteras. Om prövningsmyndigheten efter rundan anser att det behövs före- läggs sökanden om att komplettera ansökan.

När en ansökan är färdig för att tas upp till prövning ska den kungöras av prövningsmyndigheten för att informera berörda om den pågående processen. Ansökan och kungörelse skickas också till ett antal myndigheter, se vidare nedan. Myndigheterna ska då be- döma om de anser att ansökan kan beviljas och om särskilda villkor bör beslutas för verksamheten. Detta remissförfarande innebär att även om prövningsmyndigheten inte tidigare har berett myndig- heterna möjlighet att yttra sig så tar myndigheterna del av ansökan här och kan lämna skriftliga yttranden som verksamhetsutövaren får möjlighet att bemöta. Yttranden från berörda myndigheter och övriga ska inkomma till prövningsmyndigheten inom den tid som angivits i kungörelsen, men möjlighet att begära anstånd finns.

Mark- och miljödomstolarna har i sin prövning full utrednings- skyldighet. Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs (22 kap. 11 § MB).20 I det avseendet är remiss- förfarandet av stor betydelse. I de tillståndsärenden som domstolen prövar ska domstolen skicka ett exemplar av ansökningshand- lingarna samt kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (22 kap. 4 § MB). Kungörelsen ska även skickas till andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Vilka andra myndigheter som får möjlighet att komma in med synpunkter avgörs alltså från fall till fall, men för vissa verksamheter finns särskilda bestämmelser i miljöbalken. Om målet t.ex. avser geologisk lagring av koldioxid ska domstolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna

20Se även prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.

941

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

till Sveriges geologiska undersökning och EU-kommissionen (22 kap. 4 § 3 MB). I mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen under vissa omstän- digheter hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet (22 kap. 13 § MB).

Även vid handläggning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet hos miljöprövningsdelegation ska samråd ske med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka

i saken (19 kap. 4 § MB). Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). Beroende på typ av ärende ska ansökan också skickas till andra myndigheter, t.ex. Jordbruksverket, om ansökan rör en sådan jordbruksverksamhet som beskrivs i 2 kap. miljöprövningsförord- ningen. Försvarsmakten är remissinstans när det gäller höga objekt, som exempelvis vindkraftverk, för att kunna beakta riksintressen för totalförsvarets militära del.21 Innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende ska delegationen också ge länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas tillfälle att yttra sig (25 § förordning om miljöprövningsdelegationer).

Vi beskrev ovan, i relation till samrådet, kraven i MKB-direk- tivet vad gäller myndigheters deltagande. Enligt direktivet ska med- lemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. Den svenska regler- ingen där vissa myndigheter har talerätt och övriga myndigheter involveras vid behov kan sägas utgöra en kombination av det som direktivet kräver, nämligen att medlemsstaterna ska utse de myn- digheter som ska höras genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall.

Det har framförts till utredningen att det varierar hur aktiva de statliga myndigheterna är. Försvarsmakten och Trafikverket uppges yttra sig ofta. Det förekommer att andra myndigheter yttrar sig, t.ex. Statens geologiska undersökning, Statens jordbruksverk,

21Se FOI, Möjligheter till samexistens mellan Försvarsmaktens verksamhet och utbyggd vindkraft, 2022, s. 26.

942

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Statens geotekniska institut (SGI) eller Riksantikvarieämbetet. Vattenmyndigheten yttrar sig efter särskild begäran. Vad gäller myndigheter som innehar partsställning, se nedan.

Myndigheter med rätt att föra talan

Myndigheter med en sådan utpekad roll är Havs- och vattenmyn- digheten, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har rätt att föra talan i prövningsmål i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Det innebär att myndigheterna intar partsställning i fråga om miljöintressen och andra allmänna intressen. Samma talerätt gäller i ärenden som prövas av länsstyrelsen (19 kap. 5 § 5 p. MB). Det framgår också av 22 kap. 4 § att mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansök- ningshandlingarna och av kungörelsen till dessa myndigheter. Stöd för myndigheternas agerande i ärenden och mål finns även i vissa av myndigheternas instruktioner. Även en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen (22 kap. 6 § MB).

Att inneha partsställning innebär att myndigheterna kan fram- ställa yrkanden i processen och även överklaga domstolens avgöran- den och länsstyrelsens beslut, vilket enligt förarbetena till miljöbalken anses som ett led i prövningssystemet. Myndigheterna med talerätt har vidare som remissinstans och part möjlighet att delta i den om- fattning de bedömer lämpligt i samtliga delar av tillståndsprocessen, dvs. samråd, ansökan till domstol eller miljöprövningsdelegation, kungörelse, skriftväxling, huvudförhandling eller sammanträde, dom eller beslut, överklagande, och laga kraft. Prövningsmyndig- heten kan också vända sig direkt till dem med specifika frågor.

Talerätten i sin nuvarande utformning är en följd av att dåvarande miljödomstolen infördes som första instans där dessa myndigheter skulle kunna bevaka det allmännas intressen i den flerpartsprocess som miljöprövningen utgör. Processreglerna för domstolen ut- sträcktes också i allt väsentligt till prövningen av B-verksamheter vid de nyinrättade miljöprövningsdelegationerna och samma tale- rätt gäller alltså där. Vi kan dock konstatera att möjligheten för vissa myndigheter att föra talan på miljöområdet sträcker sig mycket långt tillbaka i tiden. Även i den tidigare miljöskyddslagen fanns en

943

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

möjlighet för Naturvårdsverket eller annan berörd myndighet att ”ansöka om handräckning” om det allmänna intresset berördes. Naturvårdsverket, liksom kommunen, hade också rätt att överklaga beslut om tillstånd som Koncessionsnämnden fattat (48 § miljö- skyddslagen). Inom vattenrätten hade Kammarkollegiet talerätt

(13 kap. 25 § vattenlagen). Att myndigheter gavs talerätt var alltså inget nytt när miljöbalken infördes.

Tre statliga myndigheter gavs initialt talerätt: Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen om myndigheternas talerätt enligt 22 kap. 6 § miljö- balken är en följd av att de där utpekade myndigheterna hade ett vidsträckt verksamhetsområde och därför borde få föra talan inom prövningssystemets ram för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Naturvårdsverket skulle ha en aktiv roll i miljö- mässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Kammar- kollegiet skulle främst engagera sig för att bevaka de allmänna in- tressena i vattenmålen. Övriga myndigheter som berördes av ett mål eller ärende skulle i stället vara remissinstanser så att deras sakkunskap kunde tas till vara.22 I det betänkande som föregick lagändringen slog Miljöbalksutredningen fast att myndigheterna var skyldiga att samarbeta med varandra och att det inte var fråga om några partsroller. Den slutliga avvägningen mellan motstående intressen skulle göras av miljödomstolen.23

Det förs ganska knapphändiga resonemang i förarbetena om varför det bedömdes lämpligt att länsstyrelsen gavs partsställning, vilket var en nyhet i miljöbalken. I Miljöbalksutredningens huvud- betänkande angavs att eftersom Naturvårdsverket är en central tillsynsmyndighet lär det allmänna miljöintresset i de flesta fall komma att representeras av länsstyrelsen. Där framgår också att Riksrevisionsverket i en rapport föreslagit att länsstyrelsen skulle ges talerätt i vattenfrågor som ett av flera förslag för att förbättra MKB-processen.24 Efter miljöbalkens tillkomst har regeringen, vad gäller länsstyrelsernas och kommunernas talerätt, hänvisat till att länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, och att tillsynsansvaret i vissa fall över- låtits till kommunen vad gäller miljöfarliga verksamheter. Vidare

22Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 463 och 468.

23Se SOU 1966:103 del 1 s. 480.

24Se SOU 1996:103 del 1 s. 292 och 480.

944

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

har länsstyrelsen och oftast även den kommunala nämnden deltagit i det arbete med miljökonsekvensbeskrivning som föregått ansökan. Länsstyrelsen och den kommunala nämnden har därför normalt goda kunskaper om förhållandena i de enskilda målen. Det anses väsentligt att dessa kunskaper tas tillvara i samband med behand- lingen av en ansökan och att möjligheten till ett lokalt inflytande vid prövningen stärks.25 Kommunen har också en särskild roll i fråga om mark- och vattenanvändning inom kommunen, bl.a. genom den betydelse som översiktsplanen har vid lokaliserings- prövningen.

När dåvarande Statens räddningsverk gavs talerätt fördes ännu mer knapphändiga resonemang. Som skäl angavs enbart att myn- digheten i och med den nu samordnade miljö- och säkerhetspröv- ningen borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga i 22 kap. 6 § miljöbalken att föra talan i målen.26

Samma myndigheter som har talerätt har också rätt att ansökan om omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor (24 kap. 11 § MB). Av resursskäl ansåg regeringen att rätten att föra talan i ompröv- ningsmål inte borde delas upp på alltför många händer. Regeringen ansåg därför att det inte borde vara tillsynsmyndigheten som har rätt att ansöka om omprövning utan den begränsades till Natur- vårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövningsverksamheten.27 Enligt nuvarande bestämmelse i 24 kap. 11 § miljöbalken har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap och länsstyrelsen rätt att ansöka om omprövning. Se vidare om detta i avsnitt 12.2.4.

Det bör i sammanhanget också noteras att statliga myndigheter har talerätt även på flera andra områden kopplat till miljöbalken. Enligt 16 kap. 12 § 4 punkten miljöbalken får domar och beslut överklagas av den myndighet, den kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är föreskrivet i balken eller föreskrifter med- delade med stöd av balken eller i lagen om gränsälvsöverenskom- melse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga. Här anges några exempel.

25Se prop. 2001/02:65 s. 53.

26Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104.

27Se prop. 1997/98:45 s. 468.

945

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

•Naturvårdsverket får i tvister om skadestånd enligt 32 kap. miljö- balken väcka offentlig grupptalan enligt 32 kap. 13 § miljöbalken och lagen om grupprättegång, om myndigheten anser att det är nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna miljöintressen.

•I mål om oförutsedda skador får Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun föra talan i fråga om allmänna intressen. (24 kap. 18 § MB).

•Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten kan överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (40 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken).

•Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får över- klaga beslut som rör frågor som anges i 10 kap. 17 och 18 §§ miljöbalken (14 § förordning om miljöriskområden).

•Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om anmälan för samråd enligt 12 kap. miljöbalken och förordningen om anmälan för samråd (13 § förordning om anmälan för samråd).

•Skogsstyrelsen får även överklaga beslut om som rör frågor om täkter enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd (50 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd).

•Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 6 § förordningen om användning av vattenskoter.

De centrala myndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna ska alltså i miljöprövningen företräda olika allmänna intressen. Läns- styrelserna och kommunerna representerar framför allt regionala och lokala intressen.28 Det handlar ofta om att tillföra kunskap om verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet, men även kunskap om vad som bör tas hänsyn till på en viss plats och var som pågår i övrigt i länet respektive kommunen. De centrala myndigheterna

28Se Bengtsson, Bjällås, Rubenson och Strömberg, Miljöbalken (2024-05-23, version 23, JUNO), kommentaren till 22 kap. 6 §.

946

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

bevakar frågor ur ett nationellt perspektiv utifrån sina olika upp- drag och kompetenser.

Det varierar i vilken mån de statliga myndigheterna med talerätt deltar i miljöprövningar i första instans. Generellt deltar de oftare vid prövningar i mark- och miljödomstol än vid prövning i miljö- prövningsdelegation. Länsstyrelserna är mycket aktiva och yttrar sig i princip alltid med förslag på villkor. Även i mål om vattenverk- samheter deltar som regel berörd länsstyrelse. Till skillnad från i tillståndsprövningar om miljöfarlig verksamhet finns här i de flesta fall en möjlighet att begära ersättning av sökanden för rättegångs- kostnader (25 kap. 2 § MB). De flesta länsstyrelser begär ersättning i ansökningsmål om vatten där de deltar, detsamma gäller för Havs- och vattenmyndigheten.

Vad gäller de övriga statliga myndigheterna finns det olika fak- torer som är avgörande för deras deltagande och vilka mål och ären- den som prioriteras utifrån deras ansvarsområde och huruvida de redan finns prejudikat inom området. Nedan följer en beskrivning av hur och vilken utsträckning de centrala myndigheterna som innehar partsställning deltar i prövningsprocesser.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforsk- ning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårdsverket ska särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna synpunkter tidigt i processen inom sitt ansvarsområde (1 och 3 §§ förordning med instruktion för Naturvårdsverket). Enligt för- arbetena till miljöbalken bör Naturvårdsverket ha en aktiv och central roll och agera i principiellt viktiga frågor eller frågor som är av omfattande natur eller rör t.ex. en hel näringsgren. Detta i syfte att uppnå att verksamheten bedrivs i enlighet med miljöbalkens

947

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

hänsynsregler och övriga regler för att bidra till uppfyllelse av miljöbalkens mål.29

Arbetet med yttranden och deltagande i huvudförhandlingar är tidskrävande och har hög komplexitet och ett stort antal ärenden kommer in till myndigheten varje år. Det sker därför hårda prio- riteringar av vilka ärenden Naturvårdsverket deltar i. Verket har för det ändamålet tagit fram kriterier för urval av prövningsärenden. Utgångspunkten för vilka ärenden myndigheten går in i är att in- satsen ska leda till förbättringar i miljön och att miljömålen nås. Prioriteringskriterierna innebär sammanfattningsvis att Natur- vårdsverket bör gå in som part i en prövning om det är fråga om t.ex. en verksamhet eller åtgärd som har stor negativ miljö- och/ eller hälsopåverkan med avseende på utsläpp till luft, vatten eller mark, en verksamhet eller åtgärd som riskerar att medföra skada på skyddade habitat eller arter i Natura 2000-område, eller om ärendet berörs av ny lagstiftning av betydelse eller en fråga där rättstillämp- ningen är spretig eller oklar.30 En följd av prioriteringsarbetet är att verket sällan deltar i prövningar av B-verksamheter och enbart i vissa prövningar av A-verksamheter. Detta återspeglas också i sta- tistiken över överklaganden där Naturvårdsverket under perioden 2020–2023 endast har överklagat ett ärende som prövats i miljö- prövningsdelegation och inget mål som prövats i mark- och miljö- domstol som första instans. Vid Naturvårdsverket är det berörd enhetschef som beslutar om myndighetens ska överklaga eller i övrigt vara aktiv i ett mål. I större ärenden tas beslut om överklag- ande eller yttrande av avdelningschef eller ibland till och med av generaldirektören.

En utgångspunkt vid Naturvårdsverkets deltagande i mål och ärenden är att de lämnar synpunkter tidigt i processen. Om det är fråga är om ett ärende som verket bedömer att de ska engagera sig i försöker de delta i samrådet. Under samrådsskedet är det dock ofta oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. I de fall där sam- rådsunderlaget är tunt är det därför ofta svårt för myndigheten att ha mer än övergripande synpunkter på den planerade verksamheten. I vissa fall deltar myndigheten enbart i samrådet, dvs. inte senare i själva prövningen.

29Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 239.

30Se rapporten Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, s. 13 och 14, Naturvårds- verket, NV- 09917-21.

948

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Naturvårdsverket har interna riktlinjer om att de som utgångs- punkt inte ska begära anstånd då det kan försena processen. Det förekommer dock att anstånd begärs om någon annan part redan har beviljats det.

Samarbete sker ofta med andra myndigheter, i synnerhet med

länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. Det finns exempel där Naturvårdsverket kommer överens med länsstyrelsen om att verket ska driva vissa frågor och länsstyrelsen andra frågor. Verket har t.ex. i pågående tillståndsprövningar för täkter, gruvor och havsbaserad vindkraft delat upp olika prövningsfrågor mellan sig och berörda länsstyrelser samt Havs- och vattenmyndigheten. När det gäller t.ex. vindkraft har Naturvårdsverket en tydlig uppdelning med Havs- och vattenmyndigheten där Naturvårdsverket bevakar naturvärden över ytan och Havs- och vattenmyndigheten frågor kopplade till naturvärden, livsmiljöer och arter i vattenmiljön. Ett annat exempel är samverkan med Strålskyddsmyndigheten och läns- styrelser om myndigheternas respektive roller i tillståndsprocessen och hur myndigheterna kan samordna deltagandet för snabbare och smidigare tillståndsprocesser.31

Av årsredovisningen för 2022 framgår bl.a. att Naturvårdsverket deltog med omkring 80 yttranden i mål och ärenden som rör miljö- farlig verksamhet.32 I årsredovisningen för 2023 framgår att verket även under 2023 deltagit med omkring 80 yttranden i mål och ären- den som rör miljöfarlig verksamhet. De har också yttrat sig i ett stort antal samråd. Tillförda medel på verkets förvaltningsanslag för tillståndsprövning och tillsynsvägledning har inneburit att Naturvårdsverket har kunnat stärka arbetet med att bidra till en effektiv och ändamålsenlig prövning. Utvecklingsarbetet med miljöprövningar har fortsatt inom myndigheten med en rad olika initiativ. De har bland annat genomfört åtgärder för att bidra till att göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar och effektiv.33

31Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29 och 31.

32Se Naturvårdsverkets årsredovisning 2022, s. 30–31.

33Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29.

949

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö- området för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nytt- jande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten gavs talerätt enligt 22 kap. 6 § miljöbalken när myndigheten bildades 2011. Havs- och vattenmyndigheten övertog Fiskeriverkets skyldighet att yttra sig och verkets rätt att få en sakkunnigutredning till stånd enligt då- varande 22 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. Myndigheten tog även över Naturvårdsverkets rätt att föra talan i fråga om allmänna intressen när det gällde ändringar av vattenverksamheter eller vat- tenanläggningar för att förebygga eller minska framtida skador. Havs- och vattenmyndigheten fick alltså, till skillnad från Fiskeri- verket, en ställning som motsvarade övriga myndigheters ställning enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Inga särskilda skäl angavs i för- arbetena till att Havs- och vattenmyndigheten behövde ha talerätt utan det blev en följd av att ansvarsområden där Naturvårdsverket hade talerätt fördes över. 34 Enligt sin instruktion ska myndigheten inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar för- valtning av fiskeresurserna. Myndigheten ska i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen. Myndigheten ska enligt sin instruktion särskilt delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket.

När Havs- och vattenmyndigheten företräder staten i miljö- balksprövningar utgår de från en helhetssyn på hållbart nyttjande för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling med fokus på princi- piellt viktiga prövningar som kan få stor inverkan på hav, sjöar och vattendrag. Antalet inkommande remisser om miljöprövnings- ärenden är mycket stort och myndigheten prioriterar hårt bland de ärenden som de deltar i. Exempel på prioriteringsfaktorer är om verksamheten medför stor miljöpåverkan, om verksamheten ligger i eller nära skyddad natur såsom Natura 2000 och naturreservat samt påverkan på möjligheten att följa beslutade miljökvalitetsnormer. Utöver bevakning av allmänna miljövårdsintressen bidrar myndig-

34Se Prop. 2010/11:86, s. 31 och 34.

950

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

heten med expertkunskaper om bl.a. recipientförhållanden och skyddsvärda marina och akvatiska livsmiljöer. Miljöprövnings- processer bedöms av myndigheten vara viktiga verktyg för att nå miljömålen och de krav som ställs inom EU-rätten. Avsikten med myndighetens medverkan i relevanta ärenden är att bidra till att utveckla rättspraxis så att vattenmiljöer nyttjas på ett hållbart sätt. Som ett annat viktigt skäl anges att prövningarna kan bidra till en samsyn i centrala frågeställningar där Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för vägledning gentemot andra aktörer i samhället.35

De mål som myndigheten har engagerat sig i 2023 har t.ex. av- sett tillståndsprövning för pappersmassaindustri, metallindustri, gruvor, hamnverksamhet, muddring, kemikalieindustri, raffinaderi, vattenbruk och avloppsreningsverk. Myndighetens fokus har bl.a. varit utsläpp till vattendrag och kustvatten från miljöfarliga verk- samheter av förorenande ämnen såsom metaller. Myndigheten har också yttrat sig i flera ärenden som rör havsbaserad vindkraft där miljöbalken tillämpas. Myndighetens arbete har enligt deras års- redovisning fokuserat på de behov av skyddsåtgärder och bedöm- ningar som är relevanta för att åstadkomma en hållbar utveckling av användningen av havsområden med havsbaserad vindkraft sam- tidigt som skyddet för arter och livsmiljöer kan upprätthållas samt att det tas hänsyn till riksintresset för yrkesfiske. I de ärenden där riksintresseområden för yrkesfiske berörs förespråkar exempelvis myndigheten dialog med fiskets producentorganisationer så att den fysiska planeringen av parken möjliggör samexistens.36

Myndigheten lämnade 30 samrådsyttranden till kommuner,

enskilda, konsulter m.fl. under 2023, att jämföra med 28 samråds- yttranden under 2022 och 34 samrådsyttranden under 2021. Vad gäller yttranden till mark- och miljödomstol och Mark- och miljö- överdomstolen lämnades 62 yttranden under 2023 att jämföra med 39 yttranden under 2022 och 44 yttranden året dessförinnan. För- utom att yttra sig i mål deltar myndigheten i ett antal huvudför- handlingar vid miljöprövningar varje år.37 Remisstiden är oftast fyra veckor, men från domstolarna kan det ibland vara kortare än så. Då är det svårt för myndigheten att hinna med de nödvändiga interna

35Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2022, s. 40.

36Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 49.

37Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 52.

951

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

processerna. Havs- och vattenmyndigheten behöver därför ofta begära anstånd, vilket normalt beviljas.

Under 2022 och 2023 överklagade Havs- och vattenmyndig- heten fyra domar i miljöprövningsmål. Tre av dem avsåg slutliga villkor för utsläpp till vatten och en avsåg dumpningsdispens.

Havs- och vattenmyndigheten har en långtgående samverkan med framför allt länsstyrelsen och Naturvårdsverket. De komplet- terar varandra och utbyter kunskap, vilket bedöms viktigt för att nyttja resurserna så effektivt som möjligt. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har en överenskommelse om vem som i första hand ska driva vad i prövningsmålen, men det före- kommer att båda går in när de är berörda av olika delar. Detta då myndigheterna har kompetens och ansvar för olika områden.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har sedan 2009 ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndighetens rätt att föra talan framgår av 22 kap. 6 § miljöbalken. Till skillnad från för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyn- digheten finns det dock ingen utpekad skyldighet i instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att särskilt be- vaka ett allmänt intresse i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt grundar sig ursprungligen i stället på kraven i Seveso II-direktivet.38 För de verksamheter som omfattas av kraven på säkerhetsrapport enligt Seveso II-direktivet, ska en fördjupad säkerhetsprövning ske i sam- band med tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Det handlings- program och den säkerhetsrapport som krävs enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska vara en del av en tillståndsansökan för de verksamheter och åtgärder som lagen gäller. En dom eller ett beslut i ett tillståndsmål ska innehålla de villkor som behövs för att före- bygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. Vid införandet av den samord-

38Se rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.

952

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

nade miljö- och säkerhetsprövningen 1999 fick dåvarande Statens räddningsverk talerätt enligt miljöbalken för att, när det behövdes, tillvarata säkerhetsfrågorna. Några närmare skäl till att detta be- dömdes nödvändigt angavs inte i förarbetena utöver att Statens räddningsverk borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga

i 22 kap. 6 § att föra talan i målen.39

Utgångspunkten för myndighetens prioritering av vilka till- ståndsärenden de deltar i är, enligt uppgift till utredningen, de verksamheter som är Sevesoanläggningar, dvs. där Sevesolagen tillämpas, och att det finns olycksscenarier i den aktuella verksam- heten som kan ge allvarliga skador på människor eller miljön utan- för verksamheten som är av en sådan art att myndigheten behöver föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna in- tressen. De prioriterade verksamhetstyperna är sådana som

•omfattas av den högre kravnivån enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) och då i första hand sådana verksamheter där myn- digheten inte tidigare fört talan i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen,

•omfattas av den lägre kravnivån enligt Sevesolagen eller annan miljöfarlig verksamhet, men där risken för olyckor är av den karaktären att myndigheten behöver föra talan eller om det av andra skäl är principiellt viktigt att myndigheten för talan, eller

•ger upphov till utvinningsavfall där det finns eller kommer att finnas en riskanläggning enligt 10 § förordningen om utvin- ningsavfall och då i första hand sådana verksamheter där myn- digheten inte vid tidigare tillståndsprövning fört talan.

I ärenden om tillståndsprövningar som rör vattenverksamhet är utgångspunkten att myndigheten avstår från att yttra sig om det inte vid en genomgång av ärendet konstateras att det finns skäl att lämna synpunkter i frågor om översvämning, ras eller skred.

I vilka ärenden Myndigheten för samhällsskydd och beredskap går in i bestäms fortlöpande. Om myndigheten ska yttra sig över en tillståndsansökan som prövas i mark- och miljödomstol beslutar myndighetsjurist medan om det gäller en prövning i miljöprövnings-

39Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104.

953

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

delegation beslutar enhetschef. En bredare diskussion sker internt

–framför allt om myndigheten ska göra avsteg från när de normalt går in i en prövningsprocess.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap deltar i samråden och svarar oftast på samrådsinbjudningar som de får med den gene- rella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att de skyddsåtgärder som har vidtagits eller planeras med koppling till det ska anges. Myndigheten avger mer omfattande samrådssvar i ärenden som faller in under myndighetens priorite- rade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen. Det är vanligt att myndigheten enbart deltar i samrådsfasen, dvs. att de inte är aktiva senare vid tillståndsprövningen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hanterade cirka 900 inkommande tillståndsärenden under 2023, varav cirka 130 ären- den rörde verksamheter som berörs av Sevesolagen. Under 2023 utgjordes ett ökat antal av Sevesoverksamheterna av helt nya verk- samheter varav flertalet var en del av den gröna omställningen. Det rörde sig om storskaliga verksamheter inom exempelvis fossilfritt stål, vätgas som energibärare, vätgas som processkemikalie, elektro- bränslen, bioraffinaderier, litiumjonbatteriproduktion samt koldi- oxidavskiljning.40 I de ärenden där mark- och miljödomstol är första instans och det är fråga om Sevesoverksamheter med högre kravnivå yttrar sig Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i samtliga ärenden. Ofta deltar myndigheten bara genom yttrande, men det förekommer att myndigheten är med vid huvudförhand- ling. Det handlar om fem till tio huvudförhandlingar per år. Det är inte vanligt att myndigheten får riktade förelägganden från pröv- ningsmyndigheten. Det händer en till två gånger per år. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap begär sällan anstånd.

I de allra flesta fall brukar prövningsmyndigheterna hörsamma myndighetens krav och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap överklagar sällan. Det rör sig om något ärende per år. Om myndigheten överklagar rör det sig om att de inte anser sig ha fått gehör för risk- och säkerhetsfrågor som varit uppe för diskussion under tillståndsprocessen, där myndigheten anser att praxis behövs eller där avgörandet avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar reglera en viss risk- eller säkerhetsfråga. Myndigheten kan

40Se Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Årsredovisning 2023, s. 32.

954

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

även få en aktiv partsroll vid ett överklagande från sökanden eller andra parter i tillståndsprövningen och då främst om ett sådant överklagande rör frågeställningar inom myndighetens sakområde.

Samarbete äger ibland rum med länsstyrelsen som har det opera- tiva tillsynsansvaret för Sevesoverksamheter och som bevakar pröv- ningar ur det perspektivet. Beroende på länsstyrelse varierar det dock i vilken mån dialog och samarbete sker. Något samarbete sker vanligtvis inte med andra myndigheter än länsstyrelsen, då Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap är den enda centrala myn- digheten som bevakar risk-och säkerhetsfrågor. Ibland samråder de med räddningstjänsten och vid något tillfälle har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hört med Kemikalieinspektionen eller Boverket.

Skillnaden mellan att inneha partsställning och att vara remissinstans

Vad gäller de myndigheter som har utpekade roller enligt 22 kap.

4 och 6 §§ miljöbalken är det i första instans, i vissa avseenden, inte helt tydligt var gränsen går mellan deras roll som remissinstans och part som får föra talan. I praktiken görs ofta inte heller någon pröv- ning av vilka som är parter i första instans. Det framgår också av förarbetena till miljöbalken att prövningsmyndigheterna normalt har skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad aktör eller från någon annan.41

Formellt sett kan en myndighet som innehar partsställning föra fram yrkanden, dvs. en begäran, medan en remissinstans kan lämna in yttranden. I kompletteringsfasen är vår bild att prövningsmyn- digheterna inte gör någon större skillnad på om det är en myndig- het med talerätt eller en annan myndighet som är remissinstans som skickar in synpunkter. Yrkanden som förs fram efter kun- görelsen från en part måste dock bemötas och beslut fattas om ett yrkande avslås eller avvisas. Det anges också i domskälen om ett yrkande har avslagits eller avvisats. Något motsvarande görs inte

i fråga om remissyttranden. En väsentlig skillnad är dock att en remissmyndighet vanligen bara kan yttra sig i de fall myndigheten får ett föreläggande från domstolen, vilka ofta rör en specifik fråga.

41Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 488.

955

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

De myndigheter som innehar partsställning kan utifrån sina respek- tive uppdrag välja vilka mål de deltar i och bedöma vilka frågor de behöver engagera sig i, som ett sätt att få en bredare genomlysning av ärendet. Myndigheter med partsställning uppges också komma in tidigare i processen än andra myndigheter.

Skillnaden är något tydligare i mål som avgörs i mark- och miljö- domstol än i miljöprövningsdelegation i och med att myndigheter med talerätt bjuds in att delta i huvudförhandlingen. Remissmyn- digheterna kallas inte till huvudförhandling, men det finns inget hinder mot att de deltar vid förhandlingen. Parterna har också en särställning t.ex. om domstolen bedömer att en huvudförhandling inte behövs så kan parterna begära att den ändå ska hållas (22 kap. 16 § MB).

Det som framför allt skiljer ut myndigheterna som innehar partsställning är att de har rätt att överklaga ett tillståndsbeslut. Dessa myndigheter kan på så sätt driva principiella juridiska frågor och sakfrågor för att utveckla rättspraxis, t.ex. där det finns otyd- ligheter i lagstiftningen. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.4.5 är kommuner den myndighet med talerätt som oftast överklagar medan statliga myndigheter sällan överklagar beslut som gäller B-verksamheter. Vad gäller mål som inleds i mark- och miljödom- stol är statliga myndigheter med talerätt något mer aktiva. Av de statliga myndigheterna är det oftast länsstyrelserna som överklagar.

Myndighetssamverkan

Utöver myndigheterna som innehar partsställning är det ofta flera andra statliga myndigheter som deltar i prövningsprocesserna. I vissa situationer finns det lagkrav på att under en prövning samråda med andra myndigheter. Detta gäller då verksamheten omfattas av för- budet i 4 kap. 6 § miljöbalken och i mål som kräver regeringens tillåtlighet (2 § förordningen om vattenverksamheter). Länsstyrel- sen ska också samråda med kommunen om kommunen samtidigt för talan i ett mål för att tillvarata allmänna intressen inom kom- munen. Det finns också andra fall när samråd ska ske, se 3 § förord- ningen om vattenverksamhet. Vad gäller vattenverksamheter finns även bestämmelser i 43 §§ förordningen om vattenverksamheter om samråd och samverkan mellan myndigheter.

956

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Vid prövningar av miljöfarlig verksamhet finns i dag inga ut- tryckliga krav på samverkan mellan myndigheter. I 8 § förvaltnings- lagen finns dock ett generellt krav på att myndigheter ska samverka med varandra inom ramen för sitt verksamhetsområde. En myndig- het har även ett utredningsansvar och kan inom ramen för detta ansvar begära ett yttrande från en annan myndighet (23 och 26 §§ förvaltningslagen). Genom 6 § myndighetsförordningen har stat- liga myndigheter också givits en större skyldighet att samarbeta både med myndigheter och andra. Samverkan ska inte enbart be- gränsa sig till nytta för den egna myndigheten utan syfta till att ”ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”. Myndighetsförordningens bestämmelse om samver- kan riktar således även in sig på att ta tillvara nyttor som kan upp- nås för den offentliga förvaltningen som helhet t.ex. genom att samordna myndigheters verksamhet för att undvika dubbelarbete.

Myndigheterna har alltså en allmän skyldighet att samverka som också bör gälla när de deltar i samråd och prövningar av ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Samverkan i tillståndsprocesser sker vanligtvis genom att kontakter tas mellan handläggare på olika myndigheter.42 I det ingår att ha informella avstämningar i pröv- ningsärenden, men också att ha en pågående dialog om gränsdrag- ningar mellan respektive ansvarsområden. Det förekommer att det trots detta arbete finns ärenden där myndigheter gör olika bedöm- ningar. En av förklaringarna till det är att myndigheterna har olika intressen att bevaka inom sina respektive uppdrag och även kom- plexiteten i målen spelar in. Genom att de olika inställningarna i förekommande fall redovisas på ett transparent sätt i prövnings- processen får domstolen frågan belyst från olika perspektiv.43

Vad gäller länsstyrelserna finns flera initiativ för enhetlighet i processer, bedömningar och tekniskt stöd och för att öka rätts- säkerheten och effektiviteten. Länsstyrelserna har bl.a. utvecklat en gemensam verksamhets- och ärendestruktur (VÄS) för att säker- ställa jämförbara och enhetliga underlag för registrering av ärenden samt för tid- och ekonomisk redovisning. Det finns även en läns- styrelsegemensam metodik för att ensa verksamhetsprocesser. Från och med 2022 har länsstyrelsen ett gemensamt it-stöd för att kart- lägga verksamhetsprocesser. För att förbättra länsstyrelsernas för-

42Se Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, Naturvårdsverket, NV- 09917-21, s. 15.

43Se SOU 2022:33 s. 331.

957

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

måga att bedriva prövning effektivt och rättssäkert har ett förslag till en enhetlig, ensad referensprocess för prövning generellt tagits fram. Vattenverksamhet har i det arbetet varit ett testområde på grund av deras stora ärendeantal, specifika krav på handläggnings- tid, frekventa arbetstoppar samt olikartade och lokala arbetssätt som försvårar för in- och utlån av resurser mellan länsstyrelser.44 Det pågår också arbete för ökat samarbete genom in- och utlån av resurser, vilket sker i relativt liten omfattning idag. I vissa verksam- heter (t.ex. vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet, naturskydd och djurskydd) förekommer dock in- och utlån av resurser oftare än i andra.45

Specifikt inom miljöområdet sker det i dag en omfattande sam- verkan mellan länsstyrelserna där det mest formaliserade är sam- verkansorganet Miljösamverkan Sverige. Miljösamverkan Sverige har huvudfokus på tillsyn och tillsynsvägledning, men behandlar även vissa frågor om miljöprövning och miljöbedömning. Läns- styrelserna har ett gemensamt relativt omfattande handläggnings- stöd för miljöprövningsdelegationer. Verktyget omfattar 9 och

11 kap. miljöbalken och såväl helprövning som ändringstillstånd. Det omfattar även samrådsprocessen. Handläggarstödet för samråd består av en rapport, ett processchema och checklistor bl.a. för bedömning av betydande miljöpåverkan. Det finns inom läns- styrelserna även ett chefsjuristnätverk och ett miljönätverk. Miljö- nätverket är ett chefsnätverk där frågor som rör bl.a. miljöskydd, natur- och vattenmiljöfrågor hanteras. Nätverket träffas två gånger per år, en gång på våren och en gång på hösten. Inom miljönät- verket finns ett antal chefsgrupper så som Chefsgruppen för vatten- verksamhet, Chefsgruppen för miljöskydd och Chefsgruppen för natur.

Samtliga länsstyrelser har samordnat sin webbförvaltning, och utveckling och vägledning är samordnad på övergripande nivå. Det finns en gemensam e-tjänst där ansökan kan läggas in oavsett vilken miljöprövningsdelegation som ska pröva ärendet. Det gäller till- stånd för en befintlig eller planerad miljöfarlig verksamhet eller ansökan om ändringstillstånd. Här finns också en checklista över vad ansökan ska innehålla. Länsstyrelserna arbetar också med att

44Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 25–32.

45Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 48 och 49.

958

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

samla e-tjänster i en e-tjänsteportal för att göra det enklare för företag att hitta rätt tjänst. Länsstyrelserna har även arbetat med att öka användandet av e-tjänster genom att skapa informationsmate- rial och genomföra webbinarier för att hjälpa handläggare att guida företagen att lämna rätt information.46 Alla länsstyrelser har en huvudwebbsida om miljöfarlig verksamhet med en undersida om prövning av miljöfarlig verksamhet. Vägledningarna om miljöpröv- ning och miljöbedömning av miljöfarliga verksamheter riktar sig till verksamhetsutövare. Alla länsstyrelser länkar till informationsfol- dern från Miljösamverkan Sverige om samråden. Dessutom har vissa länsstyrelser fördjupad vägledning, i vissa fall om miljöpröv- ningsprocessen generellt och i andra fall riktat till särskilda branscher. På motsvarande sätt finns övergripande sidor på länsstyrelsernas webbplatser med vägledning om vattenverksamhet. Alla länsstyrel- ser ger även mer specifik vägledning om exempelvis vattenkraft och markavvattning. Vissa av länsstyrelserna har även egen komplette- rande vägledning om olika typer av vattenverksamhet.47

Miljöprövningsdelegationerna är i nuläget inte involverade i Miljösamverkan Sveriges arbete, men ett långtgående samarbete finns. Det finns ett ordförandenätverk och en särskild samverkans- grupp med representanter från varje miljöprövningsdelegation. Gruppen är ett forum för erfarenhetsutbyte och diskussion om t.ex. ny teknik och nya verksamheter. De tar bl.a. fram mallar, beslutsstöd och villkorsförslag för olika typer av verksamheter så som vindkraft, djurhållning och täkter samt handläggningsrutiner för olika ärendetyper. En digital samarbetsyta finns där besluts- stöden ligger och där de också har ett forum där de kan ställa frågor till andra miljöprövningsdelegationer. Nätverksmöten för alla an- ställda vid delegationerna äger rum två gånger per år dit t.ex. Mark- och miljööverdomstolen bjuds in för att informera om ny praxis.

Ytterligare utveckling och samordning av länsstyrelsernas pröv- ningsarbete pågår. Länsstyrelsen i Västra Götalands län samordnar ett regeringsuppdrag som handlar om at vidta åtgärder som gör länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar, och som kortar handläggningstiderna. Länsstyrel- serna ska enligt uppdraget också utveckla sitt arbete med att före-

46Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Tillväxtverket, 2024, s. 15.

47Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket

NV-09916-21, s. 40 och 41.

959

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

nkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen, och därmed öka näringslivets konkurrenskraft och främja den industriella klimatomställningen. I arbetet ingår att bidra med information till Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och utveckla statistik, utveckla e-tjänster för tillståndsprövningar och utveckla samarbetet mellan länsstyrelserna, bl.a. för att hitta gemensamma arbetssätt och bedömningar som skapar en effektivare arbetsprocess. Insat- serna ska också bidra till att länsstyrelserna delar kompetens och bistår varandra vid arbetstoppar. Insatserna bör enligt uppdraget utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevs- uppdrag om effektivitet och enhetlighet i prövningsverksamheten. Uppdraget ska delredovisas senast den 31 december 2024 och slut- redovisas senast den 29 december 2025.48

Vad gäller mark- och miljödomstolarna har chefsrådmännen ett nätverk som träffas och arbetar regelbundet med att driva gemen- samma utvecklings- och handläggningsfrågor främst gentemot Domstolsverket. Frågor om gemensamma handläggningsrutiner, statistik, remissvar med mera överenskoms på denna nivå. De miljö- tekniska råden har ett nätverk som träffas en gång om året för erfa- renhetsutbyte, praxis, teknikutveckling och liknande. De har även en gemensam arbetsgrupp som tar fram förslag till ämnen och före- läsare vid en årlig teknikerutbildning som finansieras och arrange- ras av Domstolsverket. De tekniska råden är förordnade så att de kan tjänstgöra vid samtliga tingsrätter och kan därför vid behov arbeta med mål på flera mark- och miljödomstolar. De tekniska råden har god kännedom om varandras specialistkompetens och kan dryfta principiella frågor under hand.

Det finns även andra typer av myndighetssamverkan. Jordbruks- verket har t.ex. ett möte årligen med handläggarna på länsstyrel- serna som deltar i prövningen av djurhållande verksamheter.

48Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende länsstyrelserna, s. 16.

960

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

11.3Utmaningar

11.3.1Inledning

Nedan beskrivs de utmaningar i relation till nuvarande prövnings- organisation och myndigheters talerätt som framgår av våra utred- ningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet. I första hand handlar det om utmaningar som har framförts till oss eller som lyfts av tidigare utredningar kopplat till vilka myndigheter som utför och deltar i prövningen i första instans. Flera av utmaningarna hänger i hög grad samman, så som att hög personalomsättning och brist på erfarenhet och kompetens kan leda till bristande enhetlighet i handläggningen och längre hand- läggningstider.

Våra överväganden och förslag avseende prövningsorganisatio- nen framgår av avsnitt 14.6 och avseende myndigheters talerätt av avsnitt 14.13.

11.3.2Tillståndsprövningen avviker från domstolars grunduppdrag

En fråga som lyfts i våra direktiv är om det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans eftersom det skulle kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag.49

Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det redan vid bildandet av den s.k. Koncessionsnämnden för miljöskydd, som skulle pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet, diskuterades om tillståndsprövningen borde ligga hos domstol eller administrativ myndighet. Naturvårdsverket hade lagt fram ett förslag som utgick ifrån att den bedömning som måste göras vid beslut om miljötill- stånd till verksamheter inte i första hand är av judiciell natur. Till- ståndsgivningen borde grundas på allmänna bedömanden av eko- nomisk och teknisk art och det var därför en lämplig uppgift för en förvaltningsmyndighet. Naturvårdsverket menade också att dom- stolarnas funktion var att på yrkande av part och med tillämpning av gällande regler fastställa vad som anses vara rätt. På förvaltningen

49Se dir. 2023:78 s. 10.

961

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

däremot ankom det att utifrån gällande regler förverkliga statens uppgifter och ändamål.50

Även vid utformningen av förslaget till miljöbalk diskuterades huruvida det vore lämpligt med en domstol som första instans i miljöprövningsärenden. Regeringen konstaterade i miljöbalkspro- positionen att frågan om renodling av domstolarnas roll alltmer kommit i förgrunden under 1990-talet. Renodlingstanken hade utvecklats i Domstolsutredningens betänkande och innebar att domstolarna i princip endast borde ha rättskipande uppgifter. Ren- odlingen bottnade inte i första hand i principiella överväganden utan syftet var att fokusera domstolsväsendets resurser till de frå- gor som verkligen krävde deras särskilda juridiska kompetens. Dom- stolsutredningen bedömde att det inte fanns någon egentlig fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens.51

Miljöbalksutredningen lämna de dock inte något förslag på hur en samlad tillståndsprövning enligt balken i första instans skulle kunna ske i förvaltningsmyndighet. Miljöbalksutredningen bedömde att eftersom vattenmålen ofta inbegrep skaderegleringar borde de fortsatt handläggas vid allmänna domstolar liksom övriga sådana mål. Utredningen övervägde en central prövningsmyndighet, men menade att en uppdelning av målen i så fall behövde ske genom att miljöskyddsmålen skulle prövas av den centrala myndigheten medan vattenmålen skulle ligga kvar på dåvarande vattendomstolar.52 Regeringen såg, med hänvisning till utvecklingen mot renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och remissinstansernas synpunkter på Miljöbalksutredningen förslag, ett behov av att undersöka frågan vidare. Redan i miljöbalkspropositionen avise- rades därför en översyn av tillståndsprövningen i första instans, även om tiden inte angavs medge att en översyn genomfördes innan miljöbalkens ikraftträdande.53

Miljöbalkskommittén gavs mot den bakgrunden i uppgift att bl.a. se över om tillstånd borde prövas av domstol först efter över- klagande av en förvaltningsmyndighets beslut.54 Miljöbalkskom- mittén ansåg att miljöprövning i allt väsentligt var en uppgift av

50Se Kungl. Maj:ts proposition nr 28 år 1969, s. 58, 82, 83 och 194–196.

51Se SOU 1991:106 del A s. 45–50.

52Se SOU 1996:103 del 1 s. 470.

53Se prop. 1997/98:45 s. 461.

54Se dir. 1999:109.

962

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

förvaltningsrättslig karaktär. Prövningen fordrade ett brett kun- skapsunderlag från många områden, där bl.a. de tekniska och natur- vetenskapliga frågorna hade stor betydelse och där inslaget av sam- hällsplanering ofta var stort. Kommittén menade att förvaltnings- myndigheter var väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möj- liga beslut, medan de allmänna domstolarna var bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. En sådan arbetsfördelning mellan för- valtningsmyndigheter och miljödomstolar skulle bättre stämma överens med vad som ”normalt gäller i samhället”. Den bedömdes också kunna ta tillvara miljöintresset på bästa sätt samt spara tid och kostnader.55 Se vidare om utredningen i avsnitt 2.4.2.

Miljöprocessutredningen fick därefter i uppdrag att ta vidare denna vision om en renodlad roll för domstolarna. De konstaterade också att en tillståndsprövning av en verksamhet typiskt sett inte är en tvistefråga mellan enskilda och att en sådan prövning därför inte är en domstolsangelägenhet utan en administrativ uppgift. Miljö- processutredningen föreslog bl.a. i sitt slutbetänkande att miljö- prövningsmyndigheter i form av regionala koncessionsnämnder, skulle finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter skulle, med undantag för civilrättsliga ersätt- ningsfrågor, pröva alla sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den här tidpunkten prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. De regionala koncessionsnämnderna skulle inrättas som fristående och självständiga nämndmyndigheter med länsstyrelserna som värdmyndigheter. Som ett alternativ till sitt huvudförslag föreslog utredningen att prövningsmyndigheterna skulle kallas miljöpröv- ningsnämnder och istället finnas som särskilda avdelningar vid de fem länsstyrelserna. I detta förslag behölls den befintliga myndig- hetsstrukturen med miljöprövningsdelegationerna som en del av länsstyrelsen.56Vi kan konstatera att gränsen mellan vilka uppgifter som har ansetts lämpliga för en domstol respektive en förvaltnings- myndighet inte är helt tydlig. Det finns förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter som i vissa fall till och med kan jämställas med domstolsprövning enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och vad gäller tillståndsprövningen i

55Se SOU 2002:50 s. 37 och 38.

56Se SOU 2009:10 s. 265–291 och EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.

963

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

första instans av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet utför mark- och miljödomstolen uppgifter av förvaltningskaraktär. Vi kan konstatera att denna syn delas av EU-domstolen som i ett av- görande har konstaterat att de svenska mark- och miljödomstolarna vid prövning av tillståndsärenden i första instans ”utövar befogen- heter av förvaltningskaraktär”.57

Något som skiljer ut domstolarna är deras oberoende ställning. De statliga förvaltningsmyndigheterna står, i motsats till domsto- larna, principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen (12 kap.

1 § regeringsformen), även om alla statliga myndigheter i Sverige är organisatoriskt fristående och är självständiga i sin myndighets- utövning i enskilda fall (12 kap. 2 § regeringsformen). Just i fråga om miljöprövningen är skillnaderna vad gäller självständighet och oberoende mellan den prövning som sker vid miljöprövningsdele- gationer vid en förvaltningsmyndighet och den som sker vid dom- stol, i alla fall på papperet, små. Lagstiftaren har, som beskrivits i avsnitt 11.2.4, uttryckligen eftersträvat en mer domstolslik och oberoende miljöprövning även vid länsstyrelserna genom att inrätta miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt och genom att anpassa prövningsförfarandet där till det i mark- och miljödomstolen.58

Synen på domstolarna som första prövningsinstans skiftar mellan de verksamhetsutövare som vi har varit i kontakt med. Flera fram- för att processen i domstolen är tydligare än den i miljöprövnings- delegation. Domstolarna bedöms vara bättre på processledning och ha en mer transparent, förutsägbar och korrekt process än miljö- prövningsdelegationerna. Flera verksamhetsutövare har angett att de ofta försöker lägga till en vattenverksamhet för att få sitt ärende prövat av domstolen, även om det i huvudsak rör en B-verksamhet. Samtidigt har andra verksamhetsutövare framfört att prövningen i miljöprövningsdelegation kan vara mer smidig och att det i miljö- prövningsdelegationen kan finnas större förståelse för att ett ärende kan behöva handläggas fort. Vissa verksamhetsutövare uppfattar också att situationen med länsstyrelsen som motpart vid pröv- ningen i första instans i mark- och miljödomstol i onödan gör situationen konfliktfylld. Flera framför också att det ofta är så att domstolen lägger stor tyngd vid det som framförs av länsstyrelsen

57Se EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.

58Se SOU 1996:103 del 1 s. 481.

964

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

utan att själv göra en bedömning av om exempelvis en viss utred- ning krävs.

Vi kan konstatera att i relation till domstolarnas övriga verksam- het är förstainstansprövningen av miljömål i vilket fall avvikande. Nästan alla mål i mark- och miljödomstol är s.k. flerpartsmål och det är ofta en stor mängd parter. Mot verksamhetsutövarens en- skilda intresse och det allmänna intresset av att en verksamhet be- drivs, står andra allmänna och enskilda motstående intressen som företräds av olika parter. Detta är en stor skillnad mot t.ex. mål i förvaltningsdomstol där nästan alla mål är tvåpartsmål, dvs. en enskild part mot det allmänna (stat eller kommun). Det uppfattas av både domstolar och verksamhetsutövare vara en baktung pro- cess. ”Det är en lång skriftväxling och sedan smäller det till i slutet.” Ramarna för processen uppfattas vara otydliga och arbetssättet är

i hög grad upp till respektive domare. Det har framförts att vissa processuella verktyg för domstolen saknas, t.ex. möjlighet att med- dela stupstocksföreläggande. Det uppges också vara en stor skillnad mellan att arbeta med myndigheter som har ont om resurser och begär anstånd jämfört med att arbeta med mål där parterna före- träds av juridiska ombud som tar betalt per timme.

Att ha domstolar som första prövningsinstans i miljömål skiljer också ut sig i ett internationellt perspektiv. Tillstånd prövas i andra jämförbara länder av en förvaltningsmyndighet i första instans. Det är också utifrån detta upplägg som EU-rätten utformas. Ett par aktörer har framfört att en utmaning med domstolar som första instans finns just vid genomförandet av EU-rättsakter som inne- håller krav på tidsgränser, kontaktpunkter och dylikt på grund av domstolarnas oberoende ställning och att domstolarna inte kan styras på samma sätt som förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har också ett annat processrättsligt regelverk att förhålla sig till än förvaltningsmyndigheter. Det finns lagreglerade tidsfrister i vissa typer av mål59 men det är ett verktyg som används restriktivt. En domstolsprocess där processunderlaget är omfattande, där det är många sakägare och intressenter och de rättsliga frågorna komplexa tar och bör få ta viss tid i anspråk. De nya regler om en kontakt- punkt och om tidsfrister som anges för prövning av flera typer av miljötillståndsärenden i första instans i EU-rätten (se vidare av- snitten 5.3.3.och 5.3.4) bedöms därför kunna innebära en särskild

59Se t.ex. SOU 2010:44 s. 167–202.

965

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

utmaning för mark- och miljödomstolarna.60 Det kan dock noteras att nuvarande handläggningstid i första instans för de flesta miljö- tillståndsärenden ligger inom de tidsfrister som slagits fast på EU- nivå.

En annan utmaning som nuvarande ordning där mark- och miljö- domstolar är första prövningsinstans medför är att förutsättningarna för en enhetlig instansordningskedja för de måltyper som prövas i mark- och miljödomstol försvåras.

11.3.3Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning

Ett område som har lyfts av många verksamhetsutövare är att det finns brister i enhetlighet och förutsebarhet i prövningsprocessen, både vad gäller arbetssätt och t.ex. krav på underlag. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten och förut- sätter tydliga regler och en korrekt rättstillämpning som är likartad mellan myndigheterna.

Att mäta kvalitet och enhetlighet i rättstillämpning är dock svårt. En möjlig indikator kan vara antalet beslut som ändras av högre instans. Som vi har redogjort för i avsnitt 8.4 finns det ingen strukturerad uppföljning av detta i dag och därmed inga säkra upp- gifter att utgå i från. Av de uppgifter vi har fått tillgång till framgår att andelen ändrade överklagade beslut mellan första och andra instans – som alltså inte gäller det slutliga avgörandet i sista instans

–var cirka 37 procent när det gäller tillståndsärenden som började i miljöprövningsdelegation, cirka 46 procent när det gäller mål som avser miljöfarlig verksamhet som började i mark- och miljödomstol och cirka 34 procent när det gäller mål som avser vattenverksamhet som började i mark- och miljödomstol. Siffrorna avser genom- snittet under perioden 2014–2023. Vidare framgår det i länsstyrel- sernas årsredovisningar för 2022 att andelen ändrade överklagade beslut varierade mellan olika miljöprövningsdelegationer – från noll (länsstyrelsen i Västerbottens län) till 58 procent (länsstyrelsen i Skåne län). Dessa siffror avser samtliga beslut som miljöprövnings- delegationerna fattar, inte enbart tillståndsbeslut (se mer i avsnitt 8.4). Omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten som miljöprövnings-

60Se t.ex. art. 9, 11 och 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252.

966

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

delegationerna fattade överklagades 2023. Motsvarande siffra för tillståndsmål som avgjordes av mark- och miljödomstol i första instans var omkring en tredjedel när det gällde miljöfarlig verk- samhet och en femtedel när det gäller vattenverksamhet.

I fråga om enhetlighet följer nedan ett antal exempel som har förts fram av framför allt verksamhetsutövare i fråga om deras erfarenheter. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns det stora skillnader mellan olika prövningsmyndigheter vad gäller handläggningstider, även för prövning av samma typer av verksamheter. Svenskt Närings- liv har exempelvis noterat en stor variation i handläggningstider mellan olika domare som inte helt kan förklaras med att pröv- ningarna är olika omfattande. Deras bild är att det har stor bety- delse hur enskilda domare och tekniska råd väljer att driva målen.61

Ytterligare ett exempel relaterat till arbetssätt är att förslag till beslut med föreslagna villkor kommuniceras till sökanden i några län, men inte i andra. Det uppges inte vara ovanligt att prövnings- myndigheten lyfter in nya villkor eller omformulerar föreslagna villkor utan att kommunicera dem med sökande först. I dessa fall blir det oftare ett överklagande från sökanden. Ett överklagande som aktörerna menar hade kunnat undvikas som möjlighet till diskussion om villkoren hade funnits innan beslut eller dom. Möj- ligheten till dialog varierar också. Både prövningsmyndighet och sökanden upplever att processen fungerar bättre när det finns en väl fungerande dialog mellan länsstyrelsen och sökanden, t.ex. så att förklaringar kan ges till varför en fråga behöver utredas.

Flera aktörer vittnar om att det ställs olika krav på underlag. Tillväxtverket konstaterar t.ex. i en studie baserad på intervjuer med olika aktörer att det förefaller finnas variationer i hur lagstift- ningen tillämpas som inte handlar om situationsanpassning, vilket bidrar till att arbetssätt och utredningskrav skiljer sig åt i landet och mellan olika branscher.62 Det kan skilja sig åt när en ansökan bedöms vara komplett avseende dokumentation och innehåll. Sweco konstaterar att de olika länsstyrelsernas krav på samrådsunderlag skiljer sig mycket åt, trots miljöbedömningsförordningens beskriv- ning av vad ett samrådsunderlag ska innehålla.63 Kompletterings- rundorna är också något som många aktörer lyfter som ett oförut-

61Se En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, Svenskt Näringsliv, 2021, s. 18.

62Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 37.

63Se Swecos förslag för en effektivare tillståndsprocess, april 2022, s. 8.

967

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

sägbart led i processen, både i fråga om hur lång tid det tar och hur prövningsmyndigheten agerar t.ex. i fråga om att ta ställning till önskemål som kommer in om ytterligare utredningar.

Det har även förts fram att olika länsstyrelser tolkar gränsen olika mellan vilka ändringar som är anmälningspliktiga respektive tillståndspliktiga och att länsstyrelser gör olika tolkningar t.ex. vad gäller BAT-slutsatser. Det kan också handla om verksamheter som har samma prövningskod, men som uppges fått olika bedömning om betydande miljöpåverkan eller ej, beroende på vilken länssty- relse som prövat frågan. Ett ytterligare exempel som har lyfts av verksamhetsutövare är att det finns skillnader i vilka villkor som kopplas till tillståndet. Buller har t.ex. lyfts fram som en villkors- fråga som hanteras olika av prövningsmyndigheter liksom möjlig- heten att sätta vissa frågor på prövotid, trots att förutsättningarna varit snarlika. Även andra exempel har lyfts av verksamhetsutövare där olika villkor och beslut har fattats i fråga om vad som uppfattas vara jämförbara verksamheter. Det har dock varit svårt för oss att avgöra i vilken mån det handlar om helt jämförbara förutsättningar i dessa exempel. Bedömningen av tillåtlighet och villkor ska utgå ifrån förutsättningarna i det enskilda fallet och lokaliseringen är avgörande för om en verksamhet kan få tillstånd på en plats eller inte. Lokaliseringen och platsens känslighet är också avgörande för vilka utredningar som behöver göras och hur detaljerade de måste vara.

Tillväxtverket har i sin studie också konstaterat att många företag upplever att skillnader finns mellan olika länsstyrelser t.ex. i fråga om vilket stöd som ges och hur ansökningarna hanteras. De verk- samhetsutövare Tillväxtverket intervjuat lyfter att skillnaden i han- teringen beror på om det finns branschspecifik erfarenhet och kompetens och på hur väl utarbetade rutiner som finns för pröv- ningsprocessen över lag.64 En aktör konstaterar att de miljöpröv- ningsdelegationer som har många ärenden blir mer bekväma i sin roll och de fungerar bättre, medan de som har få ärenden känner sig mer osäkra och kräver ofta mer utredning. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns stora skillnader i årliga ärendevolymer och ärendetyper mellan de olika miljöprövningsdelegationerna.

64Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.

968

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Flera verksamhetsutövare anser att domstolarna har ett mer rättssäkert och transparent förfarande än miljöprövningsdelega- tionerna. Det uppges att ”det ligger i domstolarnas DNA att vara opartiska.” Det har framförts att mark- och miljödomstolarna är lyhörda och gör rimliga prioriteringar vid hanteringen av bråds- kande mål. Det har också framförts att mark- och miljödomstolar- nas prövningar håller högre kvalitet och är mer förutsebara jämfört med tillståndsprövningar hos miljöprövningsdelegationerna. Hos miljöprövningsdelegationerna uppfattas det bl.a. finnas en samman- blandning av roller när handläggare som bereder tillståndsansökan även kan vara motpart och tillsynsansvarig och det kan föras fram inkonsekventa synpunkter under processens gång. Flera verksam- hetsutövare har framfört till oss att de av det skälet försöker hitta en vattenverksamhet att lägga till sin ansökan om en B-verksamhet för att få sin ansökan prövad av mark- och miljödomstolen, i stället för av länsstyrelsen. Det har också förts fram från tillsynsmyndig- heter att det är mer korrekta tillstånd från domstolarna än från miljöprövningsdelegationen, vilket påverkar förutsättningarna för tillsynen. Denna bild delas dock inte av alla inblandade aktörer. Andra menar att de snarare handlar om att kompetensen skiljer sig åt mellan prövningsmyndigheterna. Om det finns bra, erfarna hand- läggare går prövningen smidigare, oavsett om prövningen sker vid miljöprövningsdelegation eller domstol. Vi kan konstatera att synen på både länsstyrelsen och mark- och miljödomstol som prövnings- myndighet skiljer sig åt beroende på vilken miljöprövningsdelega- tion eller domstol det handlar om. Det finns vissa som generellt upplevs fungera väl och andra som många aktörer upplever fun- gerar sämre.

Även vid hanteringen av anmälningar av C-verksamheter på kommunal nivå skiljer sig arbetssätt och bedömningar åt mellan olika kommuner. Det kan t.ex. handla om att kommunen begär in olika typer av underlag och om att de värderas olika. Det uppges vara svårt för handläggarna på kommunen att bedöma vilken detal- jeringsgrad som behövs på underlagen och vad som är tillräckligt hög kvalitet. Det gör att vissa företagare ställs inför hårdare krav än nödvändigt för att handläggaren kräver in fler eller mer detaljerade uppgifter ”för säkerhets skull”.65

65Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 35.

969

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

11.3.4Otillräckliga resurser

En annan utmaning som har lyfts fram av många aktörer och som belysts av flera tidigare utredningar är hur resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prövningsmyndigheter, myndigheter med partsställning och remissmyndigheter samt övriga intressenter påverkar effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. I detta avsnitt är fokus på myndigheterna. För en effektiv och korrekt miljöprövning måste prövnings-, parts- och remissmyndigheterna ha tjänstepersoner som kan prioritera den specifika miljöprövningen och ha tillgång till rätt kompetens

i frågan.

Hög arbetsbelastning och svårt att rekrytera för prövningsmyndigheterna

Brist på resurser hos prövningsmyndigheterna lyfts av flera aktörer fram som den främsta anledningen till att handläggningstiderna är långa. För en smidig hantering av ett ärende behövs en handläggare som kan plocka upp ärendet direkt och som är aktiv och håller bollen rullande från när ansökan kommer in. Resursbrist innebär ibland också att länsstyrelserna t.ex. behöver nedprioritera sam- råden till förmån för pågående tillståndsprövningar. Flera prövnings- myndigheter vittnar dessutom om att samråden och tillstånds- prövningarna har blivit alltmer komplicerade och resurskrävande och med den gröna omställningen ökar antalet tillståndsansök- ningar. Under den senaste tioårsperioden har också nya frågor lyfts in i prövningen. Miljöprövningen påverkas starkt av en delvis svår- tolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. krav på att följa miljökvalitets- normer för vatten, artskydd samt frågor kopplade till industri- utsläppsdirektivet. Länsstyrelserna har bl.a. i sina budgetäskanden för 2024 pekat på vikten av att deras prövningskapacitet långsiktigt stärks. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte läns- styrelserna av att hålla sina målsättningar för handläggningstider. Det främsta skälet är att finansieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med hänsyn till den alltmer komplexa lag-

970

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

stiftningen.66 Även mark- och miljödomstolarna uppger att det som skulle göra den största skillnaden för handläggningstiden är mer resurser.

Miljöprövningen på respektive myndighet finansieras genom medel som tilldelas i statsbudgeten. Detta beskrivs i kapitel 13. Till- fälliga medel för prövningsarbetet har sedan 2021 tilldelats läns- styrelserna och Naturvårdsverket, samt Domstolarna från 2022.

I budgeten för 2025 utökas satsningen på myndigheternas arbete med bl.a. miljöprövning och även Havs- och vattenmyndigheten får tillfälliga medel för ändamålet.67 Det är för tidigt för oss att utvär- dera effekterna av dessa satsningar, särskilt eftersom statistiken jämförs med den extraordinära situation som rådde under pandemi- åren. De myndigheter vi har talat med berättar dock att tillfälliga medel tillsammans med övrigt arbete för att t.ex. utveckla samråds- processerna gör skillnad. En stor enighet finns bland både berörda myndigheter och verksamhetsutövare om vikten av långsiktighet i finansieringen för att myndigheterna ska kunna rekrytera, utveckla och behålla rätt personal.

Utöver en stor arbetsbörda för de handläggare som arbetar med prövningen är det hög personalomsättning hos flera prövnings- myndigheter, vilket i kombination med svårigheter att rekrytera erfarna personer leder till mindre effektiva processer. Även verk- samhetsutövare vittnar om att det ofta händer att handläggare byter jobb eller blir sjukskrivna och inte ersätts. Det finns ingen stabilitet bland handläggarna, vilket påverkar kunskap och förståelse för verksamhetsprocesserna samtidigt som handläggningstiden riskerar att förlängas. Med hänsyn till frågornas komplexitet tar det tid för nya handläggare att komma in i frågorna, särskilt om det handlar om oerfarna personer. Enligt prövningsmyndigheterna har de många sökanden när tjänster utlyses, men många är nyutexaminerade eller har inte rätt kompetens. När personer utan rätt erfarenhet rekry- teras måste myndigheten lägga mycket tid på ”inskolning”. Det noteras också att det på flera länsstyrelser är få personer som arbetar med prövningar. Det blir såbart vid sjukdom och liknande.

En utmaning i relation till kompetensförsörjning som har lyfts av framför allt länsstyrelser och kommuner är att de har svårt att

66Se bl.a. Budgetunderlag Länsstyrelsen Västra Götaland 2024–2026, Dnr 106-6076-2023, s. 18 och 19, och Fastställande av budgetunderlag 2024–2026 Länsstyrelsen Västerbotten, Dnr 106-2116-2023, s. 15.

67Se Budgetpropositionen för 2025, UO 1, s. 56, UO 4, s. 72 och UO 20, s. 93 och 117.

971

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

stå sig lönemässigt i konkurrensen om arbetskraft. Lönerna är relativt sett låga, särskilt vad gäller miljörättsligt kunniga jurister. De duktigaste söker sig till mer välbetalda jobb i t.ex. privat sektor. I vissa delar av landet, bl.a. i norra Sverige, råder det mycket stor konkurrens om just den typ av kompetens och erfarenhet som prövningsmyndigheten behöver. Det uppges dock i stort sett i hela landet vara en brist på naturvetare, miljö- och hälsoskyddsinspek- törer och motsvarande. Det är få som väljer att läsa miljöutbild- ningar med inriktning mot miljö och natur eller teknik som efter- frågas av länsstyrelser och kommuner. Som ett exempel har det under lång tid funnits en miljöutbildning på Umeå universitet som varit delvis riktad mot myndighetsutövning som många som jobbar på kommuner och myndigheter med dessa frågor i dag har gått. Intresset från studenter har dock varit lågt och hösten 2023 valde Umeå universitet att ställa in utbildningen på grund av för lågt intresse. Det upplevs också ha blivit svårare att rekrytera de senaste tre till fyra åren. Ett skäl som har lyfts är just att den förväntade lönen är låg i relation till att det tar tre till fem år att utbilda sig till t.ex. miljö- och hälsoskyddsinspektör.

Miljölagstiftningen är komplex och många olika intressen och mål ställs mot varandra i miljöprövningen. Handläggare på läns- styrelser har lyft otillräcklig kompetens inom vissa områden inom respektive länsstyrelse som en särskild utmaning. Ofta utgör en typ av verksamhet en större andel av tillståndsansökningarna inom ett län. Till exempel hanterade två miljöprövningsdelegationer, Umeå och Örebro, hälften av alla vindkraftsärendena som fick ett beslut under 2022 och miljöprövningsdelegationen i Malmö prövade en tredjedel av alla ärenden som gäller vissa typer av djurhållnings- anläggningar under 2022 (se vidare i avsnitt 8.3.3). Detta gör att handläggarna utvecklar en viss spetskompetens på det området. Det leder till att det inte byggs upp samma erfarenhet av andra verksamhetstyper. Det sker samverkan inom eller mellan läns- styrelser och miljöprövningsdelegationer (se avsnitt 11.2.6) för att kompensera för detta, men det finns en utmaning med skillnader i arbetssätt som kan göra det svårare att dra nytta av arbete, material och bedömningar från andra länsstyrelser. Dessa skillnader i arbets- sätt och bedömningar kan också vara förvirrande för företag och

972

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

rådgivare som verkar i flera län eller tagit del av underlag och be- dömningar som gjorts i andra län.68

Även verksamhetsutövare har fört fram att branschspecifik kunskap ibland saknas hos myndigheten och då är det svårt att ge företagarna rätt stöd i fråga om hur lagstiftningen och utrednings- kraven är relevanta för just deras verksamhet. De företagare som upplever att deras handläggare har en god förståelse för branschen och dessutom satt sig in i verksamheten, till exempel genom plats- besök, menar också att processen har gått smidigare och att både utredningskrav och villkor är mer relevanta.69 Kompetensbrist bedöms av näringslivsaktörer också vara en bidragande orsak till att alltför omfattande önskemål om underlag från prövningsinstans och myndigheter, både i termer av omfattning och detaljeringsgrad. Detta gäller särskilt miljökonsekvensbeskrivningen. En del upp- fattar att vissa handläggare begär in uppgifter ”för säkerhets skull”, för att handläggaren helt enkelt är osäker på vilka underlag eller utredningar som krävs. Från länsstyrelsehåll noteras en misstänk- samhet hos verksamhetsutövarna att myndigheterna saknar till- räcklig kompetens, vilket påverkar förtroendet för myndigheten. För att prövningen ska fungera smidigt krävs en tillit till att pröv- ningsmyndigheten kan bedöma på ett korrekt sätt och besitter tillräcklig kompetens.

Utifrån det som har framförts till oss har länsstyrelserna en större utmaning i dessa avseenden än domstolarna, vilket också har angetts som skäl till att problemen med bristande enhetlighet är mer vanligt förekommande där. Vad gäller mark- och miljödom- stolarna har vi under utredningens gång noterat färre synpunkter

i fråga om juridisk och teknisk kompetens, jämfört med miljöpröv- ningsdelegationerna/länsstyrelserna och kommunerna. Även flera av mark- och miljödomstolarna har dock svårt att rekrytera rätt kompetens, vilket anses påverka handläggningstiderna i hög grad. Någon verksamhetsutövare har också framfört att teknisk kom- petens saknas på domstolarna. En aspekt som lyfts är vikten av att Domstolsakademin kontinuerligt kan erbjuda relevanta utbildnings- insatser inom miljölagstiftningen, dels för nyanställda, dels då ny lagstiftning träder i kraft. Domstolsakademin har i sitt centrala

68Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 33.

69Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.

973

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

utbildningsutbud ett ämnesblock med kurser inom mark- och miljö- rätt, bl.a. en grundkurs och en fördjupningskurs i miljörätt, en kurs om miljöbedömningar samt en kurs som tar upp Natura 2000 och artskyddet. Därutöver arrangeras ”ämnesdagar” där bl.a. ny lagstift- ning inom miljöområdet tas upp. Det finns dessutom utbildningar som särskilt riktar sig till tekniska råd. Vissa av utbildningarna ges varje år medan andra bara ges vid enstaka tillfälle. Det förekommer också att mark- och miljödomstolarna och Domstolsverket genom- för s.k. ERFA-workshops i syfte att utbyta erfarenheter och dela med sig av goda exempel om handläggningen av ansökningsmål. Vissa domstolar har också egna, interna utbildningar.

Det kan noteras att det finns olika korta kurser för att vidare- utbilda personal men inga särskilda utbildningar för länsstyrelser- nas personal som arbetar med prövning. Naturvårdsverket har dock fått i uppdrag att ta fram ett utbildningskoncept riktat till länssty- relser om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet för att främja och säkerställa en god samt likartad handläggarkompetens i hela landet med kunskaper om miljölagstiftningens betydelse för indu- strin och olika branscher.70

Resursbrist påverkar myndigheternas deltagande

Något som också har betydelse för handläggningstider och pro- cessernas effektivitet och kvalitet är de olika myndigheternas del- tagande i prövningsprocessen. Det påverkar om de alls deltar, om de kommer in med yttranden i tid och om de är samordnade. Läns- styrelserna deltar som regel som part i prövningar som rör respek- tive län, men som har beskrivits ovan i avsnitt 11.2.6 behöver de centrala myndigheterna som innehar partsställning av resursskäl prioritera hårt vilka mål och ärenden de deltar i. Det handlar också om politiska signaler om att de ska prioritera sitt deltagande. Myn- digheterna anges ofta försöka samverka med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl.

Från prövningsmyndigheternas sida lyfts önskemål om mer aktiva myndigheter då det är viktigt för att få ärendena belysta på ett så fullödigt sätt som möjligt. De har ett behov av mer stöd från de centrala sektorsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens

70Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Naturvårdsverket, s. 5 och 6.

974

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

i vissa sakfrågor. Prövningsmyndigheterna anger att förutom läns- styrelse och kommunal nämnd är de obligatoriska remissinstan- serna oftast passiva och det krävs normalt ett riktat föreläggande för att de ska yttra sig. Detsamma gäller vissa andra remissinstan- ser. Vissa remissmyndigheter svarar regelmässigt att de inte har möjlighet att svara på myndighetens frågor av resursskäl trots att prövningen rör sakfrågor de ansvarar för. Andra svarar inte alls. Myndigheternas relativa passivitet lägger en större börda på dom- stolen. Det uppges förlänga handläggningstiden, eftersom relevanta frågor inte blir tillräckligt belysta, med därpå följande behov av kompletteringar.71 Även sökanden bedöms tjäna på att rätt myndig- het går in. Det höjer kvaliteten i prövningen. Några upplever att det har blivit allt svårare att få hjälp av expertmyndigheterna och att de får färre yttranden från dem än tidigare. Prövningsmyndigheterna anser alltså att det som förlänger handläggningstiden och försvårar processen är att myndigheterna inte deltar, inte att de deltar.

De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte heller ut- rymme att t.ex. bistå länsstyrelserna vid samrådet. Det finns en efterfrågan från länsstyrelserna att centrala myndigheter oftare ska delta på samrådsmöten. Myndigheterna behöver ofta prioritera när de ska vara med på samråd och är därför bara med vid stora etabler- ingar och nya typer av verksamheter. Deras synpunkter kommer in först när ansökan går ut på remiss, vilket innebär att deras syn- punkter ibland kommer in i ett sent skede.72

En fråga som kopplar till resurser är att sökanden, remissmyn- digheter och andra parter ofta behöver begära anstånd för att t.ex. komma in med ett remissyttrande. Om någon begär anstånd inne- bär det att eventuella tidsplaner förskjuts och övriga aktörers pla- nering kan ändras på grund av den förlängda tiden, vilket i värsta fall kan ge följdverkningar med ytterligare anståndsbegäranden från andra aktörer. Vilka myndigheter som begär anstånd varierar men det handlar oftast om länsstyrelser och kommuner.

Vissa länsstyrelser är, som har beskrivits ovan, väldigt arbets- tyngda och antalet handläggare kan vara få. Är det en puckel i arbets- bördan, t.ex. om flera stora ärenden prövas samtidigt, kan det handla om behov av långa anstånd. Samtidigt är det viktigt för prövnings- myndigheten att få deras input då länsstyrelserna har mer teknisk

71Se SOU 2022:33 s. 335 och 336.

72Se Utvecklat samråd – Slutrapport N2021/02286, Länsstyrelsen Västerbotten, 2023, s. 23.

975

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

kompetens och regional kännedom. Det är svårt att fortsätta med handläggningen utan länsstyrelsernas synpunkter, eftersom deras kompetens och lokalkännedom inte går att ersätta på annat sätt.73 Särskilt mindre kommuner har inte alltid resurser för att delta

över huvud taget i tillståndsprövningarna av A- och B-verksam- heter då det inte är möjligt att avgiftsfinansiera arbetet eller begära ersättning för deras medverkan. Då saknas en del av deras kunskap om lokala förhållanden i processen. Kommuner i hela landet har också svårt att rekrytera rätt kompetens eftersom det är väldigt få som söker och tar examen från miljöinspektörsutbildningarna. För de som anställs är kommunen ofta ett första jobb och det krävs upplärning för att komma in i arbetet. Det kan sedan vara svårt för kommunen att behålla kompetent personal, då duktiga medarbetare går vidare till andra myndigheter eller till privat verksamhet. Även kommunerna upplever alltså att det är många som konkurrerar om samma kompetens. Att kommuner begär anstånd kan också bero på att beslut om slutyttranden måste tas av nämnden. Det varierar mellan kommunerna hur mycket som är delegerat från miljönämn- den till ordförande och miljökontoret och vilka yttranden som kan tas på delegation som standard. Nämndsammanträden infaller med viss frekvens, ibland så sällan som varannan eller var tredje månad, vilket innebär lika lång eller längre tidsförskjutning i miljöpröv- ningens handläggningstid.

En aspekt är konsulters kunskap och kompetens. Prövnings- myndigheterna konstaterar att det som främst påverkar ledtiderna är kvaliteten på ansökan. Kvaliteten varierar kraftigt och flera hand- läggare menar att det ofta är knutet till de rådgivare som företagarna anlitar, och om de har rätt kompetens eller erfarenhet för att ta fram en tillståndsansökan och dess underlag.74 Finns det brister hos någon aktör leder det till merarbete hos övriga aktörer, vilket tar tid.75

73Se bl.a. SOU 2002:33 s. 334.

74Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 34.

75Se Ds 2018:38 s. 136.

976

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

11.3.5Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten

En ytterligare utmaning som har lyfts fram till utredningen är upp- delningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten, framför allt då länsstyrelsen som hanterar samrådet inte också är prövnings- myndighet. Det kan t.ex. handla om att länsstyrelserna kan ha en uppfattning om att samrådet utförts korrekt som sedan inte delas av prövningsmyndigheten. Ett problem som anges ha dykt upp under senare år är att formalia kring samrådsprocessen blivit allt viktigare. Efter den s.k. LKAB-domen76 (se även avsnitt 9.7.2) upplevs länsstyrelserna vara oroliga för att samrådet ska under- kännas i överinstans med hänvisning till samrådskretsen. Läns- styrelsens syn på vad som anses vara den berörda kretsen uppges kunna vara oförutsägbar och inkonsekvent. Prövningsmyndig- heten, både mark- och miljödomstol och länsstyrelsernas miljö- prövningsdelegationer, kan också göra en annan bedömning än länsstyrelserna i fråga om en ansökan kan tas som ett ändrings- tillstånd eller om det måste ske som en hel prövning. Länsstyrel- serna kan alltså ha väglett bolagen på ett sätt som prövningsmyn- digheten inte håller med om. Detta är en försvårande omständighet för både länsstyrelserna och sökanden och leder till en osäkerhet

i prövningen.77

Ytterligare ett problem med samrådsprocessen är att, när en

verksamhet klassas som automatiskt betydande miljöpåverkan, får inte länsstyrelserna se samrådsredogörelsen förrän den skickas in till domstolen tillsammans med resten av ansökan. Länsstyrelsen vet inte då vad som framkommit vid samråden med övriga särskilt berörda, myndigheter och allmänheten förrän själva prövningspro- cessen har startat. Länsstyrelsen vet inte heller vilka som sökanden har valt att samråda med och om de har följt länsstyrelsens rekom- mendationer i den frågan.78 Det har också framförts till oss att det förekommer att verksamhetsutövaren inte beaktar allt som läns- styrelsen fört fram under samrådet utan i stället vill testa om pröv-

76Se mål M 12652-21, Mark- och miljööverdomstolen, 16 juni 2022.

77Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Väster- botten, s. 14.

78Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14 och 15.

977

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

ningsmyndigheten kommer ha samma synpunkter på underlaget. Det kan bl.a. bidra till att länsstyrelsen sedan kommer med samma synpunkter igen i själva prövningen, vilket kan förlänga processen. En möjlig fördel med samråd som äger rum i ett län där inte

finns någon miljöprövningsdelegation är att det upplevs bli en tydligare rollfördelning mellan prövningsmyndigheten och läns- styrelsen som bevakare av allmänna intressen. En erfarenhet som lyfts är dock att verksamhetsutövarna gärna vill tala med läns- styrelsen i prövningslänet, snarare än den länsstyrelse som håller i samrådet när det inte är samma.

Miljöprövningsutredningen lyfte att det är svårt för en miljö- prövningsdelegation att pröva verksamheter i andra län.79 Det har också noterats att det kan fungera sämre med samråden hos de länsstyrelser som inte har en miljöprövningsdelegation. Länsstyrel- ser med en miljöprövningsdelegation har som regel har bättre för- utsättningar eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre förutsättningar att identifiera och reda ut olika frågor i varje enskild prövning.80 Handläggarna på länsstyrelser som inte bereder tillståndsärenden kan ha svårare att upprätthålla rätt kom- petens och de har inte samma resurser för att hantera samråden.

I praktiken uppges det kunna bli mer detaljerade yttranden från en länsstyrelse som har en miljöprövningsdelegation och där sker det ofta en nära dialog mellan länsstyrelsen och miljöprövningsdele- gationen som kan leda ärendet framåt.

Det kan också vara oklart för domstolen i fråga om vem som ska yttra sig i en ev. överprövning. Enligt praxis är det dock enbart läns- styrelsen i länet där verksamheten befinner sig som innehar parts- ställning.81

Några aktörer har lyft att det kan ske en olycklig sammanbland- ning av länsstyrelsens olika roller, dvs. miljöprövningsdelegatio- nens tillståndsgivning, länsstyrelsen som företrädare för det all- männa miljöintresset, länsstyrelsens beredning av tillståndsärenden, länsstyrelsens roll i samrådet och tillsynsansvaret. Det innebär att länsstyrelsen bl.a. agerar rådgivare i samrådsprocessen och sedan kan yttra sig som part i tillståndsprocessen samtidigt som ärendet bereds av en handläggare på länsstyrelsen. Här ser det lite olika ut

79Se SOU 2022:33 s. 302.

80Se t.ex. Länsstyrelsen i Örebro läns yttrande om SOU 2022:33, 2022-10-27, s. 6.

81Se MÖD 2022:12.

978

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

hur länen gör. En del länsstyrelser yttrar sig i princip alltid, en del yttrar sig inte alls. I den mån verksamheten som ska prövas bedrivs eller ska bedrivas i samma län som miljöprövningsdelegationen är belägen, är det oftast den handläggare som samordnar länsstyrelse- yttrandet som därefter tar fram beslutsförslaget till delegationen. Det senare kan skilja sig från länsstyrelsens yttrande. Vi tror att detta upplägg är ett av skälen till att en del verksamhetsutövare upplever en sammanblandning av länsstyrelsens roller att driva vissa frågor som part och som tillsynsmyndighet och att utföra beredningen inför miljöprövningsdelegationens beslut. En annan aspekt är att verksamhetsutövare angett att de upplever att läns- styrelser vid samråd och efterföljande miljöprövning ofta hamnar i detaljer som inte borde utgöra fokus för prövningen. En möjlig orsak till det anges kunna vara att handläggarna växlar mellan till- syn och prövning.

En annan aspekt som har lyfts till oss i utredningen är att med nuvarande organisation har ingen myndighet ett helhetsansvar för processen. Som vi beskriver i avsnitt 11.2.4 har regeringen infört särskilda regler för att säkerställa att miljöprövningsdelegationernas prövning sker självständigt från länsstyrelsens roll som tillsyns- myndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Länsstyrelsen som sådan har alltså inte något ansvar för själva tillståndsprövningen medan handläggare på länsstyrelsen hanterar samråden och, på de länsstyrelser där det finns en miljö- prövningsdelegation, bereder tillståndsärendena. Länsstyrelsen innehar dessutom partsställning, vilket innebär att de ska bevaka allmänna intressen och kan som beskrivs ovan driva dessa frågor genom att yttra sig i prövningen innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende (25 § i förordningen om miljöprövningsdele- gationer). Att ingen myndighet ansvarar för hela processen gäller även när prövningen sker i mark- och miljödomstol i och med att länsstyrelsen hanterar samrådet, men sedan kan gå in som part vid själva tillståndsprövningen och då fortsätta driva eventuella utestå- ende frågor från samrådsskedet.

Att miljöprövningsdelegationerna och andra delar inom läns- styrelsen arbetar med samma ämnesområden, men med olika roller kan innebär en kommunikativ utmaning. Det kan vara svårt att tydliggöra för verksamhetsutövare, sakägare och andra berörda hur en myndighet i samma tillståndsärende t.ex. kan ge olika besked

979

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

som remissinstans och som beslutsorgan. Statskontoret har i en rapport om särskilda organ konstaterat att hur viktigt det är att omvärlden förstår myndighetens och organens organisationsstruk- tur beror på vilka uppgifter organen har. Ju fler intressenter som berörs av myndighetens och organens beslut, desto viktigare är det i regel att rollfördelningen är tydlig och överskådlig.82 Vad gäller miljöprövningen är det ofta en mycket stor mängd berörda och många parter.

Vi noterar också att upplägget där beredningen och prövningen delas upp på det sätt som görs i tillståndsprövningen på länsstyrel- serna, och att beredningen hanteras av en myndighet som kan ha partsställning i prövningen, är en konstruktion som skiljer ut sig från annan tillståndsprövning. Det finns, såvitt vi kunnat utröna, ett fåtal liknande upplägg, bl.a. tillstånd för vissa kampsportsmatcher där länsstyrelsen bereder ärenden som sedan beslutas av kamp- sportsdelegationen vid länsstyrelsen i Örebro län. Någon partsroll innehas då dock inte av länsstyrelsen.

11.3.6Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning

En ytterligare utmaning som har identifierats under utredningsupp- draget är hur fragmenterad miljöprövningsorganisationen är. Även om vi inte tar med den roll som landets 290 kommuner har så inne- bär de fem mark- och miljödomstolarna och de 12 miljöprövnings- delegationerna att det sammantaget finns 17 olika prövningsmyn- digheter. De har alla olika förutsättningar och utmaningar t.ex. i fråga om kompetensförsörjning beroende på var i landet de är pla- cerade. En annan aspekt är att det övergripande myndighetsansvaret för domstolarna ligger på Justitiedepartementet och för länsstyrel- serna på Finansdepartementet. Ansvaret för miljöprövningen som sådan ligger på Klimat- och näringslivsdepartementet. Både dom- stolarna och länsstyrelserna har breda uppdrag där miljöprövningen är en liten delmängd, och styrningen av deras verksamheten är så- ledes komplex med många intressen som berörs. Vår bild är att styrningen genom statsbudgeten, instruktion och uppdrag i regler- ingsbrev överlag fungerar väl och används aktivt. Regeringen lägger

82Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 62.

980

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

t.ex. ofta olika regeringsuppdrag som rör prövningen och tillfälliga medel för att förstärka miljöprövningen har anvisats genom bud- geten sedan flera år tillbaka. Vad gäller fortlöpande uppföljning och dialog om verksamheten samt ansvarsutkrävande finns däremot ut- maningar.

Som vi har diskuterat ovan i avsnitt 11.3.2. ska regeringen inte styra domstolarnas dömande verksamhet. Det sker t.ex. inga årliga myndighetsdialoger83 med domstolarna utan dessa har regeringen med Domstolsverket. Samtidigt är det tydligt, mot bakgrund av bl.a. de många utredningar som har tillsatts för att se över pröv- ningsprocessen, att nuvarande och tidigare regeringar bedömt att prövningen inte alltid fungerar tillräckligt effektivt.

Vad gäller miljöprövningsdelegationerna och länsstyrelserna finns, till skillnad från domstolarna, inga formella och principiella begränsningar i fråga om regeringens styrning. Däremot finns ut- maningar i praktiken. Statskontoret har granskat alla särskilda organ och deras studie indikerade att särskilda organ mer sällan är en del av en tät uppföljning och dialog med Regeringskansliet.84 Detta har också bekräftats i våra samtal med berörda tjänsteper- soner. Årliga myndighetsdialoger och verksamhetsdialoger sker mellan Finansdepartementet och länsstyrelserna. Eftersom läns- styrelserna är många har Finansdepartementet sju enskilda dialoger och en gemensam dialog årligen. Det innebär att varje länsstyrelse har en enskild myndighetsdialog med Finansdepartementet vart tredje år. Andra berörda departement så som Klimat- och Närings- livsdepartementet kan bidra med underlag till dessa dialoger men de deltar inte. Vad gäller särskilda sakfrågor är det de departement som ansvarar för frågan på Regeringskansliet som ansvarar för upp- följning av den gentemot länsstyrelserna. Möjligheten finns för fackdepartement att i det avseendet ha egna dialoger med olika länsstyrelser, men i praktiken sker det i varierande grad. Det är sammantaget stor skillnad på hur kontakterna ser ut mellan Klimat- och näringslivsdepartementet och de myndigheter som sorterar därunder och departementets fortlöpande uppföljning och dialog med länsstyrelserna om miljöprövningsverksamheten.

83En myndighetsdialog är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verk- samhet där myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar.

84Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 70.

981

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Att ha ett självständigt organ i en annan myndighet på det här sättet bidrar enligt vår bedömning till att skapa otydliga styrkedjor, oklar ansvarsfördelning och svåröverskådlig organisation. Stats- kontoret har granskat rådgivande och beslutande särskilda organ inom staten och konstaterat att ansvarsfördelningen mellan ett särskilt beslutsfattande organ och myndigheten är otydlig, vilket

i vissa fall har lett till att arbetssättet inte varit effektivt eller ända- målsenligt. Ansvarsförhållandena blir också otydliga när regeringen utser ledamöterna i särskilda beslutsorgan samtidigt som de är ansvariga inför myndighetens styrelse. Statskontoret konstaterar också att myndighetens organisation kan bli snårig när det finns många besluts- och beredningsorgan samt olika beslutsvägar.85

I fråga om ansvarsutkrävande kan vi konstatera att det finns en viss otydlighet i fråga om vem som ansvarar inför regeringen i fråga om miljöprövningsdelegationernas verksamhet. Delegationerna har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet, men är samtidigt en del av länsstyrelsen. Enligt 20 § förordning med länsstyrelseinstruktion ansvarar en miljöprövningsdelegation för sina beslut samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen. Det framgår inte inför vem miljöprövningsdelegationen ansvarar för sina beslut och delegationen blir inte heller blir part i övre in- stans om deras beslut överklagas. Detta avviker från det gängse förhållandet, dvs. att myndighetsledningen ansvarar för myndig- hetens beslut och beslutande myndighet blir part om dess beslut överklagas. Landshövdingens ansvarar inför regeringen är, enligt

21 § i länsstyrelseinstruktionen, begränsat till att se till att delega- tionerna tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

11.3.7Brist på stöd och vägledning

En fråga som har lyfts av en del verksamhetsutövare är behovet av mer stöd och vägledning från myndigheterna. Detta gäller framför allt mindre företag. För företagarna är det viktigt att bli bemötta på ett empatiskt, konsekvent och stöttande sätt där företagaren och myndigheten arbetar för att förbättra möjligheten att utveckla före-

85Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 14.

982

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

tagens verksamhet samtidigt som de uppfyller miljökraven. Till- ståndsprocessen upplevs av många verksamhetsutövare som snårig och de behöver stöd för att förstå de olika delmomentens syfte, till exempel vad samrådet syftar till och hur det ska genomföras för att vara till störst nytta.86

Tidigare utredningar har lyft den stora betydelsen av samråds- fasen för hur smidig själva tillståndsprövningen sedan blir, vilket också har bekräftats i våra samtal med olika intressenter. Miljö- prövningsutredningen konstaterade att länsstyrelsen inte ansågs ta en tillräckligt aktiv roll i samrådet och föreslog ändringar dels i

6 kap. 32 §, dels en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken som syftade till att stärka länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv sam- rådspart i samrådsprocessen. Begränsad vägledning vid samrådet kan leda till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur medför onö- diga och ibland omfattande och långdragna kompletteringsbehov som sinkar processen i flera led.87 Ett exempel som har lyfts är att myndigheter meddelat att de är med och stöttar och bistår vid osäkerhet och frågor, men att ”så snart vi går in i prövning så är vi motparter och då är den dörren stängd”. Från länsstyrelsernas sida ser de en begränsning i hur mycket stöd och vägledning som kan ges eftersom de i slutändan ska pröva ansökan alternativt träda in som part. Mark- och miljödomstolarna har inget vägledningsupp- drag, även om de liksom övriga myndigheter har en serviceskyldig- het (6 § förvaltningslagen). Den gäller dock inte för den dömande verksamheten.

Det har vidare framförts att det finns behov av en myndighets- gemensam vägledning riktad till myndigheter för att säkerställa en likvärdig och rättssäker process, oavsett vilken myndighet som handlägger ärendet. Från företrädare för de större verksamhets- utövarna efterfrågas inte mer generella vägledningar om processen, medan representanter för mindre verksamhetsutövare samt läns- styrelserna har uttryckt ett behov av sådan vägledning om proces- sen samt den förväntade tidsåtgången. Från branschföreträdare framkommer också ett tydligt behov av mer branschspecifik väg- ledning.88 Under utredningens gång har Naturvårdsverket redovisat

86Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 31.

87Se SOU 2022:33, s. 266 och 501.

88Se Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket NV-09916-21, s. 13 och 26.

983

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

två regeringsuppdrag om vägledningar om miljötillståndsprövning och anmälan. Uppdragen redovisades i februari 2024.89 Se beskriv- ning i avsnitt 2.4.4.

Tillväxtverket har ett flerårigt regeringsuppdrag om att bidra till att förenkla och effektivisera för verksamhetsutövare inom livs- medelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Inom det uppdraget pågår bl.a. utveckling av bransch- anpassade e-tjänster och kundhändelser på www.verksamt.se för att förenkla för små och medelstora företag att starta företag. Läns- styrelserna, Naturvårdsverket och Jordbruksverket deltar igenom- förandet av uppdraget.90

11.3.8Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart

I våra direktiv lyfts att vissa förvaltningsmyndigheter alltid är remiss- instanser i en prövning medan andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Frågan ställs om dagens system är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga och om färre myndigheter bör ha partsställning i tillståndsproces- sen enligt miljöbalken. Detta är inte nya frågor och utreddes senast av Miljöprövningsutredningen som bl.a. föreslog att Kammar- kollegiets talerätt skulle tas bort och uppgifterna föras över till Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen föreslog att ett tillägg skulle göras i 22 kap. 6 § miljöbalken med syfte att styra myndig- heterna mot en tydligare samordning och samverkan vid utövandet av partsrollen så att deltagandet i mål och ärenden blir effektivt och utan dubbelarbete, onödiga överlappningar eller motstridigheter. Utredningen övervägde att ta bort partsrollen för samtliga utom länsstyrelsen men det bedömdes bli ett tungt ansvar för länsstyrel- serna och det skulle krävas omfattande resurser för att upprätthålla kompetensförsörjning och praktiska möjligheter att t.ex. vara praxis- bildande och följa upp tillämpningen av EU-rätten. Ett annat exem- pel är Miljömyndighetsutredningen som 2015 föreslog att parts- rollen och överklaganderätten för statliga myndigheter skulle av-

89Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 9.

90Se https://tillvaxtverket.se/tillvaxtverket/omtillvaxtverket/varauppdrag/allauppdrag/forenkla processenformiljofarligverksamhet.4335.html (besökt 2024-04-25).

984

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

skaffas helt. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intres- sen skulle därmed bli tydligare ansåg utredningen. En ny tillstånds- och tillsynsmyndighet skulle bli statens företrädare för det allmänna miljöintresset.

Nedan redogör vi för de utmaningar som vi har noterat i rela- tion till de olika myndigheternas roller och medverkan i miljö- prövningen.

Oklar rollfördelning mellan statliga myndigheter

Näringslivet och även i viss mån mark- och miljödomstolar har framfört att de uppfattar den statliga rollfördelningen som otydlig och oförutsägbar. Myndigheternas uppdrag anses behöva förtyd- ligas och deras roller klargöras, t.ex. vilken myndighet som bevakar vilka frågor och länsstyrelsens roll i förhållande till de centrala myndigheterna. Det som uppges vara problematiskt är att det förekommer överlappande synpunkter, att myndigheter för talan på områden som faller under andra myndigheters kompetens- område. I större projekt finns ofta fler statliga aktörer som sins- emellan kan ha olika uppfattningar om vilket underlag som behövs respektive vilka krav som bör ställas. Problemet upplevs av verk- samhetsutövare förstärkas av att myndigheterna med partsställning har ett stort utrymme att utforma sin roll i prövningen genom att de ska ”tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen”. Myndigheterna med talerätt väljer i praktiken själva om de vill engagera sig och i så fall i vilka frågor. Enskilda handläggare upplevs ha stort utrymme att välja vilka frågor de vill driva i processen. Det kan även leda till att en myndighet börjar fokusera på nya frågor om handläggaren byts ut under processens gång. Myndigheterna kan med hänvisning till miljöbalkens allmänna hänsynsregler och sökandens bevisbörda ställa stora krav på sökandens utredning, och instruktionerna till myndigheterna ger ingen tydlig vägledning om vilka frågor de ska fokusera på.

Näringslivet upplever att det ofta är en obalans i bedömningen mellan lokal påverkan och den samhällsnytta en verksamhet inne- bär, t.ex. fossilfri energiproduktion, när ingen myndighet på ett tydligt sätt bevakar frågor om tillväxt. I denna del har också under utredningsarbetet exempelvis framkommit att det för mark- och

985

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

miljödomstolarna är svårt att ta sådana politiska eller övergripande energihänsyn vid en enskild miljöprövning som avses i den natio- nella planen för omprövning för moderna villkor för vattenkraft om inte de mål och den inriktning som anges i planen har överförts i specifika författningskrav för miljöprövningen.

Oförutsebart agerande

Det upplevs av både verksamhetsutövare och vissa prövningsmyn- digheter som svårt att förutse om och i vilket skede de centrala myndigheterna kommer att yttra sig. Ibland yttrar de sig i samrådet och ibland i själva prövningen. Det har förekommit fall där de var- ken yttrat sig i samrådet eller under tillståndsprövningen, men i slutändan ändå valt att överklaga domstolens beslut.91

Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet. I Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myn- digheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen. Flera myn- digheter anger dock att det i praktiken kan vara svårt att uppfylla detta krav eftersom det under samrådsskedet många gånger är oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. Det underlag som skickas ut på samråd anges ofta vara knapphändigt med endast grundläggande information om vald plats, verksamhetstyp osv. Det kan därför vara svårt att ha en fullständig uppfattning om en fram- tida ansökan i det tidiga samrådsskedet. Även resursbrist hos myn- digheterna spelar in, särskilt i fråga om deltagande vid muntliga samråd.

I själva tillståndsprövningen kommer i dagsläget vanligen ytt- randen in till prövningsmyndigheten från flera olika myndigheter efter en eller flera kompletteringsrundor. Myndigheterna kan dess- utom yttra sig flera gånger, vilket medför att sökanden får lämna in flera kompletteringar och göra flera bemötanden innan målet anses klart för huvudförhandling. Det förekommer att myndigheter först strax före eller vid huvudförhandlingen inkommer med nya syn- punkter.92 Det uppstår på så sätt en osäkerhet om vilka frågor en

91Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Väster- botten, s. 14.

92Se SOU 2022:33 s. 326 och 336.

986

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

process kommer att handla om. Detta påverkar i sin tur handlägg- ningstiden och möjligheten för både verksamhetsutövaren och prövningsmyndigheten att planera prövningen.

Från mark- och miljödomstol har det förts fram att myndig- heternas partsroll är central för att bevaka och lyfta allmänna in- tressen i förhållande till enskilda intressen och sökandens enskilda intresse. På så sätt är det ett problem när de som har en utpekad partsroll inte deltar i prövningen och att det kan vara svårt att för- utse när de deltar och inte. Naturvårdsverkets synpunkter lyfts fram som värdefulla, men myndigheten deltar alltmer sällan. Det bör i sammanhanget också noteras att enligt domstolarna är ingen av de statliga myndigheterna (partsställning och övriga) särskilt aktiva förutom länsstyrelsen. För att få myndigheternas input be- höver domstolen normalt skriva riktade förelägganden. Trots detta är det inte ovanligt att domstolen får ringa och påminna om åter- koppling. Det är då inte ovanligt att de då får besked om att myn- digheten inte har tid att svara. I praktiken är det, enligt domstolarna, länsstyrelsen som bär den ”statliga bördan” i miljöprövningen. Länsstyrelsens deltagande anges därför vara av vikt trots att de ofta har mycket synpunkter och kvalitén på synpunkterna varierar.

Miljöprövningsutredningen föreslog en bestämmelse som skulle ge länsstyrelsen möjlighet att begära in det underlag som behövs för att i ett tidigt skede kunna klarlägga och beskriva väsentliga miljöeffekter. Bestämmelsen innebar att myndigheter med talerätt och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet vid behov skulle bistå länsstyrelsen med underlag eller yttrande för att länsstyrelsen skulle kunna fullgöra sin samordnande roll. Bestämmelsen avsåg också tydliggöra att berörda myndigheter i ett tidigt skede av handläggningen är skyl- diga att bidra med kunskap inom sina respektive områden.93 För- slagen i denna del fick dock kritik från remissinstanserna och reger- ingen gick därför inte vidare med förslagen. Lämpligheten av att länsstyrelsen ska föra partsmyndigheters talan ifrågasattes och det fanns farhågor om onödig administration och en förlängd samråds- process.94

93Se SOU 2022:33 s. 266–267.

94Se prop. 2023/24:152 s. 73.

987

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Part eller motpart

En annan utmaning som har lyfts av såväl verksamhetsutövare som offentliga aktörer är den uppdelning i motstående parter som blivit en följd av miljöbalkens införande. Svenskt Näringsliv har framfört att de upplever det som att myndigheterna över tid har tenderat att agera mer och mer som motparter och därmed i mindre mån agerat som stöd för sökanden och domstolen eller bidragit till samför- ståndslösningar under prövningen.95 En verksamhetsutövare menar att genom partsförhållandet har prövningen lagts upp som en box- ningsmatch: ”Det blir mer som ett bråk än att det leder processen framåt”. En aktör som arbetar med större verksamheter framför att systemet med myndigheter i motpartsställning på flera sätt bidrar till tidskrävande tillståndsprocesser.

En svårighet i sammanhanget anges av verksamhetsutövare vara att processreglerna saknar styrningsmekanismer för parternas agerande och att det saknas incitament för myndigheterna att finna lösningar i samförstånd. En konsekvens av detta är att sökanden, för att minimera processrisker, ofta lägger tid och resurser på att tillhandahålla av myndigheterna efterfrågat material som i många fall egentligen inte är nödvändigt för prövningen. Detta leder till att målen blir onödigt omfattande och tidskrävande.

Från vissa myndigheter med partsställning uppges att det faktum att prövningen sker i en domstol medför ett behov av att statliga myndigheter kan delta som parter för att bevaka allmänna intressen och för att tillföra relevant sakkunskap. En tillståndsprocess i dom- stol utan motpartsmyndigheter skulle innebära att de allmänna intressena inte skulle få någon bevakning eller belysning i pro- cessen, vilket i sig skulle medföra en obalans till sökandenas fördel. Även från domstolshåll har motsvarande synpunkt förts fram. De sakkunniga myndigheterna ska bevaka allmänhetens intressen, t.ex. genom att bevaka hälsofrågor som kan påverka enskilda så som buller eller större samhällsfrågor så som energieffektivisering, och visa på dessa i prövningen. Det handlar också om att driva viktiga frågor. Det är svårt för enskilda och miljöorganisationer att driva t.ex. industriutsläppsfrågor. Myndigheterna besitter med en helt annan kompetens. Myndigheterna vet vad som är branschpraxis och har överblicken över om vilken teknik som är tillgänglig.

95Se Svenskt Näringsliv, En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, 2021, s. 20–21.

988

SOU 2024:98

Vem utför miljöprövningen?

Frågorna anses för komplicerade för att lägga på enskilda. En dom- stolsföreträdare pekar på att myndigheternas talerätt är en demo- kratifråga. I många fall skulle inga överklaganden ske om inte myn- digheterna hade rätt att göra det då det finns intressen som ingen enskild eller organisationer bevakar eller som helt enkelt är svåra för en granne att driva, t.ex. utsläpp av kemikalier så som PFAS.

I prövningen av vissa verksamheter är ofta enskilda inte ens med i prövningen. Det kan t.ex. handla om en stor industri som söker nytt tillstånd för en befintlig verksamhet. I ett sådant mål är det viktigt att någon driver på så att de får moderna miljömässiga vill- kor. Där behövs de regionala och statliga myndigheterna.

För många myndigheter med partsställning?

Det typiska miljöärendet kännetecknas av att flera parter är in- blandade. Antalet parter har betydelse. Om en part, t.ex. någon av myndigheterna, har brist på resurser och inte svarar på remisser i tid förlänger det handläggningstiden. Av tillgänglig statistik är det dock inte möjligt att utläsa hur den samlade handläggningstiden påverkas av att myndigheter agerar som part. Enligt regeringen kan det förutsättas att det i många fall innebär effektivitet och förbätt- rad kvalitet på processen genom att kunskaps- och beslutsunder- laget för prövningsmyndigheten blir bättre. En myndighets agerande som part kan dock även innebära att vissa processer blir mer lång- dragna eftersom det blir fler aktörer att ta hänsyn till, fler inlagor och eventuellt även fler begäran om anstånd. En tillståndsprocess kan även förlängas av att en statlig myndighet i sin partsroll över- klagar ett beslut eller en dom.96 De centrala myndigheterna med partsställning överklagar dock sällan tillståndsbeslut, i synnerhet vad gäller B-verksamheter (se vidare avsnitt 8.4.5).

Kritik har förts fram från verksamhetsutövare mot att staten inte talar med en röst i prövningsprocesserna. Detta anses leda till otydligheter och försvåra i onödan. En branschorganisation menar att det är ineffektivt och ett slöseri med statliga medel och resurser att flera myndigheter i en och samma prövning bevakar samma in- tressen eller bevakar varandras intressen.

96Se prop. 2023/24:152 s. 75.

989

Vem utför miljöprövningen?

SOU 2024:98

Våra direktiv riktar in sig på statliga myndigheter med partsställ- ning. Som framgår i avsnitt 11.2.6 gör prövningsmyndigheten i första instans ingen större skillnad på om en myndighet innehar partsställning eller är en remissinstans. För verksamhetsutövaren är det inte heller någon större skillnad. Andra myndigheter än de med talerätt, så som Statens geologiska undersökning, Försvarsmakten m.fl., involveras i samrådsfasen och de är remissinstanser som kom- mer in med yttranden som sökanden får bemöta när väl ansökan skickats in. Sammantaget blir det många inblandade myndigheter.

Problemen uppges förstärkas i de fall där prövningsmyndighet- erna inte processleder utan agerar ”brevlåda” och allt som kommer in slussas vidare till sökanden. Det blir då den som söker tillstånd som får hantera eventuella intressekonflikter när olika yttranden inte har sammanvägts och ingen avvägning görs av prövningsmyndig- heten i fråga om eventuella målkonflikter.

I betänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete föreslogs att möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i mål för att tillvarata miljöintres- sen och andra allmänna intressen skulle upphöra. Miljöorganisa- tionernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tyd- ligare. Kritik hade framförts från företrädare för näringslivet mot Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens agerande i tillståndsprövningarna. Myndigheterna ansågs komma in med syn- punkter sent i processerna och processerna fördröjdes genom olika obehövliga åtgärder från myndigheterna och att överklagande- institutet används på ett oansvarigt sätt. Kritik hade också lämnats från näringslivet mot att flera myndigheter kunde företräda staten i samma process.97 Förslaget har inte genomförts.

Vi kan konstatera att möjligheten för flera olika statliga myndig- heter att överklaga en annan statlig myndighets beslut för att ta tillvara det allmännas intresse är något som är specifikt för pröv- ningar enligt miljöbalken. Såvitt vi har kunnat utröna finns inte något liknande upplägg inom något annat politikområde. Vid vissa myndigheter, så som Tullverket, Försäkringskassan och Skatte- verket, finns dock s.k. allmänna ombud med uppgift att just över- klaga myndighetsbeslut för att upprätthålla en enhetlig rättstill- lämpning och för att få fram vägledande domar när det behövs

97Se SOU 2015:43 s. 361 och 362.

990

12 Tillsyn och egenkontroll

12.1Kapitlets innehåll

I våra utredningsdirektiv tas inte utmaningar kopplade till miljötill- syn eller egenkontroll upp särskilt. Vi kan dock konstatera att miljö- tillsynen är en viktig del i efterlevnaden av bestämmelserna enligt miljöbalken. Vi kan också se att det finns nära kopplingar mellan utformningen och omfattningen av tillstånds- respektive anmäl- ningsplikten och miljötillsynen. En mindre omfattande tillstånds- och anmälningsplikt kräver normalt en mer omfattande tillsyn och tvärtom. Detta framgår också av förarbetena till miljöbalken. I dessa anges bl.a. att tillsynen är tänkt som ett centralt verktyg, jämte till- ståndsprövningen, för att styra varje verksamhet bort från miljöstör- ande och resursslösande handlingssätt. Att miljöbalkens regler till- lämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som ska ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyg- gande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs.1

I detta kapitel redogör vi översiktligt för regelverket kring miljö- tillsynen och vilka myndigheter som ansvarar för tillsynen. Vi be- skriver också några utmaningar i relation till miljötillsyn och egen- kontroll som vi har identifierat under utredningsarbetet. Eftersom vårt uppdrag är inriktat på tillståndsprövningen enligt miljöbalken har vi dock inte haft möjlighet att närmare analysera hur väl och effektivt dagens system för miljötillsyn fungerar.

Våra överväganden och förslag med koppling till frågan om tillsyn finns i första hand i avsnitten 14.14, 14.18.4 och 14.18.5.

1Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169, 170 och 493.

993

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

12.2Gällande svensk rätt

Som vi beskriver i avsnitt 5.2.1 finns bestämmelser om tillsyn och tillsynsvägledning i 26 kap. miljöbalken. Enligt kapitlets 1 § ska tillsynen säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Genom detta kopplar bestäm- melsen framför allt till portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling.

Av motiven till bestämmelsen framgår att tillsynsverksamheten består av dels den myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken, dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyg- gande och stödjande karaktär.2 De åtgärder en tillsynsmyndighet vidtar för att uppnå efterlevnad och åstadkomma rättelse utgör myn- dighetsutövning. Tillsynsmyndigheterna har inte endast rätt till så- dan myndighetsutövning, utan det föreligger en skyldighet för till- synsmyndigheten att kontrollera balkens efterlevnad och att vidta de åtgärder som behövs.3

12.2.1Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter

Tillsynen

Tillsynen utförs till övervägande del av länsstyrelser och kommuner, men även av vissa centrala myndigheter.

I fråga om de verksamheter och åtgärder som har förprövats med stöd av miljöbalken genom tillstånd har länsstyrelserna ansvar för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Det innebär att länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar både så kallade A- och B-verksamheter.

I praktiken har tillsynsansvaret för många B-verksamheter och vissa A-verksamheter dock överlåtits på kommun med stöd av 1 kap. 19 och 20 §§ miljötillsynsförordningen. Enligt uppgift från länsstyrel- serna hade länsstyrelsen 2022 tillsynsansvar för knappt 30 procent av alla A- och B-verksamheter medan resterande del låg på kommun-

2Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 493.

3Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 266.

994

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

erna.4 Sett till antalet tillsynsobjekt uppskattade Miljötillsynsutred- ningen 2016 att länsstyrelserna hade tillsynsansvar för totalt cirka 2 000 A- och B-verksamheter. Motsvarande siffra för kommunerna var ca 3 800. Kommunen har därutöver tillsynsansvar dels för sådan miljöfarlig verksamhet som utgör C-verksamhet, dels för all miljö- farlig verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälnings- plikt (s.k. U-verksamheter). Enligt Miljötillsynsutredningen ansvarade kommunerna för tillsynen av uppskattningsvis 20 000 C-verksam- heter och 59 000 U-verksamheter 2016.5 Motsvarande uppgifter för vattenverksamheter saknas, men vi kan konstatera att det är van- ligare att länsstyrelsen överlåter ansvaret för tillsyn av miljöfarliga verksamheter än vattenverksamheter till kommun.

Om två eller flera myndigheter har tillsynsansvaret för ett visst tillsynsobjekt får myndigheterna komma överens om hur ansvaret ska fördelas. Om det för ett visst tillsynsobjekt inte finns någon ansvarig myndighet ska den eller de myndigheter med tillsynsväg- ledande ansvar i de frågor som omfattas utöva tillsynen (2 kap. 2 och 3 §§ miljötillsynsförordningen).

I 1 kap. miljötillsynsförordningen finns regler om hur tillsynen ska utföras. Tillsynsmyndigheten ska bl.a. föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn (7 §). Myndigheten ska även se till att det finns en utredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken (6 §). Utifrån behovsutredningen ska tillsynsmyndigheten för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvars- område enligt miljöbalken (8 §). Vidare ska tillsynsarbetet bedrivas effektivt och myndigheten ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor (9 §).

Tillsyn kan ske på plats och utföras som detaljtillsyn eller som så kallade systemtillsyn som är tillsyn av verksamhetsutövarens egen- kontroll. Oftast sker en kombination av båda. Det är också vanligt med skrivbordstillsyn vilket innebär en granskning av miljörapporter, bedömning av analysresultat, rapportering av utsläppsuppgifter m.m. Projektinriktad tillsyn förekommer både i regional och i nationell samverkan.

4Se SOU 2022:33 s. 522.

5Se SOU 2017:63 s. 125.

995

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

Tillsynsvägledning

Vissa angivna centrala myndigheter har ansvar för tillsynsvägled- ning (3 kap. miljötillsynsförordningen). Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar att ge tillsynsvägledning till kommunala nämn- der och länsstyrelser med undantag för vissa områden där en annan central myndighet har det tillsynsvägledande ansvaret. Här kan nämnas att Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. annat miljökvalitetsnormer för havs- och vatten- miljö enligt 5 kap. miljöbalken samt vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, Jordbruksverket ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. djurhållande verksamheter och vissa verksamheter inom jord- bruks- och trädgårdsområdet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken i de fall frågorna regleras i den så kallade Sevesolagstiftningen.

Som vi har nämnt ovan har länsstyrelsen ett omfattande tillsyns- ansvar. Utöver det har länsstyrelsen även ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet vilket innebär att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. De tillsynsvägledande myndighet- erna på statlig central nivå har i uppgift att, inom sitt väglednings- område, ge särskilt stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommunerna (3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen).

Naturvårdsverket ska i samverkan med centrala tillsynsvägled- ande myndigheter se till att det finns nationella mål för tillsynen enligt miljöbalken och en strategi för att uppnå de målen (nationell tillsynsstrategi). Vissa utpekade myndigheter, däribland Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, ska ha planer för tillsynsvägledning.

12.2.2Generella regler om tillsyn

Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten på eget initia- tiv eller efter en anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Bestämmelsen ger således även allmän- heten rätt att vända sig till tillsynsmyndigheten när de anser att det föreligger brister i efterlevnaden av miljörättsliga regler.

996

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

Tillsynsmyndigheten ska även inom sitt tillsynsområde under- lätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken genom information och liknande verksamhet.

För en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som om- fattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren för verksamheten är tillräckliga. Om tillsynsmyndig- heten finner att villkoren inte är tillräckliga ska myndigheten ansöka om omprövning, om förutsättningar för det finns enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

Enligt 26 kap. 2 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten även skynd- samt anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken eller i före- skrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Formuleringen i paragrafen ansluter till de förut- sättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § RB) och innebär att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Däremot ska tillsyns- myndigheten inte göra någon bedömning av de subjektiva rekvisiten.6 Själva skyndsamhetskravet i bestämmelserna infördes den 1 januari 2023 och innebär att tillsynsmyndigheten ska behandla ett ärende om att anmäla ett brott med förtur i förhållande till andra tillsyns- ärenden och att handläggningen bör drivas framåt aktivt av tillsyns- myndigheten utan perioder av inaktivitet.7

12.2.3Förelägganden och förbud

Tillsynsmyndigheten har även möjlighet att åstadkomma rättelse av en verksamhet eller åtgärd som utförs i strid med miljöbalken genom att i det enskilda fallet besluta om förelägganden eller förbud. Grun- den för ett föreläggande eller förbud kan vara att en viss dom eller ett visst beslut har överträtts i något avseende. Det kan också grunda sig direkt på miljöbalkens bestämmelser, t.ex. att de allmänna hänsyns- reglerna eller någon bestämmelse i en förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av miljöbalken inte följs.

6Se prop. 2021/22:219 s. 62.

7Se prop. 2021/22:219 s. 64.

997

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

Det kan handla om förelägganden om försiktighetsmått för att begränsa en åtgärds påverkan på miljön eller att förbjuda att en verk- samhet eller åtgärd utförs i strid med miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Bestämmelsen om detta finns i 26 kap. 9 § miljöbalken och är fakultativ, dvs. att tillsynsmyndigheten får meddela beslut. Tillsynsmyndigheten kan även genom tillsyn besluta att inte vidta någon åtgärd. Liksom beslut om att meddela förelägg- anden eller förbud riktade mot en verksamhetsutövare kan dessa beslut om att inte vidta någon tillsynsåtgärd överklagas.

De förelägganden och förbud som meddelas måste vara proportio- nerliga vilket kommer till uttryck i bestämmelsens andra stycke som anger att de inte får innehålla mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. De får inte heller begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Se mer om brådskande föreläggande och förbud i avsnitt 10.4.5.

12.2.4Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd

Ett av tillsynsmyndighetens uttryckliga ansvar är att fortlöpande be- döma om villkor i tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller vatten- verksamhet är tillräckliga (26 kap. 1 § andra stycket 3 MB). Om till- synsmyndigheten anser att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt bestämmelserna om omprövning i 24 kap. miljö- balken ska myndigheten ansöka om prövning (26 kap. 2 § andra stycket MB).

En ansökan om omprövning får göras hos mark- och miljödom- stol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammar- kollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och läns- styrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. En ansökan får även göras av en kommun i den ut- sträckning kommunen har övertagit tillsynsansvaret. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

Bestämmelserna om omprövning ger prövningsmyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven mot verksam-

998

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

heter som har tillstånd. Det är dock förhållandevis ovanligt att myn- digheter begär omprövning av en verksamhet.

Se mer om omprövning i avsnitt 10.4.5.

12.2.5Avgifter för tillsyn

Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och förord- ningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn och kommunfullmäktige om så- dana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet. I förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmel- ser om avgifter för olika typer av verksamheter och åtgärder som regleras enligt miljöbalken. För prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ser bestämmelserna olika ut, se nedan.

Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn innehåller även vissa generella bestämmelse såsom sökandens ansvar att betala för myndigheters kostnader för aktförvarare och kungörelse samt möj- lighet till att jämka en avgift i det enskilda fallet.

Utgångspunkten är att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Det bör därmed inte finnas några omotiverade skillnader mellan hur avgifterna sätts för tillsyn av miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser.8

Den tillsynsverksamhet som tillsynsmyndigheter är skyldiga att bedriva enligt 26 kap. 1 § miljöbalken kan vara avgiftsfinansierad. I förarbetena till miljöbalken framgår att när föreskrifter om avgifter beslutas, behöver gränsdragningen mellan avgift och skatt alltid ut- redas. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det all- männa utan direkt motprestation, medan avgift vanligen förstås som en penningspresentation som betalas för en specifik motprestation från det allmänna. Avgifterna ska omfatta myndigheternas kostnader i samband med tillsyn och stå i rimlig proportion till de kostnader den avgiftsbelagde orsakar myndigheten. Viss schablonisering vid utformning av taxor är dock nödvändig.9

8Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 515–517.

9Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516 och del 2 s. 286–288.

999

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgifts- finansieras. Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till de begränsningar som finns i regeringsformen när det gäller bedömningar av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär som kan finansieras genom avgifter, det vill säga verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning.

En dom från Mark- och miljööverdomstolen avsåg rätt för en tillsynsmyndighet att ta ut avgift som täckte arbete med att ta fram informationsmaterial. Materialet hade tagits fram som en förbereda- nde åtgärd inför en tillsynskampanj beträffande inventering av radon- förekomst i fastigheter i kommunen. Domstolen menade att, även om informationsmaterialet inte enbart var riktat till en viss adressat, var det framtaget som ett led i tillsynen och fick anses vara en mot- prestation i förhållande till den avgift som tagits ut.10

Se mer om utmaningar kopplat till avgiftssystemet i avsnitt 13.4.1.

Tillsynsavgifter för miljöfarlig verksamhet11

Avgifter för prövning och tillsyn över miljöfarlig verksamhet re- gleras huvudsakligen genom 2 kap. förordningen om avgifter för pröv- ning och tillsyn. Avgifterna skiljer sig åt beroende på om verksam- heten är tillståndspliktig eller inte. De skiljer sig också åt beroende på om länsstyrelsen eller kommunen är tillsynsmyndighet eftersom kommunerna själva bestämmer sina taxor. Det är därmed också en skillnad på avgifterna mellan kommunerna.

För den som driver eller har tillstånd till en verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, har ett sådant tillstånd efter ett föreläggande att ansöka om tillstånd eller en fri- villig ansökan om tillstånd, eller har upphört att vara tillståndspliktig men bedrivs med stöd av ett tillstånd, anges ett belopp i bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. De belopp som anges i bilagan är kopplade till en avgiftskod som i sin tur motsvarar de verksamhetskoder som finns i miljöprövningsförordningen. För att kunna besluta om avgift behöver således avgiftskoden fastställas, och som underlag till avgiftskoder behöver en bedömning av verk-

10Se MÖD:s dom den 3 juni 2016 i mål nr M 836–16.

11Se SOU 2017:63, s. 125.

1000

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

samhetskoder göras. För vissa avgiftskoder finns det två belopp att välja mellan. Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verk- samheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K).

En verksamhet kan omfattas av flera så kallade verksamhetsgrup- per i bilagan och även flera belopp under samma verksamhetsgrupp. I 2 kap. 5 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmelser om hur avgiften då ska räknas ut. En verksamhetsut- övare kan således behöva betala en avgift som är högre än den avgift som avser bara en verksamhetskod. Avgiften för prövning och tillsyn av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är således schabloni- serade och utgår inte från den faktiskt utförda tillsynen. Beloppen betalas årligen efter beslut av länsstyrelsen, se 2 kap. 6–7 §§ förord- ningen om avgifter för prövning och tillsyn. Avgiftsbeslutet är ett överklagbart beslut som fastställer hur stor årlig avgift en verksam- hetsutövare ska betala. Det saknas lagstöd för att i beslut endast fastställa verksamhetskoder som i och för sig ska ligga till grund för att bestämma avgiften.12

Avgifterna som anges i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn rör som nämnts bara tillståndspliktiga verksamheter och sådana verksamheter som har tillstånd på frivillig grund eller efter föreläggande om att ansöka om tillstånd. C-verksamheter och annan miljöfarlig verksamhet, s.k. U-verksamheter omfattas inte av avgift- erna i bilagan. För dessa verksamheter är kommunen tillsynsmyndig- het. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverksamhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kommunfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kom- munens taxa anger grunderna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.

Enligt kommunalrättsliga grundsatser står det kommunerna fritt att finansiera sin verksamhet med skattemedel. Kommunerna är därför inte skyldiga att ta ut avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Det är från kommunalrättslig synpunkt också godtagbart att kommunerna bara tar ut avgifter för viss prövning och tillsyn enligt

12Se bl.a. MÖD:s dom den 27 juni 2019 i mål nr M 9096-18.

1001

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

miljöbalken, under förutsättning att det finns sakliga skäl för det (2 kap. 3 § KL). Däremot har regeringen i förarbetena till miljöbalken understrukit vikten av att myndigheternas miljöarbete i möjligaste mån avgiftsfinansieras och att tillsynen över hela miljöbalkens om- råde bör som huvudprincip vara avgiftsfinansierad.13 Kommunfull- mäktiges beslut om att anta taxan kan överklagas till förvaltnings- rätten genom bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen, s.k. kommunalbesvär. En nämnds beslut om att ta ut tillsynsavgift kan överklagas som ett beslut enligt miljöbalken till länsstyrelsen.

Avgifter för vattenverksamhet

Avgifter för prövning och tillsyn av vattenverksamhet regleras i

3 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Till skill- nad från miljöfarlig verksamhet är avgifterna för prövning respek- tive tillsyn reglerade var för sig.

Avgift för länsstyrelsens tillsyn över vattenverksamhet enligt

11 kap. miljöbalken ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och utgå med 800 kronor för varje hel timmes handläggningstid. Avgift ska inte betalas för tillsyn som föranleds av klagomål som visar sig vara obefogat.

12.2.6Egenkontroll och krav på miljörapport

Verksamhetsutövaren är skyldig att se till att balkens regler inte åsidosätts och att verksamheten bedrivs så att miljöbalkens syften uppfylls. Det är den som bedriver en verksamhet som har störst kunskap om den och dess verkningar. Detta gäller för all verksam- het av betydelse för miljöbalkens syften oavsett om det avser när- ingsverksamhet eller åtgärder som vidtas av någon privat. Även sådan verksamhet som inte kan räknas till en fast anläggning, t.ex. transporter, omfattas.14

Bestämmelser om egenkontroll finns i 26 kap. 19 § miljöbalken som gäller alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller på-

13Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516.

14Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.

1002

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

verka miljön. Bestämmelserna innebär att verksamhetsutövare fort- löpande ska planera, kontrollera och följa upp sin verksamhet. Kraven ska anpassas till varje verksamhet så att det inte får orimliga konse- kvenser. Vad som krävs av den som utövar en hobby skiljer sig väs- entligt från vad som ankommer på den som driver en industriell verksamhet. Egenkontrollen innebär vidare att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd också ska genom egna undersök- ningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Bestämmelsen ger även tillsyns- myndigheten rätt att av verksamhetsutövaren begära att förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder ska lämnas till tillsyns- myndigheten. Tillsynsmyndighetens krav gäller oavsett om verksam- heten är tillståndspliktig eller inte.15

För den som bedriver yrkesmässig verksamhet eller vidtar en åt- gärd som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken finns närmare bestämmelser i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Egenkontrolls- förordningen innehåller bestämmelser om att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick, fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt samt dokumentera detta.

För miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen eller för sådan verksamhet som före- lagts om att söka tillstånd kräver balken att verksamhetsutövaren även årligen ger in en miljörapport till tillsynsmyndigheten (26 kap. 20 § MB). Regeringen har möjlighet att föreskriva att även andra verksamheter än sådana som är tillståndspliktiga ska omfattas av kravet på miljörapport och även föreskriva om vad en miljörapport i övrigt ska innehålla (26 kap. 20 a och 20 b §§ MB). Regeringen har bemyndigat Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljö- påverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren

i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål (47 a § FMH). Naturvårds- verket har meddelat sådana föreskrifter genom myndighetens före- skrifter om miljörapport (NFS 2016:8).

15Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.

1003

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

I miljörapporten ska verksamhetsutövaren redovisa de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna. Redovisning har flera syften. Ett syfte är att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, ett annat är att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamhet- erna samt att tillgodose informationsbehovet hos andra intressenter, t.ex. allmänheten. Miljörapporterna är vidare tänkta att göra det möj- ligt att få en samlad bild av utsläppen i landet, bedöma den allmänna belastningen på miljön samt kunna pröva om de av riksdagen satta miljömålen uppnås.16

12.3Krav på tillsyn inom EU-rätten17

I dag finns bestämmelser som på olika sätt reglerar frågor om efter- levnaden av miljölagstiftningen i flera EU-rättsakter, exempelvis i industriutsläppsdirektivet och Sevesodirektivet (se beskrivning i av- snitten 5.3.6 och 5.3.7). De omfattar vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske. Det saknas däremot en genomgående syste- matik. På vissa områden finns exempelvis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras, andra har detaljerade väglednings- dokument eller rekommendationer. Vilka frågor som regleras kan också skilja sig åt. I vissa rättsakter definieras termen tillsyn, i andra finns bestämmelser om tillsynsplaner och inspektioner. Det finns också bestämmelser som ställer krav på att tillsynen ska vara risk- baserad eller som ger EU-kommissionen rätt att anta genomförande- akter för att fastställa kompletterande regler för inspektioner och övervakning.

EU har också beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötillsyn.18 Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemsstat- erna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden.

16Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 281.

17Se SOU 2017:63 s. 104.

18Se Europaparlamentets och rådets rekommendation, 2001/331/EG, av den 4 april 2001 om införandet av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna.

1004

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

12.4Identifierade utmaningar

Tillsynen utgör en avgörande länk i vad som i propositionen till miljöbalken beskrivs som en kedja med mål, hänsyn, förprövning, tillsyn och omprövning, information och sanktion. En verknings- full miljölagstiftning förutsätter att alla delar i kedjan fungerar effektivt, och att sambanden mellan kedjans olika delar är tydliga.19 En förändring i en del kan påverka effektiviteten i en annan del.

Den övergripande bilden som har framkommit i våra kontakter med verksamhetsutövare och myndigheter är att mycket av miljö- tillsynen fungerar bra i dag. Verksamhetsutövarna vill ha effektiva, resursstarka och kompetenta tillsynsmyndigheter. Flera av verksam- hetsutövarna uttrycker dock att de önskar mer tillsyn. Från myndig- heternas sida framhålls ofta att hur väl miljötillsynen fungerar i mångt och mycket är en resurs- och kompetensförsörjningsfråga.

Samtidigt framkommer också att det finns utmaningar med hur miljötillsynen fungerar i dag och som kan påverkas av förändringar i tillståndsprövningen. Vi beskriver några av dessa utmaningar nedan, men har inte möjlighet att fördjupa oss i alla. Exempelvis fördjupar

vioss inte i de problem som på senare tid har uppmärksammats kring avfallshanteringen i flera kommuner, och där regeringen vidtagit vissa åtgärder för att öka tillsynsmyndigheternas möjligheter att säkerställa syftet med miljöbalken.20

De synpunkter som verksamhetsutövare i första hand har fram- fört till oss vad gäller dagens miljötillsyn avser frågan om gränsdrag- ningen mellan vad som bör hanteras inom ramen för tillståndspröv- ningen och vad som kan hanteras inom ramen för tillsynen. Dessa synpunkter avhandlas närmare i avsnitt 7.2.2.

Ansvar, kompetens och resurser är utspridda på många tillsynsmyndigheter

Vi kan konstatera att dagens organisation för miljötillsynen innebär att resurserna och kompetensen är utspridda på ett stort antal myn- digheter.21 Den övergripande organisationen för miljötillsynen om- fattar såväl kommuner som länsstyrelser och ett antal centrala myn-

19Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169 och 241.

20Se prop. 2021/22:219.

21Se SOU 2017:63.

1005

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

digheter. Som tidigare utredningar har påpekat kan en nackdel med en decentraliserad organisation för tillsynen vara att styrningen för- svåras. Det kan också innebära risk för minskad enhetlighet igenom- förandet samt att det kan uppstå allt för nära band mellan tillsyns- personalen och ansvariga för tillsynsobjekten. Samtidigt innebär den decentraliserade modellen för tillsyn fördelar som större möjlig- heter till lokalkännedom, vilket kan underlätta och effektivera till- synen. Det kan också ge mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till ett snabbt agerande vid klagomål från allmän- heten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp.22

Tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder utförs huvudsakligen av annan myndighet eller kommun än den som har tillståndsprövat verksamheten eller åtgärden. Länsstyrelsen har enligt miljötillsynsförordningen tillsyn över de A-verksamheter som mark- och miljödomstolarna tillståndsprövat och för de B-verksamheter som miljöprövningsdelegationen prövat. Som har nämnts ovan har länsstyrelsen möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen. I vilken utsträckning överlåtelse av tillsynen har skett till kommunen skiljer sig stort mellan länen. I många län har länsstyrelserna överlåtit till- synen över B-verksamheter till alla eller vissa kommuner. Detsamma gäller för A-verksamheter även om det för dessa har överlåtelse inte skett i samma utsträckning. En sådan överlåtelse av tillsyn ska före- gås av en dialog och det är kommunfullmäktige som begär att en över- låtelse av tillsyn ska ske.

Det finns särskilda utmaningar med kommunala tillsynsmyndigheter

Tidigare utredningar har påtalat att vissa av bristerna med den kom- munala miljötillsynen har sin grund i den kommunala strukturen som sådan och gäller allmänt, inte bara för miljötillsynen. Det har bland annat att göra med att majoriteten av landets kommuner är relativt små. Omkring en tredjedel av landets kommuner har färre än tusen anställda utspridda över ett stort antal förvaltningar och verksam- heter. De finansiella och demografiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kommuner, samtidigt som kommunerna ansvarar för ett stort antal samhällsuppgifter som ökar för varje år. Det får återverkningar i form av risk för jävsförhållanden, bristande obero-

22Se SOU 2017:63 s. 180–188 och Statskontoret (2012) Tänk till om tillsyn.

1006

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

ende och att vissa tillsynsmyndigheter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag.23

Frågan om kommunernas tillsynsansvar inom olika verksamhets- områden har periodvis varit ifrågasatt och centraliseringar av tillsyns- ansvaret har också förekommit inom vissa områden, till exempel inom livsmedelstillsynen. Ett generellt förstatligande av den kom- munala tillsynen har dock inte analyserats djupare sedan Tillsyns- utredningen hade i uppdrag att analysera för- och nackdelar med kommunernas ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter. Utred- ningen skulle redovisa vilka effekterna skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter, eller delar av dem, fördes över till länsstyrelserna.24

Tillsynsutredningens övergripande slutsats var att de brister och icke önskvärda variationer som fanns inom den kommunala tillsynen var möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Enligt utredningen bör staten dock ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna, bland annat genom tillsynsvägledning. Tillsynsutredningen ansåg också att det var olämpligt, bland annat i ett förvaltningspolitiskt perspektiv, att göra länsstyrelserna till så ”tillsynstunga” myndigheter som de skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter fördes över dit. Enligt utred- ningen skulle enbart ett överförande av tillsynen inom miljö- och hälsoskydd öka antalet anställda vid länsstyrelserna med 40–50 pro- cent. Utredningen konstaterade att miljötillsynen är den mest om- fattande kommunala tillsynsverksamheten, sett såväl till antalet till- synsobjekt som till kommunernas kostnader.25

Tillsynsutredningen slutsats var att den kommunala tillsynen generellt uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksamheter. De syn- ergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verk- samheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred för- ankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och medborgare/tillsyns- pliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn.26

23Se SOU 2017:63 s. 185 och SOU 2004:100 s. 16.

24Se Statskontoret (2020) På väg mot en bättre tillsyn? En studie av den statliga tillsynens utveckling, s. 22.

25Se SOU 2004:100 s. 140–142.

26Se SOU 2004:100 s. 15–17.

1007

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

Ett sätt att stärka upp små kommuners förutsättningar att klara av sina uppdrag, som bl.a. Tillsynsutredningen var inne på, är mer samarbete över kommungränser. Generellt kan det konstateras att ökad interkommunal samverkan har varit ett ledord i de senaste decenniernas kommunreformer i Sverige.27 Möjligheterna till olika typer av interkommunal samverkan har successivt utökats och omfatt- ningen har ökat kraftigt sedan 1980-talet.28 Det finns i dag flera olika sätt för kommuner att samarbeta med varandra. Utöver informella samarbetsformer genom olika typer av utbyten och nätverk finns både offentligrättsliga och privaträttsliga samverkansformer. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensamma nämnder. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.

Det är relativt vanligt med kommunal samverkan på området miljö- och hälsoskydd. Exempelvis hade 56 procent av kommunerna någon form av avtalssamverkan inom området tillsyn, tillstånd eller annan myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskydd, enligt en kartläggning som Statskontoret gjorde 2022.29 Andra vanliga former för samverkan på miljöområdet är kommunalförbund och gemen- samma nämnder. De främsta motiven till att kommunerna gör gemen- sam sak är att förbättra kompetensförsörjningen, minska sårbarheten, öka personalens möjligheter till specialisering och öka effektiviteten i verksamheterna.

Kommunerna är inte alltid delaktiga i miljöprövningen och hur villkoren utformas

Det är inte alltid som kommuner i egenskap av tillsynsmyndighet har varit delaktig i prövningsprocessen och då inte heller inblandad i hur villkoren bör utformas. Det i sig kan försvåra tillsynen över om tillståndet och det villkor som har föreskrivits följs. I de fall pröv- ningsmyndigheten beslutar om att delegera viss villkorsskrivning till tillsynsmyndigheten har det framförts till oss att det ibland kan komma som en överraskning och omfatta svåra frågor. Från vissa kommuner har det framförts att tillsynen i båda dessa situationer

27Se t.ex. Mattisson, O. (2013) Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser. Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden.

28Se SOU 2020:8.

29Se Statskontoret (2023:5) Hand i hand – en analys av kommunal samverkan.

1008

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

kan försvåras, särskilt om innebörden av villkoren är svårtolkade. Prövningsmyndigheten är i dessa situationer inte alltid positiv till att ge vägledning om hur villkoren ska förstås utan hänvisar till att myndigheten sen kan komma att pröva eventuella tillsynsbeslut som tillsynsåtgärden kan utmynna i.

Risken för variation i bedömningen av efterlevnad av generella föreskrifter ökar med antalet tillsynsmyndigheter

Tillståndsprövad verksamhet har i vissa avseenden ansetts vara enklare att utöva tillsyn över då det i villkor för verksamheten har tydliggjorts vilka krav på skyddsåtgärder och andra försiktighets- mått som ska vidtas. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte självständigt behöver bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med generella krav och miljöbalkens allmänna hänsynsregler, utan kan begränsa tillsynen till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksamheten följs.30

De verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivets krav omfattas även av de generella föreskrifter som anger BAT-slutsatserna för den typen av verksamheter. I de fall tillsynen har överlåtits till kommunen innebär det att bedömningen av efterlevnaden av de generella föreskrifterna också överlåts till kommunen. Då det finns många kommuner medför det att det finns en risk för variation i bedömningarna.

Det finns generella kompetensförsörjningsutmaningar inom tillsynen

Från verksamhetsutövare har det framförts att hur tillsynen utförs kan vara personberoende. Även frågan om kompetens hos handläg- garna har lyfts som en fråga om effektivitet i handläggningen. Det blir därmed ett bekymmer att personalomsättningen är stor inom många tillsynsmyndigheter. Är personalläget stabilt ökar effektivi- teten påtagligt eftersom den tillsynsansvariga på kommunen känner verksamheten. Dialogen mellan tillsynsmyndigheten och verksam- hetsutövaren blir på så vis bättre. Verksamhetsutövaren vet vilket

30Se SOU 2017:63 s. 209.

1009

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2024:98

material som behövs och tillsynsansvarig kan ta till sig materialet på ett annat sätt än om verksamheten är ny för denne.

En fråga som har lyfts i detta sammanhang är möjligheten för kom- munen i egenskap av tillsynsmyndighet att konkurrera med andra arbetsgivare med hänsyn till den lön som kommunerna har att er- bjuda. I många fall förlorar kommunerna kompetent personal till andra arbetsgivare som kan erbjuda en högre lön, såsom konsult- bolag.

I våra kontakter med myndigheter förs det fram att antalet ut- bildningsplatser för miljöinspektörer har minskat (se även av- snitt 11.3.4). De universitet och högskolor som tillhandahåller utbildningsplatser har de senaste åren slutat med utbildningen helt eller erbjudit få platser. Också antalet sökande till utbildningar inom miljö- och hälsoskydd har minskat under de senaste åren.31 Det medför att det råder stor konkurrens om de få miljöinspek- törer som utexamineras varje år. Det är ytterligare en faktor som bidrar till utmaningarna med kompetensförsörjningen.

Miljötillsynsutredningen föreslog 2017 att det borde införas en bestämmelse i miljötillsynsförordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. Syftet med förslaget var att öka tillgången till tillräcklig och relevant kompetens. Naturvårdsverket skulle även få i uppdrag att i samråd med representanter för övriga miljöbalks- myndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom tillsynen och ett förslag till en plan för fort- och vidareutbildning för personer som arbetar med miljötillsyn.32

Detta senare förslag resulterade i ett regeringsuppdrag till Natur- vårdsverket under 2020–2023. Uppdraget slutredovisades i decem- ber 2023.33 Naturvårdsverket bedömer att det kommer att krävas olika åtgärder för att möta efterfrågan på kompetent tillsynspersonal. Myndigheterna föreslår att det ska införas en bestämmelse i miljö- tillsynsförordningen att den personal som för en tillsynsmyndighets räkning utför tillsyn ska genom utbildning och erfarenhet ha den kunskap som behövs. Det innebär att tillsynsmyndigheten ska säkerställa att den kompetens som krävs för att utöva tillsyn på ett

31Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt miljöbalken. Slutredovisning 2023-12-07, s. 25.

32Se SOU 2017:63.

33Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt miljöbalken, 2023.

1010

SOU 2024:98

Tillsyn och egenkontroll

rättssäkert och effektivt sätt finns tillgänglig. Kompetensen får säk- ras genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter eller på annat sätt, om den saknas inom den egna organisationen. Kompetens ska finnas inom de ansvarsområden enligt miljöbalken som identifierats i myndighetens behovsutredning och planerats i tillsynsplanen.

Grundläggande juridisk kompetens ska finnas inom miljö- och förvaltningsrätt. Fördjupad juridisk kompetens ska finnas att tillgå för stöd i handläggningen vid behov. Därtill ska kompetens finnas inom tillsynsmetodik, kommunikation och bemötande.

Om tillståndsprövningens omfattning minskas, och fler frågor i stället bör hanteras inom ramen för tillsynen, ökar kraven i tillsynen och därmed på personalens kompetens och erfarenhet. Om inte de strukturella problem som beskrivs ovan hanteras kommer det att bli ännu svårare att rekrytera personal med rätt kompetens och erfaren- het. En tillsynsmyndighet som vi talat med under utredningen har framfört att en mer kvalificerad tillsyn kan på sikt stärka tillsynens profession och öka antalet sökanden till aktuella utbildningar.

Kommunerna har svårt att utföra tillsyn över de miljöfarliga verksamheter som de inte har kännedom om och även att få full kostnadstäckning för uppsökande tillsyn

Som vi har nämnt ovan ska tillsynsmyndigheten föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Däremot finns ingen skyldighet för tillsynsmyndigheten att hålla register över samtliga verksamheter som faller inom deras tillsynsansvar enligt miljöbalken. Någon informationsplikt för verksamhetsutövare som bedriver verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av någon till- stånds- eller anmälningsplikt föreligger inte. Det finns därför ett an- tal verksamheter och åtgärder som omfattas av kommunens till- synsansvar där kommunerna saknar kännedom om att de finns. Att kommunerna inte har någon kännedom om dessa verksamheter och åtgärder försvårar tillsynen över dem. Det är inte ovanligt att denna typ av objekt inte får någon regelbunden tillsyn. Det har framförts till utredningen att verksamheter som hade behövt regelbunden tillsyn, men som ”går under radarn” är särskilt utmanande när det gäller yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel och som om- fattas av EU:s kontrollförordning.

1011

13 Finansiering och avgifter

I detta kapitel beskriver och analyserar vi översiktligt hur miljöpröv- ningssystemets finansiering fungerar i dag.

Vi inleder med att redogöra för några principiella utgångspunkter för miljöbalkens avgiftssystem. Sedan går vi in på hur finansieringen ser ut i praktiken. Vi redogör kortfattat för hur miljöprövnings- arbetet på de statliga myndigheterna finansieras. Vi redogör också för hur mycket medel myndigheterna har fått och hur mycket medel de har begärt för arbetet med miljöprövningar. Därefter redovisar

vihur resursutvecklingen har sett ut de senaste åren. Här återfinns också våra slutsatser om resurstilldelningens ändamålsenlighet. Avslut- ningsvis beskriver vi avgiftssystemet för prövning och tillsyn enligt miljöbalken kortfattat. Vi beskriver också sådana kända utmaningar

iavgiftssystemet som har identifierats av tidigare utredningar samt vid den översyn som för närvarande pågår vid Regeringskansliet.

Våra överväganden i dessa frågor finns i första hand i avsnitt 14.18.4.

13.1Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål

Miljöbalken bygger på principen att förorenaren ska betala (se 2 kap. 3 och 8 §§ MB). De åtgärder som myndigheterna vidtar för att regel- verket ska följas ska i princip bekostas av den verksamhetsutövare som riskerar att åstadkomma negativa effekter på miljön eller männi- skors hälsa. Kostnader för prövning och tillsyn ska därför kanaliseras till verksamhetsutövare och inte till det allmänna. Att förorenaren ska betala (Polluter Pays Principle) är en internationellt vedertagen princip som bl.a. återges i artikel 191 om Europeiska unionens funk- tionssätt.

1013

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

En annan viktig princip när det gäller avgifter är att en avgift ska motsvaras av en tydlig motprestation från det allmänna för att kunna betraktas som en avgift och inte en skatt. En tredje princip är att avgiftssystemen bör ha full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Utgångspunkten är att avgifterna ska täcka en myndighets kostna- der, men inget överskott ska uppkomma. Övriga viktiga principer är att avgifterna bör vara lättbegripliga och förutsebara och ge inci- tament till avsedda beteenden hos myndigheter och verksamhets- utövare. Avgifter bör inte vara konkurrenssnedvridande. Själva ut- tagandet av en avgift bör inte heller medföra höga administrativa kostnader för tillsynsorganet eller objektsansvariga.1

I förarbetena till miljöbalken framkommer att självkostnadsprin- cipen gäller för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I proposi- tionen underströk regeringen vikten av att myndigheternas verk- samhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras. Regeringen ansåg att utgångspunkten ska vara att full kostnadstäckning ska uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Vidare anförde regeringen, vad gäller domstolarnas tillståndspröv- ning i första instans, att avgiftsfinansiering av domstolarnas verk- samhet bör kunna ske och att inriktningen bör vara att full kost- nadstäckning ska uppnås.2

13.1.1När är det lämpligt att en statlig myndighet får disponera avgiftsintäkter direkt?

När det gäller de statliga myndigheterna går miljöbalkens tillsyns- och prövningsavgifter som huvudregel inte till prövnings- eller till- synsmyndigheten utan de sätts in på ett gemensamt konto för stats- kassan. Prövnings- och tillsynsmyndigheterna får alltså inte direkt ta del av avgifterna utan deras verksamhet finansieras genom för- valtningsanslaget. Vi återkommer till hur myndigheternas arbete finansieras i avsnitt 13.2. Frågan är i vilka fall det är lämpligt att av- gifter tillfaller en myndighet direkt. Riksdagen har fastställt rikt- linjer för det som kallas specialdestination av belastande avgifter.3 Enligt dessa kan specialdestination av inkomster från belastande avgifter ske om

1Se regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 20. och prop. 1997/98:45, del 1 s. 516.

2Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 516 och 653–653.

3Se prop. 2010/11:40 s. 38, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177.

1014

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

•det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efter- frågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång,

•verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning,

•specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten,

•en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt

•utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten.

Det övergripande syftet med att använda specialdestination av av- giftsinkomster bör enligt regeringen vara att den berörda verksam- heten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett effektivare och mera ändamålsenligt sätt. En förutsättning är att en anpassning till föränd- rade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras tämligen snabbt. Däremot får en sådan specialdestination inte medföra att statsmakt- ernas möjligheter att styra och kontrollera verksamheten i väsentliga avseenden försvagas. En balans måste alltid finnas mellan effektivi- tetsvinster och en god styrning och kontroll av verksamheten.4

13.2Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna?

Miljöprövningssystemet består av flera olika statliga myndigheter vars verksamhet som huvudregel finansieras genom förvaltnings- anslag. Som vi har konstaterat ovan tillfaller tillsyns- och prövnings- avgifterna som huvudregel inte prövnings- eller tillsynsmyndig- heten utan de sätts in på ett gemensamt konto för statskassan. Det finns alltså inte öronmärkta medel för tillståndsprövningen i stats- budgeten, med undantag för tillfälliga budgetsatsningar. Vi redovisar hur myndigheternas finansiering ser ut i nästkommande avsnitt.

4Se prop. 2010/11:40 s. 41 och 44.

1015

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

13.2.1Mark- och miljödomstolarna

Mark- och miljödomstolarna finansieras genom förvaltningsansla- get till Sveriges Domstolar, vilket disponeras av Domstolsverket (utgiftsområde 4 Rättsväsendet, anslag 1:5 Sveriges Domstolar). År 2024 tilldelades anslaget cirka 7,56 miljarder kronor och medlen används för bl.a. de allmänna domstolarnas, de allmänna förvalt- ningsdomstolarnas och Domstolsverkets verksamhet.5 Eftersom anslaget täcker en bred verksamhet går det inte av budgetproposi- tionen att utläsa resurstilldelningen för mark- och miljödomstolarna eller Mark- och miljööverdomstolen.

I budgetpropositionen för 2024 framgår att anslaget föreslås öka med 10 miljoner kronor 2024 för att domstolarna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken. För perioden 2025–2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.6

Domstolsverket har i sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 yrkat på en generell höjning av förvaltningsanslaget. Domstolsver- ket har yrkat att anslagsnivån år 2025 höjs med 250 miljoner, år 2026 med 300 miljoner och år 2027 med 500 miljoner kronor. I tidigare äskanden har Domstolsverket begärt ytterligare 200 miljoner kro- nor i tilldelning för 2024 för att kunna hantera underskottet från 2023. Om medlen inte tillförs under 2024 yrkar domstolsverket ytterligare 200 miljoner kronor för år 2025. I budgetunderlaget framgår också att målen vid mark- och miljödomstolarna, främst miljömålen, antas fortsätta sin långsiktiga stigande trend. Lågkon- junktur och ett minskat byggande skulle enligt Domstolsverket däremot kunna ha en dämpande effekt på vissa typer av mål, exem- pelvis antalet mål enligt plan- och bygglagen.7

13.2.2Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas miljöprövningsarbete finansieras via länsstyrelser- nas förvaltningsanslag som finansierar länsstyrelsens verksamhet i stort (utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). År 2024 tilldelades anslaget cirka 3,87 miljarder kronor. I bud- getpropositionen för 2024 föreslogs att anslaget skulle ökas med

5Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61.

6Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61.

7Se Sveriges Domstolar budgetunderlag 2025–2027 s. 7.

1016

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

60 miljoner kronor för arbetet med miljöprövning och med 40 mil- joner kronor för arbetet med miljötillsyn 2024. Motivet var att läns- styrelserna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. För 2025 och 2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.8

Länsstyrelsen har en komplex finansieringsmodell som finns be- skriven i Miljöprövningsutredningens betänkande och återgiven här.9 Ungefär hälften av verksamhetens finansiering kommer från för- valtningsanslaget och hälften från särskilda anslag på andra utgifts- områden. Från förvaltningsanslaget finansieras både miljöpröv- ningsdelegationernas arbete med prövning av miljötillstånd samt länsstyrelsernas arbete rörande miljöprövning, dvs. att samråda med verksamhetsutövarna, yttra sig till mark- och miljödomstolen om A-verksamheter och bereda de ärenden som rör B-verksamheter.

Förvaltningsanslaget fördelas i regel mellan länsstyrelserna ut- ifrån en så kallad femparametersnyckel där hänsyn tas till folkmängd, areal, antal kommuner (med dubbel vikt för landsbygdskommuner), antal jordbruksföretag samt miljöavgifter, där miljöavgiftsparame- tern är tänkt att ta höjd för att ett län har många tillståndspliktiga verksamheter. Vidare sker en omfördelning av medel för att spegla koncentrationen av miljöprövningsdelegationer. Det innebär att medel har omfördelats från länsstyrelser utan miljöprövningsdele- gation till länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation.10

Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att nuvarande konstruktion för finansiering av miljöprövningen hos länsstyrel- serna både har för- och nackdelar. En fördel är att den inryms i en befintlig konstruktion för förvaltningsanslagets fördelning bland länsstyrelserna, och eftersom den inte är öronmärkt skapar den handlingsutrymme för den enskilda länsstyrelsen. Däremot är dagens fördelning trubbig och speglar inte alltid den variation i ärende- mängd som länsstyrelserna och miljöprövningsdelegationerna kan ha. Det är möjligt att omfördela medel mellan länsstyrelserna under året, men det kräver en ändring av regleringsbrevet.11

8Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 1, s. 77.

9Se SOU 2022:33 s. 538.

10Se SOU 2022:33 s. 538 och 539.

11Se SOU 2022:33 s. 539.

1017

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

Länsstyrelserna äskar mer medel för miljöprövningen

I budgetunderlagen för perioden 2024–2026 har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande på en permanent budgetförstärkning på 85 miljoner kronor årligen för prövning av miljöfarlig verksam- het. Som motiv har länsstyrelserna bl.a. anfört följande. Närings- livet gör stora satsningar på grön omställning i hela landet. För att omställningen ska få genomslag inom rimlig tid förutsätts en effek- tiv statlig prövning som inte hindrar eller försenar näringslivets och samhällets behov av omställning. För en sådan prövningsverksam- het anser länsstyrelserna att det är avgörande att myndigheternas prövningskapacitet får en långsiktig resursförstärkning.

Vidare anges följande i länsstyrelsernas budgetunderlag. Läns- styrelserna har en viktig uppgift att vägleda företagen tidigt i sam- rådsprocessen inför tillståndsansökan och ett väl utfört samråd möj- liggör en snabbare och effektivare handläggning. Länsstyrelserna är den enda parten som kan ta ett helhetsansvar i både samråds- och tillståndsprocessen.

Länsstyrelsernas prövningsverksamhet påverkas av flera kost- nadsdrivande faktorer. För det första blir prövningarna alltmer kom- plicerade. Under den senaste tioårsperioden har nya frågor lyfts in i prövningen och miljöprövningen påverkas starkt av EU-rätten med delvis svårtolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. miljökvalitetsnormer för vatten, artskydd samt industriutsläppsdirektivet. Vidare ingår även att länsstyrelserna behöver kalibrera sig sinsemellan och med andra myndigheter för att de kravs som ställs ska bli mer ensade, vilket också är ett önskemål från näringslivet.

Samtidigt som den gröna omställningen ska prioriteras finns det en mängd gamla tillstånd för miljöfarlig verksamhet som behöver omprövas för att få moderna miljövillkor. Denna skuld påverkar kostnaderna hos länsstyrelserna. Givet rådande finansiering kom- mer den inte att kunna arbetas ned utan länsstyrelserna tvingas skjuta den framför sig. Detta försvårar och hindrar delvis den omställning som måste genomföras av industrin.

Sammantaget medför detta enligt länsstyrelserna en ökad belast- ning för länsstyrelsernas prövningsverksamhet. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte länsstyrelserna av att hålla sina mål- sättningar kring handläggningstider. Det främsta skälet är att finan- sieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med

1018

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

hänsyn till den alltmer komplexa lagstiftningen. Uteblivet resurs- tillskott innebär att länsstyrelsernas ärendebalanser ökar, vissa kate- gorier ärenden får längre handläggningstider och länsstyrelserna, som ska värna de statliga intressena, i stället upplevs som en flask- hals i viktiga processer som driver utvecklingen av ett hållbart sam- hälle på regional och lokal nivå.12

Utöver detta har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande för att kunna arbeta vidare med att digitalisera och förenkla miljö- prövningsprocessen och för genomförandet av Nationella planen för moderna miljövillkor. Länsstyrelserna har äskat 100 miljoner kronor för Nationella planen för moderna miljövillkor och 15 mil- joner kronor 2024, 20 miljoner kronor 2025 och 22 miljoner kronor för 2026 för digitaliseringsarbetet.13 Vidare finns vissa länsstyrelse- specifika äskanden som vi inte går in på här.

13.2.3Övriga myndigheter

Partsmyndigheterna Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndig- heten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får medel genom sina respektive förvaltningsanslag.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket finansieras genom anslag 1:1 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas bl.a. för Natur- vårdsverkets förvaltningsutgifter inklusive myndighetens utgifter för att administrera de verksamheter som finansieras via sakanslagen. År 2024 tilldelades anslaget cirka 636 miljoner kronor. I budget- propositionen för 2024 framgår att anslaget ökades med 13 miljo- ner kronor 2024 för att Naturvårdsverket fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsynsvägledning. Även för 2025 och 2026 beräknas anslaget ökas med 13 miljoner kronor av samma skäl. I övrigt minskades anslaget med cirka 6 miljoner kronor 2024 till följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.14

12Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026.

13Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026.

14Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 8.

1019

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

I sitt budgetunderlag för perioden 2024–2026 föreslår Natur- vårdsverket en permanent förstärkning med 20 miljoner kronor i arbetet med miljöprövning och tillsynsvägledning från och med 2024. Enligt myndigheten finns det många utmaningar, både legala och praktiska, i den gröna omställningen. Den klimatomställning som krävs innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljötillstånd. De kommande åren kommer tak- ten i utvecklingsarbetet att öka. Handläggningstiderna behöver bli kortare, och processen ska utformas så att tillståndsprövningen effektivt bidrar till den gröna omställningen. Samtidigt pågår, och förväntas, flera omfattande tillståndsprövningar av gruvor och större industrianläggningar de kommande åren. För att kunna delta i miljö- prövningar i tillräcklig omfattning och samtidigt bidra i utvecklings- arbetet är det viktigt att myndighetens medarbetare har rätt kom- petens, och att myndigheten har tillräckliga resurser. Myndighetens anställda behöver kunna sätta sig in i nya tekniker och processer och den miljöpåverkan som kan bli följden. Tillståndsprövningarna kom- mer att avse ny teknik och därför behövs kompetensförsörjning inom områden som produktion, elektrifiering, vätgas, pyrolys, CCS och batterier. Naturvårdsverket anför att det behövs mer resurser för att ge myndigheten förutsättningar att långsiktigt kunna utveckla och behålla personal. Risken med en utebliven satsning på miljö- prövning och miljötillsyn är att Naturvårdsverket inte kan rekrytera eller behålla kompetens som behövs för att bidra till att den omställ- ning som pågår, inte minst i norra Sverige, görs effektivt och med iakttagande av miljöhänsyn samt att det blir svårt att ytterligare höja tempot i tillståndsprövningarna.15

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten finansieras genom anslag 1:15 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas för Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsutgifter. År 2024 tilldelades anslaget cirka 322 miljoner kronor. Inga särskilda sats- ningar på miljöprövning nämndes i budgetpropositionen. Anslaget minskades med cirka 3 miljoner kronor 2024 jämfört med 2023 till

15Se Naturvårdsverkets budgetunderlag 2024–2026.

1020

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.16

Ibudgetunderlaget för perioden 2025–2027 äskar Havs- och vattenmyndigheten en förstärkning för bl.a. miljöprövningsarbetet kopplat till energiomställningen och genomförandet av den natio- nella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten anför att för- valtningsanslaget behöver utökas för att bibehålla en miniminivå i relation till förvaltningens behov och lagkrav samt möta regering- ens ambition i nedan utpekade prioriterade områden. Myndigheten föreslår att anslaget tilldelas cirka 356 miljoner kronor år 2025, cirka 369 miljoner kronor år 2026, och 380 miljoner kronor år 2027.

I budgetunderlaget anför Havs- och vattenmyndigheten bl.a. följande: Energisektorn är en betydande användare av vatten, inte minst genom vattenkraften. Mer än 40 procent av alla vattendrag och två tredjedelar av Sveriges sjöareal regleras för kraftändamål.

Även andra energislag och industri nyttjar kyl- och processvatten i stor mängd, till exempel kärnkraftverk och pappersmassaindustrin. Därutöver påverkar energisystemet och dess behov av råvaror många vattenförekomster genom olika utsläpp av kemiska ämnen. Utan rätt krav i villkoren i tillstånden kan energiomställningen leda till att varken vattenrelaterade miljömål eller åtaganden i EU:s miljö- direktiv kan uppnås. Det är därför av stor vikt att myndigheten har tillräckliga resurser för att delta i miljöprövningsärenden. Myndig- heten har en central roll i genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten deltar också i miljöpröv- ningar som berör elintensiv industri. Genom miljöprövningspro- cessen går det att driva på implementeringen av vattenåtervinnings- och reningssystem, investeringar i tekniker för vattenbesparing samt anpassningar av verksamheten till de ekologiska förutsättningarna. Därigenom kan företag bidra till en hållbar vattenanvändning sam- tidigt som de upprätthåller sina egna produktionsmål. Det är nöd- vändigt att minimera överutnyttjandet av vattenresurserna och skydda vattendrag och sjöar från föroreningar och överuttag av vatten för att säkerställa att dessa ekosystem fortsätter att producera eko- systemtjänster och bidra till ekologisk balans. För att stödja den gröna omställningen fokuserar Havs- och vattenmyndigheten på vissa områden. I dag är prövningsprocesserna ofta långa med många kompletteringar. Det kan också saknas rättspraxis i vissa frågor

16Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 113.

1021

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

vilket gör verksamhetsutövarna osäkra på vilket underlag som de bör ta fram. Flera sektorer, inklusive energisektorn, lyfter vatten- frågorna och beslutade miljökvalitetsnormer som centrala frågor i prövningarna. Ökad tydlighet, att påskynda och effektivisera pröv- ningsprocesserna är avgörande för att uppmuntra innovation, stimu- lera investeringar och påskynda den gröna omställningen. Genom deltagande i miljöprövningar kan myndigheten identifiera gap inom teknikutvecklingen, brister i tillämpningen av bästa möjliga teknik samt kunskapsluckor. Havs- och vattenmyndigheten har därtill ett omfattande vägledningsansvar för omprövningen av vattenkraften vilken har stor betydelse för energiomställningen genom vatten- kraftens viktiga roll som reglerkraft. Myndigheten får årligen in cirka 1 200 remisser från domstolar och andra myndigheter. Av resursskäl måste myndigheten prioritera bland dessa och endast delta i de mest angelägna prövningarna. Myndigheten har i medeltal enbart möjlighet att svara på cirka 10 procent av inkomna remisser. Under senare tid har miljöprövningar av vindkraftsparker till havs krävt allt större resurser från myndigheten. Dessa prövningar för- väntas öka ytterligare under kommande år. Havs- och vattenmyn- digheten har en viktig roll i dessa prövningar genom att föra in krav på miljöhänsyn och stödja processen med havsplanering och kun- skapen kring marina skyddade områden som grund. Myndigheten har också särskilt ansvar för att bevaka riksintresset för yrkesfiske, planerade vindkraftsparker berör eller påverkar ofta områden av intresse för yrkesfisket. Även prövningar av gruvverksamheter, vilka är viktiga komponenter i energiomställningen, har blivit betydligt fler och mer omfattande under senare år. Även när det gäller gruv- verksamheter avser de största frågorna vattenverksamheter, utsläpp till vatten och miljökvalitetsnormer. Myndigheten bistår också med vägledning utifrån sin föreskriftsrätt, till exempel inom vattenför- valtningen och vad gäller miljökvalitetsnormerna. Därigenom bidrar Havs- och vattenmyndigheten till framväxten av miljövänliga tekno- logier och metoder. Erfarenheterna från miljöprövningarna kan ut- göra inspel till forskningsfinansiärer inom områden som havs- och vattenförvaltning vilket bidrar till att utveckla olika skyddsåtgärder. Myndighetens arbete hjälper även till att adressera de utmaningar som klimatförändringar och överutnyttjande av vattenresurser kan medföra. En ändamålsenlig statlig miljöövervakning i tillräcklig om- fattning är avgörande för att sätta rätt miljökvalitetsnormer och

1022

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

besluta om villkor och därmed få rätt förutsättningar för verksam- heterna.17

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finansieras genom anslag 2:6 under utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisbered- skap). Anslaget får användas för att finansiera bl.a. myndighetens förvaltningsutgifter och verksamhet med anledning av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemi- kalieolyckor.

År 2024 tilldelades anslaget cirka 1,71 miljarder kronor. Inga särskilda satsningar på miljöprövning nämns i budgetpropositionen. I sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 gör Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte något särskilt äskade i fråga om sin partsroll i miljöprövning.

13.3Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren

Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.4 framhålls resursbrist som en central utmaning för både prövnings- och partsmyndigheterna. I vår redovisning ovan framgår också att myndigheterna äskar mer medel för att effektivt kunna bidra till arbetet med miljöprövningarna. Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att resurssättningen var otillräcklig för att täcka dagens beting.18 Vi försöker i detta av- snitt kasta mer ljus på denna fråga genom att granska den faktiska resursutvecklingen de senaste åren. I den mån det går sätter vi också resursutvecklingen i relation till hur antalet ärenden och mål har ut- vecklats under samma period.

Vår sammantagna bedömning är att den resursökning som har skett under perioden 2018–2023 inte är tillräcklig för att myndig- heterna ska kunna leva upp till behovet och ambitionerna om att takten i klimatomställningen behöver öka genom förkortade hand- läggningstider. De relativt stora årliga variationerna i resurstilldel- ningen tyder på att finansieringen varken är långsiktig eller stabil.

17Se Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag 2025–2027.

18SOU 2022:33 s. 538.

1023

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

Tillfälliga budgetsatsningar har visserligen gjorts på vissa myndig- heter vissa år – ibland på tillsyn, ibland på prövning och ibland på båda. Avsaknaden av långsiktighet i den finansiella styrningen kan dock göra det svårt för myndigheterna att bl.a. rekrytera och be- hålla rätt kompetens. Vi kan inte heller se att de årliga variationerna i finansieringen på ett tydligt sätt återspeglar antalet ärenden och mål. Det gäller särskilt hur mycket resurser partsmyndigheterna lägger på medverkan vid tillståndsprövningar. Vi utvecklar detta i nästkommande avsnitt.

Som har nämnts går det inte att ur budgetpropositionerna utläsa hur den totala resurstilldelningen till myndigheternas miljöpröv- ningsarbete har utvecklats, eftersom miljöprövningen som helhet inte har öronmärkta medel i statsbudgeten. Det går däremot att forma sig en uppfattning utifrån den årliga uppföljning av kostna- derna som Naturvårdsverket har i uppdrag att göra enligt förord- ningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Upp- följningen ger en indikation på hur mycket resurser som staten har lagt på miljöprövningar de senaste åren.

Vi har särskilt analyserat myndigheternas kostnader för första- instansprövningar under perioden 2018–2023 utifrån Naturvårds- verkets redovisningar.19 Vi kan konstatera följande (se figur 13.1 nedan):

•Totalt sett har staten lagt något mer resurser på miljöprövning sedan 2018. I nominella termer är ökningen omkring 35 procent (från cirka 133 mnkr 2018 till cirka 180 mnkr 2023), sett till myn- digheternas samtliga kostnader kopplade till förstainstanspröv- ningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.

I reella termer är ökningen däremot blygsam. Justerat för infla- tionen är det inte frågan om någon stor ökning, grovt räknat uppskattningsvis cirka 10 procent (om man utgår från SCB:s konsumentprisindex, som var ungefär 23 procent under perio- den 2018–2023 i genomsnitt).20 Det här använder vi som det huvudsakliga måttet på resursutvecklingen de senaste åren.

19Se Naturvårdsverkets rapport Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

20Se https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/prisomraknaren/, besökt 2024-04-24.

1024

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

•Störst ökning har skett på mark- och miljödomstolarna, både i nominella och reella termer. De fem mark- och miljödomstol- arna lade sammantaget cirka 51 miljoner kronor på förstainstans- prövningar 2023, att jämföra med cirka 32 miljoner kronor 2018. Det är en ökning på cirka 60 procent nominellt, eller cirka 30 pro- cent reellt. Bryter man ned siffrorna för 2023 ser vi att det är prövningen av vattenverksamheter där kostnaderna ökat mest. Domstolarnas kostnader för tillståndsprövning av vattenverk- samheter i första instans uppgick till cirka 29 miljoner kronor 2023, en ökning från 16 miljoner 2018. Hur stor del av dessa kostnader som handlar om den nationella planen för vattenkraft framgår inte i de årliga redovisningarna. Motsvarande siffra för förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter var cirka 22 miljoner kronor 2023 och 16 miljoner kronor 2018.

•Resurserna för prövningarna vid miljöprövningsdelegationerna har endast ökat i nominella termer, men inte reellt. Länsstyrel- serna lade sammanlagt cirka 87 miljoner kronor på tillstånds- prövningar vid miljöprövningsdelegationerna 2023, att jämföra med cirka 70 miljoner kronor 2018. Justerat för inflationen blir det, grovt räknat, ingen reell ökning.

•Länsstyrelserna har däremot lagt mer resurser på medverkan vid tillståndsprövning vid domstol. De 21 länsstyrelsernas samman- lagda kostnader uppgick till cirka 30 miljoner kronor 2023, att jämföra med cirka 19 miljoner kronor 2018.

•De övriga partsmyndigheterna (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet) lade sammanlagt ungefär lika mycket resurser på tillståndsprövningar 2023 som 2018. Det förekommer dock rätt så stora årliga variationer. Natur- vårdsverkets kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 5 och 8 miljoner kronor årligen sedan 2018. Havs- och vattenmyndighetens kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 2 och 4 miljoner kro- nor årligen. Kammarkollegiets kostnader har varierat mellan cirka 3 och 8 miljoner kronor årligen.

1025

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

Figur 13.1 Kostnaderna för förstainstansprövningar uppdelat per myndighet 2018–2023

Kostnader i tkr

100000

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Tillståndsprövning MPD

Tillståndsprövning MMD

Lst partsroll MMD

Övriga partsmyndigheter (NV, HaV, KamK)

Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

13.3.1Hur ser resursutvecklingen ut i relation till antalet ärenden och mål?

En viktig fråga i sammanhanget är hur resursutvecklingen förhåller sig till myndigheternas arbetsbörda. Vi har därför granskat kost- nadsutvecklingen i relation till antalet inkomna ärenden och mål (se figur 13.2 nedan). Som vi konstaterade ovan har resurserna i reella termer ökat med cirka 10 procent under perioden 2018–2023. Antalet ärenden och mål varierar årligen men vi kan inte se någon tydlig trend för perioden 2018–2023. Antalet var 727 år 2018 att jämföra med 733 år 2023. Totalt har det inkommit mellan 720 och 820 mål och ärenden som avser förstainstansprövningar av miljö- farliga verksamheter och vattenverksamheter årligen under perio- den 2018–2023. Här ingår både fullständiga tillståndsprövningar och övriga prövningar som t.ex. ändringstillstånd. Den ökning som syns 2022 förklaras av det stora antalet NAP-prövningar som inkom till mark- och miljödomstolarna det året.

1026

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

Vi vill här samtidigt påpeka att antalet mål och ärenden är ett trubbigt mått som inte säger något om omfattningen eller kom- plexiteten i respektive mål eller ärende. Myndigheterna vittnar om att prövningarna har blivit alltmer komplicerade under de senaste åren, inte minst på grund av en komplex och delvis svårtolkad EU- lagstiftning. I vissa regioner är det dessutom flera väldigt omfattande verksamheter som nu tillståndsprövas, t.ex. nya gruvor och stålverk i de nordliga länen.

Figur 13.2 Kostnaderna för tillståndsprövningar i första instans samt antal inkommande ärenden och mål årligen 2018–2023

Kostnader i tkr

Kostnader (tkr)

200 000		900
200 000		900
180 000		800
180 000		800
160 000
160 000	700		mål/ärenden
	700
140 000
140 000	600
	600
120 000
120 000	500
100 000	500

	400
80 000	400
			Antal
		300
60 000

	200
40 000	200
40 000		100
20 000
20 000
0		0
0		0

2018 2019 2020 2021 2022 2023

Kostnader MMD + MPD + partsmyndigheterna (vänster axel) Antal inkommande mål/ärenden MPD + MMD (höger axel)

Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt uppgifter om antalet mål och ärenden från Domstolsverket och länsstyrelserna.

13.3.2Mer resurser på samråd sedan 2021

Uppgifterna ovan avser endast kostnader för tillståndsprövningar. När det gäller kostnader för samråd och länsstyrelsernas beslut om betydande miljöpåverkan kan vi se en tydlig ökning från och med 2021. De sammanlagda kostnaderna uppgick till cirka 24 miljoner kronor 2023, en fördubbling från 2018. Det är främst länsstyrelser-

1027

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

nas kostnader för samråden som har ökat. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet lägger väldigt lite re- surser på samråden. Se figur 13.3 nedan.

Figur 13.3 Kostnader för samråd och beslut om betydande miljöpåverkan uppdelat per myndighet 2018–2023

Kostnader i tkr

25000

20000

15000

10000

5000

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Lst NV KamK HaV

Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

13.4Avgiftssystemet för prövning och tillsyn

I detta avsnitt beskriver vi kortfattat och översiktligt hur avgifts- systemet för prövning och tillsyn är konstruerat. Därefter går vi in på de kända utmaningar med systemet som tidigare utredningar har identifierat. Vår bedömning om hur regeringen bör gå vidare med frågan återfinns i avsnitt 14.18.4.

Tillsyns- och prövningsmyndigheter har alltså rätt att ta betalt av verksamhetsutövare för tillsyn och vid tillståndsprövning. Detta regleras i 27 kap. miljöbalken och i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Vi kan konstatera att regler- ingen är relativt komplex och innehåller ett stort antal olika para-

1028

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

metrar att ta hänsyn till vid bestämningen av en avgift. Vi kan också konstatera att utgångspunkterna för uttag av avgift skiljer sig åt be- roende på om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverk- samhet. Vi beskriver dessa skillnader översiktligt i detta avsnitt.

När det gäller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet eller så- dana verksamheter som har förelagts om att ansöka om tillstånd eller sökt frivilligt tillstånd ska verksamhetsutövare betala en årlig tillsyns- och prövningsavgift vars storlek bestäms bl.a. utifrån vil- ken verksamhet det är frågan om (se 2 kap. FAPT). I vissa fall är beloppet också knutet till produktionsmängd. Beloppet anges i en bilaga till förordningen. Bilagan följer i huvudsak samma verksam- hetsindelning som miljöprövningsförordningen. Exempelvis är den årliga avgiften mellan 2 700 och 15 450 kronor för vindkraftverk som är tillståndspliktiga enligt 21 kap. 13 eller 14 § miljöprövnings- förordningen, några av de vanligare verksamhetstyperna som prö- vats de senaste åren. Vi kan konstatera att det är svårt att få en över- blick över spannet i avgifternas storlek. Detta då bilagan innehåller uppskattningsvis närmare tusen olika belopp för olika verksamhets- typer.

Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K). Prövnings- och tillsyns- avgiften ska betalas efter beslut av länsstyrelsen.

Domstolarna har rätt att ta betalt för kostnaderna för vissa moment i tillståndsprövningen, bl.a. kostnader för kungörelser, aktförvarare, sakkunniga som har tillkallats av domstolen och loka- ler för sammanträden (se 25 kap. 8 § MB). Motsvarande regler för prövning hos miljöprövningsdelegationer finns i 8 kap. 1 § förord- ningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I prak- tiken finns dock inte någon särskild avgift för tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten får tillstånd ingår prövningsavgiften i den årliga avgiften som verksamhetsutövaren därefter betalar, och som alltså omfattar både prövning och tillsyn. Det innebär att någon avgift inte tas ut förrän året efter prövningen är godkänd och klar. Staten kan därför inte ta ut någon prövnings- avgift om den prövade verksamheten inte startar, om ansökan av- visas, eller om verksamhetsutövaren drar tillbaka sin ansökan eller inte tar tillståndet i anspråk, trots att prövningsmyndigheten kan

1029

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

ha lagt mycket resurser på tillståndsprövningen. Enligt vår bedöm- ning medför detta bl.a. att avgiftssystemet i praktiken inte lever upp till principen om full kostnadstäckning.21 Vi återkommer till detta i senare avsnitt.

En avgift för prövning av en vattenverksamhet tas ut som en

engångsavgift enligt schablon (se 3 kap. FAPT). Huvudregeln är att det är en engångsavgift som tas ut oavsett hur mycket resurser pröv- ningen kräver, men avgiften bestäms med hänsyn till kostnaden för att genomföra de åtgärder som ansökan avser. Dessutom kan det tillkomma en tilläggsavgift.22 Anmälningspliktiga vattenverksam- heter har en specifik avgiftsklass, i dag 1 660 kronor (se 3 kap. 12 § FAPT och 10 § avgiftsförordningen).

För undersöknings- och avgränsningssamråd finns ingen särskild avgift, men sökanden är skyldig att ersätta en myndighets kostnad för kungörelser och aktförvarare i ärenden som avser specifik miljö- bedömning enligt 6 kap. miljöbalken (se 8 kap. 1 a § FAPT).

Kommunerna har rätt att meddela egna föreskrifter (taxor) för den kommunala verksamheten inom tillsyn och prövning respek- tive kontroll (se mer i avsnitt 12.2.5). Bemyndigandet om detta finns i 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. Vissa bestämmelser i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbal- ken är tillämpliga på de kommunala avgifterna. Till skillnad från de avgifter som framgår av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken tillfaller de avgifter som kommunen fast- ställer genom taxa kommunen själv. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverk- samhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kom- munfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kommunens taxa anger grun- derna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.

21Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 28 och 107.

22Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 108.

1030

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

13.4.1Utmaningar med dagens avgiftssystem

Flera tidigare utredningar har framhållit att det finns utmaningar med dagens avgiftssystem. Statskontoret och Naturvårdsverket hade under perioden 2020–2022 i uppdrag av regeringen att se över avgiftssystemet. Enligt den information vi har fått från Regerings- kansliet pågår ett arbete med översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken för närvarande med ut- gångspunkt i Statskontorets och Naturvårdsverkets förslag. Vi be- skriver några av myndigheternas slutsatser och förslag nedan.

Systemet har låg kostnadstäckningsgrad

Utgångspunkten är att avgiftssystemet ska ha full kostnadstäck- ning som mål. I dag är dock en stor del av arbetet finansierat genom skattemedel. Statskontoret uppskattade kostnadstäckningsgraden till omkring 71 procent för miljöfarlig verksamhet och omkring

19 procent för vattenverksamhet under perioden 2016–2019.23 Även om dessa beräkningar innehåller vissa osäkerheter och måste tolkas med försiktighet framstår det som tydligt att principen om full kost- nadstäckning i dag inte uppnås. I praktiken innebär det bl.a. att många verksamheter systematiskt erhåller en större tjänst än vad de betalar för i avgift medan andra delar av avgiftskollektivet är nettobetalare till ett system som de inte fullt ut tar del av.24

Avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelsers och kommuners tillsyn

Miljötillsynsutredningen konstaterade 2017 att det nuvarande av- giftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelser respek- tive kommuner när de utför samma typ av tillsyn. 25 Storleken på tillsynsavgiften för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är rela- terad till om det är en länsstyrelse eller en kommun som utför till- synen. Länsstyrelsernas taxor bestäms av regeringen i förordningen

23Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 28–31.

24Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136.

25SOU 2017:63 s. 305.

1031

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och är lika över landet. Kommunerna ska ta ut avgifter som täcker deras kost- nader för att utföra tillsyn. Deras avgifter är normalt högre än läns- styrelsernas. Många verksamheter som har länsstyrelsen som till- synsmyndighet gynnas därför avgiftsmässigt jämfört med om läns- styrelsen har delegerat tillsynsansvaret till kommunen. Skillnader i avgiftsuttag mellan stat och kommun kan, förutom att det uppfattas som orättvist och svårt att förstå för verksamhetsutövare, också leda till att en kommun avstår från att begära överlåtelse av tillsyn från en länsstyrelse även om det skulle vara ändamålsenligt.26

Avgiftssystemet är inte enhetligt

Vi kan konstatera att regeringens utgångspunkt är att samma prin- ciper ska gälla för avgiftsfinansieringen av tillsynen i hela miljö- balken. Samtidigt kan vi konstatera att regelverket inte innehåller något sådant enhetligt avgiftssystem. Som vi har nämnt tidigare finns det avgifter som har olika konstruktioner för olika verksam- hetstyper och tillsynsområden, exempelvis när det gäller prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, vissa delar inom kemikalie- området, strålskydd och dammsäkerhet.27

De flesta centrala myndigheters arbete med prövning och tillsyn är finansierat genom myndigheternas förvaltningsanslag. Det finns dock undantag. Exempelvis finansieras den tillsyn som Strålsäker- hetsmyndigheten bedriver med avgifter, liksom delar av den tillsyn som Kemikalieinspektionen utövar.

Länsstyrelsernas prövning och tillsyn finansieras i huvudsak genom förvaltningsanslaget, i regel utan specificerade villkor om hur stor del av anslaget som ska användas för tillsyn. Förvaltnings- anslaget fördelas av den enskilda länsstyrelsen till de olika verksam- hetsområdena inom länsstyrelsen. Länsstyrelserna får normalt inte disponera över avgiftsintäkterna själva. När det gäller avgiftsintäk- terna från tillsynen av dammsäkerhet får dessa dock disponeras av

26Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136 och Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 13.

27Se SOU 2017:63 och Statskontoret rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken.

1032

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

den länsstyrelse som utövar tillsynen.28 Vi har beskrivit länsstyrel- sernas finansieringsmodell närmare i avsnitt 13.2.2.

13.4.2Pågående översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Statskontorets slutsatser

Statskontoret övergripande slutsats 2020 var att avgiftssystemen i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbal- ken inte helt stämmer överens med de relevanta och allmänna prin- ciperna för att ta ut avgifter. Statskontoret föreslog flera ändringar när det gäller avgifterna för miljöfarlig verksamhet. Enligt Statskon- toret är fördelen med den nuvarande fasta årliga avgiften för pröv- ning och tillsyn för miljöfarlig verksamhet visserligen att systemet är enkelt och förutsägbart för verksamhetsutövarna. Motprestationen är dock svår att påvisa för verksamhetsutövarna, eftersom systemet saknar tydlig koppling mellan den avgift de betalar och den pröv- ning och tillsyn de får. Principen om full kostnadstäckning är inte heller uppfylld för miljöfarlig verksamhet.

Statskontoret ansåg därför att den årliga fasta avgiften för pröv- ning och tillsyn bör separeras samt att en ny engångsavgift för hel- prövning bör införas. Dessa förändringar skulle enligt Statskonto- ret förtydliga motprestationen för verksamhetsutövarna, alltså vad de betalar för. Det skulle också göra prövningsansökningarna mer genomarbetade. En möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelsestyrd tillsyn skulle också förstärka principen om att förorenaren ska betala.

Mer specifikt föreslog Statskontoret följande för miljöfarliga verk- samheter:

•den årliga fasta avgiften för prövning och tillsyn bör behållas men beloppen separeras,

•en engångsavgift bör införas i samband med helprövning av nya verksamheter,

28Se Statskontorets rapport Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 12–13.

1033

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

•en möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelse- styrd tillsyn bör införas,

•avgifterna bör betalas i efterhand av verksamhetsutövaren.

När det gäller vattenverksamhet var Statskontorets slutsats att av- gifterna generellt uppfyller principerna om motprestation och lätt- begriplighet. Däremot har avgiftssystemet låg kostnadstäckning och uppfyller inte principen om att förorenaren ska betala. Stats- kontoret ansåg emellertid att dessa utmaningar inte går att åtgärda genom att förändra avgiftssystemet. I stället behöver avgifterna sannolikt höjas. Statskontoret föreslog därmed att engångsavgiften för prövning behålls och att timavgiften för tillsyn behålls när det gäller vattenverksamheter.

Statskontoret föreslog vidare att

•regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att årligen föreslå justeringar av avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken,

•regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att inrätta en sam- verkansgrupp med bred förankring hos inblandade aktörer,

•Naturvårdsverket bör bereda förslagen om justeringar av avgifts- nivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn en- ligt miljöbalken samt hur skillnaderna i statens och kommunernas avgiftsnivåer kan minska. Samverkansgruppen bör stödja Natur- vårdsverket i dessa beredningar.

•Naturvårdsverket bör utnyttja de möjligheter till fördjupade analyser som kommer att finnas om avgifter för prövning sepa- reras från avgifter för tillsyn,

•Naturvårdsverket bör i sitt pågående uppdrag om att utveckla tillsynen enligt miljöbalken väga in analyser av kostnadsredo- visningarna för prövning och tillsyn i sin bedömning av tillsyns- verksamhetens utvecklingsbehov.

•Länsstyrelserna bör få ersättning som motsvarar deras medver- kan i tillsyn och prövning av verksamheter som har prövats en- ligt 17 kap. miljöbalken.

1034

SOU 2024:98

Finansiering och avgifter

Naturvårdsverkets författningsförslag

Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram författnings- förslag med utgångspunkt i Statskontorets analys. Förslagen redo- visades i en rapport 2022. Bland Naturvårdsverkets förslag kan näm- nas följande:

Vad gäller prövning av miljöfarlig verksamhet (2 kap. FAPT) före- slog Naturvårdsverket bl.a. att de årliga prövningsavgifterna för verksamheter som driver verksamhet med stöd av miljötillstånd fasas ut och ersätts med ansökningsavgifter för verksamheter som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ansökningsavgif- ten föreslogs uppgå till mellan 75 000–1 300 000 kronor beroende på verksamhetens storlek, komplexitet och potentiell miljöpåver- kan. Totalt föreslogs nio olika avgiftsnivåer. I beräkningarna har myndigheten utgått ifrån att en ansökningsavgift för prövning av ny verksamhet ska motsvara den totala kostnaden som en verksam- het betalar under en 10-årsperiod enligt dagens system. Naturvårds- verket bedömde att ett avgiftssystem med ansökningsavgifter bättre uppfyller de allmänna principerna om avgiftsuttag eftersom de i högre grad motsvarar motprestationen för den enskilda verksam- heten. Utfasningen bör ske genom övergångsbestämmelser så att företag som har fått miljötillstånd relativt nyligen betalar i det gamla regelsystemet i 10 år efter att tillståndet fått laga kraft.

Ansökningsavgifterna för delprövning – ändringstillstånd och villkorsändringar – föreslogs vara lägre än vid helprövning. Avgif- ten för dessa prövningar bestämdes till 50 respektive 25 procent av verksamhetens avgiftskod, med ett tak med maximal avgift. Vissa prövningsärenden föreslogs ha fasta avgifter, däribland upphävande av tillstånd enligt 24 kap 13 § miljöbalken, förlängning av tid enligt 24 kap. 2 § 2 miljöbalken, verksamheter som omfattas av 6 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt verksamheter som ansöker om frivilligt tillstånd enligt 9 kap. 6 b § miljöbalken. Ansökningsavgiften föreslogs kompletteras med en ny tilläggs- avgift för uppskjutna villkor i mål och ärenden och en ny avgift för omprövning av tillstånd.

Vidare föreslog Naturvårdsverket att ett tak för ansöknings- avgiften införs för ansökningar som omfattar fler än en verksam- hetsgrupp. Avgiftens skälighet bör prövas i det enskilda fallet.

1035

Finansiering och avgifter

SOU 2024:98

Vad gäller tillsyn av miljöfarlig verksamhet föreslog Naturvårds- verket bland annat att de årliga tillsynsavgifterna höjs med 11 pro- cent för att ligga i fas med den kostnadsutveckling som skett sedan år 2018 då avgifterna senast höjdes. Vidare föreslogs att de årliga tillsynsavgifterna som ligger lägst höjs till 8 000 kronor om året, vilket Naturvårdsverket anser motsvarar en lägsta nivå för tillsyn. Naturvårdsverket föreslog också att vissa avgiftskoder för täktverk- samhet och vindkraft bör få en särskild justering där avgifterna höjs till 16 000 kronor om året vilket bättre avspeglar tillsynsbehovet.

Naturvårdsverket föreslog vidare, i enlighet med Statskontorets förslag, att det införs en möjlighet att ta ut en kompletterande tim- avgift för extraordinär tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Förslaget bedömdes ge förutsättningar för att den tillsyn som i dag finansieras via årsavgifter kan genomföras på ett mer likvärdigt sätt än i dag. Naturvårdsverket föreslog också en ny tilläggsavgift för tillsyn av de industriutsläppsverksamheter som utgör huvudsakliga industri- utsläppsverksamheter och som omfattas av offentliggjorda BAT- slutsatser mot bakgrund av de arbetsuppgifter som tillkommer i tillsynen.

Vad gäller vattenverksamhet (3 kap. FAPT) föreslog Naturvårds- verket, i enlighet med förslag som utarbetats av Havs- och vatten- myndigheten, bland annat att avgifterna för prövning, tillsyn och anmälan av vattenverksamhet bör höjas. Grundavgiften för till- ståndsprövning av vattenverksamhet bör höjas till belopp om 20 000–700 000 kronor.

Vad gäller vattenverksamhet som avser markavvattning föreslog Naturvårdsverket att möjligheten att ta ut avgift för tillståndspröv- ning utökas till att omfatta även markavvattningsanläggningar i form av vallar och ytor. Förslaget bedömdes vara särskilt angeläget då skyddande invallningar, men även ytor, kan förväntas bli mycket vanligare till följd av ett förändrat klimat. Avgifterna för tillstånds- prövning föreslogs höjas till avgiftsklass 5 till 9 (4 600–23 800 kro- nor) beroende på markavvattningsanläggningens omfattning. Natur- vårdsverket ansåg att det bör vara möjligt att ta ut avgift för prövning av dispens från markavvattningsförbudet som i flertalet ärenden är den prövning som är mest komplicerad och tar längst tid, och före- slog därför en ny sådan avgift som bör bestämmas till samma nivå som tillståndsprövningen.

1036

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.2.2Riksdagens och regeringens utgångspunkter

Riksdagen har i flera tillkännagivanden angett att regeringen bör vidta ytterligare steg för att förenkla och förkorta tillståndspro- cesserna.1

Regeringen har både genom författningsändringar och genom uppdrag till olika myndigheter vidtagit flera åtgärder för att göra miljöprövningsprocessen mer modern och effektiv. Se vår redovis- ning om detta i kapitel 2.

Av våra utredningsdirektiv framgår att det övergripande syftet med vårt uppdrag är att tillståndsprövningen enligt miljöbalken ska förenklas och förkortas rent tidsmässigt genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Av direktiven framgår också att det är viktigt att tillståndsprövning enligt miljöbalken är kon- kurrensneutral i syfte att säkra näringslivets konkurrenskraft.2

För att få en bild av vad regeringen menar med att tillstånds- prövning enligt miljöbalken ska förkortas rent tidsmässigt kan vi konstatera att regeringen i propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning har angett att tillgänglig statistik visar att de flesta mål och ärenden handläggs i rimlig tid, även om det finns tid att vinna genom effektiviseringar. Enligt regeringens bedömning finns det därför framför allt utrymme att ”kapa topparna”, dvs. att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga.3 Se också mer om tillgänglig statistik i vårt kapitel 8.

När det gäller syftet att få tillståndsprövningen mer flexibel, effektiv, förutsägbar och konkurrensneutral anger regeringen sam- manfattningsvis följande i våra utredningsdirektiv (direktiven i sin helhet återfinns i bilagan).

Effektivitet

När det gäller effektivitet framgår av våra utredningsdirektiv att det handlar om att miljötillståndsprocessen ska bidra till arbetet med den gröna omställningen för att nå klimat- och miljömålen i tid. Genom effektiva miljötillståndsprocesser ska Sverige också bli mer

1Se bet. 2018/19:NU11 punkt 1, rskr. 2018/19:209, 2020/21:NU18 s. 11, rskr. 2020/21:228, 2022/23:NU13, rskr. 2022/23:160, bet. 2020/21:NU16, rskr. 2020/21:257, 2018/19:MJU punkt 4, rskr. 2018/19:275 och 2021/22:MJU29 punkt 9, rskr. 2021/22:389.

2Se dir. 2023:78 s. 10.

3Se prop. 2023/24:152 s. 36.

1040

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

attraktivt för investeringar i näringslivet. Exempel som nämns är utformningen av regelverket avseende miljöbedömningar och sam- råd i förhållande till de processuella krav som EU-rätten ställer på miljöprövning, men också förvaltningsmyndigheters roller i pro- cessen samt utformningen av instansordningen för olika måltyper som prövas av mark- och miljödomstol.4

Flexibilitet

När det gäller flexibilitet anges i våra direktiv att det handlar om att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebar- heten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. Syftet är att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft.5

Förutsebarhet

När det gäller förutsebarhet anges i våra direktiv att det i första hand handlar om att öka förutsebarheten i miljötillståndsprocessen genom tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas, men också hur exempelvis gränsöverskridande samråd ska ske och hur ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter i processen ska se ut. Även det svenska genomförandet av art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet bör analyseras utifrån detta perspektiv. Ett syfte med att öka förutsebarheten är att stärka näringslivets konkurrenskraft, svensk industriproduktion och svensk export av klimatvänliga produkter och teknik, vilket i sin tur ska bidra till att främja en grön omställning, att miljö- och klimatmålen kan nås samt till att öka exportens klimatnytta.6

Konkurrensneutralitet

När det gäller konkurrensneutralitet används denna term i våra ut- redningsdirektiv i första hand i förhållande till den förlängning av tiden för prövningen som överklaganden medför.7 På flera ställen

4Se dir. 2023:78 s. 4 och 9.

5Se dir. 2023:78 s. 3.

6Se dir. 2023:78 s. 1–4.

7Se dir. 2023:78 s. 11.

1041

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

nämns också behovet av att säkra näringslivets konkurrenskraft genom en effektivare process.

14.2.3Våra utgångspunkter

Ytterst är vår utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska lösa de ut- maningar som beskrivs i utredningsdirektiven (se bilaga 1), men också de därmed nära sammanhängande utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetets gång. Sammantaget kan det uttryckas som att vår allmänna utgångspunkt är att våra förslag ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar, konkurrenskraftig och rättssäker miljöprövningsprocess. Avsikten är att uppnå en miljöprövningsprocess som håller en hög kvalitet och kan uppfylla syftet med processen. Samtidigt behöver miljöprövningsprocessen bidra i arbetet med att nå miljömålen genom att motverka att verk- samheter och åtgärder får en negativ påverkan på människors hälsa och miljön. Se mer om miljömålen i kapitel 3.

Våra utgångspunkter beskrivs närmare nedan.

Förslagen ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar miljöprövningsprocess

I kapitel 7 och 9–14 har vi identifierat en lång rad utmaningar med nuvarande miljöprövningsprocess. Det handlar i första hand om utmaningar som är en följd av antingen oreglerade förhållanden, dubbelreglering eller en alltför otydlig eller komplex reglering. Ett exempel på en fråga som är oreglerad är huruvida prövning enligt miljöbalken krävs vid anläggande av en solkraftsanläggning. Ett exempel på en reglering som vi uppfattar ibland innebär en dubbel- prövning är när krav på prövning av lokalisering och alternativ lokalisering för en specifik verksamhet ställs vid tillståndsprövning trots att frågan redan har avgjorts vid planläggning i detaljplan. Ett exempel på en fråga vars reglering vi har identifierat som både kom- plex och otydlig är regleringen av miljöprövningsprocessen i stort. För samtliga beskrivna exempel gäller att nuvarande reglering leder till osäkerhet vid tillämpningen. Dessa frågeställningar, liksom flera andra, behöver belysas och få en ny enklare och tydligare reglering.

1042

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att processen i dag av framför allt verksamhetsutövare uppfattas som både oförutsägbar, komplex och konfliktfylld samtidigt som de tillstånd som ges upp- fattas innehålla villkor som både är onödigt detaljerade och hindrar teknikutveckling. Vi gör bedömningen att en anledning till detta kan vara avsaknaden av en tydlig och sammanhållen reglering för just miljöprövningsprocessen i miljöbalken. En annan kan vara det faktum att den svenska miljöprövningsprocessen i dag på flera punk- ter är upplagd på ett annat sätt än det som förutses inom EU-rätten. Detta gäller exempelvis för den miljöbedömningsprocess som fram- går av MKB-direktivet, men också organisatoriska frågor om vilken typ av myndighet som bör pröva ansökningar om tillstånd i första instans. Vi kan konstatera att det faktum att Sverige i vissa delar har valt en egen, och utifrån ett verksamhetsperspektiv delvis splittrad, prövningsmodell både har inneburit att vissa krav blivit strängare, men också att processen upplevs som komplicerad och konflikt- fylld. Sammantaget uppges från verksamhetsutövarhåll att detta också medför konkurrensnackdelar i förhållande till miljöpröv- ningen av motsvarande verksamheter i andra EU-länder. Vi kan också konstatera att förutsättningarna för att fortsätta med ett eget upplägg försämras i takt med att nya EU-direktiv och EU-förord- ningar beslutas. Detta eftersom avsikten med kraven och hur pro- cessen som utgångspunkt är tänkt att gå till blir tydligare och mer ensad för varje rättsakt som EU beslutar.

Mot denna bakgrund är vår utgångspunkt att de förslag vi läm- nar ska medföra en effektivare och mer förutsägbar miljöprövnings- process som ska uppfylla syftet med miljöprövningsprocessen i första hand genom att följa de krav och det upplägg för miljöpröv- ning som förutsätts inom EU-rätten. På detta sätt underlättas också näringslivets konkurrenskraft.

När vi talar om syftet med miljöprövningsprocessen avser vi att processen ska säkerställa att tillåtelse att bedriva vissa verksamheter eller utföra vissa åtgärder ges först efter en prövning av om den aktuella verksamheten eller åtgärden kommer att uppfylla före- skrivna krav i första hand i miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. De krav som ställs i dessa före- skrifter ska i sin tur säkerställa de krav som finns inom EU-rätten.

1043

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

EU-rätten ställer krav på tillståndsprövning eller annan förpröv- ning av vissa verksamheter eller åtgärder i syfte att

•säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan görs av verksamheter eller åtgärder som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan medföra betydande miljöpåverkan (se t.ex. artikel 2.1 i MKB-direktivet),

•säkerställa att olika krav i EU:s rättsakter uppfylls (se t.ex. skäl 23–25 i CCS-direktivet8), och

•förebygga och begränsa utsläpp och andra störningar genom krav på rening, val av plats och andra försiktighetsmått, med hänsyn tagen till de ekonomiska omständigheterna och de lokala särdragen på den aktuella platsen (se t.ex. artikel 4 i industri- utsläppsdirektivet).

Att Sverige har en skyldighet att genomföra EU-direktiven i den nationella lagstiftningen följer av artikel 189 i Romfördraget, men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för med- lemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaterna ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.

Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har EU-domstolen utvecklat en praxis om vilka krav som ska ställas för att främst direktiven ska anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöran- den från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljö- området.

Av regeringens proposition Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning framgår också att tillståndsprövning enligt miljö- balken spelar en viktig roll för att avgöra för vilka ändamål mark- och vattenområden ska användas och för att motverka negativ påverkan på hälsa och miljö.9

Av miljöbalkens portalparagraf framgår att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälso- sam och god miljö. För att driva verksamheter hållbart ur ett miljö-

8Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006.

9Se prop. 2023/24:152 s. 35.

1044

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

perspektiv krävs att verksamheten inte skadar miljö, klimat eller naturens resurser.

Samtidigt kan vi konstatera att effektivitet inom ramen för till- ståndsprövning generellt handlar om att handlägga ärenden snabbt, enkelt och med tillräcklig kvalitet. Effektiviteten behöver vägas mot rättssäkerhet och andra värden. Det innebär att processen inte får medföra att ärenden handläggs så snabbt att krav på opartiskhet, utredning eller kommunikation åsidosätts. Vid avvägningen mellan en snabb handläggning och en handläggning av hög kvalitet, väger kvaliteten i besluten tungt med hänsyn till beslutets påverkan på den enskilde och miljön. I denna del kan vi också konstatera att det av 9 § första stycket förvaltningslagen följer att ett ärende ska hand- läggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Vi gör bedömningen att viktiga utgångspunkter för en effektiv tillståndsprocess enligt miljöbalken dels är att kravet på förpröv- ning av en verksamhet eller åtgärd är miljömässigt motiverad, dels att miljöprövningen är utformad för att så snabbt som det går, med hänsyn till de krav på prövningen som EU-rätten ställer, nå syftet med prövningen på ett rättssäkert sätt. Miljöprövningsprocessen bör således innebära att förutsättningarna för att ge ett miljötill- stånd för en verksamhet eller åtgärd ska prövas snabbt och enkelt utan att kraven på hälsa och miljöskydd åsidosätts. En del i detta är att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att uppnå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande.

Vi gör vidare bedömningen att miljöprövningssystemet bör vara utformat så att det främjar investeringar som innebär att teknik, metoder och arbetssätt som påverkar miljön negativt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer och tek- niker. Våra förslag ska också bidra till att åtgärda brister i processen som kan medföra konkurrensnackdelar eller en risk för att det upp- står en större belastning på miljön än vad som annars hade varit fallet. Kravet på effektivitet innebär vidare att våra förslag ska leda till en ökad samordning av de behandlade kraven och processerna i miljöbalken med motsvarande eller nära sammanhängande krav och processer i andra lagar såsom exempelvis plan- och bygglagen. I de fall frågor regleras både i miljöbalken och i annan lagstiftning är det viktigt att det finns en genomtänkt process där frågor varken prövas

1045

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

dubbelt eller ”faller mellan stolarna”. Det behöver vara tydligt vilka krav som ställs, hur processen ser ut och vilken myndighet som är prövningsmyndighet, tillsynsmyndighet respektive vägledande myn- dighet.

Slutligen innebär kravet på effektivitet att våra förslag ska ge möj- lighet till en ökad digitalisering. Detta gäller både berörda myndig- heters prövningsprocesser och möjligheten för olika aktörer att ta del av handlingar och få lämna in underlag. Vår utgångspunkt är att miljöprövningsprocessen, i de delar som är lämpliga, bör vara digital.

Eftersom vi tar vår utgångspunkt i EU-rättens krav och möjlig- heter vill vi vara tydliga med att detta innebär att förslagen inte i alla fristående delar kommer att leda till en snabbare eller enklare process. Däremot bör förslagen i sin helhet på sikt leda till en mer förutsägbar, konkurrenskraftig och effektiv process.

Förslagen ska leda fram till en rättssäker miljöprövningsprocess

Att en myndighets prövningsprocess är rättssäker innebär bl.a. att myndighetsutövningen ska ske på ett korrekt sätt enligt internatio- nell rätt, grundlag, lag och andra författningar. Detta relaterar också till förvaltningslagens grundprinciper om legalitet, objektivitet och proportionalitet (jfr 5 § FL). Av dessa principer framgår att en myn- dighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Vidare ska myndigheten i sin verksamhet vara saklig och opartisk. Myn- digheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det av- sedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Genom dessa principer har den enskilde ett skydd mot godtyck- liga ingrepp och beslut från samhällets sida. Att processen ska vara rättssäker innebär också att alla ska bedömas på ett likartat sätt i liknande ärenden. Vi gör bedömningen att en rättssäker miljöpröv- ningsprocess är helt grundläggande både för regelverkets ändamåls- enlighet och för dess legitimitet. Regelverket ska också vara lätt att tillämpa och förstå. I detta ligger bl.a. att regleringen inte ska vara för omfattande eller för komplex. Vidare bör termer och språkbruk vara enkla och moderna.

1046

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I de delar vi har identifierat att tillämpningsproblemen med nu- varande regelverk inte bara är en följd av otydlig nationell rätt utan också en följd av det valda genomförandet av EU-rätten, är vår ut- gångspunkt att förslagen inte bara ska förtydliga den nationella rätten, utan också säkerställa att den svenska regleringen är i överens- stämmelse med EU:s regelverk såsom det har uttolkats av EU-dom- stolen.

14.3En ny reglering om miljöprövning

Förslag: Bestämmelser om krav på miljöprövning av vissa verk- samheter och åtgärder som påverkar miljön och om handlägg- ningen av sådana ärenden samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken. Kapitlet inleds med en bestämmelse om kapitlets innehåll.

Bedömning: Miljöprövning bör förbehållas den prövning av verksamheter och åtgärder som följer på krav på både tillstånd enligt EU-rätten och miljöbedömning enligt MKB-direktivet.

14.3.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi vår bild av behovet av en ny reglering om miljöprövning och vad som avses med miljöprövning. Därefter redogör vi för var en sådan reglering bör placeras och hur den bör utformas rent författningstekniskt.

Följdändringar med anledning av förslaget redovisas i avsnit- ten 14.15–14.17.

14.3.2Varför behövs en ny reglering om miljöprövning?

I kapitel 7 och i avsnitt 10.3.2 har vi konstaterat att bestämmelserna om krav på tillståndsplikt liksom vad prövningsmyndigheten ska pröva sedan en ansökan om tillstånd har lämnats in till prövnings- myndigheten varken är enkla att hitta i miljöbalksregelverket eller enkla att tillämpa. Ett skäl för detta kan vara att miljöbalken inte innehåller något kapitel med en tydlig och samlad beskrivning av kraven på tillstånd, hur miljöprövningen ska gå till, vilka frågor som

1047

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ska bedömas och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges.

Vi gör bedömningen att dagens reglering inte bara upplevs som otydlig och därmed ineffektiv, utan också att tillämpningen av den upplevs som oförutsägbar på ett sätt som bl.a. kan motverka intres- set för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att en av våra viktigaste upp- gifter är att föreslå förtydliganden och förenklingar i regelverket.

Vi har övervägt möjligheten att förtydliga miljöprövningspro- cessen inom ramen för nuvarande verksamhetsindelning mellan miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter och de olika processregler som finns kopplade till sådana verksamheter på olika ställen i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Med ett sådant förslag skulle vi dock konservera den delvis omoderna och mindre ändamålsenliga uppdelning av process- reglerna som finns i dag. Vi kan konstatera att nuvarande differen- tierade regelverk för miljöfarliga verksamheter och vattenverksam- heter i stora delar är en rest från tiden före miljöbalkens tillkomst när frågorna reglerades i olika lagar. Processreglerna för vattenverk- samheter sträcker sig i delar tillbaka till 1900-talets början (se vår beskrivning av hur frågor om miljöprövning har reglerats historiskt i kapitel 4).

Vi gör bedömningen att tiden nu är mogen för att överväga moderna och mer samordnande processregler så långt detta är lämp- ligt mot bakgrund av verksamheternas olika karaktär. Vi gör också bedömningen att det finns skäl för att på ett systematiskt och krono- logiskt sätt förtydliga miljöprövningsprocessen i miljöbalken. Beho- vet av förtydligande avser både frågan om vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av krav på förprövning och vilka olika steg miljöprövningsprocessen bör innehålla. Det bör också tydlig- göras vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Som vi har angett i avsnitt 14.2 är vår utgångspunkt att en ny samlad reglering om miljöprövning inte bara ska innebära att regleringen ska bli tydligare och enklare att förstå och tillämpa utan också att miljöprövningsprocessen som helhet samtidigt ska bli mer effektiv och förutsägbar.

Som vi har beskrivit i avsnitten 2.4.2 och 7.4.3 är tanken på att samla regleringen om miljöprövning inte helt ny. Redan 2002 fann Miljöbalkskommittén, i sin vision för framtiden, att det fanns be-

1048

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

hov av en större översyn av miljöbalkens bestämmelser i syfte att tydliggöra och samla bestämmelserna om miljöprövning för olika slags verksamheter. Kommittén gjorde bedömningen att visionen också förutsatte en ny myndighetsorganisation.10 Miljöprocess- utredningen gjorde en motsvarande bedömning 2009.11 Av olika skäl föreslog de dock inte en sådan förändring då.

Ett första steg i arbetet mot en tydligare och effektivare miljö- prövningsprocess är alltså, enligt vår bedömning, att på ett utifrån miljöprövningsprocessen kronologiskt sätt samla och ensa bestäm- melserna med kraven på prövningen. Liksom Miljöbalkskommittén ser vi också att den nya miljöprövningsprocessen förutsätter en ny prövningsorganisation i första instans (se förslag i avsnitt 14.6).

14.3.3Vad avses med miljöprövning?

Närmare om vilka specifika verksamheter och åtgärder som vi be- dömer bör prövas genom miljöprövning framgår av avsnitt 14.7. I detta avsnitt beskriver vi vad vi menar med miljöprövning.

För det första har frågan uppkommit vad som avses med termen miljöprövning och om inte all prövning enligt miljöbalken skulle kunna anses vara miljöprövning. Vi kan konstatera att det inom ramen för miljöbalken finns många olika slags prövningar. Det handlar om ansökningar som resulterar i tillstånd eller dispenser och anmälningar som ibland resulterar i någon form av beslut. Oavsett om fråga är om en ansökan om tillstånd eller en anmälan kan den process som följer på en ansökan respektive en anmälan se mycket olika ut och prövas av olika myndigheter. Exempelvis är det stor skillnad på den process i mark- och miljödomstol som följer på en ansökan om tillstånd för ett vattenkraftverk och den process i kommun som följer på en ansökan om tillstånd för ett enskilt av- lopp. I detta betänkande ser vi över den process som följer på krav på tillstånd enligt EU-rätten och där det samtidigt finns krav på att följa den process för miljöbedömning som finns i första hand i MKB-direktivet. Det är också denna miljöbalksprocess som gäller för flertalet tillståndspliktiga vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. För att tydliggöra när fråga är om en sådan prövning

10Se SOU 2002:50 s. 22.

11Se SOU 2009:10 s. 269.

1049

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

gör vi bedömningen att det är lämpligt att denna typ av prövning får en egen beteckning för att skilja den från andra typer av pröv- ning enligt miljöbalken. Eftersom den term som normalt används för denna typ av prövning är miljöprövning gör vi bedömningen att denna term är lämplig att använda specifikt för denna process, se vårt förslag till legaldefinition i avsnitt 14.5.1.

Som vi har angett ovan i avsnitt 14.2 är en av våra utgångspunk- ter att ta avstamp i EU-rättens krav. Frågan är då vilka krav på pröv- ning som EU-rätten ställer i förhållande till verksamheters och åtgärders påverkan på miljön. I flera EU-förordningar och EU- direktiv ställs krav på verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd som påverkar miljön, se beskrivning i kap. 7. Innan verksamheten eller åtgärden får påbörjas krävs också att den myndighet som prövar ansökan har gett tillstånd till verk- samheten eller åtgärden. Krav på tillstånd ställs i första hand för verksamheter och åtgärder som har en betydande miljöpåverkan. Ibland framgår det direkt av EU-rätten om en viss verksamhet eller åtgärd ska bedömas ha en betydande miljöpåverkan och tillstånd därför bör krävas. För andra verksamheter och åtgärder kan EU- rätten ställa krav på en prövning av huruvida verksamheten eller åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan innan krav på till- stånd ställs. Denna typ av reglering finns exempelvis i MKB-direk- tivet och industriutsläppsdirektivet (se beskrivningar i avsnit- ten 5.3.5 och 5.3.6).

Vi gör bedömningen att den nya regleringen om miljöprövning bör utgå från dessa krav i EU-rätten. Detta innebär att den myndig- het som utför prövningen bör handlägga dels ansökningar om till- stånd, dels sådana ansökningar om bedömning av betydande miljö- påverkan som kan resultera i ett krav på tillstånd. Om en granskning om betydande miljöpåverkan resulterar i att en sådan påverkan inte kan antas gör vi bedömningen att EU-rätten förutsätter att även ett sådant ansökningsärende bör avslutas med ett besked som innebär att verksamheten eller åtgärden får påbörjas om förutsättningar finns för detta. Det handlar då om ett slags förenklat tillståndsförfarande för verksamheter och åtgärder som efter en granskning inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I gällande rätt ställs krav på tillstånd eller anmälan för i första hand miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter enligt miljöbalken. Som vi nämnde ovan prövas kraven på tillstånd av

1050

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

olika myndigheter enligt olika processer beroende på vilken verk- samhet eller åtgärd ansökan avser, medan anmälningsärenden nor- malt hanteras av respektive tillsynsmyndighet. Samtidigt kan vi konstatera att kopplingen till kraven inom EU-rätten både avse- ende kravet på prövning och regleringen av processen i dag delvis är oklar. Detta gäller i första hand nuvarande anmälningsförfaranden. Utmaningarna kring dessa frågor framgår av avsnitt 7.2 och 9.6.3.

Vid vår bedömning av behovet av förprövning genom miljö- prövning har vi övervägt vilka typer av förfaranden som bör finnas för att uppfylla EU-rättens krav och samtidigt uppfylla svenska förvaltningsrättsliga principer. En sådan princip är att anmälnings- förfaranden endast bör användas i sådana situationer då ett beslut inte krävs, dvs. när det räcker med en anmälan innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. Vid användningen av anmälningsförfaran- den bör det alltså som huvudregel räcka att verksamhetsutövaren flaggar upp för tillsynsmyndigheten att han eller hon avser att inleda en viss verksamhet eller påbörja en viss åtgärd. Effekten blir således knuten till själva anmälan och inte till ett efterföljande beslut.

Vi kan konstatera att denna utgångspunkt för anmälningsför- faranden som huvudregel gör dem mindre lämpliga när EU-rätten ställer krav på förprövning genom ansökningar och tillstånd, exem- pelvis enligt MKB-direktivet. Däremot kan ett sådant upplägg passa bra i andra situationer. Läs mer om utgångspunkter för olika för- faranden i betänkandet Kamerabevakning i offentlig verksamhet från 2023 års kamerabevakningsutredning.12

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att en ny reglering med krav på prövning av verksamheter och åtgärder genom miljöpröv- ning för det första bör ta sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning genom tillstånd respektive genom ett granskningsför- farande där en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan först bedöms innan tillståndsplikt inträder. För det andra gör vi bedömningen att det är lämpligt att nuvarande anmälningsinstitut inte används i de situationer där EU-rätten ställer krav på förpröv- ning genom tillstånd eller granskningsförfarande. Det svenska an- mälningsinstitutet enligt miljöbalken bör i stället förbehållas två situationer. För det första bör anmälningsinstitutet användas när Sverige på ett generellt plan utifrån de kriterier som anges i bilaga 3 till MKB-direktivet har gjort bedömningen att en verksamhet eller

12Se SOU 2024:27.

1051

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

åtgärd typiskt sätt inte kommer att kunna medföra en betydande miljöpåverkan. För det andra bör anmälningsinstitutet användas när Sverige väljer att ställa krav på bedömning av hur en verksamhet eller åtgärder uppfyller kraven i miljöbalken även om EU-rätten inte ställer krav på prövning av verksamheten eller åtgärden. Läs mer om krav på anmälan i avsnitt 14.7.

14.3.4Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras?

Under arbetets gång har vi fått olika förslag på var en ny samlad reglering om miljöprövning bör placeras. Ett förslag har inneburit att regleringen bör lyftas ut till en egen lag skild från miljöbalken. Fördelen med ett sådant alternativ har angetts vara att på så sätt få en specifik processlag för miljöprövningen som ett avsteg från för- valtningslagen. En nackdel med en sådan lösning är, enligt vår be- dömning, att en av miljöbalkens huvudprocesser då skulle lyftas ur balken och därmed urholka miljöbalken på ett mindre lämpligt sätt. Risken för att återstående reglering i miljöbalken skulle uppfattas som fragmenterad och ofullständig är överhängande med ett sådant alternativ. Vi gör således bedömningen att den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning på lagnivå även fortsatt bör åter- finnas i miljöbalken och på förordningsnivå bör återfinnas i miljö- prövningsförordningen, som är den förordning som redan i dag inne- håller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt. Reglerna på lagnivå bör utgöra ramen, medan regleringen på förordningsnivå bör handla om att ange de närmare kraven på tillståndsplikt samt på processen.

Frågan är då var i miljöbalken ett nytt kapitel om miljöprövning bör placeras. Även i denna del har olika alternativ förts fram. Inled- ningsvis har vi övervägt en placering i miljöbalkens första avdelning eftersom regleringen kommer att innehålla både materiella och pro- cessuella bestämmelser som är grundläggande för bestämmelserna i miljöbalkens efterföljande avdelningar. Eftersom kapitlet i första hand kommer att innehålla processuella bestämmelser har dock en placering i miljöbalkens fjärde avdelning, som innehåller processuella bestämmelser, framhållits som lämpligast av vår expertgrupp. Vi instämmer i att en sådan placering rent dispositionsmässigt fram- står som mest logisk och gör därför bedömningen att det nya kapit- let bör placeras i miljöbalkens fjärde avdelning. Eftersom det i fjärde

1052

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

avdelningen finns ett sedan tidigare upphävt kapitel, 20 kap., gör vi bedömningen att det nya kapitlet om miljöprövning lämpligen bör placeras där, som ett nytt 20 kapitel. Kapitlet bör få rubriken Miljö- prövning.

14.3.5Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt?

När det gäller den författningstekniska utformningen av bestäm- melserna i det nya 20 kap. miljöbalken har olika synpunkter fram- förts under arbetets gång. Detta är helt naturligt med tanke på de omfattande förändringar av miljöbalken som vi föreslår. Synpunk- terna i denna del har i första hand handlat om att det nya 20 kap. miljöbalken inte bör innehålla för många paragrafer, att det ibland kan vara enklare med bestämmelser i paragrafer i stället för i bilagor, vilken placering som är lämplig för bemyndiganden, hur många adressater som bör finnas i en paragraf etc.

Vår utgångspunkt är att de författningsförslag vi lämnar ska vara i överensstämmelse med de riktlinjer som finns för författningsskriv- ning.13 Detta innebär att vi har försökt att få till ett språk i författ- ningsförslagen som är så klart och enkelt som möjligt.

I de delar författningsförslagen endast innebär ändringar av nu- varande bestämmelser har vi dock valt att begränsa våra förslag av- seende modernisering av språket till sådana ändringar som rekom- menderas i Svarta listan14, såsom att exempelvis ändra från ”skall” till ”ska”. Vi har också valt att begränsa våra övriga redaktionella omarbetningar av sådana bestämmelser. I detta sammanhang vill vi lyfta fram att vi har identifierat ett framtida behov av en mer över- gripande översyn av språket i vissa av författningarna. Detta gäller exempelvis lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämp- ningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.

I det föreslagna nya 20 kap. miljöbalken och i de föreslagna nya 2–8 kap. miljöprövningsförordningen har vi lagt ner mer omsorg på utformningen av bestämmelserna. Vi har också valt att placera be- stämmelserna i kronologisk ordning med syftet att det ska vara en- kelt för läsaren att förstå miljöprövningsprocessen. För läsaren hade

13Se Ds 2014:1.

14Se SB PM 2011:1.

1053

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

det naturligtvis varit ännu enklare om samtliga krav funnits på samma regleringsnivå, men i denna del har vi utgått från de principer som finns för vad som är lämpligt att reglera på lag- respektive förord- ningsnivå. Detta innebär att de mer detaljerade kraven på innehåll i olika handlingar m.m. och andra bestämmelser av mer verkställande karaktär återfinns på förordningsnivå. Genom att bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen följs åt och vi i stor utsträckning har föreslagit mellanrubriker för att tydliggöra innehållet paragraferna är dock tanken att läsaren enkelt ska få en god överblick över kraven i processen som helhet.

Med tanke på omfånget av bestämmelser i föreslagna 20 kap. miljöbalken har vi valt att inleda kapitlet med en paragraf som redo- gör för kapitlets innehåll på motsvarande sätt som finns exempelvis i 6 kap. miljöbalken. Av paragrafen bör framgå att kapitlet inne- håller bestämmelser om krav på miljöprövning av vissa verksam- heter och åtgärder som kan påverka miljön och handläggningen av ärenden om miljöprövning.

Varje ny paragraf i det föreslagna 20 kap. miljöbalken innehåller en sakfråga och består av högst tre stycken. Vid uppräkning av flera krav i ett och samma stycke har vi som huvudregel använt punkt- uppställningar för att underlätta förståelsen av bestämmelsen. Vid hänvisningar till bestämmelser i andra kapitel i miljöbalken eller i andra författningar har vi kombinerat paragrafhänvisningen med en kort information om innehållet i den bestämmelse som hänvisningen avser. Bara den som behöver få mer detaljer behöver då leta fram bestämmelsen i hänvisningen.

När det gäller frågan om hur många adressater en ny paragraf bör ha anges i riktlinjerna för författningsskrivning att det är av vikt att klargöra vem en bestämmelse riktar sig till och att inte blanda olika tillämpare hur som helst i en paragraf. Vår utgångspunkt har varit att i varje bestämmelse ange vem som är bestämmelsens adres- sat. Som huvudregel har vi också endast en adressat per paragraf. Vid de tillfällen vi föreslår mer än en adressat i en paragraf handlar det normalt om att vi i ett avslutande stycke anger att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter i saken. Regeringen blir då en ny adressat. Skälet för att vi har valt denna ordning är dels för att antalet paragrafer i kapitlet inte ska bli alltför stort, dels för att hålla ihop bemyndigandena till regeringen med regleringen av motsvar- ande fråga på lagnivå. Vi har således inte valt alternativet att samla

1054

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

alla bemyndiganden på ett ställe i kapitlet. På detta sätt följer upp- lägget i 20 kap. upplägget för reglering av bemyndiganden i flertalet kapitel i miljöbalken.

När det gäller frågan om krav för olika verksamheter, exempel- vis krav på tillstånd eller anmälan, bör uppställas i bilagor eller i para- graftext har vi i huvudsak valt en uppställning i tabellform i bilagor. Skälen för detta framgår närmare av avsnitt 14.7.11.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 1 § miljöbalken.

14.4Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess

Bedömning: En ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess bör införas för alla tillståndspliktiga verksam- heter och åtgärder. En myndighet bör göras ansvarig för att hålla ihop hela processen.

Varje steg i processen bör tydliggöras och flera steg bör få en tidsfrist. För hela processen bör det finnas en tidsplan.

Vid sidan om nuvarande tillståndsplikt bör det införas ett enk- lare tillståndsförfarande för sådana verksamheter och åtgärder för vilka en granskning av betydande miljöpåverkan behöver göras. Om granskningen innebär att en betydande miljöpåverkan inte kan antas bör ett igångsättningsbesked ges.

Ett enklare förfarande bör som utgångspunkt även gälla vid ändringar och omprövningar av befintliga verksamheter.

I avsnitt 14.2.3 beskriver vi vår bild av syftet med miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. Sammanfattningsvis kan sägas att huvudsyftet är att processen ska säkerställa att tillåtelse att be- driva vissa verksamheter eller utföra vissa åtgärder ska ges först efter en förprövning av om den aktuella verksamheten eller åtgärden kommer att uppfylla föreskrivna krav i första hand i miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. De krav

1055

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

som ställs i dessa föreskrifter ska i sin tur säkerställa de krav som finns inom EU-rätten. Processen ska vara så effektiv och förutsäg- bar som möjligt bl.a. för att säkra näringslivets konkurrenskraft.

Framför allt i kapitel 9 och 10 har vi redogjort för de utmaningar som finns med nuvarande miljöbedömningsprocess och tillstånds- process. En del i utmaningsbilden handlar om den tid processen tar från projektidé till färdigt tillstånd.

När det gäller handläggningstiden för de myndigheter som slut- ligt prövar ärenden och mål om tillstånd enligt miljöbalken kan vi, som vi har redogjort för i avsnitt 8.2 och 14.2, konstatera, att de flesta mål och ärenden i det svenska prövningssystemet handläggs inom en rimlig tid. Det finns emellertid utrymme för att genom en mer samordnad process både korta tiden ytterligare och att ”kapa topparna”, dvs. att undvika att vissa ärenden tar mycket lång tid att handlägga. Samtidigt ser vi att det finns utrymme för att öka förutse- barheten i hur lång tid en miljöprövning tar.

Som stöd för våra överväganden och förslag har vi bl.a. utgått

från befintlig statistik och Miljöprövningsutredningens redogörelse av generella faktorer som påverkar handläggningstiden.15 Vi har också försökt fördjupa förståelsen för vad som händer när handläggnings- tiden drar i väg genom att gå igenom befintliga beskrivningar och genom samtal med olika aktörer.

Statistiken visar att det finns en stor spridning i handläggnings- tid. En jämförelse mellan statistiken och den genomsnittliga styck- kostnaden för ett ärende ger vidare slutsatsen att den totala hand- läggningstiden inte är direkt kopplad till arbetad tid, utan det är också andra faktorer som påverkar.

Handläggningstider som överskrider de handläggningsmål som finns i dag är nästan alltid ett resultat av flera faktorer. Det går inte att bortse från att handläggningstiden påverkas av vilken typ av verk- samhet det rör sig om, och att ärenden med stor omfattning och komplexitet tar längre tid att hantera. Om många berörs av en sökt verksamhet eller åtgärd ökar också behovet av kommunikation. För sökandens del försenas handläggningen av att uppgifterna i ansökan är bristfälliga och den tid som behövs för att komplettera ansökan. De längsta fördröjningarna följer om ansökan och miljökonsekvens- beskrivningen inte på ett fullgott sätt beskriver de väsentliga miljö- effekterna och sökanden därför behöver åläggas att komplettera

15Se SOU 2022:33 s. 98 och 99.

1056

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

underlaget med utredningar. Särskilt problematiskt blir det om kompletteringen bara kan göras under viss årstid. En annan för- seningsfaktor kan vara förändringar av projektet eller ändrade yrkanden under den pågående handläggningen. För remiss- och partsmyndigheternas del försenas handläggningen framför allt av att det framförs nya uppgifter eller krav på utredningar sent i pro- cessen. Ett mål eller ärende kan också behöva vilandeförklaras i väntan på svar om det kommunala vetot eller regeringens prövning rörande en viss fråga. I redovisningen om statistiken för 2023 för- klarar t.ex. Domstolsverket ett maxvärde med en längre vilande- förklaring i samband med annat mål, där domstolen behövt invänta regeringens prövning rörande slutförvar av kärnbränsle.

Även prövningsmyndighetens förmåga att handlägga ett ärende effektivt och leda det framåt har betydelse för handläggningstiden. Miljöprövningsutredningen lyfte t.ex. fram behovet av en ökad an- vändning av tidsplaner, liksom muntliga sammanträden för att tidigt reda ut frågor under processen.16 Länsstyrelsen i Västra Götalands län har under flera år arbetat med att utveckla arbetet med miljö- prövning. Arbetet bedöms ha gett resultat och bidragit till att fler ärenden hanteras inom fastställda handläggningsmål och att median- tiden förkortats. Myndigheten har vidtagit flera åtgärder, här kan som exempel nämnas nya vägledningsdokument, en utvecklad plan- ering, ett nytt system med resurshandläggare samt ökat administra- tivt stöd till handläggarna. För att hantera särskilt komplexa pröv- ningar formeras ett team inom myndigheten för att frigöra resurser hos de kompetenser som behövs.17 Erfarenheterna visar att det är möjligt att förkorta handläggningstiden av vissa typer av ärenden utan att det behöver leda till ökade kostnader. En förutsättning för detta synes vara att myndigheten har en sådan storlek som gör det möjligt att organisera sig på ett effektivt sätt.18

Även om det går att förbättra effektiviteten inom ramen för nu- varande organisation och regelverk ser vi att det finns behov av mer genomgripande förändringar. För att korta tiden för den samman- lagda miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen ytter- ligare och för att samtidigt skapa den förutsebarhet och flexibilitet som behövs för att stärka konkurrenskraften, öka investeringsviljan

16Se SOU 2022:33 s. 341–345.

17Se Miljöprövning 2023 – Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, juni 2024, Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

18Se e-post från Länsstyrelsen i Västra Götalands län daterad den 5 juni 2024.

1057

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

och främja en effektiv klimatomställning av industrin, bedömer vi att det inte bara handlar om att åtgärda separata specifika utman- ingar. Mot bakgrund av den breda utmaningsbilden ser vi i stället att det finns skäl för att överväga en helt ny miljöprövningsprocess.

Hur uppnår vi då en miljöprövningsprocess som är mer effektiv och förutsägbar än dagens process? I detta arbete har vi sett över samtliga krav och steg i dagens process. Vi har också gjort en över- syn av den organisation som prövar ärenden om tillstånd enligt miljöbalken (se mer om detta i avsnitt 14.6).

Av stor betydelse är att inkludera den del som föregår miljöpröv- ningsprocessen i översynen. Vi avser då den miljöbedömningspro- cess enligt 6 kap. miljöbalken som verksamheter och åtgärder som påverkar miljön behöver genomgå. Tiden för undersöknings- och avgränsningssamråd innan ansökan om tillstånd lämnas in ingår inte i dagens handläggningsstatistik. Ett skäl för detta kan vara den uppdelning i ansvar mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren som finns för denna del av processen. Samtidigt påverkar tiden för samråden innan ansökan lämnas in den totala faktiska tiden från projektidé till beslutat tillstånd. Av de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial och netto-nollteknik framgår dessutom att delar av miljöbedömningsprocessen ska räknas in i tillståndsprocessen och de tidsfrister som gäller för denna. I denna del behöver Sverige således tänka om och det kan därför vara lämp- ligt att framtida statistik även inkluderar denna del i processen.

När det gäller de olika processtegen redogör vi för de utmaningar som vi har identifierat i avsnitten 14.6–14.11. Sammanfattningsvis har vi identifierat följande förändringsbehov.

•Prövningsmyndigheten bör var mer aktiv och effektiv i arbetet med att driva processen framåt. I det ingår att ge stöd till sökan- den, ta ett större ansvar för att samrådet genomförs på ett ända- målsenligt sätt och ta ställning till den sökta verksamhetens betydande miljöpåverkan på ett öppet och transparent sätt. Till- synsmyndigheten bör också ta ett större ansvar för att säker- ställa att tillstånden hålls uppdaterade. Det tydligare ansvaret innebär inte att verksamhetsutövarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behövs minskar.

1058

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•Krav på förprövning av en verksamhet eller åtgärd bör anpassas till EU-rätten och utformas så att den skapar incitament för sökanden att minska miljöpåverkan. Det gäller både nya och ändrade verksamheter och åtgärder. Sådana undantag från kra- ven som EU-rätten ger bör införas.

•Omfattningen av tillståndsprövningen behöver bli tydligare. Det måste vara möjligt att förutse vilka frågor som måste han- teras i tillståndsprövningen och regleras i ett tillstånd respektive vilka frågor som i stället kan hanteras inom ramen för tillsynen. Reglerna bör främja kontinuerliga och miljöförbättrande änd- ringar i verksamheten.

•Processens olika moment och steg bör vara ändamålsenliga och uppfylla de krav som EU-rätten ställer. I det ingår både att ta bort och införa eller justera olika moment.

•Processen som helhet bör vara mer integrerad och stödjande. Det innebär att processen för miljöbedömning och miljötill- ståndsprövning bör samordnas, och utformas på ett sådant sätt att den skapar incitament och förutsättningar för sökanden, sak- ägare och annan allmänhet samt berörda myndigheter att agera effektivt och ändamålsenligt.

Vår bedömning är att Sverige behöver en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som ligger närmare vad vi uppfattar som huvudspåret i ljuset av bl.a. de nya förordningar som EU beslutat om.

De olika delmomenten i den nya miljöbedömnings- och till- ståndsprövningsprocessen beskrivs i avsnitten 14.8–14.11. I detta avsnitt är avsikten att genom tre illustrationer i jämförande syfte beskriva dels nuvarande miljöbedömnings- respektive prövnings- process, dels en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningspro- cess för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, dels ett nytt enklare gransknings- och prövningsförfarande för gransknings- pliktiga verksamheter och åtgärder. Detta senare förfarande bör också vara tillämpligt på flertalet ansökningar om ändring av verk- samheter eller villkor respektive omprövning av villkor.

1059

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Figur 14.1 Övergripande bild av nuvarande tillståndsprocess

Undersökningssamråd

Undersöknings-	Beslut om
samråd	BMP
• VU tar fram	• Lst granskar handlingar
samrådsunderlag	• Lst tar emot samråds-
• VU genomför	redogörelse
undersökningssamråd	• Lst fattar beslut om BMP
enligt 6 kap. 24 § första
stycket 2 MB

Ja – avgränsningssamråd, MKB, lämna in ansökan

Nej – förenklat underlag, liten MKB, lämna in ansökan

Avgränsningssamråd

Avgränsnings-

samråd

•VU tar fram samrådsunderlag

•VU genomför avgränsnings- samråd enligt 6 kap. 30 §

Bedömning av vad

en MKB ska

innehålla

•Lst granskar handlingar

•Lst redovisar i normalfallet en bedömning av vad MKB ska innehålla

Tillståndsprocessen

Handläggning startar - prövningsmyndigheten

•Tar emot ansökan

•Ev. skriftväxling mellan myndigheter och VU om kompletteringsbehov

•Ev. föreläggande om komplettering av ansökan innan kungörelse

Kungörelse	Beredning och beslut
• Kungör ansökan	• Skriftväxling och ev.
• Ger allmänhet, sakägare	kompletteringar
och myndigheter möjlighet	• Ev. huvudförhandling & ev. syn
att lämna synpunkter	• Bedömning av MKB
	• Bedömning av förutsättningar för
	tillstånd
	• Skriver dom eller beslut
	• Kungörelse av dom eller beslut

Figur 14.2 Övergripande bild av ny miljöbedömnings- och tillståndspröv- ningsprocess för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder

Miljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen

Avgränsnings-	Information –	Offentligt
yttrande	handläggning startar	samråd
• MPM tar emot	• MPM tar emot ansökan om	• Offentligt samråd hålls
begäran om yttrande	miljötillstånd	• Ev. gränsöverskridande
• Remiss till berörda	• MPM underrättar berörda	samråd hålls
myndigheter	myndigheter om ansökan

•MPM tar ställning till • MPM granskar om ansökan

lämplig omfattning	är fullständig
och detaljeringsgrad	• MPM tar fram tidsplan för
av MKB:n	ärendet
• MPM beslutar	• MPM informerar om att ev.
avgränsningsyttrande	tidsfrist börjat löpa när
	ansökan är fullständig

Motiverad

slutsats

•MPM tar ställning till verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöeffekter och om MKB uppfyller kraven

•MPM meddelar motiverad slutsats och ev slutligt beslut

Beslut om

miljötillstånd eller ändringstillstånd

•MPM tar emot ev. reviderad ansökan

•Ev. skriftväxling, sammanträde och besiktning

•MPM tar ställning till förutsättningarna för tillstånd och behov av villkor

•MPM meddelar beslut

•MPM informerar om och tillgängliggör beslutet

Tidsfrist moment: 45 dgr Tidsfrist moment: 45 dgr

Tidsfrist moment: 3 mån

Tidsfrist handläggningen prioriterade verksamheter & åtgärder

Figur 14.3 Övergripande bild av nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder

Granskningsprocessen efter en ansökan om igångsättningsbesked eller ändringsbesked

Information –		Beslut om
	Granskning	igångsättningsbesked eller
handläggningen startar
		ändringsbesked

•MPM tar emot ansökan

•Ev. underrättelse till myndigheter

•MPM granskar om ansökan är fullständig

•MPM förelägger ev. om komplettering

•MPM informerar om att ansökan är fullständig och att handläggningen startar

• MPM granskar om BMP	• MPM ger berörda myndigheter,
• Ev. yttrande från myndigheter	organisationer & allmänhet tillfälle
• Dialog om anpassningar och	att yttra sig
skyddsåtgärder för att undvika	• MPM färdigställer beslut
BMP	• MPM tillgängliggör och ev. kungör
	beslut

Tidsfrist handläggningen: 3 månader

1060

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

En och samma myndighet bör vara ansvarig för samtliga steg i pro- cessen (se mer om förslag på ny organisation i avsnitt 14.6). Genom att en och samma myndighet bör ansvara för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör effektivitetsvinster kunna uppnås. Detta bl.a. genom att myndigheten får i uppgift att tidigt i processen dels granska en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan, dels tydliggöra sin syn på miljökonsekvensbeskriv- ningens omfattning och detaljeringsnivå. Myndigheten får också ett större ansvar för det offentliga samrådet och för att allmänhet och berörda myndigheter ges effektiva möjligheter att lämna synpunk- ter i rätt tid. Målet är att skapa en miljöprövningsmyndighet med ansvar för att hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningspro- cessen hanteras effektivt, smidigt och samordnat. Med en och samma prövningsmyndighet skapas också ett ägarskap för och genom hela processen. Med en och samma myndighet ökar också förutsätt- ningarna för myndigheten att uppfylla EU-rättens krav på tillräck- ligt med kvalificerad personal och tillräckliga ekonomiska, tekniska och teknologiska resurser för att fullgöra skyldigheterna enligt MKB-direktivet (jfr exempelvis artikel 10.6 i EU-förordningen om netto-nollteknik).

Prövningsmyndigheten bör se till att det finns utrymme för dia- log. Den som ansöker om igångsättningsbesked bör t.ex. få möjlig- het att diskutera olika sätt att anpassa planerade verksamheter och åtgärder så att miljöpåverkan kan minimeras. Det rör sig inte om rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller tek- nisk specialkompetens inom ett område tillhandahåller. För att bidra till en effektiv process bör prövningsmyndigheten vara tillgänglig för att svara på frågor om exempelvis innebörden av gällande rätt, stegen i miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, vad som brukar krävas av en viss verksamhet eller åtgärd och vilka om- ständigheter som kan påverka bedömningen. Målet är att myndig- heten genom stöd och vägledning till sökande ska kunna hantera ärendena inom respektive förfarande så effektivt som möjligt.

Det bör införas tydliga och ändamålsenliga processregler och krav på tidsplaner samt tidsfrister för vissa moment och beslut i syfte att öka förutsebarheten och effektiviteten. Prövningens om- fattning bör tydliggöras och minskas genom att tillståndsprövningen renodla och vissa frågor flyttas från prövning till tillsyn. En ökad användning av generella föreskrifter med krav på verksamheter och

1061

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

åtgärder bör kunna bidra till detta, liksom tydligare regler om be- slutets innehåll och rättsverkan. Målet är att genom tydliga regler, framförhållning och god kommunikation fokusera diskussionerna till de betydande miljöeffekterna, förutsättningarna för tillstånd, och minska behovet av återkommande kompletteringar.

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.4 gör vi bedömningen att den nya miljöprövningsprocessen i sin helhet bör framgå av det nya

20 kap. miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att bestämmel- serna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken är generella för många olika slags verksamheter och åtgärder som prövas inte bara enligt miljöbalken utan också enligt andra lagar. Bestämmelserna i

6 kap. miljöbalken bör därför även fortsatt återfinnas i det kapitlet. Bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken bör hänvisa till och upplysa om relevanta bestämmelser i 6 kap. miljöbalken för att tydliggöra den stegvisa processen. Det bör också införas upplysningsbestäm- melser om att andra författningar innehåller regler som bör tillämpas av den nya prövningsmyndigheten. Det kommer t.ex. att finnas tidsfrister för vissa verksamheter som omfattas av den nya EU- förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto- nollteknik.

14.5Nya termer och uttryck

14.5.1Nya definitioner

Förslag: Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett

antal nya termer och uttryck. Fyra av dessa termer: miljöpröv- ning, miljötillstånd, granskningsplikt och igångsättningsbesked förses med definitioner i 1 kap. miljöbalken.

Med termen granskningsplikt avses sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken.

Med termen igångsättningsbesked avses ett sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som föl- jer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked en- ligt 20 kap. miljöbalken.

Med termen miljöprövning avses en sådan prövning som ska ske enligt 20 kap. miljöbalken.

1062

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Med termen miljötillstånd avses ett sådant tillstånd om tillåt- ande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap. miljöbalken.

Miljötillstånd

För att skilja kraven på tillstånd i det nya 20 kap. miljöbalken från de andra krav på tillstånd som finns i miljöbalken och för vilka en annan process följer gör vi bedömningen att det är lämpligt att be- nämna tillstånden i det nya kapitlet för miljötillstånd respektive igångsättningsbesked. Tillståndet bör benämnas miljötillstånd om tillståndet följer på en ansökan om miljötillstånd och igångsättnings- besked om beslutet följer på en ansökan om igångsättningsbesked.

I sådana bestämmelser om förutsättningar för miljötillstånd re- spektive igångsättningsbesked som även fortsatt återfinns i respek- tive ”sakkapitel” i miljöbalken bör följdändringar göras så att det framgår när termen tillstånd i paragraferna endast avser ett sådant miljötillstånd eller ett sådant igångsättningsbesked som följer på en prövning enligt det nya 20 kap. miljöbalken respektive när den inte gör det (se mer om följdändringarna i avsnitten 14.15–14.17). Avses även andra typer av tillstånd behålls termen tillstånd som en övergripande term för alla typer av tillstånd enligt miljöbalken. För att skillnaden mellan miljötillstånd och andra tillstånd enligt miljö- balken ska bli tydlig gör vi också bedömningen att en definition av termen miljötillstånd bör föras in i miljöbalken. Definitionen bör innebära att med miljötillstånd avses sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap. miljöbalken. I praktiken innebär detta, precis som i dag, en tillåtelse att driva en viss verksamhet, att utta en viss mängd ytvatten, att behandla avfall etc.

För att det inte ska råda någon tvekan om huruvida äldre till- stånd enligt miljöbalken för motsvarande verksamheter och åtgär- der är att se som ett miljötillstånd enligt föreslagna nya kapitel i miljöbalken föreslår vi också i avsnitt 15.2.1 en särskild övergångs- bestämmelse om detta.

1063

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Om en ansökan om miljöprövning avser ändring av en verk- samhet eller ett villkor i ett miljötillstånd kan det också bli fråga om ett s.k. ändringstillstånd (se mer om detta i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24).

Övriga termer

Utöver termen miljötillstånd gör vi bedömningen att även de nya termerna miljöprövning, granskningsplikt och igångsättningsbesked bör definieras. Skälet för detta är i första hand att termerna är nya i miljöbalken. När det gäller termen miljöprövning förekommer den exempelvis i rubriken till miljöprövningsförordningen. Termen an- vänds också i dagligt tal för att beskriva den prövning som sker för att få tillstånd enligt miljöbalken. Eftersom termen med våra för- slag kommer att få en särskild avgränsad betydelse gör vi bedöm- ningen att det är lämpligt med en särskild definition för att tydlig- göra denna avgränsning. Termen miljöprövning bör definieras som en sådan prövning som ska ske enligt 20 kap. miljöbalken. Termen miljöprövning bör således omfatta all prövning enligt 20 kap. miljö- balken och inte bara ansökningar om miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked. Vilka ärenden som är miljöprövningsärenden framgår av förslag i avsnitt 14.6.9.

Termen granskningsplikt bör definieras som sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken. Slutligen gör vi bedömningen att termen igångsättningsbesked bör definieras som ett sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsätt- ningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken. En närmare beskrivning av granskningsplikten finns i avsnitt 14.7 och av igångsättningsbesked i avsnitten 14.4 och 14.10.8.

Placering av definitionerna

Normalt placeras definitioner som ska gälla för en hel lag i lagens inledande kapitel. Vid en genomgång av miljöbalken kan vi dock konstatera att det i dag saknas sådana definitioner i 1 kap. miljö- balken. Definitionerna i miljöbalken återfinns i stället i respektive

1064

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

kapitel. Eftersom definitionerna av termerna miljöprövning, miljö- tillstånd och igångsättningsbesked inte bara bör gälla vid tillämp- ningen av 20 kap. miljöbalken utan också vid tillämpningen av be- stämmelser i andra delar av miljöbalken där termerna förekommer gör vi bedömningen att definitionerna ändå bör placeras i 1 kap. miljöbalken. Vi gör bedömningen att definitionerna bör placeras i alfabetisk ordning sist i 1 kap. miljöbalken efter bestämmelserna om balkens tillämpningsområde. Samtidigt gör vi bedömningen att rubriken till 1 kap. miljöbalken bör ändras så att det blir tydligt att 1 kap. miljöbalken inte bara innehåller balkens mål och tillämpnings- område utan också definitioner.

Under arbetets gång har vi noterat att vissa termer och uttryck som i dag definieras i enskilda kapitel i miljöbalken ibland före- kommer även på andra ställen i miljöbalken. Om dessa termer och uttryck då har samma innebörd som i det kapitel där de är definie- rade är oklart. Om det är så att innebörden är densamma oavsett var termen eller uttrycket används i balken borde de, med vårt sätt att resonera, flyttas så att de placeras tillsammans med övriga defini- tioner som gäller för hela miljöbalken i 1 kap. miljöbalken. Efter- som det inte har funnits tid för en sådan analys av befintliga termer och uttryck i miljöbalken inom ramen för vårt uppdrag begränsar vi dock vårt förslag till de nya termer som vi föreslår.

I avsnitten 14.15.1, 14.16 och 14.17 redovisar vi behovet av följd- ändringar i miljöbalken respektive behovet av följdändringar i andra lagar och förordningar med anledning av de nya definitionerna.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 8 § miljöbalken.

14.5.2Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras

Förslag: Uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljö- påverkande verksamhet”.

1065

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljö- balken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruks- verksamheter.19

I enlighet med våra förslag i avsnitten 14.3 och 14.3.3 bör samma förprövning genom miljöprövning gälla för olika verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättnings- besked. Avgörande blir således inte om verksamheterna är att se som miljöfarlig verksamhet eller annan typ av verksamhet i samma utsträckning som i dag utan huruvida de omfattas av krav på miljö- tillstånd eller igångsättningsbesked. Vilka verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på förprövning föreslås framgå av listor i bilagor till miljöprövningsförordningen. Det blir således inte relevant att för att avgöra kravet på miljötillstånd eller igång- sättningsbesked bedöma huruvida en verksamhet är att anse som miljöfarlig eller inte. Av den anledningen skulle man kunna över- väga att helt ta bort definitionerna avseende miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet i 9 respektive 11 kap. miljöbalken. Samtidigt kan det även framöver vara viktigt i vissa situationer att veta om en verksamhet är att anse som exempelvis en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eftersom olika krav på t.ex. en ansökans innehåll kan gälla för olika typer av verksamheter. Av detta skäl kan det alltså fortfarande finnas ett behov av att definiera olika typer av verksamheter.

Även om frågan om en verksamhet eller åtgärd omfattas av defi- nitionen för ”miljöfarlig verksamhet” eller vattenverksamhet inte kommer att ligga till grund för krav på förprövning ser vi alltså att det kan finnas skäl för att behålla ett uttryck för de verksamheter och åtgärder som omfattas av definitionerna i 9 kap. 1 § och 11 kap. 3 § miljöbalken för att bedöma behovet av särskilda krav relaterade till sådana verksamheter. En sådan indelning kan även vara av be- tydelse vid tillsynen.

Vi gör således bedömningen att nuvarande definitioner i 9 kap. 1 § och 11 kap. 3 § miljöbalken bör behållas.

Eftersom definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken omfattar en lång rad verksamheter och åtgärder som inte alltid per automatik upp- fattas som ”miljöfarliga” gör vi dock bedömningen, på motsvarande sätt som riksdagen har gjort avseende jordbruksverksamheter, att

19Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.

1066

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” bör ersättas av uttrycket ”miljö- påverkande verksamhet”. Vi gör däremot bedömningen att det är lämpligt att byta uttryck för samtliga verksamheter och åtgärder som omfattas av definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken även om vissa verksamheter kan uppfattas som mer ”miljöfarliga” än andra. Skälet för detta är att även om uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har an- vänts under längre tid så uppstår det situationer då uttrycket upp- fattas som missvisande, läs mer om detta i avsnitt 7.4.3. Även om det faktum att en verksamhet omfattas av uttrycket egentligen endast innebär att miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet ska tillämpas ger denna beteckning bilden av att verksamheten automatiskt är farlig för människors hälsa eller miljön. Vi förordar därför att uttrycket ersätts av ett annat uttryck som mer rättvisande speglar vad det är för verksamheter och åtgärder som bör förprövas med koppling till 9 kap. miljöbalken.

Vi har övervägt olika alternativa uttryck, men fastnat för uttrycket ”miljöpåverkande verksamheter”, även om det rent semantiskt också kan anses innefatta vattenverksamheter. Vi gör bedömning att ut- trycket ”miljöpåverkande verksamhet” är det uttryck som bäst åter- speglar verksamheternas och åtgärdernas förhållande till miljön. Det uttrycket knyter också terminologiskt an till uttrycket ”betydande miljöpåverkan” som i högre utsträckning än i dag kommer att av- göra behovet av förprövning genom miljötillstånd. Det är således endast uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken som ändras till ”miljöpåverkande verksamhet”. Någon ändring av definitionen som sådan föreslås inte och avsikten är inte heller att definitionen ska omfatta fler eller färre verksamheter och åtgärder än i dag.

Uttrycket miljöfarlig verksamhet används i en rad vägledningar och en konsekvens av förslaget är att dessa kommer att behöva upp- dateras, läs mer om behovet av uppdatering av vägledningsmaterial i avsnitt 14.20.

Behovet av följdändringar i miljöbalken och i andra författningar beskrivs i avsnitten 14.15-14.17.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. 1 § miljöbalken.

1067

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.6En ny organisation för miljöprövning

14.6.1Inledning

I detta avsnitt redogör vi för vår bild av behovet av en ny organisa- tion för miljöprövning. Därefter går vi in på frågan om det är lämp- ligt med domstol som prövningsmyndighet i första instans. I efter- följande avsnitt redogör vi för de utgångspunkter som vi anser bör gälla för valet av en ny prövningsorganisation. Vi redovisar också de alternativ vi har övervägt för en ny prövningsorganisation. Slut- ligen redogör vi för den organisatoriska lösning som vi förordar. I denna del har vi ett förstahands- och ett andrahandsalternativ. Vi redogör också för vilka ärenden som bör prövas som ärenden om miljöprövning av prövningsmyndigheten samt hur instansordningen bör se ut för de ärenden som myndigheten beslutar.

14.6.2Varför behövs en ny prövningsorganisation?

I kapitel 11 har vi redogjort för de utmaningar som finns med dagens prövningsorganisation. Sammanfattningsvis handlar det om att pröv- ningen i dag är fördelad på många olika myndigheter (totalt 17), som på olika nivåer följer olika processuella regler. Detta har lett till en bristande enhetlighet i prövningen, men också en bristande förutsägbarhet och delvis bristande flexibilitet i processen. Även bristande myndighetsansvar i de inledande delarna av miljöbedöm- ningsprocessen medför utmaningar. Slutligen medför det faktum att en och samma myndighet kan ha flera olika roller i prövningen en komplicerande faktor mot bakgrund av det stöd och den väg- ledning som verksamhetsutövare efterfrågar i prövningsprocessen.

Eftersom organisatoriska förändringar inte alltid är den bästa lös- ningen på olika utmaningar och då större omorganisationer alltid är förknippande med stora omställningskostnader har vi övervägt om enbart förändringar inom ramen för nuvarande organisation vore tillräckliga – det s.k. nollalternativet. Redan i dag görs många insat- ser för att öka effektiviteten i nuvarande prövning och fler steg kommer att tas som en följd av propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning.20 I vårt uppdrag ligger dock att vidga perspektivet ytterligare och bedöma om förändringar – inte bara

20Se prop. 2023/24:152.

1068

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

inom ramen för nuvarande organisation – utan även med en ny organisation skulle kunna få miljöprövningsprocessen än mer effek- tiv, flexibel, förutsägbar och konkurrenskraftig. Som vi har beskrivit inledningsvis i avsnitten 14.2 och 14.3 har vi studerat vilka ramar som finns för miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocesserna utifrån ett EU-rättsligt perspektiv och vad som återstår för respek- tive medlemsstat att besluta om. Som vi beskriver i avsnitt 14.4 har

vikommit fram till att den mest effektiva miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör vara den som ligger så nära EU- kraven för en sådan process som möjligt. Ett skäl för detta är den möjlighet till samordnad miljöbedömnings- och tillståndspröv- ningsprocess som dessa regler ger utrymme för (se mer om detta

iavsnitt 14.4). Mot bakgrund av våra utgångspunkter i avsnitt 14.4 om behov av en ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess av både miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter gör vi dock bedömningen att detta inte är möjligt inom ramen för nuvarande splittrade prövningsorganisa- tion. Miljöprövningen bör, enligt vår bedömning, i stället samlas på en myndighet. Frågan är då på vilken myndighet.

14.6.3Bör ärenden om miljöprövning prövas av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans?

Bedömning: Ärenden om miljöprövning bör prövas av en för- valtningsmyndighet i första instans. Mark- och miljödomstolar- nas roll vid miljöprövning bör renodlas till överprövning.

I våra direktiv anges att det kan vara lämpligt att mark- och miljö- domstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans. En sådan ordning anges kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag. Vi har haft i uppdrag att utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter eller att se över myndighetsstrukturen, i syfte att förkorta och förenkla miljötillståndsprocessen. I det arbetet ska

vienligt direktiven utgå från regeringens förvaltningspolitiska in- riktning. Det innebär bl.a. att myndigheternas kärnuppgifter ska

1069

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

prioriteras och att statsförvaltningens organisering ska vara ända- målsenlig och kostnadseffektiv.21

När det gäller frågan om lämpligheten i att mark- och miljö- domstolar prövar tillståndsfrågor enligt miljöbalken som första instans inleder vi med vår bild av domstolarnas kärnuppgifter och om miljöprövning som första instans kan anses vara en av dem. Därefter går vi in på frågan om det är lämpligt att mark- och miljö- domstolar ansvarar för den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi föreslår i avsnitt 14.4.

Vår bild är att allmänna domstolars kärnuppgift är att avgöra tvister mellan enskilda. Förvaltningsdomstolars kärnuppgift är att genom överprövning avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna. Sådana ärenden i förvaltningsdomstol avgörs i första instans normalt av en förvaltningsmyndighet. Att på så sätt som mark- och miljö- domstolarna pröva frågor mellan det allmänna och enskilda i första instans är, som vi har redogjort för i avsnitt 11.3.2, på flera sätt av- vikande i förhållande till domstolarnas grunduppdrag. Som både vi och flera tidigare utredningar har konstaterat är tillståndsprövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken typiskt sett inte en tvistefråga mellan enskilda utan ett förvaltningsärende.22 Frågor som inte är tvistefrågor mellan enskilda brukar normalt inte vara en domstolsangelägenhet i första instans utan en uppgift för en för- valtningsmyndighet. Det är också vår bild att det ser ut så vid till- ståndsprövning inom andra politikområden. Det finns också en principiell ansats i denna fråga. När dåvarande miljödomstolen in- fördes 1999 framförde bl.a. Domstolsverket att ett förvaltnings- ärende först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker.23

Vi har i sammanhanget även konstaterat att Sverige skiljer ut sig från andra EU-länder genom att ha tillståndsprövning enligt miljö- balken i första instans i en domstol. EU-domstolen har också i ett avgörande konstaterat att de svenska mark- och miljödomstolarna vid prövning av tillståndsärenden i första instans utövar befogen- heter av förvaltningskaraktär.24 Mark- och miljödomstolarna har således i dag dubbla roller i miljöprövningsärenden – både som överprövande myndighet och som utövande av befogenheter av

21Se dir. 2023:78 s. 7–10.

22Se bl.a. SOU 2009:10 s. 266 och SOU 2015:43 s. 372.

23Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 460.

24Se EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.

1070

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förvaltningskaraktär när de hanterar tillståndsärenden enligt miljö- balken som första instans. Med utgångspunkten att myndigheters kärnuppgifter ska prioriteras, såsom anges i våra utredningsdirek- tiv, gör vi bedömningen att det sammanfattningsvis inte kan anses vara prioriterat att mark- och miljödomstolarna ansvarar för miljö- prövning i första instans.

Vi instämmer också i äldre propositionsuttalanden om att tyngd- punkten i miljövårdsverksamhet bör ligga på en administrativ myn- dighet och inte på domstol.25 Vi gör också bedömningen att ett förfarande i administrativ ordning har bättre förutsättningar att tillgodose önskemål om effektivitet, snabbhet och smidighet efter- som bl.a. överläggningar med sökanden och andra parter då kan ske mer fritt, och att samråd med andra myndigheter då kan ordnas på ett enklare och smidigare sätt samt prövningen i högre utsträckning kan anpassas till ärendets karaktär.

Ett förfarande i administrativ ordning ger också ökade möjlig- heter för regeringen att påverka prövningsprocessen jämfört med en prövning i domstol. Detta framgår av bestämmelserna i 11 kap. regeringsformen. Regeringen kan exempelvis utfärda generella riktlinjer på förordningsnivå för en myndighets handläggning av ärenden. Denna möjlighet som ger förutsättningar för ett enklare och snabbare genomförande av olika krav inom EU-rätten finns inte i förhållande till domstol.

Mot bakgrund av våra övriga förslag finns det också andra skäl till att miljöprövning i domstol i första instans är mindre lämplig. Som beskrivs i avsnitt 14.4 föreslår vi en ny samlad process där en och samma myndighet ansvarar för hela kedjan för alla verksam- heter och åtgärder som omfattas av miljöprövning, från granskning av betydande miljöpåverkan till miljötillstånd eller igångsättnings- besked. Utifrån en organisatorisk synvinkel ska det således inte längre spela någon roll om den verksamhet som prövas är en vatten- verksamhet eller annan verksamhet. Det ska inte heller spela någon roll var i processen man befinner sig. I stället är avsikten att en och samma myndighet ska ansvara för hela processen, från miljöbedöm- ningen till avgörandet i tillståndsärendet. Vi gör bedömningen att en sådan samlad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess vid en myndighet kommer att medföra en ökad tydlighet för alla inblandade aktörer. En sådan ordning kommer att innebära att sök-

25Se prop. 1969:28 s. 82 och 83.

1071

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

anden kommer att ha kontakt med en och samma myndighet under hela processen. Den nya processen kommer också, enligt vår be- dömning, att bidra till att lösa flera av de utmaningar som vi har identifierat så som att samrådsmyndigheten och prövningsmyndig- heten kan ha olika uppfattning om huruvida samrådet utförts kor- rekt eller om en ansökan kan tas som ett ändringstillstånd. Med en myndighet som har ansvar för hela processen bör den, enligt vår bedömning, också bli mer effektiv och förutsebar än dagens pro- cess (se avsnitt 14.4).

Även om en domstol rent teoretiskt skulle kunna ansvara för en sådan samordnad process gör vi bedömningen att det finns flera skäl som talar för att en förvaltningsmyndighet är mer lämplig. När miljöbalken infördes övervägdes alternativet att lägga hela ansvaret på prövningsmyndigheten, men eftersom vissa remissinstanser ansåg att det föreslagna samrådsförfarandet var främmande för ett domstolsförfarande placerades det utanför prövningsprocessen.26

Den av oss föreslagna nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen medför också nya tidsfrister för flera steg i processen. I dag finns lagstadgade tidsfrister för vissa mål- typer i domstol. Av rättssäkerhets- och kvalitetsskäl bedöms det dock normalt inte lämpligt med lagstadgade tidsfrister för hand- läggning av mål i domstol. En domstolsprocess tar och måste få ta viss tid i anspråk.27 Av det skälet är också överprövning i domstol undantagen från EU-reglerna om tidsfrister.

Genom de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nollteknik införs krav på kontaktpunk- ter för tillståndsprövning för vissa typer av projekt. I artikel 9 i för- ordningen om kritiska och strategiska råmaterial anges att med- lemsstaterna ska inrätta eller utse en eller flera myndigheter som gemensamma kontaktpunkter. Det ska finnas en gemensam kon- taktpunkt för varje relevant administrativ nivå och led i värdekedjan för kritiska och strategiska råmaterial. Kontaktpunkten ska vara den enda myndighet som en projektägare ska behöva kontakta och myndigheten ska hjälpa denne att förstå administrativa frågor av relevans för tillståndsprocessen. Kontaktpunkten ska underlätta och samordna tillståndsprocessen för projekt för kritiska och stra- tegiska råmaterial och ge information om relevanta administrativa

26Se prop. 1997/98:45 s. 282–285.

27Se bl.a. SOU 2010:44 s. 319–322.

1072

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

processer så som om tillståndsprocessen och tillhörande admini- strativa processer som krävs för att erhålla relevanta tillstånd, finansi- erings- och investeringstjänster, och finansieringsmöjligheter på unionsnivå eller medlemsstatsnivå. Kontaktpunkten ska även ge in- formation om när en ansökan anses vara fullständig och samordna och underlätta inlämnandet av alla relevanta handlingar och all rele- vant information.

Iartikel 6 i EU-förordningen om netto-nollteknik anges på motsvarande sätt att medlemsstaterna ska inrätta eller utse en eller flera myndigheter till gemensamma kontaktpunkter på relevant administrativ nivå. Varje gemensam kontaktpunkt ska ha ansvaret för att underlätta och samordna tillståndsprocessen för tillverk- ningsprojekt för netto-nollteknik, även för s.k. strategiska netto- nollprojekt. Kontaktpunkterna ska också tillhandahålla information om effektivisering av de administrativa processerna och information om när en ansökan anses vara fullständig. En gemensam kontakt- punkt ska vara den enda kontaktpunkten för projektägaren under tillståndsprocessen för ett tillverkningsprojekt för netto-nollteknik eller ett strategiskt netto-nollprojekt. Kontaktpunkten ska sam- ordna och underlätta inlämnandet av alla relevanta handlingar och all relevant information och ska underrätta projektägaren om resul- tatet av det övergripande beslutet. De myndigheter som är involve- rade i tillståndsprocessen och andra berörda myndigheter ska speci- ficera och för den gemensamma kontaktpunkten tillgängliggöra kraven och omfattningen på den information som begärs av en projektägare innan tillståndsprocessen inleds.

Eftersom flera av de uppgifter som ligger på kontaktpunkten med våra förslag ytterst bestäms av prövningsmyndigheten skulle det längre fram kunna vara lämpligt att myndigheten som prövar ärenden om miljöprövning också blir kontaktpunkt enligt dessa EU-förord- ningar. Samtidigt är det enligt vår uppfattning mest lämpligt att uppgiften som kontaktpunkt läggs på en förvaltningsmyndighet.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att flera skäl talar för att flytta nuvarande prövning av tillståndsärenden i första instans från domstol till en förvaltningsmyndighet. Samtidigt kan vi konstatera att de ärenden som i dag prövas av domstol i första instans normalt har en i sammanhanget kort instanskedja eftersom prövningstillstånd krävs vid överklagande både till Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Vid en flytt av ärendena till en förvaltningsmyn-

1073

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

dighet kommer det alltjämt att vara en överprövning i två instanser (5 kap. 5 § LOM). Det är dock bara i Mark- och miljööverdom- stolen som det kommer att krävas prövningstillstånd. Se mer om instansordningen i avsnitt 14.6.12. Även om flera skäl talar för en ändrad organisation bör det således noteras att en reformerad orga- nisation i sig inte nödvändigtvis kommer att leda till en förkortad tillståndsprövning i alla ärenden. Däremot gör vi bedömningen att den föreslagna samordnade processen vid en myndighet ger helt nya förutsättningar för att åstadkomma en effektiv tillståndspröv- ning i enskilda ärenden. Den föreslagna processen ger också helt nya möjligheter att ”kapa nuvarande toppar”, dvs. att minska hand- läggningstiden för sådana ärenden som i dag tar längre tid än genom- snittstiden. Endast en organisatorisk och en processuell förändring kommer dock inte att lösa alla utmaningar som finns i dagens prövningsorganisationer (se beskrivning i avsnitt 11.3). För det krävs även andra insatser så som ändrat arbetssätt, tillräckliga re- surser och tydlig styrning och uppföljning. Se mer om detta i av- snitt 14.18.2. Vår uppfattning är likväl att en ändrad organisation där en förvaltningsmyndighet prövar miljöprövningsärenden i första instans kommer att ge både nya och bättre förutsättningar för förändringar i dessa avseenden.

Med våra förslagna förändringar renodlar vi mark- och miljö- domstolarnas roll till överprövande vid miljöprövning enligt miljö- balken. På motsvarande sätt som inom andra politikområden kom- mer mark- och miljödomstolarna fortsatt att hantera stämningsmål med koppling till miljöpåverkande verksamheter och åtgärder och vattenverksamheter. Se vår närmare beskrivning av vilka ärenden som mark- och miljödomstol fortsatt bör pröva i avsnitt 14.12.2.

14.6.4Utgångspunkter vid val av organisationsform

Bedömning: Följande utgångspunkter bör ligga till grund för hur en ny prövningsorganisation vid förvaltningsmyndighet bör se ut.

–Regeringens förvaltningspolitiska inriktning samt utgångs- punkter för valet av ledningsform för en myndighet.

–Prövningsmyndigheten ska ansvara för hela prövningsproces- sen inklusive miljöbedömningsprocessen.

1074

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

–Organisationen ska möjliggöra en större enhetlighet i bl.a. beslut, arbetssätt och handläggningstider.

–Myndigheten ska ha förutsättningar att rekrytera personal med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv prövning av hög kvalitet.

–Prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för pro- cessen och besluten.

–Det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organi- sation.

–Det ska finnas förutsättningar för regeringen för en effektiv styrning och fortlöpande uppföljning av den övergripande prövningsverksamheten.

Det finns flera olika möjliga alternativ för hur en prövning i för- valtningsorganisation skulle kunna se ut. Följande avsnitt inleds med en diskussion om utgångspunkter för en ny prövningsorga- nisation där mark- och miljödomstolen tas bort som första instans. En utgångspunkt är regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Vi har också, utifrån identifierade utmaningar, de inspel vi har fått från berörda aktörer och våra övriga förslag formulerat ett antal ytter- ligare utgångspunkter för val av prövningsorganisation.

Förvaltningspolitisk inriktning

Regeringens förvaltningspolitiska inriktning innebär bl.a. att myn- digheternas kärnuppgifter ska prioriteras och att statsförvaltning- ens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Nya myndighetsuppgifter ska i första hand utföras av befintliga myndig- heter och ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheter ska vara tydlig. Samarbete är en förutsättning för t.ex. verksam- hetsutveckling och ett effektivt resursutnyttjande, för att minska sårbarheter och för att kunna hantera snabba oförutsedda händelse- förlopp. En gemensam regional indelning för statliga myndigheter i enlighet med förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning kan enligt regeringen underlätta samordningen inom staten och samverkan mellan staten, kommunerna och regio-

1075

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

nerna. Statlig närvaro och service i hela landet är viktigt för att för- enkla för enskilda och öka medborgarnyttan. Enligt regeringen upp- rätthålls därmed statsförvaltningens legitimitet och förtroende. Där- utöver har regeringen bedömt att antalet myndigheter bör minska och att statsförvaltningen behöver bli mindre fragmenterad. Reger- ingen har därför tagit initiativ för att effektivisera statsförvaltningen genom ytterligare omprövning av det offentliga åtagandet och ana- lys av myndigheternas organisering.28 Det pågår flera översyner och utredningar som rör statliga myndigheter. De direktiv som har an- getts för dessa utgör ytterligare vägledning i fråga om regeringens syn på förvaltningspolitiken. De två som rör specifika myndighets- typer redogörs för nedan.

En särskild utredare har fått i uppdrag att genomföra en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering. Med mindre myndigheter avses myndigheter med färre än 100 årsarbetskrafter. Det anges i direktiven att det är viktigt att olika typer av uppgifter kan organiseras inom en och samma myndighet för att tillvarata skalfördelar och minska behov av samordning mellan olika orga- nisatoriska enheter inom staten. Mindre myndigheter kan ha vissa fördelar jämfört med större myndigheter, såsom mindre behov av samordning inom myndigheten men de kan dock i allmänhet inte på egen hand uppnå samma skalfördelar som större myndigheter och har t.ex. relativt sett högre kostnader för personal, lokaler och administration än större myndigheter. Det finns även utmaningar för dessa myndigheter att ha tillräcklig administrativ bemanning och upprätthålla nödvändig kompetens för att tillgodose de krav som ställs i såväl författning som andra typer av regelverk inom olika områden, t.ex. ekonomisk styrning och hanteringen av öppna data.29

Det andra uppdraget är ett regeringsuppdrag till Statskontoret om att se över alla nämndmyndigheter som avrapporterades i juni 2024. I uppdraget angavs bl.a. att nämndmyndigheterna vanligtvis är små, vilket innebär att de blir sårbara och det riskerar att leda till relativt sett höga administrativa kostnader. Otydliga ansvarsförhål- landen kan ha en negativ inverkan på arbetsmiljön, verksamhets- utvecklingen och ansvarsutkrävandet vid myndigheterna. För att säkerställa en sammanhållen, effektiv och mindre fragmenterad stat- lig förvaltning ansåg regeringen att det fanns behov av en samlad

28Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 2, s. 55 och 56 och prop. 2023/24:1, utg.omr. 2, s. 61 och 62.

29Se dir. 2023:132, s. 3.

1076

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

översyn av nämndmyndigheterna. Hänvisning görs i regeringsupp- draget till propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktig- het och tillväxt30 från 2010 där det anges att ledningsformen nämnd- myndighet ska användas sparsamt.31

Även i utredningsdirektiven till det första uppdraget ovan hän- visas till propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt som därmed kan anses vara relevant för den nuvarande regeringens förvaltningspolitik. I propositionen angavs utgångs- punkter för valet av ledningsform för en myndighet. Dessa utgör också grunden för den vägledning för val av myndighetsform som finns inom Regeringskansliet.32 Utgångspunkterna är verksamhetens art, politiska prioriteringar, samt regeringens behov av att styra på ett visst sätt.33 Av 2 § myndighetsförordningen framgår att förvalt- ningsmyndigheterna under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelse- myndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Enligt myndighets- förordningen kan regeringen även bestämma att enrådighetsmyn- digheter ska ha insynsråd som utövar insyn i verksamheten och ger myndighetschefen råd. Avgörande för valet mellan styrelsemyndig- het, enrådighetsmyndighet och nämndmyndighet är verksamhetens syfte, karaktär och omfattning. En nyckelfråga är vilken typ av sam- lad kompetens som är viktig för ledningen av myndigheten och hur den kan tillgodoses genom någon av de olika ledningsformerna.34

Övriga utgångspunkter

Utifrån de utmaningar som vi har beskrivit med nuvarande organisa- tion (se avsnitt 11.3), de inspel vi har fått från olika berörda aktörer samt våra övriga förslag har vi formulerat ett antal kompletterande utgångspunkter för val av organisation för miljöprövningen.

•Prövningsmyndigheten ska ansvara för hela miljöbedömning- och prövningsprocessen inklusive uppgiften att granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljö-

30Se prop. 2009/10:175.

31Se Uppdrag att göra en översyn av nämndmyndigheter, regeringsbeslut Fi2023/02994, s. 3 och 4.

32Se Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, Finansdepartementet 2015-12-10.

33Se prop. 2009/10:175 s.108–110.

34Se Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, PM från Finansdepartementet 2015-12-10, s. 4 och 5.

1077

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

påverkan. Detta följer av våra övriga förslag, se bl.a. 14.8.13. Att en myndighet har ett helhetsansvar för processen bidrar till kon- tinuitet för verksamhetsutövaren och bidrar till att lösa utman- ingen som beskrivs i avsnitt 11.3.5 om uppdelningen mellan läns- styrelsen och prövningsmyndigheten i dagens process.

•Organisationen ska möjliggöra en större enhetlighet i bl.a. be- slut, arbetssätt och handläggningstider. En av de främsta utman- ingarna som vi har identifierat handlar om bristande enhetlighet och förutsebarhet i prövningen. Som beskrivs i avsnitt 11.3.3 finns det stora skillnader mellan olika prövningsmyndigheter vad gäller bl.a. handläggningstider, även för prövning av samma typ av verksamhet. Andra exempel är att möjligheten till dialog och vilket stöd som erbjuds varierar och att det ställs olika krav på underlag. Skillnader i arbetssätt försvårar dessutom samarbete och utbyte mellan olika prövningsmyndigheter (se avsnitt 11.3.4).

•Myndigheten ska ha förutsättningar att rekrytera personal med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv pröv- ning av hög kvalitet. Som beskrivs i avsnitt 11.3.4 är svårigheter med att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens en stor utmaning i flera delar av landet. På vissa länsstyrelser är det en särskild utmaning att det saknas tillräcklig kompetens inom vissa branscher.

•Prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för pro- cessen och besluten. En reformerad organisation får inte leda till ett ökat antal överklaganden på grund av bristande förtroende för prövningsmyndigheten. Som beskrivs i avsnitt 11.3.2 och 11.3.3 saknas det förtroende i viss mån i dag för vissa prövnings- myndigheter.

•Det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisa- tion. Detta följer bl.a. av regeringens förvaltningspolitiska in- riktning. Som vi beskriver i avsnitt 11.3.5 finns exempelvis en utmaning med länsstyrelsens många olika roller och när de upp- träder i vilken roll. Det handlar om miljöprövningsdelegationens tillståndsgivning, länsstyrelsens beredning av tillståndsärenden, länsstyrelsens roll i samrådet, länsstyrelsen som företrädare för det allmänna miljöintresset och remissinstans och länsstyrelsen som tillsynsmyndighet.

1078

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•Det ska finnas förutsättningar för regeringen för en effektiv styr- ning och fortlöpande uppföljning av miljöprövningsverksam- heten. Som vi beskriver i avsnitt 11.3.6. är nuvarande prövnings- organisation fragmenterad med 21 länsstyrelser som bedömer betydande miljöpåverkan och deltar i samråd samt 12 miljöpröv- ningsdelegationer och 5 mark- och miljödomstolar som prövar tillstånd.

•Att prövningsmyndigheten har kännedom om lokala och regio- nala förutsättningar är en fördel men inte nödvändigt. Den kun- skapen kan också inhämtas genom remissinstanserna. Däremot kan en närhet till verksamheterna förenkla arbetet och bidra till att skapa legitimitet för besluten.

14.6.5För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar

Nedan beskrivs de olika alternativ för en ny prövningsorganisation som vi har övervägt samt de för- och nackdelar som vi identifierat med respektive alternativ.

Ny nationell miljöprövningsmyndighet

Detta alternativ utgår ifrån att en ny statlig förvaltningsmyndighet bildas för att pröva alla ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömningsprocess som avses i 6 kap. miljöbalken. En så- dan prövningsmyndighet kan antingen ha all sin verksamhet på ett kontor eller även bedriva verksamhet på ett antal regionala kontor. En fördel med att samla alla miljöprövningsärenden på en och samma myndighet är att gemensamma arbetssätt och rutiner under-

lättas. Det bör leda till en mer förutsägbar process och mindre variation i fråga om t.ex. vilka krav som ställs på underlag, vilket stöd som erbjuds den sökande och i fråga om möjligheten till dia- log i processens olika steg. Det kommer att förenkla utvecklingen av bl.a. digitala lösningar.

En annan fördel är att sårbarheten i processen bör minska dels genom myndighetens storlek, dels genom att det finns goda förut- sättningar att inom samma myndighet vid behov omfördela resurser. Detta är en viktig fördel jämfört med dagens organisation där bl.a.

1079

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

olika arbetssätt försvårar inlån av personal från en prövningsmyn- dighet till en annan. Att det blir möjligt att omfördela resurser inom myndigheten bör också bidra till att lösa problemet med de mycket stora skillnaderna i handläggningstider som i dag finns mellan olika prövningsmyndigheter (se avsnitt 8.3.3). Över huvud taget bör det med en prövningsmyndighet kunna bli en större enhetlighet i pröv- ningen.

En ytterligare fördel med en miljöprövningsmyndighet är att inte flera olika myndigheter behöver upprätthålla i huvudsak samma miljöprövningskompetens. Med en större myndighet finns det också utrymme för mer nischad expertis om t.ex. specifika branscher än på en mindre myndighet där alla handläggare i praktiken behöver kunna hantera en bredd av frågor. Med en prövningsmyndighet bör det också, vid behov, vara möjligt att använda den nischade kompe- tensen i alla prövningar, oavsett var i landet verksamheten som prö- vas finns. I dag anger t.ex. vissa länsstyrelser att de saknar kompetens om vissa branscher som sällan prövas i länet.

Att alla ärenden om miljöprövning handläggs på en myndighet bör även innebära skalfördelar i fråga om administration och andra horisontella funktioner jämfört med t.ex. ett antal fristående pröv- ningsmyndigheter som några tidigare utredningar föreslagit. En pröv- ningsmyndighet som prövar alla ärenden om miljöprövning skulle vara av en sådan storlek, enligt vår uppskattning på 220–300 per- soner, att de nackdelar som regeringen har identifierat med mindre myndigheter (se avsnitt 14.6.4), inte bör aktualiseras.

En annan fördel med en prövningsmyndighet är att det också

skulle bli en renodling av de olika myndigheternas roller i systemet. En kritik som har framförts om prövningar vid länsstyrelsen är att det sker en sammanblandning med myndighetens andra uppgifter så som tillsyn (se avsnitt 11.3.5). Det uppges av framför allt verk- samhetsutövare, men även av mark- och miljödomstolar, bl.a. leda till att detaljfrågor tas upp som egentligen inte hör hemma i till- ståndsprövningen utan i tillsynen. Framför allt kan en sådan ren- odling av prövningsmyndighetens roll, dvs. att den inte har några egna intressen att bevaka, bidra till att skapa förtroende både för myndighetens prövningsverksamhet och arbetssätt.

En annan fördel med en miljöprövningsmyndighet är att den skulle sortera under Klimat- och näringslivsdepartementet som ansvarar för miljöprövningen inom Regeringskansliet. Att det är

1080

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

det departement som ansvarar för sakfrågan som också ansvarar för myndigheten som prövar frågan bör underlätta regeringens styr- ning och fortlöpande uppföljning. Som vi har konstaterat i avsnitt

11.3.6är det ofta stor skillnad på hur kontakterna ser ut med de myndigheter som sorterar under det egna departementet och så- dana som sorterar under andra departement.

Vad gäller myndighetens möjlighet att rekrytera personal med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv prövning av hög kvalitet är den i första hand avhängig myndighetens placering och lönenivå, inte typ av organisation. Hur svårt det är med kom- petensförsörjning skiljer sig åt i olika delar av landet. Vad gäller lönenivå kan vi generellt konstatera att de genomsnittliga lönerna ligger cirka 15 procent högre på expertmyndigheter på miljöområ- det så som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten än på länsstyrelsen.35

En nackdel med förslaget är att det inte är i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning som anger att nya myndigheter endast ska bildas i undantagsfall, om uppgiften eller verksamheten inte kan passa in i befintliga myndigheter. Det går i detta fall inte att hävda att verksamheten inte kan passa in i befintliga förvalt- ningsmyndigheter i och med att miljöprövning redan sker på läns- styrelserna.

En annan nackdel med förslaget är att det skulle röra sig om en omfattande reform som tar tid att genomföra. Vid inrättandet en ny myndighet handlar det normalt om en process på tre till fyra år efter beslut om att en ny myndighet ska bildas till att den kan in- leda sin verksamhet. Vi har inte kunnat identifiera någon jämförbar myndighet som har bildats de senaste åren. Som ett par exempel kan dock nämnas Utbetalningsmyndigheten där det tog cirka tre och ett halvt år från att Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen i sitt betänkande föreslog en ny myndighet till att den nya myndigheten startade sin verksamhet i januari 2024.36 Även för Myndigheten för psykologiskt försvar tog det cirka tre och ett halvt år från det att regeringen gav en sär- skild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag om den nya myndigheten till att myndigheten inledde sin verksamhet i januari 2022. Bildandet av Havs- och vattenmyndigheten kan i samman-

35Se uppgifter från SCB via e-post den 3 oktober 2024.

36Se SOU 2020:35 s. 291–299.

1081

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

hanget också vara intressant. Den processen tog drygt tre år från det att Havsmiljöutredningen lämnade sitt betänkande En utveck- lad havsmiljöförvaltning till att myndigheten inledde sin verksamhet i juli 2011. Processen med att inrätta en ny Miljöprövningsmyndig- het bör dock vara mer komplex och kan därmed ta längre tid i och med att den rör uppgifter som i dag är fördelade på 26 myndigheter (dvs de 21 länsstyrelserna och de fem mark- och miljödomstolarna).

Att bilda en ny myndighet som tar över befintliga myndigheters uppgifter är dessutom förknippat med andra kostnader, vid sidan av tid. Det handlar om startkostnader och omställningskostnader inklusive produktivitetsförluster på kort sikt. Övergångsregler för medflyttande personal, kompetensomställning, avveckling och an- skaffning av ny kompetens hör till de frågor som påverkar myndig- hetens kostnadsbild. Omställningen kommer sannolikt att medföra en negativ påverkan på den befintliga prövningsverksamheten under tiden reformen genomförs, t.ex. genom att tjänstepersoner som arbetar med prövning på en länsstyrelse söker sig vidare när de vet att prövningen och motsvarande resurser ska överföras till en ny myndighet. Att bilda en helt ny myndighet är dyrare än ett alter- nativ som t.ex. bygger på att hela prövningsprocessen hanteras av miljöprövningsdelegationer eller av länsstyrelsen som sådan där det finns en befintlig organisation att utgå ifrån. Det har överslagsmäs- sigt antagits att startkostnaderna minskar med cirka 25 procent om en uppgift läggs på en befintlig snarare än en ny myndighet.37 Även omställningskostnaden väntas bli lägre eftersom det bl.a. kan ske en kunskapsöverföring inom organisationen från de som arbetar med prövningen i dag till nytillkommande medarbetare, och färre tjäns- ter skulle flyttas. Hur många tjänster som berörs beror dock på hur en sådan organisatorisk lösning skulle utformas. Det är därför svårt att säga något generellt om hur mycket högre kostnaden skulle bli med detta alternativ– det handlar om ett stort spann.

Om hela prövningsprocessen inklusive miljöbedömning läggs på en ny myndighet är det också en nackdel att det kan få negativa kon- sekvenser för kvarvarande verksamhet på de befintliga prövnings- myndigheterna.

37Se SOU 2024:30 s. 527.

1082

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Tolv länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer

Detta alternativ utgår ifrån att tolv länsstyrelser fortsatt är pröv- ningsmyndigheter. Miljöprövningsdelegationer kvarstår som ett särskilt organ för dessa länsstyrelsers prövning av miljöprövnings- ärenden. Länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer skulle pröva samtliga ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Samma länsstyrelser skulle hantera processen med granskning av en verk- samhets eller åtgärds miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken. Dessa länsstyrelser skulle handlägga fler och, i vissa fall, mer omfattande och komplexa ärenden (de nuvarande A-verksamheterna) än de som i nuläget prövas av miljöprövningsdelegationerna. Med våra förslag förs även en del ärenden upp från kommunal nivå till prövnings- myndigheten, dvs. sådana som i dag är C-verksamheter.

Den viktigaste fördelen med att behålla organisationen med miljöprövningsdelegationer skulle vara att det kan bli en relativt smidig övergång från mark- och miljödomstolarna och kommu- nerna till de berörda länsstyrelserna. Startkostnaderna bedöms bli lägre jämfört med en helt ny organisation. Det kan överslagsmässigt antas att dessa kostnader minskar med cirka 25 procent om pröv- ningen läggs på en befintlig myndighet än på en ny myndighet. Reformen borde även kunna genomföras på kortare tid. Även kost- naden för den fortlöpande verksamheten bedöms bli lägre i och med de stordriftsfördelar det medför och att det då inte krävs ett särskilt kansli med alla horisontella funktioner som behövs på en ny myn- dighet (myndighetsledning, ekonomihantering, registratur, it- stöd, etc.).

En annan fördel skulle vara att det går att ta tillvara mycket av det omfattande arbete som har utförts och som fortfarande pågår med att förenkla och förbättra både miljöbedömningsprocessen och tillståndsprövningen på länsstyrelserna. Det arbetet utgår ifrån länsstyrelsernas nuvarande uppdrag och kan vara svårt att överföra till en ny typ av myndighet.

Regeringen har angett att vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete är stor.38 En fördel med detta alternativ är också att det fortsatt skulle finnas förutsätt- ningar för den typen av erfarenhetsåterföring på tolv länsstyrelser.

38Se prop. 2009/10:215 s. 97.

1083

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

En ytterligare fördel med detta alternativ är att det i våra utred- ningsdirektiv anges att kännedom om lokala och regionala förut- sättningar är viktigt i prövningen. För länsstyrelsen är tillvaratag- andet av kunskapen om de specifika villkor som gäller i länet en av utgångspunkterna för myndighetens verksamhet. Den typen av nytta kan vara svårare att uppnå inom t.ex. en central myndighet. Precis som i dag skulle det dock vara nio län som inte har någon miljö- prövningsdelegation och i våra samtal med berörda aktörer har de flesta ansett att lokal och regional kunskap oavsett kan tillföras genom remissförfarandet.

Det kan också anses vara en fördel att miljöprövningen motsvarar relativt väl de typer av uppgifter och uppdrag som regeringen an- gett i första hand bör ligga på länsstyrelsen. Vi kan konstatera att all miljöprövning likväl inte sker på länsstyrelsen i dag och så har det heller inte sett ut historiskt. Vägledande för uppgifter som läns- styrelserna ska ansvara för är att de:

•kräver kunskap om lokala och regionala förhållanden,

•innebär statlig närvaro i olika delar av landet,

•omfattas av länsstyrelsernas roll som statens företrädare i länen,

•kräver geografisk närhet till brukare, allmänhet eller företag,

•omfattar fler statliga sektorer och beslut i vilka flera statliga intressen ska hanteras i samma ställningstagande,

•ställer krav på samordning av olika samhällsintressen och stat- liga myndigheters insatser, eller

•syftar till att främja länets utveckling.

En viktig nackdel är att detta förslag inte uppfyller flera av de ut- gångspunkter som vi har ställt upp i avsnitt 14.6.4. Allt annat lika skulle t.ex. utmaningen med bristande enhetlighet i prövningen och miljöbedömningen kvarstå liksom skillnaderna i handläggningstid. Detsamma gäller problemen med kompetensförsörjning i flera delar av landet. Prövningen på flera länsstyrelser upplevs av många verk- samhetsutövare och även mark- och miljödomstolar, ha stora bris- ter i dag (se avsnitt 11.3). Det skulle kunna innebära ett större antal överklaganden genom att det finns ett bristande förtroende för pröv- ningsmyndigheten.

1084

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

En annan nackdel är att den stora skillnaden i antalet ärenden som varje delegation hanterar på ett år (se avsnitt 8.3.3) skulle finnas kvar med detta alternativ. På vissa länsstyrelser prövas få ärenden varje år, vilket bl.a. försvårar för dem att bygga upp och upprätthålla kom- petens på alla områden som tillståndsansökningar kan omfatta. Det gör dessutom att det är få handläggare som arbetar med prövningen med stor sårbarhet vid sjukdom och personalbyte som följd.

Enligt regeringens förvaltningspolitiska inriktning ska det finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisation och det är också en av våra utgångspunkter. Organisationen skulle med detta alterna- tiv bli mindre fragmenterad i och med att det skulle vara tolv pröv- ningsmyndigheter som också hanterar miljöbedömningsprocessen, men en nackdel är att utmaningen med regeringens fortlöpande styrning och uppföljning, allt annat lika, till viss del skulle kvarstå.

En nackdel är slutligen också att länsstyrelsen skulle ha kvar många olika roller. Som framgår ovan kan det vara en fördel genom möjligheten till synergier, men samtidigt finns en utmaning i att det för utomstående är svårt att förstå i vilken roll som länsstyrel- sen uppträder. Det upplevs också att även länsstyrelsen samman- blandar dessa roller. Detta påverkar förtroendet för myndigheten.

Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer

Några av nackdelarna med alternativet att miljöprövning skulle ske på tolv länsstyrelser skulle i viss mån kunna lösas med en ytterligare koncentration av prövningsverksamheten. Den skulle i så fall kunna ske vid cirka sex länsstyrelser. Dessa skulle väljas utifrån bl.a. en jämn geografisk spridning och möjlighet till kompetensförsörjning. För att underlätta kompetensförsörjningen är vår uppfattning att en koncentration då skulle behöva ske till större städer, t.ex. med universitet eller högskola där relevanta utbildningar ges.

Denna typ av reform har föreslagits tidigare, bl.a. i propositio- nen Mark- och miljödomstolar. I denna föreslog regeringen att en koncentration av prövningen av tillstånd för B-verksamheter skulle ske från tjugoen till sju länsstyrelser. Regeringen angav som skäl till förslaget bl.a. att antalet tillståndsärenden vid vissa delegationer var få, vilket försvårade möjligheterna att bygga upp kompetens. Skulle prövningen av olika typer av verksamheter, som t.ex. vindkraft eller

1085

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

täkter, ske hos färre miljöprövningsdelegationer väntades erfaren- heten av att pröva olika typer av verksamhet att öka. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes också ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning.39 Förslaget genom- fördes i slutändan bara delvis genom att en koncentration gjordes till nuvarande tolv miljöprövningsdelegationer.

Samma fördelar skulle alltjämt kunna finnas med en ytterligare koncentration. Att färre länsstyrelser är prövningsmyndigheter kan underlätta för länsstyrelserna att utveckla prövningsverksamheten, t.ex. i fråga om gemensamma arbetssätt, jämfört med i dag när tolv länsstyrelser ansvarar för prövningen och tjugoen för miljöbedöm- ningsprocessen. Det kan bidra till en förbättrad kvalitet och ökad enhetlighet i prövningen som i sin tur kan bidra till stärkt rätts- säkerhet i verksamheten. Bristande enhetlighet över landet i dagens system är en utmaning som har lyfts fram av ett stort antal aktörer. Behovet av en enhetlig praxis har också varit ett av de bärande argu- menten för att koncentrera andra verksamheter inom länsstyrelsen t.ex. tillsynen över stiftelser och uppgiften att pröva tillstånd för kampsportsmatcher. Den senare uppgiften är koncentrerad till en- dast en myndighet, Länsstyrelsen i Örebro län.40

En annan fördel med en koncentration till orter där det finns en bättre tillgång på personer med den erfarenhet och kompetens som krävs, är att det bör underlätta länsstyrelsernas kompetensförsörj- ning. När ansvaret samlas hos färre länsstyrelser kan tjänsteperso- ner som arbetar med prövningen också få bättre förutsättningar att bygga upp och upprätthålla kompetens när myndigheten hanterar flera ärenden av samma och olika slag. Fler personer skulle dess- utom kunna arbeta heltid med prövningar i respektive miljöpröv- ningsdelegation. Sammantaget innebär detta att kvaliteten i pröv- ningsverksamheten kan öka. Ett större antal ärenden och därmed fler handläggare som arbetar med prövningsärenden skulle även innebära mindre sårbarhet. En annan fördel med en ytterligare kon- centration, och de stordriftsfördelar som kommer av en sådan, skulle vara mer likartade handläggningstider. De varierar i dag kraftigt mellan länsstyrelserna, även för liknande ärenden.

En koncentration skulle innebära ett avsevärt utökande av det befintliga ansvaret för de länsstyrelser som är prövningsmyndig-

39Se prop. 2009/10:215, s. 95–98.

40Se prop. 2011/12:31 s. 27.

1086

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

heter. En nackdel är att alla länsstyrelser skulle behöva anpassa sin bemanning och sina organisationer till det förändrade ansvaret, vilket innebär start- och omställningskostnader. Resurser skulle föras över från de länsstyrelser som inte längre har en miljöpröv- ningsdelegation, de länsstyrelser som inte längre skulle hantera miljöbedömningar samt från mark- och miljödomstolarna. Det tar också tid att föra över arkiv, diarium och annan information mellan länsstyrelserna som de behöver för att utföra verksamheterna.

En ytterligare nackdel med en koncentration är att det skulle finnas synergier mellan prövningsarbetet, miljöbedömningspro- cessen, tillsynen och övrigt miljöarbete på färre länsstyrelser. De länsstyrelser som inte längre ska tillståndspröva verksamheter kan få sämre förutsättningar att bedriva tillsyn, lämna tillsynsvägledning och även för att delta som remissinstans i tillståndsprövningar, dvs. motsvarande förutsättningar som vid de nio länsstyrelser där det inte finns en miljöprövningsdelegation i dag. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.5. har det framförts till oss att länsstyrelser som inte bereder tillståndsärenden kan ha svårare att upprätthålla rätt kom- petens och att de inte har samma resurser för att hantera miljö- bedömningar. Det pekar alltså på att länsstyrelser med en miljö- prövningsdelegation som regel har bättre förutsättningar att hantera miljöbedömningsprocessen eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre kan identifiera och reda ut olika frågor i varje enskild prövning. Detta talar för den typ av samman- hållen process som vi föreslår i avsnitt 14.8.

En annan nackdel är att regeringen har angett att en utvecklad statlig närvaro och service i hela landet bidrar bl.a. till att upprätt- hålla legitimitet och förtroende för statsförvaltningen och till ut- veckling och tillväxt i landsbygderna.41 Att färre länsstyrelser skulle vara prövningsmyndigheter skulle kunna anses gå i motsatt rikt- ning. Det pågår dock sedan flera år ett arbete med att koncentrera vissa typer av verksamheter till ett färre antal länsstyrelser för att bl.a. uppnå högre effektivitet och rationalitet i användningen av resurser. Syftet är just att förbättra förutsättningarna för länsstyr- elserna att ha en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verk- samhet. Regeringen har angett ett antal kriterier som ledning för vilka verksamheter som bör koncentreras. Kriterierna är följande.

41Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 2, s. 56.

1087

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

•Det finns ett behov av förstärkt likformighet i utförande.

•Sambandet med länsstyrelsernas kärnverksamhet är begränsat.

•Verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag enligt länsstyrelseinstruktionen.

•Behovet av externa besök är begränsat.

•Behovet av lokalkännedom är begränsat.

•Verksamheten har en liten omfattning eller hög komplexitet.

•De administrativa kostnaderna för handläggningen är höga i relation till mängden ärenden.42

Vår bedömning är att miljöprövningen till betydande del uppfyller dessa kriterier. Det finns ett stort behov av likformighet och många prövningsärenden kännetecknas av hög komplexitet. På vissa miljö- prövningsdelegationer, t.ex. den i Stockholms län, prövas få ären- den varje år och där har alltså verksamheten en liten omfattning. Regeringen har bedömt att det generellt sett är mer angeläget att koncentrera en verksamhet som har liten omfattning och hög kom- plexitet. För en sådan verksamhet ökar sårbarheten hos den enskilda länsstyrelsen, samtidigt som det kan vara svårt att bedriva den lik- formigt och resurseffektivt med ansvaret för uppgiften spridd på ett stort antal myndigheter.43 Det kan i miljöprövningen ofta finnas ett behov av externa besök, även om miljöprövningsdelegationerna sällan genomför syn på platsen i dag. Regeringen har konstaterat att ett stort behov av externa besök kan tala mot en koncentration, men att andra kriterier, t.ex. en ökad likformighet, kan tala så starkt för en koncentration att det är godtagbart att avstånden ökar för länsstyrelsens tjänstemän.44 Det finns ett behov av lokalkännedom som dock kan uppfyllas genom att berörd länsstyrelse, om det är en annan än prövningsmyndigheten, och kommun deltar som remiss- instanser. Vi har mot bakgrund av de uppgifter vi har tillgång till svårt att bedöma om de administrativa kostnaderna är höga i rela- tion till mängden ärenden. Det vi kan konstatera är att det är mycket stor variation mellan olika miljöprövningsärenden i fråga om hur

42Se prop. 2021/22:1, utg.omr. 1, s. 47.

43Se prop. 2011/12:31 s. 30.

44Se prop. 2011/12:31 s. 30.

1088

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

resurskrävande de är. Sambandet med länsstyrelsen kärnverksamhet och betydelsen för länsstyrelsens uppdrag bedöms vara relativt stort. Statskontoret har t.ex. angett tillståndsprövning generellt som en av länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter. Samtidigt utgör ”miljö- farlig verksamhet” i dag enbart 2,8 procent av länsstyrelsernas totala kostnad uppdelat per verksamhetsområde.45

Prövningen sker på länsstyrelsen som sådan

Ett alternativ är att tillståndsprövningen läggs på länsstyrelsen som sådan, dvs. att beslut inte tas av ett särskilt beslutsorgan utan enligt gängse ordning på myndigheten. Detta alternativ skulle kunna inne- bära en återgång till ordningen innan miljöbalkens ikraftträdande då miljöprövningsdelegationerna infördes. Länsstyrelserna har prövat miljötillstånd sedan 1981.46 För att uppnå skalfördelar och för att samla kompetenser skulle prövningen av ärenden om miljöprövning kunna ske på ett begränsat antal länsstyrelser, lämpligen de som

i dag har en miljöprövningsdelegation eller på sex länsstyrelser i linje med resonemanget i avsnittet ovan.

Med detta alternativ skulle möjligen en del av de särskilda pro- cessregler som finns för miljöprövningen på miljöprövningsdelega- tionerna skulle kunna behållas. Vi har inte kunnat identifiera några formella hinder för att föreskriva särskilda processuella bestämmel- ser även för miljöprövning som sker i linjen på länsstyrelsen. Det skulle dock kunna finnas fördelar med att frångå det nuvarande domstolslika förfarandet i ett självständigt beslutsorgan. I stället skulle förvaltningslagen i huvudsak tillämpas och miljöprövnings- ärenden handläggas som andra förvaltningsärenden. Det skulle kunna underlätta för prövningsmyndigheten att processleda och arbeta med förbättringar av arbetssätt. Det finns i dag också en otydlighet i fråga om hur landshövdingen kan hållas ansvarig för miljöprövningsdelegationens verksamhet trots att delegationen fattar beslut helt självständigt. En annan fördel med att länsstyrelsen som sådan skulle ha ansvar för hela processen och att prövningen sker i linjen, snarare än i ett särskilt beslutsorgan, är därför att det skulle kunna förenkla styrning och uppföljning. Länsstyrelserna skulle

45Se En översyn av modellen för att fördela länsstyrelsernas förvaltningsanslag, Statskonto- ret 2020:17, s. 22 och 23.

46Se prop. 1980/81:92 bl.a. s. 27.

1089

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

inte längre yttra sig i prövningen innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende, utan internberedningen inom länsstyrelsen blir en del av själva beredningen av ärendet.

En fördel med detta alternativ är att det bedöms vara en mindre kostsam reform både i termer av tid och pengar att lägga prövningen på en befintlig myndighet snarare än att bilda en helt ny myndig- het. Reformen kan genomföras snabbare och kostnaderna för att starta upp verksamheten har överslagsmässigt antagits vara cirka.

25 procent lägre jämfört med att etablera en ny myndighet.47 Även kostnaden för den fortlöpande verksamheten bedöms vara lägre i och med att det då inte krävs ett eget kansli med alla funktioner som behövs på en myndighet (myndighetsledning, ekonomihantering, registratur, it-stöd, etc.). Om verksamheten inlemmas i en befintlig myndighet bör även vissa synergier kunna uppnås avseende admi- nistration och lokaler.

En nackdel med detta alternativ är att det skulle innebära en återgång till den ordning som gällde innan miljöprövningsdelega- tionerna infördes. Från verksamhetsutövare framförs att det är viktigt att miljöprövningen sker självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Som anges i utgångspunkterna ovan är vår bedömning att förtroendet för prövningsmyndigheten är av avgörande vikt för att en reform inte ska innebära en ökad mängd överklaganden till domstolen. Det är en viktig nackdel att det kan uppstå en ännu större utmaning i fråga om förtroendet ifall pröv- ningen utförs på länsstyrelsen som sådan.

Prövningen läggs på en befintlig nationell myndighet

Ett alternativ är att miljöprövningen läggs på en annan befintlig myndighet. Som central miljömyndighet ligger, enligt vår uppfatt- ning, Naturvårdsverket närmast till hands. Vi har inte kunnat iden- tifiera någon annan myndighet än Naturvårdsverket med ett upp- drag som i övrigt skulle kunna erbjuda synergier i fråga om bl.a. kompetens och som är kompatibelt med en samlad miljötillstånds- prövning. Med denna organisationslösning skulle vi närma oss det danska systemet där deras miljömyndighet Miljöstyrelsen är till-

47Se SOU 2024:30 s. 527.

1090

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ståndsmyndighet för, i princip, alla miljöfarliga verksamheter som inte prövas på kommunal nivå. Ett sådant alternativ där prövningen skulle ske i en på Naturvårdsverket integrerad enhet övervägdes redan i samband med att koncessionsnämnden för miljöskydd in- rättades på 60-talet.48

En fördel skulle vara att Naturvårdsverket sorterar under Klimat- och näringslivsdepartementet, vilket skulle underlätta styrning och fortlöpande uppföljning. Naturvårdsverket har redan kompetens på området även om en dylik reform skulle kräva en betydande resurs- förstärkning. Det skulle också innebära ett väsentligt ändrat upp- drag för myndigheten.

En annan fördel är att det bedöms vara en mindre kostsam re- form både i termer av tid och pengar att lägga prövningen på en befintlig myndighet snarare än att bilda en helt ny myndighet. Refor- men kan genomföras snabbare och kostnaderna för att starta upp verksamheten skulle vara lägre jämfört med att etablera en ny myn- dighet. Även kostnaden för den fortlöpande verksamheten bedöms vara lägre i och med att det då inte krävs ett eget kansli med alla funktioner som behövs på en myndighet (myndighetsledning, eko- nomihantering, registratur, it-stöd, etc.). Exempelvis skulle det inte behövas en generaldirektör, rättschef eller administrativ chef en- kom för prövningsverksamheten. Om verksamheten inlemmas i en befintlig myndighet bör även vissa stordriftsfördelar kunna uppnås avseende administration och lokaler.

En nackdel med att lägga prövningen på Naturvårdsverket kom- mer av myndighetens nuvarande roll i den statliga miljöförvaltningen. Det har framförts till oss att det inte skulle vara lämpligt dels om Naturvårdsverkets fortsatt skulle ha partsställning i miljöprövnings- processen, dels till följd av myndighetens vägledningsuppdrag. Skulle Naturvårdsverket bli prövningsmyndighet skulle myndighetens tale- rätt dock kunna slopas. I dag är Naturvårdsverkets uppgift bl.a. att vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljö- politiken medan prövningsmyndigheten måste göra en avvägning mellan alla, ofta motstående, intressen. Sett till förtroendet för pröv- ningsmyndigheten är det en nackdel att myndigheten också är före- trädare för ett av de intressen som prövningen omfattar. Det kan noteras att det på flera andra politikområden i det svenska systemet ansetts lämpligt att skilja på tillståndsprövningen och drivansvaret

48Se Kungl. Maj:ts proposition nr 28 år 1969 s. 82–88.

1091

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

för sakfrågan. Några exempel är Skolverket och Skolinspektionen och Energimyndigheten och Energimarknadsinspektion. Det kan också finnas en nackdel i fråga om legitimitet givet att Naturvårds- verket under lång tid har innehaft partsställning i samma mål och ärenden.

Miljöprövningsnämnd

Ett annat alternativ är att prövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter utförs av en eller flera nämndmyndigheter. Nämndmyndighetsformen bör enligt Regeringskansliets vägledning vid val av myndigheters ledningsformer användas sparsamt med ut- gångspunkt i följande kriterier:

•verksamheten avser väl avgränsade frågor,

•uppgifterna regleras normalt sett i lag eller annan författning och kräver kollektivt beslutsfattande,

•myndigheten utgör en mycket liten organisation, och

•en värdmyndighet kan sköta administrationen.49

Miljöprövningsverksamheten uppfyller vissa av kriterierna. Det finns i fråga om miljöprövning skäl för en organisatorisk gräns mot annan verksamhet, bl.a. av rättssäkerhets- och förtroendeskäl. Pröv- ningsverksamheten avser väl avgränsade frågor på så sätt att nämn- den enbart skulle arbeta med miljöprövning. Värdmyndighet skulle kunna vara länsstyrelserna om en regional organisation väljs alter- nativt en central myndighet så som Naturvårdsverket. Nämnden kan oavsett själv sköta sina egna kansliuppgifter.

Däremot kommer myndigheten inte att kunna utgöra en mycket liten organisation. En samlad prövningsorganisation kommer att behöva vara en medelstor myndighet, enligt Statskontorets indel- ning av myndigheter.50 Enligt vår beräkning bör det röra sig om cirka 220–300 anställda. Myndighetsformen lämpar sig inte när antalet ärenden och resurserna för att bereda dessa är omfattande, vilket alltså är en nackdel med detta alternativ. Detta har bl.a. att

49Se promemorian Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, Finansdepartementet, 2015-12-10, s. 9.

50Se Kostnader för små myndigheter, Statskontoret dnr 2017/229–5, s. 9.

1092

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

göra med att ledamöterna i nämnden ofta utför sitt uppdrag vid sidan om ordinarie sysselsättning och har begränsade möjligheter att vara med och fatta ett stort antal beslut.51 Vi kan också konsta- tera att de flesta befintliga nämndmyndigheter är små och att det

i dag inte finns någon nämndmyndighet vars verksamheter är direkt jämförbar med miljöprövningen varken i beskaffenhet eller om- fattning.

Att i stället för en större nämndmyndighet bygga upp fler sepa- rata nämndmyndigheter som en parallell regional struktur jämte länsstyrelserna, har en tydlig nackdel i att det skulle kunna skapa samma problem som vi har identifierat med dagens organisation i fråga om t.ex. bristande enhetlighet. Det skulle dessutom bli dyrare än att alla övriga alternativ då det skulle vara flera fristående nya myndigheter. Skulle nämndmyndigheten använda länsstyrelsen som ett beredningskansli, vilket skulle minska kostnaderna avse- värt, ser vi egentligen inga fördelar jämfört med den nuvarande ord- ningen med miljöprövningsdelegationer.

En nackdel i sig är också att inrättandet av en eller flera nya nämndmyndigheter skulle kunna anses att gå i motsatt riktning mot de reformer som har genomförts de senaste 10 åren där nämnd- myndigheter införlivats i befintliga myndigheter eller ombildats till en annan myndighetsform, så som Etikprövningsnämnderna som nu utgör enrådighetsmyndigheten Etikprövningsmyndigheten. Det förekommer dock att nya nämndmyndigheter bildas. Under 2022 etablerades t.ex. Fondtorgsnämnden som är en avgiftsfinansierad nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet, med uppgift att upphandla, granska och kvalitetssäkra fonder till premiepensionens fondtorg.

51Se En form för kollektivt beslutsfattande – En kartläggning och prövning av nämnd- myndigheter, Statskontoret 2024:11, s. 12 och 13.

1093

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.6.6En ny nationell miljöprövningsmyndighet

Förslag: Vi förordar i första hand att en ny statlig förvaltnings- myndighet, Miljöprövningsmyndigheten, bildas för att pröva ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömnings- process i sådana ärenden som avses i 6 kap. miljöbalken. På motsvarande sätt som gäller i dag ska vissa ärenden överlämnas till regeringen för prövning.

Bedömning: I andra hand förordar vi att sex länsstyrelser ska ansvara för att pröva ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömningsprocess som avses i 6 kap. miljöbalken. Ansvaret för miljöprövningsprocessen bör då läggas på läns- styrelserna i Dalarnas, Skånes, Stockholms, Västerbottens, Västra Götalands och Örebro län. Det innebär att verksamheten i miljö- prövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i Hallands, Kalmar, Norrbottens, Uppsala, Västernorrland och Östergötlands län skulle upphöra.

De sex miljöprövningsansvariga länsstyrelserna skulle då an- svara för processen för miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken.

Ny nationell myndighet

Efter genomgången av de olika organisatoriska alternativen i avsnitt

14.6.5kan vi konstatera att det finns för- och nackdelar med samt- liga. Olika organisatoriska lösningar motsvarar i olika hög grad de utgångspunkter för en ändamålsenlig prövningsorganisation som vi har ställt upp i avsnitt 14.6.4.

Alternativet med en miljöprövningsnämnd är enligt vår bedöm- ning inte lämpligt dels då det är en myndighetsform som inte läm- par sig för en myndighet av den storlek som skulle krävas, dels mot bakgrund av att regeringen anser att den ledningsformen ska använ- das sparsamt. Det skulle behöva finnas synnerligen starka skäl för att inrätta en ny nämndmyndighet. Vår sammantagna bedömning är att sådana skäl inte föreligger. Flera av de utmaningar som har identifierats med nuvarande organisation bör kunna lösas med andra organisationsformer än denna.

1094

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Alternativet med att lägga prövningen på en befintlig central myndighet så som Naturvårdsverket har enligt vår bedömning vissa fördelar då uppgifterna skulle läggas på en befintlig myndighet i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Det skulle innebära vissa stordriftsfördelar med lägre löpande kostnader per anställd än t.ex. en fristående prövningsmyndighet. Enligt vår be- dömning är det dock inte lämpligt att miljöprövningen ligger på samma myndighet som har ansvaret för att vara pådrivande, stöd- jande och samlande vid genomförandet av politiken inom sakområ- det. Även om Naturvårdsverkets talerätt skulle slopas ser vi med ett sådant upplägg en utmaning i fråga om förtroendet för pröv- ningen. Som anges i utgångspunkterna ovan ska prövningen ske på ett sådant sätt att det skapar förtroende för processen och besluten och det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisa- tion. Ingen av de berörda aktörer vi har konsulterat förordar heller detta alternativ.

Alternativet att lägga prövningen på länsstyrelsen som sådan bedömer vi inte heller är lämpligt givet bl.a. de utmaningar som har förts fram av, framför allt, verksamhetsutövare men även av repre- sentanter för mark- och miljödomstolarna med länsstyrelsernas arbete i nuvarande regim. Precis som när miljöprövningsdelegatio- nerna infördes kan vi konstatera att förtroendet för prövningsmyn- digheten är en nyckelfråga. Baserat på de samtal vi haft med olika aktörer drar vi även här slutsatsen att det fortsatt är lämpligt att separera miljöprövningen från andra ansvar och roller.

Vad gäller alternativet att all miljöprövning skulle ske på de läns- styrelser som har miljöprövningsdelegationer i dag är vår bedömning att det alternativet har vissa fördelar, bl.a. att det skulle innebära en billigare omorganisation. Med det alternativet skulle dock flera av dagens utmaningar dock kvarstå. Det gäller bl.a. de stora skillna- derna i handläggningstider i olika delar av landet och att arbetssätt skiljer sig liksom möjligheten att få stöd och vägledning. Många verksamhetsutövare är dessutom av den uppfattningen att tillstånds- prövning i miljöprövningsdelegation brukar resultera i att tillståndet behöver överklagas. En betydande andel av de vi har talat med anger att de brukar försöka lägga till en vattenverksamhet för att i stället få frågan prövad direkt i mark- och miljödomstol. Som vi har be- skrivit i avsnitt 11.3.3 varierar det i hög grad i vilken mån en miljö- prövningsdelegations beslut ändras efter överklagande till högre

1095

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

instans. Andelen ändrade överklagade beslut varierade mellan 0 (länsstyrelsen i Västerbotten län) och 58 procent (länsstyrelsen i Skåne län) enligt länsstyrelsens årsredovisning 2022. Det återspeg- lar att det även i det avseendet är mycket stora skillnader mellan olika miljöprövningsdelegationer. Som vi har konstaterat i avsnitt

11.3.3är det dock svårt att slå fast i vilken mån det låga förtroendet för prövningen som sker på flera miljöprövningsdelegationer är be- fogat. Det är dock, enligt vår uppfattning, likväl ett stort problem att det hos många verksamhetsutövare finns ett bristande förtro- ende i dag.

Även tidigare utredningar har konstaterat att det är svårt att genom handläggningsregler helt komma bort från problemet med intressekollisioner inom länsstyrelsen till följd av myndighetens skilda uppgifter. Enda sättet har bedömts vara att lyfta bort till- ståndsprövningen från länsstyrelsen och i stället lägga denna pröv- ning på någon annan myndighet som inte har intressekonflikten inbyggd i sin organisation.52 Det är också det förslag vi förordar. Det enda alternativ som, enligt vår bedömning, kan uppfylla samt- liga utgångspunkter är en ny nationell miljöprövningsmyndighet. Det har gjorts många försök att förbättra prövningsorganisationens funktion ända sedan den infördes den 1 januari 1999, men det är enligt vår uppfattning tydligt att dessa försök inte har varit tillräck- liga. Det finns fortfarande i princip samma utmaningar med orga- nisationen som när miljöbalken infördes. Flera utredningar har sedan dess pekat på i stort sett samma problem. Vi föreslår därför att en ny förvaltningsmyndighet, här kallad Miljöprövningsmyn- digheten, inrättas med uppgift att hantera alla miljöprövningsären- den samt processen med miljöbedömning av verksamheter och åt- gärder. En sådan prövningsmyndighet har, enligt vår bedömning, bäst förutsättningar att bidra till att lösa de utmaningar som identi- fierats med den befintliga organisationen.

Vi är medvetna om att utgångspunkten i regeringens förvaltnings- politiska inriktning är att antalet myndigheter bör minska. Vi bedö- mer dock att det finns starka skäl för att ändå föreslå att en helt ny myndighet etableras. Vi återkommer till dessa skäl nedan. Vi kan också konstatera att regeringen likväl bildar nya myndigheter. Exem- pelvis har regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå en ny nationell jakt- och viltvårdsmyndighet som ska ta över befint-

52Se SOU 2009:10 s. 275.

1096

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

liga myndigheters uppgifter vad gäller viltförvaltningen. Regeringen har i direktiven uttalat att det finns anledning att utreda ändamåls- enligheten i den nuvarande myndighetsstrukturen för viltförvalt- ningen för att skapa en mer effektiv och samlad hantering.53 På motsvarande vis är vår uppfattning att en mer samlad hantering av miljöprövningen, tillsammans med våra övriga förslag, skulle inne- bära ett mer ändamålsenligt system. Ett annat exempel är den nya Utbetalningsmyndigheten som inledde sin verksamhet den 1 janu- ari 2024. Vi är också medvetna om att den omorganisation som vi föreslår är kostsam på kort sikt. Enligt vår bedömning kommer den sammantagna nyttan av en tydligare och mer ändamålsenlig organi- sation dock att överväga kostnaderna på längre sikt.

När det gäller skälen för att etablera en ny myndighet gör vi till att börja med bedömningen att etableringen av en sådan myndighet som handlägger alla miljöprövningsärenden skapar de förutsätt- ningar som behövs för en effektiv verksamhetsutveckling av t.ex. gemensamma arbetssätt och en enhetlig och likvärdig tillämpning av regelverket över landet. För det andra tror vi, baserat på de samtal

vihar haft med olika aktörer, att en myndighet som enbart arbetar med miljöprövning har bäst förutsättningar att leva upp till utgångs- punkten att prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för både processen och besluten. Vår bedömning kan sammanfattas

iföljande punkter.

•Med en prövningsmyndighet kommer det att finnas bästa möj- liga förutsättningar för att utveckla gemensamma arbetssätt och rutiner som bidrar till en enhetlig, transparent och förutsebar prövning oavsett var i landet en verksamhet befinner sig.

•Miljöprövningsmyndigheten kommer enbart att arbeta med miljöprövning. Det kommer därmed att finnas en större tyd- lighet vad gäller miljöprövningen i fråga om ansvar, roller och organisation – också en aspekt av regeringens förvaltningspoli- tiska inriktning. Enligt vår bedömning finns det därmed ingen risk att det ska finnas, eller upplevas finnas, en sammanbland- ning mellan olika roller och intressen på prövningsmyndigheten. Det finns då inte heller något behov av att detaljstyra prövnings- processen så som är fallet med länsstyrelsernas prövning i dag

53Se dir. 2023:108.

1097

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

för att säkerställa att miljöprövningsdelegationerna fattar beslut självständigt.

•Prövningsmyndighetens huvudsakliga uppgift kommer att vara att utifrån lagstiftning och praxis göra en helhetsavvägning där alla relevanta intressen för just miljöprövningen vägs samman efter synpunkter från sakägare, myndigheter, med flera. Tjänste- personerna kommer att vara experter på miljöprövning och med en medelstor myndighet som prövar alla ärenden finns det också utrymme för den typ av nischad branschspecifik expertis som behövs i vissa prövningar.

•Med en myndighet som prövar miljötillstånd och igångsättnings- besked och som hanterar miljöbedömningsprocessen, i stället för dagens 17 prövningsmyndigheter respektive 21 länsstyrelser som hanterar samråd, är vår bedömning att regeringens fortlöp- ande styrning och uppföljning kan bli mer samlad och effektiv än i dag.

I avsnitt 14.6.7 beskriver vi närmare hur Miljöprövningsmyndigheten skulle kunna utformas både organisatoriskt och verksamhetsmässigt. För en fördjupad analys av konsekvenserna, se kapitel 16 och bilaga 2.

Med tanke på att förslaget om att etablera en ny myndighet är en kostsam reform som inte ligger helt i linje med regeringens för- valtningspolitiska inriktning föreslår vi också ett andrahandsalter- nativ. I andra hand föreslår vi att ärenden om miljöprövning prövas av sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer som särskilda organ för länsstyrelsens prövning. Det skulle vara en mindre kost- sam reform i fråga om både tid och pengar än en att etablera ny myn- dighet. Att koncentrera prövningen till ett färre antal länsstyrelser skulle enligt vår bedömning kunna skapa bättre förutsättningar än i dag för större enhetlighet och en bättre kompetensförsörjning och minskad sårbarhet. Miljöprövningen är en verksamhet med hög komplexitet och det finns enligt vår bedömning ett stort behov av en ökad likformighet, dvs. det är en sådan verksamhet som reger- ingen har bedömt att det generellt sett är mer angeläget att koncen- trera. Vissa utmaningar som vi har identifierat skulle dock likväl kvarstå så som förtroendefrågan och den sammanblandning som upplevs vad gäller länsstyrelsens olika roller. Därför förordar vi i första hand en ny förvaltningsmyndighet. Alternativet där hand-

1098

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

läggningen av ärenden om miljöprövning koncentreras till sex läns- styrelser beskrivs närmare i avsnitt 14.6.8.

Reglering av den nya prövningsorganisationen

Vi gör bedömningen att bestämmelsen om vilken myndighet som bör pröva miljöprövningsärenden liksom i dag bör återfinnas i miljö- balken. Vi föreslår en bestämmelse inledningsvis i det nya 20 kap. om miljöprövning. Av bestämmelsen bör framgå att ärenden om miljöprövning prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Om reger- ingen inte finner det lämpligt att skriva ut namnet på myndigheten i lag är alternativet att ange att sådana ärenden bör prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vi noterar dock att namn på statliga myndigheter är vanligt förekommande i miljöbalken.

Förvaltningsmyndigheter ska enligt bestämmelserna i 19 kap. 2 § miljöbalken ibland överlämna ett ärende till regeringen för av- görande. Därför bör en upplysning härom införas i samma bestäm- melse i 20 kap. miljöbalken. Dessutom bör en bestämmelse mot- svarande nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken införas. Den innebär att Miljöprövningsmyndigheten om myndigheten finner att ett ärende rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, ska myndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyn- digheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till re- geringen. Genom dessa tillägg blir det tydligt att även regeringen ibland är prövningsmyndighet i ärenden om miljöprövning. Efter- som regeringen ibland endast prövar tillåtligheten bör av bestäm- melsen framgå att bestämmelsen i 19 kap. 2 § miljöbalken innebär att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett sådant ärende. För att tydliggöra att det i vissa situationer alltid är Miljöprövningsmyndigheten som sköter en viss fråga och ibland antingen är Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen bör ter- men prövningsmyndigheten användas i regelverket för den senare situationen.

Vi gör bedömningen att det även av de inledande bestämmelserna i 1 kap. miljöprövningsförordningen bör framgå att den prövnings- myndighet som avses i förordningen är den myndighet som enligt

1099

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ären- den om miljöprövning. Det innebär att det som huvudregel är Miljö- prövningsmyndigheten som avses när termen prövningsmyndighet används i förordningen.

Förslaget om en ny prövningsmyndighet för ärenden om miljö- prövning i första instans medför följdändringar i bl.a. miljöbalken, lagen om mark- och miljödomstolar, lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet, lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förordningen med länsstyrelseinstruktion, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förordning om vattenverksamheter, miljöpröv- ningsförordningen och förordning om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Dessa följdändringar beskrivs i avsnit- ten 14.15.2, 14.16 och 14.17.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 2 § miljöbalken och 1 kap. 2 § miljö- prövningsförordningen.

14.6.7Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet

I detta avsnitt beskriver vi närmare hur en Miljöprövningsmyndig- het skulle kunna utformas. Vi lämnar dock inte något förslag till förordning med instruktion för myndigheten utan beskrivningen avser att ge en bild av hur en Miljöprövningsmyndighet kan se ut och arbeta för att nyttan med en omorganisation, enligt vår bedöm- ning, ska bli så stor som möjligt. En utredning bör tillsättas för att mejsla ut detaljerna och ta fram en plan för bildandet av myndig- heten, se vår bedömning i avsnitt 14.18.2.

Ledningsform

Vi förordar att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet. Led- ningsformen enrådighetsmyndighet innebär att myndigheten leds av en myndighetschef. Regeringens styrning och ansvarsutkrävande sker direkt i förhållande till myndighetschefen. Ledningsformen

1100

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

enrådighetsmyndighet bör användas för myndigheter som inte upp- fyller kriterierna för styrelsemyndighet och där verksamheten karak- täriseras av att den i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten an- svarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, är av främjandekaraktär, och innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier.

Drygt 100 förvaltningsmyndigheter är för närvarande enrådig- hetsmyndigheter. Några exempel på enrådighetsmyndigheter är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Domstolsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Enrådighetsmyndigheter som arbetar med tillståndsprövning är bl.a. Energimarknadsinspektionen, Skolinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg och Etikprövningsmyndigheten.

De flesta enrådighetsmyndigheter, ungefär 70 procent, inklusive de flesta som prövar tillstånd, har ett insynsråd.54 Regeringskans- liets vägledning anger att ett eller flera av följande kriterier bör ligga till grund för beslut om att inrätta ett insynsråd.

•Myndigheten ansvarar för verksamhet där insyn av medborgare och politiker bedöms som angelägen.

•Verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.

•Myndigheten har under viss tid eller stadigvarande tydligt behov av råd och stöd från partsrepresentanter, politiker och intresse- och branschorganisationer m.fl.

•Behov av att tillföra myndigheten unik kompetens och sak- kunskap.

•Behov av att tillföra myndigheten bredd och mångfald.

•Verksamheten är integritetskänslig.55

Ett insynsråd vid myndigheten som utövar insyn och ger myndig- hetschefen råd bedöms vara lämpligt bl.a. då verksamheten kom- mer ha breda kontaktytor mot många olika grupper.

Vi förordar en enrådighetsmyndighet framför en styrelseledd myndighet även om båda styrningsformerna förekommer för myn-

54Se Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, Statskontoret (2014), bilaga 2.

55Se Vägledning för val av ledningsformer, Regeringskansliet, Finansdepartementet, 2015, s. 8.

1101

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

digheter som arbetar med tillståndsprövning. Formen styrelsemyn- dighet används typiskt sett t.ex. för myndigheter omfattande finan- siellt ansvar, affärsliknande verksamhet och kunskapsproducerande verksamhet. Det är vanligt att stora myndigheter leds av en styrelse.

Om något eller några av följande generella verksamhetskriterier är uppfyllda, bör enligt Regeringskansliets vägledning styrelsemyndig- het i första hand övervägas som ledningsform.

•Omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar.

•Stor påverkan på andra samhällssektorer dvs. näringsliv, kom- muner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exem- pelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval.

•Tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhälls- områden.

•Forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning).

•Affärsliknande verksamhet.

•Ett tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten.56

Enligt vår bedömning är kriterierna om tvärsektoriell och komplex verksamhet samt tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser i viss mån uppfyllda. Vi anser dock inte att en ny prövningsmyndig- het skulle skilja ut sig från många befintliga enrådighetsmyndigheter, t.ex. länsstyrelserna, som också uppfyller de kriterierna. Enligt Reger- ingskansliets vägledning bör det även vägas in om myndigheten ska följa internrevisionsförordningen. I så fall bör i första hand styrelse- myndighet övervägas som ledningsform. Myndigheter som bör ha internrevision kännetecknas av att de ofta hanterar stora medels- flöden och verkar under ett komplext regelverk eller har ett mycket stort antal anställda (minst 1 000). Andra kriterier som ska vägas in är bl.a. förvaltningsansvar för nationella EU-medel, geografiskt spridd verksamhet, långtgående delegering av ekonomiska beslut till en-

56Se Vägledning för val av ledningsformer, Regeringskansliet, Finansdepartementet, 2015, s. 5–7.

1102

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

skilda handläggare eller att det finns en förhöjd risk för mutor och korruption.57 Vår bedömning är att den nya prövningsmyndigheten enbart uppfyller kriteriet om ett komplext regelverk och myndig- heten därför inte bedöms behöva följa internrevisionsförordningen. Vår samlade bedömning är mot den bakgrunden att ledningsformen styrelsemyndighet inte bör väljas för den nya prövningsmyndigheten.

Organisation och lokalisering

Den nya prövningsmyndigheten kan antingen ha all sin verksamhet på ett kontor eller även bedriva verksamhet på ett antal regionala kontor. Vi förordar det senare. Även om regional närvaro av de aktörer vi har talat med inte bedöms vara det viktigaste med en ny myndighet är det, enligt våra direktiv, viktigt med lokal och regio- nal kännedom i prövningen. Regeringen har också angett att statlig närvaro och service i hela landet är viktigt för att förenkla för en- skilda och öka medborgarnyttan. Därmed upprätthålls statsförvalt- ningens legitimitet och förtroende.58 Tillståndsprövningen handlar ofta om verksamheter eller åtgärder som kan ha stor betydelse för många aktörer och enskilda och vi tror att det är viktigt för pröv- ningsverksamhetens legitimitet att beslut fattas så nära medborg- arna som möjligt. Mark- och miljödomstolarna genomför också ofta syn på platsen, vilket är ett arbetssätt som vi föreslår ska till- lämpas av den nya myndigheten och som kommer att underlättas av inte alltför långa avstånd. Samtidigt är det en avvägning gentemot behovet av enhetlighet och kostnadseffektivitet. Det behovet talar emot alltför många regionala kontor, se vidare nedan.

Enligt vad vi erfar finns en kritik om bristande enhetlighet mot vissa av de statliga myndigheter som har verksamhet på regionala kontor i dag. Även om prövningen sker på regionala kontor kom- mer det dock inom den nya myndigheten finnas goda möjligheter till samordning inom myndigheten, kontorsöverskridande samarbe- ten t.ex. branschvis, gemensamma utbildningar för handläggare och även sammankomster där olika delar av prövningen kan diskuteras. Med de möjligheter som finns att t.ex. kunna delta virtuellt på möten oavsett var i landet en medarbetare befinner sig tror vi att det kom-

57Se Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen, Finansdepartementet (Fi 2013:3), s. 3 och 4.

58Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 1, s. 62.

1103

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

mer att finnas goda förutsättningar för myndighetsövergripande samverkan och utbyte. Det bör också finnas möjlighet att, vid behov, fördela resurser och ärenden i den mån arbetsbelastningen varierar på de olika kontoren eller om en specifik branschkompetens finns på ett kontor men inte ett annat.

Vi anser att det är av stor vikt, med utgångspunkt i de utmaningar som en ny organisation ska bidra till att lösa, att de regionala konto- ren placeras på orter där det finns goda förutsättningar att tillgodose myndigheternas kompetensbehov. De skulle lämpligen kunna pla- ceras på orter där det i dag finns en länsstyrelse med miljöprövnings- delegation för en möjlig övergång av personal som redan har kom- petens och erfarenhet på området till den nya myndigheten. Det skulle innebära en något lägre omställningskostnad – hur mycket lägre beror på hur många tjänstepersoner som går över.

Ett alternativ skulle vara att utgå ifrån orter där finns mark- och miljödomstolar. Mark- och miljödomstolarnas lokalisering är i huvud- sak ett arv från vattendomstolarnas tid. Vad gäller deras domkretsar omfattar de särskilt definierade huvudavrinningsområden för vatten- dragen i landet. Tanken med att hålla ihop vattendragen under en domstol var att en reglering av ett vattendrag påverkar hela vatten- draget och att domstolarna med denna indelning skulle ha överblick över ett vattendrag när de prövade tillstånd till olika verksamheter.59 Med en samlad prövningsmyndighet ser vi dock inte samma behov av den typen av indelning. En digital miljöbok bör finnas tillgänglig för hela myndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.26). Dessutom ska yttranden inhämtas från vattenmyndigheterna på motsvarande sätt som mark- och miljödomstol gör i dag (jfr 22 kap. 13 § MB). Vår bedömning är också att de domare som arbetar på mark- och miljö- domstolarna inte i någon högre grad kan förväntas vilja gå över till en tjänst på den nya myndigheten och enligt 11 kap. 7 § regerings- formen kan inte en förflyttning ske av ordinarie domare till en för- valtningsmyndighet.

Vi förordar därutöver platser där det finns relevanta utbildningar, dvs. högskole- och universitetsstäder. I dag är det t.ex. svårt att re- krytera jurister till mark- och miljödomstolarna vid tingsrätterna i Växjö och Vänersborg. Det är även viktigt med bra kommunika-

59Se prop. 2009/10:215 s. 109 och 115 Det är därför betydelsefullt att miljödomstolarna har överblicken och kunskapen om ett vattendrag i dess helhet när de prövar tillstånd till olika verksamheter. För att underlätta denna överblick förs miljöbok/vattenbok.

1104

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

tioner. Möjligheter till samlokalisering med andra statliga myndig- heter skulle också kunna innebära fördelar i termer av t.ex. lägre lokalkostnader, men det har inte varit möjligt att utreda inom ramen för vårt uppdrag. Vi föreslår att den frågan undersöks vidare.

Vi har övervägt att ta som utgångspunkt de sex områden som regleras i 2 § förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regio- nala indelning. Regeringen har uttalat att en gemensam regional in- delning för statliga myndigheter kan underlätta samordningen inom staten och samverkan mellan staten, kommunerna och regionerna.60 Miljöprövningen handlar dock om en helt annan typ av verksamhet än t.ex. den som bedrivs på Statens servicecenter, Trafikverket och Arbetsförmedlingen, som i nuläget är indelade enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Till skillnad från många andra typer av förvaltningsärenden är det i fråga om miljöprövningen t.ex. inte nödvändigtvis fler ärenden i storstads- regionerna. Följer vi strikt indelningen enligt förordningen skulle det därför bl.a. bli en mycket ojämn fördelning av antal ärenden mellan kontoren. Vi tror att det finns fördelar om det finns åtmin- stone en kritisk massa ärenden på varje kontor bl.a. för att det ska kunna vara en bra och attraktiv arbetsplats, vilket kan vara svårt om kontoret enbart består av ett fåtal handläggare. Om vi som ett exem- pel för att visa vilka typer av skillnader det kan röra sig om utgår ifrån antalet helprövningar per miljöprövningsdelegation 2022 (se av- snitt 8.3), hanterade Regionen Gotlands och Stockholms län (2 § 3 förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indel- ning) endast nio helprövningar. Enligt samma exempel uppgick an- talet prövningar på miljöprövningsdelegation i regionen Dalarnas, Gävleborgs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län (2 § 2 förordningen om vissa förvaltningsmyndig- heters regionala indelning) till 74. Med en indelning enligt förord- ningen skulle vidare ett kontor i regionen Jämtlands, Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län pröva verksamheter i ett nästan lika stort geografiskt område som de övriga fem kontoren tillsammans. Med en sådan indelning skulle en del av mervärdet med regionkontor, dvs. närhet till verksamheten i sig, men också andra intressen så som rennäringen, gå förlorad. För att uppnå en jämnare fördelning av ärenden och för att vissa prövningsområden

60Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 1, s. 56.

1105

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

geografiskt inte ska bli för omfattande skulle sex kontor kunna fördelas enligt följande (se figur 14.4).

1.Ett regionkontor i Umeå prövar verksamheter i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län.

2.Ett regionkontor i Falun prövar verksamheter i Dalarnas, Gävle- borgs och Jämtlands län.

3.Ett regionkontor i Stockholm prövar verksamheter i Uppsala, Gotlands, Västmanlands, Stockholms och Södermanlands län.

4.Ett regionkontor i Örebro prövar verksamheter i Örebro, Värm- lands och Östergötlands län.

5.Ett regionkontor i Göteborg prövar verksamheter i Västra Göta- lands, Hallands och Jönköpings län.

6.Ett regionkontor i Malmö prövar verksamheter i Skåne, Krono- bergs, Kalmar och Blekinge län.

Myndighetens huvudkontor placeras lämpligen vid någon av orterna nedan. På huvudkontoret bör verksamhetens ledning och övriga horisontella funktioner finnas så som registratur och it-stöd. Pröv- ningsverksamhet bör finnas på varje regionkontor. Se vidare om hur bemanningen i grova drag bör ser ut i avsnittet nedan.

Vi har bara studerat frågan översiktligt, men har landat i att det vid myndigheten bör finnas en personalansvarsnämnd. Personal- ansvarsnämnden är ett arbetsgivarorgan, vars uppgift är att pröva frågan om disciplinansvar när en anställd har begått tjänstefel eller andra förseelser. Nämnden kan besluta om påföljder i form av skilj- ande från anställningen, varning, löneavdrag, åtalsanmälan och av- stängning. Av en rapport från Statskontoret framgår att drygt 70 pro- cent av alla myndigheter under regeringen har en personalansvars- nämnd. I rapporten framgår att den största som inte har det har drygt 230 anställda.61 I och med att Miljöprövningsmyndigheten väntas ha 220–300 anställda anser vi att det finns skäl för att inrätta en personalansvarsnämnd.

61Se Myndigheternas personalansvarsnämnder, Statskontoret 2018, s. 5.

1106

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

den prövning. Det handlar bl.a. om att många intressen ska vägas samman: verksamhetsutövarens, sakägarnas och människors hälsa och miljön. Det handlar också om att de tillstånd som meddelas ofta medför en betydande och irreparabel förändrad markanvänd- ning och påverkan samtidigt som tillstånden har rättskraft.

Vi kan konstatera från vår genomgång av utmaningar att mark- och miljödomstolens arbetssätt uppskattas av många aktörer. Det uppfattas som korrekt och förutsebart. Kombinationen av juridiskt och tekniskt kunnande anses av många vara en fördel och även på miljöprövningsdelegationerna fattas i dag beslut av en lagfaren ord- förande och en miljösakkunnig. Samtidigt finns krav i förvaltnings- lagen på att alla myndigheter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Inga myndigheter får låta sig vägledas av andra intressen än de som myndigheten är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som en- ligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövning av ett ärende.62

Med en Miljöprövningsmyndighet som enbart arbetar med miljö- prövning ser vi ingen risk för t.ex. sammanblandning av olika roller. På myndigheten kommer handläggarna enbart arbeta med prövning och de kommer också att vara experter på just miljöprövning, vilket

vii sig tror kommer att bidra till en hög kvalitet. Vi lägger därför inga förslag i fråga om hur beslut bör fattas på den nya myndig- heten. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att denna fråga över- lämnas till den nya myndighetens ledning att besluta om. Vi vill dock betona vikten av att miljörättskunniga jurister deltar i pröv- ningsprocessen, även om vi inte föreslår att det ska författnings- regleras att en lagfaren jurist ska vara med och fatta alla beslut. Vi noterar också att i andra länder så som Danmark och Finland är det

iförsta hand andra typer av experter än jurister som arbetar med prövningen, även om jurister deltar vid behov. Detta bekräftas av verksamhetsutövare som har verksamhet i flera olika länder. Sverige skiljer ut sig genom att ha en ”juristtung” process och vi ser ingen anledning till att det ska behöva var så just i Sverige givet att mycket av regelverket har sin grund i EU-gemensamma regler.

Enligt vår bedömning bör prövningen ske genom samarbete mel- lan handläggare med kompetenser inom flera olika områden, såsom miljö, juridik och teknik. Det innebär att den nya myndigheten be- höver bemannas med personer med dels kvalificerad juridisk kunskap,

62Se Allmän förvaltningsrätt, Strömberg och Lundell, 26 uppl. 2014, s. 71.

1108

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

dels olika typer av sakkunniga med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning med erfarenhet av sådana sakfrågor som myndigheten prövar. För att kunna ställa och godkänna säkerheter för kostnader för avhjälpande av en miljöskada och andra återställningsåtgärder behövs även ekonomisk kompetens. Därutöver är vår bedömning att det behövs administrativ personal även i själva prövningsarbetet. Erfarenheter från bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län visar att det bidrar till ett resurseffektivt arbete om administrativ personal kan bistå handläggare med att t.ex. skriva kungörelser, skicka re- misser, skicka ut begärda handlingar i pågående ärenden och skriva adresslista i besluten.63 Den typen av stöd frigör tid för handläggare och jurister som också kostar mer per årsarbetskraft.

För en effektiv och transparent process bör dialog ske fortlöp- ande mellan sökanden och myndigheten och vi anser att samman- träden bör äga rum oftare än vad som görs i prövningen vid miljö- prövningsdelegationerna i dag. För att underlätta för sökanden ser

viett mervärde i att en och samma handläggare följer ärendet från att det först kommer in till att beslut fattas, oavsett om processen landar i ett igångsättningsbesked eller ett miljötillstånd. Vad gäller arbetssätt i övrigt finns det goda exempel från återigen bl.a. Läns- styrelsen i Västra Götalands län som i vissa ärenden har en andra- handsansvarig ”resurshandläggare” som stöd till den som är huvud- ansvarig och vid viktigare och mer komplexa ärenden arbetar de i en särskild projektorganisation.64 Vi ser ett behov av en mer aktiv processledning från prövningsmyndigheten än vad som sker i dag, men bedömer också att den nya processen i sig bör kunna bidra till t.ex. färre kompletteringsrundor. Vi beskriver närmare hur pröv- ningsförfarandet formellt bör se ut i avsnitt 14.8–14.10.

Utöver de tjänstepersoner som hanterar ärenden om miljöprövning behövs ett antal andra poster så som generaldirektör, och kontors- chefer (ansvariga för var sitt regionkontor) samt horisontella funktio- ner så som personal, verksamhetsutvecklare/strateger, kommunika- tionsansvariga och registratur. Vi bedömer att den totala bemanningen på den nya myndigheten behöver uppgå till cirka 220–300 årsarbets- krafter. Se vidare om hur vi har beräknat de finansiella konsekven- serna inklusive personalkostnader i kapitel 16 och bilaga 2.

63Se Miljöprövning 2023: Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2024, s. 22.

64Se Miljöprövning 2023: Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2024, s. 21 och 22.

1109

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.6.8Närmare om organisationen vid alternativ 2:

Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer

I detta avsnitt beskriver vi närmare hur vårt andrahandsalternativ, att miljöprövningen koncentreras till sex länsstyrelser, skulle kunna se ut. Vi lämnar inga författningsförslag i denna del utan de författ- ningsförslag som anges i kapitel 1 gäller det alternativ vi förordar dvs. en ny Miljöprövningsmyndighet.

Organisation

Alternativet innebär att antalet länsstyrelser med miljöprövnings- delegationer minskas till cirka sex stycken och att dessa även han- terar miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken. Koncen- tration skulle kunna ske till de länsstyrelser som finns på de orter som föreslås för Miljöprövningsmyndighetens regionala kontor ovan i avsnitt 14.6.5, av samma skäl som anges där. Vi förordar alltså inte de redan koncentrationsansvariga länsstyrelserna i Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västra Götalands, Örebro och Östergötlands län då det skulle bli en mycket ojämn fördelning, både i fråga om antal ärenden och rent geografiskt, mellan de prövningsansvariga länsstyrelserna. Regeringen har i samband med koncentration av andra verksamheter hos länsstyrelsen angett att den inte fick utgöra ett alltför stort avsteg från principen om att enskilda ska ha tillgång till en myndighet inom rimligt avstånd dvs. myndigheterna bör finnas spridda över hela landet.65 Vi ser heller inte fördelar ur ett verksamhetshänseende att miljöprövningen förläggs till de länsstyr- elser som redan har koncentrerade verksamheter. Det finns, enligt vad vi kan bedöma, inga potentiella synergier med medborgarskaps- ärenden, begravningsfrågor, pantlåneverksamhet, allmänna arvsfon- den, eller de andra frågorna där ansvaret har koncentrerats enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indel- ning. Miljöprövningen skiljer sig också från dessa på så sätt att det inte genomgående är storstadslänen som har flest ärenden. Som vi tidigare har nämnt prövar t.ex. miljöprövningsdelegationen vid Läns- styrelsen i Stockholms län långt färre ärenden ett typiskt år än t.ex. miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Dalarnas län. Det finns också redan vissa länsstyrelser med ansvar som avviker från

65Se prop. 2011/12:31 s. 27.

1110

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

länsindelningen som inte följer indelningen enligt förordningen. Det gäller, utöver de tolv länsstyrelser som har miljöprövnings- delegationer, t.ex. de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter.

Det bör noteras att en koncentration till orterna i fråga sanno- likt skulle innebära en viss fördyrning av verksamheten på större orter är både lönenivåer och lokalhyror normalt högre än på mindre orter.

Arbetssätt

Beredningen av ärenden samt processen med granskning av en verk- samhets eller åtgärds miljöpåverkan skulle liksom i dag utföras av länsstyrelsens personal. Prövningsprocessen skulle i huvudsak regle- ras i miljöbalken, miljöprövningsförordningen och i förordningen om miljöprövningsdelegationer. Förvaltningslagen skulle därutöver gälla på samma sätt som i nuläget. Flera olika uppdrag för att ut- veckla länsstyrelsernas arbete med både samråden och tillstånds- prövningen har genomförts de senaste åren. Det arbetet skulle med detta alternativ behöva tas vidare för att ytterligare utveckla pröv- ningsarbetet för att uppnå en större enhetlighet i både arbetssätt och i själva prövningen.

Mot bakgrund av de utmaningar som förts fram om bl.a. sam- manblandning mellan länsstyrelsens olika roller (se avsnitt 11.3.5) har vi också övervägt om miljöprövningsdelegationernas självstän- dighet i förhållande till övriga länsstyrelsen ytterligare kan stärkas. Det som skulle kunna göras är t.ex. att finansieringen styrs i högre grad genom öronmärkning. Vår bild är dock att brist på resurser för miljöprövningsdelegationerna i sig inte är den mest framträd- ande utan det gäller framför allt i fråga om beredningen och hand- läggningen på länsstyrelsen som sådan. Något som vi också har övervägt för att renodla länsstyrelsens olika rollerna är att miljö- prövningsdelegationerna likt vattendelegationerna skulle kunna ha ett särskilt beredningssekretariat på länsstyrelsen där handläggarna enbart arbetar med miljöbedömning, igångsättningsbesked och miljötillståndsärenden. Det skulle kunna innebära en något tyd- ligare uppdelning mellan olika delar av verksamheten på länsstyrelsen men enligt vad vi erfar är det bara någon enstaka länsstyrelse som har tillsyn och prövning på samma enhet i dag. Vår bedömning är

1111

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

dock att det inte skulle göra någon större skillnad i praktiken efter- som internberedning ändå bör ske. Det bör också kunna vara upp till varje länsstyrelse hur de organiserar sig internt. Vattenförvalt- ningens organisation har dessutom fått kritik bl.a. för att den är komplicerad, att vattendelegationerna är en problematisk besluts- form och att ansvarsfördelningen är otydlig.66

En ytterligare möjlighet är att miljöprövningsdelegationerna som sådana skulle ha ett kansli med en egen beredningspersonal, och på så sätt arbeta helt separat från länsstyrelsen. Det finns inga särskilda beslutsorgan vid länsstyrelsen som har ett eget kansli i dag. Bergs- staten, som tidigare var en egen nämndmyndighet men nu är ett särskilt beslutsorgan vid Statens geologiska undersökning, har ett liknande upplägg där beredning av tillståndsärenden och tillsyn utförs av Bergsstatens egna handläggare. Bergsstaten hanterar dock i jämförelse väldigt få ärenden varje år. En fördel med ett sådant upplägg skulle kunna vara att det skulle bli en tydlig åtskillnad mel- lan länsstyrelsen som sådan och prövningsverksamheten. Som redan nämnts har sammanblandning mellan olika roller av många aktörer förts fram som en utmaning med prövningen som sker på länsstyr- elsen. En nackdel är att det ytterligare skulle försvåra regeringens styrning och fortlöpande uppföljning av prövningsverksamheten. Med ett sådant upplägg måste landshövdingens ansvar för verksam- heten minska ytterligare. Mervärdet med ett särskilt beslutsorgan inom länsstyrelsen så som möjligheten att samutnyttja personal och andra resurser bedöms också gå förlorade. Har miljöprövnings- delegationerna ett eget kansli behöver de också t.ex. ha en kansli- chef även om vissa administrativa funktioner skulle kunna tillhanda- hållas av länsstyrelsen. Slutligen skulle det innebära att vi går från en särlösning med domstolar som prövar vissa tillstånd som första instans till en annan organisatorisk särlösning. Miljöprövningen skiljer ut sig mot mycket annan tillståndsprövning bl.a. genom att den är rättsligt komplext och det stora antalet berörda parter, men befintliga och beprövade myndighetsformer bedöms vara tillräckligt flexibla för att kunna anpassas till att fungera även för miljöpröv- ningen. Därför föreslår vi inte att kanslier knyts till miljöprövnings- delegationerna. Uppdelningen mellan miljöprövningsdelegationen och länsstyrelsen skulle alltså se ut som i dag, dvs. beredningen sker på länsstyrelsen som sådan och delegationen beslutar.

66Se SOU 2019:66 s. 233–239.

1112

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Ärenden för prövning

Med detta alternativ skulle samma ärenden som Miljöprövnings- myndigheten bör pröva enligt vårt förslag, se avsnitt 14.6.9, prövas av länsstyrelserna.

14.6.9Vilka ärenden bör myndigheten pröva?

Förslag: Den nya myndigheten ska pröva sådana ärenden som tidigare prövades av miljöprövningsdelegation och sådana ansök- ningsmål enligt miljöbalken som tidigare prövades av mark- och miljödomstol.

Ett ärende om miljöprövning ska inledas genom en ansökan om

1.miljötillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd,

2.förlängning av prövotid eller fastställande av villkor efter be- slut om prövotid,

3.dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken,

4.godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åtgärder avseende vattenverksamheter,

5.ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igång- sättningsbesked eller återkallelse av miljötillstånd eller igång- sättningsbesked enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a § miljöbalken,

6.bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett ström- fall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till an- delskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § eller fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksam- het, eller

7.förklaring enligt 8 eller 14 § lagen (1929:405) med vissa före- skrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.

1113

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Ärenden om omprövning och återkallelse ska också kunna in- ledas på eget initiativ av Miljöprövningsmyndigheten.

Ärenden enligt miljöbalken, som inte är ärenden om miljö- prövning, får prövas av Miljöprövningsmyndigheten även om ärendet annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun, om ansökan i ärendet har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamhet som har samband med verksamhet i ett ärende om miljöprövning.

Miljöprövningsmyndigheten får vid en sådan handläggning av ett ärende förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun. Detta gäller dock enbart sådana ärenden där prövningsmyndig- hetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.

Vid prövningsmyndighetens prövning av ärenden om miljö- prövning ska allmänna bestämmelser om tillstånd, villkor, avgif- ter, ersättning, tillträde och tvångsrätt i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. miljöbalken och i 6 och 7 kap. lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamheter att tillämpas.

Att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska pröva tvångs- och ersättningsfrågor som har samband med ett miljöprövnings- ärende om vattenverksamhet ska framgå av 31 kap. miljöbalken.

Ärenden om miljöprövning

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.1 gör vi bedömningen att det inled- ningsvis i det nya 20 kap. miljöbalken bör återfinnas en uttömmande uppräkning av vilka ärenden som utgör miljöprövningsärenden och som därmed ska prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Detta oavsett om kraven avser miljöfarliga verksamheter, vatten- verksamheter eller andra verksamheter utifrån nuvarande definiti- oner i miljöbalken. Ärendena motsvarar i första hand de ärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegation respektive de ansök- ningsmål som mark- och miljödomstol prövar som första instans. Genom att ett antal verksamheter och åtgärder som i dag hanteras genom anmälan till kommun med våra förslag görs gransknings- pliktiga, flyttas även prövningen av sådana ärenden från kommun till den nya myndigheten. Se mer om vilka anmälningspliktiga verk-

1114

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

samheter och åtgärder som föreslås omfattas av granskningsplikt i avsnitt 14.7.

Enligt vår bedömning bör ärenden om miljöprövning i första

hand avse ansökningar om miljötillstånd och en ny form av enklare tillstånd som vi föreslår ska kallas för igångsättningsbesked som följer på ett enklare tillståndsförfarande (se definition av termen igångsättningsbesked i avsnitt 14.5.1 och beskrivning av processen i avsnitt 14.10) för nya och ändrade verksamheter och åtgärder. Den nya myndigheten bör också pröva sådana ansökningar som avser förlängning av prövotid eller villkor efter tidigare beslut om prövo- tid. Utöver dessa ärenden finns skäl för den nya myndigheten att, som miljöprövningsärenden, handlägga ansökningar om dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Myndigheten bör också pröva sådana ansökningar om godkännande i efterhand av vissa nödvän- diga arbeten eller åtgärder avseende vattenverksamheter som tidi- gare reglerades i 11 kap. 16 § miljöbalken.

Vidare bör den nya myndigheten pröva ansökningar om ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Beslut om tillåtande i sådana ärenden bör resultera i ändringstill- stånd eller ändringsbesked. Motsvarande bör gälla för ansökningar om återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.

Den nya myndigheten bör också pröva sådana ansökningar med koppling till vattenverksamhet som i dag finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. I lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet handlar det mer specifikt om frågor om bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § och fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 §. I lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrätts- konventionen av den 11 maj 1929 handlar det om sådan förklaring som avses i 8 eller 14 §.

Genom att hänvisningar till dessa ärenden som följer av andra lagar än miljöbalken förs in i regleringen i 20 kap. miljöbalken blir det inte bara tydligt vilka ärenden som den nya myndigheten ska

1115

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

pröva utan vi uppnår också en ökad samordning mellan miljöbalken och dessa andra regelverk.

Regleringen i 20 kap. miljöbalken bör också innehålla de krav som bör uppställas på handläggningen av miljöprövningsärenden. En utgångspunkt bör vara att miljöprövningsärenden som huvud- regel inleds genom en ansökan av den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. I vissa situationer bör även tillsynsmyndigheten, genom en ansökan, kunna initiera ett miljöprövningsärende och slutligen bör prövningsmyndigheten, i egenskap av tillståndsmyndighet, kunna ta initiativ till vissa miljö- prövningsärenden. Däremot bör andra myndigheters möjlighet att inleda sådana ärenden slopas, se mer om detta i avsnitt 14.9.24. Vilka ärenden tillsynsmyndigheten respektive tillståndsmyndig- heten bör kunna initiera bör, på motsvarande sätt som gäller i dag regleras i 24 kap. miljöbalken, se mer om ändringar av bestämmel- serna i 24 kap. miljöbalken i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24. En upp- lysning om att det i 24 kap. miljöbalken finns bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten också kan initiera vissa ärenden bör dock återfinnas inledningsvis i det nya 20 kap. miljöbalken.

När det gäller ärenden avseende verksamheter och åtgärder som i stället tillsynsmyndigheten bör handlägga efter en anmälan eller inom ramen för sin tillsyn gör vi bedömningen att denna process även fortsatt bör regleras genom bestämmelser i andra kapitel i miljö- balken än 20 kap. – i första hand genom bestämmelserna om tillsyn i 26 kap. miljöbalken (se våra förslag i avsnitt 14.14.), men också genom krav på anmälan eller registrering i exempelvis 9 och 11 kap. miljö- balken.

Även tillstånds-, anmälnings-, dispens- eller tillåtlighetsärenden som följer en annan process än den som bör gälla vid miljöprövning av verksamheter och åtgärder enligt det nya kapitlet bör fortsatt re- gleras på andra ställen i miljöbalken. Detta gäller exempelvis kraven på och prövningen av sådana tillstånd, sådan dispens eller sådan an- mälan som avses i bestämmelserna om

•naturreservat, biotopskydd, strandskydd, miljöskyddsområde och Natura 2000 i 7 kap. 7, 11, 11 b, 18 a, 18 b, 20, 28 a §§ miljöbalken,

•artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap.,

•skydd mot olägenheter för människors hälsa i 9 kap. 10–12 §§ miljöbalken,

1116

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•dispens från markavvattningsförbud i 11 kap. 14 § miljöbalken,

•samråd och vilthägn i 12 kap. 6 och 11 §§ miljöbalken,

•genetiskt modifierade organismer i 13 kap. miljöbalken,

•kemiska produkter och biotekniska organismer i 14 kap. miljö- balken, och

•avfall i 15 kap. 15–17 §§, 19 §, 25 § och 29 § miljöbalken.

Se mer om prövningen av Natura 2000-tillstånd i avsnitt 14.7.13. Av bestämmelserna i det nya 20 kap. miljöbalken bör dock framgå att ärenden enligt miljöbalken som inte är miljöprövnings- ärenden ändå kan komma att handläggas och prövas av Miljöpröv- ningsmyndigheten inom ramen för miljöprövningen under mot- svarande förutsättningar som i dag gäller för samlad handläggning

vid mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 3 § miljöbalken.

När det gäller nuvarande bestämmelser om de materiella förut- sättningarna för att ge tillstånd, dispens eller godkännande beroende på vilken verksamhet eller åtgärd ärendet avser gör vi bedömningen att denna typ av bestämmelser även fortsatt bör återfinnas i respek- tive ”sakkapitel” i miljöbalkens andra avdelning. För att underlätta tillämpningen av sådana bestämmelser och därigenom effektivisera miljöprövningsprocessen gör vi dock bedömningen att det i det nya kapitlet bör återfinnas en bestämmelse som på en övergripande nivå anger vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötill- stånd eller igångsättningsbesked ska kunna ges. Se mer om förslaget på sådan bestämmelse i avsnitt 14.9.14.

Den nya regleringen om miljöprövning innebär att ett antal be- stämmelser i andra kapitel i miljöbalken behöver upphävas och i delar flyttas till det nya kapitlet. Detta gäller framför allt sådana bestämmelser som endast avser miljöprövning i exempelvis 22 kap. miljöbalken. Vi gör dock bedömningen att generella processuella bestämmelser i miljöbalkens fjärde och femte avdelning, som är tillämpliga på all prövning enligt miljöbalken, inte bör flyttas eller upprepas i det nya kapitlet. Däremot bör det finnas en inledande bestämmelse i det nya kapitlet med en upplysning om i vilka kapitel i miljöbalken som sådana generella processuella bestämmelser som gäller vid miljöprövning finns. Vår bedömning är att sådana bestäm- melser finns i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. miljöbalken. Miljöpröv-

1117

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ningsprocessen bör således, precis som i dag, omfattas av sådana allmänna processuella bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, ersättning och tillträde som finns i dessa kapitel. Läs mer om han- teringen av tvångs- och ersättningsfrågor i avsnitt 14.6.10.

På motsvarande sätt bör det finnas en hänvisning till sådana processuella bestämmelser i andra lagar, utöver förvaltningslagen, som kan bli tillämpliga vid miljöprövning. Det gäller exempelvis bestämmelserna om bygde- och fiskeavgifter i 6 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter eftersom sådana avgifter kan vara aktuella att besluta om i samband med miljötill- stånd eller igångsättningsbesked för en vattenverksamhet. När det gäller bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vat- tenverksamhet vore ett annat alternativ att inarbeta sådana bestäm- melser som endast tillämpas vid miljöprövning i miljöbalken. I denna del delar vi dock den bedömning som regeringen gjorde vid miljö- balkens införande, nämligen att övervägande del av de bestämmel- ser som fortfarande återfinns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är av en sådan teknisk natur och inriktade speciellt på verksamhet i eller med vatten att de inte lämpar sig i miljöbalken.67 Vi kan inte heller se att det skulle finnas några omedel- bara lagtekniska fördelar med att arbeta in de detaljerade bestäm- melserna om bygdeavgifter och fiskeavgifter i miljöbalken.

Innan ytterligare samordning sker av bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och bestämmelserna om vattenverksamhet i miljöbalken bör, enligt vår bedömning, en särskild översyn göras av i vilken utsträckning bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet tillämpas och om detta sker endast vid miljöprövning eller också vid annan prövning. Med beaktande av vår begränsade utredningstid har det inte funnits tid för en sådan översyn inom ramen för vårt uppdrag.

Som en följd av de förslag vi lämnar i detta avsnitt finns det dock skäl för att närmare se över vilka av de frågor som i dag prövas i första instans av mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kom- mun som även fortsatt bör hanteras av dessa myndigheter och hur denna hantering bör regleras. Denna översyn beskrivs närmare i avsnitt 14.12.

67Se prop. 1997/98:45 s. 366.

1118

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Tvång- och ersättningsfrågor som har samband med ett miljöprövningsärende om vattenverksamhet

Som vi kommer att redogöra för mer utförligt i avsnitt 14.6.10 bedömer vi att det finns fördelar med att hålla ihop prövningen av tvångs- och ersättningsfrågor med prövningen av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vi föreslår därför att dessa frågor ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för att prövas av mark- och miljödomstolen. Prövning av tvångs- och ersättnings- frågor utgör en rättstvist mellan enskilda. Som vi redogör för i avsnitt 14.6.10 finns det rent konstitutionellt inget hinder mot att en sådan rättstvist prövas av en administrativ myndighet. Kravet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen är dock att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kan åstadkommas efter ett överklagande. Att det är Miljöprövningsmyndigheten som bör pröva dessa frågor som första instans behöver däremot framgå av miljöbalken. I fråga om tvångsfrågor som kan prövas inom ramen för ett miljöprövningsärende föreslår vi att detta bör framgå av

28 kap. 10 § miljöbalken. När det gäller frågor om ersättning som kan aktualiseras i ärenden som avser ansökan om igångsättnings- besked eller miljötillstånd för vattenverksamhet avser det de be- stämmelser om ersättning som finns i 31 kap. 16–20 §§ miljöbalken. Vi gör bedömningen att det i anslutning till dessa bestämmelser bör föras in en bestämmelse som anger att det är Miljöprövningsmyndig- heten som ska pröva dessa frågor om ersättning.

MKB-myndighet

I avsnitt 14.4 beskriver vi utgångspunkterna för den nya samord- nademiljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. En del i detta är att samma myndighet som ansvarar för tillståndsprövningen även bör ansvara för den föregående miljöbedömningsprocessen. Den nya myndigheten bör således ta över den roll som MKB-myndig- het som länsstyrelsen har i dag både i förhållande till ärenden om miljöprövning och i ärenden enligt andra lagar i vilka 6 kap. miljö- balken ska tillämpas för miljöbedömningen. Detta gäller processerna enligt minerallagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, natur- gaslagen, kärntekniklagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och

1119

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

lagen om kontinentalsockeln. Se mer om vårt förslag i denna del i avsnitt 14.8.13.

Irollen som MKB-myndighet har Miljöprövningsmyndigheten också ansvaret för prövning av ansökningar om undantag från krav på specifik miljöbedömning. Se förslag om möjlighet att söka sådant undantag i avsnitt 14.8.5.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 3–5 §§, 28 kap. 10 § och 31 kap. 20 a § miljöbalken.

14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor

Prövning av tvångsrätt

En verksamhetsutövare behöver ha faktisk rådighet över ett område inom vilket åtgärder ska vidtas. Sådan rådighet eller förfoganderätt är som utgångspunkt en civilrättslig fråga som får lösas skilt från till- ståndsprövningen. För miljöfarlig verksamhet hanteras sådana frågor inte inom ramen för tillståndsprövningen. För vattenverksamhet utgör sådan rådighet en processförutsättning som prövningsmyn- digheten ska beakta (se 2 kap. LSV). Vi har inte föreslagit någon ändring i fråga om kraven på rådighet.

Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4.6 finns även enligt nuvar- ande regler möjlighet att genom tvångsrätt ta i anspråk annans mark för vissa vattenverksamheter (se 28 kap. 10 § MB). Dessa frågor om tvångsrätt prövas då efter yrkande om tvångsrätt av sökanden inom ramen för tillståndsprövningen vid mark- och miljödomstolen. Om tvångsrätt ges anges det i tillståndsdomen. Då miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en vattenverksamhet enligt vårt förslag

i stället ska prövas av en ny förvaltningsmyndighet behöver vi över- väga om frågor om tvångsrätt bör hanteras av myndigheten inom ramen för tillståndsprövningen eller inte. Inledningsvis kan konsta- teras att en av våra utgångspunkter är att processen för prövning av miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet så långt det är lämpligt bör vara lika inom ramen för den nya miljöprövningen. Sam- tidigt kan vi konstatera att det finns ett nära samband mellan pröv-

1120

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ningen av en tvångsrättsfråga och tillåtlighetsprövningen i ett ärende om vattenverksamhet på ett annat sätt än vad som gäller vid pröv- ning av tillstånd till en miljöpåverkande verksamhet. Tvångsrätt för vattenverksamhet kan som vi redogjort för i avsnitt 10.4.6 endast beslutas under vissa förutsättningar. Såvitt vi kan bedöma uppkom- mer inte motsvarande behov av tvångsrätt i ärenden om miljöpåverk- ande verksamhet. Vi kan även konstatera att i de fall förutsättningar för tvångsrätt föreligger i ett ärende bör det vara en mer effektiv hantering av frågan om den kan hanteras i samma ärende som tillåt- ligheten. Både de relevanta omständigheterna och de tillämpliga re- glerna överlappar varandra vid prövning av tvångsrätt och tillåtlighet. Tvångsrättsyrkanden prövas mot de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokali- seringsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken. De argument som en sak- ägare kan vilja anföra till stöd för att en begärd tvångsrätt skulle innebära ett oacceptabelt ingripande i dennes fastighet bör i stora delar vara desamma som han eller hon har haft anledning att åbe- ropa även i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna när det kommer till prövning av vattenverksamhet. Vad gäller den sammanhållna prövningen av tvångsrätt och tillåtlighet har det inte heller fram- förts att dessa frågor tynger processen. Det har i stället framförts att möjligheten att hantera dessa frågor tillsammans gör att pröv- ningen blir mer effektiv då de fastighetsägare som berörs får frågan utredd och hanterad i samma ärende som tillåtligheten. Vi har där- för bedömt att det inte finns skäl att separera prövningen av tvångs- rätt från tillståndsprövningen. En mer grundlig genomlysning av behovet av att pröva tvångsrätt för vattenverksamhet inom ramen för tillståndsprövning skulle dessutom behöva mer tid än den vi har haft till vårt förfogande.

Miljöprocessutredningen, som också föreslog en prövning av tillståndsärenden av en prövningsmyndighet i första instans, be- dömde att frågorna om tvångsrätt alltjämt borde hanteras inom ramen för tillståndsprövningen och då av den föreslagna prövnings- myndigheten. Den utredningen konstaterade att processekonomiska skäl talade för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor

1121

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

kan bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångs- rättsfrågan för också med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet. Miljöprocessutredningen konstaterade vidare att det visserligen borde vara möjligt för sök- anden att ansöka (separat) om tvångsrätt parallellt med tillstånds- ansökan, men något slutligt avgörande i tvångsrättsärendet kan knappast komma till stånd förrän det underliggande tillstånds- beslutet har fått laga kraft. Tillståndsbeslutet kan ju innebära att delar av ansökan ogillas, eller att beslutsmyndigheten sätter upp inskränkande villkor, så att ett föregående tvångsrättsbeslut måste omprövas.68 Vi delar dessa slutsatser.

Därutöver är bestämmelserna om tvångsrätt av expropriations- rättslig karaktär. Frågor om tvångsrätt gäller mot envar på samma sätt som ett tillstånd. Det är ytterligare ett skäl för att låta frågorna om tvångsrätt hanteras inom ramen för tillståndsprövningen.

Enligt nuvarande regler ska en ansökan om vattenverksamhet som avser utförande av ett vattenkraftverk innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet (se 7 kap. 4 § LSV). Strömfallsfastighet är den fastighet med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften ska vara förenad för framtiden och utgör fastighetstillbehör till den fastigheten. Bestämmande av ström- fallsfastighet är också en tvångsrätt och ska fastställas på yrkande av sökanden i tillståndsdomen (se 28 kap. 10 § andra stycket MB och 7 kap. 6 § 2 LSV). På samma sätt som övriga tvångsrätter bedö- mer vi att det är lämpligt att även denna fråga prövas inom ramen för tillståndsärendet hos den av oss föreslagna Miljöprövningsmyn- digheten.

Som vi har redogjort för är avsikten med vårt förslag att mark- och miljödomstolen alltjämt ska pröva frågor som i dag handläggs som stämningsmål. Enligt nuvarande 7 kap. 2 § 6 lagen med sär- skilda bestämmelser om vattenverksamhet utgör talan om särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 2 kap. 6 § tredje stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet och 28 kap. 10–13 §§ miljöbalken ett stämningsmål. Någon ändring av detta föreslår vi inte.

68Se SOU 2009:10 s. 321 och 322.

1122

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Rätt till ersättning i samband med prövning av vattenverksamhet

Tillstånd till vattenverksamhet kan ge upphov till rätt till ersättning för berörda fastighetsägare. Det kan t.ex. handla om att en fastighet helt eller delvis ianspråktas av en vattenverksamhet, såsom en däm- ning, eller att en fastighets tillgång till vatten försämras till följd av en bortledning av grundvatten. Som vi har redogjort för prövas dessa frågor som huvudregel inom ramen för ansökningsmålet i mark- och miljödomstol med stöd av bestämmelser i 31 kap. 16–19 §§ miljö- balken. Ersättningsfrågorna är av så kallad dispositiv karaktär och innebär att sökanden och den fastighetsägare som har ersättnings- anspråk kan komma överens om ersättning ska utgå och om dess storlek. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. Att frågan om intrångsersättning är av dispositiv karaktär innebär även att utrymmet för domstolen att basera sin bedömning på andra om- ständigheter eller annan utredning än den som parterna åberopat är begränsat.

Ersättning ska enligt nuvarande regler bestämmas enligt bestäm- melserna i expropriationslagen. Enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska intrångsersättning betalas med dels ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom ianspråktagandet av marken, dels ett påslag om 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Om det i övrigt uppkommer skada för fastighetsägaren genom ianspråktagandet ska även sådan skada ersättas, s.k. annan ersättning. Expropriationslagen innehåller inte några regler om bevisbörda eller beviskrav när det gäller frågor om ersättning. Utgångspunkten är därför att de principer om bevisbör- dans placering som gäller i skadeståndsmål i allmänhet ska tilläm- pas. Enligt vår bedömning bör dock dessa frågor kunna hanteras av en förvaltningsmyndighet.

1123

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersätt- ningens storlek.

Till utredningen har det framförts att dagens system med pröv- ning av ersättningsanspråk i samma mål som tillståndsprövningen fungerar väl. Frågor om ersättning prövas däremot inte så ofta i samband med tillståndsprövning, men det har framförts att det är värdefullt och processekonomiskt att möjligheten finns. I vissa mål om tillstånd till vattenverksamhet kan dessutom antalet sakägare vara stort. Att frågan om ersättning kan hanteras samlat för samt- liga sakägare antingen tillsammans med frågan om tillstånd eller separat har också framställts som positivt.

Skador på fastigheter kan även uppstå till följd av en miljöfarlig verksamhet. Fråga om ersättning i sådana fall prövas inte inom ramen för samma mål som tillståndet. I stället finns möjlighet att väcka en talan om detta i mark- och miljödomstolen med stöd av bestämmelserna i 32 kap. miljöbalken. Talan väcks genom ansökan om stämning och handläggs därefter som ett stämningsmål i mark- och miljödomstolen. Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig normalt inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. miljöbalken eller skadeståndsmål enligt 32 kap. i balken.

I Sverige prövas traditionellt civilrättsliga tvister av domstol. Konstitutionellt finns inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är, enligt 11 kap. 3 § regerings- formen, att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kan åstadkommas genom överklagande.

Det finns ofta ett nära samband mellan villkorsfrågorna och er- sättningsfrågorna. Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren. Att hantera frågor om utformningen av skydds- åtgärder tillsammans med frågan om ersättning kan således skapa större incitament för en verksamhetsutövare att vidta mer omfat- tande skyddsåtgärder så att några skador inte kvarstår. Samtidigt har prövningsmyndigheten, oavsett inställning hos verksamhets- utövaren, att bedöma och ställa krav på verksamhetens utformning och påverkan på omgivningen utifrån de allmänna hänsynsreglerna. Om ersättningsfrågorna hanteras inom ramen för tillståndspröv- ningen eller inte bör därför inte få någon avgörande betydelse för

1124

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamheten eller åtgärden förenas med.

Miljöprocessutredningen, som också föreslog att tillståndspröv- ningen i första instans skulle ske av en förvaltningsmyndighet, före- slog i sitt betänkande att frågan om ersättning alltjämt skulle prövas av domstol. Den utredningen övervägde att låta ersättningsfrågorna prövas av förvaltningsmyndigheten tillsammans med tillstånds- prövningen. Mot det anförde dock utredningen bl.a. att förvalt- ningslagen saknar processuella regler för hantering av civilrättsliga frågor och att regler om t.ex. vittnesförhör inte fanns. En prövning av ersättningsfrågor är som nämnts dispositiv och att vittnesförhör kan ske i dessa mål är en förutsättning för prövningen. Ersättnings- frågans dispositiva karaktär medger även att parterna kan komma överens och att domstolen kan stadfästa förlikningen. Sådana för- utsättningar finns inte reglerat i förvaltningslagen. Ett annat pro- blem med en överflyttning av frågorna till en prövningsmyndighet var enligt Miljöprocessutredningen kravet på kompetens som måste ställas. En tillfredsställande prövning av ersättningsfrågorna förut- sätter att prövningsmyndigheten har en egen, kvalificerad värder- ingsteknisk kompetens. Det ifrågasattes om det var resursmässigt rimligt att förse prövningsmyndigheterna med värderingsteknisk kompetens för att ta hand om det fåtal ersättningsärenden som kunde förväntas.69

Som ytterligare skäl för att ersättningsfrågor alltjämt bör ligga på domstol kan återigen nämnas att mark- och miljödomstolen i dag prövar andra mål om ersättning enligt 31 kap. och 32 kap. miljöbal- ken. Likaså förekommer en del ersättningsfrågor i de fastighetsmål som mark- och miljödomstolen prövar med stöd av bl.a. fastighets- bildningslagen och ledningsrättslagen efter att ett lantmäteribeslut överklagats. Mark- och miljödomstolen är även forum för att pröva expropriationsmål. Att samla alla miljö- och fastighetsrättsliga er- sättningsfrågor vid samma instans kan därmed föra med sig betyd- ande fördelar.

Skulle ersättningsfrågan hanteras separat från tillståndspröv- ningen och i stället prövas av mark- och miljödomstol skulle det behöva göras inom ramen för ett s.k. stämningsmål. Det skulle innebära att den fastighetsägare som påstår sig ha lidit skada eller där sökanden och fastighetsägaren inte kommer överens om ersätt-

69Se SOU 2009:10 s. 323 och 324.

1125

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ningens storlek, skulle behöva väcka en särskild talan. Vi kan kon- statera att en sådan process, jämfört med dagens hantering, skulle vara till nackdel för enskilda fastighetsägare vars fastighet påverkas negativt av den sökta vattenverksamheten. Som vi har nämnt har ersättningens storlek ett direkt samband med den sökta vattenverk- samhetens påverkan på omgivningen och vilka skadeförebyggande åtgärder som sökanden åläggs att utföra. En separat hantering av ersättningsfrågan skulle innebära att omständigheter kring skador- nas omfattning skulle behöva belysas i både ärendet om tillstånd och i målet om ersättning. Utöver att fastighetsägaren skulle be- lastas med att behöva föra två processer i två olika instanser skulle även anställda vid såväl Miljöprövningsmyndigheten som domstolen behöva läsa in sig och bedöma den sökta verksamhetens påverkan på omgivningen och vilken skada som kan uppstå.

Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4.6 finns även andra förvalt- ningsmyndigheter som hanterar frågor om ersättning med anled- ning av intrång och inlösen. Närmast till hands är lantmäterimyn- digheten som inom ramen för en lantmäteriförrättning prövar och beslutar om ersättning i samband med fastighetsreglering samt vid bildande och omprövning av gemensamhetsanläggningar. I fråga om fastighetsreglering finns ersättningsreglerna i 5 kap. 10–17 §§ fastighetsbildningslagen. Även vid bestämmande av ersättning en- ligt fastighetsbildningslagen har ersättningsreglerna i expropriations- lagen en central plats. Likaså kan dessa regler om ersättning avtalas bort och en överenskommelse om ersättning läggas till grund för lantmäterimyndighetens beslut (se 5 kap. 18 § FBL). Ersättnings- reglerna i anläggningslagen är däremot indispositiva. De är alltså tvingande och kan inte avtalas bort av parterna i överenskommel- sen. Om en överenskommelse har träffats enligt anläggningslagen fattar lantmäterimyndigheten inget ersättningsbeslut, utan beslutar endast om att godkänna eller inte godkänna den inlämnade överens- kommelsen.

Vi kan alltså konstatera att det finns förutsättningar att låta en förvaltningsmyndighet hantera frågor om ersättning för intrång och inlösen. Som vi redan har konstaterat finns det fördelar ur effektivitetssynpunkt att låta ersättningsfrågorna hanteras tillsam- mans med frågan om tillstånd. På samma sätt som vi har angett be- träffande tvångsrätt finns ett nära samband mellan frågorna om tillåt- lighet, skadereglering och ersättning. Det innebär att en samlad

1126

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

bedömning av dessa frågor sparar på prövningsmyndighetens och domstolens resurser om detta kan hanteras i ett och samma ärende. Vi ser inte heller något hinder mot att parterna kan komma överens om ersättningen storlek trots att frågan hanteras av en förvaltnings- myndighet.

En förvaltningsmyndighet behöver den kompetens som arbets- uppgifterna kräver. Miljöprövningsmyndigheten behöver därför även ha kompetens inom ersättningsfrågor. Som vi redan nämnt har det framförts till oss att antalet mål om tillstånd till vattenverksamhet där ersättningsfrågor uppstår och där dessa behöver bedömas är få. Vi föreslår att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna förordna sak- kunniga för viss fråga i ett ärende på samma sätt som mark- och miljödomstolen kan göra i dag (se förslag i avsnitt 14.9.13). Kost- naden för en sådan ska betalas av sökanden. Det innebär att i de fall ersättningsfrågan är mer komplicerad eller omfattande kan myndig- heten besluta om att inhämta stöd för sin bedömning genom en sakkunnig.

Sammantaget bedömer vi att det finns goda förutsättningar för Miljöprövningsmyndigheten att hantera frågan om ersättning till- sammans med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättnings- besked för vattenverksamhet. Fördelarna med att hålla prövningen samlad överväger nackdelarna. Vi ser inget hinder mot att Miljö- prövningsmyndighetens prövning av ersättning vid miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet sker utifrån samma regler som mark- och miljödomstolen har haft att tillämpa i dag. Utöver att det behöver anges i lag att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva frågan om ersättning bedömer vi att det inte behövs annat än följdändringar i de befintliga reglerna. Vi föreslår inte heller någon ändring i fråga om övrig prövning av ersättning enligt 31 eller 32 kap. miljöbalken.

Att ersättningsfrågorna ska hanteras inom ramen för ett ärende om miljöprövning för vattenverksamhet innebär att dagens regler om att ansökan behöver innehålla uppgifter om sakägare och erbjud- ande om ersättning behöver föras över till våra föreslagna bestäm- melser om detta. Likaså behöver ett beslut om miljötillstånd och igångsättningsbesked för en vattenverksamhet i förekommande fall innehålla uppgift om ersättning. Vi bedömer även att möjligheten att skjuta upp frågan om ersättning ska finnas kvar för Miljöpröv-

1127

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ningsmyndigheten tillsammans med möjligheten att meddela pro- visoriska föreskrifter om ersättning.

Särskilt om ersättning i samband med omprövning

Enligt nuvarande regler har en innehavare av ett tillstånd till vatten- verksamhet under vissa förutsättningar rätt till ersättning i samband med en omprövning av tillståndet. Ersättning förutsätter bl.a. att omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränk- ning i rätten att reglera vattnets avrinning (se 31 kap. 20–23 §§ MB).

I samband med att bestämmelserna om moderna miljövillkor för svensk vattenkraft infördes beslutade riksdagen om att tillstånds- havarens rätt till ersättning för produktionsvärdesförlust vid om- prövning som initierats av myndighet, kommun eller vattenförbund skulle tas bort. Rätten till ersättning finns kvar under en övergångs- tid fram till 1 januari 2029. Däremot kvarstår rätten till ersättning om omprövningen medför skada för någon annan som omfattas av omprövningen än tillståndshavaren.70

Enligt vårt förslag ska Miljöprövningsmyndigheten hantera an- sökningar om omprövning, se avsnitten 14.6.9 och 14.9.24. Skulle Miljöprövningsmyndigheten ha startat sin verksamhet innan den

1 januari 2029 får frågan om ersättning i samband med omprövning hanteras av den myndigheten. Vi föreslår därför ingen ändring av dessa regler.

14.6.11Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket?

Förslag: I lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket förs in att Miljöprövningsmyndigheten inte ska omfattas av skyldigheten att konsultera enligt lagen.

För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägen- heter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Av

70Se prop. 2017/18:243 s. 137–140.

1128

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

1 § framgår att krav om samråd i andra lagar och förordningar gäller parallellt med konsultationsskyldigheten, och att konsultationer och andra samrådsförfaranden så långt som möjligt ska samordnas. Varken mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen omfattas av konsultationsskyldigheten. Det fram- går av 3 § och av förarbetena till lagen.71

Vi bedömer att det inte finns underlag för att föreslå en föränd- ring av konsultationsskyldigheten vid miljöprövning som en följd av att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över uppgifter från mark- och miljödomstolarna och miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen. Den nya prövningsmyndigheten kommer att hand- lägga samma typer av ärenden och meddela samma typ av beslut som i dag görs av mark- och miljödomstolarna och miljöprövnings- delegationen. Vi bedömer att det därför bör införas ett motsvarande undantag i lagen om konsultation som innebär att skyldigheten att konsultera inte heller ska gälla för Miljöprövningsmyndigheten.

Om regeringen gör en annan bedömning bedömer vi att formerna för hur konsultationen ska genomföras behöver utredas i särskild ordning. Vi bedömer att det i och för sig finns goda för- utsättningar för att genomföra konsultationen inom ramen för den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. De olika momenten behöver emellertid samordnas på ett tydligt sätt för att undvika att handläggningstiden fördröjs. Redan i dag ingår det i prövningsprocessen enligt miljöbalken att samråda med samiska företrädare. Detta kommer att gälla även fortsatt. Se mer om detta i avsnitt 14.8.9.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 3 § lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket.

71Se prop. 2021/22:19 s. 46.

1129

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.6.12Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning?

Förslag: Ärendelagens regler ska tillämpas i mark- och miljö- domstolen och Mark- och miljööverdomstolen i samband med överklagande om inte annat särskilt reglerats. Rättegångsbalkens regler om tvistemål kommer därmed inte att vara tillämpliga vid prövning av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljö- balken.

Nuvarande förenklade förfarande för kungörelse i 23 kap. 5 § miljöbalken ska även gälla för ett överklagat beslut av Miljöpröv- ningsmyndighetens i ett ärende om miljöprövning.

På samma sätt som i dag vid överprövning av avgöranden i ansökningsmål ska mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen som huvudregel i ett överklagat miljöpröv- ningsärende meddela dom så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om huvudförhandling har hållits är huvudregeln att dom ska meddelas inom två måna- der efter det att förhandlingen avslutades.

Vid avgörande av ett överklagat beslut om igångsättnings- besked behöver inte två särskilda ledamöter ingå i rätten i mark- och miljödomstolen.

Bedömning: Miljöprövningsmyndighetens avgöranden bör på samma sätt som i dag gäller för överklagade beslut från en för- valtningsmyndighet överklagas till mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. Miljöprövnings- myndighetens avgörande bör, i enlighet med nuvarande praxis för förvaltningsmyndigheter med regionala kontor, prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område det beslutande regionala kontoret ligger.

Det bör inte införas en möjlighet för Mark- och miljööver- domstolen att tillåta ett överklagande till Högsta domstolen i mål enligt miljöbalken som har överklagats till mark- och miljö- överdomstolen.

1130

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Inledning

Som vi har redogjort för föreslår vi att det bildas en ny statlig för- valtningsmyndighet, Miljöprövningsmyndigheten, för att pröva ärenden om miljöprövning enligt föreslagna 20 kap. miljöbalken. Denna myndighet ska även ansvara för miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken. Det innebär att prövning av ansöknings- mål inte längre ska ske i mark- och miljödomstolen som första in- stans. Vårt förslag innebär även att miljöprövningsdelegationerna inte längre kommer att pröva ärenden om tillstånd enligt miljöbal- ken. Som vi redogör för i avsnitt 14.7.7 ska även en del av dagens anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter också prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten som första instans efter en ansökan om igångsättningsbesked. För de mål och ärenden som enligt vårt förslag ska prövas av den nya Miljöpröv- ningsmyndigheten som första instans kommer delvis en annan in- stansordning att gälla. I detta avsnitt beskriver vi vilka instanser som kan komma att överpröva ett beslut av den nu föreslagna Miljöpröv- ningsmyndigheten.

Enligt nuvarande regler prövas en tillståndsansökan enligt 9 och

11 kap. miljöbalken av antingen en miljöprövningsdelegation, en länsstyrelse eller en mark- och miljödomstol som första instans. Inleds målet i en miljöprövningsdelegation eller hos en länsstyrelse kan tillståndsbeslutet överklagas till en mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans. Ett mål som inleds i mark- och miljödomstolen kan också överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen kan, om ansökan prövats av en mark- och miljö- domstol som första instans, därefter överklagas till Högsta dom- stolen. En ansökan om tillstånd enligt miljöbalken kan således en- ligt nuvarande regler prövas i tre instanser, oavsett i vilken instans som målet eller ärendet inleds.

En verksamhet eller åtgärd som i dag omfattas av krav på anmä- lan prövas i dag av en kommunal nämnd eller en länsstyrelse i första instans. I de ärenden som inleds i en kommunal nämnd överklagas ett beslut i dagsläget till länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen, dvs. i fyra instan- ser. För de ärenden som prövas av länsstyrelsen som första instans

1131

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

sker en prövning i stället i tre instanser. För dessa ärenden är det inte möjligt med en prövning av Högsta domstolen.

Vårt förslag om ny prövningsorganisation innebär att prövningen av ansökningsmål, prövningen av tillstånd i miljöprövningsdelega- tionen, viss tillståndsprövning av länsstyrelsen och viss prövning av anmälningspliktiga verksamheter från kommunen flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Förslaget innebär att vi även före- slår vissa ändringar i nuvarande processuella regler för prövningen i 19 kap. miljöbalken samt att den reglering som har berört handlägg- ningen av ansökningsmål i mark- och miljödomstolen i 22 kap. miljö- balken upphävs. Vi föreslår även vissa ändringar i regleringen om överprövningen i 23 kap. miljöbalken.

Miljöprövningsmyndighetens beslut ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen

Den nya Miljöprövningsmyndigheten kommer att vara en förvalt- ningsmyndighet. Som regel kan en förvaltningsmyndighets beslut enligt miljöbalken överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken. Vi anser att detta bör gälla också för beslut av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Mark- och miljödomstolarna har prövat mål enligt miljöbalken sedan miljö- balken trädde i kraft. Det saknas, enligt vår bedömning, skäl för att inte fortsatt använda sig av den erfarenhet och kompetens för pröv- ning enligt miljöbalken som byggts upp inom dessa domstolar.

Som vi har redogjort för tillåter inte regeringsformen att pröv- ningen begränsas på tingsrättsnivå, som en prövning i mark- och miljödomstolen är (se 11 kap. 1 § RF). Det innebär att det saknas möjligheter att införa krav på prövningstillstånd i mark- och miljö- domstolen. Mark- och miljödomstolen kommer därför att behöva göra en fullständig prövning av alla beslut som överklagas dit.

En domstol som inte har möjlighet att begränsa sin prövning till endast vissa mål eller frågor lämpar sig inte att vara sista instans eller än mindre prejudikatinstans. En prövning i Mark- och miljööver- domstolen bör därför vara möjlig för de ärenden som inleds i den nya Miljöprövningsmyndigheten. För prövning i Mark- och miljö- överdomstolen bör det krävas prövningstillstånd på samma sätt som i dag. Frågan om grunderna för prövningstillstånd bör begränsas i Mark- och miljööverdomstolen återstår att utreda, se avsnitt 14.18.6.

1132

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vi föreslår således inte någon ändring i fråga om grunderna för pröv- ningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen i detta betänkande.

Som vi har nämnt inledningsvis i detta avsnitt kan ansöknings- mål enligt nuvarande regler prövas i tre instanser. Någon ändring i detta avseende innebär inte vårt förslag. Skillnaden blir att det blir två i stället för en instans som prövar frågan fullt ut, även om pröv- ningsramen även vid överklagande till mark- och miljödomstol be- gränsas av överklagandets ram. En fullständig prövning av ett mål jämfört med att endast pröva frågan om prövningstillstånd tar rim- ligen något längre tid. Vi bedömer dock att med den erfarenhet och kompetens som finns på mark- och miljödomstolen i dag bör dessa överklaganden av miljötillstånd och igångsättningsbesked kunna hanteras på ett effektivt sätt.

För de ärenden om tillstånd som tidigare handlades av länsstyr- elsen, men som enligt vårt förslag ska handläggas av Miljöprövnings- myndigheten innebär vårt förslag ingen ändring i fråga om antalet instanser. För de anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som enligt vårt förslag ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för av kommunen kommer instansordningen att förkortas från fyra till tre instanser.

Till vilken mark- och miljödomstol bör överklagande ske?

Enligt nuvarande regler överklagas en förvaltningsmyndighets be- slut till den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltnings- myndigheten som först har prövat ärendet ligger (se 3 kap. 1 § femte stycket LOM). Detsamma gäller för överklagande av kommuners beslut. Bestämmelsen innebär att det är förvaltningsmyndighetens placering i landet som styr vilken mark- och miljödomstol som tar emot överklagandet. Som exempel kan nämnas att Naturvårdsver- kets och Kemikalieinspektionens beslut överklagas till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt då dessa förvaltningsmyndig- heter är placerade inom den domstolens domkrets.

För det som i dag handläggs som ansökningsmål i mark- och miljödomstolen styrs i stället forumfrågan av var verksamheten eller åtgärden bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas (se 3 kap. 1 § första stycket LOM). Detsamma gäller för miljöprövningsdele- gationerna där verksamhetens geografiska placering styr vilken

1133

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

miljöprövningsdelegation som prövar ärendet (se 5 § förordningen om miljöprövningsdelegationer).

Vi har föreslagit att det inrättas en Miljöprövningsmyndighet med regionala kontor. Som vi har nämnt överklagas en förvaltnings- myndighets beslut enligt nuvarande regler till den mark- och miljö- domstol inom vars område förvaltningsmyndigheten som först har prövat ärendet ligger. Enligt förarbetena till aktuell bestämmelse överensstämmer den i sak med bestämmelsen 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.72 Av den framgår att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först har prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Undantag från huvudregeln finns bl.a. i socialförsäkringsbalken (2010:110) och skatteförfarandelagen (2011:1244) där folkbokföringsadressen för den enskilde i stället styr forumfrågan (se 113 kap. 14 och 15 §§ socialförsäkringsbalken och 67 kap. 7 § skatteförefarandelagen).73 Enligt bestämmelsens ordalydelse är det alltså den först beslutande myndighetens geografiska placering som styr till vilken förvalt- ningsrätt som beslutet ska överklagas. För myndigheter med hela landet som verksamhetsområde anses regeln enligt praxis innebära att det är den beslutande enhetens geografiska placering som avgör var beslutet ska anses vara fattat.74

I förarbeten till 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar eller dess tidigare motsvarighet i 20 kap. 9 § miljö- balken anges, såvitt vi har kunnat se, inget om hur bestämmelsen ska tillämpas när det är fråga om en myndighet som har hela landet som verksamhetsområde, men där beslut fattas av ett regionalt kontor. Mark- och miljööverdomstolen har dock vid prövning av ett överklagat beslut meddelat av Skogsstyrelsen funnit att praxis motsvarande den som gäller för 14 § lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar ska gälla.75 Enligt redan nämnd praxis är det den beslutande enhetens geografiska placering som har ansetts vara styrande för forumfrågan. Skogsstyrelsen har sitt huvudkontor i Jönköping vilket ligger inom domsagan för mark- och miljödom- stolen vid Växjö tingsrätt. Det överklagade beslutet var emellertid

72Se prop. 2009/10:215 s 200.

73Se Blomberg och Södergren, Lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 14 §, Lexino 2024-06-20 (JUNO).

74Se RÅ 1995 ref. 20.

75Se MÖD 2018:18.

1134

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

meddelat av ett regionalt kontor inom domsagan för mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt. Mark- och miljööver- domstolen konstaterade således att mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt var rätt forum. Dessa slutsatser bör därmed gälla även i den av oss föreslagna ordningen där en central Miljö- prövningsmyndighet förses med flera regionalkontor. Nuvarande lydelse av 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödom- stolar innebär således att det beslutande regionala kontorets pla- cering blir avgörande för vilken mark- och miljödomstol som ska pröva det överklagade beslutet.

Det har till utredningen framförts att det bör övervägas om inte samtliga överklaganden av den föreslagna Miljöprövningsmyndig- hetens beslut borde ske till en av de fem mark- och miljödomstol- arna. Som skäl för det har det framförts att det skulle möjliggöra ytterligare specialisering och effektivisering. Vårt förslag innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva de mål som i dag är ansök- ningsmål. Det innebär att dessa måltyper inte längre kommer att prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Ingen av mark- och miljödomstolarna kommer därmed att pröva dessa mål- typer som första instans. Utöver att dagens ansökningsmål ska prö- vas av Miljöprövningsmyndigheten ska myndigheten även pröva det som i dag utgör tillstånd till B-verksamheter och som prövas av en miljöprövningsdelegation, tillstånd till markavvattning samt vissa av de anmälningspliktiga C-verksamheterna som i dag prövas av kommunerna. Vi har uppskattat att antalet ärenden som Miljöpröv- ningsmyndigheten ska pröva uppgår till omkring 1 500–2 000 per år (se kapitel 16 och bilaga 2 till betänkandet). Det innebär att antalet ärenden blir förhållandevis stort jämfört med vad en miljöprövnings- delegation eller en mark- och miljödomstol har i fråga om prövning som första instans.

För att en domstol ska upprätthålla kompetens krävs att antalet mål inte blir för litet. I dag utgör överklagade mål enligt miljöbalken en stor del av mark- och miljödomstolens arbetsuppgifter. Med vårt förslag kommer rollen som överprövande instans att bli än mer framträdande. Skulle samtliga av Miljöprövningsmyndighetens be- slut överklagas till endast en mark- och miljödomstol skulle arbets- belastningen för denna domstol öka markant. Samtidigt skulle övriga mark- och miljödomstolarnas arbetsbelastning minska rejält.

1135

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I fråga om den föreslagna Miljöprövningsmyndighetens utform- ning har vi föreslagit att den bör ha kontor på flera platser i landet då vi bedömt att den regionala anknytningen har betydelse för pröv- ningen av ärendena. En viss närhet till de verksamheter och åtgär- der som myndigheten prövar har också betydelse för prövningens legitimitet och för effektiviteten i handläggningen såsom exempel- vis kortare resor i samband med syn och sammanträde.

Som vi har nämnt kommer det inte att finnas någon möjlighet för mark- och miljödomstolen att begränsa sin prövning av Miljö- prövningsmyndighetens beslut genom krav på prövningstillstånd. Det innebär att mark- och miljödomstolen kommer att pröva alla överklagbara beslut som överklagas från Miljöprövningsmyndig- heten. Även i mark- och miljödomstolens prövning har den regio- nala anknytningen betydelse. Bestämmelser om att domstolen ska hålla syn och sammanträde kommer att gälla på samma sätt som

i dag. Det innebär att närheten till den plats där verksamheten bedrivs eller åtgärden utförs kommer att få betydelse för dom- stolens handläggning.

Sammanfattningsvis kommer överklagade beslut av Miljöpröv- ningsmyndigheten att utgöra en betydande andel av de mål som kommer att prövas av en mark- och miljödomstol. Om samtliga mark- och miljödomstolar ska finnas kvar behöver därför samtliga domstolar tilldelas en viss mängd överklagade beslut från den nya Miljöprövningsmyndigheten. Sett tillsammans med fördelen av den regionala anknytningen bedömer vi att det finns skäl för att låta Miljöprövningsmyndighetens beslut överklagas till samtliga mark- och miljödomstolar. Någon ändring av 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar föreslås därför inte.

Vilka processuella regler ska gälla för överprövningen?

Vårt förslag går ut på att termen ansökningsmål utmönstras ur miljöbalken och att förstainstansprövning av motsvarigheten till dessa mål kommer att utföras av den nya Miljöprövningsmyndig- heten i stället för av mark- och miljödomstol. Utöver det som tidi- gare var ansökningsmål kommer även den tillståndsprövning som miljöprövningsdelegationen utför av s.k. B-verksamheter samt viss del av den prövning kommunerna utför av s.k. C-verksamheter med

1136

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

vårt förslag flyttas till Miljöprövningsmyndigheten. Handläggningen i Miljöprövningsmyndigheten kommer att styras av de regler som finns i miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Med vårt förslag kommer sådana bestämmelser i första hand att återfinnas i 6 och 20 kap. miljöbalken, lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet samt miljöprövningsförordningen och miljöbedömningsförordningen. Eftersom Miljöprövningsmyn- digheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet kommer även förvaltningslagen att vara tillämplig i den utsträckning bestämmel- ser i miljöbalken inte ersätter reglerna i förvaltningslagen.

För prövningen av tillstånd av s.k. B-verksamheter och anmäl- ningspliktiga C-verksamheter innebär flytten av prövningen till en annan förvaltningsmyndighet ingen skillnad i fråga om handlägg- ningsregler då dessa även i dag omfattats av förvaltningslagens regler. För det som i dag prövas som ansökningsmål i domstol kommer en flytt av prövningen till en förvaltningsmyndighet däremot att inne- bära att rättegångsbalkens regler inte längre kommer att vara tillämp- liga på prövningen, vare sig i första instans eller vid överprövningen av dessa (jfr 4 kap. 1 § LOM). Enligt nuvarande regler följer av 5 kap.

1 § lagen om mark- och miljödomstolar att ärendelagen tillämpas i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol, om inte annat föreskrivs. När Miljöprövningsmyndighetens beslut om miljötill- stånd eller igångsättningsbesked överklagas till mark- och miljö- domstolen blir således nämnda bestämmelse tillämplig och därmed även ärendelagen.

Såväl rättegångsbalkens som ärendelagens regler är enligt nuvar- ande regler tillämplig vid Mark- och miljööverdomstolens prövning av överklagade mål från mark- och miljödomstolen. I den mån det har behövts specialregler för rättegången i Mark- och miljööverdom- stolen framgår detta av 23 kap. miljöbalken som i viss utsträckning hänvisar till 22 kap. miljöbalken och lagen med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet.

I ansökningsmål och i stämningsmål styrs handläggningen som

vihar nämnt i huvudsak av miljöbalkens regler och med viss till- lämpning av rättegångsbalkens regler. Detta gäller också vid över- prövning av ansökningsmål och stämningsmål. När vi nu föreslår en ändring av prövningen av ansökningsmål behöver behovet av regler för rättegången i överinstans ses över. Som har nämnts kom- mer det som enligt nuvarande regler är ansökningsmål med vårt för-

1137

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

slag att i stället prövas av mark- och miljödomstolen som ett över- klagat mål. Det innebär att både mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen ska tillämpa ärendelagen vid över- prövningen. Att ett ärende har prövats med stöd av förvaltnings- lagen i första instans och därefter prövas av domstol med stöd av ärendelagen är inget nytt. Det gäller redan i dag bl.a. för de ärenden där kommunala nämnder, länsstyrelse eller miljöprövningsdele- gation är första instans. Vad gäller stämningsmålen, som fortsatt kommer att prövas av mark- och miljödomstolen som första- instans, återkommer vi nedan till behov av regler för rättegången i överinstans.

I 23 kap. miljöbalken finns bestämmelser om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Här finns bl.a. bestämmelser som reglerar Mark- och miljööverdomstolens och Högsta domstolen prövning av överklagade ansökningsmål genom hänvisningar till vissa bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. I 23 kap. miljöbalken finns även vissa bestämmelser som reglerar handlägg- ningen av stämningsmål och mål som handläggs enligt ärendelagen. Vi har föreslagit ett samlat regelverk för ärenden om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. De bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som

vihar bedömt som relevanta även vid prövningen vid Miljöpröv- ningsmyndigheten har i huvudsak flyttats till nya 20 kap. miljöbal- ken. Bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken avser handläggningen av ärenden om miljöprövning i första instans. De bestämmelser i 20 kap. miljöbalken som bör vara tillämpliga även vid överprövning bör framgå av 23 kap. miljöbalken på samma sätt som i dag gäller för ansökningsmålen enligt 22 kap. miljöbalken. Vårt förslag innebär att mark- och miljödomstolen blir en överinstans för ärenden om miljöprövning. Mark- och miljödomstolens handläggning av över- klaganden bör därför också omfattas av bestämmelserna 23 kap. miljöbalken.

I 23 kap. 3 § miljöbalken finns i dag bestämmelser om huruvida vissa beslut får överklagas särskilt eller i samband med ett slutligt avgörande. I bestämmelsens första stycke avses beslut om provi- soriska skyddsåtgärder under miljöprövningen. Dessa beslut kom- mer enligt vårt förslag att prövas inom ramen för ett ärende om miljöprövning av Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.18). Bestämmelsen om provisoriska skyddsåtgärder har dock enligt vårt förslag fått en ny placering i nya 20 kap. miljöbalken. Vi

1138

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

bedömer att dessa beslut alltjämt ska kunna överklagas särskilt och föreslår därför ingen annan ändring än att hänvisningen till paragra- fen ändras. I första stycket hänvisas även till bestämmelsen om för- ordnande av markavvattningssakkunniga (7 kap. 21 § LSV). Som vi redogör för i avsnitt 14.9.13 har vi föreslagit att den bestämmelsen bör upphävas. Det behövs därför ingen reglering i 23 kap. miljöbal- ken om ett sådant beslut kan överklagas eller inte. I andra stycket anges att viss typ av inhibitionsbeslut av mark- och miljödomstolen ska kunna överklagas endast i samband med ett slutligt avgörande. Motsvarande möjlighet att meddela ett inhibitionsbeslut föreslår vi bör gälla för Miljöprövningsmyndigheten (se 7 kap. 12 § andra stycket LSV). Vi bedömer att dessa beslut alltjämt bör kunna överklagas i samband med ett slutligt beslut.

Nuvarande regel i 23 kap. 5 § miljöbalken om kungörelse i Mark- och miljööverdomstolen är inte tillämpliga när domstolen handläg- ger ett mål som avser ett överklagat beslut från en miljöprövnings- delegation. Bestämmelsen ger utrymme för ett förenklat förfarande för kungörelse i stället för att förordna om delgivning med mot- parter i samband med ett överklagande. Utöver kungörelse ska ett exemplar av överklagandet översändas till aktförvararen. Riksdagen har nyligen antagit en ändring av bestämmelsen med innebörden att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i mark- och miljödomstolens kungörelse samt utfärda en kungörelse om överklagandet.76 Detta förfarande kan enligt angiven bestämmelse endast användas i ansökningsmål, dvs. sådana mål om tillstånd som har inletts i mark- och miljödomsto- len. Det innebär att Mark- och miljööverdomstolen i dag behöver tillämpa delgivningslagens regler om kungörelse vid handläggning av överklagade beslut från miljöprövningsdelegationen. Dessa be- stämmelser är mer omständliga än de som finns i 23 kap. miljöbal- ken. Vi har inte kunnat hitta något skäl för den här skillnaden mel- lan handläggningen av överklagade ansökningsmål och överklagade beslut från miljöprövningsdelegation.

I avsnitten 14.8.9 och 14.9.10 föreslår vi nya bestämmelser om kungörelse av ansökningar om miljötillstånd. Avsikten är att detta ska ske integrerat vid det offentliga samrådet enligt 6 kap. miljöbal- ken. Bestämmelsen om vad kungörelsen ska innehålla bör därför kompletteras med det som saknas i förhållande till nuvarande 22 kap.

76Se prop. 2023/24:152.

1139

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

3 § miljöbalken. På samma sätt som i dag bör därför det förenklade förfarande som 23 kap. 5 § miljöbalken medger kunna användas vid delgivning av överklaganden i sådant miljöprövningsärende i vilket kungörelse av ansökan skett på sätt som anges i 6 kap. 40 § miljö- balken. Kungörelse enligt 6 kap. 39 och 40 §§ miljöbalken krävs i ärenden om miljötillstånd. Inget hindrar dock Miljöprövningsmyn- digheten från att även kungöra en ansökan om igångsättnings- besked.

Bestämmelsen i 23 kap. 6 § miljöbalken avser Mark- och miljö- överdomstolens skyldighet att hålla huvudförhandling eller muntlig handläggning när en dom har överklagats. Bestämmelsen innebär att det inte finns någon absolut rätt till huvudförhandling eller muntlig handläggning. Huvudförhandling eller muntlig handläggning behö- ver inte hållas i samma utsträckning i överrätt som i underrätt.77 Av betydelse för Mark- och miljööverdomstolens ställningstagande till om muntlig förhandling ska hållas eller inte är också vad som gäller enligt Europakonventionen. Termen huvudförhandling används för de mål som handläggs enligt rättegångsbalken medan uttrycket ”muntlig handläggning” avser sammanträden enligt ärendelagen (se 4 kap. 1 § och 5 kap. 1 § LOM).78

Mark- och miljödomstolen kommer även fortsättningsvis att handlägga stämningsmål som första instans. Eftersom rättegångs- balkens regler fortsatt kommer att tillämpas i dessa mål (4 kap. 1 § LOM) blir hänvisningen till "huvudförhandling" i 23 kap. 6 § miljö- balken relevant i de situationer där ett avgörande i ett sådant mål överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Vi föreslår därför ingen ändring av bestämmelsen.

En mark- och miljödomstols skyldighet att hålla sammanträde i mål som har överklagats dit regleras i ärendelagen (se 5 kap. 1 § LOM och 13 och 14 §§ ärendelagen). Det saknas därför skäl att ut- vidga 23 kap. 6 § miljöbalken till att omfatta handläggningen av överklagande mål i mark- och miljödomstolen.

I fråga om mål enligt miljöbalken är det enligt nuvarande regler möjligt med prövning i Högsta domstolen endast för mål där mark- och miljödomstolen är första instans, dvs. ansökningsmål och stäm- ningsmål (jfr 5 kap. 5 § första meningen LOM). Som vi har nämnt kommer det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål inte

77Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 250.

78Se Wik, Miljöbalk (1942:740) 23 kap. 6 §, Lexino 2021-06-21 (JUNO).

1140

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

längre att prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Det innebär att endast stämningsmål kan prövas av mark- och miljö- domstolen som första instans och därmed kommer att prövas av Högsta domstolen. Bestämmelsen i 23 kap. 9 § om Högsta dom- stolens handläggning behöver därför endast hänvisa till 23 kap. 6 § miljöbalken som avser mål där mark- och miljödomstolen är första instans och som fortsatt kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen.

I 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken finns en bestämmelse som anger inom vilken tid mark- och miljödomstolen ska meddela dom i ett ansökningsmål. Enligt den ska dom meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades. Bestämmelsen är enligt 23 kap. 7 § miljöbalken tillämplig även när Mark- och miljö- överdomstolen prövar ett sådant mål. Då motsvarigheten till ansök- ningsmål nu ska prövas av en Miljöprövningsmyndighet kommer vissa tidsfrister att gälla inom vilket ett miljöprövningsärende ska avgöras, se mer om detta i avsnitt 14.9.8 och 14.10.11. Någon mot- svarighet till bestämmelsen i 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken kommer däremot inte att finnas för den av oss föreslagna pröv- ningen i Miljöprövningsmyndigheten. För överprövningen i dom- stol bör däremot samma tidsfrister som i dag gälla. En bestämmelse med motsvarande innehåll som i dag finns i 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken bör därför föras in i 23 kap. miljöbalken.

I nyss nämnda paragraf, 23 kap. 7 § miljöbalken, anges vilka bestämmelser i nuvarande 21 kap. och 22 kap. miljöbalken samt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som ska tillämpas när Mark- och miljööverdomstolen prövar överklagade ansökningsmål. Enligt nuvarande regler är dessa bestämmelser alltså inte tillämpliga när Mark- och miljööverdomstolen prövar så- dana mål som inte är ansökningsmål. Enligt vårt förslag utmönstras det som utgör ansökningsmål. Det som tidigare motsvarade den måltypen kommer i stället att utgöras av miljöprövningsärenden och regleras av bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken. Vi har be- dömt att de bestämmelser i 21 kap. och 22 kap. miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som be- stämmelsen i 23 kap. 7 § miljöbalken hänvisar till bör behållas inom

1141

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ramen för Miljöprövningsmyndighetens handläggning. Dessa be- stämmelser bör dock få en ny placering och 23 kap. 7 § miljöbalken behöver därför ändras i enlighet med detta. Någon ändring i vilka bestämmelser som ska vara tillämpliga vid överprövning är inte avsedd.

Som vi har beskrivit tillämpas rättegångsbalken i viss utsträck- ning vid mark- och miljödomstolens handläggning av ansöknings- mål. När dessa mål i stället kommer att hanteras av en förvaltnings- myndighet kommer rättegångsbalkens regler inte längre att vara tillämpliga vid prövning i första instans. Såvitt vi har kunnat bedöma finns det därmed vissa bestämmelser i rättegångsbalken som inte kommer att vara tillämpliga vid prövning av miljötillstånd och igång- sättningsbesked av Miljprövningsmyndigheten eller av överinstan- serna vid ett eventuellt överklagande.

Rättegångsbalken innehåller en möjlighet för en motpart att an- slutningsöverklaga (se 50 kap. 2 § RB). Det innebär att om en part klagar får motparten utöver den ordinarier klagofristen ytterligare en vecka på sig för att lämna in ett överklagande. Någon rätt att anslutningsöverklaga finns inte med stöd av ärendelagen. Att införa en rätt till anslutningsöverklagande vid överklagande av beslut från Miljöprövningsmyndigheten skulle därför avvika från vad som i dag gäller för mål som överklagas till mark- och miljödomstolen. Någon sådan möjlighet finns inte heller enligt förvaltningsprocesslagen. Vi anser därför att det inte är motiverat att införa regler om anslutnings- överklagande i miljöbalken. Möjligheten att anslutningsöverklaga avgöranden i det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål kommer därmed inte längre att finnas.

Enligt rättegångsbalken kan en part såsom bevisning åberopa partsförhör under sanningsförsäkran (se 37 kap. 2 § RB). Det inne- bär att en part inför att den ska höras avlägger en försäkran och därefter hörs under straffansvar. Någon sådan möjlighet finns inte enligt förvaltningslagen eller ärendelagen. Möjligheten att höra en part under sanningsförsäkran i mål som enligt nuvarande regler ut- gör ansökningsmål kommer därmed inte längre att finnas.

Enligt rättegångsbalken krävs att ett ombud har en skriftlig full- makt (se 12 kap. 8 §). Den bestämmelsen kommer inte att vara till- lämplig hos Miljöprövningsmyndigheten eller vid överklagade mål hos mark- och miljödomstol. Bestämmelser om fullmakt finns

i stället i 14–15 §§ förvaltningslagen och 47 § ärendelagen. Dessa

1142

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

bestämmelser kräver inte av den prövande myndigheten att en skrift- lig fullmakt ska begäras in. Enligt förarbetena till förvaltningslagen ska fullmakt begäras in om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde eller om behörigheten hos ombudet med fog kan ifråga- sättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex. när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar.79 Enligt vår bedömning är dessa bestämmelser tillräckliga för handläggningen i den av oss föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Beträffande ärendelagens bestämmelse är denna redan tillämplig vid överklag- ande till domstol och innebär därmed ingen ändring.

Enligt nuvarande regler ska det vid avgörande av en tillstånds- fråga enligt miljöbalken som huvudregel även ingå två särskilda leda- möter i rätten (se 2 kap. 4 § LOM). Undantag kan göras om det med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Det inne- bär att när mark- och miljödomstolen avgör ett mål om tillstånd som första instans eller efter överklagande ska det som huvudregel ingå två särskilda ledamöter. Det gäller således när mark- och miljö- domstolen prövar ett överklagande av ett beslut om tillstånd med- delat av miljöprövningsdelegationen. Vi har inte kunnat se några direkta skäl för att inte låta de särskilda ledamöternas deltagande i prövningen i mark- och miljödomstolen vara kvar. Vi föreslår där- för ingen ändring i detta avseende vid mark- och miljödomstolens prövning av överklagade beslut om miljötillstånd. Det innebär att när Miljöprövningsmyndighetens beslut om miljötillstånd prövas av mark- och miljödomstolen efter överklagande ska det som huvud- regel, utöver juristdomare och tekniskt råd, ingå två särskilda leda- möter. Däremot föreslår vi inte att det som huvudregel ska ingå särskilda ledamöter i samband med att mark- och miljödomstolen prövar ett överklagat beslut om igångsättningsbesked. Dessa beslut utgör förvisso ett beslut om att tillåta att en viss verksamhet eller åtgärd får bedrivas eller utföras. Att en verksamhet eller åtgärd en- dast kräver ett igångsättningsbesked förutsätter att den inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen ska därmed vara begränsad. Vi bedömer därför att det får anses tillräckligt med en juristdomare och ett tek- niskt råd i samband med avgörande av ett sådant beslut. Möjligheten

79Se prop. 2016/17:180 s. 91 och 92.

1143

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

att låta två särskilda ledamöter ingå i rätten om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det kvarstår.

För att tydliggöra att huvudregeln om att särskilda ledamöter ska delta i avgörandet endast gäller i fråga om överklagade beslut om miljötillstånd föreslår vi att "en tillståndsfråga" ändras till "en fråga om miljötillstånd" i 2 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar. En definition av vad som avses med termen miljötillstånd föreslås införas i 1 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.5.1). I Mark- och miljööverdomstolen är det samma regler om rättens sammansätt- ning oavsett om målet inletts i förvaltningsmyndighet, kommun eller domstol (se 2 kap. 10 § LOM). Vi gör bedömningen att det inte finns skäl för att närmare utreda om dessa regler bör ändras. Nuvarande bestämmelser om rättens sammansättning bör således gälla även fortsatt.

Det bör inte införas en ventil till Högsta domstolen

Som vi har redogjort för får domar och beslut av Mark- och miljö- överdomstolen i mål som har överklagats till mark- och miljödom- stol som huvudregel inte överklagas. För mål enligt miljöbalken finns ingen möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att meddela en s.k. ventil (se 5 kap. 5 § LOM).

För mål som enligt nuvarande regler prövas av mark- och miljö- domstolen som första instans kommer den prövningsordning som

vinu föreslår med en prövning i Miljöprövningsmyndigheten inne- bära att det inte kommer vara möjligt med en prövning i Högsta domstolen. För dessa mål kommer, som vi nämnt, Mark- och miljö- överdomstolen vara sista instans om ingen ändring görs i nuvarande regler.

I de kontakter vi haft med berörda aktörer har det inte framförts att behovet av prövning i Högsta domstolen skulle vara större än behovet av en kortare instanskedja. Det har inte framförts att avsak- naden av prövning i Högsta domstolen har utgjort ett bekymmer för de mål om tillstånd som överklagas till mark- och miljödomsto- len. Mark- och miljööverdomstolen är ensam överprövningsinstans på hovrättsnivå och har redan en prejudikatsbildande roll för en stor del av miljöbalksmålen. Den kompetens som finns på Mark- och miljööverdomstolen får anses tillräcklig och kunna tillgodose

1144

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

behovet av prejudikat för dessa måltyper. Målen kommer också att kunna prövas i tre instanser. Vi föreslår därför inte att det förs in en möjlighet till ventil för domar och beslut av Mark- och miljö- överdomstolen i mål enligt miljöbalken som har överklagats till mark- och miljödomstol. Möjligheten till prövning i Högsta dom- stolen kommer dock att kvarstå för de mål där mark- och miljö- domstolen alltjämt kommer vara första instans. Huruvida ventilen ska vara kvar för s.k. plan- och byggmål samt fastighetsmål återstår att utreda (se avsnitt 14.18.6).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 23 kap. 5–7 a och 9 §§ miljöbalken och 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.

14.7En ny tillstånds- och granskningsplikt

14.7.1Inledning

I avsnitt 14.3.3 beskriver vi vad vi menar med miljöprövning. I detta avsnitt beskriver vi våra närmare utgångspunkter och överväganden avseende en framtida tillstånds- och anmälningsplikt. Vi beskriver också en ny granskningsplikt och en möjlig registreringsplikt. Vi redogör även för vilka verksamheter och åtgärder som vi bedömer bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikt och hur regleringen bör utformas.

14.7.2Varför behövs en ny reglering av tillstånds- och anmälningsplikten?

Av de synpunkter som har lämnats till oss framgår att nuvarande reglering och indelning av tillstånds- och anmälningsplikten för verksamheter och åtgärder i bl.a. miljöprövningsförordningen upp- fattas som omfattande och svåröverskådlig. Samtidigt har det fram- förts att det är oklart vilka krav som är en följd av EU-krav och vilka krav som är nationella. Vi kan konstatera att regleringen av tillstånds- och anmälningsplikten inte helt är i överensstämmelse med EU- rätten. Avvikelsen i förhållande till EU-rätten avser både att verk- samheter omfattas av tillståndsplikt i högre och lägre utsträckning

1145

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

än vad EU-regelverken kräver, se mer om detta i avsnitt 7.4. Vidare uppfattas både uppdelningen mellan A- och B- verksamheter och skillnaderna i hanteringen av miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter som mindre ändamålsenlig. Vi kan konstatera att nu- varande skillnader i hanteringen av miljöfarliga verksamheter respek- tive vattenverksamheter i första hand är en följd av hur frågorna reglerats historiskt innan miljöbalken tillkom (se beskrivning i av- snitt 4) och mindre av verksamheternas olika karaktär.

Sammanfattningsvis ser vi att det finns ett behov av översyn av regleringen för och kravet på förprövning av specifika verksamheter och åtgärder innan de får påbörjas respektive vidtas. Vi ser också att det finns skäl för att i detta sammanhang uttala oss om behovet av hantering av vissa specifika verksamheter och åtgärder inom ramen för tillsynsmyndigheternas verksamhet.

14.7.3Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt

Bedömning: En ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt bör i första hand utformas så att de krav på en viss verksamhet eller åtgärd får genomslag och utifrån vikten av att säkerställa de allmänna och enskilda intressen som dessa regler vilar på.

Krav på miljöprövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel endast ställas i den utsträckning som EU-rätten krä- ver detta. Nationella krav på förprövning genom miljöprövning bör endast ställas om det finns särskilda skäl för detta. Om ett sådant nationellt krav ställs bör det av regleringen framgå att kra- vet är nationellt.

För miljöpåverkande verksamheter och åtgärder som inte om- fattas av krav på miljöprövning bör krav på anmälan eller regi- strering till tillsynsmyndigheten endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.

För vattenverksamheter bör krav på anmälan ersätta krav på miljöprövning i motsvarande grad som gäller i dag.

Generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgär- der bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan.

1146

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Utformningen av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikten

En tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt syf- tar i första hand till att säkerställa den materiella rättens genomslag. Det betyder att krav på sådan plikt endast bör ställas om det behövs för att säkerställa föreskrivna krav på verksamheterna eller åtgär- derna. En tillstånds- eller granskningsplikt, så som den beskrivs i avsnitt 14.3.3, möjliggör således en förprövning av en verksamhet eller åtgärd utifrån de allmänna och enskilda intressen som ligger till grund för den materiella regleringen. Även anmälnings- och re- gistreringsplikt bidrar till säkerställandet av kraven, genom att det allmänna görs uppmärksam på verksamheter som avses påbörjas och åtgärder som avses vidtas. Därmed ges det allmänna en möjlig- het att pröva och eventuellt också ingripa mot verksamheterna eller åtgärderna.

I förarbetena till miljöbalken anges att utgångspunkten för när krav på tillstånd eller anmälan ska ställas för miljöfarliga verksam- heter är de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för be- dömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet över- huvudtaget ska vara anmälningspliktig.80 På motsvarande sätt angav regeringen att tillståndsplikten för vattenverksamheter borde vara kopplad till risken för skada på allmänna och enskilda intressen genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.81 Om verk- samheterna innebär små risker för påverkan på miljön, bör det räcka med en anmälan.82

Vi kan konstatera att det ytterst handlar om att pröva och säker- ställa såväl allmänna som enskilda intressen. Om varken samhällets eller enskildas intressen riskerar att överträdas, bör det vara möjligt att avstå från en prövning innan verksamheten påbörjas eller åtgär- den vidtas. Kravet på förprövning bör med andra ord inte vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa samhällets och enskil- das intressen.

80Se prop. 1997/98:45 s. 336.

81Se prop. 1997/98:45 s. 372.

82Se SOU 2003:124 s. 184.

1147

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till EU-rättens krav på förprövning genom miljöprövning av verksamheter och åtgärder

När det gäller krav på förprövning genom miljöprövning har Sverige att ta hänsyn till de krav som EU-rätten uppställer. I de delar EU har bedömt att en verksamhet eller åtgärd ska anses medföra en be- tydande miljöpåverkan och krav på tillstånd därför alltid ska ställas har medlemsstaten således inte någon möjlighet att göra en annan bedömning i frågan om verksamheten eller åtgärden bör vara till- ståndspliktig. För sådana verksamheter och åtgärder där EU har kom- mit fram till att frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas ha en betydande miljöpåverkan antingen får prövas i det enskilda fallet eller bestämmas på nationell nivå finns ett annat utrymme för med- lemsstaten att göra en egen bedömning i frågan om verksamheten eller åtgärden bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt.

Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till förutsättningarna att i stället meddela generella föreskrifter

Ända sedan miljöbalkens tillkomst 1999 har inställningen till en ökad användning av generella föreskrifter varit positiv både från utredningshåll, från remissinstanser och från regeringen. EU-rätten ger också visst utrymme för att ersätta krav på förprövning med sådana föreskrifter med krav på verksamheten eller åtgärden. Detta gäller särskilt verksamheter som är enkla att följa upp och kontrol- lera samt där utsläpp och andra avvikelser inte får stor påverkan på människors hälsa och miljön. Regeringen uttalade att det framför allt skulle kunna avse sådana verksamheter som har så ringa miljö- påverkan att de endast ska vara anmälningspliktiga.83 Generella före- skrifter kan också ersätta villkor i beslut, läs mer om detta i av- snitt 14.9.19.

Trots flera försök att ta fram generella föreskrifter har lite hänt i Sverige på detta område. Däremot finns generella föreskrifter för olika verksamheter exempelvis i Danmark.

83Se prop. 1997/98:45 s. 340.

1148

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till rättsverkan och rättskraft

Krav på förprövning genom tillstånds- eller granskningsplikt be- höver förhålla sig till rättsverkan och rättskraft. Som vi beskriver i avsnitt 14.3.3 leder miljöprövning av verksamheter och åtgärder till att det allmänna vid tillåtande fattar ett beslut i form av ett miljö- tillstånd eller ett igångsättningsbesked. Med våra förslag får båda besluten rättskraft (se avsnitten 14.9.17 och 14.10.12). Rättskraften innebär att besluten endast kan ändras under vissa förutsättningar. Detta skapar förutsebarhet både för den enskilde verksamhetsutö- varen, det allmänna och andra berörda. Även om tillståndsplikt eller granskningsplikt för en verksamhet eller åtgärd kan upplevas som betungande för den enskilde verksamhetsutövaren kan beslutens rättskraft bidra till att skyldigheten upplevs mindre negativ eller till och med positiv.

Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till tillsyn

En tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registrerings- plikt för verksamheter och åtgärder måste förhålla sig till både re- gleringen av miljötillsynen och till själva tillsynsverksamheten. Det handlar i denna del om att bedöma om det allmännas säkerställande av den materiella regleringen vid en samlad bedömning sker lämp- ligast genom en förprövning eller genom tillsyn. Som vi har nämnt ovan behöver en tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikt för verksamheter och åtgärder i första hand bygga på ett ställningstagande till vad EU-rätten kräver och den omgivnings- påverkan (i bred bemärkelse) som olika verksamheter och åtgärder genererar. Häri innefattas även hur frekvent verksamheterna eller åtgärderna förekommer, var de förekommer och om det är möjligt att återställa eventuell omgivningspåverkan eller inte. Det innebär således att verksamheter och åtgärder som normalt inte genererar så stor omgivningspåverkan, bör kunna hanteras inom ramen för tillsyn och inte genom förprövning. Vad gäller sådana åtgärder, är det alltså i princip tillräckligt att det allmänna först i efterhand be- dömer om de (tillämpliga) materiella kraven har efterlevts eller inte. Har de inte det, ska ett ingripande ske, t.ex. genom ett föreläggande

1149

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

(26 kap. 9 § MB). Det är dock viktigt med noggranna överväganden i frågan om vilka åtgärder som bör hanteras inom ramen för tillsyns- verksamheten, eftersom en miljöprövning innan verksamheten får påbörjas eller åtgärden får vidtas kan vara både enklare och effek- tivare. Förprövningen innebär dessutom en möjlighet att rätta till felaktigheter i ett tidigt skede och därmed att undvika krav på rät- telse i efterhand som kan bli oproportionerliga och orsaka kapital- förstöring.

Isammanhanget bör också betonas att tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikten för verksamheter och åtgärder i sig som utgångspunkt inte bör styra vilka materiella re- gler som är tillämpliga för verksamheterna eller åtgärderna. Där- emot bör det omvända gälla, dvs. att de materiella reglerna ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Även om en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av krav på förprövning, ska den således som huvudregel ändå uppfylla tillämpliga krav, exempelvis krav som framgår av s.k. generella föreskrifter. Den främsta skillnaden blir således att kravuppfyllnad i stället prövas i efterhand genom tillsyn. Vad så gäller tillsynsmyndigheternas tillsyn, är det förstås också viktigt att beakta förutsättningarna för denna verksamhet.

Sammanfattning av våra utgångspunkter

Mot bakgrund av ovanstående gör vi bedömningen att en ny till- stånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt i första hand bör utformas dels så att kraven på en viss verksamhet eller åtgärd får genomslag, dels utifrån vikten av att säkerställa de all- männa och enskilda intressen som dessa regler vilar på.

Krav på miljöprövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel ställas i den utsträckning som EU-rätten kräver detta. Nationella krav på miljöprövning bör endast ställas om det finns särskilda skäl för detta. Ett sådant särskilt skäl kan vara att fråga är om en verksamhet som tidigare var tillståndspliktig, men där EU- rätten inte ställer krav på förprövning genom tillstånd och en gransk- ningsplikt därför kan motiveras utifrån behovet av att göra det all- männa uppmärksamt på verksamheten eller åtgärden innan den på- börjas eller vidtas. Därmed ges det allmänna en möjlighet att pröva och eventuellt också ingripa mot verksamheterna eller åtgärderna.

I sådana fall bör förprövningen dock ske genom det enklare gransk-

1150

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ningsförfarandet. Om ett nationellt krav ställs bör det också för tydlighetens skull framgå av regleringen att kravet är nationellt. För verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på miljöpröv- ning bör krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten som huvudregel endast ställas om det behövs för att skydda männi- skors hälsa eller miljön.

Avslutningsvis är vår utgångspunkt att generella föreskrifter bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder.

14.7.4Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked

Förslag: Det ska krävas miljötillstånd eller igångsättningsbesked av en verksamhet eller åtgärd, som påverkar miljön, i den utsträck- ning som framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av 20 kap. miljöbalken.

Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att till- stånds- eller granskningsplikt gäller, får verksamheten eller åt- gärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd respektive ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på miljötill- stånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs

1.med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unio- nen, och

2.därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgär- der som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.

Om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen meddela föreskrifter om krav på anmälan eller regi- strering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljö- balken.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om att anmälnings- plikt ska gälla för vissa vattenverksamheter i stället för krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked.

1151

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Inledning

Från flera håll har framförts att nya bestämmelser med krav på till- stånds- och anmälningsplikt bör utgå ifrån vad EU-rätten kräver samt verksamhetens presumerade miljöpåverkan. Som vi har be- skrivit i avsnitten 14.2 och 14.3.3 delar vi denna bedömning. En reglering av tillstånds- och anmälningsplikten med utgångspunkt i kraven i EU-rätten ligger också i linje med våra utredningsdirektiv, som anger att vi ska utreda hur det svenska regelverket kan föränd- ras i syfte att inte ställa högre eller överlappande krav i förhållande till relevanta EU-regelverk.84 Precis som Naturvårdsverket tidigare har påpekat kan vi också konstatera att det är olyckligt om ett för stort antal eller från miljösynpunkt mindre angelägna verksamheter och åtgärder tvingas in i administrativa procedurer. Förutom en be- gränsad miljönytta så bidrar det till att handläggningstiderna vid prövningsmyndigheterna förlängs eftersom resurser behöver läggas på prövning av dessa verksamheter.85 I slutänden medför detta ökade kostnader, inte bara vid prövningsmyndigheten utan också för den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Som vi be- skrev i avsnitt 14.7.3 är vår utgångspunkt att det inte ska ställas mer långtgående krav på förprövning av en verksamhet eller åtgärd än vad som följer av EU-rätten om det inte av nationella skäl är sär- skilt motiverat med sådana krav. Att vi i våra förslag utgår ifrån EU-rätten innebär också att vissa verksamheter som inte omfattas av förprövning i dag kommer att göra det framöver.

Vår bild är att en reglering i överensstämmelse med EU-rätten bör göra det enklare att förhålla sig till EU-rättslig praxis och väg- ledning vilket bör underlätta tillämpningen av kraven både för verk- samhetsutövare och prövningsmyndigheter. Förståelsen för hur Sverige har genomfört EU-kraven ökar också med en sådan regler- ing. Ökad transparens och mer lika krav som i övriga medlemsstater bidrar till konkurrensneutralitet i systemet.

Med en reglering som har sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning blir det också tydligare att det är en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan som är styrande för förprövningsplikten. Eftersom bedömningen av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan kommer att få en större betydelse med vårt förslag

84Se dir. 2023:78 s. 1.

85Se Naturvårdsverkets rapport 5353 Pröva eller inte pröva (februari 2004).

1152

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

är det samtidigt viktigt att denna bedömning görs på ett enhetligt och rättssäkert sätt, se mer om detta i avsnitten 14.8 och 14.10.7.

Uppdelning i krav på miljötillstånd respektive igångsättningsbesked

Som en följd av vår utgångspunkt att kraven på vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av förprövning genom tillstånds- eller granskningsplikt bör följa kraven i EU-rätten gör vi bedömningen att det inte finns skäl för att dela upp tillstånds- eller gransknings- plikten på miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet.

Utgångspunkten blir i stället om verksamheten eller åtgärden bör förprövas genom miljöprövning eller inte.

När det gäller kravet på förprövning för miljötillstånd (se mer om terminologin i avsnitt 14.5.1) gör vi bedömningen att detta som ut- gångspunkt bör gälla för verksamheter och åtgärder som

•är tillståndspliktiga enligt EU-rätten och,

•bedöms att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivets bilaga 1 eller sådana verksamheter och åtgärder i MKB-direktivets bilaga 2 som Sverige efter en generell bedömning på nationell nivå har funnit alltid kan anses medföra en betydande miljöpåverkan, samt

•de verksamheter och åtgärder som efter en granskning efter en ansökan om igångsättningsbesked har bedömts att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

För övriga verksamheter som till följd av EU-rätten eller av andra nationella skäl, bör omfattas av förprövning gör vi bedömningen att dessa ska omfattas av förprövning genom igångsättningsbesked, s.k. granskningsplikt. Detta är en enklare tillståndsprocess där verk- samheten förprövas genom granskning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi anger i avsnitten 14.8.4 och 14.10 bör ett sådant granskningsförfar- ande avslutas med att ett igångsättningsbesked ges eller att verksam- heten behöver ansöka om miljötillstånd om verksamheten eller åt- gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Nationella skäl för förprövning genom granskning bör syfta till att skydda människors hälsa eller miljön från vissa verksamheter eller

1153

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

åtgärder som, trots att de inte kräver förprövning enligt EU-rätten, i Sverige bedöms medföra en risk för betydande miljöpåverkan. Vi gör bedömningen att den enklare tillståndsprocessen och tillstånden i form av ett igångsättningsbesked bör uppfylla de generella krav EU-rätten ställer på tillstånd. En del i detta är att igångsättnings- beskedet bör förenas med skyddsåtgärder eller försiktighetsmått för att en verksamhet ska få påbörjas. Se mer om granskningspro- cessen vid en ansökan om igångsättningsbesked i avsnitten 14.8.4 och 14.10.5.

Bemyndigande för regeringen

Vi gör bedömningen att det bör krävas miljötillstånd eller igång- sättningsbesked av en verksamhet eller åtgärd, som påverkar miljön, i den utsträckning som framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av nya 20 kap. miljöbalken. Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillstånds- eller gransknings- plikt gäller, bör verksamheten eller åtgärden inte få bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd respektive ett sådant igångsätt- ningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken. Regeringens bemyn- digande att meddela föreskrifter om tillstånds- och gransknings- plikt bör avse sådana föreskrifter som behövs med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan. Regeringens föreskrifter bör meddelas i nya 2 kap. miljöprövningsförordningen.

När det gäller sådana verksamheter och åtgärder som inte be- höver förprövas, men som tillsynsmyndigheten ändå bör ha känne- dom om innan den påbörjas eller vidtas gör vi bedömningen att så- dana verksamheter och åtgärder bör vara anmälningspliktiga eller registreringspliktiga. På motsvarande sätt som i dag bör det vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska få meddela föreskrifter om anmälningsplikt eller registreringsplikt. Mot bakgrund av dagens reglering av anmälningsplikt för vatten- verksamheter gör vi bedömningen att bemyndigandena till reger- ingen i dessa delar behöver se olika ut beroende på om fråga är om en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet. För miljö- påverkande verksamheter bör regeringen bemyndigas att meddela

1154

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljö- påverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller före- skrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken. Krav på registrering bör endast gälla i kombination med generella före- skrifter, se mer i avsnitt 14.7.9.

För vattenverksamheter bör regeringen i stället bemyndigas att meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stäl- let för miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska krävas att verk- samheterna har anmälts. Skälet till att bemyndigandena behöver se olika ut beror på att anmälningsplikten avseende vattenverksam- heter, precis som i dag, bör vara konstruerad som ett undantag från tillstånd- eller granskningsplikten medan anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter, precis som i dag, bör omfatta sådana verksamheter och åtgärder som inte redan är tillstånds- eller gransk- ningspliktiga. Att anmälningsplikten för vattenverksamheter i dag har denna utformning är en följd av att nuvarande tillståndsplikt för vattenverksamheter är generell. Att vi gör bedömningen att anmälningsplikten för vattenverksamheter även framöver bör ha samma utformning beror på att de åtgärder som i dag har föreskri- vits som anmälningspliktiga på ett generellt plan har bedömts inte ha en betydande miljöpåverkan. Genom att alltid undanta sådana åtgärder från tillstånds- och granskningsplikt ökar därmed effekti- viteten i systemet.

Bemyndigandena avseende anmälningsplikt respektive registrer- ingsplikt bör, på motsvarande sätt som gäller i dag, återfinnas i 9 och 11 kap. miljöbalken eftersom denna hantering inte ingår i sådan miljöprövning som avses i 20 kap. miljöbalken. I anslutning till be- myndigandena bör det i 9 och 11 kap. miljöbalken, men också i

15 kap. miljöbalken återfinnas en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om miljöprövning av verksamheter och åtgärder finns i 20 kap. miljöbalken.

Vad händer om verksamhetsutövaren inte har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked?

Skulle tillsynsmyndigheten identifiera en verksamhet eller åtgärd som verksamhetsutövaren inte har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för trots att verksamheten omfattas av sådant

1155

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

krav bör tillsynsmyndigheten kunna förelägga verksamhetsutöva- ren att söka miljötillstånd eller igångsättningsbesked i efterhand. En underlåtenhet att ansöka om tillstånd när detta krävs medför också straffansvar i enlighet med 29 kap. miljöbalken. Miljöstraff- rättsutredningen har dock i uppdrag att se över valet av sanktion, och ta ställning till om det bör finnas gärningar i 29 kap. miljöbalken som bör avkriminaliseras och i stället föras in i systemet med miljö- sanktionsavgifter.86 Här ser vi att en underlåtenhet att ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked skulle kunna vara lämpliga för miljösanktionsavgift. Detta bl.a. med hänsyn till att en liten andel av överträdelser beivras vilket tyder på att den straffrättsliga regleringen kan behöva ersättas av något som bättre kan möta be- hovet av effektiva sanktioner. Sanktionsavgifter erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten.87

Vi gör också bedömningen att tillsynsmyndigheten bör ha möj- lighet att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsätt- ningsbesked om de anser att det kan finnas en risk för att verksam- heten eller åtgärden skulle kunna medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen även om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av krav på miljötill- stånd eller igångsättningsbesked (se mer om detta i avsnitt 14.14.2).

För verksamheter och åtgärder som inte är tillståndspliktiga, men där verksamhetsutövaren skulle vilja få verksamheten eller åtgärden prövad som om den krävde miljötillstånd gör vi bedöm- ningen att en sådan möjlighet bör finnas även inom ramen för den nya miljöprövningsprocessen (se mer om detta i avsnitt 14.7.14).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. 6 §, 11 kap. 9 §, 11 kap. 9 a §, 15 kap. 17 § och 20 kap. 6 § miljöbalken.

86Se dir. 2022:69 s. 8.

87Se SOU 2006:58 s. 12.

1156

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.7.5Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten

För att avgöra vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt har vi gått igenom i vilken utsträckning nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen motsvarar projekt på bilaga 1 respek- tive bilaga 2 till MKB-direktivet, andra krav på tillstånd enligt EU- rätten eller nationella krav. Genomgången har gjorts för att fast- ställa vilka typer av verksamheter som behöver förprövas så att vi inte föreslår krav på förprövning med begränsad miljönytta. Som stöd i arbetet har vi bl.a. haft det underlag som Naturvårdsverket tog fram 2017 i samband med regeringsuppdraget om kategoriser- ing av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvens- beskrivning för miljöfarliga verksamheter.88 Vi har även gjort en mot- svarande genomgång avseende vattenverksamheter, se mer nedan under ”särskilt om vattenverksamheter” i avsnitt 14.7.7.

Vid en jämförelse mellan miljöprövningsförordningen och bilag- orna till MKB-direktivet kan vi konstatera att några av nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen är utformade på ett sådant sätt att de omfattas både av bilaga 1 och 2 till MKB-direk- tivet eller av flera olika punkter i bilaga 2. Det gäller exempelvis nuvarande verksamhetskoder 23.05, 27.20 eller 27.50. Ett annat kon- staterade efter genomgången är att för vissa bestämmelser överens- stämmer tröskelvärden och andra parametrar för indelningen av verksamheter mellan miljöprövningsförordningen och MKB-direk- tivet. I många fall finns dock skillnader mellan denna indelning i MKB-direktivets bilagor och miljöprövningsförordningen. Det inne- bär att det ofta är svårt att avgöra i vilken utsträckning en viss be- stämmelse i miljöprövningsförordningen motsvaras av ett projekt i MKB-direktivets bilaga 1 och/eller 2. Det blir extra tydligt i nuvar- ande kapitel 5 avseende Livsmedel och foder i miljöprövningsför- ordningen.

Det finns också exempel på verksamheter i miljöprövningsför- ordningen som har ett nedre tröskelvärde, trots att någon nedre gräns inte finns för motsvarande verksamhet i MKB-direktivets bilaga. Sådana krav kan motiveras med att medlemsstaterna får fastställa

88Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvens- beskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl. och bilaga 1.

1157

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

gränsvärden och kriterier som avgör när projekt varken behöver omfattas av beslut om miljöpåverkan eller miljökonsekvensbedöm- ning (artikel 4 punkten 3 i MKB-direktivet). Det svenska genom- förandet med nedre gränsvärden för vissa projektkategorier har av regeringen bedömts uppfylla dessa krav. Det svenska systemet med gränsvärden och kriterier har dock fått kritik från EU-kommissio- nen som anser att det är oklart om alla projekt som finns på MKB- direktivets bilagor återges i den svenska lagstiftningen.89 Att alla potentiella verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan granskas är ett av det mest fundamentala krav som MKB-direktivet ställer och som Sverige haft svårt att leva upp till, läs mer om detta i avsnittet om specifika miljöbedömningar i 14.8.3.

Som vi redogör för i kapitel 7 så innebär bristen på överensstäm- melse att vissa krav i miljöprövningsförordningen går längre än vad EU-rätten kräver medan det i andra delar sker överträdelser av EU- rätten i och med att genomförandet är ofullständigt. I vissa delar är det också svårt att avgöra om Sverige uppfyller kraven som följer av EU-rätten. Med anledning av att det är svårt att överblicka och för- stå hur Sverige har genomfört MKB-direktivets bilagor gör vi bedöm- ningen att det, i samband med övergången till en ny reglering med tydligare koppling till EU-rätten, för en del verksamhetskoder kan behövas helt nya lydelser och indelningar. I arbetet med att lämna förslag på en ny reglering av kraven har vi, så långt som möjligt, för- sökt utgå ifrån den lydelse som finns för projekten i MKB-direk- tivets bilagor. Vi har också i en del fall delat upp en verksamhets- kod i nuvarande miljöprövningsförordning i flera delar så att en verksamhetskod inte omfattas av både bilaga 1 och 2 till MKB-direk- tivet. I en del fall gör vi bedömningen att verksamhetskoder bör slås ihop då de hänvisar till samma punkt i MKB-direktivets bilagor.

Nuvarande reglering innebär att Sverige har betydligt fler be- skrivna typer av verksamheter i miljöprövningsförordningen än vad som återfinns i MKB-direktivets bilagor. Detta är något som vi be- dömer bidrar till att det nuvarande regelverket uppfattas som svår- överskådligt. Den detaljerade regleringen kring vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt upplevs också som

89Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021.

1158

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

en utmaning när det tillkommer varianter eller helt nya typer av verksamheter.

Vi kan konstatera att lagstiftningen som den är utformad i dag inte fullt ut är anpassad för nuvarande teknikutveckling. Det finns således en risk för att nya verksamheter och åtgärder faller utanför regleringen i miljöprövningsförordningen.

Vi gör bedömningen att det för framtida krav på förprövning är lämpligt att utgå ifrån de bredare, mer allmänna beskrivningar av verksamheter och åtgärder som återfinns i bilagorna till MKB-direk- tivet för att avgöra om en verksamhet bör omfattas av ett krav på förprövning eller inte. En följd av en sådan indelning kan dock bli att ytterligare verksamheter och även nya småskaliga verksamheter med begränsad miljöpåverkan kan komma att omfattas av krav på förprövning. Vi kan konstatera att vissa av de verksamhetskategorier som finns i bilaga 2 till MKB-direktivet saknar en lägre gräns. Sam- tidigt kan även ett mindre ingrepp på fel plats medföra att en åtgärd som normalt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ändå gör det i dessa fall. Trots det gör vi bedömningen att det för vissa verksamhetsbeskrivningar, främst sådana som omfattas av gransk- ningsplikt, bör införas ett lägsta tröskelvärde. Detta för att inte ett alltför stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljö- påverkan ska träffas av krav på förprövning. Eftersom vi i stora delar har föreslagit nya indelningar och beskrivningar av verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på förprövning behöver nya gräns- värden för de aktuella verksamhetskategorierna tas fram (se uppdrag i avsnitt 14.18.3). Problematiken berör främst de granskningsplik- tiga verksamheterna eftersom dessa verksamhetsbeskrivningar är de som oftast saknar nedre tröskelvärden. Det är också för dessa verk- samhetsbeskrivningar vi föreslår störst förändringar. Gränserna för de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt är ofta tydligare. Läs mer om detta i avsnitten 14.7.7. och 14.18.3.

Vi ser vidare att den nya prövningsmyndigheten och även till- synsmyndigheter får en viktig roll i att vägleda verksamhetsutövare. Till myndigheternas hjälp i det arbetet finns vägledningsdokument från kommissionen.90

En reglering som motsvarar kraven inom EU-rätten bör också minska behovet av uppdateringar av miljöprövningsförordningen så

90Se t.ex. Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive (2015).

1159

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

fort en ny verksamhet eller åtgärd, som inte helt passar in under någon av de befintliga verksamhetskoderna, dyker upp. En indel- ning av kravet på förprövning som är baserad på indelningen i MKB- direktivets bilagor bör också underlätta Naturvårdsverkets rappor- tering som ska ske till EU-kommissionen avseende bl.a. antalet projekt som har varit föremål för en miljökonsekvensbedömning och antalet verksamheter för vilka det fattats beslut om betydande miljöpåverkan (se artikel 12.2 i MKB-direktivet och 27 § MBF).

Vissa projekt som återfinns på MKB-direktivets bilaga 2 finns inte alls med i nuvarande miljöprövningsförordning eller i annan svensk reglering. För några av dessa har Klimat- och näringslivs- departementet i promemorian Ytterligare steg för att förbättra genom- förandet av MKB-direktivet tagit fram förslag till en ny anmälnings- plikt enligt 12 kap. miljöbalken.91 Förslaget omfattar projekt för

•överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte om- fattas av bilaga 1,

•anläggningar för transport av hetvatten,

•nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra mark- användningen,

•omstrukturering av mark på landsbygden, och

•utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivt jordbruk.

I promemorian finns även andra förslag till ändringar av några till- stånds- och anmälningspliktiga verksamheter i miljöprövningsför- ordningen. Ett förslag innebär att det i 12 kap. 15 och 16 §§ miljö- prövningsförordningen förtydligas att plast vid tillverkning av plaster avser polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa. Även i 9 kap. 1 § miljöprövningsförordningen föreslås ändringar så att bestäm- melsen även gäller massa som utgörs av cellulosa, hemicellulosa eller lignin och inte endast pappersmassa. Vidare föreslås att en ny paragraf och en ny verksamhetskod förs in i 18 kap. miljöprövnings- förordningen enligt vilken anmälningsplikt C och verksamhetskod

34.90ska gälla för verksamhet som formar metall med användning av sprängmedel. Se mer om Klimat- och näringslivsdepartementets

91Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.

1160

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förslag i avsnitt 2.4.3. Vi har i vårt förslag införlivat dessa delar från Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria.

14.7.6Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt?

Förslag: Tillståndsplikt ska gälla för

1.sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 1 och 2 till miljöprövningsförordningen, och

2.ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 och 2 till miljöprövningsförordningen om ändringen i sig är en verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 1.

Även verksamheter och åtgärder som omfattas av gransknings- plikt är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten efter gransk- ning har bedömt att verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan.

I avsnitt 14.7.3 har vi redogjort för våra grundläggande utgångs- punkter för när krav på miljötillstånd bör ställas. Sammanfattnings- vis gör vi bedömningen att krav på miljötillstånd bör vara förbehållet de verksamheter och åtgärder som kan antas medföra störst miljö- och omgivningspåverkan. Med EU-regelverken som utgångspunkt för urvalet bör krav på miljötillstånd ställas på de verksamheter och åtgärder som både omfattas av krav på tillstånd enligt EU-rätten och som bedöms ha en betydande miljöpåverkan. I huvudsak handlar det således om

•sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direk- tivets bilaga 1,

•sådana verksamheter och åtgärder i MKB-direktivets bilaga 2 som Sverige efter en generell bedömning på nationell nivå har funnit alltid kan anses medföra en betydande miljöpåverkan, samt

•nuvarande industriutsläppsverksamheter.

1161

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi gör vidare bedömningen att vissa ändringar av ovanstående verk- samheter eller åtgärder bör omfattas av krav på tillstånd. Det gäller om ändringen i sig utgör en tillståndspliktig verksamhet eftersom ändringen uppfyller de eventuella tröskelvärden eller andra krav för tillståndsplikt enligt bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen. Övriga ändringar bör omfattas av granskningsplikt. Detta sätt att reglera prövningen av ändringar av en verksamhet bedömer vi är i överenstämmelse med MKB-direktivet, som anger att ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i bilaga 1 (se bilaga 1 punkt 24) till direktivet alltid ska anses medföra en betydande miljö- påverkan om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva upp- fyller de eventuella tröskelvärden som anges i bilagan. Vi anser också att regleringen överensstämmer med det som följer av industri- utsläppsdirektivets krav vid ändringar av de anläggningar som om- fattas av dess bilaga 1 (se artikel 20). Industriutsläppsdirektivet anger att inga väsentliga ändringar får vidtas utan tillstånd. Som väsentlig ändring anges om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppnår de tröskelvärden för kapacitet som anges i direktivets bilaga 1. Läs mer om ändringar av verksamhet i avsnitt 14.9.20.

Förutom ovanstående verksamheter och åtgärder kommer så- dana verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på igångsätt- ningsbesked också bli tillståndspliktiga om de efter en granskning har bedömts kunna medföra en betydande miljöpåverkan, se mer om detta nya tillståndsförfarande i avsnitten 14.9 och 14.10.

Vilka verksamheter som vi bedömer bör vara tillståndspliktiga framgår av vårt förslag till ny bilaga 1 till miljöprövningsförord- ningen. I tabellen nedan framgår hur fördelningen av dagens verk- samhetsindelningar blir enligt vårt förslag till tillståndsplikt. Antal anläggningar är hämtade från Svenska Miljörapporterings Portalen (SMP). Dessa verksamheter är alltså sådana som bedömts alltid kunna medföra en betydande miljöpåverkan och därmed bör om- fattas av tillståndsplikt. Som jämförelse med nedanstående siffror kan anges att det av nuvarande bestämmelser framgår att det är

136 verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (59 A, 76 B och 1 C). Med vårt förslag framgår det tydligare vilka verksamheter som all- tid ska antas medföra betydande miljöpåverkan, dessa blir också placerade i samma prövningskategori vilket inte är fallet i dag.

1162

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I avsnitt 15.2.1 föreslår vi en övergångsbestämmelse som inne- bär att tillstånd enligt miljöbalken i dess äldre lydelse i fortsättningen gäller som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljö- balken.

För de verksamheter som i dag inte omfattas av krav på tillstånd, men som med våra förslag omfattas av krav på miljötillstånd före- slår vi i samma avsnitt en övergångsbestämmelse enligt vilken verk- samhetsutövaren inom två år från ikraftträdandet ska lämna in en ansökan till Miljöprövningsmyndigeten och fem år från ikraftträd- andet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten bör dock prövningsmyndigheten ha möjlighet att bestämma en annan tidpunkt om prövningen av an- sökan skulle föranleda det.

Tabell 14.1 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar som föreslås omfattas av tillståndsplikt

A, B, C- eller	Antal koder MPF	Antal anläggningar (huvudverk-
vattenverksamhet		samhet) enligt SMP (2022)
A-nivå	55		337
B-nivå	69	1	801
C-nivå	0		0
Vattenverksamhet	4		?
Totalt	128	Minst ca 2	140*
Varav IED	100		–

Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C -nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker.

Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.

I dag finns krav på tillståndsplikt för vissa verksamheter i 5 och 6 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (s.k. Seveso- verksamheter på den högre kravnivån). Denna reglering utgör ett exempel på när tillståndsplikt för en verksamhet eller åtgärd i dag regleras utanför miljöprövningsförordningen. I linje med våra ut- gångspunkter bör dessa verksamheter och åtgärder omfattas av krav på miljötillstånd och bör därmed prövas av den nya prövningsmyn- digheten. Regleringen av tillståndsplikten bör därmed flyttas till miljöprövningsförordningen så att den nya tillståndsplikten inför miljötillstånd samlas på ett ställe.

1163

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Branschen har tidigare lyft att de önskar att tillståndsplikt för Sevesoverksamheter fortsatt bör gälla trots att det inte är ett krav enligt EU-rätten. Denna uppfattning motiveras med att det i grun- den handlar om verksamheter som hanterar väldigt farliga ämnen samt att det för branschen, och de enskilda företagen, är bra med en omfattande myndighetsgranskning av Sevesoverksamheter innan dessa tillåts att tas i drift. De eventuella administrativa fördelar och kostnadsbesparingar som företagen skulle kunna uppnå vid en bort- tagen tillståndsplikt uppges inte uppväga de nackdelar och kostna- der som skulle uppstå vid en olycka vid en Sevesoverksamhet på högre kravnivå. Ett tillstånd som har fått laga kraft innebär även tydligare riktlinjer och större förutsägbarhet för verksamhetens bedrivande eftersom det i princip inte går att ändra utan att ett tillstånd återkallas eller omprövas.92

Vi instämmer i denna bedömning och föreslår att nuvarande av- delning 4 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (som motsvarar bilaga 1 till förordningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor och där angivna mängder för verksamheter på den högre kravnivån) lyfts in som en ny bilaga 2 till miljöprövningsförord- ningen. Skillnaden i hanteringen jämfört med i dag blir att dessa verksamheter alltid kommer att prövas av den nya Miljöprövnings- myndigheten.

Avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd, som innehåller utsläppsvärden, kvarstår som bilaga 2 till den förordningen. Vad gäller Sevesoverksamheter på den lägre kravnivån har vi inte föreslagit några förändringar utan de kommer att omfattas av krav på anmälan till länsstyrelsen precis som i dag.

Nedan beskriver vi närmare andra överväganden som vi gör av- seende vissa särskilt utpekade verksamheter.

Särskilt om industriutsläppsverksamheter

När det kommer till bedömningen av vilka verksamheter som om- fattas av industriutsläppsdirektivets bilaga 1 och som bör omfattas av tillståndsplikt i Sverige har vi delvis behövt göra en annan indel-

92Se SOU 2013:14 s. 75.

1164

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ning och bedömning än den som vi har angett som utgångspunkt och huvudregel ovan. I denna del har vi gjort bedömningen att samt- liga verksamheter som omfattas av nuvarande bilaga 1 till industri- utsläppsdirektivet bör omfattas av tillståndsplikt. Detta oavsett om de också omfattas av MKB-direktivets bilaga 1 eller 2 eller inte alls. Det innebär att vi gör avsteg från den tidigare nämnda utgångspunk- ten att bara verksamheter och åtgärder som kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan bör omfattas av tillståndsplikt.

Enligt vår genomgång fördelas nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen avseende industriutsläppsverksam- heterna enligt nedan:

•63 koder (cirka 601 anläggningar) omfattas av bilaga 1 till MKB- direktivet,

•30 koder (cirka 523 anläggningar) omfattas av bilaga 2, samt

•7 koder (cirka 25 anläggningar) som varken omfattas av MKB- direktivets bilaga 1 eller 2.

Av dessa 100 koder är det 25 som i nuläget inte omfattas av de verk- samheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan i enlighet med 6 § i miljöbedömningsförordningen.

Att vi gör bedömningen att tillståndsplikt bör gälla för samtliga verksamheter har flera skäl. Ett skäl är att dessa verksamheter måste uppfylla de krav som finns i industriutsläppsdirektivet avseende bl.a. tillståndets omfattning och prövningen som sådan. Ytterligare ett skäl är att många av industriutsläppsverksamheterna i normal- fallet bedöms medföra en betydande miljöpåverkan och därför efter en granskning ändå skulle behöva tillståndsprövas.

Slutligen är ett skäl att de tillstånd i form av igångsättningsbesked som i avsnitt 14.10.8 föreslås följa på det nya granskningsförfarandet normalt inte föreslås vara så omfattande som beslut om industri- utsläppsverksamheter behöver vara.

För några av de industriutsläppsverksamheter som också omfat- tas av MKB-direktivets bilaga 1 överensstämmer inte tröskelvärden eller liknande helt. Även här har vi valt att låta regleringen i indu- striutsläppsdirektivet vara styrande även om det innebär att gränsen för när en verksamhet omfattas av MKB-direktivets bilaga 1 är satt högre än i industriutsläppsdirektivet.

1165

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Ett alternativ hade kunnat vara att dela upp en verksamhetskod i två delar där den ena anger gränsen för industriutsläppsverksam- heten och den andra gränsen för när en verksamhet också omfattas av MKB-direktivets bilaga 1. Eftersom vi gör bedömningen att alla industriutsläppsverksamheter bör inkluderas i tillståndsplikten oav- sett om de också kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir det alternativet inte aktuellt. Ytterligare ett alternativ hade kunnat vara att ändra omfattningen av verksamhetskoden så att gränsen för tillståndsplikt sätts vid MKB-direktivets gräns. En nackdel med det alternativet är att det skulle minska förståelsen för vilka verksam- heter som omfattas av industriutsläppsdirektivet. Att ha kunskap om detta är av stor vikt bl.a. för att uppfylla det rapporteringskrav till EU-kommissionen som återfinns i industriutsläppsdirektivet. Det skulle då också vara nödvändigt med en verksamhetskod för den delen av verksamheten som är under tröskelvärdet i MKB-direktivet. Industriutsläppsdirektivets bilaga 1 anger oftast endast dygns- eller timvärden medan bestämmelserna i miljöprövningsförordningen också ofta innehåller värden per kalenderår. Vi gör bedömningen att även dessa bör ingå då det kan vara en fördel att få en uppfatt- ning av totalutsläppet under ett år. Enbart dygns- eller timvärden ställer dessutom mycket stora krav på mätning. För beräkning av årsmängd eller motsvarande har Naturvårdsverket vid sin genom- gång använt den vedertagna metoden att utgå från 250 produktions- dygn per år för alla branscher utom järn-, stål- och metallindustri (på A-nivån) och papper och massaindustrin, där man beräknar ut- ifrån 365 produktionsdygn per år. Även vi har gjort bedömningen att det är lämpligt att använda dessa värden vid utformningen av kravet på förprövning.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det är viktigt att de verksamhetsbeskrivningar som beskriver industriutsläppsverksam- heterna i miljöprövningsförordningen så långt som möjligt är i över- enstämmelse med de punkter som anges i bilaga 1 till industriutsläpps- direktivet. Detta för att det ska vara tydligt när en verksamhet om- fattas av industriutsläppsdirektivet samt av vilken punkt i bilaga 1 till direktivet. En sådan reglering ökar även transparensen av Sveriges genomförande av direktivet. Det är också av vikt för att veta vilken BREF (BAT-referensdokument) som verksamheten omfattas av samt för rapporteringen till EU. Vid en genomgång av nuvarande bestämmelser i miljöprövningsförordningen kan vi konstatera att

1166

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

verksamhetsbeskrivningarna avseende industriutsläppsverksamheter är väl i överensstämmelse med industriutsläppsdirektivets beskriv- ningar. Vi gör därför bedömningen att dessa krav, med några undan- tag, bör gälla även framöver.

För några verksamhetsbeskrivningar gör vi bedömningen att vissa tillägg, ändringar eller andra justeringar för att få bättre överens- stämmelse med lydelsen i industriutsläppsdirektivet bör göras. I en del fall har vi också valt att slå ihop några av punkterna i miljöpröv- ningsförordningen som hänvisar till en och samma punkt i direktivet.

En annan justering vi gör är att slå samman eventuell A- och B- nivå om det finns en sådan uppdelning i miljöprövningsförordningen, men där motsvarande uppdelning inte finns i industriutsläppsdirek- tivet, se exempelvis nuvarande 12 kap. miljöprövningsförordningen.

Skälet för detta är att vi gör bedömningen att uppdelningen av till- ståndsplikten på en A- respektive B-nivå bör ändras. De föränd- ringar vi föreslår avseende industriutsläppsverksamheterna avser dock endast antalet prövningspunkter. Ingen förändring avseende vilka verksamheter eller antalet anläggningar som omfattas är avsedd.

Vid genomförandet av det reviderade industriutsläppsdirektivet från 2024 är vår bedömning att det kommer att finnas behov av ytterligare justeringar av verksamhetsbeskrivningar och prövnings- nivå för vissa tillkommande eller ändrade verksamhetstyper. Dess- utom ges medlemsstaterna möjlighet att genomföra bestämmelser för vissa verksamheter genom registrering i stället för genom till- stånd. Detta gäller t.ex. genomförandet av ett nytt kapitel i direk- tivet om boskap (gris- och fjäderfä). I dessa delar har medlemsstat- erna flera alternativa regleringsmöjligheter avseende hur detaljerade tekniska krav baserade på ”enhetliga villkor för driftsregler”, s.k. UCOL (Uniform conditions for operating rules of livestock), bör tas fram. Varje verksamhet måste följa UCOL vad gäller utsläpp, övervakning, gödselhantering etc. och dessa villkor kan tillämpas direkt i tillstånden eller genom nationella allmänna bindande regler (se artikel 70 a, 70 c, 70 d, 70 i och Annex Ia).

1167

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Särskilt om avfallsverksamheter

I 29 kap. miljöprövningsförordningen anges vilka avfallsverksam- heter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Just 29 kap. miljöprövningsförordning uppfattas av många som extra svåröver- skådligt och detaljerat. Vi gör bedömningen att färre, men mer generella prövningspunkter skulle kunna öka tydligheten.

Enligt avfallsdirektivet krävs det tillstånd för alla verksamhets- utövare som har för avsikt att behandla avfall. Definitionen av ter- men behandling är enligt direktivet återvinnings- eller bortskaff- ningsförfaranden. Det finns vissa undantag från tillståndskravet samt undantag från direktivets tillämpningsområde. Vissa speci- ficerade avfallsverksamheter omfattas av industriutsläppsdirektivet och ytterligare andra av MKB-direktivets bilagor.

Alla anläggningar för bortskaffande av avfall omfattas av bilaga 1 eller bilaga 2 till MKB-direktivet. EU-domstolen har bedömt att uttrycket ”bortskaffande av avfall” i den mening som avses i direk- tiv 85/33793 utgör ett självständigt begrepp som ska tolkas på ett sätt som innebär att det fullt ut uppfyller det ändamål som direk- tivet syftar till att uppnå. Uttrycket motsvarar inte uttrycket ”bort- skaffande av avfall” i den mening som avses i avfallsdirektivet utan ska förstås i en vid bemärkelse som omfattar alla åtgärder som leder till antingen bortskaffande av avfall, i strikt mening, eller till åter- vinning av avfallet.94 MKB-direktivets definition är således vidare än den i avfallsdirektivet.

Vid en genomgång av miljöprövningsförordningens bestämmel- ser kan vi konstatera att de svenska bestämmelserna i miljöprövnings- förordningen innehåller långt fler specificerade avfallsverksamheter än vad som framgår av EU-regelverken. Exempelvis finns det i nuvarande 29 kap. miljöprövningsförordningen 26 bestämmelser som samtliga hänvisar till en och samma punkt i MKB-direktivets bilaga 2.

Av de synpunkter vi har fått samt utifrån den bedömning vi själva gör finns det inga skäl för att även fortsatt ha så detaljerade verksamhetsbeskrivningar för just avfall som i dag. Vi gör bedöm- ningen att bestämmelserna om tillståndsplikt för avfall bör ändras så att de får ökad överensstämmelse med MKB-direktivets bilagor.

93Direktiv 85/337 har upphört att gälla och ersatts av det nuvarande MKB-direktivet.

94Se EU-domstolens dom i mål C-486/04 p. 44.

1168

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vi gör också bedömningen att vissa krav bör slås ihop eller delas upp för att i högre utsträckning kunna härledas till en viss projekt- beskrivning i MKB-direktivets bilagor.

Däremot så ser vi att det finns ett behov av att även fortsättnings- vis ha förprövningsplikt för vissa typer av avfallsverksamheter som inte egentligen följer av krav från EU-rätten. Här gör vi, i enlighet med de principer vi redogör för i avsnitt 4.3.3, bedömningen att anmälningsförfarandet inte är lämpligt för att uppnå den förpröv- ning vi anser krävs av avfallsverksamheter. Vi gör alltså bedömningen att all avfallsverksamhet där det finns behov av en prövning innan verksamheten eller åtgärden påbörjas bör omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt. Genom krav på förprövning blir det också möjligt att koppla ett krav på tillståndsplikt till en bestämmelse om miljösanktionsavgift eller annan straffpåföljd. Anledningen till detta är att det finns en problematik med brottslighet inom avfallsområ- det. Vi ser däremot inget behov av att alla verksamheter som avser avfallshantering behöver vara tillståndspliktiga på grund av att det förekommer brottslighet inom området. I stället är det av vikt att överträdelser av gällande föreskrifter om hantering av avfall beivras genom en tydlig straffrättslig reglering och hantering. Sådana frågor utreds närmare av Miljöstraffrättsutredningen, se beskrivning i avsnitt 2.4.2.

När det gäller bestämmelserna om förbränningsanläggningar gör

vibedömningen att de även fortsatt i stor utsträckning bör vara upp- delade på avfallsförbränning och samförbränning på grund av att de verksamheter som är industriutsläppsverksamheter omfattas av olika BREF-dokument.

Särskilt om livsmedelsverksamheter

Vi gör bedömningen att relativt omfattande förändringar bör göras avseende tillstånds- och anmälningsplikten för livsmedel och foder jämfört med nuvarande 5 kap. i miljöprövningsförordningen. Det beror på att det i dag finns flera bestämmelser i miljöprövnings- förordningen som hänvisar till samma punkter i MKB-direktivets bilaga 2 och regleringen är betydligt mer detaljerad än den som finns i direktivet. Bestämmelserna i miljöprövningsförordningen är i denna del delvis uppdelade på ett annat sätt än i MKB-direktivet och inne- håller dessutom i flera fall mängdgränser som inte återfinns i MKB-

1169

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

direktivet. Vi gör bedömningen att flertalet av de bestämmelser som i dag återfinns i nuvarande 5 kap. miljöprövningsförordningen av- seende livsmedelsverksamheter bör ersättas av förändrade bestäm- melser som motsvarar bestämmelserna i MKB-direktivet.

Sådana anläggningar, som med denna utgångspunkt, eventuellt inte längre skulle komma att omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked kommer ändå att behöva följa de krav som finns på sådana anläggningar enligt livsmedelslagstiftningen. Där- igenom kommer de också att kunna bli föremål för tillsyn. Vid till- synen kan tillsynsmyndigheten ställa krav som skyddar människors hälsa och miljön. Om tillsynsmyndigheten gör bedömningen att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kom- mer det även fortsättningsvis att vara möjligt att förelägga verksam- hetsutövaren att ansöka om miljötillstånd (se vidare avsnitt 14.14.2).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.

14.7.7Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt?

Förslag: Granskningsplikt ska gälla för

1.sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen och som inte är tillståndsplik- tiga, och

2.ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som

a)avses i bilaga 1–3 och som inte är tillståndspliktiga, eller

b)omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättnings- besked.

Granskningsplikt avseende en ändring gäller endast om ändringen

a)påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor, eller

b)i sig eller tillsammans med tidigare ändringar kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.

1170

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

De verksamheter som bör omfattas av krav på granskningsplikt och därmed behöver ansöka om igångsättningsbesked bör som utgångs- punkt omfatta de verksamheter och åtgärder som i andra fall än ovan, avseende tillståndsplikten, omfattas av krav på förprövning enligt EU-rätten. Det vill säga att verksamheter som inte alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska omfattas av krav på igångsättningsbesked. Det gäller exempelvis de verksamheter och åtgärder för vilka en prövning av betydande miljöpåverkan behöver göras i det enskilda fallet enligt bilaga 2 till MKB-direktivet men det kan också handla om verksamheter som omfattas av krav på till- stånd enligt annan EU-lagstiftning men, inte återfinns på bilaga 1 till MKB-direktivet. De omfattas därmed av det vi benämner gransk- ningsplikt, läs mer om det enklare tillståndsförfarandet i avsnitt 14.10. Vilka verksamheter som bör vara granskningspliktiga bör framgå av en ny bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.

I tabell 14.2 nedan framgår fördelningen av nuvarande verksam- hetsindelningar. Av tabellen framgår att det dels är A- och B-verk- samheter som kommer att omfattas, dels ett relativt stort antal av de verksamhetskoder som i dag är C- verksamheter samt vatten- verksamheter. För A- och B- verksamheterna innebär det ingen större förändring jämfört med i dag då det för alla tillståndspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen ska göras en bedöm- ning i varje enskilt fall, förutom för de verksamheter där man på förhand bedömt att de alltid ska antas medföra en betydande miljö- påverkan. För C- verksamheterna innebär förslaget att något fler koder än i dag, 73 jämfört med 51, kommer att omfattas av kravet på att en bedömning om verksamheten kan antas medföra betyd- ande miljöpåverkan görs från fall till fall. Därtill tillkommer ett an- tal nya koder som avser vattenverksamheter, dessa är tillstånds- pliktiga i dag.

Finner prövningsmyndigheten efter en granskning att verksam- heten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska verksamheten i stället tillståndsprövas. Om prövningsmyndig- heten efter en individuell bedömning av verksamheten eller åtgär- den finner att den inte kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan bör prövningsmyndigheten i ett igångsättningsbesked besluta om verksamheten eller åtgärden får påbörjas (se mer om denna pro- cess i avsnitt 14.10). Det beslut som prövningsmyndigheten med- delar ska då uppfylla de krav som finns för beslut om tillstånd till

1171

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

sådana verksamheter eller åtgärder enligt EU-rätten, se mer om kraven i avsnitt 14.10.8.

För de befintliga verksamheter som har påbörjats innan krav på granskningsplikt föreskrivits, men som med våra förslag omfattas av krav på igångsättningsbesked, bör det finnas en möjlighet att föreskriva om granskningsplikt även för dessa. Det gäller dock inte befintliga verksamheter som bedriver sin verksamhet i enlighet med tidigare krav på tillstånd. Dock bör de befintliga verksamheter som behöver ansöka om igångsättningsbesked ges en viss övergångstid. Vi har funnit att det är rimligt med ett krav på drygt två år från ikraftträdandet för inlämnande av ansökan och fem år från ikraft- trädandet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten bör dock prövningsmyndigheten ha möjlighet att bestämma en annan tidpunkt om prövningen av ansökan skulle föranleda det. Förslaget på övergångsbestämmelser framgår av avsnitt 15.2.1.

Frågan om befintliga verksamheter och nytillkomna krav på tillstånd behandlades såväl i propositionen till miljöbalken som till propositionen om miljöskyddslag.95 Där uttalades bl.a. att det från föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter som saknar till- stånd blir föremål för tillståndsprövning, därför infördes en möjlig- het att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för befintliga verksamheter.

När det gäller ändringar av en befintlig verksamhet som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i enlighet med bilagorna 1–3 till miljöprövningsförordningen, eller som ansökt om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked, gör vi bedöm- ningen att dessa bör omfattas av granskningsplikt om ändringen inte är tillståndspliktig. Granskningsplikten avgränsas till de änd- ringar som bedöms påverka människors hälsa eller miljön negativt, samt de ändringar som inte påverkar miljötillståndets eller igångsätt- ningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor.

Även om utgångspunkten är att ändringar av en verksamhet är granskningspliktiga kan ändringen vara tillståndspliktig direkt utan att gå via granskningsspåret om ändringen i sig är en sådan tillstånds- pliktig verksamhet eller åtgärd som anges i bilaga 1 eller 2 till miljö- prövningsförordningen, läs mer om tillståndsplikt ovan i avsnitt 14.7.6. Läs mer om ändringar i avsnitt 14.9.20.

95Se prop. 1997/98:45 s. 339

1172

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Nedan beskriver vi närmare kring andra överväganden som gjorts avseende vissa särskilt utpekade verksamheter.

Tabell 14.2 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar som föreslås omfattas av granskningsplikt

A-, B- C-, eller	Antal koder MPF	Antal anläggningar (huvudverk-
vattenverksamhet		samhet) enligt SMP (2022)

A-nivå	12		42
B-nivå	58	3 309

C-nivå	73	9 010–10	310*
Vattenverksamhet	17		?
Totalt	172	Minst ca 12	360*
Varav IED	0		0

Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totala ntalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker.

Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.

Behov av tröskelvärden för vissa granskningspliktiga miljöpåverkande verksamheter

Som vi redogör för ovan i avsnitt 14.7.5 har vi gjort en översyn och omarbetning av verksamhetsbeskrivningarna som ska omfattas av krav på tillstånd och granskningsplikt för att bättre stämma överens med MKB-direktivets ordalydelse och omfattning. För flertalet av de verksamhetskategorier som finns i bilaga 2 till MKB-direktivet saknas en lägre gräns för när de ska omfattas. I och med att vi som utgångspunkt föreslår nya indelningar och beskrivningar i överens- stämmelse med det som finns i MKB-direktivets bilaga 2 innebär det att vissa existerande tröskelvärden faller bort. För att inte ett alltför stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljö- påverkan ska träffas av krav på förprövning ser vi behov av att det införs nya tröskelvärden för vissa verksamhetsbeskrivningar. Det behöver dock tas fram nya tröskelvärden för de aktuella verksam- hetsbeskrivningarna eftersom vi i stora delar har föreslagit nya in- delningar och beskrivningar av verksamheter och åtgärder jämfört med dagens bestämmelser. Vi föreslår därför att berörda myndig- heter får i uppdrag (se avsnitt 14.18.3) att ta fram tröskelvärden för de verksamhetsbeskrivningar där det är lämpligt. Till dess att nya tröskelvärden finns på plats bör äldre bestämmelser avseende till-

1173

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

stånds- och anmälningsplikt gälla för berörda verksamheter och åtgärder.

Nedan återges de verksamhetsbeskrivningar som bör återfinnas på bilaga 3 till miljöprövningsförordningen och där vi bedömer att det finns ett behov av att införa tröskelvärden. Det handlar dels om sådana verksamheter som har fått en ändrad verksamhetsbeskriv- ning jämfört med i dag, dels helt nya verksamhetsbeskrivningar.

Tabell 14.3 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder samt prövningspunkt enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen där det finns ett behov av tröskelvärden

Prövningspunkt och verksamhetsbeskrivning

1.Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1 .

2.Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.

5.Intensiv fiskodling.

6.Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1.

13.Slakterier som inte omfattas av bilaga 1.

14.Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter.

15.Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter.

16.Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1.

17.Bryggning och maltning.

18.Sockervaruindustrier.

19.Industriell framställning av stärkelse.

20.Fiskmjöls- och fiskoljefabriker.

21.Sockerfabriker.

22.Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler.

23.Garverier.

28.Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1.

29.Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfatta s av bilaga 1.

30.Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter.

31.Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull.

32.Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1.

36.Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1.

37.Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra icke järnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.).

1174

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Prövningspunkt och verksamhetsbeskrivning

38. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning.

45.Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer.

49.Formning av metaller med användning av sprängmedel.

53.Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1.

54.Lagring

1.av naturgas ovan jord.

2.under jord av brännbara gaser, eller

3.av fossila bränslen ovan jord.

55.Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1.

Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha.

Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott.

57.Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1.

58.Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1.

78.Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar.

84.Anläggning för återvinning eller förstöring av explosiva ämnen.

Särskilt om vattenverksamhet

Huvudregeln i dag enligt 11 kap. 9 § miljöbalken är att det krävs tillstånd för vattenverksamheter. Enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att det i stället för tillstånd går att anmäla vissa vattenverksamheter. Vilka vattenverksamheter som i stället kan hanteras genom ett anmälningsförfarande framgår av 19 § förordningen om vattenverksamheter. Därutöver behövs inte tillstånd eller anmälan, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inver- kan på vattenförhållanden (11 kap. 12 § första stycket MB).

Vi kan konstatera att utformningen av tillståndsplikten för vatten- verksamheter i 11 kap. miljöbalken skiljer sig åt från den som gäller för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken. Detta kan kopplas samman med att regleringen av vattenverksamheter delvis har en annan bakgrund än prövningen av miljöfarlig verksamhet. I för- arbeten till miljöbalken anges exempelvis följande.96

96Se prop. 1997/98:45 s. 371.

1175

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Förklaringen till att vattenlagen innehåller en fullständig reglering av tillståndsplikten är att 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen inte har ansetts tillåta bemyndigande till regeringen att meddela föreskrif- ter om vatten. Regeringen får enligt nämnda bestämmelse meddela föreskrifter om bl.a. natur- och miljövård men däremot inte om vatten i allmänhet. Många av vattenlagens bestämmelser kan inte anses röra natur- och miljövård. När vattenlagen arbetas in i miljöbalken kommer saken med all sannolikhet i ett annat läge.

Vid införandet av miljöbalken angavs som en möjlig lösning att ändra reglerna avseende den generella tillståndsplikten till att en- dast kräva tillstånd i särskilt angivna fall. Enligt 1918 års vattenlag rådde en sådan ordning. Dock ersattes dessa regler av en generell tillståndsplikt i 1983 års vattenlag. Anledning angavs vara gränsdrag- ningsproblem där vissa vattenföretag som hade en icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid tillståndsprövades. Därför valde man att behålla systemet med generell tillståndsplikt vid införandet av miljöbalken.97

När det gäller sådana vattenverksamheter som i dag är tillstånds- pliktiga eller anmälningspliktiga har vi gjort en motsvarande genom- gång som den som har beskrivits ovan för andra verksamheter i miljöprövningsförordningen. Vid genomgången av tillstånds- och anmälningsplikten för vattenverksamheter har vi bl.a. gått igenom det arbete som Havs- och vattenmyndigheten utförde under 2017 för att bistå Naturvårdsverket med underlag och förslag vad gäller behov av kategorisering av vattenverksamheter utifrån krav på miljö- konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.98 Havs- och vatten- myndigheten konstaterade följande i sin redovisning.

Vid en jämförelse mellan vattenverksamheterna i 19 § förordning (1998:1388) om vattenverksamhet och de verksamheter i MKB-direk- tivets bilaga 2 som kan innebära vattenverksamhet har Havs- och vatten- myndigheten identifierat några vattenverksamheter där man skulle kunna tolka att de anmälningspliktiga vattenverksamheterna överens- stämmer med de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilaga 2.

Myndigheten konstaterade också att ingen av de vattenverksam- heter som finns uppräknade i 19 § förordning om vattenverksam- het är av den omfattningen att de når upp till de tröskelvärden som

97Se prop. 1997/98:45 s. 371.

98Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskriv- ning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/

02982/S (delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl samt bilaga med dnr 2906-17.

1176

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

anges i MKB-direktivets bilaga 1. Havs- och vattenmyndigheten föreslog i sin redovisning att samtliga vattenverksamheter i MKB- direktivets bilaga 1 införs i svensk rätt, dock med några andra ord- val för att bättre passa utformningen i 11 kap. miljöbalken. När det gäller anmälningspliktiga vattenverksamheter föreslog Havs- och vattenmyndigheten en ändring i förordningen om vattenverksam- heter för att säkerställa att Sverige levde upp till kraven i MKB-direk- tivets bilaga 2 genom att tillsynsmyndigheten skulle ta ställning till frågan om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåver- kan för samtliga vattenverksamheter som var anmälningspliktiga enligt 19 § förordning om vattenverksamhet.

Klimat- och näringslivsdepartementet har 2023 i promemorian Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit fram förslag som innebär att bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och där- med bör bli föremål för en miljöbedömning (och tillståndspröv- ning), ska avgöras från fall till fall för alla anmälningspliktiga vatten- verksamheter.99 I promemorian konstateras också att de nuvarande anmälningspliktiga verksamheterna och åtgärderna i förordningen om vattenverksamheter inte är indelade på samma sätt som projek- ten i direktivets bilaga 2.

Enligt MKB-direktivet är dock medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för krav på till- stånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. När det gäller projekt som redovisas i direktivets bilaga 2 ska de bli före- mål för bl.a. en bedömning i frågan om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och, om så bedöms vara fallet, en miljö- konsekvensbedömning och tillståndsprövning.

Mot bakgrund av ovan nämnda genomgång samt det som både Havs- och vattenmyndigheten och Klimat- och näringslivsdeparte- mentet har påpekat kan vi konstatera att det inte är tydligt i den nuvarande svenska regleringen vilka vattenverksamheter som om- fattas av MKB-direktivets bilaga 2 eller inte. Det är därför svårt att bedöma om Sverige lever upp till MKB-direktivets krav vad avser de verksamheter och åtgärder som omfattas av direktivets bilaga 2. Som vi har angett tidigare gör vi bedömningen att både de verksam-

99Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.

1177

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

heter och åtgärder som återfinns på bilaga 1 och de verksamheter och åtgärder som finns på bilaga 2 till MKB-direktivet bör föras in i sin helhet i svensk lagstiftning.

Vid utformningen av vilka vattenverksamheter som bör omfat- tas av krav på miljötillstånd, igångsättningsbesked eller anmälnings- plikt bör samma principer gälla som för övriga verksamheter, dvs. att de ska omfattas av bilaga 1 till MKB-direktivet för att vara till- ståndspliktiga och bilaga 2 för att vara granskningspliktiga. Detta innebär således att vi går ifrån den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter och i stället, på motsvarande sätt som gällde i 1918 års vattenlag, anger specifikt vilka vattenverksamheter och vattenåtgärder som bör vara tillstånds- respektive granskningsplik- tiga. Vi ser också att det finns skäl för ett nationellt krav på gransk- ningsplikt av vissa vattenverksamheter som inte omfattas av krav på tillstånd i bilagorna till MKB-direktivet. Ett skäl för detta är vatten- direktivets krav på försämrings- och äventyrandeförbud av vatten- förekomsters status. Ett annat skäl är att få en mjuk övergång av från tidigare krav när den nuvarande generella tillståndsplikten för vattenverksamheter slopas. Vi gör därför bedömningen att det bör vara de vattenverksamheter som anges i 11 kap. 3 § miljöbalken som bör vara granskningspliktiga. Detta innebär att vi i princip föreslår en övergång från en generell tillståndsplikt till en generell gransk- ningsplikt. Ett tredje skäl för detta är att dessa vattenverksamheter av nationella skäl har bedömts kunna ha en stor påverkan på männi- skor eller miljön. Eftersom de projekt som omfattas av MKB-direk- tivets bilagor är utformade på ett delvis annat sätt har vi bedömt att dessa vattenverksamheter också behöver anges som gransknings- pliktiga för att inte riskera att vattenverksamheter med potentiellt stor påverkan faller utanför regleringen. Exempel på vattenverk- samheter som bör vara granskningspliktiga trots att de inte nämns i bilaga 2 till MKB-direktivet är fyllning eller pålning i ett vatten- område, grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde. Vilka vattenverksamheter som bör vara tillståndsrespektive gransk- ningspliktiga bör, på sätt som anges i avsnitt 14.7.11, framgå av de föreslagna bilagorna 1 och 3 till miljöprövningsförordningen.

Vi anser däremot inte att samtliga nuvarande anmälningspliktiga vattenverksamheter bör omfattas av krav på granskning. Vid en genomgång av de remissvar som lämnats på ovan nämnda förslag från Klimat- och näringslivsdepartementet framgår att en sådan

1178

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

reglering skulle vara alltför långtgående och gå längre än vad EU- rätten kräver. De vattenverksamheter som regleras i 19 § förord- ningen om vattenverksamhet bedömdes vid införandet av anmäl- ningsplikten vara sådana att de endast innebar små risker för påver- kan på miljön.100 Av flertalet remissinstanser bekräftas bilden av att dessa verksamheter endast innebär en ringa miljöpåverkan. Vid kon- takt med olika länsstyrelser framgår också att de anmälningspliktiga vattenverksamheterna nästan aldrig bedöms kunna anses innebära en betydande miljöpåverkan, särskilt om de inte utförs i skyddade områden. Det är därtill svårt att härleda dem till de verksamheter och åtgärder som återfinns på MKB-direktivets bilaga 2. Vi gör där- för bedömningen att de vattenverksamheter som anges i 19 § är av sådan art och omfattning att de kan undantas från krav på förpröv- ning och därmed inte behöver lyftas till granskningspliktsnivån. Däremot bör de fortsatt vara anmälningspliktiga. Tillsynsmyndig- heten bör dessutom ha möjlighet att förelägga en verksamhetsutö- vare att ansöka om igångsättningsbesked om tillsynsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan.

Bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om att tillstånd eller anmälan inte behövs, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena bör flyttas till förordningen om vattenverksam- heter och innebär att om en verksamhet som anges som anmälnings- pliktig uppfyller uppenbarhetskriterierna behöver de inte ens anmälas. Eftersom det med våra förslag blir tydligare vilka vattenverksam- heter som bör omfattas av tillstånds- respektive granskningsplikt gör vi bedömningen att nuvarande undantag bör tas bort. Eftersom framför allt bestämmelserna avseende vilka verksamheter som är granskningspliktiga i många fall är utformade utan nedre tröskel- värden kan dock även vattenverksamheter som i normalfallet inte kan antas ha en sådan miljöpåverkan att en förprövning är motiverad omfattas. Vi föreslår därför att berörda myndigheter får i uppdrag att ta fram förslag på vilka vattenverksamheter som i stället för granskningsplikt skulle kunna omfattas av en anmälningsplikt och läggas till i 19 § i förordningen om vattenverksamheter, se mer om detta uppdrag i avsnitt 14.18.3.

100Se SOU 2003:124 s. 184.

1179

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Likaså bör undantaget i 11 kap. 15 § miljöbalken avseende rens- ningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedel- bart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp flyttas till förord- ningen om vattenverksamheter.

Undantagen i 11 kap. 16 § miljöbalken som avser att vissa nöd- vändiga arbeten får utföras genast utan föregående tillstånd eller att avsteg från innehållande eller tappning av vatten får göras återfinns i vårt förslag i miljöprövningsförordningen. Likaså återfinns nuvar- ande undantag avseende dränering av jordbruksmark genom täck- dikning i nuvarande 11 kap. 13 § andra stycket miljöbalken som ett undantag från granskningsplikten i nya 2 kap. miljöprövningsför- ordningen.

I 11 kap. 11 § miljöbalken finns i dag undantag för vissa vatten- täkter, anläggningar för odling av fisk m.m. samt anläggningar för utvinning av värme. Tanken bakom denna bestämmelse är bl.a. att undvika dubbelprövning eftersom verksamheterna kan vara till- ståndspliktiga enligt andra kapitel än 11 kap. miljöbalken. Eftersom

vinu samlar tillståndsplikten för både vattenverksamheter och andra verksamheter i ett nytt 20 kap. miljöbalken så finns inte det behovet längre, se mer om detta i avsnitt 14.3. Av den anledningen gör vi bedömningen att 11 kap. 11 § punkterna 2 och 3 miljöbalken kan upphävas. Bestämmelserna avser fiskodling och anläggningar för utvinning av värme. Punkten 1 i samma paragraf avser vatten- täkter för husbehov m.m. Den bestämmelsen bör i stället placeras i förordningen om vattenverksamheter. Vi har även valt att införliva de delar från Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet som handlar om undantag för vattentäkter för husbehov i förord- ningen om vattenverksamheter, se mer i avsnitt 14.17.3.

Bestämmelsen om försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken kommer även fortsatt att vara tillämpliga både vid prövning och då en åtgärd upptäcks inom ramen för tillsyn. Bestäm- melsen innehåller en anvisning som innebär att en myndighet eller en kommun inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbör- jas eller ändras om detta ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att försämringsförbudet överträds eller medför ett äventyrande av möjligheten att uppnå vattenförekoms- tens status eller potential. För tillsynsärenden är 26 kap. 9 § miljö-

1180

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

balken och en ny paragraf i samma kapitel tillämpliga (se förslag på ny paragraf i avsnitt 14.14.2).

När det gäller markavvattning som i dag är tillståndspliktig en- ligt 11 kap. 13 § miljöbalken, men som prövas i annan ordning än övrig tillståndspliktig vattenverksamhet, gör vi bedömningen att även sådan verksamhet bör omfattas av krav på granskning och prövas av den nya prövningsmyndigheten. Om verksamheten efter en granskning bedöms kunna medföra en betydande miljöpåverkan ska den tillståndsprövas.

Även om markavvattning utgör vattenverksamhet prövas den

i dag av länsstyrelsen, trots att vattenverksamhet i övrigt i stort till- ståndsprövas av mark- och miljödomstol. Av förarbetena framgår att den främsta orsaken till att just prövningen av markavvattning lades på länsstyrelsen var att markavvattningar utgör massärenden. Inför införandet av miljöbalken prövades uppskattningsvis omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen skulle ha lagts på dåvarande miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas resurser ha gått åt till denna handläggning.101

Vi kan konstatera att situationen i dag är en annan. Enligt siffror för åren 2003–2007 låg antalet ärenden avseende markavvattning på mellan 61 och 78 stycken per år.102 Motsvarande siffra för 2023 är max 30 tillståndsärenden totalt i hela landet (dispensärenden undan- tagna) enligt statistik från länsstyrelserna. Vi gör bedömningen att det nu är lämpligt att även dessa ärenden om vattenverksamhet prö- vas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Dispens från markavvatt- ningsförbud, liksom andra dispensärenden, bör dock även fortsatt att prövas av länsstyrelsen om frågan inte uppkommer i ett miljö- prövningsärende, se mer i avsnitt 14.7.13.

Upplysningsvis föreslår vi inga förändringar avseende definitio- nerna i 11 kap. miljöbalken.

101Se prop. 1997/98:45 s. 476.

102Se SOU 2014:35 s. 356.

1181

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Särskilt om anläggningar för vindkraft

I dag är vindkraftverk antingen tillståndspliktiga B-verksamheter eller anmälningspliktiga C-verksamheter. Tillståndsplikt gäller för

1.två eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation), om vart och ett av vindkraftverken inklusive rotorblad är högre 150 meter,

2.ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 150 meter och står tillsammans med en sådan gruppstation som avses i 1, eller

3.ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 150 meter och står tillsammans med ett annat sådant vindkraftverk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten med det andra vindkraftverket påbörjades.

Tillståndsplikt gäller också för verksamhet med

1.sju eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation), om vart och ett av vindkraftverken inklusive rotorblad är högre än 120 meter,

2.ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 120 meter och står tillsammans med en sådan gruppstation som avses i 1, eller

3.ett eller fler vindkraftverk som vart och ett inklusive rotorblad är högre än 120 meter och står tillsammans med så många andra sådana vindkraftverk att gruppstationen sammanlagt består av minst sju vindkraftverk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten eller verksamheterna med de andra vindkraftver- ken påbörjades.

Anmälningsplikt gäller för

1.ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 50 meter,

2.två eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation), eller

3.ett vindkraftverk som står tillsammans med ett annat vindkraft- verk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten med det andra vindkraftverket påbörjades.

1182

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Av 6 kap. 1 § 6 plan- och byggförordningen framgår också att det för vindkraftverk krävs bygglov om de är högre än 20 meter över markytan, placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraft- verkets höjd över marken, monteras fast på en byggnad, eller har en vindturbin med en diameter som är större än tre meter. Dock gäller inte krav på bygglov om vindkraftverket omfattas av tillstånd i enlig- het med 9 eller 11 kap. miljöbalken (6 kap. 2 § första stycket 2 PBF).

Kravet på tillståndsplikt för vindkraftverk i MKB-direktivets bilaga 2 är mer generellt utformat än de prövningspunkter vi har i miljöprövningsförordningen och anger endast ”Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vind- kraftverk)”. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att de båda tillståndspunkterna och anmälningspunkten bör slås ihop till ett krav på granskningsplikt för grupper av vindkraftverk, dvs. utforma kravet i enlighet med MKB- direktivets bilaga 2.

För att vindkraftverk ska omfattas av granskningsplikt bör det således krävas att det handlar om minst två vindkraftverk (grupp av vindkraftverk). För vindkraftverk som inte omfattas av gransknings- plikt gäller fortsatt bygglovsplikt på det sätt som framgår av plan- och byggförordningen.

När det gäller frågan om lämplig myndighet för prövningar av ansökningar om igångsättningsbesked eller miljötillstånd för an- läggningar för vindkraft gör vi bedömningen att de ansökningar som i dag prövas av mark-och miljödomstol bör prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. På motsvarande sätt bör regeringen fortsatt pröva de ansökningar som den prövar i dag.

Tillstånd till anläggningar för vindkraft får sedan 2009 endast ges om den kommun där anläggningen ska uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § MB). Bestämmelsen infördes för att tillgodose de syn- punkter från kommuner, avseende minskat inflytande över använd- ningen av mark- och vattenområden, som uttrycktes när förslagen om ändringar i miljöbalken och plan- och bygglagen för att under- lätta etableringar för vindkraft remitterades.103 Regeringen har dock möjlighet att, trots kommunens bestridande, tillåta en gruppstation för vindkraft för att det från nationell synpunkt är synnerligen ange- läget att verksamheten kommer till stånd (17 kap. 6 § MB) och då gäller inte kravet på kommunens tillstyrkan i 16 kap. 4 § miljöbalken.

103Se prop. 2008/09:146 s. 40.

1183

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Flera utredningar har de senaste åren sett över regleringen om kommunens veto mot etableringar av anläggningar för vindkraft. Dessa förslag bereds i skrivande stund och eftersom vi inte har i uttrycklig uppgift att också se över denna reglering har vi valt att inte lämna några förslag i denna fråga.

Särskilt om anläggningar för solkraft

Som vi har beskrivit i avsnitten 7.2.7 och 7.3 saknas i dag en enhet- lig reglering av hur och om anläggningar för solkraft ska prövas och i så fall om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Detta medför otydligheter och osäkerheter kring hur prövningen ska gå till samt om vad som ska prövas. Sammanfattningsvis inne- bär prövningsprocessen och det oklara rättsläget stora utmaningar för den som vill etablera anläggningar för solkraft i Sverige.

I dag faller prövningen av anläggningar för solkraft in under an- mälan för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken, men den bestämmelsen bedöms inte vara ändamålsenlig för just prövningen av anläggningar för solkraft, särskilt inte för lite större anläggningar. Vi ser därför ett behov av en annan typ av prövningsplikt för sol- kraftsanläggningar.

Enligt vår bedömning omfattas anläggningar för solkraft av den punkt i bilaga 2 till MKB-direktivet som anger ”Anläggning för pro- duktion av elektricitet, ånga och hetvatten (som inte omfattas av bilaga 1 till direktivet)”. Eftersom vi anser att anläggningar för sol- kraft omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet bör sådana anläggningar utifrån våra utgångspunkter ovan omfattas av granskningsplikt och krav på igångsättningsbesked. Skulle verksamheten efter granskningen antas medföra en betydande miljöpåverkan blir verksamheten till- ståndspliktig. I och med att vi gör bedömningen att etableringen av anläggningar för solkraft bör omfattas av den nya granskningsplik- ten och vår föreslagna nya miljöprövningsprocess bör dessa prövningar bli mer förutsebara och ändamålsenliga. Att anläggningar för solkraft prövas genom granskningsförfarandet innebär också att verksamhets- utövaren får ett beslut med rättskraft. De intresseavvägningar som kan bli aktuella kommer att göras av den nya prövningsmyndigheten samt berörda parter. En sådan berörd part är den aktuella kommu- nen som kommer att få möjlighet att yttra sig processen och också har rätt att överklaga ett beslut om bifall till en sådan ansökan.

1184

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Precis som för andra verksamheter kommer bedömningen av verksamhetens miljöpåverkan vara viktig och bli avgörande för even- tuell tillståndsplikt.

Vägledande för om etableringen av en anläggning för solkraft bör bedömas medföra en betydande miljöpåverkan är i första hand anläggningens placering. En utförlig och uppdaterad vägledning kring bedömningen av om en anläggning för solkraft kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte har efterfrågats av branschen och kommer att behövas även framöver, se mer om detta i avsnitt 14.20.

Vi gör vi bedömningen att det finns skäl för att ha en nedre gräns för när granskningsplikten bör inträda för en anläggning för solkraft. Det är visserligen inte så enkelt som att säga att alla stora anläggningar har stor påverkan. Även en mindre anläggning kan ha en stor påverkan om den exempelvis anläggs i ett känsligt område. Vi har ändå gjort bedömningen att gränsen bör relatera till storleken på det området som anläggningen ska ta i anspråk och inte till anläggningens effekt eftersom storleken får anses ha större omgivningspåverkan än anlägg- ningens effekt. Vi har övervägt olika storlekar på anläggningen, men har efter avstämning både med branschen och berörda myndigheter valt att föreslå att gränsen för granskningsplikten bör sättas vid 1 hek- tar. En anläggning för solkraft som omfattar ett område på mindre än 1 hektar bör således inte antas medföra en sådan miljöpåverkan att de behöver omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken.

Som vi beskriver ovan under rubriken ”Särskilt om anläggningar för vindkraft” så får tillstånd till anläggningar för vindkraft sedan 2009 endast ges om den kommun där anläggningen ska uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § MB). I relation till förslaget om att införa en granskningsplikt för anläggningar för solkraft har därför frågan uppkommit om det finns skäl för att också i relation till så- dana anläggningar införa ett krav på tillstyrkan från kommun för att miljötillstånd ska kunna ges.

I denna del gör vi bedömningen att det finns skillnader i vilken utsträckning anläggningar för solkraft och anläggningar för vind- kraft medför en omgivningspåverkan. Anläggningar för vindkraft uppges, på ett helt annat sätt än anläggningar för solkraft, upplevas som störande av närboende även på ett förhållandevis långt avstånd. Det handlar då både om det ljud som vindkraftverken genererar och den påverkan de genom sin höjd och roterande rotorblad har

1185

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

i landskapsbilden. Detta talar för ett mindre behov av veto inför miljötillstånd för en anläggning för solkraft. I relation till det kom- munala självstyret och planmonopolet avseende användningen av mark- och vattenområden lämnar vi i avsnitt 14.9.16 ett förslag som innebär att kommunala planers vägledande funktion vid bedöm- ningen av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd i samband med miljöprövning tydliggörs. Sammantaget ser vi därför inte be- hov av införande av en vetomöjlighet för kommunerna i relation till miljöprövning av anläggningar för solkraft. I stället blir det vad som anges i den kommunala översiktsplanen alternativt detaljplanen eller områdesbestämmelserna som bör vara vägledande för om marken är lämplig att använda för en anläggning för solkraft.

Ansökningar om igångsättningsbesked eller miljötillstånd för anläggningar för solkraft bör prövas av den nya Miljötillståndsmyn- digheten.

Vår bedömning i frågan om behovet av krav på bygglov för så- dana mindre anläggningar för solkraft som inte omfattas av gransk- ningsplikt enligt miljöbalken återfinns i avsnitt 14.7.13.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.

14.7.8Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt?

Bedömning: Krav på anmälan bör gälla som i dag.

Förslag: Nuvarande reglering i miljöprövningsförordningen flyt- tas till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I samband med flytten anpassas regleringen med hänsyn tagen till utformningen av tillstånds- och granskningsplikten i 2 kap. miljöprövningsförordningen. Även i förordningen om vatten- verksamheter görs anpassningar. I miljöprövningsförordningen införs en upplysning om att bestämmelser om anmälningsplikt för vissa verksamheter och åtgärder finns i förordningen om miljö- påverkande verksamhet och hälsoskydd och i förordningen om vattenverksamheter.

1186

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Under arbetet med att gå igenom och bedöma vilka verksamheter som bör omfattas av förprövning har vi identifierat ett behov av att kunna reglera vissa verksamheter som faller utanför EU-rättens krav på förprövning och som inte riktigt når upp till en sådan nivå att de av nationella skäl behöver förprövas. Det gäller främst sådana verk- samheter och åtgärder som i dag är anmälningspliktiga, men också några verksamheter som i dag omfattas av tillståndsplikt på A- eller B-nivå och där det inte är motiverat att kräva ett igångsättnings- besked. Samtidigt är det av miljöskäl eller av andra skäl inte moti- verat att låta dessa verksamheter eller åtgärder vara okända för till- synsmyndigheten.

Som vi har konstaterat i avsnitt 10.5 finns en del oklarheter och brister med dagens regelverk om anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Berörda aktörer har olika uppfattning om vilken typ av instrument anmälningsförfarandet är tänkt att vara. Vi kan också konstatera att hanteringen av anmälningar varierar mellan olika myn- digheter och mellan olika verksamhetstyper.

Bemyndigandet för regeringen att föreskriva om anmälningsplikt för vissa verksamheter går tillbaka till bestämmelsen i 10 § miljö- skyddslagen. Av förarbetena framgår inte vilken typ av instrument den nuvarande anmälningsplikten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken är avsedd att vara. De närmare bestämmelserna om anmälningsförfar- andet är reglerat på förordningsnivå och motiv för förfarandet sak- nas därför. Av äldre förarbeten framgår dock att anmälningsplikten bör gälla vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedöms vara av så allvarligt slag att de bör tillståndsprövas, utan där det från miljöskyddssynpunkt kan vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten känner till att verksamheten kommer att sättas i gång. Miljöskydds- lagens anmälningsplikt har alltså beskrivits som ett förfarande som närmast syftar till att ge tillsynsmyndigheterna information och underlätta tillsynsarbetet. Det får således antas att syftet med anmäl- ningsplikten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken ursprungligen inte var tänkt att omfatta verksamheter som är av särskilt störande natur för omgivningen.

Över tid har prövningsnivåerna setts över ett flertal gånger. Det har bl.a. inneburit att flera miljöfarliga verksamheter som tidigare varit tillståndspliktiga numera i stället omfattas av anmälningsplikt (se beskrivning i avsnitt 7.2.4). Anmälningsplikten är i dag den mest omfattande prövningsnivån sett till antalet anläggningar som om-

1187

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

fattas. Det finns inget register över C-verksamheter och därför sak- nas uppgifter om det totala antalet C-verksamheter och om antalet inkommande ärenden som avser anmälan om C-verksamhet. Enligt uppskattningar från vår enkätundersökning (se avsnitt 2.3.3) är total- antalet befintliga C-verksamheter i dag i spannet 16 000–18 000, att jämföra med omkring 6 000 tillståndspliktiga tillsynsobjekt med prövningsnivå A eller B.

Samtidigt har utvecklingen inom EU-rätten inneburit att ett stort antal av de verksamheter som i dag omfattas av den svenska anmälningsplikten också ska genomgå en behovsbedömning i fråga om betydande miljöpåverkan.

Slutligen bör det också påpekas att det råder en viss begrepps- förvirring när det gäller institutet ”anmälningsplikt” och vad det innebär. Det finns inte någon definition av termen i miljöbalken och vid våra kontakter med verksamhetsutövare och myndigheter framgår att synen på anmälningsplikten varierar. Detta kan möj- ligen förklaras av att det i dag krävs någon typ av anmälan för många olika typer av aktiviteter, åtgärder och verksamheter som regleras i eller med stöd av miljöbalken. I exempelvis förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd finns det, utöver anmälningsplik- ten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken som vi har beskrivit ovan, minst fem olika bestämmelser om sådant som man inte får göra utan att först anmäla det till ansvarig myndighet. Vilka krav som ställs på en anmälan och vad den ansvariga myndigheten förväntas göra varierar. Det kan handla om allt från en slags informations- eller underrät- telseskyldighet – att en verksamhetsutövare bör informera ansvarig myndighet om något, utan ett uttryckligt krav på att myndigheten bör agera på informationen – till en enklare prövning för verksam- heter som typiskt sett bedöms ha en lägre omgivningspåverkan än de tillståndspliktiga, där myndigheten behöver bilda sig en upp- fattning om verksamhetens miljöpåverkan och behovet av skydds- åtgärder och därmed ges en möjlighet att förelägga om försiktighets- mått för att förebygga störningar.

Anmälningsinstitutet har således successivt utformats till att omfatta prövning av mer komplexa verksamheter och åtgärder än vad det troligen inledningsvis var avsett för. Det går alltså inte alltid att jämföra med en slags registrerings- eller informationsplikt, som endast syftar till att ge tillsynsmyndigheten information.

1188

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Som vi har redogjort för i föregående avsnitt föreslår vi att de verksamheter och åtgärder där det ska göras en bedömning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, ska omfattas av en granskningsplikt där det krävs ett igångsättningsbesked för att få bedriva eller utföra verksamheten eller åtgärden. Verksamheter och åtgärder som blir aktuella för granskningsplikt enligt vårt förslag bör således inte längre hanteras genom anmälan.

Trots att en verksamhet eller åtgärd inte bedöms ha en sådan påverkan på omgivningen att det är motiverat att alltid genomgå en granskning av betydande miljöpåverkan kan det ändå finnas ett be- hov av att informera tillsynsmyndigheten om att verksamheten eller åtgärden ska påbörjas. Det kan även i dessa fall vara motiverat att överväga och kunna förelägga om eventuella skyddsåtgärder innan verksamheten startar. Vi bedömer därför att det finns skäl för att behålla den nuvarande anmälningsplikten. De verksamheter och åt- gärder som vi menar fortsatt bör vara anmälningspliktiga är i huvud- sak sådana som från nationell synpunkt har ansetts kunna ha en lokal miljöpåverkan, men där påverkan inte kan anses sådan att det för alla situationer är motiverat att göra en bedömning huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljö- påverkan. Det innebär att för de verksamheter som vi bedömer bör vara anmälningspliktiga ska tillsynsmyndigheten som utgångspunkt inte göra en bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas. I de situationer där tillsynsmyndigheten ändå bedömer att verksam- heten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns fortfarande möjligheten kvar att förelägga verksamhetsutöva- ren att ansöka om igångsättningsbesked. Bestämmelserna om detta finns kvar i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen om vattenverksamheter.

De verksamheter och åtgärder som vi bedömer bör vara anmäl- ningspliktiga bör i första hand framgå av bilaga 1 till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och av 19 § i förordningen om vattenverksamheter. Avseende vattenverksamheter bör anmäl- ningsplikten vara utformad på ett lite annat sätt än den som gäller för miljöpåverkande verksamheter genom att de verksamheter som är anmälningspliktiga i enlighet med förordningen om vattenverk- samheter alltid bör undantas från tillstånds- eller granskningsplikt.

1189

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I kapitel 16 har vi beskrivit konsekvenserna av förslagen och bl.a. konsekvenserna för sådana verksamheter som i dag är till- ståndspliktiga, men med våra förslag blir anmälningspliktiga såsom begravningsverksamheter, tankrengöring och anläggningar för flam- laminering av plast.

De verksamheter som tidigare har varit tillståndspliktiga, men som vi gör bedömningen i stället bör vara anmälningspliktiga bör kunna välja att antingen behålla tillståndet för verksamheten, och får då anses ha ett frivilligt tillstånd eller att ansöka om upphävande av tillståndet.

Tabell 14.4 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar som föreslås omfattas av anmälningsplikt

A-, B-, C-, eller	Antal koder MPF	Antal anläggningar (huvud-
vattenverksamhet		verksamhet) enligt SMP (2022)

A-nivå	1		1
B-nivå	11		140

C-nivå	27	3 060–3	610*
Vattenverksamhet	10		?

Totalt	49	Minst ca 3	200*
Varav IED	0		0

Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.

Särskilt om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken tillämpas i dag för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av andra krav på tillstånd eller anmälan enligt balken, men som kan komma att ändra naturmiljön på ett väsentligt sätt. Vi har i vårt utredningsarbete över- vägt att inkludera prövningen av sådana verksamheter och åtgärder inom ramen för det nya granskningsförfarandet för ärenden om miljöprövning. När det gäller de typer av verksamheter och åtgär- der som anmäls för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken

i dag har dessa dock delvis en annan karaktär än de som regleras via exempelvis miljöprövningsförordningen. Det är inte heller alltid dessa verksamheters och åtgärders miljöpåverkan som bedöms vid

1190

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

samrådet utan eventuell påverkan på naturmiljön (inbegripet kultur- miljön). Det kan handla om tillfälliga åtgärder, men också om åt- gärder som ibland också omfattas av bygg- eller marklov. Exempel på åtgärder är tillfälliga schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, uppförande av radio- och telemaster, tippning av schakt- och rivningsmassor, utförande av vissa vägar såsom skogsbilvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. Det kan också handla om genomförande av större idrottsevenemang eller liknande. Vidare är det inte mark- och miljödomstol eller miljöprövningsdelegation som handlägger ärendena i dag utan respektive tillsynsmyndighet.

Antalet anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken per år både till Skogsstyrelsen och till de olika länsstyrelserna är mycket stort. Enligt uppgifter från Skogsstyrelsen får myndigheten cirka 2 500 anmälningar per år (exklusive avverkningsanmälan) och enligt uppgift från Länsstyrelsen i Västra Götalands län så hanterar de cirka 600 anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken per år. I många fall finns det väletablerad praxis om vad som behöver anmälas och vad som kan hanteras inom ramen för en verksamhets- utövares egenkontroll. Vid kontakt med Skogsstyrelsen och läns- styrelse framgår att de arbetar aktivt med digitala verktyg, policys och handböcker vid handläggningen av dessa ärenden.

Vår sammantagna bedömning är att det varken utifrån ett miljö- perspektiv eller processperspektiv är lämpligt att inkludera dessa ärenden i den nya granskningsprocessen hos Miljöprövningsmyn- digheten. I stället gör vi bedömningen att det är lämpligt att dessa ärenden även fortsatt hanteras som anmälningsärenden av respek- tive tillsynsmyndighet. Eventuella andra ändringar av processen för dessa samråd utreds av den nyligen tillsatta utredningen avseende en översyn av den nationella skogspolitiken.104

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 6 § miljöprövningsförordningen, 19 § förordningen om vattenverksamheter samt i 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.

104Se dir. 2024:02.

1191

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.7.9Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt?

Bedömning: Vissa anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder bör i stället kunna bli registreringspliktiga när det finns generella föreskrifter med krav på verksamheterna och åtgärderna på plats.

Förslag: Naturvårdsverkets bemyndigande att meddela föreskrif- ter och försiktighetsmått utökas till fler verksamheter och åtgärder.

I avsnitt 14.9.19 beskriver vi möjligheten till ökad användning av generella föreskrifter i syfte att minska användningen av villkor i tillståndsbeslut och därmed minska miljöprövningens omfattning. I detta avsnitt går vi in närmare på vilka verksamheter som skulle kunna omfattas av både generella föreskrifter och registreringsplikt, men också allmänna utgångspunkter för ett sådant förfarande.

Vi gör bedömningen att ett registreringsförfarande bör vara en- kelt – helst helt digitalt. Avsikten är att tillsynsmyndigheten endast ska behöva informeras i förväg om vissa angivna parametrar för den verksamheten som ska bedrivas eller den åtgärd som ska vidtas. Till- synsmyndigheten ska således inte behöva agera på uppgifterna utan efter registreringen bör verksamheten direkt kunna starta eller åt- gärden kunna vidtas. Registreringsplikt bör endast gälla för sådana verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på miljötill- stånd, granskning eller anmälan, men där verksamheten eller åtgär- den ändå bör komma till tillsynsmyndighetens kännedom. Vi gör bedömningen att flera verksamheter och åtgärder som i dag är an- mälningspliktiga i stället skulle kunna vara registreringspliktiga. Vi återkommer nedan till vilka verksamheter och åtgärder det skulle kunna handla om.

Registreringsplikten bör begränsas till anläggningar och verk- samheter som i enskilda fall kan störa lokalt, men som typiskt sett inte behöver medföra problem som motiverar anmälningsplikt. Ett undantag från dessa principer kan dock vara sådana jordbruksverk- samheter (gris- och fjäderfäanläggningar) som omfattas av det revi- derade industriutsläppsdirektivet. För denna typ av verksamheter ges medlemsstaterna en möjlighet att genomföra bestämmelserna genom registrering i kombination med generella föreskrifter i stället

1192

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

för genom tillståndsplikt (se artikel 70 c och 70 d i industriutsläpps- direktivet).

Eftersom tanken är att tillsynsmyndigheten inte ska behöva pröva behovet av försiktighetsåtgärder för en registreringspliktig verksam- het eller åtgärd gör vi dock bedömningen att det först bör finnas generella föreskrifter på plats för den specifika verksamhets- eller åtgärdskategorin. I sådana generella föreskrifter bör de krav på skyddsåtgärder som typiskt sett brukar meddelas för den aktuella verksamheten framgå, såsom exempelvis hantering av kemikalier och avfall eller andra krav såsom exempelvis krav på oljeavskiljare.

Inom ramen för detta utredningsarbete har vi inte haft möjlig- het att ta fram sådana generella föreskrifter. Däremot lämnar vi förslag som innebär möjlighet för Naturvårdsverkets att meddela generella föreskrifter med försiktighetsmått för ytterligare 11 nya verksamheter och åtgärder. Verksamheter och åtgärder som där- efter skulle kunna göras registreringspliktiga. Det handlar om verk- samheter och åtgärder som tidigare har varit anmälningspliktiga, men där det inte finns några EU-krav på förprövning och verksamheten inte har någon eller endast begränsad miljöpåverkan.

Det finns också verksamheter och åtgärder som i dag varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga s.k. U-verksamheter, men som lyfts fram som lämpliga för registreringsplikt. En U-verksamhet som lyfts fram som lämplig för registreringsplikt både av tidigare utredningar105 och av kommuner är fordonsverkstäder. Detta på grund av dess stora antal och att de hanterar kemikalier och avfall, samt att de har krav på oljeavskiljare och generellt många andra krav som behöver kontrolleras. De kan även arbeta med ac-service och mindre tvättverksamhet.

Vi har övervägt möjligheten att införa en bredare mer generell registreringsplikt för U-verksamheter efter förslag från i första hand tillsynsmyndigheter. Denna fråga har dock utretts tidigare och i likhet med tidigare utredningar gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att införa en långtgående registreringsplikt för U-verksam- heter.106 Att tvinga in information från ett stort antal verksamheter som inte är tillstånds- gransknings- eller anmälningspliktiga har av tidigare utredningar bedömts medföra en begränsad miljönytta. Av

105Se Naturvårdsverkets rapport 5353 ”Pröva eller inte pröva” (februari 2004).

106Se t.ex. NV-04449-13 och Naturvårdsverkets rapport 5353 ”Pröva eller inte pröva”

(februari 2004).

1193

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tidigare utredningar har också förts fram att det snarare är viktigt att titta på alternativa metoder för att få kunskap om U-verksam- heter med en större samverkan mellan olika myndigheter och de register som finns om olika verksamheter.

De anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som vi anser borde kunna göras registreringspliktiga längre fram beskrivs nedan. Verksamheterna återfinns också på nya bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd under rubriken ”övriga verksamheter”. Allteftersom generella föreskrifter tas fram skulle dessa verksamheter således kunna flyttas över från anmäl- ningsplikt till registreringsplikt.

Generella föreskrifter med försiktighetsmått bör lämpligen re- gleras på myndighetsnivå och tas fram i samråd mellan berörda myn- digheter och berörd bransch.

När det gäller generella föreskrifter för de sådana verksamheter som ges den möjligheten i det reviderade industriutsläppsdirektivet anges också specifikt att allmänhetens möjlighet till delaktighet ska ske just vid framtagandet av de generella föreskrifterna för de aktu- ella verksamheterna (se artikel 70 g i industriutsläppsdirektivet).

Naturvårdsverkets bemyndigande att ta fram försiktighetsmått bör utökas med följande verksamheter och åtgärder.

•Anläggning för tillverkning av mer än 5 ton kalk, krita eller kalk- produkter per kalenderår.

•Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton

–betong eller lättbetong per kalenderår, eller

–varor av betong, lättbetong eller cement per kalenderår.

•Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton varor av gips per kalenderår.

•Asfaltverk eller oljegrusverk

–som ställs upp inom område med detaljplan eller områdes- bestämmelser, eller

–som ställs upp utanför område med detaljplan eller områdes- bestämmelser i mer än 90 kalenderdagar under en tolvmåna- dersperiod.

1194

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•Anläggning för tillverkning av varor av asfalt.

•Blästring av mer än 500 kvadratmeter yta.

•Anläggning för tvättning av

–fler än 1 000 personbilar per kalenderår, (Vid registrerings- plikt är det lämpligt att antalet personbilar som tvättas sänks från nuvarande 5000 till 1000 per kalenderår. På grund av den miljöpåverkan som tvättning av fordon medför och de skydds- åtgärder som behöver vidtas vid en sådan anläggning.)

–fler än 100 tåg eller flygplan per kalenderår,

–fler än 500 tågvagnar eller lok per kalenderår, eller

–fler än 1 000 andra motordrivna fordon per kalenderår.

•Anläggning där det per kalenderår hanteras

–mer än 1 000 kubikmeter flytande motorbränsle, eller

–mer än 1 miljon normalkubikmeter gas avsedd som motorbränsle.

•Kemiska eller biologiska laboratorier med en total golvyta som är större än 5 000 kvadratmeter.

•Gäller inte laboratorier som

–ingår i verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig

–är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 13 kap. miljöbalken, eller

–ingår i utbildningslokaler som är anmälningspliktiga enligt 38 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.

•Anläggning för sterilisering av sjukvårdsartiklar, om etylenoxid används som steriliseringsmedel.

•Tvätteri för mer än 2 ton tvättgods per dygn.

–Gäller inte om utsläpp av vatten från verksamheten leds till ett avloppsreningsverk som är tillstånds- eller gransknings- pliktigt i enlighet med bilaga 1 eller 3 till miljöprövningsför- ordningen.

1195

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

•Konvertera smittförande avfall på ett sjukhus.

•Fordonsverkstäder (dessa är i dag U-verksamhet och återfinns inte på listan över anmälningspliktiga verksamheter).

Se särskilt förslag på myndighetsuppdrag i denna fråga i avsnitt 14.20.3.

Tabell 14.5 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar som föreslås omfattas av registreringsplikt när generella föreskrifter har tagits fram

A-, B- eller	Antal koder MPF	Antal anläggningar (huvud-
C-verksamhet		verksamhet) enligt SMP (2022)

A-nivå	0		0
B-nivå	0		0

C-nivå	12	4 310–4	520*
Totalt	12	Minst ca 4	300*
Varav IED	0		0

Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C -nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Nuvarande U-verksamheter ingår heller inte i uppgifterna. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker.

Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 47 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.

14.7.10Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked

Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om sådana undan- tag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för.

I dag finns två bestämmelser om undantag från tillståndsplikt i

1 kap. miljöprövningsförordningen, varav den ena är tillfällig och upphör per den 1 januari 2025. Bestämmelserna avser speciella och tillfälliga situationer vid vilka det har bedömts vara av vikt att en verksamhet kan ändras tillfälligt utan föregående prövning. Vi har

1196

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

gjort bedömningen att de aktuella bestämmelserna inte per automa- tik bör överföras till det nya regelverket. Det är också oklart i vilken utsträckning bestämmelserna är i överensstämmelse med EU-rätten och mer specifikt med kraven i MKB-direktivet. I ka- pitel 8 och i avsnitt 14.8.5 redogör vi för de möjligheter till undan- tag från kravet på en specifik miljöbedömning som MKB-direktivet ger. Vi redogör också för vilka åtgärder som omfattas av kraven på projekt i MKB-direktivet och vilka åtgärder som får anses ligga utan- för direktivets tillämpningsområde. I ovan nämnt avsnitt har vi föreslagit nya bestämmelser med möjlighet till undantag från kravet på specifik miljöbedömning direkt i 6 kap. miljöbalken och i miljö- bedömningsförordningen. Det kan vara svårt att förutse i vilka situationer som man därutöver skulle kunna behöva vidta åtgärder omgående utan föregående prövning. Som nuvarande bestämmelser i 1 kap. miljöprövningsförordningen är ett bevis på kan sådana situa- tioner dock uppkomma. Vi har övervägt olika alternativ för hur ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana undantag skulle kunna se ut. Mot bakgrund av det begränsade utrymme som EU- rätten ger för sådana undantag har vi landat i att bemyndigandet bör ge uttryck för just detta, dvs. att regeringen bör få meddela före- skrifter om sådana undantag från krav på miljötillstånd eller igång- sättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för. I övrigt lämnar vi öppet för regeringen att inför beslut om undantag från kravet på tillstånds- och granskningsplikt på förordningsnivå analysera vilka omständigheter som skulle kunna ligga till grund för ett sådant undantag.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 20 kap. 7 § miljöbalken.

1197

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.7.11Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas?

Förslag: Kraven på tillstånd respektive igångsättningsbesked för olika verksamheter och åtgärder regleras i bilagor till miljöpröv- ningsförordningen. På motsvarande sätt som i dag anges vid varje verksamhet eller åtgärd den verksamhetskod som gäller för den beskrivna verksamheten eller åtgärden.

En verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i är enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250) en in- dustriutsläppsverksamhet och ska därför även följa den förord- ningens bestämmelser.

I avsnitt 14.7.4 föreslår vi att bestämmelserna med krav på miljö- tillstånd eller igångsättningsbesked ska framgå av en paragraf i in- ledningen av nya 20 kap. miljöbalken. Av bestämmelsen ska också framgå att omfattningen på tillstånds- eller granskningsplikten fram- går av föreskrifter som regeringen har meddelat. Vidare ska reger- ingen ges ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Reger- ingens bemyndigande ska omfatta sådana krav på tillstånd som behövs med anledning dels av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.

Som vi har angett i avsnitt 14.3.4 gör vi bedömningen att den närmare regleringen av tillstånds- och granskningsplikten bör re- gleras på förordningsnivå och lämpligen bör placeras i miljöpröv- ningsförordningen tillsammans med övrig reglering på förordnings- nivå som avser den nya miljöprövningen. Detta som en del i vår ansats att samla regleringen avseende miljöprövningar. Vi gör be- dömningen att detta kommer att göra regleringen mer lättöver- skådlig och mer ändamålsenlig än nuvarande reglering. Eftersom

viendast har en tillståndsnivå med en prövningsmyndighet frångår

viäven nuvarande indelning mellan A-och B-verksamheter. Vad gäller de verksamheter som inte omfattas av krav på för-

prövning, men där det finns ett behov av krav på anmälan bör re- geringen ges möjlighet att meddela sådana föreskrifter. Eftersom en anmälan i första hand utgör information från verksamhetsutövaren inför att denne ska påbörja en verksamhet eller åtgärd bör anmälan

1198

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

hanteras av tillsynsmyndigheten och inte av Miljöprövningsmyndig- heten. Bemyndigandet bör därför inte placeras i 20 kap. miljöbalken utan i stället i 9 kap. respektive 11 kap. miljöbalken på motsvarande sätt som i dag beroende på om det är fråga om en miljöpåverkande verksamhet eller en vattenverksamhet.

Eftersom anmälningsplikten inte är en del av den miljöprövning som den nya Miljöprövningsmyndigheten bör ansvara för bör den närmare regleringen av anmälningsplikten i stället placeras i de för- ordningar som följer av 9 respektive 11 kap. miljöbalken beroende på om det är fråga om anmälningsplikt för det som i dag benämns miljöfarlig verksamhet (se vårt förslag till nytt uttryck i avsnitt 14.5.2) eller en vattenverksamhet. Anmälningsplikten för en miljöfarlig verksamhet bör således regleras i förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Anmälningsplikten för vattenverksamheter bör, precis som i dag, framgå av förordningen om vattenverksam- heter. För miljöfarliga verksamheter gör vi bedömningen att upp- räkningen av vilka verksamheter och åtgärder som bör vara anmäl- ningspliktiga bör placeras i en bilaga (bilaga 1) till förordningen.

När det gäller uppräkningen av tillstånds- och granskningsplik- tiga verksamheter och åtgärder har vi övervägt om uppräkningen, på sätt som i dag, bör regleras i enskilda paragrafer eller som i EU- rätten i bilagor. Även om det inte är lika enkelt att identifiera änd- ringar i bilagor jämfört med om regleringen finns i paragrafer gör vi bedömningen att en uppräkning i tabeller i bilagor är att föredra. Detta dels då det handlar om långa uppräkningar och tillstånds- respektive granskningsplikten därför blir mer överskådlig om verk- samheterna och åtgärderna återges i ett tabellformat, dels då en upp- räkning i tabellformat också underlättar en jämförelse med EU-kraven som också återfinns i bilagor. Vi gör också bedömningen att det kan vara lämpligt att det av bilagorna, på motsvarande sätt som i exem- pelvis Danmark och Finland, framgår av vilken EU-reglering kravet på förprövning återfinns alternativt om det är fråga om ett natio- nellt krav. Denna typ av upplysning har även föreslagits i tidigare utredningar som ett sätt att underlätta rapporteringen till EU eller som ett pedagogiskt sätt att öka förståelsen för varför prövning ska ske och varför punkten är utformad som den är. På detta sätt blir det också tydligt för den enskilde verksamhetsutövaren att pröv- ningskraven är lika för alla, exempelvis för verksamhetsutövarens konkurrenter i andra länder inom EU. Det blir också lättare att

1199

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

härleda vilka verksamheter som påverkas av utslag i EU-domstolen eller av riktlinjer från EU-kommissionen om tillämpningen av EU- rätten. Eftersom indelningen kommer att följa EU-regleringen bör det dessutom inte bli aktuellt med ändringar av bilagorna oftare än när EU-rätten ändras.

Det kommer även fortsättningsvis att finnas en angiven verk- samhetskod vid varje verksamhetsbeskrivning. Detta för att under- lätta bl.a. rapportering och statistik. Vi har så långt möjligt försökt att behålla nuvarande verksamhetskoder för verksamhetsbeskriv- ningar som inte förändras med våra förslag. För verksamhetsbeskriv- ningar som har fått en förändrad omfattning eller lydelse har vi försökt undvika att använda en verksamhetskod som tidigare varit tillämplig på en annan verksamhetsbeskrivning.

En översättningsnyckel mellan våra föreslagna bestämmelser och nuvarande bestämmelser återfinns i kapitel 18. I vår beskriv- ning av förslagens konsekvenser i kapitel 16 framgår närmare vilka prövningskoder och verksamheter som påverkas och hur. Som en följd av vårt förslag om ny reglering av tillstånds- och gransknings- pliktiga verksamheter och åtgärder bör nuvarande regler i 1 kap.

3–15 §§ och 2–32 kap. miljöprövningsförordningen upphävas (se avsnitt 14.17.5).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 5 § miljöprövningsförordningen, 19 § förordningen om vattenverksamheter samt 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.

14.7.12Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked

Förslag: Ett undantag från krav på bygglov för transformator- stationer införs om transformatorstationen ingår i en sådan anlägg- ning som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken.

1200

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Under arbetets gång har solkraftsbranschen framfört att kravet på bygglov för transformatorstationer i anslutning till anläggningar för solkraft innebär en dubbelprövning i förhållande till den pröv- ning som görs enligt miljöbalken.

Vi kan konstatera att det finns ett generellt krav på bygglov för transformatorstationer i plan- och byggförordningen (6 kap. 1 §

10 PBF). Syftet med kravet på bygglov för transformatorstationer är, såvitt vi förstår, att kommunen ska få kännedom om var mindre nätstationer finns och hur de bör utformas när dessa är så små att krav på bygglov för byggnaden inte finns. Om nätstationen place- ras inne i en byggnad som uppfyller kraven för bygglovsplikt för byggnad blir det således byggnaden och inte nätstationen som sådan prövas enligt plan- och byggregelverket107 I plan- och byggförord- ningen finns ett undantag från bygglovsplikten för transformator- stationer. Detta gäller sådana transformatorstationer som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järn- vägsplan enligt lagen om byggande av järnväg (6 kap. 2 § första stycket 4 PBF).

När det gäller anläggningar för vindkraft kan vi konstatera att dessa i vissa fall är bygglovspliktiga enligt plan- och byggförord- ningen (6 kap. 1 § 6 PBF). Samtidigt anges i 6 kap. 2 § första stycket 3 plan- och byggförordningen att bygglov inte krävs om vindkraft- verket omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken. Undan- tagsbestämmelsen har tillkommit i syfte att undvika dubbelpröv- ning av anläggningar för vindkraft.

Vi gör bedömningen att det är rimligt att kravet på bygglovs- plikt för transformatorstationer avser sådana små fristående nät- stationer som inte prövas inom ramen för bygglovsplikt för bygg- nader, men också att transformatorstationer inte bör prövas inom ramen för bygglov om de ingår i sådana större anläggningar som omfattas av beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked en- ligt miljöbalken. I dessa senare fall bör prövningen inom ramen för miljöbalken anses tillräcklig.

Vi gör också bedömningen att undantaget från bygglovsplikten inte bör begränsas till transformatorstationer i anslutning till an- läggningar för solkraft utan bör gälla generellt för transformator-

107Se Boverkets hemsida https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov-- byggande/anmalningsplikt/bygglov-for-anlaggningar/transformatorstationer/.

1201

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

stationer i anslutning till anläggningar som har fått miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 2 § plan- och byggförordningen.

14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar

Förslag: Regeringen ska fortsatt få meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. miljöbalken.

Bedömning: Anläggningar för solkraft som inte omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken bör inte göras bygglovs- pliktiga.

Tillståndsplikt avseende avloppsanordningar, verksamheter och åtgärder inom Natura 2000-områden och vissa andra till- stånds- och dispensprocesser bör inte flyttas till miljöprövnings- förordningen.

Avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar

Som vi har beskrivit i kapitel 7.2.6 och 14.3 innehåller miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken också krav på tillstånd i andra situationer än de vi i avsnitt 14.3 har be- dömt bör omfattas av reglerna om miljöprövning i föreslagna nya 20 kap. miljöbalken. Ett exempel är bestämmelserna om krav på tillstånd eller anmälan för avloppsanordning eller värmepumps- anläggning i 13, 14 och 17 §§ i förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Eftersom vi gör bedömningen att denna tillståndsplikt inte bör omfattas av den föreslagna miljöprövnings- processen bör regleringen av den inte heller flyttas till miljöpröv- ningsförordningen.

Nuvarande bemyndigande i 9 kap. 8 § andra stycket miljöbal- ken som anger att regeringen får meddela föreskrifter om att en

1202

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljöfar- liga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan blir dock problematiskt i förhållande till våra utgångspunkter som innebär att endast en anmälan krävs om miljöpåverkan är liten och förpröv- ning inte krävs enligt EU-rätten. Att avlopps- och värmepumps- anläggningar ska kunna vara tillståndspliktiga enligt kommunala föreskrifter innebär således ett avsteg från dessa utgångspunkter. Samtidigt handlar det inte om miljöprövning i dessa situationer utan en annan slags tillståndsprövning. För att tydliggöra detta bör bemyndigandet specificera vilka situationer som avses. Det bör alltså framgå av bemyndigandet att regeringen ska få meddela före- skrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana avloppsanordningar och värmepumpsanlägg- ningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. miljöbalken.

Förutom dessa två situationer finns sedan tidigare möjlighet för regeringen att bemyndiga kommuner att föreskriva om tillstånd i fall som anges i 9 kap. 10–12 §§ miljöbalken. Inte heller denna pröv- ning går att jämföra med föreslagen miljöprövning och vi föreslår inte någon ändring av bestämmelserna.

Natura 2000

Vi har övervägt om prövningen av åtgärder och verksamheter som kan påverka ett Natura 2000-område i enlighet med bestämmel- serna i 7 kap. 28 a miljöbalken borde omfattas av regleringen om miljöprövning i det nya 20 kap. miljöbalken. Detta för att den pröv- ningen har stora likheter och ett nära samband med de övriga typer av miljöprövningar som vi har valt att reglera i det nya 20 kap. miljö- balken.

Prövningen av om ett s.k. Natura 2000-tillstånd krävs eller inte följer i stora delar den granskning och bedömning som den nya Miljöprövningsmyndigheten kommer att göra efter en ansökan om igångsättningsbesked. Därtill har den sitt ursprung i EU-rätten och dessa prövningar har vi i övrigt haft för avsikt att samla hos den nya prövningsmyndigheten för att uppnå en större enhetlighet i bedöm- ningarna.

Enligt siffror från 2023 så omfattas cirka 13 procent av Sveriges areal av Natura 2000-område och en tillståndsprövning skulle så-

1203

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ledes kunna aktualiseras i många fall. Tillståndsfrågan kan komma upp i en rad olika typer av ärenden och det kan också bli aktuellt att annan myndighet än länsstyrelsen prövar tillståndsfrågan. I dag är det ofta mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegatio- nen, som inom ramen för tillståndsprövning också prövar denna tillståndsfråga. Även andra myndigheter och kommuner kan pröva en sådan fråga. Det vanligaste exemplet när fråga om Natura 2000- tillstånd uppkommer i kommun är i samband med tillstånd till en- skilda avlopp till vilket vattentoalett ska anslutas.108 Vid länsstyrelse uppkommer en Natura 2000-prövning exempelvis i samband med prövning av olika typer av anläggningar och utbyggnader såsom flytbryggor, enskilda avlopp, renovering av byggnad eller kopplat till skogsbruk såsom gallring, avverkning och ungskogsröjning. Enligt statistik från Länsstyrelsen i Västra Götalands län fick de in cirka 34 stycken Natura 2000 ansökningar under åren 2020–2024.

Vi bedömer att en förändrad prövningsordning där alla ansök- ningar om Natura 2000-tillstånd skulle prövas av den nya Miljö- prövningsmyndigheten skulle riskera att medföra en mer komplex och tidskrävande hantering av dessa ärenden än vad som är ända- målsenligt. Om Natura 2000-tillståndsfrågan uppkommer inom ramen för ett ärende om miljöprövning bör prövningen dock, på motsvarande sätt som gäller i dag, hanteras av den myndighet som prövar det ärendet (jfr 7 kap. 29 b § och 21 kap. 3 § MB), dvs. med våra förslag av Miljöprövningsmyndigheten. Eftersom det alltid krävs en specifik miljöbedömning i dessa tillståndsärenden bör dock övervägas om Miljöprövningsmyndigheten bör ta över pröv- ningen av samtliga Natura 2000-tillstånd på sikt.

Anläggningar för solkraft

I avsnitt 14.7.7 har vi föreslagit en granskningsplikt för anläggningar för solkraft på 1 hektar eller mer. Frågan är om det på motsvarande sätt som gäller för vissa mindre vindkraftverk finns skäl för kom- munerna att bedöma lämplig lokalisering och placering av sådana mindre anläggningar för solkraft som inte omfattas av gransknings- plikt enligt miljöbalken, exempelvis genom krav på bygglov enligt plan- och byggregelverket.

108Se Naturvårdsverkets Handbok 2017:1.

1204

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I denna del kan vi konstatera att Bygglovsutredningen 2021 kom fram till att prövningen av större anläggningar för solkraft borde ske genom miljöbalken och att någon generell bygglovsplikt inte borde införas i plan- och bygglagen.109 Bygglovsutredningen gjorde dock inte någon bedömning i frågan om en eventuell sådan pröv- ning av större anläggningar enligt miljöbalken borde kombineras med en bygglovsplikt för vissa av de anläggningar för solkraft som inte skulle omfattas av en sådan prövning.

Vi kan konstatera att Bygglovsutredningen föreslog en utökad lovplikt för fasadändringar på vissa värdefulla byggnadsverk och inom vissa värdefulla område och att sådana anläggningar för sol- kraft som monteras på eller integreras i sådana byggnadsverk kom- mer att omfattas av lovplikt.110 Vi kan också konstatera att uppför- andet av anläggningar för solkraft på mindre än 1 hektar, oavsett om de är lovpliktiga eller inte, kommer att omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 9 § plan- och bygglagen. Bestämmelsen innebär att lokali- seringen, placeringen och utformningen av anläggningen inte får ske så att den avsedda användningen eller anläggningen kan med- föra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt. En uppföljning av om bestämmelsen följs sker normalt inom ramen för byggnadsnämndens tillsyn.

Vi gör bedömningen att det i nuläget inte finns skäl för att in- föra krav på bygglov för sådana anläggningar för solkraft som inte kommer att omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken.

Andra tillstånd och dispenser enligt miljöbalken

Motsvarande bedömning som för avloppsanordningar och värme- pumpsanläggningar ovan har vi gjort avseende sådana anmälningar om avhjälpandeåtgärder samt anmälan om att uppföra eller använda ett kyltorn som omfattas av 28 eller 38 a §§ förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd samt tillstånd och dispenser som avses i bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken, artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken, dispens från mark- avvattningsförbud i 11 kap. miljöbalken, vilthägn i 12 kap. miljöbal-

109Se SOU 2021:47 s. 566 och 567.

110Se SOU 2021:47 s. 566.

1205

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ken, genetiskt modifierade organismer i 13 kap. miljöbalken, kemiska produkter och biotekniska organismer i 14 kap. miljöbalken samt avseende vissa bestämmelser om avfall i 15 kap. och i föreskrifter som är meddelade med stöd av 15 kap. miljöbalken. Dessa tillstånd och dispenser bedömer vi således vara av en annan ärendetyp än den som avses i nya 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförord- ningen. Precis som i dag bör sådana ärenden som inte är ärenden om miljöprövning trots detta prövas i samband med ett ärende om miljöprövning om frågan uppkommer inom ramen för sådant ärende (se förslag i avsnitt 14.6.9).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. 8 § miljöbalken.

14.7.14Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked

Förslag: Nuvarande bestämmelser med möjlighet för den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet att ansöka om till- stånd för en verksamhet även om verksamheten inte är tillstånds- pliktig ska återfinnas i det nya 20 kap. miljöbalken och gälla både i förhållande till miljötillstånd och igångsättningsbesked.

I 9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 § miljöbalken finns bestämmelser som innebär att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet respektive en vattenverksamhet frivilligt får ansöka om tillstånd för verksamheten enligt miljöbalken även om det inte krävs tillstånd.

Ett tillstånd som har meddelats efter en frivillig ansökan har samma rättskraft som ett tillstånd för en verksamhet som är till- ståndspliktig. Det skydd, men också de förpliktelser som följer av tillståndsbeslutets rättskraft, är desamma i båda fallen. Det innebär att den som frivilligt har ansökt om tillstånd för en verksamhet inte kan välja att inte följa villkoren utan bundenheten av villkoren gäller så länge som tillståndet gäller.

1206

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vi gör bedömningen att bestämmelserna i 9 och 11 kap. miljöbal- ken bör finnas kvar i den nya miljöprövningsprocessen, men att de bör ersättas av en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.

Bestämmelsen bör vara tillämplig både vid situationen att en verksamhet varken kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked och vid situationen att verksamheten kräver igångsättningsbesked.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 8 § miljöbalken.

14.8En tydligare miljöbedömningsprocess

14.8.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi våra utgångspunkter och överväganden avseende den miljöbedömningsprocess som behövs för verksam- heter och åtgärder innan tillstånd ges. Övervägandena utgår i första hand från de miljöbedömningsprocesser som behövs inför beslut om miljötillstånd och igångsättningsbesked. Eftersom bestämmel- serna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken också är tillämpliga vid tillståndsprövning enligt andra lagar än miljöbalken överväger vi också behovet av ändringar av i plan- och bygglagen, minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farleds- lagen, rörledningslagen, naturgaslagen, kärntekniklagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg.

I avsnitten 14.15–14.17 återkommer vi till behovet av följdänd- ringar på lag- och förordningsnivå med anledning av föreslagna änd- ringar.

14.8.2Utgångspunkter för miljöbedömningsprocessen

Bedömning: Miljöbedömningsprocesserna för verksamheter och åtgärder bör motsvara den stegvisa process som förordas i artikel 1.2 g i MKB-direktivet. Moment som går därutöver bör vara frivilliga.

1207

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

En av utgångspunkterna i våra utredningsdirektiv är att undersöka hur miljöbedömningsprocessen kan bli mer effektiv och samtidigt tydliggöra genomförandet av MKB-direktivet. I detta ligger att undersöka hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till MKB-direktivet. Premissen är på så sätt att överväga och lämna förslag kring hur miljöbedömningsprocessen i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen kan utvecklas inom de ramar som MKB-direktivet ger.111

I kapitel 9 har vi gjort en systematisk genomgång av kraven på miljöbedömning av verksamheter och åtgärder i MKB-direktivet och annan internationell rätt. Vi har också beskrivit EU-domsto- lens praxis och vägledningar på EU-nivå. Kraven har jämförts med den svenska regleringen. Sammantaget kan vi konstatera att det svenska genomförandet i vissa avseenden går längre än vad direk- tivet kräver (exempelvis avseende kraven på undersökningssamråd och avgränsningssamråd). Samtidigt är det i andra avseenden oklart om de EU-rättsliga kraven har genomförts i det svenska regelver- ket alternativt om tillämpningen av de svenska reglerna säkerställer att EU-kraven uppfylls.

Därutöver kan vi konstatera att MKB-direktivet ger medlems- staterna olika möjliga processpår för miljöbedömningsprocessen (jfr artikel 2.2, 5.2, 8a.1 och 8a.3 i MKB-direktivet). Detta gäller bl.a. frågan om den motiverade slutsatsen bör meddelas separat eller i samband med det slutliga avgörandet av tillståndsfrågan.

Den process som återkommer i de senast beslutade EU-förord- ningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nolltek- nik är den som anges i artikel 1.2 g i MKB-direktivet. Enligt denna artikel ska miljöbedömningen ska innehålla följande steg.

•i) Ett utarbetande av en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, i linje med ansvarig myndighets yttrande (om sådant begärts av exploatören).

•ii) Genomförande av samråd med allmänheten samt berörda myndigheter och vid behov andra påverkade länder.

111Se dir. 2023:78 s. 6.

1208

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•iii) Den ansvariga myndighetens granskning av den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuell kompletterande information, samt all relevant information som inhämtas via samråden.

•iv) Den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projek- tets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten från granskning av miljökonsekvensbeskrivningen och, i tillämpliga fall, myndighetens egen kompletterande granskning.

•v) En integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i tillståndsbeslutet.

Iartiklarna 9.4, 9.5, 10.1 och 10.3 i EU-förordningen om netto- nollteknik har detta uttryckts enligt följande.

Om en miljökonsekvensbedömning krävs enligt artiklarna 5–9 i MKB- direktivet får den berörda projektägaren innan ansökan lämnas in begära ett yttrande från den gemensamma kontaktpunkten om omfattningen av och detaljnivån för den information som ska ingå i miljökonsekvens- beskrivningen enligt artikel 5.1 i det direktivet. Den gemensamma kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 10.1). Om en miljökonsekvens- bedömning krävs enligt MKB-direktivet ska de steg i bedömningen som avses i artikel 1.2 g i) i det direktivet inte ingå i den längd på till- ståndsprocessen som avses i punkterna 1 och 2 i den här artikeln (arti- kel 9.4). Om samrådet enligt artikel 1.2 g ii) i MKB-direktivet leder till att miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras med ytterligare information, får den gemensamma kontaktpunkten ge projektägaren möjlighet att lämna in ytterligare information. I sådana fall ska den gemensamma kontaktpunkten underrätta projektägaren om vilken dag den ytterligare informationen senast ska lämnas in, vilket ska vara minst 30 dagar efter dagen för underrättelsen. Perioden mellan den dag då ytterligare information senast ska lämnas in och den dag då informa- tionen lämnas in får inte räknas med i den längd på tillståndsprocessen som avses i punkterna 1 och 2 in den här artikeln (artikel 9.5). Med- lemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna utfärdar den motiverade slutsats som avses i artikel 1.2 g iv i MKB-direktivet rörande miljökonsekvensbedömningen inom 90 dagar efter det att den erhållit all nödvändig information enligt artiklarna 5, 6 och 7 i det direk- tivet och efter att ha slutfört de samråd som avses i artiklarna 6 och 7 i det direktivet (artikel 10.3).

1209

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi kan konstatera att när beslut om tillstånd lämnas ska beslutet åtminstone innehålla följande uppgifter.

•Den motiverade slutsatsen.

•Alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projek- tets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika, före- bygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder (artikel 8a.1 i MKB-direktivet).

Den ansvariga myndigheten ska förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.6 i MKB-direktivet).

Blickar vi ut och ser hur våra närmaste grannländer har genom- fört MKB-direktivet har de i huvudsak byggt upp en sådan stegvis process som avses i artikel 1.2 g. Att Sverige har valt en annan modell där exempelvis den motiverade slutsatsen inte kommer tydligt till uttryck har lett till synpunkter inom Norden i samband med det s.k. gränsöverskridande samrådet (s.k. Esbosamråd). I dessa pro- cesser har exempelvis Finland också rest frågetecken kring samråds- förfarandet som sker inom ramen för den specifika miljöbedöm- ningen (se avsnitt 9.13.2). När gränsöverskridande samråd krävs med Danmark beskriver företrädare från både Sverige och Danmark att samråden förlänger tillståndsprocesserna på grund av olikheter i hur MKB-direktivet har genomförts.

I kapitel 6 beskriver vi hur Danmark och Finland har genomfört MKB-direktivet och vi kan notera att det finns tydliga skillnader mellan den genomförandemodell som Sverige har valt och de model- ler dessa länder valt. Det som utmärker det svenska genomförandet är hur kravet på samråd om miljökonsekvensbeskrivningen har re- sulterat i ett undersökningssamråd, avgränsningssamråd samt en skriftlig yttrandeprocess (samt eventuell huvudförhandling) (se

6 kap. 30 och 39 §§ MB) samt att den motiverade slutsatsen integ- reras som en del i tillståndsbeslutet, utan att detta brukar vara tyd- ligt i besluten (se 6 kap. 42 och 43 §§ MB).

Jämförs myndighetsrollen i miljöbedömningsprocessen i Sverige jämfört med Finland och Danmark är vår bedömning också att miljö- bedömningsansvariga myndigheter i våra grannländer tar en mycket mer aktiv roll i utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Vår

1210

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

bedömning är att EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik också ger myndigheterna, genom kravet på att utse kontaktpunkter, en mer framträdande roll i miljö- bedömningsprocessen jämfört med hur den specifika miljöbedöm- ningen regleras i 6 kap. miljöbalken. Detta ska inte tolkas som att det utpräglade kunskapskrav som finns i det svenska systemet inte finns i dessa andra system utan även här vilar det på sökanden att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ansökan men i större dia- log med ansvariga myndigheter. Vi bedömer att en myndighetsroll där den ansvariga myndigheten tar ett större ansvar för framtagan- det av miljökonsekvensbeskrivningen kan öka förutsättningarna för en mer effektiv process där utdragna processer om miljökonsekvens- beskrivningens tillräcklighet undviks.

Vi beskriver i avsnitten 9.13.4–9.13.6 att det under lång tid har funnits ambitioner om att ha likartade prövningssystem för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet inom Norden. I och med det svenska genomförandet av MKB-direktivet verkar den svenska lagstiftningen i detta hänseende ha försvårat utvecklingen mot likartade prövningssystem. Vi gör bedömningen att de utman- ingar som vi har identifierat för den nationella miljöbedömnings- processen i viss mån också utgör grunden för de utmaningar som finns för gränsöverskridande samrådsprocesser. I och med att de internationella konventioner som beskrivs i avsnitt 9.13 fortfarande gäller finns det skäl att undersöka om det går att närma sig den stegvisa process som förutsätts i artikel 1.2 g i MKB-direktivet och som våra grannländer har och samtidigt upprätthålla de fördelar som delar av den nuvarande svenska processen medför.

Som vi har beskrivit i avsnitt 9.9 är detta också i de delar som den svenska processen skiljer sig från processen som anges i artikel

1.2g i MKB-direktivet som processen upplevs som mest problema- tisk enligt både myndigheter och verksamhetsutövare. Det är också dessa moment som i huvudsak beskrivs som källan till både lång- dragna kompletteringsvändor och missförstånd, vilket minskar förutsägbarheten i processen för såväl verksamhetsutövare som myndigheter. Svårigheter att nå samsyn kring vad exempelvis miljö- konsekvensbeskrivningen ska innehålla är vanligt. Verksamhets- utövare har också framfört att prövningsmyndigheten inte är tydlig med kraven på innehåll i miljökonsekvensbeskrivningen. Samtidigt påtalar myndighetsföreträdare att underlaget inför avgränsnings-

1211

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

samrådet är för bristfälligt för att myndigheten ska kunna uttala sig om vilken detaljnivå och omfattning beskrivningen ska ha. Förtyd- liganden och förenklingar av processen i dessa delar bör således bidra till en effektivisering av processen. Vår bedömning är att detta problem inte går att hantera enbart genom att minska på antalet samråd utan bör lösas genom en tydligare miljöbedömningsprocess i linje med de EU-rättsliga krav som finns på området.

Vi kan således konstatera att Sverige inte bara har valt en egen modell för genomförandet av MKB-direktivet jämfört med våra grannländer utan dessutom har haft och delvis fortfarande har brister i genomförandet. Detta framgår av de överträdelseärenden som EU-kommissionen under flera år har drivit mot Sverige rör- ande delar av MKB-direktivet.112

Den utvecklig som sker inom EU just nu med den gröna given har medfört att nya EU-förordningar och ändringar av direktiv har tagits fram och beslutats om i relativt hög takt. I dessa rättsakter såsom exempelvis EU-förordningen om netto-nollteknik utgår re- gleringen ifrån den stegvisa process som MKB-direktivet ger uttryck för i artikel 1.2 g MKB-direktivet.

Eftersom EU-förordningar är direkt tillämpliga i alla medlems- stater behöver medlemsstaterna på nationell nivå säkerställa att för- ordningarnas krav efterlevs och de tidsfrister som sätts upp hålls och eventuella nationella lagstiftningsmässiga konflikter lösas. När de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik träder i kraft finns annars en risk för att det etableras två former av miljöbedömningsförfaranden i Sverige.

Det är bl.a. mot den bakgrunden som vi gör bedömningen att den svenska miljöbedömningsprocessen bör ha den stegvisa pro- cess som framgår av artikel 1.2 g i MKB-direktivet som utgångs- punkt.

112Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021, s. 51–54 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 37–39 och prop. 2020/21:174, s. 29–31.

1212

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.8.3Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs

Bedömning: På motsvarande sätt som i dag ska en specifik miljö- bedömning endast göras vid tillståndsprövning av tillståndsplik- tiga verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan.

Förslag: Utöver kravet på specifik miljöbedömning för vissa verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt miljö- balken tydliggörs i 6 kap. miljöbalken att detta även gäller för verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt andra lagar än miljöbalken.

I dag ska en specifik miljöbedömning göras i fråga om en verksam- het eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap., 11 kap. och 17 kap. miljöbalken om verksamheten eller åt- gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 § första stycket MB). En specifik miljöbedömning ska också göras för sådana verksamheter och åtgärder som ska prövas för tillstånd enligt annan lag än miljöbalken om en betydande miljöpåverkan kan antas (se mer om detta i avsnitt 14.8.13). Detta senare krav kommer dock inte till uttryck i dag i 6 kap. 20 § miljöbalken.

Vi gör bedömningen att en specifik miljöbedömning även fort- satt endast bör göras vid tillståndsprövning av tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Att detta krav även gäller för verksamheter och åt- gärder som ska prövas enligt andra lagar än miljöbalken bör komma till uttryck i 6 kap. 20 § miljöbalken. Regleringen i 6 kap. 20 § miljö- balken bör också följdändras med anledning av förslaget att reglera miljöprövning samlat i ett nytt 20 kap. i miljöbalken (se avsnitten 14.3 och 14.4).

Enligt 6 kap. 21 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrif- ter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sådana föreskrifter finns i dag i 6 och 7 §§ miljöbedömningsförordningen. I 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen anges att en verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om den

1213

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

1.omfattas av 2 kap. 1 §, 4 kap. 1, 2, 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 §,

7 kap. 1 §, 9 kap. 1 eller 2 §, 11 kap. 1–3 eller 7–9 §, 12 kap. 1–36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 9, 15 eller 16 §, 15 kap. 1–5 eller 11–14 §, 17 kap. 1 eller 4 §, 18 kap. 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 8, 13 eller 14 §, 22 kap. 1 §, 24 kap.

1, 3 eller 4 §, 29 kap. 58–60 § eller 30 kap. 1 § miljöprövnings- förordningen,

2.omfattas av 21 kap. 7 § miljöprövningsförordningen och är en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor, med undantag av forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt,

3.omfattas av 28 kap. 1 eller 2 § miljöprövningsförordningen och är en avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar minst 10 000 person- ekvivalenter,

4.är tillståndspliktig enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen och avser

a)förbränning, kemisk behandling eller deponering av farligt avfall, eller

b)förbränning eller kemisk behandling av mer än 100 ton icke- farligt avfall per dygn,

5.omfattas av 29 kap. 61 § miljöprövningsförordningen, med undantag för anläggningar för forskning, utveckling eller prov- tagning av nya produkter och processer,

6.omfattas av 29 kap. 62 eller 63 § miljöprövningsförordningen och är en anläggning för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid om den årliga avskiljningen av koldioxid är minst 1,5 megaton,

7.är en vattenverksamhet med

a)minikraftverk eller annat vattenkraftverk,

b)vattenöverledning av mer än fem procent av normal låg- vattenmängd i något av de berörda områdena,

c)muddring i ett miljöriskområde eller för en farled,

1214

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

d)tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden, bort- ledande av grundvatten eller utförande av anläggning för dessa ändamål där den årligen tillförda eller borttagna vat- tenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubik- meter, eller

e)en damm eller annan anläggning för uppdämning eller per- manent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubik- meter,

8.omfattas av någon av bestämmelserna om regeringens tillåtlig- hetsprövning i 17 kap. 1 § 1, 2 eller 3 eller 4 a § 13–17 miljö- balken,

9.innefattar en rörledning med en diameter som överstiger

800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,

10.innefattar en anläggning för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilo- meter,

11.är en motorväg, motortrafikled, eller annan väg med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller

12.är en järnväg avsedd för fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.

Som en följd av att tillståndsplikten för verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt de nya bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. med våra förslag framgår av bilaga 1 till miljöprövnings- förordningen finns inte längre skäl för att ange när sådana ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det följer i stället per auto- matik av att de är tillståndspliktiga. Bestämmelserna i 6 § första stycket 1–7 bör därför slopas. Återstående punkter 8–12 bör fort- satt gälla eftersom tillståndsplikten för dessa verksamheter och åtgärder inte återfinns på bilaga 1 till miljöprövningsförordningen utan i första hand framgår av bestämmelser i olika sektorslagar. Eftersom det av regleringen i dessa sektorslagar inte framgår vilka

1215

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

typer av verksamheter och åtgärder som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan är det lämpligt att detta även framöver framgår av miljöbedömningsförordningen. På detta sätt blir genom- förandet av MKB-direktivets bilaga 1 också fullständigt. Som en följd av den reglerade tillståndsplikten för vissa verksamheter och åtgärder i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen bör den nuvar- ande åttonde punkten ändras på så sätt att hänvisningen till 17 kap. 1 § 3 miljöbalken om geologisk lagring av koldioxid slopas. För övriga verksamheter och åtgärder som avses i åttonde punkten kan liknande verksamheter finnas i bilaga 1 till miljöprövningsförord- ningen, men eftersom skärningen mellan verksamheterna kan vara annorlunda än i 17 kap. miljöbalken därför bör dessa hänvisningar finnas kvar för att säkerställa ett fullständigt genomförande av MKB-direktivets bilaga 1.

Av 7 § miljöbedömningsförordningen framgår vilka verksam- heter och åtgärder som inte ska antas medföra en betydande miljö- påverkan enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. Det handlar om

•en avloppsanordning eller anslutning som avses i 13 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,

•en värmepumpsanläggning som avses i 17 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,

•något som är tillståndspliktigt enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 39, 40 eller 42 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, eller

•markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken om ansökan avser en markavvattning, vars miljöpåverkan är utan betydelse.

Genom den nya lydelsen av 6 kap. 20 § där en hänvisning görs till 20 kap. miljöbalken i stället för till 9 och 11 kap. kommer dessa verksamheter och åtgärder automatiskt att exkluderas från krav på specifik miljöbedömning. Skälet för detta är att de inte återfinns på bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet (se avsnitt 14.7.7). Vi gör därför bedömningen att 7 § miljöbedömningsförordningen kan upphävas.

1216

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 6 kap. 20 § miljöbalken och 6 § miljöbedömningsförordningen.

14.8.4Nytt granskningsförfarande

Förslag: Nuvarande undersökningssamråd ersätts av ett gransk- ningsförfarande.

Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan när

1.myndigheten har bedömt en ansökan om igångsättnings- besked för en verksamhet eller åtgärd som fullständig, eller

2.sådan granskning krävs enligt annan lag.

En granskning enligt 2 behöver dock inte göras om

1.den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, eller

2.frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i före- skrifter som regeringen har meddelat.

Liksom tidigare ska det vara den som avser att bedriva verksam- heten eller vidta åtgärden som ska ta fram ett granskningsunderlag.

Miljöprövningsmyndigheten får ge länsstyrelsen, tillsyns- myndigheten eller andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunder- lag som ska finnas med i ansökan.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om granskningen. Efter granskningen ska Miljöprövningsmyndigheten i ett sär-

skilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den som avser att be- driva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om igångsätt- ningsbesked enligt 20 kap. ska beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Beslutet i frågan om betyd- ande miljöpåverkan ska, på motsvarande sätt som i dag, redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten

1217

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten. På motsvarande sätt som i dag får beslutet inte överklagas särskilt.

Inledning

I dag sker granskningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan vid ett undersökningssamråd enligt 6 kap. 23–27 §§ miljöbalken. Som vi har beskrivit i avsnitt 9.6.1 uppställer MKB-direktivet dock inte något krav på att ett beslut om betydande miljöpåverkan ska föregås av ett samråd. Utgångspunk- ten i direktivet – när granskningen om betydande miljöpåverkan ska ske från fall till fall – är i stället att en myndighet ska fatta be- slutet baserat på den information som verksamhetsutövaren lämnar (se avsnitt 9.6.3). För anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet sker prövningen av ansvarig myndighet i dag inom ramen för anmälnings- ärendet utan att undersökningssamråd äger rum (9 kap. 6 § MB, 25 § 2 och 26 § a FMH).

I detta avsnitt kommer vi att gå igenom när en granskning bör ske, vilka kriterier granskningen bör utgå ifrån, om och i så fall på vilket sätt samråd bör ske med andra myndigheter och allmänheten samt utformningen och tillgängliggörandet av beslutet om betyd- ande miljöpåverkan. Vi kommer också att beskriva våra övervägan- den avseende nuvarande möjlighet att frivilligt söka om miljötill- stånd för en verksamhet eller åtgärd i stället för denna ska genomgå en granskning.

När bör en granskning ske och av vem?

Av 6 kap. 23 § miljöbalken framgår att den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd som avses i 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken ska undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Någon sär- skild tidpunkt för när undersökningen ska starta anges inte. Däremot framgår av 6 kap. 24 § miljöbalken att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska ta fram ett samrådsunderlag och samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de en- skilda som kan antas bli särskilt berörda (se närmare beskrivning i

1218

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

avsnitt 9.6.2). I avsnitt 9.6.3 redogör vi för skillnaderna mellan kraven i MKB-direktivet respektive miljöbalken avseende pro- cessen för att bedöma om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Regleringen i MKB-direktivet kräver inte något brett samråd inför beslut om betydande miljö- påverkan. Av bl.a. det skälet föreslog också den tidigare Miljöbalks- kommittén att länsstyrelsen borde handha processen och att mot- svarigheten till undersökningssamrådet skulle utmönstras. Vi kan även konstatera att varken Danmark eller Finland har en motsvarig- het till det svenska undersökningssamrådet. I Finland konsulteras endast berörda myndigheter vid behov.

Med utgångspunkt i regleringen i MKB-direktivet och med syf- tet att effektivisera miljöbedömnings- och tillståndsprövningspro- cessen enligt miljöbalken gör vi bedömningen att nuvarande under- sökningssamråd bör ersättas av en myndighetsgranskning. Vi gör bedömningen att kravet på granskning bör gälla vid prövning av verksamheter och åtgärder som är granskningsplikta (se förslag i avsnitt 14.7.7). Vidare gör vi bedömningen att granskningen bör integreras i det förfarande som följer efter en ansökan om igång- sättningsbesked vid Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i av- snitt 14.10.1). Skälen för att det bör vara Miljöprövningsmyndig- heten och inte tillsynsmyndigheten som ansvarar för granskningen finns i avsnitten 14.4 och 14.10.2. Om granskningen ska göras inom ramen för ett ärende om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljö- balken bör granskningen påbörjas när Miljöprövningsmyndigheten har bedömt att ansökan om igångsättningsbesked är fullständig.

I avsnitt 14.9.7 beskriver vi när en ansökan ska anses vara fullständig. Även om en granskning av en verksamhets eller åtgärds betyd- ande miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken krävs enligt en annan lag än miljöbalken ska Miljöprövningsmyndigheten granska verksam- heten eller åtgärden. Detta bör framgå av 6 kap. 23 § miljöbalken.

I 6 kap. 23 § miljöbalken andra stycket anges i dag tre situatio- ner vid vilka en undersökning inte behöver göras i dag. Detta gäller när

•den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas,

•frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §, eller

1219

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

•den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har förelagts att ansöka om ett tillstånd som avses i 9 kap. 6 a §.

Vi gör bedömningen att de två förstnämnda situationerna är aktu- ella även framöver i förhållande till granskning av en verksamhet eller åtgärd enligt annan lag än miljöbalken. Den tredje punkten blir dock inte aktuell för sådana verksamheter och åtgärder. Skälet för det är att vi gör bedömningen att nuvarande andra stycke inte bör bli tillämpligt vid granskningen i ett ärende om igångsättnings- besked. Detta då samtliga dessa frågeställningar redan passerats när ansökan om igångsättningsbesked har bedömts som fullständig. Är det så att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd gör bedömningen att en betydande miljöpåverkan kan antas söker denna direkt om miljötillstånd enligt förslag i avsnitt 14.7.14 och inte om igångsättningsbesked. När det gäller nuvarande andra punkt i andra stycket handlar den om frågan om betydande miljö- påverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 21 § miljöbalken. Med våra förslag avser dessa föreskrifter endast sådana verksamheter och åtgärder som ska granskas enligt annan lag än miljöbalken. Detta då tillstånds- och granskningsplikten för sådana verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt 20 kap. miljöbalken med våra förslag framgår direkt av bilagor till miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.7). Inte heller den sista punkten i det nuvarande andra stycket blir aktuell i ärenden om igångsättningsbesked eftersom den som har förelagts att ansöka om miljötillstånd, med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken, inte söker om igångsättningsbesked utan om miljö- tillstånd.

I ett ärende om igångsättningsbesked framgår av föreslagna be- stämmelser att det är den sökande som är ansvarig för att innehållet i ansökan uppfyller kraven. Ett av dessa krav är att ansökan ska inne- hålla ett sådant granskningsunderlag som avses i 8 och 9 §§ miljö- bedömningsförordningen. Nuvarande bestämmelse i 6 kap. 24 § första stycket 1 miljöbalken kan således justeras för att tydliggöra att den i första hand är tillämplig i förhållande till den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som är granskningsplik- tig enligt annan lag än miljöbalken. Bestämmelsen placeras lämpligen i en egen paragraf efter 6 kap. 23 § miljöbalken.

1220

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vilka kriterier ska granskningen utgå ifrån?

I miljöbedömningsförordningen finns i dag en uppräkning av vad ett samrådsunderlag ska innehålla (8 § MBF). Underlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§ miljöbedömningsförordningen (9 § 1 MBF). I MKB-direktivet an- ges att de omständigheter som beskrivs i 10–13 §§ miljöbedöm- ningsförordningen i tillämpliga fall ska beaktas vid framtagandet av granskningsunderlaget. Det är inte samma terminologi i det svenska genomförandet som MKB-direktivet men andemeningen är den- samma, dvs. att 8, 10–13 §§ miljöbedömningsförordningen utgör kriterier för framtagandet av det granskningsunderlag som den som avser att genomföra en verksamhet eller åtgärd ska lämna in till prövningsmyndigheten inför beslut om betydande miljöpåverkan. Vi kan notera att i exempelvis Danmark har myndigheterna tagit fram en mall som den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd fyller i inför beslut om betydande miljöpåverkan, något som inte finns i Sverige (se avsnitt 6.3.3).

På samma gång som nämnda bestämmelser i miljöbedömnings- förordningen utgör kriterier för den som avser att bedriva en verk- samhet eller genomföra en åtgärd är dessa bestämmelser utgångspunk- terna för prövningsmyndigheten när de granskar om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vår bedömning är att i dessa delar motsvarar bestämmelserna MKB- direktivets krav.

Om miljöprövningsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan den som avser att vidta en åtgärd eller genomföra en verksamhet utgå ifrån granskningsunderlag inför avgränsning av miljökonse- kvensbeskrivningen. Kriterierna är i grunden desamma för dessa två underlag (se 8–9 §§ MBF). Dessutom har Miljöprövningsmyn- digheten inför granskningen bedömt om underlaget är fullständigt.

Om verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslut- ning till ett Natura 2000-område krävs i dag särskilt tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken om verksamheten eller åtgärden på ett betydande sätt kan påverka miljön i naturområdet. Detta krav änd- ras inte med våra förslag (se avsnitt 14.7.13). När sådant tillstånd

1221

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

krävs behöver i dag en specifik miljöbedömning göras enligt 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. Inte heller detta krav ändras med våra förslag (se avsnitt 14.8.3). Precis som i dag kommer prövningen av Natura 2000-tillstånd att prövas av länsstyrelsen om frågan om sådant tillstånd inte uppkommer inom ramen för ett ärende om miljötillstånd (se avsnitt 14.6.9).

Inom ramen för det nya granskningsförfarandet blir det således endast aktuellt med prövning av sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, om dessa samtidigt omfattas av granskningsplikt eller tillstånds- plikt enligt 20 kap. miljöbalken.

Bör andra myndigheter och enskilda involveras i granskningen?

Iavsnitt 9.6.3 jämförs MKB-direktivet och miljöbalkens bestäm- melser om hur en granskning ska genomföras om betydande miljö- påverkan kan antas. Det är tydligt i MKB-direktivet att det inte finns något krav på att blanda in vare sig myndigheter eller enskilda som är särskilt berörda i denna process. Även om direktivet inte uppställer något sådant krav kan det samtidigt, enligt vad utred- ningen erfar, enligt vissa verksamhetsutövare finnas goda skäl för att ändå involvera allmänheten även på detta tidiga stadium i pröv- ningsprocessen. Det finns således inget som hindrar den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att kontakta enskilda som är särskilt berörda redan innan en eventuell ansökan om igång- sättningsbesked lämnas in till Miljöprövningsmyndigheten. Vad ut- redningen erfar genomförs redan i dag vissa informella eller frivil- liga samråd med allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda. Tidiga kontakter med berörda kan också minska antalet överklag- anden. Att det kan finns goda skäl för att kontakta enskilda tidigt i processen bedömer vi dock inte utgöra tillräckligt skäl för att kräva sådant samråd i alla ärenden om igångsättningsbesked. Mot bak- grund av att detta krav inte heller ställs i MKB-direktivet gör vi bedömningen att det kan slopas.

Däremot ser vi att det kan vara en fördel för Miljöprövnings- myndigheten att få berörda myndigheters syn på gransknings-

1222

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

underlaget inför beslutet om verksamhetens eller åtgärdens betyd- ande miljöpåverkan. Utifrån det svenska förvaltningssystemet med nationella expertmyndigheter och decentraliserade tillsynsmyndig- heter, gör vi bedömningen att prövningsmyndigheten vid behov bör få ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter över gransk- ningsunderlaget. På så sätt ersätts det nuvarande undersöknings- samrådet med ett remissförfarande med berörda myndigheter vid behov. I och med att ska-kravet på samråd tas bort blir processen enklare och berörda myndigheter får endast remisser när prövnings- myndigheten bedömer att den behöver stöd i sin bedömning, exem- pelvis avseende påverkan på allmänna intressen.

Vi bedömer att föreslaget granskningsförfarande är mer i linje med kraven i MKB-direktivet än nuvarande process med undersök- ningssamråd, vilken kan upplevas som en s.k. överimplementering. Att enskilda, som har ett särskilt intresse i saken eller kan antas bli särskilt berörda, inte föreslås delta i beslutsprocessen om betydande miljöpåverkan bör inte medföra någon större olägenhet i och med att de dels kommer att ha rätt att yttra sig innan beslut om igång- sättningsbesked meddelas och även kommer att kunna överklaga ett igångsättningsbesked, dels kommer att få möjlighet att delta vid det offentliga samråd som följer på en ansökan om miljötillstånd om Miljöprövningsmyndigheten har avslagit ansökan om igång- sättningsbesked. Både beslutet om betydande miljöpåverkan och beslutet i ärendet om igångsättningsbesked kommer att tillgäng- liggöras. Se mer om detta i avsnitten 14.10.5 och 14.6.12.

Beslut om resultatet av granskningen

Vi gör bedömningen att granskningsförfarandet alltid bör utmynna i ett beslut. Detta är också ett krav enligt MKB-direktivet liksom att beslutet behöver utformas så att berörda personer kan bedöma om det finns anledning att överklaga det (se artikel 4.5).113 I dag finns det ett krav på länsstyrelsen att efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § första stycket MB). Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller

113Se EU-domstolens domar i målen C-75/08 p. 64 och C-570/13 p. 44.

1223

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan (6 kap. 26 § andra stycket MB).

Vi anser att nuvarande reglering i 6 kap. 26 § miljöbalken, såvitt avser kravet på ett särskilt beslut och vad det ska innehålla, är ett korrekt genomförande av MKB-direktivet (se dock nästa avsnitt avseende kravet om tillgängliggörande), och föreslås gälla även i fortsättningen.

Om verksamhetsutövaren har ansökt om ett igångsättnings- besked bör beslutet om betydande miljöpåverkan meddelas i sam- band med avgörandet i miljöprövningsärendet. Om granskningen resulterar i att en betydande miljöpåverkan kan antas bör Miljö- prövningsmyndigheten avslå ansökan om igångsättningsbesked. För granskningspliktiga verksamheter uppstår då också ett krav på miljötillstånd för att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Om verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan ska Miljöprövningsmyndigheten pröva om ett igångsättningsbesked kan ges (se mer om processen för, förutsätt- ningarna för och utformningen av igångsättningsbeskedet i av- snitten 14.10.5-14.10.8).

Ett beslut om betydande miljöpåverkan ska i dag meddelas senast

60 dagar efter det att ett undersökningssamråd har genomförts och samrådsunderlaget bedömts som fullständigt av länsstyrelsen (se 14 § MBF). Enligt MKB-direktivets artikel 4.6 ska ansvarig myndighet fatta beslutet om betydande miljöpåverkan kan antas så snart som möjligt och inom en period på högst 90 dagar från den dag exploa- tören lämnat all information som krävs enligt artikel 4.4. Enligt artikel 11.5 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmate- rial görs undantag från MKB-direktivets bestämmelser om en tids- frist på 90 dagar. I stället ska ett beslut fattas inom 30 dagar från den dag då exploatören lämnat in all information som krävs enligt artikel 4.4 i MKB-direktivet.

Med vårt förslag ingår det i granskningsförfarandet att Miljö- prövningsmyndigheten ska ge berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter på det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan. Ingår granskningen i ett ärende om igång- sättningsbesked ska beslutet om betydande miljöpåverkan sam- ordnas med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Om Miljöprövningsmyndigheten överväger att bifalla ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig

1224

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig innan det slutliga beslutet meddelas (se förslag i avsnitt 14.10.6). För att hinna med dessa moment gör vi bedömningen att den tids- frist på 90 dagar som finns i MKB-direktivet är lämplig. Tidsfristen ska räknas från den dag då Miljöprövningsmyndigheten har bedömt granskningsunderlaget som fullständigt. I ärenden om igångsätt- ningsbesked innebär detta att de 90 dagarna ska räknas från den dag då ansökan bedömdes som fullständig (se förslag i avsnitt 14.9.7).

I och med att det i dag inte finns någon tidsfrist för undersöknings- samrådet bedömer vi det som sannolikt att ett beslut om betydande miljöpåverkan med våra förslag normalt kommer att meddelas snabbare än i dag (se vidare avsnitt 14.10.11).

Tillgängliggörande av beslutet om betydande miljöpåverkan

Idet överträdelseärende som EU-kommissionen driver mot Sverige avseende MKB-direktivet har det uppmärksammats av kommissio- nen att inte alla beslut om betydande miljöpåverkan offentliggörs.

Detta är relevant för miljöbalksprocesser där frågan uppkommer inom ramen för tillsyn, men även vid tillämpning av 6 kap. miljö- balken vid prövning enligt andra lagar än miljöbalken, se beskriv- ning i Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ett för- bättrat genomförande av MKB-direktivet.114 Vi bedömer, i likhet med departementet, att det till skillnad från i dag bör finnas ett krav på att beslut om betydande miljöpåverkan alltid ska tillgäng- liggöras. I promemorian föreslås ett tillägg till 6 kap. 26 § andra stycket miljöbalken som också vi bedömer uppfyller de krav som finns. I och med att även relevanta sektorslagar hänvisar till denna bestämmelse träffas även sektorslagarna av detta krav. Vi bedömer att ett sådant tillgängliggörande bör ske genom ett offentliggörande på lämplig webbplats.

114Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596 2021, s. 99 och 100.

1225

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vem bör få överklaga beslutet om betydande miljöpåverkan?

I dag får beslutet om betydande miljöpåverkan inte överklagas sär- skilt (jfr 6 kap. 27 § MB). Vi gör bedömningen att detta är rimligt. Se dock vår beskrivning av möjligheten att överklaga slutliga beslut i ärenden om igångsättningsbesked i avsnitt 14.10.10.

Bemyndigande

Detaljerade bestämmelser om undersökningssamrådet har tidigare bedömts kunna regleras på förordningsnivå med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (jfr 6 kap. 24 § tredje stycket MB). Det handlar då om rena verkställighetsföreskrifter. På motsvarande sätt som gäller för flertalet andra bemyndiganden i miljöbalken gör vi bedömningen att aktuellt bemyndigande avseende föreskrifter om granskningen bör ges utan särskild hänvisning till regeringsformen (jfr exempel- vis 6 kap. 13 och 34 §§ MB).115

Förenklat underlag/liten miljökonsekvensbeskrivning

I avsnitt 9.11 beskriver vi vad som i dag avses med förenklat under- lag/liten miljökonsekvensbeskrivning och som krävs efter det att en undersökning resulterat i att en verksamhet eller åtgärd inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan. I och med det av oss före- slagna granskningsförfarandet inom ramen för en ansökan om igångsättningsbesked gör vi bedömningen att det som tidigare har benämnts som liten miljökonsekvensbeskrivning och som från den 1 januari 2025 benämns förenklat underlag kan slopas. I stället bör det vara tillräckligt att det av nya bestämmelser i miljöprövnings- förordningen framgår vad en ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla (se förslag i avsnitt 14.10.4).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 23, 23 a, 24, 26 och 27 §§ miljöbalken samt 8, 9, 10 och 14 a § miljöbedömningsförordningen.

115Se prop. 2016/17:200 s. 110 och 132.

1226

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.8.5Undantag från krav på specifik miljöbedömning

Förslag: Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta regeringen om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljö- bedömning. Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva dels tillämpningen av sådant undantag, dels ansökan om miljötillstånd för sådan verksamhet eller åtgärd för vilken reger- ingen prövat en fråga om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.

Om regeringen har förbehållit sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd ska Miljöpröv- ningsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Myndighetens yttrande får inte över- klagas särskilt.

Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten får besluta om att undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på specifik miljöbedömning om

1.den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,

2.verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser, och

3.genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte.

För andra verksamheter får regeringen eller Miljöprövningsmyn- digheten besluta om ett undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning om

1.den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,

2.verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt, och

3.genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åt- gärdens syfte.

1227

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Ett beslut om undantag får inte påverka tillämpningen av bestämmelserna om gränsöverskridande samråd i 6 kap. 33 § miljöbalken. Om regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten beslutar om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning ska både skälen för det och omfattningen av undantaget framgå av beslutet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om krav på an- sökan om undantag och handläggningen av en sådan ansökan. Ytterligare kriterier för en ansökan om undantag och en efter- följande tillståndsansökan placeras i miljöbedömningsförord- ningen.

Nuvarande generella undantag från krav på specifik miljö- bedömning i vissa ärenden enligt 6 kap. 20 § andra stycket miljö- balken slopas.

Nuvarande undantag från krav på specifik miljöbedömning

I 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken finns ett undantag från kravet på specifik miljöbedömning. Undantaget innebär att en specifik miljöbedömning inte behövs i ett ärende om Natura 2000- tillstånd enligt 7 kap. 28 § miljöbalken om ärendet avser brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. Eftersom vi har valt att avgränsa vårt uppdrag till sådana tillstånd enligt miljöbalken som ska prövas genom miljöprövning enligt nya 20 kap. miljöbalken föreslår vi ingen ändring av denna undantagsmöjlighet, som också får anses vara i överensstämmelse med MKB-direktivet. Regleringen i denna del bör således kunna bestå.116

Undantagen i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken avser sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a §§ miljö- balken (se även 7 § MBF). Dessa bestämmelser omfattar bl.a. när tillståndsmyndigheten

•helt eller delvis återkallar tillstånd, dispens eller godkännande,

•omprövar tillstånd avseende exempelvis tillåten produktions- mängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändrar, upphäver eller meddelar nya villkor,

116Se prop. 2000/01:111 s. 53, prop. 2016/17:200 s. 105 och 106 och Ds 2016:25 s. 206.

1228

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•prövar en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för sådana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § miljöbalken och upphäver, ändrar och beslutar nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för män- niskors hälsa och miljön, och

•prövar frågan om giltighetsförlängning.

Bortsett från giltighetsförlängningar finns det i dessa situationer inte något uttryckligt stöd i MKB-direktivet. MKB-direktivet ger inte heller medlemsstaterna någon möjlighet att kategoriskt undanta verksamheter eller åtgärder från direktivets krav utom i undantags- fall med stöd av artikel 1.3 och 2.4 (se avsnitt 9.6.3). Undantaget i

6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken kommenterades inte särskilt vid den senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken. I stället fanns en hänvisning till övervägandena i tidigare förarbeten från 2002. I dessa anges att syftet med att undanta dessa processer från miljöbedöm- ningskravet är att tydliggöra att en myndighet som ansöker om återkallelse av tillstånd (24 kap. 3 § MB) eller omprövning av till- stånd eller villkor (24 kap. 5 § MB) inte är skyldig att på egen hand bekosta upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt förarbetena bör det inte finnas något krav på vad vi i dag betecknar som en specifik miljöbedömning i mål eller ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor. Däremot be- tonas att det givetvis finns behov av ett gott beslutsunderlag inför prövningen. Vid exempelvis omprövning av villkor eller fastställande av nya villkor måste underlaget vara tillräckligt för att tillstånds- myndigheten ska kunna göra en bedömning enligt bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken.117

Att undanta ändring av villkor på initiativ av tillståndshavaren (24 kap. 13 § MB) från kravet på en specifik miljöbedömning syf- tar, enligt förarbetena, till att detta ska vara ett enklare alternativ till en fullständig ny tillståndsprövning. Det är enligt förarbetena inte nödvändigt att kräva en specifik miljöbedömning i mål och ärenden om villkorsändring på initiativ av tillståndshavaren. Skulle så krävas anges att tanken med en förenklad process förloras, sam- tidigt som det ändå genom de särskilda kriterierna som finns i 22 kap.

117Se prop. 2016/17:200 s. 104 och 105 och prop. 2001/02:65 s. 33–37.

1229

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

miljöbalken ställs höga krav på det beslutsunderlag som sökanden ska redovisa.118 I dag regleras detta i 22 kap. 2 a § miljöbalken.

Avseende 24 kap. 10, 13 a och 14 §§ miljöbalken rör dessa be- stämmelser vattenverksamhet. Utgångspunkten är som har beskri- vits i föregående stycke om omprövning och återkallelse att det vid en omprövning för moderna miljövillkor enligt 11 kap. 27 § miljö- balken (24 kap. 10 § MB) inte ska finnas något obligatoriskt krav på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken (se vidare avsnitten 14.9.24 och 14.12.2). På ett likande sätt krävs inte en spe- cifik miljöbedömning när arbetstiden förlängs för en tillstånds- havare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden enligt 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken har bestämts till en längre tid än tjugo år och ansökan om omprövning enbart avser återstående arbeten för vattenverksamheten. I förarbetena anges att det förhållande att ett sådant krav inte ställs påverkar inte vilka krav på utredning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap.

2 a § miljöbalken avseende tillhandahållande av den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för återkallelsen eller omprövningen med anledning av prövningen om moderna miljövillkor.119

Enligt förarbetena utgör det förhållandet att en ansökan om vattenverksamhet som följer av 11 kap. 27 § miljöbalken undantas från kravet på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljö- balken att frågor som kan sakna relevans för bedömning av ansökan inte behöver framgå. Dessutom undantas den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden från att samråda med allmän- heten och myndigheter om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta innebär en förenklad prövning i förhållande till vad som varit fallet om det, på sätt som är fallet vid övriga prövningar som sker på initiativ av verksamhetsutövaren eller tillståndshavaren, ställts krav på en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt 6 kap. miljöbalken. I avsaknad av krav på samråd med berörda enskilda och myndigheter är det viktigt att prövningsmyn- digheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag finns tillgängligt i målet som behövs för att prövningen ska resultera i att verksamheten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktig-

118Se prop. 2001/02:65 s. 33–37.

119Se prop. 2017/18:243 s. 102 och 119–121.

1230

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

hetsmått.120 Detta föregås också av en samverkansprocess mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövarna inom ett sammanhängande avrinningsområde, en s.k. prövningsgrupp. Avseende denna grupp av verksamheter bedömer vi att övergångsbestämmelser ska gälla för att den nationella planen för omprövning ska kunna fortsätta utan att förutsättningarna förändras på ett relativt omfattande sätt (se vidare avsnitt 14.12.2).

Det nyaste undantaget finns avseende giltighetsförlängningar (24 kap. 14 a § MB). Syftet med bestämmelsen är enligt förarbetena att tillåta att verksamheter fullföljer den verksamhet som tillåtits, förutsatt inga ytterligare miljöeffekter godkänns. I förarbetena an- ges exemplet att om man i en täktverksamhet inte har hunnit bryta ut allt material som får brytas enligt tillståndet innan detta löper ut, kan en giltighetsförlängning möjliggöra att materialet kan brytas ut under en förlängning utan någon större miljöpåverkan än den som har tillståndsprövats. Ett exempel när det kan vara olämpligt med en giltighetsförläning är om täktverksamheten innefattar bortled- ande av grundvatten. Det kan också ha visat sig att under tiden som det befintliga tillståndet har varit gällande att konsekvenserna av verksamheten har blivit större än man förutsåg vid tillståndsgiv- ningen. Detta kan innebära behov av att förena ett tillstånd med ytterligare skyddsåtgärder. En förlängning av tillståndets giltighet framstår i sådana fall som olämplig enligt förarbetena.121 EU-dom- stolen har bedömt att en förlängning som förutsätter renoverings- arbeten för att säkerhetsnormer ska kunna uppfyllas inte är lämp- ligt utan att en ny miljöbedömningsprocess genomförs i enlighet med MKB-direktivet.122 Domstolen har också under industriutsläpps- direktivet bedömt bl.a. att en giltighetsförlängning som medför att tiden för att vidta de miljö- och hälsoskyddsåtgärder också förlängs inte är lämpligt utan i så fall ska verksamheten i stället upphöra alternativt söka nytt tillstånd.123 I och med att 24 kap. 14 a § miljö- balken utgår ifrån att giltighetsförläningar bara får ske om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön är det i linje med bl.a. EU-domstolens avgöranden. Med det sagt är vår bedömning att denna lämplighetsbedömning i vårt föreslagna tillståndssystem bäst görs inom ramen för det enklare tillstånds-

120Se prop. 2017/18:243 s. 102 och 119–121.

121Se prop. 2023/24:152 s. 57–62.

122Se EU-domstolens dom i mål C-411/17 p. 79.

123Se EU-domstolens dom i mål C‑626/22 p. 132.

1231

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förfarande som vi föreslår för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. På så sätt kan undantaget avseende 24 kap. 14 a § miljö- balken slopas, men möjligheten till en sådan giltighetsförläning som bestämmelsen möjliggör kvarstå (se vidare avsnitt 14.9.20).

Vi gör bedömningen att de kategoriska undantag som i övrigt återfinns i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken, förutom hänvis- ningen till 24 kap. 14 a § miljöbalken, inte kan anses stå i överens- stämmelse med EU-domstolens praxis kring exempelvis stegvisa förfaranden samt att samråd ska ske med allmänheten om det går att anta en betydande miljöpåverkan.124 Enligt MKB-direktivet är det två kriterier som måste vara uppfyllda för att ett projekt ska omfattas av direktivet, vilka av dessa projekt som sedan omfattas av direktivet framgår av bilaga 1 och 2. Ett projekt i MKB-direktivet mening definieras som

•utförandet av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra in- stallationer eller arbeten, eller

•andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, in- klusive mineralutvinning (artikel 1.2 a).

Det går inte att utesluta att återkallelse och framför allt ompröv- ning av verksamheter inte kommer att medföra ingrepp i omgiv- ningen eller för den delen rivningsarbeten. Förutom att uppfylla dessa två kriterier ska även projektet falla under en av de kategorier som finns i bilaga 1 och 2.

Vår bedömning är att det inte går att utesluta att prövningarna som sker enligt dagens undantag i 6 kap. 20 § andra stycket miljö- balken uteslutande handlar om verksamheter eller åtgärder som inte finns på vare sig bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet (se avsnitt 9.6.3). Den kategoriska avgränsning som i dag görs i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken är på så sätt svår att förena med syftet med MKB-direktivet. Om det är som förarbetena anger att de processer som undantas i 24 kap. miljöbalken inte behöver genomgå en miljö- bedömning på grund av att de inte medför en betydande miljöpåver- kan finns det inget som hindrar att dessa ändå granskas avseende sin miljöpåverkan för att på så sätt säkerställa att de fåtal verksam- heter och åtgärder som trots allt kan antas medföra en sådan påver- kan faktiskt genomgår en bedömning. På så sätt säkerställs ett kor-

124Se EU-domstolens dom i målen C-227/01, C-205/08 och C-50/09.

1232

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

rekt genomförande av MKB-direktivet. Vi delar på så sätt det per- spektiv som finns i förarbetena att enbart villkorsändringar som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte ska genom- gå en miljöbedömning. Vi bedömer dock att en sådan bedömning bättre genomförs i samband med att den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden lämnar in sin ansökan om villkors- ändring och inte kategoriskt i lag.

Med våra förslag till förändringar i miljöbedömningsprocessen gör vi bedömningen att slopandet av detta undantag inte kommer att tynga processen märkbart. Den som avser att bedriva verksam- heten eller vidta åtgärden måste ändå ta fram ett underlag för pröv- ning, motsvarande vad som nu krävs enligt 22 kap. 2 a § miljöbal- ken. Vi gör också bedömningen att det underlag som i dag krävs enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken och det underlag som bör krävas inför granskning av om en verksamhet eller åtgärd kan antas med- föra betydande miljöpåverkan i stora delar bör kunna vara desamma. I och med att vi föreslår att undersökningssamrådet bör slopas (se avsnitt 14.8.4) kommer de verksamheter eller åtgärder som saknar en betydande miljöpåverkan inte heller att tyngas av gransknings- processen. I och med våra förslag avseende igångsättningsbesked bör villkorsändringar utan betydande miljöpåverkan kunna hante- ras av prövningsmyndigheten snabbare än i dag (se avsnitt 14.10).

Om ändringarna däremot kan antas medföra en betydande miljö- påverkan säkerställs ett korrekt genomförande av MKB-direktivet. Det medför inte bara att allmänheten samråds med utan också att verksamhetsutövaren vet vilket prövningsunderlaget som behövs och inte som i dag att prövningsmyndigheten måste förelägga om kompletteringar för dessa särskilda situationer.

Sammantaget gör vi bedömningen att en specifik miljöbedöm- ning bör göras för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder samt för sådana verksamheter och åtgärder som efter en särskild granskning har bedömts antas ha en betydande miljöpåverkan. Nuvarande undantag från kravet på en specifik miljöbedömning i

6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken slopas till förmån för en enk- lare granskning av betydande miljöpåverkan och snabbare besluts- process när en sådan påverkan inte kan antas. Se nedan avseende förslag till nya undantagsmöjligheter från krav på specifik miljö- bedömning.

1233

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Möjliga undantag enligt MKB-direktivet

Vi beskriver MKB-direktivets två undantag från kravet på en speci- fik miljöbedömning i avsnitten 9.6.1 och 9.6.3. Det första undan- taget innebär att medlemsstaterna, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, får besluta att inte tillämpa MKB-direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka nega- tivt på dessa syften (artikel 1.3 MKB-direktivet). Det andra undan- taget innebär att medlemsstaterna, i undantagsfall, får undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställts i MKB-direktivet, om tillämpningen av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte, förutsatt att målen i MKB- direktivet uppfylls (artikel 2.4 MKB-direktivet). I båda undantags- bestämmelserna är utgångspunkten att bedömningen sker från fall till fall och inte för en hel kategori verksamheter eller projekt, oavsett om undantaget äger rum under artikel 1.3 eller 2.4.

Kommissionen har i ett tillkännagivande avseende MKB-direk- tivets undantag varit tydlig med att för att medlemsstaterna ska kunna tillämpa undantagen i artikel 1.3 och 2.4 måste MKB-direktivet först fullt ut införlivas i nationell lagstiftning. Ett tillkännagivande av kommissionen motsvarar kommissionens officiella tolkning av en fråga och är på så sätt ett viktigt vägledningsdokument vid natio- nellt genomförande. Som redan har noterats i bl.a. avsnitt 9.6.3. har Sverige, enligt kommissionen, inte genomfört MKB-direktivet full ut. Det pågår därför arbete med att förbättra det svenska genom- förandet.125 Oavsett det arbete som pågår vid Klimat- och närings- livsdepartementet är vår bedömning att förslaget som vi lägger fram som helhet syftar till att säkerställa ett korrekt genomförande av MKB-direktivet, inklusive dess undantag.

Tidigare utredningar

Regeringsprövningsutredningen och Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap har nyligen lagt förslag om hur undantagen i MKB-direktivet kan genomföras i svensk rätt. Utredningarnas för-

125Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596 2021 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.

1234

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

slag är likartade även om Regeringsprövningsutredningens förslag är det mer omfattande. Vi har i första hand valt att ta avstamp i Regeringsprövningsutredningens förslag i vårt arbete. Remissvaren på utredningens förslag avseende MKB-direktivets undantag är blandade. Vi beskriver utredningens förslag i avsnitt 9.6.3.

Förslaget som Regeringsprövningsutredningen har lämnat är relativt omfattande och innefattar bl.a. ett nytt 17 a kapitel i miljö- balken för regeringens prövning.126 Utredningen föreslår ett genom- förande som i huvudsak kan sägas medföra att verksamhetsutövaren får ansöka till länsstyrelsen om att undantas från kravet på specifik miljöbedömning. Länsstyrelsen förbereder därefter ett beslut och skickar sedan vidare frågan till regeringen för prövning. Om reger- ingen beslutar att verksamheten eller åtgärden kan undantas ska sedan ansvarig miljöprövningsdelegation handlägga ärendet och sedan överlämna det till regeringen för beslut. Tillståndet är i för- slaget tidsbegränsat till fyra år. Detta ska enligt Regeringsprövnings- utredningen vara tillräckligt för att verksamhetsutövaren ska hinna gå igenom en fullskalig prövningsprocess om det rör sig om en verk- samhet som är fortlöpande och inte endast tillfällig.

Vi delar i stora delar den analys av MKB-direktivets undantag i artiklarna 1.3 och 2.4 som de två utredningarna genomför. Det är exempelvis tydligt i EU-kommissionens tillkännagivande att undan- tagen ska användas i särskilda undantagsfall (exceptional cases), vilket även genomförandet i andra länder visar på. Ett strikt EU- rättsligt genomförande är av stor vikt för att på ett korrekt sätt för- hålla sig till genomförandet i andra medlemsstater, EU-kommissio- nens tillkännagivande och EU-domstolens avgöranden. Däremot har vi vissa betänkligheter kring själva förslagen. Initialt måste först noteras att varken Regeringsprövningsutredningen eller Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap hade i uppdrag att se över hela miljöbedömningsprocessen i 6 kap. miljöbalken. Frågan om Sverige vid dagens datum fullt ut har genomfört MKB-direktivet verkar inte heller ha beaktats. Utredningarna föreslår att undantag från MKB-direktivet ska beslutas av regeringen och att underlaget ska tas fram av länsstyrelsen. Regeringsprövningsutredningen moti- verar valet av länsstyrelsen med att länsstyrelsen i huvudsak är vana vid att hantera miljöbedömningsprocesser. I vårt förslag till miljö- bedömningsprocess flyttas ansvaret för processen från länsstyrel-

126Se SOU 2024:11 s. 397–432.

1235

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

serna till den nya prövningsmyndigheten, se avsnitt 14.8.13. Argu- mentet för att länsstyrelserna bör bereda ärendet är därmed inte längre relevant. I stället bör det vara den nya prövningsmyndigheten som bör bereda ärendet. Liknande argument förs fram för att miljö- prövningsdelegationen ska förbereda tillståndsbeslutet. I och med att miljöprövningsdelegationerna inte längre finns kvar med vårt förslag på ändrad prövningsorganisation (se avsnitt 14.6) faller argu- menten för det alternativet i vårt system också. Miljöprövnings- myndigheten bör således vara den myndighet som förbereder ett eventuellt tillståndsbeslut.

De huvudsakliga argumenten för att regeringen alltid ska besluta om undantag är, enligt Regeringsprövningsutredningen, att den är en skyndsam beslutsfattare, att i många medlemsstater är det mot- svarande instans som avgör om undantag kan ges samt att det är Sverige som medlemsstat som ska rapportera om att undantag med- ges till EU kommissionen (avseende artikel 2.4). Detta ska äga rum innan beslut fattas och kommissionen ska vidarebefordra beslutet till samtliga medlemsstater.

Avseende regeringen som skyndsam beslutsfattare har vi inte kunnat identifiera något underlag som visar på att regeringen bru- kar agera skyndsamt när det handlar om komplicerande eller svåra miljörättsliga frågor. Regeringsprövningar kan gå snabbt, men det är inte det som normalt utmärker dessa prövningar inom miljö- området. Samtidigt är undantagen i direktivet avsedda att hanteras snabbt eftersom det handlar om verksamheter och åtgärder som inte hinner genomgå en normal miljöbedömningsprocess. Valet att föreslå regeringen som prövningsinstans kan vi därför uppfatta som mindre lämpligt.

Ett annat argument som Regeringsprövningsutredningen förde fram är att regeringen eller dess motsvarighet är den vanligaste be- slutsfattaren avseende undantag i andra medlemsstater. Samtidigt har exempelvis Finland valt en myndighet att pröva om undantag kan ges, NTM-centralen. Vi kan därför konstatera att argumenten för valet av regeringen som prövningsinstans inte håller fullt ut.

1236

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Beslut som undantag och tillstånd

Initialt ska sägas att vi vid vår översyn av miljöprövningsprocessen har kommit fram till att det svenska genomförandet av MKB-direk- tivet som en process där miljöbedömningsprocessen, med samråd, och prövningsprocessen både är väldigt splittrad samtidigt som vissa steg flyter ihop har fördelar, men också flera nackdelar. Vår bedömning är att förslagen som de två tidigare utredningarna har lagt fram är anpassade till den miljöbedömningsprocess som finns i andra delen av 6 kap. miljöbalken i dag. Däremot passar deras för- slag inte lika bra in i den nya miljöbedömningsprocess som vi före- slår. Därför behöver de tidigare utredningarnas förslag anpassas till den process som vi föreslår.

Vi delar Regeringsprövningsutredningens bedömning att möj- ligheten till undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 MKB-direktivet bör prövas enligt samma ordning.127 Till skillnad från de två tidigare ut- redningarna gör vi dock bedömningen att det som utgångspunkt bör vara prövningsmyndigheten och inte regeringen som ska pröva om undantag från miljöbedömningsprocessen kan ske. Detta då vi gör bedömningen att det finns bättre förutsättningar för en myndighet som har erfarenhet att bedöma betydande miljöpåverkan, avgräns- ningen av en miljökonsekvensbeskrivning och beslut om tillstånd i första instans att ta beslut om ett eventuellt undantag från krav på en specifik miljöbedömning. I och med att det är samma myndighet som tar beslut om undantag, avgränsar miljökonsekvensbeskrivningen och sedermera beslutar om tillståndet finns det goda förutsättningar för en mer skyndsam process.

Till skillnad från tidigare utredningar är det vår bedömning att kriterierna i artikel 2.4 i MKB-direktivet är situationsberoende i den meningen att verksamhetsutövaren tillsammans med myndig- heten som ansvarar för miljöbedömningen ska undersöka från fall till fall huruvida en annan form av bedömning är lämplig. Med vårt förslag ska en skyndsam anpassning ske av de miljöbedömningskrav som i normalfallet ställs på verksamhetsutövaren.

Vår bedömning är att frågan om undantag bör prövas och beslutas antingen i samband med att betydande miljöpåverkan prövas eller i samband med avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen. På så sätt bör de verksamheter och åtgärder som träffas av undantaget

127SOU 2024:11 s. 425 och 426.

1237

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

kunna få en skräddarsydd process i ett så tidigt skede som möjligt av miljötillståndsprocessen.

Vi bedömer att undantaget både enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB- direktivet som utgångspunkt bör hanteras av prövningsmyndigheten. Det är visserligen vanligare enligt Regeringsprövningsutredningen att motsvarigheten till regeringen beslutar om undantag från miljö- bedömningsprocessen avseende militära tillståndsfrågor i andra medlemsstater. Vi gör därför bedömningen att regeringen för ett visst fall bör kunna förbehålla sig rätten att både pröva om undan- tag ska ges och själva tillståndsprövningen av verksamheten eller åtgärden. Regeringen bör också kunna välja att endast pröva frågan om undantag och överlämna efterföljande tillståndsprövning till exempelvis Miljöprövningsmyndigheten, om denna myndighet är prövningsmyndighet för ärendetypen. På så sätt kan prövnings- myndigheten också säkerställa att alla andra materiella krav som EU-rätten ställer, och som MKB-direktivet inte omfattar, beaktas på ett tillbörligt sätt. Detta är en viktig del att beakta när undantag från MKB-direktivet diskuteras. Ett undantag från delar eller hela den specifika miljöbedömningen medför inte att andra EU-rättsliga materiella krav kan åsidosättas. Det kan bl.a. nämnas att krav om bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet och för- sämringsförbudet under vattendirektivet fortfarande är tillämpliga. Önskar den som avser att vidta en åtgärd eller genomföra att denna även undantas från exempelvis försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken måste de undantag som vattendirektivet erbjuder i artikel 4.7 tillämpas. Undantagen är kontextuella och beslutade för enskilda rättsakter och är inte tillämpliga för hela den EU-rättsliga materiella kravbilden.

För att regeringen ska bli medveten om att frågan om undantag har väckts ska prövningsmyndigheten underrätta regeringen om detta omedelbart. Om regeringen väljer att förbehålla sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd ska Miljöprövningsmyndigheten, med ett eget yttrande, överlämna ärendet till regeringen för prövning. För att regeringen ska kunna förbehålla sig rätten att pröva en tillämpning av undantaget gör vi bedömningen att detta behöver komma till uttryck i 17 kap. miljö- balken. Regleringen placeras lämpligen under en egen rubrik.

Regeringsprövningsutredningen ansåg att eftersom det är reger- ingen som får stå till svars för om ett undantag ges är det rimligt att

1238

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

den också prövar om ett avsteg kan ske. Att regeringen får svara på frågor om EU-rättens tillämpning i Sverige och tillhandahålla under- lag kring dess genomförande utan att faktiskt besluta i enskilda ärenden bedömer vi inte utgör ett skäl för att regeringen alltid ska pröva frågan om undantag. Det är den ordinarie ordningen att re- geringen gentemot kommissionen ansvarar för det svenska genom- förandet av EU-rätten inom ramen för miljöbalken.

Avseende avsteg enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ska reger- ingen meddela EU-kommissionen om sådana omedelbart efter det att ett beslut om undantag har meddelats eftersom kommissionen ska undersöka om avsteget är i överenstämmelse med kriterierna. Dessutom ska EU-kommissionen underrätta övriga medlemsstater omedelbart när de erhållit en underrättelse om att en medlemsstat tillämpat undantagsbestämmelsen. Därför ska prövningsmyndig- heten även meddela regeringen när den har meddelat ett undantag så underrättelseprocessen med EU-kommissionen kan initieras.

I och med att undantag från MKB-direktivet är något som endast ska ske i undantagsfall ska det inte uteslutas att, såsom vid undan- taget för täktverksamhet, regeringen kan vara tvungen att tillhanda- hålla mer omfattande underlag än vad som legat till grund för pröv- ningsmyndighetens eller regeringens undantagsbeslut. Beslut om tillstånd får inte ges innan EU-kommissionen informerats.

När det gäller de närmare processuella reglerna om tillämpningen av undantaget, exempelvis kravet på att redovisa tillämpningen av undantaget till EU-kommissionen gör vi bedömningen att sådan reglering lämpligen återfinns på förordningsnivå i stället för på lagnivå som tidigare utredningar har föreslagit. Detta då det finns liknande undantagsregler avseende krav och processer i miljöbalken i andra förordningar på miljöområdet, även när regeringen är in- blandad (se exempelvis 4 kap. 14 § VFF). Vi gör bedömningen att regleringen bör placeras i miljöbedömningsförordningen.

Vi har, precis som Regeringsprövningsutredningen, inte utrett om undantagsmöjligheterna också bör tillämpas inom ramen för de s.k. sektorslagarna.128 Det är sannolikt möjligt, men behöver utredas i särskild ordning. Hänvisningar till bestämmelserna om undantags- möjligheten i 6 kap. miljöbalken föreslås därför inte i sektorslagarna.

128Se SOU 2024:11 s. 391.

1239

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Gränsöverskridande samråd

Avseende frågan om avsteg från miljöbedömningsprocessen när ett annat land deltar gör vi delvis en annan bedömning än de två nämnda utredningarna. Det är otydligt om Regeringsprövningsutredningen i detta menar att det för en verksamhet eller åtgärd som kan med- föra betydande olägenhet i ett annat land inte alls ska vara möjligt att få undantag, eller om det ska gå att få undantag, men inte från just bestämmelserna 6 kap. 33 och 45 §§ miljöbalken.

Vi gör bedömningen att ett beslut om undantag inte får påverka tillämpning av 6 kap. 33 § miljöbalken om gränsöverskridande samråd. Detta eftersom undantagsmöjligheten för en verksamhet eller åtgärd som bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt är begränsad av artikel 7 enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet. Tillämpningen av artikel 2.4 får således inte påverka tillämpningen av artikel 7. Som vi har beskrivit i avsnitt 9.13.2 medför artikel 7 att en fullständig miljöbedömningsprocess ska äga rum i relation till den andra staten. Enligt vår uppfattning är det normalt inte menings- fullt att begränsa miljöbedömningsprocessen nationellt, men sedan tvingas genomföra den fullt ut mot det andra landet. Dessutom finns det krav på att allmänheten i de länder som deltar i det gräns- överskridande samrådet ska ha samma möjligheter att delta. Att inskränka möjligheten för den egna allmänheten att delta, men låta det andra landets allmänhet delta är sannolikt inte i överensstäm- melse med internationell rätt.

Processen för beslut om undantag

Vår bedömning är att prövningsmyndigheten som utgångspunkt i samband med granskningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eller vid avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning, får undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på en specifik miljöbedömning om genomförandet av miljöbedömningen skulle få negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte och verksamheten eller åtgärden bedöms till- godose ett allmänt intresse av synnerlig vikt. I övrigt utgår vi ifrån Regeringsprövningsutredningens förslag och till stora delar de motiv som den för fram kring utformningen av processen. Exempelvis be- dömer vi också att det är rimligt att frågan om undantag från kravet

1240

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

på en specifik miljöbedömning bör initieras av verksamhetsutövaren. Det är verksamhetsutövaren som förfogar över en tillståndsansökan för en verksamhet eller åtgärd, och det är främst verksamhetsutöva- ren som kan bedöma om det med hänsyn till syftet med verksam- heten eller åtgärden finns anledning att aktualisera frågan om undan- tag. Mot bakgrund av detta bör verksamhetsutövaren själv få avgöra om den vill utnyttja möjligheten till undantag.129

Överklaga tillståndsbeslutet

En skillnad från Regeringsprövningsutredningens förslag är att i vårt förslag kommer inte endast regeringen pröva undantag och efterföljande tillstånd. Inom ramen för den process som Regerings- prövningsutredningen föreslog går det endast att överklaga tillstån- det som en rättsprövning till Högsta förvaltningsdomstolen. Det medför att överprövningen blir begränsad och sker endast i ett steg.

Om det i stället är prövningsmyndigheten som prövar tillstån- det kan detta överklagas i två steg, först till mark- och miljödom- stolen och sedan till Mark- och miljööverdomstolen. Det riskerar att medföra att den skyndsamma process som prövningsmyndig- heten kan bidra till i första instans riskeras att förlängas och själva syftet med en snabb process går om intet.

Regeringsprövningsutredningen föreslog att de begränsade möj- ligheter som rättsprövningen medför kunde hanteras genom tids- begränsade tillstånd om fyra år. Regeringsprövningsutredningen argumenterade för att fyra år är en rimlig tid för denna typ av till- stånd eftersom det ger verksamhetsutövaren möjlighet att söka ett långsiktigt tillstånd under denna tid. Regeringsprövningsutredningen utgick ifrån att anledningen till att ett undantag från miljöbedöm- ningsprocessen aktualiseras är behovet av att skyndsamt få verksam- heten eller åtgärden på plats, oavsett om det rör sig om försvaret, civila olyckor eller andra åtgärder eller verksamheter.

Om det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för till- ståndsprocessen kan det första beslutet sannolikt komma relativt snabbt, särskilt om verksamhetsutövaren och prövningsmyndig- heten har en nära och aktiv kontakt under den inledande fasen så att prövningsunderlaget kan bli fullständigt så snabbt som möjligt.

129Se SOU 2024:11 s. 403.

1241

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi bedömer att om tillståndet begränsas till fyra år och verkställig- het som utgångspunkt ska ges i dessa situationer finns det goda möjligheter för de som har synpunkter på beslutet att framföra dessa inom ramen för den efterföljande tillståndsprocessen. Svårig- heten är så klart om det rör sig om irreversibla åtgärder. Här får prövningsmyndigheten göra en bedömning från fall till fall. Vid civila olyckor eller översvämningar som inte gått att förutse kan det behöva genomföras irreversibla åtgärder för att hantera att exem- pelvis ett vattendrag sprängt sin fåra och rinner in i ett samhälle.

Kriterier för undantagen

Kriteriet i undantaget i artikel 1.3 MKB-direktivet är att medlems- staten bedömer att kravet på en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på syftet med projektet. Kriteriet är samma för försvar som för civila olyckor och kriser. Enligt kommissionens vägledning måste medlemsstater som tillämpar detta undantag visa att tillämpningen av direktivet skulle vara kontraproduktivt i rela- tion till möjligheten att uppnå syftet med projektet.130 Syftet med direktivet är projekt som kan antas medföra betydande miljöpåver- kan ska omfattas av ett krav på tillstånd och att det ska göras en bedömning av miljöpåverkan. I och med att det finns många andra EU-rättsakter, såsom industriutsläppsdirektivet och vattendirek- tivet, som har krav på tillstånd är vår bedömning att undantaget i MKB-direktivet inte generellt går att använda avseende kravet på tillstånd, däremot kan det användas för miljöbedömningsprocessen. Samtidigt, såsom Regeringsprövningsutredningen anger, finns det i anslutning till andra tillståndskrav inom EU-rätten också krav om tillräckliga underlag. Det medför att undantaget i artikel 1.3 i huvud- sak kan sägas omfatta processen som sådan och i vissa avseenden vilka uppgifter som krävs för att bedöma om tillstånd kan ges för fyra år.

Enligt artikel 2.4 är en förutsättning för undantag att en tillämp- ning av MKB-direktivets bestämmelser skulle få en betydande nega- tiv inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte, och undantaget ska endast tillämpas i undantagsfall. Enligt kommissionens vägledning

130Se Kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05).

1242

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

innebär detta att det ska vara omöjligt att uppfylla de fullständiga kraven i direktivet utan att syftet med projektet äventyras. Dess- utom ska fortfarande målen med MKB-direktivet fortfarande upp- nås. Medlemsstaterna ska även

•undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig, och

•se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning, uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten.

EU-domstolen har även uttryckt att för att räknas som ett undan- tagsfall enligt artikel 2.4 måste medlemsstaten visa att risken för de konsekvenser som verksamheten eller åtgärden ska avhjälpa är rim- ligt sannolik och brådskande.131

Kommissionen framhåller i sin vägledning att undantag enligt artikel 2.4 innebär avsteg från allmänna bestämmelser och att de därmed ska tillämpas restriktivt för exceptionella situationer.132

Avseende undantagen både enligt artikel 1.3 och 2.4 är det också av stor vikt att se att EU-domstolens fasta rättspraxis anger att den här typen av bestämmelse ska ha en enhetlig tolkning inom hela unionen även om de finns på direktivsnivå.133 En svensk tolkning som inte är i överenstämmelse med EU-domstolens eller en gemen- sam förståelse inom resten av unionen bör undvikas.

Vilka typer av situationer omfattas

Regeringsprövningsutredningen redogör för i vilka typer av situa- tioner som undantag har meddelats i andra länder. Vi hänvisar till denna beskrivning samt till vår sammanfattande beskrivning i av- snitt 9.6.3. 134

131Se EU-domstolens dom i mål C-411/17 p. 101 och 102.

132Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direk- tivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05). Se även EU-domstolens dom i målen C-287/98 p. 49 och C-435/97 p. 65.

133Se exempelvis EU-domstolens dom i målen C-201/02 p. 37 och C-327/82 p. 11.

134Se SOU 2024:11 exv. s. 469.

1243

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 27 a–27 c §§ miljöbalken och 17 kap. 4 b § miljöbalken samt 14 b–14 j §§ miljöbedömningsförordningen.

14.8.6Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen

Förslag: Nuvarande beskrivning av stegen i den specifika miljö- bedömningen i 6 kap. 28 § miljöbalken tydliggörs, kompletteras och placeras i kronologisk ordning.

Nytt är att det tydliggörs att Miljöprövningsmyndigheten är den myndighet som ansvarar för myndighetsuppgifterna inom ramen för den specifika miljöbedömningen hela vägen fram till det att miljöbedömningen ska slutföras när tillståndsfrågan av- görs. Först i detta avslutande steg kan annan myndighet vara aktuell för att slutföra miljöbedömningen om verksamheten eller åtgärden är tillståndspliktig enligt annan lag än miljöbalken.

Nytt är också att den specifika miljöbedömningen inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om omfatt- ning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen och att Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över miljökonse- kvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad som en följd av denna begäran.

Nytt är också att Miljöprövningsmyndigheten ska meddela en motiverad slutsats innan eller i samband med att tillstånds- frågan avgörs.

I 6 kap. 28 § miljöbalken finns i dag en beskrivning av vad en spe- cifik miljöbedömning innebär. Av bestämmelsen framgår att den specifika miljöbedömningen för det första ska innebära att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgräns- ningssamråd), ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan. För det andra ska den specifika miljöbedömningen innebära att den som prövar tillståndsfrågan ger tillfälle till synpunkter på miljö- konsekvensbeskrivningen och slutför miljöbedömningen.

1244

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I det här avsnittet beskrivs översiktligt processen för en specifik miljöbedömning enligt vårt förslag och i de efterföljande avsnitten beskriver vi närmare de olika stegen.

Med utgångspunkt i våra övriga förslag avseende 6 kap. miljöbal- ken bedömer vi att 6 kap. 28 § miljöbalken behöver revideras. Vår utgångspunkt är att bestämmelsen bör spegla den process för miljö- bedömning av tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som finns i. Det är också denna process som återges i de nya rättsakt- erna, såsom exempelvis i EU-förordningen om netto-nollteknik (se exempelvis artiklarna 9.4, 9.5, 10.1 och 10.3 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Se avsnitt 14.8.2 för en redogörelse av inne- hållet i aktuella artiklar i MKB-direktivet och EU-förordningen.

Omsatt till svenska förhållanden och med utgångspunkten att stegen bör beskrivas i kronologisk ordning gör vi bedömningen att den specifika miljöbedömningen bör innehålla följande steg.

•Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden be- gär ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen.

•Miljöprövningsmyndigheten yttrar sig över miljökonsekvens- beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.

•Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljö- prövningsmyndigheten.

•Miljöprövningsmyndigheten kungör att ansökan och miljökonse- kvensbeskrivningen finns för samråd.

•Miljöprövningsmyndigheten meddelar en motiverad slutsats.

•Prövningsmyndigheten slutför miljöbedömningen när tillstånds- frågan avgörs.

Miljöprövningsmyndigheten bör alltså, efter en begäran, i ett sär- skilt yttrande motivera den omfattning och detaljeringsgrad som miljökonsekvensbeskrivningens ska ha. Det bör, precis som i dag, ligga på verksamhetsutövaren att därefter ta fram en miljökonse- kvensbeskrivning med utgångspunkt i Miljöprövningsmyndighetens yttrande. Det är sedan denna miljökonsekvensbeskrivning tillsam- mans med ansökan om tillstånd som Miljöprövningsmyndigheten

1245

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

bör kungöra för samråd med bl.a. allmänheten. Detta är i linje med artikel 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet. Efter det att samråd har ägt rum ska Miljöprövningsmyndigheten avge en motiverad slutsats. Prövningsmyndigheten bör därefter avsluta miljöbedömnings- processen inför beslut om miljötillstånd eller annat tillstånd. De respektive stegen beskrivs närmare i avsnitten 14.8.7–14.8.12.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 28 § miljöbalken.

14.8.7Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå

Förslag: Nuvarande avgränsningssamråd ersätts av ett avgräns- ningsyttrande från Miljöprövningsmyndigheten. Yttrandet ska föregås av en begäran om yttrande av den som avser att ansöka om miljötillstånd, ändringstillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning. Begäran ska innehålla de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna avge ett avgränsningsyttrande.

Miljöprövningsmyndigheten ska ge berörda myndigheter

30 dagar att inkomma med synpunkter på uppgifterna i begäran. Miljöprövningsmyndigheten ska, inom 45 dagar från det att begäran inkom till myndigheten, skriftligen yttra sig över vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. På motsvarande sätt

som i dag ska avgränsningsyttrandet lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Yttrandet är inte bindande.

Inledning

Det som i dag betecknas som avgränsningssamråd regleras i 6 kap. 29–32 §§ miljöbalken. Syftet med avgränsningssamrådet är att ta fram en avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen, dvs. vad

1246

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

den ska belysa och vilken omfattning den ska ha. Av 6 kap. 30 § miljöbalken går att utläsa att avgränsningssamrådet är ett fullt samråd som ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden. Om verksamheten eller åtgärden kan medföra gränsöverskridande påverkan ska även det påverkade landet bjudas in till samrådet. Det andra landets allmänhet ska ha samma förutsättningar att delta som allmänheten i värdlandet för verksamheten eller åtgärden, vilket är ett krav både i MKB-direktivet och Esbokonventionen.

Som vi har beskrivit i avsnitten 9.7.3 och 9.13 finns det inget krav på avgränsningssamråd i MKB-direktivet eller i övrig inter- nationell rätt. I MKB-direktivet ställs endast krav på att den an- svariga myndigheten ska samråda med berörda myndigheter om ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detal- jeringsgrad ska avges (artikel 5.2). Det svenska genomförandet syftar, vad vi förstår, i stället till att svara på ett annat krav i MKB- direktivet, dvs. att den berörda allmänheten i ett tidigt skede ska kunna delta i beslutsprocessen, senast så snart som information rimligen kan lämnas (artikel 6.2). Enligt EU-kommissionens väg- ledning är detta också ”good practice”. Även om nuvarande regler- ing har tillkommit i ett gott syfte kan vi konstatera att kritiken mot avgränsningssamrådet och det underlag som ligger till grund för det är omfattande både från verksamhetsutövare, myndighetsföreträdare och representanter från allmänheten (se beskrivning i avsnitten 9.7.3 och 9.9.3).

Avgränsningssamrådets roll

Vi beskriver kraven på samråd med allmänheten i MKB-direktivet och Århuskonventionen i avsnitt 9.9.1. Dessutom analyserar vi på ett generellt plan hur det svenska genomförandet förhåller sig till de krav på allmänhetens deltagande som finns inom EU-rätten och Esbokonventionen i avsnitten 9.7, 9.9, 9.13.1 och 9.13.7.

Vad vi förstår ifrågasätts det av vissa aktörer om nuvarande pro- cess innebär en effektiv användning av allmänhetens tid. Det har också ifrågasatts om samrådet sker i ett för tidigt skede av proces-

1247

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

sen för att det ska leda till ett effektivt och meningsfullt deltagande för allmänheten. Det som har förts fram som positivt med avgräns- ningssamrådet är att tidiga samråd kan medföra att verksamhets- utövaren kan göra bättre bedömningar kring vilka risker det finns med ett projekt och tidigt vidta åtgärder för att undvika olika kon- sekvenser. Dessutom har det förts fram att det för större acceptans för projektet kan vara klokt att ha samråd så tidigt som möjligt i processen. Ett tidigt samråd förs också fram som en förutsättning för att kunna beakta synpunkter på utformning och lokalisering av en verksamhet, liksom på utformningen av ansökningshandlingarna. Om allmänheten inte deltar i processen med att bestämma omfatt- ningen och detaljeringsgraden av miljökonsekvensbeskrivningen finns det helt enkelt en högre risk för att verksamhetsutövaren be- höver komplettera miljökonsekvensbeskrivning i ett senare skede. Detta kan i sin tur kräva omtag kring framför allt det offentliga samrådet. Samtidigt kan vi konstatera att krav på kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen i dag är vanligt förekommande trots att processen har föregåtts av ett avgränsningssamråd.

I Finland finns en motsvarighet till det svenska avgränsningssamrådet. Kraven på underlaget är dock högre i detta skede av processen i Finland än vad som är brukligt vid svenska avgränsningssamråd. Det innebär att allmänheten i Finland har ett mer omfångsrikt och detaljerat underlag att lämna synpunkter på. Allmänheten har i Finland 30 dagar på sig att inkomma med syn- punkter och NTM-centralen (MKB-ansvarig myndighet) bestäm- mer hur och när detta samråd ska äga rum. I Danmark sker en digital kungörelse av avgränsningsunderlaget och allmänheten har 30 dagar på sig att inkomma med skriftliga synpunkter som lämnas in på samma webbplats som avgränsningsunderlaget publiceras. Såvitt vi känner till finns inte samma kritik avseende samråden i Finland och Danmark. Däremot har Finland, i samband med gränsöverskridande samråd med Sverige, och på sätt som vi beskriver i avsnitt 9.13.7, fört fram att det finns brister i underlaget i samband med det svenska avgränsningssamrådet. Vid gränsöverskridande samråd med Danmark har förts fram att de överhuvudtaget har svårt att förstå den svenska processen eftersom den i hög grad skiljer sig från den som anges i MKB-direktivet m.fl. internationella rättsakter.

Vi bedömer att den svenska processen i samband med avgräns- ning av miljökonsekvensbeskrivningen behöver effektiviseras.

1248

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Myndighetsrollen

När vi jämför det svenska avgränsningssamrådet med de danska och finska motsvarigheterna sticker myndighetsrollen ut. I Dan- mark och Finland har myndigheterna ett mycket större ansvar för att säkerställa att de underlag som verksamhetsutövaren tar fram uppfyller de kriterier som finns på underlag inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen, men även inför senare samråd. I våra grannländer är det samma myndighet som ska uppbära kompeten- sen att granska och även sedermera påtala vad som ska komplette- ras. I den svenska processen ligger ansvaret för avgränsningssam- rådet på den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Berörda myndigheter, i första hand länsstyrelsen, har en mer passiv roll i bakgrunden. Det gör det svårt för myndigheten att ställa krav på samrådsunderlaget även om länsstyrelsen ska verka för att innehållet i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillstånds- prövningen och att se till att andra länder involveras när ett gräns- överskridande samråd behöver hållas enligt 6 kap. 33 § miljöbalken. Risken för att avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen ifrågasätts vid efterföljande tillståndsprövning är således överhäng- ande. I och med att den kritik som riktas mot det svenska avgräns- ningssamrådet av både myndighetsföreträdare och verksamhetsutö- vare inte verkar finnas på samma sätt i våra grannländer går det inte att utesluta att det tydligare myndighetsansvaret i Finland och Dan- mark kan utgöra en delförklaring. Vi gör bedömningen att ett tyd- ligare myndighetsansvar för frågan om avgränsning av miljökonse- kvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad bör införas också i Sverige.

Allmänhetens deltagande när miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad bestäms

Vi kan notera att våra analyser i kapitel 9 visar att det saknas väl- motiverade argument i förarbetena för hur det svenska genom- förandet förhåller sig till de krav som finns kring allmänhetens deltagande. Utgångspunkten verkar vara att om enskilda som är särskilt berörda och den berörda allmänheten kommer in tidigt i miljöbedömningsprocessen så uppfyller Sverige de formella krav

1249

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

som finns kring samråd med allmänheten. Det är visserligen så att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjlig- heter att delta i beslutsprocesserna på miljöområdet och detta ska äga rum innan den ansvariga myndigheten fattar ett beslut om an- sökan om tillstånd, dvs. när alla alternativ står öppna (artikel 6.4 MKB-direktivet). I den nuvarande svenska processen skulle det på så sätt räcka med att allmänheten får yttra sig efter att prövnings- myndigheten har kungjort ansökan och miljökonsekvens-beskriv- ningen för att uppfylla just detta kriterium (se 6 kap. 39 § MB).

MKB-direktivet och Århuskonventionen kräver inte endast tidigt deltagande utan också att detta deltagande ska vara effektivt och ändamålsenligt för allmänheten och enskilda (artikel 6.2 i både MKB-direktivet och Århuskonventionen). För att se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt ska kunna delta i besluts- processer på miljöområdet ska allmänheten informeras elektroniskt och på annat lämpligt sätt om bl.a. ansökan om tillstånd och om var exempelvis miljökonsekvensbeskrivningen finns tillgänglig senast så snart som informationen rimligen kan lämnas (artikel 6.2 MKB- direktivet). Samma kriterier finns i industriutsläppsdirektivet (se artikel 24 och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet). MKB-direk- tivet anger här bara den berörda allmänheten, men enligt Århus- konventionen ska också enskilda informeras direkt när så är lämp- ligt (artikel 6.2 Århuskonventionen). I den svenska, icke officiella versionen av Århuskonventionen, står det ”i förekommande fall”, medan de officiella versionerna av konventionen (engelska, ryska och franska) innehåller ett uttryck som kan uttryck som kan över- sättas till ”när så är lämpligt”, även om uttrycken är snarlika. Sam- mantaget innebär kraven enligt vår bedömning att ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivningen bör finnas tillgängliga när allmänheten och enskilda ska informeras. Det är dessutom först när den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd har tagit fram en miljökonsekvensbeskrivning utifrån den ansvariga myndighetens yttrande som MKB-direktivets och Århuskonven- tionens krav aktualiseras.

Det finns på så sätt inget krav på att allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda ska delta i processen med att bestämma miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.

Det ska i sammanhanget påminnas om att Århuskonventionen uppmanar parterna till konventionen att, när så är lämpligt, upp-

1250

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

muntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd ut- reda vilken del av allmänheten som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan (artikel 6.5 Århus- konventionen). Detta är dock inte något som följer av EU-rätten och vi gör inte bedömningen att ett sådant krav behöver ställas i svensk rätt. Det finns dock inget som hindrar sökanden från att ta sådana kontakter med berörd allmänhet som en del i förarbetet inför tillståndsprocessen.

Ett annat argument som har framförts emot att begränsa allmän- hetens deltagande när miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska bestämmas är att Sevesolagstiftningen ställer krav på tidigt samråd med allmänheten. Vi har dock inte kun- nat identifiera några krav på Sevesosamrådet som är mer långtgående än de krav som MKB-direktivet och Århuskonventionen ställer. Precis som i dessa två tidigare nämnda rättsakter ska information lämnas så snart som rimligen kan ske, utifrån samma kriterier som har beskrivits ovan, dvs. ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ska finnas.

Det är möjligt att det i vissa fall kan vara först när allmänheten har fått ta del av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som de sista delarna av den senare kan färdigställas. Det finns som sagt inget som hindrar att verksamhetsutövaren samråder med allmän- heten tidigare trots att detta inte är ett lagstadgat krav. Det åligger verksamhetsutövaren att ta fram ett fullständigt underlag som håller för samråd och visar det sig att prövningsmyndigheten efter sam- rådet inte kan författa en motiverad slutsats ska prövningsmyndig- heten förelägga den som avser att genomföra verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera och vid behov genomföra samrådet igen (se förslag i avsnitt 14.8.9).

Det finns samtidigt en komplicerande EU-rättslig bestämmelse i revideringen av förnybartdirektivet (se artikel 16b.2) som anger att den behöriga myndigheten ska avge ett yttrande om omfattningen av och detaljnivån för den information som projektexploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen, vars omfattning inte får utökas därefter. Bestämmelsen riktar sig till den berörda myndig- heten. Begränsningen återfinns inte i EU-förordningarna om netto- nollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial och frågan är om bestämmelsen kan anses vara i överensstämmelse med bl.a. MKB- direktivet och den praxis som har utvecklats av EU-domstolen

1251

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

inom detta område. Går det exempelvis att godta en miljökonse- kvensbeskrivning om det senare visar sig att hänsyn inte har tagits till exempelvis miljökvalitetsnormer för vatten eller gränsöver- skridande miljöeffekter. En sådan process skulle därigenom också begränsa allmänhetens möjligheter att ifrågasätta miljökonsekvens- beskrivningen. Den motiverade slutsatsen är inte heller begränsad till att belysa den betydande miljöpåverkan som enbart följer på en miljökonsekvensbeskrivning, om denna exempelvis skulle visa sig vara uppenbart felaktigt avgränsad (se artikel 5.3 c i MKB-direk- tivet). Prövningsmyndigheten som avgör ärendet är på samma sätt inte heller begränsad till att bedöma om verksamheten eller åtgär- den är tillåtlig baserad på en miljökonsekvensbeskrivning som inte når upp till de krav som EU-rätten som helhet ställer på en sådan beskrivning.

Sammanfattningsvis är vår bedömning att det nuvarande av- gränsningssamrådet bör slopas och ersättas av ett yttrande från Miljöprövningsmyndigheten om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Yttrandet bör följa på en begäran om sådant yttrande från den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Miljöprövningsmyndigheten bör utforma yttran- det efter att länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter har getts tillfälle att inkomma med synpunkter över det underlag som inlämnats från den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden. Skillnaden jämfört med i dag blir dels att den s.k. MKB-myndigheten får ett tydligare ansvar, dels att något samråd inte måste genomföras med allmänheten i detta skede.

Som vi nämnde ovan noterar vi att både Finland och Danmark har alternativa former för att involvera allmänheten även i detta tidiga skede. I Danmark och Finland publiceras exempelvis utkastet till miljökonsekvensbeskrivning på en offentlig webbplats där all- mänheten och även myndigheter kan logga in och lämna sina syn- punkter kring vilken omfattning och detaljeringsgrad som krävs. I Finland publiceras alla efterföljande dokument på samma webb- plats och både allmänheten och myndigheter kan där följa proces- sen både före och efter samrådet.

Eftersom vårt uppdrag är att tydliggöra och föreslå en reglering som inte är mer långtgående än den som EU-rätten kräver gör vi bedömningen att svensk rätt inte bör ställa krav på samråd med allmänheten i detta skede. Däremot gör vi bedömningen att en

1252

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

transparent process där bl.a. ansökan inklusive miljökonsekvens- beskrivningen är tillgänglig elektroniskt bör genomföras även i Sverige (se förslag i avsnitt 14.11). Detta kommer i sin tur att möj- liggöra ett tidigt deltagande för intresserad allmänhet.

Underlag för yttrande

Precis som i nu gällande rätt bedömer vi att det är den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan som bör se till att ett tillräckligt bra underlag tas fram i varje steg i miljöbedömningsprocessen. Underlaget bör lämnas till prövningsmyndigheten som i sin tur, i dialog, med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillstånds- prövningen. När granskningen följer på en ansökan om igångsätt- ningsbesked följer detta av bestämmelserna om krav på ansökans innehåll i 3 kap. miljöprövningsförordningen.

För att det ska vara möjligt för prövningsmyndigheten att kunna yttra sig om miljöeffekterna och att yttrandet ska få den viktiga roll som det är tänkt att ha enligt MKB-direktivet och även bl.a. EU- förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto- nollteknik behöver underlaget uppfylla de ska-krav som framgår av 6 kap. 29 § miljöbalken (se även 8–9 §§ MBF). Detta gäller i synner- het projektets specifika egenskaper, däribland dess lokalisering och tekniska kapacitet, och den miljöpåverkan det antas medföra (jfr artikel 5.2 i MKB-direktivet). Miljöprövningsmyndigheten bör ha en dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd så att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.

Båda EU-förordningarna hänvisar till artikel 5.1 i MKB-direk- tivet vars andra stycke syftar till att säkerställa en rättssäker pro- cess som ska möjliggöra att den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd ska känna sig trygg i att en miljökonsekvens- beskrivning baserat på yttrandet leder till en beskrivning som är förenlig med de krav som finns.

1253

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Tidsfrist för yttrandet

Itidigare nämnda EU-förordningar står det att den gemensamma kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren läm- nade in sin begäran om ett yttrande (artikel 12.1 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial samt artikel 10.1 i EU-förord- ningen om netto-nollteknik). Till skillnad från nämnda EU-förord- ningar finns det ingen tidsfrist i MKB-direktivet avseende när myn- digheten ska lämna sitt yttrande (artikel 5.2). Vi gör bedömningen att det är rimligt och lämpligt att en sådan tidsfrist bör införas gene- rellt för alla ärenden där en sådan granskning ska göras. Tiden för Miljöprövningsmyndigheten att yttra sig om miljökonsekvensbeskriv- ningens omfattning och detaljeringsgrad bör, på motsvarande sätt som anges i aktuella EU-förordningar, vara 45 dagar från det att begäran inkom. Yttrandet bör inte få överklagas särskilt. Detta mot- svarar kraven i gällande rätt, där länsstyrelsen ska redovisa en bedöm- ning om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och avgräns- ning efter en dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden (se 6 kap. 32 § första stycket MB).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 29–32 §§ miljöbalken och 8–13 §§ miljöbedömningsförordningen.

14.8.8Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs

Förslag: Nuvarande krav på en redogörelse i miljökonsekvens- beskrivningen avseende länsstyrelsens bedömning om miljökon- sekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ersätts av Miljöprövningsmyndighetens motsvarande avgränsnings- yttrande som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen.

I 6 kap. 35–37 §§ miljöbalken och 15–19 §§ miljöbedömningsför- ordningen regleras i dag vad som ska beaktas när en miljökonse- kvensbeskrivning ska tas fram. EU-kommissionen har ifrågasatt

1254

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

det svenska genomförandet i detta avseende och menade att be- stämmelserna om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla inte fullt ut motsvarade direktivets krav. Regeringen har svarat kommissionen och i huvudsak framfört att de skillnader som finns mellan det svenska genomförandet och MKB-direktivet i detta hänseende beror på att språkbruket i direktivet inte överensstäm- mer med de termer och uttryck som används i svensk lagstiftning och språkbruk. Termerna och uttrycken i direktivet har därför be- hövt anpassas för att vara så tydligt som möjligt för svenska för- hållanden. Vad vi känner till har EU-kommissionen inte återkommit i denna fråga efter regeringens förklaring.

I och med att vi föreslår att Miljöprövningsmyndigheten ska överta länsstyrelsens ansvar som s.k. MKB-myndighet och därmed ansvara för att yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningens om- fattning och detaljeringsgrad behöver 6 kap. 35 § 8 miljöbalken ändras så att det framgår att det är Miljöprövningsmyndighetens yttrande som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen och inte länsstyrelsens bedömning.

I enlighet med våra förslag avseende granskning av en verksam- hets eller åtgärds betydande miljöpåverkan i avsnitt 14.8.4 och avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen i avsnitt 14.8.7 finns vidare skäl för att omformulera 6 kap. 35 § 8 miljöbalken så att det framgår att redogörelsen ska innehålla uppgift om samråd har skett innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen läm- nades till prövningsmyndigheten. Det kan då antingen handla om frivilliga samråd på initiativ av den som avser att genomföra en verk- samhet eller vidta en åtgärd eller ett gränsöverskridande samråd inför Miljöprövningsmyndighetens avgränsningsyttrande. Det kan även vara så att det inte räcker med ett offentligt samråd och då bör miljökonsekvensbeskrivningen inför nästkommande samråd redo- visa resultatet av föregående samråd.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 35 § miljöbalken.

1255

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.8.9Ett offentligt samråd

Förslag: När prövningsmyndigheten har bedömt att en ansökan om tillstånd är fullständig ska myndigheten samråda om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen genom att kungöra och till- gängliggöra handlingarna. Både allmänheten och berörda myn- digheter och kommuner ska ges en skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.

Utöver nuvarande uppgifter ska kungörelsen innehålla upp- lysningar om ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden och i så fall tid och plats för sådant möte. Kungörelsen ska också innehålla upplys- ning om till vem och i vilket format skriftliga synpunkter kan lämnas.

Om kungörelsen görs i ett ärende om miljöprövning enligt

20 kap. miljöbalken ska kungörelsen också innehålla sådana upp- gifter som i dag finns med vid en kungörelse enligt 22 kap. miljö- balken.

När ett samrådsmöte har hållits ska den som avser att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet sammanställa och bemöta inkomna synpunkter från mötet i en samrådsredogörelse. Om det av kungörelsen framgår att skriftliga synpunkter ska lämnas till den som avser att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet och inte enbart till Miljöprövningsmyndigheten ska även sådana synpunkter bemötas i samrådsredogörelsen. Samrådsredogörel- sen ska lämnas till Miljöprövningsmyndigheten.

Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som be- hövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana upp- gifter. Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt offentligt samråd hålls.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hur kungör- else ska ske och om underrättelse till särskilt berörda.

1256

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Inledning

Dagens samråd enligt 6 kap. 39 § miljöbalken inträffar vid tillstånds- prövning enligt miljöbalken normalt när prövningsmyndigheten har bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen och därför kungörs ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.

Som vi anger i avsnitt 14.9 finns det mycket synpunkter, i första hand från verksamhetsutövare, på den process som både föregår och följer på detta samråd. Synpunkterna handlar både om det s.k. kompletteringsträsket i förhållande till ansökan och miljökonse- kvensbeskrivningen och problematiken med att besked om bedöm- ningen av om ansökan respektive miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig ges först i samband med att tillståndsärendet avgörs. Att prövningsmyndigheten ofta begär flera kompletteringar av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen både innan och efter kungörel- sen av tillståndsansökan har ända sedan 2003 påtalats som en ut- maning.135 Utöver att processen ibland upplevs som utdragen kan vi konstatera att sena kompletteringar gör att MKB-direktivets krav på att samrådet ska ske först när det finns ett sammanhållet under- lag inte efterlevs (se artikel 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet, se även avsnitten 9.8.1 och 9.9.1). Enligt EU-domstolen måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön för att kunna avgöra om relevanta skyldigheter har iakttagits. Kan inte allmänheten förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen på grund av att dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt, då är inte kraven enligt artikel 6 i MKB-direktivet uppfyllda (se även avsnitt 9.13.2 avseende gränsöverskridande samråd).136

I avsnitten 14.8.4 och 14.8.7 föreslår vi att nuvarande undersök- nings- respektive avgränsningssamråd slopas. I detta avsnitt redo- gör vi för våra överväganden om när krav på samråd med allmän- heten bör ställas och hur ett sådant samråd bör genomföras.

135Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101.

136Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86.

1257

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

När bör samråd med allmänheten hållas?

Liksom i föregående avsnitt tar vi vår utgångspunkt i kraven inom EU-rätten för att bedöma när och hur ett samråd bör genomföras. Som vi har beskrivit i avsnitt 14.8.7 ställer EU-rätten krav på samråd med allmänheten först när den berörda allmänheten på ett effektivt kan delta i beslutsprocessen. Detta innebär att ansökan om tillstånd, liksom den däri ingående miljökonsekvensbeskrivningen ska finnas på plats (jfr artikel 6.2 i MKB-direktivet).

Enligt MKB-direktivet bör samråd med allmänheten om en ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd dessutom ske först när miljö- konsekvensbeskrivningen är av sådan kvalitet och omfattning att den når upp till de kriterier som direktivet ställer på ett sådant underlag (se artikel 6.1–6.4 i MKB-direktivet och beskrivning i avsnitt 9.9.1). I detta sammanhang kan noteras att det åligger den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, oavsett om miljöbedöm- ningen görs inom ramen för en ansökan om miljötillstånd enligt miljöbalken eller tillstånd enligt annan lag, att inför samrådet till- handahålla uppgifter om bl.a. förstahandsalternativ och andrahands- alternativ avseende tänkt plats. Även skälen för det valda huvud- alternativet bör anges. EU-domstolen har uttalat att detta krav gäller oavsett om alternativen ursprungligen har övervägts av ex- ploatören, myndigheter eller om de lagts fram av berörda parter.137 Med våra förslag framgår detta av de krav som ställs på tillstånds- ansökans innehåll (se förslag i avsnitt 14.9.3).

Ide nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmate- rial samt netto-nollteknik ställs krav på myndigheten att lämna be- sked om när ansökan är fullständig och att den tidsfrist som gäller för dessa ärenden kopplas till denna tidpunkt. I avsnitt 14.9.7 före- slår vi att en bekräftelse om när en ansökan i ett ärende om miljö- prövning är fullständig alltid bör lämnas.

För ärenden om miljötillstånd gör vi bedömningen att det är lämpligt att denna tidpunkt även är startskottet för när samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken bör ske. Vi gör vidare bedömningen att samrådet bör benämnas offentligt samråd för att skilja det från det gränsöverskridande samrådet enligt 6 kap. 33 § miljöbalken och från andra frivilliga samråd som den som avser bedriva en verksam- het eller vidta en åtgärd kan vilja genomföra.

137Se EU-domstolens dom i mål C-461/17 p. 68 och 69.

1258

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vad bör ingå i kungörelsen?

Vi gör bedömningen att det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken, precis som i dag, bör innebära att miljökonsekvens- beskrivningen kungörs och görs tillgänglig för allmänheten. För överensstämmelse med EU-rätten bör det av bestämmelsen framgå att även ansökan om tillstånd ska kungöras och tillgängliggöras.

MKB-direktivet tillhandhåller inga närmare bestämmelser om hur ett samråd med allmänheten och berörda myndigheter ska äga rum. Utan närmare bestämmelser om samråd med den berörda all- mänheten, till exempel om samrådet bör ske skriftligen eller genom samrådsmöten, får fastställas av medlemsstaterna (se artikel 6.5 i MKB-direktivet).

Vi gör bedömningen att kungörelsen, precis som i dag (jfr 6 kap.

40 § MB), bör innehålla upplysningar om

•att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken,

•vem som prövar tillståndsfrågan, till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas,

•hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig, och

•om samråd med ett annat land ska ske.

Mot bakgrund av att vi föreslår att de nuvarande undersöknings- och avgränsningssamråden slopas och då dessa ofta innebär att allmänheten kan delta fysiskt vid ett samrådsmöte med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör vi bedöm- ningen att det kan vara lämpligt att ett fysiskt samrådsmöte hålls vid det offentliga samrådet. Om ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden bör detta framgå av kungörelsen liksom tid och plats för sådant möte. Även om ett sådant möte hålls bör det vara möjligt att lämna skrift- liga synpunkter.

•I avsnitt 10.4.7 analyserar vi huruvida nuvarande kungörelse- bestämmelser överensstämmer med EU-rättsliga krav. I stort bedömer vi att nuvarande bestämmelser i dagens miljöbedöm- nings- och tillståndssystem som finns i bl.a. i 6 kap. miljöbalken,

1259

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

22 kap. miljöbalken och 19 § industriutsläppsförordningen möj- liggör att exempelvis den berörda allmänheten informeras elek- troniskt och genom offentliga meddelanden eller på ett lämpligt sätt. Med vårt förslag till ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprocess slopas nuvarande 22 kap. miljöbalken samtidigt som ändringar föreslås i 6 kap. miljöbalken. Ändringarna med- för behov av vissa förtydliganden i 6 kap. 40 § miljöbalken av- seende vad en kungörelse om offentligt samråd ska innehålla. Om kungörelsen görs inom ramen för ett ärende om miljö- tillstånd bör kungörelsen därför i förekommande fall innehålla sådana uppgifter som i dag krävs vid en kungörelse enligt 22 kap. miljöbalken. Det handlar om en kortfattad redogörelse av an- sökan och i ärenden om vattenverksamhet de fastigheter som kan beröras,

•en upplysning om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvar- liga kemikalieolyckor,

•en upplysning om att information om innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft på en berörd fastighet behöver lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, och

•en upplysning om inom vilken tid krav på ersättning behöver lämnas.

Dessutom bör delar av 22 kap. 5 och 8 §§ miljöbalken flyttas till miljöbedömningsförordningen för att säkerställa att kungörelse även fortsättningsvis delges samt att sakägare som inte varit kända innan kungörelse får möjlighet att yttra sig. I 22 kap. miljöbalken har det nyligen införts regler som innebär att kravet på förordnande av aktförvarare slopas. I stället för att handlingar i ett ärende eller mål om tillstånd enligt miljöbalken förvaras hos en utsedd aktför- varare ska akten hållas tillgänglig på en webbplats eller i en lokal (se 22 kap. 3 § första stycket 5 och 19 kap. 5 § 4 MB). På vilken webb- plats eller i vilken lokal handlingarna ska hållas tillgängliga ska an- ges i kungörelsen. Syftet med ändringen är att göra bestämmelsen om kungörelse av en ansökan mer teknikneutral så att handlingarna även kan hållas tillgängliga på lämplig webbplats. Förslaget innebär även att aktförvarare i form av en fysisk person ersätts av att akten

1260

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

vid behov kan förvaras på en specifik plats.138 Vi bedömer att till- gängligheten av ärenden som prövas av den föreslagna Miljöpröv- ningsmyndigheten bör vara densamma. Nuvarande bestämmelse i 6 kap. 40 § första stycket 3 miljöbalken bör således förtydligas så att det av den framgår att kungörelsen bör innehålla uppgifter om på vilken webbplats eller i vilken lokal som miljökonsekvensbeskriv- ningen och andra handlingar i ärendet finns tillgängliga. I 20 § miljöbedömningsförordningen finns enligt nuvarande regler en bestämmelse som anger att en publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen. Den bestämmelsen bör komplet- teras på så sätt att nämnda webbplats även är lämplig för att till- gängliggöra andra handlingar i ärendet.

I syfte att göra handläggningen mer teknikneutral har det den 1 januari 2025 förts in bestämmelser som möjliggör för prövnings- myndigheten att bestämma i vilket format ansökningshandlingar och synpunkter på ansökan ska ges in (se 22 kap. 2 § första stycket och 10 första stycket MB). Beträffande formatet för ansöknings- handlingarna har vi bedömt att den möjligheten bör behållas för Miljöprövningsmyndigheten och fört över den till bestämmelserna om ansökans innehåll och format i 3 kap. miljöprövningsförord- ningen, se avsnitt 14.9.3. Vi gör samma bedömning vad gäller forma- tet på de skriftliga synpunkter som lämnas över ansökan. Som vi har redogjort för ovan framgår möjligheten att lämna synpunkter på ansökan genom att det anges i kungörelsen. Vi bedömer därför att det lämpligen bör framgå av regleringen avseende kungörelsens innehåll att prövningsmyndigheten kan bestämma formatet för de skriftliga synpunkter som lämnas. Ska synpunkter lämnas digitalt bör detta således framgå av kungörelsen.

I 22 kap. 10 miljöbalken framgår även att domstolen kan begära att den som har lämnat synpunkter ska lämna en skriftlig samman- ställning av dem. Bestämmelsen har ett nära samband med möjlig- heten för domstolen att kräva av sökanden att ge in en uppdaterad ansökan. Detta krav har vi bedömt bör kvarstå, men då utgå från de situationer när Miljöprövningsmyndigheten begär det, se avsnitt 14.9.3. Skälen för bestämmelserna om uppdaterad ansökan och samman- ställning av synpunkter är att det ger ökad effektivitet och transpa-

138Se prop. 2023/24:152, s. 89–91.

1261

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

rens inte minst för remissmyndigheterna.139 Vår föreslagna process innebär att berörda myndigheter ges möjlighet att lämna synpunkter på en ansökan om miljötillstånd dels i samband med den remittering som görs direkt när ansökan har inkommit (se förslag i avsnitt 14.9.4), dels i samband med det offentliga samrådet. Allmänhetens möjlighet att lämna synpunkter sker i huvudsak vid ett tillfälle, dvs. i sam- band med det offentliga samrådet. Lämnade synpunkter kommer efter det att sammanställas av sökanden i samrådsredogörelsen och därefter av Miljöprövningsmyndigheten i den motiverade slutsatsen. Tanken med vårt förslag i denna del är således att så länge ansökan inte ändras eller kompletteras med nytt material ska ytterligare synpunkter inte behöva lämnas. Vi bedömer därför att behovet av en sådan bestämmelse, som möjliggör krav på sammanställning av synpunkter på ansökan, inte behövs i vårt föreslagna prövningsför- farande. Den bestämmelsen bör därför upphävas utan att ersättas.

Samrådsmöte och samrådstid

Enligt nuvarande 6 kap. 39 § miljöbalken ska allmänheten ges en skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig över miljökonsekvens- beskrivningen.

Vad utredningen förstår sker dagens avgränsningssamråd på olika sätt. Samrådet kan ske genom ett samrådsmöte där allmän- heten och berörda myndigheter får möjlighet att ställa frågor och även lyfta otydligheter eller brister med miljökonsekvensbeskriv- ningen. Om det sker ett samrådsmöte eller flera skiljer sig också åt. Andra samrådsmetoder kan vara att projekt ställs ut på en offentlig plats under samrådstiden och att muntliga utlåtanden välkomnas under tiden. I vissa sammanhang genomförs samrådsmötet digitalt. Det finns inget som hindrar att flera samrådsmöten äger rum vid komplicerade projekt med storskalig miljöpåverkan. I och med att samrådet bl.a. syftar till att skapa acceptans för ett projekt som kan förändra livsmiljön för många människor kan det i vissa fall vara nödvändigt att samrådstiden är längre än minimitiden om 30 dagar. I exempelvis artikel 12.5 i EU-förordningen om kritiska och strate- giska råmaterial sätts en övre gräns om 85 dagar, men i undantags- fall får medlemsstaten förlänga tidsramarna med ytterligare 40 dagar

139Se prop. 2023/24:152, s. 85.

1262

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

om det krävs på grund av det föreslagna projektets karaktär, kom- plexitet, plats eller storlek.

Vi bedömer att det är lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten får bedöma hur samrådet ska äga rum i det enskilda fallet för att säkerställa att allmänheten får möjlighet att inkomma med syn- punkter på ansökan på ett sätt som är effektivt sett från allmän- hetens perspektiv. Enligt artikel 7.1 j i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska för projekt som kan påverka urfolk finnas en plan med åtgärder för ett meningsfullt samråd med be- rörda urfolk om förebyggande och minimering av negativa konse- kvenser för urfolks rättigheter, och i tillämpliga fall en rättvis er- sättning för dessa befolkningar, samt åtgärder för att ta fasta på resultaten av samråden.

Det finns inget som hindrar att prövningsmyndigheten i dialog med sökanden bestämmer hur samrådet bäst genomförs för att skapa bra förutsättningar för allmänhetens deltagande. Det övergripande EU-rättsliga kriteriet är att samrådet ska vara effektivt för allmän- heten (se artikel 6.2, 6.5 och 7.5 i MKB-direktivet och artikel 6.4 i Århuskonventionen). Oavsett form på samrådet bör skriftliga syn- punkter alltid kunna lämnas. Synpunkterna bör med vårt förslag läm- nas till Miljöprövningsmyndigheten samt, om detta angetts i kun- görelsen, också till den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Om miljöbedömningsprocessen avser en tillstånds- ansökan enligt en annan lag än miljöbalken kan det även vara aktuellt att den prövningsmyndigheten erhåller sådana synpunkter.

Oavsett hur samrådet sker med allmänheten bör det vara sök- anden som ansvarar för att presentera den tänkta verksamheten eller åtgärden om samrådsmöte hålls. Vid samrådsmötet bör pröv- ningsmyndigheten närvara för att svara på eventuella frågor om prövningsprocessen, men inte ansvara för att presentera projektet som sådant eller svara på frågor om miljökonsekvenser eller liknande.

Samrådskretsen

De som samråd ska ske med kallas i svensk rätt för ”samrådskrets”. Frågan om samrådskretsen har varit avgränsad och kommunicerad med på rätt sätt är en processförutsättning och brister i denna del

1263

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

har därför vid ett antal tillfällen resulterat i att en ansökan om till- stånd avvisats.

De oklarheter som föreligger med nuvarande reglering avseende samrådskretsen och hur den ska informeras samt hur kungörelse ska ske av miljökonsekvensbeskrivningen är i huvudsak en fråga som fått sitt förtydligande genom praxis (se beskrivning i avsnitt 9.9.5). Eftersom de svenska bestämmelserna i denna del är mer långtgående än vad MKB-direktivet kräver kan vi konstatera att utmaningarna i denna del i huvudsak är nationella. EU-domstolen har varit tydlig med att enskilda som är berörda måste kunna få en tydlig bild av det aktuella projektets inverkan på bl.a. relevanta miljöförhållan- den.140 Här har den icke-tekniska sammanfattningen en viktig roll att spela och kraven på den finns i artikel 5.1 d i MKB-direktivet och har genomförts genom 6 kap. 35 § 7 miljöbalken. Svårigheten är att frågan om när allmänheten och enskilda som är särskilt be- rörda kan göra sig en tydlig bild av en verksamhet eller åtgärds miljöpåverkan är kontextuell, dvs. det ser olika ut från fall till fall. Miljöprövningsmyndigheten måste därför i varje enskilt fall, i dia- log med den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet, bedöma om de enskilda som är särskilt berörda och den berörda allmänheten utifrån miljökonsekvensbeskrivningen kan förbereda sig för deltagande i samrådsprocessen.

Vad vi förstår finns det en stor frustration över att det inte går att bestämma exakt vad som menas med enskilda som är särskilt berörda eller för den delen när denna grupp behöver kommuniceras med direkt och på vilket sätt (se avsnitt 9.9.2). Det går inte att lag- stifta bort det osäkerhetsmoment som finns här utan Miljöprövnings- myndigheten tillsammans med sökanden får bedöma om särskilda informationsutskick till enskilda som är särskilt berörda är nödvän- diga för att säkerställa att alla som kan påverkas får vetskap om detta och i så fall hur. Oavsett ligger ansvaret för kungörelse om samråd på Miljöprövningsmyndigheten i vårt förslag och inte som i dag på sökanden (avseende avgränsningssamrådet).

Som helhet bedömer vi att det utvidgade ansvar som vi anser att Miljöprövningsmyndigheten kommer att ha för den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen tillsammans med de nya bestämmelserna om bekräftelse av en fullständig ansö- kan och kungörelse av en fullständig ansökan kommer att medföra

140Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86–88.

1264

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

att det inte längre kommer att bli aktuellt med avvisning av en ansökan på grund av att kommunikationen med samrådskretsen brustit i något skede. Det kommer inte heller att bli aktuellt med avslag på denna grund vid Miljöprövningsmyndigheten. Däremot skulle avslag och återförvisning för ny prövning på denna grund kunna bli aktuellt vid överprövning efter ett överklagande. Risken för detta bör dock minska avsevärt när Miljöprövningsmyndigheten får ansvaret för att detta sköts.

Samrådsredogörelsen

I dag ingår samrådsredogörelsen som en del i miljökonsekvens- beskrivningen (6 kap. 35 § 8 MB). Vi bedömer att behovet av en samrådsredogörelse kvarstår. Vi bedömer också att det bör vara den som avser att genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska ta fram samrådsredogörelsen efter samrådsmötet. Samrådsredo- görelsen bör, liksom i dag, innehålla en beskrivning av de synpunk- ter som framkommit vid samrådsmötet samt sökandens bemötande av dessa. När det gäller möjligheten att inkomma med skriftliga synpunkter bör Miljöprövningsmyndigheten i kungörelsen ange om de bara ska skickas till myndigheten eller också till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Om skriftliga synpunkter också ska lämnas till den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden är det lämpligt att synpunkterna be- möts i samrådsredogörelsen. Väljer Miljöprövningsmyndigheten att skriftliga synpunkter enbart ska lämnas till myndigheten bör dessa redovisas i den motiverade slutsatsen och publiceras på en lämplig webbplats samtidigt som slutsatsen meddelas. Samrådsredogörelsen är samtidigt en del av den nödvändiga information som prövnings- myndigheten behöver för att kunna pröva om en motiverad slutsats kan författas eller inte (se avsnitt 14.8.11).

Kompletteringar efter samråd

Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljö- konsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats om verksam- hetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten

1265

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd

Förslag: I 6 kap. 33 § miljöbalken förtydligas att det är Miljö- prövningsmyndigheten som Naturvårdsverket ska meddela om ett annat land vill delta i miljöbedömningen. Vidare förtydligas att det gränsöverskridande samrådet innebär att det andra lan- det, på motsvarande sätt som berörda myndigheter i Sverige, ska ges möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrande enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken. Det tydliggörs också att allmänheten i det andra landet, på mot- svarande sätt som det tydliggörs för allmänheten i Sverige, ges möjlighet att delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.

På förordningsnivå förtydligas hur ett gränsöverskridande samråd ska äga rum och Naturvårdsverket roll i detta.

Inledning

Enligt utredningsdirektiven ska vi undersöka hur det svenska regel- verket bör ändras för att åstadkomma en tydligare och mer förutse- bar tillämpning av kraven i Esbokonventionen. Enligt våra direktiv är en förutsättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna att den inläm- nade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gräns- överskridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Direktiven på- pekar också att det är viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutse- bara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordinarie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutse- barhet.141

Vi har i avsnitt 9.13.7 beskrivit de utmaningar som finns kring det svenska genomförandet av Esbokonventionen och MKB-direk- tivets artikel 7. Sammanfattningsvis innebär utmaningarna att det

141Se dir. 2023:78 s. 4 och 5.

1267

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

finns en kritik från i första hand Finland om att nuvarande avgräns- ningssamråd om miljökonsekvensbeskrivningen inte sker fullt ut innan ansökan lämnas till prövningsmyndigheten. Vad utredningen förstår så ter det sig också främmande för våra grannländer att det som MKB-direktivet beskriver som samråd sker vid en domstols- liknande process. Från danskt håll har framförts att de har svårt att överhuvudtaget förstå den svenska processen.

I Finland finns det jämfört med Sverige tydligare bestämmelser om gränsöverskridande samråd. Det finns bl.a. särskilda bestäm- melser om vad en underrättelse till det andra landet ska innehålla.

I denna del anges exempelvis att en redogörelse av eventuella gräns- överskridande miljökonsekvenser ska finnas med i underrättelsen. Om det andra landet meddelar att den vill delta i förfarandet, ska miljökonsekvensbeskrivningen och översättningar av väsentliga delarna översändas. På samma sätt ska den motiverade slutsatsen översattas och sändas till det andra landet när den beslutats av NTM-centralen (se vidare avsnitt 6.4.3).

Om ett projekt i Danmark ska genomgå ett gränsöverskridande samråd får inte tillståndsmyndigheten ge tillstånd innan miljö- ministern har givit sitt godkännande, vilket kan ske först efter att samrådet ägt rum. Till skillnad från i Sverige är det tydligt reglerat att den ansvariga danska myndigheten ska granska att miljökonse- kvensbeskrivningen uppfyller de formella kraven, dvs. är fullständig och av tillräcklig kvalitet, innan samråd sker med det andra landet (se vidare avsnitt 6.3.3).

Vi kan konstatera att den svenska processen för gränsöverskrid- ande samråd behöver förtydligas och förbättras. Vår bedömning är att detta bör göras inom ramen för den nya samordnande miljö- bedömnings- och tillståndsprövningsprocessen och inte i en separat process. Samtidigt är det av vikt att detta kan göras på ett effektivt sätt och så långt som möjligt utan att den ordinarie svenska pro- cessen fördröjs. Vi bedömer att utgångspunkten även i denna del bör vara att följa den stegvisa process som framgår av artikel 1.2 g i MKB-direktivet, men också att närma oss den reglering som finns avseende det gränsöverskridande samrådet i våra närmaste grann- länder.

När det gäller regleringen i nuvarande 6 kap. 33 § miljöbalken om det gränsöverskridande samrådet gör vi bedömningen att be- stämmelsen endast behöver ändras som en följd av andra ändringar

1268

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

viföreslår i 6 kap. miljöbalken. Det bör bl.a. förtydligas att den myndighet i Sverige som Naturvårdsverket bör informera om det andra landets avsikt är Miljöprövningsmyndigheten. Det bör också förtydligas att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgif- terna i begäran om avgränsningsyttrandet enligt 6 kap. 30 § miljö- balken och delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljö- balken. Samtidigt ser vi att de ändringar vi föreslår för 6 kap. och nya 20 kap. miljöbalken redan i sig kan lösa ut delar av den kritik som finns mot nuvarande gränsöverskridande samråd.

Samtidigt finns det i dag flera olika slags gränsöverskridande samråd under nordiska miljöskyddskonventionen, Gränsälvs- överenskommelsen mellan Sverige och Finland och Svensk-norska vattenrättskonventionen som alla gäller samtidigt och överlappar varandra (se 1 kap. 4 § MB). Utredningen bedömer att sådana situationer går att hantera genom att regeringen kan föreskriva om hur sådana situationer ska lösa. Som vi beskriver i avsnitten 9.13.4– 9.13.7 är inte kraven desamma i dessa konventioner som i Esbo- konventionen. I och med den stora omprövningen av vattenverk- samheter och eventuella ytterligare exploateringar i närheten av finländska gränsen finns det skäl för att tydliggöra hur våra grann- länder ska ges de möjligheter att delta i processerna som dessa specialkonventioner som helhet föreskriver.

Redan i dag har Naturvårdsverket enligt miljöbedömningsför- ordningen ett omfattande ansvar för gränsöverskridande samråd

(24 § MBF). Vi bedömer att nuvarande bemyndigande i 6 kap. 34 § miljöbalken ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer en stor frihet att tydliggöra hur kraven på gränsöver- skridande samråd enligt miljöbalken ska uppfylla de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Våra utredningsdirek- tiv nämner bara Esbokonventionen och inte övriga konventioner,

vihar därför inte föreslagit någon bestämmelse som förtydligar relationen mellan dessa överlappande konventioner.

Nedan beskriver vi närmare vilka delar av det gränsöverskridande samrådet som bör förtydligas.

1269

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Förtydligat ansvar för Naturvårdsverket

I och med den förändrade process som vi föreslår avseende avgräns- ningsyttrande och offentligt samråd finns det goda förutsättningar för att den kritik som riktas mot den svenska miljöbedömnings- processen ska kunna minimeras vid gränsöverskridande samråd. Eftersom vi i våra kontakter med både verksamhetsutövare och myn- digheter har förstått att det gränsöverskridande samrådet i dag upplevs som något udda som hanteras separat från miljöbedöm- ningsprocessen i övrigt gör vi ändå bedömningen att det finns skäl för att tydliggöra hur det gränsöverskridande samrådet bör integre- ras i den ordinarie miljöbedömningsprocessen. Det finns också skäl för att tydliggöra Naturvårdsverkets roll och ansvar i processen.

Naturvårdsverkets ansvar för gränsöverskridande samråd fram- går i dag av 24 § miljöbedömningsförordningen (se beskrivning av ansvaret i avsnitt 9.13.2). Sammanfattningsvis handlar ansvaret om att Naturvårdsverket ska fullgöra de skyldigheter som Sverige har som del av Esbokonventionen och Kievprotokollet och fullgöra de uppgifter som följer av ett antal bestämmelser i olika EU-rättsliga akter.

Vi bedömer att regleringen av vissa av de skyldigheter och upp- gifter som åligger Naturvårdsverket bör förtydligas bl.a. av peda- gogiska skäl och inte enbart framgå genom hänvisningar till exem- pelvis Esbokonventionen och MKB-direktivet.

Vi bedömer att bestämmelserna bör ändras så att det framgår att när Naturvårdsverket har erhållit information om en plan, ett pro- gram, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan i ett annat land ska Naturvårdsverket granska att underlaget är tillräckligt för att informera det andra landet.

Om det andra landet bekräftar att de vill delta i samrådet bör

Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur deras berörda myndigheter ska kunna lämna synpunkter på omfattningen och detaljeringsgraden och hur offent- ligt samråd ska genomföras så att de myndigheter och den allmän- het som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter.

Innan Naturvårdsverket översänder underlaget inför avgräns- ningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljö- balken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken till det andra

1270

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

landet bör Naturvårdsverket granska underlaget för att säkerställa att det når upp till de krav som följer av 8 § och 9 § 2 miljöbedöm- ningsförordningen inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskriv- ningen och 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§ miljöbedömnings- förordningen inför samrådet.

Det kan upplevas som en överreglering att kräva att Naturvårds- verket ska agera kontrollinstans innan underlag skickas över till andra påverkade länder. Samtidigt bör beaktas att det i dessa sammanhang handlar om samråd med en annan suverän stat och inte en extra myndighet eller en större berörd allmänhet. Det finns därför anled- ning att ge Naturvårdsverket ett mer tydligt mandat att värna och ansvara för Sveriges relationer med våra grannländer när det plane- ras för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betyd- ande miljöpåverkan i dessa stater.

Vikten av ett korrekt samråd

I dag ska en statlig myndighet som får kännedom om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, underrätta Naturvårds- verket om detta (22 § MBF). Avsikten är att Naturvårdsverket tidigt i miljöbedömningsprocessen ska få kännedom om det kan uppstå en gränsöverskridande påverkan. Tidig information till Naturvårds- verket är avgörande för att det andra landet ska kunna få möjlighet att delta i miljöbedömningsprocessen på sätt som överensstämmer med kraven i Esbokonventionen och MKB-direktivet. Vi bedömer att nuvarande krav är tydligt utformat och bestämmelsen ända- målsenlig.

Översättning av underlag inför gränsöverskridande samråd

I och med att det är den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ansöker om att få förlägga en verksamhet med en viss påverkan på en viss plats som medför gränsöverskridande miljöeffekter bedömer vi att det är rimligt att det är sökande som ansvarar för att de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör det andra landet översätts till de officiella språk som finns i det område i det andra landet som kommer att påverkas. Detta är

1271

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

inte reglerat i dag och vad vi förstår har det uppstått diskussioner mellan Naturvårdsverket och den som avser att bedriva en verk- samhet eller vidta en åtgärd avseende vem som ska översätta under- laget till det andra landets språk. Att allmänheten kan tillgodogöra sig samrådsunderlaget utgör ett kriterium för samråd överhuvud- taget ska kunna genomföras.

Att relevanta delar av underlaget vid samrådet ska finnas på ett språk som allmänheten kan förstå framgår av Esbokonventionen (se artikel 2.6, 3.8 och 4.2) och genomförandekommitténs beslut.142 Som minimum ska översättningen omfatta den icke-tekniska sam- manfattning och de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som är nödvändig för att ge allmänheten i det andra landet en likvärdig möj- lighet att delta i processen. Kommittén har även rekommenderat att miljökonsekvensbedömning bör innehålla ett separat kapitel om gränsöverskridande påverkan för att underlätta översättning.

I linje med internationella principer, såsom att förorenaren be- talar, bör det vara den som avser att genomföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som bekostar översättningen. Är området flerspråkigt och utan gemensamt officiellt språk kan flera språk- versioner av underlagen behöva tas fram. Det är inte tillräckligt med enbart en översättning till engelska eftersom engelska inte är officiellt språk i något av våra grannländer.

Tidsfrister

Utgångspunkten vid ett gränsöverskridande samråd är att Natur- vårdsverket ska komma överens med det andra landet hur dess myndigheter ska kunna lämna synpunkter på avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och hur det offentliga samrådet ska ske så att den berörda allmänheten i det landet ska kunna ges möj- ligheter att lämna synpunkter.

Vid avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen får berörda myndigheter 30 dagar på sig att inkomma med synpunkter och vid samråd ska minst 30 dagar ges. Vid avgränsningen av miljökonse- kvensbeskrivningen gör MKB-direktivet ingen skillnad på vilket

142Se Opinions of the Implementation Committee (2001-2010), UNECE 2011, paragraph 53: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/eia/documents/ImplementationCommittee/ Opinions_of_IC_2001-2010/Implementation_Committee_opinions_to_2010.e.pdf.

1272

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

land som de berörda myndigheterna befinner sig i så länge de om- fattas av artikel 6.1 (se artikel 5.2 i MKB-direktivet).

I artikel 7.3 i MKB-direktivet och artikel 5 i Esbokonventionen anges ingen tidsfrist för gränsöverskridande samråd utan detta ska ske inom en rimlig tidsfrist. Vad som är en rimlig tidsfrist är inte tydliggjort, men det är rimligt att utgå ifrån att det kan krävas mer omfattande tidsfrister vid gränsöverskridande samråd. Det ska också noteras att de tidsfrister som EU-förordningarna om netto-noll- teknik samt kritiska och strategiska råmaterial anger inte ska påverka skyldigheterna enligt Esbokonventionen och Århuskonventionen.

Iartikel 11.10 EU-förordningen om kritiska och strategiska rå- material anges att de tidsfrister som anges i artikel 11 som bestäm- mer varaktighet för tillståndsprocessen inte ska påverka skyldig- heter som följer av unionsrätten och internationell rätt och inte heller förfaranden för överklaganden av förvaltningsbeslut och rättslig prövning av en domstol. Det medför att tidsfristen om

45 dagar att yttra sig om avgränsningen inte gäller om detta påver- kar tillämpningen av nämnda konventioner negativt (se exempelvis artikel 11.10, 12.1, 12.5 och 14 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). På samma sätt gäller inte den begränsning om exempelvis 90 dagar för samråd om exempelvis en netto-noll teknik om detta negativt påverkar det gränsöverskridande samrådet (se artikel 10.5 och 12.1 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Vilken tid som är rimlig i det enskilda fallet bör bedömas utifrån de möjligheter som det andra landets myndigheter och allmänhet har att delta i den specifika miljöbedömningsprocessen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 33 § miljöbalken, 22 a–22 c §§ och 23 a–23 c §§ miljöbedömningsförordningen.

1273

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats

Förslag: Inom tre månader från det att det offentliga samrådet samt eventuellt gränsöverskridande samråd har slutförts och Miljöprövningsmyndigheten har fått in de kompletteringar som behövs för att myndigheten ska kunna meddela en motiverad slutsats ska myndigheten meddela en sådan slutsats över verk- samhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljö- konsekvensbeskrivningen. Liksom i dag får ett sådant ställnings- tagande inte överklagas särskilt.

I ärenden om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om sökanden begär detta och förutsättningar för detta finns. I sådant fall ska tillståndsfrågan avgöras inom tre månader.

Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över den motiverade slutsatsens aktualitet efter en begäran. Om Miljöprövningsmyn- digheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen.

Vid genomgång av miljökonsekvensbeskrivningens aktuali- tet, tillräcklighet och kvalitet inför ställningstagande om moti- verad slutsats ska Miljöprövningsmyndigheten utgå ifrån de kriterier för en miljökonsekvensbeskrivning som finns i 6 kap. 35 § miljöbalken och bestämmelser i miljöbedömningsförord- ningen.

Miljöprövningsmyndigheten får bestämma att den motive- rade slutsatsen är giltig endast för en viss tid. Om prövnings- myndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.

Om Miljöprövningsmyndigheten beslutar den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet ska myndigheten kungöra den motiverade slutsatsen på en lämplig webbplats och sända den till bl.a. sökanden, berörda myndig- heter, som har lämnat synpunkter under samrådet, enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden.

1274

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Inledning

I MKB-direktivets beskrivning av miljöbedömningsprocessen finns ett uttryck och ett moment som inte fullt ut har inarbetats i svensk rätt – myndighetens motiverade slutsats. Vi beskriver uttrycket och det svenska genomförandet av momentet i avsnitt 9.10. Inför våra överväganden återkommer vi i detta avsnitt helt kort till skillna- derna i kraven mellan MKB-direktivet och svensk rätt samt vilka utmaningar det innebär. Vi lämnar också vårt förslag på lösning av dessa utmaningar.

Den motiverade slutsatsen i EU-rätten

Den motiverade slutsatsen utgör en central del i miljöbedömnings- processen enligt MKB-direktivet. I direktivet anges bl.a. att den ansvariga myndigheten även efter att ansökan och miljökonsekvens- beskrivning har lämnats in vid behov får be exploatören om kom- pletterande information, i enlighet med bilaga 4, som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.3 c i MKB-direktivet). Av artikel 1.2 g v i MKB-direktivet följer att efter steget om att en motiverad slutsats har lämnats ska den motiverade slutsatsen integreras i tillstånds- beslutet (artikel 1.2 g v och 8a.1 a). Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt en väsentlig del av det slutliga tillståndsbeslutet enligt artikel 8a.1 i MKB-direktivet. Den ansvariga myndigheten ska inför tillståndsbeslutet förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.6 i MKB-direktivet).

Enligt exempelvis artikel 10.3 i EU-förordningen om netto- nollteknik och artikel 12.3 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska medlemsstaterna säkerställa att de be- höriga myndigheterna utfärdar den motiverade slutsatsen inom

90 dagar efter det att den erhållit all nödvändig information enligt artiklarna 5, 6 och 7 i MKB-direktivet och slutfört de samråd som artikelarna 6 och 7 i MKB-direktivet ställer krav på. Med all nöd- vändig information avses all information från samråden, miljökon- sekvensbeskrivning samt eventuella kompletteringar som ska ha inkommit till myndigheten innan en motiverad slutsats avges.

1275

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vår tolkning av EU-förordningarna om netto-nollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial är att både samråd och den moti- verad slutsats ska ha föregåtts av att kontaktpunkten har bekräftat att ansökan är fullständig eftersom både genomförandet av sam- rådet och beslutet om den motiverade slutsatsen ingår i den tids- frister som gäller för projektet som helhet. Tidsfristen startar när ansökan har bedömts som fullständig (se exempelvis artikel 2.19 och 9.9-9.10 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Se mer om detta i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.

I EU-förordningarna skiljs på beslut om tillstånd och motiverad slutsats och olika tidsfrister gäller för slutsatsen jämfört med till- ståndsbeslutet som helhet. Vi bedömer att det som utgångspunkt finns skäl för att besluta den motiverade slutsatsen separat från tillståndsbeslutet.

Enligt kommissionens vägledning under MKB-direktivet bör meddelandet av en motiverad slutsats ha föregåtts och omfattas av följande moment.

•En undersökning och uttalande om de olika angreppssätt och metoder som används för att utarbeta miljökonsekvensbeskriv- ningen.

•En undersökning av informationen och de underlag som till- handahålls i miljökonsekvensbeskrivningen och som inkommit under samrådet.

–Viktiga delar att utvärdera och belysa är utgångspunkterna för miljökonsekvensbeskrivningen, betydande effekter, vil- ken påverkan som effekterna kan leda till, föreslagen över- vakning, åtgärder för att minska påverkan och annat som myndigheten bedömer är relevant att lyfta fram.

•En utförlig motivering av om miljökonsekvensbeskrivningen medför att en motiverad slutsats kan lämnas och eventuella argument för motsatsen, som exempelvis kan ha uppkommit under myndighetens undersökning av beskrivningen eller in- kommit under samrådsprocessen.

•Vad den motiverade slutsatsen är, och skälen för den, ska formuleras tydligt.

1276

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

•En beskrivning av de program av åtgärder som syftar till att mildra och övervaka effekterna av projektet (om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå).143

När den motiverade slutsatsen meddelas separat från tillstånds- beslutet är slutsatsen bindande i enlighet med artikel 8a.1 MKB- direktivet, något som också bekräftas i vägledningen till direkti- vet.144 Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt ett formellt samt obligatoriskt steg i miljötillståndsprocessen enligt MKB-direktivet.

Den motiverade slutsatsen i svensk rätt

Enligt förarbetena är kravet på en motiverad slutsats genomfört genom bestämmelserna i 6 kap. 43 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den som prövar tillståndsfrågan ska, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till inne- hållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Enligt förarbetena medför kravet att prövningsmyndigheten ska motivera sin bedömning av verksamheten eller åtgärdens miljöeffekter och på så sätt ska kravet på en motiverad slutsats vara genomfört.145 Med det avses att prövningsmyndigheten behöver ta ställning till om den identifiering, beskrivning och bedömning av verksamhetens miljöeffekter som gjorts av verksamhetsutövaren i miljökonsekvens- beskrivning är korrekt med hänsyn till vad som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet. I förarbetena jämställs en motiverad slutsats med att ett beslut eller en dom ska motiveras.146

Innan motsvarigheten till den motiverade slutsatsen infördes i 6 kap. 43 § miljöbalken fanns en liknande bestämmelse i dåvarande 6 kap. 9 § miljöbalken. Bestämmelsen i paragrafens första stycke återfinns i dag i 6 kap. 42 § miljöbalken och paragrafens andra stycke

143EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the prepa- ration of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU), s. 78–80.

144EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the prepa- ration of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU), s. 81.

145Se prop. 2016/17:200 s. 210.

146Se prop. 2016/17:200 s. 142och 143.

1277

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

har inarbetats i 6 kap. 43 § miljöbalken. I 6 kap. 42 § miljöbalken beskrivs att den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ställnings- tagandet får inte överklagas särskilt.

Jämförs bestämmelserna i 6 kap. 42 och 43 §§ miljöbalken så slutförs miljöbedömningen oavsett vilken av bestämmelserna som prövningsmyndigheten tillämpar.

Jämförs 6 kap. 42 § miljöbalken med hur en motiverad slutsats beskrivs i MKB-direktivet finns det likheter, dvs. en slutsats eller ett beslut om en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåver- kan tas efter att myndigheten har granskat den information som läggs fram i bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och inhämtats via samråd. Frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett enskilt beslut har beskrivits i tidigare förarbeten. Det har då ifrågasatts om en bestämmelse som möjliggör förprövning av miljö- konsekvensbeskrivningen fyller någon funktion och att det är svårt att se hur ett sådant beslut skulle kunna verka främjande för pröv- ningen.147 I förarbetena beskrivs att frågan om domstolen eller myn- digheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller ärendet, torde få bli beroende av omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har gjorts mot miljökonsekvens- beskrivningen eller denna annars framstår som kontroversiell. Det viktiga är oavsett att en särskild bedömning görs av miljökonse- kvensbeskrivningen och att den är fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet motiveras.148

Som vi beskriver i avsnitt 14.8.13 godkänner/bedömer länsstyr- elsen miljökonsekvensbeskrivningen innan den kungörs enligt väg- lagen, lagen om byggande av järnväg, farledslagen och minerallagen (mineralförordningen) vilket utgör en fristående bedömning om miljökonsekvensbeskrivningen är formellt fullständig, utan att en motiverad slutsats krävs från myndigheten. Samtidigt åligger det sedan den som prövar tillståndsfrågan, vilket inte är länsstyrelsen, att enligt 6 kap. 39 § miljöbalken bedöma om miljökonsekvens-

147Se prop. 2016/17:200 s. 137.

148Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65 och 66.

1278

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

beskrivningen kan läggas till grund för fortsatta miljöbedömningen och lämna motsvarigheten till en ”motiverad slutsats” enligt 6 kap. 43 § miljöbalken (se vidare avsnitt 14.8.13).

Vad vi förstår tar prövningsmyndigheterna i dag regelmässigt ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven som finns för att kunna godkänna miljökonsekvensbeskrivningen när tillståndsfrågan avgörs med stöd av 6 kap. 43 § miljöbalken.

I praxis har detta, vid några tillfällen, givit upphov till sena avvis- ningar (se beskrivning i avsnitten 9.9.3 och 9.13.7).149

När ska den motiverade slutsatsen meddelas?

Det finns flera anledningar till att bygga vidare på det som är styr- kan med det svenska genomförandet där den motiverade slutsatsen integreras i tillståndsbeslutet. Vår bedömning är dock att det finns skäl för att tydliggöra behovet av en motiverad slutsats. Detta sär- skilt med anledning av de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik. Enligt dessa är utgångs- punkten att en motiverad slutsats ska meddelas innan prövnings- myndigheten meddelar slutligt beslut i tillståndsfrågan. Genom den motiverade slutsatsen finns också möjlighet för prövningsmyn- digheten att bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen formellt kan godkännas. Det medför dock inte att myndigheten därigenom avgör om miljöeffekterna är godtagbara eller om skyddsåtgärderna är tillräckliga för att kunna tillåta verksamheten eller åtgärden. Där- emot görs en bedömning av om en tillräcklig beskrivning av olika typer av skyddsåtgärder finns och om det finns kritik emot dessa från exempelvis berörda myndigheter eller allmänheten. Om en motiverad slutsats meddelas innan tillståndsbeslutet undviks också den osäkerhet om handlingarnas tillräcklighet som i dag kan finnas kvar hela vägen fram till tillståndsbeslutet (se beskrivning i avsnit- ten 9.6.3 och 9.10.3).

Samtidigt bedömer vi att det kan finnas tillståndsprocesser där den motiverade slutsatsen kan tas i samband med att tillståndsfrågan avgörs, precis som i dag, förutsatt att tidsfristen på tre månader kan hållas även för avgörandet i tillståndsfrågan. En sådan process kan således bli mycket effektiv rent tidsmässigt. Om den motiverade

149Se MÖD:s dom den 6 juli 2021 i mål M 1579-20 och MÖD 2022:27.

1279

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

slutsatsen meddelas i samband med att tillståndsfrågan avgörs gör

vibedömningen att den bör bifogas Miljöprövningsmyndighetens tillståndsbeslut. I en del ärenden är det sannolikt svårt att både ut- färda en motiverad slutsats och besluta om tillståndsansökan med hänsyn till den korta tidsfristen (se vidare avsnitt 14.9.11). Det är också av vikt att prövningsmyndigheten innan den meddelar en motiverad slutsats i samband med tillståndsbeslutet kommunicerar med sökanden för att få besked om denne önskar vidhålla sin ur- sprungliga ansökan och huvudalternativ för placering av verksam- heten eller åtgärden.

Även om den motiverade slutsatsen meddelas separat behöver en kommunicering med sökanden ske för att prövningsmyndig- heten ska få kännedom om ansökan vidhålls eller kommer att änd- ras. Om sökanden inte vidhåller sin ansökan kan det bli aktuellt att avskriva ansökan efter en återkallelse. Om sökanden meddelar att avsikten är att ansökan ska ändras bör eventuella tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen pausas (se vidare om möjligheten att ”stoppa klockan” i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9). Om så sker och tiden går kan den motiverade slutsatsen hinna bli inaktuell och kan då behöva kompletteras inför tillståndsärendets avgörande (se mer om detta i avsnitt 14.8.9).

Den motiverade slutsatsens roll och funktion

Ett av syftena med att den motiverade slutsatsen lämnas innan pröv- ningsmyndigheten gör en slutlig och samlad bedömning av förutsätt- ningarna för att ge tillstånd är att säkerställa att miljöbedömnings- processen har genomförts på ett korrekt sätt. På så sätt skiljs det på om den miljöpåverkan som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra är tillåtlig och om miljökonsekvensbeskrivningen kan ligga till grund för en tillståndsprövning. Den motiverade slutsatsen är på så sätt inte en preliminär tillåtlighetsprövning.

Utgångspunkten för den miljöbedömningsprocess som vi före- slår är att prövningsmyndigheten, efter det offentliga samrådet ska bedöma förutsättningarna för att dels ge en motiverad slutsats, dels ge denna samtidigt som beslutet i tillståndsärendet. Bedömningen ska göras utifrån bl.a. miljökonsekvensbeskrivningens beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter samt uttalanden och

1280

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

yttranden från samrådet. I detta ligger att, om så är fallet, visa på olika uppfattningar om exempelvis var verksamheten bör lokali- seras och vilka försiktighetsmått som bör genomföras.

I nuvarande 6 kap. 43 § miljöbalken och i förarbetena till denna paragraf används uttrycket ”betydande miljöeffekter” avseende be- skrivningen av verksamhetens eller åtgärdens påverkan.150 I 6 kap.

37 § 2 miljöbalken används även uttrycket ”väsentliga miljöeffekter”. De svenska uttrycken förklaras inte närmare i förarbetena. I MKB- direktivet används i stället uttrycket ”betydande miljöpåverkan” för beskrivningen av verksamhetens och åtgärdens påverkan i relation till den motiverade slutsatsen i enlighet med artikel 1.2 g iv i MKB- direktivet. Vi bedömer att det uttryck som används i MKB-direk- tivet bör användas eftersom det handlar om att de miljöeffekter som ett projekt medför leder till en viss miljöpåverkan. Den moti- verade slutsatsen bör alltså belysa det som i det enskilda fallet bör ses som en betydande miljöpåverkan. Genom att använda uttrycket ”betydande miljöpåverkan” får vi också samma uttryck som det som används vid granskningsförfarandet.

I linje med artikel 8a.6 i MKB-direktivet bedömer vi att Miljö- prövningsmyndigheten bör få bestämma att den motiverade slut- satsen endast ska vara giltig för en viss tid. Om prövningsmyndig- heten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.

Om det vid överprövningen av ett tillståndsbeslut uppmärksam- mas att det finns betydande miljöeffekter som inte har beskrivits i miljökonsekvensbeskrivningen bör ärendet återförvisas till första instans endast om frågan inte går att läka vid överinstansens pröv- ning (se avsnitt 14.10.10). Detta kan medföra en risk för att miljö- konsekvensbeskrivningen blir inaktuell under ärendets gång i vissa avseenden. I och med att prövningsmyndigheten ska säkerställa att slutsatsen är aktuell och Miljöprövningsmyndigheten annars ska specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen hanteras denna problematik i vårt förslag (se vidare avsnitt 14.8.9).

En motiverad slutsats är i vårt förslag således Miljöprövnings- myndighetens beslut om huruvida miljökonsekvensbeskrivningen har fångat verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Beslutet utgår ifrån den miljökonsekvensbeskrivning som sökan-

150Se prop. 2016/17:200 s. 125–127, 134, 142 och 143.

1281

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

den har lämnat in till prövningsmyndigheten, de yttranden och utlåtanden som lämnats om beskrivningen vid det offentliga sam- rådet samt prövningsmyndighetens egen granskning av underlaget. I och med att kraven på miljökonsekvensbeskrivningen finns i 6 kap. 35 § miljöbalken tillsammans med de bestämmelser som finns i miljöbedömningsförordningen utgör uppfyllandet av dessa krav utgångspunkten för den motiverade slutsatsen (se 15–19 §§ MBF). I och med att en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. ska omfatta verksamhetens eller åtgärdens uppbyggnad och drift ger en korrekt miljökonsekvensbeskrivning också underlag för att avgöra den miljöpåverkan som ett bedrivande av verksamheten eller ett vidtag- ande av åtgärden skulle medföra (se 18 § 1 MBF och bilaga 4 till MKB-direktivet, exempelvis punkterna1 och 5).

Den motiverade slutsatsens innehåll och omfattning

I och med att svenska prövningsmyndigheter i dag integrerar bedöm- ningen av miljökonsekvensbeskrivningen i själva avgörandet kan det vara svårt att se vilken del av beslutet som utgör den motiver- ade slutsatsen och vad som utgör den slutliga bedömningen i övrigt. I våra utredningsdirektiv lyfts Finland fram som ett land vars miljö- bedömningsprocess vi bör undersöka närmare. Vi har därför gått igenom ett antal motiverade slutsatser från olika finska NTM- centraler för att se hur dessa struktureras och vad för information de innehåller. De studerade motiverade slutsatserna omfattar olika verksamheter: ändringstillstånd för en gruva, en vindkraftpark, en täkt, utbyggnad av elledning (även gränsöverskridande samråd), ändringstillstånd för avfallsverksamhet, en batterifabrik, ändrings- tillstånd för hamn (utbyggnad av hamnen), anläggning för djurhåll- ning (240 000–480 000 värphöns) med tillhörande gödselproduktion, bioraffinaderi avseende textilier, värmeverk och ändringstillstånd för stålverk (även gränsöverskridande samråd). Vi kan konstatera att besluten i grunden har samma struktur, men att verksamhetens påverkan, resultat från samrådet och myndighetens egen granskning fått styra vad som tagits upp. Dokumenten är på mellan 21–61 sidor per ärende.

Vi bedömer att de motiverade slutsatserna som de finska MKB- myndigheterna meddelar grundar sig på omfattande och noggranna

1282

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

granskningar av de miljöeffekter som en verksamhet eller åtgärd kan medföra. Sammantaget tar myndigheten ställning till bl.a. den betydande miljöpåverkan som miljöeffekterna kan leda till och oklarheter i miljökonsekvensbeskrivningen. Myndigheten bemöter inkomna synpunkter avseende underlaget, om myndigheten gör en annan bedömning, samt pekar på vad som behöver kompletteras eller tydliggöras innan en tillståndsansökan lämnas in. Exempelvis kan det finnas synpunkter om att ytterligare inventeringar bör ske, men där prövningsmyndigheten bedömer att nuvarande underlag är tillräckligt för att meddela en motiverad slutsats. Mindre komplet- teringar eller förtydliganden avseende exempelvis försiktighetsmått som inte påverkar myndighetens möjligheter att meddela en moti- verad slutsats kan myndigheten peka på som viktiga att förbättra inför tillståndsbeslutet ska fattas.

När vi jämför genomförandet av kravet på en motiverad slutsats i svensk respektive finsk rätt samt kommissionens vägledning kan

vikonstatera att det behöver tydliggöras i svensk rätt vad en moti- verad slutsats bör innehålla för att uppfylla kraven och för att vara ett bra underlag inte bara vid prövningen i ärenden om miljöpröv- ning utan också inför tillståndsprövning enligt andra lagar där en specifik miljöbedömning krävs.

Vi gör bedömningen att det av den motiverade slutsatsen bör framgå vad ärendet avser och vilka som är ansvariga för verksam- heten eller åtgärden. Information bör lämnas om följande.

•Projektnamn och plats.

•Ansvarig för projektet – kontaktuppgifter (ansvarig konsult om sökanden inte själv tagit fram miljökonsekvensbeskrivningen).

•Ansvarig myndighet – kontaktuppgifter.

•Övergripande beskrivning av projektet och alternativ – sökandens beskrivning.

–En beskrivning av om verksamheten är ny, befintlig men ett nytt tillstånd sökes eller om det är en ändring av en befintlig verksamhet. Om prövningen avser en ändring av ett befint- ligt tillstånd bör en kort sammanfattning av nuvarande till- stånd ges och varför ändring sker och i vilket syfte.

1283

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

–En beskrivning av de olika alternativen (och om något är huvudalternativet) och de förutsättningar som råder inom ramen för vartdera alternativ – behövs exempelvis en ny detalj- plan innan ett av alternativen för verksamheten eller åtgärden kan initieras eller kommer värdefull jordbruksmark exploateras.

–Alternativredogörelsen ska även översiktligt nämna skillna- der i miljöeffekter som följer av de olika alternativen samt, när så är lämpligt, hur dessa förhåller sig nuvarande miljö- effekter från verksamheten. Om det finns närliggande verk- samheter eller åtgärder som medför att verksamheten måste prövas utifrån en samlad kumulativ påverkan bör detta nämnas.

I och med att den motiverade slutsatsen utgör ett viktigt delbeslut i den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör slutsatsen också innehålla en kort beskrivning av den miljö- bedömningsprocess som ägt rum och det moment som återstår där- efter. Beskrivningen bör inkludera följande.

•En beskrivning av när ärendet först kom in till prövningsmyn- digheten (såsom Miljöprövningsmyndigheten, Bergmästaren eller Energimarknadsinspektionen).

•En beskrivning av beslut, yttranden och förelägganden som har föregått den motiverade slutsatsen – såsom beslutet om betyd- ande miljöpåverkan, yttrande om omfattning och detaljnivån när ansökan om miljötillstånd bedömdes som fullständig, samt kompletteringar.

•En redogörelse för när Miljöprövningsmyndigheten kungjorde ansökan och miljökonsekvensbeskrivning, inklusive var kun- görelse ägde rum, såsom webbplats, ortstidning eller liknande. Om projektet har ställts ut på någon offentlig lokal under hela samrådstiden, såsom ett bibliotek eller kommunhus eller lik- nande, bör det framgå var.

•En beskrivning av när samråd har ägt rum, hur många samråd som genomförts, antalet närvarande – inklusive om ett gräns- överskridande samråd eller digitala samråd ägt rum.

•En beskrivning av den fortsatta processen efter att den moti- verade slutsatsen lämnats (är det exempelvis Miljöprövnings-

1284

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

myndigheten som är fortsatt ansvarig eller exempelvis reger- ingen, Bergmästaren eller Energimarknadsinspektionen).

I den motiverade slutsatsen är det också viktigt att de synpunkter som har inkommit eller framkom vid samrådet beskrivs kortfattat avseende exempelvis följande.

•Beskrivningen av de betydande miljöeffekter som kan uppstå, hur miljökonsekvensbeskrivningen beskriver dessa, vilket alter- nativ som förordas och skyddsåtgärder.

•Eventuella brister i underlagen till beskrivningen, exempelvis metoder, modeller eller att alternativredovisningen borde inklu- derat ytterligare undersökningar eller alternativ för att visa på skillnader, hur miljöövervakning och uppföljning ska ske.

•Om det finns synpunkter kring hur samrådet ägt rum och hur allmänheten samt enskilda kommunicerats med.

•Skriftliga yttranden bör ingå som bilagor till slutsatsen, alter- nativt publiceras på den publika websida som ansvarig myndig- het tillgängliggör bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen på.

Efter denna redogörelse bör Miljöprövningsmyndigheten först översiktligt göra en bedömning av om miljökonsekvensbeskriv- ningen uppfyller de formella kraven. Detta kan innefatta exem- pelvis följande.

•Finns det exempelvis icke-tekniska sammanfattningar som med- för att allmänheten kan göra sig en klar uppfattning av de betyd- ande miljöeffekterna?

•Om miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats med utgångs- punkt i prövningsmyndighetens yttrande om beskrivningens detaljeringsgrad och omfattning. Om inte, varför då?

•Om det utifrån miljökonsekvensbeskrivningen går att identi- fiera och utvärdera den betydande miljöpåverkan som verksam- hetens eller åtgärdens miljöeffekter kan antas medföra, samt ut- värdera om de olika alternativen beskrivits på ett likartat sätt så att en jämförelse av miljöeffekter och miljöpåverkan kan göras.

1285

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Efter den formella bedömningen bör Miljöprövningsmyndigheten utarbeta en detaljerad beskrivning av viktiga aspekter avseende miljö- konsekvensbeskrivningens kvalitet och ändamålsenlighet och dra sina slutsatser kring verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. Detta kan röra myndighetens bedömning av

•sökandens motivering av sitt huvudalternativ samt genomförbar- heten av de andra alternativen,

•vilka ytterligare planer, tillstånd, beslut och bygglov som krävs för att projektet ska genomföras,

•miljöeffekternas betydelse och avgränsningen av miljökonse- kvensbeskrivningen,

•metoder som legat till grund för bedömningarna,

•uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, inkl. BAT och ett eventuellt behov av mer långtgående åtgärder för att nå tillåtlig- het,

•eventuella tidigare avvikelser från tillståndsvillkor bör uppmärk- sammas i relation till de miljöeffekter som beskrivs,

•vilka de betydande miljöeffekter är och hur dessa har bedömts,

–exempelvis effekter i relation till trafik, buller, mark, grund- vatten, ytvatten, luftkvalitet, klimat, arter, skyddade områden, och

–andra relevanta aspekter att lyfta fram är miljörisker och säkerhetsfrågor, samt kumulativa miljöeffekter,

•om yttranden eller utlåtanden har ifrågasatt delar av miljökonse- kvensbeskrivningen, såsom metoderna för att bedöma grund- och ytvatten, bör Miljöprövningsmyndigheten och kommentera dem vid behov, och

•om miljökonsekvensbeskrivningen innehåller några materiella eller kvalitativa brister.

För att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna meddela en moti- verad slutsats behöver miljökonsekvensbeskrivningen ge en samlad bild av projektets miljöeffekter. Om miljökonsekvensbeskrivningen

1286

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

har brister i denna del bör Miljöprövningsmyndigheten tydliggöra det i sin granskning, som beskrivs ovan.

Miljöprövningsmyndigheten bör bedöma om miljöeffekterna är negativa eller positiva och i vilken utsträckning. Exempelvis kan elektrifieringen av en verksamhet ge positiva effekter på klimat- utsläpp men kräver samtidigt att naturområden i närheten av verk- samheten måste tas i anspråk för att bygga nödvändig infrastruktur vilket kan ge negativa effekter på biodiversitet. Påverkan på exem- pelvis närboende bör också nämnas. Om de olika alternativen ut- märker sig i form av mindre eller större negativ påverkan bör myn- digheten uppmärksamma det och göra en bedömning kring vilket alternativ som förordas sett till miljöeffekterna.

Finns det utmaningar som kan medföra att verksamheten eller åtgärden riskerar att inte kunna genomföras bör det också uppmärk- sammas, såsom kommunal planläggning eller överklaganden av andra närliggande tillstånd som kan påverka de kumulativa miljö- effekterna.

I och med att ansökan om tillstånd har granskats avseende sin fullständighet (se förslag i avsnitt 14.9.7) och i och med att miljö- konsekvensbeskrivningen ska ha tagits fram utifrån Miljöprövnings- myndighetens avgränsningsyttrande kan myndigheten redan inför den motiverade slutsatsen bedöma om exempelvis skyddsåtgärd- erna är rimliga eller möjliga (se 6 kap. 35 § 5 MB och 17 § 3 MBF). Utgångspunkten är de åtgärder som den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden har föreslagit och synpunkter på dessa och eventuella förslag på andra åtgärder som inkommit under samrådet. Även om den motiverade slutsatsen inte innehåller något ställningstagande i förhållande till lämpliga tillståndsvillkor bör Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för den motiverade slut- satsen analysera om de föreslagna skyddsåtgärderna exempelvis är funktionella i relation till tillåtlighetsfrågor rörande exempelvis artskydd och vattenmiljön.

Ser Miljöprövningsmyndigheten att det finns otydligheter eller brister som inte påverkar myndighetens möjlighet att lämna en moti- verad slutsats, men som påverkar möjligheten att utforma lämpliga tillståndsvillkor bör detta uppmärksammas. På samma sätt bör det uppmärksammas om det finns brister och osäkerhetsfaktorer som kan påverka den fortsatta handläggningen. Den motiverade slutsat- sen kan på så sätt innehålla slutsatser som medför att sökanden be-

1287

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

höver komplettera sina inventeringar eller använda en kompletter- ande modell för att bättre bestämma den miljöpåverkan som kan uppstå för att ge tillståndsprövande myndighet ett tillräckligt under- lag inför avgörande i tillståndsärendet och inför att villkoren för verksamheten eller åtgärden bestäms. Om det finns frågor som särskilt bör beaktas i den fortsatta handläggningen av ärendet vid Miljöprövningsmyndigheten eller andra prövningsmyndigheter bör det uppmärksammas, exempelvis

•hur olika typer av skyddsåtgärder ska genomföras i relation till artskyddet,

•hur åtgärden eller verksamheten ska genomföras för att inte överträda miljökvalitetsnormer eller icke-försämringsförbudet,

•förfining av bullerutredningar, eller

•andra möjliga skyddsåtgärder som inte föreslagits, men som kan reducera påverkan från verksamheten på människor och miljön i stort.

Kommunikation med parterna om villkorssättningen kan fortsätta, om en separat motiverad slutsatsen har meddelats, inför tillstånds- ansökans avgörande. Kommunikationen kan ske vid sammanträde eller vid skriftväxling mellan parterna.

Avsikten är således att prövningsmyndigheten i den motiverade slutsatsen ska bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen

•uppfyller de formella kraven som finns i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§ miljöbedömningsförordningen (se även bilaga 4 till MKB-direktivet),

•är av tillräcklig kvalitet och ändamålsenlighet för att kunna göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd, och

•ger förutsättningar för att dra slutsatser kring verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.

Av bestämmelserna i 6 kap. 42 § miljöbalken bör det framgå att den motiverade slutsatsen ska innehålla myndighetens bedömning av verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit

1288

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

fram under handläggningen av ärendet. Vi bedömer att detta till- sammans med bestämmelserna i 6 kap. 35 och 39 §§ miljöbalken samt föreslagna nya 6 kap. 41 a § miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8.9) och 16–19 §§ miljöbedömningsförordningen samt den be- skrivning av innehållet som anges i detta betänkande bör vara till- räckligt för en god tillämpning av bestämmelserna. Vi utesluter dock inte att det framöver kan behöva meddelas ytterligare föreskrifter om den motiverade slutsatsens innehåll på förordningsnivå i enlig- het med vad som beskrivs i detta avsnitt.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 42 och 42 a §§ miljöbalken och 26 a–26 c §§ miljöbedömningsförordningen.

14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs

Förslag: Prövningsmyndigheten ska, när tillståndsfrågan avgörs, säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell och göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd.

I dag framgår av 6 kap. 43 § miljöbalken att prövningsmyndigheten, när den avgör tillståndsfrågan, ska slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.

I och med de överväganden och förslag vi lägger i övrigt finns det skäl att anpassa bestämmelsen så att det blir tydligare vad som krävs av prövningsmyndigheten vid slutförandet av miljöbedöm- ningen.

För det första gör vi bedömningen att prövningsmyndigheten, när tillståndsfrågan ska avgöras, ska säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell. Sådant som medför att en motiverad slutsats kan ha blivit inaktuell är exempelvis om en vattenförekomsts status- klassificering eller indelning har ändrats eller om bebyggelse plane-

1289

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ras närmare den valda platsen. I och med att denna typ av ändringar påverkar tillåtlighetsprövningen måste de beaktas oavsett om andra förutsättningar låg till grund för den motiverade slutsatsen. Risken är annars att meddelade villkor kan äventyra möjligheten att följa gällande miljökvalitetsnormer eller leda till en försämring.151 Huru- vida de förändrade förutsättningarna kräver omfattande komplet- teringar så att väsentlighetskriteriet för ett nytt samråd uppfylls får avgöras från fall till fall. Vi bedömer att exemplet kring statusklassi- ficering och vattenförekomstindelning inte utgör sådana föränd- ringar som kräver en ny motiverad slutsats utan utredningen kan läkas av prövningsmyndigheten, oavsett om förändringen blir aktuell vid prövningen i första instans eller inom ramen för överprövning. En annan bedömning som medför att den motiverade slutsatsen inte längre är aktuell kan medföra att Miljöprövningsmyndigheten behöver förelägga om kompletteringar, vilka i sin tur kan medföra behov av ett nytt offentligt samråd innan en ny motiverad slutsats kan meddelas.

Om prövningsmyndigheten har säkerställt att den motiverade slutsatsen är aktuell återstår, enligt vår bedömning, att göra en slutlig och samlad bedömning av om förutsättningarna för att ge tillstånd är uppfyllda. En del i detta är att bedöma om den miljö- påverkan som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra är tillåtlig. För ärenden om miljötillstånd framgår förutsättningarna för att ge miljötillstånd av en ny bestämmelse i 20 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.9.14).

Oavsett om den motiverade slutsatsen har meddelats separat eller tillsammans med det slutliga beslutet i tillståndsärendet gör vi bedömningen att den bör bifogas tillståndsbeslutet. Därefter är den specifika miljöbedömningen eller miljökonsekvensbedömningen som den benämns i MKB-direktivet avslutad (se artikel 1.2 g).

För att tydliggöra att fler myndigheter än Miljöprövningsmyn- digheten kan vara prövningsmyndighet i detta skede av processen bör termen prövningsmyndighet användas i 6 kap. 43 § miljöbalken (se vidare avsnitt 14.8.13).

151Se MÖD:s dom den 2 september 2024 i mål nr M 3278-23.

1290

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 43 § miljöbalken.

14.8.13Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar

Förslag: Miljöprövningsmyndigheten ska ta över rollen som s.k. MKB-myndighet förmiljöbedömning av verksamheter och åt- gärder som ska prövas enligt farledslagen, ellagen, rörlednings- lagen, naturgaslagen, kärntekniklagen, lagen om Sveriges eko- nomiska zon och lagen om kontinentalsockeln från länsstyrelsen.

Miljöprövningsmyndigheten ska också ta över ansvaret från länsstyrelsen när det gäller att yttra sig avseende den omfattning och detaljnivå som miljökonsekvensbeskrivningen ska ha vid bearbetningskoncessioner samt besluta om den motiverade slut- satsen enligt minerallagen.

Det tydliggörs att inför beslutet om en detaljplan ska kom- munen slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kom- mit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.

Bedömning: Vilken myndighet som bör ansvara för miljöbedöm- ningsprocessen inför beslut om vägplaner enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg bör utredas i särskild ordning. I avvaktan på detta bör ansvaret fortsatt ligga på länsstyrelsen.

Inledning

Den specifika miljöbedömningsprocessen är relevant inte bara vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken utan också vid tillståndsprövning enligt ett antal andra lagar. Det handlar i första hand om plan- och bygglagen, minerallagen, väg- lagen och lagen om byggande av järnväg, men också ett antal andra lagar såsom exempelvis ellagen och kärntekniklagen.

1291

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Som vi beskriver nedan finns det fyra modeller för hur kopp- lingen mellan prövningsprocessen i dessa lagar och miljöbedöm- ningsprocessen i 6 kap. miljöbalken ser ut. Med det menas att det finns fyra olika sätt i vilken utsträckning som bestämmelserna i

6 kap. miljöbalken är tillämpliga enligt dessa lagar, men också huru- vida det är länsstyrelsen eller myndigheten i tillståndsärendet som utför miljöbedömningen. Skillnaderna framgår genom de hänvis- ningar till 6 kap. miljöbalken som finns i respektive lag. Normalt är det länsstyrelsen som dels ansvarar för beslut om en betydande miljöpåverkan kan antas, dels yttrar sig i frågan om vad en miljö- konsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.152

Vi beskriver de olika modellerna nedan. Samtidigt redovisar vi vår bedömning av behovet av ändringar i dessa lagar som en följd av förändringarna i miljöbedömningsprocesserna enligt 6 kap. miljö- balken. Behovet av följdändringar i form av ändrade paragrafhän- visningar framgår också av avsnitt 14.16.

Modell 1 – plan och bygglagen

Vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om både strategisk och specifik miljöbedömning endast i samband med att detaljplaner tas fram för s.k. MKB-projekt (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Eftersom våra ändringar i 6 kap. miljöbalken i första hand avser bestämmelserna om den specifika miljöbedömningen för verksam- heter och åtgärder blir de mindre relevanta för processerna enligt plan- och bygglagen.

Som vi nämner i avsnitt 9.6.3 reviderades bestämmelserna i 4 kap.

34 § plan- och bygglagen under 2021 för att åstadkomma en förbätt- rad överensstämmelse med kraven i MKB-direktivet. Vi gör bedöm- ningen att någon ytterligare ändring med anledning av kraven i direktivet inte behövs i plan- och bygglagen. Däremot gör vi bedöm- ningen att hänvisningarna till 6 kap. miljöbalken bör justeras något. Det gäller i första hand hänvisningen till 6 kap. 43 § miljöbalken. Eftersom denna paragraf inte handlar om vad som bör redovisas

i miljökonsekvensbeskrivningen, vilket regleringen i 4 kap. 34 §

152Se prop. 2023/24:152 s. 7 och 62–73.

1292

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

andra stycket plan- och bygglagen avser, utan om den bedömning som bör göras inför det slutliga beslutet om planen bör nuvarande hänvisning till bestämmelsen i 6 kap. 43 § första stycket miljöbalken slopas. Vad som ska gälla vid slutförandet av miljöbedömningen bör i stället regleras särskilt i ett nytt tredje stycke i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen. Av bestämmelsen bör framgå att kommunen inför beslutet om detaljplanen ska slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffek- terna. Genom förslagen ändring påverkas bestämmelserna i plan- och bygglagen inte av det faktum att vi föreslår att kravet på en motiverad slutsats regleras på annat sätt än tidigare i 6 kap. miljö- balken (se avsnitt 14.8.11). Genom ändringen får bestämmelserna om miljöbedömning av detaljplaner för s.k. MKB-projekt i stället samma innebörd som i dag. Någon ändring i sak jämfört med i dag är således inte avsedd.

För att skapa större överensstämmelse med vårt förslag avseende miljöbedömningsprocessen och delar av planprocesserna enligt plan- och bygglagen bör det övervägas om Miljöprövningsmyndig- heten, när den väl har etablerats också bör få ansvar för delar av miljöbedömningsprocessen vid framtagande av detaljplaner för s.k. MKB-projekt. Mot bakgrund av att planläggning är något annat än den miljöprövning av verksamheter och åtgärder som Miljöpröv- ningsmyndigheten i huvudsak kommer att ansvara för behöver frågan om ytterligare samordning med processerna enligt plan- och bygg- lagen i så fall utredas i särskild ordning.

Modell 2 – minerallagen

Prövning enligt minerallagen utförs av Bergsstaten genom berg- mästaren. I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samord- ning äga rum avseende 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken (4 kap. 2 sjätte stycket ML). När det gäller tillämpningen av 6 kap. miljöbalken ska bergmästaren samråda med länsstyrelsen i det eller de län där konces- sionsområdet ligger (8 kap. 1 § tredje stycket ML). Länsstyrelsen

1293

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ska inhämta yttrande från kommunen vid samråd och bedöma miljö- konsekvensbeskrivningen (28 § första stycket mineralförordningen).

Vi konstaterar att regleringen i minerallagen utmärker sig med en särskild form av stegvis prövningsprocess. Som vi redogör för i avsnitt 9.9.3 är det EU-rättsligt viktigt att stegvisa prövningar av projekt bl.a. inte medför att tidiga beslut baseras på otillräcklig kun- skap om miljöpåverkan eller att en samlad bedömning av miljökonse- kvenserna hindras i ett senare skede.

Som en följd av vårt förslag till ny prövningsorganisation för miljöbedömningar gör vi bedömningen att länsstyrelsens nuvar- ande roll i samrådsprocessen vid prövning om bearbetningskon- cession enligt minerallagen bör ersättas av den nya Miljöprövnings- myndigheten.

På så sätt säkerställs att det yttrande avseende miljökonsekvens- beskrivningen som lämnas till bergmästaren är i överensstämmelse med myndighetens bedömningar i miljötillståndsprocesser. Det är även så att det dessutom krävs ett miljötillstånd trots godkänd bearbetningskoncession av bergmästaren. Får den nya Miljöpröv- ningsmyndigheten ansvaret för att bedöma miljökonsekvensbeskriv- ningen i båda fallen ökar samordningen liksom effektiviteten i processen. I och med att en godkänd bearbetningskoncessionen är en del i den svenska tillståndsprocessen för att exempelvis kunna bryta kritiska råmaterial är det vår bedömning att koncessions- steget precis som miljötillståndsprocessen får anses omfattas av de tidsfrister som uppställs i EU-förordningen om kritiska och stra- tegiska råmaterial (se artikel 2.18). Det kommer därmed att krävas samordning mellan processerna om tidsfristerna ska kunna hållas (se mer om tidsfrister i avsnitt 14.9.8).

En nyhet i den miljöbedömningsprocess som vi föreslår är att den motiverade slutsatsen bör komma tydligare till uttryck än i dag (se förslag i avsnitt 14.8.11). Vid miljötillståndsprocessen kommer Miljöprövningsmyndigheten att ansvara för att meddela den moti- verade slutsatsen även vid tillståndsprövning enligt andra lagar. För att skapa överensstämmelse mellan miljöbedömningsprocesserna vid prövning av verksamheter och åtgärder inom ramen för miljö- prövning enligt nya 20 kap. miljöbalken och prövning enligt mineral- lagen gör vi bedömningen att den nya Miljöprövningsmyndigheten bör få ansvara för detta moment enligt båda lagarna. Miljöprövnings-

1294

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

myndigheten bör således överta länsstyrelsens (se 28 § första stycket mineralförordningen) nuvarande roll i denna del.

Vi bedömer således att det ansvar som länsstyrelsen har för miljöbedömningsprocessen avseende bearbetningskoncessionspröv- ningar enligt minerallagen bör flyttas till Miljöprövningsmyndig- heten. För att tydliggöra detta skiljer vi i 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken på om det är Miljöprövningsmyndigheten eller prövningsmyndig- heten som ska ansvara för ett visst moment. Prövningsmyndigheten kan då vara Miljöprövningsmyndigheten i ett ärende om miljöpröv- ning, men en annan myndighet vid tillämpningen av 6 kap. miljö- balken vid prövning enligt andra lagar.

Vi anser att termen ”samråda” i 8 kap. 1 § andra stycket mineral- lagen i vårt förslag bör förstås så att bergmästaren ska samråda med Miljöprövningsmyndigheten vid genomförandet av miljöbedöm- ningsprocessen, men inte att ansvaret flyttas från Miljöprövnings- myndigheten till bergmästaren. Däremot bedömer vi att det vid bearbetningskoncession fortsatt är lämpligt att länsstyrelsen är den myndighet som yttrar sig om behovet av och beslutar om sådan arkeologisk utredning som avses i 2 kap. 11 § kulturmiljölagen. Berg- mästaren bör därför samråda både med Miljöprövningsmyndigheten och länsstyrelsen i det område som verksamheten ska bedrivas i.

Även sådana bedömningar i förhållande till 3 och 4 kap. miljö- balken och behov av särskild utredning vid väsentlig skada på jord- eller skogsbruk m.m. i samband med prövning av bearbetnings- koncession bör fortsatt ligga på länsstyrelsen (se bestämmelserna om undersökningstillstånd enligt 3 kap. 6 § ML).

Ändringarna bör komma till uttryck i 8 kap. 1 § minerallagen och 28 § mineralförordningen.

Modell 3 – väglagen och lagen om byggande av järnväg

En fråga om byggande av väg respektive en fråga om att fastställa en järnvägsplan prövas av Trafikverket efter samråd med länsstyr- elsen. Om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. Regeringen kan i sin tur förordna att fråga om byggande av väg respektive järnväg i vissa fall ska prövas av länsstyrelsen (11 § väglagen respektive 2 kap. 15 § lagen om byggande av järnväg).

1295

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg ska länsstyrel- sen pröva och besluta om planprojekt kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan. Länsstyrelsen får inte besluta i ärendet innan de enskilda som kan antas bli särskilt berörda har getts möjlighet att yttra sig (15 § väglagen respektive 2 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg). Länsstyrelsens beslut ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att projektet kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan (3 kap. 8 § vägförordningen respektive 8 § för- ordningen om byggande av järnväg).

Innan frågan om betydande miljöpåverkan lämnas till länsstyrel- sen för beslut, ska den som avser att bygga vägen genom brev, kun- görelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig. Det ska också framgå var handlingar om projektet hålls tillgängliga (3 kap. 8 a § vägförordningen respektive 8 a § förordningen om byggande av järnväg). I 3 kap. 9 § vägförordningen och 9 § förordningen om byggande av järnväg anges att, om handlingarna är fullständiga och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda har getts möjlighet att yttra sig, ska länsstyrelsen avgöra frågan om betydande miljö- påverkan så snart som möjligt och senast 90 dagar efter att den som avser att bygga vägen lämnat frågan till länsstyrelsen för beslut.

Någon föreskriven total tidsgräns för samråd i detta skede finns alltså inte utan tid och omfattning för samråd ska anpassas efter be- hovet i det enskilda fallet. Då de infrastrukturprojekt som prövas av aktuella lagstiftningar kan variera mycket kraftigt i storlek och komplexitet har det inte ansetts lämpligt att ange en tidsgräns.

För prövningar enligt lagarna finns bestämmelser som anger att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35 § miljöbalken och godkännas av berörda länsstyrelser innan den kun- görs (se 16 b § väglagen respektive 2 kap. 10 § lagen om byggande av järnväg). I vissa sammanhang ska planer tillåtlighetsprövas av regeringen och även då ska länsstyrelsen först godkänna miljökon- sekvensbeskrivningen (16 § väglagen respektive 2 kap. 8 § lagen om byggande av järnväg). De steg som vi föreslår för miljöprövnings- processen avseende att Miljöprövningsmyndigheten ska bedöma om en ansökan är fullständig och besluta om en motiverad slutsats finns på så sätt i vissa avseenden redan i väglagen och lagen om byggande av järnväg (se avsnitten 14.8.11 och 14.9.7).

1296

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I stället för en hänvisning till 6 kap. 43 § miljöbalken finns krav på att, när frågan om fastställande av planen avgörs, ska dels en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffek- terna göras om planen avser ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, dels innehållet i en miljökonsekvens- beskrivning och resultatet av samråd och yttranden beaktas (18 § väglagen respektive 2 kap. 15 § lag om byggande av järnväg).

Trafikverket ska även inhämta berörda länsstyrelsers yttrande över ett förslag till plan med underlag (2 kap. 22 § vägförordningen respektive 21 § förordningen om byggande av järnväg). I 3 kap.

15 § vägförordningen och 14 § förordningen om byggande av järn- väg föreskrivs att granskningstiden ska vara minst 30 dagar och att planförslaget med underlag ska finnas tillgängligt hos den som av- ser att bygga vägen samt hos berörda kommuner under gransknings- tiden. Om en miljökonsekvensbeskrivning har tagits fram, ska kungörelsen om granskningen även ske på en lämplig webbplats (3 kap. 16 § vägförordningen respektive 15 § förordningen om byggande av järnväg). Synpunkter på förslaget till plan och under- laget till detta ska lämnas skriftligen (3 kap. 19 § vägförordningen respektive 18 § förordningen om byggande av järnväg).

Väglagen och lagen om byggande av järnväg delar samrådsmodell, men utgår inte från 6 kap. miljöbalksprocessen även om det finns stora likheter. Länsstyrelsen ska besluta om betydande miljöpåver- kan kan antas, godkänna miljökonsekvensbeskrivningen samt yttra sig över de planer som tas fram under de två lagarna. Till skillnad från minerallagen eller de andra sektorslagar som beskrivs nedan finns inget utpekat ansvar för länsstyrelsen att yttra sig om miljö- konsekvensbeskrivningens omfattning och detaljnivå.

Trafikverkets har tidigare haft synpunkter på att föreslagna änd- ringar i 6 kap. miljöbalken inte har utretts med hänsyn tagen till kon- sekvenserna för bestämmelserna i väglagen och lagen om byggande av järnväg.153 Vi har övervägt om länsstyrelsens roll i frågan om betydande miljöpåverkan av en ny väg eller järnväg kan antas samt om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas borde övertas av den av oss föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Vi har dock identifierat vissa utmaningar med en sådan lösning mot bakgrund av att dessa projekt hanteras inom ramen för vägplaner och järn- vägsplaner och med våra förslag görs inga förändringar i länsstyrel-

153Se prop. 2023/24:152 s. 70.

1297

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

sens ansvar för att granska planer (jfr planläggning enligt PBL). Det finns även andra gränsdragningsfrågor som reser frågetecken kring hur processen enligt väglagen och lagen om byggande av järn- väg i så fall borde anpassas till den miljöbedömningsprocess som vi föreslår.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det behövs en för- djupad analys av om Miljöprövningsmyndigheten, Trafikverket eller länsstyrelsen bör ansvara för miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken i relation till beslut om vägar respektive järn- vägar. Analysen bör också avse hur processen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg bör anpassas till nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi föreslår, såsom avgränsningsyttrandet och den motiverade slutsatsen.

När det gäller nuvarande hänvisningar i väglagen och lagen om byggande av järnväg till bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken kan vi dock konstatera att några följdändringar inte behövs.

Modell 4 – övriga lagar

En fjärde modell finns genomförd i övriga lagar med koppling till

6 kap. miljöbalken. Det handlar om:

•farledslagen,

•ellagen,

•rörledningslagen,

•naturgaslagen,

•kärntekniklagen,

•lagen om Sveriges ekonomiska zon, och

•kontinentalsockellagen.

I 1 kap. 17 § ellagen, 5 c § kärntekniklagen 3 a § kontinentalsockel- lagen, 4 § rörledningslagen och 7 § naturgaslagen finns samma re- ferens till bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. Enligt denna ska frågan om

•verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och

27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§

1298

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

miljöbalken har gjorts om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket miljöbalken,

•en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

•en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljö- påverkan inte kan antas.

I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon som har samma innehåll som ovan finns ett tillägg om att det som sägs om länsstyrelsen i

6 kap. miljöbalken ska gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjö- territorium är närmast det område där verksamheten avses att be- drivas.

Farledslagen har ytterligare ett tillägg till den grundbestämmelse som används för att hänvisa till 6 kap. miljöbalken. I 1 b § farleds- lagen tilläggs att Sjöfartsverket och berörda länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske, och det som föreskrivs i 6 kap. miljö- balken om länsstyrelse ska gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsakligen ska bedrivas. Dessutom anges att be- rörda länsstyrelser ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskriv- ningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas. Avslutningsvis anges i 1 b § sista stycket farledslagen att i samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.

Precis som för processer enligt minerallagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg finns här en bedömning av miljökonsekvens- beskrivning tillräcklighet, även om kravet skiljer sig åt. Avseenden farledslagen motsvarar länsstyrelsens beslut om miljökonsekvens- beskrivningen det som MKB-direktivet benämner som motiverad slutsats (se avsnitt 14.8.11).

Till skillnad från minerallagen ska det enligt dessa lagar ske en prövning av om en betydande miljöpåverkan kan antas. I övrigt finns det likheter med dessa prövningar och minerallagen i den mening att en specifik miljöbedömning ska göras, information ska lämnas och samordning ska ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken. Precis

1299

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

som för minerallagen framgår det att länsstyrelsen även enligt dessa lagar ska göra bedömningen enligt 6 kap. 32 § miljöbalken om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.

Vi bedömer att det finns ett värde i att bestämmelserna om en specifik miljöbedömning kan tillämpas på ett likartat sätt för majo- riteten av sektorslagarna. Samtidigt utgår nuvarande reglering från att länsstyrelsen är den myndighet som har kompetensen att be- döma om en betydande miljöpåverkan kan antas och yttra sig om omfattning och detaljnivå på grund av de har detta ansvar enligt miljöbalken. Enligt vårt förslag är det Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för dessa moment samt för att besluta om den moti- verade slutsatsen.

Regeringen är den huvudsakliga tillståndsmyndigheten i ovan

nämnda lagar förutom avseende ellagen där Energimarknadsinspek- tionen är nätmyndighet i de flesta fall (se 1 kap. 5 § och 2 kap. 4 § ellagen samt 4 § förordningen [2023:241] om det nationella el- systemet).

Förutom när Energimarknadsinspektionen är prövningsmyndig- het enligt ellagen ska Energimarknadsinspektionen enligt rörled- ningslagen och naturgaslagen pröva ärenden, men överlämna själva tillståndsbeslutet tillsammans med ett yttrande till regeringen. Sjö- fartsverket ska på ett liknande sätt överlämna ett yttrande enligt farledslagen till regeringen inför tillståndsbeslut. Enligt kärntek- niklagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinental- sockellagen är det som utgångspunkt regeringen som prövar frågan om tillstånd.

Vår bedömning är att nuvarande modell för reglering av miljö- bedömningsprocessen i dessa sektorslagar bör bestå, men att den nya Miljöprövningsmyndigheten bör överta den roll som länsstyr- elsen har i dag i relation till tillståndsprocesserna. I och med att Miljöprövningsmyndigheten framöver kommer att vara den myn- dighet som uppbär högst kompetens på miljöbedömningsområdet kommer den också att vara den myndighet som bäst bedömer när miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig. Vi bedömer att det bör vara Miljöprövningsmyndigheten som beslutar om den motiverade slutsatsen i relation till dessa tillståndsprocesser. För att tydliggöra bl.a. detta bör det av bestämmelserna i 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken framgå när det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för ett

1300

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

moment i processen och när det ansvaret åligger en prövnings- myndighet, vilket kan vara Miljöprövningsmyndigheten men även exempelvis Energimarknadsinspektionen (se avsnitt 14.8.12).

När tillståndsfrågan prövas av exempelvis regeringen medför det att underlaget inför tillståndsbeslutet blir tydligare i frågan om verk- samhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan och om miljö- konsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Att regeringen

i dessa sammanhang får en motiverad slutsats av Miljöprövnings- myndigheten och en slutlig och samlad bedömning av förutsätt- ningarna för att ge tillstånd från Energimarknadsinspektionen eller Sjöfartsverket bedömer vi inte utgör ett hinder utan den motiver- ade slutsatsen och yttrandet till regeringen i tillståndsfrågan har två olika syften. Att vissa beslut enligt ellagen beslutas direkt av Energi- marknadsinspektionen medför inte någon annan bedömning. I och med att de tillståndsbeslut som Energimarknadsinspektionen be- slutar överklagas till mark- och miljödomstolen och inte till Miljö- prövningsmyndigheten uppstår inte någon dubbel roll för Miljö- prövningsmyndigheten.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen, 2 kap. 17 § ellagen, 5 c § kärntekniklagen 3 a § kontinentalsockellagen, 4 § rörledningslagen, 5 § förordningen om rörledningar, 2 kap. 7 § naturgaslagen, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 1 b § farledslagen.

14.9En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess

14.9.1Inledning

I avsnitt 14.3 har vi redogjort för vår bild av behovet av en ny re- glering om miljöprövning i miljöbalken. I avsnitt 14.4 har vi redo- visat våra utgångspunkter för en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. För att underlätta förståelsen för

1301

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förslaget återfinns i samma avsnitt en illustration över den tänkta processen.

I detta avsnitt beskriver vi våra överväganden och förslag av- seende de olika stegen i processen, och reglerna i det nya 20 kap. miljöbalken. För att ge den som tillämpar bestämmelserna i det nya 20 kap. miljöbalken en helhetsbild av processen har vi infört upp- lysningsbestämmelser till relevanta moment i 6 kap. miljöbalken och andra lagar som är tillämpliga.

14.9.2Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande inför en ansökan om miljötillstånd

Förslag: Bestämmelse med upplysning om kravet på avgräns- ningsyttrande inför en ansökan om miljötillstånd placeras i det nya 20 kap. miljöbalken.

I avsnitt 14.8.7 tydliggör vi att det första steget vid en specifik miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd är att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför ansökan om miljötillstånd ska begära ett avgränsningsyttrande av Miljöpröv- ningsmyndigheten. Kravet på att begära ett avgränsningsyttrande ska, precis som i dag, återfinnas i 6 kap. miljöbalken. På motsvar- ande sätt som gäller vid tillämpningen av 6 kap. miljöbalken i vissa andra lagar, gör vi bedömningen att det av bestämmelserna i nya

20 kap. miljöbalken bör framgå när bestämmelserna i 6 kap. miljö- balken är tillämpliga i ett ärende om miljöprövning. I förhållande till bestämmelsen om avgränsningsyttrande i 6 kap. miljöbalken gör

vibedömningen att det är tillräckligt med en upplysningsbestämmelse

i20 kap. miljöbalken. Av bestämmelsen bör framgå att det i 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser som innebär att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför en ansökan om miljötillstånd ska begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 9 § miljöbalken.

1302

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.9.3Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning

Förslag: En ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftlig.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format. De närmare bestämmelserna med krav på ansökans innehåll och format förs in i ett nytt kapitel i miljö- prövningsförordningen.

Utöver de krav på en ansökans innehåll som finns i dag bör krav ställas på uppgift om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken.

Bakgrund och problembild

I detta avsnitt tar vi upp frågan om vilka krav som bör ställas på en ansökan om miljöprövning i den av oss föreslagna nya miljöpröv- ningsprocessen.

Av våra utredningsdirektiv framgår att vi har i uppgift att utreda om det behövs tydligare regler för innehållet i en ansökan om till- stånd för att öka förutsebarheten i tillståndsprocessen.154

Vilka krav som ställs på en ansökan om tillstånd i dag enligt miljö- balken och föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken har beskrivits i avsnitt 10.2.1. Det vi kan konstatera är att kraven både är många och delvis olika beroende på verksamhet eller åtgärd. Flertalet av kraven är en följd av krav på ansökningar inom olika områden enligt EU-rätten.

Under utredningsarbetets gång har vi inte kunnat uppfatta någon tydlig och enhetlig linje i framförda synpunkter om lagstiftningens specifika krav på innehållet i en tillståndsansökan. Vi har dock fått ett konkret förslag på ändrad reglering. Enligt förslaget vore det bättre om reglerna med krav på innehållet i tillståndsansökan beto- nar att det som tas upp i prövningen ska vara frågor om huvudsak- lig miljöpåverkan. Förslaget innehåller också skrivningar i syfte att förenkla några av de punkter som i dag uppges vara svårförståeliga. Det som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet är främst att företrädare för verksamhetsutövare upplever att prövande myndig-

154Se dir. 2023:78 s. 1 och 10.

1303

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

heter och domstolar ofta förelägger om kompletteringar av ansök- ningar i ärenden om tillstånd enligt miljöbalken. Enligt samma före- trädare sker detta inte bara en gång i ett ärende utan kan förekomma vid flera tillfällen både inledningsvis och längre fram under hand- läggningen av ärendet. Detta uppfattas i sig mera som ett utslag av bristande processledning än tveksamheter om vilka krav som gäller beträffande innehållet i en ansökan. Myndighetsföreträdare har å sin sida förmedlat en bild av att det inte är ovanligt att tillstånds- ansökningar är undermåliga från början, vilket medför stora behov av kompletteringar för att ansökan ska kunna prövas. Från myndig- hetshåll har inte framkommit någon bild av att kraven i lagstiftningen i denna del är otydliga.

Sammantaget kan vi konstatera att det vore en fördel om de som ansöker om tillstånd och de som handlägger och prövar ärenden om tillstånd i högre grad kunde vara överens om vad som bör finnas med i en ansökan. Det är också av vikt med en tidig, tydlig och bra kommunikation om det är så att en myndighet upplever brister i en ansökan.

Vi har undersökt om nuvarande författningskrav på en ansökans innehåll är nödvändiga eller kan förenklas i något avseende. Utgångs- punkter har varit att bestämmelserna ska genomföra EU-rätten samt i övrigt vara generella och så tydliga som möjligt samt medge ett ändamålsenligt underlag för tillståndsprövningen. I anslutning till detta hänvisas på nytt till avsnitt 10.2.1 där vi redovisar de succes- siva författningsändringar som har lett fram till gällande reglering

i 22 kap. 1–1 f §§ miljöbalken.

Frågan är då om de författningsreglerade krav som ställs på en tillståndsansökan är onödiga eller utformade på ett sätt som är sär- skilt svårt att tillämpa. Som vi redan har antytt är problembilden komplex och framförda synpunkter inte samstämmiga. Problemen kan inte heller beskrivas som ett resultat av hur de enskilda kraven som ställs på innehållet i en ansökan är formulerade. Dessa krav har till största del en nära koppling till EU-rättsakter eller har sedan länge ansetts vara av grundläggande betydelse för en ändamålsenlig tillståndsprocess på miljörättens område. Vi har därför gjort bedöm- ningen att en utformning av kraven som t.ex. i det ovannämnda förslag vi har fått under utredningstiden inte skulle bli tydligare än den av oss föreslagna regleringen. Problemen handlar mera om att ramen för tillståndsprocessen i dag uppfattas som otydlig i förhål-

1304

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

lande till samråds- och miljöbedömningsprocessen vilket kan skapa oklarhet om roller och ansvar i processen och prövningsmyndig- hetens möjlighet att ge tydliga och stegvisa besked om processens gång. Vi har emellertid inte, enligt vad som redovisas nedan, kunnat identifiera att något av kraven på innehåll i tillståndsansökan skulle kunna slopas eller ändras och vi kommer därför fram till bedöm- ningen att de bör behållas i stort oförändrade.

Genomgång av befintliga krav på en ansökan

Som har nämnts i avsnitt 10.2.1 kan delar av bestämmelserna i miljö- balken med krav på innehållet i en tillståndsansökan spåras till ur- sprunglig inhemsk miljörättslig lagstiftning. Det gäller till en början det generella skriftlighetskravet som anges i inledningen till 22 kap. 1 § miljöbalken.

Av generell och ursprunglig karaktär enligt inhemsk miljörätts- tradition och utifrån krav i EU-rätten kan även betraktas dels kraven på att en ansökan ska innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen jämte krav om produk- tionsmängd eller liknande (22 kap. 1 § 1 MB), dels förslag till skydds- åtgärder eller andra försiktighetsmått (22 kap. 1 § 4 MB), dels en miljökonsekvensbeskrivning (22 kap. 1 § 3 MB). På samma vis kan kravet på förslag till kontroll av verksamheten karaktäriseras (22 kap. 1 § 5 MB).

I dessa delar kan kraven på innehåll i en ansökan, enligt vår upp- fattning, betraktas som ändamålsenliga och väl beprövade som förutsättning för att kunna ta ställning till en tillståndsansökan.

Isammanhanget kan noteras att EU-rättsliga direktiv med bestäm- melser om tillståndskrav för verksamheter, exempelvis det tidigare IPPC-direktivet och det nu gällande industriutsläppsdirektivet, innehåller i princip motsvarande krav på innehållet i en tillstånds- ansökan.

Som har redovisats i avsnitt 10.2.1 har vår nationella reglering inte alltid i alla delar ansetts vara tillräcklig för ett korrekt genom- förande av EU-rätten. Formuleringarna av de inhemska kraven för innehållet i en tillståndsansökan har därför successivt byggts på.

En genomgång av motiven till ändringarna i ovan nämnda be-

stämmelser ger vid handen att de nuvarande kraven till övervägande

1305

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

del är en följd av EU-rättsliga krav. Det gäller framför allt kraven i 22 kap. 1 § 1, 2 och 5 miljöbalken som har formulerats med en orda- lydelse som närmare överensstämmer med ordalydelsen i det tidi- gare IPPC-direktivet och som motsvarar det nu gällande industri- utsläppsdirektivet. Samtidigt infördes ett nytt krav i 22 kap. 1 § 9 miljöbalken om en icke-teknisk sammanfattning av de lämnade uppgifterna. I lagstiftningsärendet som då gällde det svenska genom- förandet av IPPC-direktivet uttalades att de i och för sig nödvändiga ändringarna, närmast var att betrakta som preciseringar. Samtidigt påpekades att ändringarna endast innebar ett klargörande av gäl- lande rätt, men för att undanröja de uppkomna tvivlen om att Sverige på ett korrekt sätt genomför IPPC-direktivet var det ofrånkomligt att göra ändringarna. När industriutsläppsdirektivet skulle genom- föras gjordes bedömningen att svensk rätt till största delen upp- fyllde detta direktivs krav på en ansökan om tillstånd, men på grund av de ändringar som hade gjorts i industriutsläppsdirektivet jämfört med IPPC-direktivet behövde vissa ändringar ändå göras i svensk lagstiftning.

I 22 kap. 1 § miljöbalken (dåvarande första stycket) behövde det göras ett tillägg angående avfallsfrågor i andra punkten för genom- förande av artikel 12.1 h i industriutsläppsdirektivet och en ny sjunde punkt avseende statusrapport som beskriver föroreningssituationen behövde införas för genomförande av artikel 12.1 e i industriutsläpps- direktivet. Paragrafens sjätte punkt tillkom i sin första utformning i samband med ikraftträdandet den 1 juli 1999 av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (den s.k. Sevesolagen). Som har nämnts i avsnitt

10.2.1vidtogs år 2015 vissa ändringar i denna punkt för genom- förande av Seveso III-direktivet. Vidare tillkom åttonde punkten efter förslag i propositionen Ordning och reda på avfallet och har som framgår av det nyssnämnda avsnittet sin grund i EU:s utvin- ningsavfallsdirektiv. I samma avsnitt nämns dessutom att 22 kap. 1 b och 1 c §§ miljöbalken liksom 22 kap. 1 e § miljöbalken har tillkommit för att genomföra EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid, det s.k. CCS-direktivet respektive energieffektivi- seringsdirektivet.

Även 20 a och 25 d §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har sin grund i EU-direktiv, i dessa fall de grund- läggande direktiven på avfallsområdet. Beträffande 20 e § samma

1306

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förordning kan bakgrunden spåras till en ursprunglig reglering i miljöbalken om behovsprövning vid meddelande av täkttillstånd (i lydelsen enligt SFS 2007:660 i 9 kap. 6 a § första stycket). Efter förslag i propositionen Enklare och bättre täktbestämmelser155 upp- hävdes denna reglering i lag och i stället infördes på förordningsnivå en likartad reglering i 20 e § förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd (ändringsförordning SFS 2010:953). Samtidigt infördes även 20 f § i samma förordning.

Mot bakgrund av det som nu har tagits upp kan vi konstatera att gällande krav på innehållet i en ansökan om miljötillstånd är rele- vanta. En beskrivning av våra förslag med krav på innehåll i en an- sökan om igångsättningsbesked finns i avsnitt 14.10.4.

Kraven får anses vara tillräckligt tydliga och väl avgränsade. De kan i stort sett anses gemensamma för flertalet tillståndsansökningar och de håller sig inom ramen för vad som krävs enligt EU-rätten. Samma inställning förefaller vara företrädd av de flesta som har framfört synpunkter i denna fråga under ut- redningens gång.

Sökandens arbete med ansökan kan i dag förmodas fortsätta successivt och parallellt med samrådsprocessen. Redan i de initiala gransknings- respektive avgränsningsskedena ska ansökan dock hålla sådan kvalitet att den kan bedömas vara tillräcklig för att starta handläggningen av ärendet, se 6 kap. 24 § och 6 kap. 29–32 §§ med våra ändringsförslag samt förslaget till ny bestämmelse i 20 kap. miljöbalken som innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska in- formera sökanden om när ansökan bedömts som fullständig (se förslag i avsnitt 14.9.7). Av 6 kap. 29 § miljöbalken framgår att verksamhetsutövaren inför avgränsningen av miljökonsekvens- beskrivningen ska ta fram och lämna in visst underlag till prövnings- myndigheten. I detta underlag bör ingå en miljötillståndsansökan med bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning. Efter att samrådet har slutförts och prövningsmyndigheten enligt 6 kap. 42 § miljöbalken meddelat sin motiverade slutsats (se förslag i avsnitt 14.8.11) om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljökonsekvenser kan det bli aktuellt för verksamhetsutövaren att lämna in en ändrad till- ståndsansökan med miljökonsekvensbeskrivning och annat under- lag (se avsnitt 14.9.11). Genom att ansökan utformas successivt och parallellt med miljöbedömningsprocessen bör det finnas goda

155Se prop. 2008/09:144.

1307

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förutsättningar att ansökan kan tjäna väl som underlag för tillstånds- prövningen. Avvisning av ansökan på formella grunder sent i pro- cessen bör inte komma i fråga när processerna har vävts samman på detta sätt och prövningsmyndigheten på ett tidigt stadium har läm- nat besked om att ansökan är fullständig. Sammantaget bör detta ge förutsättningar för en betydligt snabbare tillståndsprocess.

Sammanfattningsvis innebär nuvarande krav på innehåll i en till- ståndsansökan en nära koppling till EU-rätten och då vi inte har kunnat identifiera att något av kraven skulle kunna slopas gör vi bedömningen att de bör behållas. Däremot gör vi bedömningen att kravlistan kan behöva utökas något. Av 16 kap. 6 § miljöbalken framgår att tillstånd ska vägras den som inte har fullgjort sina skyl- digheter enligt tidigare meddelade tillstånd. Det kan tyckas själv- klart att ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs för en sådan prövning. För att undvika diskussioner i dessa delar mellan prövningsmyndigheten och den sökande gör vi bedömningen att det av författningstexten bör framgår att en ansökan alltid ska innehålla uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken, dvs. för den s.k. vandelsprövningen.

Särskilt om ansökans innehåll för vattenverksamhet

Nuvarande regler innehåller specifika krav när det gäller ansökan om tillstånd för vattenverksamhet. Utöver det som i dag anges i

22 kap. 1 § miljöbalken ska en ansökan om tillstånd till vatten- verksamhet även innehålla uppgift om huruvida det finns fastig- heter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekom- mande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna. Vidare ska ansökan innehålla upp- gifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sak- ägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter (se 22 kap. 1 a § MB). Dessa krav på ansökans innehåll får anses ha ett nära samband med att frågan om ersättning för skador har prövats av mark- och miljödomstolen tillsammans med frågan om tillstånd.

I avsnitt 14.6.9 har vi föreslagit att prövningen av ersättnings- frågorna ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten tillsammans

1308

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

med frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Det inne- bär att sökanden även i det nu föreslagna prövningsförfarandet behöver ange vilka sakägare som kan beröras och vilken ersättning som erbjuds till de som lider skada av den sökta vattenverksamheten.

I 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet finns också bestämmelser om ansökans innehåll i mål om vattenverksamhet. Dessa ska alltjämt gälla i de aktuella ärende- typerna. Bestämmelsen förs över till vårt föreslagna kapitel i miljö- prövningsförordningens om ansökans innehåll.

Nytt bemyndigande att ställa krav på ansökans format

Som framgår av avsnitt 14.2.3 är vår utgångspunkt att hela miljö- prövningsförfarandet så långt det är möjligt och lämpligt bör vara digitalt. Vidare behandlar vi i avsnitt 14.11 ytterligare i vilken ut- sträckning miljöprövningsprocessen bör vara digital. Vi har över- vägt att införa ett lagstadgat krav om digital ansökan om miljö- prövning. Såvitt vi har kunnat utröna finns för närvarande ytterligt få exempel i svensk lagstiftning på ett sådant krav. Ett tydligt exem- pel handlar om återbetalning till beskattningsbara personer etabler- ade i andra EU-länder enligt regler i 15 kap. 12 § första stycket samt 22 kap. 19 § mervärdeskattelagen (2023:200). Dessa bestämmelser grundar sig dock på en EU-förordning som är direkt tillämplig här i landet.

Som framgår av avsnitt 14.11 kommer det att i EU-rättsakter ställas krav på ett fullständigt digitaliserat miljöprövningsförfarande. För stunden bedöms dock detta steg inte kunna tas i vår inhemska reglering, men för att bereda möjlighet för en snabb författnings- ändring kring detta bör i paragrafen som gäller ansökans innehåll införas ett bemyndigande om att regeringen får meddela föreskrif- ter om krav på en ansökans innehåll och format. Enligt en nyligen införd bestämmelse i 22 kap. 2 § miljöbalken ges mark- och miljö- domstolen möjlighet att bestämma om ansökningshandlingarna ska ges in ett visst antal exemplar eller ett visst format (jfr också 19 kap. 5 § 2 MB). Bestämmelsen ger t.ex. möjlighet för prövningsmyndig- heten att välja ett elektroniskt format som gör det lättare för myn- digheten att göra information digitalt tillgänglig.156 Även om vi be-

156Se prop. 2023/24:152, s. 113.

1309

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

dömer att det i nuläget inte går att ta steget till en fullt ut digital hantering bör möjligheten finnas för Miljöprövningsmyndigheten att ställa krav på att ansökan ska ges in i en digital form. Ställer myn- digheten ett sådant krav utgör det en förutsättning för att ansökan ska anses komplett. Vid brister i ansökan kan Miljöprövningsmyn- digheten förelägga om komplettering.

Regeringen har vidare nyligen beslutat om en ny regel som möj- liggör för prövningsmyndigheten att begära in en uppdaterad ansö- kan eller en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan (se 22 kap. 10 a § MB). Den bestämmelsen bör gälla även vid prövning av den nya Miljöprövningsmyndigheten.

Placering av regleringen om innehåll och format av en ansökan

Vi har avsnitt 14.6.3 gjort bedömningen att domstol inte bör pröva ärenden om miljöprövning som första instans. Vidare har vi i av- snitt 14.6.6 i första hand förordat att en ny statlig förvaltningsmyn- dighet, Miljöprövningsmyndigheten, bildas för den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen enligt 6 och

20 kap. miljöbalken. I andra hand förordar vi att sex länsstyrelser ska ansvara för miljöprövning och miljöbedömningsprocess. Tanken är att den nya Miljöprövningsmyndigheten (eller de utpekade läns- styrelserna) ska pröva samtliga ansökningar i ärenden om miljö- prövning. Följaktligen kommer tillståndsprövning i första instans inte längre att ske vid en domstol. Mot den bakgrunden saknas anledning att i samma utsträckning som hittills ställa upp krav på lagnivå om innehåll i en ansökan. Detaljerade bestämmelser av mer verkställande karaktär kan därför flyttas till förordningsnivå.

Utöver kravet på skriftlighet som bör framgå av det nya 20 kap. miljöbalken gör vi därför bedömningen att resterande krav på vad en ansökan om miljöprövning ska innehålla bör framgå av föreskrif- ter på förordningsnivå. Jämfört med dagens reglering på lagnivå blir en ny reglering av kraven på en ansökans innehåll på förordnings- nivå mer flexibel och skapar bättre förutsättningar för snabba för- fattningsändringar i takt med ändrade krav inom EU-rätten.

På förordningsnivå gör vi bedömningen att det är lämpligt att samtliga krav som ska gälla på en ansökans innehåll och format i

1310

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ett ärende om miljöprövning samlas i ett eget kapitel i miljöpröv- ningsförordningen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 10 § miljöbalken och 3 kap. miljö- prövningsförordningen.

14.9.4Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter

Förslag: När en ansökan om miljötillstånd kommer in till Miljö- prövningsmyndigheten ska myndigheten underrätta de myndig- heter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möj- lighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid.

Underrättelse behöver inte ske om

1.det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verk- samheten, eller

2.det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka myndig- heter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.

I detta avsnitt tar vi upp frågan om i vilken utsträckning den nya Miljöprövningsmyndigheten bör underrätta berörda myndigheter och kommuner om en ansökan i ett ärende om miljöprövning. Vi går också igenom vilka myndigheter som bör anses som berörda i ärenden om miljötillstånd.

I avsnitt 10.2.7 har vi redovisat att underrättelse om en tillstånds- ansökan till en mer eller mindre känd krets av mottagare enligt nu gällande ordning huvudsakligen sker genom kungörelse enligt 22 kap. 3 § miljöbalken. Härutöver finns i 22 kap. 4 § miljöbalken regler om till vilka myndigheter och kommuner som mark- och miljö- domstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och

1311

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

av kungörelsen. Genom bestämmelserna i 19 kap. 5 § 4 miljöbalken framgår att en förvaltningsmyndighet eller kommun ska tillämpa bestämmelserna om en kungörelses innehåll i 22 kap. 3 § miljöbal- ken. I övrigt framgår av 19 kap. 4 § 2 miljöbalken att samråd ska ske med de statliga och kommunala myndigheter som har väsent- liga intressen att bevaka i saken. Regelverket är således inte så tyd- ligt om vilka myndigheter som ska anses berörda och därför bör underrättas i ett ärende enligt miljöbalken hos en förvaltningsmyn- dighet eller kommun.

Gällande regler i miljöbalken om formell underrättelse till myn- digheter och kommuner avser ett skede efter det att samrådsproces- sen är avslutad. Med vårt förslag till ny sammanhållen samråds- och prövningsprocess är en av utgångspunkterna att få till ett samlat underlag för prövningen i ett så tidigt skede av processen som möj- ligt, bl.a. för att kunna hålla den tidsplan samt de tidsfrister som behandlas i avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11.

Frågan är då när och till vilka myndigheter en underrättelse om en ansökan i ett ärende om miljöprövning bör ske med vår nya process.

Vi gör bedömningen att det finns ett underrättelsebehov i skedet direkt när en ansökan har kommit in till Miljöprövningsmyndig- heten. Detta tidiga underrättelsebehov gäller specifikt sådana myn- digheter och kommuner som berörs av ansökan. Syftet med en så- dan underrättelse bör vara dels att informera myndigheterna eller kommunerna om ansökan och den förestående prövningen, dels att Miljöprövningsmyndigheten ska få in sådana synpunkter från myn- digheterna och kommunerna som kan vara värdefulla vid myndig- hetens bedömning av om ansökan ska anses fullständig eller om ett föreläggande om komplettering behöver beslutas. Med denna ut- gångspunkt bör Miljöprövningsmyndigheten underrätta om en ansökan om igångsättningsbesked innan granskningsförfarandet, enligt 6 kap. 23–27 §§ miljöbalken. När det gäller en ansökan om miljötillstånd bör underrättelse ske innan det hålls ett offentligt samråd enligt 6 kap. 39–41 a §§ miljöbalken (se förslag om offent- ligt samråd i avsnitt 14.8.9).

Vi gör bedömningen att behovet av underrättelse till berörda

myndigheter och kommuner om en ansökan i ett ärende om miljö- prövning är störst i ärenden om miljötillstånd. Därför bör Miljö- prövningsmyndigheten vara skyldig att underrätta om en ansökan i sådana ärenden.

1312

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Enligt vår bedömning bör det finnas två undantag från nyss nämnda huvudregel om underrättelseskyldighet. För det första bör Miljöprövningsmyndigheten, precis enligt vad som gäller för mark- och miljödomstolarna i dag, inte behöva underrätta myndigheter och kommuner om sådana ansökningar om miljötillstånd som avser verk- samheter som inte berör det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse (jfr 22 kap. 4 § första stycket sista meningen MB).

För det andra bör det inte krävas att Miljöprövningsmyndigheten underrättar om en ansökan om miljötillstånd om det är uppenbart att miljötillstånd inte kan ges. Kravet på att det ska vara uppenbart att miljötillstånd inte kan ges bör innebära att Miljöprövningsmyn- digheten gör bedömningen att utrymmet för en annan bedömning av förutsättningarna för miljötillstånd i en överprövande instans i princip är obefintlig. Om Miljöprövningsmyndigheten gör bedöm- ningen att det finns ett tolkningsutrymme i frågan om huruvida miljötillstånd kan ges bör underrättelse ske för att undvika att en överinstans ska behöva återförvisa ärendet för kommunicering och nytt beslut. Att Miljöprövningsmyndigheten gör en noggrann be- dömning innan detta undantag används är således av vikt för effek- tiviteten i processen.

När det gäller andra ansökningar i ärenden om miljöprövning gör vi bedömningen att behovet av underrättelse till myndigheter och kommuner inte är lika stort som i ansökningar om miljötill- stånd. Detta behov kan dock variera beroende på vad ansökan avser och vilka verksamheter eller åtgärder som omfattas. För ansök- ningar om igångsättningsbesked föreslår vi i avsnitt 14.10.6 att det av den sektorsövergripande regleringen om granskning av verk- samheter och åtgärder i 6 kap. miljöbalken bör framgå att pröv- ningsmyndigheten vid behov får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndig- heten eller andra berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget, dvs. innehållet i ansökan.

I andra ärenden om miljöprövning än ärenden om miljötillstånd är det inte lika givet att ange vilka som bör få underrättelse om en ansökan. Regeringen ges i stället bemyndigande att meddela före- skrifter om i vilken utsträckning underrättelse om ansökan ska ske i sådana ärenden. I nästa avsnitt 14.9.5 redovisas närmare vilka myn- digheter som enligt våra överväganden bör underrättas om en ansökan.

Av underrättelsen bör framgå att myndigheten eller kommunen ges möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Vilken

1313

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tid som är lämplig att ange behöver anpassas till föreliggande om- ständigheter och eventuell tidsplan för ärendets handläggning. Tiden bör vara rimlig för att ändamålet med underrättelsen ska uppfyllas.

När det gäller vår bedömning av lämplig tidpunkt för Miljöpröv- ningsmyndighetens underrättelse till allmänheten om en inkommen ansökan om miljöprövning framgår detta av avsnitt 14.9.10.

Vi gör bedömningen att den nya regleringen med ett generellt krav på underrättelse för ansökningar om miljöprövning bör pla- ceras efter bestämmelsen om ansökans innehåll i det nya 20 kap. miljöbalken.

Av den nya bestämmelsen om underrättelse om ansökan bör också framgå att regeringen ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en an- sökan. Syftet med bemyndigandet är att flytta sådana specifika bestämmelser om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan som i dag finns i exempelvis 22 kap. 4 § miljöbalken till förordningsnivå.

Vi föreslår att bemyndigandet utnyttjas genom närmare regler i nya 4 kap. miljöprövningsförordningen om vilka myndigheter som ska underrättas om ansökan om miljötillstånd eller igångsättnings- besked, se mer om dessa förslag i avsnitt 14.9.5.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 11 § miljöbalken.

14.9.5Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan

Bedömning: När Europeiska kommissionen, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksgäldskon- toret, Sveriges geologiska undersökning, tillsynsmyndigheten och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör upp- gifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska anses berörda av en ansökan om miljötillstånd bör framgå av miljöprövningsför- ordningen.

1314

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I avsnitt 14.9.4 redovisas vårt förslag till ny reglering av prövnings- myndighetens underrättelseskyldighet med en grundreglering i nya 20 kap. miljöbalken och med närmare föreskrifter i nya 4 kap. miljö- prövningsförordningen. Som framgår av avsnitt 14.9.4 är tanken att underrättelser enligt dessa regler ska skickas i ett tidigt skede efter att ansökan har kommit in till Miljöprövningsmyndigheten.

Av en inledande paragraf i 4 kap. miljöprövningsförordningen bör anges de myndigheter som Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta genom att skicka ansökningshandlingarna till dem. För det första handlar det om underrättelse till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för det fall att verk- samheten eller åtgärden i ansökan ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbal- ken, dvs. område som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar. Den sistnämnda myndigheten bör också underrättas om verksamheten eller åtgärden i ansökan omfat- tas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Gäller ansökan täktverk- samhet bör Sveriges geologiska undersökning underrättas. Sveriges geologiska undersökning bör också, jämte Europeiska kommissio- nen, underrättas om ärendet avser geologisk lagring av koldioxid. En i stort likalydande bestämmelse finns i dag i 22 kap. 4 § tredje stycket miljöbalken. Bestämmelsen tillkom för att genomföra EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid, det s.k. CCS-direktivet.

Även Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, läns- styrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som full- gör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet bör underrättas om ansökan. Slutligen bör andra berörda verksamheter och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan ska under- rättas.

Underrättelsebehovet i ett ärende om igångsättningsbesked bör anpassas till vad som behövs i det enskilda ärendet. Mottagare av ansökningshandlingarna bör i så fall vara desamma som i ett ärende om miljötillstånd.

Vi har i avsnitt 10.2.1 berört propositionen Ordning och reda på avfallet. I propositionen lämnades förslag till vissa nya bestämmel- ser för hur säkerheter vid utvinningsverksamheter skulle ställas.

Förslagen syftade bl.a. till ett förbättrat genomförande av EU:s

1315

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

utvinningsavfallsdirektiv.157 Lagförslaget ledde bl.a. till införande av en ny paragraf, 22 kap. 13 a § miljöbalken, som trädde i kraft den 1 juli 2023. Enligt första stycket i denna paragraf ska mark- och miljödomstolen i mål om tillstånd till gruvdrift eller gruvanlägg- ning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten. I samma paragraf andra stycket ska mark- och miljö- domstolen vidare före prövningen av om säkerheten ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken hämta in ett yttrande i fråga om godtagandet från Riksgäldskontoret. Bestämmelser motsvarande de som i dag finns i 22 kap. 13 a § miljöbalken bör återfinnas i föreslagna 4 kap. miljöprövningsförordningen. I miljöprövningsförordningen bör bestämmelserna ges en lydelse som stämmer överens med att tillståndsprövningen i första instans enligt vårt förslag ska ske hos en myndighet. Bestämmelserna reglerar visserligen inte renodlade underrättelsesituationer utan syftar snarare till att ge prövnings- myndigheten ett bredare prövningsunderlag, men det är ju ett skäl som sammanfaller med det som ligger till grund för bestämmelser om prövningsmyndighetens underrättelseskyldighet.

Av 24 kap. 11 § första stycket miljöbalken framgår att länsstyr- elsen kan besluta att ta upp t.ex. en fråga om omprövning utan någon särskild framställning. Kopplat till denna möjlighet finns i 9 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd en bestämmelse om att länsstyrelsen i sådana fall ska informera den kommunala nämnden om beslutet. För Miljöprövningsmyndig- hetens handläggning bör det finnas en motsvarande bestämmelse om myndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked, se mer om detta i av- snitt 14.9.24.

I 22 kap. 13 § miljöbalken finns bestämmelser med krav på in- hämtande av yttrande från vattenmyndigheten i två olika situatio- ner. Bestämmelsen är inte underrättelsepräglad och kan tillämpas även i senare skeden av förfarandet oavsett om en tidig underrättelse till aktuell vattenmyndighet har lämnats. Bestämmelsen infördes efter förslag i regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft och började gälla den 1 januari 2019 samtidigt med tillkomsten av nya regler i 11 kap. miljöbalken om att den som bedriver en till-

157Se prop. 2021/22:219 s. 1.

1316

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. I avsnitt 14.9.13 föreslår vi att en motsvarande bestämmelse bör införas i nya 20 kap. miljöbalken. Skälet för placeringen i 20 kap. miljöbalken i stället för i 4 kap. miljöprövningsförordningen är att flera lagar i dag hänvisar till just denna paragraf och att det behöver vara så även framöver.

I 4 kap. miljöprövningsförordningen bör dock upplysas om denna paragraf för att samlat åskådliggöra vilka bestämmelser om inhäm- tande av yttrande som är aktuella vid miljöprövning.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. miljöprövningsförordningen.

14.9.6Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid

Förslag: Om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är ofull- ständig ska Miljöprövningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om förelägg- andet inte följs.

Om sökanden inte följer föreläggandet får prövningsmyndig- heten avvisa ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak.

Bestämmelser om begränsning av möjligheterna att förelägga om komplettering finns i EU-förordningen om kritiska och stra- tegiska råmaterial samt EU-förordningen om netto-nollteknik.

Nuvarande bestämmelser i 22 kap. 2 a § miljöbalken om krav på den som har tillstånd, dispens eller godkännande att vid pröv- ning av frågor enligt 24 kap. miljöbalken tillhandahålla utredning flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken.

Som framgår av beskrivningen i avsnitt 14.6.9 kan en ansökan i ett ärende om miljöprövning avse bl.a. en ansökan om miljötillstånd eller en ansökan om igångsättningsbesked. För den fortsatta redo- görelsen i detta avsnitt tas dessa typer av ärenden som exempel på ärenden om miljöprövning. I avsnitt 14.6.9 finns en finns en uttöm-

1317

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

mande uppräkning av vilka ärenden som ska ses som ärenden om miljöprövning.

När en ansökan i ett ärende om miljöprövning har inkommit bör Miljöprövningsmyndigheten, på motsvarande sätt som gäller i dag, undersöka om ansökan innehåller brister och behöver kom- pletteras. Vid bedömningen av om ansökan innehåller brister bör myndigheten utgå från de krav som ställs på ansökan för den aktu- ella typen av ärende och verksamhet eller åtgärd. Kraven framgår av nya 3 kap. miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.9.3). Vi är medvetna om att det finns gränsfall när det i ett tidigt skede av prövningsprocessen inte är givet om en ansökan uppfyller för- fattningskraven. Prövningsmyndigheten har emellertid ett påtagligt ansvar för att vägleda sökanden kring kraven och så snart som möj- ligt verka för att få ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen kompletterad och i skick för att sätta igång handläggningen av ärendet.

Miljöprövningsmyndigheten bör inom 45 dagar efter det att den har erhållit ansökan antingen bekräfta att ansökan är fullständig eller förelägga sökanden att avhjälpa de brister som ansökan är för- knippad med. Tidsfristen följer av artikel 9.10 EU-förordningen om netto-nollteknik och artikel 11.6 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial. Även om förordningarnas tidsfristkrav endast gäller för de verksamheter och åtgärder som de omfattar bedömer vi att tidsfristen bör gälla alla ansökningar som inkommer till Miljöprövningsmyndigheten. På så sätt säkerställs en skyndsam, förutsägbar och likvärdig handläggning av ansökningar vid Miljö- prövningsmyndigheten.

Om det krävs kompletteringar bör formen i första hand vara skriftliga förelägganden, men det kan också fordras muntliga inslag och kanske till och med någon form av muntligt sammanträde (se avsnitt 14.9.12). Föreläggandet bör alltid innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs. Om sökanden inte i tillfredsställande grad följer ett kompletterings- föreläggande och bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak bör prövningsmyndigheten således inte dröja med att överväga avvisning av ansökan. Strävan bör således vara att inte hamna i en långdragen komplettringsfas, som i dag sägs vara ett stort bekymmer i handläggningen. För att klara detta är det av vikt att prövningsmyndigheten har verkningsfulla medel

1318

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

och även kan agera verkningsfullt för att begränsa tiden för kom- pletteringsfasen.

I det system som vi föreslår, med en förvaltningsmyndighet som första prövningsinstans, bör ansökan kunna avvisas exempelvis om formella brister inte har rättats till efter ett kompletteringsföreläg- gande. Det kan handla om att ansökan inte innehåller sådana upp- gifter som det ställs krav på i miljöprövningsförordningen och bristen medför att ansökan inte går att pröva i sak. Möjligheten att avvisa en ansökan kommer därmed att följa allmänna förvaltnings- rättsliga principer och därmed vara större än de möjligheter som finns i dag enligt 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. Enligt nu- varande bestämmelserna finns ett krav på att bristerna i en ansökan behöver vara väsentliga för att ansökan ska få avvisas.

Att möjligheterna att avvisa en ansökan ökar hindrar dock inte sökanden från att ansöka om miljötillstånd på nytt med en kom- plett ansökan. Samtidigt gör vi bedömningen att de nya bestäm- melserna bör motivera både prövningsmyndigheten och sökanden att i tidigt skede arbeta för att ansökan blir fullständig.

Den processuella bedömningen utmynnar således antingen i att prövningsmyndigheten bestämmer att ansökan är fullständig eller att den uppvisa sådana brister att den bör avvisas. Avvisning kan framstå som ett stramt processuellt begrepp. Innebörden är enligt en ”mjukare” formulering som i t.ex. 20 § andra stycket förvalt- ningslagen att ”framställningen inte tas upp till prövning” eller som i finländska miljöskyddslagen (40 §) och finländska vattenlagen (11 kap. 5 §) att ”ärendet lämnas utan prövning”.

I handläggningssteget som innefattar den processuella bedöm- ningen av ansökan ska prövningsmyndigheten normalt ta huvud- ansvaret för att se till att ansökan motsvarar de författningsregler- ade kraven för vad en sådan ansökan ska innehålla. Det kan i dag vara en aning svårt att avgöra vilka krav som gäller för en ansökans innehåll eftersom regleringen av kraven är så splittrad. Med våra förslag som innebär en mer samlad och tydlig reglering bör bedöm- ningen underlättas. Dessutom är avsikten inte i detta handlägg- ningsskede, som ligger före det offentliga samrådet och meddelandet av den motiverade slutsatsen, att fullt ut avgöra om t.ex. miljökonse- kvensbeskrivningen är komplett utan bara att den har den omfatt- ning och detaljeringsgrad som framgår av avgränsningsyttrandet. Vid brister i miljökonsekvensbeskrivningen som uppdagas under

1319

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

handläggningens gång behöver prövningsmyndigheten med möjliga medel försöka läka dessa (se avsnitten 14.8.9 och 14.8.11). Av den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken bör framgå att de nya EU- förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto- nollteknik innehåller bestämmelser som innebär att om inte all information har lämnats som krävs för att behandla en ansökan ska sökanden förläggas att lämna in en fullständig ansökan och an- svarig myndighet ska samtidigt ange vilken information som saknas. Om den inlämnade ansökan anses ofullständig en andra gång får ansvarig myndighet inte begära in information på områden som inte omfattas av det första föreläggandet utan i stället endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade infor- mationen (se artikel 9.10 EU-förordningen om netto-nollteknik och artikel 11.6 EU-förordningen om kritiska och strategiska rå- material). Dessa bestämmelser är således meddelade i EU-förord- ningar som gäller direkt i inhemsk rätt. Vi har övervägt om ett mot- svarande krav borde gälla för samtliga ärenden om miljöprövning i nya 20 kap. miljöbalken, men stannat vid att ett sådant generellt krav åtminstone i nuläget vore mindre lämpligt. I denna del gör vi bedömningen att en utvärdering av tillämpningen av bestämmelsen i EU-förordningarna först bör göras. Bestämmelserna med begräns- ning av hur många kompletteringar prövningsmyndigheten får begära kommer således enbart att gälla i de ärenden som omfattas av de angivna EU-förordningarna.

Viss ledning för tolkning av dessa bestämmelser lämnas i skäl- satserna till EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial. I skälsats 26 anges att de nationella tillståndsprocessernas oförut- sägbarhet, komplexitet och ibland orimliga tidsåtgång motverkar den investeringssäkerhet som krävs för att säkerställa utvecklingen av projekt för strategiska råmaterial i hela unionen. Vidare framgår av skälsats 32 till samma rättsakt att medlemsstaterna bör säker- ställa att tillståndsprocessen för strategiska projekt inte överskrider angivna tidsfrister för att öka utvecklingen av sådana projekt. I skäl- sats 26 framhålls dessutom att förordningen inte bör hindra be- höriga myndigheter från att rationalisera tillståndsgivningen för andra projekt i värdekedjan för kritiska råmaterial som inte är stra- tegiska projekt.

Rimligen måste utgångspunkten för en svensk prövningsmyn- dighet vara att dessa bestämmelser primärt avser ett ställningstag-

1320

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ande till om ansökan kan anses vara fullständig för att starta en prövningsprocess. Kompletteringar som avser omständigheter av betydelse för bedömningen om tillstånd kan ges, dvs. materiella omständigheter, bör inte hindra kompletteringar i senare skeden av prövningsprocessen, men myndigheten kan behöva ge sökanden tydligt besked om hur man ser på dessa förhållanden och att kon- sekvensen kan bli att ansökan visserligen inte avvisas, men väl avslås vid en slutlig bedömning.

Som framgår av avsnitt 10.2.3 har i 22 kap. 2 a § miljöbalken införts en särskild paragraf om komplettering av ansökningar i ärenden och mål som avser redan meddelade tillstånd, t.ex. ansökan om omprövning av gällande tillstånd eller ändring av tillståndsvill- kor. Denna reglering med krav på den som har tillstånd, dispens eller godkännande är alltjämt ändamålsenlig för att tillhandahålla nödvändig utredning vid prövning av frågor enligt 24 kap. miljö- balken. Regleringen bör följaktligen bibehållas, men flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken. För att ytterligare skapa garanti för att prövningsunderlaget i dessa fall är tillräckligt bör den nyssnämnda regleringen också kompletteras med ett moment hämtat från nu- varande 22 kap. 2 § andra stycket sista meningen miljöbalken som ger prövningsmyndigheten möjlighet att i fall där ett kompletter- ingsföreläggande inte följs besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad. Detta ligger i linje med vad regeringen har uttalat i propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöpröv- ning (se redovisning i avsnitt 10.2.3).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 13 och 14 §§ miljöbalken.

1321

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.9.7Ny bekräftelse om fullständig ansökan

Förslag: När Miljöprövningsmyndigheten bedömer att en an- sökan är fullständig ska myndigheten skriftligen bekräfta detta och informera sökanden om att en tidsfrist för ärendets hand- läggning har börjat löpa.

Som vi återkommer till i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9 behöver svensk rätt i vissa delar anpassas till ett antal nya EU-rättsakter med regler om tidsfrister för handläggningen. Det handlar för närvarande främst om EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial re- spektive netto-nollteknik. För genomförandet av förnybartdirek- tivet tillkom lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller till- försel av förnybar energi 2021. Med stöd av den lagen har reger- ingen föreskrivit närmare bestämmelser i förordningen om tids- frister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.

Med regler om tidsfrister för handläggningen uppstår ett behov av tydlig utgångspunkt för beräkning av fristen. I EU:s förordning om kritiska och strategiska råmaterial har detta behov tillgodosetts genom krav på bedömning när en ansökan ska anses fullständig och att information om denna bedömning ska skickas till sökanden (artikel 11 första stycket punkt 6 jämförd med andra stycket i samma artikel). Vi gör bedömningen att ett motsvarande krav bör åter- finnas i nya 20 kap. miljöbalken. Skälet för detta är att en sådan utgångspunkt bör bidra till ökad effektivitet i processen. Av redo- visningen i avsnitt 10.2.3 framgår att det i miljöbalken i dag inte finns någon uttrycklig regel som anger när en tillståndsansökan ska anses vara fullständig. Vi gör bedömningen att en ansökan bör be- dömas som fullständig när den uppfyller kraven på en ansökan en- ligt föreslagna krav i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.9.3) och miljökonsekvensbeskrivningen har den omfattning och detaljeringsgrad som avses i avgränsningsyttrandet (se förslag i avsnitt 14.8.7).

Konsekvensen av att en ansökan bekräftas som fullständig av prövningsmyndigheten bör inte bara vara att tidsfristen för ären- dets handläggning påbörjas. Bekräftelsen bör också innebära att ansökan därefter inte bör kunna avvisas. Detta innebär en stor

1322

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förändring jämfört med dagens bestämmelser där möjligheten till avvisning av ansökan finns med hela vägen fram tills dom eller slut- ligt beslut meddelas i ärendet.

Som en utgångspunkt bör fastslås att en bekräftelse av att ansö- kan är fullständig inte betyder att den ska bifallas utan bara att den inte kan avvisas. Om tillståndsansökan bör bifallas eller inte följer på en bedömning av om de materiella förutsättningarna för detta är uppfyllda och denna bedömning görs först inför det slutliga avgör- andet i ärendet.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 15 § miljöbalken.

14.9.8Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen

Förslag: I ärenden om miljöprövning ska prövningsmyndigheten senast en månad efter dagen för bekräftelsen om att ansökan är fullständig och efter samråd med sökanden och berörda myn- digheter utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning, om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat sär- skilt skäl är obehövligt.

Prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidsplanen på lämp- lig webbplats och uppdatera den om det sker betydande föränd- ringar som kan påverka tidpunkten för beslutet om miljötillstånd.

Bestämmelserna om enkel, snabb och kostnadseffektiv hand- läggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för pröv- ningsmyndighetens handläggning av ansökningar i ärenden om miljöprövning. Regeringen får dock meddela närmare föreskrif- ter om tidsfrister för handläggningen vid prövningsmyndigheten.

Bestämmelser om tidsfrister finns också i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, EU-förordningen om netto-nollteknik och föreskrifter om tidsfrister som är med- delade med stöd av lagen med bemyndiganden att meddela före- skrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Det tydliggörs att dessa be- stämmelser gäller för handläggningen om de innehåller en kor-

1323

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tare tidsfrist än de som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken.

Bedömning: Det bör i nuläget inte beslutas om generella tids- frister för alla ärenden om miljötillstånd. Det bör däremot be- slutas om handläggningsmål för handläggningen. Miljöpröv- ningsmyndigheten bör rapportera handläggningsstatistik och måluppfyllelse till regeringen, och i förekommande fall förklara varför ett handläggningsmål inte nås.

Av våra utredningsdirektiv framgår att en utgångspunkt bör vara att tiden för tillståndsprövningen ska kortas.158

Prövningsmyndigheten har ett ansvar för att driva ärendena framåt och avgöra dessa inom rimlig tid. Enligt 9 § förvaltnings- lagen ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffek- tivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Som har redo- visats i avsnitt 14.2.2 avgörs de flesta mål och ärenden i rimlig tid

i dag, men det finns utrymme att öka förutsebarheten i hur lång tid en miljöprövning tar och tid att vinna genom effektiviseringar och att kapa toppar i handläggningen. Statistiken visar att det finns en stor spridning i handläggningstid, och att den varierar beroende på vilken typ av verksamhet det rör sig om och var i landet ärendet avgörs. En jämförelse mellan statistiken och den genomsnittliga styckkostnaden för ett ärende ger vidare slutsatsen att den totala handläggningstiden inte är direkt kopplad till arbetad tid, utan det är andra faktorer som påverkar. Det finns improduktiv tid där det inte händer något med ärendet. Det kan t.ex. vara så att sökanden eller en parts- eller remissmyndighet av olika skäl begär anstånd med att inkomma med ett yttrande. Det kan också vara så att pröv- ningsmyndigheten inte har möjlighet att fortsätta handläggningen av ett ärende direkt när ett yttrande inkommer på grund av begrän- sade resurser och att ärendet därför kan behöva ”vänta på sin tur”.

För att alla ärenden om miljöprövning ska avgöras inom en rim- lig tid måste alla inblandade aktörer bidra. Prövningsmyndigheten måste aktivt driva samtliga ärenden framåt. För att frigöra resurser för mer komplicerade ärenden måste myndigheten utveckla interna rutiner för att avgöra enklare ärenden så snabbt som möjligt. När

158Se dir. 2023:78 s. 1.

1324

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ett moment är avklarat ska nästa ta vid. I valet mellan att fortsätta en skriftväxling eller kalla till ett sammanträde, kan det senare vara mer effektivt för att tydliggöra inställningar, undanröja oklarheter och lösa ut frågor. Sökanden och myndigheter måste också bidra genom att lämna korrekta och fullständiga underlag och upplys- ningar i rätt tid. Det är viktigt att sökanden medverkar på det sätt som prövningsmyndigheten önskar och inte försvårar handlägg- ningen genom att lämna in ofullständiga uppgifter. På samma sätt är det viktigt att myndigheter och kommuner medverkar till en effektiv och förutsebar tillståndsprövning genom att tidigt fram- föra synpunkter på vilka utredningar som ska genomföras, och inte begär mer tid för yttranden om det inte är motiverat av det aktuella ärendets art eller omfattning.

Vi ser en utveckling inom EU mot att använda tidsfrister som ett viktigt verktyg för en effektiv handläggning av tillståndsärenden inom branscher som har bedömts vara av avgörande betydelse för klimatomställningen och EU:s konkurrenskraft. Både EU-förord- ningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik innehåller tidsfrister för handläggningen av sådana ärenden som omfattas av bestämmelserna. I Sverige finns sedan tidigare bestämmelser i lagen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, som har tillkommit för att genomföra förnybartdirektivet. För att genom- föra ändringar av direktivet kommer tidsfrister behöva införas för fler tillståndsförfaranden.

Under utredningsarbetet har frågan väckts om det bör införas generella tidsfrister för handläggningen av alla ansökningar om miljö- tillstånd och igångsättningsbesked, dvs. även sådana som inte om- fattas av en tidsfrist enligt EU:s regelverk. De nuvarande handlägg- ningsmålen bedöms inte vara tillräckligt styrande för att effektivisera handläggningen och korta de längsta handläggningstiderna hos alla prövningsmyndigheter. Ett regelverk med tidsfrister för olika ärendetyper kräver dessutom bedömningar som i sig kan ta tid. Tidsfristerna enligt EU:s regelverk ser ut att omfatta flera av de verksamhetstyper som tillståndsprövas. I vissa fall kan delar av en verksamhet omfattas. Utifrån de synpunkter vi har fått från olika aktörer framgår att det också finns en skepsis mot att införa ett snabbspår för vissa verksamheter, ett A- och B-lag. I stället efter- frågas kortare tillståndsprocesser för alla verksamhetstyper. Gene-

1325

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

rella tidsfrister skulle kunna medföra att vi undviker de utmaningar som är förknippade med ett förtursförfarande och att behovet av att avgöra om en verksamhet omfattas, helt eller delvis, av en EU- rättsakt minskar. Samtidigt har flera som vi samtalat med under utredningsarbetet framfört att generella tidsfrister kan leda till att de verksamheter och åtgärder som omfattas av nämnda EU-rätts- akter inte hanteras med den prioritet som krävs. Vår bild är dess- utom att företrädesförfarandet i Finland, som ska tillämpas på investeringsprojekt som är viktiga för den gröna omställningen, anses vara uppskattat och bidrar till att öka konkurrenskraften för vissa verksamheter.

Frågan om att införa tidsfrister för handläggningen av miljö- prövningsärenden har utretts tidigare utan att sådana förslag har bedömts lämpliga, se mer i avsnitt 8.5.3. Som skäl för det har i huvudsak anförts att miljöprövningar är komplicerade ärenden och att det är flera faktorer som påverkar handläggningstiden. En tids- frist har också ansetts medföra risk för att ärenden antingen inte blir tillräckligt utredda eller skulle tvinga fram avvisnings- eller avslagsbeslut.

Vi bedömer att en tidsfrist är ett verktyg som rätt utformat kan bidra till att förkorta handläggningstiden och öka förutsebarheten hos alla berörda aktörer för hur miljöprövningen ska planeras och genomföras. Syftet med att införa en tidsfrist är att uppnå en för- bättrad effektivitet i handläggningen. Genom att sätta en tidsfrist för hur lång tid som handläggningen får ta skapas incitament för prövningsmyndigheten att utveckla interna rutiner som bidrar till att handlägga ärenden snabbt och effektivt. Tidsfrister sätter också press på verksamhetsutövaren och andra parter och aktörer att följa prövningsmyndighetens förelägganden.

Fel utformad kan emellertid en tidsfrist leda till sämre kvalitet. En för kort tidsfrist kan leda till materiella fel, forcerade beslut och leda till fler avslagsbeslut eller ett sämre miljöskydd. En för lång tidsfrist kan i sin tur leda till att prövningsmyndigheten anpassar handläggningen efter tidsfristens längd och att ärenden inte hand- läggs så snabbt och enkelt som hade varit möjligt. En illa utformad tidsfrist kan dessutom leda till att den avsedda effekten inte uppnås eller andra oavsedda effekter. När vi t.ex. jämför handläggningstiden i miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen och mark- och miljö- domstolen konstaterar vi att miljöprövningsdelegationen igenom-

1326

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

snitt lägger mer tid på momenten innan kungörelse och mark- och miljödomstolen mer tid på momenten efter kungörelse. En bidrag- ande orsak till detta kan vara att handläggningsmålen räknas från olika tidpunkter, och att miljöprövningsdelegationen således har anpassat handläggningen så att mer av arbetet görs innan tiden börjar löpa.

I detta betänkande finns förslag på tidsfrister för vissa handlägg- ningsmoment samt för beslut om igångsättningsbesked (se t.ex. förslag i avsnitten 14.9.9 och 14.10.11). När det gäller ärenden om miljötillstånd bedömer vi emellertid att det inte är ändamålsenligt att införa generella tidsfrister för handläggningen av alla ärenden. Det är inte möjligt att utifrån befintlig handläggningsstatistik be- döma hur lång en generell tidsfrist skulle behöva vara för att ge effekt och samtidigt hantera den variation i handläggningstid som finns i dag. Vi uppskattar att många ärenden kommer att kunna avgöras inom 6–10 månader från det att myndigheten bekräftar att ansökan är fullständig och handläggningen startar. En generell reglering skulle emellertid behöva en mycket generös förlängnings- möjlighet. Det medför risker för att effekten med att införa en tidsfrist uteblir, samtidigt som det kan ge utrymme för godtycke, orättvisa och snedvriden konkurrens. Tidsfrister för handläggningen av miljötillstånd bör därför differentieras, och vara så långa att de skapar incitament för inblandade aktörer att agera på ett ändamåls- enligt sätt och ge utrymme för såväl obligatoriska moment som dialog om avvägningar och olika lösningar.

Mot denna bakgrund stannar vi, i nuläget, vid att understryka vikten av en enkel, snabb och konstadseffektiv handläggning. Vi bedömer att det kan åstadkommas genom att i 20 kap. miljöbalken ta in en upplysningsbestämmelse om att det allmänna kravet på en enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller i ärenden om miljöprövning. På så vis skapar

vien signal om förväntningarna på handläggningen och att den bör vara så effektiv som möjligt. Regeringen bör dock få möjlighet att meddela föreskrifter om tidsfrister för handläggningen. Bemyndig- andet bör avse alla ärenden om miljöprövning och inte bara ärenden om miljötillstånd. Utöver tidsfrister för att genomföra förnybart- direktivet och för särskilda moment i handläggningen, kan regeringen välja att besluta om tidsfrister för handläggningen av prioriterade

1327

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

verksamhetstyper eller, när underlaget medger detta, differentierade eller generella tidsfrister för alla typer av ärenden om miljöprövning.

För att ge regeringen ett underlag för att ta fram fler tidsfrister bedömer vi att det bör beslutas om handläggningsmål för den nya prövningsmyndighetens handläggning och att uppföljningen av målen bör utvecklas jämfört med i dag. Det behöver tas fram stati- stik för handläggningen av varje ärendetyp och moment i den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. Handlägg- ningsmål och statistik bör också utformas på ett sådant sätt att tids- frister ska kunna beslutas utifrån resultatet. Det bör också göras analyser av orsakerna bakom en eventuell fördröjning i handlägg- ningen. Prövningsmyndigheten bör därför rapportera statistik och måluppfyllelse, och i förekommande fall förklara varför ett hand- läggningsmål inte nås. Detta bör tydliggöras i myndighetens regler- ingsbrev, och frågan bör tas upp i den återkommande dialogen mellan Regeringskansliet och Miljöprövningsmyndigheten.

Vi bedömer att de tidsfrister som omfattas av EU:s regelverk eller som tas fram av regeringen bör gälla för handläggningen hos prövningsmyndigheten i första instans. På motsvarande sätt som undantag finns för tidsfrister för överprövning vid domstol i den nya EU-förordningarna gör vi bedömningen att tidsfrister inte bör införas för överprövningen av miljötillståndsärenden vid mark- och miljödomstol. För handläggningen vid domstol rekommenderar vi emellertid att det finns en tidsplan för arbetet som parterna kan få ta del av, och att det även framöver sätts handläggningsmål.

För att klargöra förhållandet mellan fastställda tidsfrister i miljö- balken och fastställda tidsfrister i de nya EU-förordningarna och i andra författningar bör det av upplysningsbestämmelsen i nya 20 kap. miljöbalken framgå att bestämmelser i andra författningar gäller för handläggningen om de innehåller en kortare tidsfrist än de som an- ges i 20 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel.

1328

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Prövningsmyndigheten ska ta fram en tidsplan för handläggningen

Vi bedömer att det bör införas en regel om tidsplaner i nya 20 kap. miljöbalken. Den 1 januari 2025 trädde en ny bestämmelse om tids- planer för ansökningsmål enligt miljöbalken i kraft.159 Enligt den ska prövningsmyndigheten senast i anslutning till kungörelsen upp- rätta en tidsplan för målet eller ärendets handläggning om det inte på grund av målets eller ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. De nya EU-förordningarna innehåller också bestämmelser med krav på tidsplaner. Bestämmelserna inne- bär att den gemensamma kontaktpunkten inom en eller två måna- der, beroende på verksamhetstyp, ska ta fram en utförlig tidsplan för tillståndsprocessen i nära samarbete med sökanden och andra berörda myndigheter.

Vi bedömer att en tidsplan kan främja en effektiv handläggning, underlätta planeringen och därigenom bidra till att behovet av att begära anstånd med att inkomma med ett yttrande kan minskas. En tidsplan är också nödvändig för att få överblick över ärendet och de åtgärder som återstår att vidtas för att få till ett avgörande inom ett handläggningsmål eller en fastställd tidsfrist. Om prövningsmyn- digheten bedömer att ett sammanträde kan bidra till en effektiv handläggning kan det vara klokt att redan i tidsplanen ge en tids- angivelse om när detta ska ske. En bestämmelse med i huvudsak motsvarande innehåll som den som har trätt i kraft den 1 januari 2025 bör därför föras in i nya 20 kap. miljöbalken. Den bör vara generell för alla ärenden om miljöprövning. Samtidigt bör kravet inte gälla om en tidsplan på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. En sådan situation får anses gälla i ärenden om igångsättningsbesked eftersom vi för dessa ären- den har föreslagit en kort tidsfrist på tre månader (se förslag i av- snitt 14.10.11). Behovet av tidsplan får då anses obehövligt.

Jämfört med den bestämmelse som har trätt i kraft den 1 januari 2025 bör vissa förändringar göras för att anpassa den till EU-förord- ningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto- nollteknik. I stället för ett krav på att tidsplanen ska tas fram senast i anslutning till kungörelsen gör vi bedömningen att tidsplanen bör tas fram inom en månad från bekräftelsen att ansökan är fullstän- dig. Att använda en annan tidpunkt än den som framgår av EU-

159Se prop. 2023/24:152 s. 79–82.

1329

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förordningarna kan skapa en otydlighet om vilken tidpunkt som gäller. Vi bedömer vidare att det bör framgå att tidsplanen ska tas fram efter samråd med sökanden och andra berörda myndigheter.

I avsnitt 14.6.3 redogör vi för vår bedömning att den nya prövnings- myndigheten skulle kunna vara en lämplig kontaktpunkt för de till- ståndsprocesser som omfattas av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik. Oavsett vilken myndighet som regeringen utser kommer det att krävas ett visst mått av samverkan med andra beslutande myndigheter för att sam- ordna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen med andra tillståndsprocesser. Det kan t.ex. vara nödvändigt att anpassa moment och tidsplaner för att säkerställa att tidsfristerna kan hål- las. Det torde också vara svårt att ta fram en relevant tidsplan utan att samråda med sökanden och de myndigheter som kommer att delta som parts- eller remissmyndigheter i miljöprövningsproces- sen. För att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, läns- styrelsen eller kommunen ska kunna planera sin verksamhet i syfte att kunna lämna yttranden utan att begära anstånd behövs fram- förhållning och att myndigheterna ges en möjlighet att framföra omständigheter som kan påverka tidsplanen. Detta bör framgå av bestämmelsen.

Tidsplanen bör publiceras på en lämplig webbplats tillsammans med annan information om det aktuella ärendet. Vi bedömer att det bör göra det enklare för sökanden, sakägare, allmänhet och myndigheter att följa ärendet och planera för ett deltagande. Den aktuella webbplatsen bör som utgångspunkt vara prövningsmyn- dighetens egen webbplats. I fråga om de ärenden som omfattas av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ska projektägaren publicera en tidsplan på den webbplats som används för att informera allmänheten om det aktu- ella projektet (se t.ex. artikel 8.5 och 11.7 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). I dessa fall kan det vara lämp- ligt att prövningsmyndigheten informerar om att ytterligare in- formation finns på projektägarens webbplats. Se mer om detta i avsnitt 14.11.

1330

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 16 och 17 § miljöbalken.

14.9.9Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen

Förslag: En fastställd tidsfrist för handläggningen innebär att prövningsmyndigheten ska fatta slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning inom en viss tid från den dag då myndigheten be- kräftade att ansökan var fullständig.

Prövningsmyndigheten ska tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist om verksamhetsutövaren ska komplettera miljökonse- kvensbeskrivningen med ytterligare information efter att syn- punkter inkommit vid det offentliga samrådet. Fristen börjar löpa igen efter att kompletteringen inkommit till myndigheten. Motsvarande ska gälla om sökanden har lämnat besked om att ansökan kommer att ändras. Tidsfristen börjar löpa igen första arbetsdagen efter det att en komplettering eller en ändrad an- sökan har kommit in till prövningsmyndigheten.

Miljöprövningsmyndigheten får förlänga tidsfristen en gång med högst 3 månader om det efter det att tidsfristen har börjat löpa uppstår behov av andra tidskrävande och nödvändiga kom- pletteringar som inte kunde förutses när tidsfristen började löpa eller det finns andra synnerliga skäl. Prövningsmyndigheten får också förlänga tidsfristen om det är nödvändigt för att genom- föra ett samråd.

Om myndigheten förlänger en tidsfrist eller tillfälligt stoppar tiden ska skriftlig information om förlängning och skälen för den lämnas till parterna innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut.

Om ett ärende har återförvisats till prövningsmyndigheten för förnyad handläggning gäller tidsfristen från den dag när be- slutet om återförvisning fått laga kraft.

Som vi beskriver i avsnitt 14.9.8 bedömer vi att regeringen bör få besluta om tidsfrister för handläggningen i ärenden om miljöpröv- ning. Vi bedömer att sådana tidsfrister och möjlighet till förläng- ning av dem bör införas på förordningsnivå. I detta avsnitt foku-

1331

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

serar främst vi på ärenden om miljötillstånd. I avsnitt 14.10.11 beskrivs bestämmelserna om tidsfrister för igångsättningsbesked och ändringsbesked.

Utgångspunkter för bestämmelser om tidsfrister

En fastställd tidsfrist för hela handläggningen innebär att prövnings- myndigheten ska fatta slutligt beslut i ett ärende om miljötillstånd inom en viss tid. Det finns tidsfrister i de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nolltekniker, och i bestämmelser som genomför förnybartdirektivet. För att genomföra ändringar i förnybartdirektivet kommer det dessutom att införas fler tidsfrister. Tidsfristernas längd skiljer sig åt bero- ende bl.a. på verksamhetens typ och placering, men också på hur prioriterad verksamheten bedöms vara.

Av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nollteknik framgår att tidsfristerna riktar sig till medlemsstaten och omfattar myndigheternas handläggning. Verk- samhetsutövarens arbete med att ta fram miljökonsekvensbeskriv- ningen räknas inte in i tidsfristerna, inte heller de utredningar och kompletteringar som görs med anledning av synpunkter som har inkommit vid samråd enligt MKB-direktivet. Det framgår också av nämnda EU-förordningar att en tidsfrist inte får begränsa möjlig- heterna att uppfylla kraven inom andra centrala delar av unions- rätten, tex. att genomföra ett samråd med den berörda allmänheten inom ett visst område eller med ett annat land (jfr artikel 14 EU- förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). När det gäller förnybartdirektivet är förhållandet till andra delar av unionsrätten inte lika tydligt, tvärtom inbjuder direktivet till olika tolkningar. Vi bedömer emellertid att utgångspunkten bör vara densamma.

Vi gör bedömningen att bestämmelser om tidsfrister i miljö- balken bör ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i nämnda EU- rättsakter, och stödja tillämpningen av dessa. Det påverkar över- väganden om vilka moment som bör omfattas av tidsfristerna, vid vilken tidpunkt som dessa ska börja löpa och behov av att kunna stoppa löptiden eller förlänga en tidsfrist. Denna utgångspunkt innebär bl.a. att Sverige inte får införa tidsfrister som i praktiken

1332

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

begränsar möjligheten för allmänheten, i Sverige eller annat med- lemsland, att påverka ansökans innehåll.

Tidsfristens startpunkt

Vad gäller en tidsfrists startpunkt bedömer vi att den ska börja löpa den dag då myndigheten bekräftar att ansökan är fullständig. Som

vibeskriver i avsnitt 14.9.7 skapar det en tydlig utgångspunkt för beräkning av fristen efter samma mönster som i nämnda EU-rätts- akter. Det bidrar också till att skapa incitament för sökanden att ta fram ett bra underlag från början eftersom tiden inte börjar inte löpa förrän ansökan anses vara tillräcklig för att behandlas.

Fastställda tidsfrister

Vi bedömer att bestämmelser om tidsfrister bör införas i ett nytt

5 kap. i miljöprövningsförordningen. I detta betänkande finns för- slag på tidsfrister för vissa moment samt för beslut om igångsätt- ningsbesked (se t.ex. förslag i avsnitten 14.9.8 och 14.10.11). För att ge den som tillämpar bestämmelserna en helhetsbild bör det införas en upplysningsbestämmelse i det nya kapitlet om att det finns ytterligare tidsfrister i de ovan nämnda EU-förordningarna samt i förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi om ansökan avser en verk- samhet eller åtgärd som omfattas av dessa bestämmelser.

Som vi beskriver i avsnitt 14.9.8 bedömer vi att regeringen även bör få besluta om tidsfrister för handläggningen av ärenden om miljötillstånd när underlag för det finns. Vad gäller tidsfristernas längd har vi under utredningsarbetet gjort följande iakttagelser. För att en tidsfrist ska ge effekt går det inte att rakt av använda EU- tidsfristerna som ett mått på hur lång tid en miljöprövningsprocess bör ta. Vi konstaterar att EU-tidsfristerna i några fall är väl tilltagna och omfattar fler tillståndsbeslut än miljötillstånd. Det går inte heller att rakt av utgå från den befintliga handläggningsstatistiken som Naturvårdsverket sammanställer. Flera av de moment som

i dag tar mycket tid omfattas inte av EU:s tidsfrister. Det gäller t.ex. verksamhetsutövarens kompletteringar av miljökonsekvens- beskrivningen efter samråd enligt MKB-direktivet. Till det förvän-

1333

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tas våra förslag i detta betänkande bidra till effektivisering. Den nya processen syftar t.ex. till att minska behovet av kompletteringar i ett sent skede. Även de nya reglerna om miljötillståndets innehåll syftar till att förtydliga och minska prövningens omfattning och därmed onödig skriftväxling och diskussioner.

I tabellerna 14.6 och 14.7 har vi gjort en uppskattning av hand- läggningstiden för två ärendetyper – ett genomsnittsärende respek- tive ett enklare ärende.

Stoppad löptid

Vi bedömer att det bör införas en möjlighet för prövningsmyn- digheten att tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist om sökanden behöver tid för att komplettera eller ändra en ansökan om miljö- tillstånd eller ändringstillstånd exempelvis med anledning av syn- punkter som har inkommit vid det offentliga samrådet. Vid det offentliga samrådet har allmänheten möjlighet att påverka ansökans innehåll och bidra till att den sökta verksamheten får en så liten påverkan som möjligt på omgivningen. Vi utgår från att både an- sökan och miljökonsekvensbeskrivningen kan behöva justeras eller kompletteras i detta läge. Som vi har beskrivit ovan omfattas inte denna typ av kompletteringar av tidsfrister enligt EU:s regelverk. Syftet med att införa en stoppa-klockan bestämmelse, i stället för att förlänga tidsfristen i dessa situationer, är att skapa incitament för verksamhetsutövaren att snabbt inkomma med kompletteringar av rätt kvalitet. Löptiden för en tidsfrist bör stoppas tillfälligt, och bör starta igen när kompletteringen har inkommit till prövnings- myndigheten.

Förlängning av tidsfrist

Prövningsmyndigheten bör dessutom ha möjlighet att förlänga tidsfristen när det uppstår andra oförutsedda eller på andra sätt speciella behov. Denna möjlighet bör avse alla ärendetyper som har en tidsfrist. Vi vet att verksamhetens eller åtgärdens art, lokalisering eller omfattning påverkar handläggningstidens längd. Många intres- senter ökar behovet av kommunikation. Det kan också uppstå situa- tioner där prövningsmyndigheten bedömer att det offentliga sam-

1334

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

rådet behöver anpassas till den berörda allmänheten eller göras om för att kunna lämna den motiverade slutsatsen. Vid gränsöverskrid- ande samråd med ett annat land kan vissa moment ta längre tid, t.ex. för att översätta yttranden från andra språk. Det kan inte heller uteslutas att det även efter gjorda kompletteringar med anledning av det offentliga samrådet inkommer nya uppgifter som måste han- teras för att säkerställa att beslutet håller hög kvalitet. Komplexa orsakssamband ökar dessutom behovet av kunskap. Enligt EU-för- ordningen om netto-nollteknik kan en förlängning vara motiverad om det har identifierats risker för arbetstagares eller allmänhetens hälsa och säkerhet och det krävs mer tid för att fastställa åtgärder för att komma till rätta med riskerna.

För att kunna genomföra nödvändiga åtgärder för ett menings- fullt samråd med allmänheten, berörda myndigheter och andra länder utan att det begränsar tiden för analys eller för att skriva ett välmotiverat beslut kan prövningsmyndigheten behöva förlänga tidsfristen. Mot bakgrund av att vi bedömer att de tidsfrister som tas fram bör vara differentierade och väl anpassade för de olika verk- samhetstyperna bör möjligheten till förlängning inte vara längre än vad som är motiverat.

Prövningsmyndigheten bör skriftligen informera sökanden om att tidsfristen börjar löpa. Om tidsfristen förlängs bör prövnings- myndigheten lämna skriftlig information om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.

Tidsfrist vid återförvisning av beslut

Av beslut från Justitieombudsmannen framgår att ärenden som har återförvisats från en överprövande instans bör handläggas med sär- skild skyndsamhet och med förtur.160 I plan- och bygglagstiftningen har detta kommit till uttryck genom att det anges att de tidsfrister som finns för ärenden om lov och förhandsbesked också gäller vid återförvisning för förnyad handläggning (9 kap. 27 b § PBL).

Vi bedömer att det är lämpligt att reglera att fastställda tidsfris- ter också gäller när ärenden om miljöprövning har återförvisats från en överprövande instans. Tidsfristen bör då räknas från den dag då beslutet om återförvisning fick laga kraft.

160Se JO:s beslut den 14 juni 2023, dnr 10151–2022 och JO:s beslut den 29 maj 2024, dnr 4452–2023.

1335

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Tabell 14.6 Uppskattad handläggningstid för handläggningsstegen

imiljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen

– ett normalärende

I ärenden där den ursprungliga ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd behöver kompletteras eller ändras inför det slutliga beslutet meddelar prövningsmyndigheten en motiverad slutsats separat innan den tar ställning till om det finns förutsättningar för att ge ett miljötillstånd eller ändringstillstånd


Handläggningssteg			Ungefärlig tidsåtgång
Inför ansökan om miljötillstånd – avgränsningsyttrande
1.	Begäran om avgränsningsyttrande kommer in

2.	Remiss berörda myndigheter, hantera ev. synpunkter		1 mån
3.	Ta ställning till omfattning & detaljeringsgrad för MKB,
skriva avgränsningsyttrande			2 veckor
Uppstart handläggning av ansökan om miljötillstånd
4.	Ansökan inkl. MKB kommer in

5.	Underrättelse myndigheter, hantera ev. synpunkter		1 mån
6.	Ta ställning till om ansökan är fullständig		1 mån

7.	Föreläggande om komplettering, hantera komplettering		1,5 mån
8.	Skicka bekräftelse, ev. tidsfrist börjar löpa		1 dag
9.	Ta fram tidsplan, uppdatera info på hemsidan		2 veckor
Offentligt samråd
10.		Kungörelse av ansökan inkl. MKB, förbereda och delta
vid samrådsmöten			1 mån
11.		Hantering av samrådsredogörelse, inkomna synpunkter	2 mån
12.		Föreläggande till sökanden om bemötande eller komplet-
tering, skriftväxling eller sammanträde och besiktning			2 mån
Motiverad slutsats

13.		Ta ställning till verksamhetens eller åtgärdens
miljöpåverkan och MKB, skriva motiverad slutsats			2 mån
14.		Offentliggöra den motiverade slutsatsen, uppdatera
informationen på hemsidan			1 dag

Beslut om miljötillstånd
15.		Ge sökanden tillfälle att yttra sig över ärendets fortsatta
handläggning			2 veckor

16.		Skriftväxling och ev. sammanträde och besiktning	1 mån
17.		Ta ställning till förutsättningarna för tillstånd, skriva
beslut om miljötillstånd			1 mån
18.		Kungöra beslutet	1 dag
Totalt för processen med detta exempel			15 mån
Tid från bekräftelse om fullständig ansökan till beslut			10 mån

Anm. I exemplet ingår inte tid för s.k. gränsöverskridande samråd.

1336

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Tabell 14.7 Uppskattad handläggningstid för handläggningsstegen

imiljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen

– ett enklare ärende

I ärenden där den ursprungliga ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd inte behöver kompletteras eller ändras inför det slutliga beslutet kan den motiverade slutsatsen och det slutliga beslutet i ärendet fattas samtidigt

Handläggningssteg		Ungefärlig tidsåtgång
Inför ansökan om miljötillstånd – avgränsningsyttrande
1.	Begäran om avgränsningsyttrande kommer in

2.	Remiss berörda myndigheter, hantera ev. synpunkter	1 mån
3.	Ta ställning till omfattning & detaljeringsgrad MKB,
skriva avgränsningsyttrande		2 veckor

Uppstart handläggning av ansökan om miljötillstånd
4.	Ansökan inkl. MKB kommer in

5.	Underrättelse myndigheter, hantera ev. synpunkter	2 veckor
6.	Ta ställning till om ansökan är fullständig	1 mån
7.	Skicka bekräftelse, ev. tidsfrist börjar löpa	1 dag
8.	Ta fram tidsplan, uppdatera info på hemsidan	2 veckor

Offentligt samråd
9.	Kungörelse av ansökan inkl. MKB, förbereda och delta
vid samrådsmöten		1 mån
10. Hantering av samrådsredogörelse		1 mån
11. Föreläggande till sökanden om bemötande		3 veckor

12. Ge berörda tillfälle att yttra sig om ärendets fortsatta
handläggning		3 veckor

Motiverad slutsats och beslut om tillstånd

13.Ta ställning till verksamhetens eller åtgärdens miljö- påverkan, MKB och förutsättningarna för tillstånd, skrif- tväxling med sökande om möjligheten att besluta den motiverade slutsatsen och beslutet om tillstånd samtidigt

om det ursprungliga yrkandet vidhålls, utforma beslutet		2 mån
14. Kungöra beslutet		1 dag

Totalt för hela processen med detta exempel		9 mån
Tid från bekräftelse om fullständig ansökan till beslut		6 mån

Anm. I exemplet ingår inte tid för s.k. gränsöverskridande samråd.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 kap. miljöprövningsförordningen.

1337

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.9.10Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken

Förslag: Bestämmelser med upplysning om kraven på samråd och motiverad slutsats samt möjligheten att begära ett yttrande från Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slut- satsens aktualitet i 6 kap. miljöbalken placeras i nya 20 kap. miljö- balken.

I avsnitten 14.8.9–14.8.11beskriver vi våra förslag avseende samråd, motiverad slutsats och möjligheten att begära ett yttrande av Miljö- prövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktua- litet. På motsvarande sätt som gäller vid tillämpningen av 6 kap. miljöbalken i vissa andra lagar, gör vi bedömningen att det av bestäm- melserna i nya 20 kap. miljöbalken bör framgå när bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga i ett ärende om miljöprövning.

I förhållande till bestämmelserna om samråd och motiverad slutsats i 6 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att det är tillräckligt med upplysningsbestämmelser i en paragraf i nya 20 kap. miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 20 § miljöbalken.

14.9.11Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd

Förslag: Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ska myndigheten ge sökanden möjlighet att, inom viss tid, yttra sig om den ursprungliga ansökan vidhålls, och om det finns förutsättningar för det, om det slutliga beslutet bör ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.

Vi beskriver våra överväganden och förslag kring den motiverade slutsatsen i avsnitt 14.8.11. Den motiverade slutsatsen utgör pröv- ningsmyndighetens slutsatser om miljökonsekvensbeskrivningen och verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan.

1338

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar sin motiverade

slutsats gör vi bedömningen att myndigheten bör överväga om det finns förutsättningar för att meddela den motiverade slutsatsen och det slutliga tillståndsbeslutet samtidigt. För att sådana förutsätt- ningar ska finnas bör det för det första handla om ett ärende där Miljöprövningsmyndigheten är den myndighet som ska meddela det slutliga beslutet i ärendet. Om exempelvis regeringen ska med- dela det slutliga beslutet i ärendet meddelar Miljöprövningsmyn- digheten således alltid den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i ärendet. För det andra behöver Miljöprövnings- myndigheten göra bedömningen att en motiverad slutsats och ett miljötillstånd kan meddelas på tillgängligt underlag i ärendet (se 25 § FL).161 Slutligen behöver Miljöprövningsmyndigheten göra bedöm- ningen att det finns förutsättningar för att hinna meddela det slut- liga beslutet inom den tidsfrist som finns för meddelande av den motiverade slutsatsen (se förslag i avsnitt 14.8.11). Om dessa för- utsättningar är uppfyllda bör Miljöprövningsmyndigheten ge sök- anden möjlighet att inom en kort tidsfrist yttra sig dels om den ursprungliga ansökan vidhålls, dels om sökanden önskar att det slutliga beslutet i ärendet ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.

Om Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att förutsätt- ningar för att meddela besluten samlat inte finns eller om sökanden antingen anger att ansökan inte vidhålls eller att denne önskar få beslutet om den motiverade slutsatsen separat bör Miljöprövnings- myndigheten meddela den motiverade slutsatsen separat och där- efter ge sökanden möjlighet att inkomma med en återkallelse av ansökan eller en ändrad ansökan.

I dessa situationer är det rimligt att sökanden ges en tid om cirka en månad från det att Miljöprövningsmyndigheten meddelade den motiverade slutsatsen för att yttra sig över den fortsatta hand- läggningen av ärendet. Avsikten är att sökanden under denna tid ska hinna bestämma sig för om denne önskar vidhålla sin ansökan eller ändra den i något avseende. Tidsfristen på en månad ska bidra till att sådana tidsfrister som följer av exempelvis EU-förordning- arna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ska kunna hållas. Vi bedömer att i de flesta fall bör sökanden kunna bekräfta att ansökan vidhålls inom en månad. Om så ej sker gäller

161Se prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 468–470.

1339

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

inte längre de tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen som helhet (se avsnitt 14.9.8). Begränsningen om en månad utgör på så sätt inte en bedömning av den motiverade slutsatsens aktualitet.

I och med att det kan finnas aspekter kring myndighetens slut- satser om verksamhetens eller åtgärdens miljökonsekvenser som kan medföra att sökanden behöver tid att komplettera ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen eller ändra sin ansökan på något sätt bedömer vi att sökanden bör ha möjlighet att inkomma med dessa även efter en månad. Exempelvis kan det finnas osäkerheter kring vissa miljöeffekter och olika undersökningar som visar på olika effekter, vilket kan göra en tillståndsprövning osäker om detta rör tillåtlighetsfrågor, dvs. påverkan på exempelvis vattenmiljön eller ett Natura 2000-område. Innan processen kan påbörjas igen ska prövningsmyndigheten yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningen är fortsatt överensstämmande med den motiverade slutsatsen.

I ärenden där sökanden ändrar sin ansökan inom en månad eller återkommer efter att tidsfristen om en månad har gått ut bedömer vi att Miljöprövningsmyndigheten behöver granska om ansökan har ändrats på ett sådant sätt att ett nytt offentligt samråd bör hållas. Myndigheten behöver också kommunicera eventuella ändringar i materialet med de som är parter i ärendet (jfr 25 § FL). Det betyder att myndigheten på eget initiativ ska underrätta en part om allt mate- rial av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att yttra sig över detta innan den fattar beslut i ärendet. Det kan gälla exempelvis iakttagelser vid besiktning efter att samråd har ägt rum om.162 Det handlar på så sätt om sådana omständigheter eller uppgifter i mate- rialet som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. I ärenden med omfattande skriftligt utrednings- material kan det i vissa fall vara lämpligt att Miljöprövningsmyndig- heten i ett särskilt dokument sammanställer de uppgifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar det materialet med parterna.163 Med utgångspunkt i 25 § förvaltnings- lagen ska parterna inte själv behöva efterforska om något nytt material av betydelse har förts till ärendet. Kommunikationen utgör därför ett viktigt verktyg för Miljöprövningsmyndigheten för att den ska kunna fullgöra sitt utredningsansvar. Eftersom 25 § förvaltnings- lagen innebär en aktivitetsplikt för myndigheter oberoende av

162Se prop. 2016/17:180 s. 155–162.

163Se Ahlström, Förvaltningslagen (2017:900) 25 §, Lexino 2024-09-01 (JUNO).

1340

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

begäran ställer reglerna om kommunikation höga krav på upp- märksamhet från myndighetens sida. Om en myndighet inte följer förvaltningslagens regler om kommunikation, har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning och det kan då bli aktuellt för en högre instans att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till beslutsmyn- digheten för ny behandling.164

Förslaget till slutligt beslut i ärendet behöver inte kommuniceras enligt 25 § förvaltningslagen. Det finns dock inte något hinder mot att en myndighet kommunicerar ett förslag till beslut innan ärendet avgörs för att ge parterna möjlighet att lämna synpunkter även på myndighetens slutsatser på grundval av utredningen. Miljöpröv- ningsmyndigheten kan exempelvis bedöma att det finns behov att kommunicera med den sökande eller med partsmyndighet om villkor och materiella förutsättningar för att ge tillstånd.

Som vi beskriver i avsnitt 14.8.11 finns det möjligheter för pröv- ningsmyndigheten att sätta en giltighetstid för sin motiverade slut- sats. Det kan exempelvis vara aktuellt när det finns kumulativa miljökonsekvenser i relation till andra planerade verksamheter eller åtgärder. Även om sökanden kan begära ett yttrande om den moti- verade slutsatsens aktualitet när giltighetstiden har gått ut är syftet med giltighetstiden att visa inom vilket tidsspann som prövnings- myndigheten bedömer att det är rimligt att den kommer att avge ett positivt svar om prövningsprocessen kan fortsätta. Att en giltig- hetstid sätts medför på så sätt inte att prövningsmyndigheten (såsom Miljöprövningsmyndigheten eller Bergmästaren) inte behöver säker- ställa att den motiverade slutsatsen är aktuell utan detta är ett själv- ständigt krav (se artikel 8.6 i MKB-direktivet).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 21 § miljöbalken.

164Se Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen (2024-08-26, JUNO) kommentaren till 25 §.

1341

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning

Förslag: Prövningsmyndigheten ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.

Besked om tid och plats för sammanträde och besiktning ska i så fall lämnas till parterna i ärendet i god tid.

Sammanträde och besiktning

Av vår redogörelse i avsnitt 10.2.8 framgår att muntliga inslag i förfarandet vid mark- och miljödomstolen i ansökningsmål är huvudregel samt att miljöbalkens krav för att underlåta den av- slutande huvudförhandlingen är ganska höga. Samtidigt kan vi konstatera att riksdagen nu har bestämt att minska kravet på att hålla huvudförhandling vid mark- och miljödomstol och att nya bestämmelser har börjat gälla från den 1 januari 2025. I avsnitt 10.2.8 har vi också konstaterat att muntligt sammanträde och besiktning inte är lika vanligt hos miljöprövningsdelegationen som vid mark- och miljödomstolen. Sammantaget kan vi dock konstatera att det finns fördelar med inslag av muntlig handläggning även i det till- ståndsförfarande som vi behandlar här. Vid ett sammanträde kan ofta oklarheter redas ut. Detta kan i sin tur skapa större förståelse för den sökta verksamheten och leda till färre överklaganden med den tidsvinst det ger för alla berörda.

Inte sällan är det också nödvändigt att prövningsmyndigheten, eller åtminstone någon företrädare för den, besöker platsen för den verksamhet eller åtgärd som ska tillståndsprövas och där företar besiktning. Iakttagelser på plats ger ofta en bättre förståelse för dimensionerna och förhållandena på platsen samt skapar bättre förståelse för den information som lämnas i skriftligt underlag till en aktuell ansökan.

När förstainstansprövningen nu enligt vårt förslag kommer att företas av en förvaltningsmyndighet bör det således inte innebära att utrymmet för muntlig handläggning inskränks, även om skrift- lig handläggning är utgångspunkten enligt förvaltningslagen. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen och inrättandet av Koncessions-

1342

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

nämnden för miljöskydd, som också var en förvaltningsmyndighet, uttalade departementschefen följande:

För att tillgodose kravet på rättssäkerhet i prövningen och för att vinna ökad säkerhet att ärendena blir uttömmande utredda bör nämnden i regel hålla offentliga sammanträden där alla intressenter, också enskilda sakägare, får tillfälle att lägga fram sina synpunkter. I anslutning till sammanträde eller fristående från sammanträde bör syn på platsen vanligen äga rum. Sammanträde och syn bör kunna hållas av nämnden i dess helhet eller av en eller flera av dess ledamöter. Det bör kunna bli en viktig uppgift för den tekniske ledamoten att förrätta syn och också att hålla sammanträden i vissa frågor.165

Vi gör bedömningen att krav på sammanträde och besiktning bör ställas i motsvarande utsträckning som den som nu gäller i 19 kap.

4 § 3 miljöbalken för länsstyrelser (miljöprövningsdelegationer) eller kommunala nämnder vid prövningen av miljöfarlig verksam- het. Regeln är utformad efter mönster från 14 § andra stycket 3 miljöskyddslagen som gällde för Koncessionsnämnden för miljö- skydd. Regeln som riktade sig till koncessionsnämnden var dock strängare i den bemärkelsen att sammanträde och besiktning bara kunde underlåtas om det var uppenbart onödigt. Gällande regler i miljöbalken riktade till mark- och miljödomstol om huvudförhand- ling och syn är som sagt också strängare. Enligt den tidigare nämnda lagändringen, som börjadegälla den 1 januari 2025, ska mark- och miljödomstolen kunna underlåta att hålla huvudförhandling om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig hand- läggning. Även om uttalandet vid tillkomsten av miljöskyddslagen i allt väsentligt fortfarande gäller bör ändå i ljuset av det senaste lag- stiftningsinitiativet den regel som vi föreslår ge större utrymme för prövningsmyndighetens egen bedömning än hittills gällande regler för mark- och miljödomstol. Dessutom är den föreslagna regeln en motsvarighet till vad som gäller för miljöprövningsdelegationen

i dag.

När vi här använder termen sammanträde motsvarar den såväl muntlig förberedelse som huvudförhandling enligt gällande förfar- ande vid mark- och miljödomstol. Det betyder att prövningsmyn- digheten enligt vårt förslag kan använda sammanträdesbestämmel- sen under hela prövningsprocessen. De särskilda bestämmelserna om krav på muntlig förberedelse och huvudförhandling i mark- och

165Se prop. 1969:28 s. 204.

1343

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

miljödomstol fyller följaktligen inte någon funktion i förfarandet som vi föreslår för prövningsmyndigheten.

Miljöprövningsmyndighetens utredningsansvar

Som vi beskriver i avsnitt 14.6.9 kommer Miljöprövningsmyndig- heten, utöver bestämmelser i miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, att tillämpa bestämmelserna i förvaltningslagen vid handläggningen av miljöprövningsärenden.

Det innebär bl.a. att bestämmelser om utgångspunkter för handlägg- ningen och myndighetens utredningsansvar blir tillämpliga (se 9 och 23 §§ FL). Enligt 23 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. I 22 kap. 11 § miljöbalken regleras mark- och miljödomstolens utredningsansvar i ansökningsmål. Som vi redogör för i avsnitt 14.15.2 föreslår vi att samtliga bestämmelser i 22 kap. miljöbalken ska upphävas som en följd av att prövningen av ärenden om miljöprövningsinstans inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol. Bestämmelsen i nuvarande 22 kap. 11 § miljö- balken har nyligen kompletterats med en precisering av utrednings- ansvarets omfattning. Preciseringen innebär att mark- och miljö- domstolen under förberedelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verk- samhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljö- effekter. Vårt förslag innebär att det som i dag utgör ansöknings- mål ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Vi bedömer att den precisering av utredningsansvaret som kommer till uttryck i 22 kap. 11 § miljöbalken i och för sig är rimlig för Miljöprövningsmyndig- hetens handläggning av miljöprövningsärenden. Däremot bedömer

viatt förvaltningslagens regel om utredningsansvar är tillräcklig och att den precisering av ansvaret som framgår av 22 kap. 11 § miljöbalken därför inte behöver framgå av bestämmelserna i nya

20 kap. miljöbalken. Vi föreslår därför inte någon särskild regel om Miljöprövningsmyndighetens utredningsansvar och dess omfattning.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 22 § miljöbalken.

1344

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.9.13Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m.

Förslag: På motsvarande sätt som i dag gäller för mark- och miljödomstol ska den nya Miljöprövningsmyndigheten få för- ordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersök- ning avge utlåtande i ärendet.

Bestämmelserna om markavvattningssakkunniga i 7 kap. 21, 23–26 och 29 §§ lagen med särskilda bestämmelse om vatten- verksamhet upphävs. Likaså upphävs bestämmelserna om för- ordnande av sakkunnig eller besiktningsman i 9 kap. 4 och 5 §§ i samma lag.

På motsvarande sätt som i dag gäller för mark- och miljö- domstol ska den nya Miljöprövningsmyndigheten få inhämta yttrande från vattenmyndighet och ge sådana sakägare som har blivit kända först efter det att kungörelsen om det offentliga samrådet skett tillfälle att yttra sig. Även nuvarande bestäm- melser om tvist om fastighet och tidpunkt för framställande av yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet ska till- lämpas av Miljöprövningsmyndigheten.

Begäran om ersättning i ärenden om miljötillstånd för vatten- verksamhet ska framställas inom den tid som anges för yttrande i kungörelsen om samråd. Inom samma tid ska sakägare även yttra sig över inhämtade av sakkunnigutlåtande eller yttrande från Vattenmyndigheten.

Bedömning: Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen ska allt- jämt kunna meddela föreskrifter om behörighet att vara sakkun- nig i ärenden om markavvattning.

Förordnande av sakkunnig

Enligt nuvarande 22 kap. 12 § miljöbalken kan mark- och miljö- domstolen förordna om en eller flera sakkunniga att efter för- beredande undersökning avge utlåtande i målet. Bestämmelsen är enligt 19 kap. 5 § miljöbalken även tillämplig när länsstyrelsen eller kommunen prövar tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter.

1345

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi har i avsnitt 14.6. föreslagit att prövningen av miljötillstånd och igångsättningsbesked ska handläggas av en Miljöprövnings- myndighet. Vi har i samma avsnitt betonat vikten av att denna myndighet förses med rätt kompetens. Genom den organisations- modell vi föreslår bör det också finnas möjlighet att, vid behov, fördela resurser och ärenden i den mån arbetsbelastningen varierar på de olika kontoren eller om en specifik branschkompetens finns på ett kontor, men inte på ett annat. Även om Miljöprövningsmyn- digheten ska ha den kompetens som behövs för de ärenden som hanteras kan det i vissa fall finnas behov av att förordna en person med särskilda sakkunskaper inom ett specifikt område som berörs i det aktuella ärendet. Dagens möjlighet att förordna om sakkunnig bör därför även gälla vid Miljöprövningsmyndighetens handlägg- ning av miljöprövningsärenden. En fråga om att förordna en sak- kunnig kan väckas av sökanden, annan part eller prövningsmyndig- heten. Behov av sakkunnig kan även uppstå efter att ett ärende har överklagats. Möjligheten att förordna sakkunnig bör därför, på samma sätt som i dag, även gälla vid överprövning i mark- och miljö- domstol och Mark- och miljööverdomstolen.

Regler om sakkunniga i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Enligt vårt förslag ska prövningen av tillstånd för markavvattning ske av den föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Det gäller både ny markavvattning och omprövning av befintliga anläggningar. Det innebär att länsstyrelsen inte längre kommer att pröva tillstånd till markavvattning. Däremot kommer länsstyrelsen alltjämt vara till- synsmyndighet över vattenverksamhet och därmed även över mark- avvattning.

Enligt nuvarande regler ska en markavvattningssakkunnig för- ordnas om det vid prövningen av markavvattning enligt miljöbal- ken framställs yrkande om att även någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen (se 7 kap. 21 § LSV). Detsamma gäller om målet inleds genom en anmälan av lantmäterimyndigheten enligt

7 kap. 20 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om det är uppenbart hur frågan om delaktighet ska lösas behöver någon markavvattningssakkunnig dock inte förordnas. Mark- och miljödomstolen får även i annat fall förordna en markavvattnings-

1346

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

sakkunnig. Länsstyrelsen har inte getts möjlighet att förordna en markavvattningssakkunnig, eftersom huvuduppgiften för den sak- kunniga är att utforma anläggningen så att den blir till nytta för flera fastigheter och fördela kostnaderna mellan deltagarna. Före- ligger sådana omständigheter ska målet överlämnas till domstol.

Bestämmelser om markavvattningssakkunniga finns i 7 kap. 21–26 och 29 §§ lagen med särskilda bestämmelse om vattenverk- samhet. Där regleras hur den markavvattningssakkunniga ska ar- beta och om rätt till tillträde till byggnader m.m. Särskilda bestäm- melser om behörighet att vara markavvattningssakkunnig meddelas av Jordbruksverket och Skogsstyrelsen i enlighet med 7 kap. 22 § nyss nämnda lag och i enlighet med 6 § förordningen om vatten- verksamheter.166 I 7 kap. 26 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns regler om tillträde.

Som vi redan har konstaterat kan det i vissa ärenden om miljö- prövning finnas behov av att förordna en sakkunnig. På samma sätt som gäller enligt nuvarande regler kan behovet av en sakkunnig uppstå i ett ärende om markavvattning och då i de situationer där flera fastigheter ska delta. Miljöprövningsmyndigheten ska som har nämnts pröva alla miljötillstånd eller igångsättningsbesked till mark- avvattning i hela landet. Det innebär att prövningen av markavvatt- ning centraliseras till en myndighet jämfört med dagens prövning där den är uppdelad på alla länsstyrelser och mark- och miljödom- stolar. Med den mer centraliserade prövningen borde det vara möj- ligt att i större utsträckning än i dag ha den markavvattningskom- petensen som behövs inom den egna myndigheten. Vi kan därför inte se behov av en regel som anger att utgångspunkten är att en markavvattningssakkunnig ska förordnas i alla ärenden där fler än en fastighet ska delta. Huruvida det behövs en sakkunnig med markavvattningskompetens bör i stället avgöras från fall till fall. Den generella regel som vi föreslår ska gälla för Miljöprövnings- myndighetens handläggning av miljöprövningsärenden och möj- ligheten att förordna sakkunnig bör därför vara tillräcklig även för dessa situationer. Bestämmelsen i 7 kap. 21 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör därför upphävas. Det finns inte heller skäl att ha specialregler för utförandet av sakkunnigupp- draget när det kommer till markavvattning. Bestämmelserna i 7 kap. 23–25 §§ i nämnda lag bör därmed också upphävas. Likaså bör be-

166Se Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 2020:12 och Skogsstyrelsens föreskrifter SKSFS 2000:2.

1347

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

stämmelsen i 7 kap. 26 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet upphävas. Den bestämmelsen reglerar en mark- avvattningssakkunnigs rätt att gå in i byggnader, beträda ägor, göra mätningar och markundersökningar samt utföra därmed samman- hängande eller jämförliga åtgärder. Rätt till tillträde för en sakkunnig gäller ändå enligt 28 kap. 1 § miljöbalken. En markavvattningssak- kunnigs behov av tillträde bör därför kunna tillgodoses med den bestämmelsen.

I 7 kap. 29 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet regleras att en sakkunnig ska lämna in ett yttrande och vad det ska innehålla reglera. En motsvarande bestämmelse bör införas i nya 20 kap. miljöbalken. I samband med ett förordnande av en sakkunnig bör anges i beslutet vad uppdraget ska avse. Vi bedömer inte att detta behöver regleras i lag.

Enligt nuvarande regler förordnas sakkunniga i mål om mark- avvattning där fler än en fastighet ska delta. För att en markavatt- ningsanläggning ska behålla sin funktion behöver anläggningarna underhållas. Det är viktigt att deltagarna i anläggningen uppfattar att kostnaderna mellan dem fördelas på ett rättvist sätt. Syftet med sakkunniga med särskild behörighet är att upprätthålla en gemen- sam praxis för hur kostnaderna bör fördelas. Vi anser därför att föreskriftsrätten om behörighetskrav för markavvattningssakkun- niga bör finnas kvar. Dessa ska Miljöprövningsmyndigheten till- lämpa när en sakkunnig förordnas i ett ärende om markavvattning oavsett om det gäller en ansökan om miljötillstånd, igångsättnings- besked eller omprövning. Det har framförts att föreskriftsrätten bör föras över till den myndighet som har det tillsynsvägledande ansvaret för markavvattning. Om en sådan förändring bör göras behöver utredas i särskild ordning.

Bland reglerna om sakkunniga i lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet finns även en bestämmelse om hur prövningsmyndigheten ska agera när en sökande återkallar sin an- sökan om markavvattning. I 7 kap. 27 § nämnda lag anges att om sökanden återkallar sin ansökan, ska de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handlägg- ningen fortsätter, ska målet skrivas av. Om sakägare vill att målet ska fortsätta att handläggas ska prövningsmyndigheten göra det, men med dessa sakägare som sökande i stället. Vi gör bedömningen

1348

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

att den bestämmelsen bör behållas, men att den bör justeras då det nu kommer att handläggas som ett ärende i stället för mål.

I nuvarande regler i 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns en möjlighet för mark- och miljödom- stolen att, innan en ansökan om vattenverksamhet lämnas in, förordna en sakkunnig för undersökning av en fastighet som förberedelse för en vattenverksamhet. Regleringen hör samman med bestämmel- sen i 28 kap. 3 § miljöbalken om rätt till tillträde för bl.a. planerad verksamhet. Länsstyrelsen kan alltså besluta om att någon bereds tillträde till annans fastighet. Som nämnts har enligt 28 kap. 1 § miljöbalken en myndighet och den som på myndighetens uppdrag, t.ex. en sakkunnig, utför ett arbete rätt till tillträde till fastigheter

m.m.Det som tillkommer genom regleringen i 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är alltså mark- och miljödomstolens möjlighet att i ett förberedande skede förordna en sakkunnig. Vattenverksamhetsutredningen som bl.a. hade att utreda behovet av bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet föreslog att 9 kap. 4 § skulle upphävas.167 Den utredningen ansåg att den reglering som finns i 28 kap. miljöbalken borde vara tillräcklig för att lösa de allra flesta situationer som går att förutse. Vi instämmer i den bedömningen och föreslår att 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör upphävas.

Vattenverksamhetsutredningen föreslog även att bestämmelsen i 9 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet borde upphävas.168 Bestämmelsen gör det möjligt för länsstyrelsen att förordna en besiktningsman för att utreda om en anläggning har kommit till i laga ordning, dvs. att tillståndsplikt enligt miljöbalken eller äldre lag har iakttagits, eller är av laga beskaffenhet, dvs. har utförts i enlighet med dom eller beslut enligt miljöbalken eller äldre lag. Kostnaderna för besiktningen ska betalas av den som har begärt besiktningen. Besiktningsmannens utlåtande har inte någon rätts- verkan i sig utan är endast ett bevismedel som senare kan användas i en rättegång om bortskaffande av anläggningen m.m.

I 26 kap. 22 § miljöbalken finns en bestämmelse som anger en skyldighet för en verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om

167Se SOU 2014:35 s. 477 och 478.

168Se SOU 2014:35 s. 478 och 479.

1349

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

det är lämpligare får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. För det fall någon annan utses ska verksam- hetsutövaren eller den avhjälpningsskyldige ersätta kostnaderna för undersökningen. Bestämmelsen gäller både verksamhetsutövare och annan som är skyldig att avhjälpa skada eller olägenhet. Där- igenom omfattas både den som utövar vattenverksamhet och den som endast är ansvarig för en anläggnings underhåll m.m. Vi be- dömer i likhet med Vattenverksamhetsutredningen att regleringen i 26 kap. 22 § miljöbalken är tillräcklig och att 9 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet därför kan upphävas.

Inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten

I 22 kap. 13 § miljöbalken finns bestämmelser med krav på inhämt- ande av yttrande från vattenmyndigheten i två olika situationer. Bestämmelsen är inte underrättelsepräglad och kan tillämpas även i senare skeden av förfarandet oavsett om en tidig underrättelse till aktuell vattenmyndighet har lämnats. Bestämmelsen infördes efter förslag i regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft och började gälla den 1 januari 2019 samtidigt med tillkomsten av nya regler i 11 kap. miljöbalken om att den som bedriver en tillstånds- pliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor.

Vi gör bedömningen att en motsvarande bestämmelse bör in- föras i nya 20 kap. miljöbalken. Möjligheten att inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten bör avse alla verksamheter eller åtgärder som påverkar vattenmiljön.

Sakägare som blivit kända först sedan kungörelse utfärdats

I 22 kap. 8 § miljöbalken finns en bestämmelse om att även en sent upptäckt sakägare ska ges tillfälle att yttra sig, men utan att hand- läggningen av målet får uppehållas. Bestämmelsen har sin grund i att det inte alltid är möjligt att läka en sådan brist i miljöbedömningen som följer av att nya sakägare dyker upp efter det att kungörelse av en ansökan har skett. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att införa en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.

1350

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Bestämmelsen bör kopplas till den kungörelse som ska ske vid det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.

Tvist om fastighet och ny ägare av fastighet

I 22 kap. 9 § miljöbalken finns bestämmelser om vad som gäller vid tvist om fastighet samt vad som gäller avseende ingångna överens- kommelser om fastigheten får en ny ägare. Bestämmelserna om tvist om fastighet innebär att det den som innehar fastigheten med äganderättsanspråk som får företräda fastigheten, även om han eller hon inte har lagfart. Det är således besittningen som är avgörande för frågan. Bestämmelserna om ny ägare innebär att överenskom- melser och processhandlingar som är bindande för ägaren när de ingås eller vidtas också binder en ny ägare. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att införa en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.

Begäran om ersättning

Som vi har redogjort för i avsnitten 14.6.9 och 14.6.10 ska Miljö- prövningsmyndigheten pröva frågor om ersättning med anledning av skador som uppstår till följd av ett miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska yrkanden om ersättning framställas senast vid huvudförhandlingen i mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudförhandlingen (se 22 kap. 19 § MB). Syftet med bestämmel- sen bör vara att samtliga yrkanden från sakägare kan hanteras gemen- samt och hinna beredas innan målet ska avgöras.

Då ersättningsfrågorna nu ska prövas av Miljöprövningsmyndig- heten behövs motsvarande bestämmelse för den handläggningen.

I det föreslagna systemet finns ingen särskild regel om kommuni- cering med sakägare. Sakägare har rätt att yttra sig i samband med kungörelsen för offentligt samråd. Det är därför lämpligt att knyta skyldigheten att framställa eventuella ersättningsanspråk till den frist som anges i kungörelsen. Det bör även vara möjligt för Miljö- prövningsmyndigheten att avvisa en begäran om ersättning som

1351

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

framställs senare. I de fall handläggningen fortsätter efter kungörel- sen och ärendet kompletteras på ett sådant sätt att det kan påverka eventuella ersättningsanspråk måste dock tillfälle ges för sakägare att justera eller framställa en ny begäran.

Nuvarande bestämmelse i 22 kap. 19 § miljöbalken innehåller

även en skyldighet att yttra sig över eventuella inhämtade utlåtande från sakkunniga eller yttrande från Vattenmyndigheten. Sådan ut- redning kan förekomma även i den föreslagna prövningsordningen. Det är lämpligt att även införa i en skyldighet att yttra sig över sådana utlåtanden och yttranden inom samma tid.

Upplysning om rättighetshavare

Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 7 § miljöbalken ska ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vattenverk- samhet till mark- och miljödomstolen uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastig- heten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan. Skyldigheten att uppge andra rättighetshavare har sin grund i att både fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt till ersättning för vad som avstås eller skadas genom ett tillstånd till vattenverksamhet. Med särskild rätt till fastighet avses arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut, rätt till elektrisk kraft och liknande sakrätter. Hit torde även räknas renskötselrätt. Det är avgörande för innehavaren av en särskild rätt att den känner till en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet för att kunna få en eventuell begäran om ersätt- ning prövad inom ramen för miljöprövningsärendet. Skadestånds- skyldighet för fastighetsägaren uppkommer bara om fastighets- ägaren är oaktsam när uppgift lämnas eller om fastighetsägaren låter bli att lämna uppgift utan att giltigt förhinder finns. Vad som är oaktsamt eller giltigt förhinder behöver prövas från fall till fall.

Vi bedömer att motsvarande skyldighet för berörda fastighets- ägare ska föreligga även i ärenden om miljöprövning när ansökan rör vattenverksamhet. I ett ärende om miljötillstånd bör, som har nämnts, yttrande över ansökan och begäran om ersättning fram- ställas inom den tid för yttrande som prövningsmyndigheten anger

1352

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

i kungörelsen. Inom samma frist är det lämpligt att en fastighets- ägare även uppger eventuella rättighetshavare. Detta bör framgå av 6 kap. 40 § miljöbalken och bestämmelser i miljöprövningsförord- ningen.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 20 kap. 23–27 §§ miljöbalken, 7 kap. 27 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och 8 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

14.9.14Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges

Förslag: Prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven i denna balk eller föreskrifter som är meddelade med stöd av balken eller av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Det krävs också att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 §§ eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämp- lig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelsen om säkerhet i 9 kap. 3 § lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet upphävs.

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3 finns ett behov av att samla och tydliggöra vilken process och vilka krav som bör ställas vid miljö- prövning. Vi gör bedömningen att detta behov även omfattar frågan om vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att ett miljö- tillstånd ska kunna ges. I dag saknas en sådan samlad reglering helt i miljöbalken. Däremot finns en sådan samlad reglering exempelvis för prövningen av tillstånd i form av bygglov i plan- och bygglagen. Ett rimligt antagande är att denna tillståndsreglering i plan- och bygglagen underlättar tillämpningen av bestämmelserna om när bygg- lov ska ges och därigenom också ökar förutsägbarheten och effek- tiviteten i den processen. Även om miljöprövningen rent generellt

1353

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

är en mer komplex prövning än prövningen av bygglov enligt plan- och bygglagen och även om miljöbalken är en skyddslagstiftning och plan- och bygglagen är en exploateringslagstiftning gör vi be- dömningen att det även av bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. bör framgå vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att Miljöprövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd.

En samlad reglering om vilka förutsättningar som ska vara upp- fyllda för att miljötillstånd ska kunna ges borde medföra en ökad förståelse för miljöprövningen både hos den sökande och hos de som ska utföra prövningen vid Miljöprövningsmyndigheten respek- tive överprövande domstolar. En sådan reglering skulle exempelvis kunna öka förståelsen för vilket underlag som behövs i prövningen. Sammantaget gör vi bedömningen att en ökad förståelse för pro- cessen bör underlätta tillämpningen och därmed också göra miljö- prövningen mer effektiv.

Frågan är då vilka materiella krav som bör uppställas som förut- sättningar för att miljötillstånd ska kunna ges. Vi gör bedömningen att det handlar om förutsättningar som uppställs i miljöbalken samt i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Att identifiera alla nuvarande förutsättningskrav i miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken är inte en helt enkel uppgift. Med utgångspunkt i förarbetena till miljöbalken, gällande EU-rätt och efter en genomgång av samtliga krav i miljöbalken och tillhörande föreskrifter gör vi bedömningen att det i första hand handlar om att alla tillståndspliktiga verksamheter bör uppfylla kraven i portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken, kraven i 2 kap. miljöbalken, miljökvalitetskraven i 5 kap. miljöbalken, kraven på skydd för vissa områden i 7 kap. miljöbalken och kraven på skydd för biologisk mångfald i 8 kap. miljöbalken. När det gäller kraven

i 2 kap. miljöbalken är det i första hand hänsynsreglerna i 2–5 §§, bestämmelsen om val av plats i 6 §, bestämmelsen om rimlighets- avvägning i 7 § och slutavvägningen enligt 9 och 10 §§ som bör vara tillämpliga vid miljöprövningen. Genom bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken behöver verksamheten dessutom uppfylla de allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter som finns i artikel 11 i industriutsläppsdirektivet. Enligt artikel 11 i industriutsläppsdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att anläggningen drivs enligt principerna om att a) alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika

1354

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

föroreningar, b) bästa tillgängliga teknik används, c) ingen betyd- ande förorening förorsakas, d) generering av avfall förhindras i enlighet med avfallsdirektivet, e) avfall som ändå genereras, i prio- ritetsordning och i enlighet med avfallsdirektivet, förbereds för återanvändning, materialåtervinns, återvinns eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas på ett sådant sätt att påverkan på miljön undviks eller minskas, f) energianvändningen är effektiv, g) nödvändiga åtgärder vidtas för att förebygga olyckor och begränsa deras följder, h) nödvändiga åtgärder vidtas när verk- samheten definitivt har upphört, så att det inte uppstår några risker för förorening och för att återställa platsen i det tillfredsställande skick som fastställts i enlighet med artikel 22 i industriutsläpps- direktivet.

På motsvarande sätt som gäller i dag bör verksamheten eller åt- gärden i förekommande fall också uppfylla andra krav med hänsyn tagen till vilken slags verksamhet eller åtgärd ansökan avser. Enligt vår bedömning handlar det om krav som framgår av bestämmel- serna i 1 kap. 3, 4 och 7 §§ miljöbalken, men också hänsynskraven för hantering av avloppsvatten, täkter av naturgrus, torv och mat- jord, gruvdrift och utvinning av råolja, skifferolja eller naturgas i

9 kap. 6 e–6 k §§ miljöbalken, kraven på vattenverksamheter i 11 kap. 7, 8, 19 och 23 §§ miljöbalken och lagen med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet, kraven på avfallsverksamheter i 15 kap. 11, 35, 36 a och 37 §§ miljöbalken och kraven på säkerhet och full- görande av skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens i 16 kap. 3 och 6 §§ miljöbalken.

Krav på förordningsnivå som behöver uppfyllas kan handla om krav på vattenmiljön i vattenförvaltningsförordningen som är med- delade med stöd av 5 kap. miljöbalken och sådana krav på artskydd i artskyddsförordningen som är meddelade med stöd av 8 kap. miljö- balken.

Det är också av vikt att det för miljötillstånd krävs att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 §§ eller 16 kap.

3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken.

Enligt nuvarande regler finns särskilda bestämmelser om säker- het vid prövning av en anmälan om avfall (se 28 a–28 c §§ FMH). Som vi redogör för i avsnitt 14.7.6 föreslår vi att avfallsverksam-

1355

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

heter inte längre ska prövas genom anmälan. I den mån det är moti- verat med förprövning ska sådan i stället ske genom miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vi gör därför bedömningen att bestäm- melserna i 28 a–28 c §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör upphävas.

I 9 kap. 3 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet finns ytterligare en bestämmelse om säkerhet. Bestämmel- sen har sitt ursprung i vattenlagen (se 22 kap. 3 § VL) och infördes utan någon motivering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Det är osäkert hur detta stadgande förhåller sig till 16 kap. 3 § miljöbalken, som gäller för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Någon ledning finns inte heller att hämta i förarbeten eller kommentarer.

Bestämmelsen i 16 kap. 3 § miljöbalken innebär att tillstånds- myndigheten alltid ska pröva en säkerhet. Enligt 9 kap. 3 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är det i stället den till vars förmån säkerheten ska ställas som ska godkänna denna och om den personen inte godtar säkerheten ska den prövas av länsstyrelsen. Enligt båda bestämmelserna är staten, kommuner, landsting och kommunalförbund befriade från kravet på att ställa säkerhet. Eftersom båda bestämmelserna torde vara tillämpliga om säkerhet ska ställas för en vattenverksamhet, bör det för sådan verksamhet innebära ytterligare ett moment eftersom den till vars förmån säkerheten ska ställas också ska godkänna den.

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.1 gör vi inte bedömningen att alla sådana krav på förutsättningar för miljötillstånd bör flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken. I stället har vi övervägt att det av en paragraf i 20 kap. miljöbalken genom hänvisningar borde framgå i vilka paragrafer alternativt i vilka kapitel i miljöbalken som kraven finns. Mot ett införande av en sådan bestämmelse har framförts att det är lätt att något krav missas i uppräkningen. Vi instämmer i denna problematik. Samtidigt gör vi bedömningen att det är just det faktum att så få vet vilka samlade krav som gäller i dag för att tillstånd ska kunna ges som egentligen gör behovet av en sådan bestämmelse extra angelägen. Med en sådan bestämmelse med hän- visningar till de krav som ska uppfyllas skulle också risken för att något krav missas vid prövningen minska. Efter hänsynstagande till synpunkter från vår expertgrupp har vi dock landat i att det i nu- läget är lämpligast att föreslå en övergripande reglering om kraven.

1356

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Av regleringen bör det framgå att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vidare bör framgå att kraven inte bara avser verksamheten eller åt- gärden som sådan utan också den som avser att bedriva verksam- heten eller vidta åtgärden. Den fråga som har uppkommit i denna senare del är vad som händer om verksamheten efter det att miljö- tillstånd har getts överlåts till en ny verksamhetsutövare och den nya verksamhetsutövaren inte uppfyller angivna förutsättningar. Med nuvarande reglering finns ingen enkel lösning på denna situa- tion. Problematiken har också förts fram inom ramen för Miljö- straffrättsutredningens arbete och vi hänvisar till den utredningens överväganden och förslag i denna fråga.

Avsikten med den nya regleringen om förutsättningar för miljö- tillstånd är inte att ändra förutsättningar rent materiellt jämfört med i dag utan, som tidigare har sagts, att ge förutsättningar för en mer effektiv process för bedömning av om den sökta verksamheten eller åtgärden uppfyller förutsättningarna. Är förutsättningarna upp- fyllda bör det enligt vår bedömning vara tydligt att prövningsmyn- digheten ska ge miljötillstånd.

Endast i två avseenden gör vi bedömningen att det behövs änd- ringar i bestämmelserna om förutsättningarna för miljötillstånd. Båda avser tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. För det första föreslår vi i avsnitt 14.9.15 en ändring av 2 kap. 3 § miljöbalken i syfte att få bestämmelsen mer i överensstämmelse med industriutsläppsdirektivet. För det andra föreslår vi i avsnitt 14.9.16 en ändring av bestämmelsen i 2 kap. 6 § om val av plats. Denna ändring föreslås i första hand för att få bättre överensstämmelse mellan regleringen och tillämplig praxis.

En möjlig motivering av om förutsättningarna är uppfyllda skulle i ett framtida miljötillstånd i ett ärende som avser miljö- påverkande verksamhet kunna se ut enligt följande.

Den sökta lokaliseringen strider inte mot detaljplan, områdesbestäm- melser eller annan tillämplig plan enligt plan- och bygglagen. Verksam- heten medför inte påtaglig skada på riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Det är visat att det inte skulle gå att finna en bättre plats med mindre intrång och olägenhet utan orimliga kostnader. Lokali-

1357

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

seringen är därför lämplig och möter inga hinder vid en prövning mot 2 kap. 6 § miljöbalken.

Prövningsmyndigheten anser vidare att sökanden har visat att stör- ningarna från den tillkommande verksamheten är begränsade och att det sökta tillståndet, med de skäliga försiktighetsmått och begräns- ningar som är föreskrivna med stöd av 2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken, inte kan befaras medföra några olägenheter eller störningar av väsentlig betydelse enligt 2 kap. 9 § miljöbalken.

Verksamheten strider inte heller mot bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken eller mot bestämmelser i övrigt i miljöbalken eller i föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbal- ken. Den sökta verksamheten är därmed tillåtlig. Sökanden uppfyller de krav som följer av 16 kap. 6 § miljöbalken. Miljötillstånd ska därför ges.

Vi gör bedömningen att det lämpligt med en nära koppling mellan de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges och de krav som bör ställas på en ansökan om miljötillstånd respektive ett beslut om miljötillstånd. Våra överväganden och för- slag i dessa delar finns i avsnitten 14.9.3 och 14.9.18.

Att samma förutsättningar bör vara uppfyllda för att ett igång- sättningsbesked ska ges beskrivs närmare i avsnitt 14.10.8.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 28 § miljöbalken.

14.9.15Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik

Förslag: Uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” ska ersätta ut- trycket ”bästa möjliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken.

I avsnitten 7.5.2 och 7.5.3 redogör vi för skillnaden mellan det svenska uttrycket ”bästa möjliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken och uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i industriutsläppsdirek- tivet. Vi redogör också för de utmaningar som har uppstått vid tillämpningen av uttrycket i miljöbalken.

En sådan utmaning är den osäkerhet som har uppkommit om huruvida uttrycken innebär samma sak. Redan vid införandet av miljöbalken användes de båda uttrycken ”bästa möjliga teknik” och

1358

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

”bästa tillgängliga teknik” på ett sådant sätt att det uppstod en viss oklarhet kring vad som egentligen menas. Miljöbalksutredningen angav exempelvis att uttrycken är synonyma169 medan det i efter- följande proposition170 angavs att ”bästa möjliga teknik” var tänkt att vara striktare än ”bästa tillgängliga teknik” så som det angavs i IPPC-direktivet. Framför allt det senare uttalandet har hängt kvar och har fått en stor betydelse i tolkningen av uttrycket ”bästa möjliga teknik”. Vi gör bedömningen att en del i förvirringen skulle kunna vara att det ibland felaktigt sätts likhetstecken mellan BAT dvs. principen om bästa tillgängliga teknik och BAT-slutsatser som beskriver och tolkar vad en verksamhet förväntas klara i fråga om exempelvis utsläppsnivåer vid användandet av det som anses vara bästa tillgängliga teknik för respektive sektor vid tidpunkten för framtagandet av aktuell BREF, dvs. referensdokumentet för bästa tillgängliga teknik för verksamheten.

Vid en jämförelse mellan uttrycken kan vi dock inte se att tek- nikkravet skulle bli strängare genom att använda termen ”möjliga” i stället för termen ”tillgängliga”.

I förarbetena till miljöbalken171 beskrivs att uttrycket ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken ska innebära följande.

•Bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk.

•Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara in- dustriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det inne- bär att den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på ex- perimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas.

•Gällande den ekonomiska aspekten ska utgångspunkten vara vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.

169Se SOU 1996:103 s. 251.

170Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218.

171Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 216.

1359

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Dagens formulering ”bästa möjliga teknik” i miljöbalken har sin förebild i miljöskyddslagen. I miljöskyddslagen fanns två s.k. hjälp- regler för att fastställa vad som skäligen kunde krävas i form av begräsningar, skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Den första hjälpregeln angav att omfattningen av skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått skulle bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt. Av förarbetena till miljöskyddslagen angavs bl.a. följande kring hur denna hjälpregel skulle tolkas.172

Det är mot denna bakgrund man får se det principiella kravet på att göra vad som är tekniskt möjligt. Vad som åsyftas är att man – inom den grundläggande skälighetsregelns ram – bör eftersträva en så god teknisk lösning som möjligt. Ofta måste man kanske räkna med att den bästa tekniska lösningen inte går att nå, främst av ekonomiska skäl. Men utgångspunkten för skälighetsbedömningen skall vara vad som är tekniskt möjligt. När det gäller att avgöra vad som är tekniskt möjligt i fall av en viss typ, får man i hög grad bygga på jämförelse med liknande anläggningar. Om jämförbara befintliga företag har visat sig kunna bemästra sina immissionsproblem genom särskilda inrättningar eller metoder, bör i regel av det nytillkommande företaget krävas, att det är utrustat med motsvarande anordningar – eller andra som är minst lika bra.

Bland kriterier som återfinns i både propositionen till miljöskydds- lagen och miljöbalken kan nämnas att man inte kräver att företagen ska prova teknik som ännu bara förekommer på experimentstadiet utan det ska röra sig om teknik som är i bruk någonstans i världen. Vad gäller den ekonomiska aspekten ska man i båda regelverken utgå ifrån vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.

I industriutsläppsdirektivet (artikel 3 punkten 10) anges följande avseende uttrycket ”bästa tillgängliga teknik”

•Teknik: både den teknik som används och det sätt på vilket an- läggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas.

•Tillgänglig: att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller pro- duceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den

172Se prop. 1969:28 s. 115.

1360

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.

•Bästa: den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög all- män skyddsnivå för miljön som helhet.

Vi gör bedömningen att det som anges avseende uttrycket ”bästa möjliga teknik” i förarbetena till miljöbalken och miljöskyddslagen får anses motsvara det som avses med uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i industriutsläppsdirektivet. I syfte att undvika diskussio- ner om att uttrycken skulle kunna antas innebära olika kravnivåer och i syfte att samtidigt anpassa den svenska regleringen till EU- rätten gör vi bedömningen att uttrycket ”bästa möjliga teknik” bör ersättas av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i 2 kap. 3 § miljö- balken. Samtidigt vill vi vara tydliga med att bytet av uttryck inte är avsett att innebära någon förändring i sak. Av detta skäl gör vi bedömningen att det är tillräckligt att justera uttrycket i 2 kap. 3 § miljöbalken. Det behöver alltså inte ske någon förändring av bestäm- melsen om rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 § miljöbalken. Däremot kan det, precis som i dag, i det enskilda fallet behöva ställas strängare krav än vad som följer av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm.

Ändringen medför behov av följdändringar i miljöbalken (se mer om dessa i avsnitt 14.15).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 3 § miljöbalken.

14.9.16 Justerad reglering om val av plats

Förslag: I bestämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken tydliggörs att hänsyn vid prövning ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser.

1361

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Som vi har beskrivit i avsnitten 10.3.2 och 10.3.3 har vi under ut- redningsarbetet identifierat olika utmaningar med koppling till bestämmelserna om prövning av val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken.

En sådan utmaning är hur hänsyn bör tas till planer enligt plan- och bygglagen utöver det som framgår av 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. En annan utmaning är hur bättre samordning kan åstadkommas mellan planläggning enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt miljöbalken i syfte att undvika dubbel- prövning av lokaliseringen av en viss verksamhet. Anledningen till att dubbelprövning bör undvikas är att processen för en verksam- het för vilken både en ny eller ändrad detaljplan och ett tillstånd enligt miljöbalken krävs riskerar att ta mycket lång tid – särskilt om prövningsmyndigheterna gör olika bedömning av lokaliserings- frågan.

Enligt nuvarande bestämmelse i 2 kap. 6 § tredje stycket miljö- balken får ett tillstånd eller en dispens inte ges i strid med en detalj- plan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmel- serna inte motverkas. Av förarbetena till paragrafen framgår att uttrycket ”i strid med” innebär att detaljplaner och områdesbestäm- melser är frånstyrande. Om exempelvis en detaljplan föreskriver att ett område ska användas för bostäder kan inte tillstånd ges till en industri på platsen. Däremot är planen inte formellt tillstyrande.173 Även om planen föreskriver att ett område ska användas för visst slags bebyggelse (t.ex. industrier), och en tillståndsansökan enligt miljöbalken är förenlig med planen, ska prövningsmyndigheten ändå avslå ansökan ifall verksamheten strider mot andra krav i miljö- balken, såsom exempelvis miljökvalitetsnormer eller strandskydds- förbudet.174

Vår bedömning är att nuvarande bestämmelse i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken är lämplig och även bör gälla framöver. Både detaljplaner och områdesbestämmelser är planinstrument som är bindande och att meddela ett tillståndsbeslut i strid med en sådan plan är normalt olämpligt. Däremot bör förtydligas att bestämmel- sen inte bara gäller i förhållande till detaljplaner och områdesbestäm- melser som har antagits med stöd av nuvarande plan- och bygg-

173Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 206.

174Se MÖD 2008:32.

1362

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

lagen utan också med stöd av sådana planer som har beslutats med stöd av äldre bestämmelser.

Även om detaljplaner och områdesbestämmelser inte formellt har en tillstyrande verkan vid prövning enligt miljöbalken, kan planerna i praktiken också ge sådan information att prövnings- myndigheten anser att kraven i 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken uppfylls.175 Av praxis framgår också att en väl underbyggd fördju- pad översiktsplan kan fungera styrande vid en tillståndsprövning även om översiktsplanen inte är bindande.176

Vi gör bedömningen att denna praxis bör kodifieras och det där- för av 2 kap. 6 § miljöbalken bör bli tydligare, inte bara att tillstånd inte får ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser, utan att hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har beslutats enligt plan- och bygglagen. Genom tillägget blir det tyd- ligt att även andra planer såsom översiktsplaner och regionplaner har en vägledande funktion vid prövningen av lämplig användning av mark- och vattenområden (jfr 7 kap. 18 e § MB samt 3 kap. 2 § och 7 kap. 2 § PBL).

Avsikten med förtydligandet är inte att göra all planläggning enligt plan- och bygglagen styrande för prövningen enligt miljö- balken. Däremot bör – på motsvarande sätt som redan gäller enligt praxis – hänsyn tas till den planläggning som finns för området oavsett planinstrument. Finns en detaljplan eller områdesbestäm- melser gäller dessa framför en icke bindande översiktsplan eller regionplan. I avsaknad av en bindande plan för området är det dock lämpligt att prövningsmyndigheten i tillståndsärendet i första hand tar hänsyn till den kommunala översiktsplanen.

Genom att uttrycka kravet på hänsynstagande till planläggning enligt plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser i 2 kap. miljöbalken bör planernas legitimitet öka i relation till till- ståndsprövningen. Detta ökar i sin tur förutsägbarheten för vilka verksamheter och åtgärder som bör kunna vidtas inom ett område så länge som också andra krav enligt miljöbalken är uppfyllda. Ett sådant förtydligande i platsvalsbestämmelsen kan också ge bättre förutsättningar för möjlig samordning av planprocessen och till- ståndsprocessen exempelvis genom en ökad användning av gemen- samt utredningsunderlag för lokaliseringsfrågan.

175Se Lexino, kommentaren till 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken.

176Se MÖD:s dom den 27 november 2015 i mål nr M 3352-15.

1363

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I miljöbalken finns redan i dag en bestämmelse som innebär att den som gör en strategisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar (6 kap. 46 § MB). Kravet på samordning mellan olika förfaranden kommer också till uttryck både i SMB-direktivet (artikel 11) och MKB-direktivet (artikel 2).

I rättspraxis har det uttolkats som att det inte finns något hinder mot att använda samma underlag i ett tillståndsärende som i en detaljplaneprocess, under förutsättning att det framgår vilken lag- stiftning och vilken process som avses samt vem som är ansvarig.177 Dessutom finns exempel på att Mark- och miljööverdomstolen har angett att den miljökonsekvensbeskrivning som har gjorts i ett detalj- planeärende var tillräcklig just med hänsyn till den miljöbedömning som sedan skulle komma att ske inom ramen för kommande till- ståndsprövning enligt miljöbalken.178

Detta kan vara särskilt aktuellt vid planläggning för en s.k. MKB- verksamhet enligt 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen. Vid planläggning för en MKB-verksamhet är kravet på underlag för miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken detsamma i de båda processerna. Planprocessen syftar därutöver till att, på ett liknande sätt som miljöbedömningsprocessen vid tillståndsprövning, ge bl.a. myndigheter och allmänheten inflytande i processen och den lägger grunden för en bedömning av markanvändningen i ett större sam- manhang. Detaljplanen ger också den enskilde markägaren rätt att bygga enligt planen och anger även ansvarsfördelningen mellan kom- munen och den enskilde fastighetsägaren, samtidigt som de granne- rättsliga förhållandena klaras ut.179

Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att en verksamhets lokalisering ansetts tillräckligt prövad genom detaljplanen och att det förslag på lokalisering som angavs i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken därför inte kunde anses vara olämpligt.180 I målet var fråga om tillstånd för en småbåtshamn. Samtidigt fanns en lagakraft- vunnen detaljplan för området i vilken föreskrevs att området skulle användas för småbåtshamn.

177Se RÅ 2008 not 112.

178Se MÖD:s dom den 20 januari 2016 i mål nr P 2134–15.

179Se prop. 2009/10:170 s. 191, 193 och 194.

180Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503–22.

1364

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

På motsvarande sätt som Mark- och miljööverdomstolen gör vi bedömningen att lokaliseringen av en s.k. MKB-verksamhet i en detaljplan ibland bör kunna anses vara slutligt prövad genom detalj- planen och att en ansökan om att få lokalisera samma verksamhet på ett sätt som är i överensstämmelse med planen då inte bör ifråga- sättas utifrån ett lokaliseringsperspektiv i miljöbalksprövningen. Naturligtvis bör prövningsmyndigheten i detta sammanhang beakta om detaljplanen har fått laga kraft och om förutsättningarna i övrigt är desamma som när planen beslutades.

Om förslagen till ändringar i 5 kap. miljöbalken från betänkan- det En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och bygg- ande genomförs blir det också tydligare på vilket sätt frågor om miljökvalitet ska bedömas i planläggningsprocesserna.181 Det för- slaget och vårt förslag är dock inte beroende av varandra.

Vi är väl medvetna om att tillståndsprocessen enligt miljöbalken, även om lokaliseringsfrågan i vissa fall skulle kunna anses avgjord genom en detaljplan, innefattar ett flertal andra frågor som är av sådan natur att de inte kan prövas enbart genom planläggning. Det kan inte minst avse frågor om sådana villkor som ett miljötillstånd bör förenas med och som inte relaterar till valet av plats. Även om lokaliseringsfrågan kan anses avgjord genom planen behöver den som ansöker om miljötillstånd alltså bistå med klargöranden och sådan ytterligare utredning som prövningsmyndigheten efterfrågar, för att myndigheten ska kunna ta ställning till vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamheten eller åtgärden bör förenas med.182

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 6 § miljöbalken.

181Se SOU 2023:72 s. 691–713.

182Se SOU 2005:77 s. 756–758 och 792–794 samt prop. 2009/10:170 s. 364–366.

1365

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan

Förslag: Beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked som har fått laga kraft gäller mot alla vad avser frågor som uttryck- ligen har reglerats i beslutet.

Bedömning: Frågor som enbart omfattas av det allmänna vill- koret bör inte ses som rättskraftigt avgjorda.

Bakgrund

Under utredningsarbetet har det från olika aktörer framförts önske- mål om att tillståndsprövningens omfattning ska minska genom att flytta över frågor från tillståndsprövningen till tillsynen, och att det måste bli enklare att göra ändringar i verksamheten.

I avsnitt 10.4 beskriver vi identifierade utmaningar kopplade till tillståndsbeslutet. Vid en genomgång av olika tillstånd för olika branscher konstaterar vi att det inte är ovanligt att berörda aktörer har olika syn på vad som bör regleras i tillståndet och hur det ska ske. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde kunna ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksam- hetstypen eller branschen. Vissa villkor ställer krav på interna rutiner och processer hos verksamhetsutövaren som kan förutses behöva ändras i takt med teknikutvecklingen. Inte sällan diskuteras frågor i prövningsprocessen som inte har den omgivningspåverkan att villkorsreglering borde vara motiverad. Det förekommer också det omvända, att en aktör vill att en fråga ska omfattas av ett åtag- ande trots att den har sådan omgivningspåverkan att den är avgör- ande för tillåtligheten.

Det är inte konstigt att aktörerna har olika syn på hur viktig en fråga är. Olika perspektiv och kompetenser ska brytas mot var- andra i prövningen och olika aktörer kommer att lyfta fram olika aspekter och frågor. Vi bedömer emellertid att det spretar mer än vad som är motiverat och att tillståndsprövningen i dag omfattar frågor som inte behöver hanteras där. Att det ser ut som det gör bedöms bero på flera anledningar. Utformningen av bestämmelsen om vad ett miljötillstånd ska innehålla i dagens 22 kap. 25 § miljö- balken kan vara en bidragande orsak. Bestämmelsen är utformad på

1366

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ett sådant sätt att den kan uppfattas som att alla miljötillstånd ska innehålla dessa uppgifter. Något som vi tror har ännu större inver- kan är att det är otydligt vad tillståndsvillkoren syftar till, vad ett tillstånd ska omfatta och vilken rättsverkan det ska få. Det finns också regler som bidrar till ytterligare otydlighet i frågan om vad ett tillstånd måste innehålla, t.ex. regler om prövningsmyndighetens möjlighet att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse.

Vi kan samtidigt konstatera att det i dessa delar ofta saknas in- citament för att skapa tydlighet genom praxis. Det kan helt enkelt vara viktigare för sökanden att godta ett villkor om det leder till att tillståndsprocessen kan gå vidare eller för att visa att man lyssnar till inkomna synpunkter. Bristande resurser hos en tillsynsmyndig- het kan också påverka hur mycket flexibilitet och eget utrymme i tillsynen som anses vara önskvärt.

För att åstadkomma en mer flexibel, effektiv och förutsebar till- ståndsprövning behöver vi få samsyn om svaren på vissa grund- läggande frågor. Hur ska vi se på miljötillståndet? Vad behöver ett modernt miljötillstånd innehålla? Hur skapar vi ett regelverk som ser till att tillståndsprövningen fokuserar på frågor som utgör för- utsättningar för att tillstånd ska kunna ges, låter andra frågor han- teras mer flexibelt i tillsynen och som främjar miljöförbättrande ändringar i verksamheten och inte begränsar?

Inom EU-rätten utgör ett tillstånd ett skriftigt godkännande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Tillståndsvillkoren ut- gör förutsättningar för att verksamheten ska få bedrivas enligt till- ståndet, och beskriver verksamhetsutövarens skyldigheter i olika avseenden. Man kan uttrycka det som att villkoren ska säkerställa att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Tillståndet ska beskriva vilken skyddsnivå som ska uppnås genom bl.a. gränsvärden och andra skyddsåtgärder som minimerar påverkan eller behövs för att följa exempelvis en miljökvalitetsnorm för vatten. Det rör sig inte om ett statiskt tillstånd – EU-rätten förutsätter att villkoren uppdateras i takt med teknikutvecklingen och förändringar i miljön. Verksamhetsutövaren ska följa lagstiftningen och informera berörd myndighet när den vill göra ändringar i verksamheten som kan på- verka människors hälsa eller miljön, och myndigheterna ska med jämna mellanrum göra en översyn av tillståndet, bedöma om vill- koren är tillräckliga och vid behov uppdatera villkoren.

1367

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att det är vik- tigt att komma ifrån föreställningen att allt ska ingå i tillstånds- prövningen. Med vår utgångspunkt att den svenska regleringen av miljöprövningen bör närma sig EU-rätten bör detta även omfatta frågan om vad ett tillstånd innebär. I denna del gör vi följande över- gripande överväganden.

Det kommer alltid att behöva göras en bedömning i varje ärende av förutsättningarna för tillstånd och vilka villkor som krävs för att tillstånd ska kunna meddelas. Vad som behöver regleras bör därför även i fortsättningen avgöras från fall till fall – det beror på vilken verksamhet eller åtgärd det rör sig om, karaktär, typ, miljöpåverkan, och var denna är lokaliserad. Det som regleras i tillståndet bör emellertid handla om villkor och andra bestämmelser som är nöd- vändiga för tillåtligheten. Sådana verkningar av en verksamhet eller åtgärd som prövningsmyndigheten inte har ansett vara så påtagliga att det har funnits skäl att reglera dem särskilt i tillståndet bör

i stället hanteras inom ramen för egenkontrollen och tillsynen. Ett miljötillstånd och dess villkor bör inte utformas på ett så-

dant sätt att det försvårar ändringar i verksamheten som inte kan anses påverka miljön eller människors hälsa. Tillståndet ska be- skriva vilken skyddsnivå som ska uppnås, inte nödvändigtvis hur detta ska ske eller vilken teknik som ska användas. Detaljregleringar av verksamheten hanteras normalt sett bättre och mer dynamiskt av tillsynsmyndigheten i tillsynen i samspel med verksamhets- utövaren.

Om det finns generella föreskrifter som reglerar en viss fråga i tillräcklig utsträckning gör vi bedömningen att sådana frågor inte bör upprepas i ett villkor. EU-rätten bygger på att en individuell prövning görs, men öppnar upp för att använda generella föreskrif- ter i stället för villkorsreglering i det enskilda fallet under förutsätt- ning att detta bidrar till ett lika högt miljöskydd.

Vidare gör vi bedömningen att det måste finnas en större flexi- bilitet att uppdatera villkor och andra bestämmelser när det är nöd- vändigt. Det arbetet bör emellertid inte ske i samband med till- ståndsprövningar av förändringar i verksamheten. I stället bör arbetet med att uppdatera villkor i ett miljötillstånd ske utifrån en bedömning av vilka tillstånd som måste uppdateras, och enligt ett enklare förfarande som inte belastar tillståndsprövningen.

1368

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Ett miljötillstånd kommer med våra förslag inte att i detalj re- glera alla skyldigheter. Allt som är relevant för en verksamhets- utövare, tillsynsmyndighet eller allmänheten att känna till kommer därmed inte att framgå av tillståndsbeslutet. För att få en fullstän- dig bild behöver man i förekommande fall även läsa generella före- skrifter och tillsynsbeslut. En utgångpunkt bör vara att behovet av information ska hanteras genom vägledning och digitaliserade lös- ningar.

I avsnitten 14.9.18–14.9.20 och 14.9.24 redogör vi för våra över- väganden och förslag om ny reglering av vad som bör framgå av ett tillståndsbeslut, ökad användning av generella föreskrifter, enklare hantering av ändringar och tydligare regler om omprövning. För- slagen på ändringar har ett samband med varandra. De syftar till att minska omfattningen på prövningen och att flytta frågor från pröv- ning till tillsyn, vilket kommer att underlätta ändringar.

En grundläggande förutsättning för att genomföra föreslagna ändringar är att det är tydligt för alla inblandade vilka frågor som bör omfattas av tillståndsbeslutet. En central fråga i detta samman- hang är reglerna om beslutets omfattning och rättsverkan.

Beslutets rättsverkan bör förtydligas

Ett tillståndsbeslut ger en verksamhetsutövare rätt att vidta en åtgärd, bedriva en verksamhet och utföra de anläggningar som hör verksamheten till. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att tillståndet och villkoren formuleras tydligt för att samtliga berörda ska ha kännedom om tillståndets omfattning. Reglerna om beslutets om- fattning och rättsverkan påverkar dessutom följande.

•Prövningens omfattning, och hur de olika aktörerna ser på be- hovet av särskilda villkor och hur dessa ska regleras.

•Verksamhetsutövarens utrymme att göra ändringar i verksam- heten utan prövning.

•Hur tillsynen bedrivs och tillsynsmyndighetens bedömning av vilka ändringar som kan åstadkommas inom ramen för tillsynen och vilka som förutsätter en ansökan om omprövning.

1369

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken är tillståndets rättsverkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Som vi beskri- ver i avsnitt 10.4.2 är det emellertid inte självklart vilka frågor som bör prövas i tillståndet. Särskilda utmaningar medför det s.k. all- männa villkoret, som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvud- saklig överensstämmelse med vad som har angivits i ansökan eller på andra sätt anförts i ärendet. Med en sådan allmän formulering kan det vara svårt att avgöra vad som har prövats och därför om- fattas av beslutets rättsverkan.

Nuvarande reglering bidrar till osäkerheter i tillståndsprövningen om vad som måste regleras och vad som kan vara mer flexibelt. Det flyttar fokus från de centrala miljöfrågorna och försvårar ändringar i verksamheten som inte kan anses medföra betydande miljöpåverkan. Med hänvisning till det allmänna villkoret går det att t.ex. argumen- tera för att ett begränsningsvillkor inte fyller någon funktion efter- som sökanden har åtagit sig att vidta en åtgärd. En tillsynsmyndig- het kan framföra önskemål om att detaljerade frågor måste regleras med särskilda villkor för att skapa en önskvärd tydlighet kring vad som är öppet för tillsyn och vad som måste ändras efter en om- prövning. Det allmänna villkoret lyfts ibland fram som en källa till flexibilitet för verksamhetsutövaren. I själva verket försvårar det ofta utveckling och ändringar i verksamheten. Det allmänna vill- koret kan inte heller anses vara rättssäkert med hänsyn till att om- fattningen av underlaget i en tillståndsprövning ofta är mycket omfattande. De åtaganden som en verksamhetsutövare gör under processens gång kommer inte heller alltid till uttryck på ett sätt som gör att de med säkerhet kan fastställas.

Tidigare utredningar har påtalat att beslutets omfattning är oklar och att det påverkar effektiviteten i tillståndsprövningen och utrym- met för att ändra en verksamhet. Industriutsläppsutredningen redo- gjorde för rättsläget och bedömde att regleringen i 24 kap. 1 § miljö- balken borde ändras genom att det i första stycket tydligt borde framgå att tillståndet gäller såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet.183 Miljöprövningsutredningen läm- nande förslag om en ny punkt i miljöprövningsförordningen i syfte att förtydliga att tillståndet och särskilda villkor utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och

183Se SOU 2011:86 s. 240–245.

1370

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

anmälningsplikt.184 De senaste åren har också problemen kring beslutets rättskraft belysts i lagstiftningsärenden i samband med att det uppstått behov av att snabbt kunna ändra en verksamhet.

Vi bedömer att tillståndets omfattning och verkan bör förtyd- ligas genom en ändring i 24 kap. 1 § miljöbalken. Det bör, på sätt som Industriutsläppsutredningen var inne på, tydligt framgå att ett beslut om miljötillstånd som har fått laga kraft, gäller mot alla, vad avser frågor som uttryckligen har reglerats i beslutet. Syftet med den föreslagna ändringen är att skapa en ökad tydlighet för inblandade aktörer om rättskraftens omfattning. Frågor som enbart omfattas av det allmänna villkoret bör inte anses rättskraftigt avgjorda. Frågor som inte uttryckligen regleras i miljötillståndet kan i stället hanteras inom ramen för tillsynen. Avsikten är att förenkla pröv- ningen på så sätt att det bidrar till att fokusera på de viktiga fråg- orna. En tydligare omfattning av tillståndet bör kunna minska pröv- ningens komplikationsgrad och snabba på processen. Därigenom bör resurser för både verksamhetsutövare och myndigheter kunna frigöras. Förslaget är också en förutsättning för en enklare hanter- ing av ändringar i verksamheten.

Föreslagen ändringen bör inte medföra någon större förändring av den trygghet tillståndet ger verksamhetsutövaren eller närboende. Vi uppfattar att det från vissa verksamhetsutövarhåll eller bransch- företrädare förs fram argument för att tillståndet omfattar allt som anges i ansökan eller åtagits vid en huvudförhandling. Det är en föreställning som ger en falsk trygghet och som dessutom begrän- sar utrymmet för att göra ändringar i verksamheten. I stället är det vad som anges i tillståndet och dess särskilda villkor som bör få rättsverkan. Vad gäller frågor som inte varit föremål för en bedöm- ning vid prövningen och som inte mynnat ut i ett särskilt villkor kan tillsynsmyndigheten redan i dag grunda beslut direkt på miljö- balkens regler.185 En ökad tydlighet i detta avseende är en förutsätt- ning för att åstadkomma en mer effektiv, flexibel och förutsebar tillståndsprövning.

Industriutsläppsutredningen framförde att en risk med den före- slagna ändringen är att villkorsskrivningen kan försvåras om pröv- ningsmyndigheten anser att en ökad detaljreglering krävs – om nu inte det allmänna villkoret binder verksamhetsutövaren till den redo-

184Se SOU 2022:33 s. 115-118.

185Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272 och 273 och 348.

1371

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

visning eller uppgifter som lämnats i ärendet så måste frågor re- gleras på annat sätt. Någon förenkling av processen uppnås då inte eftersom besluten riskerar att bli mycket omfattande med långa villkorskataloger. Som vi har anfört ovan bedömer vi att det är viktigt att öka tydligheten kring den centrala frågan om vad som ska regleras i ett miljötillstånd. Allt bör inte regleras med särskilda villkor. Vissa frågor hanteras bättre och mer dynamiskt i tillsynen. Tillståndsprövningen bör vara begränsad till de centrala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. Härav följer att villkorsskrivningen inte nödvändigtvis behöver bli mer omfattande för att rättskraftens omfattning preciseras. Vad gäller det allmänna villkoret gäller redan i dag att viktiga åtaganden bör regleras med ett särskilt villkor och inte enbart omfattas av det allmänna villkoret. Vi bedömer emellertid att detta bör tydliggöras (se mer i avsnitt 14.9.18 om våra överväganden om behov av tyd- ligare regler om vad som bör framgå av ett tillstånd).

En annan farhåga som har framförts är att förslaget kan bidra till en otydlighet kring vad som gäller för redan tillståndsgivna verk- samheter, och att påverkan på miljön och närboende kan öka om verksamhetsutövare inte längre skulle känna sig bundna av gjorda åtaganden och det som tidigare framförts. Det har i detta samman- hang påtalats att frågor med stor påverkan på omgivningen kan omfattas av det s.k. allmänna villkoret. Som exempel har nämnts att frågor om den rumsliga utbredningen av verksamheten, produk- tionsmängder eller energiförbrukning inte alltid regleras i särskilda villkor. Vi har övervägt att låta ändringen gälla retroaktivt även för befintliga tillstånd. Syftet med ett sådant upplägg skulle vara att skapa tydlighet och underlätta tillsynen. Då vi inte har haft möjlig- het att fullt ut överblicka konsekvenserna av ett sådant förslag och mot bakgrund av förbudet mot retroaktiv lagstiftning i vissa fall enligt 2 kap. 10 § regeringsformen och då retroaktiv lagstiftning normalt också undviks i relation till sådan myndighetsutövning som innebär att ett tillstånd har getts föreslår vi att den ändrade bestämmelsen gäller i relation till sådana tillstånd som meddelas efter ikraftträdandet.

Miljöprövningsutredningen föreslog en generell översyn av befintliga tillstånd för miljöfarlig verksamhet.186 Utredningen ute- lämnande sådana vattenverksamheter som inte ingår i den natio-

186Se SOU 2022:33 s. 184.

1372

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

nella planen för omprövning av vattenkraft och inte ingår i en miljö- farlig verksamhet.187 Utredningens förslag har inte genomförts. Om det framöver identifieras ett behov av en nationell plan för att systematiskt ompröva samtliga befintliga tillstånd så att de erhåller ett tillstånd mer i enlighet med vårt förslag till ändring av 24 kap.

1 § miljöbalken får i så fall utredas i särskild ordning.

Vårt förslag innebär sammanfattningsvis att om en fråga har reglerats i tillståndet med ett särskilt villkor gäller inte de skyldig- heter som framgår av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken utan i stället vad som har föreskrivits i beslutet. Tillsynsmyndigheten kommer därmed att kunna förelägga om en begränsning av tillstån- det bara om verksamhetsutövaren bryter mot dessa villkor eller om risk finns för att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer (26 kap. 9 § fjärde stycket MB). Regeringen bör, precis som i dag, kunna besluta om generella föreskrifter som bryter igenom beslu- tets rättsverkan. En ändring av ett tillståndsvillkor bör i sådant fall inte behöva ske efter ansökan av verksamhetsutövaren eller till- synsmyndigheten. När det gäller en fråga som inte har reglerats i tillståndet bör alltjämt de skyldigheter som följer av miljöbalken eller föreskrifter som är meddelande med stöd av denna gälla. Det rör sig om frågor som inte är avgörande för tillåtligheten och som är lämpliga att hanteras inom ramen för egenkontrollen eller till- synen. Om det behövs för att verksamhetsutövaren ska följa miljö- lagstiftningen bör tillsynsmyndigheten precis som i dag kunna grunda beslut om föreläggande på miljöbalkens regler, t.ex. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken eller om det tagits fram andra generella före- skrifter för en viss verksamhetstyp eller bransch.

Med våra förslag om igångsättningsbesked utökar vi förpröv- ningsplikten för vissa verksamheter. Vi redogör för vad detta be- tyder för beslutets rättsverkan i avsnitt 14.10.12.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns 24 kap. 1 § miljöbalken.

187Se SOU 2022:33 s. 195.

1373

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m.

Förslag: Ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftligt. Regeringen får meddela föreskrifter om vad ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska innehålla. De närmare bestämmel-

serna om vad ett beslut ska innehålla förs in i ett nytt kapitel i miljöprövningsförordningen.

Nuvarande möjligheten att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse slopas.

Nuvarande möjligheter för prövningsmyndigheten att jämka ersättningsbelopp och besluta om prövotid och provisoriska skyddsåtgärder förs in i det nya 20 kap. miljöbalken.

Ett tillstånd innehåller flera delar – själva tillståndet till den sökta verksamheten eller åtgärden på den aktuella platsen med besluts- mening och villkor, den inledande och mer beskrivande delen som kallas recit och så motiveringen till beslutet.

Bestämmelser om vad ett tillstånd måste innehålla finns i flera EU-direktiv, bl.a. MKB-direktivet, industriutsläppsdirektivet, av- fallsdirektivet, utvinningsavfallsdirektivet och direktivet om depo- nering av avfall. Vid en genomgång av aktuella bestämmelser note- ras att det ställs krav på uppgifter av olika karaktär, det kan vara villkor som ska säkerställa att förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, redovisningar av bedömningar, beskrivningar av verk- samheten eller upplysningar av olika slag. I industriutsläppsdirek- tivet anges t.ex. inledningsvis att tillståndet bör omfatta alla åtgär- der som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå som helhet och för att säkerställa att anläggningen drivs i enlighet med de allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter som motsvarar våra hänsynsregler, och för att miljökvalitetsnormer ska följas. Bland de åtgärder som räknas upp i bestämmelsen åter- finns begränsningsvärden, skyddsåtgärder för mark och vatten och olika former av kontrollåtgärder. Av MKB-direktivet följer vidare att tillståndet åtminstone ska innehålla den motiverade slutsatsen, en beskrivning av projektets särdrag eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och, om möjligt, kompensera be- tydande negativ miljöpåverkan. I andra direktiv finns mer specifika krav för en viss typ av verksamhet eller åtgärd.

1374

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Att dessa krav ska framgå av tillståndet är i dag huvudsakligen reglerat i 22 kap. 25 § miljöbalken, till vilken även 19 kap. 5 § miljö- balken hänvisar. Specialbestämmelser för vad en dom som omfattar tillstånd att bedriva vissa typer av verksamhet finns därutöver i

22 kap. 25 a–25 h §§ miljöbalken och 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Det finns dessutom grundläggande bestämmelser om vad en dom eller ett beslut ska innehålla. Av förvaltningslagen, som ska tilläm- pas av den nya prövningsmyndigheten, framgår att ett beslut ska dokumenteras och innehålla en klargörande motivering, uppgift om vilka regler som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (31 och 32 §§ FL). Motiveringsskyldigheten anses vara central i rättssystemet – en upplysande motivering kan övertyga en aktör om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Verksamhetsutöva- rens och allmänhetens tilltro till prövningsmyndighetens kompe- tens och objektivitet kräver också att myndigheten kan visa att besluten är väl underbyggda, och vetskapen om att en motivering måste ges anses i sin tur främja en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena.

Bestämmelser om vad ett beslut i ärenden om miljöprövning bör innehålla tydliggörs och samlas

Enligt vad vi har redogjort för i avsnitt 14.3 samlas bestämmelser om miljöprövning i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. För prövningen gäller bestämmelserna i förvaltningslagen om inget annat sägs. När det gäller besluten i ärenden om miljöprövning gör vi bedömningen att det av de nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken bör framgå att besluten ska vara skriftliga. Vidare bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vad ett slutligt beslut ska innehålla. Det handlar dels om generella krav som alla slutliga beslut bör uppfylla, dels om krav som bör uppfyllas i förekommande fall beroende på verksamhet och åtgärd. Avsikten är att dagens krav i miljöbalken och i förordningar som har meddelats med stöd av miljöbalken bör samlas och regleras i ett nytt 6 kap. miljöprövningsförordningen. Att regleringen samlas på ett ställe på förordningsnivå bör under- lätta både tillämpningen av bestämmelserna och genomförandet av eventuella nya sådana krav inom EU-rätten.

1375

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Därutöver gör vi bedömningen att ett antal av dagens bestäm- melser med krav på innehåll i slutliga beslut bör ändras för att komma till rätta med sådana identifierade utmaningar som vi har redogjort för i avsnitt 10.4. Dessa överväganden redogör vi för nedan. För särskilda bestämmelser om beslut som avser ändringtillstånd eller ändringsbesked se avsnitt 14.9.20, beslut efter omprövning se av- snitt 14.9.24 och igångsättningsbesked se avsnitt 14.10.8.

Tydligare ram för vad som ska regleras i miljötillståndet

I avsnitt 14.9.14 lämnar vi förslag på vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges. I avsnitt 14.9.17 lämnar

viett förslag om att endast det som uttryckligen har reglerats i miljötillståndet får rättskraft. I det avsnittet har vi också beskrivit vår utgångspunkt att nuvarande regler om tillstånden i miljöpröv- ningsärenden bör förtydligas och anpassas till kraven inom EU- rätten. Vi gör också bedömningen att det är av vikt att bestämmel- serna med krav på tillstånden är utformade så att alla inblandade aktörer noga överväger vilka frågor som har betydelse för tillåtlig- heten och vilka villkor som krävs för att tillstånd ska kunna ges.

Av de nya bestämmelserna med krav på innehåll i miljötillstånd i 6 kap. miljöprövningsförordningen bör det inledningsvis framgå att besluten ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för ett miljötillstånd är uppfyllda. Genom att ange syftet med tillståndsvillkor och andra bestämmel- ser är avsikten att underlätta bedömningen av vad som måste regle- ras i tillståndsbeslutet och vad som kan lämnas till egenkontrollen och tillsynen. Vilka förutsättningar som avses framgår av förslaget till ny paragraf (se avsnitt 14.9.14). För att öka tydligheten i regel- verket bör det i paragrafen med krav på beslutets innehåll finnas en hänvisning till bestämmelsen om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda.

Vi bedömer att det av den nya paragrafen i 6 kap. miljöprövnings- förordningen också bör framgår att alla miljötillstånd alltid ska för- enas med de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan. Framtagandet av sådana åtgärder och mått bör underlättas av att prövningsmyndigheten ska meddela

1376

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

en motiverad slutsats över den sökta verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan (se mer om detta moment i avsnitt 14.8.11). Den nya bestämmelsen kan innebära att miljötillståndet förenas med villkor om exempelvis skyddsåtgärder för att förebygga skador på människors hälsa, begränsningsvillkor för att följa miljökvalitets- normer för vatten eller villkor om fastställande av säkerhet.

Tydlig koppling mellan den motiverade slutsatsen och det slutliga tillståndsbeslutet

I avsnitt 14.8 beskriver vi våra förslag till ändringar i miljöbedöm- ningsprocessen. En av nyheterna är att prövningsmyndigheten i en s.k. motiverad slutsats ska bedöma verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. En annan förändring är att alla inlämnade synpunkter vid det offentliga samrådet inte alltid kommer att framgå av samrådsredogörelsen. Detta då vissa synpunkter kan komma att lämnas direkt till prövningsmyndigheten. Vi bedömer att det av tillståndsbeslutet bör framgå hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen, inkomna synpunkter och det i övrigt som framkommit i ärendet. För ett tydligt genomförande av artiklarna 1.2 g) v), 8 och 8 a i MKB-direktivet bedömer vi att det i den nya paragrafen om vad beslut om miljötillstånd alltid ska innehålla bör införas en regel om detta.

Verksamhetens omfattning och uppgifter om teknisk utformning behöver framgå av ansökan men inte nödvändigtvis av tillståndet

Eftersom ett tillståndsbeslut har viktiga rättsverkningar bör beslu- tet tydligt ange den verksamhet som tillståndet avser. Av 22 kap. 25 § 2 miljöbalken framgår att ett tillstånd i förekommande fall ska innehålla bestämmelser om verksamhetens ändamål, läge, omfatt- ning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt. Bestämmelsen överfördes i princip ordagrant från vattenlagen till miljöbalken (13 kap. 47 § 1 VL). Motsvarande bestämmelse om tillståndets innehåll i miljöskyddslagen angav endast att det noggrant ska anges vilken miljöfarlig verksamhet som tillståndet avser och de villkor som ska gälla (18 § miljöskyddslagen). Bestämmelsen är inte kom- menterad i förarbetena till miljöbalken.

1377

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi bedömer att ett miljötillstånd alltid bör innehålla bestämmel- ser om vad det är för typ av verksamhet eller åtgärd som tillståndet reglerar, liksom var verksamheten eller åtgärden avses placeras eller utföras. Det är emellertid inte lika självklart att ett tillstånd alltid bör innehålla bestämmelser om verksamhetens omfattning eller tekniska utformning.

En verksamhets omfattning kan t.ex. anges i form av en produk- tionsmängd, tillåten mängd massor som får deponeras, viss mängd som får brytas, eller hur mycket vatten som får dämmas eller av- ledas. I en av kommentarerna till miljöbalken anges att tillståndets omfattning alltid ska anges, något skäl för att just detta alltid ska anges framgår inte.188 Vad gäller teknisk utformning anges i kom- mentaren till bestämmelsen att den tekniska utformningen ska framgå i lämplig omfattning av den inledande redogörelsen i domen.189 Regleringen bör enligt vår uppfattning tolkas på så sätt att den tek- niska utformningen inte alltid, eller snarare sällan, bör anges som ett krav i själva tillståndet.

Under utredningsarbetet har det, från framför allt verksamhets- utövare, ifrågasatts om verksamhetens omfattning alltid bör anges i tillståndsbeslutet. Kritiken bygger på att sådana bestämmelser i tillståndet låser fast verksamhetens eller åtgärdens omfattning på ett sätt som inte alltid är miljömässigt motiverat. Om omfattningen av verksamheten regleras i tillståndet kommer det att omfattas av den rättsverkan som följer av det, vilket kan försvåra för eventuella ändringar av verksamheten oavsett om ändringen av omfattningen har en påverkan på miljön eller inte. Samtidigt har det framförts att verksamhetens omfattning är en sådan uppgift som utgör kärnan i tillståndet och därför alltid bör framgå. Det torde t.ex. vara svårt för en verksamhetsutövare att kvantifiera utsläpp och miljöpåverkan från transporter m.m. utan att relatera den till produktionsmängd eller råvaruförbrukning. I täkttillstånd anges regelmässigt det maxi- malt tillåtna uttaget – vilket inte bara har betydelse för bedömningen av miljöeffekterna, utan också för den s.k. behovsbedömningen som ska göras för täktverksamheter. Produktionsvolym och kapa- citet kan också ha betydelse för bedömningen av om en verksamhet är en industriutsläppsverksamhet eller vilka BAT-slutsatser som ska tillämpas. Om omfattningen inte skulle regleras i tillståndet har

188Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 25 §.

189Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 25 §.

1378

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

det framförts att det finns risk för fler tvister och överklagade till- synsbeslut.

Vi bedömer att såväl verksamhetens omfattning som teknisk ut- formning ska beskrivas i ansökan (se förslag i avsnitt 14.9.3). Det är också rimligt att dessa uppgifter redovisas i beslutet som en vik- tig omständighet i den mån det har betydelse för prövningsmyn- dighetens bedömningar av t.ex. om hänsynsreglerna är uppfyllda. Vi gör dock bedömningen att en reglering av verksamhetens om- fattning eller tekniska utformning i miljötillståndet endast bör ske om ett sådant krav följer av EU-rätten eller om det på grund av verksamhetens eller åtgärdens karaktär inte är möjligt att genom villkor i tillräcklig utsträckning begränsa miljöpåverkan. Det beho- vet är t.ex. tydligt vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täktverksamhet, uttag av vatten eller att vatten får avledas. Vi har övervägt att tydliggöra detta genom att begränsa möjligheten att reglera en verksamhets omfattning till ovan angivna situationer. Syftet med en sådan begränsning skulle vara att undvika att omfatt- ning och teknisk utformning regelmässigt anges i tillståndet utan att det är miljömässigt motiverat. Mot bakgrund av övriga före- slagna förtydliganden avseende vad ett miljötillstånd bör innehålla och det faktum att det aktuella kravet bör placeras i en bestämmelse som ska uppfyllas i förekommande fall får den nuvarande lydelsen ändå anses vara tillräcklig.

Möjligheten att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse slopas

Vid tillståndsprövning ska prövningsmyndigheten bedöma om den sökta verksamheten kan tillåtas på platsen, om tillstånd ska kunna ges och under vilka villkor som det kan ske. Utgångspunkten är att prövningsmyndigheten avgör samtliga frågor och föreskriver de vill- kor som behövs. Undantag har gjorts beträffande frågor av mindre betydelse, dessa får i dag överlåtas till tillsynsmyndigheten med stöd av tredje stycket i 22 kap. 25 § miljöbalken. I förarbetena till bestämmelsen noterar regeringen att det ibland kan vara svårt för domstolen att fastställa villkoren i minsta detalj, och att det därför behövdes en regel som innebär att domstolen får överlämna vissa

1379

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

frågor till tillsynsmyndigheten.190 Frågor av betydelse för tillåtlig- heten kan aldrig överlåtas till en tillsynsmyndighet. I praktiken kan det handla om att låta tillsynsmyndigheten besluta om den närmare utformningen av en reningsutrustning, placeringen av en utsläpps- punkt, fördelning av fastslagen minimitappning under året, utform- ningen av en fiskväg förbi en damm, försiktighetsmått till följd av de anläggningsarbeten som tillståndet omfattar eller kontrollen av verksamheten.

Delegationsmöjligheten används i stor utsträckning. Under utredningsarbetet har det framkommit att detta inte är helt oproble- matiskt. Inte sällan uppkommer diskussion vid tillståndsprövningen om vad som avses med mindre betydelse och om en fråga är lämplig och tillräcklig utredd för att överlåtas till en tillsynsmyndighet. Ibland är det svåra frågor som delegeras där det finns en stark koppling till bedömningen av tillåtligheten. Bestämmelsen ser dessutom ut att aktualiseras i relativt skilda situationer. Att delegera frågan till till- synsmyndigheten anses t.ex. ibland vara ett effektivt sätt att hantera frågor där parterna inte kan komma överens. Delegationsmöjlig- heten kan också användas för att reglera frågor som förutsätter ett kontinuerligt miljöarbete, och ger då en möjlighet att säkerställa att verksamhetsutövaren successivt vidtar åtgärder för att begränsa miljöpåverkan. Det kan då handla om att tillsynsmyndigheten ska besluta om åtgärder som tas fram inom ramen för en energihushåll- ningsplan. I andra fall kan det vara svårt att besluta om den närmare utformningen av ett villkor innan verksamheten har varit i gång ett tag. Tillsynsmyndigheten kan i ett sådant sammanhang ges rätt att besluta om undantag eller avvikelser från hela eller delar av ett vill- kor eller anstånd från en i tillståndet angiven tidsram. En vanlig villkorskonstruktion i regeringens vindkraftsprövningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon är att det beslutas om ett villkor om driftreglering till skydd för migrerande fåglar, ett utredningsvillkor där verksamhetsutövaren åläggs att vidta vissa ytterligare utred- ningar när vindparken är rest samt en delegation till länsstyrelsen som får rätt att besluta om justeringar i driftregleringen, både i strängare och mildare riktning, beroende på vad utredningarna enligt utredningsvillkoret visar.

Under vårt utredningsarbete har det också visat sig att bestäm- melsen endast i undantagsfall leder till att tillsynsmyndigheten

190Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 246.

1380

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

beslutar om villkor – en stor del av frågorna som delegeras till till- synsmyndigheten hanteras i stället inom ramen för tillsynen. I samtal med tillsynsmyndigheter framkommer att det inte alltid är tydligt för myndigheten att det är prövning som delegeras, dvs. rätten att besluta om villkor för tillstånd. Vissa tillsynsmyndigheter har också framfört att det är minst lika svårt för dem att besluta de aktuella villkoren som för prövningsmyndigheten.

Vår sammantagna bedömning i denna del är att nuvarande be- stämmelse med möjlighet till delegering av tillståndsvillkor bör slopas. Regeln är gammal och tillkom i ett annat läge. Utmaningen i dag är i stället att fokusera tillståndsprövningen till frågor som är nödvändiga för tillåtligheten, och att tydliggöra tillsynsmyndig- hetens mandat att hantera övriga frågor inom ramen för tillsynen. Bestämmelsen i dess nuvarande utformning främjar inte en sådan förändring den bidrar tvärtom till att gränserna mellan tillstånds- givningen och tillsynen blir suddiga.

Vi har övervägt att behålla bestämmelsen eller ge den ett annat innehåll. Utredningsarbetet i denna del har präglats av en viss för- siktighet. De aktörer som vi har samtalat med har haft svårt att överblicka konsekvenserna av en ändring. Eftersom möjligheten som bestämmelsen medger i dag används som ett smörjmedel i tillståndsprövningen har det framförts farhågor om att en ändring kan leda till fler diskussioner och längre tillståndsprövningar. Det har också framförts att ett slopande av nuvarande delegeringsmöj- lighet skulle kunna leda till att prövningsmyndigheten kommer att föreskriva fler eller strängare villkor för att säkerställa att allt regle- ras eller väga upp för osäkerheter i underlaget. Vissa menar att det i så fall kommer att bli prövotider. Andra menar att prövotiderna då bör bli färre. Vi bedömer att svårigheten med att bedöma konse- kvenserna kan ha sin förklaring i att bestämmelsen inte används på avsett vis, och att den i praktiken syftar till att möjliggöra för till- synsmyndigheten att agera i frågor som annars upplevs vara rätts- kraftigt avgjorda. Genom att klargöra beslutets rättsverkan tydlig- görs också tillsynsmyndighetens mandat att besluta i frågor som inte uttryckligen regleras i tillståndet. Det bör rimligtvis handla om flera av de frågor som i dag hanteras efter delegation.

Om verkningarna inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, och det rör sig om en fråga som bör regleras inom ramen för en tillstånds- prövning, kommer prövningsmyndigheten även i fortsättningen att

1381

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

kunna skjuta upp frågan till dess erfarenheter har vunnits av verk- samhetens inverkan. Om förutsättningarna för prövotid inte är uppfyllda, och det resulterar i att prövningsmyndigheten beslutar om villkor som efter en tid bedöms vara strängare än nödvändigt, kan en ändring av villkoret ske efter en prövning enligt det enklare förfarandet som gäller för granskningspliktiga verksamheter (se mer om detta i avsnitt 14.9.20).

Vi gör bedömningen att våra samlade förslag inte kommer att leda till någon ny uppgift för tillsynsmyndigheterna. I praktiken kan förslagen dock leda till behov av en mer kvalificerad tillsyn än i dag Detta eftersom det inte kommer att vara tillräckligt för en tillsynsmyndighet att enbart kontrollera om villkoren följs, utan tillsynsmyndigheten bör också hantera frågor som inte har reglerats i tillståndet. Tillsynsvägledande myndigheter har en viktig roll i att ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna, och länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att säkerställa att de kommunala tillsynsmyndig- heterna har förutsättningar att genomföra sitt uppdrag (se mer om tillsynsfrågorna i avsnitt 14.14).

Beslut om jämkning av ersättning för vattenverksamhet m.m.

I avsnitten 14.6.9 och 14.6.10 föreslår vi att den nya Miljöprövnings- myndigheten ska handlägga frågor om ersättning som uppkommer inom ramen för ett ärende om miljöprövning.

Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 22 § miljöbalken har mark- och miljödomstolen möjlighet att jämka ett ersättnings- belopp för andra sakägare. Det kan ske när domstolen i enlighet med en parts yrkande fastställer ersättningen till ett högre belopp än vad sökanden föreslagit. En sakägare som i och för sig har god- tagit ett lägre belopp kan då av domstolen tillerkännas en högre ersättning. Bestämmelsen utgör ett s.k. indispositivt inslag i pro- cessen och är ett uttryck för den inom den vattenrättsliga ersätt- ningsrätten gällande likformighetsprincipen.191 Enligt vår bedöm- ning saknas skäl för att inte ha en motsvarande möjlighet nu när Miljöprövningsmyndigheten ska pröva frågan om ersättning. Vi gör därför bedömningen att en bestämmelse motsvarande den som i

191Se Wik, Miljöbalk, 22 kap. 22 §, Karnov (JUNO) (2024-07-08).

1382

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

dag finns i 22 kap. 22 § miljöbalken bör föras in i nya 20 kap. miljö- balken.

I 22 kap. 23 § miljöbalken finns en bestämmelse som också be- handlar prövningen av ersättningsrätten. Bestämmelsens syfte är att skydda panthavares rätt i en fastighet som berörs av ett tillstånd till vattenverksamhet. Mark- och miljödomstolen ska enligt bestämmel- sen, om det behövs, uppskatta det värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet som minskar fastighetens värde. Då ersättningsfrågorna ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten bör en bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 22 kap. 23 § miljöbalken föras in i 20 kap. miljöbalken.

Beslut om prövotid

Enligt nuvarande regler i 22 kap. 27 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen i samband med att dom om tillstånd meddelas skjuta upp vissa frågor på prövotid. Det får enligt nuvarande regler ske när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med till- räcklig säkerhet. I domen anges då en tid inom vilken sökanden ska inkomma med en s.k. prövotidsredovisning och förslag om slutliga villkor. Ibland kan det fattas ett nytt beslut av domstolen om ytter- ligare prövotid. Om frågan är tillräckligt utredd ska slutliga villkor meddelas.

I samband med uppskovsbeslutet ska mark- och miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, med- dela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska motsvarande föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktig- hetsmått meddelas. När frågan om ersättning skjuts upp kan mark- och miljödomstolen besluta om att sökanden ska ställa säkerhet för den slutliga ersättningen för att tillståndet ska få tas i anspråk.

Vi bedömer att en motsvarande bestämmelse behövs för pröv- ningen inom ramen för det nya föreslagna förfarandet med pröv- ning av miljötillstånd och igångsättningsbesked. Miljöprövnings- myndigheten bör således ha möjlighet att skjuta upp vissa frågor om ersättning och villkor. I övrigt föreslås ingen ändring i sak.

1383

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Beslut om provisoriska skyddsåtgärder under handläggningen

Enligt nuvarande regler i 22 kap. 14 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen i ett ansökningsmål besluta om att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Sådan begäran får fram- ställas av sökanden. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller be- slutet omedelbart, men kan ändras när förhållandena föranleder det. Det är alltså fråga om ett interimistiskt beslut som fattas under handläggningen och som avser brådskande åtgärder. Sökanden ska också ställa säkerhet hos länsstyrelsen för den ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. Beslutet kan enligt 23 kap. 3 § miljöbalken överklagas särskilt. Mark- och miljööverdomstolen kan då meddela inhibition.

Enligt nuvarande regler är bestämmelsen inte tillämplig när läns- styrelsen, miljöprövningsdelegation eller en kommunal nämnd prö- var ett ärende (jfr 19 kap. 5 § MB). Vi har inte kunnat hitta några uttryckliga skäl för det. En möjlig anledning är att bestämmelsen har sin bakgrund i vattenlagen och att den då endast var tillämplig på vattenverksamhet (se 13 kap. 34 § VL). Enligt nuvarande regler i miljöbalken är den dock tillämplig även när mark- och miljödom- stolen prövar ett ansökningsmål om miljöfarlig verksamhet.

Vårt förslag innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva det som tidigare prövades som ansökningsmål i mark- och miljö- domstol. Vid prövning av dessa mål kan det alltjämt uppstå behov av att kunna vidta brådskande skyddsåtgärder innan det att ärendet slutligt avgörs. Miljöprövningsmyndigheten bör därför ges möjlig- het att meddela sådana provisoriska skyddsåtgärder i samtliga ären- den om miljöprövning. I övrigt gör vi bedömningen att bestämmel- sen inte bör ändras i sak i samband med flytten från 22 till 20 kap. miljöbalken.

Särskilda krav på beslutets innehåll för vattenverksamhet

Som vi har nämnt finns det enligt nuvarande regler särskilda be- stämmelser om innehåll i en dom om tillstånd för vattenverksam- het. Utöver krav om arbetstid som framgår av 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken finns även krav på innehåll i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Såväl kravet på

1384

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

arbetstid som de krav som anges i nyss nämnda lag bör gälla även för ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksam- het. Vi gör bedömningen att dessa krav bör återfinnas tillsammans med övriga krav på beslutets innehåll i nya 6 kap. miljöprövnings- förordningen. Bestämmelsen i 7 kap. 6 § lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet bör därför upphävas.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 29–32 och 35 §§ miljöbalken och 6 kap. miljöprövningsförordningen.

14.9.19Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd

Bedömning: Användningen av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd bör öka.

I vårt uppdrag ingår att utreda möjligheterna att använda mer gene- rella föreskrifter i stället för prövning i det enskilda fallet i vissa frågor.192 Vi tolkar det som att det ska göras i syfte att minska dels det tillståndspliktiga området, dels miljöprövningens omfattning.

I avsnitt 14.7.3 har vi angett att en av våra utgångspunkter är att generella föreskrifter bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder. I avsnitt 14.7.9 redogör vi för vårt förslag till ny registrer- ingsplikt i kombination med generella föreskrifter.

I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden i frågan om gene- rella föreskrifter kan förenkla tillstånden och tillståndsgivningen.

Generella föreskrifter kan användas i stället för villkorsreglering, och bör kunna användas i större utsträckning

EU-rätten bygger på att en individuell prövning görs, men öppnar också upp för att använda generella föreskrifter i stället för villkors- reglering i det enskilda fallet under förutsättning att det bidrar till

192Se dir. 2023:78 s. 5.

1385

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ett lika högt miljöskydd. Det framgår bl.a. av industriutsläpps- direktivet och MKB-direktivet.

Under arbetet med vår nordiska utblick kan vi se att generella föreskrifter används i större utsträckning i Danmark. Som vi be- skriver i kapitel 6 finns det i Danmark s.k. standardvillkor för vissa tillståndspliktiga verksamheter. Villkoren, som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor, kan avse krav på drift, driftstider, luftföroreningar, avfall, spillvatten, åtgärder för att skydda mark och grundvatten, gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. Syftet med standardvillkoren är att underlätta tillståndsprövningen. Omfattas en verksamhet av sådana standardvillkor ska dessa normalt sett föras in som ett vill- kor i tillståndet. Det finns också andra generella föreskrifter med bl.a. krav för Sevesoverksamheter, hanteringen av avloppsvatten, stora och medelstora förbränningsanläggningar och avfallsförbrän- ningsanläggningar.

Även i Finland finns föreskrivna generella krav. Ett sådan krav behöver, till skillnad från vad som gäller i Danmark, inte upprepas i tillståndet. Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, i en sepa- rat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksam- hetsutövaren. Det finns också krav för de verksamheter som omfat- tas av registreringsplikt, t.ex. bensinstationer.

I Sverige har regeringen getts bemyndigande att inom ramen för prövningssystemet utfärda generella föreskrifter om sådana före- skrifter framstår som mer ändamålsenliga i förhållande till miljö- balkens syften än ett beslut i ett enskilt fall (se 9 kap. 5 § jämfört med 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 § MB).

Miljöprövningsutredningen bedömde i sitt betänkande Prövning och omprövning att generella föreskrifter för verksamheter och åt- gärder borde kunna användas i större utsträckning än det görs i dag och att det skulle kunna bidra till att tillståndsprövningens omfatt- ning minskar genom att flytta frågor från tillståndsprövningen till tillsynen. Utredningen föreslog i sitt betänkande att Naturvårds- verket skulle ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen och andra berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella

1386

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

föreskrifter. Som skäl för det angav utredningen att det krävs en analys av de utmaningar som har identifierats och hur dessa ska hanteras för att åstadkomma en ökad användning av generella före- skrifter. För att ta fram generella föreskrifter krävs dessutom in- gående kunskap om verksamheter och miljöfaktorer, kunskap inom såväl tillståndsprövning som tillsyn samt en analys av hur föreskrif- terna uppfyller kraven i EU-rätten.193

Av remissvaren verkade majoriteten av remissinstanserna vara positiva till ett sådant uppdrag under förutsättning att de generella föreskrifterna skulle ersätta tillståndsvillkor, inte komplettera eller dubbelreglera. Naturvårdsverket var emellertid mer tveksam till ett sådant uppdrag, och bedömde att det i ett första steg behöver ut- redas närmare om en ökad användning av generella föreskrifter är en lämplig väg att gå för en mer effektiv miljöprövning, och om nyttan i tillståndsprövningen överväger kostnaderna för samhället att ta fram sådana föreskrifter.194

Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att generella föreskrifter bör kunna användas i större utsträckning än i dag och att detta borde underlätta tillståndsprövningen. Om det finns gene- rella föreskrifter inom ett område bör sådana frågor som omfattas av föreskrifterna normalt sett inte behöva regleras genom villkor i beslutet. Generella föreskrifter bedöms också ge bättre förutsätt- ningar för tillsynen i de frågor som inte regleras i tillståndet.

Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att Naturvårds- verket bör ges i uppdrag att ta fram sådana föreskrifter, se mer om uppdraget i avsnitt 14.20.3. Se också vårt förslag på utökat bemyn- digande för Naturvårdsverket att meddela generella föreskrifter för ett antal verksamheter och åtgärder i avsnitt 14.7.9.

Det är svårt att identifiera lämpliga frågor och områden

En första utmaning är att det från myndighetshåll upplevs vara svårt att överblicka vilka verksamheter eller områden som kan lämpa sig för en ökad användning av generella föreskrifter. Miljöbalken bygger till viss del på att en tillämpning av hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken ska göras för att kunna lägga fast vad en verksamhet klarar

193Se SOU 2023:33 s. 468 och 474.

194Yttrande över SOU 2022:33, Naturvårdsverket, 2022-11-11, NV-06558-22.

1387

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

av. Om inställningen är att man i varje prövning och varje fråga ska se hur långt miljöarbetet kan drivas framåt är inställningen till en effektivisering genom generella föreskrifter mindre positiv. Det har också framförts att det kan vara svårt att hitta rätt nivå på föreskrif- terna. Om föreskrifterna utgår från förhållanden som råder för en verksamhet som lokaliseras till en ur miljösynpunkt mycket känslig plats riskerar föreskrifterna att vara orimligt hårda för motsvarande verksamheter på andra platser. Om föreskrifterna å andra sidan utgår från en verksamhet som är lokaliserad till ett mindre känsligt område riskerar föreskrifterna att leda till ett försämrats miljöskydd för motsvarande verksamhet i ett mer känsligt område.

Industriutsläppsutredningen har studerat frågan och anger i sitt betänkande att det är ett tidskrävande arbete för myndigheter att utforma generella föreskrifter.195 Trycket på myndigheterna att ta fram förslag till författningar eller utfärda föreskrifter är redan i dag stort samtidigt som resurserna för att göra arbetet är begränsade. Även andra aktörer behöver delta för att bidra med kunskap. En samhällsekonomisk analys behöver därför göras i valet mellan att utarbeta en specifik generell föreskrift eller använda individuell prövning.

Syftet med att öka användningen av generella föreskrifter bör vara att på ett enklare och mer förutsebart sätt åstadkomma rätts- ligt bindande krav med lika högt miljöskydd som vid en individuell prövning. En fråga som omfattas av föreskrifterna behöver då inte regleras genom tillståndsvillkor. Det minskar bedömningsutrym- met och därmed behovet av skriftväxling och argumentation. Det skapar också förutsättningar för en mer enhetlig tillämpning av frågor som kommer att hanteras i tillsynen.

För att generella föreskrifter ska kunna användas i stället för prövning i vissa frågor bör det handla om frågor där det inte behövs en individuell bedömning och anpassning till verksamheten eller miljön. Faktorer som kan vara relevanta vid bedömningen av om generella föreskrifter bör tas fram är antalet verksamheter och vil- ken typ av verksamhet och miljöpåverkan det är frågan om. För att det ska anses vara mer ändamålsenligt med generella föreskrifter än beslut i det enskilda fallet bör situationen vara sådan att det finns ett relativt stort antal anläggningar och verksamheter. Det bör handla om frågor som ofta förekommer vid prövningar, för alla eller för

195Se SOU 2011:86 s. 287.

1388

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

vissa typer av verksamheter eller åtgärder, och där omgivnings- påverkan är väldokumenterad och likartad oavsett lokalisering.

Som exempel på områden som i tidigare utredningar har bedömts som lämpliga att reglera med generella föreskrifter kan nämnas buller, som numera regelmässigt villkoras med stöd av riktvärden för industribuller, och energihushållningsplaner för energiintensiv industri. Det har också bedömts finnas goda förutsättningar att reglera Sevesoverksamheter, lagring av kemikalier, täkter och kross- verksamheter med generella föreskrifter, liksom frågor om avslut- ning av verksamheter och efterbehandling.

Under utredningsarbetet har vi noterat att tillståndsprövningen och tillståndsbeslut ofta omfattar frågor som borde lämpa sig väl för generella föreskrifter. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde vara möjliga att ingå i en generell före- skrift för den aktuella verksamhetstypen eller branschen. Vi bedö- mer mot denna bakgrund att det finns frågor eller områden som bör vara lämpliga att undersöka vidare.

Generella föreskrifter ersätter sällan prövning och leder i praktiken till dubbelreglering

En annan utmaning rör förhållandet mellan tillståndsvillkor och generella föreskrifter. Det har framförts att det inte upplevs som meningsfullt att ta fram generella föreskrifter när det ändå beslutas om villkor trots att det redan finns föreskrifter på området som reglerar frågan i tillräcklig utsträckning. Då bidrar inte en ökad användning av generella föreskrifterna till att effektivisera tillstånds- prövningen.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.3 har industriutsläppsdirektivet som huvudspår att genomförandet av direktivets bestämmelser ska ske genom att ompröva tillstånden till berörda verksamheter i sam- band med att nya BAT-slutsatser offentliggörs. Det utesluter inte en användning av generella föreskrifter. I stället framgår uttryck- ligen att medlemsstaterna får anta generella föreskrifter i stället för att ange skyldigheter i enskilda tillstånd. Antas generella regler räcker det enligt andra stycket att en hänvisning till dessa regler sker i tillståndet. Det svenska genomförandet av direktivet bygger emellertid på att i så stor utsträckning som möjligt hålla miljötill- stånd separata från BAT-slutsatser. Syftet är att minska behovet av

1389

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

individuell omprövning av tillstånd i samband med att nya BAT- slutsatser offentliggörs. Generella föreskrifter gäller därmed paral- lellt med de krav som har fastställts vid tillståndsprövning, och verk- samhetsutövaren måste därmed följa både villkoren i sitt tillstånd och de krav som följer av BAT-slutsatser (1 kap. 12 § IUF). I vissa fall behöver föreskrifterna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet och till den särskilda verksamhet som tillståndet avser, före- skrifterna används då som referens eller stöd för att kunna besluta ett villkor (1 kap. 13 § IUF).

Vi bedömer att det är viktigt att förhållandet mellan prövning och generella föreskrifter är tydligt. Utgångspunkten bör vara att om det i en författning har föreskrivits krav för verksamheten bör inte dessa krav upprepas i tillståndsvillkoren. Genom tillstånds- villkor kan allmänt hållna författningsreglerade krav omvandlas till mer preciserade krav. Däremot bör mer detaljerade bestämmelser i föreskrifter inte upprepas i ett tillståndsbeslut. Denna bedömning har stöd i praxis. Högsta domstolen har beträffande hänvisning till regler i tillståndsbeslut uttalat att om det är fråga om en närmare reglering i författning saknas många gånger anledning att upprepa regleringen i villkoren för ett visst tillstånd – villkoren bör i stället ta sikte på sådant som inte direkt följer av de författningsbestäm- melser som ändå måste iakttas i verksamheten (NJA 2010 s. 516).

Miljöprövningsutredningen bedömde att det kan finnas behov av att i författning reglera hur den individuella prövningen och till- ståndsvillkor ska förhålla sig till generella föreskrifter.196 Svenskt Näringsliv har tidigare föreslagit ett förbud mot att föreskriva vill- kor som omfattas av generella föreskrifter eller krav på särskilda skäl för att få föreskriva villkor som avviker mot föreskrifterna.197 I remitteringen av utredningens förslag framförde några remiss- instanser en liknande inställning.198

Även om det finns stöd i praxis för att inte upprepa författnings- reglerade krav i tillståndsvillkor gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att författningsreglera ett sådant förbud. Att författnings- reglerade krav inte bör upprepas i tillståndsvillkor får anses följa av allmänna principer.

196Se SOU 2022:33 s. 472.

197En miljöprövning för omställning och nya möjligheter. Förslag till regler för en mer effektiv och rättssäker miljöprövning. Svenskt Näringsliv, november 2021.

198Se t.ex. remissyttrande från Avfall Sverige och Energiföretagen.

1390

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Det blir svårare att få överblick om vad som gäller för verksamheten om fler frågor regleras med generella föreskrifter i stället för villkor

Det har framförts att det finns praktiska fördelar med att reglera alla krav för en verksamhet genom tillståndsvillkor, det underlättar för berörda att få en bild av om vad som gäller för den enskilda verksamheten.

Vi har noterat att det i vissa domar och beslut finns en upplys- ning om de generella regler som gäller vid sidan om tillstånds- beslutet. I vissa fall ställer EU-rätten krav på en sådan upplysning. Den typen av information kan förenkla förståelsen för vad som gäller för en verksamhet hos verksamhetsutövare, tillsynsmyndig- heter och allmänhet. Vi ser därför gärna att detta görs i fler beslut och har övervägt att reglera detta i anslutning till bestämmelserna om vad ett miljötillstånd ska innehålla. Vi har dock stannat vid att en sådan reglering inte är lämplig eftersom det lägger en onödig börda på prövningsmyndigheten att i samtliga ärenden ha korrekt och uppdaterad information om olika bestämmelser som kan vara tillämpliga på en verksamhet. I stället gäller kunskapsbestämmelsen i 2 kap. 2 § miljöbalken som innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. I detta inkluderas att känna till generella före- skrifter med krav på sådan verksamhet som bedrivs.

Vi ser också att det finns mer effektiva lösningar som tillgodo- ser behovet av information utan att ställa krav på prövningsmyn- digheten att informera om vad som gäller i varje enskilt ärende. Det bör t.ex. både hos Naturvårdsverket och den nya prövningsmyndig- heten vara möjligt att i större utsträckning än i dag samla information om vad som vanligtvis gäller för en bransch, vilken miljöpåverkan olika verksamhetstyper medför och vilka krav som ställs på den aktuella verksamhetstypen, tillsammans med länkar till webbplatser med tillståndsbeslut, tillsynsbeslut och relevanta författningar.

1391

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Valet av sanktion begränsar utrymmet att meddela myndighetsföreskrifter

Miljörätten innehåller många föreskrifter av detaljkaraktär, och det finns ett behov av att meddela handlingsregler både i förordningar och i myndighetsföreskrifter. Att utforma handlingsregler i form av myndighetsföreskrifter har emellertid betydelse för hur över- trädelser bör sanktioneras. För överträdelser av föreskrifter som beslutats på lägre normnivå än förordningsnivå kan det inte bli aktuellt med strängare straff än böter. Det påverkar utrymmet för en myndighet att ta fram generella föreskrifter med stöd av de be- myndiganden som finns.

Grundläggande bestämmelser om svensk normgivning finns i 2 och 8 kap. regeringsformen. Det är enligt 2 kap. 8 § jämfört med 20 § regeringsformen möjligt att meddela regler om frihetsstraff som påföljd för brott, men sådan reglering ska som huvudprincip ske i lag. Detta lagkrav upprepas i 8 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen har i 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen givits bemyndigande att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter. I andra stycket finns dock en bestämmelse som i viss mån kan sägas lätta upp det nu angivna lagkravet. Riksdagen kan i lag som innehåller ett sådant bemyndigande föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelser av handlingsregler som re- geringen meddelar med stöd av bemyndigandet.199 Denna skillnad mellan normgivningsnivåer bör inte medföra att möjligheten att använda sig av generella föreskrifter avfärdas. Det är inte alltid motiverat att ha strängare påföljd än böter i straffskalan och då är det inget som hindrar att föreskrifterna ligger på myndighetsnivå. Om ett brott mot en handlingsregel behöver sanktioneras med strängare straff än böter är det heller inget som hindrar att en viss regel flyttas upp till någon av regeringens förordningar. Hur all- varlig en överträdelse av en viss handlingsregel är har betydelse för bedömningen av på vilken nivå regeln bör läggas.200

Straffsystemet ska emellertid också präglas av proportionalitet, ekvivalens och en systematik som är genomtänkt och inte uppfattas som godtycklig. En överträdelse av ett tillståndsvillkor bör därför

199Se även NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 393.

200Se SOU 2011:86 s. 288.

1392

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

som utgångspunkt sanktioneras på motsvarande sätt som en över- trädelse av en generell föreskrift som ersätter ett tillståndsvillkor.

Miljöstraffrättsutredningen har i uppdrag att se över valet av sanktion, och ta ställning till om det bör finnas gärningar i 29 kap. miljöbalken som bör avkriminaliseras och i stället föras in i syste- met med miljösanktionsavgifter.201 Tills annat är beslutat utgår vi från det sanktionssystem vi har.

Det är inte tillräckligt tydligt i vilka situationer som generella föreskrifter ska tas fram

Det är viktigt att det är tydligt i vilka sammanhang som generella föreskrifter förväntas tas fram. Det finns flera bemyndiganden för regeringen att utfärda generella föreskrifter (9 kap. 5 §, 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 § MB). I delar som myndighetsföreskrifter förväntas tas fram behöver det finnas ett bemyndigande även för detta. Att en myndighet är behörig att besluta om föreskrifter innebär emel- lertid inte att föreskrifter också måste beslutas. En förväntan om att så ska ske kan därför behöva tydliggöras på annat sätt. I de fall regeringen behöver ett underlag för beslut om ny förordning bör relevanta myndigheter ges ett regeringsuppdrag om att ta fram ett sådant underlag.

Miljöprövningsutredningen uteslöt inte författningsändringar för att öka användningen av generella föreskrifter. Utredningen an- gav att det t.ex. kan behövas en ändring av bemyndigandet i 9 kap.

5 § miljöbalken eftersom det i dag krävs särskilda skäl för att en myndighet ska få meddela sådana föreskrifter. Miljöprövnings- utredningen föreslog att behovet av författningsändringar borde utredas i samband med att uppdraget till Naturvårdsverket m.fl. ges.202

När det gäller utformningen av bemyndigandena i 9 kap. 5 § miljöbalken gör vi bedömningen att de inte behöver ändras i sak, men att de bör ändras redaktionellt för att bli tydligare. Samtidigt gör vi bedömningen att regleringen av kriterierna för när sådana föreskrifter behövs i huvudsak bör preciseras på sätt som i 11 kap.

9 c § miljöbalken.

201Se dir. 2022:69 s. 8.

202Se SOU 2022:33 s. 470–472.

1393

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi kan i övrigt instämma i Miljöprövningsutredningens förslag i denna del, men bedömer att uppdraget till Naturvårdsverket bör förtydligas. En utgångspunkt i allt författningsarbete är att bind- ande regler bör beslutas endast om det inte finns något bättre alter- nativ. Det är därför viktigt att syftet och de effekter som eftersträvas med en ökad användning av generella föreskrifter framgår tydligt av uppdraget. Det kan t.ex. vara enklare för en myndighet att ta fram en vägledning om hur hänsynsreglerna bör tillämpas än att ta fram generella föreskrifter, men om målsättningen är att i vissa frågor ersätta villkorskrivning krävs föreskrifter.

När det gäller regleringsnivån för generella föreskrifter gör vi bedömningen att nivån är beroende av karaktären på de föreskrifter som tas fram. På motsvarande sätt som Industriutsläppsutred- ningen och Miljöprövningsutredningen har fört fram menar vi att en förutsättning för att systemet med generella föreskrifter ska fungera är att de även ska kunna meddelas på myndighetsnivå efter- som det inte alltid är möjligt eller ens lämpligt att i lagtext eller i förordning ta in alla handlingsregler. Samtidigt behöver beaktas att föreskrifter meddelade av myndigheter inte kan beivras med sträng- are straff än böter. Uppdraget till Naturvårdsverket bör därför inte begränsas till att ta fram myndighetsföreskrifter.

Det finns slutligen skäl att peka ut fler viktiga samrådsparter i uppdraget. Berörda branschorganisationer bör ha en god bild av kraven inom sina områden och vilka av dessa som är lämpliga att reglera med generella regler. Även allmänheten bör ges möjlighet att delta i arbetet med att ta fram den här typen av generella före- skrifter. När det gäller generella föreskrifter för verksamheter som omfattas av kraven i det reviderade industriutsläppsdirektivet anges också specifikt i direktivet att allmänhetens möjlighet till delaktig- het ska ske just vid framtagandet av de generella föreskrifterna för de aktuella verksamheterna (se artikel 70 g i industriutsläppsdirek- tivet).

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.7.9 bedömer vi att generella före- skrifter i kombination med registreringsplikt kan minska antalet verksamheter som omfattas av krav på anmälan. Även i denna del bör ett myndighetsuppdrag ges.

Båda uppdragen beskrivs närmare i avsnitt 14.20 tillsammans med andra utredningar och myndighetsuppdrag.

1394

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.9.20Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut

Förslag: Efter en ansökan av verksamhetsutövaren får tillstånds- myndigheten besluta om ändringar av ett beslut om miljötill- stånd eller igångsättningsbesked.

Vid en ansökan om ändring av en verksamhet ska prövnings- myndigheten pröva de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig eller tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka.

Om en ansökan om ändring inte avser hela verksamheten ska myndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (änd- ringstillstånd eller ändringsbesked).

En tydlig reglering av tillstånds- och granskningsplikt avseende ändringar av en verksamhet

I avsnitten 14.7.6 och 14.7.7 redogör vi för vårt förslag om ny till- stånds- och granskningsplikt. Krav på förprövning genom miljö- prövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel endast ställas i den utsträckning som EU-rätten kräver detta. Det gäller även ändringar av verksamheter och åtgärder. I fråga om ändringar eller utvidgningar av en verksamhet ställer EU-rätten krav på att verksamhetsutövaren ska informera myndigheten om planerade änd- ringar som kan påverka omgivningen, och att myndigheten ska upp- datera tillståndet vid behov. Vissa ändringar får inte genomföras utan att det har gjorts en bedömning av miljöpåverkan och ett upp- daterat tillstånd utfärdats. Det rör sig om ändringar som kan antas ha en betydande miljöpåverkan eller som i sig är så stora att de upp- fyller kraven på tillståndsplikt.203

203Se t.ex. punkt 24 bilaga 1 och punkt 13 bilaga 2 till MKB-direktivet, artikel 20 och 70c i industriutsläppsdirektivet, artikel 11 CCS-direktivet samt artikel 3.29 och 7.4 utvinnings- avfallsdirektivet.

1395

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Detta innebär att avgörande för om ändringen är tillståndspliktig är om

•ändringen i sig själv uppfyller kraven för tillståndsplikt enligt bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen, eller

•ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar efter en granskning enligt 6 kap. miljöbalken har bedömts kunna antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Den första punkten innebär inte någon skillnad jämfört med nu- varande bestämmelser. Den andra punkten innebär en skillnad genom att uttrycket ”betydande miljöpåverkan” ersätter uttrycket ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”. Där- igenom anpassar vi kraven på tillståndsprövning till EU-rätten. Vid bedömningen av om en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör hänsyn tas till tidigare ändringar precis som

i dag. Flera ändringar efter varandra kan tillsammans medföra en sådan betydande miljöpåverkan som motiverar en tillståndspröv- ning. Det är således inte möjligt att dela upp en planerad ändring i flera för att undvika en tillståndsprövning när de tillsammans kan antas ha betydande miljöpåverkan. Detta gäller även mer kompli- cerade och omfattande ändringar som kan behöva genomföras i olika steg.204 Det får vidare anses framgå av uttrycket ”betydande miljöpåverkan” att det är ändringar som vid behovsbedömningen kan antas medföra en betydande negativ inverkan på miljön, det vill säga som kan få ogynnsamma eller skadliga effekter, som är till- ståndspliktiga.

Reglerna om granskningsplikt syftar till att fånga upp alla plane- rade ändringar av verksamheter och åtgärder upptagna i bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen som kan få negativa konsekvenser för miljön eller påverkar befintligt miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked. En ändring anses påverka ett befintligt beslut om den påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöpåverkan för verk- samheten i sådan utsträckning att tillståndet eller dess villkor behöver ändras. Om ändringen inte bedöms vara tillståndspliktig förenas beslutet som huvudregel med ett beslut om ändringbesked. Jämfört med nuvarande bestämmelser innebär förslaget att tillsynsmyndig- heten inte längre kommer att hantera anmälningar om ändringar

204Se Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av MKB-direktivet, 2021/C586/01.

1396

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

som inte är tillståndspliktiga, och att det sätts en tröskel för vilka ändringar som måste bli föremål för en förprövning.

Om en ändring inte har betydelse från miljösynpunkt eller med- för ett behov av att ändra ett tidigare tillståndsbeslut bör det som huvudregeln inte krävas någon åtgärd alls. Det rör sig då om åtgär- der där det är uppenbart att dessa inte kan få en negativ påverkan på omgivningen och som inte heller påverkar förutsättningarna för att få bedriva verksamheten. Det saknas då skäl för en förprövning.

Figur 14.5 Ändringstrappan – EU styr kravnivån

Tillsyn

Prövning

Tillståndspliktig

Ingen förprövning

Ändring som inte kan påverka människors hälsa eller miljön negativt, det befintliga tillståndet eller meddelade särskilda villkor

Granskningspliktig

Ändring som inte är tillståndspliktig, men kan påverka människors hälsa eller miljön negativt, det befintliga tillståndet eller meddelade särskilda villkor

Ändring som i sig är tillståndspliktig eller som efter en granskning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan

Källa: SOU 2022:33 s. 111, bearbetad och uppdaterad version.

Bedömningen av om ändringen har betydelse från miljösynpunkt eller påverkar tidigare tillstånd ligger i första hand på verksamhets- utövaren. Vid bedömningen kan det vara lämpligt att verksamhets- utövaren stämmer av frågan med tillsynsmyndigheten. I andra hand är det upp till tillsynsmyndigheten att bedöma ändringens påverkan när myndigheten får information om ändringen av verksamhets- utövaren. Om tillsynsmyndigheten skulle få information om plane- rade ändringar som kan medföra negativa konsekvenser för miljön eller kan påverka befintliga beslut om miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked ska den informera verksamhetsutövaren om att denne behöver ansöka om ändring av verksamheten eller åtgärden vid prövningsmyndigheten, och i sista hand förelägga verksamhets- utövaren att ansöka om sådan ändring.

Det är viktigt att tillsynsmyndigheten får information om pla- nerade ändringar. Det kan påverka bedömningar av tillsynsbehov och prioriteringar. Trots det bedömer vi att det inte behövs en

1397

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

uttrycklig informationsskyldighet vid ändringar. Tillsynsmyndig- heten kommer att underrättas av pågående miljöprövningar vid Miljöprövningsmyndigheten. Vissa verksamhetsutövare ska också lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten varje år där bl.a. genomförda ändringar ska anges. Naturvårdsverket meddelar före- skrifter om miljörapporten, och har möjlighet att vid behov förtyd- liga vilka uppgifter om genomförda ändringar som ska lämnas för att uppfylla specifika krav i EU-rätten.

Förslaget innebär att tröskeln för när en ändring är tillstånds- pliktig höjs jämfört med i dag och anpassas till EU-rätten. Fler ändringar kommer att kunna hanteras enligt det enklare förfarandet som gäller för granskningspliktiga verksamheter. Förslaget bör leda till att det blir betydligt enklare att göra ändringar i verksamheten som inte kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Förslaget be- döms inte sänka miljökraven – alla ändringar som i sig själv eller tillsammans med tidigare ändringar kan medföra en påverkan på omgivningen ska bli föremål för en granskning. Genom att begränsa tillståndsplikten till ändringar som kan antas medföra betydande miljöpåverkan skapas dessutom en drivkraft för verksamhetsutö- varen att minska miljöpåverkan.

Förslaget förutsätter dock att det är enkelt att avgöra vilka änd- ringar som påverkar tidigare meddelade tillståndsbeslut och dess villkor, se mer om beslutets rättsverkan i avsnitt 14.9.17.

Huvudregeln vid en ansökan om förändring av en verksamhet är att beslutet ska begränsas till att avse enbart ändringen

Enligt våra utredningsdirektiv ska vi undersöka möjligheten att införa enklare regler för ändringstillstånd utan att införa krav på obligatorisk omprövning och intensifierad tillsyn. En fråga vi ska överväga är om risken för en svåröverskådlig reglering kan hanteras genom att införa ett krav på att tillståndsmyndigheten ska tydlig- göra vilka villkor som gäller för en tillståndspliktig verksamhet som regleras genom fler än ett tillstånd.205

Enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken får tillstånd vid ändring av miljö- farlig verksamhet begränsas till att enbart avse ändringen. En mot- svarande regel finns för vattenverksamheter som omfattas av kravet

205Se dir. 2023:78 s. 8.

1398

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

på moderna villkor i 16 kap. 2 b § miljöbalken. Där sådan vatten- verksamhet omfattas av en nationell plan för obligatorisk ompröv- ning är det inte tänkt att någon lämplighetsbedömning ska behövas för ändringen eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid.206

Miljöprövningsutredningen föreslog ett antal förändringar i syfte att förtydliga och förenkla möjligheterna att ändra en verk- samhet. Ett av förslagen var att låta ändringstillstånd vara huvud- regeln vid ansökan om ändring av en miljöfarlig verksamhet. För- slaget innebar att ett miljötillstånd alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Avsikten var att undvika tidsödande lämplighetsbedömningar kring processuella frågor, och att öka utrymmet för att besluta om änd- ringstillstånd. Utredningen underströk att prövningens och under- lagets omfattning alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljö- synpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen, och att utgångspunkten bör vara att det endast är den miljöpåverkan ändringen medför som ska bedömas.207

Regeringen behandlade förslaget i propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning. En stor del av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller hade inget att invända mot det. Regeringen konstaterade att principen om en samlad prövning inte bör vara ett hinder för att göra förändringar som innebär att ändringstillstånd kan användas i större utsträckning än i dag. Trots det gick reger- ingen inte vidare med Miljöprövningsutredningens förslag fullt ut med hänvisning till att regeringen ansåg sig förhindrad att göra så utan att samtidigt gå vidare med ett annat förslag om obligatorisk omprövning. I stället föreslog regeringen en ändrad bestämmelse som har trätt i kraft den 1 januari 2025 och som innebär att änd- ringstillstånd är huvudregeln om inte ansökan avser hela verksam- heten eller om det är olämpligt att begränsa tillståndet till att avse enbart ändringen.208

Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att tillämp- ningen av 16 kap. 2 a § miljöbalken har blivit för restriktiv på grund av äldre förarbetsuttalanden och att tillståndsprövningen av änd- ringar används som ett sätt att ompröva och uppdatera bestäm-

206Se prop. 2017/18:243 s. 206.

207Se SOU 2022:33 s. 111–113.

208Se prop. 2023/24:152 s. 46–48.

1399

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

melser och tillståndsvillkor i stället för att omprövningar hanteras separat.209

Verksamhetsutövare upplever det i dag som oförutsebart om det går att få igenom en ansökan om ändringstillstånd eller om det krävs en hel prövning. Beslutet i denna fråga kommer dessutom ofta sent i processen. Det är flera som har framfört att många verksamhets- utövare avstår från att vidta miljöförbättrande ändringar för att de inte vågar ta risken med en osäker process. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och bromsar infasning av ny teknik och ut- fasning av gammal teknik.

Vi bedömer att det är angeläget att få till en förändring i denna fråga. För att främja omställningen och miljöförbättrande föränd- ringar av verksamheten måste det bli mer förutsebart för verksam- hetsutövaren hur en ansökan om ändring kommer att hanteras.

Osäkerhet får inte leda till att verksamhetsutövare avstår från änd- ringar som kan leda till minskad miljöpåverkan genom nya produk- ter, teknik eller nya processer. Utrymmet för ändringstillstånd bör dessutom öka, även större ändringar av en verksamhet bör som ut- gångspunkt prövas efter en ansökan om ändring om ansökan inte avser hela verksamheten.

Reglerna om ändringstillstånd bör därför ändras. Vi ansluter oss till Miljöprövningsutredningens förslag att ändringstillstånd bör vara huvudregeln vid ansökan om ändring. Jämfört med nuvarande bestämmelser i 16 kap. 2 a och 2 b §§ miljöbalken bör en ny regel innebära att om en verksamhetsutövare ansöker om ändring av en verksamhet ska tillståndet begränsas till att avse enbart ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Prövnings- myndigheten bör således inte göra någon lämplighetsbedömning av om tillståndet kan begränsas till att avse ändringen. Det bör dock även i fortsättningen ankomma på prövningsmyndigheten att be- stämma vilket beslutsunderlag som behövs för att möjliggöra en ändamålsenlig miljöprövning av den planerade ändringen och vilka villkor som har ett miljömässigt samband med ändringen.

Jämfört med Miljöprövningsutredningens förslag gör vi en änd- ring genom att lägga till igångsättningsbesked samt införa ett nytt begrepp för beslut om ändringar som inte kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan och kan hanteras inom ramen för det enk- lare tillståndsfarandet för granskningspliktiga verksamheter, ett

209Se SOU 2022:33 s. 111–113.

1400

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

s.k. ändringsbesked. Detta som följd av att vi inför ett enklare till- ståndsförfarande för granskningspliktiga ändringar. Vi bedömer att den nya regeln bör vara generell och gälla ändringar av både miljö- påverkande verksamheter och vattenverksamheter. Det finns inte skäl för att ha olika regler för dessa verksamheter.

Under remitteringen av Miljöprövningsutredningens betänkande framförde flera remissinstanser att förslaget borde kompletteras med en bestämmelse om att det enbart är ändringen som ska bedömas.

Regeringen förklarade i propositionen att en sådan ordning skulle kunna medföra problem, och att prövningens omfattning även i fortsättningen bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen.210

Vi delar regeringens bedömning i denna del. EU-rätten förut- sätter att det ska göras en samlad miljöbedömning som ska ge en helhetsbild av de olika miljöeffekter som en verksamhet riskerar att medföra. Det gäller även vid ändringar av verksamheter. Verksam- hetsutövaren behöver därför beskriva kumulativa miljöeffekter och hur ändringen påverkar den sammantagna miljöpåverkan av befint- liga miljötillstånd eller andra beslut. Det är också nödvändigt att säkerställa att underlaget uppfyller kraven i art- och habitatdirek- tivet för att det ska vara möjligt att göra en samlad bedömning av påverkan på ett Natura 2000-område. Ändringen kan dessutom medföra behov av att ändra villkoren i tidigare meddelade tillstånd som har ett samband med den genomförda ändringen. Prövningens och underlagets omfattning behöver således bestämmas utifrån vad som är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen.

Redan i dag finns bestämmelser som säkerställer att en ansökan och ett underlag får en ändamålsenlig omfattning och att verksam- heten får den reglering som bedöms vara nödvändig. Vid prövningen av en ansökan måste prövningsmyndigheten alltid ta hänsyn till vil- ken påverkan verksamheten som helhet får. Av 6 kap. miljöbalken följer att underlaget ska möjliggöra en samlad bedömning av änd- ringens påverkan på verksamheten och miljön som helhet. Pröv- ningsmyndigheten får dessutom enligt 24 kap. 8 § miljöbalken besluta om bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats och som inte omfattas av ändringen om de tidigare vill- koren har ett samband med ändringen. Det kan handla om såväl miljömässiga som tekniska samband. I författningskommentaren

210Se prop. 2023/24:152 s. 48.

1401

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

till 24 kap. 8 § miljöbalken anges att det t.ex. kan vara fråga om utsläpp av lösningsmedel som i grundtillståndet har reglerats genom ett villkor om totalutsläppen – i ett ändringstillstånd som avser en del av anläggningen som har betydelse för lösningsmedelsutsläppet får grundtillståndets villkor om totalutsläpp ändras.211 Dessa be- stämmelser bör inte ändras.

För att öka förståelsen för prövningens omfattning av en ansö- kan om ändring av en verksamhet bedömer vi att det däremot bör införas en bestämmelse som anger att prövningen ska omfatta de delar av verksamheten som kan påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig och tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka. Prövningsmyndigheten bör göra en bedömning av den sökta ändringen och den befintliga verksam- hetens totala miljöpåverkan, och hur ändringen påverkar verksam- heten och miljön som helhet. Prövningsmyndigheten kan därmed inte begränsa prövningen till enbart de delar som ändras, även delar med ett miljömässigt samband med ändringen och som behöver regleras i ett sammanhang ingår.

Under utredningsarbetet har det framförts att det finns skäl att behålla kraven på en lämplighetsbedömning. Experterna har i denna del ifrågasatt om det är förenligt med EU-rätten att begränsa pröv- ningsmyndigheten från att ta med delar av verksamheten som inte har något samband med ändringen. Som skäl för detta har det bl.a. hänvisats till ett avgörande från EU-domstolen som handlar om stålverket Ilva i Italien.212 Enligt experterna kan avgörandet tolkas så att prövningsmyndigheten inte kan begränsa prövningen till de delar som har ett samband med ändringen, utan måste ha möjlighet att även se över andra delar av verksamheten om det skulle vara nödvändigt för att begränsa miljöpåverkan.

Vi konstaterar inledningsvis att när vi bedömer vilken betydelse ett visst EU-domstolsavgörande har för en fråga på nationell nivå måste vi ta hänsyn till de specifika förutsättningar som gällde för det tidigare avgörandet och inte göra för långtgående tolkningar av detta. I det aktuella fallet rör det sig om speciella omständigheter, och beslut om att bevilja tillstånd till att fortsätta en verksamhet liksom upprepade förlängningar av tiden inom vilken nödvändiga

211Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2024, JUNO), kommentaren till 24 kap. 8 §.

212EU-domstolens dom i mål C‑626/22 p. 105.

1402

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

miljöåtgärder ska vidtas trots uppgifter om att verksamheten har medfört allvarliga miljö- och hälsorisker.

Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln vid ansökan om ändringar i verksamheten är tänkt att förenkla pro- cessen och stimulera till att fler ansöker om ändringar. Vi bedömer att det är nödvändigt för att öka förutsebarheten, investeringsviljan och främja omställningen och utfasningen av gammal teknik. En viktig åtgärd är att tydliggöra att prövningen av en ändring ska fokusera på den aktuella ändringen, de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt hur ändringen påverkar den samman- tagna miljöpåverkan av befintliga miljötillstånd eller andra beslut. En sådan ansats är också förenlig med artikel 20.2 i industriutsläpps- direktivet. I artikeln anges att ett beslut om tillstånd till en ändring ska avse de delar av anläggningen och de uppgifter som räknas upp i artikel 12 och som kan komma att beröras av den väsentliga änd- ringen.

Vad gäller delar som inte har något samband med en sökt änd- ring konstaterar vi inledningsvis att det åligger tillsynsmyndigheten att systematiskt och löpande analysera verksamhetens inverkan på såväl miljön som människors hälsa, och säkerställa att tillståndsvill- koren är tillräckliga. Om miljöpåverkan behöver begränsas ytterligare ska tillsynsmyndigheten ansöka om omprövning av tillståndets omfattning eller villkor. Vid akuta situationer kan tillsynsmyndig- heten dessutom fatta beslut om förbud mot fortsatt verksamhet om det är brådskande och nödvändigt för att undvika ohälsa eller allvarliga skador på miljön. Om det vid handläggningen av en an- sökan om ändringstillstånd vid prövningsmyndigheten framkommer behov av ytterligare begränsningar av verksamheten som inte har något samband med ändringen bör prövningsmyndigheten infor- mera tillsynsmyndigheten. Prövningsmyndigheten har också med våra förslag i avsnitt 14.9.24 möjlighet att ta eget initiativ till en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren enligt bestämmelserna om omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken. Av bestämmelsen fram- går att myndigheten får uppdatera tillståndsvillkor om det t.ex. visar sig att verksamheten orsakar föroreningar av sådan betydelse att nya eller uppdaterade gränsvärden för utsläpp behöver införas

i tillståndet eller det är nödvändigt för att följa en miljökvalitets- norm. När det framkommer betydande risker för människors hälsa och miljön är det viktigt att villkoren ses över tidigt.

1403

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi avser inte att göra någon ändring i frågan om vad som anses utgöra en ny verksamhet och vad som anses vara en ändring av en befintlig verksamhet. Om den planerade ändringen har ett sådant samband med befintlig verksamhet att det kan anses vara en del av en och samma verksamhet rör sig om en ändring av en befintlig verksamhet. Mark- och miljööverdomstolen har vid en prövning av en anmälan om en ny verksamhet inom tillståndsgivet verksamhets- område anfört att det inte kan vara fråga om en ändring av en be- fintlig verksamhet om det rör sig om olika verksamhetsutövare och det inte är tillståndshavaren för den befintliga verksamheten som gör anmälan.213

Vi föreslår inte heller några ändringar i frågan om att tillståndets geografiska placering och omfattning tydligt bör avgränsas genom tillståndets inledande bestämmelse. Ändringar som innebär att ett verksamhetsområde utökas, och att nya geografiska områden där- med tas i anspråk, får alltid till följd att det befintliga tillståndet påverkas och behöver ändras. Med våra förslag kommer det emeller- tid att vara möjligt att besluta om igångsättningsbesked om pröv- ningsmyndigheten vid en granskning finner att ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Det finns risk för att förslaget leder till att prövningsmyndig- heten i det enskilda fallet avslår en ansökan om ändring i stället för att ändra prövningsramen. Vi gör bedömningen att prövningsmyn- digheten vid prövningen av en ansökan om ändring måste ta hänsyn till vilken påverkan verksamheten som helhet får, och underlaget ska medge en sådan bedömning. Med vårt förslag kommer verk- samhetsutövarens ansökan vara styrande. En förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annat än vad ansökan avser är således att sökanden utvidgar eller ändrar ansökan.

För att förslaget ska få avsedd effekt är det viktigt att samtliga parter noga funderar igenom vad som faktiskt har ett miljömässigt samband med ändringen och som därför behöver regleras i ett sammanhang, så att villkor som hör samman med ändringen kan prövas samtidigt.214 Prövningsmyndigheten bör stödja verksam- hetsutövaren i bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad genom att tydliggöra sin syn på detta i avgränsningsyttrandet (se förslag avsnitt 14.9.2). Det kom-

213MÖD:s dom den 1 december 2022 i mål nr M 1472–22.

214Se SOU 2022:33 s. 114.

1404

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

mer att vara samma prövningsmyndighet som ger vägledning om hur ansökan och underlaget bör avgränsas, tar ställning till om an- sökan är fullständig och som sedan slutligt prövar förutsättning- arna för tillstånd. Detta bör öka förutsättningarna för ett tidigt ställningstagande i frågan om vad ansökan omfattar, vilka frågor och delar av den befintliga verksamheten som har samband med ändringen och vilket underlag som behövs för prövningen av den sökta ändringen. Det bör också vara enklare för prövningsmyndig- heten att sålla bort sådant som inte har ett samband med den sökta ändringen.

Förslaget medför behov av ändringar i bestämmelserna om vad en ansökan om ändring ska innehålla. Bestämmelser om vad ansök- ningar ska innehålla samlas, med vårt förslag, i 3 kap. miljöprövnings- förordningen (jfr förslag i avsnitt 14.9.3). Då vi föreslår att kravet på lämplighetsbedömningen bör slopas bör även kravet på ansökans innehåll beträffande lämpligheten slopas (se nuvarande 22 kap.

1 d § MB). En förutsättning för en ökad användning av ändrings- tillstånd är att miljötillståndets omfattning och rättsverkan är tydligt. Om det inte tydliggörs att det endast är frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och att frågor som omfattas av det allmänna villkoret inte har rättskraft kan en ökad användning av ändrings- tillstånd leda till osäkerhet kring vad som gäller för verksamheten och vilka delar som är skyddande genom det befintliga miljötill- ståndet respektive ändringstillståndets rättskraft (se vårt förslag avseende rättskraft i avsnitt 14.9.17).

Det finns regler som syftar till att göra det enklare att få en fullständig bild av ramarna för verksamheten

Vid remitteringen av Miljöprövningsutredningens betänkande framfördes förslag om att prövningsmyndigheten ska sammanställa gällande beslut i ett konsoliderat tillstånd.215 Med en konsoliderad version av tillståndsbeslutet avses vanligtvis ett beslut som har försetts med uppdateringar eller de ändringar som tillkommit efter det att grundbeslutet meddelades. Den konsoliderade versionen utgör då en sammanställning som syftar till att underlätta förståel- sen av vilka krav som gäller. En konsoliderad version kan emellertid

215Se prop. 2023/24:152 s. 49.

1405

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

inte ersätta tidigare beslut och har därmed inte någon rättsverkan. Vid tillämpningen kommer verksamhetsutövare, tillsynsmyndighet och allmänheten ändå att behöva kontrollera denna version mot de meddela tillståndsbesluten.

Den 1 januari 2019 infördes en ny bestämmelse i 22 kap. 30 §

miljöbalken som innebär att en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillstånds- bestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidi- gare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Syftet med bestämmelsen var att förenkla för såväl enskilda som myndigheter att få en fullständig bild av de rättigheter och skyldigheter som åvilar tillståndshavaren och de krav i övrigt som ställs på verksamheten. Regeringen anförde att det bör vara till- ståndshavaren som förser prövningsmyndigheten med den infor- mation som behövs. Kravet på en samlad redovisning innebär inte att de tillståndsvillkor som gäller för verksamheten enligt tidigare givna tillstånd ska redovisas som en del av domslutet, det handlar

i stället om att på lämpligt sätt referera eller återge vad verksam- hetsutövaren lämnat för uppgifter.216 Vi gör bedömningen att be- stämmelsen också bör vara tillämplig på Miljöprövningsmyndig- hetens beslut. I samband med att 22 kap. miljöbalken upphävs bör bestämmelsen placeras tillsammans med övriga bestämmelser om vad ett tillståndsbeslut ska innehålla i 6 kap. miljöprövningsförord- ningen. I den årliga miljörapporten ska det också ingå uppgifter om tillståndsbeslutet och dess villkor för att underlätta för tillsyns- myndigheten.

Vi finner i nuläget inte anledning att föreslå en ändring i denna del. Det är möjligt för verksamhetsutövaren att söka ett nytt till- stånd för hela verksamheten, och upphäva tidigare tillstånd om det behövs för att underlätta förståelsen. I övrigt handlar det i grund och botten om informationshantering och vilka möjligheter det finns för berörda aktörer att söka efter och sammanställa informa- tion om en viss verksamhet. För att stödja utvecklingen mot ökad digitalisering bl.a. för enklare åtkomst till uppgifter om miljötill- stånd lämnar vi vissa förslag i avsnitt 14.11.

216Se prop. 2017/18:243 s. 161och 162 samt 217.

1406

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Ändring av villkor och bestämmelser som inte har koppling till den sökta ändringen bör hanteras efter ansökan om omprövning

Vi delar tidigare utredningars bedömning att bristerna i arbetet med att regelbundet se över och vid behov uppdatera bestämmelser och tillståndsvillkor behöver åtgärdas.217 Våra förslag syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljö- belastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Samtidigt är det viktigt att säkerställa att verksamhetens grundtillstånd inte tillåter gammal teknik – det hämmar utvecklingen och snedvrider konkur- rensen till fördel för verksamheter med sämre prestanda.

Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln innebär att arbetet med att uppdatera tillståndsvillkor inte kommer att ske i samband med tillståndsprövning av ändringar i verksamheten. För att ändra villkor som inte har något miljömässigt samband med en ändring eller för att helt ersätta ett tidigare tillstånd med ett nytt bör myndigheternas i stället ansöka om omprövning. För att för- slaget inte ska medföra att verksamheter drivs med inaktuella vill- kor är det angeläget att myndigheterna använder den möjlighet att ansöka om omprövning som finns. Vi redogör för våra förslag i denna del i avsnitt 14.9.24.

Verksamhetsutövarens ansökan om villkorsändringar, upphävande eller giltighetsförlängning ska bli föremål för granskning

Verksamhetsutövaren kan vilja ansöka om ändringar av ett beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked av olika skäl – det kan vara motiverat av en planerad förändring eller utvidgning av verk- samheten, ett behov av förlängd tid för att vidta vissa åtgärder eller en insikt om att villkor i tillståndet inte längre behövs. Bestämmel- ser om ändringar av tidigare meddelade beslut finns i 24 kap. miljö- balken. Från och med den 1 januari 2025 får tillståndshavaren även ansöka om giltighetsförlängning enligt en ny bestämmelse i 24 kap. 14 a § miljöbalken. Vi föreslår ingen ändring av den bestämmelsen annat än att den bör vara tillämplig på miljötillstånd och igångsätt- ningsbesked. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.8.5 görs den lämplighetsbedömning som bestämmelsen förutsätter, med våra

217Se t.ex. prop. 2004/05:129 s. 66, SOU 2011:86 s. 240–245 och SOU 2022:33 s. 113 och 184.

1407

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förslag, inom ramen för det enklare tillståndsförfarande som vi föreslår för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. Vad gäller nuvarande bestämmelse om innehåll i ansökan om giltig- hetsförlängning i 22 kap. 1 g § miljöbalken bör den föras över till miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen om villkorsändringar i 24 kap. 13 § miljöbalken ger tillståndsmyndigheten rätt att besluta om vissa ändringar av ett tillståndsbeslut efter ansökan av tillstånds- havaren. Miljöprövningsutredningen föreslog i sitt betänkande Prövning och omprövning förändringar av bestämmelsen i syfte att förenkla när det är förenligt med miljönyttan, och skapa ett större utrymme för ändring av villkor. Ett av förslagen var att uppenbar- hetsrekvisitet skulle tas bort, och att det skulle vara möjligt att ändra villkor om omständigheterna förändrades, oavsett om detta kunde förutses vid prövningen eller inte. Utredningen bedömde att fler ändringar i verksamheten med begränsad miljöpåverkan och som motiverades av t.ex. rättsutvecklingen, förändrade omständig- heter i närmiljön eller ny teknik borde kunna hanteras genom en villkorsändring.218

Vi konstaterar att våra förslag påverkar Miljöprövningsutred- ningens förslag. Som vi skriver i avsnitt 14.8.4 bedömer vi att även villkorsändringar bör bli föremål för en granskning av om den kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om en ansökan om vill- korsändring inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska den handläggas enligt det enklare granskningsförfarande som be- skrivs i avsnitt 14.10, och resultera i ett ändringsbesked precis som andra ändringar. Detta torde vara fallet för de flesta ändringar som i dag hanteras efter en ansökan om villkorsändring, även sådana ändringar som Miljöprövningsutredningen ville möjliggöra med sitt förslag. Med våra förslag inför vi således ett enklare förfarande för ändringar som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och som ska kunna hantera t.ex. ändringar i produktionskedjan som endast påverkar ett villkor. Det saknas därför skäl att utvidga bestämmelsen om villkorsändringar i syfte att även omfatta föränd- ringar i verksamheten. Däremot bör bestämmelsen ses över i ljuset av att möjligheten för prövningsmyndigheten att överlåta beslut om villkor av mindre betydelse till tillsynsmyndigheten tas bort, se avsnitt 14.9.18. Om det efter det att ett tillstånd har meddelats visar sig att ett villkor är strängare än nödvändigt bör det finnas

218Se SOU 2022:33 s. 123 och 124.

1408

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

en möjlighet för verksamhetsutövaren att ansöka om att villkoret mildras.

Miljöprövningsutredningen föreslog även en möjlighet för pröv- ningsmyndigheten att delvis upphäva eller inskränka ett tillstånd efter ansökan om verksamhetsutövaren, och att kravet på att verk- samheten ska anmälas till tillsynsmyndigheten innan ansökan om upphävande lämnas in. Vi delar utredningens bedömning och be- dömer att förslaget bör genomföras.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 33 § och 24 kap. 8, 13 och 14 a §§ miljöbalken.

14.9.21Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran

Förslag: Nuvarande bestämmelser med möjlighet för sökanden att begära att prövningsmyndigheten i särskilt beslut ska avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet ska gälla även i den nya miljö- prövningsprocessen och flyttas från 22 kap. till 20 kap. miljöbal- ken. Det förtydligas att bestämmelsen avser ansökningar om miljötillstånd.

Som vi har beskrivit i avsnitt 10.3.2 framgår av våra utrednings- direktiv att vi ska utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag så att frågan om verksamhetens tillåtlighet prövas i ett ärende och verksamhetens villkor i ett annat ärende.219

Vi har vid flera tillfällen stämt av frågan i utredningsdirektiven både i vår expertgrupp och referensgrupp, men också vid andra kontakter med verksamhetsutövare och myndighetsrepresentanter. Sammantaget kan vi konstatera att intresset för en sådan förändring i huvudsak är svalt. Många som vi har kommit i kontakt med är oroliga för att en sådan uppdelning i stället skulle förlänga proces- sen. I stället för en uppdelning av processen önskar många verk-

219Se dir. 2023:72 s. 7 och 8.

1409

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

samhetsutövare en sammantagen, men kortare och tydligare miljö- prövningsprocess.

Parallellt med detta kan vi konstatera att det redan inom ramen för nuvarande regelverk finns en möjlighet att dela upp processen så att frågan om tillåtlighet avgörs separat i en särskild deldom (jfr 22 kap. 26 § MB). Även om användandet av denna möjlighet ibland har bedömts som olämplig utifrån ett EU-rättsligt perspektiv (se beskrivningen av praxis från Mark- och miljööverdomstolen i av- snitt 10.3.2) kan vi konstatera att möjligheten både används och uppfattas som ändamålsenlig – särskilt vid igångsättande av större verksamheter där mycket förberedande markarbete behövs.

Det har också framförts från verksamhetsutövarhåll att det exempelvis vid planering för ny kärnkraft vore värdefullt med en sådan möjlighet till delbeslut i ett tidigt skede från den nya pröv- ningsmyndigheten även om det är regeringen som egentligen har i uppgift att pröva frågan om tillåtlighet. Ett sådant tidigt besked i tillåtlighetsfrågan skulle förbättra förutsättningarna för att komma vidare i planeringen och förberedandet för sådan ny verksamhet.

Vi gör bedömningen att det inte är lämpligt att ändra miljö- prövningsprocessen i sin helhet på så sätt att frågan om tillåtlighet alltid ska avgöras i ett separat ärende och frågan om villkor i ett annat ärende. Nuvarande möjlighet att, efter önskemål från den sökande, pröva frågan om tillåtlighet separat bör dock finnas kvar för de situationer där detta bedöms lämpligt och så även möjlig- heten att få visst villkor uppskjutet till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan, jfr nuvarande 22 kap. 27 § miljöbalken.

När det gäller frågan om möjlighet för den nya Miljöprövningsmyndigheten att fatta ett separat tillåtlighetsbeslut även i en fråga där regeringen har i uppgift att pröva tillåtlighets- frågan har vi haft samtal med Kärnkraftsutredningen. Av samtalen har framkommit att Kärnkraftsutredningen har ett eget förslag till lösning på den aktuella problematiken just för förberedandet för ny kärnkraft. Vi väljer således att inte gå fram med ett särskilt förslag i denna del.

Som en följd av förslaget i avsnitt 14.3 om en ny reglering om miljöprövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken bör bestämmelsen i

22 kap. 26 § miljöbalken flyttas till det nya kapitlet om miljöpröv- ning. Samtidigt bör bestämmelsen, tydliggöras på så sätt att det framgår att den är tillämplig i ärenden om miljötillstånd och inte i

1410

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ärenden om igångsättningsbesked. Ett skäl för detta är att ansök- ningar om igångsättningsbesked i sin helhet ska avgöras inom tre månader. Tiden blir då för kort för en uppdelning i ett beslut om tillåtlighet och ett beslut om villkor.

Precis som i dag är det lämpligt att ett separat beslut om tillåtande beslutas först efter det att ansökan har kungjorts, dvs. efter det att det offentliga samrådet har hållits (se mer om det offentliga sam- rådet i avsnitt 14.8.9).

Bestämmelsen bör vidare, i enlighet med förslag i avsnitt 14.6, följdändras på så sätt att det som sägs om mark- och miljödomstol ersätts med Miljöprövningsmyndigheten. Även uttrycket ”På yrk- ande” bör ersättas av uttrycket ”Efter begäran” som passar bättre för processen vid en förvaltningsmyndighet. Termen dom bör er- sättas av termen beslut. Slutligen slopas regleringen om huvudför- handling samtidigt som språkbruket i bestämmelsen moderniseras.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 34 § miljöbalken.

14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut

Förslag: I de ärenden där ansökan har kungjorts enligt 6 kap. 39 och 40 §§ miljöbalken ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som angetts i kungörelsen. För be- slut i övriga ärenden gäller delgivningslagens bestämmelser.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ären- den om miljöprövning.

Underrättelse om beslut

I avsnitt 10.4.7 beskriver vi de utmaningar som finns med dagens bestämmelser om kungörande av slutliga beslut om tillstånd enligt miljöbalken. Sammanfattningsvis handlar utmaningarna om att de svenska reglerna om information om och tillgängliggörande av be- slut om huruvida ett projekt behöver prövas med en specifik miljö-

1411

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

bedömning inte alltid ställer krav på offentliggörande av sådana be- slut (se mer om detta i avsnitt 14.10.9). En annan utmaning är att mark- och miljödomstol i dag har ett enklare förfarande för att underrätta om domar i ansökningsmål om tillstånd enligt miljö- balken än det förfarande med stöd av delgivningslagen som miljö- prövningsdelegationerna har att tillämpa. Vilket underrättelseför- farande som tillämpas i första instans påverkar i sin tur hur delgivning bör ske vid överprövning (jfr 23 kap. 5 § MB).

Vi kan konstatera att EU-rätten ställer krav på underrättelse om beslut efter en ansökan om miljötillstånd. Detta gäller oavsett om beslutet innebär ett bifall eller avslag på ansökan (artikel 9.1

iMKB-direktivet). Även medlemsstater med vilka ett gränsöver- skridande samråd har genomförts ska få tillgång till beslutet (arti- kel 9.2 i MKB-direktivet).

Det finns flera bestämmelser om underrättelse och information

imiljöbalken och andra författningar. Av 6 kap. 44 § miljöbalken framgår att den som prövar en tillståndsfråga som kräver en speci- fik miljöbedömning ska när frågan är avgjord snarast kungöra detta. Om samråd har skett med ett annat land ska den myndighet som regeringen bestämmer, som utgångspunkt Naturvårdsverket, se till att informationen lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet (6 kap. 45 § MB och 21 § MBF). En tillståndsdom behöver normalt sett inte sändas ut till samtliga parter. Eftersom det i den här typen av mål kan finnas ett stort antal sakägare har det ansetts tillräckligt att mark- och miljödomstolen underrättar parterna om innehållet i domen genom att ett exemplar av domen hålls tillgäng- ligt hos den eller de aktförvarare som har förordnats (22 kap. 21 § MB). Av praxis framgår dock att denna bestämmelse dock bara är tillämplig om målet har avgjorts efter huvudförhandling.220 I syfte att öka utrymmet för digital handläggning ska domstol eller annan prövande myndighet från och med den 1 januari 2025 hålla en dom eller ett beslut tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i kungörelsen.221

Därutöver ska den som i en dom eller ett beslut har avgjort en fråga om tillstånd som avses i 9 kap. 6, 6 a eller 6 b § miljöbalken, eller ger, vägrar, ändrar eller upphäver ett tillstånd till en täkt, skicka beslutet till bl.a. Naturvårdsverket och tillsynsmyndigheten (11

220Se MÖD 2019:14.

221Se prop. 2023/24:152 s. 89.

1412

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

och 20 g §§ FMH). Motsvarande regler om översändande av domar och beslut avseende vattenverksamheter finns i förordningen om vattenverksamheter (9–11 § VVF).

Slutligen ska Naturvårdsverket och, i fråga om djurhållande verksamheter, Jordbruksverket på sin webbplats tillgängliggöra domar och beslut som innebär att tillstånd har getts till en industri- utsläppsverksamhet eller att ett sådant tillstånd har omprövats eller tillståndsvillkor ändrats. Också beslut om dispenser eller åtgärder efter avslutande av en verksamhet ska publiceras. När en dom eller ett beslut skickas till Naturvårdsverket eller Jordbruksverket ska prövningsmyndigheten uppmärksamma myndigheterna på att domen eller beslutet rör en sådan verksamhet (1 kap. 28 § IUF).

Med vårt förslag till ny prövningsmyndighet är utgångspunkten att bestämmelserna i förvaltningslagen gäller för handläggningen om inget annat sägs. Av 33 § förvaltningslagen framgår att den myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möj- ligt ska underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. I ärenden om till- stånd enligt miljöbalken är det i första hand den sökande som är part, men det kan också finnas andra parter med rättigheter. Där- utöver finns s.k. sakägare som har rätt att föra talan i ett ärende och rätt att överklaga beslutet. För att beslutet ska få laga kraft så att den sökande ska kunna påbörja verksamheten eller åtgärden krävs därför att även samtliga sakägare underrättas om beslutet.

En part som företräder det allmänna måste överklaga beslutet inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Prövnings- myndigheten behöver alltså inte formellt delge en myndighet för att myndigheternas överklagandetid ska börja gälla.

För övriga berörda gäller enligt 44 § förvaltningslagen att över- klagandet ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom pröv- ningsmyndigheten, det vill säga inom tre veckor från delgivning.

För att besluten ska få laga kraft måste prövningsmyndigheten vid en tillämpning av förvaltningslagen och delgivningslagen delge alla som kan bli berörda av beslutet, vilket i fråga om miljötillstånd kan handla om en stor krets. Det handlar då normalt om delgivning genom kungörelsedelgivning enligt 47–51 §§ delgivningslagen för att överklagandetiden ska börja löpa. Kungörelsedelgivning innebär bl.a. ett meddelande om kungörelsen ska skickas till de berörda.

1413

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Om delgivningen inte sker på rätt sätt blir konsekvensen att be- slutet inte får laga kraft.

Vi gör bedömningen att den nya myndigheten, på motsvarande sätt som i dag används för domar i ansökningsmål vid mark- och miljödomstol, bör kunna underrätta om beslut i ärenden om miljö- prövning genom att kungöra besluten på en lämplig webbplats och i en ortstidning. Genom ett sådant kungörande ska delgivning an- ses ha skett. Precis som i dag bör denna möjlighet vara förbehållen beslut i sådana ärenden där ansökan har kungjorts. Kungörande på detta sätt blir därför i första hand aktuellt i ärenden om miljötill- stånd. För övriga ärenden bör det på motsvarande sätt som gäller vid miljöprövningsdelegation bli aktuellt med delgivning enligt delgivningslagen. Särskilt i ärenden om igångsättningsbesked blir det av vikt att beslutet i så fall delges genom bestämmelserna om kungörelsedelgivning (se mer om detta i avsnitt 14.10.9).

Regeringen bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om information om slutliga beslut i ärenden om miljöprövning. Sådana föreskrifter bör meddelas i nya 7 kap. miljöprövningsförord- ningen. Av dessa föreskrifter bör dels framgå på vilket sätt kungör- andet ska ske, dels framgå vilka myndigheter och övriga berörda som bör få en kopia av beslutet. Jämfört med nuvarande bestäm- melser bör förtydligas att en kopia av beslutet alltid bör skickas till sökanden eller annan part. Efter synpunkter från experter har vi även infört ett krav på att vissa beslut ska sändas till Försvarsmak- ten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dessa underrättelser bör prövningsmyndigheten få skicka elektroniskt.

Tillgängliggörande av beslut

Både i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet ställs krav på offentliggörande av det slutliga beslutet genom att hålla det tillgäng- ligt för allmänheten. Det ska ske systematiskt på en webbplats som är lätt att hitta, kostnadsfri och utan att åtkomsten begränsas till registrerade användare (artikel 24.2 i industriutsläppsdirektivet). Det övergripande syftet med bestämmelserna är att säkerställa möjlig- heter att utkräva ansvar, beslutsprocessers öppenhet och legitimi- teten av olika beslut.

1414

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Vi gör bedömningen att regeringen bör ges möjlighet att med- dela föreskrifter om krav på tillgängliggörande av bl.a. beslut i ären- den om miljöprövning. Med en och samma prövningsmyndighet bör ansvaret för att tillgängliggöra besluten ligga på den nya myn- digheten. Den nuvarande ordningen där domar och beslut i ärenden om miljöprövning som rör en industriutsläppsverksamhet skickas till Naturvårdsverket, som sedan publicerar besluten på sin hemsida är inte effektiv, vilket Naturvårdsverket har uppmärksammat reger- ingen på i en hemställan om ändring.222 Ansvaret för tillgänglig- görande av information bör i stället följa ansvaret för informatio- nen i fråga. I dag publiceras domar och beslut på Naturvårdsverkets hemsida. Länsstyrelserna och Naturvårdsverket har inlett en sam- verkan om publicering av information i tjänsten ”Nationell meta- datakatalog för miljödokument” i vilken allmänheten kan söka efter information om bl.a. beslut i miljöprövningsärenden. Tjänsten om- fattar emellertid inte alla beslut eller dokument och uppfyller inte EU-kraven.

Se mer om våra överväganden om prövningsmyndighetens till- gängliggörande av miljöinformation i avsnitt 14.11.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 36 § miljöbalken och 7 kap. miljö- prövningsförordningen.

14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m.

Förslag: Nuvarande bestämmelser om verkställighet i miljöbal- ken ska gälla även i den nya miljöprövningsprocessen.

Bestämmelsen om att verkställigheten av ett tillsynsbeslut under vissa förutsättningar kan stoppas med en ansökan om till- stånd ska gälla även i den nya miljöprövningsprocessen. Bestäm- melsen ska fortsatt gälla endast miljöpåverkande verksamhet.

222Se hemställan till regeringen om ändring i industriutsläppsförordningen avseende publi- cering av tillstånd och andra beslut, NV-08140-21.

1415

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Verkställighetsförordnande

I avsnitt 10.4. beskriver vi regelverket och framförda utmaningar med nuvarande bestämmelser om verkställighet av beslut. Från framför allt verksamhetsutövarhåll anses utrymmet vara för be- gränsat. För att åstadkomma effektiva processer bedömer vi att det är viktigt att reglerna är tydliga och inte inbjuder till avvägningar där sådana inte är nödvändiga ur miljösynpunkt.

Vi har övervägt att förenkla reglerna om verkställbarhet och låta beslut om miljötillstånd verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts även om det inte fått laga kraft. Ett verkställighets- förordnande skulle med en sådan regel ur processuell synvinkel inte längre ses som ett undantag, det skulle vara huvudregeln. En lik- nande konstruktion finns i plan- och bygglagen. Syftet med att in- föra en sådan regel vid miljöprövning vore att inte försena angelägna omställningsprojekt. En liknande regel i miljöbalken skulle inne- bära att sökanden inte behöver påvisa konkreta skäl för ett verksam- hetsförordnande, ange vilka nackdelar som är förknippade med att tillståndet inte kan tas i anspråk omedelbart eller ange vad följden blir av att verksamheten inte kan sätta i gång omedelbart. Under fristen skulle sakägare och myndigheter ha möjlighet att överklaga beslutet och få till en prövning i överinstans av om det ska inhiberas och därmed inte få verkställas.

Vi bedömer dock att det inte finns tillräckliga skäl för en sådan ändring av bestämmelsen om verkställighet i miljöbalken. Den nu- varande regel i 22 kap. 28 § miljöbalken får anses innebära en rimlig avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet. Det finns ofta mot- stående intressen i ärenden enligt miljöbalken, både allmänna och enskilda. Risken för skada kan också vara betydligt större i ärenden enligt miljöbalken jämfört med i ärenden enligt plan- och bygg- lagen. Vi gör således bedömningen att prövningsmyndigheten även i fortsättningen bör få besluta att ett miljötillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har fått laga kraft. Ett sådant beslut får med- delas om det finns skäl till det. En bestämmelse motsvarande den som finns i 22 kap. 28 § miljöbalken bör således föras in i nya 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen behöver anpassas till den nya instans- ordningen för ärenden om miljöprövning, dvs. att en förvaltnings- myndighet prövar ansökningarna i första instans och mark- och miljödomstol prövar frågorna först efter ett överklagande.

1416

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Möjlighet att stoppa verkställighet av tillsynsbeslut

Enligt nuvarande regler i 21 kap. 5 § miljöbalken finns möjlighet för mark- och miljödomstolen att stoppa verkställigheten av ett tillsynsbeslut om det söks tillstånd för verksamheten hos mark- och miljödomstolen. Under förutsättning att sökanden ställer säkerhet för kostnad och skador kan domstolen förordna att till- synsbeslutet inte får verkställas förrän frågan om tillstånd har av- gjorts eller att domstolen förordnar om något annat. Bestämmelsen har sitt ursprung i miljöskyddslagen och är enligt nuvarande regler endast tillämplig på miljöfarlig verksamhet. Den avser både till- ståndspliktiga och inte tillståndspliktiga verksamheter. För verk- samheter som inte är tillståndspliktiga går det enligt nuvarande regler med stöd av 9 kap. 6 b § miljöbalken att ansöka om frivilligt tillstånd.223

I en situation där en tillsynsmyndighet har bedömt att en verk- samhet eller åtgärd har sådan påverkan på omgivningen att den borde tillståndsprövas kan tillsynsmyndigheten förbjuda fortsatt drift. Detsamma gäller om tillsynsmyndigheten anser att den har sådan påverkan på omgivningen att den överhuvudtaget inte ska få bedrivas eller utföras och att marken ska återställas. En tillsynsmyn- dighet kan även förelägga om vissa skyddsåtgärder eller försiktig- hetsmått för en verksamhet eller åtgärd. Om verksamhetsutövaren inte delar tillsynsmyndighetens bedömning kan tillsynsmyndighetens tillsynsföreläggande överklagas. En annan möjlighet är att enligt nämnda bestämmelse i 21 kap. 5 § miljöbalken söka tillstånd och låta prövningsmyndigheten avgöra om verksamheten eller åtgärden kan tillåtas. Vi bedömer att motsvarande möjlighet bör finnas kvar även i det av oss föreslagna prövningssystemet. Enligt vårt förslag är det Miljöprövningsmyndigheten som prövar miljötillstånd och igångsättningsbesked, även frivilliga sådana. Bestämmelsen bör där- för ändras på så sätt att det är Miljöprövningsmyndigheten som kan besluta om att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas. På samma sätt som i dag bör det krävas att verksamhetsutövaren tillika sökanden ställer säkerhet för de kostnader och skador som verk- samheten eller åtgärden kan ge upphov till.

Som vi har nämnt inledningsvis är bestämmelsen i dag inte till- lämplig på vattenverksamhet. Några uttryckliga skäl för att den inte

223Se Svensson, Miljöbalken 21 kap. 5 §, Lexino 2024-04-20 (JUNO).

1417

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

omfattar vattenverksamhet, annat än bestämmelsens ursprung i miljöskyddslagen, har vi inte kunnat hitta. Däremot finns det praxis på att bestämmelsen inte kan tillämpas i fråga om vattenverksam- het.224 I 7 kap. 12 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns en motsvarande bestämmelse om möj- lighet till inhibition av ett beslut från tillsynsmyndigheten. Bestäm- melsen möjliggör inhibition av ett tillsynsbeslut om en ansökan om godkännande i efterhand görs för utförda ändrings- eller lagnings- arbete (nuvarande regel i 11 kap. 16 § MB) eller en ansökan om ändrade bestämmelser om vattentappning. Vi har inte föreslagit någon ändring i sak av nämnda bestämmelser. Det innebär att den mer begränsade möjligheten till inhibition alltjämt gäller för vatten- verksamheter. Vi bedömer inte att det finns skäl att i nuläget utvidga möjligheterna till inhibition av tillsynsbeslut beträffande vatten- verksamheter utöver det som i dag regleras i 7 kap. 12 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Sammanfattningsvis bör alltså en motsvarande bestämmelse som den som finns i nuvarande 21 kap. 5 § miljöbalken föras över till 20 kap. miljöbalken och då gälla handläggningen av miljötillstånd och igångsättningsbesked vid Miljöprövningsmyndigheten.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 37 och 38 §§ miljöbalken.

14.9.24Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning

Förslag: Ansvaret för att ansöka om återkallelse eller ompröv- ning av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap.

3 och 5 §§ begränsas till tillstånds- eller tillsynsmyndigheten. I samband med prövningen av en ansökan om återkallelse eller omprövning ska Miljöprövningsmyndigheten granska om ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om myndigheten kommer fram till att ändringen kan antas medföra

en betydande miljöpåverkan ska Miljöprövningsmyndigheten

224Se MÖD 2014:19 och MÖD:s dom den 16 oktober 2013 i mål nr M 4695-13.

1418

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

informera sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken för pröv- ningen samt förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning.

Om en tillståndshavare inte följer Miljöprövningsmyndig- hetens föreläggande att ta fram den utredning som behövs för prövningen får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad.

Om en ansökan om omprövning inte avser hela verksamheten ska Miljöprövningsmyndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked). Det för- tydligas att beslutet bör innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndsinnehavaren har på sig att uppfylla de nya eller änd- rade villkoren.

Nuvarande bestämmelser om omprövning för moderna miljö- villkor för den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksam- het för produktion av vattenkraftsel i 11 kap. 27 och 28 § samt 24 kap. 10 § miljöbalken upphävs.

Inledning

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.9.20 bedömer vi att arbetet med att se över och vid behov uppdatera tillståndsvillkor bör effektiviseras. Systemet med omprövning är inte effektivt. Myndigheterna använ- der i princip inte alls sin möjlighet att ansöka om omprövning och uppdatering av tillståndsvillkor, vilket leder till att systemet haltar och blir mindre dynamiskt. Det påverkar i sin tur tillståndspröv- ningen av nya eller ändrade verksamheter.

Vi delar tidigare gjorda iakttagelser att arbetet med att uppdatera tillståndsvillkor sker i samband med tillståndsprövning av föränd- ringar i verksamheten. Detta bidrar till att tillståndsprövningen av angelägna ändringar blir mer omfattande och omständlig än vad den behöver vara.225 Ett effektivt omprövningsarbete kan därför bidra till en effektivare tillståndsprövning.

Kontinuerliga omprövningar av villkor i tillstånd krävs också enligt EU-rätten, som förutsätter att tillståndsvillkor uppdateras i takt med teknikutveckling och förändringar i miljön. En sådan

225Se prop. 1997/98 :45 del 1 s. 336, SOU 2011:86 s. 240 och SOU 2022:33 s. 113.

1419

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

uppdatering av villkor kan dessutom bidra till en mer effektiv kon- kurrens mellan verksamhetsutövarna, och skapa utrymme för sam- hällsutveckling genom att säkerställa att olika aktörer delar på bör- dorna. I dag tenderar bördan att falla på den verksamhetsutövare som vill göra något nytt eller annorlunda – om den sammanlagda miljöpåverkan är för stor riskerar angelägen samhällsutveckling att inte bli av. Detta blir särskilt tydligt vid tillämpning av reglerna om miljökvalitetsnormer som avser vatten.

Frågan är då varför nuvarande bestämmelser om omprövning inte används på avsett sätt. Miljöprövningsutredningen ställde frågor om detta till de centrala myndigheter och länsstyrelser som i dag har möjlighet att ansöka om omprövning. Myndigheterna var samstämmiga i uppfattningen om att omprövning är ett mycket resurskrävande och tungrott instrument. Brist på incitament hos verksamhetsutövare att tillhandahålla nödvändigt underlag och bidra till att villkoren uppdateras har också angetts som skäl till att omprövningar tar lång tid och är svårarbetade.226

Ärenden om omprövningar finns inte med i handläggningsstati- stiken som redovisas av Naturvårdsverket. Det finns helt enkelt inte tillräckligt många ärenden. De ses som udda ärenden som ibland kräver omfattande utredningsarbete, och när de väl görs kan hand- läggningen ta relativt lång tid. Detta illustreras av att Naturvårds- verket sedan miljöbalkens tillkomst endast har ansökt om ompröv- ning i ett fall, vilket var Landvetter 2005. I betänkandet Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket angavs att målet tog cirka 50 personveckor i anspråk för enbart Naturvårdsverket, vilket motsvarar cirka 1 mnkr med dagens lönekostnader. Intervjuade per- soner vid myndigheten ifrågasatte miljönyttan med omprövningen med hänsyn till resursåtgången.227 Det finns viss statistik från tiden innan miljöbalken. Under 1991–1995 kom det in tio omprövnings- ärenden enligt 24 § miljöskyddslagen. Jämfört med andra mål och ärendetyper hade omprövningar längst genomsnittlig handlägg- ningstid – mellan 13 och 26 månader, varav genomsnittlig tid för kompletteringar var 14 månader vilket ska jämföras med betydligt kortare tiden för kompletteringar i ett tillståndsärende som vid den tiden låg på cirka 3,5 månader.228 I förarbetena till miljöbalken

226Se SOU 2022:33 s. 246 och SOU 2011:86 s. 226.

227Se SOU 2011:86 s. 241 och SOU 2008:62 s. 260.

228Se SOU 1996:103 s. 656–657.

1420

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

konstaterade regeringen att det med tiden har blivit lättare för miljömyndigheterna att begära ändring av villkor, men att antalet omprövningsärenden varit litet – det uppskattades att Naturvårds- verket och länsstyrelserna i genomsnitt hade begärt omprövning i något fall per år sedan miljöskyddslagens tillkomst. Rent faktiskt hade emellertid omprövning av villkor skett i betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillståndsprövats på nytt till följd av tillståndspliktiga förändringar i produktionen.229 Regeringen bedömde att en bidragande orsak till att antalet omprövningar har blivit så få var att tillsynsmyndigheterna behövde lägga ner ett om- fattande arbete i samband med en omprövning. Införandet av den skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning, som i dag återfinns i 22 kap. 2 a § miljö- balken, hade inte bidragit till att öka antalet omprövningar.230

I Finland är förhållandet i resursåtgång mellan omprövningar och tillståndsprövning det omvända, och fler omprövningar äger rum. Den avgift som verksamhetsutövaren betalar är lägre för en omprövning jämfört med avgiften för en tillståndsprövning. Anled- ningen till det är att arbetsinsatsen är lägre. Avgiften för ändringar av tillståndsvillkor enligt 89 § miljöskyddslagen är satt till 30 pro- cent av den fasta avgiften, avgiften för en översyn av en industri- utsläppsverksamhet enligt 81 § miljöskyddslagen till följd av nya BAT-slutsatser är 70 procent och avgiften för återkallelse av ett miljötillstånd enligt 88 § miljöskyddslagen är 10 procent eller något högre om beslutet förenas med efterbehandlingsåtgärder. Motsvar- ande avgift för ändring av tillståndsvillkor avseende vattenverksam- heter är 70 procent av den fasta avgiften.231

I både Finland och Danmark finns särskilda processregler för handläggningen av ändringar och uppdateringar av tillståndsvillkor. Det bör nämnas att det i Finland finns ett särskilt spår för ändringar som behöver göras med anledning av nya BAT-slutsatser. Det in- leds med att verksamhetsutövaren inom sex månader från det att EU-kommissionen har offentliggjort sitt beslut om slutsatserna ska lämna in en utredning till tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndig- heten bedömer att tillståndet ska ses över ska myndigheten före- lägga verksamhetsutövaren att lämna in en ansökan om översyn till

229Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 336.

230Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 480.

231Se Statsrådets förordning 1171/2023 om avgifter till regionförvaltningsverken år 2024.

1421

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tillståndsmyndigheten (80 och 81 § miljöskyddslagen). Något mot- svarande spår finns inte för andra omprövningsgrunder.

Vi bedömer att det finns flera bidragande orsaker till att det ser ut som det gör i Sverige. Som vi beskriver i avsnitt 14.9.18 kan det i dag vara svårt för aktörerna att avgöra vilka frågor som omfattas av ett tillståndsbeslut och som därmed måste hanteras efter en an- sökan om omprövning. Nuvarande bestämmelser om omprövning ger också sken av att det handlar om att hela tillståndet ska ifråga- sättas och omprövas, vilket naturligtvis är betydligt mer resurskräv- ande än att uppdatera ett villkor. Det saknas dessutom en enkel, tydlig och förutsebar process för handläggningen. Ansvarsfördel- ningen mellan verksamhetsutövare och myndighet är otydligt, vilket leder till en uppfattning om att ansvaret för utredningar och framtagandet av underlag ligger på myndigheterna. Ansvaret för att ansöka omprövningar är vidare uppdelat mellan flera myndigheter, vilket kan bidra till en osäkerhet kring var det primära ansvaret ligger. En expert har framfört att de centrala myndigheterna inte är skyldiga att ansöka om omprövning, samtidigt som vi konstaterar att tillsynsmyndigheterna är det enligt 26 kap. 2 § andra stycket. Som vid all tillsyns- och prövningsverksamhet enligt miljöbalken saknas det vidare finansiering fullt ut, och det är svårt att rekrytera rätt kompetens. En myndighet måste trots allt prioritera och det kan ta emot att ta eget initiativ till en process som upplevs vara mycket kostnadsdrivande och som tränger undan annan verksam- het som myndigheten inte kan välja bort.

Vi bedömer att det har vidtagits åtgärder som kan bidra till en ökad frekvens av uppdaterade miljötillstånd och fler ansökningar om omprövning. En sådan åtgärd är att uppdaterade miljötillstånd numera är ett utpekat prioriterat område i den nationella tillsyns- strategin. Syftet med utpekandet är att lyfta fram och påminna om denna del av tillsynen som inte sker i den utsträckning som varit lagstiftarens intention. Under perioden 2023–2025 ska därför alla tillsynsmyndigheter kartlägga nu gällande miljötillstånd och göra en bedömning av vilka verksamheter som har tillstånd som kan behöva omprövas. Naturvårdsverket har tagit fram en mall för arbetet och en vägledning som stöd för tillsynsmyndigheternas arbete. Resultatet ska följas upp i den årliga tillsynsenkäten.232 Arbetet bedöms kunna ge tillsynsmyndigheterna ett bra underlag

232Se Naturvårdsverkets hemsida om den nationella strategin för tillsynen, läst 2024-08-13.

1422

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

för att prioritera sitt omprövningsarbete utifrån behov. Därutöver har Naturvårdsverket lämnat förslag på en ny avgift för ompröv- ning av miljöpåverkande verksamheter som ska åstadkomma bättre kostnadstäckning för omprövningsarbetet.233

För att skapa bättre förutsättningar för arbetet med ompröv- ningar behöver synen på omprövning ändras. En förutsättning för att arbetet ska komma i gång är att tidsåtgången och kostnaderna inte blir för stora, och att tillräckliga resurser och kunskap finns hos både verksamhetsutövare och myndigheter. Det är angeläget att tydliggöra att omprövning handlar om att uppdatera bestäm- melser eller villkor så att de är tillräckliga för verksamheten och förenliga med miljöbalken. Ansvaret för att med jämna mellanrum se över tillståndsvillkor och säkerställa att dessa uppdateras bör förtydligas. Regler och process bör dessutom vara utformade så att detta görs så snabbt och smidigt som möjligt.

Vi behandlar inte frågan om fler grunder för omprövning av till- stånd och tillståndsvillkor behöver införas. Vi konstaterar att det finns bestämmelser som möjliggör beslut om uppdatering av till- ståndsvillkor. Miljöprövningsutredningen har lämnat förslag på en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § miljöbalken som innebär att det ska vara möjligt att ompröva och ändra ett villkor om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.234 Under utredningsarbetet har fråga även uppkommit om det tydligare behöver framgå av 24 kap. 5 § miljöbalken att villkor bör kunna uppdateras redan vid risker för förorening av betydelse. Frågan behöver tas vidare.

Tillstånds- och tillsynsmyndigheterna har initiativet

Det finns flera skäl till att peka ut tillsynsmyndigheten som ansvarig för att ta initiativ till en ansökan om omprövning. Bestämmelserna om tillsyn och omprövning är tätt sammankopplade. Som ett led i tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter ingår att fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga, om villkor saknas eller om ett villkor är alltför generöst och om det är av betydelse för verksam- hetens påverkan på människors hälsa och miljön. I de fall tillsyns-

233Se redovisningen Förslag på nya avgifter för tillsyn och prövning enligt miljöbalken, Naturvårdsverket, 7 juni 2023.

234Se SOU 2022:33 s. 207.

1423

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

myndigheten finner brister i en verksamhet eller risker för olägenhet ska myndigheten i första hand bedöma om bristerna kan hanteras inom ramen för tillsynen, t.ex. genom ett föreläggande med stöd av 26 kap. 9 eller 9 b §§ miljöbalken. Förelägganden får emellertid inte begränsa ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och tillsyns- myndigheten kan inte ställa ytterligare krav på något som regleras i tillståndet eller igångsättningsbeskedet. I sådana fall får tillsyns- myndigheten i stället bedöma om det finns förutsättningar för om- prövning. Om tillsynsmyndigheten bedömer att villkoren inte är tillräckliga och förutsättningar finns, ska myndigheten enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ansöka om omprövning. Bestämmel- sen tillkom 2002 för att tydligt genomföra IPPC-direktivet och syftar till att tydliggöra skyldigheten att ansöka om omprövning.235

Rätten att ansöka om omprövning gavs ursprungligen till Natur- vårdsverket. När miljöbalken kom utökades rätten till fler myndig- heter, men tillsynsmyndigheten var inte en av dem. I förarbetena till miljöbalken anger regeringen att tillstånd rör ärenden av förhål- landevis komplicerad beskaffenhet. Av resursskäl ansågs att rätten att föra talan i omprövningsmål inte borde delas upp på alltför många händer. Rätten att ansöka om omprövning begränsades därför till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövning.236 I dag får en ansökan om om- prövning även göras av Havs- och vattenmyndigheten, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och en kommun i den ut- sträckning som kommunen övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket miljöbalken.237

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fick år 2015 rätt att begära omprövning och återkallelse. Som skäl för det anförde regeringen att myndigheten får anses har mycket god kunskap om de omständigheter som behöver beaktas för att bedöma vilka förhål- landen som skulle kunna vara relevanta för att ompröva ett tillstånd för en Sevesoverksamhet. Det hänvisades också till att myndigheten har talerätt i ansökningsmål enligt miljöbalken och är tillsynsväg- ledande myndighet för de verksamheter som omfattas av Seveso- lagen. Regeringen betonade emellertid att Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap möjlighet att ansöka om omprövning och

235Se prop. 2001/02:65 s. 63 och 64.

236Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 468.

237Se prop. 2001/02:65, prop. 2010/11 :86 och prop. 2014/15:60.

1424

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

återkallelse inte skulle ersätta eller förhindra den möjlighet som redan fanns för länsstyrelsen.238 Myndigheten har aldrig använt sig av den möjligheter.239

Från och med den 1 januari 2025 har Kammarkollegiets inte längre rätt att ansöka om omprövning. Ändringen beskrivs som en följd av att myndighetens partsroll tas bort.240

Vi bedömer att det i dag finns skäl att göra en annan bedömning i frågan om vilka myndigheter som bör få ansöka om en ompröv- ning av ett villkor i ett tillstånd. Den förändring i rätten att ansöka om omprövning som gjordes i samband med miljöbalkens inför- ande har inte lett till att antalet omprövningar har ökat.241 För att åstadkomma ett effektivt arbete med omprövningar behöver ansvaret vara tydligt. När ansvaret är placerat hos många finns all- tid en risk för att det blir otydligt, och att ingen tar ansvar. Trots den mycket nära kopplingen till tillsynen framgår det inte uttryck- ligen av bestämmelsen i 24 kap. 11 § miljöbalken att en ansökan om omprövning får göras av tillsynsmyndigheten. Det framgår inte heller uttryckligen i vilken roll de centrala myndigheterna bör ansöka om omprövning och hur dessa ska ta det ansvaret. Av förarbetena fram- går att ansvaret för omprövning är tänkt att utgöra ett led i deras arbete med prövning – som vi redogör för i avsnitt 14.13 ska de i ansökningsmål företräda allmänna miljöintressen som t.ex. tryggan- det av den biologiska mångfalden, tillgång till rent vatten och frisk luft, användning av naturen för rekreation eller hanteringen av översvämningsrisker. En myndighet som ska ge balans i prövningen av en tillståndspliktig ny eller ändrad verksamhet ska också kunna ansöka om omprövning när villkoren behöver uppdateras. Det är emellertid inte lämpligt att det görs samtidigt, att i samband med en prövning av en tillståndspliktig ändring ompröva villkor som inte har ett samband med en planerad ändring, eftersom vi kan se att det tynger och försvårar prövningen av den planerade ändringen, se avsnitt 14.9.20. De utpekade myndigheterna har dessutom flera roller. De är t.ex. tillsynsvägledande myndigheter som ska sam- ordna, ge stöd och vägledning till tillsynsmyndigheterna i deras arbete med omprövning. Det kan skapa en otydlighet kring var an- svaret för att ansöka om omprövning primärt ligger. För att klar-

238Se prop. 2014/15:60.

239Se myndighetens svar på frågor i e-post den 6 september 2024.

240Se prop. 2023/24:152 s. 122.

241Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 348.

1425

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

göra den nära kopplingen mellan tillsyn och omprövning, och samtidigt skillnaderna mellan förprövning och tillsyn, bedömer vi att det finns skäl att begränsa ansvaret för att säkerställa att vill- koren är uppdaterade till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna.

Genom att uttryckligen ange tillsynsmyndigheten i 24 kap. 5 § miljöbalken är syftet att koppla ansvaret till myndighetens roll. En sådan lösning kan emellertid skapa andra otydligheter avseende vilka tillsynsmyndigheter bestämmelsen avser. Vi gör emellertid inte någon ändring jämfört med vad som gäller i dag enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. Utgångspunkten bör vara att det är ansvaret för ett särskilt tillsynsobjekt som bör vara styrande för vilken tillsynsmyndighet som avses. Om en myndighet har dele- gerat tillsynen till en annan är den myndighet som genom överlåt- elsen fått ansvaret som avses. Om det är två eller flera myndigheter som har tillsynsansvaret för ett tillsynsobjekt bör myndigheterna komma överens om hur ansvaret fördelas (2 kap. 2 § MTF).

Det rör sig om myndigheter med ansvar för tillsynen i fråga om tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter enligt 20 kap. 6 §.

I de allra flesta fall handlar det om länsstyrelsen eller kommunen

(2 kap. 29 och 31 § miljötillsynsförordningen). Inom vissa områden kan andra myndigheter ha ansvar för tillsynen för ett tillsynsobjekt. SSM har när det gäller olägenheter från joniserande strålning ansvar för tillsynen av vissa verksamheter (2 kap. 26 miljötillsynsförord- ningen). SGU har ansvar för tillsynen i fråga om geologisk lagring av koldioxid (2 kap. 26 a § miljötillsynsförordningen). FIHM har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materiel- verk och Försvarets radioanstalt (2 kap. 4 § miljötillsynsförord- ningen MTF).

När det gäller tillsyn enligt Sevesolagen regleras detta särskilt i den lagen. Vårt förslag innebär att möjligheten att ansöka om om- prövning begränsas till länsstyrelsen. Vi bedömer att det inte be- höver regleras särskilt – alla verksamheten i den högre kravnivån är också fortsatt tillståndspliktiga enligt miljöbalken.

Förslaget innebär att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyn- digheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte längre får ansöka om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

Det får inte heller länsstyrelsen i de fall myndigheten överlåtit till- synen till en kommun. Myndigheterna har emellertid en fortsatt

1426

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

viktig roll. De bör tillhandahålla expertkunskap som behövs för prövningen av en ansökan om omprövning. De kommer även att i egenskap av tillsynsvägledande myndigheter följa upp och sam- ordna tillsynen och ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Det pågående arbetet inom ramen för den nationella tillsynstrategin är exempel på åtgärder som kan bidra till att granskning och ompröv- ning hanteras enhetligt i hela landet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kommer även i fortsättningen att ha tale- rätt i omprövningsärenden. Vi bedömer att det normalt sett inte kommer att innebära att myndigheterna går in med yrkanden i första instans, men utesluter inte att myndigheterna kan behöva överklaga ett beslut (se om talerätten i avsnitt 14.13). Vad gäller Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har vi inte föreslagit någon änd- ring avseende dessa myndigheters ansvar att, inom sina ansvars- områden, meddela sådana föreskrifter om tid för omprövning av tillståndsbeslut (se 8 § FMH).Vi har övervägt att behålla möjlig- heten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att ansöka om omprövning. Myndigheterna har möjlighet att utifrån ett nationellt perspektiv ta initiativ till omprövningar av villkoren för flera verk- samhetsutövare inom en bransch eller se till att en annan fråga av nationellt intresse fångas upp, t.ex. utsläpp av kväveoxider för att uppnå Sveriges åtaganden i takdirektivet eller åtgärder för att uppnå miljökvalitetsnormer som avser vatten. Om möjligheten att ta ini- tiativ till omprövning skulle tas bort kan det möjligen finnas en risk för att det försvagar partsrollen och möjligheten att bevaka rätts- utvecklingen. Ett alternativt förslag kan vara att förtydliga ansvars- fördelningen mellan de centrala myndigheterna och tillsynsmyn- digheterna. Det skulle kunna ske genom att ange att en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken också får tas av den myndighet som bevakar ett allmänt miljöintresse enligt 20 kap. 12 § miljöbalken om det är motiverat av ett nationellt behov. Avsikten är att understryka att tillsynsmyndigheten har det primära ansvaret för att granska tillståndsvillkor och vid behov ansöka om ompröv- ning, och att det ansvaret kompletteras av myndigheter med ett nationellt perspektiv. Vi bedömer emellertid att det alternativet inte skulle leda till den önskvärda tydlighet kring ansvaret för att säkerställa att tillstånden hålls uppdaterade som vi eftersträvar.

1427

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Prövningsmyndigheten bör även kunna ta initiativ till en om- prövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Det är inte möjligt för en domstol att göra så i dag, men väl för länsstyrelsen eller kommun. Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln innebär att myndigheterna inte kommer att kunna använda tillståndsprövningen av ändringar i verksamheten för att uppdatera befintligt tillstånd och villkor. För att ändra villkor som inte har något samband med ändringen bör myndigheterna ansöka om omprövning. Om det vid handläggningen av en ansökan om ändringstillstånd för en ändring av verksamheten skulle framkomma att det finns miljöproblem i den befintliga verksamheten som inte har några samband med änd- ringen behöver prövningsmyndigheten agera. Är det akut har pröv- ningsmyndigheten möjlighet att ta initiativ till en omprövning en- ligt bestämmelserna i 24 kap. 5 § miljöbalken. När det framkommer betydande risker för människors hälsa och miljön är det viktigt att villkoren ses över tidigt. Det bör vara möjligt att hantera ärendena samtidigt. Är det inte akut bör normalt tillsynsmyndigheten åter- komma med en ansökan om omprövning om förutsättningar för detta finns. Vi inser att det kan finnas fördelar med att hantera alla frågor i en och samma process, men för att åstadkomma en enkel och effektiv prövning och för att klara fastställda tidsfrister och handläggningsmål bedömer vi att det är angeläget att tillstånds- processen avgränsas till den sökta ändringen och frågor som har samband med denna.

Ett beslut av tillståndsmyndigheten att på eget initiativ ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbal- ken får inte överklagas. En motsvarande bestämmelse finns i dag i 50 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den bör flyttas till 24 kap. miljöbalken för att tydlig- göra vad som gäller för denna typ av beslut.

En tydlig och enkel process för omprövning

Det finns skäl för att tydliggöra processen för handläggningen av en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Enligt nuvarande 21 kap. 1 a § miljöbalken hanteras en ansökan om om- prövning som ett ansökningsmål i relevanta delar. Med våra förslag kommer en ansökan om omprövning att hanteras som ett ärende

1428

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

om miljöprövning enligt processregler som anges i nya 20 kap. miljöbalken. Processen och processreglerna bör vara utformade så att den stödjer en enklare och mindre resurskrävande hantering och tydliggör tillståndshavarens respektive tillsynsmyndighetens skyl- digheter. Med hänsyn till att vi i detta betänkande bedömer att an- sökan om omprövning ska bli föremål för en granskning bör det även tydliggöras hur detta ska gå till, se avsnitt 14.8.3.

Figur 14.6 Övergripande bild på omprövningsprocessen

Tillsyn

Miljöprövningsprocess för omprövning av meddelade tillstånd och villkor

Tillsynsmyndighetens

granskning

•TM kontrollerar om villkoren i tillståndet är tillräckliga

•TM för en dialog med VU om omprövningsbehov

•TM ansöker om omprövning

Information -

handläggning startar

•MPM tar emot ansökan

•MPM underrättar berörda myndigheter om ansökan

•MPM granskar ansökan

•MPM ger tillståndshavaren möjlighet att yttra sig över ansökan & utredningsbehovet

•MPM tar fram en tidsplan för ärendet

	Granskning	Samråd med
	Granskning	allmänheten
		allmänheten
	• MPM förelägger	• Om inte BMP ger
	tillståndshavaren	MPM berörda
	om underlag	myndigheter,
	• MPM granskar	organisationer &
	verksamheten	allmänhet tillfälle
	• Om BMP	att yttra sig inför
	genomförs en	det slutliga
	specifik	beslutet
	miljöbedömning
		Specifik
		miljöbedömning

Ändringsbesked

•MPM tar ställning till om förutsättningarna för verksamheten i tillståndet behöver uppdateras

•MPM meddelar beslut

•MPM kungör och tillgängliggör beslutet

Ändringstillstånd

En ansökan om omprövning bör föregås av en dialog. Med hänsyn till vikten av långsiktiga och stabila förutsättningar för verksam- hetsutövare är det viktigt att ändringar sker på ett förutsebart och transparent sätt. Innan tillsynsmyndigheten ansöker om ompröv- ning bör tillsynsmyndigheten informera verksamhetsutövaren om att en granskning av tillståndsvillkoren har genomförts, bakgrun- den till granskningen och tillsynsmyndighetens preliminära över- väganden. På motsvarande sätt som i dag bör tillsynsmyndigheten utifrån sin kunskap om verksamheten bedöma om villkoren är relevanta och tillräckliga för att reglera verksamheten, och i vilken utsträckning en omprövning av ett miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked bör leda till ändrade eller nya villkor. Bedömningen bör normalt sett bygga på känd information från t.ex. genomförda inspektioner, egenkontroll och miljörapporten. Det är emellertid möjligt för tillsynsmyndigheten att förelägga om ytterligare infor- mation om det är nödvändigt för att tillsynsmyndigheten ska kunna fatta beslut om att ansöka om omprövning.

Prövningsmyndigheten bör underrätta de myndigheter och kom- muner som berörs och ge dessa möjlighet att yttra sig skriftligen

1429

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

om det behövs för att utreda ärendet i tillräcklig utsträckning. Om prövningsmyndigheten på eget initiativ tar upp frågan om ompröv- ning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska myndigheten informera tillsynsmyndigheten och den kommunala nämnden om detta. En bestämmelse om detta bör föras in i miljöprövningsförord- ningen.

Precis som övriga ansökningar i ärenden om miljöprövning bör en ansökan om omprövning vara skriftlig. När en ansökan om om- prövning kommer in till prövningsmyndigheten bör myndigheten, på motsvarande sätt som gäller för andra ansökningar i ärenden om miljöprövning, göra en bedömning av om underlaget i ansökan är tillräckligt för prövning av frågan eller om ansökan behöver kom- pletteras i något avseende. Prövningsmyndigheten bör få förelägga tillsynsmyndigheten, i rollen som sökande, att komplettera ansökan.

Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att de all- männa hänsynsreglerna och andra bestämmelser följs (2 kap. 3 § MB). Det är viktigt att regeln får genomslag även i ärenden om omprövning. I ansökan om omprövning åligger det dock tillsyns- myndigheten att göra skäligt både att ett eller flera villkor behöver ändras och att någon av förutsättningarna för omprövning är upp- fyllda. Det innebär att myndigheten i ansökan ska redogöra för de objektiva omständigheter som talar för en ändring. Kravet på inne- hållet i en ansökan om återkallelse eller omprövning bör framgå av bestämmelser i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen. En utmaning när det gäller ärenden som inte initieras av tillståndsinnehavaren är att det påverkar tillståndsinnehavarens incitament att bidra med nödvändigt underlag och i övrigt bidra till att uppdatera tillstånds- villkoren. För att säkerställa att det även i dessa ärenden finns ett fullgott beslutsunderlag bör det vara tydligt att tillståndsinnehava- ren ska tillhandahålla den utredning som behövs för prövningen. Ett tillräckligt underlag underlättar ett snabbt beslut och det är viktigt att inte begära in mer underlag än vad som är motiverat med hänsyn till den förväntade miljöeffekten. Enligt nuvarande bestäm- melser får prövningsmyndigheten enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken förelägga verksamhetsutövaren vid vite att tillhandahålla den ut- redning som behövs. Vi bedömer att bestämmelsen bör tillämpas

i ärenden om miljöprövning, och flyttas till 20 kap. miljöbalken. Innan prövningsmyndigheten förelägger en tillståndshavare bör denne ha getts tillfälle att yttra sig över ansökan och utrednings-

1430

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

behovet. Om en tillståndshavare inte följer ett föreläggande bör prövningsmyndigheten få besluta att inhämta underlaget på till- ståndshavarens bekostnad. Det finns en motsvarande bestämmelse i dagens 22 kap. 2 § miljöbalken som avser en ansökan. Denna be- stämmelse används, enligt uppgift, i mycket begränsad omfattning. Vi bedömer att en motsvarande bestämmelse i stället bör tillämpas i ärenden som initieras av myndigheter.

När prövningsmyndigheten bedömer att ansökan är fullständig ska myndigheten informera sökanden om detta (se förslag i av- snitt 14.9.7). Även i ärenden om omprövning är det lämpligt att prövningsmyndigheten informerar tillståndshavaren om att an- sökan är fullständig och att handläggningen startar.

På motsvarande sätt som vi föreslår bör gälla vid andra ändringar på verksamhetsutövarens initiativ bör prövningsmyndigheten vid en ansökan om omprövning granska om den ändring som ansökan avser kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken (se avsnitt 14.8.3). Om granskningen resulterar i ett beslut om betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten informera tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning. Prövningsmyndigheten bör förelägga tillståndshavaren om att ta fram det underlag som krävs för att göra en specifik miljöbedömning. Myndighetens avgräns- ningsyttrande kommer att bidra till att tydligt avgränsa miljökonse- kvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.

Om granskningen resulterar i ett beslut om att den fråga som avses i ansökan om omprövning inte kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig (se förslag i avsnitt 14.10.6). Det kan t.ex. vara nöd- vändigt att tidigt hämta in ett yttrande från Naturvårdsverket om innebörden och utvecklingen av bästa tillgängliga teknik, eller Havs- och vattenmyndigheten om miljökvalitetsnormer för vatten. När det gäller allmänheten gör vi följande överväganden. Enligt artikel 24 och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet ska allmänheten få delta även vid omprövning av tillstånd. Det är inte begränsat till om det är lämpligt. I ärenden om omprövning bör enligt vår bedöm- ning prövningsmyndigheten normalt sett informera om ansökan med förslag på uppdatering av tillståndsvillkor på en lämplig webbplats.

1431

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Prövningsmyndigheten bör handlägga ärendet så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten efter- sätts. Vi bedömer att det till skillnad från i ärenden om miljötill- stånd och igångsättningsbesked normalt sett inte behövs tidsfrister för handläggningen. Däremot kan det vara lämpligt att prövnings- myndigheten, på motsvarande sätt som föreslås gälla i ärenden om miljötillstånd (se förslag i avsnitt 14.9.8), tar fram en tidsplan för omprövningen i dialog med sökanden och tillståndshavaren. För vissa omprövningsärenden kan det behövas tidsfrister för vissa moment eller hela processen. Om en ansökan om omprövning kan antas medföra betydande miljöpåverkan kommer de tidsfrister som gäller för den miljöbedömningsprocessen att tillämpas. Vi utesluter inte heller att det till följd av det reviderade industriutsläppsdirek- tivet kommer att behövas ett ökat mått av omprövningar. För att säkerställa att dessa genomförs inom den tid som tillståndet och dess villkor ska vara anpassade till nya BAT-slutsatser kan det t.ex. behövas en tidsfrist.

Ett beslut efter en omprövning ska vara skriftligt (se i av- snitt 14.9.18). För att tydliggöra att det handlar om en ändring av ett befintligt beslut, om än på myndigheternas initiativ, avslutas ärendet med ett ändringstillstånd eller ändringsbesked (se förslag i avsnitt 14.9.20). Beslutet gäller direkt, och bör innehålla en bestäm- melse om den tid som tillståndsinnehavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren. Det är viktigt att tillståndshavaren får tillräckligt med tid och möjlighet att anpassa verksamheten. Vi bedömer att det bör tydliggöras. I dag framgår av 22 kap. 30 § miljöbalken att en omprövningsdom även ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksam- heten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Nya och befintliga bestämmelser om ett omprövningsbesluts innehåll bör föras in i nya 6 kap. miljö- prövningsförordningen.

Prövningsmyndigheten ska offentliggöra beslut i ärenden om omprövning (se förslag i avsnitt 14.11).

1432

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Stöd och resurser

Syftet med att förenkla processen för omprövningar och tydliggöra verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens ansvar är att öka antalet ansökningar om omprövning och frekvensen av uppdaterade miljötillstånd så att denna typ av frågor inte måste hanteras i sam- band med att verksamhetsutövaren ansöker om angelägna ändringar av verksamheten.

Även andra förslag i detta betänkande kan bidra till att förenkla omprövningsarbetet. Ett tydligare miljötillstånd och rättsverkan kan göra det enklare att avgöra i vilka fall en omprövning av ett villkor krävs. En ökad användning av generella föreskrifter kan minska behovet av en individuell omprövning av villkor i tillståndet i fråga om verksamheter som är relativt lika varandra och har väl kända miljöeffekter.

En förutsättning är att tillsynsmyndigheten har tillräckliga re- surser och kunskap för att ansöka om omprövning.

Vi bedömer att det behövs ytterligare vägledning, uppföljning och information. Översynen av villkor bör ske systematiskt och där det är möjligt utifrån nationella kriterier. Det kan skapa ytter- ligare förutsebarhet om vilken översyn som planeras och när den ska ske. Det behövs dessutom en lättillgänglig vägledning om pro- cessens olika steg som är utformad på ett sådant sätt att den stödjer både tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren genom pro- cessen – från översynen av villkor, ansökan om omprövning till beslut om uppdaterade villkor i ett ändringstillstånd eller ändrings- besked. Vi bedömer att Naturvårdsverket bör ges ett uppdrag om att i samråd med andra myndigheter och branschorganisationer ta fram vägledning och information som närmare beskriver och stöd- jer aktörerna genom processen. Uppdraget beskrivs närmare i av- snitt 14.20.

Naturvårdsverket bör vidare följa upp tillsynsmyndigheternas arbete med att se över tillståndsvillkor och ansöka om omprövning, och ta ställning till hur arbetet kan utvecklas och förbättras. Det redovisas lämpligen i den redovisning till regeringen som ska göras enligt 3 kap. 21 § miljötillsynsförordningen.

Förslaget innebär inte en ny uppgift för tillsynsmyndigheterna, men kan tillsammans med förslagen i avsnitten 14.9.17 och 14.9.18 påverka tillsynen. Som vi skriver i avsnitt 14.18.5 bedömer vi att det

1433

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

bör göras en översyn av miljötillsynsförordningen och fördelningen av tillsynsansvaret. I samband med en sådan översyn bör följdänd- ringar med anledning av våra förslag göras. Det bör också övervägas om uppgiften att ansöka om omprövning bör synliggöras i miljö- tillsynsförordningen. För att tillsynsmyndigheterna ska avsätta till- räckliga resurser för arbetet med omprövning bör myndigheten an- passa sin tillsynsplan efter det omprövningsbehov som identifieras i den kartläggning som beskrivs ovan, vilket bör framgå av 1 kap. 8 § miljötillsynsförordningen.

I avsnitt 14.14 beskriver vi våra samlade överväganden om en mer effektiv tillsyn. I avsnitt 14.18.4 redogör vi för förslag om översyn av förordningen om avgifterna för prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Även avgiften för omprövning bör ingå i översynen. För överväganden om ersättning för rättegångskostnader vid en ansökan om omprövning, se avsnitt 14.9.25.

Särskilt om återkallelse och förbud

Vad som anges om omprövning bör gälla även för återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. Reglerna om återkallelse gäller alla möjliga verksamheter som kan ha fått tillstånd, dispens eller godkännande enligt miljöbalken. Vi bedömer att det utgör en naturlig uppgift inte bara för tillståndsmyndigheten utan också för tillsynsmyndig- heten att ansöka om återkallelse om andra sätt att åstadkomma rättelse inte har visat sig vara tillräckliga. Vi noterar att återkallelse inte anges särskilt i 26 kap. 2 § miljöbalken, det får ses i ljuset av att bestämmelsen tillkom för att genomföra IPPC-direktivet och att bestämmelsens ordalydelse begränsades därefter. Jämfört med om- prövning kan tillståndsmyndigheten vara någon annan än Miljöpröv- ningsmyndigheten. Det påverkar inte vårt förslag, en kommun eller länsstyrelse som beslutar om t.ex. dispens kan ta eget initiativ till återkallelse av beslut precis som i dag.

1434

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Särskilt om moderna miljövillkor för tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel

Det finns särskilda regler om omprövning och återkallelse av vissa vattenverksamheter (24 kap. 10 och 12 § MB). Alla vattenverksam- heter som har tillkommit för att producera vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor, och ansvaret för att ansöka om en sådan omprövning ligger på verksamhetsutövaren. Med moderna miljö- villkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt miljöbalken genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år (11 kap. 27 § MB). Har en verksamhet inte moderna miljövillkor ska tillstånd att bedriva vattenkraft omprövas. Till skillnad från övriga regler om omprövning och återkallelse i miljöbalken får för dessa utpekade verksamheter bestämmelser och villkor som innebär att verksam- heten avsevärt försvåras beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. För dessa prövningar ska det finnas en nationell plan, och i juni 2020 beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraften med prövningsgrupper och tidsplan (NAP).

Vi bedömer att de nya bestämmelserna i vårt förslag inte bör

tillämpas vid omprövning av de verksamheter som omfattas av den nationella planen. Vi utvecklar skälen för detta i avsnitt 14.12.2. För ändringar, omprövningar eller återkallelse av tillstånd för sådana verksamheter bör de nya bestämmelserna således börja gälla först efter det att verksamheterna har prövats och försetts med moderna villkor enligt den nationella planen. Då har verksamheten blivit prövad enligt miljöbalkens krav. När en sådan prövning är gjord bör i stället de nya bestämmelserna om omprövning enligt 24 kap.

5 § miljöbalken vara tillräckliga för att säkerställa att omprövningar av sådana verksamheter sker i den utsträckning som behövs med hänsyn till utvecklingen och att verksamheten inte hindrar att vattendirektivets krav uppfylls. Detta innebär att de för verksam- hetsutövaren mer förmånliga förutsättningarna för omprövning och återkallelse upphävs. Samtidigt kommer det inte längre finnas någon uttrycklig skyldighet för tillståndshavaren att se till att till- ståndets villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön inom fyrtio år blir föremål för en ny översyn enligt bal-

1435

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ken. De nuvarande särskilda bestämmelserna om moderna miljö- villkor för produktion av vattenkraftsel bör därför upphöra att gälla när en första prövning av svensk vattenkraft har genomförts. Enligt planen beräknas arbetet med omprövningarna pågå under 20 år. För att tydliggöra detta föreslår vi en särskild övergångsbestämmelse till de nya bestämmelserna i miljöbalken för denna prövning (se avsnitt 15.2.1).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 §, 24 kap. 3, 5 och 5 a §§ miljö- balken samt 3 kap. 16 §, 4 kap. 3 och 4 §§ och 6 kap. 14 § miljö- prövningsförordningen.

14.9.25Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader

Förslag: Sökanden ska inte längre ersätta motparters kostnader när tillstånd till vattenverksamhet prövas eller vid prövning av en ansökan om omprövning. Bestämmelserna i 25 kap. 1–5 och 7 §§ miljöbalken upphävs därför.

Bedömning: På motsvarande sätt som gäller vid prövning i dag bör sökanden stå för Miljöprövningsmyndighetens kostnader för kungörelse, sammanträdeslokaler och sakkunniga. Vid över- klagande står den som har överklagat myndighetens beslut för sådana kostnader hos domstol.

Våra överväganden vad gäller hur kostnaderna för prövningen rent generellt bör lösas genom avgifter framkommer i avsnitt 14.8.4.

När det gäller frågor om ersättning för vissa kostnader framgår av nuvarande regler att sökanden ska betala en motparts rättegångs- kostnader i ansökningsmål som avser vattenverksamhet. Motsvar- ande bestämmelse finns inte för miljöfarlig verksamhet. Kostnads- ansvaret har vissa undantag och begränsningar som framgår av 25 kap. 2 och 5 §§ miljöbalken. Sökanden ska bl.a. inte betala för en miljö- organisations kostnader. Vidare är sökandens kostnadsansvar för

1436

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

motpartens rättegångskostnader begränsat till prövningen i mark- och miljödomstolen. Vid överklagande ska sökanden endast betala motpartens rättegångskostnader som uppkommit till följd av att sökanden överklagat. Enligt vårt förslag ska ansökningsmål inte längre prövas av mark- och miljödomstolen (se förslag i avsnitt 14.6). Prövningen av motsvarande verksamheter och åtgärder ska i stället utföras av en ny förvaltningsmyndighet. Vid prövning i en förvalt- ningsmyndighet föreligger normalt sett ingen rätt till ersättning av motparten för rättegångskostnader. De kostnader parter i ett ärende har får de stå för själva. I vissa förvaltningsrättsliga mål som tvångs- vård och migration kan det förordnas ett offentligt biträde.

Som har nämnts är det bara i mål om tillstånd till vattenverk- samhet där sökanden kan behöva betala för rättegångskostnader för motparten i dag. Denna reglering innebär att en sakägare eller en myndighet således kan anlita ett ombud och få sina kostnader er- satta förutsatt att det arbete som begärs ersättning för hänför sig till den del av målet som avser vattenverksamhet. Rätten till ersätt- ning för rättegångskostnader anses förknippad med att prövning av civilrättsligt präglade frågor såsom tvång och ersättning sker inom ramen för tillståndsprövningen i mål om vattenverksamhet.

Som framgår av avsnitt 14.6.9 föreslår vi att frågor om tvång och ersättning alltjämt ska prövas tillsammans med frågan om tillstånd till vattenverksamhet. Det innebär att när Miljöprövningsmyndig- heten prövar en sådan ansökan om miljötillstånd eller igångsätt- ningsbesked för vattenverksamhet ska myndigheten även hantera en begäran om tvång eller ersättning på samma sätt som mark- och miljödomstolen gör i dag. Vi har i det sammanhanget jämfört med att lantmäterimyndigheten, en förvaltningsmyndighet, prövar frågor om ersättning i sambanden förrättning. Se också en närmare beskriv- ning av hanteringen av tvångs- och ersättningsfrågor i avsnitt 14.6.10.

I samband med att tidigare utredningar har utrett frågan om en annan prövningsordning för miljöbalken och däribland sett över frågan om prövning av vattenverksamhet har frågan om ersättning ansetts vara nära sammanhängande med frågan om rättegångskost- nader. Rätten till ersättning för rättegångskostnader i mål om vatten- verksamhet har ansetts vara motiverad på grund av vattenverksam- heters påverkan på omgivningen och behovet av att pröva frågan om inlösen och ersättning tillsammans med tillståndet. Flera utred- ningar har föreslagit att frågorna om inlösen och ersättning ska

1437

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

separeras från tillståndsprövningen och har även i samband med det föreslagit att rätten till ersättning för rättegångskostnader helt eller delvis bör upphöra.242

I likhet med vad tidigare utredningar konstaterat anser vi att skyldigheten att ersätta motparterna för rättegångskostnader i mål om vattenverksamhet i viss utsträckning är en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksam- het. För både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns ett starkt intresse för en fastighetsägare som påverkas av verksam- heten att bevaka vilken påverkan som sker och hur den kan begrän- sas. I båda fallen påverkas omgivningen och närboende samtidigt som prövningsmyndigheten har ett långtgående utredningsansvar. En enskilds möjlighet att tillvarata sin rätt och föra fram sina in- tressen framstår inte som mer begränsade i mål om vattenverksam- het än miljöfarlig verksamhet. Det har framförts till utredningen att det i mål om vattenverksamhet finns en påverkan på omgiv- ningen som är av mer komplicerad natur för en enskild att bevaka. Det har bl.a. framförts att påverkan på en fastighets grundvatten eller ianspråktagande av annans strömfall är sådan påverkan som har en större civilrättslig prägel än den som kan uppstå från en miljöfarlig verksamhet. Utredningen instämmer i att det för just dessa fall, när ett ianspråktagande av vatten påverkar en annan fastighets möjlighet till exploatering av vattnet på den egna fastig- heten, skulle vara motiverat att alltjämt få ersättning för rättegångs- kostnader. Dessa förhållanden kan däremot inte sägas gälla för alla mål om vattenverksamhet i dag och kan därmed inte anses motivera en rätt till ersättning för rättegångskostnader när vattenverksam- heter nu ska hanteras av en förvaltningsmyndighet.

Det har även framförts att det i vissa fall kan vara särskilt svårt för lantbrukare att utan ombud överblicka en sökt vattenverksam- hets påverkan på ett system för vattenavledning. Enligt vad som har framförts till oss förekommer det att verksamhetsutövare för vägar, gruvor m.m. tillåts att släppa vatten i befintliga markavvattnings- anläggningar (diken) som inte är dimensionerade för dessa flöden vilket medför stora konsekvenser för deltagarna i markavvattnings- anläggningen. Utan att förringa den problematik som lyfts är det dock utredningens uppfattning att detta inte kommer förvärras genom att enskilda inte längre skulle ha rätt att få sina kostnader

242Se bl.a. en redogörelse för tidigare utredningar i SOU 2014:35 s. 194–197.

1438

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ersatta av sökanden. Huruvida en sökt verksamhet kan använda omgivningen och befintliga anläggningar är något som åligger sök- anden att utreda samtidigt som prövningsmyndigheten måste kräva att utredningen är tillräcklig. För detta krävs givetvis att prövnings- myndigheten förses med den kompetens som behövs för dessa be- dömningar genom egen personal eller genom att förordna en sak- kunnig. Förordnas sakkunnig föreslår vi att sökanden står för den kostnaden.

Sammantaget bedömer vi att det inte finns skäl att införa en särskild regel om rätt till ersättning för rättegångskostnad nu när ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked ska prövas av en förvaltningsmyndighet. Det innebär att ersättning för rätte- gångskostnader inte bör betalas i ärenden om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheter och åtgärder enligt miljö- balken, oavsett vilket slag av verksamhet ärendet rör. Genom att prövningen av dessa ärende sker på en förvaltningsmyndighet

i stället för en domstol kommer rättegångsbalkens regler inte längre att vara tillämpliga. Nuvarande bestämmelser om undantag från rättegångsbalkens regler i 25 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken bör därför upphävas. Likaså bör bestämmelsen i 25 kap. 7 § miljöbalken upp- hävas om skyldighet för sökanden att betala ersättning för mot- parters rättegångskostnader även om deras talan inte har blivit prövad slutligt vid domstolen.

Enligt nuvarande regler om rättegångskostnader i mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödom- stolen. Vad gäller omprövning har vi föreslagit att ansökan om detta ska göras av tillsynsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.24). Även tillståndsmyndigheten ska på eget initiativ kunna ta upp frågan om omprövning. Vi bedömer att det är rimligt att både den myndighet som ansöker och tillståndshavaren även i fortsättningen får stå för sina respektive kostnader i dessa ärenden.

När det gäller omprövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken till förmån för allmänna intressen ska den myndighet som ansökt om omprövning i dag dessutom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än tillstånds- havaren. Det gäller både för miljöfarlig verksamhet och vattenverk-

1439

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

samhet (se 25 kap. 3 § MB) förutom om omprövning som rör anord- ningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket. Vid omprövning för att förbättra en anläggnings säker- het eller av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § i den upphävda vattenlagen ska tillståndshavaren stå för motpartens rättegångskostnader. Vi har föreslagit att en an- sökan om omprövning ska prövas av den nya Miljöprövningsmyn- digheten. I linje med vad vi i övrigt har föreslagit beträffande ansvar för andras rättegångskostnader i ärenden som prövas av Miljöpröv- ningsmyndigheten bedömer vi att det inte bör föreligga något kostnadsansvar för andras rättegångskostnader vid omprövning. Det innebär att nuvarande regel om rätt till ersättning vid om- prövning i 25 kap. 3 § miljöbalken bör upphävas.

I 25 kap. 4 § miljöbalken finns en bestämmelse om fördelning av kostnadsansvar i samband med omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter. Bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln att sökanden eller tillståndshavaren ska stå för motparternas kostnad. I sådana mål ska varje part i stället svara för sina kostnader. Enligt vår bedömning finns ett intresse hos alla i en samfällighet att kretsen av deltagare och kostnadsfördelningen dem emellan är uppdaterad och korrekt. Det är därför rimligt att var och en som huvudregel står för sina kostnader även i de fall en av del- tagarna har ansökt om omprövning. I och med att vi föreslår att kostnadsansvaret bör tas bort för den som söker om tillstånd bör behövs inte längre detta undantag. Det har framförts att det i vissa fall av omprövning av samfälligheter finns skäl att behålla regeln om att sökanden ändå står för övriga parters kostnader. Det kan t.ex. avse situationen när en ny verksamhet vill använda sig av en befintlig markavvattningssamfällighet och där deltagare och andels- tal därför behöver omprövas. I nuvarande regler finns en bestäm- melse om detta i 25 kap. 5 § miljöbalken. Den täcker endast situa- tioner där en part har varit vårdslös (se 18 kap. 6 § RB). Vi kan därför inte se att ett upphävande av nuvarande 25 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken skulle innebära någon betydande ändring i sak. Bestäm- melserna borde därför kunna upphävas.

Enligt nuvarande regler i 25 kap. 8 § miljöbalken ska sökanden ersätta vissa domstolskostnader i ansökningsmål samt stämnings- mål om vattenverksamhet. Det gäller kostnader för kungörelser, sakkunniga och lokaler för sammanträden. Vid överklagande ska

1440

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

dessa kostnader betalas av den som överklagat. Enligt vårt förslag ska ansökningsmål vid mark- och miljödomstol utmönstras. Sådana ärenden ska i stället prövas som miljöprövningsärenden av Miljö- prövningsmyndigheten. Vi har föreslagit motsvarande skyldigheter och möjligheter för Miljöprövningsmyndigheten när det kommer till att kungöra, förordna om sakkunnig och att hålla sammanträde. På samma sätt som för mark- och miljödomstolen uppstår kost- nader för dessa åtgärder. Vi bedömer att sökanden på samma sätt som i dag bör betala dessa kostnader. Detta ligger alltså utanför den avgift som sökanden ska betala för själva prövningen. Vi bedömer även att det är rimligt att den som överklagar får stå för motsvarande kostnader vid en överprövning. Stämningsmålen ska enligt vårt förslag fortfarande prövas av mark- och miljödomstolen. Käranden i dessa mål bör på samma sätt som i dag stå för domstolskostnaderna.

14.9.26Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked

Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förteckning över verksamheter som har prövats enligt 20 kap. miljöbalken (miljöbok).

Bedömning: Förteckningen bör avse både miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter.

Varje mark- och miljödomstol ska i dag föra en förteckning över domstolens avgöranden inom domsområdet i frågor som rör miljö- balken eller lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksam- het och som domstolen avgör som första instans. Förteckningen kallas miljöbok och i de delar förteckningen rör vattenverksam- heter kallas den vattenbok. Detta regleras i dag i 9 kap. 7 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och i föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av den bestämmelsen. I 8 § för- ordningen om vattenverksamheter anges att en mark- och miljö- domstol ska föra en miljöbok och i den ska en förteckning över av- göranden om vattenverksamhet inom domsområdet ingå. I 48 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att mark- och miljödomstolen i den miljöbok som avses i 8 § förord-

1441

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ningen om vattenverksamhet ska föra en förteckning över avgör- anden om miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Av dessa bestämmelser framgår också att Domstolsverket får meddela före- skrifter om miljöboken. Sådana har meddelats. I föreskrifterna anges bl.a. att miljöboken ska föras genom registrering i ett auto- matiserat register som tillhandahålls av Domstolsverket (3 § Dom- stolsverkets föreskrifter (2019:12) om miljöboken).

Enligt vår bedömning bör den nya Miljöprövningsmyndigheten ansvara för miljöboken och nuvarande register föras över till den nya myndigheten. En verksamhet eller åtgärd på en plats kan på- verka miljön även på en annan plats, i synnerhet vad gäller vatten- verksamheter. Det är därför betydelsefullt att Miljöprövningsmyn- digheten har överblick över och kunskap om verksamheter vid en plats eller ett vattendrag i dess helhet när de prövar ansökningar om verksamheter och åtgärder. Miljöboken underlättar denna överblick. Bestämmelserna om skyldighet för mark- och miljödomstolen att föra en miljöbok respektive vattenbok bör därför upphävas. I och med att Miljöprövningsmyndigheten, till skillnad från mark- och miljödomstolen, ska pröva alla ärenden om miljöprövning innebär förslaget en utökning av vad som registreras i miljöboken. De till- stånd som prövas av miljöprövningsdelegationer registreras inte

i dag och inte heller de ärenden som gäller C-verksamheter som med våra förslag kommer att omfattas av granskningsplikt. Detta kan innebära en större administrativ börda, men det finns också en fördel i att det ger en mer heltäckande överblick över alla verksam- heter som finns inom ett visst område.

I och med att prövningen nu läggs på en förvaltningsmyndighet som prövar alla ärenden om miljöprövning finns det enligt vår be- dömning inte något behov av att en myndighet får meddela närmare föreskrifter om miljöboken. Nuvarande bemyndigande till Dom- stolsverket att meddela sådana föreskrifter upphävs därför utan att ersättas.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 39 § miljöbalken och 8 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.

1442

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.10Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder

14.10.1Förprövning av granskningspliktiga verksamheter och åtgärder

Förslag: För verksamheter och åtgärder som omfattas av gransk- ningsplikt införs ett nytt enklare gransknings- och tillståndsför- farande. Det nya förfarandet ersätter nuvarande undersöknings- samråd och delar av nuvarande tillstånds- och anmälningsför- farande enligt miljöbalken, både avseende miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Prövningen av en granskningspliktig verksamhet eller åtgärd inleds genom en ansökan om igångsättningsbesked. Efter genom- förd granskning och prövning kan ansökan om igångsättnings- besked antingen bifallas eller avslås. Om granskningen leder till att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska ansökan avslås och beslut meddelas om att miljötillstånd krävs för den sökta verksamheten eller åtgärden.

Inledning

Vi har haft i uppdrag att genomföra en bred och allsidig genom- lysning av gränsdragningen mellan den process som följer på en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken och den process som följer på en anmälan enligt miljöbalken. Huvudsyftet med genomlys- ningen har varit att, med beaktande av EU-rättens krav, begränsa antalet verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd eller anmälan, men också att göra prövningsprocessen så effektiv som möjligt. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7 har denna genomlysning resulterat i att vi föreslår en ny förprövningsnivå, granskningsplikt. I detta avsnitt kommer vi att beskriva hur dessa granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ska prövas. Kort- fattat kommer de granskningspliktiga verksamheterna och åtgärd- erna att prövas genom ett förenklat tillståndsförfarande som inleds genom en ansökan om igångsättningsbesked och som i praktiken ersätter nuvarande undersökningssamråd och dagens bestämmelser om prövning av vissa tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verk-

1443

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

samheter och åtgärder, såväl miljöfarlig verksamhet som vatten- verksamhet. För dessa granskningspliktiga verksamheter och åt- gärder ska ansökan om igångsättningsbesked antingen bifallas eller avslås. Avslås en ansökan om igångsättningsbesked kommer det huvudsakliga skälet i de flesta fall vara att verksamheten eller åt- gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att miljötillstånd därför krävs. En granskningspliktig verksamhet eller åtgärd behöver alltså ett bifall på sin ansökan om igångsättnings- besked för att den ska få bedrivas eller utföras.

Krav på granskning ska enligt vårt förslag som utgångspunkt omfatta de verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd enligt EU-rätten, men där EU-kraven innebär att en till- ståndsprövning behöver ske först efter en bedömning av om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, se mer om detta i avsnitt 14.7.7. Dessa verksamheter och åtgärder utgörs huvudsakligen av de som anges på MKB-direktivets bilaga 2. I vårt förslag framgår de verksamheter och åtgärder som föreslås omfattas av denna förprövningsnivå av den föreslagna bi- laga 3 till miljöprövningsförordningen. Utgångspunkten för våra förslag i dessa delar är således i första hand de grundkrav som EU- rätten ställer på vilka verksamheter som behöver bedömas i fråga om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte.

Utöver nämnda verksamheter och åtgärder har vi bedömt att även frågor om omprövning och ändring lämpar sig för gransk- ningsförfarandet. Vi redogör i avsnitt 14.9.24 för hur prövningen i dessa fall ska gå till.

Syftet med granskningsplikten

Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7 är syftet med den före- slagna granskningsplikten att den ska säkerställa att en granskning görs av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan. Utfallet av granskningen blir således utslags- givande för om verksamheten eller åtgärden ska bli föremål för krav på en specifik miljöbedömning och miljötillståndsprövning eller om det är tillräckligt med ett beslut om att verksamheten eller åt- gärden, eventuellt med vissa villkor eller försiktighetsmått, får sätta i gång, ett s.k. igångsättningsbesked respektive ändringsbesked. Om verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betyd-

1444

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ande miljöpåverkan är således tanken att granskningen ska resultera i ett beslut om detta och ett beslut om bifall på ansökan om igång- sättningsbesked utan krav på ytterligare underlag. En verksamhet eller åtgärd som omfattas av granskningsplikt bör däremot inte få påbörjas eller utföras innan det finns ett lagakraftvunnet igångsätt- ningsbesked. På så sätt tydliggörs att en verksamhet eller åtgärd behöver förprövas innan den får påbörjas.

Det huvudsakliga skälet till att vi föreslår ett nytt förprövnings- förfarande där prövningsmyndigheten prövar olika verksamheter och åtgärder med en mindre omfattande granskningsprocess än i en tillståndsprocess har sin grund i vårt uppdrag och vår utgångspunkt att den svenska regleringen bör närma sig EU-rätten. Vi bedömer att EU-rätten ger utrymme för en mindre omfattande förprövnings- process i de fall en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ställer EU-rätten krav på att en bedömning av miljöpåverkan faktiskt görs i vissa fall innan verk- samheten får bedrivas eller åtgärden utföras. Genom att utgå från EU-rättens krav blir det dessutom enklare att framöver anpassa det svenska regelverket till ändringar i EU-rätten. Sverige har även fått kritik från kommissionen avseende genomförandet av MKB-direk- tivet. Kritiken avser bl.a. att vissa av projekten i direktivets bilaga 2 endast är föremål för ett anmälningsförfarande i den svenska regler- ingen där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan. Dessutom avser kritiken att en anmälan inte behandlas som en an- sökan om tillstånd som kräver ett beslut.243 Vårt förslag om gransk- ningsplikt avser att omhänderta kommissionens kritik.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.

14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen?

Som vi har redogjort för är ett av syftena med det nya förfarandet med granskningsplikt att det för vissa verksamheter och åtgärder ska bli mer tydligt att det är fråga om en prövning innan en verk-

243Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/005962021, s. 51.

1445

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

samhet eller åtgärd får påbörjas, en förprövning. Förprövningen ska avslutas med ett beslut innan verksamheten eller åtgärden får påbörjas.

Bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan prövas i dag på flera sätt. För tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder är det den som avser att bedriva verksamheten eller utföra åtgärden som ska undersöka den planerade verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåver- kan. Därefter fattar länsstyrelsen ett beslut i fråga om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. I fråga om anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder utförs bedömningen av om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt nuvarande regler av tillsynsmyndigheten efter en anmälan. Skyldigheten att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan gäller i fråga om miljöfarlig verksamhet emellertid endast för vissa angivna C-verksamheter (se 26 a § FMH). För anmälnings- pliktiga vattenverksamheter finns det enligt nuvarande regler ingen uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheten att göra en sådan bedömning. Sådana bestämmelser har dock föreslagits av Klimat- och näringslivsdepartementet.244

Prövningen av betydande miljöpåverkan för anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder utgör enligt nuvarande regler ett led i tillsynen och prövas av tillsynsmyndigheten. Tillsyn som verktyg avser i huvudsak att i efterhand kontrollera om en verksamhet eller åtgärd är förenlig med miljöbalkens krav. För anmälningspliktiga verksamheter ska förvisso anmälan göras innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. Av bestämmelsens ordalydelse framgår dock att det föreligger en rätt för den som anmäler en anmälningspliktig verksamhet att efter sex veckor påbörja denna, såvida inte annat besked givits från tillsynsmyndigheten.245 Tillsynsmyndigheten behöver alltså inte meddela något beslut innan verksamheten eller åtgärden påbörjas.Det finns inte heller något hinder mot att till- synsmyndigheten i efterhand ställer krav på en anmälningspliktig verksamhet. Det har också framkommit att många kommunala nämnder som har i uppgift att bedöma om en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande

244Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.

245Se MÖD 2017:67.

1446

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

miljöpåverkan inte utför en sådan bedömning trots krav om detta (se 26 a § FMH). Som vi har redogjort för i avsnitt 10.5 framgår det i den enkät vi genomfört med ett antal svenska kommuner att bara en mindre del av kommunerna (16 procent) svarar att de alltid gör en sådan bedömning medan en stor del av kommunerna (39 pro- cent) svarar att de sällan gör det och en del (14 procent) att de aldrig gör det. Resten av kommunerna svarar att de ibland (14 procent) eller oftast (16 procent) gör bedömningen.

För de verksamheter och åtgärder där det finns ett krav på att verksamheten eller åtgärden ska omfattas av en bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas bör det enligt vår uppfattning tydligt framgå att bedömningen utgör en del i en förprövning av verksamheten eller åtgärden snarare än en tillsynsåtgärd. Som vi har nämnt är syftet med vårt förslag om granskningsplikt att förtydliga att det blir fråga om en förprövning för de verksamheter och åtgär- der som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, att denna förprövning avslutas med ett beslut och att verksamheten eller åtgärden inte får påbörjas innan det finns ett lagakraftvunnet bifall på ansökan om igångsättningsbesked

För att tydliggöra att prövningen av en granskningspliktig verk- samhet eller åtgärd utgör en förprövning bör det vara samma myn- dighet som granskar om betydande miljöpåverkan kan antas och som därefter beslutar om avslag eller bifall på ansökan om igång- sättningsbesked. Det finns även stora fördelar med att det är samma myndighet som granskar en verksamhet eller åtgärd och som där- efter också prövar miljötillståndet om verksamheten eller åtgärden behöver tillstånd för att få bedrivas eller vidtas (se mer om detta i avsnitt 14.9). Genom att en och samma prövningsmyndighet både granskar och meddelar beslut om igångsättningsbesked respektive miljötillstånd blir MKB-processen väl integrerad med tillstånds- processen. Vi bedömer att det med detta förfarande finns förutsätt- ningar för en betydligt mer effektiv process än i dag.

Som vi har redogjort för utförs handläggningen av en anmälan i dag av tillsynsmyndigheten, vilket innebär att hanteringen huvud- sakligen utförs av en kommunal nämnd eller en länsstyrelse. Att handläggningen utförs av så många olika aktörer har inneburit att kraven på underlaget och resultatet av handläggningen skiftat stort. Det har framförts att skillnaderna i viss utsträckning kan bero på att det är svårt att bibehålla kompetens och ha tillräckliga resurser

1447

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

på vissa kommuner och länsstyrelser. Vi har i avsnitt 14.6 föreslagit att det ska bildas en ny Miljöprövningsmyndighet som ska ansvara för miljöbedömningsprocessen och den efterföljande miljöpröv- ningen. Enligt vårt förslag ska även granskningsförfarandet genom- föras av den föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Att prövningen av verksamheter och åtgärder utförs av en prövningsmyndighet

i stället för av ett stort antal tillsynsmyndigheter bör medföra att kunskapen och kompetensen för prövningen kommer att stärkas jämfört med i dag Det bör även medföra att variationen i bedöm- ningar avseende underlaget för prövningen och utfallet av densamma minskar. Förslaget innebär alltså att den nya Miljöprövningsmyndig- heten kommer genomföra granskningen av betydande miljöpåver- kan. Någon sådan skyldighet kommer således inte att finnas för tillsynsmyndigheten vid hantering av en anmälan. Bestämmelsen i 26 a § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd upp- hävs därför.

14.10.3Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget?

Förslaget om ett nytt granskningsförfarande kommer att påverka ett antal av de verksamheter som i dag har prövningskod A, B eller C enligt miljöprövningsförordningen samt vissa vattenverksam- heter som enligt nuvarande regler är tillståndspliktiga. Vi gör ingen ändring för de anmälningspliktiga vattenverksamheterna. Se mer om bedömningen av vilka verksamheter och åtgärder som ska om- fattas av granskningsplikt under avsnitt 14.7.7.

Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7 kommer vårt förslag om ändrad prövningsplikt, enligt de uppgifter vi har tillgång till i dags- läget, uppskattningsvis beröra omkring 40 anläggningar som i dag omfattas av tillståndsplikt A, omkring 3 300 anläggningar som om- fattas av tillståndsplikt B och mellan cirka 9 000 och 10 300 anlägg- ningar som omfattas av anmälningsplikt C enligt miljöprövnings- förordningen samt i nuläget ett okänt antal vattenverksamheter. Vårt förslag innebär alltså att dessa verksamheter kommer att omfattas av granskningsplikt. Som vi kommer att återkomma till kommer däremot inte alla dessa verksamheter att omfattas av krav på att ut- föra en miljökonsekvensbeskrivning. För det krävs att verksamhe- ten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

1448

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

För vissa verksamheter som i dag omfattas av tillståndsplikt (A- och B-verksamheter enligt miljöprövningsförordningen samt tillståndspliktiga vattenverksamheter) kommer förslaget om gransk- ningsplikt innebära att det blir möjligt att undvika en tillstånds- process och krav på att göra en specifik miljöbedömning. Under förutsättning att verksamheten eller åtgärden inte kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan kommer den att kunna prövas genom ett igångsättningsbesked. För dessa verksamheter och åtgär- der som enligt nuvarande regler omfattas av tillståndsplikt innebär förslaget således en förenkling jämfört med i dag. Det föreslagna granskningsförfarandet innebär därmed en snabbare och enklare förprövning än en tillståndsprövning. Hur stor effektivisering som kan uppnås på totalen har vi svårt att bedöma i nuläget. I det en- skilda fallet kan dock tidsvinsten bli mycket stor. Storleken på de förväntade tidsvinsterna på totalen beror framför allt på hur stor andel av de verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på granskningsplikt och som inte kommer antas medföra en betydande miljöpåverkan efter prövningsmyndighetens bedömning. Statistik från 2022 (se avsnitt 8.6.1) visar att omkring en femtedel av undersökningssamråden med beslut under året utmynnade i beslut om ej betydande miljöpåverkan. Denna siffra avser dock verksamheter och åtgärder som enligt nuvarande regler är tillstånds- pliktiga och kan därför inte rakt av användas för de verksamheter och åtgärder som med vårt förslag kommer omfattas av gransk- ningsplikt. Vårt förslag möjliggör för en bedömning av betydande miljöpåverkan och därmed behov av en specifik miljöbedömning och tillståndsprövning för ett större antal verksamheter och åtgär- der än i dag. Rimligen bör andelen beslut som utmynnar i beslut om ej betydande miljöpåverkan därmed öka med våra förslag. Detta särskilt då hänsyn vid bedömningen ska få tas till sådana skydds- åtgärder och andra villkor som kan minska påverkan. Genom en enklare och snabbare gransknings- och beslutsprocess som följer på vårt förslag om granskningsplikt jämfört med en tillståndsprövning uppnås betydande tidsvinster för de verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

För de miljöfarliga verksamheter som i dag omfattas av anmäl- ningsplikt C enligt miljöprövningsförordningen, och i enlighet med vårt förslag skulle omfattas av granskningsplikt, innebär förslaget ett förtydligande om att prövningsmyndigheten ska bedöma och

1449

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

besluta om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan. För dessa verksamheter och åt- gärder innebär vårt förslag att prövningsmyndigheten måste agera på ansökan och att det ska meddelas ett beslut. Som vi har redo- gjort för i avsnitt 10.5 finns flera utmaningar kopplade till dagens regelverk för C-verksamheter. Som vi redan har nämnt är det exem- pelvis så att många tillsynsmyndigheter i dag inte gör någon bedöm- ning av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan trots att det krävs.

Utöver förprövning av nya verksamheter och åtgärder har vi även föreslagit att granskningsplikten ska omfatta ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättnings- besked. Även ändring av en verksamhet eller åtgärd ska under vissa förutsättningar omfattas av krav på granskning. Hur granskningen ska gå till i dessa ärenden beskrivs i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24.

14.10.4Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla?

Förslag: En ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla

1.uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken,

2.sådant underlag som behövs för granskningen enligt 8–13 §§ miljöbedömningsförordningen som behövs för granskningen enligt 6 kap. 23 och 24 §§ miljöbalken,

3.förslag på villkor som kan behövas i ett beslut om igångsätt- ningsbesked för att verksamheten eller åtgärden inte ska med- föra en betydande negativ miljöpåverkan,

4.förslag på andra villkor som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och

5.förslag på övervakning och kontroll av verksamheten.

För vissa verksamheter såsom anläggningar för vindkraft och solkraft samt återvinning av avloppsvatten för bevattning inom jordbruket, men också för ändring eller omprövning av ett tidi-

1450

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

gare meddelat tillstånd, finns särskilda bestämmelser med krav på innehåll i ansökan.

En ansökan om igångsättningsbesked ska, utöver det som anges i förekommande fall också innehålla sådana uppgifter som gäller för ansökan om miljötillstånd.

I dag är bestämmelserna om en ansökans och anmälans innehåll utspridda på olika ställen i miljöbalken och förordningar meddelade med stöd av balken. Kraven är dessutom något olika beroende på om ansökan eller anmälan avser miljöfarlig verksamhet eller vatten- verksamhet. Beträffande anmälningspliktiga verksamheter har det, som vi har beskrivit i avsnitt 10.5, framförts att kraven på vad en anmälan ska innehålla dessutom i praktiken är olika beroende på vilken kommunal nämnd eller vilken länsstyrelse som prövar anmä- lan. Mest kritik har framförts beträffande kommunala nämnder och prövningen av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (C-verk- samheter) där kraven kan skifta stort. Samtidigt har det framförts att kvaliteten på anmälan och det tillhörande underlaget som läm- nas in varierar och är ofta låg. En anmälan kan bestå av allt från en kortfattad beskrivning av verksamheten eller åtgärden till ett mate- rial som mer påminner om en tillståndsansökan. Samtidigt kan vi konstatera att karaktären och omfattningen på de verksamheter och åtgärder som i dag omfattas av anmälningsplikt varierar stort. Detta medför att omfattningen av underlaget för prövningen be- höver skilja sig åt i olika ärenden.

Som vi har beskrivit i avsnitt 14.9.3 har vi bedömt att dagens krav på ansökans innehåll är nödvändiga och i stort följer de krav som EU-rätten ställer. Bestämmelserna med krav på ansökans innehåll bör samlas i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen. I de fall en verksamhet eller åtgärd kan omfattas av såväl tillståndsplikt som granskningsplikt bör kraven på ansökans innehåll gälla oavsett inom ramen för vilket spår som prövningen sker.

I likhet med nuvarande regler för anmälan bör krav på skriftlig- het gälla för ansökningar om igångsättningsbesked. Att ansökan ska vara skriftlig hindrar inte en digital hantering.

Vad ansökan ska innehålla hänger nära samman med vilka för- utsättningar som ska vara uppfyllda för att igångsättningsbesked ska kunna ges (se avsnitt 14.10.8 jämfört med avsnitt 14.9.14). En sådan förutsättning är att den sökande ska klara den vandelsprövning

1451

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

som finns i 16 kap. 6 § miljöbalken. I fråga om ansökans innehåll behöver prövningsmyndigheten därför få uppgift om vem sökan- den är och sådana andra uppgifter som behövs för vandelspröv- ningen (jfr förslag avseende innehåll i ansökningar om miljötill- stånd i avsnitt 14.9.3).

En ansökan om igångsättningsbesked behöver även innehålla uppgift om vilken typ av verksamhet eller åtgärd ansökan avser, hur verksamheten eller åtgärden ska utformas och hur omfattande den ska vara. Motsvarande krav finns i nuvarande 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Huruvida verksamheten eller åtgärden behöver beskrivas med ritningar eller en teknisk be- skrivning bör få avgöras från fall till fall. Att en verksamhets eller åtgärds omfattning ska beskrivas i ansökan bör däremot inte per automatik innebära att också omfattningen behöver komma till uttryck i beslutet om igångsättningsbesked (se mer om beslutets innehåll i avsnitt 14.10.8).

Som vi har redogjort för kommer samtliga verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskning att omfattas av krav på bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Enligt nuvarande reglering finns för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter ett uttryckligt krav på att vissa utpekade verksamheter och åtgärder ska innehålla ett så kallat samrådsunderlag för ett granskningssamråd. I 25 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att ett 50-tal (cirka 5 000–6 000 befintliga anläggningar enligt uppskattningar från vår enkätundersökning) av de totalt 112 verksamhetskoder som i dag avser verksamheter och åtgärder som omfattas av anmäl- ningsplikt C, omfattas av ett krav att tillsammans med anmälan ge in ett så kallat samrådsunderlag. Bestämmelsen i 25 § hänvisar till

8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen som anger det närmare innehållet i och omfattningen av ett samrådsunderlag.

För anmälningspliktiga vattenverksamheter finns inte något motsvarande krav på att anmälan ska innehålla ett samrådsunderlag. Klimat- och näringslivsdepartementet har dock föreslagit att, med hänsyn till de krav som ställs upp i MKB-direktivet, bör det även beträffande de vattenverksamheter som i dag omfattas av anmäl- ningsplikt införas ett krav som innebär att den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö-

1452

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

påverkan.246 Förslaget har ännu inte lett till någon ändring av nu- varande regler. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7. föreslår vi inte någon ändring i fråga om anmälningspliktiga vattenverksam- heter och krav på bedömning av betydande miljöpåverkan.

Som har nämnts ska granskningsförfarandet ersätta nuvarande undersökningssamråd. Inför ett undersökningssamråd ska sökan- den enligt nuvarande regler ta fram ett samrådsunderlag (se 6 kap.

24 § MB). Ett samrådsunderlag ska på samma sätt som för de anmäl- ningspliktiga C-verksamheterna som omfattas av krav på bedöm- ning av betydande miljöpåverkan innehålla bl.a. uppgifter om verk- samhetens eller åtgärdens utformning och omfattning, miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade, de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter (se 8 och 9 §§ MBF). Det är alltså samma bestämmelser om sam- rådsunderlagets innehåll och omfattning som gäller för tillstånds- pliktiga verksamheter och åtgärder som för de anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på bedömning av betydande miljöpåverkan.

Bestämmelserna om samrådsunderlagets innehåll har sin grund i MKB-direktivets krav på underlag för den s.k. behovsbedömningen (se artikel 4.4 och bilaga 2 A). Av MKB-direktivet framgår att under- laget ska innehålla

1.en beskrivning av projektet, däribland särskilt:

a)en beskrivning av hela projektets fysiska karakteristika och, i tillämpliga fall, av rivningsarbeten,

b)en beskrivning av projektets lokalisering, i synnerhet vad beträffar miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten.

2.En beskrivning av sådan betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra.

246Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41–44.

1453

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

3.En beskrivning av projektets alla troliga, mer betydande miljö- effekter, i den omfattning uppgifter om sådana effekter finns tillgängliga, av

a)förväntade restprodukter och utsläpp samt i förekommande fall alstrande av avfall,

b)utnyttjandet av naturresurser, framför allt jord, mark, vatten och biologisk mångfald.

Kriterierna i bilaga 3 ska i tillämpliga fall beaktas vid sammanställ- ningen av de uppgifterna enligt punkterna 1–3. I bilaga 3 finns ett stort antal kriterier, bl.a. effekternas storlek och utbredning såsom exempelvis geografiskt område och den berörda befolkningens storlek, projektets bidrag till kumulativa effekter i förhållande till andra befintliga och/eller godkända projekt, om lokaliseringen är i ett område där miljökvalitetsnormer inte uppnås och påverkan på Natura 2000-områden.

Vi bedömer att nuvarande reglering av samrådsunderlagets inne- håll bör behållas beträffande det underlag som ska ges in tillsam- mans med ansökan om igångsättningsbesked och som kan utgöra underlag för granskningen. En ansökan om igångsättningsbesked bör därmed, på samma sätt som gäller i dag för vissa anmälnings- pliktiga miljöfarliga verksamheter, innehålla det samrådsunderlag som behövs för bedömningen av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi har beskri- vit kommer däremot antalet verksamheter och åtgärder som omfat- tas av krav på granskningsplikt och därmed även krav på att ta fram ett samrådsunderlag öka jämfört med dagens krav.

Som framgår av avsnitt 14.7.7 innebär sådana verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på granskningsplikt en påverkan på omgivningen. Av nuvarande reglering beträffande sam- rådsunderlaget framgår att det ska innehålla åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljö- effekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga (se 8 § 7 MBF). Genom att vidta skyddsåtgärder kan en verksamhets eller åtgärds påverkan på omgivningen begränsas. Av MKB-direk- tivet framgår att exploatören får lämna en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika eller före- bygga vad som annars skulle kunna ha medfört en betydande nega-

1454

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

tiv miljöpåverkan (artikel 4.4 MKB-direktivet). Bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska således göras med beaktande av vilka försiktig- hetsmått och skyddsåtgärder som sökanden i ansökan har beskrivit att den planerar att vidta (se mer om detta i avsnitt 14.8.4). Detta kan sedan komma till uttryck som ett villkor i beslutet om igång- sättningsbesked och därmed som en förutsättning för att verksam- heten eller åtgärden får genomföras.

Vi anser att det är centralt i prövningen att prövningsmyndigheten och sökanden har en dialog under själva granskningsförfarandet om vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som lämpligen bör vid- tas och hur verksamheten eller åtgärden kan anpassas för att undvika att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En dialog kan leda till att sökanden föreslår och åtar sig att utföra vissa för- siktighetsmått och skyddsåtgärder eller anpassar verksamheten på ett sådant sätt att prövningsmyndigheten slutligen bedömer att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att verksamheten eller åtgärden därmed inte behöver tillståndsprövas. En väl genomförd dialog i denna del kan därmed spara tid åt både verksamhetsutövare och prövnings- myndighet. Genom att prövningen kommer att ske på en myndighet i stället för vid en domstol bedömer vi kommer att öka förutsätt- ningarna för en sådan dialog. En dialog får däremot inte innebära att prövningsmyndigheten tar över ansvaret för att utforma förslag på skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Dialogen får inte heller innebära att prövningsmyndigheten på förhand tar ställning till om verksamheten eller åtgärden kan tillåtas. Däremot bör prövnings- myndigheten utifrån vad som anges i ansökan kunna stödja sök- anden i dennes arbete med att ta fram lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått samt ge exempel på sådana åtgärder som är van- ligt förekommande för den sökta verksamheten eller åtgärden.

För att understryka behovet och vikten av dialog har vi övervägt att författningsreglera ett sådant krav. Med tanke på befintliga krav på en myndighets serviceskyldighet och aktiva processledning enligt bestämmelserna i förvaltningslagen har vi dock bedömt att detta inte ska behövas.

Som vi har redogjort för i avsnitt 9.6.1 måste det i detta samman- hang också noteras att det inte bara är MKB-direktivet som anger gränser för miljöpåverkan. För projekt som kan medföra konse-

1455

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

kvenser för värden skyddade av art- och habitatdirektivet, fågel- direktivet och vattendirektivet föreligger andra gränser för när en betydande miljöpåverkan kan antas (artikel 2.3).247 Under bl.a. vat- tendirektivet finns det också miljökvalitetsnormer som ska utgöra referensvärde för om det går att anta en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivet. Vad gäller t.ex. påverkan på Natura 2000- område får, i motsats till MKB-direktivet, skyddsåtgärder inte på- verka bedömningen om ett projekt kan påverka området på ett be- tydande sätt, dvs. när tillståndsplikt föreligger (se 7 kap. 28 a § MB) Här är alltså inte gränsen om betydande miljöpåverkan kan antas utan gränsen är satt utifrån andra kriterier. Dessutom får en plan eller ett projekt endast godkännas, i den mening som avses i artikel

6.3i habitatdirektivet under förutsättning att behöriga myndig- heter har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Vi föreslår ingen ändring när det gäller bedömning av påverkan på ett Natura 2000-område eller krav på tillstånd eller miljökonsekvensbeskriv- ning vid sådan påverkan.

Som för alla verksamheter och åtgärder som omfattas av miljö- balken behöver även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken följas. Likaså får en verksamhet eller åtgärd inte tillåtas som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. En ansökan om igångsättningsbesked måste därför också innehålla de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormerna för vatten följs samt förslag till övervakning och kontroll av verksamheten. Även uppgifter om detta behövs i ansökan.

För vissa verksamheter och åtgärder ställer EU-rätten specifika krav på vilka uppgifter som en ansökan inför en förprövning ska omfatta. Dessa krav återfinns i huvudsak i förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd (se 25 a–i §§ FMH). Det kan avse krav på ansökans innehåll beträffande vindkraftverk (se 25 a § FMH). Ett annat exempel är särskilda krav på en anmälans innehåll avseende en verksamhet för behandling av avfall som omfattas av dagens 29 kap. miljöprövningsförordningen (se 25 d § i FMH). Dessa krav på anmälans innehåll som i dag återfinns i förordningen

247Se exempelvis EU-domstolens dom i mål C‑535/18 p. 84.

1456

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska fortsatt gälla för våra föreslagna krav på innehåll på ansökan om igångsättningsbesked. Därutöver finns enligt nuvarande regler vissa specifika krav för innehållet i en tillståndsansökan i förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd om tillstånd till täkt och torvtäkt (se 20 a och 20 h §§ FMH). Då vissa täkter kommer att omfattas av krav på granskningsplikt och igångsättningsbesked bör dessa krav gälla även för en ansökan om igångsättningsbesked.

Som framgår av avsnitt 14.7.7 föreslår vi att en anläggning för vindkraft ska omfattas av krav på granskningsplikt. Det innebär att en anläggning för vindkraft som utgångspunkt ska kunna prövas efter en ansökan om igångsättningsbesked. Av samma avsnitt fram- går att vi gör samma bedömning beträffande en anläggning om sol- kraft. För anläggningar för vindkraft finns som i dag specifika krav på anmälans innehåll. Dessa bör föras in som krav vid en ansökan om igångsättningsbesked för an sådan anläggning. För anläggningar för solkraft saknas i dag reglerade krav på anmälans innehåll. Dess- utom har det framförts att det i nuvarande förfarande för sådana anläggningar med bedömning inom ramen för ett s.k. 12:6-samråd ofta ställs olika krav på anmälans innehåll. För att kraven på inne- hållet i en ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för solkraft ska bli mer enhetliga gör vi bedömning att detta, på mot- svarande sätt som bör gälla för anläggningar för vindkraft bör för- fattningsregleras. Vi gör bedömningen att det bör handla om föl- jande krav på ansökans innehåll.

•Ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering.

•En teknisk specifikation av anläggningen.

•En solstudie och det förväntade energiutbytet från verksam- heten.

•En beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kultur- miljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljö- balken.

•En uppgift om huruvida anläggningen placeras tillsammans med en redan uppförd anläggning för solkraft eller annan typ av kraft- produktion.

1457

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

•En redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten.

•En redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftled- ningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten.

•En landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet.

•En beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda vägar och byggnader.

Utformningen av dessa krav har sin utgångspunkt i sådana krav för anläggningar för solkraft som brukar ställas i dag i samband med 12:6-samråd. Kraven har också stämts av med branschen.

Många krav som gäller för ansökans innehåll för miljötillstånd är även relevanta för igångsättningsbesked. Vissa typer av verksamheter och åtgärder kommer att kunna prövas efter ansökan om igångsätt- ningsbesked eller miljötillstånd beroende på verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen i det enskilda fallet. Kraven på ansökans innehåll för ett igångsättningsbesked bör därför hänvisa till bestämmelserna om ansökans innehåll i fråga om miljötillstånd när det kommer till vissa specifika verksamheter och åtgärder.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 10 § miljöbalken och 3 kap. 10–14 §§ miljöprövningsförordningen.

14.10.5 Hur ska granskningen gå till?

Förslag: I nya 20 kap. miljöbalken införs en upplysningsbestäm- melse avseende bestämmelserna om granskning i 6 kap. 23–27 §§ miljöbalken.

Utifrån ansökan om igångsättningsbesked och det underlag som ska ingå i den ska Miljöprövningsmyndigheten enligt vårt förslag granska och bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas

1458

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

medföra en betydande miljöpåverkan och om den därmed ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning (se förslag och beskriv- ning om hur detta ska gå till i avsnitt 14.8.4). Som vi har nämnt ska även en ansökan om ändring, återkallelse, upphävande eller om- prövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked genomgå en granskning. Dessa förfaranden beskriver vi i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24.

Vi gör bedömningen att det är av vikt att hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen framgår av bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. miljöbalken. Därför bör en upplysnings- bestämmelse om den del av förfarandet som avser granskningen föras in.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.

14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen?

Förslag: Om Miljöprövningsprövningsmyndigheten överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter, organisationer och allmänhet tillfälle att yttra sig.

Vid detta tillfälle ska också en eventuell begäran om ersättning m.m. inges.

Utifrån ansökan om igångsättningsbesked och det underlag som ska ingå i den ska prövningsmyndigheten enligt vårt förslag granska och bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi har föreslagit i avsnitt 14.8.4 bör prövningsmyndigheten vid behov ge länsstyrelsen, tillsynsmyndig- heten eller andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget (se vårt förslag till 6 kap. 24 § MB). Vår bedömning som redogörs för i nämnda avsnitt är att MKB-direktivet inte ställer krav på att vare sig myndigheter eller allmänheten ska få komma till tals i gransk- ningsskedet. Det samråd som sökanden ska genomföra i samband med granskningen behöver enligt direktivets krav endast vara ett

1459

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

myndighetsinternt samråd. Under själva granskningen av betydande miljöpåverkan får alltså prövningsmyndigheten avgöra om det finns skäl att inhämta ytterligare underlag för bedömningen av betydande miljöpåverkan.

Enligt nuvarande regler, vid såväl anmälan för miljöfarlig verk- samhet som vattenverksamhet, ska statliga och kommunala myn- digheten samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ges tillfälle att yttra sig över en anmälan (se 26 § FMH och 22 § VVF). Detta alldeles oavsett om tillsynsmyndig- heten som har att pröva anmälan bedömer att ytterligare underlag behöver hämtas in. Samtidigt innebär dagens anmälningsförfarande att den anmälda verksamheten eller åtgärden får påbörjas efter det att fristen löpt ut eller tillsynsmyndigheten inte har förbjudit den. Granskningen av betydande miljöpåverkan görs som ett led i själva prövningsförfarandet. Enligt nuvarande reglering för miljöfarlig verksamhet ska tillfälle till yttrande ges på lämpligt sätt och i skälig omfattning. Därutöver finns vissa bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som avser inhämtande av yttrande vid prövning av vissa specifika verksamheter. Kommunens yttrande ska inhämtas inför en prövning av lagring av farligt avfall (se 20 a–20 b §§ FMH). Yttrande från Sveriges geologiska under- sökning ska inhämtas inför en prövning av en tillståndsansökan om torvtäkt (se 20 i § FMH).

Enligt Århuskonventionen ska den berörda allmänheten på ett tidigt stadium i beslutsprocesser om miljön informeras om den sökta verksamheten eller åtgärden och få möjlighet att lämna syn- punkter. Deltagandet ska ske på ett tidigt stadium när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt (arti- kel 6.2–6.9). Med berörd allmänhet avses även miljöorganisationer.

Enligt vårt förslag i avsnitt 14.10.9 kommer beslutet om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan meddelas tillsammans med ett beslut med anledning av ansökan om igångsättningsbesked. Det innebär alltså att det inte finns något ytterligare utrymme för att inhämta synpunkter efter det att ett beslut fattats om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innan beslut i ärendet om igångsättningsbesked ska lämnas. Enligt vår bedömning bör tillfälle till yttrande ges innan ett slutligt besked i ärendet meddelas om prövningsmyndigheten överväger att ge igångsättningsbesked,

1460

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

dvs. innan ansökan beviljas. Det finns annars en risk att myndig- heters, organisationers och enskildas synpunkter inte beaktas eller bemöts, vilket i sig skulle kunna leda till onödiga överklaganden. Som har nämnts ovan är det inte heller förenligt med bl.a. Århus- konventionen att myndigheter, organisationer och enskilda får vetskap om en verksamhet eller åtgärd först efter att det att beslut om att den kan sättas i gång har meddelats. Det kan inte heller anses förenligt med förvaltningslagens regler om kommunicering att inte låta berörda få tillfälle att yttra sig över beslutsunderlaget (se 25 § FL). Om prövningsmyndigheten överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten därför ge de berörda statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda tillfälle att yttra sig över ansökan.

På samma sätt som gäller i dag för miljöfarliga verksamheter bör dock ett sådant tillfälle till yttrande ske på lämpligt sätt och i skälig omfattning. Då verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan finns inget krav på att utföra en specifik miljöbedöm- ning och därmed inget krav på att ansökan måste kungöras. Efter- som igångsättningsbesked får rättskraft (se förslag i avsnitt 14.10.12) mot alla som hade kunnat föra talan i ärendet är det dock viktigt att Miljöprövningsmyndigheten försäkrar sig om att alla som kan be- röras av den sökta verksamheten eller åtgärden får del av ansökan och ges tillfälle att yttra sig över den samt det underlag som bifo- gats den. Är antalet berörda lätt att avgränsa och även få till antalet kan Miljöprövningsmyndigheten kommunicera direkt med dem. Om det i stället är svårt att avgöra vilka som berörs eller om det är många som kan beröras kan Miljöprövningsmyndigheten i stället behöva kungöra ansökan. Att tillfälle till yttrande ska ske på lämp- ligt sätt kan därmed innebära att prövningsmyndigheten genom kungörelse upplyser om ansökan. Det kan också innebära att hand- lingar skickas direkt till berörda myndigheter, organisationer och enskilda. Hur berörda ska underrättas och ges tillfälle att yttra sig får prövningsmyndigheten avgöra från fall till fall utifrån vad det är för verksamhet och åtgärd och efter en bedömning av hur stort antal berörda som kan tänkas behöva ges tillfälle att yttra sig.

Med uttrycket ”skälig omfattning” avses bl.a. att tiden för yttrande kan anpassas efter omfattningen och komplexiteten av verksamheten eller åtgärden och vilken omgivningspåverkan den har. Det finns inte heller något hinder mot att prövningsmyndig-

1461

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

heten preciserar vad ett yttrande ska avse. I sammanhanget vill vi dock understryka att det här ska vara fråga om verksamheter och åtgärder som prövningsmyndigheten bedömer inte kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Yttrandefristen bör därför som utgångspunkt kunna begränsas till ett par veckor. Det kan självklart förekomma ärenden där en betydande miljöpåverkan inte kan antas, men som ändå innehåller komplexa frågor som kräver en längre frist för att lämna synpunkter. Tiden för när ett yttrande senast behöver inkomma bör därför avgöras från fall till fall av Miljöpröv- ningsmyndigheten.

De myndigheter, organisationer och enskilda som ska ges till- fälle att yttra sig bör avgränsas till de som är berörda. Vad gäller myndigheter bör det sällan vara problematiskt för prövningsmyn- digheten att avgöra vilka myndigheter som har att bevaka de frågor som en viss ansökan aktualiserar. I fråga om organisationer bör tillfälle till yttrande ges sådana organisationer som har engagerat sig särskilt i en viss verksamhet eller åtgärd. Vad gäller enskilda bör närboende till en verksamhet eller åtgärd få tillfälle att yttra sig. Är det fråga om vattenverksamhet bör sakägare alltid ges tillfälle att yttra sig. Precis som i dag bör det ställas krav på sökanden att ange vilka som är sakägare i ansökan.

Som vi har nämnt ovan finns enligt nuvarande regler krav på yttrande från kommunen respektive Sveriges geologiska undersök- ning inför en prövning av en ansökan om tillstånd av lagring av far- ligt avfall respektive tillstånd till torvtäkt (se 20 b och 20 i §§ FMH). Dessa verksamheter kommer i viss utsträckning att omfattas av krav på granskning och igångsättningsbesked. Prövningsmyndig- heten bör därför fortsatt inhämta yttrande inför beslut om sådana verksamheter från kommunen och Sveriges geologiska undersökning.

Skulle prövningsmyndigheten meddela ett beslut om att verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåver- kan behöver inget tillfälle till yttrande ges i detta skede. Sökanden behöver då ansöka om miljötillstånd för att få bedriva den sökta verksamheten eller utföra den sökta åtgärden. Inför en sådan an- sökan ska sökanden begära ett avgränsningsyttrande och ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheter samt organisationer och enskilda kommer få tillfälle att yttra sig under denna process. Det görs då inom ramen för tillståndsärendet.

1462

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Som vi har redogjort för i avsnitt 14.6.9 ska Miljöprövningsmyn- digheten pröva frågor om ersättning med anledning av skador som uppstår till följd av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska yrkanden om ersätt- ning framställas senast vid huvudförhandlingen i mark- och miljö- domstolen. Mark- och miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudförhand- lingen (se 22 kap. 19 § MB). Syftet med bestämmelsen är att samt- liga yrkanden från sakägare ska kunna hanteras gemensamt och hinna beredas innan målet ska avgöras.

Med våra förslag ska ersättningsfrågorna i stället prövas av Miljö- prövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.6). Som en följd av detta gör vi bedömningen att det behövs en bestämmelse motsvar- ande den som i dag finns i 22 kap. 19 § miljöbalken i nya 20 kap. miljöbalken för handläggningen av dessa frågor inom ramen för handläggningen av ett ärende om igångsättningsbesked. Som vi har redogjort för ska en ansökan om igångsättningsbesked på samma sätt som en ansökan om miljötillstånd innehålla uppgift om vatten- rättsliga sakägare och uppgifter om de ersättningsbelopp som sök- anden erbjuder varje sakägare (se vårt förslag i avsnitt 14.9.3). Enligt vår uppfattning bör dessa sakägare uttrycka sin inställning till sök- andens eventuella erbjudande om ersättning när detta tillfälle till yttrande ges och inom den frist som myndigheten anger för ytt- rande. På samma sätt som i dag bör det vara möjligt för Miljöpröv- ningsmyndigheten att avvisa en senare framställd begäran om ersätt- ning. I de fall handläggningen fortsätter efter det att yttrandefris- ten har löpt ut och ärendet kompletteras på ett sådant sätt att det kan påverka eventuella ersättningsanspråk måste dock tillfälle ges för sakägare att justera sin begäran eller lämna in en ny.

Nuvarande bestämmelse i 22 kap. 19 § miljöbalken innehåller även en skyldighet att yttra sig över en eventuell begäran om in- hämtade av utlåtande från sakkunniga eller yttrande från Vatten- myndigheten. Sådan utredning kan förekomma även i den före- slagna prövningsordningen. Vi gör bedömningen att denna möjlighet att yttra sig bör ske inom samma tidsfrist.

Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 7 § miljöbalken ska ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vattenverksam- het till mark- och miljödomstolen uppge innehavare av servitut,

1463

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastig- heten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan. Skyldigheten att uppge andra rättighetshavare har sin grund i att både fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt till er- sättning för vad som avstås eller skadas genom ett tillstånd till vat- tenverksamhet. Med särskild rätt till fastighet avses arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut, rätt till elektrisk kraft och liknande sakrätter. Hit torde även renskötselrätt räknas.248 Det är avgörande för innehavaren av en särskild rätt att den känner till en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet för att kunna få en eventuell begäran om ersätt- ning prövad inom ramen för ärendet. Skadeståndsskyldighet för fastighetsägaren uppkommer bara om fastighetsägaren är oaktsam när uppgift lämnas eller om fastighetsägaren låter bli att lämna upp- gift utan att giltigt förhinder finns. Vad som är oaktsamt eller giltigt förhinder prövas från fall till fall och någon praxis finns inte.249

Vi bedömer att motsvarande skyldighet för berörda fastighets- ägare bör finnas även i ärenden om miljöprövning när ansökan rör vattenverksamhet. I ett ärende om igångsättningsbesked bör sådana uppgifter lämnas i samband med ett yttrande över ansökan då också eventuella ersättningsanspråk bör framställas.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 19 § miljöbalken.

14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan

Förslag: Om granskningen resulterar i ett beslut om att verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan ska prövningsmyndigheten

1.om det är fråga om en ansökan om igångsättningsbesked av- slå ansökan och informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd, eller

248Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 320.

249Se Svensson, Miljöbalk 22 kap. 7 §, Lexino 2024-04-20 (JUNO).

1464

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

2.om det är fråga om en ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättnings- besked informera sökanden om att det krävs en specifik miljö- bedömning enligt 6 kap. miljöbalken för prövningen enligt 24 kap. 3 eller 5 § miljöbalken.

När granskningen av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är klar ska prövningsmyn- digheten, i ett särskilt beslut avgöra frågan. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.8.4 föreslår vi att beslutet om betydande miljö- påverkan alltid ska lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Om beslutet innebär att verksam- heten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan saknas förutsättningar att pröva verksamheten eller åtgärden genom det förenklade förfarandet som granskningen innebär och även för- utsättningar att ge ett igångsättningsbesked. Vi gör bedömningen att detta bör resultera i att prövningsmyndigheten i ett beslut avslår ansökan om igångsättningsbesked och i samband med detta beslut meddelar sökanden att verksamheten eller åtgärden omfattas av kräver miljötillstånd. Prövningsmyndighetens beslut om att en verk- samhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär alltså att en verksamhet eller åtgärd omfattas av tillstånds- plikt och inte får bedrivas eller utföras utan ett miljötillstånd. Det är dock fritt för den som har sökt ett igångsättningsbesked att välja om han eller hon vill söka miljötillstånd eller inte. Något föreläg- gande om att söka tillstånd eller förbud för verksamheten eller åtgärden ska därför inte meddelas. Genom beslutet om avslag på ansökan om igångsättningsbesked avslutas även ärendet om igång- sättningsbesked. Väljer den som har ansökt om igångsättnings- besked att gå vidare med en ansökan om miljötillstånd behöver den då lämna in en ansökan, begära ett avgränsningsyttrande och där- efter ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, se mer om detta för- farande i avsnitt 14.9. Att ansöka om miljötillstånd och begära ett avgränsningsyttrande innebär alltså att ett nytt ärende skilt från ärendet om igångsättningsbesked påbörjas. Det underlag som sök- anden har gett in till prövningsmyndigheten tillsammans med ansökan om igångsättningsbesked bör dock i de flesta fall vara tillräckligt för att använda i samband med begäran om avgräns- ningsyttrande (se mer om detta yttrande i avsnitt 14.8.7).

1465

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Som vi har nämnt ska en ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked också genomgå granskning av betydande miljöpåverkan. Om pröv- ningsmyndigheten bedömer att den verksamhet eller åtgärd som omfattas av en ansökan om återkallelse, upphävande eller ompröv- ning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten informera sök- anden om att det krävs en specifik miljöbedömning. I dessa ärenden resulterar denna bedömning således inte i att ärendet avslutas utan att det behöver kompletteras med en sådan miljöbedömning. Se mer om detta förfarande i avsnitt 14.9.24.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.

14.10.8Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked

Förslag: Om granskningen resulterar i en bedömning att verk- samheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten i ett ärende om an- sökan om igångsättningsbesked ge ett sådant besked om sök- anden och verksamheten eller åtgärden uppfyller de krav som anges i 20 kap. 28 § miljöbalken.

Ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla

1.prövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljö- påverkan, och

2.de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att undvika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan.

I förekommande fall ska beslutet också innehålla de uppgifter som gäller för innehåll i beslut om miljötillstånd. Därutöver kan ett beslut om igångsättningsbesked för vissa specifika verksam- heter eller åtgärder behöva innehålla särskilda krav för dessa.

1466

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Förutsättningar för igångsättningsbesked

I de fall prövningsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan åter- står för prövningsmyndigheten att bedöma om övriga förutsätt- ningar som finns för att igångsättningsbesked ska kunna ges är uppfyllda. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska meddelas tillsam- mans med ett beslut om bifall eller avslag på ansökan om igångsätt- ningsbesked (se förslag i avsnitt 14.8.4). En första förutsättning för ett bifall till en ansökan om igångsättningsbesked är alltså att verk- samheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan.

Inom ramen för det förenklade förfarande som granskningen och ett beslut om igångsättningsbesked innebär kommer många olika typer av verksamheter och åtgärder att prövas. Även om verksam- hetens eller åtgärdens påverkan på miljön i dessa fall har bedömts vara begränsad jämfört med en verksamhet eller åtgärd som kräver miljötillstånd bör övriga krav som ställs i miljöbalken och i före- skrifter som är meddelade med stöd av balken vara uppfyllda för att igångsättningsbesked, på motsvarande sätt som gäller för miljötill- stånd, ska kunna ges. I avsnitt 14.9.14 föreslår vi vilka krav som bör vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges. Förslaget innebär att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet. Avsikten med den nya regleringen om förutsättningar för miljötillstånd är inte att ändra de materiella förutsättningar som krävs jämfört med i dag utan är, som tidigare sagts, att ge förutsättningar för en mer effektiv process för bedöm- ning av om den sökta verksamheten eller åtgärden uppfyller kraven. Är förutsättningarna uppfyllda är det enligt vår bedömning viktigt att signalera att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd (se av- snitt 14.9.14).

Som vi redan har konstaterat kan det vara samma typ av verk- samhet eller åtgärd som prövas antingen genom tillståndsförfar- andet för miljötillstånd eller genom granskningsförfarandet för igångsättningsbesked. Vi gör därför bedömningen att förutsätt-

1467

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ningarna för att ge miljötillstånd eller bifall på en ansökan om igångsättningsbesked som utgångspunkt bör vara desamma. Som

viredogör för i avsnitt 14.5.1 har vi behållit termen tillstånd i de bestämmelser som ska fortsatt gälla alla typer av tillstånd som re- gleras i miljöbalken, däribland miljötillstånd och igångsättnings- besked. Det innebär bl.a. att bestämmelser om förutsättningar för tillstånd, såsom krav på säkerhet, gäller även vid prövning av en ansökan om igångsättningsbesked. I fråga om just säkerhet har vi i avsnitt 14.7.6 föreslagit att avfallsverksamheter inte längre ska prö- vas genom anmälan. I den mån det är motiverat med förprövning ska detta i stället ske genom miljötillstånd eller igångsättnings- besked. Enligt nuvarande regler finns särskilda bestämmelser om säkerhet vid prövning av en anmälan (se 28 a–c §§ FMH). Vi före- slår i avsnitt 14.9.14 att dessa ska upphävas. Frågan om säkerhet i ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked ska då prövas enligt bestämmelserna om säkerhet i 9, 15 eller 16 kap. miljöbalken. Till skillnad från vid en ansökan om miljötillstånd behöver det dock vara tydligt att en förutsättning för att igångsättningsbesked ska kunna ges är att en betydande miljöpåverkan inte kan antas. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär således att en specifik miljö- bedömning inte krävs och att en miljökonsekvensbeskrivning inte behöver tas fram.

Liksom alla verksamheter och åtgärder som omfattas av krav i miljöbalken bör även de verksamheter och åtgärder som ska föregås av en ansökan om igångsättningsbesked uppfylla hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Ett bifall till ansökan om igångsättningsbesked förutsätter att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer iakttas och att ingen otillåten påverkan på ett Natura 2000-område sker eller arter som omfattas av artskyddsförordningen. Dessutom bör kraven på förenlighet med en eventuell detaljplan uppfyllas. Även den något begränsade vandelsprövningen i 16 kap. 6 § miljöbalken bör vara uppfylld för att igångsättningsbesked ska kunna meddelas. Skulle verksamheten, åtgärden eller den sökande inte uppfylla dessa krav bör prövningsmyndigheten vägra ett igångsättningsbesked genom att avslå ansökan. Något behov av att meddela ett förbud finns därmed inte om inte ansökan avser återkallelse och förbud mot fortsatt verksamhet (se mer om detta i avsnitt 14.9.24).

1468

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Beslutets innehåll

Enligt MKB-direktivet ska i ett beslut om att en miljökonsekvens- bedömning inte krävs, huvudskälen anges till varför det inte krävs en sådan bedömning. Av beslutet ska även framgå projektets sär- drag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars kanske skulle ha utgjort betydande negativ miljö- påverkan om exploatören har föreslagit detta (artikel 4.5 b MKB- direktivet, se även beskrivning i avsnitten 9.6.1 och 9.6.3).

Som vi har redogjort för i avsnitt 14.10.4 är det ett centralt in- slag i granskningsförfarandet att sökanden och prövningsmyndig- heten för en dialog om vilka skyddsåtgärder som är planerade och vilka som skulle kunna behövas för det fall en verksamhet eller åt- gärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ser prövnings- myndigheten att verksamheten eller åtgärden med vidtagande av vissa åtgärder inte skulle medföra en betydande miljöpåverkan bör prövningsmyndigheten påtala detta för sökanden. Sådana åtgärder och även av sökanden planerade åtgärder för att undvika och före- bygga en miljöpåverkan behöver framgå av beslutet om betydande miljöpåverkan och därmed även ett bifall till ansökan om igångsätt- ningsbesked.

Utöver att prövningsmyndigheten i ett beslut måste ange skälen för varför verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan ska prövningsmyndigheten i samma beslut även meddela ett igångsättningsbesked. Ett igångsättningsbesked ska på samma sätt som beslutet om betydande miljöpåverkan vara skriftligt och innehålla de villkor med t.ex. försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs. Dessa försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan som nämnts vara kopplade till bedömningen om betydande miljöpåver- kan och ha varit avgörande för prövningsmyndigheten i detta av- seende. Prövningsmyndigheten kan även i ett beslut om igångsätt- ningsbesked meddela ytterligare försiktighetsmått och skydds- åtgärder som kan behövas. På samma sätt som gäller vid prövningen av en ansökan om miljötillstånd bör alla inblandade aktörer noga överväga vilka frågor som har betydelse för tillåtligheten och vilka villkor som krävs för att bifall till ansökan om igångsättningsbesked ska kunna ges.

På samma sätt som för ansökans innehåll ställer EU-rätten krav på beslutets innehåll för vissa typer av verksamheter. Den svenska

1469

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

regleringen innehåller således redan sådana krav avseende innehållet i ett föreläggande. Enligt nuvarande reglering finns krav på vad ett föreläggande om försiktighetsmått ska innehålla i samband med att tillsynsmyndigheten avslutar ett anmälningsärende beträffande be- handling av avfall (se 27 a § FMH). Dessa verksamheter kommer enligt vårt förslag att hanteras efter en ansökan om igångsättnings- besked. Ett beslut om igångsättningsbesked behöver därför inne- hålla motsvarande krav. På samma sätt finns det i nuvarande regler bestämmelser om vad ett tillstånd eller föreläggande om försiktig- hetsmått med anledning av en anmälan ska innehålla. Det gäller bl.a. för förbränning och deponering av avfall, geologisk lagring av koldioxid och vissa förbränningsanläggningar. Dessa krav bör fort- sätta att gälla och samlas med övriga krav på vad beslutet ska inne- hålla i nya 6 kap. miljöprövningsförordningen.

Som vi har nämnt kommer flera olika verksamheter och åtgärder att kunna prövas antingen genom miljötillstånd eller igångsättnings- besked beroende på dess miljöpåverkan. Samtliga specifika krav på sådana verksamheter eller åtgärder i beslutet om miljötillstånd kan därmed också bli aktuella för igångsättningsbesked.

I avsnitt 14.9.18 föreslår vi vissa krav på utformningen av beslut i ärenden om miljöprövning. Ett sådant krav är att besluten ska vara skriftliga.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 tredje stycket och 28 § miljö- balken samt 6 kap. 2–14 §§ miljöprövningsförordningen.

14.10.9Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras

Som vi har redogjort för i föregående avsnitt ska ett beslut om avslag eller bifall på en ansökan om igångsättningsbesked också innehålla ett beslut i fråga om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljö- påverkan. Hur myndigheten bedömer frågan om betydande miljö- påverkan är avgörande för om en miljökonsekvensbedömning be- höver göras eller inte. Enligt MKB-direktivet ska den ansvariga myndigheten offentliggöra beslutet om huruvida projektet ska bli

1470

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

föremål för en miljökonsekvensbedömning och huvudskälen till bedömningen anges i beslutet (artikel 4.5). Kravet på offentlig- görande gäller både i de fall den ansvariga myndigheten beslutar att en specifik miljöbedömning krävs respektive när en sådan bedöm- ning inte krävs.

I miljöbalken finns bestämmelser som innebär att länsstyrelsen i ett särskilt beslut ska avgöra om en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § MB). Av bestämmelsen framgår att beslutet ska redovisa de omständig- heter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det finns enligt nuvar- ande svenska regler ingen skyldighet att offentliggöra beslutet på något sätt. I stället finns ett krav på att en miljökonsekvensbeskriv- ning ska kungöras av den som prövar tillståndsfrågan, dvs. efter det att ansökan om tillstånd getts in till prövningsmyndigheten. Kungör- elsen ska bl.a. innehålla upplysningar om att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning (6 kap. 39 och 40 §§ MB). I det fall en verksamhet eller åtgärd anses innebära en betydande miljöpåverkan får allmänheten tillgång till infor- mation om detta genom kungörelsen. Det saknas dock motsvarande bestämmelser för det fall länsstyrelsen kommer fram till att verk- samheten inte innebär en betydande miljöpåverkan.

MKB-direktivet ställer endast krav på att beslutet om betydande miljöpåverkan och därmed beslutet beträffande miljöbedömningen ska offentliggöras, men anger inte formerna för detta. SMB-direktivet har motsvarande krav om att slutsatserna för att inte kräva en miljö- bedömning ska göras tillgängliga för allmänheten (se artikel 3.7).

SMB-direktivets krav om tillgängliggörande har kommit till uttryck i 6 kap. 7 § miljöbalken angående beslut i fråga om betydande miljö- påverkan för strategiska miljöbedömningar för planer och program. Av bestämmelsens förarbeten framgår att hur beslutet ska tillgäng- liggöras får avgöras från fall till fall. Ett lämpligt sätt att tillgänglig- göra beslutet kan vara på myndighetens eller kommunens webbplats. Beslutet kommer även att vara tillgängligt för allmänheten genom att beslutet upprättas som en allmän och offentlig handling.250

Med anledning av kommissionens kritik mot Sveriges genom- förande av MKB-direktivet föreslog tidigare Miljödepartementet 2021 ändringar av dessa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. I departe-

250Se prop. 2016/17:200 s. 190.

1471

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

mentspromemorian konstaterades att det saknas bestämmelser om offentliggörande av länsstyrelsens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan och det föreslogs ett tillägg i 6 kap. 26 § andra stycket miljöbalken. Förslaget innebär att ett särskilt beslut om en verk- samhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska göras tillgängligt för allmänheten. För att tillämpningen ska bli konsekvent med det begrepp som används i 6 kap. 7 § miljöbalken föreslogs att termen tillgängliggöras skulle användas. Vidare bör det vara upp till den handläggande myndigheten att besluta på vilket sätt tillgängliggörandet ska ske. Exempelvis kan beslutet tillgäng- liggöras på en lämplig webbplats. Informationen ska vara tillgänglig även för personer med funktionsnedsättning.251

Förslaget till ändring har ännu inte genomförts. Vi kan således konstatera att det alltjämt finns en brist i det svenska genomför- andet av MKB-direktivet i denna del.

För att säkerställa att allmänheten får tillgång till information om ett beslut där en verksamhet eller åtgärd inte har ansetts inne- bära en betydande miljöpåverkan har förslag på ny bestämmelse med krav på tillgängliggörande av sådana beslut införts i 6 kap. 26 § miljöbalken. Vid utformningen av bestämmelsen instämmer i då- varande Miljödepartementets förslag att termen tillgängliggöra bör användas i stället för termen offentliggöra för god överensstämmelse med språkbruket i 6 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8.4). På samma sätt som för planer och program ska besluten tillgäng- liggöras på lämpligt sätt vilket i många fall kommer att vara på myndighetens webbplats.

Bestämmelserna i 6 kap. är generella och ska kunna tillämpas i förhållande till flera s.k. sektorslagar. För beslut om betydande miljö- påverkan i ärenden om igångsättningsbesked gäller också bestäm- melserna i 20 kap. miljöbalken. I avsnitt 14.9.22 föreslår vi nya bestämmelser med krav på underrättelse av vissa beslut i ärenden om miljöprövning genom kungörelse på lämplig webbplats och i ortstidning och för andra beslut genom delgivning. Vilken under- rättelsevariant som ska användas är beroende av om ansökan i ärendet har kungjorts eller inte. Har ansökan kungjorts vilket regelmässigt sker i ärenden om miljötillstånd är det tillräckligt med kungörande av beslutet på webbplats och i ortstidning. Inget hindrar Miljöpröv-

251Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021, s. 99 och 100.

1472

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ningsmyndigheten från att också kungöra ansökningar i ärenden om igångsättningsbesked på sätt som anges i 6 kap. 40 § miljöbal- ken om detta underlättar handläggningen av ärendet.

Besluten i ärenden om igångsättningsbesked ska också skickas till sökanden, berörda myndigheter och andra som har yttrat sig i ärendet. Slutligen föreslår vi i avsnitt 14.11 att den nya Miljöpröv- ningsmyndigheten får i uppgift att på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om bl.a. fattade slutliga beslut i ärenden om miljöprövning och att detta kommer till uttryck i nya 8 kap. miljöprövningsförordningen. Detta krav omfattar således också besluten i ärenden om igångsättningsbesked och bör tillgodose MKB-direktivets krav på offentliggörande av dessa beslut.

14.10.10Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas?

Bedömning: På motsvarande sätt som i dag bör ett särskilt be- slut i frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte kunna överklagas särskilt. Där- emot bör ett slutligt beslut i ett ärende om igångsättningsbesked kunna överklagas på det sätt som följer av 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken.

Enligt nuvarande regler är det länsstyrelsen som enligt reglerna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken prövar om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett sådant be- slut, oavsett hur länsstyrelsen bedömer frågan, får inte överklagas särskilt (se 6 kap. 27 § MB). Vi föreslår ingen ändring i detta av- seende när ansvaret för prövningen flyttas över till en ny pröv- ningsmyndighet (se avsnitt 14.8.4).

En bedömning av om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, är enligt nuvarande regler kopplad till frågan om en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd omfattas av krav på en spe- cifik miljöbedömning (se 6 kap. 20 § MB) Det innebär att om läns- styrelsen bedömer att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en specifik miljöbedömning göras.

Tillståndsplikten i sig är i dessa fall inte kopplad till den betydande miljöpåverkan utan regleras i miljöprövningsförordningen. Ett be-

1473

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

slut enligt 6 kap. miljöbalken i fråga om betydande miljöpåverkan medför således i sig ingen skyldighet för verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. För anmälningspliktiga miljöfarliga verksam- heter medför däremot en bedömning i fråga om betydande miljö- påverkan att den myndighet som handlägger anmälan ska förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (se 26 a § 3 FMH). Det står dock anmälaren fritt att välja att inte följa föreläggandet

i de fall verksamheten eller åtgärden inte kommer påbörjas. EU-domstolen har slagit fast att det strider mot MKB-direktivet

att i nationell rätt ha en bestämmelse som innebär att endast till- ståndssökanden, berörda myndigheter och berörd kommun kan klaga på ett beslut om att en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs.252 I den svenska regleringen får detta krav anses uppfyllt för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder genom att beslutet eller domen om tillstånd kan överklagas. Har länsstyrelsen i dessa fall bedömt att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att en miljöbedömning därför inte behöver göras kan denna fråga bli föremål för prövning i samband med att avgörandet om tillstånd överklagas. När det gäller anmäl- ningspliktiga verksamheter medför, som har nämnts, tillsynsmyndig- hetens bedömning i frågan om betydande miljöpåverkan antingen ett föreläggande om att söka tillstånd, ett föreläggande om skydds- åtgärder och försiktighetsmått eller ett beslut om att inga åtgärder krävs. Samtliga dessa beslut utgör enligt nuvarande regler tillsyns- beslut och kan överklagas på sätt som följer av bestämmelserna i 19 kap. miljöbalken.

Som vi har redogjort för innebär vårt förslag att prövningsmyn- digheten, för de verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskningsplikt, ska bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av EU-domstolens praxis följer att ett beslut om att en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs måste kunna överklagas. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan jämte beslut om igångsättningsbesked innebär att prövningsmyn- digheten har bedömt att någon specifik miljöbedömning inte be- höver göras och att det därmed inte behövs någon miljökonsekvens- beskrivning. Det är därför nödvändigt att dessa beslut är överklagbara.

252EU-domstolens dom i mål C-570/13.

1474

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Enligt vårt förslag kommer ett beslut i frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att med- delas tillsammans med beslutet om bifall eller avslag på ansökan om igångsättningsbesked. Ett sådant beslut avslutar alltså ärendet om ansökan om igångsättningsbesked och blir därmed ett slutligt be- slut. Slutliga beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken

Bestämmelser om vilka som har rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken finns i 16 kap. 12–14 §§ miljöbalken. Vi gör bedöm- ningen att det inte behövs någon ändring av dessa bestämmelser med anledning av våra förslag om granskningsförfarande och igång- sättningsbesked. Igångsättningsbesked är ett slags tillståndsbeslut och dessa är därför möjliga att överklaga på samma sätt som övriga tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Däremot finns det behov av följdändringar för att ändra paragrafhänvisningar samt vissa uttryck (se avsnitt 14.15). Det kan också finnas skäl för översyn av dessa bestämmelser av andra skäl. Vi har dock inte haft möjlighet att göra någon sådan översyn inom ramen för detta betänkande.

Vid en överprövning av ett beslut som innehåller ett avgörande i fråga om betydande miljöpåverkan och ett ställningstagande till an- sökan om igångsättningsbesked ska överinstansen pröva om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. I enlighet med 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken och vad vi föreslår i avsnitt 14.6.9 är det mark- och miljödomstolen som prövar dessa mål. Instämmer domstolen i Miljöprövningsmyndig- hetens bedömning ska överklagandet avslås. Om domstolen däremot anser att prövningsmyndigheten har gjort en felaktig bedömning

i frågan, ska beslutet om betydande miljöpåverkan kunna ändras. Likaså ställningstagandet till ansökan om igångsättningsbesked. Förutsatt att domstolen anser att utredningen är tillräcklig ska domstolen kunna förklara att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Huruvida domstolen i dessa fall ska kunna meddela ett igångsättningsbesked eller ska beslut om att återförvisa till Miljöprövningsmyndigheten bör be- dömas från fall till fall. Som vi har redogjort för ska berörda myn- digheter, organisationer och enskilda ges tillfälle att yttra sig innan beslut om igångsättningsbesked meddelas. Möjligheten till yttrande syftar till att ge de som berörs tillfälle att lämna sina synpunkter innan frågan om igångsättningsbesked avgörs. Deras synpunkter

1475

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

utgör en viktig del av beslutsunderlaget vid bedömningen av bl.a. om tillräcklig hänsyn har tagits till omgivningen. Bedöms omfatt- ningen av verksamheten eller åtgärden vara begränsad och under- laget tillräckligt bör det inte finns något hinder mot att domstolen låter berörda myndigheter, organisationer och enskilda få yttra sig. Är det däremot fråga om en verksamhet eller åtgärd där omgivnings- påverkan kan vara omfattande eller svårbedömd bör återförvisning ske. Även sökanden kan ha ett intresse av att frågan om igångsätt- ningsbesked återförvisas till Miljöprövningsmyndigheten för att få en prövning i fler instanser av de villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder som igångsättningsbeskedet förenas med. Om mark- och miljödomstolen gör en annan bedömning än prövningsmyn- digheten i ett ärende där prövningsmyndigheten har bedömt att betydande miljöpåverkan inte kan antas och därför bifallit ansökan om igångsättningsbesked bör det däremot inte finnas något hinder för mark- och miljödomstolen att upphäva beslutet.

Som vi har beskrivit ovan kan prövningsmyndigheten även be- döma att en verksamhet eller åtgärd ska vägras igångsättningsbesked på andra grunder än att den kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Det kan, som har nämnts ovan, exempelvis avse att sök- anden inte uppfyller kraven i 16 kap. 6 § miljöbalken om vandel. Ett vägrat igångsättningsbesked kan få stora konsekvenser för sökanden och ska därför kunna överklagas av sökanden.

14.10.11Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m.

Förslag: Prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsätt- ningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten be- kräftade att ansökan var fullständig. Prövningsmyndighet har möjlighet att förlänga fristen om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Prövningsmyndigheten ska i så fall, innan den ur- sprungliga tidsfristen har löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förläng- ningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.

1476

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Som vi har redogjort för i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9. ser vi en ut- veckling inom EU mot tidsfrister för fler ärenden än i dag. Som vi har beskrivit i avsnitt 10.2.6 innehåller både EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial samt EU-förordningen om netto- nollteknik tidsfrister för handläggningen av sådana ärenden som omfattas av bestämmelserna. I Sverige finns också nationella bestäm- melser i lagen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, som har tillkommit för genomförande av bestämmelser i förnybartdirektivet (se mer om detta i avsnitt 10.2.6). I avsnitten 14.9.8 och 14.9.9 har vi redogjort för våra överväganden beträffande tidsfrister. Sammanfattningsvis har vi konstaterat att bestämmelsen om enkel, snabb och kostnads- effektiv handläggning i 9 § förvaltningslagen gäller för dessa ärenden. Vi har även bedömt att det i nuläget inte bör beslutas om generella tidsfrister för alla ärenden om miljötillstånd. Däremot har vi före- slagit att regeringen ska få meddela närmare föreskrifter om tids- frister för handläggningen vid prövningsmyndigheten. Vad gäller generellt för ärenden om miljöprövning ska Miljöprövningsmyndig- heten senast en månad efter det att ansökan är fullständig utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning. Kravet på tidsplan gäller inte om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller något annat särskilt skäl är obehövligt. Tidsplanen ska också hållas uppdaterad och offentliggöras på lämplig webbplats. Detta gäller alltså för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder.

Föreläggande om komplettering av en ansökan om igångsättningsbesked

Fastställande av tidsfrister förutsätter att det finns en tidpunkt i handläggningen då den startar. Som vi har redogjort för i avsnitt

14.9.7föreslår vi en reglering av att Miljöprövningsmyndigheten skriftligen ska bekräfta för sökanden om när myndigheten bedö- mer ansökan som fullständig. Detta gäller även vid myndighetens handläggning av ansökan om igångsättningsbesked. För att en an- sökan om igångsättningsbesked ska anses fullständig förutsätter det att den innehåller det underlag som behövs för att prövnings- myndigheten ska kunna bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om den, med

1477

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

beaktande av de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som före- slagits, är förenlig med miljöbalkens krav (se avsnitt 14.10.4).

När en ansökan om igångsättningsbesked inkommer till pröv- ningsmyndigheten ska myndigheten, på motsvarande sätt som föreslås gälla vid handläggningen av en ansökan om miljötillstånd (se avsnitt 14.9.6), kunna förelägga den som söker att avhjälpa eventuella brister inom en viss tid. Föreläggandet bör då innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläg- gandet inte följs. Om föreläggandet inte följs, får prövningsmyn- digheten avvisa ansökan. Enligt nuvarande regler för komplettering av en ansökan i ett ansökningsmål vid mark- och miljödomstol får domstolen endast avvisa ansökan om bristen är så väsentlig att an- sökan inte kan ligga till grund för prövning av målet (se 22 kap. 2 § andra stycket MB). Det finns flera avgöranden från Mark- och miljö- överdomstolen där domstolen funnit att bristerna varit sådana att ansökan ska avvisas. Det har då ofta rört mer omfattande brister i miljökonsekvensbeskrivningen eller det samråd som ska föregå den. Motsvarande gäller vid prövning vid miljöprövningsdelegation enligt bestämmelserna i 19 kap. 5 § 2 miljöbalken.

Någon motsvarande bestämmelse om möjlighet till avvisning finns inte för vare sig anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter. Enligt nuvarande regler leder en anmälan inte till ett slutligt avgörande i fråga om verksamhetens eller åtgär- dens tillåtlighet. Ett föreläggande om försiktighetsmått och skydds- åtgärder i ett anmälningsärende kan när som helst ändras förutsatt att det är motiverat utifrån miljöbalkens regler och proportionerligt. Det finns även möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela ett förläggande om förbud. Behovet av att kunna avvisa en ansökan på grund av bristande underlag har därför inte funnits.

Som vi kommer att återkomma till nedan är vårt förslag att ett igångsättningsbesked bör få motsvarande rättsverkan som ett miljö- tillstånd för det som uttryckligen har reglerats i beslutet. Det inne- bär att igångsättningsbeskedet kommer gälla mot alla som kunnat föra talan i målet. Igångsättningsbeskedet kommer inte heller kunna ändras på samma sätt som dagens föreläggande i ett anmälnings- ärende. Behovet av ett fullständigt utredningsunderlag blir därmed avgörande på ett annat sätt.

Som framgår av avsnitt 14.9.6 föreslår vi att väsentlighetskravet för avvisning tas bort. Se mer om skälen för förslaget i angivet av-

1478

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

snitt. Av samma avsnitt framgår även hur Miljöprövningsmyndig- heten ska bedöma om en ansökan är fullständig.

Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked

Som vi har nämnt inledningsvis i detta avsnitt ställer EU-rätten krav på att handläggningen av vissa typer av ärenden ska ske inom viss tid. Vissa av de verksamheter och åtgärder som kommer att prövas efter ansökan om igångsättningsbesked omfattas av MKB- direktivet och EU-förordningen om kritiska och strategiska rå- material.

Enligt MKB-direktivet ska den behovsbedömning som mot- svaras av vårt förslag om granskningsplikt och beslut i fråga om betydande miljöpåverkan ske under högst 90 dagar (se artikel 4.6

iMKB-direktivet). Direktivet tillåter även att prövningsmyndig- heten förlänger fristen. Det får endast ske i undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfatt- ning. I så fall ska den ansvariga myndigheten skriftligen informera exploatören om skälen till detta och om beräknat beslutsdatum. Enligt artikel 11.5i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial görs undantag från MKB-direktivet bestämmelser om tidsfrist i artikel 4.6 och ett fastställande av huruvida det strategiska projektet ska bli föremål för en miljöbedömning ska i stället göras inom 30 dagar från den dag då exploatören lämnat in all informa- tion som krävs enligt artikel 4.4 i MKB-direktivet. Vi bedömer dock att det är få av de verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av vårt föreslagna prövningsspår med granskningsplikt och igångsättningsbesked som omfattas av nämnda EU-förordning. De tidsfrister som anges i förordningen ska därför inte gälla som utgångspunkt för granskningsförfarandet och ansökan om igång- sättningsbesked. Som vi har redogjort för föreslår vi att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter för det fall det finns behov av andra tidsfrister för specifika verksamheter eller åtgärder.

Utgångspunkten bör enligt vår uppfattning vara att ett beslut i fråga om betydande miljöpåverkan handläggs så snabbt som möjligt. Enligt vårt förslag är dock tanken att beslutet i fråga om betydande miljöpåverkan meddelas tillsammans med ett igångsättningsbesked. Förslaget innebär alltså att tidsfristen, som utgångspunkt, ska om-

1479

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

fatta den totala tiden för handläggningen från det att ansökan är fullständig till ett slutligt besked i fråga om verksamheten eller åtgärden får påbörjas. Enligt vår bedömning saknas det därför skäl att frångå den tidsfrist som MKB-direktivet medger i fråga om granskningsförfarandet om 90 dagar. Det innebär att prövnings- myndigheten inom 90 dagar antingen ska ha meddelat beslut om igångsättningsbesked eller ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att den därmed omfattas av tillståndsplikt.

Tidsfristen ska börja löpa från den dag då Miljöprövningsmyn- digheten skriftligen bekräftar att ansökan är fullständig (se förslag i avsnitten 14.9.7–14.9.9). Denna bekräftelse kan lämnas direkt efter att ansökan inkommit och ansökan är fullständig då eller efter en komplettering.

Det kan uppstå yttre förhållanden under handläggningstiden som kan medföra att prövningsmyndigheten inte kan avsluta ären- det inom den angiva tidsfristen. En förlängning av tidsfristen av handläggningsskäl kan exempelvis bli aktuell om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokali- sering eller omfattning. Mer konkret kan det avse situationer när prövningsmyndigheten under handläggningen ser behov av kom- pletteringar. Det kan uppstå efter det att yttranden över ansökan inkommit. Vidare kan en förlängning aktualiseras för att prövnings- myndigheten ska kunna beakta remissvar från instanser, utföra en inventering av kulturvärden eller göra ett platsbesök som inte kan genomföras på grund av att förhållanden endast kan iakttas under viss årstid eller att ihållande och svåra väderförhållanden råder. Vad gäller årstidsrelaterade förhållanden bör dock det åligga sökanden att lämna in en ansökan vid sådan tid på året att ett eventuellt plats- besök kan utföras. Prövningsmyndigheten bör alltså ha en möjlig- het att förlänga tidsfristen för handläggningen. Detta bör göras innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut. Prövningsmyndig- heten ska i dessa fall informera den som avser att bedriva verksam- heten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas (se förslag i avsnitt 14.9.9). Enligt nuvarande reglering i 14 § andra stycket miljöbedömnings- förordningen finns en möjlighet för länsstyrelsen att under hand- läggningen av frågan om betydande miljöpåverkan kunna förlänga handläggningstiden. Enligt vårt förslag ska bedömningen av betyd-

1480

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ande miljöpåverkan för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder utföras av Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för prövningen av en ansökan om igångsättningsbesked. Med viss justering bör den bestämmelsen kunna tillämpas när handlägg- ningstiden för en ansökan om igångsättningsbesked behöver för- längas. En hänvisning till bestämmelsen bör föras in i miljöpröv- ningsförordningen. Som vi har nämnt ovan har de verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt och igångsättnings- besked tidigare prövats som A-, B- och C-verksamheter eller till- ståndspliktiga vattenverksamheter. För de verksamheter och åtgärder som tidigare omfattats av anmälningsplikt kommer handläggnings- tiden med vårt förslag att förlängas från sex veckor till som längst 90 dagar. Som vi också har konstaterat i bl.a. avsnitt 14.10.2 har det varit brister i fråga om bedömningen av om dessa verksamheter och åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vi har i en enkät tillfrågat ett större antal kommuner om den här bedömningen görs och fått till svar att den inte alltid görs av kommuner i sam- band med prövningen av anmälningspliktiga verksamheter (se mer om detta i avsnitt 14.10.2). Dessutom har flera kommuner i inter- vjuer framfört till oss att sex veckor är alldeles för kort tid för att handlägga många av de verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt. Enligt de kommuner som vi har varit i kontakt med händer det att handläggningen av ett anmälningsärende tar längre tid än sex veckor.

Med hänsyn tagen till möjligheten till förlängning av tidsfristen bedömer vi att det är rimligt att handläggningstiden för bedömning av betydande miljöpåverkan och ett igångsättningsbesked blir

90 dagar.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 15 § miljöbalken, 5 kap. 2 och 6 §§ miljöprövningsförordningen och 14 § miljöbedömningsförordningen.

1481

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.10.12Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked?

Förslag: Beslut om igångsättningsbesked ska omfattas av samma rättsverkan som ett miljötillstånd enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

Som vi har redogjort för ska vårt förslag om granskningsplikt och igångsättningsbesked ersätta viss av den tillståndsprövning som

i dag utförs av mark- och miljödomstol samt Miljöprövningsdelega- tionen. Utöver det ska det föreslagna förfarandet även omhänderta prövningen av vissa verksamheter och åtgärder som i dag omfattas av anmälningsplikt, s.k. C-verksamheter. De domar och beslut om tillstånd som följer av en prövning i mark- och miljödomstol eller Miljöprövningsdelegationen omfattas av den rättsverkan som följer av 24 kap. 1 § miljöbalken. De beslut som följer på en anmälan, oavsett om den gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, har enligt nuvarande regler inte ansetts ha någon rättskraft. Beslu- ten avser ofta förelägganden om försiktighetsmått eller skydds- åtgärder och innebär betungande beslut för verksamhetsutövaren. Förelägganden, förbud och liknande betungande beslut saknar som regel negativ rättskraft. Med negativ rättskraft avses att beslutet är orubbligt i den meningen att det inte kan omprövas, återkallas, ändras eller rättas av beslutsmyndigheten. Om beslutet saknar negativ rättskraft kan myndigheten således ändra ett sådant beslut både till fördel och till nackdel för den enskilde.

Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4 gäller en lagakraftvunnen dom i ett ansökningsmål som avser tillstånd till en verksamhet mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet (se 24 kap. 1 § MB). Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet behöver normalt inte frukta att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av miljöbalken. I förarbetena beskrivs detta som att till- ståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet.253

Enligt vårt förslag ska prövningsmyndigheten genomföra gransk- ningsförfarandet och pröva en ansökan om igångsättningsbesked.

253Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252.

1482

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Syftet med förslaget är att det i och med ett beslut om igångsätt- ningsbesked blir tydligt för sökanden och omgivningen att pröv- ningsmyndigheten bedömt att verksamheten eller åtgärden är förenlig med miljöbalkens bestämmelser och att den kan bedrivas eller utföras. Beslut om igångsättningsbesked kommer därmed, till skillnad från förelägganden i anmälningsärenden, inte att utgöra ett betungande besked från prövningsmyndigheten utan ett gynnande förvaltningsbeslut. Gynnande förvaltningsbeslut vinner som huvud- regel negativ rättskraft.

Ett igångsättningsbesked kommer liksom ett miljötillstånd att innehålla de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs. Att en verksamhet eller åtgärd förprövas innebär en trygghet för sökan- den. Likaså innebär förprövningen en trygghet för enskilda närboende då villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan innebära att verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen inte utan en ytterligare prövning kan förändras i förhållande till det som är reglerat.

Förfarandet där granskningen leder till ett igångsättningsbesked är avsett för det verksamheter och åtgärder där prövningsmyndig- heten bedömt att en betydande miljöpåverkan inte kan antas. Det ska alltså avse sådana verksamheter och åtgärder där omgivnings- påverkan är begränsad.

I avsnitt 14.9.17 har vi redogjort för de ändringar som vi föreslår i 24 kap. 1 § miljöbalken. Syftet med dessa ändringar är att förtyd- liga vad som ska omfattas av den rättsverkan som bestämmelsen anger. Vi har även i avsnitt 14.9.24 föreslagit ändringar i nuvarande regler för omprövning. Dessa regler ska även gälla även för beslut om igångsättningsbesked.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 24 kap. 1 § miljöbalken.

1483

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.11 En mer digital miljöprövningsprocess

Förslag: Den nya prövningsmyndigheten bör på en lämplig webb- plats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra informa- tion om inledda ärenden om miljöprövning och hur allmänheten kan lämna synpunkter, kungörelsehandlingar samt meddelade beslut.

Bedömning: Publiceringen bör ske på ett sådant sätt att det är möjligt att söka efter information genom att uppge ärendenum- mer, verksamhetsutövarens namn, verksamhetstyp, kommunen i fråga eller ett visst tidsintervall.

Som vi beskriver i avsnitt 14.2.3 är vår utgångspunkt att hela miljö- prövningsförfarandet så långt det är möjligt och lämpligt bör vara digitalt.

Miljöprövningsutredningen bedömer att en digital handläggning har förutsättningar att snabba på och effektivisera processen, vilket förenklar för både sökanden, parter och prövningsmyndigheterna.

Utredningen beskriver pågående utvecklingsarbete hos berörda pröv- ningsmyndigheter, och lämnar förslag om teknikneutrala regler för att främja den pågående utvecklingen och ett uppdrag till Domstols- verket och länsstyrelsen att fortsätta arbeta med digitalisering ut- ifrån den förstudie som har gjorts.254 Förslagen har lett till författ- ningsändringar, i syfte att öka utrymmet för digital handläggning, t.ex. tas aktförvararna bort, och beslut ska från och med den 1 janu- ari 2025 hållas tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i kungörelsen.255 Domstolsverket och länsstyrelsen har dess- utom fått i uppdrag i sina respektive regleringsbrev att fortsätta utvecklingsarbetet. Naturvårdsverket fick i uppdrag 2022 att ta fram en gemensam vägledning om miljöprövnings- och miljöpröv- ningsprocesserna på sin webbplats, och på verksamt.se utveckla en vägledning om reglerna för tillstånd och anmälan.

Vi konstaterar att det med det reviderade industriutsläppsdirek- tivet kommer krav på elektroniska tillståndsförfaranden och att information ska göras tillgängligt för allmänheten på internet, kost- nadsfritt och utan att åtkomsten begränsas till registrerade använd-

254Se SOU 2022:33 s. 351.

255Se prop. 2023/24:152.

1484

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

are (se artikel 5.4, 24.2 och 24.3). Syftet med de nya reglerna är att minska den administrativa bördan för verksamhetsutövare och behöriga myndigheter, stärka allmänhetens tillgång till information och underlätta allmänhetens deltagande i tillståndsförfaranden. Vi bedömer att det inte handlar om att ersätta pappershantering med en pdf, utan att digitalisera informationshanteringen och processen.

Av de nya EU-förordningen om netto-nollteknik framgår vidare att medlemsstaterna ska tillhandahålla information på en webbplats och på ett centraliserat och lättillgängligt sätt om bl.a. tillstånds- processen (se artikel 7). En liknande bestämmelse finns i EU-förord- ningen om kritiska och strategiska råmaterial (artikel 18). Vi kon- staterar att information kan förmedlas på olika sätt. I dag finns beskrivningar om tillståndsprocessen på webbplatser och i vägled- ningsmaterial. Vi gör bedömningen att vi bör utgå från syftet med de nya EU-kraven – att snabba på tillståndsprövningar och säker- ställa social acceptans för nya eller ändrade verksamheter och åt- gärder. För att åstadkomma detta kan det t.ex. vara effektivt med en video med information om den aktuella verksamhetstypen, hur den kan komma att påverka omgivningen och hur handläggningen av ansökan kommer att gå till. I avsnitt 6.3.6 redovisar vi att Dan- mark har kommit en god bit på väg med att skapa ett digitaliserat system med e-tjänster och digitala verktyg för att minska admini- strationen och ge stöd och vägledning till inblandade aktörer i miljöprövningsprocessens olika delar. Det finns t.ex. en e-tjänst för inlämnande av ansökningar oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, och den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”. Även andra delar av processen är samlad till digi- tala portaler. Kungörelser sker t.ex. på Digital MiljøAdministra- tion, där även tillsynsrapporter offentliggörs.

I Finland pågår en större förändring av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivå. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där till- stånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillstånds- process. Redan i dag finns e-tjänster för miljötillstånd och en och samma tillstånds- och informationstjänst med information om pågående tillståndsärenden, ansökningar som har kungjorts och som allmänheten och berörda myndigheter kan lämna synpunkter på, och fattade beslut om miljötillstånd.

1485

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi bedömer att Sverige behöver ta ett helhetsgrepp för att digi- talisera miljöprövningen. Ett samlat miljöinformationssystem, e-tjänster för ansökningar, lämnande av synpunkter och överklag- anden, och digitala verktyg för vägledning och stöd kan förenkla för företag samt göra det lättare för allmänheten och berörda myn- digheter att ta reda på vad som gäller för en verksamhet och delta effektivt i miljöprövning. Digitaliseringen på området är emellertid fragmentiserad med små tårtbitar och ingen helhetsbild. Det saknas också ett tydligt ägandeskap och förvaltandeskap. I dag finns e-tjänster på sina håll och det pågår utvecklingsarbete med att ta fram fler. Det räcker samtidigt inte med att bara digitalisera själva processen

–för att genomföra EU-kraven och nå önskvärda nyttor med digi- taliseringen behöver själva tillståndshandlingen digitaliseras. Under flera år har behovet av en gemensam plattform med information om aktuella verksamheter och åtgärder diskuterats – ett s.k. anlägg- ningsregister med information om verksamheter och åtgärder som ska kunna användas i såväl miljöprövningen och tillsynen som rappor- tering till EU. Ingen myndighet har emellertid ett utpekat ansvar för att driva utvecklingen framåt. Det pågår trots det ett arbete med detta på Naturvårdsverket inom ramen för ett regeringsuppdrag om att lämna förslag på en nationell digital lösning för inlämning av företags- och verksamhetsutövares miljörapportering.

Frågan är varför vi inte har kommit längre i Sverige? Vi konsta- terar inledningsvis att flera myndigheter berörs och att mark- och miljödomstolarna, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndig- heter samt kommunerna behöver samarbeta. Samverkan kring in- formation och digitalisering av informationsförsörjningen väcker dessutom en rad, och ibland svåra, frågor om vem som ansvarar för informationen, hantering av personuppgifter, utlämnande av allmän handling, sekretessfrågor, möjlighet till digitala signaturer och be- hörighetshantering. Även säkerhetsfrågor kan uppstå – när infor- mation kombineras eller samlas ihop kan det uppstå ny information som kan behöva en högre nivå av skydd. Samverkan kring informa- tionsförsörjningen på miljöområdet har hittills till stor del byggt på frivillighet, myndigheterna kan var för sig eller tillsammans se ett behov. Det saknas emellertid en tydlig och gemensam målsättning, fördelning av ansvar och roller, författningsstöd samt finansiering.

Vi lämnar i detta betänkande förslag som bidrar till att skapa bättre förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av att digi-

1486

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

talisera miljöprövningen. Vi har tagit bort ineffektiva moment i processen och anpassat regelverket så att det blir mer teknikneutralt. Digitala kanaler för ansökningar, kungörelser och inlämnande av synpunkter bör med våra förslag vara det primära alternativet, även om det i enskilda fall kan finnas behov en annan hantering. Vi under- stryker också vikten av att vägledning och stöd, och ser fördelar med att detta byggs in i den nya miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocessen för att underlätta för företag och allmänhet. Med en och samma prövningsmyndighet kommer arbetet med att ta fram sådana kanaler och verktyg vara enklare att styra och finansiera.

I arbetet med att få den nya prövningsmyndigheten på plats bör ingå att utveckla tjänster och digital vägledning för miljöprövnings- ärenden. Dessa bör vara på plats när myndigheten påbörjar sitt arbete, och vara möjliga att koppla till andra digitala plattformar om företagens miljörapportering, tillsynsbeslut och annat som krävs för EU-rapportering. Frågorna bör därför ingå i det fortsatta arbetet med att genomföra förslaget om en ny prövningsmyndighet (se avsnitt 14.18.2). Det kommer att krävas samverkan mellan pröv- ningsmyndigheten och bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Regeringen kan underlätta samarbetet genom att tydliggöra rikt- ningen för digitaliseringen av tillståndshandlingen och den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, ansvar och roller. Vi lämnar inte förslag på ansvarsfördelning i detta betänkande.

Därutöver bör prövningsmyndigheten få i uppgift att tillgäng- liggöra information på en lämplig webbplats på ett sådant sätt att den är sökbar. Informationstjänsten bör möjliggöra en samlad bild av de tillstånd och beslut som avser en viss verksamhet. Allmänheten bör kunna söka efter information om en viss verksamhet och där kunna utläsa alla relevanta tillstånd och igångsättningsbesked. I en framtida informationstjänst bör uppgifter kunna sökas genom en avgränsad sökning med t.ex. ärendenummer, verksamhetsutövarens namn, verksamhetstyp, kommunen i fråga eller ett visst tidsinter- vall som sökkriterium. Vi bedömer att det bör införas en ny bestäm- melse som innebär att prövningsmyndigheten ska offentliggöra information om inledda ärenden om miljöprövning och hur allmän- heten kan lämna synpunkter, kungörelser samt meddelade beslut. Bestämmelsen bör föras in i ett nytt 8 kap. miljöprövningsförord- ningen. Det bör framgå att informationen ska vara samlad och sök-

1487

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

bar. Bestämmelsen bör gälla nya ärenden. Hur gamla beslut ska hanteras behöver utredas vidare.

Syftet med de förändringar som vi ser framför oss är inte att i första hand undvika pappershantering – det handlar om att ta steg mot en digital handläggning där informationen kan hämtas från olika källor, analyseras och användas för olika ändamål. Nationella e-tjänster för ansökan om miljötillstånd och offentliga samråd, tyd- liga och digitala kontaktvägar och vägledningar inbyggda i e-tjänst- erna bidrar till att förenkla för sökanden och andra inblandade par- ter att delta effektivt i processen. Med ett ärendesystem anpassat för aktuella verksamhetstyper kan sökanden och allmänhet när som helst gå in och se var i processen ett ärende ligger. En digitaliserad miljöprövning kan också effektivisera handläggningen genom att t.ex. hämta in standardiserade uppgifter och frigöra tid för analys, återanvända information som lämnas in till prövningsmyndigheten och strukturera information inför beslut. Om mätdata finns i en databas kan kumulativa effekter automatiseras. Med en tydlig och gemensam informationstjänst för miljöprövningsärenden säker- ställs dessutom tillgången till miljöinformation, och det blir enklare för allmänheten och berörda myndigheter att hitta information om vad som gäller för en viss verksamhet och pågående ärenden. Målet är en effektiv och rättssäker handläggning av miljöprövningsären- den, förbättrade möjligheter till analys och uppföljning samt för- enkling och bättre service till företag och allmänhet.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 8 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.

14.12Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation

14.12.1 Inledning

Som en följd av att vi i avsnitt 14.6 föreslår en ny prövningsorga- nisation finns skäl för att närmare se över vilka av de frågor som

i dag prövas i första instans av mark- och miljödomstol, länsstyrelse

1488

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

eller kommun som även fortsatt bör hanteras av dessa myndigheter och hur denna hantering bör regleras.

Våra överväganden och förslag i denna del motiveras i detta avsnitt.

14.12.2 Mark- och miljödomstol

Bedömning: Stämningsmål bör fortsatt handläggas av mark- och miljödomstolen som första instans.

Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produk- tion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken bör fortsatt ske på mark- och miljödomstol med stöd av nuvarande bestämmelser i miljöbalken. Detta följer av föreslagen övergångsbestämmelse till miljöbalken.

Mark- och miljödomstolarnas prövning av vissa stämningsmål

I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljö- prövning i första instans från den 1 januari 2028. All tillståndspröv- ning av miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter i mark- och miljödomstol som första instans upphör från och med samma tidpunkt. Mark- och miljödomstolarna kommer därmed att som första instans enbart handlägga stämningsmål. I och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva s.k. ansök- ningsmål upphävs 22 kap. miljöbalken om förfarandet i ansöknings- mål. Det medför behov av följdändringar i bl.a. 21 kap. 1–3 §§ miljöbalken (se avsnitt 14.15.2), men påverkar också i viss mån regleringen av vad som gäller för mark- och miljödomstolens hand- läggning av stämningsmål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Stämningsmål bör dock fortsatt handläggas med stöd av rättegångsbalkens regler (4 kap. 1 § LOM). Det inne- bär att målen inleds i mark- och miljödomstol genom att talan väcks genom en ansökan om stämning. Detta regleras i dag i 7 kap. 8 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I 9 och

10 §§ samma lag anges vissa bestämmelser om förfarandet samt att

1489

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

vissa regler om indispositiva tvistemål gäller. Vi föreslår ingen änd- ring i dessa bestämmelser.

I 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet anges att i fråga om förfarandet i stämningsmål i mark- och miljödomstol gäller vissa av bestämmelserna om ansökningsmål i

22 kap. miljöbalken. Enligt vår bedömning bör den bestämmelsen upphävas och i stället bör rättegångsbalkens bestämmelser i huvud- sak att gälla. Rättegångsbalkens regler i 40–43 kap. tillsammans med regler i lagen om mark- och miljödomstolar är heltäckande med undantag för hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken som anger att yttrande i mål om vattenverksamhet ska inhämtas från den länsstyrelsen som är vattenmyndighet. En motsvarande bestämmelse införs därför i nya 20 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.9.10) och en hänvisning till den bestämmelsen läggs in i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vi redogör nedan närmare för övriga hänvisningar i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och vilka regler som i stället bör gälla enligt rättegångsbalken.

I 7 kap. 11 § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avses förbud mot tredskodom under muntlig förberedelse jämte rätt för parter att åberopa ingivna skrifter, sak- kunnigundersökning, tid och plats för huvudförhandling, huvud- principen att syn ska hållas, förfarandet vid huvudförhandling, domens innehåll och tidpunkten för dess meddelande samt kartor

m.m.vid inlösen. Genom att rättegångsbalkens regler blir tillämp- liga kommer det vara möjligt att meddela tredskodom i samband med muntlig förberedelse. Samtidigt bibehålls 7 kap. 10 § i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som i förening med bestämmelser i rättegångsbalken (t.ex. 42 kap. 12 § 2 stycket RB) innebär att tredskodom inte kan meddelas om rätten bedömer att målet är indispositivt. Aktuella mål bör enligt vår bedömning i de flesta fall bedömas vara indispositiva tvistemål. Det finns i rätte- gångsbalken bestämmelser om att ingivna skrifter kan åberopas och anses genomgångna utan fullständig redogörelse för innehållet vid en huvudförhandling (43 kap. 8 § 3 stycket RB), möjlighet att för- ordna sakkunnig (40 kap. 1 § RB), att tid och plats för huvudför- handling ska bestämmas när målet är färdigberett (2 kap. 21 § RB tillsammans med reglerna i samma kapitel om skriftlig och muntlig förberedelse), m.m. Nödvändig utredning måste också utföras och

1490

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

en särreglering om att kartor ska finnas bör därför inte heller be- hövas.

Det andra stycket i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet rör de specialfall om rensning som regle- ras i 2 kap. 6 § i samma lag. Hänvisningarna där till 22 kap. 23 och 28 §§ samt, om det i ett sådant mål är fråga om arbete för att före- bygga eller minska skador eller olägenheter, 22 kap. 14 § miljöbalken medför att ett värde kan uppskattas av mark- och miljödomstolen, att ett verkställighetsförordnande kan meddelas och att domstolen i vissa fall kan besluta att skadeförebyggande åtgärder får vidtas, utan huvudförhandling och innan målet avgörs. Det följer även av rättegångsbalkens regler att domstolen i vissa fall måste uppskatta värden (35 kap. 5 § RB) och fatta interimistiska beslut (15 kap. 5 § andra stycket RB). Verkställighetsförordnande kan också meddelas med stöd av 17 kap. 14 § rättegångsbalken.

Moderna miljövillkor för tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel

I avsnitten 15.2.1 och 15.2.3 föreslår vi en övergångsbestämmelse till miljöbalken respektive förordningen om vattenverksamheter som innebär att de nya bestämmelserna i miljöbalken inte ska till- lämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för pro- duktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa ärenden ska således fortsatt handläggas av mark- och miljödomstol och prövas utifrån nuvarande bestämmelser i miljöbalken och förordningen om vattenverksamhet både proces- suellt och materiellt. Skälet för detta är att det vore olämpligt att under pågående prövningsperiod ändra processen för prövningen på ett sådant sätt att en ny nationell plan skulle behöva tas fram och beslutas. Arbetet har inletts och domstolarna har redan förstärkts med särskild kompetens. En överföring av denna prövning till Miljö- prövningsmyndigheten skulle kunna leda till förseningar, ökade kostnader och negativa effekter för vattenmiljön. Det är därför mest ändamålsenligt att prövningen fortsatt sker hos mark- och miljödomstol och enligt nuvarande förfaranderegler. För ändringar eller omprövningar av vattenverksamheter som inte omfattas av prövningen enligt den nationella planen och för ny prövning av

1491

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

sådana vattenverksamheter som omfattas av planen och som har omprövats en gång bör däremot den nya föreslagna prövnings- processen och de nya förfarandereglerna i gälla.

Ersättning med anledning av tillträde och tvångsrätt

I 28 kap. miljöbalken finns ett antal bestämmelser om rätt till till- träde till annans fastighet för att t.ex. utföra förebyggande och av- hjälpande åtgärder samt underhålla en vattenanläggning. Tillträde kan gälla både för myndigheter och enskilda (se 28 kap. 1–5, 11 och 12 §§ MB). Samtliga dessa tillträdesbestämmelser är förenade med en rätt till ersättning för skada och intrång. Enligt nuvarande regler ska en sådan talan väckas vid mark- och miljödomstolen. Vi bedömer inte att det finns skäl att ändra på nuvarande ordning.

Även den tvångsrätt som regleras i 28 kap. 10 § miljöbalken ger rätt till ersättning. Som vi har beskrivit i föregående avsnitt ska tvångsrätten som sådan hanteras av den nu föreslagna Miljöpröv- ningsmyndigheten. Däremot bör ersättningen för skada och in- trång liksom i dag hanteras av mark- och miljödomstolen. Vad gäller ersättning för skada och intrång vid tillträde m.m. ska en sådan talan även enligt nuvarande regler väckas genom ansökan om stämning vid mark- och miljödomstolen. Vi föreslår ingen ändring av detta.

14.12.3 Länsstyrelsen

Bedömning: Länsstyrelserna ansvarar fortsatt för handläggning av anmälan om vattenverksamheter och för prövning av vissa tillstånd, dispens och anmälan enligt miljöbalken som inte om- fattas av miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Det gäller t.ex. dispens för markavvattning, anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och tillstånd för transport av avfall.

Förslag: Bestämmelsen om innehåll i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 § miljöbalken i 19 kap. 6 § och 22 kap. 1 g § miljö- balken flyttas till en ny 7 kap. 29 c § miljöbalken.

1492

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljö- prövning i första instans från den 1 januari 2028. De ärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegationer kommer enligt vårt förslag att prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Länsstyrelsen kommer därmed inte hantera någon tillståndsprövning av miljö- påverkande verksamhet. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen inte behöver omfattas av bestämmelsen i 19 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken som anger vilka handläggningsregler som ska gälla vid länsstyrelsen prövning. Det innebär också att länsstyrelsen inte behöver ha möj- lighet att ta ut några avgifter för den handläggningen. Även ansvaret för att pröva tillstånd för markavvattning flyttas till den nya myn- digheten – de verksamheterna blir nu granskningspliktiga. Efter- som Miljöprövningsmyndigheten även ska ansvara för bedömningen av en granskningspliktig verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan, upphör också länsstyrelsernas ansvar i samrådsprocesser enligt 6 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8).

Länsstyrelsen kommer att ha kvar samma ansvar som i dag som tillsynsmyndighet för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, t.ex. anmälningspliktiga vattenverksamheter. Därmed hanterar läns- styrelsen fortsatt handläggningen av ärenden som ska anmälas till tillsynsmyndigheten, i den mån tillsynen inte delegerats till kommun. Vilka vattenverksamheter eller åtgärder som är anmälningspliktiga framgår fortsatt av 19 § förordningen om vattenverksamheter.

Länsstyrelsen har också kvar ansvaret för vissa andra ärenden om dispenser, tillstånd och anmälningar enligt miljöbalken som inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Dessa tillstånd, dispenser och anmälningar bedömer vi vara en annan typ än den miljöprövning vi reglerar i nya 20 kap. miljöbalken och miljöpröv- ningsförordningen. Skälen beskrivs mer utförligt i avsnitt 14.7.13. Ingen förändring görs i fråga om vem som prövar dessa frågor. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen enligt 7 kap. 7 § miljöbalken får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat och dispenser från strandskyddet enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken. Länsstyrelsen prövar också fortsatt sådana Natura 2000-tillstånd som inte omfattas av den nya tillstånds- och granskningsplikten i

20 kap. (7 kap. 28 a § MB). Det gäller exempelvis för verksamheter enligt lagen om kontinentalsockeln och andra sektorslagar.

I nuvarande 19 kap. 6 § miljöbalken finns en bestämmelse om underlag för tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.

1493

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Bestämmelsen omfattar länsstyrelsernas prövningsverksamhet när det gäller tillståndsansökningar som är begränsade till frågan om tillstånd enligt Natura 2000-bestämmelserna. Enligt vår bedömning är placeringen i 19 kap. under rubriken ”Särskilt om prövningen av miljöfarlig verksamhet” missvisande. Vi gör bedömningen att be- stämmelsen bör flyttas och placeras tillsammans med övriga pro- cessuella och materiella bestämmelser om Natura 2000-tillstånd i 7 kap. miljöbalken. Detta gäller även för nuvarande bestämmelse om en ansökans innehåll när ansökan avser ett Natura 2000-till- stånd enligt 22 kap. 1 g § miljöbalken. När 22 kap. miljöbalken upphävs som en följd av förslagen i avsnitt 14.6 bör aktuell bestäm- melse placeras tillsammans med övriga bestämmelser om länsstyr- elsens prövning av Natura 2000-tillstånd i 7 kap. miljöbalken. Se också förslag på en motsvarande reglering i nya 3 kap. miljöpröv- ningsförordningen om ansökan om Natura 2000-tillstånd görs inom ramen för ett ärende om miljöprövning (se avsnitt 14.9.3).

Även dispens från markavvattningsförbud enligt 11 kap. 14 § miljöbalken prövas av länsstyrelsen. Ingen ändring görs heller i fråga om ansvaret för anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. För en mer utförlig beskrivning av de typer av ärenden enligt miljöbalken som prövas av länsstyrelsen, se avsnitt 11.2.4.

Författningsförslag

Bestämmelser finns i 7 kap. 29 c § miljöbalken.

14.12.4 Kommun

Förslag: I och med att 22 kap. miljöbalken upphävs behöver följd- ändringar göras i 19 kap. miljöbalken avseende kommunernas hantering av vissa tillståndsärenden enligt miljöbalken. De para- grafhänvisningar till förfaranderegler i 22 kap. miljöbalken som fortsatt bör gälla ersätts med hänvisningar till förfaranderegler i 6 och 20 kap. miljöbalken.

Bedömning: Kommunen bör fortsatt handlägga anmälningar av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder som är anmälnings- pliktiga enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken.

1494

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Kommunen bör fortsatt ansvara för prövning av vissa till- stånd, dispens och anmälningar enligt miljöbalken som inte är ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken.

Vårt förslag innebär att ett antal verksamhetstyper flyttas från tillsynsmyndighetens handläggning vid anmälan till granskning vid den nya prövningsmyndigheten. Vår uppskattning är att det hand- lar om motsvarande cirka 50–60 procent av de befintliga C-verksam- heterna och cirka 50–75 procent av andelen inkommande ärenden om nya verksamheter som berör dessa verksamhetstyper (se av- snitt 16.8.1 för våra beräkningar). Det innebär att kommunerna kommer att pröva färre anmälningsärenden än i dag, men kommu- nen kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att ha kvar ansvaret för att pröva anmälningar av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder. Vilka verksamheter eller åtgärder som vi föreslår bör vara anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken fram- går av 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verk- samhet och hälsoskydd. Dessa verksamheter är i huvudsak sådana som från nationell synpunkt har ansetts kunna ha en lokal miljö- påverkan, men där det inte ska behöva göras en bedömning från fall till huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betyd- ande miljöpåverkan. Se vidare i avsnitt 14.7.8.

Vad gäller anmälan om vattenverksamheter enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken föreslås inga ändringar. I den mån länsstyrelsen har delegerat tillsynsansvaret till kommunen är det fortsatt kommunen som prövar anmälningspliktiga vattenverksamheter.

Kommunen har också ansvar för vissa andra ärenden om dispen- ser, tillstånd och anmälningar enligt miljöbalken som inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Det gäller bl.a. anmälningar och tillstånd för att installera värmepumpsanläggningar, tillstånd för enskilda avlopp och meddelande av dispens från föreskrifter som kommunen har meddelat för ett naturreservat. En mer utförlig be- skrivning av vad kommunen handlägger för ärenden enligt miljö- balken finns i avsnitt 11.2.5. Prövningen av dessa tillstånd, dispenser och anmälningar bedömer vi vara av en annan typ än den miljöpröv- ning vi reglerar i nya 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsför- ordningen. Skälen beskrivs mer utförligt i avsnitt 14.7.13.

Kommunernas handläggning av anmälningsärenden regleras i

26 kap. 9 § miljöbalken (stöd för att besluta om föreläggande eller

1495

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

förbud) och i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. I övrigt tillämpar de kommunala nämnderna förvaltnings- lagen.

Vad gäller kommunernas tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet finns i dag regler i 19 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken. I 19 kap. 5 § finns hänvisningar till vissa bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. Följdändringar krävs när 22 kap. miljöbalken upphävs. Dessa be- skrivs nedan.

Särskilt om kommunens tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet

I 19 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken finns bestämmelser som gäller läns- styrelsernas och de kommunala nämndernas tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet. Eftersom länsstyrelserna inte längre kommer att pröva miljöpåverkande verksamheter kommer bestäm- melserna framgent enbart tillämpas i de kommunala nämndernas prövning. Det finns vissa oklarheter i fråga om tillämpningsområ- det, dvs. i vilka prövningar bestämmelserna i 19 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken verkligen tillämpas i dag. Vår bedömning är att be- stämmelserna endast bör avse prövningen av tillstånd. Kommuner- nas prövning av anmälningspliktiga verksamheter regleras genom bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. Någon ändring i dessa regler föreslår vi inte. För att förtyd- liga tillämpningsområdet av bestämmelserna i 19 kap. 4 och 5 §§ första stycket miljöbalken gör vi bedömningen att det av bestäm- melserna bör framgå att de avser kommunens tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet.

I befintliga 19 kap. 5 § miljöbalken finns hänvisningar till flera bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. Det är i flera delar långtgående krav som ställs. Vi har inte djupare analyserat hur bestämmelserna används i kommunernas tillståndsprövning i dag men enligt vad som har förts fram till oss tillämpas bestämmelserna i varierande grad och de uppfattas i flera delar inte vara lämpliga att tillämpavid kommunernas tillståndsprövning. I ett par fall finns dessutom redan bestämmelser med samma innebörd i förvaltningslagen. Mot den bakgrunden är vår bedömning att vissa av bestämmelserna kan slopas i samband med att nuvarande 22 kap. miljöbalken upphävs. Samtidigt bedömer vi att några nya hänvisningar till paragrafer med

1496

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förfaranderegler 20 kap. miljöbalken bör införas. Dessa beskrivs nedan. Bestämmelserna är inte nya i sak utan de motsvarar bestäm- melser som redan har gällt för den kommunal nämnden genom de tidigare hänvisningarna till 22 kap. miljöbalken. Det anges också att bestämmelserna ska tillämpas av kommunerna i förekommande fall vilket innebär att bestämmelsen är fakultativ. I det följande görs en genomgång av våra överväganden för respektive punkt i nuvarande

19 kap. 5 § miljöbalken:

Punkt 1 avser ansökans form och innehåll. Den ska enligt 22 kap. 1, 1 d–1 f §§ miljöbalken vara skriftlig och innehålla ett antal obli- gatoriska uppgifter, bl.a. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insats- varor och ämnen liksom energianvändning. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelser i

20 kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen om ansökans form och innehåll.

Punkt 2 hänvisar till 22 kap. 2 § miljöbalken om antalet ansök- ningshandlingar och om åtgärder som ska vidtas vid för litet antal ansökningshandlingar eller andra brister i ansökan. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i 20 § förvaltningslagen. Den bör enligt vår bedömning vara tillräcklig och punkten bör därför upp- hävas utan att ersättas.

Punkt 3 hänvisar till 22 kap. 2 a § miljöbalken om att den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ miljöbalken skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhål- landen som behövs för prövningen. Kommuner prövar inte ärenden enligt 24 kap. miljöbalken och punkten bör därför upphävas utan att ersättas.

Punkt 4 hänvisar till 22 kap. 3 § miljöbalken om kungörelses inne- håll. Punkten bör ersättas med en hänvisning till kungörelsebestäm- melserna i 6 kap. 40 § miljöbalken.

Punkt 5 hänvisar till 22 kap. 6 § miljöbalken, som anger vilka statliga myndigheter som har rätt att föra talan och att kommun får föra talan för att tillvara miljöintressen inom kommunen. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till en motsvarande bestämmelse i 20 kap. miljöbalken om myndigheters talerätt.

1497

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Punkt 6 hänvisar till 22 kap. 9 § miljöbalken om rätt att företräda fastighet om det råder tvist om en fastighet som påverkas av verk- samheten eller åtgärden. Nuvarande punkt bör ersättas av en hän- visning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljöbalken.

Punkt 7 hänvisar till 22 kap. 12 § miljöbalken om möjligheter att förordna sakkunnig att efter förberedande undersökning avge ut- låtande rörande en fråga, där det behövs särskild utredning för be- dömningen. Det hänvisas också till 13 § samma kapitel om skyldighet att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vatten- myndighet i ärenden om vattenverksamhet eller åtgärder som kan påverka vattenmiljön. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvis- ning till motsvarande nya bestämmelser i 20 kap. miljöbalken.

Punkt 8 hänvisar till 3 kap. 4 § lagen om mark- och miljödom- stolar som gör det möjligt för domstolen att uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Ingen ändring bör göras.

Punkt 9 hänvisar till en del bestämmelser i 22 kap. 25 § samt

25 a–25 c och 25 f–25 h §§ miljöbalken om vad en tillståndsdom

–för kommunal nämnds del ett tillståndsbeslut – ska innehålla. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelser i 20 kap. miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av den bestämmelsen om innehåll i ett beslut om miljöprövning.

Punkt 10 hänvisar till möjligheten enligt 22 kap. 26 § miljöbal- ken för mark- och miljödomstol att i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet och, om verksamheten befunnits tillåtlig och dess snara genomförande är angeläget, meddela till- stånd till behövliga byggnadsarbeten. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljö- balken om särskilt beslut.

Punkt 11 hänvisar till bestämmelser i 22 kap. 7 § miljöbalken om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter. Då de kommunala nämndernas prövning inte avser ersättningsfrågor, omfattas inte sådana av hänvisningen. Vad gäller t.ex. möjligheten att skjuta upp fastställande av vissa villkor är det en möjlighet som, enligt vad vi erfar, inte används i kommunens tillståndsprövning. Punkten bör därför upphävas utan att ersättas.

Punkt 12 hänvisar till 22 kap. 28 § första stycket första meningen miljöbalken, som gör det möjligt att meddela ett s.k. verkställighets-

1498

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

förordnande, dvs. förordna att ett tillståndsbeslut får tas i anspråk utan hinder av att det överklagas. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljöbal- ken om verkställighet.

Punkt 13 hänvisar till bestämmelsen i 23 kap. 3 § miljöbalken som innebär att beslut i frågor om sakkunniga enligt nuvarande 22 kap. 12 § miljöbalken ska överklagas särskilt och inte i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ansökningsärendet. Punkten bör vara kvar, men hänvisningen till 22 kap. miljöbalken bör ersättas med en hänvisning till en motsvarande bestämmelse

i nya 20 kap. § miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 19 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken.

14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt

Förslag: I första hand förordar vi att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskaps talerätt slopas och att Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens och länsstyrelsernas talerätt för- tydligas. Naturvårdsverkets talerätt begränsas till att tillvarata allmänna miljöintressen. Havs- och vattenmyndighetens talerätt begränsas till att tillvarata allmänna intressen som berör havs- och vattenmiljö och fiske. Länsstyrelsens talerätt begränsas till att gälla miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet.

För ytterligare tydlighet i fråga om olika myndigheters roller i miljöprövningsprocessen föreslås förtydliganden i Havs- och vattenmyndighetens instruktion.

Bedömning: I andra hand förordar vi att även länsstyrelsernas talerätt slopas.

Kommunernas talerätt i ärenden om miljöprövning bör läm- nas oförändrad.

Regeringens styrning och uppföljning av de statliga myndig- heternas deltagande i miljöprövningsprocessen bör utvecklas.

1499

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Resurser i form av personal och kompetens är centrala för att se till att myndigheter ska kunna bidra med yttranden av hög kvalitet och relevans och delta i prövningen på ett sätt som inte förlänger processen.

14.13.1 Inledning

I detta avsnitt redogör vi för våra utgångspunkter och övervägan- den vad gäller de myndigheter som har talerätt i miljöprövnings- processen.

14.13.2 Utgångspunkter

Vi ska enligt våra direktiv se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen och utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part i tillståndsprocessen enligt miljöbalken.256

De statliga myndigheter som i skrivande stund har talerätt är

21 länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vi har gått igenom den statistik som finns avseende i vilken utsträckning dessa myndigheter överklagar tillståndsärenden enligt miljöbalken. När det gäller miljöprövningsdelegationernas tillståndsbeslut för B-verksam- heter stod statliga myndigheter enligt de uppgifter vi har fått tillgång till sammanlagt för 1 till 2 överklaganden per år under 2020–2022. Det ska ses i relation till att miljöprövningsdelegationerna årligen fattar ett stort antal beslut. I snitt inkommer omkring 200 tillstånds- ärenden till landets miljöprövningsdelegationer och miljöprövnings- delegationerna avgör sammanlagt närmare 500 ärenden per år. För mål som inleds i mark- och miljödomstol stod de 25 statliga myn- digheterna med talerätt för totalt 9 till 10 överklaganden per år under 2021 och 2022. Det ska ses i relation till över 200 första- instansmål med dom per år. Se vidare om handläggningsstatistiken i kapitel 8. Vi har inte kunnat ta fram uppgifter om hur ofta myn- digheters överklagande leder till ett ändrat beslut, och det har heller inte varit möjligt att få fram uppgifter om hur ofta flera myndig-

256Se dir. 2023:78 s. 10.

1500

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

heter överklagar samma beslut eller dom. Enligt företrädare för överprövande instanser som vi har talat med är det dock sällsynt att en myndighet är den enda klaganden i ett mål. Ofta överklagar också enskilda samt miljöorganisationer de beslut eller domar som en myndighet överklagar.

Även om vi kan konstatera att antalet överklaganden från statliga myndigheter inte är stort innebär varje överklagande av ett tillstånds- beslut att tiden från projektidé till dess projektet kan påbörjas förlängs. Det är därför av vikt att överväga statliga myndigheters klagorätt. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.8 är det en utmaning att verksamhetsutövare dessutom upplever de statliga myndig- heternas roller i detta avseende som oklara.

För att kunna ta ställning till om och i vilken mån myndigheter- nas talerätt bör ändras är det enligt vår bedömning viktigt att gå tillbaka till syftet med nuvarande reglering och analysera om beho- vet av regleringen förändras med anledning av vår föreslagna nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess eller om syftet med myndigheternas partsställning kan tillgodoses på annat sätt. Skälen som har angivits för myndigheternas talerätt i dag har vi beskrivit i avsnitt 11.3 och vi har där noterat att det inte har förts några mer utförliga resonemang om detta i förarbetena. Möjlig- heten för vissa myndigheter att föra talan på miljöområdet sträcker sig mycket långt tillbaka i tiden och kanske är det en anledning till att talerätten inte motiverades mer utförligt vid miljöbalkens inför- ande. Att myndigheter har talerätt gäller inte heller bara tillstånds- beslut enligt 9 och 11 kap. miljöbalken utan den möjligheten finns för flera andra typer av beslut enligt miljöbalken eller underliggande förordningar. Det är inte ovanligt att två till fyra statliga myndig- heter har rätt att överklaga beslut som fattas av en annan statlig myndighet (oftast länsstyrelsen), se vidare avsnitt 11.3. Som vi har beskrivit i avsnitten 6.3.6 och 6.4.6 är myndigheter med talerätt också något som förekommer i Danmark och Finland.

Det är svårt att i en bedömning enbart utgå från befintliga för- arbeten om talerätten till 22 kap. 6 § miljöbalken i och med att de är mycket knapphändiga. Därför har vi som en utgångspunkt för våra överväganden listat de funktioner och mervärden med tale- rätten som vi har kunnat identifiera (se även avsnitt 11.3).

1501

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

•Myndigheterna bör föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.257 Vid prövning i domstol eller en domstolsliknande process bör myndigheter bevaka allmänna intressen så att det blir en balans i processen i relation till sök- andens intressen.

•Att myndigheter kan överklaga för att få ett materiellt felaktigt beslut justerat är viktigt för att undvika negativa konsekvenser för människor och miljö.

•Parter har en särställning t.ex. bjuds myndigheter med talerätt in att delta vid huvudförhandlingar i mark- och miljödomstolen. Genom att framställa yrkanden som prövningsmyndigheten be- höver ta ställning till kan en myndighet med talerätt driva frågor på ett annat sätt än en remissmyndighet.

•Prövningsmyndigheten behöver myndigheternas sakkunskap och expertis. Myndigheterna som gavs talerätt har ett vidsträckt verksamhetsområde.258 Myndigheter som innehar partsställning kan utifrån sina respektive uppdrag välja vilka mål de deltar i och bedöma vilka frågor de behöver engagera sig i. På så sätt blir det en bredare genomlysning av ärendet. Det är också ett sätt att bevaka EU-rättens tillämpning.

•Myndigheterna med partsställning kan driva frågor av principiell betydelse eller andra frågor av större vikt. Exempelvis ska Natur- vårdsverket enligt förarbetena till miljöbalken ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden.259 Rätten att överklaga ett tillståndsbeslut är det främsta verktyget för att driva principiella frågor och sakfrågor för att utveckla rättspraxis.

•De centrala partsmyndigheterna bidrar med ett nationellt per- spektiv och enhetlighet. De kan se till att samma fråga drivs på samma sätt i hela landet och att villkor formuleras på samma sätt.

•Länsstyrelsen bidrar i processen med kunskap om bl.a. utveck- lingen av miljöns tillstånd i länet och om verksamheter i egen- skap av tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen får också genom att

257Se prop. 1997/98:45 s. 468.

258Se prop. 1997/98:45 s. 468.

259Se prop. 1997/98:45 s. 468.

1502

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

följa mål och ärenden insyn och kunskap de behöver som till- synsmyndighet.

•Kommunerna har i vissa fall tillsynsansvar för verksamheterna som prövas och de bidrar med ett lokalt perspektiv i pröv- ningen. Deras deltagande möjliggör ett lokalt inflytande vid prövningen.

•Deltagandet i miljöprövningar är ett viktigt verktyg för parts- myndigheterna att fullgöra sina uppdrag enligt respektive in- struktion och uppdrag.

Utifrån dessa identifierade funktioner följer nedan en diskussion om de kan tillgodoses på annat sätt ifall talerätten helt eller delvis skulle slopas, sett i ljuset av vårt övergripande uppdrag att förkorta och förenkla miljöprövningen. Vi resonerar även om vår föreslagna ändring av prövningsorganisationen påverkar ovan angivna funktioner.

Tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen

Tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder rör förhållanden av stor betydelse såväl allmänt sett som för enskilda människor. Kärnan i talerätten är att myndigheterna ska företräda miljöintres- sen och andra allmänna intressen och därmed inta partsställning beträffande sådana intressen. Allmänna intressen är allmänna skydds- intressen som anges i lag och som inte faller tillbaka på enskildas anspråk. Sådana är till exempel tryggande av den biologiska mång- falden, tillgång till ren luft och rent vatten, användning av naturen för rekreation eller hantering av översvämningsrisker. Det har fram- förts till oss att eftersom prövningen i dag sker i domstol eller en domstolsliknande process är det nödvändigt att statliga myndig- heter som parter kan bevaka allmänna intressen så att det blir en balans i relation till sökandens enskilda intressen. Vi kan dock kon- statera att myndigheter har talerätt eller klagorätt enligt miljöbalken för flera andra typer av förvaltningsbeslut som inte prövas under domstolsliknande former. Vi gör därför bedömningen att det inte enbart har varit den domstolslika prövningsprocessen som varit avgörande för att lagstiftaren ansett att myndigheter med parts- ställning behövs.

1503

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I första instans är vår bedömning att berörda myndigheter på ett tillfredsställande sätt generellt bör kunna företräda det allmänna intresset genom att medverka som remissmyndigheter. Att myn- digheterna med talerätt får alla ansökningar och därmed på eget initiativ kan bedöma om de bör engagera sig i en prövning eller en fråga, snarare än att prövningsmyndigheten i det enskilda fallet ska förelägga de myndigheter som bedöms berörda att yttra sig, anses utgöra en slags garant för att de allmänna intressena blir tillräckligt belysta. Det kan också finnas skäl för att få en fråga överprövad av en högre instans. Det kan handla om att tillvarata miljöintressen eller andra allmänna intressen, t.ex. genom att få ett materiellt fel- aktigt beslut justerat som annars skulle kunna få negativa effekter på människors hälsa eller miljön.

När det gäller tillgodoseendet av det allmänna miljöintresset är vår uppfattning att det finns en stor risk för att detta intresse kan få en svagare representation om ingen statlig myndighet har talerätt. Det blir då i första hand upp till miljöorganisationer och enskilda att tillvarata miljöintresset. När Miljömyndighetsutredningens före- slog att de statliga myndigheternas talerätt helt skulle tas bort var det flera remissinstanser som ansåg att det inte vore tillräckligt att miljöorganisationer är det allmännas röst. De ansåg inte att det är rimligt att helt lägga denna uppgift på ideella organisationer. Det allmännas röst är inte heller alltid densamma som miljöorganisationernas. Vi delar den bedömningen. Myndigheterna besitter också en helt annan kompetens om vad som t.ex. är bransch- praxis och vilken teknik som är tillgänglig. Enskilda inklusive miljö- organisationer är heller inte med i alla prövningar. Det kan bl.a. handla om en stor industri som söker nytt tillstånd för befintlig verksamhet. I den typen av prövningar är det ofta inga enskilda som deltar. Där behövs myndigheterna för att driva på för moderna miljömässiga villkor. Det är också en demokratifråga att myndig- heter företräder det allmännas intresse och driver miljöfrågor för enskilda på en generell nivå, t.ex. bullernivåer, när så behövs. I vissa ärenden finns också behov av ett nationellt perspektiv, t.ex. ett energieffektiviseringsperspektiv.

1504

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Parternas särställning i första instans

Som vi har redogjort för i avsnitt 11.2.6 gör prövningsmyndigheten sällan någon prövning av vilka som är parter i första instans. Myn- digheternas inspel behandlas som regel på samma sätt oavsett om de innehar partsställning eller inte. Genom att myndigheter med partsställning i domstolens prövning kan föra fram yrkanden som måste bemötas ges deras inspel möjligen en annan tyngd, men i praktiken är vår bild att prövningsmyndigheten fäster stor vikt även vid yttranden från andra myndigheter. Det framgår också av förarbetena till miljöbalken att prövningsmyndigheterna normalt har skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad aktör eller från någon annan.

Myndigheter med talerätt har som parter också en särställning i prövningar i mark- och miljödomstolen genom att de bjuds in till huvudförhandling. Remissmyndigheter kallas inte till huvudförhand- ling. Enligt vad vi erfar är det i dag oftast länsstyrelsen som deltar liksom kommunala representanter. Övriga myndigheter deltar säl- lan, vilket förstås hänger ihop med att de medverkar i få prövningar generellt. Tas länsstyrelsens eller kommunens talerätt bort skulle de, enligt nuvarande regler, inte längre kallas till muntliga förhand- lingar. Parterna har också en särställning t.ex. om domstolen be- dömer att en huvudförhandling inte behövs så kan parterna begära att den ändå ska hållas.

I och med vårt förslag om en ny förvaltningsmyndighet som prövar alla miljötillstånd och igångsättningsbesked kommer till viss del andra förfaranderegler att gälla. Den särställning parterna har vid mark- och miljödomstolen som beskrivs ovan kommer därför att förändras. Exempelvis gör vi bedömningen att myndigheter inte regelmässigt bör få alla ansökningar i ärenden om miljöprövning. Detta gäller exempelvis för ansökningar om igångsättningsbesked. För sådana ansökningar bör Miljöprövningsprövningsmyndigheten, när den överväger att ge ett igångsättningsbesked, på lämpligt sätt och i skälig omfattning ska ge berörda myndigheter tillfälle att yttra sig. Det blir alltså en bedömning från fall till fall om och i så fall vilka myndigheter som bör underrättas om ansökan och bere- das tillfälle att yttra sig (se förslag i avsnitten 14.9.4, 14.9.5 och 14.10.6). Att myndigheterna med talerätt i förekommande fall ska

1505

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

kallas till sammanträde och besiktning bör dock gälla alltjämt (se förslag i avsnitt 14.9.12).

Bidra med expertis och en bred genomlysning av ärenden

Prövningsmyndigheten behöver myndigheternas sakkunskap och expertis. Deras yttranden utgör centrala underlag i prövningen. Av särskild betydelse är t.ex. EU-rätten som fortlöpande utvecklas genom bl.a. genomförandelagstiftning, praxisbildning, och fram- tagande av nya BAT-slutsatser. Nuvarande prövningsmyndigheter har framfört att det generellt leder till bättre beslutsunderlag när myndigheter deltar i processerna och att de ser ett behov av myn- digheternas deltagande i fler ärenden än i dag. Det utgör ett pro- blem för prövningsmyndigheten när partsmyndigheter och andra myndigheter inte svarar på remisser och riktade förelägganden. Länsstyrelsen deltar dock i de allra flesta prövningar och fyller enligt nuvarande prövningsmyndigheter en mycket viktig roll. Det är också den ordning som angavs i förarbetena till miljöbalken, dvs. att det allmänna miljöintresset i de flesta fall skulle komma att rep- resenteras av länsstyrelsen.260 Vår bedömning är därför att även om länsstyrelsens talerätt tas bort skulle prövningsmyndigheten i de allra flesta prövningar anse dem berörda, bl.a. i egenskap av tillsyns- myndighet, och inkludera dem som remissinstans.

De myndigheter som har talerätt får i dag alla ansökningar och väljer själva utifrån sina respektive uppdrag om de deltar i proces- sen och i så fall vilka frågor de vill driva, till skillnad från en remiss- myndighet som normalt yttrar sig i en specifik fråga efter ett riktat föreläggande från prövningsmyndigheten. På så sätt bidrar parts- myndigheternas deltagande till att det blir en bredare genomlysning av ärendet. Om myndigheterna enbart skulle yttra sig efter riktade förelägganden är vår bedömning att det finns en risk att den breda kunskap som finns på dessa myndigheter inte tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet. Däremot anser vi inte att det för att fylla den funktionen är nödvändigt att de alla innehar partsställning. Det finns en möjlighet för prövningsmyndigheten att remittera ansökningar utan riktade förelägganden.

260Se SOU 1996:103 del 1 s. 480.

1506

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Det som angavs i förarbetena till miljöbalken avseende myndig- heternas ”vidsträckta verksamhetsområde” bedömer vi bara delvis gäller de nuvarande myndigheterna med partsställning. Framför allt Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har enligt vår bedömning inte mer vidsträckta verk- samhetsområden än många andra nationella myndigheter. Därmed givetvis inte sagt att de inte är berörda av många av de frågor som miljöprövningarna behandlar.

Nationell enhetlighet och utveckling av praxis

I och med att de centrala partsmyndigheterna får alla ansökningar kan de bidra med ett nationellt perspektiv och även bidra med en enhetlighet i prövningar. De kan se till att samma fråga drivs på samma sätt i hela landet och att villkor formuleras på samma sätt. Regeringen konstaterar i Steg på vägen mot en mer effektiv miljö- prövning att de centrala förvaltningsmyndigheternas deltagande i mål och ärenden skapar förutsättningar för enhetlig nationell praxis- bildning och tillsynsvägledning. Prövning och vägledning är kom- municerande kärl och på så sätt bidrar praxisbildningen till förut- sägbarhet och likformighet i tillståndsprocesserna.261 Vad gäller funktionen att bidra till enhetlighet är vår bedömning att parts- myndigheternas roll kommer att bli betydlig mindre viktig i och med vårt förslag om en ny prövningsmyndighet som hanterar all miljöprövning, i stället för dagens sjutton prövningsmyndigheter (se förslag i avsnitt 14.6.6).

Möjligheten för myndigheterna att överklaga är däremot en vik- tig del av deras partsställning som inte kan tillgodoses genom att myndigheter deltar som remissinstans. Rätten att överklaga ett till- ståndsbeslut är det främsta verktyget för att driva principiella frågor och sakfrågor för att åstadkomma en tydlig rättspraxis och en enhet- lig rättstillämpning. Myndigheterna kan också på detta sätt bevaka att beslut blir materiellt korrekta. Även det EU-rättsliga perspek- tivet är viktigt i detta avseende. Domstolarna har en viktig roll och för att relevanta frågor ska lyftas dit behövs myndigheter som kan driva principiellt viktiga frågor. Möjligheten att driva frågor bl.a. genom överklagande har också av myndigheterna med partsställning

261Se prop. 2023/24:152, s. 75.

1507

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

angetts ha betydelse för att de ska få klarhet i tillämpningen av svår- tillämpade eller otydliga bestämmelser som annars är utmanande att kommentera i myndighetens vägledningsmaterial.

Överklaganderätten är dock ett verktyg som används ganska sällan. Som vi beskriver i avsnitt 8.4.5 är det av myndigheterna med talerätt framför allt kommuner som överklagar beslut om tillstånd enligt miljöbalken. De statliga myndigheter som innehar partsställ- ning överklagar alltmer sällan. De statliga myndigheterna stod tillsammans för knappt tio överklaganden per år under 2021 och 2022. Enligt vad som har framförts till oss överklagar länsstyrel- serna dessutom sällan i syfte att driva praxis, utan för att de t.ex. anser att ett villkor bör se ut på ett annat sätt eller för att beslutet ska bli materiellt riktigt. Kommunerna för normalt talan för att tillvarata intressen inom kommunen.

Talerätten som ett verktyg för myndigheterna att fullgöra sina uppdrag

Vi har förstått att nuvarande myndigheter med partsställning be- dömer att deltagandet i miljöprövningar utgör ett viktigt verktyg för myndighetens möjlighet att fullgöra sina uppdrag enligt respek- tive instruktion. Vid exempelvis Naturvårdsverket är utgångspunk- ten för vilka prövningsärenden myndigheten går in i att insatsen ska leda till förbättringar i miljön och att miljömålen nås. Läns- styrelsen bidrar bl.a. med kunskap om natur- och kulturmiljö i länet och om verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet, men länsstyrelsen får också genom att följa målen insyn och kunskap som de behöver som tillsynsmyndighet. Vår bedömning är dock att ett deltagande som remissinstans generellt borde vara tillräckligt för att myndigheter ska kunna lyfta fram frågor som är viktiga i relation till deras uppdrag, och även för att få den inblick som de behöver för sina övriga uppgifter. Undantaget gäller praxisbildning, som har diskuterats ovan.

1508

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.13.3Vilka myndigheter bör ha partsställning i miljöprövningsprocessen?

Miljöprövningen rör omfattande och komplexa regelverk och oav- sett hur en framtida prövningsorganisation kommer att se ut kom- mer prövningsmyndigheten inte kunna ha specifik sakkunskap inom samtliga områden som kan vara aktuella vid en miljöprövning. Mot bakgrund av behovet av att många olika myndigheter deltar i miljö- prövningen och att det i dag inte görs någon egentlig skillnad i första instans mellan myndigheter med talerätt och de som enbart är re- missinstanser samt sett till att åtminstone statliga myndigheter sällan överklagar beslut och domar, är vår bedömning att vinsten rent tidsmässigt med ett slopande av myndigheters talerätt är be- gränsad på en generell nivå. Däremot kan det finnas en vinst i det enskilda fallet samt på ett generellt plan vid bedömningen av före- tagens investeringsvilja.

Från den 1 januari 2025 har Kammarkollegiets talerätt upphört. Detta bör minska den överlappning av roller som finns bl.a. mellan Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet i dag. Frågan är då i vilken utsträckning övriga statliga myndigheter bör ha tale- rätt vid miljöprövning i relation till den föreslagna processen och prövningsorganisationen i nya 20 kap. miljöbalken.

Vi gör bedömningen att den nya prövningsorganisationen med en myndighet med ansvar för hela miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocessen kommer att resultera i en mer enhetlig tillämp- ning av regelverket. Behovet av myndigheter med partsställning kommer därför att minska. Samtidigt kan vi konstatera att det är viktigt att en effektiv miljöprövning efter en förutsebar process med en aktiv processledning resulterar i korrekta och EU-rättsligt säkrade beslut. För att på bästa sätt kunna bistå prövningsmyndig- heten i att säkerställa detta anser vi att det är lämpligt att det fort- satt finns statliga myndigheter med talerätt. Utan statliga myndig- heter som vid behov kan företräda allmänna intressen skulle det finnas en risk för en obalans i rättsutvecklingen. Det finns också frågor som är svåra för enskilda och organisationer att driva. Att ingen statlig myndighet skulle ha talerätt vid miljöprövningen skulle slutligen vara ett avsteg från lagstiftarens avsikt med miljö- balken som bl.a. var ett samordnat system med en enhetlig struktur, inklusive i fråga om processuella bestämmelser och prövnings-

1509

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

systemet.262 Tas samtliga myndigheters partsställning bort skulle alltså ingen statlig myndighet ha talerätt i de för miljö- och hälso- skyddet helt centrala miljöprövningarna av verksamheter och åt- gärder, medan t.ex. fyra statliga myndigheter skulle kunna överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (jfr 40 § för- ordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Ska tale- rätten för statliga myndigheter i miljöprövningen helt tas bort är det vår uppfattning att en sådan reform bör föregås av en genom- lysning av statliga myndigheters talerätt i hela miljöbalken och underliggande förordningar. Någon sådan har inte varit möjlig att genomföra inom ramen får vårt utredningsuppdrag.

Vi gör bedömningen att i första hand Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens talerätt fyller en viktig funktion i relation till bevakningen av det allmänna miljöintresset utifrån sina respektive ansvarsområden. Det handlar då i första hand om att överklaga beslut i ärenden av principiellt vikt antingen utifrån ett EU-rättsligt perspektiv eller utifrån behovet av vägledning genom praxis. Det finns också skäl för att dessa myndigheter bevakar att miljötillstånd och igångsättningsbesked inte meddelas om dessa från ett nationellt perspektiv kan få en oacceptabel inverkan på människors hälsa eller miljön.

Med våra förslag kommer länsstyrelsens roll, som tillsynsmyn- dighet för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, att bli tydligare. Både ansvaret för att bedöma betydande miljöpåverkan och prövningen av ansökningsärendena enligt nya 20 kap. miljö- balken flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.6.9). Frågan är således om länsstyrelsen parallellt med tillsynsrollen också bör ha rätt att överklaga den nya myndighetens beslut. I denna del kan vi konstatera att länsstyrelsen i dag av över- prövande domstolar uppges ha en betydelsefull roll som partsmyn- dighet. Av de statliga myndigheterna är det också i första hand länsstyrelserna som är aktiva och överklagar.

Med avstamp i de utgångspunkter som vi har angett ovan bör i första hand tre statliga myndigheter – Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen fortsatt har talerätt i miljö- prövningsärenden. Däremot gör vi bedömningen att den talerätt som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har borde kunna slopas (se mer om skälen för detta nedan). I andra hand förordar vi

262Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 458.

1510

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

att både länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och be- redskaps talerätt slopas. Att vi föreslår två alternativ beror på att det, vad det gäller talerätten, enligt vår uppfattning inte finns något självklart förslag till reform. Det finns för- och nackdelar med alla alternativ och samtidigt har talerätten, som vi angett ovan, inte så stor betydelse i praktiken. Att myndigheter kan överklaga fyller t.ex. en funktion, men samtidigt används verktyget mycket sällan. Skälen för våra överväganden utvecklas vidare nedan.

Alternativ 1: Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas

Vi gör till att börja med bedömningen att Naturvårdsverket bör ha talerätt för att bevaka allmänna miljöintressen och att Havs- och vattenmyndigheten bör ha talerätt för att bevaka sådana allmänna miljöintressen som avser hav, vatten och fiske. Att vi gör bedöm- ningen att just Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten bör behålla sin talerätt är mot bakgrund av de aspekter av talerätten som vi bedömer inte kan uppfyllas genom att myndig- heterna enbart deltar som remissinstanser. Dessa två myndigheter har den överblick som krävs för att avgöra vilka miljöprövningar som har stor betydelse för miljöskyddet eller är frågor av principiell vikt. De har också stor sakkunskap inom EU-rätten inom sina re- spektive ansvarsområden och representerar Sverige i bl.a. kommis- sionens expertgrupper och de kommittéer som beslutar om t.ex. genomförandeförordningar för relevanta EU-rättsakter så som industriutsläppsdirektivet, MKB-direktivet och vattendirektivet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i dag re- glerat i respektive instruktion vilka intressen de ska bevaka i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och i vilka miljöprövningar de ska delta i. För att också på lagnivå förtydliga myndigheternas roller i prövningarna bör det specificeras i det nya 20 kap. miljö- balken i vilket avseende respektive myndighet bör föra talan. Det bör av samma skäl göras en mindre justering i 5 § förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten där det i andra punk- ten tydliggörs att det är inom sitt ansvarsområde myndigheten ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljö- balken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar. Syftet är inte att förändra myndigheternas roller i prövningen i prak-

1511

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tiken utan att förtydliga i miljöbalken vilken myndighet som ska bevaka vad.

Vi gör också bedömningen att länsstyrelsen fortsatt bör ha tale- rätt som den statliga myndighet som regelmässigt deltar i miljöpröv- ningar. Länsstyrelserna representerar också flera olika allmänna intressen genom att de internbereder ansökningar på myndigheten. Skulle länsstyrelsens talerätt tas bort ser vi en risk för att länsstyr- elserna i praktiken skulle prioritera ned miljöprövningarna och delta i mindre omfattning. Det skulle vara till nackdel i prövningen, en- ligt de prövningsmyndigheter vi har talat med. Länsstyrelsens roll ska också ses mot bakgrund av MKB-direktivet som ställer krav på att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett pro- jekt ska ges möjlighet att yttra sig över ansökan. Länsstyrelsen be- höver alltså oavsett konsulteras i, i princip, varje ärende. Vi bedömer också att i och med att vi föreslår att miljöprövningen och ansvaret för miljöbedömningsprocessen bör flyttas från länsstyrelserna till den nya Miljöprövningsmyndigheten finns mindre risk för samman- blandning av länsstyrelsens olika roller. För att tydliggöra länsstyr- elsens roll i miljöprövningsprocessen bör det dock förtydligas att länsstyrelsen ska föra talan i miljöprövningsärenden för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i länet.

När det gäller Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt gör vi bedömningen att denna kan slopas. Detta då vi gör bedömningen att det bör vara tillräckligt att myndigheten deltar som remissinstans i relevanta ärenden för att risk- och säkerhets- frågorna ska belysas och för att det ska vara säkerställt att kraven i Seveso III-direktivet på granskning av säkerhetsrapporten uppfylls (artikel 10.6). Enligt vad vi erfar sker på området heller ingen kon- tinuerlig utveckling av EU-rätten på samma sätt som t.ex. på miljö- området inom ramen för industriutsläppsdirektivet. Vi vill dock betona att kompetensen om risk- och säkerhetsfrågor behövs i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen enligt miljöbalken. Miljöprövningsmyndigheten kan inte antas ha den typen av exper- tis som sakansvarig myndighet besitter. Det är också av stor vikt att risk- och säkerhetsfrågorna belyses på ett fullgott sätt – ett materiellt felaktigt beslut kan få betydande negativa följder. För att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgent ska få alla ansökningar som myndigheten berörs av, bör därför krav ställas på

1512

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

att myndigheten ska få ta del av och ges möjlighet att yttra sig över alla ansökningar som rör verksamheter eller åtgärder inom eller i anslutning till områden som är riksintresse för totalförsvaret och ansökningar som rör verksamheter eller åtgärder som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor. Det innebär att myndigheten även fram- gent själv ska kunna välja vad de vill yttra sig om, dvs. att de inte enbart har möjlighet att svara på riktade förelägganden från pröv- ningsmyndigheten.

Enligt uppgifter till oss deltar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, när de deltar, tidigt i prövningsprocessen, ofta redan i samrådet. Det är vanligt att myndigheten enbart deltar i samråds- fasen, dvs. att de inte är aktiva senare vid tillståndsprövningen. Det förekommer också att de överklagar tillståndsbeslut. Det rör sig om mellan ett par ärenden per år och vissa år inga ärenden. När Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar rör det sig om att de inte anser sig ha fått tillräckligt gehör för risk- och säkerhetsfrågor, att myndigheten anser att praxis behövs eller att avgörandet avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar re- glera en viss risk- eller säkerhetsfråga. Vad gäller enhetlighet inom landet i fråga om hur risk- och säkerhetsfrågor regleras är vår be- dömning, som har diskuterats ovan i utgångspunkterna, att det inte längre bör finnas samma behov av de centrala myndigheternas bevak- ning när det finns en Miljöprövningsmyndighet i stället för dagens

17prövningsmyndigheter.

Att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt

slopas kommer dock att begränsa myndighetens verktyg för att genomföra sitt uppdrag. Motsvarande gäller redan för andra statliga myndigheter som berörs av miljöprövningar så som Statens geo- logiska undersökning och Statens jordbruksverk. Om Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skulle identifiera problem med rättsutvecklingen inom sitt område finns dock möjlighet att upp- märksamma regeringen på frågan genom en hemställan. En myn- dighet som anser att ett beslut bör överklagas kan också ta initiativ till det genom en förfrågan till Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten eller länsstyrelsen, beroende på vad frågan gäller. I för- hållande till Myndighetens för samhällsskydds och beredskaps ansvarsområde ligger länsstyrelsen närmast till hand i och med länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet för verksamheter som

1513

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

omfattas av Sevesolagen. Vi bedömer inte att några särskilda be- stämmelser skulle behövas i det avseendet. Genom 6 § myndighets- förordningen har statliga myndigheter en skyldighet att samarbeta. Samverkan ska inte enbart begränsa sig till nytta för den egna myn- digheten utan syfta till att ta tillvara de fördelar som kan vinnas bl.a. för staten som helhet. Samarbete sker redan i dag mellan Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelser i miljö- prövningar även om omfattningen av samarbetet varierar mellan olika län.

Slutligen är vår bedömning att kommunernas talerätt för att företräda miljöintressen och andra allmänna intressen med kopp- ling till kommunen bör lämnas oförändrad. Kommunens ansvar när det gäller t.ex. frågor om markanvändning har stor betydelse i pröv- ningen. Vår bedömning är också att det är viktigt för prövningens legitimitet att ett lokalt inflytande säkerställs.

Allt annat lika är vår bedömning att våra förslag om ändrad talerätt kan leda till något färre överklaganden från statliga myn- digheter. En uppskattning baserad på hur ofta Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar i dag är att det möjligen kan blir något färre överklaganden per år. Det är svårt att bedöma i vilken mån det kommer att bidra till en förkortad och förenklad prövning generellt, men som anges ovan är vår uppskattning att effekten i det avseendet av att ändra talerätten i sig är marginell. För en fördjupad analys av konsekvenserna av förslaget, se kapitel 16.

Alternativ 2: Länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas

I detta avsnitt beskriver vi närmare vårt andrahandsalternativ, att både länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skaps talerätt slopas. Vi noterar att talerätten är en fråga som får mycket uppmärksamhet och att den upplevs som mycket proble- matisk av flera verksamhetsutövare, vilket talar för att det kan bidra till ett ökat förtroende för miljöprövningssystemet som helhet om den begränsas ytterligare. Vi lämnar inga författningsförslag i denna del utan de författningsförslag som anges i kapitel 1 gäller vårt förstahandsalternativ.

Som vi beskriver inledningsvis i detta avsnitt gör vi bedömningen att i första hand Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndig-

1514

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

hetens talerätt, utifrån myndigheternas respektive ansvarsområden, fyller en viktig funktion vid miljöprövning i relation till frågan om bevakningen av det allmänna miljöintresset.

Vi ser också att kommunernas talerätt är av vikt för att kommu- nerna ska kunna bevaka frågor kopplade bl.a. till det lokala mark- användningsbehovet.

Däremot gör vi bedömningen att länsstyrelsens, precis som Myn- digheten för samhällsskydd och beredskaps, talerätt skulle kunna slopas. Det finns naturligtvis för- och nackdelar med ett sådant alter- nativ. Samtidigt gör vi bedömningen att när den nya Miljöprövnings- myndigheten har kommit på plats och tillämpningen av regelverket blivit enhetligt bör behovet av länsstyrelsens rätt att överklaga myn- dighetens beslut få minskad betydelse. Även om länsstyrelsens partsställning tas bort bör prövningsmyndigheten i de allra flesta prövningar ändå anse den berörd bl.a. i rollen som tillsynsmyndig- het. Länsstyrelsen bör således inkluderas som remissinstans. Det följer också av MKB-direktivet att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ska ges möjlighet att yttra sig över en ansökan. Slopas länsstyrelsens talerätt bör därför berörd länsstyrelse fortsatt underrättas om och ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om miljötillstånd. Om länsstyrelsen enbart skulle yttra sig efter riktade förelägganden är vår bedömning att det finns en risk att den breda kunskap som finns på länsstyrelserna inte skulle komma att tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet. I prövningen i första instans bör alltså länsstyrelsen liksom i dag delta i de flesta prövningar.

Med detta alternativ bör det bli några färre överklaganden per år än med vårt förstahandsalternativ. Samtidigt kan en följd av en slo- pad överklaganderätt för länsstyrelserna leda till en motsvarande ökad överklagandefrekvens från Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens sida. Den föreslagna begränsningen av Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens talerätt skulle dock med detta alternativ innebära att det blir svårt för myndigheterna att bevaka frågor som inte har en direkt miljökoppling såsom exem- pelvis frågorna inom ramen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps ansvarsområde. Om både länsstyrelsernas och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätter slopas bör det därför övervägas om nuvarande lydelse i fråga om vilka in-

1515

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

tressen Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska bevaka bör behållas så att myndigheterna även framgent ska kunna föra talan när det behövs för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Denna problematik är också en av anledning- arna till att detta alternativ inte är vårt förstahandsalternativ. En annan anledning är att vi ser en risk för att länsstyrelserna i prak- tiken skulle prioritera ner deltagandet i miljöprövningar rejält om deras talerätt skulle tas bort. En sådan nedprioritering från läns- styrelsens sida skulle i sig försvåra Miljöprövningsmyndighetens arbete och i förlängningen även påverka både verksamhetsutövare och miljön eftersom kunskapen om de regionala förutsättningarna liksom tillsynsperspektivet är av vikt i prövningen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 20 kap. 12 § miljöbalken, 4 kap. 1, 2 och

3 §§ och 7 kap. 2 § miljöprövningsförordningen, samt i 5 § andra och tredje punkterna förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

14.13.4 Andra alternativ som övervägts

Nollalternativet – ingen förändring i talerätten görs

Som vi har beskrivit ovan och i kap. 8 är antalet överklaganden från myndigheter i ärenden om tillstånd enligt miljöbalken i dag relativt begränsat. En ytterligare slopad talerätt för myndigheter utöver den som redan beslutats i förhållande till Kammarkollegiet, beräk- nas därför inte få någon större effekt på antalet överklaganden på en generell nivå. I första instans har en slopad talerätt ännu mindre effekt. Vad gäller processen i första instans är vår uppfattning att de andra förslag vi förordar oavsett kommer att innebära en mer förutsebar process där berörda myndigheter – både de med talerätt och övriga berörda myndigheter, kommer in tidigare än i dag. Vår bedömning är också att den nya prövningsmyndigheten genom en bättre processledning bör kunna underlätta för verksamhetsutöv- arna genom att tydligare ta ställning till t.ex. vilka ytterligare utred- ningar som behövs och vilka yrkanden som är relevanta.

1516

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Om inga ändringar skulle göras skulle dock nuvarande otyd- lighet i fråga om vilka myndigheter som bevakar vilka allmänna intressen kvarstå. Dessutom skulle nuvarande missnöje från verk- samhetsutövarna om att flera statliga myndigheter kan överklaga beslut i ärenden om miljöprövning kvarstå, vilket i sig kan påverka investeringsviljan. Av presenterad statistik i kapitel 8 framgår också att det som i praktiken förlänger ett ärendes handläggningstid är just överklaganden. Vi gör således bedömningen att nollalternativet inte är aktuellt.

Alternativet med en statlig myndighet med talerätt

Ett alternativ som ska övervägas enligt våra direktiv är att endast en statlig myndighet har talerätt.263 Det skulle kunna vara ett sätt att i viss mån förkorta prövningsprocessen. I första instans bedömer vi inte att det skulle ha någon egentlig betydelse. Myndigheternas kun- skap behövs i prövningen och som vi diskuterat ovan behöver de, oavsett om de innehar partsställning eller inte, inkluderas som re- missinstanser. En sådan reform skulle kunna innebära färre över- klaganden – det beror dock på hur uppdraget till den myndigheten eller funktionen utformas.

Den statliga myndigheten med talerätt skulle med detta alter- nativ behöva ha till uppgift att företräda allmänna intressen gene- rellt och att driva frågor av principiell betydelse. I våra samtal med aktörer på området har framförts att det då lämpligen skulle vara länsstyrelsen eller Naturvårdsverket som skulle ha denna roll. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Att endast en stat- lig myndighet skulle inneha partsställning, oavsett vilken, skulle kräva utökade resurser för denna. Myndigheten måste ha både re- surser i termer av tid och kompetens att delta i många fler ärenden när myndigheten ensamt ska företräda det allmänna intresset. Resur- ser skulle endast i liten mån kunna flyttas över från de andra myn- digheter som har talerätt i dag i och med att de oavsett kommer ha viktiga roller som remissinstanser i första instans. Att de myndig- heterna inte längre skulle kunna överklaga tillståndsbeslut skulle, enligt vår bedömning, endast frigöra resurser i en begränsad om- fattning i och med att det rör sig om så få överklaganden per år och

263Se dir. 2023:78 s. 10.

1517

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

myndighet. Om det i rollen som enda myndighet med talerätt skulle ingå att samordna övriga statliga myndigheters deltagande skulle det krävas ett väsentligt resurstillskott.

En fördel med länsstyrelsen som enda statlig myndighet med talerätt skulle kunna vara att den har ett brett uppdrag, se avsnitt

11.2.4.Om länsstyrelserna ensamma skulle ha talerätt skulle det dock innebära ett stort ansvar, sett till vilken funktion talerätten fyller enligt utgångspunkterna ovan. Miljöprövningsutredningen konstaterade att det skulle krävas omfattande resurser för läns- styrelsen att upprätthålla kompetens och praktiska möjligheter för att t.ex. vara praxisbildande och följa upp tillämpningen av EU- rätten. Även länsstyrelserna var negativa till en sådan ordning och det framfördes att 21 länsstyrelser inte var och en kan upprätthålla den specialkompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar.264 Av dessa skäl bedömer vi inte att det skulle vara lämpligt med länsstyrelsen som enda statliga myndighet med talerätt.

Naturvårdsverket har haft talerätt för att tillvarata allmänna in- tressen i tillståndsärenden sedan miljöskyddslagens tillkomst i slutet av 1960-talet. Även om Naturvårdsverket inte längre ansvarar för naturvärden, livsmiljöer och arter i vattenmiljön är Naturvårds- verket enligt vår bedömning den nationella myndighet som kan ha den breda överblick som krävs för att avgöra vilka prövningar som har principiell betydelse. Myndigheten har också stor sakkunskap inom EU-rätten och deltar bl.a. i kommissionens expertgrupper och kommittéer som tar fram t.ex. genomförandelagstiftning. Naturvårdsverket företräder också Sverige i Sevillaprocessen, dvs. den EU-process där nya BAT-slutsatser förhandlas fram. Enligt vår uppfattning skulle alltså Naturvårdsverket ligga närmast till hands om endast en statlig myndighet skulle ha talerätt.

En nackdel med detta alternativ är bl.a. att ingen myndighet längre skulle ha talerätt specifikt för vattenfrågor. Det finns inga formella hinder för att en myndighet vars intressen berörs i ärendet och som anser att ett beslut bör överklagas tar initiativ till det ge- nom en förfrågan till Naturvårdsverket. Det skulle dock krävas en permanent resursförstärkning på Naturvårdsverket för att de ska ha kapacitet att bevaka och driva ytterligare ärenden. Enligt uppgift till oss är det betydligt mer resurskrävande att driva en fråga där initia-

264Se SOU 2022:33 s. 276 och 334.

1518

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

tivet kommer från en annan myndighet. Enligt vår bedömning är det därför mer resurseffektivt att varje myndighet bevakar de frå- gor som faller under deras verksamhetsområde och sakkompetens. Enligt regeringens förvaltningspolitiska inriktning ska ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheter vara tydlig. Ett upplägg där en myndighet har i uppgift att driva frågor inom andra myndig- heteters ansvarsområden tror vi skulle bidra till otydligheter i det avseendet. En fråga uppstår också om vem som ska besluta om vilka ärenden som ska drivas och på vilka grunder. Även frågan om myndigheten i så fall skulle ha mandat att avväga olika allmänna intressen är komplex. Vi anser generellt att det är lämpligt att det är prövningsmyndigheten, inte en enskild expertmyndighet, som an- svarar för avvägningar mellan olika intressen (se även avsnitt 14.13.5). Av de skälen förordar vi inte detta alternativ.

Ett allmänt ombud bevakar allmänna intressen

Ett alternativ till att ha statliga myndigheter med talerätt enligt dagens modell är att inrätta en funktion med ett allmänt ombud motsvarande de som finns på bl.a. skatte- och socialförsäkrings- området. Det allmänna ombudet inom Skatteverket (67 kap. 3 § skatteförfarandelagen) kan överklaga Skatteverkets beslut för att upprätthålla en enhetlig rättstillämpning och till att få fram väg- ledande domar när det behövs. Ombudet kan överklaga Skatte- verkets beslut till fördel eller till nackdel för den enskilde som be- slutet gäller. De allmänna ombuden överklagar inte på uppdrag av enskilda. Allmänna ombud utses av regeringen.

En delvis liknande funktion, en miljöombudsman, utreddes under arbetet med miljöbalken. Miljöombudsmannen skulle ha till uppgift att tillvarata allmänna intressen i frågor som rörde miljön. Ombudsmannen skulle bl.a. kunna ingripa i andra myndigheters hantering av miljöfrågor, utreda klagomål från enskilda, identifiera och medverka till att avhjälpa brister i lagstiftningen, föra talan i frågor om miljöskyddsavgift och verka kunskapsspridande. Ombuds- mannen skulle kunna överklaga beslut som hade fattats med stöd av miljöbalken om ombudsmannen ansåg att allmänna intressen inte har beaktats tillräckligt.265

265Se SOU 1994:123 s. 43.

1519

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Vi bedömer att ett allmänt ombud i för sig skulle kunna vara ändamålsenligt. För att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle ett allmänt ombud kunna överklaga tillståndsbeslut som är principiellt betydelsefulla för att komma till rätta med att rättstillämpningen inte är enhetlig eller för att få ett materiellt fel- aktigt beslut justerat. Det allmänna ombudet skulle kunna placeras vid Naturvårdsverket som den centrala miljömyndigheten. Myn- digheten skulle tillhandahålla en kanslifunktion, men det allmänna ombudet skulle agera helt självständigt. Den främsta fördelen med en sådan funktion skulle vara en renodling av förvaltningsmyndig- heternas roller som remissinstanser. Samtidigt skulle det krävas betydande resurser hos det allmänna ombudet för att kunna följa alla, ofta komplexa, miljöprövningsärenden och avgöra i vilka fall ett överklagande kan vara påkallat. Om överklagande skulle ske på inrådan av Naturvårdsverket eller andra myndigheter som ändå följer ärendena, går mervärdet i termer av renodlingen av roller förlorad. Vi bedömer inte heller att antalet överklaganden nöd- vändigtvis skulle minska. Därför är vår bedömning att nyttan på miljöområdet med ett allmänt ombud inte skulle överväga kost- naden att bygga upp en helt ny funktion och att driva den.

14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans

Vi gör bedömningen att en process där den samlade expertis och erfarenhet som finns i statsförvaltningen kommer miljöprövningen tillgodo är mer resurseffektiv än att samma kompetens måste byg- gas upp och upprätthållas på både sektorsmyndigheter och pröv- ningsmyndighet. Det är också angeläget att allmänna intressen be- vakas i processerna. För att se till att berörda myndigheter inkluderas som remissinstanser föreslår vi nya bestämmelser om detta i miljö- prövningsförordningen. Se våra förslag i avsnitten 14.9.4, 14.9.5 och 14.10.6.

Vi anser att det finns utrymme för förbättringar i fråga om när och hur myndigheter deltar i prövningen i första instans, oavsett vilken ställning de har. Här lade Miljöprövningsutredningen fram flera förslag, t.ex. en utökad processledning där prövningsmyndig- heten tydligare sätter ner foten i relation till olika utredningskrav som kommer in. Miljöprövningsutredningen konstaterade också

1520

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

att det är viktigt att berörda myndigheter deltar tidigt i processen. Myndigheterna har angett att det ibland kan vara svårt då under- lagen i samrådsskedet ofta är översiktliga och det inte alltid är möj- ligt att i det skedet få en fullständig uppfattning om en framtida ansökan. Med vårt förslag till ny miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess kommer myndigheterna regelmässigt att behöva komma in tidigare i processen med relevanta synpunkter.

En central aspekt för att förkorta och förenkla prövningen är resurser. Har inte berörda remissmyndigheter de resurser som krävs finns en stor risk för att processen fördröjs och det kan även på- verka kvaliteten på deras yttranden. Har de inte möjlighet att delta alls hamnar en ännu större utredningsbörda på prövningsmyndig- heten, vilket dels tar mer resurser i anspråk, dels innebär en risk att inte alla relevanta aspekter belyses. Deltar rätt expertmyndighet är det på så sätt även till fördel för sökanden då det utan myndighetens input annars ibland kan vara svårt för prövningsmyndigheten att bevilja tillstånd. Som vi tidigare har konstaterat anser t.ex. mark- och miljödomstolar att det inte försvårar eller förlänger processen när statliga myndigheter deltar utan snarare tvärtom. Därför är det ett problem att vissa statliga myndigheter i dag av resursskäl inte svarar på remisser eller ens på riktade frågor från domstolen.

Vi föreslår även att de statliga myndigheternas deltagande gene- rellt i prövningarna mer aktivt följs upp av regeringen i t.ex. ordinarie myndighetsdialoger. Mål för myndigheternas deltagande skulle kunna anges i regleringsbreven.

Bör myndigheternas deltagande samordnas?

Några verksamhetsutövare anser att de statliga myndigheterna bör samordna sitt deltagande, vilket också är en fråga som uttryckligen lyfts i våra utredningsdirektiv.266 Samverkan sker redan i dag, fram- för allt mellan Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen (se avsnitt 11.2.6). Som även tidigare utredningar har konstaterat är dock en formell samordning resurskrävande och

viställer oss tveksamma till att en myndighet ska göra avväganden om vad som ska spelas in i en prövning. Vi tror att länsstyrelsen i så fall skulle vara den bäst lämpade myndigheten givet deras breda upp-

266Se dir. 2023:78 s. 10.

1521

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

drag och befintliga samordningsroll i fråga om statliga intressen (t.ex. riksintressen). Alla 21 länsstyrelser bedöms i dag dock inte ha de resurser, kompetens och den tydliga styrning som krävs för en dylik samordning av olika intressen. Det skulle krävas ett betydande resurstillskott för att samtliga länsstyrelser skulle kunna bygga upp nödvändig kapacitet. Att lägga ett samordningsansvar på en myndig- het skulle dessutom högst sannolikt inte medföra någon tidsvinst utan i stället snarast innebära ett ytterligare tidskrävande handlägg- ningssteg. Att en samordning av alla berörda statliga myndigheters deltagande ska kunna ske inom de tidsfrister som EU-rätten före- skriver tror vi inte heller är möjligt. Det finns i så fall en risk att det bara blir en sammanställning snarare än en samordning som utförs på den samordnande myndigheten. Nyttan med det tror vi är be- gränsad både för prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren.

Det bör i sammanhanget också noteras att Miljöprövnings- utredningen föreslog att länsstyrelsen skulle ges i uppgift att till- varata och samordna statens intressen i avgränsningssamrådet och att de myndigheter som innehar partsställning enligt 22 kap. 6 § miljöbalken skulle vara skyldiga att ge in de yttranden och det underlag som länsstyrelsen begär. Förslaget fick kritik från remiss- instanserna och regeringen gick därför inte vidare med förslagen. Lämpligheten av att länsstyrelsen ska föra partsmyndigheters talan ifrågasattes och det fanns farhågor om onödig administration och en förlängd samrådsprocess.267

Enligt vår uppfattning är det prövningsmyndigheten som bör

göra den samlade bedömningen av vad som är av relevant i ett ärende och hur olika intressen bör vägas mot varandra. Den uppgiften bör inte läggas på en samordnande myndighet. Det viktigaste i det här avseendet är, enligt vår bedömning, en bättre processledning där prövningsmyndigheten t.ex. tar ställning till vilka utredningar som behövs och inte. Det är också viktigt att detta ansvar inte läggs över på verksamhetsutövaren, så som ofta upplevs vara fallet i dag.

267Se prop. 2023/24:152 s.73.

1522

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn

14.14.1En mer flexibel, effektiv och förutsebar tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn

Bedömning: En mer flexibel, effektiv och förutsebar tillstånds- prövning förutsätter en god tillsyn. Det är viktigt att tillsyns- myndigheterna har rätt förutsättningar.

Som vi beskriver i avsnitt 12.4 utgör tillsynen en avgörande länk i vad som i propositionen till miljöbalken beskrivs som en kedja med mål, hänsyn, förprövning, tillsyn och omprövning samt informa- tion och sanktion. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att alla delar i kedjan fungerar effektivt, och att sambanden mellan kedjans olika delar är tydliga. En förändring i en del av kedjan kan påverka effektiviteten i en annan del.

Vi bedömer att våra förslag om en mer flexibel, effektiv och för- utsebar förprövning påverkar tillsynen, arbetet med omprövning och kraven på personalens kompetens.

I takt med att verksamheter görs registreringspliktiga i stället för anmälningspliktiga eller granskningspliktiga och i takt med att generella föreskrifter ersätter tillståndsvillkor ökar vikten av en god tillsyn.

När tillståndsprövningens omfattning fokuseras till frågor av betydelse för tillåtligheten kommer det att medföra en ökad flexi- bilitet i tillsynen av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter. Det kommer inte längre vara tillräckligt för tillsynsmyndigheten att kontrollera om villkoren i tillståndet följs, utan tillsynsmyndigheten behöver också följa upp att verksamheten följer andra föreskrivna krav. Detta gäller visserligen även i dag, men blir tydligare med våra förslag. Dessutom utgår möjligheten för prövningsmyndigheten att överlåta, ibland mycket svåra, villkorsfrågor till tillsynsmyndigheten

–i stället kommer det vara upp till tillsynsmyndigheten att bedöma om och i så fall vilka ytterligare beslut som är nödvändiga (se av- snitt 14.9.18).

När uppdateringen av tillståndsvillkor inte längre kommer att ske i samband med prövningen av tillstånds- eller granskningsplik- tiga ändringar i verksamheten behöver tillsynsmyndigheternas arbete med omprövning komma i gång. Ett effektivt arbete med att

1523

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

säkerställa att tillståndsvillkor hålls uppdaterade förutsätter att till- synsmyndigheterna ansöker om omprövning när det behövs, och har förmåga att föra den typen av processer vid tillståndsmyndig- heten (se förslag i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24). Tydligare miljö- tillstånd och igångsättningsbesked bör samtidigt underlätta till- synsmyndighetens arbete med att avgöra i vilka fall en fråga kan hanteras med ett föreläggande eller om en omprövning av ett vill- kor krävs (se förslag i avsnitt 14.9.17).

Förslagen om en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövnings- process med tydliga steg, underrättelse och tidsplan bör också kunna bidra till att fler tillsynsmyndigheter kan delta i tillstånds- prövningen och föra fram kunskap av betydelse för villkorens ut- formning genom att underlätta planeringen (se t.ex. förslagen i avsnitten 14.9.4 och 14.9.8).

Det är viktigt att tillsynsmyndigheterna har rätt förutsättningar för att kunna genomföra en effektiv och enhetlig tillsyn och ansöka om omprövning när det behövs.

Tillsynsvägledande myndigheter har en viktig roll för att säker- ställa en effektiv och enhetlig tillsyn. Som ett första steg bör de ta fram tydlig vägledning och information med anledning av de nya reglerna om bl.a. tillståndsbeslutets rättskraft och omprövning av miljötillstånd och igångsättningsbesked. Uppföljningen av tillsynen kommer också att behöva omfatta ansökan om omprövning.

För att tillsynen ska kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillsynsmyndigheterna ha tillräckliga resurser, och den personal som utför tillsynen måste ha relevant kunskap och erfarenhet för att hantera de tillsynsobjekt som finns inom myndighetens ansvars- område. Om kompetensen inte finns inom den egna organisationen måste den kunna säkras på annat sätt, t.ex. genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter. Som vi beskriver i kapitel 12.4 är det

i dag svårt att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. Det beror bl.a. på att antalet sökanden till utbildningar inom miljö- och hälsoskyddsområdet har minskat under de senaste åren. Vi bedömer att en mer kvalificerad tillsyn tillsammans med tydliga krav på kompetens i och för sig kan stärka professionen, öka an- talet sökanden till relevanta utbildningar och attrahera personal som i dag väljer andra yrken. Detta kommer inte att ske per auto- matik, och det kan även ta tid innan vi ser effekten av detta. En ny Miljöprövningsmyndighet kan dessutom påverka resurs- och kom-

1524

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

petensförsörjningen vid tillsynsmyndigheten negativt genom att locka till sig kompetent personal som i dag arbetar där.

Vi bedömer att våra förslag kan påverka kompetensförsörjningen på ett sådant sätt att det är motiverat att se över fördelningen av tillsynsansvaret. Vi bedömer att kommunerna har sämre förutsätt- ningar att bedriva en mer kvalificerad tillsyn. Vi konstaterar sam- tidigt att länsstyrelserna har överlåtit en stor andel av tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter till kommunerna. Det behöver för dessa verksamheter därför göras en bedömning av om förutsätt- ningarna för överlåtelse fortfarande finns.

En konsekvens av våra förslag till ny indelning av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter och åtgärder i miljöprövnings- förordningen är att indelningen inte längre kommer att stämma överens med ansvarsfördelningen i miljötillsynsförordningen. Den nya indelningen kommer inte heller att stämma överens med den som finns i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Det innebär i sin tur att det blir svårt för tillsynsmyndigheterna att genom- föra sin tillsyn. Både miljötillsynsförordningen och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn bör därför ses över.

Se mer om behovet av översyn i avsnitten 14.18.4 och 14.18.5, om uppdrag att vägleda om miljöprövning till Naturvårdsverket i avsnitt 14.20.2 samt behov av informations- och utbildningsinsat- ser, där tillsynsmyndigheterna är en målgrupp, i avsnitt 14.19.

14.14.2Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked

Förslag: Även om en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tillsyns- myndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgär- den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen.

Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för till- synsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.

1525

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

De verksamheter och åtgärder som bedöms ha mer än en liten på- verkan på miljön och som omfattas av krav på förprövning åter- finns i vårt förslag i bilagor till miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.7). Det kan dock uppstå situationer då det finns verksamheter och åtgärder som inte återfinns på någon av dessa bilagor, men som trots det kan antas medföra en risk för förorening eller av andra skäl bedöms innebär en negativ påverkan på männi- skors hälsa, miljön eller enskilda intressen. För sådana situationer kan tillsynsmyndigheten behöva befogenhet att kunna förelägga verksamhetsutövaren om att ansöka om igångsättningsbesked för att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.

Frågan är då hur en sådan möjlighet för tillsynsmyndigheten bör regleras och vilka förutsättningar som bör gälla. I dag har en till- synsmyndighet möjlighet att i det enskilda fallet besluta om de före- lägganden och förbud som behövs för att miljöbalken och dess föreskrifter, domar eller andra beslut ska efterlevas (26 kap. 9 § MB). Tillsynsmyndigheten har också möjlighet att förelägga verk- samhetsutövare till miljöfarliga verksamheter att ansöka om till- stånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § MB). Enligt 9 kap. 6 d § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden. Med stöd av detta bemyndigande framgår av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att den myndighet som handlägger vissa anmälningsärenden ska förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myn- digheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a § FMH). För vattenverksam- heter finns motsvarande bestämmelser i 11 kap. 9 a § miljöbalken och i 23 § första stycket 2 b förordningen om vattenverksamheter. I den senare anges att ett föreläggande får meddelas om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen.

I tidigare utredningar268 har det slagits fast att det finns behov av ett enklare regelverk med färre och mer enhetliga begrepp. Det be- grepp som föreslogs bli styrande var att en betydande miljöpåver- kan kan antas. I vårt förslag är frågan om en betydande miljöpåver- kan kan antas avgörande för om en verksamhet eller åtgärd ska

268Se prop. 2023/24:152 s. 51.

1526

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

omfattas av krav på miljötillstånd. Är verksamheten eller åtgärden granskningspliktig avgörs frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas ha en betydande miljöpåverkan i samband med gransk- ningen.

För sådana verksamheter och åtgärder som inte omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt, men där tillsynsmyndigheten gör bedömningen att verksamheten eller åtgärden skulle kunna antas medföra en betydande miljöpåverkan gör vi bedömningen att till- synsmyndigheten, på motsvarande sätt som i dag bör kunna före- lägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked så att Miljöprövningsmyndigheten kan granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta bör tydliggöras i en ny bestämmelse i 26 kap. miljöbalken. Bestäm- melsen bör ersätta nuvarande 9 kap. 6 a § och 11 kap. 9 a § andra stycket miljöbalken, 26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt 23 § första stycket 2 b förordningen om vat- tenverksamheter. Eftersom bestämmelsen inte bara bör omfatta miljöpåverkande verksamheter utan också vattenverksamheter bör det av bestämmelsen framgå att den är tillämplig inte bara om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan utan också om det annars behövs med hänsyn till enskilda in- tressen på motsvarande sätt som i dagens bestämmelse i förordningen om vattenverksamheter. Vid bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska hänsyn tas även till risker för människors hälsa. Detta behöver således inte anges särskilt i bestämmelsen. Precis som för andra förelägganden som meddelas av tillsynsmyndigheten bör gälla att mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas.

På motsvarande sätt som i dag bör regeringen få meddela före- skrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 26 kap. 9 b § miljöbalken.

1527

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.14.3 Krav på miljörapport

Förslag: Kravet på miljörapport ska gälla för tillståndspliktiga miljöpåverkande verksamheter.

Bedömning: Behovet av krav på miljörapport även för tillstånds- pliktiga vattenverksamheter och granskningspliktiga verksam- heter kan behöva ses över.

I 20 kap. 20 § miljöbalken ställs krav på miljörapport för sådana miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt

9 kap. 6 § miljöbalken och sådana verksamheter som tillsynsmyn- digheten har förelagt att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken. Därtill får regeringen meddela föreskrifter om att miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig ska omfattas av kraven på miljörapportering (jfr 26 kap. 20 a § MB). Sådana före- skrifter har meddelats genom 31 b och 31 c §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I 47 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns ett bemyndigande för Naturvårdsverket att föreskriva om innehållet i miljörapporten.

Kravet på miljörapportering har flera syften. Dels handlar det om att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, dels om att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheterna. Ett annat syfte är att tillgodose informationsbehovet hos andra intressenter, t.ex. allmänheten. Miljörapporterna är vidare tänkta att skapa för- utsättningar för att få en samlad bild av utsläppen i landet, bedöma den allmänna belastningen på miljön samt kunna pröva om de av riksdagen satta miljömålen uppnås.269 Redovisningen i miljörappor- ten ska också uppfylla vissa redovisningskrav enligt EU-rätten så- som krav enligt EU-förordningen om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar270 och EU- förordningen om minimikrav för återanvändning av vatten.271

Som en följd av föreslagen ny tillstånds- och granskningsplikt i avsnitt 14.7 har vi övervägt att föreslå att krav på miljörapport ska

269Se prop. 1997/98:45 s. 281.

270Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG.

271Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten.

1528

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

omfatta även samtliga granskningspliktiga miljöpåverkande verk- samheter, men har funnit att nyttan av ett sådant generellt krav sannolikt inte överstiger kostnaderna. Granskningsplikten kommer att omfatta en stor del av dagens C-verksamheter – som i dag inte behöver lämna in en miljörapport – och det bör analyseras i vilken mån ett sådant krav för dessa verksamheter skulle vara motiverat av bl.a. miljöskäl. Se förslag till uppdrag i avsnitt 14.20.4.

Något motsvarande krav på miljörapport finns inte för vatten- verksamheter, men har föreslagits införas av några tidigare utred- ningar.272 Vi anser att det kan vara rimligt att även vissa vattenverk- samheter omfattas av krav på miljörapport, men att vilka dessa vattenverksamheter i så fall bör vara behöver utredas särskilt. Frågan utreds lämpligen samtidigt med frågan om vilka granskningsplik- tiga verksamheter som bör omfattas av krav på miljörapport.

För att möjliggöra krav på miljörapport även för vattenverksam- heter gör vi bedömningen att nuvarande begränsning till miljöfarlig verksamhet i regeringens bemyndigande i 26 kap. 20 a § miljöbalken bör slopas. På så sätt kan regeringen framöver ställa nya krav på miljörapport på förordningsnivå om detta bedöms lämpligt efter föreslagen utredning. För sådana miljöpåverkande verksamheter som i dag har ett tillstånd enligt miljöbalken, men som med våra förslag blir granskningspliktiga bör krav på miljörapport fortsatt gälla enligt föreslagen övergångsbestämmelse till miljöbalken (se avsnitt 15.2.1). Även de verksamheter som i dag omfattas av be- stämmelserna i 31 b och 31 c §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet bör krav på miljörapport fortsatt gälla. De aktuella bestämmelserna bör därför inte ändras.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 26 kap. 20 och 20 a §§ miljöbalken samt i

31 b och 31 c §§ förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.

272Se SOU 2009:42 och SOU 2013:69.

1529

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.15 Följdändringar i miljöbalken

14.15.1Följdändringar med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken

Förslag: I 2 kap. 6 §§, 6 kap. 20 och 23 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 8 och 10 §§, 11 kap. 9, 9 b, 10, 14, 15, 19, 20, 22 och 23 §§, 15 kap. 17, 35, 36 a och 37 §§, 16 kap. 1 §, 24 kap. 1, 5, 8 och 13 §§, 25 kap. 10 §, 26 kap. 9 och 20 §§, 29 kap. 4 §, 31 kap. 16–18, 25 och 30 §§ miljöbalken görs följdändringar med anledning av att termerna miljöprövning, miljötillstånd och igångsättnings- besked definieras i 1 kap. 8 § miljöbalken samt med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken.

I avsnitt 14.3.1 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning.

I avsnitt 14.5.1 har vi föreslagit nya definitioner av tre nya termer i miljöbalken. Det handlar om termerna miljöprövning, miljötill- stånd och igångsättningsbesked. I det nya 20 kap. miljöbalken om miljöprövning ersätts således termen prövning av termen miljö- prövning. På motsvarande sätt ersätts termen tillstånd av termen miljötillstånd eller termen igångsättningsbesked beroende på vilka ärenden bestämmelsen ska omfatta. Syftet med de nya termerna är att tydliggöra när fråga är om en sådan prövning eller ett sådant tillstånd eller besked som följer på en miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken respektive när fråga inte är om en sådan prövning eller ett sådant tillstånd eller besked. Eftersom bestämmelser om förut- sättningar för att ge miljötillstånd eller igångsättningsbesked med våra förslag i delar fortsatt återfinns i respektive ”sakkapitel” görs följdändringar i dessa ”sakkapitel” så att termen miljötillstånd re- spektive igångsättningsbesked även används där när det tillstånd som avses i en bestämmelse är ett miljötillstånd eller ett igångsätt- ningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken.

Sådana följdändringar görs i 6 kap. 20 och 23 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 8 och 10 §§, 11 kap. 9–9 b, 10, 14, 15, 19, 20 och

1530

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

23 §§, 15 kap. 17, 35, 36 a och 37 §§, 24 kap. 1, 3, 5, 8, 13, 13 a och 19 §§ och 26 kap. 9 och 20 §§ miljöbalken.

I 11 kap. 22 § miljöbalken bör också en följdändring göras av andra stycket som en följd av att bestämmelsen i första stycket flyttas till bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.

I de situationer då bestämmelserna i miljöbalken avser både miljötillstånd och andra tillstånd, liksom miljöprövning och annan tillståndsprövning såsom exempelvis bestämmelserna i 1 kap. 2 §, 2 kap. 6 §§, 5 kap. 4 och 5 §§, 7 kap. 16 § och bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att det är lämpligast att låta termerna tillstånd respektive tillståndsprövning stå kvar i stället för att använda uttrycken ”miljötillstånd eller andra tillstånd”, re- spektive ”miljöprövning eller annan tillståndsprövning”.

Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd, igångsättningsbesked och miljöprövning i 20 kap. miljöbalken behöver också göras i andra lagar och förordningar, se förslag i avsnitten 14.15–14.17.

En annan ändring som följer av att bestämmelser om tillstånds- plikt flyttas från olika ”sakkapitel” i miljöbalken till miljöprövnings- förordningen (se förslag i avsnitt 14.15.4) är att ett antal paragrafer behöver ändras på sådant sätt reglering om tillståndsplikt slopas i dessa ”sakkapitel”. Följande paragrafer ändras på sådant sätt att regler- ing om tillståndsplikt slopas 9 kap. 6 § och 11 kap. 15 § miljöbalken.

14.15.2Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet upphävs 22 kap., 19 kap. 5 a §, 21 kap. 1 a och 5 §§ samt 25 kap. 1–5 och 7 §§ miljöbalken.

Därutöver ändras 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b, 17, 20 och 22 §§,

16 kap. 1 och 13 §§, 17 kap. 3 §, 19 kap. 3–5 §§, 21 kap. 1–3 och 7 §§, 23 kap. 3 och 5–7 §§, 24 kap. 1, 4, 13, 13 a, 18 och 19 §§, 25 kap. 8 och 10 §§, 26 kap. 9 §, 28 kap. 10 § samt 31 kap. 18, 19, 22 och 33 §§.

Med anledning av förslaget om att den nya myndigheten er- sätter länsstyrelsen i rollen som s.k. MKB-myndighet görs följd- ändringar i 6 kap. 26–28, 30, 32, 35 och 39 §§ miljöbalken.

1531

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljö- prövning i första instans enligt föreslagna 20 kap. miljöbalken. För- slaget medför att prövningen av s.k. ansökningsmål i mark- och miljödomstol och den prövning som i dag sker i miljöprövnings- delegationer upphör. Förändringarna medför en lång rad ändringar av bestämmelserna i miljöbalken.

För det första bör 22 kap. miljöbalken upphävas i och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva s.k. ansök- ningsmål.

Även 21 kap. 1 a § miljöbalken, där det anges vad som är ansök- ningsmål, bör upphävas. Enligt befintliga bestämmelser i 21 kap.

1 a § andra stycket miljöbalken får mark- och miljödomstol besluta att ett ansökningsmål som gäller uteslutande en viss eller vissa sak- ägare ska behandlas enligt det som gäller för stämningsmål enligt

7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, om sökanden medger det och målet kan avgöras med bindande verkan endast mot dessa sakägare. Miljöprövningsmyndigheten kommer inte att handlägga stämningsmål och det är enligt vår bedömning inte lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten beslutar om att över- lämna den typen av mål till domstol. Möjligheten att behandla ett miljöprövningsärende enligt det enklare förfarandet för stämnings- mål kommer alltså inte längre att finnas. Enligt vad vi erfar handlar det om få ärenden per år och det bör enligt vår bedömning därför inte få några betydande konsekvenser att den möjligheten tas bort. Vi inför dessutom ett enklare förfarande för många verksamheter och åtgärder genom det nya granskningsförfarandet inför igång- sättningsbesked.

Detta gäller också förbestämmelserna i 25 kap. 1–3 §§ miljö- balken som innehåller bestämmelser om rättegångskostnader vid ansökningsmål i mark- och miljödomstol. I 19 kap. 4 och 5 §§ miljö- balken görs ett antal följdändringar med anledning av att 22 kap. miljöbalken upphävs. Se en närmare beskrivning av dessa ändringar i avsnitt 14.12.4. Bestämmelsen i 19 kap. 5 a § miljöbalken inklusive rubrik med instruktioner för länsstyrelsens miljöprövningsdelega- tion upphävs. Även nuvarande 21 kap. 5 § miljöbalken bör upphävas som en följd av beslutet att placera bestämmelsen i 20 kap. miljö- balken när Miljöprövningsmyndigheten tar över ansvaret för att pröva frågor om ställande av säkerhet och verkställighet från mark- och miljödomstol (se förslag i avsnitt 14.9.23). Förfaranderegler

1532

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

för Miljöprövningsmyndighetens prövning anges i 20 kap. miljö- balken.

För det andra görs följdändringar genomgående i miljöbalken för att ersätta eller stryka hänvisningar till mark- och miljödomstol och länsstyrelse som prövningsmyndighet i fråga om de ärenden om miljöprövning som ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Följdändringar görs också för att ersätta eller stryka hänvisningar till 22 kap. miljöbalken respektive termerna dom och ansöknings- mål. Detta görs bl.a. i 16 kap. 13 §, 19 kap. 3 §, 21 kap. 1–3 och 7 §§ och 23 kap. 3 och 5–7 §§, 24 kap. 13 § och 25 kap. 8 och 10 §§ miljöbalken.

I avsnitt 14.8.13 har vi föreslagit att den nya myndigheten också ska vara s.k. MKB-myndighet enligt bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. Detta förslag medför följd- ändringar i ett antal paragrafer i 6 kap. miljöbalken.

14.15.3Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet

Förslag: I 1 kap. 4 §, 9 kap. 5 och 8 §§, 16 kap. 12 §, 21 kap. 4 §, 24 kap. 1 och 7 §§, 25 kap. 9 §, 26 kap. 1–3, 13 a och 20 §§, 29 kap. 4 och 8 §§, 32 kap. 12 § och rubriken till 9 kap. miljöbalken samt rubriken närmast före 9 kap. 4 § miljöbalken görs följdändringar med anledning av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbal- ken. En ny rubrik, ”Förutsättningar för att få bedriva miljöpåverk- ande verksamhet”, förs in närmast före 9 kap. 6 e § miljöbalken.

I avsnitt 14.5.2 föreslås att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i

9 kap. 1 § miljöbalken ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verk- samhet”. Som en följd av förslaget behöver uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersättas av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” även på övriga ställen i miljöbalken där det förekommer. Detta gäller bestämmelserna i 1 kap. 4 §, 9 kap. 5 och 8 §§, 16 kap. 12 §, 21 kap. 4 §, 24 kap. 7 §, 25 kap. 9 §, 26 kap. 1–3, 13 a och 20 §§,

29 kap. 4 och 8 §§, 32 kap. 12 § och rubriken till 9 kap. miljöbalken samt rubriken närmast före 9 kap. 4 § miljöbalken. Före 9 kap. 6 e §

1533

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

miljöbalken förs en ny rubrik in för att beskriva att bestämmelserna i 9 kap. 6 e–7 §§ miljöbalken handlar om förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet.

14.15.4Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt

Förslag: Bestämmelserna i 2 kap. 6 §, 6 kap. 20, 23, 26 och 32 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 7 a, 8 och 10 §§, 11 kap. 9, 9 b, 10, 14,15, 19,20 och 22 §§, 17 kap. 4 a §, 24 kap. 1och 13 §§, 26 kap. 9,9 b och 20 §§, 29 kap. 4 § och 30 kap. 1 miljöbalken följdänd- ras med anledning av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen.

Bestämmelserna i 9 kap. 6 a, 6 b och 6 d §§, 11 kap. 11–13, 16,

27 och 28 §§, 12 kap. 12 § miljöbalken upphävs med anledning av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen.

Ändringar

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning på lagnivå samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och på förordnings- nivå i miljöprövningsförordningen. Nya termer och uttryck kopp- lat till våra förslag redovisas i avsnitt 14.51. I avsnitt 4.7 redogör vi för de förslag till ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och re- gistreringsplikt som föreslås. Med anledning av dessa förslag behöver ett antal bestämmelser i miljöbalken följdändras. Det gäller bestäm- melserna i 2 kap. 6 §, 6 kap. 20, 23, 26 och 32 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 7a, 8 och 10 §§, 11 kap. 9–9 b, 10, 14, 15, 19, 20 och 22 §§, 17 kap. 4 a §, 24 kap. 1 och 13 §§, 26 kap. 9, 9 b och 20 §§, 29 kap.

4 § och 30 kap. 1 § miljöbalken.

1534

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Upphävanden

I avsnitt 14.7.4 föreslås en ändrad reglering av tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder. Förslaget innebär att tillståndsplikten och undantag från den regleras i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen i stället för i 9 och 11 kap. miljöbal- ken. Som en följd av denna förändring bör 9 kap. 6 a § och 12 kap. 12 § miljöbalken upphävas. Den nya regleringen innefattar krav på granskning för markavvattning. Nuvarande 11 kap. 13 § första stycket miljöbalken bör därför upphävas. Även 11 kap. 11 och 12 §§ miljö- balken bör upphävas med anledning av den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt. I förhållande till anmälningsplikt föreslås dock undantagen finnas kvar i en ny 19 a § förordningen om vattenverksamheter (se förslag i avsnitt 14.7.7). Nuvarande 11 kap. 13 § andra stycket och 16 § miljöbalken bör upphävas och ersättas av en ny reglering i 2 kap. miljöprövningsförordningen.

I avsnitt 14.7.14 föreslås att möjligheten att ansöka om frivilligt tillstånd ska finnas kvar. Regleringen flyttas dock till 20 kap. miljö- balken. Nuvarande 9 kap. 6 b § miljöbalken bör därför upphävas.

I avsnitt 14.14.2 föreslås att en tillsynsmyndighet ska få före- lägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked. Som en följd av detta förslag och med anledning av den nya regler- ingen av tillstånds- och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken och

2 kap. miljöprövningsförordningen bör nuvarande 9 kap. 6 d § miljö- balken kunna upphävas.

14.15.5Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen

Förslag: Bestämmelserna i 6 kap. 24, 25, 31 och 47 §§ miljöbal- ken upphävs och bestämmelserna i 6 kap. 24 § miljöbalken ändras som en följd av den nya miljöbedömningsprocessen.

I avsnitt 14.8 redogör vi för den nya miljöbedömningsprocessen. En del i detta är att det är den nya Miljöprövningsmyndigheten granskar om en betydande miljöpåverkan kan antas och undersök- ningssamrådet slopas (se förslag i avsnitt 14.8.4). Ansvarsförskjut-

1535

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ning avseende vem som håller i granskningsprocessen får som följd att nuvarande 6 kap. 25 § miljöbalken, som handlar om vad den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska göra under undersökningssamrådet, upphävas.

En annan nyhet är att det inte längre blir obligatoriskt med ett samråd med allmänheten inför Miljöprövningsmyndighetens ytt- rande om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen (se för- slag i avsnitt 14.8.7). Som en följd av denna ändring bör nuvarande 6 kap. 31 § miljöbalken, som handlar om nuvarande avgränsnings- samråd och samrådsunderlag, upphävas.

Slutligen innebär den nya miljöbedömningsprocessen att ett s.k. förenklat underlag inte längre ska tas fram (se vidare avsnitt 9.12 och 14.10.4). Som en följd av denna ändring bör 6 kap. 47 § miljö- balken273, som reglerar kravet på liten miljökonsekvensbeskrivning, upphävas.

14.15.6Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder

Förslag: Bestämmelserna om ändring av verksamheter i 16 kap. 2 a och 2 b §§ miljöbalken upphävs som en följd av de nya be- stämmelserna om ändring i 20 kap. miljöbalken.

Bestämmelserna i 24 kap. 11 och 12 §§ miljöbalken om ini- tiativrätt för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap och länsstyrelsen i vissa ärenden enligt 24 kap. miljöbalken upphävs som en följd av de nya bestämmelserna om initiativrätt i 20 kap. 3 § och 24 kap. 3 och 5 §§ miljöbalken.

I avsnitt 14.9.20 föreslås en ny reglering för enklare hantering av ansökningar om ändringstillstånd och ändringsbesked. Som en följd av förslagen bör nuvarande bestämmelser om ändring i 16 kap. 2 a och 2 b §§ miljöbalken upphävas.

I avsnitt 14.9.24 föreslås en ny reglering avseende myndigheters initiativrätt avseende vissa ärenden enligt 24 kap. miljöbalken. Som en följd av förslaget bör nuvarande 24 kap. 11 och 12 §§ miljöbalken upphävas.

273Se lydelse enligt prop. 2023/24:152.

1536

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.16 Följdändringar i andra lagar

14.16.1Lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet upphävs 12, 17 och 21 §§ i lagen med vissa föreskrif- ter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vatten- rättskonventionen av den 11 maj 1929. Därutöver ändras 1, 3–5, 8–11, 14, 15 och 23 §§.

Flera ändringar bör göras i lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 som en följd av förslaget om ett nytt 20 kap. miljöbalken om miljöprövning och den nya Miljöprövningsmyn- digheten (se förslag i avsnitt 14.6).

Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans bör hänvisningar till mark- och miljödomstol och länsstyrelse därför ersättas av Miljöprövningsmyndigheten, i den mån bestämmelsen enbart rör prövning i första instans. I samtliga paragrafer som änd- ras bör språket moderniseras.

Bestämmelsen om hur ansökan ska ges in i 14 § bör förenklas. Hur ansökan ska ges in följer av förfarandereglerna i det nya 20 kap. miljöbalken. I 15 § bör det därför anges att förfarandereglerna i

20 kap. miljöbalken ska gälla i tillämpliga delar vid handläggningen av sådana ärenden som avses i 14 § lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrätts- konventionen av den 11 maj 1929.

1537

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet samt nya bestämmelser om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked ändras 2, 4, 7, 9–12 och 16–19 §§ i lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig.

I lagen upphävs 5 § och det görs också vissa uppdateringar av bestämmelser som tidigare borde ha följdändrats.

Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig innehåller regler om undantag från vissa bestämmelser i miljöbalken och lagen med sär- skilda bestämmelser om vattenverksamhet vid prövning av tillstånd. Som framgår av lagens namn omfattar den endast situationer då Sverige är i krig (1 §). Om krigsfara råder kan regeringen dock föreskriva om att vissa bestämmelser i lagen ska tillämpas. Sådana föreskrifter måste underställas och godkännas av regeringen. Till- stånd ges alltså enligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig och prövas efter ansökan av mark- och miljödomstolen. Tillstånds- prövningen görs enligt miljöbalken och lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet men med de undantag från vissa bestämmelser som anges. Även om det inte uttryckligen anges upp- fattar vi att tillstånd enligt denna lag således prövas som ett ansök- ningsmål i mark- och miljödomstol. Tillstånd enligt lagen ska enligt 4 § meddelas för viss tid men högst tre år.

Vi har föreslagit att det som i dag är ansökningsmål i mark- och miljödomstol i stället ska prövas av en förvaltningsmyndighet, en Miljöprövningsmyndighet (se förslag i avsnitt 14.6). Beträffande vattenverksamheter har vi även föreslagit att den tidigare generella tillståndsplikten i stället ska ersättas av en s.k. generell gransknings- plikt (se förslag i avsnitt 14.7). Det innebär att all vattenverksamhet som inte är anmälningspliktig ska genomgå en granskning av om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den inte kan antas det kommer ett förenklat tillståndsförfarande mynna ut i ett igångsättningsbesked. Om betydande miljöpåverkan kan antas ska verksamheten eller åtgärden i stället prövas genom ett tillstånds- förfarande. Se mer om förfarandet i avsnitt 14.9 respektive 14.10. För prövningen av vattenkraft vid krig innebär det att tillstånd en- ligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig kommer prövas av Miljöprövningsmyndigheten efter en ansökan om igångsättnings-

1538

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

besked. Lagen behöver därför följdändras. Även vissa andra änd- ringar behövs i lagen som inte är direkta följdändringar. För att underlätta för läsaren har vi valt att redogöra för dessa ändringar i detta avsnitt.

För att undantagen i lagen ska kunna tillämpas behöver det, utöver att Sverige är i krig, vara fråga om att vattenkraften måste utnyttjas bättre. Det som kan prövas är tillfällig vattenreglering eller ändrade bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten. Därutöver hänvisar bestämmelsen även till annan vattenverksamhet som avses i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken. Nuvarande lydelse av angiven bestäm- melse i miljöbalken definierar vattenområde respektive markavvatt- ning. Bestämmelsen ändrades år 2014 i samband med att de inled- ande paragraferna om vad som utgör vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken ändrades. Tidigare lydelse av 11 kap. 2 § 1 miljöbalken innehöll en uppräkning av olika åtgärder i ett vattenområde. Såvitt vi kan bedöma återfinns nu dessa åtgärder i stället fördelade i 11 kap.

3 § 1–5 miljöbalken. Att lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig hänvisade till 11 kap. 2 § 1 miljöbalken måste ha förbisetts i samband med beredningen av ändringen 2014.274 Vi föreslår därför att hänvisningen i lagens 2 § ska ändras på så sätt att hänvisningen görs till 11 kap. 3 § 1–5 miljöbalken och att det därmed är de åt- gärder som anges i de nämnda punkterna som lagen omfattar.

I 5 § undantas tillämpning av bestämmelsen 11 kap. 6 § miljöbal- ken från prövningen av tillstånd enligt lagen om utnyttjande av vat- tenkraft vid krig. I 11 kap. 6 § miljöbalken reglerades tidigare den s.k. båtnadsregel vars syfte var att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte var samhällsekonomiskt motiverad. Den är numera upphävd och i 11 kap. 6 § miljöbalken återfinns definitionen av vattenverksamhet för produktion av vatten- kraftsel. Den nuvarande lydelsen av 11 kap. 6 miljöbalken trädde i kraft i januari 2019 tillsammans med övriga regler om moderna miljö- villkor för vattenkraft. I samband med detta upphävdes den tidigare båtnadsregeln för vattenverksamhet.275 Någon ändring av 5 § lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig gjordes inte i samband med detta. Vi kan inte se annat än att syftet med regeln i 5 § är att det vid prövningen om tillstånd enligt lagen om utnyttjande av vatten- kraft vid krig inte ska behöva beaktas om verksamheten är samhälls-

274Se prop. 2013/14:38 och SFS 2014:114.

275Se prop. 2017/18:243 s. 165–168 och SFS 2018:1407.

1539

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

ekonomiskt motiverad. Då denna regel inte längre finns föreslår vi att 5 § i lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig upphävs.

I 7 § anges ytterligare ett undantag från reglerna i miljöbalken. Enligt denna bestämmelse ska inte reglerna om specifik miljöbedöm- ning i 6 kap. miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd enligt denna lag. I stället ska bestämmelserna i 6 kap. 47 § miljöbalken om liten miljökonsekvensbeskrivning användas. Som vi nämner inled- ningsvis i detta avsnitt ska tillstånd till vattenverksamhet omfattas av en granskningsplikt. Det innebär bl.a. att en specifik miljöbedöm- ning och en miljökonsekvensbeskrivning endast behövs om verksam- heten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed är tillståndspliktig. Detta prövas av Miljöprövningsmyndigheten efter en ansökan om igångsättningsbesked. Om myndigheten be- dömer att verksamheten kan antas medföra en betydande miljö- påverkan omfattas den av krav på specifik miljöbedömning och krä- ver ett miljötillstånd för att få bedrivas. Det innebär att det endast är i de fall en vattenverksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som den omfattas av krav på specifik miljöbedöm- ning. Om verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behövs ingen specifik miljöbedömning. Något gene- rellt undantag från dessa regler behövs därför inte. Om tillstånds- plikt anses föreligga kan dock frågan om undantag från kraven på specifik miljöbedömning aktualiseras. Liksom enligt nuvarande re- gler föreslår vi att det ska finnas möjlighet att bevilja undantag från kraven på en specifik miljöbedömning. Huruvida undantag kan be- viljas eller inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Även om undantag från kraven på specifik miljöbedömning kan meddelas ska nödvändigt underlag för prövningen tas fram (se mer i avsnitt 14.8.5). Enligt vår bedömning bör undantag från kraven på specifik miljö- bedömning kunna meddelas i händelse av krig. Bestämmelsen i 7 § behöver dock ändras på så sätt att den inte uttryckligen undantar från kraven på specifik miljöbedömning utan att det blir en fråga för Miljöprövningsmyndigheten att avgöra för det fall verksamheten bedöms vara tillståndspliktig. Vi föreslår att det införs en hänvisning till reglerna om undantag Kravet på liten miljökonsekvensbeskriv- ning ska upphävas.

I 16 § finns ett undantag från kravet på att en huvudförhandling inte får hållas mindre än tre veckor efter att målet kungjorts. Bestäm- melsen hänvisar till nuvarande reglering i 22 kap. 17 § miljöbalken

1540

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

om möjligheten för mark- och miljödomstolen att omedelbart kalla till huvudförhandling i ansökningsmål. Med anledning av att pröv- ning av det som i dag utgör ansökningsmål enligt vårt förslag ska prövas av en Miljöprövningsmyndighet kommer kravet på huvud- förhandling att utgå. Vi har därför föreslagit att bestämmelsen i

22 kap. 17 § miljöbalken ska upphävas. Som en följd av det kan hän- visningen i 16 § till bestämmelsen i miljöbalken också upphävas.

Enligt 18 § kan de åtgärder som lagen omfattar utföras utan föregående prövning. En förutsättning för det är att riket är i krig och att åtgärden med hänsyn till kraftförsörjningen är ”oundgäng- ligen erforderligt”. Åtgärden ska dock godkännas i efterhand på det sätt som anges i 11 kap. 16 § miljöbalken. Vi har föreslagit att en bestämmelse med motsvarande innehåll som 11 kap. 16 § miljöbal- ken ska föras in i 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Bestäm- melsen i 18 § bör därför ändras på så sätt att den i stället hänvisar till aktuell bestämmelse i miljöprövningsförordningen.

Vi kan även konstatera att en tillämpning av bestämmelsen väcker frågor om undantag från krav på specifik miljöbedömning för det fall åtgärden är tillståndspliktig. Som vi konstaterat ovan bör dock det förhållandet att en stat är i krig utgöra skäl för undantag från kraven på miljökonsekvensbeskrivning. Vi har inte hunnit ut- reda frågan full ut. Någon ändring i 18 § föreslås därför inte annat än att bestämmelsen följdändras då prövningen ska ske av Miljö- prövningsmyndigheten i stället för mark- och miljödomstolen.

14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln

Förslag: I 3 a § lagen om kontinentalsockeln görs en följdänd- ring med anledning av förslagen om en ny prövningsmyndighet och ny reglering om granskning i 6 kap. miljöbalken samt att 22 kap. miljöbalken upphävs.

I 10 a § görs en följdändring med anledning av de nya bestäm- melserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.

I avsnitt 14.3 föreslår vi ett nytt kapitel om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken, i 14.6 föreslår vi en ny Miljöprövningsmyndighet och i avsnitt 14.8 en ny miljöbedömningsprocess. Med anledning av för- slagen bör följdändringar göras i 3 a och 10 a §§ § lagen om konti-

1541

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

nentalsockeln. I 3 a § första stycket lagen om kontinentalsockeln bör exempelvis den tidigare hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbal- ken ersättas med en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken. Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att ut- vinna naturtillgångar ska prövningsmyndigheten tillämpa det som tidigare angavs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken. Motsvarande bestämmelse om att inhämta ytt- rande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet finns nu i sin helhet i en ny paragraf 20 kap. 24 § miljöbalken. I 3 a § tredje stycket lagen om kontinentalsockeln bör paragrafhänvis- ningarna till 6 kap. miljöbalken följdändras.

14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet ändras 3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om bygg- ande av järnväg.

Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upp- hävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg finns en hänvisning till 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillstånds- prövning av ärenden enligt dessa lagar ska tillämpa det sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vatten- myndighet. Hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken i 3 a § väg- lagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg bör därför er- sättas med en hänvisning till motsvarande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljöbalken.

14.16.5 Lagen om vattenförbund

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet och att mark- och miljödomstolarna inte längre ska pröva miljöprövningsärenden som första instans ändras 12 § lagen om vattenförbund.

1542

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I 12 § lagen om vattenförbund anges att 12 kap. vattenlagen ska gälla mark- och miljödomstol. I och med att vi i avsnitt 14.6 har föreslagit att en ny prövningsmyndighet tar över den tillstånds- prövning i första instans som i dag utförs av mark- och miljödom- stol bör 12 § i lagen om vattenförbund ändras så att det framgår att mark- och miljödomstol inte längre kommer att pröva ansöknings- mål. Det bör anges att det som sägs i 12 kap. vattenlagen om vatten- domstol ska gälla mark- och miljödomstol utom 25 och 28 §§ som ska gälla prövningsmyndigheten enligt 20 kap. 2 § miljöbalken.

14.16.6Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen

Förslag: I 4 § lagen om vissa rörledningar, 5 c § lagen om kärn- teknisk verksamhet, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, 2 kap. 17 och 35 §§ ellagen och 2 kap. 7 § naturgaslagen görs följdänd- ringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljöbedöm- ningar i 6 kap. miljöbalken.

I avsnitt 14.8 föreslår vi en ny miljöbedömningsprocess. Med anled- ning av förslagen bör följdändringar göras i 4 § lagen om vissa rör- ledningar, 5 c § lagen om kärnteknisk verksamhet, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, 2 kap. 17 och 35 §§ ellagen och 2 kap. 7 § naturgaslagen. Exempelvis bör den tidigare termen undersökning bytas ut mot termen granskning. Vidare behöver paragrafhänvis- ningarna till 6 kap. miljöbalken uppdateras. Bestämmelserna om krav på en liten miljökonsekvensbeskrivning slopas.

14.16.7 Skogsvårdslagen

Förslag: I skogsvårdslagen görs följdändringar i 4 och 14 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igång- sättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.

1543

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Som en följd av detta förslag behöver följdändringar göras i 4 och 14 §§ skogsvårdslagen.

I 4 § skogsvårdslagen behöver termer bytas och hänvisningar till bestämmelser i miljöbalken ersättas. Nuvarande upplysning om att bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åt- gärder finns i 7 kap. 28 a – 29 b §§ miljöbalken bör kompletteras med en hänvisning som innebär att tillstånd också kan krävas enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen. Även i 14 § skogsvårdslagen görs följd- ändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill- stånd och igångsättningsbesked.

14.16.8Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Förslag: I 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn görs följdändringar med an- ledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet och att 22 kap. miljöbalken upphävs.

Med anledning av förslaget om en ändrad miljöbedömnings- process och att Miljöprövningsmyndigheten föreslås vara MKB- myndighet ändras 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och av- lysning av allmän farled och allmän hamn.

Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet

Med anledning av förslaget i avsnitt 14.6 om en ny Miljöprövnings- myndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upphävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn finns en hänvisning till nuvarande 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av ärenden enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ska tillämpa det sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att

1544

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyn- dighet. Hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken bör därför er- sättas med en hänvisning till motsvarande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljöbalken.

Ny miljöbedömningsprocess

I 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn bör ändringar göras som en följd av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken.

Exempelvis bör termen undersökning ersättas av termen gransk- ning. Vidare behöver paragrafhänvisningarna justeras. Det bör också tydliggöras att det är Miljöprövningsmyndigheten som är den myndighet som avgör frågan om betydande miljöpåverkan och beslutar om den motiverade slutsatsen (se förslaget om Miljö- prövningsmyndigheten som MKB-myndighet i avsnitt 14.8.13).

14.16.9 Minerallagen

Förslag: Som en följd av den nya miljöbedömningsprocessen och att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över länsstyrelsens roll som s.k. MKB-myndighet görs följdändringar i 8 kap. 1 § minerallagen.

I avsnitt 14.8.13 beskriver vi förhållandet mellan bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken och ett antal sektorslagar. I samma avsnitt be- skriver vi också förslaget att den nya Miljöprövningsmyndigheten ska ta över uppgiften att som MKB-myndighet bistå i miljöbedöm- ningsprocessen vid tillståndsprövning enligt andra lagar. En sådan lag är minerallagen. I minerallagen behöver därför ett antal följd- ändringar göras i 8 kap. 1 §.

1545

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.16.10Lagen om införande av miljöbalken

Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill- stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och försla- get om en ny Miljöprövningsmyndighet som tar över prövningen av ansökan om lagligförklaring föreslås ändringar i 17 och 28 §§ lagen om införande av miljöbalken.

Enligt nuvarande regler i 17 § lagen om införande av miljöbalken kan lagligheten av en vattenanläggning prövas genom en ansökan om lagligförklaring. Det förutsätter att vattenanläggningen har uppförts utan tillstånd eller att frågan om tillstånd är oklar. I dag utgör ansökan om lagligförklaring ett ansökningsmål och prövas av mark- och miljödomstolen. I avsnitt 14.6. föreslår vi att mark- och miljödomstolarna tas bort som första instans vad gäller prövning av tillstånd till vattenverksamhet. Prövningen av det som i dag benämns ansökningsmål bör i stället utföras av Miljöprövningsmyndigheten. Som en följd av detta föreslår vi att även ansökan om lagligförklaring ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten som ett ärende om miljö- prövning. Bestämmelserna om rätt till ersättning för intrång och skada ska gälla på samma sätt som i dag vid prövning av en ansökan om lagligförklaring.

I lagen görs också följdändringar med anledning av de nya be- stämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i nya 20 kap. miljöbalken.

14.16.11Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill- stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och för- slaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som tar över pröv- ningen av vattenverksamheter som första instans upphävs 7 kap. 4, 6, 19, 21, 23–26 §§ och 29 §, 9 kap. 3–5 och 7 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Därutöver ändras 3 kap. 1–3 §§, 4 kap. 1–3 och 7 §§, 5 kap. 1, 3, 4 och 6 §§, 6 kap. 1, 4–6 och 9 §§, 7 kap. 1–3, 5, 7, 11–15, 18, 20, 27 och 28 §§.

1546

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

I avsnitt 14.6 föreslår vi att mark- och miljödomstolarna tas bort som första instans vad gäller prövning av tillstånd till vattenverk- samhet. Prövningen av det som i dag benämns ansökningsmål bör i stället utföras av Miljöprövningsmyndigheten. Följdändringar bör därför göras i ett stort antal bestämmelser i lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljödomstol ersätts av termen Miljöprövningsmyndigheten i de bestämmelser som rör prövning av mål som nu föreslås prövas av den nya myndigheten. Bestämmelsen om ansökningsmål i 7 kap. 1 § bör ersättas med en upplysningsbestämmelse om att det i 20 kap. 3 § miljöbalken anges vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning. Därutöver bör alla hänvisningar till ansökningsmål ersättas eller upphävas. I och med att 22 kap. miljöbalken upphävs, bör även hänvisningar till förfarande- regler i 22 kap. genomgående upphävas eller ersättas. Vad gäller följdändringar i 7 kap. 11 § med anledning av att 22 kap. miljöbal- ken upphävs och hur återstående ärenden enligt lagen bör hanteras, se avsnitt 14.12.2.

14.16.12Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor

Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill- stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och för- slaget om en ny Miljöprövningsmyndighet görs följdändringar i 2, 7, 9 och 20 §§.

Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Som en följd av detta förslag behöver följdändringar göras i 2, 7 och 9 §§.

1547

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet

Den nya Miljöprövningsmyndigheten ska pröva de ärenden om miljöprövning som i dag prövas av mark- och miljödomstol eller miljöprövningsdelegation som första instans. Därför görs följd- ändringar i bestämmelsen om vem som prövar tillstånd i 9 § lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I 20 § görs en följdändring eftersom mark- och miljödomstol inte längre kommer att pröva s.k. ansökningsmål.

14.16.13 Plan- och bygglagen

Förslag: Följdändringar görs i plan- och bygglagens 4 kap. 34 §, 5 kap. 7 a § och 9 kap. 8 § med anledning av föreslagna ändringar i 6 kap., 11 kap. och 20 kap. miljöbalken.

Följdändring med anledning av ändringar i 6 kap. miljöbalken

I 4 kap. 34 § görs en följdändring som en innebär att en hänvisning till 6 kap. 43 § tas bort och flyttas till ett annat stycke i bestämmelsen.

Följdändring med anledning av ändringar i 11 kap. miljöbalken

I 9 kap. 8 § görs en ändring som följd av att bestämmelsen i 11 kap. 11 § miljöbalken upphävs, se mer i avsnitt 14.15.4 och 14.7.7.

Följdändring med anledning av nya ändringar i 20 kap. miljöbalken

Med anledning av de nya bestämmelserna om tillstånds- och gransk- ningsplikt för verksamheter och åtgärder enligt 20 kap. miljöbalken följdändras 5 kap. 7 a § i första punkten.

1548

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.16.14 Luftfartslagen

Förslag: I 6 kap. 6 § luftfartslagen görs en följdändring med an- ledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet och att 22 kap. miljöbalken upphävs.

Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upp- hävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 6 kap. 6 § andra stycket luft- fartslagen finns en hänvisning till 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av ärenden enligt luftfartslagen ska tillämpa det sägs om mark- och miljödom- stolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet. Hän- visningen till 22 kap. 13 § miljöbalken i 6 kap. 6 § andra stycket luftfartslagen bör därför ersättas med en hänvisning till motsvar- ande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljö- balken.

14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar

Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings- myndighet ändras 2 kap. 4 § samt 3 kap. 1 och 2 §§ lagen om mark- och miljödomstolar.

I 2 kap. 4 § ändras kravet på deltagande av särskilda ledamöter att endast gälla när mark- och miljödomstolen prövar ett överklagat beslut om miljötillstånd meddelat av Miljöprövningsmyndigheten.

I och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva ansökningsmål stryks delar av första meningen och hela andra meningen i 3 kap. 1 § första stycket. Bestämmelserna som stryks rör ansökningsmål som inte längre ska prövas av mark- och miljödom- stol utan av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Stämningsmål ska fortfarande prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Ett visst förtydligande om detta införs i 3 kap. 1 § första stycket. Då mark- och miljödomstolen inte längre ska pröva det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål stryks andra meningen i 3 kap. 2 § första stycket om att en domstol får över-

1549

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

lämna ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om den andra mark- och miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet.

14.16.16 Övriga lagar

Förslag: Mindre följdändringar görs också i en rad andra lagar som en följd av förslagen i detta betänkande.

Följdändringar med anledning av förslagen om miljöprövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken, ny Miljöprövningsmyndighet, ett upp- hävande av 22 kap. miljöbalken och en ändrad tillstånds- och an- mälningsplikt görs i fastighetsbildningslagen, lagen om förvaltning av samfälligheter, fastighetstaxeringslagen, lagen om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader, års- redovisningslagen, lagen om skatt på naturgrus, elberedskapslagen och lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket.

14.17 Följdändringar på förordningsnivå

14.17.1Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Förslag: I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd görs följdändringar i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25 e, 25 f, 31–32, 47 och 47 a §§ samt i bilagan med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.

Med anledning av förslaget om ändring av uttrycket ”miljö- farlig verksamhet” till ”miljöpåverkande verksamhet” görs följd- ändringar i 1, 25, 29 och 50 §§, samt i rubriken till förordningen och i rubriken närmast före 5 §.

Med anledning av den nya tillstånds-, gransknings-, anmäl- nings- och registreringsplikten görs följdändringar i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 31 a, 31 b, 31 c, 32, 38 c, 47, 47 a och 50 §§.

1550

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och i miljöprövningsförordningen samt förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet upphävs 4,

6 b–7, 9–11, 20 a, 20 b, 20 e, 20 f, 20 g, 20 h, 20 i, 25 a, 25 b, 25 c, 25 d, 25 i, 26 a, 27 a, 27 c, 28 a, 28 b, 28 c och 48 a §§.

Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättnings- besked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. I för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör följd- ändringar med anledning av dessa förslag göras i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25 e, 25 f, 31, 32, 47 och 47 a §§.

Med anledning av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i ett nytt kapitel och i miljöprövningsförordningen så flyttas be- stämmelser om vilka verksamheter som är anmälningspliktiga från miljöprövningsförordningen till en ny bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Av samma anled- ning flyttas det som är nuvarande avdelning 4 i bilagan till förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (som motsvarar bilaga 1 till förordningen om åtgärder för att förebygga och be- gränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och där angivna mängder för verksamheter på den högre kravnivån) till miljöpröv- ningsförordningen och blir där ny bilaga 2.

Dessutom upphör ett antal bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och ersätts av nya bestäm- melser i bl.a. miljöprövningsförordningen.

1551

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet

I avsnitt 14.6 föreslår vi att en ny Miljöprövningsmyndighet som första instans ska pröva miljöprövningsärenden i stället för läns- styrelse och mark- och miljödomstol. Som en följd av detta bör 6 b, 7, 9–11, 20 f, 20 i och 48 a §§ förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd upphöra att gälla.

Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande

I avsnitt 14.5.2 föreslår vi att termen miljöfarlig ändras till miljö- påverkande. Med anledning av detta förslag bör förordningens namn justeras till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Likaså ändras övriga rubriker och termer genom- gående i förordningen med anledning av denna ändring.

Följdändringar med anledning av den nya tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikten

I avsnitt 14.7 föreslår vi en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt. Förslaget innebär bl.a. att reglerna om miljö- prövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och att de verksam- heter som är tillstånds- och granskningspliktiga framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt framgår däremot av bilaga 1 till förord- ningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Detta för att en anmälan inte är en förprövning och ska således inte pla- ceras i 20 kap. miljöbalken utan i förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd som innehåller bestämmelser av- seende anmälningspliktiga miljöpåverkande verksamheter. Även registreringspliktiga verksamheter ska framgå av förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.

Med anledning av dessa förslag bör 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 31 a,

31 b, 31 c, 32, 38 c, 47, 47 a och 50 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd följdändras.

1552

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll

Förslag: I förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll görs följdändringar i 1 § och 9 §.

Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättnings- besked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. Bestäm- melsen i 1 § ändras som en följd av den nya regleringen om miljö- prövning i 20 kap. miljöbalken.

Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande

Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 9 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksam- het” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.

14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter

Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljö- tillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet upphävs bestäm- melserna i 1, 5, 8–11, 18 och 24–44 §§ i förordningen om vatten- verksamheter. Därutöver görs följdändringar i 2, 7, 12–15, 19 och 23 §§.

1553

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Med anledning av den borttagna generella tillståndsplikten för vattenverksamheter flyttas bestämmelsen avseende undantag för vattentäkt för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning från 11 kap. miljöbalken till nya 19 a § förordningen om vattenverksamhet. Likaså flyttas bestämmel- serna avseende undantag från 11 kap. 12 § och 11 kap. 15 § till nya 19 a § i förordningen om vattenverksamhet.

Följdändringar med anledning av en ny reglering om tillstånds- och anmälningsplikt

I Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet276 lämnades förslag som innebär en begränsning av det generella undantaget från tillståndsplikt avseende vattentäkt för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning i nuvarande 11 kap. 11§ 1 p. miljöbalken I departementspromemorian angavs att syftet med förslaget är att den svenska regleringen ska leva upp till MKB- direktivets krav om att vattenförsörjningsprojekt inom jordbruk ska bli föremål för bl.a. en bedömning i fråga om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I promemorian bedömde man att uttag av vatten som understiger tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland respektive 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn i övriga landet bör anses vara ett projekt med sådan begränsad omfattning att det kan undantas från kravet på specifik miljökonsekvensbedömning. Således innebär departe- mentets förslag att vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovs- förbrukning eller värmeförsörjning undantas från krav på tillstånd om bortledandet uppgår till högst ovan angivna mängder.

Vi gör ingen annan bedömning än den departementet gjort av- seende vilka mängder av uttaget vatten som kan undantas från krav på specifik miljöbedömning dock får förslaget en något annan inne- börd eftersom vi också tar bort den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter. Vi utgår ifrån kraven i MKB-direktivets bilagor och endast de som omfattas av direktivets bilaga 1 blir tillstånds- pliktiga och de som finns på direktivets bilaga 2 blir gransknings-

276Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.

1554

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

pliktiga. För att inte omfattas av vare sig tillstånds- eller gransk- ningsplikt behöver verksamheten eller åtgärden antingen inte finnas med i direktivens bilagor eller inte medföra en betydande miljö- påverkan. De verksamheter och åtgärder som anges som anmäl- ningspliktiga i 19 § i förordningen om vattenverksamhet har därmed bedömts vara sådana att de sällan når upp till nivån för att riskera att medföra en betydande miljöpåverkan, läs mer i avsnitt 14.7.7. Undantagen avseende vattentäkter för husbehov är således av sådan karaktär att de inte kan anses komma upp till en sådan nivå att de kan anses medföra betydande miljöpåverkan inte heller har det bedömts nödvändigt att de behöver anmälas om de understiger ovan angivna vattenuttag . För de vattenuttag som överstiger ovan angivna gränser kan anmälnings- gransknings- eller tillståndsplikt gälla beroende på uttagets storlek. För vattentäkter avseende hus- behov för en- eller tvåfamiljsfastighet görs inga ändringar. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas av en kommun för så- dana grundvattentäkter precis som i dag, med stöd av 9 kap. 10 § miljöbalken. Det är då kommunen som prövar tillstånds- eller an- mälningsärendet.

I promemorian föreslogs att det begränsade undantaget från till- ståndsplikt placeras i 11 kap. miljöbalken. För att följa den syste- matik för tillstånds-, gransknings-, respektive anmälningsplikt och undantag från anmälningsplikt som följer av våra förslag i avsnitt

14.7gör vi bedömningen att regleringen om undantaget i stället bör placeras i en ny 19 a § i förordningen om vattenverksamhet.

Bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om att tillstånd eller anmälan inte behövs, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena flyttas till förordningen om vattenverksamheter och innebär att om en verksamhet som anges som anmälningsplik- tig uppfyller uppenbarhetskriterierna behöver de inte ens anmälas. Eftersom det blir tydligt uttryckt vilka vattenverksamheter som omfattas av tillstånds- respektive granskningsplikt gör vi bedöm- ningen att undantaget bör tas bort avseende de verksamheterna. Likaså har undantaget i 11 kap. 15 § miljöbalken avseende rens- ningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedel- bart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp lagts in i förord- ningen om vattenverksamheter.

1555

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet

Flera ändringar bör göras i förordningen om vattenverksamheter som en följd av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans i stället för mark- och miljödomstolar och länsstyrelser (se förslag i avsnitt 14.6). Med anledning av förslaget bör hänvisningar till mark- och miljö- domstol och länsstyrelsen ersättas i 12–14 §§ förordningen om vatten- verksamheter. Ett antal bestämmelser upphävs också av samma skäl. Det gäller 1, 5, 8–11 och 18 §§ förordningen om vattenverksamheter.

14.17.4 Industriutsläppsförordningen

Förslag: Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och i miljöprövningsförord- ningen upphävs 1 kap. 19 och 20 §§ industriutsläppsförordningen.

Därutöver görs följdändringar i 1 kap. 2, 5, 13 och 24 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igång- sättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.

Följdändringar görs vidare i 1 kap. 27–29 §§ samt 2 kap. 1, 4, 6, 15, 17, 21, 23, 25, 27, 29, 39, 41, 43, 53, 55, 57, 59, 70, 73, 79 och 81 §§ med anledning av ny tillstånds- och granskningsplikt samt att dessa verksamheter framgår av bilagor till miljöpröv- ningsförordningen.

Med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet görs följdändringar i 1 kap. 4, 15, 16, 18 och 24 §§. Med anled- ning av att ”bästa möjliga teknik” ändras till ”bästa tillgängliga teknik” följdändras 1 kap. 10 och 13 §§.

Med anledning av den nya regleringen av tillståndsplikten i 20 kap. miljöbalken, förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet samt de förslag vi lämnat avseende de nya bilagorna till miljöprövningsför- ordningen bör följdändringar göras i industriutsläppsförordningen.

I 2 kap. ändras alla hänvisningar från paragrafer i miljöprövnings- förordningen till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljö- prövningsförordningen. Detsamma gäller hänvisningar i 1 kap. 24, 27–28 §§. Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning

1556

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

samlas i miljöprövningsförordningen bör 1 kap. 29 § ändras. Av samma skäl bör bestämmelserna i 1 kap. 19 och 20 §§ upphävas och ersättas av bestämmelser i 8 kap. 1 § respektive 7 kap. 2 § i miljö- prövningsförordningen.

Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet bör följdändringar göras i flera paragrafer i 1 kap. industriförord- ningen. I och med att miljöprövningsdelegationerna upphör bör stycket om miljöprövningsdelegationer 1 kap. 4 § strykas. I 1 kap. 15–16 och 18§§ bör termen miljöprövningsdelegationer ersättas med Miljöprövningsmyndigheten. Domstolarna kommer enligt vårt förslag inte längre att handlägga s.k. ansökningsmål och 22 kap. miljöbalken upphävs. I 1 kap. 24 § bör därför termen ansöknings- mål ersättas med termen miljöprövningsärende och hänvisningen till 22 kap. miljöbalken ersättas med en hänvisning till 3 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.

Som en följd av att vi ändrar bästa möjliga teknik till bästa till- gängliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken behöver 1 kap. 10 och 13 §§ i denna förordning ändras på motsvarande sätt.

14.17.5 Miljöprövningsförordningen

Förslag: I miljöprövningsförordningen görs följdändringar i

1 kap. 1 och 2 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Övriga bestämmelser i för- ordningen upphävs och ersätts av nya som har anpassats till den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken.

Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning på lagnivå samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och på förordnings- nivå i miljöprövningsförordningen. Detta innebär att miljöpröv- ningsförordningen får ett bredare tillämpningsområde än i dag.

I stället för att bara reglera tillstånds- och anmälningsplikt för miljö- farliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken kommer även vatten- verksamheter samt de närmare kraven på miljöprövning att regleras

1557

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

i miljöprövningsförordningen. Förordningen kommer också inne- hålla bestämmelser som avser handläggningen av sådana ärenden om ansökningar om miljötillstånd respektive ansökningar om igång- sättningsbesked. Som en följd av dessa förslag behöver beskrivningen av förordningens innehåll uppdateras i 1 kap. 1 §. Även paragrafen med definitioner utökas som en följd av den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken. Övriga bestämmelser i förordningen upphävs och ersätts av nya som har anpassats till den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken.

14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall

Förslag: I förordningen om förbränning av avfall görs följdänd- ringar i 1, 11, 77 och 107 §§ med anledning av de nya bestäm- melserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.

Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättnings- besked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. Bestäm- melserna i 1, 11, 77, 104 och 107 § ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.

Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande

Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 11 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksam- het” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av

1558

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.

14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid

Förslag: I förordningen om geologisk lagring av koldioxid görs följdändringar i 1, 26, 27, 29 och 47 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd i 20 kap. miljöbalken.

Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken

I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsätt- ningsbesked. En ändrad placering av bestämmelser gäller bl.a. be- stämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för överensstämmelse med regleringen på lag- nivå. Bestämmelserna i 1, 26, 27 och 29 §§ förordningen om geo- logisk lagring av koldioxid ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.

Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande

Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 47 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksam- het” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.

1559

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion

Förslag: I förordningen med länsstyrelseinstruktion görs följd- ändringar i 4 och 20–22 §§ med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet. Därutöver upphör 14 § att gälla.

Enligt våra förslag ska en Miljöprövningsmyndighet pröva ärenden om miljöprövning (se avsnitt 14.6.6). Förslaget medför att mark- och miljödomstolar inte längre prövar s.k. ansökningsmål och 22 kap. miljöbalken upphävs. I 20 kap. 3 § miljöbalken anges vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning. Hänvisningen till ansöknings- mål enligt 22 kap. i 4 § länsstyrelseinstruktionen bör därför ersättas med en hänvisning till ärenden om miljöprövning enligt 20 kap.

Med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet upp- hör även den prövning som i dag sker i miljöprövningsdelegationer vid tolv länsstyrelser. Därför bör 14 § förordning med länsstyrelse- instruktion upphävas och hänvisningar till 14 § tas bort i 20–22 §§ i samma förordning.

14.17.9 Miljöbedömningsförordningen

Förslag: I miljöbedömningsförordningen upphävs 7 §. Bestäm- melserna i 1, 6, 8–10, 14, 17 och 23 §§ följdändras dels med an- ledning av ändrade och nya bestämmelser i 6 kap. miljöbalken där Miljöprövningsmyndigheten övertar länsstyrelsens ansvar för miljöbedömningsprocessen, dels med anledning av nya be- stämmelser om tillstånds- och granskningsplikt.

Följdändringar som sker i miljöbedömningsförordningen kommer av ändringar av bestämmelser och förslag på nya bestämmelser.

I 1 § miljöbedömningsförordningen sker en ändring med anled- ning av att det i 6 kap. 24 § tredje stycket görs en ändring med an- ledning av att regeringen ges ett särskilt bemyndigande att meddela sådana närmare föreskrifter om granskningen av betydande miljö- påverkan.

Som en följd av våra förslag i avsnitt 14.7 avseende en ny tillstånds- och granskningsplikt ändras 6 § miljöbedömningsförordningen på så sätt att de första punkterna 1–7 slopas (se avsnitt 14.8.3). I 8–10 §§

1560

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

miljöbedömningsförordningen bör det göras ändringar med anled- ning av att det underlag som ska ligga till grund för avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen inte längre benämns samrådsunderlag utan underlag. Detta med anledning av att inget samråd äger rum i detta skede av miljöbedömningsprocessen. Dessutom bör termen undersökning ersättas av granskning eftersom det är så processen för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas benämns i vårt förslag. Dessutom tydliggörs vilka delar av 9 § miljöbedöm- ningsprocessen som de olika styckena avser.

I 14 § miljöbedömningsförordningen sker ändringar så att det tydliggörs att det numera är Miljöprövningsmyndigheten som är ansvarig att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas.

På ett liknande sätt tydliggörs det i 17 § 4 miljöbedömningsför- ordningen att det är miljöprövningsmyndighetens yttrande som ut- gör referens och inte länsstyrelsens.

Till följd av att det sker vissa ändringar avseende gränsöverskrid- ande samråd avseende planer och program samt verksamheter och åtgärder gäller 23 § miljöbedömningsförordningen i vårt förslag för program och planer.

Slutligen upphävs 7 § miljöbedömningsförordningen med anled- ning av att miljöprövningen i vårt förslag samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken och det därmed inte finns anledning att tydliggöra i 7 § miljöbedömningsförordningen att vissa miljöpåverkande verksam- heter och åtgärder enligt 9 kap. och vattenverksamheter enligt 11 kap. verksamheter inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, se mer i avsnitt 14.8.3.

14.17.10Övriga förordningar

Förslag: Mindre följdändringar görs också i en rad andra förord- ningar som en följd av förslagen i detta betänkande.

Följdändringar med anledning av förslagen om ändrad miljöbedöm- ningsprocess där kravet om ett förenklat underlag slopas, miljö- prövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken, ny Miljöprövningsmyndig- het, ett upphävande av 22 kap. miljöbalken, en ändrad tillstånds- och anmälningsplikt och byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande verksamhet görs också i 5 a § i kontinentalsockelförordningen, 1 §

1561

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

i förordningen om vissa rörledningar, 3 d och 24 §§ förordningen om kärnteknisk verksamhet, 21 och 28 §§ i mineralförordningen, 2 § i förordningen om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med olje- bränsle, 6 § förordningen om anmälan för samråd, 35, 36 och 40 §§ i förordningen om deponering av avfall, 4 kap. 14 § och 6 kap. 5 §

i vattenförvaltningsförordningen, 18 § i förordningen om omgiv- ningsbuller, 6 § naturgasförordningen, 22 a § i förordningen om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen 23 § i förord- ningen om allvarliga miljöskador, 3 kap. 19, 21 och 24 §§ i förord- ningen om geografisk miljöinformation, 6 kap. 2 § i plan- och byggförordningen, 1 kap. 2 §, 3 kap. 1–4 §§ och 12 kap. 4 § för- ordningen om miljösanktionsavgifter, 84 och 89 §§ i förordningen om stora förbränningsanläggningar, 37 och 38 §§ förordningen om finansiering av kärntekniska restprodukter, 12 § förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, 6 § förordningen om nätkoncession och 23 § förordningen om producentansvar för elutrustning.

Förordningen om miljöprövningsdelegationer upphävs.

14.18 Frågor för framtida översyn

Bedömning: Fyra frågor med koppling till våra förslag behöver utredas innan förslagen fullt ut kan genomföras. Det gäller

•förslaget om en ny prövningsmyndighet,

•frågan om gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter,

•behovet av följdändringar i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, och

•behovet av följdändringar i miljötillsynsförordningen.

Slutligen återstår ett utredningsbehov avseende några frågor i våra utredningsdirektiv som vi av tidsskäl har behövt nedprio- ritera.

1562

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

14.18.1 Inledning

Under vår utredningstid har vi identifierat ett antal frågor som be- höver utredas vidare. Frågorna framgår på olika ställen i våra över- väganden. I detta avsnitt presenterar vi några frågor närmare. Det handlar dels om frågor som behöver utredas vidare för genomför- ande av våra förslag om en ny organisation för miljöprövning och en ny tillstånds- och granskningsplikt, men också frågor i våra ut- redningsdirektiv som vi på grund av tidsbrist har varit tvungna att prioritera ner. Frågorna beskrivs kortfattat nedan.

14.18.2Utredning för att genomföra förslaget om en ny prövningsmyndighet

I avsnitt 14.6 föreslår vi en ny organisation för miljöprövning. För att förslaget ska kunna genomföras gör vi bedömningen att en sär- skild utredare bör tillsättas för att göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna inrätta en ny myndighet för miljöprövning. Utredaren bör lämna förslag till den framtida myndighetens instruktion, arbetssätt, organisation och lokalisering. En plan bör tas fram för överförande av prövningen från mark- och miljödomstolarna och länsstyrelserna till den nya prövningsmyndigheten och i det arbetet bör hänsyn tas till pågående prövningar så att de i möjligaste mån inte drabbas av t.ex. försen- ingar. En ny myndighet behöver vara etablerad och bemannad när lagändringarna träder i kraft. Det finns en risk för personalavgångar och rekryteringsproblem under förändringsprocessen, vilket kan påverka verksamheten negativt. Detta bör också vägas in i den fort- satta tidsplanen om regeringen väljer att gå vidare med förslaget. Utredaren bör närmare utreda myndighetens resursbehov och föreslå hur myndigheten ska finansieras, inklusive finansiering för omställningskostnader. Utredaren bör också lägga fram förslag på hur en digital handläggning på den nya myndigheten kan införas,

i linje med våra förslag i avsnitt 14.11.

Väljer regeringen att gå vidare med vårt andrahandsalternativ där handläggningen av ärenden om miljöprövning koncentreras till sex länsstyrelser, ser behovet av fortsatt utredning i stort sett ut på motsvarande sätt. Det behövs dock då ett större inledande arbete

1563

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

med att närmare kartlägga och analysera konsekvenserna av alter- nativet, vilket vi inte haft utrymmet att göra.

14.18.3Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter

I avsnitt 14.7.7 har vi föreslagit en ny granskningsplikt. Vi har också föreslagit ändringar i dagens tillstånds- och anmälningsplikt i syfte att öka överensstämmelsen med de krav på förprövning och miljö- bedömning av verksamheter och åtgärder innan de påbörjas eller ändras som finns inom EU-rätten. Förslagen speglar de krav som finns i bilagor till bl.a. MKB-direktivet och industriutsläppsdirek- tivet. I vissa delar ger dock EU-rätten medlemsstaterna en möjlig- het att på förhand fastställa kriterier och gränsvärden avseende vilka verksamheter som alltid ska bedömas antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan respektive vilka verksamheter och åtgärder som på förhand ska bedömas inte medföra en betydande miljöpåverkan. Att medlemsstaten på förhand gör denna bedömning är av vikt i första hand för att undvika förprövning av en stor mängd mindre verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan.

I dag återfinns sådana tröskelvärden för vissa verksamheter och åtgärder i bestämmelser i miljöprövningsförordningen. Dessa tröskel- värden behöver justeras och ses över med anledning av de förslag till nya verksamhetsbeskrivningar som vi föreslår. Vi gör bedöm- ningen att det främst finns ett behov av gränsvärden för de verk- samheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt och där MKB-direktivets bilaga 2 inte anger några tröskelvärden. Se avsnitt

14.7.7avseende vilka verksamheter vi bedömer att det finns ett sådant behov för. Vid framtagandet av dessa tröskelvärden ska de kriterier som anges i MKB-direktivets bilaga 3 användas. I arbetet är det lämpligt att den indelning av verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 3 till miljöprövningsförordningen är en utgångs- punkt. Vidare är det lämpligt att det i översynen ingår att göra en jämförelse med motsvarande krav i några andra EU-länder. Slutligen är det av vikt att de förslag på gränsvärden som lämnas är avstämda med berörd bransch.

Vidare föreslår vi att en översyn görs avseende vilka vattenverk- samheter som i stället för granskningsplikt skulle kunna omfattas

1564

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

av en anmälningsplikt och läggas till i 19 § i förordningen om vatten- verksamheter.

14.18.4Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag

Som en följd av den nya prövningsorganisation, verksamhetsindel- ning och prövningsprocess som vi föreslår i avsnitten 14.6–14.10 behöver förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ses över. Skälet för detta är dels att vi föreslår en annan indelning av verksamheter och åtgärder än den som återfinns i för- ordningen, dels att vi föreslår en ny prövningsorganisation där an- svaret för prövning och tillsyn inte följs åt på det sätt som förutsätts i vissa kapitel i förordningen. Ett ytterligare skäl är att dagens av- giftsnivåer behöver ses över för att täcka kostnaderna för prövning respektive tillsyn. Inom ramen för vårt uppdrag har det dock inte funnits tid för en sådan översyn. Översynen är dessutom beroende av resultatet i den utredning som anges i avsnitt 14.18.3. Vi lämnar därför inte förslag på ändringar i denna förordning utan frågan bör beredas vidare. Frågan är vilka utgångspunkter som är lämpliga för en sådan fortsatt översyn.

Som vi har beskrivit i avsnitt 13.4 kan vi konstatera att nuvarande avgiftssystem har flera brister, men att Naturvårdsverket (2022) och Statskontoret (2020) har lämnat förslag på hur systemet kan förbättras. Vi gör bedömningen att det är lämpligt med separata avgifter beroende på vilken ärendetyp och vilken verksamhet eller åtgärd handläggningen avser. Om en ansökan om miljötillstånd föregås av en bedömning om betydande miljöpåverkan efter en an- sökan om igångsättningsbesked bör den sökande dock inte betala avgift för två ärenden utan endast för handläggningen av ärendet om miljötillstånd. Vidare gör vi bedömningen att principerna för avgiftsuttaget bör vara desamma oavsett om det är fråga om en vattenverksamhet eller annan verksamhet, men variera beroende på verksamhetstypens storlek och komplexitet.

Inom ramen för översynen bör det även övervägas om den nya Miljöprövningsmyndigheten ska ha möjlighet att disponera intäk- ter från sina avgifter, så kallad specialdestination. Vi har inte ana- lyserat detta närmare, men enligt vår bedömning skulle det kunna skapa förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas och

1565

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

utvecklas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Verksamheten styrs i hög grad av efterfrågan – antalet ansökningar om miljöpröv- ning. För att undvika flaskhalsar kan det finnas situationer där det är viktigt att myndigheten tillräckligt snabbt ska kunna möte efter- frågeökningar. Det innebär samtidigt sannolikt ett behov av att höja av avgifterna eftersom kostnadstäckningsgraden är så låg i dag. Samtidigt bör man i denna fråga även ta ställning till de övriga rikt- linjerna som riksdagen har fastställt för specialdestination av belast- ande avgifter. Det är bl.a. viktigt att en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas.

I övrigt gör vi bedömningen att det är lämpligt att de utgångs- punkter som ligger till grund för Statskontorets och Naturvårds- verkets tidigare förslag till ändringar i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (se avsnitt 13.4.2) i aktuella delar bör gälla. Vi bedömer alltså att en bra utgångspunkt i upp- draget är Naturvårdsverkets och Statskontorets förslag till skilda ansökningsavgifter för miljöprövningen respektive miljötillsynen i stället för dagens system med gemensamma årliga avgifter för prövning och tillsyn. Vidare gör vi bedömningen att ansöknings- avgifterna bör beräknas utifrån prövningsmyndighetens genom- snittskostnad för handläggningen av en ansökan om igångsättnings- besked eller ansökan om miljötillstånd för en viss verksamhets- eller åtgärdstyp. Det är också av vikt att det blir en tydlig motprestation i form av en effektiv handläggning av ärendet. En förutsättning är vidare att prövningsmyndighetens administrativa system gör det möjligt att följa upp kostnaderna.

14.18.5Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag

I avsnitt 14.7 föreslår vi en ny indelning av tillstånds- och miljö- prövningspliktiga verksamheter och åtgärder. En konsekvens av förslaget är att indelningen i miljöprövningsförordningen inte längre kommer att stämma överens med ansvarsfördelningen i miljötill- synsförordningen. Det innebär i sin tur att det blir svårt för tillsyns- myndigheterna att genomföra sin tillsyn. Miljötillsynsförordningen bör därför ses över. Inom ramen för vårt uppdrag har det dock inte

1566

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

funnits tid för en sådan översyn. Översynen är dessutom beroende av resultatet i den utredning som anges i avsnitt 14.18.3.

Vi bedömer att det också finns andra skäl för att se över fördel- ningen av tillsynen. Som vi skriver i avsnitt 14.14.1 påverkar förslagen om en mer effektiv, flexibel och förutsebar tillståndsprövning andra delar i miljöbalkskedjan - tillsynen och tillsynsmyndigheternas arbete med omprövning. Våra förslag syftar till att renodla tillstånds- prövningen, och kommer medföra en ökad flexibilitet i tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter. Vi bedömer att kommunerna har sämre förutsättningar att bedriva en mer kvalificerad tillsyn. Vi konstaterar samtidigt att länsstyrelserna har överlåtit en stor andel av tillsynen över tillståndspliktiga miljöpåverkande verksamheter till kommunerna. En förutsättning för all tillsyn är tillgången till kunskap, och den kunskap som krävs för ökad flexibilitet i tillsynen och ökad frekvens av uppdaterade miljötillstånd är svår att rekry- tera. Om förutsättningarna för överlåtelse enligt 20 § miljötillsyns- förordningen inte längre finns behöver tillsynsmyndigheten återkalla överlåtelsen. Det bör i ett sådant sammanhang också undersökas om resurser och kunskap om tillsyn kan säkras genom samverkan.

I samband med en översyn av miljötillsynsförordningen bör det övervägas om uppgiften att ansöka om omprövning bör synliggöras i miljötillsynsförordningen. För att tillsynsmyndigheterna ska av- sätta tillräckliga resurser för arbetet med omprövning bör myndig- heten anpassa sin tillsynsplan efter det omprövningsbehov som identifieras i den kartläggning som gjorts, vilket bör framgå av 1 kap. 8 § miljötillsynsförordningen.

Det behöver dessutom göras följdändringar i miljötillsynsför- ordningen som vi bedömer bör göras samtidigt som förordningen ses över. Ett exempel är 13 § som innehåller bestämmelser om att en tillsynsmyndighet ska underrätta vissa myndigheter om förhål- landen som kan vara skäl för återkallelse eller omprövning.

14.18.6 Återstående utredningsfrågor

Som vi beskriver i avsnitt 2.2.2 har vi av tidsskäl behövt avgränsa vilka frågor i utredningsuppdraget vi har fördjupat oss i. Vi har då valt att avgränsa arbetet till de frågor som kopplar specifikt till miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen enligt miljö-

1567

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

balken. Ett fortsatt utredningsbehov finns således i de delar vi av- gränsat bort. Detta handlar för det första om översynen av om det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad EU-regelverken, bl.a. industriutsläppsdirektivet, naturvårdsdirektiven och ramdirek- tivet för vatten, rent materiellt. För det andra handlar det om utred- ning av frågan om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag och i samband med detta en utredning av om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksam- het på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen. För det tredje handlar det om en översyn av frågan om den totala hand- läggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövnings- tillstånd, eller en ändrad instansordning för mål som prövas av mark- och miljödomstol. Slutligen handlar det om en översyn av möjlig- heten att minska antalet överklaganden bl.a. genom att se över frågorna om kretsen som får överklaga beslut och domar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen m.fl. lagar som överprövas av mark- och miljödomstol.

14.19Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet

Bedömning: Föreslagna regelförändringar bör kombineras med en särskild informations- och utbildningsinsats.

I föregående avsnitt har vi föreslagit ett delvis nytt regelverk om miljöprövning och en ny samordnad miljöbedömnings- och till- ståndsprövningsprocess i miljöbalken. Vi har också föreslagit en ny organisation för miljöprövning. Vi är medvetna om att varje för- ändring, oavsett om den innebär en förenkling eller inte, är en ut- maning för alla som ska tillämpa reglerna. Med syftet att redan från start åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av det nya regelverket gör vi bedömningen att författningsändringarna bör kombineras med en informations- och utbildningsinsats. Målet med en sådan insats bör vara att alla berörda målgrupper ska ta del av utbildningar och andra aktiviteter senast i samband med att regel-

1568

SOU 2024:98

Våra överväganden och förslag

ändringarna träder i kraft. Aktiviteterna kan exempelvis handla om webbinarier, handledarmaterial eller annat informationsmaterial.

Vi gör bedömningen att det kan vara lämpligt att Naturvårds- verket får samordna informations- och utbildningsinsatserna. Se avsnitt 16.4.6 för vår uppskattning av kostnaden för en sådan in- formations- och utbildningsinsats.

14.20Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning

Bedömning: Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att, tillsammans med andra berörda myndigheter, utveckla och samla all vägled- ning om miljöprövning på en webbplats.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta fram generella före- skrifter om verksamheter och åtgärder i syfte att på sikt minska behovet både av anmälan och villkor i tillståndsbeslut.

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att se över behovet av krav på miljörapport för vattenverksamheter och granskningspliktiga verksamheter.

14.20.1 Inledning

I avsnitt 14.19 har vi gjort en bedömning av behovet av informa- tions- och utbildningsinsatser med anledning av våra förslag. I detta avsnitt gör vi en bedömning av behovet av nytt eller mer samordnat vägledningsmaterial från berörda statliga myndigheter. Vi gör också en bedömning av behovet av nya myndighetsföreskrifter.

14.20.2Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla vägledning om miljöprövning

Om våra förslag genomförs kommer befintlig vägledning om miljö- bedömnings- och tillståndsprövningsprocessen att behöva uppdate- ras. Vi ser också ett behov av att ta fram nytt vägledningsmaterial,

1569

Våra överväganden och förslag

SOU 2024:98

och att vägledningen utvecklas så att den bättre stödjer verksam- hetsutövare och andra myndigheter.

Vägledningen bör framför allt rikta sig till företag, allmänheten och tillsynsmyndigheter, och omfatta regler och processen för att ansöka om tillstånd och igångsättningsbesked samt omprövning av redan befintliga tillstånd. Vägledningen bör vara utformad så att de olika aktörerna får anpassad information och relevant stöd. Den ska underlätta för verksamhetsutövare att effektivt delta i de olika processerna genom att beskriva vad som förväntas av sökanden i de olika stegen. Det ska vara möjligt för en person som inte kan så mycket om miljöprövning att få en bild av vad det handlar om hur hen bör agera. Vägledningen bör också bidra till att tillsynsmyndig- heterna agerar enhetligt och tydligt i sin tillsyn och omprövning av tillståndsvillkor.

Vi bedömer att det kan behövas ett regeringsuppdrag för detta. I ett uppdrag kan regeringen precisera förväntningarna på vilka effekter som ska uppnås med arbetet. Naturvårdsverket har genom sin instruktion ett centralt ansvar i miljöarbetet genom att bl.a. samordna och vägleda andra statliga myndigheter i deras miljöled- ningsarbete. Myndigheten hade 2023 två regeringsuppdrag att upp- datera befintlig information och vägledning om miljöprövning och miljöbedömning (se avsnitt 2.4.4). Vi bedömer därför att det är lämpligt att myndigheten ges i uppdrag att bygga vidare på arbetet.

14.20.3Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter

I avsnitt 14.7.3 anger vi att generella föreskrifter med krav på verk- samheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åt- gärder. För att det ska vara möjligt föreslår vi också att Naturvårds- verkets bemyndigande att meddela försiktighetsmått utökas med

11 nya verksamheter och åtgärder. Det handlar bl.a. om tillverkning av kalk, cement och asfalt, men också tvättning av olika typer av fordon.

I avsnitt 14.9.19 anger vi vidare att användningen av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd också bör öka. För att en ökad användning av generella föreskrifter ska bli verklighet krävs att Naturvårdsverket tar fram sådana myndighetsföreskrifter eller

1570

10.2.6	Handläggningstider...............................................	806
10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan .....................		807
10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan .......		812
10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd ..................................		817
10.3.1	Inledning................................................................	817
10.3.2	Otydlig reglering...................................................	818
10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt?...........		826

	enligt plan – och bygglagen vid val av plats
	enligt miljöbalken? ................................................	830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........		843
10.4.1	Inledning................................................................	843
10.4.2	Otydligt vad som ska regleras i tillståndet ..........	844

fram beslut om villkor eller ersättning.................	851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? ..........................	852

	de EU -rättsliga kraven?.........................................	885
10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................		897
10.5.1	Inledning................................................................	897
10.5.2	Anmälan om vattenverksamhet............................	897
10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet....................		901

alltid handlägga en anmälan inom
den lagstadgade fristen..........................................	910

		att besluta om miljösanktionsavgift......................	915
11	Vem utför miljöprövningen? ......................................		917
11.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		917
11.2	Gällande svensk rätt..............................................................		918
	11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
		enligt miljöbalken ..................................................	918
	11.2.2	Regeringen .............................................................	922
	11.2.3	Mark- och miljödomstolarna ................................	924
	11.2.4	Länsstyrelsens olika roller.....................................	926
	11.2.5	Kommunala myndigheter .....................................	936
	11.2.6 Andra statliga myndigheters roller.......................		939
11.3	Utmaningar ...........................................................................		961
	11.3.1	Inledning ................................................................	961

i stöd och prövning ................................................	966
11.3.4 Otillräckliga resurser .............................................	970

och styrning ...........................................................	980
11.3.7 Brist på stöd och vägledning .................................	982

12	Tillsyn och egenkontroll............................................		993
12.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		993
12.2	Gällande svensk rätt .............................................................		994
	12.2.1	Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
		myndigheter...........................................................	994
	12.2.2 Generella regler om tillsyn ...................................		996
	12.2.3	Förelägganden och förbud....................................	997
	12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka
		om omprövning av tillstånd..................................	998
	12.2.5	Avgifter för tillsyn ................................................	999
	12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............		1002
12.3	Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................		1004
12.4	Identifierade utmaningar.....................................................		1005

13	Finansiering och avgifter ........................................		1013
13.1	Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala
	och kostnadstäckning som mål...........................................		1013
	13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
		får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................	1014
13.2	Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga
	myndigheterna? ...................................................................		1015
	13.2.1	Mark- och miljödomstolarna...............................	1016
	13.2.2	Länsstyrelserna.....................................................	1016
	13.2.3	Övriga myndigheter.............................................	1019
13.3	Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något
	de senaste åren .....................................................................		1023
	13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
		till antalet ärenden och mål? ................................	1026
	13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021.....................		1027
13.4	Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................		1028
	13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............		1031

14	Våra överväganden och förslag ................................		1039
14.1	Kapitlets innehåll ................................................................		1039
14.2	Övergripande utgångspunkter för förslagen.....................		1039
	14.2.1	Inledning ..............................................................	1039
	14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter.....		1040
	14.2.3	Våra utgångspunkter ...........................................	1042
14.3	En ny reglering om miljöprövning.....................................		1047
	14.3.1	Inledning ..............................................................	1047

	om miljöprövning? ..............................................	1047
14.3.3	Vad avses med miljöprövning? ...........................	1049
14.3.4	Var bör den nya regleringen
	om miljöprövning placeras? ................................	1052

		rent författningstekniskt? ...................................	1053
14.4	Utgångspunkter för en mer samordnad
	miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ..........		1055
14.5	Nya termer och uttryck......................................................		1062
	14.5.1	Nya definitioner ..................................................	1062
	14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ...........		1065
14.6	En ny organisation för miljöprövning ...............................		1068
	14.6.1	Inledning ..............................................................	1068

i första instans? ....................................................	1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform...	1074

lösningar...............................................................	1079
14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........	1094

miljöprövningsdelegationer ................................	1110
14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? .............	1113

	i frågor som rör det samiska folket? ...................	1128
14.6.12	Hur bör instansordningen se ut för ärenden
	om miljöprövning?...............................................	1130
14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt...............................		1145
14.7.1	Inledning...............................................................	1145

14.7.5 Övergång från svenska krav till
krav som gäller enligt EU-rätten .........................	1157

av registreringsplikt? ............................................	1192
14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd
eller igångsättningsbesked ...................................	1196
14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds-
och granskningsplikt för olika verksamheter
och åtgärder utformas? ........................................	1198
14.7.12 Undantag från krav på bygglov för
transformatorstation som omfattas
av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......	1200
14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken
m.fl. lagar ..............................................................	1202
14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd
eller igångsättningsbesked ...................................	1206

SOU 2024:98		Innehåll
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess...............................		1207
14.8.1	Inledning ..............................................................	1207
14.8.2	Utgångspunkter för
	miljöbedömningsprocessen.................................	1207

om tillstånd krävs ................................................	1213
14.8.4 Nytt granskningsförfarande ...............................	1217

vissa sektorslagar .................................................	1291
14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och
tillståndsprövningsprocess .................................................	1301
14.9.1 Inledning ..............................................................	1301

inom viss tid.........................................................	1317
14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan..............	1322

	för handläggningen...............................................	1323
14.9.9	Närmare bestämmelser om tidsfrister
	för handläggningen...............................................	1331
14.9.10	Upplysning om bestämmelser om offentligt
	samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap.
	miljöbalken ...........................................................	1338
14.9.11	Kommunicering med sökanden inför slutligt
	beslut i ärendet om miljötillstånd........................	1338

för bästa möjliga teknik .......................................	1358
14.9.16 Justerad reglering om val av plats........................	1361
14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......	1366
14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå
av ett beslut m.m. .................................................	1374
14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter
i stället för villkor i tillstånd.................................	1385
14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring
av verksamhet eller beslut ....................................	1395
14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren
endast efter begäran .............................................	1409
14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut...........	1411
14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av
miljötillstånd m.m. ...............................................	1415
14.9.24 Tydligare reglering för hantering
av en ansökan om omprövning ............................	1418
14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens
och motpartens kostnader ...................................	1436
14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd
och igångsättningsbesked ....................................	1441

SOU 2024:98	Innehåll
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för
granskningspliktiga verksamheter och åtgärder................	1443
14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder ..................................	1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för
granskningen? ......................................................	1445
14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer
att påverkas av förslaget?.....................................	1448
14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked
innehålla?..............................................................	1450
14.10.5 Hur ska granskningen gå till? .............................	1458
14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under
handläggningen? ..................................................	1459
14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan ..................	1464
14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut
om igångsättningsbesked ....................................	1466
14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och
igångsättningsbesked ska offentliggöras............	1470

		om igångsättningsbesked m.m............................	1476
	14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet
		om igångsättningsbesked?...................................	1482
14.11	En mer digital miljöprövningsprocess ...............................		1484
14.12	Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara
	kvar i nuvarande prövningsorganisation............................		1488
	14.12.1	Inledning ..............................................................	1488
	14.12.2	Mark- och miljödomstol .....................................	1489
	14.12.3	Länsstyrelsen .......................................................	1492
	14.12.4	Kommun ..............................................................	1494
14.13	Begränsning av vissa myndigheters talerätt.......................		1499
	14.13.1	Inledning ..............................................................	1500
	14.13.2	Utgångspunkter...................................................	1500

Innehåll		SOU 2024:98
14.13.4 Andra alternativ som övervägts...........................			1516
14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som
	remissinstans ........................................................		1520
14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................			1523
14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
	tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......		1523
14.14.2	Tillsynsmyndigheten får förelägga
	verksamhetsutövare att ansöka
	om igångsättningsbesked.....................................		1525
14.14.3	Krav på miljörapport............................................		1528
14.15 Följdändringar i miljöbalken...............................................			1530

i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya
definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............	1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget
om en ny prövningsmyndighet............................	1531

miljöpåverkande verksamhet ...............................	1533
14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny
tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och
registreringsplikt ..................................................	1534
14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade
termer och uttryck inom den specifika
miljöbedömningen samt med anledning
av den nya miljöbedömningsprocessen ..............	1535
14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad
process för ändring och omprövning
av verksamheter och åtgärder ..............................	1536
14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................	1537
14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska
vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....	1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....	1538
14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................	1541
14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg......	1542