Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig

Betänkande av Utredningen om arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig

Stockholm 2024

SOU 2024:49

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0966-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-0967-8 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Johan Pehrson

Regeringen beslutade den 1 juni 2023 att låta en särskild utredare se över regelverket för arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshets- kassornas deltagande i arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Syftet med uppdraget är att förbättra förutsättningarna för att arbets- löshetsförsäkringen ska fungera vid störda förhållanden, allvarlig freds- tida krissituation, höjd beredskap och ytterst krig (dir. 2023:76).

Till särskild utredare förordnades den 1 juni 2023 f.d. ordföranden och administrativa chefen Cathrine Lilja Hansson.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 11 septem- ber 2023 kanslirådet Helen Kasström, departementssekreteraren Fredrik Lund, kanslirådet Caroline Renås och departementssekre- teraren Sara Sundgren. Till sakkunnig förordnades även ämnesrådet Thomas Åkerberg den 24 oktober 2023. Med verkan fr.o.m. den 3 maj 2024 entledigades Fredrik Lund från uppdraget som sakkunnig.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 11 september 2023 verksamhetsspecialisten Anette Eriksson, utredaren Martin Sandblom, strategen Annika Ström, utredaren Patricia Söderström och biträdande avdelningschefen Christoffer Östnaes.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 26 juli 2023 kanslirådet Susanna Ståhl. Som sekreterare i utredningen anställ- des fr.o.m. den 12 juni 2023 departementssekreteraren Jenny Bredahl och juristen Lena Jarl, samt fr.o.m. den 2 oktober 2023 departements- sekreteraren Ulrika Andersson. Den 22 maj 2024 entledigades Lena Jarl från anställningen som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Arbetslöshetsförsäkringen vid stör- ning, kris eller krig.

Härmed överlämnas betänkandet Arbetslöshetsförsäkringen vid stör- ning, kris eller krig (SOU 2024:49).

Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i juni 2024

Cathrine Lilja Hansson

/Susanna Ståhl

Ulrika Andersson

Jenny Bredahl

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	19

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om

arbetslöshetsförsäkring...........................................................

19

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om

arbetslöshetskassor .................................................................

22

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska

verksamheten...........................................................................

27

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringen.......................................................

28

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2022:524) om statliga myndigheters beredskap	.................. 29
2	Uppdraget och dess genomförande ..............................	33
2.1	Bakgrund .................................................................................	33
2.2	Uppdraget................................................................................	33
2.3	Arbetets utförande..................................................................	34
2.4	Betänkandets disposition........................................................	35

5

Innehåll

SOU 2024:49

3	Bakgrund ..................................................................		37
3.1	Inledning .................................................................................		37
3.2	Arbetslöshetsförsäkringen i korthet .....................................		38
	3.2.1	Arbetslöshetsförsäkringens syfte...........................	39

3.2.2Grundläggande förutsättningar för rätt

till arbetslöshetsersättning......................................

39

3.2.3Krav på tidigare inkomster för rätt

	till arbetslöshetsersättning......................................	40
3.2.4	Tid med arbetslöshetsersättning ............................	41

3.2.5Beräkning och minskning av

	arbetslöshetsersättning ...........................................	41
3.2.6	Sanktioner................................................................	42
3.2.7	Återbetalningsskyldighet och återkrav ..................	43
3.2.8	Uppgiftsskyldighet och sekretess ..........................	44
3.2.9	Handläggning av ärenden .......................................	45
3.2.10	Omprövning och överklagande..............................	46
3.3 Arbetslöshetskassorna............................................................		46
3.3.1	Historik ...................................................................	46
3.3.2	Arbetslöshetskassor ................................................	47
3.3.3	Lagen om arbetslöshetskassor................................	48

3.3.4Arbetslöshetskassornas ekonomi och

		arbetslöshetsförsäkringens finansiering.................	49
3.4	Andra aktörer inom arbetslöshetsförsäkringen....................		50
	3.4.1	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen..........	50
	3.4.2	Arbetsförmedlingen................................................	51
	3.4.3	Sveriges a-kassor .....................................................	53
3.5	Ansökan om och utbetalning av arbetslöshetsersättning ....		54
3.6	Olika begrepp .........................................................................		55
	3.6.1	Begreppet störda förhållanden ...............................	55

3.6.2Kris, fredstida kris och allvarlig fredstida

	krissituation.............................................................	56
3.7 Krisberedskap och civilt försvar ............................................		59
3.7.1	Allmänt om krisberedskap och civilt försvar ........	59

3.7.2Statliga myndigheters uppgifter inför och vid

fredstida krissituationer och höjd beredskap ........

61

6

SOU 2024:49Innehåll

3.8	Totalförsvar och höjd beredskap ...........................................		65
	3.8.1	Totalförsvar..............................................................	66
	3.8.2	Höjd beredskap .......................................................	67
	3.8.3	Totalförsvarets bemanning .....................................	67
4	Systematiskt beredskapsarbete hos
	arbetslöshetskassorna och samverkan ..........................		71
4.1	Utredningens uppdrag............................................................		71

4.2Allmänt om krisberedskap, civilt försvar

och informationssäkerhetsarbete ...........................................		71
4.2.1	Statliga myndigheters arbete med beredskap.........	72

4.3Arbetslöshetskassorna bedriver

samhällsviktig verksamhet......................................................

74

4.4Arbetslöshetskassornas förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet vid fredstida

krissituationer och höjd beredskap stärks .............................		76
4.4.1	En lagreglerad skyldighet för
	arbetslöshetskassorna att bedriva ett
	systematiskt beredskapsarbete................................	76
4.4.2	Kontinuerligt analysera risker och sårbarheter......	79

4.4.3Systematiskt arbete för att upprätthålla

	den samhällsviktiga verksamheten..........................	81
4.4.4	Risk- och sårbarhetsanalyser ska
	sammanställas regelbundet......................................	82
4.4.5	Ett systematiskt informationssäkerhetsarbete ......	83
4.4.6	Föreskriftsrätt..........................................................	85

4.5Skyldighet för arbetslöshetskassorna att samverka med

varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd
beredskap.................................................................................		87
4.5.1	Förmåga att hantera kriser stärks genom
	samverkan.................................................................	87

4.5.2Nuvarande samverkan mellan

arbetslöshetskassorna..............................................

87

4.5.3En stärkt samverkan mellan

arbetslöshetskassorna..............................................

89

7

Innehåll

SOU 2024:49

5	Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med
	beredskap .................................................................		93
5.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		93
5.2	Statliga myndigheters arbete med beredskap........................		93
	5.2.1	Beredskapssektorer .................................................	93
	5.2.2	Kort om beredskapsmyndigheternas uppgifter.....	94
	5.2.3	Beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet..........	95
	5.2.4	Beroenden med andra beredskapssektorer ............	96

5.2.5Beredskapssektorernas samverkan med privata

aktörer......................................................................	97
5.3 Behov av reglering ..................................................................	99

5.4En myndighet ska kunna ålägga en arbetslöshetskassa

och en annan aktör att på visst sätt delta i arbetet med
beredskap ..............................................................................		101
5.4.1	Arbetslöshetskassor bör kunna åläggas
	att delta i arbetet med beredskap..........................	102
5.4.2	Även en annan aktör bör kunna åläggas att delta ..	105
5.4.3	Upphävande eller ändring av ett åläggande .........	106
5.4.4	Föreskriftsrätt .......................................................	107
5.4.5	Beslut om ett åläggande ska kunna överklagas....	107

5.5Vilken myndighet bör ansvara för arbetslöshetskassornas

deltagande i arbetet med beredskap .....................................		108
5.5.1	Några utgångspunkter ..........................................	108
5.5.2	Tänkbara myndigheter..........................................	109
5.5.3	Arbetsförmedlingens och IAF:s uppdrag
	och samverkan med arbetslöshetskassorna..........	110

5.5.4IAF utses att ansvara för arbetslöshetskassornas

	deltagande i arbetet med beredskap .....................	113
5.6 Sekretess och tystnadsplikt..................................................		119
5.6.1	Behovet av öppenhet och sekretess .....................	119
5.6.2	Myndighetssekretess vid fredstida
	krissituationer och höjd beredskap ......................	120

5.6.3Den som åläggs att delta i beredskapsarbetet

bör omfattas av tystnadsplikt ...............................

121

8

SOU 2024:49

Innehåll

5.7En sammanfattande redovisning av arbetslöshetskassornas

risk- och sårbarhetsanalyser .................................................		126
5.7.1	En sammanfattande redovisning...........................	126
5.7.2	IAF bör utses att göra den
	sammanfattande redovisningen ............................	127

5.7.3Uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser

		kan vara säkerhetskänsliga.....................................	128
6	Förhinder för arbetslöshetskassorna att handlägga
	ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning........		131
6.1	Uppdraget..............................................................................		131
6.2	Inledning................................................................................		131
6.3	Förhinder för arbetslöshetskassorna ...................................		132
	6.3.1	Olika händelser som kan leda till förhinder.........	132
	6.3.2	Händelser hos vissa andra aktörer........................	134
	6.3.3	Förhinder att betala ut arbetslöshetsersättning...	136
6.4	Förskjutna utbetalningstillfällen ..........................................		136

6.4.1Ingen reglering om när utbetalning

av arbetslöshetsersättning ska ske ........................

137

6.4.2En arbetslöshetskassa kan besluta

	om ett förskjutet utbetalningstillfälle...................	137
6.5 Behov av reglering.................................................................		138
6.5.1	Inledning ................................................................	138

6.5.2Trots systematiskt beredskapsarbete och

samverkan kan det uppstå förhinder ....................	139
6.6 Överlämning av handläggning eller utbetalning .................	140

6.6.1Överlämning av handläggning och utbetalning

	till en annan arbetslöshetskassa ............................	141
6.6.2	Överlämning av utbetalning till en annan aktör....	143

6.7Arbetslöshetskassorna bör ges möjlighet att betala ut

någon form av arbetslöshetsersättning ................................	144
6.8 Preliminär arbetslöshetsersättning.......................................	145

6.8.1Preliminär arbetslöshetsersättning med

	de belopp som senast betalats ut...........................	145
6.8.2	Slutlig handläggning ..............................................	162

9

Innehåll

SOU 2024:49

6.8.3Preliminär arbetslöshetsersättning ska

kunna återkrävas....................................................

164

6.8.4Viss reglering om återkrav är tillämplig

	för preliminär arbetslöshetsersättning .................	166
6.8.5	Avdrag mot arbetslöshetsersättning ....................	168

6.8.6Förvaltningslagen, omprövning och

	överklagande..........................................................	169
6.8.7	Återbetalning av statsbidrag .................................	172
6.9 Behov av ytterligare översyn................................................		174
6.9.1	Identifierade behov ...............................................	174
6.9.2	Översyn av LAK ...................................................	174

6.9.3Översyn om förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att ansluta till Utbetalningsmyndighetens transaktionskonto... 176

7	Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen
	vid en fredstida krissituation .....................................		177
7.1	Uppdraget .............................................................................		177
7.2	Inledning ...............................................................................		177
7.3	Fredstida krissituation och andra närliggande begrepp......		178
	7.3.1	Skilda begrepp används för fredstida kriser.........	178

7.3.2Begreppet fredstida krissituation används

inom ramen för betänkandet ................................

180

7.3.3Fredstida krissituation i förhållande

	till arbetslöshetsförsäkringen ...............................	181
7.4 Erfarenheter från covid-19-pandemin.................................		181
7.4.1	Covid-19-pandemin ..............................................	181

7.4.2De tillfälligt ändrade bestämmelserna

	i den nuvarande försäkringen................................	182
7.4.3	De tillfälliga ändringarna utvärderades ................	185

7.4.4Bidrag till arbetslöshetskassorna för att

	motverka långa handläggningstider......................	185
7.4.5	Arbetsförmedlingens beslut .................................	187
7.5 Tidigare inträffade och tänkbara framtida kriser ................		188

10

SOU 2024:49

Innehåll

7.6Författningsberedskap inom arbetslöshetsförsäkringen

vid en fredstida krissituation ................................................		190
7.7 Möjlighet till undantag vid en fredstida krissituation.........		191
7.7.1	Behov av att kunna införa undantag.....................	191

7.7.2Tillfälliga undantag vid en fredstida

		krissituation som påverkar arbetsmarknaden	...... 197
	7.7.3	Tillfälliga undantag från sanktionsreglerna
		avseende aktivitetsrapportering ............................	206
	7.7.4	Motsvarande undantag i nuvarande lag ................	214
	7.7.5	Inga undantag för övriga bestämmelser ...............	216
8	Undantag från bestämmelser eller principer i
	arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap .............		219
8.1	Uppdraget..............................................................................		219
8.2	Inledning................................................................................		219
8.3	Totalförsvar och höjd beredskap .........................................		221
	8.3.1	Totalförsvar............................................................	221
	8.3.2	Regeringens befogenheter.....................................	222
	8.3.3	Höjd beredskap .....................................................	223
	8.3.4	Totalförsvarets bemanning ...................................	225
8.4	Arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap...................		231

8.5Tillfälliga undantag i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd

beredskap...............................................................................

233

8.5.1Författningsberedskap i förhållande

		till arbetslöshetsförsäkringen................................	233
	8.5.2	Behov av möjlighet till undantag ..........................	234
	8.5.3	Vissa grundläggande principer behöver bibehållas ..	238
9	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		243
9.1	Ikraftträdande .......................................................................		243
9.2	Övergångsbestämmelse ........................................................		245
10	Konseskvensbeskrivning...........................................		247
10.1	Inledning................................................................................		247

11

Innehåll

SOU 2024:49

10.2	Utredningens förslag i korthet ............................................	247
10.3	Aktörer som berörs av förslagen .........................................	249
10.4	Noll-alternativet – kostnaden för att inte agera .................	249
10.5	Konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringen......................	250
10.6	Konsekvenser för samhället och arbetsmarknadens
	funktionssätt .........................................................................	251
10.7	Ekonomiska konsekvenser...................................................	251
	10.7.1 Ekonomiska konsekvenser för berörda
	myndigheter...........................................................	251
	10.7.2 Ekonomiska konsekvenser för kommuner .........	253
	10.7.3 Ekonomiska konsekvenser för enskilda ..............	254
	10.7.4 Ekonomiska konsekvenser för företagare ...........	256
	10.7.5 Ekonomiska konsekvenser för
	arbetslöshetskassorna ...........................................	256
	10.7.6 Ekonomiska konsekvenser för staten
	(offentliga finanser)...............................................	258
10.8	Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna ...	259
10.9	Förslagens förenlighet med EU-rätten
	och internationella åtaganden ..............................................	260
10.10	Konsekvenser för jämställdheten ........................................	261
10.11	Övriga konsekvenser ............................................................	261
11	Författningskommentar ............................................	263
11.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2024:0000) om
	arbetslöshetsförsäkring ........................................................	263
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om
	arbetslöshetskassor...............................................................	273
Referenser.......................................................................		285
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:76...........................................		289

12

Sammanfattning

Utgångspunkter

Arbetslöshetsförsäkringen ingår i de sociala trygghetssystemen och är en omställningsförsäkring när den arbetssökande är mellan arbeten. Om arbetslöshetsersättning inte kan betalas ut under en längre tid skulle det leda till betydande problem för de arbetssökande som saknar marginaler i sin ekonomi. Längre tids bortfall av sådan ersättning skulle även kunna leda till allvarliga konsekvenser på samhällsnivå.

Utredningen anser mot denna bakgrund att arbetslöshetskassorna behöver bedriva ett systematiskt beredskapsarbete i syfte att säkerställa kontinuiteten av utbetalningen av arbetslöshetsersättning. I samma syfte bör arbetslöshetskassorna också samverka med varandra, men även delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Om en arbetslöshetskassa blir tillfälligt förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande finns det behov att kunna besluta om preliminär arbetslöshetsersättning.

Utredningen anser också att det finns ett behov av att vid en freds- tida krissituation som påverkar arbetsmarknaden kunna föreskriva om tillfälliga undantag från vissa bestämmelser i lagen om arbetslöshets- försäkring.

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

Utredningen gör bedömningen att arbetslöshetskassornas verksam- het att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning är samhällsviktig verksamhet. Mot denna bakgrund föreslås att en arbets- löshetskassa inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

13

Sammanfattning

SOU 2024:49

ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet.

I det systematiska beredskapsarbetet ingår att kontinuerligt analy- sera risker och sårbarheter för sin samhällsviktiga verksamhet, bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet, minst vartannat år värdera och sammanställa arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys samt att ansvara för att de egna informations- hanteringssystemen uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Den sammanställda risk- och sårbarhetsanalysen ska lämnas till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- myndigas att meddela föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser samt om säkerhetskrav för informationshanteringssystem hos arbets- löshetskassorna.

Det föreslås även att arbetslöshetskassorna inför och vid fredstida krissituationer ska samverka med varandra i syfte att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning.

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

Utredningen gör bedömningen att det behövs en reglering som invol- verar arbetslöshetskassorna i arbetet med beredskap med beredskaps- myndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Mot denna bakgrund föreslås att en myndighet ska få ålägga en arbetslös- hetskassa dels att genom samverkan delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i sektorn, dels att delta i planering eller sam- ordning av åtgärder med dessa myndigheter. Myndigheten föreslås även få ålägga en annan aktör att delta i sådan planering eller samordning, om aktören bedöms ha kunskaper eller resurser som behövs för att upprätthålla eller återupprätta arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet.

Ett åläggande ska innehålla uppgift om vad en arbetslöshetskassa eller en annan aktör är skyldig att göra. Myndigheten ska upphäva eller ändra ett åläggande när det är motiverat med hänsyn till åläggandets syfte. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

14

SOU 2024:49

Sammanfattning

föreslås få meddela föreskrifter om formerna för deltagandet i den samverkan samt planering eller samordning som föreslås.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) föreslås utses att ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. I linje med det föreslås att myndigheten utses till beredskaps- myndighet och ingå i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Det föreslås att den som, på grund av ett åläggande, deltar eller har deltagit i samverkan samt planering eller samordning inte obehörigen ska få föra vidare eller utnyttja uppgifter som han eller hon genom deltagandet har fått del av eller tillgång till. Uppgifter som omfattas av denna tystnadsplikt är sådana som avser förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida krissituationer och förhållan- den av betydelse för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifterna.

Det föreslås även att IAF senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal ska göra en sammanfattande redovisning baserad på de risk- och sårbarhetsanalyser som varje arbetslöshetskassa minst vart- annat år ska sammanställa. Den sammanfattande redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt till den sektorsansvariga myndigheten i beredskaps- sektorn för ekonomisk säkerhet.

Förhinder för arbetslöshetskassorna att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning

Utredningen gör bedömningen att det finns behov av att införa regler i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring, nya ALF, som möjlig- gör utbetalning av arbetslöshetsersättning om en, flera eller alla arbets- löshetskassor blivit förhindrade att fullfölja sitt uppdrag att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande.

Mot denna bakgrund lämnas förslag om att en arbetslöshetskassa, som varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, ska kunna besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Ett sådant beslut kan fattas tidi- gast 14 kalenderdagar efter det ordinarie utbetalningstillfället, under

15

Sammanfattning

SOU 2024:49

förutsättning att arbetslöshetskassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande.

Den preliminära arbetslöshetsersättningen lämnas till de mottagare som fått arbetslöshetsersättning vid arbetslöshetskassans senaste ordi- narie utbetalningstillfälle och med de belopp som då betalades ut. Det är alltså fråga om att det senaste ordinarie utbetalningstillfället repe- teras. Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning innebär ett beslut om att sådan ersättning ska lämnas utan tillämpning av de ordi- narie villkoren för arbetslöshetsersättning i nya ALF.

Den preliminära arbetslöshetsersättningen ska anses avse arbets- löshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshets- kassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle.

Preliminär arbetslöshetsersättning föreslås få lämnas högst en gång per kalenderår, med möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det får lämnas fler gånger per kalenderår.

Vidare föreslås att en arbetslöshetskassa som beslutat om preli- minär arbetslöshetsersättning ska utreda om mottagarna hade rätt till arbetslöshetsersättning för den månad som den preliminära arbetslös- hetsersättningen avser samt om så är fallet beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning.

Som en följd av förslaget om preliminär arbetslöshetsersättning föreslås även att en mottagare av preliminär arbetslöshetsersättning ska vara återbetalningsskyldig, med hela beloppet om rätt till arbets- löshetsersättning inte funnits eller till den del ersättning lämnats med ett för högt belopp. Om arbetslöshetskassan kommer fram till att mottagaren är återbetalningsskyldig ska arbetslöshetskassan också besluta att återkräva beloppet. Vid ett återkrav av preliminär arbetslös- hetsersättning föreslås att arbetslöshetskassan vid en senare utbetal- ning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig får dra av det krävda beloppet. Det föreslås även att det införs en ny grund för återbetalning av statsbidrag, om arbetslöshetskassan be- slutat om återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning samt att åter- betalningsskyldigheten även omfattar belopp som arbetslöshetskassan har avstått från att återkräva. Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen föreslås få besluta om att helt eller delvis befria arbetslöshets- kassan från denna återbetalningsskyldighet.

16

SOU 2024:49

Sammanfattning

Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning föreslås inte kunna omprövas eller överklagas.

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

Utredningen gör bedömningen att det finns ett behov av att kunna föreskriva om tillfälliga undantag från vissa bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Sådana undantag, andra regler, kan behövas för att skapa flexibilitet, för att mildra negativa konsekvenser för enskilda och på samhällsekonomin. De kan även behövas för att ge arbets- löshetskassorna och Arbetsförmedlingen möjlighet att fokusera på att säkerställa samhällsviktiga funktioner och därmed förbättra förut- sättningarna för utbetalning av arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att undantag inte bör kunna göras från grundläggande bestäm- melser som upprätthåller arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring.

Mot denna bakgrund föreslås att regeringen vid en fredstida kris- situation som påverkar arbetsmarknaden ska kunna meddela före- skrifter om undantag från bestämmelserna i nya ALF om återupp- tagande av näringsverksamhet, karenstid, ersättningsperiodens längd avseende antalet ersättningsdagar, fastställande av ersättningsnivå base- rat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje angivet tidsintervall, nedtrappning av ersätt- ningsnivåer, att en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid och ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras. Utredningen föreslår även att regeringen ska få föreskriva om motsvarande undantag i nuvarande lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Enligt utredningen bör regeringen, för den tid som ett tillfälligt undantag gäller såvitt avser sanktionsreglerna, ändra förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så att den som är arbetslös och som får eller begär arbetslöshetsersättning under den perioden inte är skyldig att regelbundet i en aktivitetsrapport

17

Sammanfattning

SOU 2024:49

redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet.

Undantag från bestämmelser eller principer

i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap

Utredningen gör bedömningen att det finns ett behov av att göra det möjligt att föreskriva om tillfälliga undantag från bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring vid höjd beredskap i syfte att skapa flexi- bilitet samt mildra negativa konsekvenser för enskilda, verksamheter och arbetsmarknaden. Undantag bör dock inte kunna göras från grund- läggande bestämmelser som fastställer arbetslöshetsförsäkringens syfte.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Föreslagna bestämmelser om preliminär arbetslöshetsersättning i för- slaget till ändring i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring före- slås träda i kraft den 1 oktober 2027. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska göra en samman- fattande redovisning första gången senast vid utgången av september månad 2028.

18

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2024:000) om arbetslöshets- försäkring

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 12 kap., av följande lydelse, dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen

ska införas en ny punkt, 5, av följande lydelse.

12 kap.

Preliminär arbetslöshetsersättning

1 § En arbetslöshetskassa, som varit förhindrad att betala ut arbets- löshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetal- ningstillfälle, kan besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Ett sådant beslut kan fattas tidigast 14 kalenderdagar efter det ordinarie utbetalningstillfället, under förutsättning att arbetslöshetskassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning.

Preliminär arbetslöshetsersättning lämnas till de mottagare som fick arbetslöshetsersättning vid arbetslöshetskassans senaste ordinarie utbetalningstillfälle och med det belopp som då utbetalades.

Preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas högst en gång per kalenderår. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om att preliminär arbetslöshetsersätt- ning får lämnas fler gånger per kalenderår.

19

Författningsförslag

SOU 2024:49

2 § Den preliminära arbetslöshetsersättningen enligt 1 § ska anses avse arbetslöshetsersättning för månaden före den månad som arbets- löshetskassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle.

3 § En arbetslöshetskassa som lämnat preliminär arbetslöshets- ersättning till en mottagare ska så snart det är möjligt utreda om mot- tagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning den månad som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser enligt 2 § och i så fall beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning.

4 § En mottagare som fått preliminär arbetslöshetsersättning är återbetalningsskyldig, med hela beloppet om rätt till arbetslöshets- ersättning inte funnits eller till den del ersättning lämnats med ett för högt belopp.

5 § Om en mottagare är återbetalningsskyldig enligt 4 § ska arbets- löshetskassan besluta att återkräva beloppet. Ett beslut om återkrav ska innehålla uppgifter om det belopp som ska betalas tillbaka och när beloppet senast ska betalas.

6 § Vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning får arbets- löshetskassan, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig, dra av det återkrävda beloppet. Avdrag får även göras för ränta som den återbetalningsskyldige ska betala.

8 kap. 3–5 och 7 §§ är tillämpliga även på återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning.

7 § Beslut enligt 1 § första och andra stycket om preliminär arbets- löshetsersättning får inte omprövas eller överklagas.

Fredstida krissituationer

8 § Vid en fredstida krissituation, som påverkar arbetsmarknaden, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från bestämmel- serna i

– 2 kap. 9 § om återupptagande av näringsverksamhet,

20

SOU 2024:49

Författningsförslag

– 4 kap. 3 § om karenstid,

– 4 kap. 4–5 §§ om ersättningsperiodens längd avseende antalet ersättningsdagar,

– 5 kap. 4–6 §§ om fastställande av ersättningsnivå baserat på med- lemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende pro- centsatserna i varje angivet tidsintervall,

– 5 kap. 10 § om nedtrappning av ersättningsnivåer,

– 7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, och

– 10 kap. 3 § om ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras.

Lydelse enligt prop. 2023/24:128 Föreslagen lydelse

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2025.

2. Genom lagen upphävs lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring.

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för den som har en pågående ersättnings-period vid ikraftträdandet.

4. Bestämmelserna i 35–36 §§ i den upphävda lagen gäller dess- utom fortfarande till och med den 30 september 2026 för företagare som omfattas av 6 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsför- säkring i dess lydelse enligt förordningen (2011:9) om ändring i för- ordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

5. Regeringen får vid en freds- tida krissituation som påverkar arbetsmarknaden meddela före- skrifter om undantag från 21 §, 22 § första stycket, 35 § tredje stycket, 43 § 2 och 47 a § i den upphävda lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2027 i fråga om 12 kap. 1–7 §§ och i övrigt den 1 juli 2026.

21

Författningsförslag

SOU 2024:49

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor1

dels att nuvarande 94 e § ska betecknas 94 f §,

dels att 100 och 104 §§ samt den nya 94 f § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 88 a–88 g och 94 e §§,

och närmast före 88 a § och 88 c § nya rubriker av följande lydelse, dels att rubriken närmast före 94 f § ska sättas närmast före 94 g §.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Systematiskt beredskapsarbete
	88 a §
	En arbetslöshetskassa ska i syfte
	att utveckla en god förmåga att han-
	tera sin samhällsviktiga verksam-
	het, att handlägga ärenden om och
	betala ut arbetslöshetsersättning, in-
	för och vid fredstida krissituatio-
	ner och höjd beredskap,
	1. kontinuerligt analysera ris-
	ker och sårbarheter för sin samhälls-
	viktiga verksamhet,
	2. bedriva ett systematiskt arbete
	för att kunna upprätthålla sin sam-
	hällsviktiga verksamhet,
	3. minst varje udda år värdera
	och sammanställa arbetet enligt 1
	och 2 i en risk- och sårbarhetsana-
	lys, och
	4. ansvara för att de egna infor-
	mationshanteringssystemen	upp-
	fyller sådana grundläggande och
	särskilda säkerhetskrav att	verk-

1 Senaste lydelse av 94 e § 2013:153.

22

SOU 2024:49

Författningsförslag

samheten kan utföras på ett till- fredsställande sätt.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser samt om säker- hetskrav för informationshanterings- system hos arbetslöshetskassorna.

88 b §

Risk- och sårbarhetsanalysen som en arbetslöshetskassa ska samman- ställa enligt 88 a § första stycket 3 ska lämnas till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

Samverkan inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

88 c § Arbetslöshetskassorna ska sam-

verka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap i syfte att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet.

88 d §

Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen får, i syfte att upprätt- hålla arbetslöshetskassornas sam- hällsviktiga verksamhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, ålägga en arbetslöshets- kassa att

1. genom samverkan delta i arbe- tet med beredskap med beredskaps- myndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, och

23

Författningsförslag

SOU 2024:49

2. delta i planering eller sam- ordning av åtgärder med de myn- digheter som anges i punkt 1.

Myndigheten får även ålägga en annan aktör att delta i sådan pla- nering eller samordning som avses i första stycket 2, om aktören har kun- skaper eller resurser av betydelse för att upprätthålla eller kunna åter- uppta arbetslöshetskassornas sam- hällsviktiga verksamhet.

88 e §

Ett åläggande enligt 88 d § ska innehålla uppgift om vad en arbets- löshetskassa eller en annan aktör är skyldig att göra.

Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen ska upphäva eller ändra ett åläggande enligt 88 d § när det är motiverat med hänsyn till åläggan- dets syfte.

88 f §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för deltagandet i den samverkan samt planering eller samordning som följer av 88 d §.

88 g §

Den som på grund av ett åläg- gande enligt 88 d § deltar eller har deltagit i sådan samverkan, plane- ring eller samordning som följer av den paragrafen får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja uppgifter som han eller hon genom deltagan-

24

SOU 2024:49

Författningsförslag

94 e §

Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen får, om en arbetslös- hetskassa begär det eller i samband med beslut enligt 94 d §, besluta att delvis befria kassan från återbetalningsskyldighet enligt 94–94 c §§ om det finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga skäl, får myndigheten besluta om hel befrielse.

det har fått del av eller tillgång till om

1. förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera freds- tida krissituationer, eller

2. förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

94 e §

Om en arbetslöshetskassa be- slutat om återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning ska arbets- löshetskassan betala tillbaka stats- bidrag med motsvarande belopp.

Återbetalningsskyldigheten om- fattar även belopp som arbetslöshets- kassan har avstått från att återkräva när det gäller preliminär arbets- löshetsersättning.

94 f §2

Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen får, om en arbetslös- hetskassa begär det eller i samband med beslut enligt 94 d §, besluta att delvis befria arbetslöshetskassan från återbetalningsskyldighet en- ligt 94–94 c och 94 e §§ om det finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga skäl, får myndigheten besluta om hel befrielse.

2 Senaste lydelse av tidigare 94 e § 2013:153.

25

Författningsförslag

SOU 2024:49

100 §3

En arbetslöshetskassa får över-	En arbetslöshetskassa får över-
klaga Inspektionen för arbetslös-	klaga Inspektionen för arbetslös-
hetsförsäkringens beslut enligt 92,	hetsförsäkringens beslut enligt 92,
94 d och 94 e §§ till allmän för-	94 d och 94 f §§ till allmän för-
valtningsdomstol.	valtningsdomstol.
	En arbetslöshetskassa eller en
	annan aktör får överklaga Inspek-
	tionen för arbetslöshetsförsäkringens
	beslut enligt 88 d § till allmän för-
	valtningsdomstol.
104 §4
Beslut i frågor som avses i 8,	Beslut i frågor som avses i 8,
92, 94 d och 94 e §§ ska överkla-	92, 94 d och 94 f §§ ska överkla-
gas inom två månader från dagen	gas inom två månader från dagen
för beslutet.	för beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

3 Senaste lydelse 2013:153.

4 Senaste lydelse 2013:153.

26

SOU 2024:49

Författningsförslag

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2000:628) om den arbets- marknadspolitiska verksamheten att det ska införas en ny paragraf, 6 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 c §
	Första och		andra	styckena i
	6 a § om aktivitetsrapportering för
	den som är arbetslös och som får
	eller	begär arbetslöshetsersättning
	ska inte tillämpas om regeringen
	meddelat föreskrifter, enligt 12 kap.
	8 § lagen (2024:000) om arbets-
	löshetsförsäkring, om undantag från
	7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje
	stycket samma lag om att en sökande
	ska varnas eller stängas av om han
	eller hon utan godtagbart skäl inte
	lämnat en aktivitetsrapport					till
	Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.
	Bestämmelserna som				avses i
	första stycket ska inte heller tillämpas
	om regeringen enligt punkt 5 i över-
	gångsbestämmelsen			till	lagen
	(2024:000) om arbetslöshetsförsäk-
	ring	meddelat	föreskrifter			om
	undantag från 43 § 2.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

27

Författningsförslag

SOU 2024:49

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2007:906) med instruk- tion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att det ska införas två nya paragrafer, 1 a–1 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Myndigheten är beredskaps-
	myndighet enligt förordningen
	(2022:524) om statliga myndig-
	heters beredskap.
	1 b §
	Myndigheten ska senast vid ut-
	gången av september månad varje
	jämnt årtal göra en sammanfat-
	tande redovisning baserad på de
	risk- och sårbarhetsanalyser som
	varje arbetslöshetskassa enligt 88 a §
	lagen (1997:239) om arbetslöshets-
	kassor minst varje udda år ska sam-
	manställa.
	Den sammanfattande redovis-
	ningen ska lämnas till Regerings-
	kansliet och Myndigheten för sam-
	hällsskydd och beredskap samt till
	den sektorsansvariga myndigheten
	i beredskapssektorn för ekonomisk
	säkerhet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

2. Den nya bestämmelsen i 1 b § tillämpas första gången 2028.

28

SOU 2024:49

Författningsförslag

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap att bilaga 1 och 2 ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

Förteckning över beredskapsmyndigheter

Affärsverket svenska kraftnät

Arbetsförmedlingen

Bolagsverket

Domstolsverket

E-hälsomyndigheten

Energimarknadsinspektionen

Finansinspektionen

Folkhälsomyndigheten

Försäkringskassan

Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkringen

Kriminalvården

Kustbevakningen

Lantmäteriet

Livsmedelsverket

Luftfartsverket

Läkemedelsverket

Länsstyrelserna

Migrationsverket

Myndigheten för digital förvaltning

Myndigheten för psykologiskt försvar

29

Författningsförslag

SOU 2024:49

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Naturvårdsverket Pensionsmyndigheten Polismyndigheten Post- och telestyrelsen Riksgäldskontoret Sjöfartsverket Skatteverket Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens servicecenter Statens skolverk

Statens veterinärmedicinska anstalt Strålsäkerhetsmyndigheten

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Säkerhetspolisen Trafikverket Transportstyrelsen Tullverket Utbetalningsmyndigheten Åklagarmyndigheten

30

SOU 2024:49

Författningsförslag

Bilaga 2

Förteckning över beredskapssektorernas indelning

Beredskapssektor	Sektorsansvarig	Övriga beredskapsmyndigheter
	myndighet	som ingår i beredskapssektorn
Ekonomisk säkerhet	Försäkringskassan	Arbetsförmedlingen
		Inspektionen för
		arbetslöshetsförsäkringen
		Pensionsmyndigheten
		Riksgäldskontoret
		Skatteverket
		Statens servicecenter
		Utbetalningsmyndigheten
Elektroniska	Post- och telestyrelsen	Affärsverket svenska kraftnät
kommunikationer och post		Myndigheten för samhällsskydd
		och beredskap
		Trafikverket
Energiförsörjning	Statens	Affärsverket svenska kraftnät
	energimyndighet	Energimarknadsinspektionen
		Strålsäkerhetsmyndigheten
Finansiella tjänster	Finansinspektionen	Riksgäldskontoret
Försörjning av grunddata	Skatteverket	Bolagsverket
		Lantmäteriet
		Myndigheten för digital förvaltning
Hälsa, vård och omsorg	Socialstyrelsen	E-hälsomyndigheten
		Folkhälsomyndigheten
		Läkemedelsverket
Livsmedelsförsörjning och	Livsmedelsverket	Länsstyrelserna
dricksvatten		Naturvårdsverket
		Statens jordbruksverk
		Statens veterinärmedicinska anstalt
Ordning och säkerhet	Polismyndigheten	Domstolsverket
		Kriminalvården
		Kustbevakningen
		Säkerhetspolisen
		Tullverket
		Åklagarmyndigheten

31

Författningsförslag

SOU 2024:49

Beredskapssektor	Sektorsansvarig	Övriga beredskapsmyndigheter
	myndighet	som ingår i beredskapssektorn
Räddningstjänst och skydd	Myndigheten för	Kustbevakningen
av civilbefolkningen	samhällsskydd och	Länsstyrelserna
	beredskap	Polismyndigheten
		Sjöfartsverket
		Strålsäkerhetsmyndigheten
		Sveriges meteorologiska och
		hydrologiska institut
Transporter	Trafikverket	Luftfartsverket
		Sjöfartsverket
		Transportstyrelsen

32

2 Uppdraget och dess genomförande

2.1 Bakgrund

Arbetslöshetsförsäkringen ingår i de sociala trygghetssystemen och är en omställningsförsäkring när den arbetssökande är mellan arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen har en central roll i arbetsmarknadspolitiken genom att ge ekonomisk trygghet till den som förlorar sitt arbete. En fungerande arbetslöshetsförsäkring verkar också som en automatisk stabilisator som upprätthåller enskildas konsumtionsförmåga och den inhemska köpkraften under lågkonjunkturer. Under 2023 betalades 15,4 miljarder kronor ut i arbetslöshetsersättning till 235 185 personer (124 398 män och 110 789 kvinnor).

Om arbetslöshetsersättning inte kan betalas ut under en längre tid skulle det leda till betydande problem för de arbetssökande kvinnor och män som saknar marginaler i sin ekonomi. Längre tids bortfall av sådan ersättning skulle även kunna leda till allvarliga konsekvenser på samhällsnivå. Arbetslöshetsförsäkringen handhas av 24 självständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäk- ringen behöver ha motståndskraft så att arbetslöshetsersättning kan betalas ut även vid störda förhållanden, en allvarlig fredstida kris samt vid höjd beredskap och ytterst krig.

2.2 Uppdraget

Utredningens kommittédirektiv finns i bilaga 1.

Utredningen ska se över regelverket för arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Syftet är att förbättra förutsättningarna för att arbets- löshetsförsäkringen ska fungera vid störda förhållanden, en allvarlig

33

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2024:49

fredstida kris, höjd beredskap och ytterst krig. Sammanfattningsvis ska utredningen enligt kommittédirektiven

– analysera situationer med störda förhållanden och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut i sådana situationer,

– lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbets- löshetsförsäkringen,

– analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller prin- ciper inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd bered- skap och ytterst krig, och

– föreslå hur arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med kris- beredskap och civilt försvar kan förbättras.

I kommittédirektiven anges att utredningen ska beakta förslagen i betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37).

2.3 Arbetets utförande

Utredningen inledde sitt arbete under juni 2023. Arbetet har utförts i samarbete med utredningens sakkunniga och experter, som kontinuer- ligt har fått ta del av utkast till texter och lämna synpunkter på inne- hållet. Sammanträden med expert- och sakkunniggruppen har hållits vid sex tillfällen. Utredningsarbetet har också förts framåt genom de underhandskontakter som sekretariatet har haft med utredningens experter och sakkunniga. Utredningen har även haft kontakter med bl.a. företrädare för olika arbetslöshetskassor samt arbetslöshetskas- sornas ramavtalsbank, Swedbank.

Utredningen har följt och beaktat relevant arbete som pågått inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och EU. Utredningen har sär- skilt följt lagstiftningsprocessen gällande reformeringen av arbets- löshetsförsäkringen – En inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring (prop. 2023/24:128) – och tagit utgångspunkt i propositionens lagför- slag vid utarbetande av utredningens förslag. Utredningen har även särskilt följt lagstiftningsprocessen gällande En telesamverkansgrupp

34

SOU 2024:49

Uppdraget och dess genomförande

för fredstida kriser och höjd beredskap (prop. 2023/24:60) samt ut- redningen om en Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75).

2.4 Betänkandets disposition

Kapitel 3 är ett bakgrundskapitel. Där beskrivs arbetslöshetsförsäk- ringen och översiktligt arbetslöshetskassorna samt för arbetslöshets- försäkringen relevanta aktörer. Där beskrivs också begrepp som an- vänds i betänkandet och kriser av olika slag, krisberedskap och civilt försvar samt totalförsvar och höjd beredskap.

I kapitel 4 lämnas förslag om systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna samt om samverkan arbetslöshetskassorna emel- lan inför och vid fredstida krissituationer samt höjd beredskap.

I kapitel 5 lämnas förslag om arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskaps- sektorn för ekonomisk säkerhet. I kapitlet lämnas även förslag om att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ska utses till beredskapsmyndighet och ingå i den aktuella sektorn samt få i upp- drag att göra en sammanfattande redovisning baserad på de 24 arbets- löshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser.

I kapitel 6 analyseras situationen att arbetslöshetskassorna är för- hindrade att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersätt- ning samt lämnas förslag om en möjlighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning.

I kapitel 7 lämnas förslag om en möjlighet för regeringen att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, föreskriva om undantag från vissa bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

I kapitel 8 redovisas analyser av behovet av att kunna göra undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap.

I kapitel 9 redovisas föreslagen tidpunkt för ikraftträdande avseende utredningens förslag och en övergångsbestämmelse.

I kapitel 10 avslutas betänkandet med en konsekvensbeskrivning.

35

3 Bakgrund

3.1 Inledning

Som redovisats i kapitel 2 har utredningen i uppdrag att dels lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbets- löshetsersättning ska kunna betalas ut vid störda förhållanden, dels lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbets- löshetsförsäkringen, dels lämna förslag på hur arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan för- bättras. Utredningen ska slutligen analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller principer inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd beredskap och ytterst krig.

Med anledning av uppdragets olika delfrågor finns det skäl att in- ledningsvis lämna en översiktlig beskrivning av arbetslöshetsförsäk- ringen och arbetslöshetskassorna. Detta kapitel inleds därför med detta. Först ges en översikt över arbetslöshetsförsäkringen och reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring (avsnitt 3.2). Därefter lämnas en redogörelse över arbetslöshetskassorna och deras organisation samt över andra aktörer som har betydelse för arbetslöshetsförsäkringens funktion (avsnitt 3.3 och 3.4). Mot bakgrund av uppdraget att lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbets- löshetsersättning ska kunna betalas ut vid störda förhållanden redo- görs kortfattat för processen från ansökan om arbetslöshetsersätt- ning till utbetalning av sådan ersättning (avsnitt 3.5).

Syftet med utredningen är, enligt kommittédirektiven, att för- bättra förutsättningarna för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera vid störda förhållanden, en allvarlig fredstida kris, höjd beredskap och ytterst krig. Med beaktande av detta behandlas i detta kapitel även översiktligt begrepp som är av betydelse för uppdraget så som störda förhållanden, kris, fredstida kris och allvarlig fredstida kris (avsnitt 3.6).

37

Bakgrund

SOU 2024:49

Mot bakgrund av uppdraget att lämna förslag om hur arbetslöshets- kassornas deltagande i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras lämnas även en redogörelse över vad som avses med krisberedskap och statliga myndigheters uppgifter inför och vid freds- tida krissituationer och höjd beredskap (avsnitt 3.7).

Utredningens sista uppdrag är att analysera om det finns behov av tillfälliga undantag i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap och ytterst krig. Utredningen redogör därför även översiktligt för vad som avses med totalförsvar och höjd beredskap (avsnitt 3.8).

3.2 Arbetslöshetsförsäkringen i korthet

I detta avsnitt beskrivs kortfattat de grundläggande delarna av regler- ingen som rör arbetslöshetsförsäkringen.

Det pågår ett reformeringsarbete avseende lagen om arbetslöshets- försäkring. I juni 2020 presenterades betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, (SOU 2020:37), arbetslöshetsförsäk- ringsbetänkandet. I april 2024 beslutade regeringen att till riksdagen lämna propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkom- ster (prop. 2023/24:128). Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring, ALF, föreslås ersättas av en ny lag. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2025.

Sammanfattningsvis föreslås i propositionen bl.a. följande (prop. 2023/24:128, s. 1). Rätten till arbetslöshetsersättning ska base- ras på inkomster och de som ansöker om arbetslöshetsersättning ska uppfylla ett inkomstvillkor. Samma inkomster som har använts för att kvalificera sig för rätt till arbetslöshetsersättning ska användas vid beräkningen av ersättningens storlek. Beräkningen av arbetslöshets- ersättningen ska göras per månad. Arbetslöshetsersättning ska läm- nas med olika ersättningsnivåer utifrån tiden som en sökande har varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa. Arbetslöshetsersätt- ningen ska trappas ner under tiden sökanden är arbetslös och ersätt- ningsperiodens längd ska differentieras utifrån sökandens arbets- marknadsförankring.

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska förhålla sig till den pågående reformeringen av arbetslöshetsförsäkringen. I be- tänkandet återges bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsäkring så som de framgår av propositionen. Trots att propositionen och för-

38

SOU 2024:49

Bakgrund

fattningsförslagen ännu inte behandlats av riksdagen omnämns bestämmelserna i förslaget till ny lag (2024:000) om arbetslöshets- försäkring som nya ALF. Den nuvarande lagen om arbetslöshets- försäkring omnämns som nuvarande ALF.

Redogörelsen nedan avser bestämmelserna i nya ALF.

3.2.1 Arbetslöshetsförsäkringens syfte

I förarbetena till nuvarande ALF, uttrycks arbetslöshetsförsäkringens syfte som att försäkringen ska göra det möjligt för den arbetslöse att under rimliga ekonomiska förhållanden, under en begränsad tid, söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas (se prop. 1996/97:107 s. 83). Detta grundläggande synsätt att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring återspeglas även i nya ALF. I 1 kap. 2 § nya ALF beskrivs arbetslöshetsförsäk- ringens syfte och funktion. Här anges att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa eko- nomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Av det följer att det krävs en förankring på arbetsmarknaden för att kvalificeras för arbets- löshetsersättning och att ersättning endast lämnas under förutsätt- ning att den som är arbetslös är beredd att ställa om och anta ett nytt arbete.

3.2.2 Grundläggande förutsättningar för rätt till arbetslöshetsersättning

De allmänna villkor som ska vara uppfyllda under arbetslösheten för att en sökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning innebär att en sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete, anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och i övrigt stå till arbets- marknadens förfogande (2 kap. 1 § nya ALF).

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande har fyllt 20 år. Rätten till arbetslöshetsersättning upphör vid månads- skiftet före den månad då sökanden fyller 66 år (2 kap. 2 § nya ALF). Fr.o.m. den 1 januari 2026 ska rätten till arbetslöshetsersättning i stället upphöra vid månadskiftet före den månad då sökanden upp- når riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–d §§ socialförsäkrings- balken (2010:110).

39

Bakgrund

SOU 2024:49

Det finns särskilda bestämmelser för vissa sökande av arbetslöshets- ersättning, t.ex. för sökande som är företagare eller som deltar i utbild- ning (2 kap. 3–19 §§ nya ALF).

Ersättningssökande som bedöms vara företagare har som huvud- regel inte rätt till arbetslöshetsersättning. Särskild reglering finns om näringsverksamheten har upphört och därefter återupptas (2 kap. 9 § nya ALF). Den regleringen behandlas i avsnitt 7.7.2.

Sökande som deltar i utbildning har inte rätt till arbetslöshets- ersättning utom i vissa fall (2 kap. 12–15 §§ nya ALF).

3.2.3 Krav på tidigare inkomster för rätt till arbetslöshetsersättning

Utöver de allmänna villkoren, som beskrivits ovan, ska även ett in- komstvillkor vara uppfyllt för att den sökande ska ha rätt till arbets- löshetsersättning (3 kap. nya ALF). Arbetsmarknadsförankringen mäts därmed med utgångspunkt från den sökandes inkomst av för- värvsarbete. Med inkomst av förvärvsarbete avses enligt 3 kap. 5 § nya ALF sådana ersättningar som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för och sådana inkomster som en fysisk person är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980). Vissa socialförsäkringsförmåner jämställs med inkomst av förvärvs- arbete (3 kap. 7 § nya ALF).

Inkomstvillkoret är, som huvudregel, uppfyllt om sökanden inom en viss ramtid har haft en viss minsta sammanlagd inkomst av för- värvsarbete, och en viss minsta inkomst av förvärvsarbete per månad under minst fyra månader (3 kap. 2 § nya ALF).

Det finns en alternativregel för inkomstvillkoret som riktas till sökande som exempelvis är ny- eller återinträdande på arbetsmark- naden och därför inte uppfyller huvudregeln (3 kap. 3 § nya ALF). Den innebär att den sökande inte behöver uppfylla kravet på en viss minsta sammanlagd inkomst. Det räcker att han eller hon har haft en viss minsta inkomst av förvärvsarbete per månad under minst fyra månader inom ramtiden. För den som varit företagare finns särskilda beräkningsregler.

Ramtid är den tid inom vilken rätt till ersättning ska ha upp- arbetats. Ramtiden är, utom i vissa fall, de tolv månader som närmast föregår den månad som den sökande ansöker om arbetslöshets- ersättning för. Vid fastställande av ramtiden kan, under vissa förut-

40

SOU 2024:49

Bakgrund

sättningar, viss tid bortses från, s.k. överhoppningsbar tid. Över- hoppningsbar tid kan t.ex. vara tid då en sökande har studerat, varit styrkt sjuk eller genomgått militär utbildning som rekryt inom För- svarsmakten.

3.2.4 Tid med arbetslöshetsersättning

En sökande som är arbetslös och har kvalificerat sig för rätt till arbets- löshetsersättning kan få ersättning under en begränsad tid när sökan- den ställer om till ett nytt arbete. En ersättningsperiod får inte på- börjas innan en karenstid om två dagar med arbetslöshet har förflutit (4 kap. 3 § nya ALF). Bestämmelsen om karenstid behandlas även i avsnitt 7.7.2.

Ersättningsperiodens längd speglar den sökandes förankring på arbetsmarknaden. Ersättningsperiodens längd för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor är 300, 200 eller 100 ersättningsdagar beroende på hur många månader inom ramtiden som sökanden har haft den minsta inkomst av förvärvsarbete per månad som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret (4 kap. 4 § nya ALF). Vidare gäller att ersättningsperiodens längd för en sökande som endast uppfyller in- komstvillkorets alternativregel är 66 ersättningsdagar (4 kap. 5 § nya ALF). En månad med hel arbetslöshetsersättning motsvaras av 22 ersättningsdagar. Reglerna om ersättningsperiodens längd behand- las även i avsnitt 7.7.2.

3.2.5 Beräkning och minskning av arbetslöshetsersättning

Regler om beräkning av arbetslöshetsersättning finns i 5 kap. nya ALF. Av reglerna framgår bl.a. följande.

Den sökandes arbetslöshetsersättning beräknas per månad utifrån sökandens ersättningsgrundande inkomst och ersättningsnivå.

Den sammanlagda inkomst som ligger till grund för prövningen av inkomstvillkoret ligger även till grund för den ersättningsgrundande inkomsten. För sökanden som uppfyller inkomstvillkoret enligt alter- nativregeln ska den minsta sammanlagda inkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret räknas som den sökandes sammanlagda in- komst.

41

Bakgrund

SOU 2024:49

Medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa påverkar ersättningsnivån (5 kap. 4–6 §§ nya ALF). Det finns tre olika ersätt- ningsnivåer – 80, 60 respektive 50 procent – som kopplas till medlem- skapets längd. Ersättningsnivåerna ska vidare trappas ner på visst sätt efter 100 respektive efter 200 ersättningsdagar (5 kap. 10 § nya ALF). Regeln behandlas även i avsnitt 7.7.2.

I 6 kap. nya ALF finns regler om minskning av arbetslöshets- ersättning. Om en sökande för en del av en månad inte har rätt till arbetslöshetsersättning ska ersättningen minskas. Minskningen av arbetslöshetsersättning beräknas på olika sätt beroende på anledningen till att ersättningen ska minskas.

3.2.6 Sanktioner

I 7 kap. nya ALF finns regler om sanktioner, nämligen varning, av- stängning från rätt till arbetslöshetsersättning och frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning.

Sanktionsbestämmelserna om varning och avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning är tillämpliga när en sökande missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbets- löshet. Ett beslut om avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning innebär att sökanden inte har rätt till ersättning under ett visst antal dagar. Bestämmelserna brukar kallas åtgärds- eller sanktionstrappor eftersom sanktionerna trappas upp om ett sanktionsgrundande för- hållande inträffar på nytt.

Arbetsförmedlingen har i uppdrag att skyndsamt underrätta arbets- löshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), om det kan antas att en arbetssökande som får eller som begär arbets- löshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbets- löshet, orsakar arbetslösheten eller inte uppfyller de allmänna vill- koren för rätt till ersättning. Detta framgår av 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, verksam- hetsförordningen. Det är arbetslöshetskassorna som utreder sådana underrättelser och beslutar om sanktioner, (se vidare i avsnitt 3.4.2).

Reglerna om varning och avstängning från rätt till arbetslöshets- ersättning måste läsas tillsammans med de allmänna villkoren för att det klart ska framgå vilka krav som ställs på en sökande (prop. 2012/13:12 s. 25).

42

SOU 2024:49

Bakgrund

I 7 kap. 6 § nya ALF om lämpligt arbete definieras när ett arbete, enligt lagen, ska anses lämpligt.

Bestämmelsen om sammanläggning av sanktionsgrunder innebär att upprepade fall av misskötsamhet med arbetssökandet, förlängning av tid i arbetslöshet eller orsakande av arbetslöshet får, i vissa fall, läggas samman till grund för en sanktion, när det ska prövas om en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning.

Sanktionsreglerna behandlas även i avsnitt 7.7.3.

3.2.7 Återbetalningsskyldighet och återkrav

I 8 kap. nya ALF finns regler om återbetalningsskyldighet och återkrav. Den som mottagit arbetslöshetsersättning är återbetalningsskyldig i vissa fall. Det gäller om mottagaren genom att lämna oriktiga upp-

gifter eller inte lämna de uppgifter och göra de anmälningar som mot- tagaren är skyldig att göra eller på något annat sätt har orsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Åter- betalningsskyldighet gäller även om ersättning i annat fall har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren har insett eller skäligen borde ha insett detta. En mottagare av arbetslöshets- ersättning som senare har fått lön eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön för samma tid som den utbetalda ersättningen är också återbetalningsskyldig.

Om en mottagare av arbetslöshetsersättning är återbetalnings- skyldig ska det felaktigt utbetalda beloppet återkrävas av arbetslös- hetskassan.

Arbetslöshetskassan får träffa avtal med den återbetalningsskyldige om avbetalning av ett återkrav av arbetslöshetsersättning eller bevilja den återbetalningsskyldige anstånd med betalningen. I sådana fall ska arbetslöshetskassan ta ut anståndsränta som överstiger statens ut- låningsränta med två procentenheter.

Om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid, ska dröjs- målsränta enligt räntelagen (1975:635) tas ut på beloppet. Detsamma gäller när den återbetalningsskyldige träffat ett avtal om en avbetal- ningsplan eller har beviljats anstånd med betalningen och betalning inte sker inom den tid som följer av avtalet eller beslutet om anstånd.

Om det med hänsyn till den återbetalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra omständigheter finns sär-

43

Bakgrund

SOU 2024:49

skilda skäl för det får arbetslöshetskassan besluta om att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning eller ränta.

Vid återkrav får arbetslöshetskassan, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig, dra av ett skäligt belopp i avräkning mot det krävda beloppet.

Arbetslöshetskassans beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning, ränta och dröjsmålsränta ska anses som ett sådant beslut av en förvalt- ningsmyndighet som utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 a utsökningsbalken (1981:774).

3.2.8 Uppgiftsskyldighet och sekretess

Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten har en uppgiftsskyldighet till arbets- löshetskassorna. De ska till en arbetslöshetskassa lämna de uppgifter om en enskild som behövs för ett ärende hos arbetslöshetskassan (9 kap. 1 § nya ALF). Uppgifter om en enskilds personliga förhållan- den i ärenden om arbetslöshetsersättning omfattas av sekretess hos arbetslöshetskassorna, enligt 28 kap. 13 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), OSL. Det är endast uppgifter som behövs för ett ärende hos arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetsförsäk- ring som ska lämnas ut.

Arbetslöshetskassorna har också en uppgiftsskyldighet till vissa myndigheter, nämligen Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (9 kap. 2 § nya ALF). Uppgiftsskyldigheten innebär att en arbetslöshetskassa kan lämna ut uppgifter om enskild till de aktuella myndigheterna utan hinder av sekretess. Samtidigt om- fattas uppgifterna hos myndigheterna av den sekretess som gäller för uppgifterna där enligt OSL.

En arbetslöshetskassa ska också till en annan arbetslöshetskassa lämna de uppgifter om en enskild som behövs för ett ärende hos den mottagande arbetslöshetskassan, (9 kap 3 § nya ALF). Uppgiftsskyl- digheten innebär att eventuell sekretess enligt 28 kap. 13 § OSL viker hos den arbetslöshetskassa som lämnar ut uppgifterna. Samtidigt om- fattas uppgifterna hos den mottagande arbetslöshetskassan av samma sekretess.

Arbetsgivare eller uppdragsgivare ska på begäran lämna de upp- gifter om en enskilds anställnings- och uppdragsförhållanden till en

44

SOU 2024:49

Bakgrund

arbetslöshetskassa som arbetslöshetskassan behöver för ett ärende (9 kap. 4 § nya ALF).

Enligt 8 d § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen till arbetslöshetskassorna i den utsträckning det behövs för beräkning eller kontroll av arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.

3.2.9 Handläggning av ärenden

I nya ALF (10 kap. 1 §) finns en uttrycklig reglering om förvaltnings- lagens tillämplighet. Där anges att förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas när arbetslöshetskassan handlägger ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, om inte något annat följer av bestämmelserna i 10 kap. eller bestämmelserna om omprövning och överklagande i 11 kap. i lagen. När förvaltningslagen tillämpas ska arbetslöshetskassan jämställas med en myndighet.

I 10 kap. nya ALF finns även regler om handläggning av ärenden. Där anges bl.a. följande.

En ansökan om arbetslöshetsersättning ska göras hos arbetslöshets- kassan och innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Lämnade uppgifter om att faktiska förhållanden är riktiga ska intygas på heder och samvete.

En ansökan om arbetslöshetsersättning ska avse en månad och göras senast tre månader efter utgången av den månad som ansökan avser. En ansökan som görs efter den tiden ska avvisas, om det inte finns särskilda skäl (10 kap. 3 § nya ALF). Denna reglering behand- las även i avsnitt 7.7.2.

Arbetslöshetskassan får besluta i fråga om arbetslöshetsersättning för tid fram till dess att ett ärende har avgjorts slutligt, om det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om den sökande har rätt till arbetslöshetsersättning, är sannolikt att sådan rätt finns, och är av väsentlig betydelse för sökanden (interimistiskt beslut). Ett interimis- tiskt beslut får meddelas även när det står klart att rätt till arbets- löshetsersättning finns men ersättningens storlek inte kan bestäm- mas utan betydande dröjsmål.

45

Bakgrund

SOU 2024:49

En rättelse eller ändring av ett beslut får göras av arbetslöshets- kassan inom två år från det att beslutet meddelades. Under vissa om- ständigheter får ett beslut ändras eller rättas även efter två år.

3.2.10 Omprövning och överklagande

Arbetslöshetskassan ska ompröva sitt beslut om det begärs av den enskilde som beslutet angår (11 kap. 1 § nya ALF). Det gäller dock inte om arbetslöshetskassan redan har ändrat beslutet i sak. Vid om- prövning får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om arbetslöshetsersätt- ning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbets- konflikt (11 kap. 5 § nya ALF). Det krävs prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätten.

3.3 Arbetslöshetskassorna

3.3.1 Historik

I Sverige startade arbetslöshetsförsäkringen som en frivillig försäk- ring organiserad av fackförbund, för cirka 100 år sedan. Framväxten av arbetslöshetskassor, som är frivilliga medlemsorganisationer, är tätt sammankopplad med fackförbundens utveckling. Arbetslöshets- kassorna finansierades ursprungligen av medlemsavgifter, men 1935 infördes statligt stöd. Sättet att administrera arbetslöshetsförsäkringen genom arbetslöshetskassor enligt den s.k. Gent-modellen har gällt i Sverige sedan införandet 1935. Gent-modellen kan generellt beskrivas som att huvuddragen i försäkringen bygger på frivilligt medlemskap i arbetslöshetskassor, av vilka de flesta har nära knytning till arbetstagar- organisationer. Inom EU är modellen numera ovanlig, men Danmark och i ännu högre grad Finland har en arbetslöshetsförsäkring som liknar den svenska.

46

SOU 2024:49

Bakgrund

3.3.2 Arbetslöshetskassor

Antalet arbetslöshetskassor har varierat över tid och för närvarande finns det 24 självständiga arbetslöshetskassor, som tillsammans har cirka 4 miljoner medlemmar (april 2024). Arbetslöshetskassorna hade 2022 drygt 1 500 anställda. Vissa arbetslöshetskassor har ett arbets- ställe, medan andra har arbetsställen på flera orter i landet.

Medlemsantalet varierar påtagligt. I april 2024 var Akademikernas arbetslöshetskassa störst med cirka 775 000 medlemmar och Säljarnas arbetslöshetskassa minst med cirka 7 000 medlemmar.

Arbetslöshetskassorna regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor, LAK. Lagen kompletteras av förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om arbetslöshetskassor (IAFFS 2018:1).

Enligt 41 § LAK finansieras en arbetslöshetskassas förvaltnings- kostnader genom medlemsavgifter. Arbetslöshetskassornas kostnader varierar, beroende på bl.a. antalet medlemmar och andelen arbetslösa. Administrationskostnaden per ersättningstagare under 2022 varierade mellan drygt 5 400 kronor och 16 500 kronor. För det året var arbets- löshetskassornas totala egna kapital cirka 2,3 miljarder kronor, dock redovisade tio arbetslöshetskassor ett underskott. IAF anser att en arbetslöshetskassas egna kapital ska motsvara maximalt 12 månaders kostnader (IAF rapport 2023:11, Arbetslöshetskassornas ekonomi 2022, s. 9).

Arbetslöshetskassor är en särskild form av förening. De är obundna från arbetstagarorganisationerna i den meningen att det är möjligt för en person som uppfyller villkoren i stadgarna för en arbetslöshetskassa att vara medlem i arbetslöshetskassan utan att vara medlem i en arbetstagarorganisation. Däremot är arbetslöshetskassornas verksam- hetsområden, dvs. den yrkeskategori eller bransch som arbetslöshets- kassans verksamhet ska omfatta, ofta nära knutna till arbetstagarorga- nisationernas.

47

Bakgrund

SOU 2024:49

3.3.3 Lagen om arbetslöshetskassor

Registrering och verksamhetsområde

Som redan angetts är en arbetslöshetskassa en särskild form av för- ening. Den har rättskapacitet efter att den blivit registrerad hos IAF. En förening kan endast registreras som en arbetslöshetskassa under vissa förutsättningar.

Föreningen ska ha minst 10 000 medlemmar. En registrerad arbets- löshetskassa behöver dock inte upphöra om antalet medlemmar under- stiger 10 000. Föreningen ska också ha till ändamål att ge sina med- lemmar ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Den ska även ha antagit stadgar samt utsett styrelse och revisorer.

En arbetslöshetskassa får endast bedriva sådan verksamhet som anges i 1 § LAK, dvs. handha arbetslöshetsförsäkringen.

En arbetslöshetskassas verksamhet ska omfatta ett visst verksam- hetsområde. Ett verksamhetsområde kan omfatta en viss yrkeskate- gori, bransch eller vissa närbesläktade sådana.

Arbetslöshetskassornas ledning

Föreningsstämman är arbetslöshetskassans högsta beslutande organ. Arbetslöshetskassan leds av en styrelse som ska ha minst tre leda- möter samt suppleanter. Styrelsen, eller den som styrelsen bemyn- digar, företräder arbetslöshetskassan och tecknar dess firma. Styrelsen svarar för arbetslöshetskassans organisation och förvaltningen av arbets-

löshetskassans angelägenheter.

Styrelsen utser en kassaföreståndare. Kassaföreståndaren ansvarar för den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar.

Medlemskap och medlemsavgifter

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har den som vid ansök- ningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i arbetslöshets- kassans stadgar om arbete inom arbetslöshetskassans verksamhets- område. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om villkoren var uppfyllda när han eller hon senast arbetade.

48

SOU 2024:49

Bakgrund

Medlemskapet i en arbetslöshetskassa upphör utan uppsägning när medlemmen uppnår en viss ålder (se mer i avsnitt 3.2.2). En med- lem i en arbetslöshetskassa kan även under vissa förutsättningar ute- slutas.

En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som tillsammans med andra inkomster får antas täcka arbetslöshetskassans förvaltnings- kostnader, betalningen av finansieringsavgift och övriga utgifter. En arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika med- lemskategorier, om det finns skäl för det.

Alfa-kassan

En av de 24 arbetslöshetskassorna är Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa- kassan) som är en kompletterande arbetslöshetskassa för de som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Enskilda har möjlig- het att ansluta sig till Alfa-kassan och därigenom skaffa sig samma rättigheter som den som är medlem i en annan arbetslöshetskassa.

Bestämmelserna om medlemsavgift gäller även för personer som är anslutna till Alfa-kassan. Den som inte är ansluten till Alfa-kassan betalar i stället administrationsavgift per utbetald ersättningsdag.

Samverkan

Arbetslöshetskassorna ska enligt 88 LAK samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av kassornas verksamhet. Samverkan sker främst genom service- och intresseorganisationen Sveriges a-kassor, se mer i av- snitt 3.4.3.

3.3.4 Arbetslöshetskassornas ekonomi och arbetslöshetsförsäkringens finansiering

Arbetslöshetskassornas verksamhet finansieras genom medlems- och administrationsavgifter. Till detta kommer viss mindre avkastning på eget kapital.

Under 2023 betalade arbetslöshetskassorna ut sammanlagt 15,4 mil- jarder kronor i arbetslöshetsersättning. Statsbidraget täcker till fullo

49

Bakgrund

SOU 2024:49

kassornas kostnader för utbetald ersättning och erhålls i direkt anslut- ning till att arbetslöshetsersättningen betalas ut till den ersättnings- berättigade. Arbetslöshetskassorna behöver alltså inte hålla egna medel för utbetalningen av arbetslöshetsersättningen.

Bestämmelser om finansiering av arbetslöshetsförsäkringen finns i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter och LAK. Arbets- löshetsförsäkringen finansieras på flera olika sätt. Finansieringen sker dels genom den arbetsmarknadsavgift som arbetsgivare och egen- företagare betalar in till staten via arbetsgivar- eller egenavgiften, dels genom arbetslöshetskassornas finansieringsavgift till staten. Den sist- nämnda avgiften finansieras av de medlemsavgifter eller administra- tionsavgifter som arbetslöshetskassorna tar in från sina medlemmar eller anslutna. I övrigt används medlemsavgifter och administrations- avgifter till att finansiera arbetslöshetskassans administrativa kostna- der, t.ex. för lokaler, it-system och personal.

3.4 Andra aktörer inom arbetslöshetsförsäkringen

3.4.1 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

IAF ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshets- kassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har sam- band med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen. Tillsynen regleras i LAK och preciseras i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

IAF ska till Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan påtala brister som myndigheten funnit vid sin tillsyn. I sin tillsyn kan IAF även påtala brister i en arbetslöshetskassas verksamhet samt före- lägga en arbetslöshetskassa att vidta de åtgärder som behövs för rät- telse i vissa fall. Det kan t.ex. ske om arbetslöshetskassan handlagt ett ärende på ett sätt som inte överensstämmer med lagen om arbets- löshetsförsäkring, om arbetslöshetskassans stadgar inte uppfyller kra- ven enligt LAK eller om arbetslöshetskassans tillgångar inte är till- räckliga. IAF kan också under vissa förutsättningar besluta om att dra in eller återkräva statsbidrag.

IAF utreder skadeståndsanspråk som riktas från enskilda mot en arbetslöshetskassas handläggning av arbetslöshetsersättning. IAF får

50

SOU 2024:49

Bakgrund

också överklaga en arbetslöshetskassas och en domstols beslut enligt nya ALF (11 kap. 8 §)

IAF har ett generellt bemyndigande att meddela verkställighets- föreskrifter, se 31 § förordningen (1997:835 om arbetslöshetsför- säkring. IAF utfärdar även andra föreskrifter som fyller ut vissa be- stämmelser i ALF och LAK.

IAF mäter bl.a. arbetslöshetskassornas väntetider, dvs. hur långa kassornas handläggningstider är i ärenden om arbetslöshetsersättning. Måttet baseras på det nuvarande systemet med veckoförsäkring. Vänte- tiden mäts i antalet veckor från den första veckan arbetslöshetskassan har tagit emot en ny tidrapport till den vecka som arbetslöshets- kassan gör den första utbetalningen. Väntetiden mäts endast för nya ärenden, så kallade förstagångsprövningar. Väntetiden beräknas dess- utom endast för ärenden där den sökande har beviljats ersättning. Det betyder att ärenden där arbetslöshetskassorna har avslagit an- sökan om ersättning inte ingår i statistiken. När väntetiden blir längre än fyra veckor brukar IAF undersöka orsaken och kan även starta ett tillsynsärende. Före februari 2021 använde IAF ett annat mått, som kallades genomströmningstid. Det utgick från den vecka en person hade blivit arbetslös fram till att den första utbetalningen gjordes.

3.4.2 Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens uppdrag

Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för arbetsmarknadspoli- tiska frågor. Myndigheten ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, utom i de delar där annat är särskilt föreskrivet. Myn- digheten ska, inom ramen för sitt verksamhetsområde, verka för att upprätthålla arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställnings- försäkring, se 6 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbets- förmedlingen.

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet krävs att sökanden bl.a. är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmed- lingen (se avsnitt 3.2.2).

Arbetsförmedlingen ska under den arbetssökandes medverkan upp- rätta en individuell handlingsplan. I handlingsplanen ska anges en be- dömning av den arbetssökandes stödbehov, planerade insatser och aktiviteter, den arbetssökandes skyldigheter, och arbetssökandets in-

51

Bakgrund

SOU 2024:49

riktning, särskilt vad gäller yrkesmässigt och geografiskt sökområde se 5 a § verksamhetsförordningen.

Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.

Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period rapporten avser (6 a § verksam- hetsförordningen).

Underrättelser

Om det finns skäl för Arbetsförmedlingen att anta att den sökande missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller or- sakar arbetslösheten eller om den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren, ska Arbetsförmedlingen underrätta arbetslöshetskassan och IAF om det (16 § verksamhetsförordningen). Det är arbetslöshets- kassan som ansvarar för att utreda och besluta om det finns grund för sanktion eller avslag på ansökan om arbetslöshetsersättning (se bl.a. avsnitt 3.2.6).

Underrättelser lagras hos Arbetsförmedlingen och vidareförmed- las till arbetslöshetskassan endast om en arbetssökande ansöker om arbetslöshetsersättning. Det innebär att det inte är alla underrättelser som Arbetsförmedlingen skickar som faktiskt tas emot av arbets- löshetskassorna (Underrättelser, sanktioner och verkställanden 2022, IAF rapport 2023:9, s. 18). En stor del av de underrättelser som tas emot av en arbetslöshetskassa skrivs av, vanligen eftersom den arbets- sökande inte har ansökt om arbetslöshetsersättning för den dag när händelsen som låg till grund för underrättelsen inträffade. Arbets- löshetskassans avskrivning av underrättelsen kan även bero på att arbetslöshetskassan hanterar flera underrättelser i ett beslut om en sanktion eller att det har gått för lång tid sedan händelsen inträffade (a.a, s. 36).

52

SOU 2024:49

Bakgrund

Statsbidrag

Arbetsförmedlingen betalar, enligt 8 § förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, ut statsbidrag till arbetslöshetskassan i omedel- bar anslutning till arbetslöshetskassans utbetalning av arbetslöshets- ersättning enligt ALF. Arbetsförmedlingen ska därvid hålla inne en så stor del av statsbidraget som motsvarar det skatteavdrag som ska göras på utbetalad ersättning.

Enligt 94–94 c §§ LAK ska en arbetslöshetskassa under vissa förut- sättningar betala tillbaka statsbidrag. Arbetslöshetskassorna ska själv- mant betala tillbaka statsbidrag med det belopp som utgått felaktigt när förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda. I för- ordningen om arbetslöshetskassor finns närmare reglering om arbets- löshetskassornas återbetalning av statsbidrag.

3.4.3 Sveriges a-kassor

Organisationen Sveriges a-kassor är arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation. Organisationen sköter t.ex. förvaltning och utveckling av arbetslöshetskassornas gemensamma ärendehanterings- system. Organisationen ger stöd till arbetslöshetskassorna i tolkning och tillämpning av lagen om arbetslöshetsförsäkring, bl.a. genom ut- bildning och tillgång till handläggarstöd, vägledande rättsfall, för- arbeten och författningstexter. Sveriges a-kassor är vanligtvis remiss- instans för frågor som rör arbetslöshetsförsäkringen.

Årsmötet är organisationens högsta beslutande organ, där alla arbetslöshetskassor har två röster och därutöver en röst per 30 000 med- lemmar. Verksamheten finansieras genom dels medlemsavgifter som beräknas per antalet medlemmar, dels avgifter för de tjänster organisa- tionen erbjuder. It-kostnaderna fördelas procentuellt utifrån medlems- antal.

Sveriges a-kassor omfattas inte av LAK, bedriver inte någon hand- läggning eller utbetalning av arbetslöshetsersättning, och omfattas heller inte av IAF:s tillsyn.

53

Bakgrund

SOU 2024:49

3.5 Ansökan om och utbetalning av arbetslöshetsersättning

En ansökan om arbetslöshetsersättning sker i flera steg. Den första åtgärden som normalt vidtas är att den arbetssökande anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och anger att han eller hon avser att söka arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen meddelar då den sökandes arbetslöshetskassa att han eller hon är anmäld som arbetssökande. Den arbetssökande ska därefter göra en ansökan om arbetslöshetsersättning hos arbetslöshetskassan (10 kap. 2 § nya ALF).

Vid tillämpning av nya ALF ska en arbetslöshetskassa kunna kon- trollera en sökandes inkomster genom de månatliga arbetsgivardeklara- tioner som lämnats till Skatteverket och som är tillgängliga för arbets- löshetskassan. Därigenom kan arbetslöshetskassan bedöma om en sökande uppfyller inkomstvillkoret och fastställa ersättningsperio- dens längd och ersättningens storlek. De flesta handlingar skickas in elektroniskt via arbetslöshetskassans digitala tjänster Mina sidor och den s.k. arbetsgivarportalen.

En förutsättning för att arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut enligt nya ALF är att den ersättningssökande fortlöpande skickar in månadsvisa ansökningar, till arbetslöshetskassan. För att kunna fortsätta att betala ut arbetslöshetsersättning enligt nya ALF måste arbetslöshetskassan ha information om den sökandes situation under en given månad.

Förenklat kan sägas att processen kring utbetalningen av stats- bidraget till arbetslöshetskassorna och utbetalningen av arbetslöshets- ersättning till enskilda enligt det ordinarie förfarandet genomförs i fem steg.

1. Efter att sökanden ansökt om arbetslöshetsersättning och beviljats sådan skickar arbetslöshetskassan information till ramavtalsbanken om hur mycket ersättning som ska betalas ut till varje enskild ersättningsmottagare.

2. Arbetslöshetskassan ansöker samtidigt om statsbidrag för den sam- manlagda summan arbetslöshetsersättning som arbetslöshetskassan beslutat ska betalas ut vid det kommande utbetalningstillfället. Detta görs i ett särskilt system hos Arbetsförmedlingen.

54

SOU 2024:49

Bakgrund

3. Arbetsförmedlingen får en fil från ramavtalsbanken med uppgifter om den totala ersättningen för arbetslöshetskassan, för avstäm- ning.

4. Arbetsförmedlingen betalar ut statsbidraget till arbetslöshetskas- sans bankkonto i ramavtalsbanken.

5. Ramavtalsbanken betalar ut den beslutade arbetslöshetsersättningen (se punkt 1) till de ersättningssökande, med medel från arbetslös- hetskassans konto.

3.6 Olika begrepp

3.6.1 Begreppet störda förhållanden

Som redovisats i kapitel 2 avser en del av utredningens uppdrag att analysera situationer med störda förhållanden och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut i sådana situationer. Den delen av uppdraget behandlas i kapitel 6. Som bakgrund till övervägan- dena i den delen redogörs nedan för begreppet störda förhållanden.

Enligt kommittédirektiven ska det vara fråga om störda förhållan- den som ytterst leder till att arbetslöshetskassorna blir förhindrade att betala ut arbetslöshetsersättning. I utredningens direktiv nämns att det t.ex. kan handla om störningar i it-driften av arbetslöshets- kassornas system men även problem i närliggande system eller i sam- verkan med andra aktörer och myndigheter. Det kan t.ex. gälla möj- ligheten för en arbetslöshetskassa att ta emot uppgifter från bl.a. enskilda och myndigheter, men även att skicka betalningsuppdrag till bank.

Begreppet störda förhållanden används inte i några befintliga författ- ningar. Det återfinns dock i betänkandet Struktur för ökad motstånds- kraft (SOU 2021:25) där även det närliggande begreppet ansträngda förhållanden används. Andra närliggande begrepp som använts i be- tänkanden är begreppet exceptionella förhållanden som används i Till- fälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet (SOU 2023:11) och begreppet störningar som förekommer i Staten och betalningarna (SOU 2023:16).

Störda förhållanden i sig behöver inte leda till en kris i det avse- ende som beskrivs nedan i avsnitt 3.6.2. Störda förhållanden kan

55

Bakgrund

SOU 2024:49

ändå leda till situationer som kan få en stor påverkan inom vissa verk- samheter, t.ex. för aktörer inom arbetslöshetsförsäkringen.

3.6.2 Kris, fredstida kris och allvarlig fredstida krissituation

Som redovisats i kapitel 2 avser en del av utredningsuppdraget att ge regeringen viss föreskriftsrätt vid en allvarlig fredstida kris. Den delen av uppdraget behandlas i kapitel 7. Som bakgrund till övervägandena i den delen redogörs nedan för begreppen kris, fredstida kris och all- varlig fredstida krissituation.

En parlamentarisk kommitté lämnade i november 2023 betänkan- det Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75), i fortsättningen kallat normgivningsbetänkandet.

Av normgivningsbetänkandet framgår att ordet kris allmänt sett avser en svår eller mycket svår situation (se t.ex. Svensk ordbok). Regeringen har i ett tidigare sammanhang definierat kris på följande sätt. Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funk- tioner. Kris är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardag- liga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer (prop. 2007/08:92 s. 77). Det handlar alltså, enligt normgivnings- betänkandet, om händelser av en viss omfattning och ett visst allvar.

Mindre olyckor med begränsade skadeverkningar betraktas inte som kriser från ett samhällsperspektiv eller rättsligt perspektiv, även om de naturligtvis kan innebära stora svårigheter för dem som drabbas. En kris kan omfatta händelser som vanligtvis inträffar i fredstid, som t.ex. naturkatastrofer, stora olyckor och pandemier, men även olika typer av krigssituationer. Krig och krigsfara beskrivs ofta som den yttersta krisen (se bl.a. SOU 2008:61 s. 21).

I begreppet fredstida kriser ligger att det rör sig om händelser och situationer som inträffar när det råder fred. Det finns ingen tydlig juridisk definition av ordet fredstid. Fred betraktas ofta som ett nor- maltillstånd som anses råda om krig eller krigsfara inte föreligger (Försvarshögskolan, Förutsättningar för krisberedskap och totalför- svar i Sverige, 2023, bilaga 2 s. 5). I begreppet civil (fredstida) kris har därför ansetts ligga att situationen inte omfattas av reglerna i nu- varande 15 kap. regeringsformen, dvs. att den inte anses utgöra krig,

56

SOU 2024:49

Bakgrund

krigsfara eller sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i (SOU 2008:61

s. 62). Fredstida kriser kan vara av olika slag och avse ett brett spekt- rum av händelser, från en plötslig olycka till utdragna globala skeenden.

Det finns olika sätt att dela in fredstida kriser. En möjlighet är att kategorisera dem utifrån deras typ eller karaktär. Huruvida krisen i det enskilda fallet är en översvämning, pandemi eller terroristattack har betydelse för vilka åtgärder som krävs för att hantera den. I norm- givningsbetänkandet lämnas exempel på kriser indelade efter deras karaktär (SOU 2023:75, s. 104–106):

• Naturhändelser såsom t.ex. ras och jordskred, skyfall och översväm- ningar, skogs- och vegetationsbränder eller rymdväder (solstormar).

• Stora olyckor såsom omfattande bränder eller kärntekniska olyckor.

• Störningar i kritisk infrastruktur och försörjningssystem. Sådana störningar kan t.ex. förekomma i energiförsörjningen, elektroniska kommunikationer (t.ex. it- och betalningssystem), livsmedelsför- sörjningen eller transporter.

• Antagonistiska angrepp såsom cyberangrepp eller terroristatten- tat. Antagonistiska aktörer kan även använda sig av metoder under andra kategorier, t.ex. störningar av kritisk infrastruktur, damm- brott eller styrda flyktingströmmar.

• Övriga kriser såsom virusutbrott och andra smittsamma sjukdomar eller stora flyktingströmmar.

I normgivningsbetänkandet belyser kommittén att fredstida kriser kan vara av olika allvar. Det gäller oavsett om det handlar om natur- händelser, antagonistiska angrepp eller andra typer av kriser. Krisens allvar och konsekvenser är ofta avgörande för vilka insatser som krävs från samhällets sida.

Det finns flera faktorer som påverkar hur allvarlig en kris är. Det handlar exempelvis om hur överraskande händelseutvecklingen är, hur skyndsamt åtgärder behöver vidtas, hur långvarigt krisförloppet är, hur stora delar av landet och befolkningen som drabbas, om det är fråga om en enskild händelse eller flera parallella förlopp och om det är en händelse med stora sektorsöverskridande konsekvenser. Andra faktorer av betydelse är bl.a. i vilken mån det föreligger ett hot mot staten som sådan eller statsskicket och i vilken utsträckning

57

Bakgrund

SOU 2024:49

grundläggande samhällsfunktioner och försörjningssystem störs. En annan viktig aspekt är om en kris kan hanteras med ordinarie perso- nal, utrustning och bestämmelser eller om det krävs nationella åt- gärder, extraordinära befogenheter eller ny lagstiftning. Att många av de nämnda faktorerna föreligger talar för att en kris har en hög allvarlighetsgrad, menar kommittén. Samtidigt kan det finnas händel- ser som är mycket allvarliga trots att de bara påverkar en enskild sam- hällssektor eller en viss del av landet. Flera mindre kriser som inträf- far samtidigt kan också tillsammans bli allvarliga. En och samma kris kan dessutom förändras över tid. Allvarlighetsgraden måste därför bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet.

I normgivningsbetänkandet används fredstida kriser som generell beteckning för kriser av olika slag och allvar som inte faller in under reglerna om krig och krigsfara i regeringsformen. För att skilja ut kriser av högre allvarlighetsgrad används uttrycket allvarliga freds- tida krissituationer.

Kommittén har bedömt att fredstida krissituationer är det lämp- ligaste begreppet att utgå från när nya regler om normgivning i freds- tida kriser föreslås. Det bedöms ge förutsättningar för en någorlunda systematisk och enhetlig begreppsanvändning. Kommittén hänvisar till att uttrycket fredstida krissituationer för närvarande definieras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap, bered- skapsförordningen.

I normgivningsbetänkandet lämnar kommittén förslag som inne- bär att särskilda regler om normgivning i allvarliga fredstida krissitua- tioner ska införas i regeringsformen. Riksdagen ska i sådana situationer kunna ge regeringen särskilda befogenheter att meddela föreskrifter, om det behövs för att hantera krisen. Kommittén anför att när be- greppet allvarliga fredstida kriser används avses endast de fredstida krissituationer som har en högre allvarlighetsgrad. Begreppet bygger därmed på fredstida krissituationer men är mer kvalificerat och förekommer inte i författning sedan tidigare. I betänkandet konstateras att även om begreppet inte definieras är det självklart att det avser situationer av mycket svår karaktär. Kommittén konsta- terar att det är vanskligt att ge konkreta exempel men om händelser i paritet med t.ex. Tjernobylolyckan 1986 eller orkanen Katrina 2005 hade inträffat i Sverige hade de enligt kommitténs uppfattning tveklöst varit att anse som allvarliga fredstida krissituationer. Kom- mittén bedömer vidare att covid-19-pandemin under åtminstone vissa

58

SOU 2024:49

Bakgrund

skeden var sådan att den skulle ha kunnat betraktas som en allvarlig fredstida krissituation.

3.7 Krisberedskap och civilt försvar

Som redovisats i kapitel 2 ska utredningen lämna förslag om hur arbets- löshetskassornas deltagande i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras. Uppdraget i den delen behandlas i kapitel 4, om systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan, och i kapitel 5, om arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskaps- sektorn för ekonomisk säkerhet. Som bakgrund till övervägandena i dessa delar redogörs för vad krisberedskap är och vilka uppgifter stat- liga myndigheter har inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

3.7.1 Allmänt om krisberedskap och civilt försvar

Alla verksamheter kan drabbas av oförutsedda händelser som leder till kriser av olika omfattning och varaktighet. Kriser kan motverkas genom förebyggande arbete, krisberedskap, vilket även kan begränsa konsekvenserna av en kris om en sådan uppstår. Krisberedskap inne- bär således förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer.

Samhällets krisberedskap syftar till att värna bl.a. människors liv och hälsa samt samhällets förmåga att upprätthålla grundläggande värden. Det kan uppnås genom förmåga att kunna upprätthålla sam- hällsviktig verksamhet och att hindra eller begränsa skador på egen- dom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar (prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 6, avsnitt 5.1.1). Krisberedskapen ska vara en utgångs- punkt för arbete med det civila försvaret och utgör således grunden för samhällets samlade förmåga under fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig. Krisberedskap etableras genom bl.a. ut- bildning och övning, kontinuitetsplanering, tillskapande av kontakt- vägar och nätverk samt genom särskilda organisatoriska strukturer. Krisberedskapsarbete behöver vara kontinuerligt och långsiktigt. Ett stort antal offentliga och privata aktörer ansvarar för samhällets sam- lade krisberedskap.

59

Bakgrund

SOU 2024:49

Svensk krisberedskap bygger på de grundläggande principerna om ansvar, närhet och om likhet. Dessa principer utgör grunden till gäl- lande bestämmelser om krisberedskap samt till det ansvar som olika aktörer i samhället har. Principerna beskrivs i flera propositioner och betänkanden (se bl.a. prop. 2005/06:133 s. 51, prop. 2007/08:92 s. 37 f., SOU 2021:25 s. 150 f och SOU 2022:10 s. 291–295).

• Ansvarsprincipen innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också har det ansvaret vid kriser. Princi- pen innebär ett ansvar att vidta åtgärder innan en kris, att skapa robusthet och förmåga att hantera kriser samt att hantera uppkomna kriser och då samverka med andra aktörer (Skr. 2009/10:124 s. 19 och 79).

• Likhetsprincipen innebär att aktörer inte ska göra större föränd- ringar i organisationen än vad situationen kräver. Under en kris ska verksamheten så långt det är möjligt fungera på liknande sätt och bedrivas på samma plats som vid normala förhållanden.

• Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras där de inträffar och av de som är närmast ansvariga. Det är t.ex. i första hand en drabbad kommun eller region som leder och ansvarar för insatser under en kris. Först om sådana resurser är otillräckliga kan stat- liga insatser aktualiseras.

Civilt försvar handlar om hela samhällets motståndskraft vid krigsfara och krig. Civilt försvar är det arbete som görs av statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner, privata företag och frivilligorgani- sationer. Arbetet syftar till att skydda civilbefolkningen och att exem- pelvis sjukvård och transporter fungerar vid krigsfara och krig. Vid krigsfara och krig ska det civila försvaret också kunna stödja Försvars- makten.

60

SOU 2024:49

Bakgrund

3.7.2 Statliga myndigheters uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

Myndighetsreform för krisberedskap och civilt försvar

Den 1 oktober 2022 trädde en myndighetsreform för krisberedskap och civilt försvar i kraft. Reformen har sin grund i betänkandet Struk- tur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25).

Såvitt avser den statliga sektorn inrättades tio beredskapssektorer och vissa statliga myndigheter utsågs till beredskapsmyndigheter, varav de flesta även ingår i en beredskapssektor. Vissa myndigheter ingår i flera beredskapssektorer.

Beredskapsförordningen innehåller bestämmelser om uppgifter som statliga myndigheter under regeringen har inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Med fredstida krissituationer avses, enligt beredskapsförordningen, situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Med höjd beredskap avses antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap (se avsnitt 3.8.2). Är Sverige i krig råder högsta beredskap.

Syftet med beredskapsförordningen är att statliga myndigheter under regeringen genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Sektorsindelningen och beredskapsmyndigheterna anges i bilaga 2 till beredskapsförordningen. De tio beredskapssektorerna är

• ekonomisk säkerhet

• elektronisk kommunikation/post

• energiförsörjning

• finansiella tjänster

• försörjning av grunddata

• hälsa, vård och omsorg

• livsmedelsförsörjning och dricksvatten

61

Bakgrund

SOU 2024:49

• ordning och säkerhet

• räddningstjänst/skydd av civilbefolkningen

• transporter.

Beredskapssektorerna omfattar områden som anses särskilt viktiga för samhället och inom vilka det civila försvaret planeras. Sektorerna är indelade utifrån de samhällsviktiga verksamheter som bedömts vara centrala vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap. En sektor innefattar således avgränsade, specifika samhällsviktiga verksam- heter med starka beroenden sinsemellan.

Med begreppet samhällsviktig verksamhet avses, enligt 6 § 2 bered- skapsförordningen, verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätt- håller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för sam- hällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

Statliga myndigheters uppgifter

I 7–17 §§ beredskapsförordningen anges statliga myndigheters upp- gifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

I 7 § finns regler om risk- och sårbarhetsanalyser. Där anges att varje myndighet ska identifiera samhällsviktig verksamhet inom myn- dighetens ansvarsområde och kontinuerligt analysera om det inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota skada eller försämra för- mågan till den samhällsviktiga verksamheten inom ansvarsområdet. Det anges vidare att varje myndighet ska bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla den egna samhällsviktiga verksam- heten (kontinuitet) och verka för att andra aktörer inom ansvarsområ- det också bedriver ett sådant arbete. Minst vartannat år ska en statlig myndighet värdera och sammanställa resultatet av analysarbetet en- ligt ovanstående i en risk- och sårbarhetsanalys. Den ska även om- fatta vilka åtgärder som myndigheten vidtagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats samt en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndig- hetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte.

62

SOU 2024:49

Bakgrund

Varje myndighet ansvarar enligt 8 § för att dess personal får den utbildning och övning som behövs för att kunna utföra sina upp- gifter vid fredstida krissituationer.

Av 9 § följer att varje myndighet ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera en fredstida krissituation och konsekvenserna av den. Myndigheterna ska även samverka och stödja varandra vid en freds- tida krissituation.

Av 10 § framgår att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav, i vilket ingår att planera för att myndigheten vid höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Myndig- heternas planering för totalförsvaret ska göras i samverkan med de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.

Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i an- språk i totalförsvaret i övrigt får, enligt 11 §, med stöd av anställnings- avtalet, krigsplaceras vid myndigheten.

Enligt 12 § ska varje myndighet på förfrågan lämna Regerings- kansliet den information som behövs för samlade lägesbilder och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) den informa- tion som behövs för den myndighetens uppdrag enligt 7 § förord- ningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap.

Enligt 13 § beredskapsförordningen ska en statlig myndighet ha säkra informationshanteringssystem och ansvara för att de egna in- formationshanteringssystemen uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. I ansvaret ingår att myndigheten särskilt ska beakta behovet av säkra ledningssystem, vilket är ett verktyg för att planera, leda, kontrollera, följa upp och utvärdera organisationens arbete.

Beredskapsmyndigheternas uppgifter

I 18–22 §§ beredskapsförordningen anges beredskapsmyndigheternas uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhälls- funktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för krisbered-

63

Bakgrund

SOU 2024:49

skapen och totalförsvaret är beredskapsmyndigheter enligt 18 §. De har ytterligare uppgifter och ansvar utöver de som alla statliga myn- digheter har.

Beredskapsmyndigheterna ska enligt 19 § varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhetsbedömning) till Regeringskansliet och MSB samt – om myndigheten ingår i en bered- skapssektor – till den sektorsansvariga myndigheten. Risk- och sårbar- hetsbedömning ska basers på den risk- och sårbarhetsanalys som myn- digheten gjort i enlighet med 7 §.

Beredskapsmyndigheterna ska enligt 20 § ha god förmåga att mot- stå hot och risker, förebygga sårbarheter, hantera fredstida kris- situationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. De ska även verka för att de övriga statliga myndigheter, kommuner, regio- ner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda utvecklar sin förmåga i dessa avseenden. Beredskapsmyndigheterna ska särskilt

1. samverka med varandra,

2. samverka med berörda länsstyrelser och civilområdesansvariga läns- styrelser i deras roll som geografiskt områdesansvariga myndig- heter,

3. samverka med de övriga statliga myndigheter, kommuner, regio- ner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda,

4. samverka med Försvarsmakten avseende behovet av stöd till det militära försvaret,

5. beakta det samarbete som sker inom Norden, Europeiska unionen, internationella forum och organisationer i frågor som rör sam- hällets krisberedskap och totalförsvar,

6. beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser,

7. beakta behovet av säkerhet och kompatibilitet i de tekniska system som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sitt arbete,

8. beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radio- kommunikationssystemet för skydd och säkerhet som förvaltas av MSB,

64

SOU 2024:49

Bakgrund

9. informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB eller Försvars- makten planerar samt delta i den övningsverksamhet som berör beredskapsmyndighetens ansvarsområde,

10.genomföra den omvärldsbevakning, de utvecklingsinsatser samt de övriga förberedelser, inklusive anskaffning av förnödenheter och utrustning, som krävs för att myndigheten ska klara sina upp- gifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap,

11.planera, öva och utbilda personal och därutöver ha de planer som i övrigt behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigs- organisation, och

12.planera för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda nöd- vändiga åtgärder inför höjd beredskap.

Beredskapsmyndigheterna ska även, enligt 22 §, vid fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap hålla regeringen informerad om händelse- utvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgäng- liga resurser inom sitt ansvarsområde, samt om vidtagna och planerade åtgärder. De ska också lämna MSB den information som behövs för att den myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter, enligt 7 § i myndighetens instruktion. Därutöver ska de ge viss information till den sektorsansvariga myndigheten.

3.8 Totalförsvar och höjd beredskap

Som redovisats i kapitel 2 avser en del av utredningsuppdraget att analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller princi- per inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd beredskap och ytterst krig. Den delen av uppdraget behandlas i kapitel 8. Som bakgrund till övervägandena i den del redogörs nedan översiktligt för vad som avses med totalförsvar och höjd beredskap och för be- manningen av totalförsvaret.

65

Bakgrund

SOU 2024:49

3.8.1 Totalförsvar

Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Detta framgår av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. I bestämmelsen anges vidare att för att stärka lan- dets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är an- tingen skärpt beredskap eller högsta beredskap (se avsnitt 3.8.2). Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all den verksamhet som då ska bedrivas.

Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Syftet med totalförsvaret är att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska tryggas. Total- försvaret är ingen enskild organisation. Riksdag, regering, statliga myndigheter inklusive länsstyrelser, kommuner, regioner, närings- liv, frivilligorganisationer samt enskilda individer är alla delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret (prop. 2020/21:30 s. 84).

Den centrala uppgiften för det militära försvaret är att stå emot ett väpnat angrepp mot Sverige och för det civila försvaret att under- stödja det militära försvaret. I händelse av krigsfara eller krig ska total- försvarets ansträngningar inledningsvis kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas.

Vid en säkerhetspolitisk kris, konflikt eller krig i närområdet kan Sverige bli utsatt för en kombination av olika maktmedel där också militära operationer utgör en komponent. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Ett väpnat an- grepp kan för angriparen syfta till att använda svenskt territorium för egna militära ändamål eller förneka en annan stat tillgång till svenskt territorium. En större konflikt kan inledas med ett angrepp på Sverige. Ett angrepp kan också syfta till att förhindra Sverige att direkt eller indirekt bistå en annan part i konflikten. Sverige behöver i sig inte vara huvudmålet för angriparen (prop. 2020/21:30 s. 84).

I fredstid är totalförsvarets uppgift att förbereda Sverige för krig och utgörs av beredskapsplanering, förmågehöjande åtgärder och säker- hetsskyddsåtgärder. Totalförsvarets resurser ska även kunna användas för att stärka Sveriges förmåga att förebygga och hantera svåra på- frestningar på samhället.

Totalförsvaret behandlas även i avsnitt 8.3.1.

66

SOU 2024:49

Bakgrund

3.8.2 Höjd beredskap

Höjd beredskap är, som framgår ovan en samlingsterm för de båda beredskapsgraderna skärpt beredskap och högsta beredskap.

Om Sverige är i krig råder högsta beredskap. Om Sverige är i krigs- fara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är för- anledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (se 3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap).

Höjd beredskap ger regeringen större frihet att agera och fatta beslut. Höjd beredskap innebär också att kommuner och statliga myn- digheter måste anpassa sin organisation och verksamhet till särskilda krav som då gäller. En beredskapshöjning är alltså ett sätt att snabbt ställa om det fredstida samhällets administration och organisation till en form som är anpassad för och fungerande i krig och krigsfara.

Höjd beredskap behandlas vidare i avsnitt 8.3.3.

3.8.3 Totalförsvarets bemanning

Utgångspunkten för personalförsörjningen av det civila försvaret är att de som till vardags är anställda eller uppdragstagare i verksam- heter som är viktiga för totalförsvaret vid höjd beredskap fortsätter i sin tjänstgöring även vid höjd beredskap, förutsatt att de anställda inte är krigsplacerade i det militära försvaret. De flesta individer i dessa verksamheter kommer alltså att fortsätta att utföra de arbetsuppgif- ter som de utför i fredstid även under höjd beredskap. Bemanning genom att avtal har ingåtts om frivillig tjänstgöring inom totalför- svaret är också viktigt för personalförsörjningen.

För att säkerställa tillgången till personal inom det civila och militära försvaret gäller totalförsvarsplikt i Sverige. Bestämmelser om total- försvarsplikt finns i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Total- försvarsplikt gäller för svenska medborgare och andra som är bosatta i Sverige från början av det kalenderår när han eller hon fyller 16 år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller 70 år. En total- försvarspliktig är skyldig att bl.a. medverka vid utredning om hans eller hennes personliga förhållanden och tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter tillåter. Tjänst- göringsskyldigheten fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt.

67

Bakgrund

SOU 2024:49

Det militära försvaret bemannas av militär och civil personal. Vid höjd beredskap omfattas normalt den anställda personalen av den all- männa tjänsteplikten. Försvarsmakten har även möjlighet att ta total- försvarspliktiga och avtalspersonal, såsom hemvärnssoldater och krigs- frivilliga, i anspråk för tjänstgöring inom Försvarsmakten.

Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten. Skyldigheten att full- göra värnplikt omfattar svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 19 år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller 47 år.

Civilplikten syftar i första hand till att förstärka vissa verksam- heter vid höjd beredskap genom att tillföra personer från andra verk- samheter. Civilplikt får fullgöras inom de verksamheter i totalför- svaret som regeringen bestämmer. Exempel på sådana verksamheter är, inom befolkningsskydd, räddningstjänst, hälso- och sjukvård men även inom drift och underhåll inom elproduktion och nätverksam- het. Civilplikt får även fullgöras inom vissa verksamheter inom För- svarsmakten.

En totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring eller full- göra värnplikt eller civilplikt endast om regeringen har beslutat om det med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.

Vid höjd beredskap får regeringen enligt 6 kap. 1 § lagen om total- försvarsplikt föreskriva om allmän tjänsteplikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upp- rätthållas. Alla totalförsvarspliktiga, utom den som är krigsplacerad med stöd av lagen om totalförsvarsplikt, kan tas i anspråk med all- män tjänsteplikt.

I lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång finns möjlighet att styra tillgången på arbetskraft till de verksamheter och områden som är av särskild vikt för totalförsvarsansträngningarna (t.ex. hälso- och sjukvård eller vägtransporter). Genom lagen kan regeringen före- skriva om förbud mot privat arbetsförmedling. Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbetskraft inom viss verksam- het får regeringen förbjuda arbetsgivare att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling eller med dess med- givande. Det innebär att möjligheten för personer med en anställning att söka jobb inom sådana verksamheter därmed kan bli begränsad.

Frivillig försvarsverksamhet regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivilliga för en mängd olika uppgifter inom

68

SOU 2024:49

Bakgrund

totalförsvaret. De frivilliga kan sedan ingå avtal med myndigheter som har uppgifter inom totalförsvaret om att tjänstgöra inom total- försvaret. Utöver frivilliga som tjänstgör genom avtal finns personer som med stöd av särskilda föreskrifter har antagits som krigsfrivilliga. Försvarsmakten utfärdar föreskrifterna och reglerar deras villkor. Om beredskapen höjs kan de frivilliga tas i anspråk med allmän tjänsteplikt.

Inför höjd beredskap behöver såväl myndigheter som kommuner och regioner men även näringslivet vidta åtgärder i fråga om planer- ing och inriktning av verksamheten. För att veta vem som ska tjänst- göra var i totalförsvarets olika verksamheter finns möjlighet för arbets- givare och uppdragsgivare att registrera personal hos Totalförsvarets plikt- och prövningsverk inför ett eventuellt beslut om allmän tjänste- plikt.

Ovanstående frågor behandlas vidare i avsnitt 8.3.4.

69

4 Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

4.1 Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras samt att lämna nödvändiga författningsförslag.

Som anges i kommittédirektiven omfattas inte arbetslöshetskassorna av förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (beredskapsförordningen). De omfattas därmed inte av förordning- ens regler om risk- och sårbarhetsanalyser och informationssäkerhet. De omfattas inte heller av reglerna om samverkan som beredskaps- myndigheterna har ett särskilt ansvar för. I detta kapitel behandlar ut- redningen arbetslöshetskassornas arbete med beredskap och i nästa kapitel, kapitel 5, behandlar utredningen arbetslöshetskassornas del- tagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

4.2 Allmänt om krisberedskap, civilt försvar och informationssäkerhetsarbete

Samhällets beredskap i fredstid och under höjd beredskap kan be- skrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera kriser av olika typer och omfattningar. Omfattningen av allvarliga angrepp mot svenska myndigheter och aktörer har ökat de senaste åren och det säkerhetspolitiska läget har förändrats på relativt kort tid. Samman- taget innebär det ökad risk för olika typer av störningar i samhället, t.ex. av samhällsviktig verksamhet. Detta innebär ett ökat behov av

71

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

långsiktig krisberedskap. Ansvaret för krisberedskapen och det civila försvaret delas mellan offentliga och privata aktörer såsom statliga myndigheter, kommuner, regioner, företag och civilsamhället.

Alla verksamheter kan drabbas av oförutsedda händelser som leder till kriser, vars omfattning och varaktighet kan variera. För att mot- verka kriser behövs både ett förebyggande och förberedande arbete, vilket även är väsentligt för att motverka och minska konsekvenserna av en kris om en sådan ändå uppstår. Förmågan att motstå och han- tera olika typer av krissituationer byggs upp genom bl.a. kontinui- tetsplanering, utbildning och övning, etablerande av kontaktvägar och nätverk samt genom särskilda organisatoriska strukturer. Arbetet med krisberedskap och civilt försvar behöver vara kontinuerligt och präg- las av långsiktighet.

För att kunna bedriva en verksamhet behövs information som är korrekt och tillgänglig för behöriga personer vid varje tillfälle då in- formationen behövs. För att säkerställa detta behöver verksamheter bedriva ett systematiskt informationssäkerhetsarbete. På så sätt kan risker för oönskade händelser minskas, vilket i sin tur bidrar till att skydda informationen och dess hantering samt verksamheten som sådan.

4.2.1 Statliga myndigheters arbete med beredskap

Som ovan beskrivits delas ansvaret för samhällets krisberedskap och civila försvar av offentliga och privata aktörer. Viss del av detta ansvar finns reglerat i lagar och andra författningar. För statliga myndigheter under regeringen (fortsättningsvis förkortat statliga myndigheter) gäller beredskapsförordningen. Enligt 1 § beredskapsförordningen är syftet med förordningen att statliga myndigheter genom sin verk- samhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god för- måga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Begreppet fredstida krissituationer definieras i 6 § 1 beredskaps- förordningen som situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner och kräver samord- nade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

72

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

Med höjd beredskap avses enligt 5 § beredskapsförordningen det- samma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar. Där anges att höjd beredskap antingen är skärpt beredskap eller högsta beredskap och att under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Det är regeringen som beslutar om skärpt eller högsta beredskap. Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Totalförsvar och höjd beredskap beskrivs i avsnitt 3.8 och 8.3.

Risk- och sårbarhetsanalys

Statliga myndigheter har flera uppgifter inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap.

Enligt 7 § beredskapsförordningen ska statliga myndigheter minst vartannat år sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys. En risk- och sårbarhetsanalys är en sammanställning av bl.a. det analysarbete och systematiska kontinuitetsarbete som myndigheten är skyldig att be- driva såvitt avser myndighetens samhällsviktiga verksamhet. Myndig- heten ska därför för det första identifiera samhällsviktig verksamhet inom sitt ansvarsområde. Analysarbetet innebär att kontinuerligt ana- lysera om det inför eller vid fredstida krissituationer och höjd bered- skap finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller försämra myndighetens förmåga att upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet. Kontinuitetsarbetet innebär att myndigheten ska bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin sam- hällsviktiga verksamhet. I det arbetet ingår även att verka för att andra aktörer inom myndighetens ansvarsområde också bedriver ett sådant arbete. Vartannat år ska resultatet av analysarbetet och kontinuitets- arbetet sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sårbar- hetsanalysen ska även omfatta vilka åtgärder som myndigheten vid- tagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats samt en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndighetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte.

Enligt 27 § beredskapsförordningen får Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) meddela närmare föreskrifter om bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser.

73

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

Informationssäkerhet

Enligt 13 § beredskapsförordningen ska statliga myndigheter ha säkra informationshanteringssystem. De egna informationshanteringssyste- men ska uppfylla sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. I det ansvaret ingår att myndigheten särskilt ska beakta behovet av säkra ledningssystem, vilket är ett verktyg för att planera, leda, kon- trollera, följa upp och utvärdera organisationens arbete.

MSB har genom 26 § beredskapsförordningen bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om sådana säkerhetskrav för informa- tionshanteringssystem som avses i 13 § beredskapsförordningen. MSB har bl.a. utfärdat föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myn- digheter (MSBSF 2020:6) och om säkerhetsåtgärder i informations- system för statliga myndigheter (MSBSF 2020:7). I MSBSF 2020:6 finns närmare föreskrifter och allmänna råd om bl.a. hur informa- tionssäkerhetsarbetet ska utformas och bedrivas.

4.3 Arbetslöshetskassorna bedriver samhällsviktig verksamhet

Utredningens bedömning: Arbetslöshetskassornas verksamhet att handlägga ärenden om arbetslöshetsersättning och att betala ut arbetslöshetsersättning är samhällsviktig verksamhet.

Vissa verksamheter är viktigare än andra för att kunna upprätthålla samhällets funktionalitet, de är samhällsviktiga. Sådana verksamheter behöver fungera även vid olika slags kriser.

Med begreppet samhällsviktig verksamhet avses enligt 6 § 2 bered- skapsförordningen verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upp- rätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Som exempel på samhällsviktig verksamhet kan nämnas verksamheter som har bety- delse för människors liv och hälsa, ekonomiska värden och nationell suveränitet.

Ekonomiska ersättningar från de sociala trygghetssystemen har stor betydelse för enskilda och hushåll, och i sin tur för hela samhälls- ekonomin. Det är således viktigt att sådana ersättningar kan utbetalas

74

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

även vid krissituationer. Arbetslöshetsersättning handläggs och ut- betalas dock inte av staten genom någon av dess myndigheter utan av arbetslöshetskassor som är privaträttsliga subjekt.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring för enskilda i perioder mellan arbeten. Under lågkonjunkturer fungerar försäk- ringen även som en automatisk stabilisator i samhällsekonomin. Den som har rätt till arbetslöshetsersättning, en statligt finansierad er- sättning, bör kunna förutsätta att den utbetalas även vid olika kris- situationer.

Med hänsyn till ovan angivna omständigheter anser utredningen att arbetslöshetskassornas verksamhet att handlägga ärenden om arbetslöshetsersättning och att betala ut arbetslöshetsersättning är sam- hällsviktig verksamhet. Avgränsningen av begreppet samhällsviktig verksamhet syftar till att vara vägledande inför en arbetslöshetskassas planering och prioritering av sin verksamhet i en ansträngd situation.

När det gäller handläggning av ärenden om arbetslöshetsersätt- ning anser utredningen att den samhällsviktiga verksamheten är den handläggning som syftar till beslut i frågan om arbetslöshetsersättning enligt lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring (nya ALF), dvs. beslut i ärenden om ansökan om sådan ersättning.

Med begreppet handläggning avses åtgärder som vidtas från att ett ärende om arbetslöshetsersättning inleds till dess att det avslutas. Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är att det avslutas genom ett beslut som får faktiska verkningar i det enskilda fallet. I pro- positionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster föreslås en bestämmelse i nya ALF som uttryckligen anger att förvaltnings- lagen (2017:900) som huvudregel ska tillämpas när arbetslöshetskassan handlägger ärenden enligt den nya lagen (prop. 2023/24:128 s. 341 f.).

Med utbetalning av arbetslöshetsersättning avses åtgärder som innebär att beslutad arbetslöshetsersättning faktiskt blir tillgänglig för betalningsmottagaren.

75

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

4.4 Arbetslöshetskassornas förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet vid fredstida krissituationer och höjd beredskap stärks

Utredningens förslag: I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor införs en ny bestämmelse om att en arbetslöshetskassa, i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksam- het, att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersätt- ning, inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, ska

1. kontinuerligt analysera risker och sårbarheter för sin samhälls- viktiga verksamhet,

2. bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet,

3. minst varje udda år värdera och sammanställa arbetet enligt 1 och 2 i en risk- och sårbarhetsanalys, och

4. ansvara för att de egna informationshanteringssystemen upp- fyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att verk- samheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt.

Risk- och sårbarhetsanalysen ska lämnas till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

4.4.1 En lagreglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete

Utredningen har alltså gjort bedömningen att handläggning av ären- den om arbetslöshetsersättning och utbetalning av sådan ersättning är samhällsviktig verksamhet (se avsnitt 4.3). Handläggning av ärenden om arbetslöshetsersättning innebär dessutom myndighetsutövning, eftersom det är administration av allmänna medel enligt regler som i allt väsentligt fastställts av statsmakterna (se bl.a. prop. 1996/97:107 s. 124 och 220).

Arbetslöshetskassorna är beroende av fungerande system för hand- läggning och information. Det är väsentligt med höga krav på drift- och informationssäkerheten i sådana system, för att försvåra mani-

76

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

pulation och begränsa tillgången till information enligt bestämda behörigheter. Arbetslöshetskassorna ansvarar själva för driften av sina it-system och för att teckna avtal med driftsleverantörer. Deras ären- dehanteringssystem är emellertid gemensamma och utvecklas och för- valtas av organisationen Sveriges a-kassor. Utredningen har, från organisationen Sveriges a-kassor och enskilda arbetslöshetskassor, fått information om att arbetslöshetskassorna redan bedriver ett visst informationssäkerhetsarbete.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i rappor- ten Arbetslöshetskassornas robusthet för samhällsstörningar, kris och höjd beredskap (2023:7) gjort bedömningen att det bör ställas samma krav på arbetslöshetskassorna som på statliga myndigheter vad gäller robusthet och informationssäkerhet för att kunna fullgöra sin myndighetsutövande verksamhet.

Utredningen anser mot denna bakgrund att varje arbetslöshets- kassa, i likhet med vad som gäller för statliga myndigheter, ska vara skyldig att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete i syfte att minska sårbarheten i verksamheten och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter i fredstida krissituationer.

Skyldigheten för arbetslöshetskassorna att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete bör, enligt utredningen, vara i linje med de skyldig- heter som gäller för statliga myndigheter enligt 7 och 13 §§ bered- skapsförordningen. Skyldigheten bör därmed omfatta ett motsvarande risk- och sårbarhetsanalysarbete och informationssäkerhetsarbete samt omfatta arbetslöshetskassans samhällsviktiga verksamhet. Med systematiskt beredskapsarbete avses därmed inom ramen för detta betänkande en skyldighet att på ett systematiskt sätt bedriva ett be- redskapsarbete genom risk- och sårbarhetsanalysarbete samt informa- tionssäkerhetsarbete. Det ska avse arbetslöshetskassans samhällsviktiga verksamhet som omfattar ett visst verksamhetsområde. Verksamhets- området ska enligt 5 § 2 i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) anges i arbetslöshetskassans stadgar.

I risk- och sårbarhetsanalysarbetet ingår tre moment. För det första att kontinuerligt analysera risker och sårbarheter för den samhälls- viktiga verksamheten. För det andra att bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. För det tredje att minst vartannat år sammanställa en risk- och sårbarhets- analys. Vad som här avses behandlas närmare i avsnitt 4.4.2–4.4.4.

77

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

Informationssäkerhetsarbetet innebär ett ansvar för att de egna informationshanteringssystemen uppfyller sådana säkerhetskrav att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt, se vidare av- snitt 4.4.5.

Utredningens förslag om att varje arbetslöshetskassa ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete bör leda till en långsiktigt förbät- trad förmåga att motstå och motverka olika fredstida krissituationer och minskad sårbarhet i sådana situationer. Syftet är att varje arbetslös- hetskassa genom ett systematiskt beredskapsarbete ska skapa förmåga att även i en krissituation kunna fullfölja sin uppgift att handlägga ärenden om och utbetala arbetslöshetsersättning och i de fall hinder uppstår snabbt kunna återuppta den verksamheten. Det sistnämnda kan ske t.ex. med alternativa arbetsmetoder eller omprioriteringar i den övriga verksamheten. Ett systematiskt beredskapsarbete förbätt- rar varje arbetslöshetskassas förutsättningar att kunna upprätthålla sin förmåga att handlägga ärenden om och utbetala arbetslöshetsersättning vid olika fredstida krissituationer. Arbetet med det systematiska be- redskapsarbetet behöver naturligt genomsyra hela organisationen och ske löpande.

För att en arbetslöshetskassa ska kunna upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet även under fredstida krissituationer krävs dess- utom att arbetslöshetskassans personal får den utbildning och övning som krävs för att den då ska kunna utföra sina uppgifter (jfr 8 § beredskapsförordningen).

Syftet med beredskapsförordningen är, som tidigare nämnts, att statliga myndigheter ska utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inte bara vid fredstida krissituationer utan även vid höjd beredskap. Utredningen anser att detta även bör gälla för arbetslöshets- kassorna. Syftet med den av utredningen föreslagna regleringen och de åtgärder som arbetslöshetskassorna därmed ska vidta, är att ut- veckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet både inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Detta bedöms bidra till att långsiktigt minska sårbarheten i samhället.

Arbetslöshetskassorna är privaträttsliga subjekt. Förslaget inne- bär att nya skyldigheter för arbetslöshetskassorna införs. Utredningen gör därmed bedömningen att föreskriften om de föreslagna skyldig- heterna behöver, enligt 8 kap. 2 § regeringsformen, anges i lag. Det är lämpligt att dessa anges i LAK, där grundläggande bestämmelser för arbetslöshetskassornas organisation och verksamhet anges.

78

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

4.4.2 Kontinuerligt analysera risker och sårbarheter

Utredningen har föreslagit att en arbetslöshetskassas risk- och sår- barhetsanalysarbete ska omfatta tre delar, nämligen

– att kontinuerligt analysera risker och sårbarheter i sin samhälls- viktiga verksamhet,

– att bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet, och

– att minst vartannat år sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys.

Utredningen redovisar i detta avsnitt närmare vad som, enligt utred- ningen, bör ingå i den första uppgiften att arbetslöshetskassan kon- tinuerligt ska analysera risker och sårbarheter i sin samhällsviktiga verksamhet. I de följande två avsnitten redovisas de två övriga upp- gifterna.

Allmänt om risk- och sårbarhetsanalysarbetet

Ett kontinuerligt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser innebär att regelbundet analysera om det finns sårbarheter och hot eller risker, vilka allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan att bedriva en viss verksamhet. Det är i första hand fråga om sårbarheter och hot eller risker i den egna verksamheten, men analysen bör även omfatta kritiska beroenden.

Med kritiska beroenden avses beroenden som är avgörande för att den egna samhällsviktiga verksamheten ska fungera. Det kan vara fråga om tjänster eller verksamheter som levereras av en utomstående aktör, i vilka bortfall eller störningar nedsätter den egna förmågan och som kan medföra att en kris inträffar.

Ett löpande arbete med risk- och sårbarhetsanalyser ger således kunskaper om den egna verksamhetens grundläggande förutsättningar och behov vid en krissituation samt om dess kritiska beroenden.

Varje verksamhets förmåga att upprätthålla samhällsviktig verk- samhet, särskilt vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, har avgörande betydelse för samhället i stort. Risk- och sårbarhetsanaly- ser skapar underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar risker och sårbarheter inom den egna verksamheten. Arbe- tet utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen inför och

79

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

vid fredstida krissituationer och utvecklar krishanteringsförmågan. Risk- och sårbarhetsanalyser har därför även betydelse för förmågan att motstå och motverka påverkan på samhällsviktig verksamhet vid höjd beredskap.

Arbetslöshetskassornas kontinuerliga arbete med risk- och sårbarhetsanalyser

Förslaget att arbetslöshetskassorna kontinuerligt ska göra risk- och sårbarhetsanalyser innebär att varje arbetslöshetskassa ska analysera sin verksamhet ur ett risk- och sårbarhetsperspektiv. Varje arbetslös- hetskassa ska därmed analysera om det finns sårbarheter och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan att be- driva den samhällsviktiga verksamheten att handlägga ärenden om och utbetala arbetslöshetsersättning (jfr 7 § 2 beredskapsförordningen). I analysarbetet ingår att identifiera även kritiska beroenden, dvs. annan verksamhet som är kritisk för att arbetslöshetskassan ska kunna full- göra sin samhällsviktiga verksamhet.

Som exempel på aktörer och kritiska beroenden för arbetslöshets- kassor kan Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan och Skatteverket nämnas, liksom övriga arbetslös- hetskassor och organisationen Sveriges a-kassor samt leverantörer och förvaltare av produktionsmiljöer. Även leverantörer av el och elektro- nisk kommunikation kan nämnas liksom aktörer som tillhandahåller betalningstjänster.

För att syftet med den föreslagna skyldigheten att kontinuerligt göra risk- och sårbarhetsanalyser ska uppnås, behöver arbetet utgå från vilka verksamheter, processer och moment som behöver kunna upprätthållas för att arbetslöshetskassan ska kunna handlägga ären- den om och betala ut arbetslöshetsersättning även vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Det är i det arbetet väsentligt att undersöka om det finns vissa tidpunkter eller tidsperioder som är extra sårbara för olika typer av hot eller krissituationer.

Analysarbetet bör beakta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen.

80

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

Denna skyldighet att löpande bedriva ett analysarbete ska inte för- växlas med skyldigheten att sammanställa bl.a. analysarbetet i doku- mentet benämnt risk- och sårbarhetsanalys (se avsnitt 4.4.4).

4.4.3 Systematiskt arbete för att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten

Utredningen har föreslagit att arbetslöshetskassorna ska vara skyldiga att bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin sam- hällsviktiga verksamhet, dvs. att handlägga ärenden om och utbetala arbetslöshetsersättning, (jfr 7 § 3 beredskapsförordningen).

Förmågan att säkerställa och kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet är grunden för den fredstida krisberedskapen och för det civila försvaret. För det ändamålet är det väsentligt med kontinuitets- hantering. Kontinuitetsarbete skapar förutsättningar för flexibilitet vid en störning eller kris, oavsett dess omfattning eller art. Ett före- byggande arbete innebär således både att försöka förutse och att före- bygga risker.

Arbetet med att kontinuerligt analysera risker och sårbarheter så- vitt avser den samhällsviktiga verksamheten ger arbetslöshetskassorna underlag för vilka åtgärder som de behöver vidta för att minska sårbar- heten mot de hot och risker som identifierats i verksamheten och så- vitt avser kritiska beroenden.

Varje arbetslöshetskassas arbete med att göra risk- och sårbarhets- analyser ger alltså förutsättningar för att bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. Risk- och sårbarhetsanalysarbetet innebär alltså inte enbart ett analys- arbete utan även att åtgärder vidtas, planeras och följs upp.

Ett systematiskt kontinuitetsarbete minskar sårbarheter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Trots det identiska uppdraget har arbetslöshetskassorna olika sårbarheter och risker. De skiljer sig åt bl.a. geografiskt och organisatoriskt. En arbetslöshetskassa med endast ett arbetsställe är t.ex. mer sårbar för geografiskt begrän- sade krissituationer, än en arbetslöshetskassa med flera arbetsställen eller med etablerade rutiner för distansarbete. Arbetslöshetskassorna skiljer sig även åt såvitt avser antalet medlemmar och verksamheten som sådan, däribland antalet medarbetare och verksamhetsområdets känslighet för konjunkturförändringar.

81

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

4.4.4 Risk- och sårbarhetsanalyser ska sammanställas regelbundet

En sammanställd risk- och sårbarhetsanalys

Enligt 7 § 4 beredskapsförordningen ska statliga myndigheter minst vartannat år sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys, dvs. ett skrift- ligt dokument. Sammanställningen ska, innehålla bl.a. en värdering och sammanställning av arbetet som bedrivits med att kontinuerligt analysera risker och sårbarheter samt en redogörelse för det systema- tiska arbete som identifierats som behövligt för att kunna upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten. Sammanställningen – risk- och sårbarhetsanalysen – ska även ange vilka åtgärder som vidtagits och planerats för att minska sårbarheten mot de hot och risker som identi- fierats. En motsvarande skyldighet att sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys minst vartannat år bör även gälla för varje arbetslös- hetskassa.

Sammanställningen bör göras minst varje udda år. Sammanställ- ningen kan då utgöra underlag för den sammanfattande redovisning som IAF föreslås få i ansvar att göra varje jämnt år, se avsnitt 5.7.

Förutom att värdera och sammanställa analyserna av sårbarheter i samt hot mot och risker för arbetslöshetskassans samhällsviktiga verk- samhet och redogöra för det systematiska arbetet ska varje arbetslös- hetskassa, som angetts ovan, också redovisa vidtagna och planerade åtgärder för att minska sårbarheten för den samhällsviktiga verksam- heten. Enligt utredningen bör arbetslöshetskassan i sammanställ- ningen särskilt fokusera på de åtgärder som behöver vidtas.

MSB har, som redovisats, bemyndigats att bl.a. utfärda föreskrifter om statliga myndigheters redovisning av risk- och sårbarhetsanalyser. Sådana föreskrifter och vägledning från MSB bör kunna användas som förebilder även för arbetslöshetskassorna i deras arbete med risk- och sårbarhetsanalyser. Det är av intresse att arbetslöshetskassorna enas om enhetliga metoder för detta arbete.

Sammanställningen ska lämnas till IAF

Användandet av enhetliga metoder i det löpande arbetet med analyser och sammanställningar ger goda förutsättningar för att kunna göra samlade analyser av arbetslöshetskassornas risker och sårbarheter samt

82

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

kontinuitetsarbete. Sådana samlade analyser kan läggas till grund för bedömningar av den samlade beredskapen såvitt avser arbetslöshets- kassornas samhällsviktiga verksamhet och för beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet och i förlängningen för samhället i stort.

Enligt 19 § beredskapsförordningen ska en beredskapsmyndighet vartannat år till Regeringskansliet och MSB lämna en risk- och sår- barhetsbedömning baserad på den risk- och sårbarhetsanalys som myndigheten gjort enligt 7 § beredskapsförordningen. Den bör där- med innehålla bl.a. vidtagna och planerade åtgärder för att minska sår- barheter och en övergripande bedömning och prioritering av vilka övriga åtgärder som bör vidtas.

Utredningen anser att det finns ett behov av en sammanfattande redovisning baserad på de 24 arbetslöshetskassornas enskilda risk- och sårbarhetsanalyser. I avsnitt 5.7 föreslår utredningen därför att IAF ska få i uppdrag att göra en sådan sammanfattande redovisning. För att IAF ska kunna fullfölja ett sådant uppdrag föreslår utredningen att det även införs en bestämmelse om att varje arbetslöshetskassa ska lämna sin skriftliga sammanställning – risk- och sårbarhetsanalysen

– till IAF (se även avsnitt 4.4.6, om föreskriftsrätt).

4.4.5 Ett systematiskt informationssäkerhetsarbete

Utredningen har föreslagit att varje arbetslöshetskassa ska ansvara för att de egna informationshanteringssystemen uppfyller sådana grund- läggande och särskilda säkerhetskrav att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt. På samma sätt som gäller för statliga myn- digheter enligt 13 § beredskapsförordningen bör i ansvaret ingå att beakta behovet av säkra ledningssystem.

Alla organisationer är beroende av information för att kunna ut- föra sina uppdrag – på samma sätt som av medarbetare, lokaler och utrustning. En del information är särskilt värdefull, ibland till och med livsviktig. Den viktiga informationen behöver därför skyddas.

Arbetslöshetskassorna ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete. Verksamheten ska identifiera vilken in- formation som är viktig och sedan vidta åtgärder för att skydda den informationen. Förenklat kan arbetet sägas syfta till att verksamhetens information ska skyddas mot obehörig insyn, oönskad förändring och obehörig åtkomst samt till att autentisk, korrekt och fullständig

83

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

information är tillgänglig för verksamheten. Informationssäkerhets- arbetet behöver vara långsiktigt och omfatta alla organisationens verk- samheter och den information som är betydelsefull för verksamheten, oavsett hur den lagras. Informationssäkerhetsarbete berör informa- tionsteknik, men även organisatoriska rutiner och intern styrning. Ett informationssäkerhetsarbete ger förmåga att skyndsamt kunna upp- täcka och bedöma incidenter och avvikelser samt att återställa mani- pulerad eller förlorad information. Grundorsaker till incidenter och avvikelser kan identifieras och åtgärder vidtas för att motverka att lik- nande händelser upprepas.

Systematiskt informationssäkerhetsarbete innebär ett kontinuerligt och aktivt arbete med informationsskydd utifrån verksamhetens be- hov och med hänsyn till de hot eller risker som är förknippade med den. Det innebär en förutbestämd ordning där verksamheten identifierar vilken information som är viktig och sedan vidtar åtgärder för att skydda den informationen, så att verksamheten långsiktigt kan upp- rätthållas.

Arbetslöshetskassornas informationssäkerhetsarbete ska syfta till att ärenden om arbetslöshetserättning ska kunna handläggas och att arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut även när verksamheten utsätts för påfrestningar. Det kan bl.a. innebära att arbetslöshetskas- sorna vidtar åtgärder som säkerställer att för verksamheten nödvän- diga uppgifter finns tillgängliga på fler sätt, t.ex. genom olika system för lokal back-up eller genom fysiska utskrifter. Det kan även inne- bära att skapa rutiner som innebär att uppgifter om beslutad arbets- löshetsersättning kan överföras mellan arbetslöshetskassor, Arbets- förmedlingen och ramavtalsbanken på fler sätt än det normala.

MSB:s föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myndig- heter (MSBSF 2020:6) kan tjäna som vägledning även för arbetslöshets- kassorna. Av föreskrifterna framgår bl.a. följande. Statliga myndigheter ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhets- arbete. Det ska utformas utifrån de risker och behov myndigheten iden- tifierar och omfatta all behandling av information som myndigheten ansvarar för och integreras med myndighetens befintliga sätt att leda och styra sin organisation. Myndigheten ska säkerställa att det finns en informationssäkerhetspolicy och upprätta interna regler, arbetssätt och stöd som behövs samt säkerställa att dessa utvärderas och vid be- hov anpassas. Myndigheten ska säkerställa att informationssäkerhets- arbetet är systematiskt och riskbaserat genom informationsklassning

84

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

och riskbedömning och utifrån detta identifiera behov av och införa ändamålsenliga och proportionella säkerhetsåtgärder samt genom att utvärdera säkerhetsåtgärderna och vid behov anpassa skyddet av infor- mationen. Därutöver finns i föreskrifterna bestämmelser om säker- hetsåtgärder som bör vidtas, t.ex. såvitt avser personal, åtgärder för att försvåra för obehöriga att få tillgång till information i lokalerna, åt- gärder för att hantera incidenter och avvikelser samt åtgärder för att upprätthålla kontinuitet under incidenter och kriser. Informations- säkerhetsarbetet ska dokumenteras och följas upp.

4.4.6 Föreskriftsrätt

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer bemyndigas att, med stöd av 8 kap. 3 § regerings- formen, meddela föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser samt om säkerhetskrav för informationshanteringssystem hos arbets- löshetskassorna.

Regeringen kan besluta om förordningar enligt vad som följer av bl.a. 8 kap. 7 § regeringsformen. Den kompetensen omfattar dels verkstäl- lighetsföreskrifter, dels föreskrifter som inte enligt grundlagen med- delas av riksdagen (den s.k. restkompetensen). Med verkställighets- föreskrifter förstås i första hand föreskrifter av rent administrativ karaktär för tillämpningen av en lag. Begreppet omfattar även före- skrifter som i materiellt hänseende kan sägas ”fylla ut” en lag, dock utan att tillföra den något väsentligt nytt.

Regeringen får enligt 8 kap. 11 § regeringsformen bemyndiga en myndighet under regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 7 §. Fördelen med sådana myndighetsföreskrifter jämfört med förordningar som regeringen beslutar är i vissa fall att en myndighets sakkunskaper inom sitt ansvarsområde effektivt kan komma till uttryck i regleringen, vilket bidrar till att syftet med reglerna nås. Myndighetsföreskrifter kan även snabbt anpassas och förändras, vilket möjliggör flexibilitet.

Beredskapsförordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen (restkompetensen). I 26–27 §§ beredskapsförordningen har MSB bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser enligt 7 § och om ytterligare föreskrifter om sådana säkerhetskrav för informationshanteringssystem som avses i

85

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

13 §. Som redan anförts kan det vid arbetslöshetskassornas tillämp- ning och tolkning av de skyldigheter som nu föreslås vara lämpligt att söka ledning i vad som gäller för statliga myndigheter enligt bered- skapsförordningen och de myndighetsföreskrifter som utfärdats av MSB med stöd av bemyndigandena i den förordningen.

Utredningen bedömer att det framgent kan uppstå behov av före- skrifter som kompletterar de föreslagna lagbestämmelserna om skyl- dighet för arbetslöshetskassorna att bedriva ett systematiskt bered- skapsarbete. Behovet kan vara sådant att det kan tillgodoses genom verkställighetsföreskrifter, utfärdade av regeringen med stöd i 8 kap.

7 § regeringsformen eller efter regeringens bemyndigande av en myn- dighet. Behovet kan också motivera utfyllande eller anpassande före- skrifter som i sig innebär kompletterande skyldigheter.

Utredningen ser därför ett värde i att regeringen, utöver sina möj- ligheter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, även ges möjlighet att kunna meddela sådana föreskrifter som annars kräver lagstöd.

Utredningen gör vidare bedömningen att det bemyndigande som föreslås även bör ge regeringen möjlighet, i enlighet med 8 kap. 10 § regeringsformen, att delegera föreskriftsrätten till en myndighet.

Utredningen anser alltså att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör få kunna meddela förskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser och om säkerhetskrav för informationshanterings- system hos arbetslöshetskassorna. Utredningen föreslår att ett sådant bemyndigande lämnas i LAK.

Enligt utredningens mening skulle IAF kunna ges den aktuella före- skriftsrätten. IAF har genom uppdraget att utöva tillsyn över arbets- löshetskassorna nödvändiga sakkunskaper om arbetslöshetskassornas förutsättningar och utmaningar.

De föreskrifter som utredningen ser att det i framtiden kan upp- stå behov av, för att syftet med bestämmelserna ska uppnås, kan ex- empelvis gälla frågor om hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser ska bedrivas, vilka uppgifter en risk- och sårbarhetsanalys närmare ska innehålla och när varje arbetslöshetskassas risk- och sårbarhets- analys senast ska redovisas till IAF samt närmare föreskrifter om på vilket sätt arbetslöshetskassorna ska säkerställa att informations- säkerhetsarbetet är systematiskt och riskbaserat samt vilka skydds- åtgärder som bör vidtas (se även avsnitt 4.4.4). Sådana föreskrifter kan antingen grundas på restkompetensen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen eller det föreslagna bemyndigandet enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.

86

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

4.5 Skyldighet för arbetslöshetskassorna att samverka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

4.5.1 Förmåga att hantera kriser stärks genom samverkan

En av grundprinciperna i svensk krisberedskap är den s.k. ansvars- principen. Den innebär att den som under normala förhållanden an- svarar för en viss verksamhet fortsatt ansvarar för den verksamheten även under en kris (se avsnitt 3.7.1). Vid en kris är det således fort- satt varje arbetslöshetskassa som – inom sitt verksamhetsområde – ansvarar för handläggning av ärenden om och utbetalning av arbets- löshetsersättning. För att förbättra sina förutsättningar att motverka kriser av olika slag behövs beredskap. I detta ligger både att förebygga och hantera uppkomna krissituationer.

Vid arbete med beredskap är det väsentligt med samverkan mellan olika offentliga aktörer, företag och civilsamhället då oftast flera aktö- rer gemensamt behöver vidta åtgärder för att hantera en krissituation.

En statlig myndighet har ett ansvarsområde som är definierat en- ligt myndighetens instruktion och är skiljt från andra myndigheters. Myndigheterna har enligt 9 § beredskapsförordningen en skyldighet att samverka och stödja varandra vid fredstida krissituationer. De

24 arbetslöshetskassorna har dock på ett sätt ett och samma ansvars- område, dvs. att handlägga ärenden om och utbetala arbetslöshets- ersättning. För arbetslöshetskassorna är samverkan sinsemellan där- för en viktig faktor för att kunna motverka, motstå och hantera olika krissituationer.

4.5.2 Nuvarande samverkan mellan arbetslöshetskassorna

Samverkan enligt LAK

En uttrycklig samverkansskyldighet finns i 88 § LAK. Enligt den be- stämmelsen ska arbetslöshetskassorna samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveck- ling av arbetslöshetskassornas verksamhet. I förarbetena till bestäm- melsen (prop. 1996/97:107 s. 126) framhålls traditionen av organisa- tionernas gemensamma ansvarstagande för arbetslöshetsförsäkringen och deras ansvar genom självförvaltningen av arbetslöshetsförsäk-

87

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

ringen. Det anges även att arbetslöshetskassorna har en väl fungerande organisation och att det frivilliga samarbetet i den gemensamma orga- nisationen ger förutsättningar för både effektiviseringar och bespar- ingar, samt enhetlig tillämpning. En väl fungerande samverkan bidrar långsiktigt även till arbetslöshetsförsäkringens legitimitet och effek- tivitet.

IAF anger i rapporten Arbetslöshetskassornas samverkan (2021:1) att arbetslöshetskassorna samverkar bl.a. kring regeltillämpning, it- system, internkontroller, informationssäkerhet, telefoni och utbild- ning. IAF anger även att samverkan i stort sett är ändamålsenlig och välfungerande, även om arbetslöshetskassornas möjligheter att sam- verka påverkas av skillnader i deras behov och resurser. Dessa skill- nader kan bl.a. bero på personalresurser samt antalet medlemmar och arbetslösheten inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. För- utom att sådana omständigheter påverkar behov och resurser för sam- verkan, innebär de även skillnader i arbetslöshetskassornas känslighet för olika typer av störningar och kriser. Vissa arbetslöshetskassor är t.ex. känsliga för konjunktursvängningar. En annan skillnad är att komplexiteten i ärenden om arbetslöshetsersättning påverkas av vilken bransch som arbetslöshetskassans verksamhetsområde om- fattar. Arbetslöshetskassornas sårbarhet kan därför skilja sig åt. Arbets- löshetskassorna har dock ett gemensamt ärendehanteringssystem och ansvarar för att tillämpa arbetslöshetsförsäkringen på ett rättssäkert sätt. De står därmed, enligt utredningens mening, inför liknande ut- maningar i händelse av störningar och olika krissituationer.

Genom samverkan mellan arbetslöshetskassorna stärks förmågan att motverka, motstå och hantera olika krissituationer. Genom samverkan utvecklas gemensamma arbetsformer. Arbetslöshets- kassorna har t.ex. redan utvecklat ett gemensamt ärendehanterings- system. Samverkan arbetslöshetskassorna emellan bör leda till hel- hetssyn samt insikter om varandras perspektiv, behov och utmaningar. Detta är särskilt värdefullt eftersom de 24 arbetslöshetskassornas be- hov och utmaningar skiljer sig åt. Genom samverkan etableras även kontaktvägar mellan arbetslöshetskassorna vilket underlättar informa- tionsöverföring inför och vid olika krissituationer.

Arbetslöshetskassorna samverkar redan i dag integrerat i sina löp- ande verksamheter. Detta främjar långsiktigt möjligheten till särskild samordning, t.ex. genom förbättrade förutsättningar till informations- överföring mellan arbetslöshetskassorna när hot eller risker har iden-

88

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

tifierats. Genom samverkan kan olika krissituationer snabbt identi- fieras och åtgärder vidtas innan den samhällsviktiga verksamheten påverkas. Enligt IAF:s rapport (2021:1) är det en gemensam stånd- punkt bland arbetslöshetskassorna att samverkan är nödvändig för att systemet i sig ska kunna fungera.

Utredningen anser att den samverkan som redan sker mellan arbets- löshetskassorna tjänar dem väl och bidrar till att upprätthålla arbets- löshetsförsäkringens legitimitet.

Den gemensamma organisationen Sveriges a-kassor har enligt ut- redningens mening en viktig roll när det gäller att skapa former och strukturer för arbetslöshetskassornas samverkan. Enligt sina stadgar ska organisationen bl.a. utveckla gemensamma administrativa rutiner och underlätta för arbetslöshetskassornas samverkan i organisations- och utvecklingsarbete.

Utredningen har därutöver upplysts om att det även förekommer att arbetslöshetskassor har egna samarbetsavtal, t.ex. om lokaler eller arbetsplatser. Det har även förekommit att arbetslöshetskassor till- fälligt har ställt egna personalresurser till andra arbetslöshetskassors förfoganden under vissa särskilda omständigheter, t.ex. under covid- 19-pandemin.

4.5.3 En stärkt samverkan mellan arbetslöshetskassorna

Utredningens förslag: I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor införs en ny bestämmelse om att arbetslöshetskassorna ska sam- verka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap i syfte att upprätthålla sin samhällsviktiga verk- samhet.

Enligt den lagreglering om samverkan som finns i dag ska arbetslös- hetskassorna samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av arbetslös- hetskassornas verksamhet (88 § LAK). Utredningen föreslår att den samverkansskyldigheten kompletteras med en skyldighet för arbets- löshetskassorna att samverka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap i syfte att upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet, en stärkt samverkan. En väl fungerande sam- verkan inför och vid sådana situationer kan vara en förutsättning för

89

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

SOU 2024:49

att arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet ska kunna be- drivas eller åtminstone med skyndsamhet kunna återupptas.

Arbetslöshetskassorna behöver kunna upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. För att kunna återuppta handläggning av ärenden om och utbetal- ning av arbetslöshetsersättning, efter någon typ av störning, krävs kompetens och kunskap om arbetslöshetsförsäkringen och arbets- löshetskassornas ärendehanteringssystem samt de processer och system som används för utbetalning. Sådan kompetens och sådana kunskaper finns hos arbetslöshetskassorna. Det är därför arbets- löshetskassorna, som genom samverkan sinsemellan, effektivast kan bidra i varandras arbete för att minska sårbarheten i verksamheterna både inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. På så sätt förbättras även arbetslöshetskassornas förutsättningar att be- driva den samhällsviktiga verksamheten vid sådana krissituationer. Samverkan arbetslöshetskassorna emellan bidrar med andra ord till förbättrad beredskap för olika situationer som kan påverka deras förmåga att bedriva sin samhällsviktiga verksamhet. Genom sådan samverkan skapas möjligheter till gemensamt och effektivt agerande.

Den stärkta samverkan syftar till att förbättra arbetslöshetskassor- nas gemensamma förmågor och förutsättningar att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten vid olika krissituationer. Den stärkta samverkan innebär inte ett krav på samtliga arbetslöshetskassor att samverka vid en viss krissituation.

Den stärkta samverkan syftar även till att förbättra den över- gripande förståelsen för en aktuell krissituationen, hur den påverkar arbetslöshetskassorna och deras kritiska beroenden samt den samhälls- viktiga verksamheten att handlägga ärenden om och utbetala arbets- löshetsersättning. En sådan förståelse är en förutsättning för att identifiera vilka behov som behöver tillgodoses. Utifrån det kan arbetslöshetskassorna skapa inriktning och samordning, dvs. göra rätt saker på rätt sätt och därigenom använda de tillgängliga resurserna på ett effektivt sätt. Stärkt samverkan skapar således förutsättningar för en effektiv resursanvändning genom planering och koordinering. Det kan bl.a. innebära att konsekvenserna av en krissituation kan begränsas, t.ex. genom samordnade operativa insatser om det anses behövligt för att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. Det kan också innebära att komma överens om gemensamma målbilder och åtgärdsplaner för hanteringen och att sedan tillsammans ko-

90

SOU 2024:49

Systematiskt beredskapsarbete hos arbetslöshetskassorna och samverkan

ordinera dessa åtgärder. Den stärkta samverkan förutsätter redan etablerade arbetsformer och rutiner, med målsättningen att upprätt- hålla den samhällsviktiga verksamheten i en krissituation.

En stärkt samverkan innebär ett gemensamt agerande, för ett gemensamt formulerat mål, med gemensam planering och koordi- nering av åtgärder. Detta innebär något utöver nuvarande samverkan enligt 88 § LAK, som dock utgör grunden och förutsättningen för den stärkta samverkan. Organisationen Sveriges a-kassor kan, enligt utredningens mening, ha en roll i den stärkta samverkan som nu före- slås gälla för varje arbetslöshetskassa inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap.

MSB har tagit fram ett ramverk för samverkan och ledning inför och vid samhällsstörningar i fredstid och under höjd beredskap (Gemensamma grunder – Ramverk för ledning och samverkan inom civilt försvar och krisberedskap). En del av ramverket handlar om aktörsgemensamma arbetssätt, dvs. hur olika aktörer vid en samhälls- störning kan komma överens om hur den ska hanteras tillsammans så effektivt som möjligt. Utredningen bedömer att MSB:s ramverk kan tjäna som vägledning i arbetslöshetskassornas stärkta samverkan sinsemellan.

Den stärkta samverkansskyldigheten bör regleras i LAK där de grundläggande bestämmelserna finns om arbetslöshetskassornas orga- nisation och verksamhet. På så sätt omfattas den stärkta samverkans- skyldigheten av IAF:s tillsyn.

Enligt utredningens mening finns ett behov för arbetslöshets- kassorna att, utöver samverkan sinsemellan, delta i arbetet med bered- skap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekono- misk säkerhet, se kapitel 5.

91

5 Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

5.1 Utredningens uppdrag

Som redovisats i avsnitt 4.1 ingår det i utredningens uppdrag att före- slå hur förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras och att lämna nödvändiga författningsförslag. I detta kapitel behandlas frågan om arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

5.2 Statliga myndigheters arbete med beredskap

5.2.1 Beredskapssektorer

Statliga myndigheter under regeringen är skyldiga att genom sin verk- samhet minska sårbarheter i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. För närvarande är 61 statliga myndigheter s.k. beredskapsmyndigheter. För att strukturera arbetet organiseras beredskapsmyndigheterna i olika sektorer med utgångspunkt i samhällsviktig verksamhet. Stora delar av den samhällsviktiga verksamhet som bär upp de viktiga sam- hällsfunktionerna bedrivs dock av andra aktörer än staten.

Genom förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap (beredskapsförordningen) infördes, i oktober 2022, tio bered- skapssektorer, i stället för de tidigare samverkansområdena enligt för- ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

93

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

För varje beredskapssektor finns en sektorsansvarig myndighet med särskilda uppgifter att samordna planeringen inom beredskaps- sektorn samt att precisera ansvaret för beredskapsförberedelser i freds- tid inom sektorn. Under fredstida krissituationer och vid höjd bered- skap ansvarar de sektorsansvariga myndigheterna för att samordna verksamheten inom respektive beredskapssektor.

5.2.2 Kort om beredskapsmyndigheternas uppgifter

I 18 § beredskapsförordningen anges att statliga myndigheter med an- svar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner och vars verksam- het har särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter. Beredskapsmyndigheterna, som anges i bilaga 1 i beredskapsförordningen, har särskilda uppgifter utöver de skyldigheter som alla statliga myndigheter har enligt förordningen. Beredskapsmyndigheternas särskilda uppgifter framgår av 19–22 §§ beredskapsförordningen (se avsnitt 3.7.2).

Beredskapsmyndigheterna ska enligt 19 § beredskapsförordningen varje jämnt årtal lämna en sammanfattande risk- och sårbarhetsbedöm- ning till bl.a. Regeringskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). En risk- och sårberhetsbedömning är en sam- manfattande redovisning baserad på den risk- och sårbarhetsanalys som myndigheten är skyldig att sammanställa.

Beredskapsmyndigheternas särskilda uppgifter inför och vid freds- tida krissituationer och höjd beredskap anges i 20 och 21 §§ beredskaps- förordningen. Beredskapsmyndigheterna ska ha en god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter, hantera fredstida kris- situationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. De ska även verka för att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda utvecklar sin förmåga i dessa avseenden. De ska därutöver särskilt bl.a. samverka med varandra, övriga statliga myndigheter samt med kommuner, regio- ner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Ansvaret innebär även att planera för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. Beredskapsmyn- digheterna ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksam- het på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret.

94

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

Vid fredstida krissituationer och höjd beredskap har beredskaps- myndigheterna en särskild rapporterings- och informationsskyldig- het, enligt 22 § beredskapsförordningen. De ska då hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade ut- vecklingen och tillgängliga resurser inom sitt ansvarsområde, samt om vidtagna och planerade åtgärder. De ska också lämna MSB den information som behövs för att den myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. MSB ska enligt den regleringen bl.a. stödja berörda myndigheters samordning av åt- gärder vid en kris eller vid höjd beredskap och även bistå Regerings- kansliet med underlag och information av betydelse för myndighetens ansvarsområde i samband med allvarliga olyckor och kriser samt under höjd beredskap.

5.2.3 Beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet

Beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet omfattar ekonomisk trygg- het vid sjukdom och funktionsnedsättning samt för familjer och barn (socialförsäkringarna), vid ålderdom (pensioner) samt vid arbetslöshet (arbetslöshetsförsäkringen). De sociala trygghetssystemen syftar till att ge ekonomisk trygghet och har stor betydelse inte bara för enskilda, hushåll och företag, utan för hela samhällsekonomin. I sektorn ingår de statliga myndigheterna Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skatteverket, Statens Ser- vicecenter och Utbetalningsmyndigheten. Försäkringskassan är sek- torsansvarig myndighet.

Verksamheten i beredskapssektorn bedrivs i huvudsak av staten, förutom handläggning av ärenden om och utbetalning av arbetslös- hetsersättning som görs av arbetslöshetskassorna. Under 2023 ut- betalade arbetslöshetskassorna totalt 15,4 miljarder kronor till enskilda. Arbetslöshetskassorna bedriver samhällsviktig verksamhet och har alltså väsentlig betydelse för den ekonomiska säkerheten, för enskilda och samhället.

Arbetslöshetskassorna, som är privaträttsliga subjekt, kan inte av regeringen utses att ingå i en beredskapssektor enligt beredskapsför- ordningen, som innebär vissa skyldigheter för statliga myndigheter under regeringen. Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer att skyldigheter

95

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

för enskilda subjekt endast kan meddelas genom lag. I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25), som låg till grund för den myndighetsreform som genomfördes genom beredskapsför- ordningen, anges dock att arbetslöshetskassorna är viktiga aktörer som bör delta i arbetet med beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet och att sektorn behöver hitta former för att involvera och samarbeta med arbetslöshetskassorna.

I uppdraget som beredskapsmyndighet ingår bl.a. att samverka med sammanslutningar som är berörda. I uppdraget som beredskaps- myndighet ingår alltså att samverka med arbetslöshetskassorna. Arbets- löshetskassorna har dock inte något uttryckligt uppdrag att samverka med beredskapsmyndigheterna inom beredskapssektorn.

5.2.4 Beroenden med andra beredskapssektorer

Verksamheten i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, och arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet, är i sin tur be- roende av andra beredskapssektorer, främst beredskapssektorerna för elektroniska kommunikationer och post, för energiförsörjning, för finansiella tjänster samt för försörjning av grunddata.

Beredskapssektorn för elektroniska kommunikationer och post omfattar bl.a. fasta uppkopplingstjänster, mobiltelefoni, bärartjänster, grundläggande system för kommunikation i nät, bärande infrastruk- tur inklusive tillhörande fysisk infrastruktur och aktiv utrustning samt förmedling av brev och postförsändelser. Verksamheten bedrivs i huvudsak av privata operatörer, som står för merparten av infra- strukturen. Det statliga bolaget Teracom Group AB har dock en viktig roll och en stor del av bredbandsinfrastrukturen ägs av kommu- nala bolag. Brev och postförsändelser förmedlas av privata aktörer och av PostNord AB som samägs av den svenska och den danska staten.

Isektorn ingår Affärsverket svenska kraftnät, MSB, Trafikverket samt Post- och telestyrelsen (PTS), som är sektorsansvarig myndighet.

Beredskapssektorn för energiförsörjning omfattar bl.a. produktion och överföring av el, fjärrvärme och fjärrkyla samt reservkraft till samhällsviktig verksamhet. Verksamheten bedrivs till stor del av privata företag – på globala, regionala och lokala marknader – men statliga myndigheter har vissa operativa uppgifter. I sektorn ingår Affärsverket svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen, Strålsäkerhetsmyn-

96

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

digheten och Statens energimyndighet. Statens energimyndighet är sektorsansvarig myndighet.

Beredskapssektorn för finansiella tjänster omfattar bl.a. betalnings- förmedling, som främst bedrivs av privata företag, men statliga myn- digheter har centrala uppdrag för sektorns funktion. I sektorn ingår Riksgälden och Finansinspektionen samt Riksbanken. Finansinspek- tionen är sektorsansvarig myndighet.

Sektorn för försörjning av grunddata omfattar bl. a. uppgifter om folkbokföring som i stor utsträckning är av vikt innan beslut om att betala ut ersättning och förmåner kan fattas. I sektorn ingår Bolags- verket, Lantmäteriet, Myndigheten för digital förvaltning samt Skatte- verket som är sektorsansvarig myndighet.

5.2.5 Beredskapssektorernas samverkan med privata aktörer

Samverkan ingår i arbetet med beredskap

För den samhällsviktiga verksamheten inom beredskapssektorerna är det angeläget med samverkan som involverar aktörer som bedriver eller bidrar till den verksamheten. Sådan samverkan utgår från bered- skapssektorernas och berörda aktörers skilda verksamheter och förut- sättningar, vilket möjliggör att hot och risker hos varje aktör som bedriver samhällsviktig verksamhet kan identifieras och åtgärdas. Ge- nom samverkan med berörda aktörer kan kritiska beroenden identi- fieras, liksom berörda aktörers förutsättningar att motstå hot och risker. Därigenom kan samhällets krisberedskap och förmåga att upp- rätthålla samhällsviktiga verksamheter varaktigt förstärkas och för- bättras.

Det är inte i beredskapsförordningen reglerat hur beredskaps- myndigheterna inom varje beredskapssektor ska samverka med be- rörda aktörer, t.ex. andra statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare.

Exempel på samverkan mellan staten och privata aktörer

För elsektorn finns en särskild elberedskapslag (1997:288). Lagen innehåller bestämmelser om skyldighet att vidta beredskapsåtgärder inom elsektorn och gäller för den som bedriver produktion av el,

97

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

handel med el eller sådan överföring av el som sker med stöd av nät- koncession enligt 2 kap. 1 § ellagen (1997:857). Affärsverket svenska kraftnät är elberedskapsmyndighet enligt förordningen (1997:294) om elberedskap, och får bl.a. meddela föreskrifter om risk- och sår- barhetsanalyser och om skyldighet att lämna uppgifter till elbered- skapsmyndigheten. Förutom denna reglering sker inom beredskaps- sektorn för energiförsörjning samverkan för att hantera störningar i elöverföringen inom organisationen Elsamverkan i vilken Energiföre- tagen Sverige och Affärsverket svenska kraftnät ingår.

Inom beredskapssektorn för finansiella tjänster finns flera former för samverkan. I Finansiella stabilitetsrådet i vilket bl.a. Sveriges riks- bank och Regeringskansliet ingår behandlas t.ex. behovet av åtgärder för att hantera en finansiell kris. Samverkan sker även i den finan- siella sektorns privat-offentliga samverkansgrupp (FSPOS). Den är ett frivilligt forum i vilket försäkringsbolag och banker samt Finans- inspektionen, Försäkringskassan, MSB, Riksgälden och Sveriges riks- bank ingår. Syftet med FSPOS är att genom analys, kunskapssprid- ning och övning stärka sektorns förmåga att möta hot och hantera kriser, och därigenom värna samhället bl.a. genom att förbättra sek- torns förmåga att verka under höjd beredskap.

Inom beredskapssektorn för elektroniska kommunikationer och post bildades 2005 den nationella telesamverkansgruppen i syfte att vid allvarlig samhällsstörning kunna återställa nationell infrastruktur för elektroniska kommunikationer, t.ex. genom att kunna samman- ställa en aggregerad nationell lägesbild av en viss störning samt till- gängliga resurser inventeras och förmedlas. I gruppen som samord- nas av PTS ingår aktörer med utrustning, kunskaper eller resurser som påverkar kritisk infrastruktur för elektronisk kommunikation, samt Försvarsmakten, MSB, Svenska kraftnät, Teracom och Trafik- verket. På området gäller lagen (2022:482) om elektronisk kommu- nikation, där det i 1 kap. 11–12 §§ finns bestämmelser om kommu- nikationsverksamhet vid höjd beredskap. Där anges bl.a. att det får meddelas föreskrifter om den fredstida planeringen för totalförsvarets behov av elektroniska kommunikationer under vissa angivna för- hållanden och att regleringsmyndigheten under höjd beredskap får ålägga vissa aktörer att på visst sätt beakta totalförsvarets behov av elektronisk kommunikation.

Regeringen föreslog i januari 2024 i propositionen En telesamver- kansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap (prop. 2023/24:60)

98

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

att den tidigare nämnda telesamverkansgruppen på visst sätt ska lag- regleras. I propositionen föreslås bl.a. ändringar i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation. Det föreslås att regleringsmyndig- heten ska få besluta att vissa aktörer ska vara skyldiga att inom bered- skapssektorn för elektroniska kommunikationer delta i totalförsvars- planeringen och i planering och samordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer. Myndigheten ska vidare få besluta att samma krets av aktörer ska vara skyldiga att genom samverkan stödja arbetet för att återställa infrastrukturen för elektroniska kommunika- tioner i anslutning till händelser vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Riksdagen antog förslagen och bestämmelserna trädde i kraft den 1 maj 2024 (bet. 23/24:TU10, rskr. 2023/24:147).

5.3 Behov av reglering

Utredningens bedömning: Det behövs en lagreglering om att arbetslöshetskassorna ska delta i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

I avsnitt 3.7.1 redovisas grunderna för krisberedskap och civilt för- svar, bl.a. ansvarsprincipen som innebär att den som normalt an- svarar för en viss verksamhet fortsatt har det ansvaret under en kris. I enlighet med ansvarsprincipen är det varje arbetslöshetskassas an- svar att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet, handläggning av ärenden om och utbetalning av arbetslöshetsersättning, även inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

I syfte att stärka arbetslöshetskassornas förmåga att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet föreslår utredningen i kapitel 4 att varje arbetslöshetskassa ska vara skyldig att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete. Där föreslås även en stärkt samverkansskyldighet arbetslöshetskassorna emellan varigenom arbetslöshetskassornas sam- lade förmåga att bedriva sin samhällsviktiga verksamhet kan stärkas. En sådan samverkan har särskild betydelse eftersom de 24 arbets- löshetskassorna och deras förutsättningar skiljer sig åt på flera sätt, t.ex. såvitt avser organisation, arbetsställen och resurser.

Beredskapsmyndigheterna har, som beskrivits i avsnitt 3.7.2 och 5.5.2, särskilda uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. De ska bl.a. verka för att sammanslutningar, t.ex.

99

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

arbetslöshetskassor, utvecklar sin förmåga att hantera fredstida kris- situationer och att kunna genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. De ska därutöver samverka med arbetslöshetskassorna. Arbetslöshets- kassorna har dock ingen författningsreglerad skyldighet att samverka med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Som beskrivits tidigare anges i betänkandet Struktur för ökad mot- ståndskraft (SOU 2021:25, s. 222) att arbetslöshetskassorna bör delta i arbetet inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet samt att beredskapssektorn behöver hitta former för att involvera och sam- arbeta med arbetslöshetskassorna. Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF) betonar, i sitt remissvar på betänkandet, vikten av en sådan samverkan med arbetslöshetskassorna inom beredskaps- sektorn. Det sker i dag en viss samverkan med arbetslöshetskassorna inom ramen för beredskapssektorn, främst genom Arbetsförmed- lingens samverkan med organisationen Sveriges a-kassor (se vidare avsnitt 3.4.3).

Enligt de uppgifter som utredningen fått inom ramen för utred- ningsarbetet är samverkan inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet under utveckling, vilket talar för att formerna för beredskaps- sektorns samverkan med de 24 arbetslöshetskassorna också kan ut- vecklas. Statens möjlighet till snabba prioriteringar och beslut inför och vid olika krissituationer när det gäller arbetslöshetskassornas sam- hällsviktiga verksamhet utmanas dock av att det saknas en formalise- rad struktur för samverkan mellan staten och de 24 självständiga arbets- löshetskassorna. Samverkan försvåras även av de skillnader som finns i arbetslöshetskassornas förutsättningar och organisation. För bered- skapssektorn, och för ett effektivt beredskapsarbete, är det angeläget att det finns formaliserade strukturer som möjliggör samverkan direkt med varje arbetslöshetskassa.

Enligt utredningens mening finns det därmed ett behov av att inkludera de 24 arbetslöshetskassorna på ett tydligare sätt i beredskaps- arbetet inom beredskapssektorn. Förutsättningarna för samverkan mellan beredskapsmyndigheterna inom beredskapssektorn för eko- nomisk säkerhet och arbetslöshetskassorna kan förbättras genom att det införs en reglering om att arbetslöshetskassorna har någon form av skyldighet att delta i beredskapsarbetet inom beredskapssektorn.

Förhållandet mellan staten och arbetslöshetskassorna har vissa likheter med förhållandena inom andra beredskapssektorer där pri-

100

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

vata aktörer bedriver den samhällsviktiga verksamheten inom bered- skapssektorn samt äger och förvaltar, för den verksamheten, nödvän- dig infrastruktur. Exempel på samverkan med privata aktörer redo- visas i avsnitt 5.2.5.

5.4 En myndighet ska kunna ålägga en arbetslöshetskassa och en annan aktör att på visst sätt delta i arbetet med beredskap

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor om att en myndighet, i syfte att upprätt- hålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, får ålägga en arbets- löshetskassa att

1. genom samverkan delta i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säker- het, och

2. delta i planering eller samordning av åtgärder med de myndig- heter som anges i punkt 1.

Myndigheten får även ålägga en annan aktör att delta i sådan plane- ring eller samordning som avses ovan, om aktören bedöms ha kunskaper eller resurser som behövs för att upprätthålla eller kunna återuppta arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet.

Ett åläggande ska innehålla uppgift om vad en arbetslöshets- kassa eller en annan aktör är skyldig att göra. Myndigheten ska upphäva eller ändra ett åläggande när det är motiverat med hänsyn till åläggandets syfte.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för deltagandet i samverkan samt planeringen eller samordningen av åtgärder i syfte att upp- rätthålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

101

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

5.4.1 Arbetslöshetskassor bör kunna åläggas att delta i arbetet med beredskap

Samverkan stärker motståndskraften

Alla verksamheter och aktörer behöver kunna hantera olika slags oförutsedda händelser i sin verksamhet. Därigenom utvecklas en förmåga för hela samhället att motverka sårbarheter och långsiktigt förbättra motståndskraften.

Samhällets samlade förmåga att upprätthålla och skyndsamt kunna återuppta samhällsviktig verksamhet stärks genom samverkan och samordning mellan berörda aktörer. Det gäller särskilt inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, och förbättrar förmåga till långvarig uthållighet. För att samhället skyndsamt ska kunna han- tera kriser och mobilisera resurser behövs även strukturer som kan ge en samlad lägesbild så att resurser kan samordnas. Enligt erfarenheter från tidigare fredstida krissituationer, t.ex. covid-19-pandemin, är det centralt att olika aktörer har förmåga att samarbeta för att konse- kvenserna av en kris ska kunna minimeras samt för att återställnings- arbetet ska kunna vara effektivt.

Att kunna ge en samlad lägesbild innebär förmåga att kunna ge en beskrivning av en inträffad påfrestning. Den förmågan förutsätter kunskaper som nås genom att över tid följa normalläget. På så sätt upptäcks och identifieras även mindre avvikelser, som kan ha rele- vans i ett större sammanhang. En samlad lägesbild av en viss verk- samhet, nivå eller sektor, kan alltså ha stor betydelse även för andra verksamheter, nivåer eller sektorer. Enligt 12 § beredskapsförord- ningen ska statliga myndigheter på förfrågan från Regeringskansliet lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Varje myndighet ska även på förfrågan från MSB lämna den information som den myndigheten behöver för att kunna fullgöra vissa uppgifter.

Arbetslöshetskassorna bör delta i arbetet med beredskap

Ekonomisk ersättning från de sociala trygghetssystemen fyller en viktig samhällsfunktion som behöver säkras så långt det är möjligt vid svåra fredstida påfrestningar på samhället och vid höjd bered- skap. Inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap finns behov av en samlad lägesbild av den samhällsviktiga verksamheten

102

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

att handlägga ärenden om, och utbetalning av, arbetslöshetsersätt- ning som arbetslöshetskassorna ansvarar för. I sammanhanget är av vikt att arbetslöshetskassorna ansvarar för de digitala infrastrukturer som är nödvändiga för utbetalning av arbetslöshetsersättning.

Utredningen har gjort bedömningen att förutsättningarna för be- redskapen kan förbättras genom att det införs en reglering om att även arbetslöshetskassorna ges en skyldighet att i någon form delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar inom beredskapssek- torn för ekonomisk säkerhet. Utredningen föreslår därför att det införs en reglering om att arbetslöshetskassorna ska kunna åläggas att på visst sätt delta i beredskapsarbetet med beredskapsmyndig- heterna inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet i syfte att upprätthålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet in- för och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Åläggandet bör enligt utredningens bedömning omfatta både en skyldighet att genom samverkan delta i arbetet med beredskap med beredskaps- myndigheterna i sektorn och en skyldighet att delta i planering eller samordning av åtgärder inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap med dessa myndigheter.

Ett åläggande om att genom samverkan delta i arbetet med bered- skap med beredskapsmyndigheter i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. handla om att en arbetslöshetskassa ska lämna upplysningar eller bistå med särskild sakkunskap vid möten. Det kan även handla om att dela lägesrapporter, inventera resurser, föreslå lösningar för att tillgodose identifierade behov och bidra till samverkan mellan berörda aktörer, med det övergripande syftet att arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet ska upprätthållas, eller skyndsamt kunna återupptas vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Denna möjlighet till åläggande påverkar inte arbetslöshetskassor- nas möjligheter till frivillig samverkan med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn. Arbetslöshetskassorna bör t.ex. fortsatt med- verka i det arbete som de bjuds in till med anledning av det samverkans- uppdrag som statliga myndigheter har enligt beredskapsförordningen.

Utöver sådan samverkan som kan förekomma inom allt bered- skapsarbete är planering, samordning och förmågan att skyndsamt vidta åtgärder inför och vid olika krissituationer en viktig del i bered- skapen. Skyndsamma och samordnade åtgärder från flera aktörer kan

103

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

vara en förutsättning för att kunna upprätthålla samhällsviktiga verk- samheter. Det kan t.ex. röra sig om att koordinera och prioritera olika aktörers kompetenser och resurser. En förutsättning för att så- dana åtgärder ska vara effektiva är att det finns etablerade strukturer för planering och samordning redan före händelsen. Det är viktigt att de samlade kunskaperna hos aktörerna som samverkar tillgänglig- görs för att mildra konsekvenserna av en krissituation. En sådan sam- verkan kan t.ex. innebära att behov av informationsinsatser gente- mot enskilda identifieras och att sådana insatser snabbt genomförs. Det finns mot denna bakgrund enligt utredningens mening ett be- hov av att arbetslöshetskassorna deltar i samverkan samt planering och samordning av åtgärder inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Fortsättningsvis i betänkandet beskrivs förslaget över- gripande som ett åläggande att delta i arbetet med beredskap med be- redskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

För att arbetslöshetskassorna, som privaträttsliga subjekt, ska vara skyldiga att delta i det beskrivna beredskapsarbetet krävs lagstöd. Ut- redningen föreslår därför att det i lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor (LAK) införs en reglering om att en arbetslöshetskassa, i syfte att upprätthålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, ska kunna åläggas att genom samverkan delta i arbetet med beredskap, samt pla- nering eller samordning av åtgärder, med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Ett sådant åläggande till- sammans med en föreslagen reglerad tystnadsplikt möjliggör en öppen- het och att uppgifter kan delas mellan de som deltar i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet (se mer i avsnitt 5.6).

Ett åläggande till en arbetslöshetskassa ska innehålla en uppgift om vad den som omfattas av åläggandet är skyldig att göra, t.ex. när- mare om på vilket sätt samverkan ska ske eller vilka åtgärder som ska samordnas. Av proportionalitetsprincipen, som allmänt gäller inom förvaltningsrätten, följer att de medel som används vid offentlig makt- utövning mot enskilda måste stå i rimligt förhållande till det som eftersträvas med åtgärderna (se 5 § tredje stycket förvaltningslagen [2017:900]). Det innebär i detta sammanhang att den minst ingripande åtgärden för varje arbetslöshetskassa som åläggs ska väljas av myndig- heten. Av detta följer vidare att ett åläggande om möjligt bör föregås av en diskussion med den arbetslöshetskassa som åläggandet är tänkt

104

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

att riktas mot om eventuella åtgärder och behovet av dessa, liksom att myndigheten löpande bör bedöma åläggandet syfte samt när det bör ändras eller upphävas, se avsnitt 5.4.3.

Förslagen ligger i linje med den ändring som genomförts när det gäller den samhällsviktiga verksamheten elektronisk kommunikation och den Nationella telesamverkansgruppen (se avsnitt 5.2.5).

Utredningen vill understryka att utredningens förslag inte innebär något avsteg från ansvarsprincipen. I enlighet med ansvarsprincipen har varje arbetslöshetskassa alltjämt ett självständigt ansvar för sitt be- redskapsarbete. Förslagen syftar inte heller till att begränsa arbets- löshetskassornas självständiga samverkan med en eller flera aktörer, som t.ex. med Arbetsförmedlingen. Förslagen syftar inte heller till att begränsa andra aktörers samverkan med en eller flera arbetslöshets- kassor.

5.4.2 Även en annan aktör bör kunna åläggas att delta

Arbetslöshetskassorna har flera kritiska beroenden, se mer i av- snitt 4.4.2. Det finns därför ett behov av att kunna involvera även andra aktörer i det arbete med beredskap med beredskapsmyndig- heter i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet som föreslås gälla för arbetslöshetskassorna. Utredningen anser att detta behov särskilt gör sig gällande såvitt avser deltagande i planering eller samordning av åtgärder som behöver vidtas för att upprätthålla eller kunna åter- uppta den samhällsviktiga verksamheten att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning.

Utredningen föreslår därför att den ansvariga myndigheten ska få ålägga även en annan aktör att delta i den planering eller samordning av åtgärder som föreslås gälla för arbetslöshetskassorna. Det ska vara fråga om en aktör med kunskaper eller resurser som kan bidra till att upprätthålla eller återuppta arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet att handlägga ärenden om och utbetalning av arbetslöshets- ersättning. En sådan annan aktör som skulle kunna åläggas att delta i sådan planering eller samordning som avses är t.ex. organisationen Sveriges a-kassor. Enligt ansvarsprincipen är det varje enskild arbets- löshetskassa som ansvarar för sin verksamhet även under olika kris- situationer, men det är organisationen Sveriges a-kassor som sköter t.ex. förvaltning och utveckling av arbetslöshetskassornas gemen-

105

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

samma ärendehanteringssystem. Organisationen ger även stöd till arbetslöshetskassorna i tolkning och tillämpning av lagen om arbets- löshetsförsäkring, bl.a. genom utbildning och tillgång till handläggar- stöd, vägledande rättsfall, förarbeten och författningstexter.

Vilka ytterligare aktörer som kan behöva delta i planering eller samordning av åtgärder får avgöras från fall till fall. Behovet av kompe- tens och resurser kan vara situationsberoende och kan även tänkas variera över tid. Det är därför inte lämpligt att i lag precisera vilka aktörer som kan komma i fråga för ett åläggande. Den åläggande myndigheten bör i stället ha möjlighet att avgöra vilka kompetenser, utöver arbetslöshetskassorna, som kan behöva involveras genom ett åläggande, dvs. aktörer som inte genom andra bestämmelser redan har egna skyldigheter att delta i ett sådant arbete. Möjligheten att be- sluta om sådana ålägganden som nu avses kan därför inte komma i fråga när det gäller myndigheter.

På samma sätt som anförts gällande arbetslöshetskassorna i av- snitt 5.4.1 ska ett åläggande till en annan aktör innehålla en uppgift om vad den som omfattas av åläggandet är skyldig att göra, t.ex. när- mare om på vilket sätt samverkan ska ske eller vilka åtgärder som ska samordnas. Proportionalitetsprincipen ska beaktas. Det innebär i detta sammanhang att den minst ingripande åtgärden för varje aktör som åläggs ska väljas av myndigheten. Av detta följer vidare att ett åläg- gande om möjligt bör föregås av en diskussion med den aktör som åläggandet är tänkt att riktas mot om eventuella åtgärder och behovet av dessa, liksom att myndigheten löpande bör bedöma åläggandets syfte samt när det bör ändras eller upphävas, se nedan.

5.4.3 Upphävande eller ändring av ett åläggande

När det inte längre finns skäl för ett meddelat åläggande mot en arbetslöshetskassa eller en annan aktör ska det upphävas. Åläggandet bör t.ex. upphävas när det inte längre är proportionerligt i förhål- lande till syftet eller om den åtgärd som åläggandet avsett inte längre är aktuell eller nödvändig. Åläggandet bör även ändras när förut- sättningarna för åläggandet förändrats. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse om att myndigheten ska upphäva eller ändra ett åläggande, när det är motiverat med hänsyn till åläggandets syfte.

106

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

5.4.4 Föreskriftsrätt

Det kan uppstå behov av närmare föreskrifter om den skyldighet som en arbetslöshetskassa eller en annan aktör ska kunna åläggas enligt utredningens förslag. Det bör därför i LAK införas ett bemyn- digande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om formerna för deltagandet i den sam- verkan samt planering och samordning av åtgärder som föreslås.

Föreskriftsrätten kan exempelvis användas för att formalisera för- farandet för sammankallande av arbetslöshetskassorna och bl.a. ange i vilka situationer deltagandet kan aktiveras vid andra tillfällen än vid planerade träffar. Andra exempel på föreskrifter som skulle kunna komma i fråga är bestämmelser om rutiner för anmälan av en organisa- tionsrepresentants deltagande i gruppens arbete.

5.4.5 Beslut om ett åläggande ska kunna överklagas

Utredningens förslag: Ett beslut om åläggande för en arbetslös- hetskassa eller en annan aktör får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Utredningen föreslår att en myndighet ska kunna ålägga en arbets- löshetskassa eller en annan aktör, som bedöms ha kunskaper eller resurser som behövs för att upprätthålla eller kunna återuppta arbets- löshetskassornas samhällsviktiga verksamhet, att på visst sätt delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna inom bered- skapssektorn för ekonomisk säkerhet. Utredningen föreslår att ett sådant åläggande ska innehålla uppgift om vad en arbetslöshetskassa eller annan aktör är skyldig att göra. Som anförts bör ett sådant åläg- gande om möjligt föregås av en diskussion med den som åläggandet ska riktas till och proportionalitetsprincipen ska tillämpas.

Enligt utredningens mening kan det finnas ett intresse för en ålagd arbetslöshetskassa eller annan aktör att kunna få åläggandet över- prövat. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i LAK om att ett beslut om åläggande för en arbetslöshetskassa eller annan aktör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

107

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

5.5 Vilken myndighet bör ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

5.5.1 Några utgångspunkter

Utredningen har föreslagit att en myndighet ska kunna ålägga en arbetslöshetskassa, och en annan aktör, att på visst sätt delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. I detta avsnitt redogör utredningen för några utgångspunkter inför bedömningen av vilken myndighet som bör ges detta uppdrag.

Statens styrning ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bl.a. att onödig administration ska undvikas, att myndigheters kärn- uppgifter ska prioriteras och att statsförvaltningens organisation ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv (prop. 2022/23:1 utg.omr 2 avsnitt 4.5.1). Statsförvaltningen behöver bli mindre fragmenterad och mer fokuserad på myndigheternas kärnuppgifter. Nytillkomna uppgifter ska i huvudsak utföras av befintliga myndigheter och an- svars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheter ska vara tydlig (prop. 2023/24:1 utg.omr 2 avsnitt 4.5.1).

Bedömningen av vilken myndighet som är bäst lämpad att vara en statlig länk till arbetslöshetskassorna inför och under såväl en freds- tida krissituation som höjd beredskap bör ha sin grund i myndig- hetens uppdrag och kompetens såvitt avser arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet under normala omständigheter. Bedöm- ningen bör så långt som möjligt bygga på befintliga strukturer, roller och uppdrag. Det bör ge bäst förutsättningar för att kunna utföra uppgiften under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Om en ny uppgift ska införas och om valet av vem som ska få den står mellan flera aktörer, bör det alltså särskilt beaktas vilka kompe- tenser som redan finns hos respektive aktör. Detta är något som lyfts fram i betänkandet En modell för svensk försörjningsberedskap (SOU 2023:50). I betänkandet (s. 170) anförs även att det, för att skapa en effektiv och ändamålsenlig ansvarsfördelning inom försörjnings- beredskapen, är viktigt att utgå från att en välfungerande beredskap ska bygga på att kompetenser bör återfinnas där de mest naturligt hör hemma, en s.k. kompetensprincip (SOU 2023:50 s. 170). I be-

108

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

tänkandet anges vidare att om en aktör har relevanta kompetenser för en aktuell uppgift, direkt eller indirekt, finns sannolikt effektivitets- vinster att hämta genom att denna aktör utses att formellt ansvara för uppgiften. Det kan både handla om en förstärkning av befintliga kom- petenser och att nya kompetenser byggs upp i ett befintligt samman- hang med relevans för uppgiften. En effekt av kompetensprincipen, vid bedömningen av vilken aktör som är bäst lämpad för en viss upp- gift, anses vara att synergier kan uppstå i relation till aktörens övriga verksamhet och att gränsdragningsproblem i relationerna mellan olika aktörer kan undvikas eller minimeras.

5.5.2 Tänkbara myndigheter

I beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet ingår flera beredskaps- myndigheter. Dessa är Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pen- sionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skatteverket, Statens service- center och Utbetalningsmyndigheten. Av dessa har Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen uppgifter som i olika utsträckning innebär samverkan med arbetslöshetskassorna, främst genom informations- utbyte, varför någon av dem enligt utredningens mening skulle kunna utpekas som ansvarig myndighet för arbetslöshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet. Försäkringskassan är sektorsansvarig myndighet.

Försäkringskassan utbetalar aktivitetsstöd till personer som av Arbetsförmedlingen anvisats att delta i arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Enligt förordningen (2018:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program beräknas ersättningen i vissa fall enligt ALF.

Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för arbetsmarknads- politiska frågor och ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, enligt 1 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Enligt 6 § i förordningen ska myndigheten verka för att upprätthålla arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställ- ningsförsäkring samt legitimiteten i de arbetsmarknadspolitiska ersätt- ningssystemen. I det syftet ska myndigheten bl.a. kontrollera att arbets- sökande vidtar relevanta åtgärder för att ta sig ur sin arbetslöshet. Det kan t.ex. innebära att bedöma den sökandes stödbehov och arbets- sökandets inriktning i en individuell handlingsplan samt att anvisa arbetslösa att söka anvisade arbeten.

109

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

Samtidigt är det möjligt att det finns någon annan myndighet som inte är beredskapsmyndighet i beredskapssektorn ekonomisk säker- het som kan vara bättre lämpad att ansvara för arbetslöshetskassor- nas deltagande i beredskapssektorn. En sådan myndighet skulle enligt utredningens mening kunna vara IAF.

IAF ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbets- löshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersätt- ningen. Myndigheten granskar även Arbetsförmedlingens utbetal- ning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna. IAF inrättades 2004 och övertog, med undantag för utbetalningen av statsbidragen, då- varande Arbetsmarknadsstyrelsens tillsyn över arbetslöshetskassorna. Syftet var att hålla samman tillsynen över alla delar i arbetslöshets- försäkringen hos en fristående myndighet och att därmed garantera rättssäkerheten, säkra likabehandlingen av de försäkrade samt att stärka legitimiteten i försäkringen (prop. 2001/02:151 s. 1).

Enligt utredningens mening skulle Arbetsförmedlingen och IAF, utifrån deras respektive uppdrag, kunna vara lämpliga myndigheter för att ansvara för uppdraget att kunna ålägga arbetslöshetskassorna och andra aktörer att delta i arbetet med beredskap med beredskaps- myndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Nedan redogör utredningen närmare för myndigheternas uppdrag och nu- varande samverkan med arbetslöshetskassorna. Utredningen har in- hämtat underlag från myndigheterna för att få en bild av deras nu- varande samverkan med arbetslöshetskassorna och deras verksamhet rörande arbetslöshetsförsäkringen.

5.5.3 Arbetsförmedlingens och IAF:s uppdrag och samverkan med arbetslöshetskassorna

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär operativt samarbete med arbetslöshetskassorna gäller bl.a. att registrera enskilda som arbetssökande, vilket är ett grundläggande villkor för rätt till arbets- löshetsersättning. Arbetsförmedlingen administrerar därutöver akti- vitetsrapporteringen, enligt förordningen (2000:628) om den arbets-

110

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

marknadspolitiska verksamheten, och ska enligt 16 § underrätta arbets- löshetskassorna om det kan antas att en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning bl.a. missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen betalar ut statsbidrag till arbetslöshetskassorna för de kostnader som arbetslöshetskassorna har för den arbetslöshetsersättning som betalas ut (se 93 § LAK).

Arbetsförmedlingen har inom ramen för sitt pågående arbete med att generellt bygga upp förmågan i egenskap av beredskapsmyndig- het identifierat, enligt 20 § beredskapsförordningen, ett ansvar att i högre grad samverka med arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen har bl.a. i högre utsträckning involverat arbetslöshetskassorna i fram- tagandet av Arbetsförmedlingens risk- och sårbarhetsanalyser av den egna verksamheten samt arbetet med sammanfattande risk- och sår- barhetsbedömningar.

Som en följd av covid-19-pandemin och arbetslöshetskassornas it-incident i december 2022 aktualiserades och initierades ett utveck- lingsarbete för en förbättrad och effektivare struktur för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Med hänsyn till det och till att Arbetsförmedlingen är en beredskapsmyndighet har det krävts en ny struktur för samverkan mellan berörda enheter hos Arbetsförmedlingen och organisationen Sveriges a-kassor (se även avsnitt 3.4.3, om organisationen). Den samverkan bedrivs på strate- gisk, taktisk och operativ nivå och inom fem fokusområden varav ett är beredskap och kontinuitet. Parallellt samverkar Arbetsförmedlingen med Sveriges a-kassor om statsbidragshanteringen, med fokus på kon- tinuitetsplanering och framtagande av reservrutiner. Arbetsförmed- lingen har även regelbundna möten med organisationen Sveriges a-kassor om drift, förvaltning, utbetalning av statsbidrag och informa- tionsutväxling i individärenden. Ett nästa utvecklingssteg är att samla all samverkan i samma struktur och gemensamt öka kontinuiteten i den.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

IAF ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen och arbets- löshetskassorna. Tillsynen regleras i 89–92 §§ LAK. Myndighetens uppdrag preciseras i 1 § förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Av förordningen framgår,

111

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

som tidigare nämnts, att myndighetens tillsynsansvar bl.a. även om- fattar Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen samt Arbetsförmedlingens och För- säkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivi- tetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen.

I 4 § förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor anges att IAF får meddela föreskrifter om skyldighet för en arbetslöshetskassa att bl.a. hålla inspektionen underrättad om verksamheten.

Enligt 5 § förordningen om arbetslöshetskassor ska en arbetslös- hetskassa, i enlighet med vad IAF närmare förskriver, lämna upp- gifter till IAF om de personer som får arbetslöshetsersättning. I bestäm- melsen anges uppgifter som ska lämnas. Uppgifter om de personer som får ersättning finns samlade i en statistikdatabas som IAF an- svarar för. Statistikdatabasen möjliggör uppföljning av både likheter och skillnader i arbetslöshetskassornas handläggning.

IAF:s uppdrag innebär att myndigheten har kunskaper om arbetslös- hetskassornas ekonomi. Med stöd i LAK, förordningen om arbets- löshetskassor och IAF:s föreskrifter (IAFFS 2023:1) om arbetslöshets- kassor granskar myndigheten löpande arbetslöshetskassornas ekonomi, årsredovisningar och om de uppfyller administrativa krav. IAF ska godkänna förändringar i en arbetslöshetskassas medlemsavgifter. Det gäller även beslut om särskild uttaxering, om arbetslöshetskassans till- gångar är otillräckliga för att utöva verksamheten.

IAF äger och förvaltar en digital plattform för filöverföring där krypterad information kan utbytas med arbetslöshetskassorna, Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan. IAF erbjuder även ett tiotal e-tjänster gentemot arbetslöshetskassorna i ett system med tvåfaktors- autentisering.

Inom ramen för IAF:s nuvarande uppdrag bedrivs även samver- kan med arbetslöshetskassorna löpande genom möten, både med ett urval av arbetslöshetskassorna samt med alla arbetslöshetskassor ge- mensamt. Vissa av dessa möten sker inom ramen för IAF:s tillsyn, men även andra slags möten förekommer, t.ex. återkommande möten med kassaföreståndarna och ordförandena i arbetslöshetskassornas styrelser. IAF har även möten och workshops med andra funktioner på arbetslöshetskassorna.

112

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

5.5.4 IAF utses att ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

Utredningens förslag: Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen utses som ansvarig för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndigheterna i bered- skapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör utses till be- redskapsmyndighet enligt förordning (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap och ingå i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Detta bör även anges i förordningen (2007:906) med in- struktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

En beredskapsmyndighet bör vara ansvarig

Utredningen föreslår alltså att en arbetslöshetskassa ska kunna åläg- gas att genom samverkan delta i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk och delta i planering eller samordning av åtgärder inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Utredningen förslår också att andra aktörer ska kunna åläggas att delta i planering eller samordning av åtgärder. Enligt utredningens mening bör en beredskapsmyndighet inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet utses som ansvarig myndighet med behörighet att besluta om sådana ålägganden.

Bedömningen har bl.a. sin grund i antagandet att den ansvariga aktören för arbetslöshetsförsäkringen hade varit beredskapsmyndig- het och ingått i den sektorn om det varit en statlig myndighet som hade haft ansvaret för arbetslöshetsförsäkringen, i stället för privat- rättsliga subjekt.

För att på ett ändamålsenligt sätt kunna göra en bedömning om behovet av ett åläggande behöver den myndighet som beslutar om detta bl.a. ha en samlad lägesbild över vilka behov av en eller flera arbetslöshetskassors deltagande som finns inom beredskapssektorn. Detta uppnås, enligt utredningen, genom att myndigheten är en bered- skapsmyndighet som ingår i den aktuella sektorn. Detta medger även för myndigheten att med skyndsamhet kunna besluta om ett åläg- gande om behovet uppstår.

113

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

Myndigheternas kunskaper om och uppgifter i relation till arbetslöshetskassorna

Arbetsförmedlingen får anses ha goda kunskaper om arbetslöshets- kassornas verksamhet att handlägga ärenden om och utbetala arbets- löshetsersättning, alltifrån ansökan om sådan ersättning till att be- slutad arbetslöshetsersättning ska utbetalas.

Som beskrivits är det en förutsättning för rätt till arbetslöshets- ersättning att sökanden står till arbetsmarknadens förfogande. Ett vill- kor är att sökanden ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbets- förmedlingen. Den som söker om arbetslöshetsersättning och som missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan varnas och stängas av från rätten till arbetslöshets- ersättning (se 7 kap. nya ALF). Här har Arbetsförmedlingen till upp- gift att underrätta arbetslöshetskassan om vissa uppgifter till grund för den bedömningen. Arbetsförmedlingen tillsammans med arbets- löshetskassorna ansvarar för processen för utbetalningen av arbets- löshetsersättningen. Det är Arbetsförmedlingen och arbetslöshets- kassorna samt ramavtalsbank som säkerställer att utbetalningen av beslutad arbetslöshetsersättning genomförs. Arbetsförmedlingen be- talar ut statsbidrag till arbetslöshetskassorna för den kostnad som arbetslöshetskassorna har för arbetslöshetsersättning som betalas ut.

IAF är, som beskrivits, tillsynsmyndighet över arbetslöshetsförsäk- ringen och arbetslöshetskassorna, men även över Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäk- ringen (se mer om IAF:s uppdrag i avsnitt 3.4.1 och 5.5.3). Uppdraget innebär att IAF har breda och ingående kunskaper om arbetslöshets- kassorna och deras förutsättningar att bedriva sina verksamheter, samt etablerade former för tillsyn och uppföljning. Myndigheten har också god kännedom om arbetslöshetskassornas verksamhetsområden och deras olika organisationer. Det innefattar bl.a. kunskaper om skillnader i de olika verksamhetsområdenas känslighet för olika typer av förändringar på arbetsmarknaden vilket kan påverka arbetslöshets- kassornas förmåga att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. IAF:s uppdrag innebär även att myndigheten har kunskaper om arbets- löshetskassornas ekonomi, vilket är betydelsefullt vid bedömningen av arbetslöshetskassornas möjlighet att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet.

114

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

IAF:s tillsynsuppdrag omfattar dessutom bl.a. att granska Arbets- förmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbets- löshetsförsäkringen, däribland Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna. IAF:s tillsyn omfattar således även detta för arbetslöshetskassorna kritiska beroende.

IAF bör utses som ansvarig myndighet

Bedömningen att det bör vara en beredskapsmyndighet som bör ut- ses till ansvarig myndighet talar för Arbetsförmedlingen, eftersom den myndigheten redan är beredskapsmyndighet. För att utse IAF som ansvarig myndighet krävs, enligt utredningens mening, att den myndigheten även utses som beredskapsmyndighet.

Beredskapsmyndigheternas arbete med att utföra de särskilda upp- gifter som följer av att vara beredskapsmyndighet är under utveckling. När det gäller uppdraget att samverka med berörda sammanslutningar

– i detta fall arbetslöshetskassorna – har Arbetsförmedlingen inlett ett sådant arbete. Detta talar för att Arbetsförmedlingen inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet skulle kunna omhänderta det nya föreslagna uppdraget. Arbetsförmedlingen har beskrivit att myndig- heten samverkat med organisationen Sveriges a-kassor (se avsnitt 5.5.3). Enligt utredningens mening innebär det uppdrag som ska läggas på den aktuella myndigheten att samverkan och kunskap behöver upp- arbetas med alla 24 arbetslöshetskassor.

För att kunna fullfölja det av utredningen föreslagna uppdraget att ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med bered- skap med beredskapsmyndigheterna inom beredskapssektorn för eko- nomisk säkerhet krävs, enligt utredningens mening, goda kunskaper och insikter om arbetslöshetskassornas verksamhet.

IAF har som beskrivits ovan, genom sitt tillsynsuppdrag, ingående kunskaper om arbetslöshetskassorna på flera områden och såvitt avser de enskilda arbetslöshetskassorna och deras olika förutsättningar. Redan därigenom har IAF en god förmåga att självständigt bedöma vad som kan utgöra risker och sårbarheter i de olika arbetslöshets- kassornas verksamhet, vilket enligt utredningens mening är av bety- delse för fullgörandet av uppdraget. IAF:s kunskaper om de olika arbetslöshetskassornas verksamheter gör också, enligt utredningens mening, myndigheten särskilt lämpad för att effektivt kunna avgöra

115

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

vilka andra aktörer som skulle kunna bli föremål för ett åläggande (se avsnitt 5.4.1 och 5.4.2) och för hur sådana ålägganden bör utformas. Inom ramen för den tillsyn och uppföljning som IAF bedriver finns många olika arbetssätt och strukturer gentemot arbetslöshetskassorna som enligt utredningen kan tillvaratas i uppdraget. Utredningen gör bedömningen att IAF här har ett försteg framför Arbetsförmedlingen och att Arbetsförmedlingen i större utsträckning skulle behöva skapa nya strukturer för samverkan med alla de 24 arbetslöshetskassorna.

Utredningen har föreslagit att varje arbetslöshetskassa ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete (se avsnitt 4.4). Detta uppdrag kom- mer också att omfattas av IAF:s tillsyn. Mot bakgrund av detta fram- står det som effektivast att hålla samman de båda uppdragen hos en och samma myndighet. Det gäller även med beaktande av utredningens förslag om att IAF ska ansvara för att göra en sammanfattande redo- visning över arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser (se vidare avsnitt 5.7).

Om en annan myndighet skulle få uppdraget att ansvara för arbets- löshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet inom beredskaps- sektorn och rätten att ålägga en arbetslöshetskassa att t.ex. vidta en viss åtgärd skulle det riskera att överlappa IAF:s tillsynsverksamhet och därmed leda till gränsdragningsproblem mellan myndigheternas uppdrag.

Utredningen anser därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag vid en fredstida krissituation eller höjd beredskap bör beaktas och att detta talar för att Arbetsförmedlingen inte bör utses att ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet inom be- redskapssektorn. Vid en fredstida krissituation eller höjd beredskap bör samhällsviktig verksamhet och kärnuppdrag prioriteras. I händelse av höjd beredskap kan arbetsmarknaden påverkas, vilket kan med- föra ökad arbetslöshet i vissa branscher, men också innebära stor efterfrågan på arbetskraft i andra. Vid höjd beredskap aktualiseras även Arbetsförmedlingens uppdrag att anvisa arbete inom ramen för den allmänna tjänsteplikten, enligt förordningen (1995:238) om total- försvarsplikt. Enligt lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång får regeringen vid höjd beredskap föreskriva om förbud eller inskränk- ningar i annan arbetsförmedling än den offentliga. Enligt den lagen får regeringen också föreskriva om förbud för arbetsgivare att an- ställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling eller med dess medgivande.

116

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att båda myndig- heterna skulle kunna axla ansvaret att vara ansvarig för arbetslöshets- kassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskapsmyndig- heterna inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. I båda fallen kommer det att krävas ett utvecklingsarbete vid myndigheten. Den omständigheten att Arbetsförmedlingen redan är beredskapsmyndig- het talar för att nyttja det och inte utse ytterligare en beredskaps- myndighet. Utredningen anser dock vid en sammanvägd bedömning att IAF genom sitt tillsynsuppdrag har bättre kunskaper om arbets- löshetskassorna och en befintlig struktur för att inhämta sådan kun- skap och därmed har en helhetsuppfattning om arbetslöshetskassorna och deras beredskapsarbete. IAF är därmed, enligt utredningens be- dömning, bäst lämpad att ansvara för uppdraget i fråga.

IAF bör utses till beredskapsmyndighet

Utredningen har redan anfört att den anser att det bör vara en bered- skapsmyndighet inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet som bör utses som ansvarig myndighet för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap, med behörighet att besluta om ålägganden. Utredningens bedömning att IAF är den myndighet som är bäst lämpad för detta uppdrag innebär, enligt utredningen, att IAF även bör utses till beredskapsmyndighet inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Med uppdraget att vara beredskapsmyndighet följer flera uppgifter. Av 20 § beredskapsförordningen framgår t.ex. att beredskapsmyndig- heterna har ett omfattande samverkansuppdrag, men även i uppgift att t.ex. beakta det samarbete som sker internationellt i olika organ samt beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade hän- delser. Beredskapsmyndigheternas uppgifter enligt 19–22 §§ bered- skapsförordningen finns redovisade i avsnitt 3.7.2 och 5.2.2. Att utse IAF till beredskapsmyndighet skulle innebära att de krav som ställs på en beredskapsmyndighet i första hand skulle gälla myndighetens egen verksamhet, dvs. tillsynsverksamheten. Detta i sig skulle kräva ytterligare resurser, dvs. oavsett ett uppdrag att därutöver ansvara för att arbetslöshetskassorna blir en del av beredskapsarbetet i sektorn.

117

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

IAF:s uppdrag syftar till att, tillsammans med andra aktörer, säker- ställa att handläggning av ärenden om och utbetalning av arbets- löshetsersättning kan ske. IAF:s samlade verktyg ska bidra till att arbetslöshetsersättning betalas ut i enlighet med gällande regler och att kontinuiteten i utbetalningarna av arbetslöshetsersättning upp- rätthålls. Varje statlig myndighet ansvarar själv för att identifiera sam- hällsviktig verksamhet inom sitt verksamhetsområde. Frågan är dock om inte IAF genom sitt tillsynsuppdrag över arbetslöshetsförsäk- ringen och arbetslöshetskassorna kan anses bedriva samhällsviktig verksamhet. Att över tid ha kunskaper om vilken beredskapsförmåga som finns inom en verksamhet är viktig. Sådana kunskaper är särskilt väsentliga för att ha förmåga att kunna ge en snabb lägesbild, vid en fredstida krissituation eller höjd beredskap. Enligt utredningens mening bör IAF:s tillsynsuppdrag innebära att myndigheten har ett ansvar inom en viktig samhällsfunktion och myndighetens verksamhet bör anses vara av särskild betydelse för samhällets krisberedskap och det civila försvaret.

I sammanhanget kan noteras att IAF i sin roll som tillsynsmyndig- het utför tillsyn över viss handläggning som bedrivs av två myndig- heter som ingår i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan. Denna tillsyn omfattar endast vissa särskilda uppgifter som myndigheterna har i relation till arbets- löshetsförsäkringen, se mer i avsnitt 5.5.3. Utredningen anser därför att tillsynsuppdraget inte bör utgöra hinder för att utse IAF till bered- skapsmyndighet att ingå i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Uppgiften att vara beredskapsmyndighet kan vara betungande för en liten myndighet. IAF hade drygt 70 anställda i februari 2024 och ett anslag om cirka 83 miljoner för 2024 (se prop. 2023/24:1 UO 14 s. 53). Som redan beskrivits har beredskapsmyndigheter särskilda upp- gifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, enligt 20–22 §§ beredskapsförordningen.

Även med beaktande av ovan nämnda omständigheter anser ut- redningen att IAF bör utses till beredskapsmyndighet. Förordningen med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör ändras i linje med detta.

118

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

5.6 Sekretess och tystnadsplikt

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor om att den som, på grund av ett åläg- gande, deltar eller har deltagit i samverkan, planering eller sam- ordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja upp- gifter som han eller hon genom deltagandet har fått del av eller tillgång till. Uppgifter som omfattas av denna tystnadsplikt är så- dana som avser

1. förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera freds- tida krissituationer, eller

2. förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

5.6.1 Behovet av öppenhet och sekretess

Syftet med det uppdrag som IAF föreslås ansvara för (se avsnitt 5.4) är bl.a. att IAF fortlöpande ska kunna ha en samlad lägesbild om beredskapen hos arbetslöshetskassorna inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Det kan åstadkommas t.ex. genom strukturerad rapportering, uppföljning och utvärdering. Öppenhet mellan de som deltar i beredskapsarbetet är central för att den sam- verkan samt planering och samordning av åtgärder som föreslås ska kunna vara effektiv. Det är angeläget att information av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida krissituationer kan delas mellan samverkansparterna och ålagda aktörer, och inte begränsas eller undanhålls. Inför eller vid en fredstida krissituation eller höjd beredskap kan det vara särskilt angeläget att även känsliga uppgifter kan delas inom ramen för den föreslagna samverkan samt planering och samordning av åtgärder, för att syftet ska uppnås. När det gäller den samverkan som föreslås aktualiseras bestämmelser i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

119

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

5.6.2 Myndighetssekretess vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

I det allmännas verksamhet gäller sekretess bl.a. för uppgifter som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sår- barhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och för- beredelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och han- tera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 13 § OSL). Den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen har företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen (18 kap. 19 § första stycket OSL).

Till den del den föreslagna samverkan samt planering och sam- ordning av åtgärder avser fredstida krissituationer finns det alltså ett sekretesskydd i det allmännas verksamhet. Eftersom sekretessbestäm- melsen gäller både hos den utlämnande och den mottagande myndig- heten hindrar den inte att det sker ett utbyte av uppgifter mellan myndigheter (se prop. 2004/05:5 s. 264). Därutöver får en sekretess- belagd uppgift i vissa fall lämnas till en myndighet, om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (10 kap. 27 §OSL).

Den föreslagna samverkan samt planering och samordning av åtgärder kan även innebära att känsliga uppgifter kan behöva lämnas ut till arbetslöshetskassorna och andra aktörer. Detta kan i vissa fall ske med ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgifterna vidare eller utnyttja dessa (10 kap. 14 § OSL). En lagregle- rad tystnadsplikt som omfattar privata aktörer som tar emot upp- gifter avseende fredstida krissituationer skulle minska risken för att känsliga uppgifter blir allmänt kända. Detta bedöms innebära att dessa aktörer kan ta del av vissa sådana uppgifter utan att det kan antas uppstå risk för skada.

Enligt 15 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör bl.a. totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Be- stämmelsen omfattar alla verksamheter som är av betydelse för landets samlade försvarsåtgärder, dvs. inte bara rent militära företeelser. Även åtgärder inom det civila försvaret kan alltså omfattas av sekretess (se prop. 1979/80:2 s. 132–135). Det finns därmed ett sekretesskydd som gäller för uppgifter i det allmännas verksamhet som rör höjd beredskap.

120

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

På samma sätt som när det gäller sekretess avseende fredstida kris- situationer kan en myndighet under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess med ett förbehåll, alternativt utan förbehåll om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna full- göra sin verksamhet (10 kap. 2 och 14 §§ OSL). Eftersom bestäm- melsen om försvarssekretess ska tillämpas av alla myndigheter, kan uppgifterna vanligtvis lämnas från en myndighet till en annan. Det bör som utgångspunkt inte kunna antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet med ett sådant ut- lämnande då uppgifterna fortsätter att omfattas av sekretess.

Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet anges i 30 kap. OSL. När det gäller tillsyn, stödverksamhet m.m. kan regeringen enligt 30 kap. 23 § OSL föreskriva om sekretess för vissa uppgifter i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transport- verksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretess kan i sådana fall före- skrivas bl.a. för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden, och för uppgift om andra ekonomiska förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. En förutsättning för att det över huvud taget ska komma i fråga att lämna ut sådana uppgifter till någon enskild bör i många fall vara att också denna aktör omfattas av tystnadsplikt. Detta gäller även vissa andra sekretessbestämmelser som eventuellt skulle kunna aktualiseras med anledning av den samverkan samt planering och samordning av åtgärder som föreslås under höjd beredskap, exempelvis s.k. utrikessekretess (se 15 kap. 1 § OSL).

5.6.3 Den som åläggs att delta i beredskapsarbetet bör omfattas av tystnadsplikt

I den samverkan samt planering eller samordning av åtgärder som föreslås kunna åläggas en arbetslöshetskassa eller en annan aktör (se avsnitt 5.4.1 och 5.4.2) kan känsliga uppgifter behöva delas med privata aktörer. De aktörer som avses är dels arbetslöshetskassorna själva, dels andra aktörer som har kunskaper eller resurser som behövs för att upprätthålla eller kunna återuppta arbetslöshetskassornas sam- hällsviktiga verksamhet. Som exempel på en sådan aktör kan organisa- tionen Sveriges a-kassor nämnas. De privata aktörer som deltar kan

121

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

inom ramen för detta i vissa fall behöva få del av information som inte bör föras vidare. Deltagarna måste också ha möjlighet att dela med sig av intern information av känslig karaktär utan att uppgifterna blir offentliga. Utredningen anser därför att det finns ett behov av att införa en tystnadsplikt för enskilda som genom sitt deltagande får del av uppgifter av känslig karaktär.

En författningsreglerad tystnadsplikt utgör en inskränkning av yttrandefriheten, oavsett om den följer av OSL eller av bestämmelser om tystnadsplikt. Yttrandefriheten får begränsas genom lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har motiverat den. För yttrandefriheten gäller vidare att den får inskränkas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet. Vid bedömningen av vilka be- gränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 20 § första stycket, 21 § och 23 § första och andra styckena regeringsformen).

Den tystnadsplikt som föreslås avser att skydda uppgifter som i offentlig verksamhet skyddas av OSL. Även om tystnadsplikten ut- trycks på olika sätt är målsättningen att uppgifterna ska skyddas på motsvarande sätt hos privata och offentliga aktörer. Det är då natur- ligt att vid tolkning av obehörighetsrekvisitet söka ledning i bestäm- melser i OSL (jfr bl.a. prop. 1980/81:28, prop. 2016/17:31 s. 41, prop. 2017/18:105 s. 133 f. och prop. 2023/24:60 s. 23). Även den rätts- praxis som finns rörande tillämpningen av andra bestämmelser om tystnadsplikt där obehörighetsrekvisitet används bör kunna tjäna som ledning vid tolkningen och tillämpningen av regleringen som nu föreslås.

Utredningen gör bedömningen att den begränsning av yttrande- friheten som en sådan tystnadsplikt innebär inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och att den därmed är fören- lig med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen innebär.

Det bör alltså införas en regel om tystnadsplikt för den som med anledning av ett åläggande från IAF deltar i eller har deltagit i sam- verkan samt planeringen eller samordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. En sådan person ska inte obehörigen få föra vidare eller utnyttja uppgifter som han eller hon genom deltagandet har fått del av eller tillgång till om förhål-

122

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

landen av betydelse dels för att förebygga eller hantera fredstida kris- situationer, dels för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet.

Enligt 1 kap. 15 § lagen om elektronisk kommunikation gäller tyst- nadsplikt även för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållan- den. Utredningen bedömer att det inom ramen för det åläggande som utredningen föreslår inte bör finnas behov av att dela sådana upp- gifter samt noterarar att IAF:s tillsynsuppdrag inte avser näringslivet. Utredningen lämnar därför inga förslag som innebär att tystnadsplikt ska gälla för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden.

De uppgifter som omfattas av den föreslagna tystnadsplikten kan ha sådan karaktär att ett röjande eller utnyttjande kan innebära all- varlig skada för enskilda och offentlig verksamhet. Enligt utredningens mening är det därför viktigt att ett brott mot denna tystnadsplikt kan straffbeläggas. Med hänsyn till de skador som kan uppstå av ett röjande eller utnyttjande av de uppgifter som avses behöver straff- skalan ha utrymme för en nyanserad straffmätning även vid allvarliga brott mot denna tystnadsplikt. Utredningen kan konstatera att den som bryter mot tystnadsplikten kan dömas för brott mot tystnads- plikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (1962:700). Brottet avser gärningar som begås uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sedan den 1 augusti 2023 finns även en grov svårhetsgrad av brottet, grovt brott mot tystnads- plikt. Endast uppsåtliga brott kan utgöra grovt brott mot tystnads- plikt (se prop. 2022/23:106 s. 40 f. och 52 f.). I det allmännas verksam- het tillämpas i stället bestämmelserna i OSL. Även den som bryter mot förbud att röja eller utnyttja uppgift och den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av OSL kan dömas för brott mot tystnadsplikt eller grovt brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (14 kap. 2 § OSL).

Meddelarfriheten för deltagarna bör till viss del begränsas

Med meddelarfrihet avses rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som omfattas av tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 och 7 §§ tryckfri- hetsförordningen samt 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen). Rätten att meddela eller offentliggöra uppgifter som följer av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har som huvud- regel företräde framför tystnadsplikten. Det finns dock vissa undan-

123

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

tag från meddelarfriheten som innebär att en meddelare kan straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, ett oriktigt utlämnande av hemlig handling eller ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt OSL bryter meddelarfriheten (7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen). Bestämmelser om tystnadsplikten kan alltså ges företräde framför meddelarfriheten på vissa områden.

Den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen om sekretess vid fredstida krissituationer i 18 kap. 13 § OSL har i sin helhet företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen (18 kap. 19 § första stycket OSL). Skälet för denna inskränkning av meddelarfriheten är att om uppgifter om t.ex. allvarliga sårbarheter i myndigheternas processer blir allmänt kända och utnyttjas för angrepp mot myndigheterna, skulle det kunna leda till stora skador för myndigheterna, enskilda och samhället i stort (prop. 2004/05:5 s. 265).

Stor återhållsamhet bör iakttas när man överväger om en inskränk- ning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Fakto- rer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekre- tessen har och om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation (prop. 1979/80:2 del A, s. 111 f).

Utredningen föreslår ovan att tystnadsplikt ska gälla för enskilda som deltar i samverkan samt planering eller samordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Syftet med förslaget är bl.a. att ett sekretesskydd motsvarande det som gäller i det allmännas verksamhet enligt 18 kap. 13 § OSL ska gälla för pri- vata aktörer. Detta förutsätter att även tystnadsplikten för enskilda ges företräde framför meddelarfriheten. Samma skäl som motiverar att meddelarfriheten inskränks i fråga om uppgifter som är skyddade med stöd av 18 kap. 13 § OSL gör sig gällande i detta sammanhang. En begränsning av meddelarfriheten bör mot denna bakgrund gälla för uppgifter om förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida krissituationer i den utsträckning som de omfattas av den föreslagna tystnadsplikten.

124

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller bl.a. för den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet, verksamhet som är av be- tydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (1 kap. 1 § första stycket). Det är fråga om verksamheter som anses ha ett kvalifi- cerat skyddsbehov. Verksamhet av betydelse för Sveriges säkerhet kan delas in i verksamhet som hanterar säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter och verksamhet som bedriver i övrigt säkerhetskänslig verk- samhet, dvs. utan att hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Många verksamheter kan vara samhällsviktiga utan att de för den sakens skull anses som säkerhetskänsliga i säkerhetsskyddslagens mening (se prop. 2017/18:89, s. 38 f). Lagen gäller såväl för offentliga som pri- vata verksamhetsutövare.

I 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen anges att med säkerhetsskydd avses dels skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabo- tage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten, dels skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. I första situationen behövs åtgärder för att skydda säkerhetskänsliga verksam- heter mot olika typer av antagonistiska handlingar från hotaktörer med varierande avsikt och förmåga. Det senare fallet avser uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt OSL eller uppgifter som skulle ha omfattats av sekre- tess enligt den lagen om den hade varit tillämplig. Uppgifter som till sin natur medför krav på säkerhetsskydd är den s.k. försvarssekre- tessen i 15 kap. 2 § OSL och bestämmelserna om sekretess i under- rättelseverksamhet i 18 kap. 2 § OSL. Även andra bestämmelser om sekretess kan vara tillämpliga på denna typ av uppgifter, t.ex. den s.k. utrikessekretessen i 15 kap. 1 § OSL, bestämmelsen om sekretess i det internationella samarbetet i 15 kap. 1 a § OSL och, i vissa fall, bestämmelsen om förundersökningssekretess i 18 kap. 1 § OSL, men även andra sekretessbestämmelser kan vara relevanta i sammanhanget. Här kan även nämnas 18 kap. 13 § OSL och den sekretess som gäller för uppgifter som hänför sig till en myndighets verksamhet som be- står i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer.

125

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

En verksamhetsutövare behöver först aktivt ta ställning till om man till någon del bedriver säkerhetskänsligt verksamhet. Om så är fallet ska verksamhetsutövaren, enligt 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen, utreda behovet av säkerhetsskydd och med utgångspunkt i denna planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hän- syn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter. De säkerhetsskyddsåtgärder som kan bli aktuella att vidta avser infor- mationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet i form av säker- hetsprövning (2 kap. 2–4 §§ och 3 kap. säkerhetsskyddslagen)

Varje arbetslöshetskassa behöver således ta ställning till om den till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet, t.ex. med anled- ning av den formaliserade samverkan med beredskapssektorn som föreslås, och om så är fallet vidta relevanta säkerhetsskyddsåtgärder.

5.7 En sammanfattande redovisning av arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i förordning (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen om att myndigheten senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal ska göra en sammanfattande redovisning baserad på de risk- och sårbarhetsanalyser som varje arbetslöshets- kassa minst vartannat år ska sammanställa.

Den sammanfattande redovisningen ska lämnas till Regerings- kansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt till den sektorsansvariga myndigheten i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

5.7.1 En sammanfattande redovisning

Utredningen föreslår i avsnitt 4.4 att en arbetslöshetskassa minst varje udda år ska sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys. Syftet med sammanställningen är att öka medvetenheten och kunskapen om hot, risker och sårbarheter i arbetslöshetskassans verksamhet. Sådana kun-

126

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

skaper är betydelsefulla både för den egna samhällsviktiga verksam- heten och för samhället i stort.

För beredskapsmyndigheter gäller enligt 19 § beredskapsförord- ningen att de vartannat år ska göra en sammanfattande redovisning

– risk- och sårbarhetsbedömning – baserad på den risk- och sårbarhets- analys som myndigheten gjort såvitt avser myndighetens samhälls- viktiga verksamhet. Den ska ges in till Regeringskansliet och MSB samt sektorsansvarig myndighet.

Enligt utredningens mening har beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet behov av en liknande sammanfattande redovisning för de 24 arbetslöshetskassorna. Den bör vara baserad på de risk- och sår- barhetsanalyser som varje arbetslöshetskassa föreslås vara skyldig att sammanställa. Med en sammanfattande redovisning avses således en samlad bedömning, baserad på samtliga 24 arbetslöshetskassors risk- och sårbarhetsanalyser.

En sådan sammanfattande redovisning kan tydliggöra sårbarheter, hot och risker i den samlade samhällsviktiga verksamhet som de 24 arbetslöshetskassorna bedriver, men som ligger utom en enskilds arbetslöshetskassas ansvar och kontroll. Det kan t.ex. inte förut- sättas att en viss arbetslöshetskassa har möjlighet att upptäcka, identi- fiera och åtgärda sådana aggregerade hot och risker mot den samman- tagna samhällsviktiga verksamheten som nu avses.

Genom att en sammanfattande redovisning av de 24 arbetslöshets- kassornas risk- och sårbarhetsanalyser tas fram kan denna dessutom ingå beredskapsarbetet i sektorn för ekonomisk säkerhet.

5.7.2 IAF bör utses att göra den sammanfattande redovisningen

Det finns alltså enligt utredningens mening ett behov av en samman- fattande redovisning såvitt avser arbetslöshetskassornas risk- och sår- barhetsanalyser. Enligt utredningens mening bör detta uppdrag lämp- ligast utföras av IAF.

Genom en sammanfattande redovisning av de 24 arbetslöshets- kassornas risk- och sårbarhetsanalyser kan arbetslöshetskassornas sårbarheter tas fram och ingå i en samlad bedömning av beredskapen i sektorn för ekonomisk säkerhet.

Utredningen har föreslagit att en arbetslöshetskassa minst varje udda år ska sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys (avsnitt 4.4.4).

127

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

SOU 2024:49

Den skyldigheten kommer att omfattas av IAF:s tillsynsuppdrag. Redan genom befintliga strukturer och arbetssätt bör därmed IAF få goda kunskaper om arbetslöshetskassornas beredskapsarbete. Till grund för den sammanfattande redovisningen kan IAF även beakta iakttagelser från tillsynsarbetet. Därutöver föreslår utredningen att IAF utses till beredskapsmyndighet med ansvar för arbetslöshetskassornas och andra aktörers deltagande i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

IAF ska som beredskapsmyndighet, enligt 19 § beredskapsförord- ningen sammanställa en risk- och sårbarhetsbedömning baserad på myndighetens risk- och sårbarhetsanalys. Utredningen föreslår att IAF därutöver åläggs att göra en sammanfattande redovisning baserad på de 24 arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser. Även denna bör, som andra risk- och sårbarhetsbedömningar, ges in till Regeringskansliet och MSB. Den bör även ges in till den sektors- ansvariga myndigheten för beredskapssektorn för ekonomisk säker- het, dvs. Försäkringskassan. I enlighet med vad som anges i 19 § be- redskapsförordningen bör det göras senast vid utgången av september månad, varje jämnt årtal, (se även avsnitt 4.4.6, om föreskriftsrätt).

Utredningen föreslår att uppdraget för IAF att göra en samman- fattande redovisning baserad på arbetslöshetskassornas risk- och sår- barhetsanalyser lämpligen införs i myndighetens instruktion, dvs. förordning med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen.

5.7.3 Uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser kan vara säkerhetskänsliga

En arbetslöshetskassas risk- och sårbarhetsanalys kan innehålla upp- gifter som är känsliga ur säkerhetssynpunkt.

I OSL finns bestämmelser som under vissa förutsättningar kan tillämpas för känsliga uppgifter hos myndigheter, bl.a. bestämmelser om sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer, försvarssekretess och sekretess för verksamhet rörande risk- och sårbarhetsanalys. Arbets- löshetskassor är privaträttsliga organ. Av bilagan till OSL framgår att lagen gäller hos arbetslöshetskassor endast för handlingar i ären- den om arbetslöshetsersättning, och i ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem. Av det följer att arbetslöshetskassornas risk- och

128

SOU 2024:49

Arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap

sårbarhetsanalyser inte är allmänna handlingar. Hos en myndighet, där inkomna handlingar är allmänna, kan uppgifter i arbetslöshets- kassornas risk- och sårbarhetsanalyser omfattas av sekretess enligt 18 kap. 13 § OSL, som bl.a. gäller uppgifter som kan påverka det all- männas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser. Det kan t.ex. gälla uppgifter om brister med bäring på förmågan att motverka framtida kriser t.ex. om tekniska begränsningar. Uppgifter om sådana sårbarheter kan utnyttjas för antagonistiska ändamål, och ett röjande därmed motverka förmågan att förebygga skador och hantera pågående eller framtida krissituationer. Ett annat exempel på sådana uppgifter är lägesbilder som visar var skador har inträffat (prop. 2008/09:152, s. 18).

Utredningen bedömer att bestämmelsen i 18 kap. 13 § OSL är till- lämplig för uppgifter i arbetslöshetskassornas inhämtade risk- och sårbarhetsanalyser och i de sammanfattande redovisningar som IAF föreslås göra. Uppgifter i nämnda handlingar kan även omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL, i de delar som arbetslöshets- kassornas verksamhet ingår i totalförsvaret bl.a. för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Ett röjande av uppgifter på försvars- sekretessens område kan även innefatta brott mot 19 kap. brotts- balken, eller om en sådan gärning inte sker med uppsåt eller av grov oaktsamhet mot 20 kap. 3 § brottsbalken.

Det kan inte uteslutas att uppgifter i sådana handlingar även kan omfattas av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL.

129

6 Förhinder för arbetslöshetskassorna att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning

6.1 Uppdraget

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera situationer med störda förhållanden som innebär att en eller flera arbetslöshetskassor är förhindrade att handlägga arbetslöshetsförsäkringen eller betala ut arbetslöshetsersättning, och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbetslöshetsersättning kunna betalas ut i sådana fall. Vidare ska utredningen analysera situa- tioner med störda förhållanden som innebär att samtliga arbetslöshets- kassor är förhindrade att betala ut arbetslöshetsersättning, och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut i sådana fall. Utredningen ska lämna nödvändiga författnings- förslag.

6.2 Inledning

Störda förhållanden, som används i kommittédirektiven, är ett be- grepp som inte finns i befintliga författningar. Enligt utredningens mening behöver inte begreppet störda förhållanden användas eller ut- göra utgångspunkt för utredningens förslag. Utredningen tar i stället fasta på att det ska vara fråga om situationer som förhindrar arbets- löshetskassornas handläggning av ärenden om eller utbetalning av arbetslöshetsersättning. Utredningen utgår därför fortsättningsvis från att uppdraget är att lämna förslag om hur ärenden om arbetslöshets- ersättning ska kunna handläggas eller arbetslöshetsersättning ska

131

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

kunna betalas ut trots att en, flera eller alla arbetslöshetskassorna till- fälligt är förhindrade att göra just det.

Flera olika händelser kan inträffa som leder till att en, flera eller alla arbetslöshetskassor blir förhindrade att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshetsersättning. Det kan till exempel handla om stör- ningar i de digitala informationssystemen eller betalsystemen och andra händelser som hindrar arbetslöshetskassornas personal att utföra sitt uppdrag.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassorna ska vara skyldiga att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete och samverka på olika sätt i syfte att kunna upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet (se kapitel 4 och 5) och därmed bl.a. minska risken för att förhinder att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshetsersättning uppstår. Den samverkan som utredningen föreslår, inte minst arbetslöshets- kassorna sinsemellan, kan också förbättra möjligheten att hantera ett förhinder och om möjligt bidra till att lösa det problem som orsakat förhindret.

Förhinder att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshets- ersättning kan, trots ett systematiskt beredskapsarbete och samverkan, uppstå. I detta kapitel behandlas frågan om det går att införa åtgärder som leder till att utbetalning av arbetslöshetsersättning kan genom- föras, trots att en arbetslöshetskassa blivit förhindrad att göra detta. Kapitlet inleds med ett avsnitt med en beskrivning av olika händelser som kan leda till förhinder för arbetslöshetskassorna att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshetsersättning.

6.3 Förhinder för arbetslöshetskassorna

6.3.1 Olika händelser som kan leda till förhinder

Som redan anförts kan olika omständigheter eller händelser medföra att en, flera eller alla arbetslöshetskassor förhindras att handlägga ären- den om, eller att betala ut, arbetslöshetsersättning. Sådana förhinder kan ha interna eller externa orsaker, utan annan samhällspåverkan. Det kan även vara fråga om händelser som innebär att det föreligger en fredstida krissituation (se avsnitt 3.6.2 och 7.3.2). Situationen kan också vara sådan att det föreligger höjd beredskap (se avsnitt 3.8.2 och 8.3.3).

132

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Nedan anges olika exempel på händelser som kan medföra att en, flera eller alla arbetslöshetskassor förhindras att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshetsersättning. Beskrivningen är inte ut- tömmande utan syftar till att ge en bild av vilka händelser som kan orsaka förhinder.

Det är medarbetare vid arbetslöshetskassorna som handlägger ären- den om, och beslutar om, arbetslöshetsersättning. Tillräckliga och till- gängliga personalresurser är därför avgörande för att arbetslöshets- kassorna ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vilka omständigheter som kan leda till att arbetslöshetskassornas personal inte kan utföra sitt arbete kan naturligtvis variera. En omständighet skulle kunna vara en epidemi eller pandemi som medför att flera av medarbetarna drabbas av sjukdom samtidigt eller att det föreligger en risk för smittsprid- ning som innebär att medarbetarna inte bör infinna sig på den ordi- narie arbetsplatsen. En annan omständighet skulle kunna vara att det inträffar allvarliga och långvariga störningar i kollektivtrafiken och andra transporter, eller liknande situationer, som stör persontrans- porter och innebär att medarbetarna inte kan ta sig till sin ordinarie arbetsplats.

Förhinder kan uppstå i digitala informationssystem och tjänster. Handläggning av ärenden om och utbetalning av arbetslöshetsersätt- ning sker i digitala system varav vissa är gemensamma för samtliga arbetslöshetskassor. I handläggningen används även andra digitala in- formationssystem och tjänster. Vid handläggningen behövs tillgång till information som mottas digitalt, bl.a. information från myndig- heter, arbetsgivare och ersättningssökanden. Det kan handla om in- formation från Arbetsförmedlingen, arbetsgivarintyg samt det initiala anspråket på arbetslöshetsersättning och de efterföljande månadsvisa ansökningarna från ersättningssökanden. Ansökan om utbetalning av statsbidrag för beslutad arbetslöshetsersättning görs också digitalt till Arbetsförmedlingen. Arbetslöshetskassorna är även beroende av infor- mation från t.ex. Skatteverket, Försäkringskassan, Centrala studie- stödsnämnden och Pensionsmyndigheten. Digitala tjänster används för arbetslöshetskassornas överföring av utbetalningsinformation till ramavtalsbanken och för månadsuppgifter om utbetald arbetslöshets- ersättning till Skatteverket. Arbetslöshetskassorna kan drabbas av digi- tala störningar och cyberangrepp. Cyberangreppen ökade under före- gående år. Enligt MSB:s rapport Cyberangrepp mot samhällsviktiga informationssystem: 25 rekommendationer för stärkt skydd mot cyber-

133

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

angrepp (MSB2287 – januari 2024) skedde ett onormalt stort antal överbelastningsangrepp under inledningen av 2023. Drygt 50 procent av it-incidenterna resulterade i faktisk påverkan på en organisations verksamhet.

Handläggning av ärenden om och utbetalning av arbetslöshets- ersättning förutsätter vidare fungerande arbetsställen och arbetsutrust- ning. Olika händelser skulle kunna inträffa som innebär att en, flera eller alla arbetslöshetskassors arbetsställen helt eller delvis inte kan användas. Det kan vara fråga om en naturkatastrof som ett ras eller skred, en översvämning, brand, storm eller annat oväder. Det kan även vara fråga om till exempel ett längre elavbrott, en olycka som exempelvis en kärnteknisk olycka, kemikalieolycka eller en byggnads- teknisk olycka. Vidare skulle en antagonistisk handling i form av hot eller attentat som riktas mot själva arbetslöshetskassan som orga- nisation eller en byggnad som inrymmer arbetslöshetskassans lokaler kunna innebära att arbetsstället inte kan användas. Arbetslöshets- kassornas verksamhet är också beroende av energiförsörjning, bl.a. för sin digitala utrustning och digitala tjänster, samt för lokalernas värme, telefoni, dörrlås etc. Ett sätt att minska sårbarheten för händel- ser som påverkar arbetsställen och arbetsutrustning är etablerade ruti- ner för distansarbete.

Utredningen kan mot denna bakgrund konstatera att t.ex. om- ständigheter som påverkar arbetslöshetskassornas personal, digitala system och tjänster eller arbetsställen och arbetsutrustning kan or- saka förhinder för arbetslöshetskassorna att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning.

6.3.2 Händelser hos vissa andra aktörer

Omständigheter eller händelser som inträffar hos vissa andra aktörer skulle kunna medföra att en, flera eller alla arbetslöshetskassor för- hindras att handlägga ärenden om, eller att betala ut, arbetslöshets- ersättning. Det handlar främst om aktörer som arbetslöshetskassan har kritiska beroenden till, dvs. är beroende av uppgifter ifrån för att kunna fullgöra sitt uppdrag.

134

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Händelser hos Arbetsförmedlingen avseende statsbidraget

En arbetslöshetskassa skulle kunna bli förhindrad att betala ut arbets- löshetsersättning, som en följd av att Arbetsförmedlingen inte kan administrera arbetslöshetskassans ansökan om statsbidrag till ersätt- ningen. Med hänsyn till arbetslöshetsförsäkringens syfte som om- ställningsförsäkring och dess funktion som automatisk stabilisator i samhällsekonomin saknar det betydelse från vilken myndighet som statsbidraget lämnas. Det är dock endast Arbetsförmedlingen som disponerar anslaget till arbetslöshetsersättning. Det är även Arbets- förmedlingens ansvar att ha en kontinuitetsplanering för oförutsedda händelser, så att t.ex. utbetalningen av statsbidrag till arbetslöshets- kassornas kostnader för beslutad arbetslöshetsersättning inte påverkas.

Frågan är om anslaget för bidrag till arbetslöshetsersättning, vid ett förhinder som har sin grund hos Arbetsförmedlingen, skulle kunna betalas ut av en annan myndighet än Arbetsförmedlingen. För att det skulle kunna vara möjligt krävs bl.a. lagändringar som möjliggör för en annan myndighet än Arbetsförmedlingen att förfoga över ansla- get och som möjliggör informationsöverföring mellan den myndig- heten och arbetslöshetskassorna. Ett sådant förslag skulle innebära en särlösning för just anslaget för bidrag till arbetslöshetsersättning, jämfört med hanteringen av liknande anslag i statsbudgeten. Utred- ningen bedömer det inte lämpligt att föreslå en sådan särlösning som innebär ett avsteg från hanteringen av andra statsbidrag. Några så- dana förslag lämnas därför inte.

Händelser hos Skatteverket

En arbetslöshetskassa skulle även kunna bli förhindrad att handlägga ärenden om, och därmed att betala ut, arbetslöshetsersättning om Skatteverket inte kan lämna vissa uppgifter till arbetslöshetskassan. Det handlar om uppgifter som behövs för att kunna fastställa rätten till arbetslöshetsersättning eller för att kunna kontrollera riktigheten i de uppgifter som ska ligga till grund för ersättningen. Om arbets- löshetskassan inte kan få in sådana uppgifter från Skatteverket bör arbetslöshetskassan kunna inhämta kompletterande underlag från den ersättningssökande t.ex. lönespecifikationer eller motsvarande. Uppgifter som behövs för ett ärende hos arbetslöshetskassan kan

135

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

också begäras från arbetsgivare eller uppdragsgivare, se 9 kap. 4 § lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring, nya ALF.

6.3.3 Förhinder att betala ut arbetslöshetsersättning

Utredningsuppdraget enligt kommittédirektiven avser dels situationen att det uppstår förhinder att handlägga ärenden om arbetslöshets- ersättning, dels situationen att det uppstår förhinder att betala ut arbets- löshetsersättning. Om en arbetslöshetskassa emellertid blir förhind- rad att handlägga sina ärenden om arbetslöshetsersättning innebär det också i sig ett förhinder för den arbetslöshetskassan att betala ut arbetslöshetsersättning. Går det inte att fatta beslut om arbetslöshets- ersättning kan någon utbetalning av sådan ersättning inte heller ske.

Systemet för utbetalning av arbetslöshetsersättning till de ersätt- ningsberättigade och utbetalningen av statsbidraget till arbetslöshets- kassorna, för att arbetslöshetsersättningen ska kunna utbetalas, är komplext och involverar flera aktörer, nämligen arbetslöshetskassan, Arbetsförmedlingen och ramavtalsbanken, se avsnitt 3.5.

Det är arbetslöshetskassan själv som beslutar om när utbetalning av arbetslöshetsersättning ska ske. Arbetslöshetskassorna ska dock planera för sina utbetalningar och informera Arbetsförmedlingen om sin tidsplan. Arbetslöshetskassorna har alltså planerade ordinarie ut- betalningstillfällen, se nästa avsnitt. Oavsett vad som har orsakat ett förhinder för en arbetslöshetskassa kan effekten bli att utbetalningen av arbetslöshetsersättningen inte kan genomföras vid det ordinarie utbetalningstillfället.

Utredningens fortsatta överväganden utgår i princip från att arbets- löshetskassan tillfälligt blivit förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

6.4 Förskjutna utbetalningstillfällen

Innan utredningen går in på övervägandena om det behövs ny regler- ing, för att kunna hantera situationen att en arbetslöshetskassa blivit förhindrad att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshets- ersättning, vill utredningen redogöra för den möjlighet en arbetslös- hetskassa har att skjuta fram ett utbetalningstillfälle.

136

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

6.4.1 Ingen reglering om när utbetalning av arbetslöshetsersättning ska ske

En ansökan om arbetslöshetsersättning ska som huvudregel, enligt nya ALF, göras senast tre månader efter utgången av den månad som ansökan avser. Det finns dock ingen reglering om när arbetslöshets- ersättning ska betalas ut. I lagens förarbeten anges att det inte finns någon anledning att i nya ALF reglera när och hur utbetalning ska göras och att arbetslöshetskassans rutiner för utbetalning lämpligen bör vara en tillämpningsfråga, vilket framstår som önskvärt med an- ledning av behovet av flexibilitet (prop. 2023/24:128, s. 203).

Eftersom det saknas bestämmelser om när arbetslöshetsersättning ska betalas ut, är det upp till arbetslöshetskassorna i sin tillämpning att avgöra när utbetalning ska ske. För arbetslöshetskassornas organisa- tion och verksamhet bör det dock vara naturligt att planera för ut- betalning med viss regelbundenhet. Arbetslöshetskassan har enligt 93 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) rätt till stats- bidrag för sina kostnader för ersättning som betalas ut enligt bestäm- melser i nya ALF. Enligt 8 § förordningen (1997:836) om arbetslös- hetskassor utbetalar Arbetsförmedlingen statsbidraget i omedelbar anslutning till arbetslöshetskassans utbetalning av ersättning. Enligt 5 § Arbetsförmedlingens föreskrifter om statsbidrag till arbetslöshets- kassor (AFFS 2023:2) ska en arbetslöshetskassa till Arbetsförmed- lingen lämna en tidplan för utbetalningsdagar av ersättning enligt ALF.

6.4.2 En arbetslöshetskassa kan besluta om ett förskjutet utbetalningstillfälle

Det kan uppstå förhinder i både handläggningen av ärenden om arbets- löshetsersättning och i själva utbetalningshanteringen som innebär att utbetalning av arbetslöshetsersättning inte kan ske enligt den, av arbetslöshetskassan, upprättade tidplanen. En arbetslöshetskassa kan därför behöva frångå sin tidplan för utbetalning av arbetslöshets- ersättning för att minska konsekvenserna av ett förhinder.

Om förhindret inte blir långvarigt kan arbetslöshetskassan därför välja att besluta om ett förskjutet utbetalningstillfälle. På så vis be- höver ersättningssökanden inte vänta till nästa planerade utbetalnings- datum enligt den upprättade tidplanen. Enligt utredningens mening kan en på så sätt förskjuten utbetalning minska risken för negativa

137

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

konsekvenser för de ersättningssökande och bidra till att upprätthålla kontinuiteten i arbetslöshetsförsäkringen.

Med hänsyn till Arbetsförmedlingens och ramavtalsbankens verk- samhet och möjlighet att planera sina delar i utbetalningshanteringen är det angeläget att en arbetslöshetskassa som behöver frångå tidigare lämnad tidplan så tidigt som möjligt informerar Arbetsförmedlingen och ramavtalsbanken om detta.

Utredningen vill framhålla betydelsen av likabehandling av ersätt- ningssökande mellan arbetslöshetskassorna. Mot denna bakgrund kan det vara värdefullt att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) följer utvecklingen av hur arbetslöshetskassorna vid förhinder tillämpar möjligheten till förskjutna utbetalningstillfällen.

6.5 Behov av reglering

Utredningens bedömning: Det finns behov av att införa regler som möjliggör utbetalning av arbetslöshetsersättning om en, flera eller alla arbetslöshetskassor blivit förhindrade att fullfölja sitt upp- drag att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersätt- ning enligt sitt ordinarie förfarande.

6.5.1 Inledning

Det är centralt att utbetalningar från de sociala trygghetssystemen kan genomföras även vid påfrestningar av olika slag. Arbetslöshets- försäkringen har en viktig roll i arbetsmarknadspolitiken, som omställ- ningsförsäkring. Den ska ge ekonomiskt stöd i form av arbetslöshets- ersättning under en begränsad tid, i syfte att underlätta omställning för den som förlorar sitt arbete och ställer om till ett annat. En funge- rande arbetslöshetsförsäkring verkar också som en automatisk stabili- sator som upprätthåller enskildas konsumtionsförmåga och den in- hemska köpkraften vid konjunkturnedgångar. Under 2023 betalades sammanlagt 15,4 miljarder kronor i arbetslöshetsersättning ut till totalt 235 185 personer (124 398 män och 110 789 kvinnor). En kontinuitet i arbetslöshetskassornas samhällsviktiga uppdrag att handlägga och utbetala arbetslöshetsersättning har således stor betydelse, för legi-

138

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

timiteten i arbetslöshetsförsäkringen, för enskilda och för samhälls- ekonomin.

I december 2022 inträffade en it-incident hos en driftsleverantör som flera av arbetslöshetskassorna anlitade. Driftsleverantören valde då att stänga ner hela sin verksamhet vilket innebar att arbetslöshets- kassornas gemensamma it-system blev otillgängligt för alla arbetslös- hetskassor. Det innebar bl.a. att utbetalning av arbetslöshetsersättning fördröjdes.

6.5.2 Trots systematiskt beredskapsarbete och samverkan kan det uppstå förhinder

Arbetslöshetskassornas uppdrag att handlägga ärenden om och be- tala ut arbetslöshetsersättning innebär ett ansvar att organisera verk- samheten samt att leda och planera arbetet så att det uppdraget kan utföras, även under ansträngda förhållanden.

I kapitel 4 föreslår utredningen att det ska införas en skyldighet för varje arbetslöshetskassa att bedriva ett systematiskt beredskaps- arbete samt en stärkt samverkansskyldighet mellan arbetslöshetskas- sorna. Syftet med utredningens förslag är att minska sårbarheten i arbetslöshetskassornas verksamhet och att förbättra förmågan att mot- verka påverkan på verksamheten inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Ett sådant beredskapsarbete och sådan samver- kan bör även leda till att uppkomsten och effekten av störningar som skulle kunna leda till förhinder för arbetslöshetskassorna minskas och motverkas.

Om t.ex. arbetslöshetskassornas ärendehanteringssystem ligger nere förväntas arbetslöshetskassorna ha reservrutiner för att kunna handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning. Arbets- löshetskassorna kan även stärka sin motståndskraft genom att t.ex. ha möjlighet till flera arbetsställen eller etablerade rutiner för distans- arbete. Arbetslöshetskassorna bör ha kontinuitetsplaner som kan akti- veras vid störningar och kriser av olika allvarlighetsgrad. Om en, flera eller samtliga arbetslöshetskassor, trots ett systematiskt beredskaps- arbete, blir förhindrade att handlägga ärenden om eller betala ut arbetslöshetsersättning bör – beroende på orsaken till förhindret – i första hand åtgärder vidtas genom samverkan mellan arbetslös- hetskassorna så att handläggning och utbetalning kan återupptas så fort som möjligt.

139

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

Även om arbetslöshetskassorna arbetar för att minska sårbar- heten i sin verksamhet förändras samtidigt förutsättningarna i sam- hället över tid. Exempelvis har antalet naturkatastrofer i världen ökat dramatisk de senaste två decennierna (FN-rapport The human cost of disasters: an overview of the last 20 years (2000–2019), s. 9). Under 2023 ökade även antalet försök till cyberangrepp kraftigt mot statliga myndigheter och leverantörer av samhällsviktiga tjänster i Sverige (MSB-rapport: EU förändrar cybersäkerhetsområdet – årsrapport it-incidentrapportering 2023, s. 3). En störning eller kris inträffar ofta plötsligt och det är därför svårt att förutse hur störningen eller krisen kan påverka arbetslöshetskassornas verksamhet.

Det kan således inte uteslutas att en, flera eller alla arbetslöshets- kassor, trots ett systematiskt beredskapsarbete och samverkan, kan påverkas av händelser så att de blir förhindrade att handlägga ären- den om, och betala ut, arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande.

Förhindret kan vara så långvarigt att förskjutna utbetalningstill- fällen inte är en tillräcklig åtgärd. Förhindret kan också ha sin orsak i en händelse som inte heller samverkan kan avhjälpa. Det finns där- för ett behov av att införa regler som möjliggör utbetalning av arbets- löshetsersättning om en, flera eller alla arbetslöshetskassor blivit för- hindrade att fullfölja sitt uppdrag att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande. Som ut- redningen redan anfört är det fråga om att hantera en situation där arbetslöshetsersättning inte kan betalas ut vid ett ordinarie utbetal- ningstillfälle på grund av ett förhinder.

6.6 Överlämning av handläggning eller utbetalning

Utredningens bedömning: Det bör inte införas en reglering om möjlighet för en arbetslöshetskassa att överlämna handläggning av ärenden om och/eller utbetalning av arbetslöshetsersättning till en annan arbetslöshetskassa eller aktör.

140

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

6.6.1 Överlämning av handläggning och utbetalning till en annan arbetslöshetskassa

En tänkbar åtgärd, om en eller flera arbetslöshetskassor blir förhind- rade att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning, skulle kunna vara att införa en möjlighet att lämna över handläggning och utbetalning till en annan arbetslöshetskassa, som vid tillfället inte är förhindrad. På så vis skulle utbetalning av arbetslöshetsersättning kunna ske, trots förhinder hos vissa arbetslöshetskassor att fullgöra sitt uppdrag.

Den kompletterande Arbetslöshetskassan Alfa, förkortad Alfa- kassan, har en särskild roll inom den svenska arbetslöshetsförsäk- ringen genom att den handhar arbetslöshetsförsäkringen för alla som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Det är orga- nisationen Sveriges a-kassor (se mer i avsnitt 3.4.3) som är Alfa-kassans enda medlem, men det är möjligt för enskilda att ansluta sig till Alfa- kassan oavsett yrkes- eller branschområde (se 85–87 b §§ LAK). Frå- gan är därmed om Alfa-kassan skulle kunna ges ett uppdrag att kunna handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning för en eller flera förhindrade arbetslöshetskassor.

I betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37), arbetslöshetsförsäkringsbetänkandet, föreslogs att Alfa-kassans ansvar att handha arbetslöshetsförsäkringen åt arbets- lösa skulle utvidgas till att omfatta medlemmar i en annan arbetslös- hetskassa som inte kan fullgöra sitt uppdrag. I betänkandet anförs att Alfa-kassans speciella konstruktion och roll gör att den är lämpad att hantera en sådan situation, till skillnad från andra arbetslöshets- kassor som i normalfallet enbart handhar arbetslöshetsförsäkringen åt föreningsmedlemmar. I betänkandet anges dock att ett sådant regel- verk inte bör inriktas på situationer där arbetslöshetskassan tillfälligt har långa handläggningstider eller annat som under en kortare tid be- gränsar arbetslöshetskassans möjlighet att genomföra sitt uppdrag (SOU 2020:37, s. 600). Förslaget omfattas dock inte av propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128).

Utredningen instämmer i vad som anges i arbetslöshetsförsäkrings- betänkandet om att situationen är en annan när en arbetslöshets- kassa är tillfälligt förhindrad att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning, jämfört med när en arbetslöshetskassa inte längre kan fullgöra sitt uppdrag.

141

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

Utredningen gör bedömningen att det finns flera omständigheter som talar emot en reglering som innebär att Alfa-kassan tillfälligt skulle överta ansvaret för handläggning och utbetalning från en förhindrad arbetslöshetskassa. Utredningen gör bedömningen att själva proces- sen att överlämna ärendena skulle kunna bli både krånglig och tids- ödande, särskilt om arbetslöshetskassan som är förhindrad saknar möjligheter att digitalt överföra aktuell information om ärendena eller uppgifter om medlemskap. När arbetslöshetskassan inte längre är förhindrad ska den omvända processen genomföras, där Alfa-kassan behöver tillgängliggöra uppgifterna för den ansvariga arbetslöshets- kassan.

En ordning med överlämnande av ärenden skulle kunna leda till att det blir oklart vilken av arbetslöshetskassorna som är ansvarig för t.ex. ärenden om omprövning eller vad som gäller om en enskild vill överklaga ett beslut fattat av Alfa-kassan. Enligt utredningens mening riskerar även en ordning där Alfa-kassan ges detta uppdrag att öka sårbarheten hos just Alfa-kassan.

Ovanstående omständigheter talar även emot alternativet att andra arbetslöshetskassor än Alfa-kassan skulle kunna ta emot uppdraget att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning för en annan arbetslöshetskassas räkning. I sådana fall skulle det dess- utom behövas en mer genomgripande förändring av LAK eftersom det bl.a. skulle vara ett avsteg från principen om att arbetslöshets- kassans verksamhet, dvs. att handha arbetslöshetsförsäkringen ska omfatta vissa yrkeskategorier eller branscher. Frågan är hur en sådan ordning skulle påverka statusen av det frivilliga medlemskapet i den förhindrade arbetslöshetskassan och hur ett överlämnande skulle för- hålla sig till avtal om fusion, enligt 82–84 §§ LAK. Frågorna skulle behöva utredas särskilt.

Mot bakgrund av att arbetslöshetskassorna har gemensamma ärende- hanteringssystem är det vidare sannolikt att vissa typer av händelser, t.ex. en it-incident hos aktuell driftleverantör, skulle drabba de flesta eller samtliga arbetslöshetskassor. Om alla arbetslöshetskassor skulle bli förhindrade leder inte en möjlighet att kunna överlämna ärenden till en annan arbetslöshetskassa till en lösning av problemet. Om många eller de flesta blir förhindrade, och beroende på orsaken till förhindret, skulle det troligtvis inte finnas kapacitet hos de få arbets- löshetskassor som är oförhindrade att kunna överta handläggning och utbetalning. Det skulle även kunna uppkomma vissa praktiska

142

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

utmaningar oavsett hur många arbetslöshetskassor som är drabbade. Exempelvis skulle det behöva finnas en särskild ordning för vilken eller vilka arbetslöshetskassor som ska överta ansvaret från den arbets- löshetskassa som är förhindrad. Om flera arbetslöshetskassor är för- hindrade kan en sådan fördelningsstruktur möta ytterligare utmaningar.

Ett förslag om en möjlighet att överlämna handläggning av ären- den om, och utbetalning av, arbetslöshetsersättning till en annan arbets- löshetskassa skulle även innebära att bestämmelserna om arbets- löshetsförsäkringens finansiering behöver ses över.

6.6.2 Överlämning av utbetalning till en annan aktör

Utredningen har även i uppdrag att analysera situationer som inne- bär att samtliga arbetslöshetskassor blivit förhindrade att betala ut arbetslöshetsersättning. Frågan är om utbetalning av arbetslöshets- ersättning i en sådan situation skulle kunna lämnas över till en helt annan aktör. En sådan annan aktör skulle kunna vara en statlig myn- dighet, t.ex. Försäkringskassan eller Utbetalningsmyndigheten.

Frågan avser just överlämning av uppdraget att betala ut arbetslös- hetsersättning, inte uppdraget att handlägga och besluta om rätt till arbetslöshetsersättning.

I frågan om en möjlighet att överlämna uppdraget att betala ut arbetslöshetsersättning till en annan aktör gör utredningen bedöm- ningen att även det skulle bli både krångligt och tidsödande. Det är osäkert om en sådan ordning skulle leda till att den ersättningssökande, i rimlig tid, får den arbetslöshetsersättning som han eller hon har rätt till. En aktör som skulle få i uppdrag att betala ut arbetslöshetsersätt- ningen skulle behöva tillgång till de uppgifter som krävs för att verk- ställa utbetalningen av arbetslöshetsersättningen. Om arbetslöshets- kassan blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning är det troligt att arbetslöshetskassan även skulle ha stora svårigheter att föra över sådan information, på ett skyndsamt sätt, till den andra aktören.

Ett överlämnande till en annan aktör bedöms kräva ytterligare re- surser till den aktören. Arbetslöshetskassorna har upparbetade struk- turer och rutiner för hanteringen av utbetalning av arbetslöshets- ersättning samt för statsbidragshanteringen. Aktören skulle behöva utveckla tekniska och administrativa system för att kunna betala ut arbetslöshetsersättning om situationen uppstår. Den skulle även be-

143

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

höva rekrytera och utbilda personal i detta syfte. Det skulle innebära att aktören skulle behöva ha vilande resurser att kunna tillgå när situa- tionen uppstår att samtliga arbetslöshetskassor blivit förhindrade att betala ut arbetslöshetsersättning. Utredningen bedömer att alterna- tivet att tillfälligt överlämna utbetalning av arbetslöshetsersättning till en annan aktör är strukturellt svårt och kostsamt. Enligt utred- ningens mening skulle en sådan ordning inte vara ändamålsenlig och det kan ifrågasättas om den skulle innebära ett effektivt hushållande med statens resurser.

6.7 Arbetslöshetskassorna bör ges möjlighet att betala ut någon form av arbetslöshetsersättning

Utredningens bedömning: En förhindrad arbetslöshetskassa bör ges en möjlighet att betala ut någon form av arbetslöshetsersätt- ning i syfte att upprätthålla kontinuitet i utbetalningen av arbets- löshetsersättning.

Utredningen har gjort bedömningen att det finns ett behov av att in- föra regler som möjliggör utbetalning av arbetslöshetsersättning om en, flera eller alla arbetslöshetskassor blivit förhindrade att fullfölja sitt uppdrag att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshets- ersättning enligt sitt ordinarie förfarande. Utredningen har vidare be- dömt att överlämning av handläggning av ärenden om och/eller ut- betalning av arbetslöshetsersättning till en annan arbetslöshetskassa eller aktör inte är en ändamålsenlig åtgärd. Då återstår frågan om den förhindrade arbetslöshetskassan kan ges en annan möjlighet att vidta åtgärder i syfte att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningen av arbets- löshetsersättning.

Utredningen anser att det är arbetslöshetskassorna som bäst känner sin verksamhet och hur den påverkas av en omständighet som inne- bär att den blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande. Enligt ansvarsprincipen, som innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också har det ansvaret vid kriser, är det också arbetslöshetskassan som har an- svaret att vidta åtgärder vid förhinder (se mer om ansvarsprincipen i avsnitt 3.7.1).

144

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

I sammanhanget noterar utredningen att i rapporten Arbetslös- hetskassornas robusthet för samhällsstörningar, kris och höjd beredskap (2023:7) redovisas att organisationen Sveriges a-kassor lyft fram att arbetslöshetskassorna vid en kris skulle kunna ha reservrutiner för att kunna betala ut ersättning enligt föregående månad.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att en förhindrad arbetslöshetskassa bör ges en möjlighet att betala ut någon form av arbetslöshetsersättning i syfte att upprätthålla kontinuitet i utbetal- ningen av arbetslöshetsersättning.

6.8 Preliminär arbetslöshetsersättning

6.8.1 Preliminär arbetslöshetsersättning med de belopp som senast betalats ut

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att en arbetslöshets- kassa, som varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, kan besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Ett sådant beslut kan fattas tidigast 14 kalenderdagar efter det ordinarie utbetalnings- tillfället, under förutsättning att arbetslöshetskassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning.

Preliminär arbetslöshetsersättning lämnas till de mottagare som fick arbetslöshetsersättning vid arbetslöshetskassans senaste ordi- narie utbetalningstillfälle och med det belopp som då utbetalades.

Preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas högst en gång per kalenderår. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att preliminär arbetslöshets- ersättning får lämnas fler gånger per kalenderår.

Den preliminära arbetslöshetsersättningen ska anses avse arbets- löshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshets- kassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle.

145

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

En preliminär arbetslöshetsersättning

Det finns flera omständigheter som kan leda till att en utbetalning av arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle inte kan genomföras. Det kan t.ex. vara fråga om att en arbetslöshetskassa inte har åtkomst till sitt ärendehanteringssystem eller att personalen av någon anledning inte kan handlägga ärenden om arbetslöshets- ersättning.

Som redan redovisats har organisationen Sveriges a-kassor fram- fört att arbetslöshetskassorna i en sådan krissituation bör ha reserv- rutiner för att kunna betala ut arbetslöshetsersättning enligt före- gående månads utbetalning. Utredningen delar den bedömning som organisationen Sveriges a-kassor gjort angående behovet av någon form av reservförfarande för utbetalning av arbetslöshetsersättning.

Om en arbetslöshetskassa blir förhindrad att genomföra en ut- betalning av arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalnings- tillfälle, finns alltså, enligt utredningens mening, ett behov av en möj- lighet för arbetslöshetskassan att kunna besluta om en preliminär arbetslöshetsersättning. Det ska vara fråga om en situation när arbets- löshetskassan blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning på kollektiv nivå för arbetslöshetskassans medlemmar eller anslutna.

Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning innebär ett be- slut om att sådan ersättning ska lämnas utan tillämpning av de ordi- narie villkoren för arbetslöshetsersättning i nya ALF. Trots att arbets- löshetskassan alltså vid ett ordinarie utbetalningstillfälle inte kunnat betala ut arbetslöshetsersättning som är beslutad i enlighet med vill- koren i nya ALF, kan det ändå vara möjligt att därefter lämna en preliminär arbetslöshetsersättning. Detta kan genomföras genom att utbetalningen vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället repete- ras. Det förutsätter att det finns information bevarad om vilka som vid det tillfället fick arbetslöshetsersättning utbetald. Enligt uppgifter som utredningen fått har i nuläget i vart fall ramavtalsbanken dessa uppgifter, se mer nedan.

En möjlighet att besluta om en preliminär arbetslöshetsersättning behöver ha lagstöd och vara förberedd hos de aktuella aktörerna, dvs. arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen och ramavtalsbanken.

Frågan är om en repetering av utbetalningen vid det senaste ordi- narie utbetalningstillfället är en lämplig åtgärd och därmed bör införas.

146

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Uppskattning av en repeterad utbetalning

Utredningen har inhämtat information från IAF för att kunna göra en uppskattning av hur en tänkt preliminär arbetslöshetsersättning i form av en repetering av föregående månads utbetalning skulle kunna förhålla sig till en tänkt tidigare ordinarie utbetalning av arbetslöshets- ersättning.

IAF har i sin beräkning summerat utbetalningarna per person för fyraveckorsperioder under 2022 där tanken är att dessa tidsperioder ska efterlikna månader, den första konstruerade månaden blir alltså kassakortsvecka 2–5 osv. Med en ny lag om arbetslöshetsförsäkring är det svårt att bedöma hur sökmönstret kommer att se ut. Enligt nya ALF ska försäkringen vara en månadsförsäkring i stället för en veckoförsäkring och längsta möjliga ansökningstid ändras från nio till tre månader.

Beräkningen utgår från att ersättningssökande gör en ansökan per kalendermånad för en kalendermånad i taget. Vid beräkningen har inte någon hänsyn tagits till återkrav. Jämförelse har gjorts av skill- naden mellan vilken arbetslöshetsersättning som sökanden fick ut- betalt för en sådan fyraveckorsperiod och vad som skulle ha betalats ut om den förra fyraveckorsperiodens utbetalning hade upprepats. Utifrån dessa förutsättningar har beräkningen visat att ett sådant förfarande, en genomsnittlig fyraveckorsperiod under 2022, skulle leda till att preliminär arbetslöshetsersättning betalas ut med ett för högt belopp till drygt en tredjedel av ersättningssökandena. I knappt en tredjedel av fallen skulle mottagarna, enligt denna beräkning, få rätt belopp utbetalt till sig och i ungefär en tredjedel av fallen skulle beloppet bli för lågt. Detta skulle innebära att preliminär arbets- löshetsersättning skulle betalas ut med cirka 235 miljoner kronor för mycket avseende de som skulle få för mycket och cirka 205 miljoner kronor för lite avseende de som skulle få för lite. Totalt, för stats- kassan, innebär det cirka 30 miljoner kronor för mycket utbetalat jämfört med den faktiska utbetalningen. Dessa 30 miljoner kronor motsvarar ungefär tre procent av de faktiska genomsnittliga utbetal- ningarna per fyraveckorsperiod.

Eftersom det är svårt att veta hur sök- och utbetalningsmönstret kommer att se ut i förhållande till nya ALF, bl.a. avseende handlägg- ningsbestämmelser, nedtrappningsstruktur och differentiering av er- sättningsperioder, finns det ett stort mått av osäkerhet angående hur

147

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

beräkningarna kommer att överensstämma med faktiska ansökningar och utbetalningar av arbetslöshetsersättning.

Enligt beräkningarna skulle drygt en tredjedel av mottagarna alltså få för mycket ersättning utbetald vid en utbetalning genom en repe- tering och drygt en tredjedel av den gruppen, i sin tur, skulle inte ha fått någon arbetslöshetsersättning alls i nästkommande ”månad”.

Preliminär arbetslöshetsersättning, genom en repetering av utbetalningen av arbetslöshetsersättning vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället

Som utredningen anfört är frågan om en utbetalning av preliminär arbetslöshetsersättning, genom en repetering av utbetalningen av arbetslöshetsersättning vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället, är en lämplig åtgärd.

En första fråga är om den grupp som fick arbetslöshetsersättning utbetald vid det senaste utbetalningstillfället är en lämplig grupp för en preliminär arbetslöshetsersättning.

De av IAF gjorda beräkningarna, redovisade ovan, ger, enligt ut- redningens mening, stöd för att anta att en mycket stor andel av de som fick arbetslöshetsersättning vid det senaste ordinarie utbetalnings- tillfället skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning även vid det ordi- narie utbetalningstillfälle som inte kunnat verkställas.

Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att en möj- lighet att besluta om en preliminär arbetslöshetsersättning till denna grupp skulle vara en lämplig åtgärd för att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningarna när en arbetslöshetskassa blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

Nästa fråga är då om en repetering av de belopp som senast betala- des ut är det lämpligaste alternativet såvitt avser ersättningens storlek. Ett alternativ skulle kunna vara att till den aktuella gruppen i stället lämna ersättning med ett bestämt schablonbelopp.

Utredningen gör bedömningen, baserad på vad som framkommit av beräkningarna ovan, att en ordning med ett schablonbelopp, lika för alla, skulle leda till att de flesta som skulle ha rätt till arbetslöshets- ersättning skulle få antingen ett för högt eller ett för lågt belopp, jämfört med vad de skulle ha haft rätt till om utbetalning skett med ett belopp beräknat enligt villkoren i nya ALF. En utbetalning med ett schablonbelopp förutsätter dessutom, liksom för andra utbetal-

148

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

ningar, att utbetalningsuppgifter finns tillgängliga. Dessa uppgifter finns på de tidigare underlagen som sänts till ramavtalsbanken och Arbetsförmedlingen. Mot bakgrund av detta, samt att en preliminär arbetslöshetsersättning motsvarande den senaste utbetalda arbets- löshetsersättningen sannolikt skulle leda till färre kompletterande utbetalningar och återkrav, bedömer utredningen att preliminär arbets- löshetsersättning med samma belopp som den senaste utbetalda arbets- löshetsersättningen vid ett ordinarie utbetalningstillfälle, är en admi- nistrativt effektivare åtgärd än att ett schablonbelopp lämnas.

Utredningen gör således bedömningen att en preliminär arbets- löshetsersättning med ett fast schablonbelopp, lika för alla, riskerar att leda till fler ”felaktiga” beslut i relation till villkoren i nya ALF jämfört med en ordning där den senaste genomförda utbetalningen repeteras. Utredningen anser därmed att det lämpligaste alternativet är att preliminär arbetslöshetsersättning lämnas med de belopp som var och en fick vid det senaste utbetalningstillfället.

Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att ett beslut om en preliminär arbetslöshetsersättning, som skulle innebära en repe- tering av utbetalningen av arbetslöshetsersättning vid det senaste ordi- narie utbetalningstillfället, kan bidra till att upprätthålla kontinui- teten i utbetalningarna när en arbetslöshetskassa blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

Utredningen föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i nya ALF om att en arbetslöshetskassa, som varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, kan besluta om preliminär arbetslöshetsersätt- ning och att sådan ersättning ska lämnas till de mottagare som fick arbetslöshetsersättning vid arbetslöshetskassans senaste ordinarie ut- betalningstillfälle och med det belopp som då utbetalades. Detta inne- bär att de ersättningssökande som fick arbetslöshetsersättning vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället närmast före det förhin- drade utbetalningstillfället får samma belopp utbetalt på nytt, som preliminär arbetslöshetsersättning. Utredningen återkommer till vad den omständigheten att arbetslöshetsersättningen är preliminär får för följder för arbetslöshetskassan och för de som fått preliminär arbetslöshetsersättning, t.ex. i form av återkrav m.m.

En repetering av utbetalningen som genomfördes vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället förutsätter att uppgifter om den ut- betalningen är sparade och åtkomliga så att Arbetsförmedlingen, som

149

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

utbetalar statsbidrag till arbetslöshetskassornas kostnader för beslu- tad arbetslöshetsersättning har eller kan få rätt information för att kunna repetera utbetalningen. Detsamma gäller för ramavtalsbanken som slutligen överför arbetslöshetsersättningen till mottagarna. Upp- gifterna måste med andra ord finnas sparade och tillgängliga antingen hos den drabbade arbetslöshetskassan eller hos Arbetsförmedlingen eller ramavtalsbanken. Detta är något som arbetslöshetskassorna bör ta i beaktande i sin kontinuitetshantering och samverka om med de relevanta aktörerna. Det kan även finnas anledning för arbetslöshets- kassorna att se över sina ramavtal med ramavtalsbanken. Preliminär arbetslöshetsersättning kan komma att lämnas till personer som inte begärt arbetslöshetsersättning för den aktuella perioden (se nedan) eller som inte längre uppfyller de allmänna villkoren. Sådan ersätt- ning kan även komma att lämnas med belopp som inte motsvarar vad mottagarna ansökt om eller har rätt till. Den arbetslöshetsersättning som en förhindrad arbetslöshetskassa beslutar om är som redan an- förts därför just en preliminär arbetslöshetsersättning.

Ordinarie utbetalningstillfälle

Den föreslagna ordningen innebär att arbetslöshetskassan behöver identifiera sitt senaste ordinarie utbetalningstillfälle då utbetalning genomförts. Med senaste ordinarie utbetalningstillfälle avses arbets- löshetskassans senaste planerade och genomförda utbetalning av arbetslöshetsersättning före det ordinarie utbetalningstillfälle då arbets- löshetskassan blev förhindrad att verkställa utbetalning av arbets- löshetsersättning.

Det är arbetslöshetskassan själv som beslutar om när utbetalning av arbetslöshetsersättning ska ske. Arbetslöshetskassorna ska planera för sina utbetalningar och informera Arbetsförmedlingen om sin tids- plan enligt 5 § Arbetsförmedlingens föreskrifter om statsbidrag till arbetslöshetskassor (AFFS 2023:2). Utredningen har fått information om att en sådan utbetalningsplan även lämnas till ramavtalsbanken. Utredningen bedömer att arbetslöshetskassan mot denna bakgrund bör kunna identifiera vilket utbetalningstillfälle som varit arbetslös- hetskassans senast genomförda ordinarie utbetalningstillfälle.

Det bör dock påpekas att beroende på hur arbetslöshetskassan pla- nerar för sina utbetalningar av arbetslöshetsersättning kommer detta

150

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

att påverka hur många mottagare som kommer att omfattas av ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning. En ansökan om arbets- löshetsersättning ska enligt nya ALF avse en månad och utbetalning av beviljad arbetslöshetsersättning kommer därmed att avse en tids- period om en månad. Om en arbetslöshetskassa som huvudregel plane- rar för ett utbetalningstillfälle per månad kommer alla de som fick arbetslöshetsersättning vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället omfattas av ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning. Om arbetslöshetskassan i stället väljer t.ex. att ha två planerade utbetal- ningstillfällen per månad kommer endast den andel av arbetslöshets- kassans ersättningssökande som fick sin arbetslöshetsersättning vid det senaste av dessa två tillfällen att omfattas av ett beslut om en pre- liminär arbetslöshetsersättning.

Sökande som inte fått arbetslöshetsersättning vid föregående ordinarie utbetalningstillfälle omfattas inte

Förslaget om en möjlighet för en arbetslöshetskassa att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning innebär att en ersättningssökande, vars rätt till arbetslöshetsersättning ännu inte beslutats, eller där be- slut om rätt till arbetslöshetsersättning fattats efter det senaste ordi- narie utbetalningstillfället, inte omfattas av ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning. Det gäller även en ersättningssökande som inte fick arbetslöshetsersättning utbetald vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället, t.ex. på grund av sjukdom, arbete eller annat hinder. Dessa ersättningssökande kan få arbetslöshetsersättning ut- betalad när arbetslöshetskassan inte längre är förhindrad.

Om en arbetslöshetskassa som blivit förhindrad att betala ut arbets- löshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle inte ges någon möjlighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning blir följ- den att ingen av de ersättningsberättigade får någon arbetslöshets- ersättning till sin försörjning förrän förhindret upphört. Detta skulle drabba både individer och samhällsekonomin negativt. Utredningens förslag om en preliminär arbetslöshetsersättning syftar till att minska sådana effekter. Om enskilda som är utan arbete inte kan få arbets- löshetsersättning är det sannolikt att antalet ansökningar om försörj- ningsstöd ökar, vilket därmed ökar belastningen på kommunerna. Omständigheten att vissa inte omfattas av en preliminär arbetslös- hetsersättning innebär inte, enligt utredningens uppfattning, att en

151

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

preliminär arbetslöshetsersättning inte kan anses vara en ändamåls- enlig åtgärd. Vid en proportionalitetsbedömning anser utredningen att det väger tyngre att preliminär arbetslöshetsersättning kan läm- nas till flertalet enskilda som har rätt till arbetslöshetsersättning.

Problemet med att t.ex. nya ersättningssökande inte omfattas av en preliminär arbetslöshetsersättning, som lämnas med det belopp som betalades ut vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället, skulle heller inte kunna åtgärdas genom att den preliminära arbetslöshets- ersättningen i stället skulle utgå med ett schablonbelopp.

Bör det finnas en möjlighet att kunna undanta vissa personer?

Förslaget om preliminär arbetslöshetsersättning innebär att ersättning lämnas till samtliga mottagare som omfattades av den förhindrade arbetslöshetskassans senaste ordinarie utbetalningstillfälle. Detta inne- bär en risk för att ersättning lämnas till personer som inte har rätt till arbetslöshetsersättning för den månad som ersättningen ska anses avse (se nedan). Dessa personer har således inte fått fel belopp utan skulle inte fått någon arbetslöshetsersättning alls om förhindret inte uppstått. Dessa blir därmed återbetalningsskyldiga för den prelimi- nära arbetslöshetsersättningen (se avsnitt 6.8.3).

Vid återkrav av arbetslöshetsersättning omfattar återkravet brutto- beloppet, dvs. inklusive avdragen preliminärskatt. Det innebär att en mottagare av preliminär arbetslöshetsersättning som sedan blir åter- betalningsskyldig behöver betala tillbaka bruttobeloppet trots att han eller hon bara har erhållit nettobeloppet. Den avdragna preliminär- skatten tillgodoräknas den enskilde för inkomståret, vid beslut om slutlig skatt. Det kan innebära att den enskilde behöver begära änd- ring av beskattningen för det aktuella inkomståret i vissa fall. Frågan är då om det finns någon åtgärd som skulle kunna minska risken att en utbetalning görs till personer som inte längre hade rätt till arbets- löshetsersättning.

Utredningen har övervägt om det skulle vara möjligt för arbets- löshetskassan att undanta en person från gruppen mottagare av preli- minär arbetslöshetsersättning om det är sannolikt att han eller hon inte har rätt till arbetslöshetsersättning för den månad som den preli- minära arbetslöshetsersättningen avser.

152

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Arbetslöshetskassan skulle t.ex. kunna genomföra vissa kontroller avseende berörda mottagare vid en viss angiven tidpunkt månaden före det planerade ordinarie utbetalningstillfället. Arbetslöshetskas- sorna skulle t.ex. kunna kontrollera om mottagarna var anmälda som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En sådan avstämning skulle dock endast visa om det finns en aktuell anmälan vid just det tillfället. Den enskilde kan ha varit anmäld som arbetssökande hos Arbetsför- medlingen vid någon annan tidpunkt.

Arbetslöshetskassan skulle även kunna göra ytterligare, manuella, kontroller, t.ex gentemot Försäkringskassan om mottagaren fått annan ersättning, som föräldrapenning eller aktivitetsstöd. Kontroll skulle även kunna göras gentemot folkbokföringsregistret för att under- söka t.ex. om avlidna eller utvandrade finns bland de ersättnings- sökande som fick arbetslöshetsersättning utbetalad vid det senaste ordinarie utbetalningstillfället.

Som tidigare nämnts skulle, enligt IAF:s beräkningar, drygt en tredjedel av mottagarna av preliminär arbetslöshetsersättning få ett för högt belopp och drygt en tredjedel av den gruppen, i sin tur, inte ha fått någon arbetslöshetsersättning alls i nästkommande ”månad”. Knappt häften av de som inte skulle ha fått någon arbetslöshetsersätt- ning alls blev utskrivna från Arbetsförmedlingen vid något tillfälle ”månaden” före eller samma ”månad” som de inte fick någon ersätt- ning (41 procent).

Det finns flera osäkerheter i IAF:s underlag, bl.a. avseende hur många ersättningsdagar som är förbrukade för de som skulle komma i fråga för preliminär arbetslöshetsersättning Vid ett systemhaveri be- döms möjligheterna att förutspå att en person inte ska få arbetslöshets- ersättning nästkommande månad utifrån att de blir utskrivna från Arbetsförmedlingen eller har förbrukat samtliga ersättningsdagar be- gränsade. Uppgifterna från IAF visar på att det också är vanligt att personer pendlar mellan arbetslöshet och arbete, vilket innebär att de blir utskrivna från Arbetsförmedlingen och därefter blir inskrivna som arbetssökande på nytt inom en kort tidsperiod. Sådana mönster går inte att förutspå.

Enligt utredningens mening skulle ett sådant kontrollförfarande, som beskrivs ovan, bli omständligt och inte kunna ske på ett till- räckligt skyndsamt sätt. Det är dessutom tveksamt om den förhindrade arbetslöshetskassan skulle kunna få den information som krävs för att säkerställa att den enskilde i fråga inte skulle kunna ha rätt till

153

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

arbetslöshetsersättning. Förhindrets art kan också påverka arbets- löshetskassornas möjlighet att göra en avstämning gentemot relevanta aktörer eller system. En prövning av om vissa mottagare av prelimi- när arbetslöshetsersättning ska undantas innebär således en risk att personer, som faktiskt hade rätt till arbetslöshetsersättning, inte får del av den preliminära arbetslöshetsersättningen.

Utredningen gör bedömningen att ett kontrollförfarande riskerar att ytterligare fördröja utbetalningen för samtliga mottagare i den aktuella gruppen. Behovet av skyndsamhet och beskrivna problem att med träffsäkerhet genomföra ett kontrollförfarande gör att ut- redningen bedömer det olämpligt att arbetslöshetskassan ges möjlig- het att undanta personer från beslutet om preliminär arbetslöshets- ersättning.

Preliminär arbetslöshetsersättning kan endast lämnas när en arbets- löshetskassa är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande. Alternativet, när arbetslöshetskassan är för- hindrad, är att ingen ersättning lämnas alls förrän förhindret upphört. Som utredningen redan anfört riskerar det att få ekonomiska konse- kvenser för den enskilde och i förlängningen kan det belasta andra aktörer, t.ex. kommunerna i det fall den enskilde behöver bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.

Sökande som får arbetslöshetsersättning enligt nuvarande reglering omfattas inte

I propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) föreslås att nya ALF ska träda i kraft den 1 oktober 2025. Genom ikraftträdandet av lagen upphävs nuvarande ALF. I förslaget till övergångsbestämmelser, tredje punkten, anges att den upphävda lagen dock fortfarande gäller för den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet. Förslaget innebär att den nuvarande lagen under en period kommer att vara tillämplig för vissa sökande samtidigt som den nya lagen gäller för andra sökande.

Den redovisade övergångsbestämmelsen innebär alltså att arbets- löshetskassorna under en tid kommer att handlägga ärenden om arbets- löshetsersättning enligt två olika regleringar. Denna dubbla reglering kommer, såvitt utredningen förstår, kräva att arbetslöshetskassorna har två ärendehanteringssystem. Det ena ska kunna handlägga ären- den om och betala ut arbetslöshetsersättning enligt en veckoförsäk-

154

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

ring anpassad efter arbetad tid. Det andra ska kunna hantera en månads- försäkring baserad på inkomst. Att nuvarande ALF ska tillämpas på vissa sökande innebär att arbetslöshetskassorna kan fortsätta betala ut arbetslöshetsersättning veckovis till dessa personer samtidigt som de betalar ut arbetslöshetsersättning som avser en eller flera månader enligt nya ALF.

IAF har gjort en uppskattning av hur stor andel av de som får arbetslöshetsersättning utbetald (inklusive de som har karens) som kommer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nya ALF och en upp- skattning av antalet som får arbetslöshetsersättning utbetald som kom- mer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nuvarande reglering. Upp- skattningen baseras på data för åren 2015–2023, med undantag av ersättningsperioder som beviljades under pandemin åren 2020–2021. Den faktiska andelen och det faktiska antalet kommer sannolikt att skilja sig från de uppskattade värdena. De främsta osäkerhetsfaktorerna är hur inflödet och utflödet av ersättningstagare kommer utveckla sig, vilket bl.a. påverkas av arbetsmarknadens utveckling. Uppskatt- ningen utgår från att eventuella nyprövningar av ersättningsperioder efter den 1 oktober 2025 kommer ske enligt nya ALF. Enligt upp- skattningen kommer i oktober 2027 cirka 90 procent av de som uppbär arbetslöshetsersättning omfattas av regleringen i nya ALF (se figur 6.1).

Figur 6.1 Sökande med arbetslöshetsersättning från de olika regelverken

100%									100 000
					97%		99%	100%
90%									90 000
				93%
	79 000
80%									80 000
70%									70 000
		74%
60%									60 000
50%									50 000
40%									40 000
30%									30 000
		25 000
20%									20 000
				7 500
10%									10 000
	9%				2 600		1 000	450
0%										-
	okt-25	okt-26		okt-27	okt-28		okt-29	okt-30
			Andel nya regelverket			Antal tidigare regelverk

Källa: IAF.

155

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

Utredningens förslag om en möjlighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning utgår från regleringen i nya ALF om att en ansökan om arbetslöshetsersättning ska avse en månad och att arbets- löshetskassorna kommer att betala ut arbetslöshetsersättning som avser en eller flera månader. Sådana utbetalningar skulle i och för sig, som anförts ovan, kunna göras flera gånger per månad, dvs. för olika grupper av sökanden. Såvitt avser arbetslöshetsersättning som ut- betalas enligt den nuvarande lagen antar utredningen att det fortsatt kommer att ske veckovis. Utredningen gör bedömningen att en åt- gärd som innebär att preliminär arbetslöshetsersättning lämnas med de senast utbetalda månadsbeloppen vid ett ordinarie utbetalnings- tillfälle inte är praktiskt tillämpbar på den nuvarande veckoförsäk- ringen.

Utredningen bedömer vidare att behovet av en preliminär arbets- löshetsersättning bör vara mindre för de ersättningstagare som får arbetslöshetsersättning med veckoutbetalning då tidsperioden sedan den senaste utbetalningen sannolikt inte är lika omfattande som för de som får månadsvisa utbetalningar.

Utredningen anser med beaktande av ovan anförda omständig- heter att möjligheten att besluta om preliminär arbetslöshetsersätt- ning endast bör införas i nya ALF och därmed enbart gälla de som omfattas av den nya lagen och inte de ersättningstagare på vilka den gamla upphävda lagen ska tillämpas.

För att en arbetslöshetskassa ska kunna tillämpa möjligheten att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning behöver den kunna sär- skilja arbetslöshetsersättning som lämnats enligt nuvarande ALF och nya ALF. Ett sådant särskiljande kan uppnås genom att arbetslöshets- kassan t.ex. skickar separata filer till ramavtalsbanken för respektive arbetslöshetsersättning under den tid som arbetslöshetskassan fort- satt betalar ut arbetslöshetsersättning enligt nuvarande ALF.

Tidpunkten för ett ikraftträdande av regleringen om preliminär arbetslöshetsersättning bör anpassas till när regleringen kan uppskat- tas omfatta de flesta ersättningssökandena.

156

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Arbetslöshetskassan ska vara förhindrad

För att en arbetslöshetskassa ska kunna använda möjligheten att be- sluta om preliminär arbetslöshetsersättning ska arbetslöshetskassan vara förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

Utredningen anser att det saknar betydelse om förhindret har or- sakats av yttre eller inre faktorer. Som beskrivits kan det vara fråga om yttre faktorer som t.ex. ett cyberangrepp eller en naturkatastrof. Det kan också vara fråga om inre faktorer som t.ex. att personalen inte är tillgänglig eller en it-incident som orsakats av interna om- ständigheter. Det ligger i sakens natur att det ska vara fråga om en situation som avviker från det normala för verksamheten. Med det normala för en arbetslöshetskassas verksamhet menas att arbetslös- hetskassan kan fullgöra sitt uppdrag enligt gällande rätt, på ett väl fungerande sätt och utan större brister. Långa handläggningstider som en följd av ärendeanhopning, regeländringar eller utvecklingsarbete är exempel på normala inslag i verksamheten som inte kan anses utgöra förhinder för arbetslöshetskassorna att betala ut arbetslöshetsersätt- ning i den mening som nu avses. Omständigheter som kan hanteras med arbetsledning och organisering eller inom ramen för samverkan mellan arbetslöshetskassorna (se avsnitt 4.5) bör inte heller leda till att ett förhinder uppstår.

För att arbetslöshetskassan ska kunna besluta om preliminär arbets- löshetsersättning ska arbetslöshetskassan vara faktiskt förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle. Med utbetalning avses åtgärder som innebär att beslutad arbetslös- hetsersättning faktiskt kommer betalningsmottagaren tillhanda, se vidare avsnitt 3.5.

Enligt 10 kap. 6 § nya ALF får en arbetslöshetskassa under vissa förutsättningar fatta interimistiska beslut. I bestämmelsen anges att arbetslöshetskassan får besluta i fråga om arbetslöshetsersättning för tid fram till dess att ett ärende har avgjorts slutligt, om det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om sökanden har rätt till arbetslöshets- ersättning, är sannolikt att sökanden har sådan rätt, och är av väsent- lig betydelse för sökanden. Ett sådant interimistiskt beslut får meddelas även när det står klart att sökanden har rätt till arbetslöshetsersättning men då ersättningens storlek inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål. Den nu föreslagna möjligheten att besluta om preliminär

157

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

arbetslöshetsersättning skiljer sig väsentligt från möjligheten fatta ett interimistiskt beslut om arbetslöshetsersättning. I det sistnämnda fallet är det fråga om en individuell bedömning i sökandes ärende om arbets- löshetsersättning. Möjligheten att besluta om preliminär arbetslöshets- ersättning innehåller ingen individuell bedömning och är avsedd att användas när arbetslöshetskassan inte har möjlighet att betala ut arbets- löshetsersättning på grund av den blivit förhindrad att faktiskt göra det. I det läget går det inte att betala ut arbetslöshetsersättning i enlig- het med beslut som redan fattats och inte heller att betala ut arbets- löshetsersättning enligt ett interimistiskt beslut.

Arbetslöshetskassorna beslutar om preliminär arbetslöshetsersättning

Utredningen har övervägt om arbetslöshetskassorna själva ska kunna fatta ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning eller om en statlig myndighet ska fatta ett sådant beslut.

Enligt 1 § LAK är det arbetslöshetskassorna som handhar arbets- löshetsförsäkringen. Förslaget om att preliminär arbetslöshetsersätt- ning ska kunna beslutas i vissa fall innebär en ny, i lag reglerad, möjlig- het att lämna arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att det är lämpligt att det är arbetslöshetskassorna som fattar beslut om att an- vända denna möjlighet. Ett sådant beslut kan fattas inom den ordi- narie strukturen och ansvarsfördelningen för arbetslöshetsförsäk- ringen. Beslutet kan på så vis fattas skyndsamt. Enligt utredningens mening är det arbetslöshetskassorna som känner sin verksamhet bäst och de har troligtvis bäst kännedom om när förhindret kan tänkas upphöra. Det är den arbetslöshetskassa som har drabbats av ett för- hinder som behöver hantera följderna av att utbetalning inte kunnat ske på grund av förhindret och som, om preliminär arbetslöshets- ersättning lämnats, därefter ska utreda rätten till arbetslöshetsersätt- ning och fastställa slutlig arbetslöshetsersättning samt hantera kom- pletterande utbetalningar och återkrav (se avsnitt 6.8.2 och 6.8.3.).

Utredningen föreslår därför att det är den förhindrade arbetslös- hetskassan som ska kunna fatta beslut om preliminär arbetslöshets- ersättning.

För att en arbetslöshetskassa ska kunna besluta om preliminär arbetslöshetsersättning krävs, som anförts ovan, att arbetslöshets- kassan varit förhindrad att genomföra den planerade ordinarie utbetal-

158

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

ningen. Utredningen föreslår att ett beslut om preliminär arbetslöshets- ersättning ska kunna fattas tidigast efter att en viss tid förflutit efter det ordinarie utbetalningstillfälle som arbetslöshetskassan varit för- hindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid (se nästa under- avsnitt). Arbetslöshetskassan behöver således göra en bedömning av när förhindret kan antas upphöra. Bedömningen innefattar övervägan- den om de omständigheter som förorsakat förhindret och när det kan antas bli möjligt att verkställa de betalningar som förhindrats.

Det är arbetslöshetskassorna som handlägger och beslutar i ären- den när enskilda ansöker om arbetslöshetsersättning. Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning skiljer sig från denna ordning på så sätt att enskilda inte ansöker om preliminär arbetslöshetsersätt- ning. Det är i stället en arbetslöshetskassa som på eget initiativ har en möjlighet under vissa förutsättningar att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Det handlar således inte om individuella be- slut i enskildas ersättningsärenden. Ett beslut om preliminär arbets- löshetsersättning bör fattas av arbetslöshetskassan enligt arbetslös- hetskassans fastställda beslutsordning. Det är därmed upp till varje enskild arbetslöshetskassa att bestämma hur ett sådant beslut ska fattas. Arbetslöshetskassorna kan behöva införa särskilda regler för hur ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning ska fattas.

Den föreslagna regleringen kommer, som redan anförts, rimligen innebära att preliminär arbetslöshetsersättning i vissa fall kommer att lämnas till mottagare som inte uppfyller villkoren för arbetslöshets- ersättning enligt nya ALF. Ett beslut om preliminär arbetslöshets- ersättning bör därför grundas på väl avvägda bedömningar.

Det är upp till varje enskild arbetslöshetskassa att konstatera att den är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning och om beslut om preliminär arbetslöshetsersättning bör fattas.

Utredningen anser att det är lämpligt att arbetslöshetskassorna arbetar med informationsgivning om att preliminär arbetslöshets- ersättning kan komma att lämnas och vad det innebär.

Utredningen anser också att det är angeläget att IAF, inom ramen för sitt tillsynsuppdrag, följer händelseutvecklingen hos den eller de drabbade arbetslöshetskassorna, däribland planerade och vidtagna åt- gärder för att förhindret ska upphöra. IAF kan även utvärdera till- lämpningen av möjligheten för arbetslöshetskassorna att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Tillämpningen kan vara föremål för IAF:s tillsyn och Justitieombudsmannens granskning.

159

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

När beslut om preliminär arbetslöshetsersättning ska kunna ske

Om en arbetslöshetskassa varit förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle, men förhindret upp- hör relativt snabbt, kan det hanteras genom förskjutna utbetalningar. I situationer med kortvarigare förhinder blir det enligt utredningens mening varken hanterbart eller kostnadseffektivt för en arbetslöshets- kassa att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning.

Ett beslut om att preliminär arbetslöshetsersättning ska lämnas leder till en administrativ börda för arbetslöshetskassorna. Som fram- går nedan föreslår utredningen att arbetslöshetskassan ska utreda om mottagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning och i så fall beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning. Det kan innebära att arbetslöshetskassan i vissa fall behöver besluta om återkrav av ut- betald ersättning och i andra fall behöver göra kompletterande ut- betalningar, se vidare i avsnitt 6.8.2 och 6.8.3.

Det merarbete som blir följden av att preliminär arbetslöshets- ersättning lämnas behöver stå i rimlig proportion till den nytta och effekt som det faktiskt ger. Den ökade påfrestningen behöver i sin tur ställas i relation till effekten av att inte vidta någon åtgärd alls, om arbetslöshetskassan blivit förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

Enskilda som är arbetslösa och får arbetslöshetsersättning ska kunna förutsätta att utbetalningar sker kontinuerligt. Det är därför väsent- ligt att ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning inte dröjer alltför länge. Utredningen gör bedömningen att arbetslöshetskassorna bör kunna ta ett sådant beslut när 14 kalenderdagar passerat efter det ordinarie utbetalningstillfälle som arbetslöshetskassan varit förhind- rad att betala ut arbetslöshetsersättning vid, under förutsättning att arbetslöshetskassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning. Utredningen föreslår att en sådan reglering införs i nya ALF.

Det bör införas en begränsning och föreskriftsrätt

Som utredningen angett är det viktigt att kontinuiteten i utbetalning av arbetslöshetsersättning kan upprätthållas även om en arbetslöshets- kassa blir förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordi- narie utbetalningstillfälle. Detta innebär dock, enligt utredningens

160

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

mening, inte att ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning skulle innebära ett avsteg från arbetslöshetsförsäkringens grundläggande prin- ciper. Utredningen föreslår att arbetslöshetskassan så snart det är möjligt ska utreda rätten till arbetslöshetsersättning och om sådan rätt finns fastställa den enskildes slutliga rätt till arbetslöshetsersätt- ning, se avsnitt 6.8.2. Förslaget om att en förhindrad arbetslöshets- kassa ska ges en möjlighet att lämna preliminär arbetslöshetsersätt- ning syftar till att begränsa negativa konsekvenser för enskilda då arbetslöshetskassan blivit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersätt- ning. Om en arbetslöshetskassa ges en möjlighet att besluta om preli- minär arbetslöshetsersättning flera gånger i rad ökar belastningen avseende den slutliga handläggningen om att fastställa rätten till arbets- löshetsersättning. Den slutliga handläggningen riskerar att bli om- fattande och därmed svår för arbetslöshetskassan att hantera.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör införas en be- gränsning av hur ofta en arbetslöshetskassa kan använda sig av möjlig- heten att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Möjligheten bör lämpligen begränsas till högst en gång per kalenderår. Utredningen föreslår därför att det införs en sådan reglering. Detta ger, enligt ut- redningens mening, en möjlighet för arbetslöshetskassorna att an- vända förfarandet samtidigt som rättssäkerheten och försäkringens grundläggande principer värnas.

Omständigheter av olika slag som leder till förhinder för arbets- löshetskassorna att betala ut arbetslöshetsersättning är dock svåra att förutse. Förhållandena skulle kunna vara sådana att det uppstår flera förhinder av aktuellt slag för en och samma arbetslöshetskassa under ett kalenderår. Det kan innebära att det uppstår ett behov av att kunna lämna preliminär arbetslöshetsersättning flera gånger samma kalenderår. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas fler gånger per kalenderår.

Den preliminära arbetslöshetsersättningen ska avse en viss period

Utredningen föreslår att en arbetslöshetskassa som beslutat om preli- minär arbetslöshetsersättning till en mottagare så snart det är möjligt ska utreda om mottagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning och

161

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

i så fall beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning enligt nya ALF, se avsnitt 6.8.2. Den preliminära arbetslöshetsersättningen behöver avse arbetslöshetsersättning för en viss tidsperiod för att arbetslöshetskassan ska kunna göra detta.

Som anges ovan gör utredningen bedömningen att en preliminär arbetslöshetsersättning med det senaste utbetalda arbetslöshetsersätt- ningsbeloppet sannolikt skulle leda till färre kompletterande utbetal- ningar och återkrav. Denna bedömning bygger på att den period som den preliminära arbetslöshetsersättningen ska avse ligger nära i tid till den föregående genomförda ordinarie utbetalningen. Utredningens förslag om preliminär arbetslöshetsersättningen förutsätter även att arbetslöshetskassan har identifierat det ordinarie utbetalningstillfälle som arbetslöshetskassan blivit förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning vid. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är lämp- ligt att den preliminära arbetslöshetsersättningen ska anses avse arbets- löshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshetskassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbets- löshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle.

6.8.2 Slutlig handläggning

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att en arbetslöshets- kassa som lämnat preliminär arbetslöshetsersättning till en mot- tagare så snart det är möjligt ska utreda om mottagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning den månad som den preliminära arbets- löshetsersättningen avser och i så fall beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning.

Förslaget om en möjlighet för arbetslöshetskassorna att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning kan leda till att sådan ersättning lämnas till mottagare trots att han eller hon inte hade rätt till arbets- löshetsersättning, eller att ersättning lämnas med ett för högt eller lågt belopp. Syftet med förslaget är att upprätthålla arbetslöshets- försäkringens kontinuitet och legitimitet även om det uppstår för- hinder med handläggningen eller i utbetalningsflödet.

Det är angeläget att utbetalningar från de sociala trygghetssyste- men är korrekta och görs till personer som har rätt till ersättningen.

162

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Förslaget om preliminär arbetslöshetsersättning påverkar inte arbets- löshetskassans uppdrag att besluta om arbetslöshetsersättning enligt villkoren i nya ALF.

Enligt utredningens mening ska därför en arbetslöshetskassa som beslutat om preliminär arbetslöshetsersättning utreda om de som fått preliminär arbetslöshetssättning över huvud taget hade rätt till arbets- löshetsersättning enligt de ordinarie villkoren i nya ALF. Om så visar sig inte vara fallet ska arbetslöshetskassan besluta om återkrav, se nedan. För de som arbetslöshetskassan finner hade rätt till arbets- löshetsersättning enligt de ordinarie villkoren ska arbetslöshetskassan beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning enligt nya ALF. Denna ordning följer av att det just är fråga om en preliminär arbets- löshetsersättning. En särskild bestämmelse om skyldighet att utreda rätten till arbetslöshetsersättning bör därför införas i nya ALF.

Såvitt avser de som hade rätt till arbetslöshetsersättning, kan den fortsatta handläggningen leda till beslut om kompletterande utbetal- ningar, om den preliminära arbetslöshetsersättningen lämnats med ett för lågt belopp. Om preliminär arbetslöshetsersättning lämnats med ett för högt belopp ska återkrav ske, se nedan. Vid utredningen ska arbetslöshetskassan utgå från att den preliminära arbetslöshetsersätt- ningen avser arbetslöshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshetskassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersätt- ning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle (se avsnitt 6.8.1).

Följande exempel kan illustrera förslaget. Antag att sökanden i februari (månad 2) ansöker om arbetslöshetsersättning för januari (månad 1). Om möjligt beviljas och görs utbetalning av denna arbets- löshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle i slutet av febru- ari (månad 2). Sökanden ansöker om arbetslöshetsersättning även för februari (månad 2), men något inträffar som gör att arbetslöshets- kassan blir förhindrad att handlägga ärenden om arbetslöshetsersätt- ning och därmed att verkställa någon utbetalning av arbetslöshets- ersättning vid nästkommande ordinarie utbetalningstillfälle, mars (månad 3), och beslutar därför, efter 14 dagar, om utbetalning av preli- minär arbetslöshetsersättning. När arbetslöshetskassan sedan ska ut- reda rätten till arbetslöshetsersättning enligt villkoren i nya ALF ska arbetslöshetskassan vid sin bedömning och beräkning utgå från att den preliminära arbetslöshetsersättningen avsett februari (månad 2).

163

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

6.8.3 Preliminär arbetslöshetsersättning ska kunna återkrävas

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att en mottagare som fått preliminär arbetslöshetsersättning är återbetalningsskyldig, med hela beloppet om rätt till arbetslöshetsersättning inte funnits eller till den del ersättning lämnats med ett för högt belopp. Om mottagaren är återbetalningsskyldig ska arbetslöshetskassan be- sluta att återkräva beloppet. Ett beslut om återkrav ska innehålla uppgifter om det belopp som ska betalas tillbaka och när beloppet senast ska betalas.

Vid sin utredning om en person, som fått preliminär arbetslöshets- ersättning, hade rätt till arbetslöshetsersättning kan arbetslöshets- kassan komma fram till att personen inte begärt ersättning för den månad som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser. Arbets- löshetskassan kan också komma fram till att mottagaren visserligen begärt arbetslöshetsersättning men av något skäl inte hade rätt till arbetslöshetsersättning den aktuella månaden. Det kan också visa sig att den preliminära arbetslöshetsersättningen som lämnats är högre än den slutliga arbetslöshetsersättningen som bestämts enligt nya ALF.

Arbetslöshetsersättningen är statligt finansierad. För att bibehålla förtroendet för de sociala trygghetssystemen är det väsentligt att er- sättningar kan återkrävas, om det konstaterats att mottagaren inte haft rätt till den. Detta gäller enligt utredningens mening även för en preliminär arbetslöshetsersättning, trots att mottagaren inte handlat fel på något sätt. En preliminär arbetslöshetsersättning är just preli- minär och beslutas av arbetslöshetskassan och lämnas utan individu- ell bedömning. Om det visar sig vid slutlig handläggning att mot- tagaren av preliminär arbetslöshetsersättning inte skulle ha haft rätt till arbetslöshetsersättning för den period som den preliminära arbets- löshetsersättningen avser är det rimligt att den ersättningen återbetalas. Om det visar sig vid slutlig handläggning att mottagaren av preli- minär arbetslöshetsersättning fått ett högre belopp än han eller hon hade rätt till bör mellanskillnaden återbetalas.

Enligt 8 kap. 1 § nya ALF är en mottagare av arbetslöshetsersätt- ning återbetalningsskyldig om mottagaren, genom att lämna oriktiga uppgifter eller inte lämna de uppgifter och göra de anmälningar som

164

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

mottagaren är skyldig att göra eller på något annat sätt, har orsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Det- samma gäller om arbetslöshetsersättning i annat fall har lämnats fel- aktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren har insett eller skäligen borde ha insett detta, dvs. inte har varit i god tro om ut- betalningens riktighet. Enligt 8 kap. 2 § nya ALF ska arbetslöshets- kassan, om en mottagare av arbetslöshetsersättning är återbetalnings- skyldig, besluta att återkräva det felaktigt utbetalda beloppet.

De regler om återbetalning som finns i nya ALF är dock inte till- lämpliga om mottagaren av preliminär arbetslöshetsersättning inte hade rätt till arbetslöshetsersättning den månad som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser eller hade rätt till ett lägre belopp. Den enskilde har i en sådan situation inte själv förorsakat att arbets- löshetsersättning lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Situa- tionen skiljer sig alltså från gällande grunder för återbetalningsskyl- dighet, som innebär att mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att göra de anmälningar som mottagaren varit skyldig att göra. Förslaget om preliminär arbetslöshetsersättning innebär även att när arbetslöshetskassan beslutar om preliminär arbetslöshetsersätt- ning kan den ersättningen inte anses vara felaktig eller ha lämnats med ett för högt belopp vid utbetalningstillfället. Utredningen bedömer därför att det inte heller går att använda den återbetalningsgrunden att ersättningen har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren har insett eller skäligen borde ha insett detta.

Utredningen föreslår att det införs en reglering i nya ALF om att en mottagare av preliminär arbetslöshetsersättning ska vara återbetal- ningsskyldig, om mottagaren inte haft rätt till arbetslöshetsersättning eller om mottagaren fått ersättning med för högt belopp för den aktu- ella månaden som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser. Arbetslöshetskassan ska då återkräva den preliminära arbetslöshets- ersättningen med motsvarande belopp.

Ett beslut om återkrav ska innehålla uppgifter om det belopp som ska betalas tillbaka och när beloppet senast ska betalas.

165

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

6.8.4 Viss reglering om återkrav är tillämplig för preliminär arbetslöshetsersättning

Utredningens förslag: Det införs en upplysningsbestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att bestämmel- serna i

– 8 kap. 3 § om avbetalning och anstånd,

– 8 kap. 4 § om dröjsmålsränta,

– 8 kap. 5 § om att avstå från återkrav, och

– 8 kap. 7 § om exekutionstitel

även är tillämpliga vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning.

I 8 kap. nya ALF finns bestämmelser om avbetalning, anstånd och exekutionstitel. Vidare finns där bestämmelser om dröjsmålsränta samt om att en arbetslöshetskassa får besluta om att helt eller delvis avstå från ett återkrav.

Arbetslöshetskassan får enligt 8 kap. 3 § nya ALF träffa avtal med den återbetalningsskyldige om avbetalning av ett återkrav av arbets- löshetsersättning eller bevilja den återbetalningsskyldige anstånd med betalningen. Anståndsränta ska då tas ut på det obetalda beloppet från den dag då avtalet om avbetalningsplan träffades eller anståndet be- viljades. I förarbetena till nya ALF (prop. 2023/24:128, s. 294) anförs att en möjlighet till avbetalning och anstånd kan ge bättre förut- sättningar för återbetalningar än om verkställighetsåtgärden vidtas omedelbart. Om den återbetalningsskyldige kan beviljas anstånd eller dela upp återbetalningen kan det resultera i att den återbetalnings- skyldige har större möjligheter att betala tillbaka hela eller delar av beloppet.

Om ett belopp som har återkrävts inte har betalats i rätt tid, ska enligt 8 kap. 4 § nya ALF dröjsmålsränta, enligt räntelagen (1975:635), tas ut på det obetalda beloppet. Detsamma gäller när den återbetalnings- skyldige har träffat avtal om en avbetalningsplan eller har beviljats an- stånd med betalningen och betalning inte sker inom den tid som följer av avtalet eller beslutet om anstånd. Syftet med att ta ut dröjsmåls- ränta är att sträva efter att säkerställa att återkrävda belopp betalas tillbaka så snart som det är möjligt (prop. 2023/24:128, s. 295).

166

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

Enligt 8 kap. 5 § nya ALF får arbetslöshetskassan om det med hänsyn till den återbetalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra omständigheter finns särskilda skäl för det, besluta om att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning eller ränta. I förarbetena anges att det kan finnas situationer då det skulle vara oskäligt att kräva tillbaka utbetalad arbetslöshetsersättning och att när en fråga om att avstå från återkrav väcks ska en helhets- bedömning göras i varje enskilt fall. Exempel på omständigheter som kan tas med i bedömningen är långvarig betalningsoförmåga, allvar- lig sjukdom eller andra sociala skäl (prop. 2023/24:128, s. 296).

Arbetslöshetskassans beslut om återkrav av arbetslöshetsersätt- ning, ränta och dröjsmålsränta ska enligt 8 kap. 7 § nya ALF anses som ett sådant beslut av en förvaltningsmyndighet som utgör en exe- kutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 a utsökningsbalken (1981:775). För att verkställighet ska få ske hos Kronofogdemyndig- heten måste det finnas en exekutionstitel. En exekutionstitel inne- håller antingen en förpliktelse om betalning eller någon annan typ av förpliktelse. Syftet bakom bestämmelsen när den infördes i nuvarande ALF var enligt förarbetena att effektivisera förfarandet för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetalad arbetslöshetsersätt- ning. I propositionen anfördes att det fanns starka skäl för att i utsök- ningshänseende jämställa arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersättning med förvaltningsmyndighets beslut (prop. 2021/22:206 s. 20).

Utredningen kan konstatera att ovan återgivna bestämmelser blir tillämpliga även vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att det i nya ALF införs en bestämmelse som upplyser om detta och att bestämmelsen placeras i nära samband med bestämmelserna om preliminär arbets- löshetsersättning.

Som utredningen anger i avsnitt 6.8.1 innebär förslaget om en möj- lighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning att sådan er- sättning kan komma att lämnas till mottagare som inte ens har an- sökt om arbetslöshetsersättning för den månad som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser. För dessa kan en möjlighet för arbets- löshetskassan att avstå från återkrav eller att sluta avtal om en åter- betalningsplan vara särskilt viktigt. Det är inte otänkbart att en andel av dessa individer påverkas på ett uppenbart oskäligt vis. Det kan t.ex. handla om enskilda som omfattas av tidigare beslut om löneut-

167

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

mätning vars skuldbörda ökar, som direkt följd av att preliminär arbetslöshetsersättning lämnats. Det kan även handla om enskilda som har fått ett beslut om skuldsanering vars syfte undergrävs genom ett beslut om återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning. Utred- ningen anser att sådana situationer bör särskilt beaktas när en arbets- löshetskassa tillämpar 8 kap. 5 § nya ALF om återkrav, dvs. när ett återkrav på grund av dess ekonomiska verkningar bedöms som oskäligt särskilt med beaktande av att mottagaren inte ens ansökt om arbets- löshetsersättning. Det bör i en pågående skuldsanering beaktas att det är arbetslöshetskassans initiativ som påverkat gäldenärens ekonomiska situation.

6.8.5 Avdrag mot arbetslöshetsersättning

Utredningens förslag: Vid återkrav av preliminär arbetslöshets- ersättning får arbetslöshetskassan, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig, dra av det återkrävda beloppet. Avdrag får även göras för ränta som den återbetalningsskyldige ska betala.

Enligt 8 kap. 6 § nya ALF får arbetslöshetskassan vid återkrav, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är åter- betalningsskyldig, dra av ett skäligt belopp i avräkning mot det krävda beloppet. Avdrag får även göras för ränta som den återbetalnings- skyldige ska betala.

Skälen till bestämmelsen är att avdrag från utbetalningar från senare ersättning som den återbetalningsskyldige har rätt till är ett enkelt sätt för den återbetalningsskyldige att återbetala felaktigt utbetalad arbetslöshetsersättning (se prop. 2023/24:128, s. 297). Enligt propo- sitionen Ränta vid återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. (prop. 2008/09:3 s. 23) har det även visat sig vara ett effektivt sätt för arbetslöshetskassorna att få tillbaka felaktigt utbetalad arbetslöshets- ersättning. Dessa skäl gör sig, enligt utredningens mening, även gäl- lande vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning.

Vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning finns det dock skäl att göra avdragsmöjligheten striktare. Enligt utredningens mening finns det inte behov av att göra en prövning av vilket belopp som det är skäligt att göra avdrag med. Ersättningen som har lämnats är just

168

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

preliminär. Detta bör ha framgått av information från arbetslöshets- kassan. I en sådan situation bör preliminär arbetslöshetsersättning som lämnats med ett för högt belopp kunna dras av oavkortat, och utan skälighetsbedömning, från senare ersättning som den återbetalnings- skyldige har rätt till. Utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse införs i nya ALF som innebär att arbetslöshetskassan får, vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig, dra av det krävda beloppet samt ränta som den återbetalningsskyldige ska betala.

Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon skyldighet för arbetslöshetskassan att göra ett sådant avdrag, utan en möjlighet. Be- stämmelsen hindrar heller inte att t.ex. en avbetalningsplan upp- rättas eller att arbetslöshetskassan avstår från återkravet. När det gäller personer som inte längre har arbetslöshetsersättning kan beslutet i stället verkställas genom summarisk process enligt utsökningsbalken.

I avsnitt 6.8.1 framhålls vikten av att arbetslöshetskassan infor- merar om innebörden av preliminär arbetslöshetsersättning. Det är lämpligt att även informera om att ett beslut om återkrav utgör en exekutionstitel och att återkrav kan komma att verkställas genom avdrag mot kommande utbetalning av arbetslöshetsersättning, vilket kan komma att ske när en längre tid förflutit sedan den preliminära arbetslöshetsersättningen lämnats.

6.8.6 Förvaltningslagen, omprövning och överklagande

Utredningens förslag: Ett beslut om preliminär arbetslöshets- ersättning ska inte kunna omprövas eller överklagas.

Förvaltningslagen och 10 kap. nya ALF

Enligt 10 kap. 1 § nya ALF ska förvaltningslagen (2017:900) tillämpas när arbetslöshetskassan handlägger ärenden enligt nya ALF, om inget annat följer av bestämmelserna i 10 kap. eller om omprövning eller överklagande i 11 kap. nya ALF.

I förarbetena till 10 kap. 1 § nya ALF anges att när det gäller ut- trycket handlägger ärenden bör det tolkas på samma sätt som i för- valtningslagen. I förarbetena till förvaltningslagen anges att uttrycket

169

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. Handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karak- täriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd (prop. 2023/24:128 s. 347).

Utredningens förslag om preliminär arbetslöshetsersättning inne- bär att ett beslut om sådan ersättning tas på en arbetslöshetskassas eget initiativ. Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning ska då omfatta de sökande som fick arbetslöshetsersättning vid arbets- löshetskassans senaste ordinarie utbetalningstillfälle och med det be- lopp som var och en av mottagarna då fick. Vid tidpunkten för beslu- tet om den preliminära arbetslöshetsersättningen är det oklart om den som får preliminär arbetslöshetsersättning har rätt till en arbets- löshetsersättning över huvud taget och om så är fallet med vilket belopp. Förfarandet kan beskrivas som att arbetslöshetskassan på eget initiativ inleder ett ärende eller i ett befintligt ärende beslutar att preliminär arbetslöshetsersättning ska lämnas, på annan grund än en enskilds ansökan. I dessa ärenden fattas slutliga beslut om arbets- löshetsersättning i ett senare skede. Detta sker när arbetslöshets- kassan utrett och fattar beslut i ersättningsfrågan, som grundar sig på den enskildes ansökan, enligt de ordinarie bestämmelserna i nya ALF och på så sätt skiljer ärendet från sig. Mot denna bakgrund be- dömer utredningen att ett beslut om preliminär arbetslöshetsersätt- ning omfattas av begreppet handläggning av ärenden och därmed om- fattas av 10 kap. 1 § nya ALF och därmed även av förvaltningslagens bestämmelser samt särreglerna i 10 och 11 kap. nya ALF.

Frågan är då om det finns skäl att undanta hela eller delar av förvalt- ningslagen från handläggningen och ett beslut om preliminär arbets- löshetsersättning, utöver vad som följer av 10 kap. nya ALF eller om det finns skäl att införa ytterligare särreglering i 10 kap. nya ALF. Utredningen återkommer till frågan om omprövning och överklagande nedan.

Syftet med förvaltningslagen är bl.a. att värna enskildas rättssäker- het och underlätta snabba avgöranden (se prop. 2016/17:180 s. 77).

Ilagen finns bestämmelser bl.a. om grunderna för en god förvaltning (5–8 §§), allmänna krav på handläggningen av ärenden (9–18 och 49 §§), hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in (19– 22 §§), beredningen av ärenden (23–27 §§), och myndighetens beslut (28–35 §§). I 10 kap. nya ALF finns regler om ansökan om arbetslös-

170

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

hetsersättning, skyldighet att medverka i utredningen och att anmäla ändrade förhållanden, interimistiska beslut och när beslut gäller. Ut- redningen gör bedömningen att flera av de ovan angivna reglerna inte kan anses tillämpliga på handläggningen hos en arbetslöshetskassa som fattar beslut om preliminär arbetslöshetsersättning. Ett sådant beslut innefattar ingen individuell bedömning i ett enskilt ärende och inne- bär på så sätt ingen vanlig ärendehandläggning. Trots detta finns det, enligt utredningens mening, inte skäl att undanta förvaltningslagen från att i och för sig vara tillämplig såvitt avser reglerna om prelimi- när arbetslöshetsersättning och inte heller skäl att införa ytterligare särregler i 10 kap. nya ALF. Hur förvaltningslagen och 10 kap. nya ALF ska tillämpas i de olika skeendena i handläggningen inför ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning blir således en tillämp- ningsfråga för den berörda arbetslöshetskassan. Enligt 25 § förvalt- ningslagen gäller t.ex. en kommunikationsskyldighet. Den gäller dock inte om det är uppenbart obehövligt och får avstås ifrån i vissa an- givna fall.

Ett undantag från omprövning och överklagande

Som redovisats är förvaltningslagen som huvudregel tillämplig när arbetslöshetskassan handlägger ärenden enligt nya ALF. I 36–39 §§ förvaltningslagen finns regler om rättelse och ändring av beslut och i 40–46 §§ finns regler om överklagande. I 11 kap. nya ALF finns dock särskilda regler om omprövning och överklagande som ska tillämpas. Av 11 kap. 1 och 7 §§ nya ALF följer att beslut ska omprövas om det begärs av den enskilde som beslutet angår och att ett beslut inte får överklagas av den enskilde innan det har omprövats.

Frågan är då om det bör gå att ompröva och överklaga ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning.

Bestämmelserna om omprövning och överklagande syftar till att rättelse ska kunna ske av beslut som inte är riktiga. Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning är inget slutligt beslut. Arbetslös- hetskassan ska därefter utreda om mottagaren hade rätt till arbets- löshetsersättning. I de fall arbetslöshetskassan finner att mottagaren inte hade rätt till arbetslöshetsersättning ska arbetslöshetskassan fatta beslut om återbetalningsskyldighet och återkrav. Om mottagararen hade rätt till arbetslöshetsersättning ska arbetslöshetskassan fast-

171

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

ställa slutlig arbetslöshetsersättning, vilket kan leda till en komplet- terande utbetalning eller återbetalningsskyldighet.

Bestämmelserna om omprövning enligt nya ALF och överklagande av beslut enligt nya ALF och förvaltningslagen blir tillämpliga på de slutliga besluten, dvs. besluten som tas av en arbetslöshetskassa efter att arbetslöshetskassan utrett rätten till arbetslöshetsersättning och, när så ska ske, beslutat om ersättningen och om ersättningens stor- lek. Något intresse att få beslutet om preliminär arbetslöshetsersätt- ning omprövat eller något klagointresse kan inte anses finnas förrän det finns ett slutligt beslut i ersättningsfrågan.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte finns något behov av att ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning ska om- fattas av bestämmelserna om omprövning och överklagande. Utred- ningen föreslår därför att det införs en regel om att ett beslut om preli- minär arbetslöshetsersättning inte får omprövas eller överklagas.

6.8.7 Återbetalning av statsbidrag

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor om att om en arbetslöshets- kassa beslutat om återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning ska arbetslöshetskassan betala tillbaka statsbidrag med motsvarande belopp.

Återbetalningsskyldigheten omfattar även belopp som arbets- löshetskassan har avstått från att återkräva när det gäller prelimi- när arbetslöshetsersättning.

Bestämmelsen om att en arbetslöshetskassa delvis eller helt kan befrias från skyldighet att betala tillbaka statsbidrag ska omfatta även återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning.

En arbetslöshetskassa ska, enligt utredningens förslag, återkräva preli- minär arbetslöshetsersättning med hela beloppet om rätt till arbets- löshetsersättning inte funnits eller till den del den preliminära arbets- löshetsersättningen lämnats med ett för högt belopp (se avsnitt 6.8.3). I en sådan situation bör arbetslöshetskassan även vara skyldig att betala tillbaka motsvarande del av statsbidraget.

Arbetslöshetskassornas hantering av återkrav består av två delar, dels den enskildes skyldighet att återbetala arbetslöshetsersättning

172

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

till arbetslöshetskassan, dels arbetslöshetskassans skyldighet att åter- betala statsbidraget till kostnaderna för den ersättningen. Bestäm- melser om i vilka situationer en arbetslöshetskassa ska betala tillbaka statsbidrag finns i 94–94 c §§ LAK. Utredningen gör bedömningen att dessa bestämmelser inte omfattar den föreslagna regleringen om krav på återbetalning av preliminär arbetslöshetsersättning, där mot- tagen inte kan anses ha orsakat den utbetalningen och inte heller har varit i god tro angående den preliminära arbetslöshetsersättningens slutliga riktighet. Utredningen föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i LAK om att en arbetslöshetskassa som beslutat om återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning ska betala tillbaka motsvarande del av statsbidraget.

Enligt 8 kap. 5 § nya ALF kan en arbetslöshetskassa besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning eller ränta, om det finns särskilda skäl för det. Enligt lagens förarbeten bör bedömningen av om det finns särskilda skäl för att avstå från ett återkrav omfatta både vad som talar för och vad som talar emot att avstå från ett återkrav (prop. 2023/24:128, s. 296 f). Som huvudregel ska arbetslöshetskassan betala tillbaka statsbidrag, som har betalats ut felaktigt, till staten. Det finns dock ett undantag från detta i 94 § andra stycket LAK som innebär att arbetslöshetskassan inte behöver betala tillbaka statsbidrag om arbetslöshetskassan avstår från ett återkrav och det är den en- skilde som orsakat att ersättning utbetalats felaktigt.

En omständighet som kan tala emot att avstå från ett återkrav av en statligt finansierad utbetalning är om utbetalningen föranletts av att den enskilde medvetet eller av grov vårdslöshet agerat så att ut- betalningen gjordes, dvs. så att återbetalningsskyldigheten uppstod. När det gäller preliminär arbetslöshetsersättning är omständigheterna de motsatta, dvs. ersättningen lämnas på arbetslöshetskassans initiativ. Återbetalningsskyldigheten uppstår således inte som en följd av den enskildes agerande. Arbetslöshetskassan har med viss varaktighet varit förhindrad att utbetala arbetslöshetsersättning enligt sitt ordinarie förfarande och har därför beslutat om preliminär arbetslöshetsersätt- ning, till personer som tidigare fått arbetslöshetsersättning utbetald. Utredningen ser inga skäl att frångå huvudregeln om att arbetslös- hetskassan ska betala tillbaka statsbidraget om arbetslöshetskassan har orsakat att det har betalats ut ett för högt belopp som sedan inte återkrävts. Utredningen föreslår därför att arbetslöshetskassan ska

173

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

återbetala erhållet statsbidrag om arbetslöshetskassan avstår från att återkräva preliminär arbetslöshetsersättning.

IAF får enligt 94 e § LAK besluta att helt eller delvis befria en arbetslöshetskassa från återbetalningsskyldighet av statsbidrag. IAF får antingen göra det på eget initiativ, i samband med beslut att kräva tillbaka statsbidrag från en arbetslöshetskassa om myndigheten vid sin tillsyn finner att förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda, eller om en arbetslöshetskassa begär det.

Ett beslut om delvis befrielse från återbetalningsskyldighet får tas av IAF om det finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga skäl, får myndigheten besluta om hel befrielse.

Utredningen anser att det är lämpligt att även återkrav av prelimi- när arbetslöshetsersättning omfattas av möjligheten att helt eller del- vis befrias från återbetalningsskyldighet av statsbidrag. Denna möjlig- het kan vara särskilt viktig för att inte påverka incitamenten för en arbetslöshetskassa att avstå från återkrav av preliminär arbetslöshets- ersättning, se mer om möjligheten att avstå återkrav i avsnitt 6.8.4.

6.9 Behov av ytterligare översyn

6.9.1 Identifierade behov

Vid utredningens analys av situationer som innebär att en, flera eller alla arbetslöshetskassor är förhindrade att handlägga ärenden om eller att betala ut arbetslöshetsersättning har utredningen identifierat om- råden med behov av en vidare översyn. Det handlar främst om frågor som rör arbetslöshetskassornas befogenheter och möjligheten för arbetslöshetskassorna att ansluta sig till Utbetalningsmyndighetens transaktionskonto.

6.9.2 Översyn av LAK

Utredningens bedömning är, som redogörs för i avsnitt 6.6.2, att det inte skulle vara ändamålsenligt med en reglering som möjliggör ett överlämnande till en annan aktör under en begränsad tid, när en arbetslöshetskassa är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning.

Utredningen gör vidare bedömningen att om ett förhinder blir så långvarigt att den berörda arbetslöshetskassan inte bedöms kunna

174

SOU 2024:49

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

återuppta sin verksamhet inom rimlig tid så kan arbetslöshetskassan inte längre anses kunna fullgöra sitt uppdrag. I en sådan situation krävs andra åtgärder. I sådana fall skulle det finnas ett behov av en regler- ing, som den som föreslagits i arbetslöshetsförsäkringsbetänkandet, om att ge den kompletterande arbetslöshetskassan (Alfa-kassan) ett utvidgat ansvar att handha arbetslöshetsförsäkringen för medlemmar i en annan arbetslöshetskassa som inte kan fullgöra sitt uppdrag. Enligt utredningens mening ryms dock inte frågan om när en arbetslöshets- kassa inte längre kan fullgöra sitt uppdrag inom ramen för den här utredningen.

Utredningen noterarar även att det i arbetslöshetsförsäkrings- betänkandet konstateras att det i dag saknas legala möjligheter för IAF att avregistrera en arbetslöshetskassa som inte längre kan full- göra sitt uppdrag. Det innebär att en arbetslöshetskassa även i en sådan situation fortsatt har rätt att agera enligt LAK, inklusive rätt att ta ut medlemsavgifter och extra avgifter från sina medlemmar. En arbetslöshetskassa som inte kan bedriva sin samhällsviktiga verksam- het, t.ex. på grund av ekonomiskt obestånd, kan i en sådan situation avtala om fusion med en annan arbetslöshetskassa, enligt 82–84 §§ LAK. Fusion sker alltså frivilligt genom överenskommelser mellan fusionerade arbetslöshetskassor.

Utredningen instämmer i den bedömning som görs i arbetslöshets- försäkringsbetänkandet om att frågan om hur länge en arbetslöshets- kassa som inte kan fullgöra sina skyldigheter bör få behålla sitt till- stånd att handha arbetslöshetsförsäkringen bör ses över i särskild ordning (SOU 2020:37, s. 603). En sådan översyn kan enligt utred- ningens mening vara värdefull i förhållande till en bedömning om hur länge en arbetslöshetskassa kan anses vara tillfälligt förhindrad att utföra sitt uppdrag. Det gäller även frågor om vilka befogenheter IAF bör ha om en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag. Utredningen vill betona vikten av att en sådan översyn görs inom en snar framtid.

175

Förhinder för arbetslöshetskassorna ...

SOU 2024:49

6.9.3 Översyn om förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att ansluta till Utbetalningsmyndighetens transaktionskonto

Utredningen har övervägt om utbetalning av arbetslöshetsersättning kan lämnas över till en annan aktör och då berört Utbetalningsmyn- digheten som en möjlig aktör. Utbetalningsmyndigheten har enligt förordningen (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndig- heten i uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen. Myndigheten administrerar också ett system med transaktionskonto för utbetalningar från vissa statliga myndigheter. I betänkandet Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35) görs bedömningen att det även bör vara möjligt för kommuner att frivilligt ansluta sig till funktionen med transaktionskonto samt att förutsättningarna för att ansluta arbetslöshetskassorna också bör ut- redas (s. 578). En särskild utredare har nu fått i uppdrag att bl.a. ana- lysera de rättsliga förutsättningarna för kommunal anslutning till Ut- betalningsmyndighetens verksamhet (Dir. 2023:63). Uppdraget ska redovisas senast den 20 december 2024.

Enligt den här utredningens mening är det angeläget att även se över förutsättningarna för att ansluta arbetslöshetskassorna till syste- met med transaktionskonto för utbetalningar hos Utbetalningsmyn- digheten. En sådan anslutning, med upprättade system för nödvändig informationsöverföring, skulle förbättra förutsättningarna för att kunna lämna över utbetalningen till en annan aktör, t.ex. Utbetalnings- myndigheten, om samtliga arbetslöshetskassor blir förhindrade att be- tala ut arbetslöshetsersättning.

176

7 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

7.1 Uppdraget

Enligt kommittédirektiven ska utredningen bedöma i vilken omfatt- ning det, vid en allvarlig fredstida kris, ska kunna göras undantag från de bestämmelser som normalt gäller för arbetslöshetsförsäkringen. Vidare ska utredningen lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen ska lämna nöd- vändiga författningsförslag.

7.2 Inledning

Arbetslöshetsförsäkringen har betydelse för befolkningens trygghet och välfärd. Det är av stor vikt för både enskilda individer och sam- hället i stort att handläggning av ärenden om, och utbetalning av, arbets- löshetsersättning fungerar även vid en fredstida krissituation. Det är därför viktigt att arbetslöshetskassornas verksamhet innefattar ett sys- tematiskt beredskapsarbete för att kunna upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet även vid en fredstida kris.

I avsnitt 6.3 beskrivs situationer som kan innebära att en arbets- löshetskassa blir förhindrad att handlägga ärenden om, eller betala ut, arbetslöshetsersättning. Händelser som leder till sådana förhinder kan uppstå även vid fredstida krissituationer. Vid fredstida krissitua- tioner kan arbetslöshetsförsäkringen utsättas för motsvarande påfrest- ningar som vid höjd beredskap.

177

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

Vid fredstida krissituationer kan arbetsmarknaden påverkas, t.ex. på så sätt att arbetslösheten ökar och möjligheten att hitta ny för- sörjning försvåras. Arbetslöshetsersättningens betydelse kan då på kort tid öka, och fortsatta utbetalningar av ersättningen kan vara en förutsättning för att säkerställa försörjningen för enskilda. Vid freds- tida krissituationer kan alltså förhållanden uppstå som påverkar arbetsmarknaden på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om alla villkoren i arbetslöshetsförsäkringen då är ändamålsenliga. Vid freds- tida krissituationer, som drabbar fler verksamheter än arbetslöshets- kassorna, kan det också uppstå ett akut behov för myndigheter och andra aktörer att prioritera delar av sin kärnverksamhet och göra avkall på andra. I kapitel 4 och 5 föreslås åtgärder som avser att stärka arbets- löshetskassornas förmåga att förebygga, motstå och hantera krissitua- tioner. Vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden kan det finnas behov av att vidta ytterligare åtgärder för att säker- ställa att arbetslöshetsersättning då fortsatt ska kunna betalas ut.

7.3 Fredstida krissituation och andra närliggande begrepp

7.3.1 Skilda begrepp används för fredstida kriser

Av utredningens direktiv framgår att utredningen bl.a. ska lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbetslöshets- försäkringen.

Begreppet allvarlig fredstida kris finns inte definierat i några befint- liga författningar. Det närliggande begreppet fredstida krissituationer definieras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap (beredskapsförordningen) som

– situationer som avviker från det normala,

– drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grund- läggande värden,

– innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en all- varlig störning av viktiga samhällsfunktioner och

– kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

178

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

Begreppet allvarlig fredstida kris återfinns dock i kommittédirektiven för utredningen om en översyn av regleringen om krigsdelegationen, var riksmötet hålls och regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser (dir. 2021:80). Den parlamentariska kommittén läm- nade i november 2023 betänkandet Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75), i fortsättningen kallat normgivningsbetänkandet.

Kommittén gör i normgivningsbetänkandet bedömningen att reger- ingsformen saknar en ändamålsenlig lösning för exceptionella situatio- ner då föreskrifter på det obligatoriska eller fakultativa lagområdet behövs i princip omedelbart, dvs. under dagen eller inom några få dagar. Sådana fall är ovanliga men kommitténs genomgång visar att de kan inträffa. Det kan vara fråga om situationer när det skulle få allvarliga följder om föreskrifter dröjer, t.ex. vid en svår kärnteknisk olycka eller under en pandemi med snabb spridning och hög dödlighet. Det kan också handla om t.ex. allvarliga angrepp mot betalningssystem eller annan infrastruktur, storskaliga terroristattentat, akuta faser av en finanskris eller vid svåra följdverkningar av sådana händelser.

I normgivningsbetänkandet lämnas förslag som innebär att särskilda regler om normgivning i allvarliga fredstida krissituationer ska införas i regeringsformen. Riksdagen ska i sådana situationer kunna ge reger- ingen särskilda befogenheter att meddela föreskrifter, om det behövs för att hantera krisen. Regleringen ska vara utformad så att den kan tillämpas enbart när det finns ett brett parlamentariskt stöd för detta. Vidare görs i betänkandet bedömningen att vad som avses med all- varliga fredstida krissituationer inte bör definieras i regeringsformen då en detaljerad definition riskerar att bli för snäv samt att den också kan bli otidsenlig. I betänkandet anförs att god författningsberedskap fortsatt bör vara utgångspunkten för svensk krishantering. Att riks- dagen och regeringen i förväg har beslutat de föreskrifter som kan behövas för kriser, genom sedvanligt lagstiftningsarbete, bedöms ge bäst förutsättningar för verkningsfulla och rättssäkra regler. Den parla- mentariska kommittén föreslår därför att allvarliga fredstida krissitua- tioner särskiljs från övriga fredstida krissituationer, där en god författ- ningsberedskap ska vara utgångspunkten för krishantering.

Ett annat förekommande begrepp är extraordinära händelser i freds- tid. Det definieras i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd be- redskap som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning

179

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region. I betänkandet Struktur för ökad motstånds- kraft (SOU 2021:25) föreslås att begreppet fredstida krissituation ska ersätta begreppet extraordinär händelse. Begreppet extraordinära hän- delser förekommer även i socialförsäkringsbalken (2010:110). Under pandemin tillkom en bestämmelse i 2 kap. socialförsäkringsbalken som ger regeringen rätt att meddela vissa föreskrifter. Se vidare om be- greppen kris, fredstida kris och allvarlig fredstida krissituation i av- snitt 3.6.2.

7.3.2 Begreppet fredstida krissituation används inom ramen för betänkandet

Begreppet fredstida krissituationer definieras, som tidigare nämnts, i beredskapsförordningen. Även om nämnda förordning handlar om statliga myndigheters beredskap anser utredningen att de angivna krite- rierna stämmer väl in på sådana situationer som kan påverka arbets- marknaden och därmed försvåra möjligheterna för arbetslöshetsförsäk- ringen att fungera som automatisk stabilisator i samhällsekonomin.

Mot bakgrund av vad som i normgivningsbetänkandet anges som allvarliga fredstida krissituationer gör utredningen bedömningen att utredningsuppdraget till denna utredning avser fredstida krissituatio- ner, alltså en lägre allvarlighetsgrad. Utredningen gör samma bedöm- ning som i normgivningsbetänkandet att begreppsanvändningen bör vara systematisk och enhetlig. Därtill bör, enligt utredningen, nya be- grepp undvikas.

Utredningen delar vidare den bedömning som görs i normgivnings- betänkandet avseende att en i lag detaljerad definition riskerar att bli för snäv och otidsenlig.

Mot bakgrund av detta är fredstida krissituation det begrepp som fortsatt kommer användas i förhållande till de förslag som lämnas i kapitlet i stället för begreppet allvarlig fredstida kris som anges i utred- ningens kommittédirektiv. Utredningen anser dock att begreppet fredstida krissituationer, som det definieras i beredskapsförordningen, bör kompletteras med ytterligare ett rekvisit, se avsnitt 7.7.2.

180

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

7.3.3 Fredstida krissituation i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen

En fredstida krissituation som drabbar delar av eller samhället i stort behöver inte nödvändigtvis påverka arbetslöshetskassornas verksam- het eller arbetslöshetsförsäkringens funktion. Det kan även vara så att arbetsmarknaden påverkas men att arbetslöshetskassorna fort- farande kan fullfölja sin samhällsviktiga verksamhet att handlägga ären- den om och betala ut arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna kan också påverkas olika, t.ex. då vissa branscher eller geografiska om- råden kan påverkas mer än andra, av just den kris som uppstått.

Vid ett snabbt förändrat arbetsmarknadsläge kan lagstiftning behöva tas fram på kort tid. Sådana behov uppstod t.ex. under covid-19-pande- min.

7.4 Erfarenheter från covid-19-pandemin

7.4.1Covid-19-pandemin

Begreppet allvarlig fredstida kris finns, som tidigare nämnts, inte defi- nierat i författning. I normgivningsbetänkandet görs bedömningen att covid-19-pandemin åtminstone under vissa skeden var sådan att den skulle ha kunnat betraktas som en allvarlig fredstida krissituation, dvs. den högre allvarlighetsgraden av fredstida kris, enligt den katego- risering som görs i betänkandet. Mot denna bakgrund bedöms det rele- vant att lyfta erfarenheterna från covid-19-pandemin, i denna utred- ning.

Den 11 mars 2020 förklarade Världshälsoorganisationen (WHO) att den pågående spridningen av covid-19 var en pandemi och den 16 mars meddelade Folkhälsomyndigheten (FHM) att det förelåg all- män smittspridning av covid-19 i det svenska samhället. Spridningen av viruset fick stora samhällseffekter. Covid-19-pandemin påverkade den svenska arbetsmarknaden bl.a. genom en kraftig ökning av antalet arbetslösa. Under perioden januari–augusti 2020 ökade antalet öppet arbetslösa i åldern 16–64 år med cirka 28 procent. Även ansökningar om medlemskap i arbetslöshetskassorna ökade med cirka 28 procent under samma tid (IAF rapport 2022:2, Konsekvenser av de tillfälliga regeländringarna i arbetslöshetsförsäkringen).

181

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

Med anledning av det snabbt försämrade arbetsmarknadsläget pre- senterade regeringen flera åtgärder för att mildra de ekonomiska kon- sekvenserna för löntagare och företagare. En av åtgärderna avsåg ett nytt system för stöd vid korttidsarbete. Systemet innebar att enskilda arbetsgivare som drabbats av tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårig- heter, som inte rimligen hade kunnat förutses eller undvikas genom andra tillgängliga åtgärder, skulle kunna få stöd under begränsade perio- der (prop. 2019/20:132, s. 1).

Andra åtgärder var ett extra ekonomiskt bidrag till arbetslöshets- kassorna och tillfälliga ändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäk- ringen. Regeländringarna introducerades vid olika tidpunkter och gällde olika lång tid. Syftet med ändringarna i arbetslöshetsförsäkringen var bl.a. att fler arbetslösa skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning, att fler ersättningstagare skulle få högre arbetslöshetsersättning och att företagare lättare skulle kunna återuppta sin verksamhet utan att för- lora rätten till arbetslöshetsersättning (prop. 2019/20:146, s. 18).

I avsnitt 7.4.2 redogörs närmare för hur bestämmelserna i lagen (1997:239) om arbetslöshetsförsäkring, nuvarande ALF, tillfälligt ändrades mot bakgrund av covid-19-pandemin.

7.4.2 De tillfälligt ändrade bestämmelserna i den nuvarande försäkringen

Medlems- och arbetsvillkoren

Arbetslöshetsförsäkringen enligt nuvarande ALF består av en grund- försäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ett lägre grundbelopp utbetalas till den som uppfyller ett arbetsvillkor men inte uppfyller medlemsvillkoret. En högre inkomstrelaterad ersättning gäller för den som uppfyller både arbetsvillkoret och medlemsvillkoret. Det ordinarie medlemsvillkoret innebär att en sökande ska ha varit medlem i en arbets- löshetskassa under en sammanhängande tid av minst tolv månader och uppfylla arbetsvillkoret under medlemstiden, för att ha rätt till in- komstrelaterad ersättning.

Medlemsvillkoret ändrades genom att de ersättningssökande för varje medlemsmånad under perioden mars till och med december 2020 fick tillgodoräkna sig ytterligare tre månader. Arbetsvillkoret behövde inte heller vara uppfyllt inom medlemstiden. Syftet var att det skulle bli möjligt att snabbare uppfylla medlemsvillkoret och att fler ersätt-

182

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

ningssökande därmed kunde få inkomstbaserad ersättning. Under perioden den 1 april 2020–31 oktober 2021 fick totalt cirka 39 000 per- soner inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning efter bara 3–11 måna- ders medlemskap. Det motsvarade cirka 13 procent av alla nya ersätt- ningstagare under perioden (IAF rapport 2022:2, Konsekvenser av de tillfälliga regeländringarna i arbetslöshetsförsäkringen).

Den tillfälliga ändringen i arbetsvillkoret innebar att det minsta antalet arbetade timmar enligt både huvudregeln och alternativregeln sänktes från 80 till 60 timmar per månad respektive från 480 till 420 tim- mar totalt och från 50 till 40 timmar per månad. Ändringen syftade till att fler personer som hade varit timanställda eller arbetat deltid skulle få rätt till arbetslöshetsersättning.

Karensvillkoret

Bestämmelsen om karens i arbetslöshetsförsäkringen har ändrats flera gånger under de senaste åren. Karenstiden minskades från sju till sex dagar 2018, bl.a. med anledning av att det i protokollet till den euro- peiska balken om social trygghet föreskrivs att antalet karensdagar får vara högst sex inom en tolvmånadersperiod (prop. 2017/18:152, s. 4). Karensvillkoret avskaffades tillfälligt under 2020 på grund av de då rådande extraordinära omständigheterna och konsekvenserna av pande- min (prop. 2019/20:146, s. 22). Karenstiden ändrades sedan, först till- fälligt, till två dagar under 2022 med anledning av att läget på arbets- marknaden starkt påverkats av pandemin och inneburit ekonomiska svårigheter för enskilda. Under 2023 beslutades att karenstiden fortsatt ska vara två dagar (prop. 2022/23:85, s. 14).

Ersättningsnivån

Storleken på grundbeloppet för ersättning höjdes tillfälligt från 365 kro- nor till 510 kronor per dag. Dessutom infördes ett golv på 255 kronor per dag, vilket innebar att den proportionella minskningen av grund- beloppet upphörde vid en genomsnittlig veckoarbetstid på 20 timmar. Den högsta dagpenningen för de första hundra dagarna i en ersätt- ningsperiod höjdes från 910 kronor till 1 200 kronor per dag. Även taket för resterande ersättningsdagar höjdes från 760 kronor till 1 000 kronor per dag. Lägsta möjliga dagpenning för den inkomstrelaterade ersätt-

183

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

ningen höjdes så att den motsvarade höjningen av grundbeloppet, alltså mellan 255 och 510 kronor per dag beroende på den sökandes genom- snittliga veckoarbetstid och det nya lägsta beloppet. Ändringarna var tillfälliga men permanentades senare. Syftet med ändringarna var att stärka den ekonomiska tryggheten för löntagare och företagare vid en ökad risk för arbetslöshet och för de som redan var arbetslösa (prop. 2022/23:85, s. 11).

Företagare

Iden gällande lagstiftningen vid covid-19-pandemins utbrott betrak- tades en företagare som arbetslös och kunde därmed vara berättigad till arbetslöshetsersättning när all verksamhet i företaget hade upphört (vilande företag), när företaget hade avvecklats eller när den ersätt- ningssökande hade skiljt sig från företaget. Om verksamheten i ett vilande företag återupptogs av den ersättningssökande eller en när- stående kunde företaget inte bedömas som vilande förrän när minst fem år hade förflutit från återupptagandet (femårsregeln). Från dessa huvudregler fanns ett antal undantag när det gällde åtgärder i närings- verksamheten som var nödvändiga att vidta på grund av oförutsedda händelser, lagliga skyldigheter eller som hängde samman med avveck- lingen alternativt ny uthyrning av lokal eller utarrendering av fastighet som brukats i verksamheten. Regleringen ändrades tillfälligt, så att fem- årsregeln inte tillämpades vid vilandeläggning från och med den 1 janu- ari 2020. Efter förlängningar gällde ändringen till och med utgången av 2022.

Den 1 juli 2020 infördes även tillfälligt en ny grund för att betraktas som arbetslös trots viss kvarvarande verksamhet i företaget. Verksamhet som då tilläts var uppdatering av webbplats eller sociala medier i be- gränsad omfattning samt upprätthållande av viss begränsad kontakt med kunder och leverantörer, förutsatt att åtgärderna bara syftade till att senare kunna återuppta verksamheten. Den 1 juni 2021 utökades regeln så att den omfattade alla marknadsföringsåtgärder som endast syftade till att senare kunna återuppta verksamheten. Syftet med de tillfälliga regeländringarna för företagare var att utöka möjligheten till arbetslöshetsersättning när ett företag var vilande och att möjliggöra en snabbare start av verksamheten när krisen vände. Den tillfälliga bestämmelse som infördes och som gav möjlighet för regeringen eller

184

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

den myndighet som regeringen bestämmer att med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om undantag från femårsregeln för företagare permanentades under 2023 (prop. 2022/23:85, s. 11).

7.4.3 De tillfälliga ändringarna utvärderades

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har granskat vilka konsekvenser de tillfälliga regeländringarna, som infördes med anled- ning av covid-19-pandemin, fick för ersättningstagare, arbetslöshets- kassor och arbetslöshetsförsäkringen (IAF rapport 2022:2 Konse- kvenser av de tillfälliga regeländringarna i arbetslöshetsförsäkringen). I IAF:s utvärdering framkommer att arbetslöshetskassorna upplevde att det ändrade medlemsvillkoret medförde en svårare och mer om- ständlig handläggning av ersättningsärenden. Arbetslöshetskassorna uppgav att både invecklade regler, och avsaknad av systemstöd som kunde hantera ändringarna, gjorde handläggningen svår. Vad gäller de tillfälliga regeländringarna i arbetsvillkoret uppger IAF att arbets- löshetskassorna upplevde att regeländringen inte medförde några större förändringar för dem i handläggningen av ärenden, eller i tillämp- ningen av regelverket jämfört med tidigare utformning. I samma rapport anges att majoriteten av arbetslöshetskassorna uppgett att det tillfälligt slopade karensvillkoret samt de ändrade ersättningsnivåerna inte med- förde några förändringar i svårighetsgraden eller i omfattningen av handläggningen jämfört med reglernas tidigare utformning. Av rappor- ten framgår även att de flesta arbetslöshetskassorna menade att hand- läggningen av ärenden som rör företagare blev svårare och mer om- fattande i och med de ändrade reglerna.

7.4.4 Bidrag till arbetslöshetskassorna för att motverka långa handläggningstider

Som tidigare nämnts påverkade covid-19-pandemin den svenska arbets- marknaden under 2020, och den ökade arbetslösheten som följde inne- bar ett högre tryck på arbetslöshetskassorna. Olika branscher drabbades olika hårt och snabbt av de restriktioner som följde för att minska smitt- spridningen. Inledningsvis var antalet varsel om uppsägning störst inom hotell- och restaurang, bemanning, researrangörer, transport och han- del. Osäkerheten på arbetsmarknaden, varslen och den ökade arbets-

185

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

lösheten innebar att arbetslöshetskassorna fick betydligt fler ansök- ningar om ersättning och ett ökat antal medlemmar. Ökningen var framför allt påtaglig hos de arbetslöshetskassor vars verksamhetsområde omfattar de branscher som drabbades hårdast av pandemins effekter. Under 2020 fick ersättningssökande hos flera arbetslöshetskassor vänta längre på sin första utbetalning av arbetslöshetsersättning jämfört med tidigare år. Förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att hantera en ökad mängd ärenden och att genomföra insatser för att korta hand- läggningstiderna ser olika ut, bl.a. på grund av olika organisatoriska förutsättningar. Under våren 2020 beslutades om ett tillfälligt bidrag på totalt 100 miljoner kronor till arbetslöshetskassorna för att mot- verka långa handläggningstider.

IAF har analyserat och utvärderat orsakerna till de långa handlägg- ningstiderna hos vissa arbetslöshetskassor under 2020 (Analys och utvärdering av arbetslöshetskassornas handläggningstider 2020, IAF rapport 2021:16). I granskningen har IAF även undersökt hur arbets- löshetskassorna använde det tillfälliga bidraget och om det fick någon effekt på handläggningstiderna. Granskningen visar, enligt IAF, att samtliga arbetslöshetskassor fick en ökning av nya ersättningsärenden under 2020 jämfört med året innan. Den stora ökningen av ersättnings- ärenden påverkade i stor utsträckning arbetsbelastningen hos arbets- löshetskassorna under 2020, något som i flera fall ledde till förlängda väntetider.

Utöver det stora ärendeinflödet framgår av IAF:s granskning att även andra faktorer påverkade arbetsbelastningen hos arbetslöshets- kassorna. De tillfälliga regeländringarna som infördes 2020 innebar i flera fall en mer komplicerad handläggning. En följd av ändringarna blev dessutom en ökad mängd frågor från medlemmarna. Att kort- tidsarbete blev vanligare påverkade också väntetiderna på grund av att fler arbetsgivarintyg behövde kompletteras. Trots att Arbetsförmed- lingen under en period inte skickade vissa underrättelser till arbets- löshetskassorna ökade mängden underrättelser totalt sett under 2020 jämfört med 2019. Några arbetslöshetskassor fick fler nya medlemmar jämfört med andra, framför allt de vars verksamhetsområde omfattar branscher som tidigt påverkades av de restriktioner som följde av pan- demin. Alla arbetslöshetskassor påverkades i någon omfattning, men IAF bedömde att de allra flesta arbetslöshetskassor hanterade detta utan att deras väntetider blev långa under 2020. För de arbetslöshets-

186

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

kassor som hade långa väntetider fanns det ytterligare faktorer som påverkade.

IAF uppger i rapporten att det tillfälliga bidraget finansierade delar av arbetslöshetskassornas åtgärder för att korta ned eller hålla vänte- tiderna i balans. Mot bakgrund av att arbetslöshetskassorna drabbades olika hårt av pandemin blev behovet av bidrag varierande. IAF anger att arbetslöshetskassornas ekonomi var god före covid-19-pandemin, vilket innebar att bidraget var ett tillskott men inte avgörande för att arbetslöshetskassorna skulle kunna vidta åtgärder.

7.4.5 Arbetsförmedlingens beslut

För den som missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin egen arbetslöshet finns sanktioner i lagen om arbets- löshetsförsäkring. Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.2.6.

Mot bakgrund av den ökade smittspridningen av covid-19 fattade Arbetsförmedlingen i mars 2020 två beslut, ett om tillfälligt stopp för sanktioner med anledning av utebliven aktivitetsrapport och ett om tillfälligt stopp för sanktioner och underrättelser. Syftet med be- sluten var dels att akut förhindra smittspridning, dels att frigöra per- sonalresurser för att säkerställa samhällsviktiga funktioner. Arbetsför- medlingen upphörde inte helt att skicka underrättelser under denna tid. De underrättelser som föranleddes av att en arbetssökande inte uppfyllde de allmänna villkoren eller åter uppfyllde dessa skickades under den aktuella tiden.

Justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut (JO 338-2021) kritiserat Arbetsförmedlingen för att utan rättsligt stöd ha fattat beslut i frågan. JO uttalar i beslutet att Arbetsförmedlingen, i likhet med många andra myndigheter, i mars 2020 stod inför en svår situation och att det vid den tidpunkten var svårt att överblicka konsekvenserna av covid-19- pandemin. JO påpekar dock att det inte står en myndighet fritt att utan rättsligt stöd åsidosätta de skyldigheter som myndigheten har enligt lag eller annan föreskrift, för att den befinner sig i en svår situation.

Covid-19-pandemin påverkade både Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas verksamhet. Som rättsligt stöd för de två beslut som Arbetsförmedlingen fattade har myndigheten bl.a. hänvisat till att en sanktion enligt 6 kap. 2–4 §§ förordningen (2017:819) om ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (ersättningsför-

187

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

ordningen), inte ska beslutas om det finns godtagbara skäl eller, i före- kommande fall, giltig anledning. JO påpekar dock i sitt beslut att be- dömningen av om det i ett enskilt fall finns godtagbara skäl eller giltig anledning, förutsätter att det görs en bedömning utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Följden av Arbetsförmedlingens beslut var att inga prövningar i sak gjordes utan att myndigheten, i detta avseende, upphörde med att tillämpa bestämmelserna i 6 kap. 2–4 §§ ersättnings- förordningen och till viss del 16 § förordningen (2000:268) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförordningen).

7.5 Tidigare inträffade och tänkbara framtida kriser

Andra fredstida kriser

Covid-19-pandemin är den senaste men inte den enda större krisen som drabbat Sverige. I normgivningsbetänkandet lämnas exempel på kriser och olyckor som drabbat Sverige sedan 1970-talet utöver covid- 19-pandemin. Här lyfts, som exempel, oljekrisen 1973, u-båten U 137 som gick på grund i Karlskronas skärgård 1981, Tjernobylolyckan 1986, Estoniakatastrofen 1994, stormen Gudrun 2005, finanskrisen 2007– 2008, skogsbränderna 2014 och 2018, terrordådet i Stockholm 2017, it-attacken mot Kalix kommun 2021 och gasläckorna från Nord Stream 2022. I betänkandet lyfts även internationella exempel som saringas- attacken i Tokyos tunnelbana 1995, orkanen Katrina 2005, jordbäv- ningen i Haiti 2010, Fukushima-olyckan 2011, utbrottet av ebola i Västafrika 2014 och stormningen av Kapitolium 2021 (Stärkt konstitu- tionell beredskap, SOU 2023:75, s. 297–298).

För att så långt som möjligt kunna förbereda sig på en kommande kris, som det i dagsläget inte går att veta något om, gäller det att till- godogöra sig de erfarenheter som är möjliga från tidigare kriser.

Tänkbara framtida fredstida kriser

Även om det är centralt att dra lärdom från tidigare kriser som Sverige upplevt är det också viktigt att se framåt för att kunna förbereda sig på andra och kanske allvarligare händelser än de som hittills inträffat i Sverige. Det är svårt att förutse vilka kriser som kan tänkas påverka förutsättningarna för arbetslöshetsförsäkringens funktion och ännu

188

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

svårare att på förhand veta vilka behov av regler som en sådan kris kan ge upphov till.

I normgivningsbetänkandet beskrivs ett antal möjliga scenarier och behov av åtgärder som främst hämtats från en rapport från det norska Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Några av de scena- rier som behandlas i den norska rapporten är extremt väder och över- svämningar, smittsamma sjukdomar (pandemi, matburen smitta och utbrott av sjukdom med antibiotikaresistenta bakterier), skogsbränder, rymdväder (solstorm), jordbävningar, kärntekniska olyckor, försörj- ningssvårigheter (långvarig elransonering, global brist på spannmål och läkemedelsbrist), politiskt motiverat våld (terroristattentat), säkerhets- politiska konflikter och digitala angrepp (angrepp mot den finan- siella infrastrukturen och mot infrastrukturen för elektroniska kom- munikationer). Två av de exempel som beskrivs är solstormar och cyberangrepp.

En kraftig solstorm skulle, i det scenario som beskrivs i normgiv- ningsbetänkandet, kunna leda till att elförsörjningen slås ut och att satelliter slutar fungera. En sådan solstorm skulle få allvarliga följder med långa och omfattande strömavbrott, förhindra användande av elek- tronisk kommunikation, däribland mobiltelefoni, och försvåra för indi- vider att nå myndigheter. Kritiska it- och styrsystem inom industri och förvaltning skulle kunna slås ut och försvåra distribution av t.ex. värme, vatten och livsmedel.

Cyberangrepp som riktas mot samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur är i dag relativt vanligt förekommande. Ett angrepp som pågår under relativt lång tid kan få mycket stora effekter (Stärkt kon- stitutionell beredskap, SOU 2023:75, s. 304).

Ett cyberangrepp behöver alltså inte vara riktat mot just arbetslös- hetskassorna för att få allvarlig påverkan på arbetslöshetsförsäkringens funktion. Angreppet kan t.ex. vara riktat mot en myndighet som sam- verkar med arbetslöshetskassorna eller mot en driftleverantör som arbetslöshetskassorna använder sig av.

189

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

7.6 Författningsberedskap inom arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

En av grundprinciperna i svensk krisberedskap är den s.k. ansvars- principen. Den innebär att den som under normala förhållanden an- svarar för en viss verksamhet fortsatt ansvarar för den verksamheten även under en kris (se avsnitt 3.7.1). Som utredningen redan anfört i avsnitt 4.5.1 gäller det självklart även för arbetslöshetskassorna, som vid sådana förhållanden fortsatt ansvarar för sin samhällsviktiga verk- samhet.

Erfarenheterna från covid-19-pandemin visar att även om ny lag- stiftning snabbt kan tas fram inom arbetslöshetsförsäkringens område, så kan sådana ändringar innebära att arbetslöshetskassorna inte hinner ställa om i den takt som behövs för att upprätthålla rimliga handlägg- ningstider för de ersättningssökande. Att arbetslöshetskassorna inte ges möjlighet att förbereda sig på kommande lagändringar kan alltså i sig leda till att arbetslöshetskassorna inte kan betala ut arbetslöshets- ersättning i den takt som eftersträvas.

Det är därför av stor vikt att arbetslöshetskassorna ges möjlighet att ha beredskap för eventuell ny lagstiftning som vid behov kan införas på kort tid. Beslut om tillfälliga undantag från bestämmelserna i arbets- löshetsförsäkringen bör därför värderas mot de hinder som undantagen kan tänkas åsamka, t.ex. avseende handläggningstiden hos arbetslös- hetskassorna. Det är också viktigt att sådana tillfälliga bestämmelser inte negativt påverkar likvärdigheten i arbetslöshetsförsäkringen. En likvärdig tillämpning av reglerna i försäkringen förutsätter att arbets- löshetskassorna har samma förutsättningar att tillämpa bestämmelserna.

Som utredningen tidigare anfört är det svårt att förutse vilka kriser som kan tänkas påverka förutsättningarna för arbetslöshetsförsäk- ringens funktion. En kris kommer oftast plötsligt och är svår att förutse och eventuella åtgärder behöver därför vara så flexibla som möjligt.

190

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

7.7 Möjlighet till undantag vid en fredstida krissituation

7.7.1 Behov av att kunna införa undantag

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att möjliggöra tillfälliga undantag från vissa villkor i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation i syfte att skapa flexibilitet samt mildra negativa konsekvenser för enskilda och på samhällsekonomin.

Det finns även behov av att möjliggöra tillfälliga undantag vid en fredstida krissituation från regler om kontroll och sanktion i syfte att ge arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen möjlig- het att fokusera på att säkerställa samhällsviktiga funktioner och därmed förbättra förutsättningarna för utbetalning av arbetslös- hetsersättning.

Undantag bör dock inte kunna göras från grundläggande be- stämmelser som upprätthåller arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring.

Normgivning vid kris

I utredningens uppdrag ingår bl.a. att bedöma i vilken omfattning det, vid en allvarlig fredstida kris, ska kunna göras undantag från de be- stämmelser som normalt gäller för arbetslöshetsförsäkringen samt lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelserna. Det gör det angeläget att först gå igenom vilka befogenheter regeringen har att meddela föreskrifter vad gäller arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation.

Regeringen får meddela sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (8 kap. 7 § andra stycket 2 regeringsfor- men). Det innebär att regeringen får meddela föreskrifter genom förordning på alla områden där grundlag inte anger att föreskrifter ska meddelas genom lag eller efter bemyndigande i lag, det s.k. obli- gatoriska lagområdet. Arbetslöshetsförsäkringen som är en förmån faller inte under det obligatoriska lagområdet utan regleringen omfattas i stället av regeringens s.k. restkompetens.

191

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § reger- ingsformen). Riksdagen kan t.ex. meddela föreskrifter som är gynnande för enskilda genom lag, trots att sådana föreskrifter hade kunnat med- delas av regeringen genom förordning. Så har skett på arbetslös- hetsförsäkringens område. En följd av att riksdagen har lagstiftat på området, som enligt regeringsformen ryms inom regeringens restkom- petens, är att regeringen som huvudregel inte kan meddela föreskrifter på samma område. En lag kan inte ändras på annat sätt än genom lag.

Utgångspunkten är att reglering i krissituationer av olika slag får hanteras inom regeringsformens allmänna ramar och med stöd av de regler om exempelvis normgivning, beslutsprocesser och ansvarsför- delning mellan riksdag och regering som gäller under normala förhåll- anden. Det finns inget undantag från detta vad gäller regleringen av arbetslöshetsförsäkringen. Mot ovan angivna bakgrund blir slutsatsen att i de fall det finns ett behov av att regeringen ska kunna föreskriva om materiella ändringar i eller undantag från vissa bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring vid en fredstida krissituation så behöver utredningen föreslå lagstiftning om föreskriftsrätt.

En ny arbetslöshetsförsäkring avhjälper inte alla utmaningar som kan uppstå vid en fredstida krissituation

I avsnitt 3.2 beskrivs närmare de förslag som lämnats i propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128). I propositionen föreslås att arbetsvillkoret ska ersättas med ett in- komstvillkor. I sitt remissvar på betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37), som ligger till grund för propositionen, har IAF uppgett att myndigheten bedömer att ett så- dant inkomstvillkor bör skapa goda förutsättningar för en betydligt snabbare genomströmningstid för de flesta ärenden (se avsnitt 3.4.1 avseende begreppen genomströmningstid och väntetid). IAF anförde också, angående de tillfälliga regeländringarna med anledning av covid-19-pandemin, att om liknande behov av regeländringar uppstår framöver, kommer det även fortsättningsvis att behövas tillfälliga änd- ringar eller undantag i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

I en hemställan till regeringen (dnr A2020/00755) lämnade orga- nisationen Sveriges a-kassor förslag på olika regelförenklingar i arbets- löshetsförsäkringen mot bakgrund av covid-19-pandemin. Förslagen

192

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

innebar olika slags förenklingar i reglerna om beräkning av normal- arbetstid och dagsförtjänst. De problem som organisationen Sveriges a-kassor beskrev i sin hemställan och de förslag som lämnades bedöms, enligt utredningen, i vissa fall bli avhjälpta av en ny arbetslöshets- försäkring beräknad på inkomst, på det sätt som föreslås i propo- sitionen.

De ändringar som infördes i lagen om arbetslöshetsförsäkring mot bakgrund av covid-19-pandemin hade bl.a. i syfte att fler skulle få till- gång till arbetslöshetsersättning och på så vis mildra de negativa konsekvenserna på samhällsekonomin (prop. 2019/20:146). Medlems- villkoret ändrades tillfälligt för att stimulera inträde i arbetslöshets- kassorna och öka möjligheten att få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Arbetsvillkoret sänktes tillfälligt för att fler skulle få rätt till arbetslöshetsersättning och för att arbetslöshetsförsäkringens stabi- liserande syfte skulle uppnås. Det tillfälligt avskaffade karensvillkoret motiverades med att den snabba smittspridningen av covid-19 som hade fått till följd att enskilda hade haft begränsat med tid att hinna ställa om och söka annat arbete. Syftet med undantaget från femårs- regeln var att lindra pandemins konsekvenser för företagare. Lag- stiftaren såg ett behov av att tillfälligt kunna föreskriva om undantag från femårsregeln på grund av plötsliga samhällsförändringar eller oför- utsedda konjunktursvängningar som påverkar företagare.

Typiskt sett inträffar kriser plötsligt och oförutsett och konsekven- serna av desamma kan därför vara oförutsebara. En ny arbetslöshets- försäkring grundad på inkomster bedöms underlätta delar av de utma- ningar som kan uppstå vid en fredstida krissituation, men inte samtliga. Det kan därför vid en framtida fredstida krissituation finnas behov av en möjlighet att göra tillfälliga ändringar i eller undantag från vissa be- stämmelser.

Befintliga möjligheter till annan reglering

I det förslag till ny lag om arbetslöshetsförsäkring (nya ALF) som lämnats i propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på in- komster (prop. 2023/24:128) finns, såvitt avser vissa bestämmelser, en reglering som upplyser om att regeringen kan komplettera bestäm- melserna i fråga. Bestämmelserna anger att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får föreskriva om viss annan re-

193

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

glering, i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen. De bestämmelser i nya ALF där regeringen kommer ha möjlighet att i vissa delar med- dela föreskrifter, med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, rör bl.a. vill- koren för vissa kategorier av sökande (sökande som är företagare och sökande som deltar i utbildning) och inkomstvillkoret (om storleken på inkomsterna och vilken typ av inkomster och ersättningar som får beaktas avseende inkomstvillkoret samt om ersättningsgrundande in- komst). Regeringen kommer även ha möjlighet att föreskriva om annan reglering avseende när ett arbete ska anses lämpligt samt vad som ska anses vara godtagbart skäl och giltig anledning i bestämmelserna om varning och avstängning från rätt till ersättning.

Även om följden av en viss framtida krissituation är svår att förutse så går det att tänka sig att de behov av ändringar i regleringen som upp- kom under covid-19-pandemin skulle kunna tänkas uppstå även vid en framtida fredstida krissituation. Som tidigare nämnts ändrades reg- lerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring tillfälligt avseende medlems- och arbetsvillkoren, karensvillkoret, ersättningsnivån och i villkoren för företagare. Det kan även uppstå helt nya behov av undantag vid en fredstida krissituation.

Behov av flexibilitet och avlastning för framtida fredstida krissituationer

Mot bakgrund av att krissituationer uppstår plötsligt och att kon- sekvenserna är svåra att förutse bedömer utredningen att det finns ett behov av en ventil i regleringen om arbetslöshetsförsäkringen för att skapa flexibilitet vid framtida fredstida krissituationer. En möjlighet att kunna införa undantag från vissa bestämmelser vid en fredstida krissituation kan utgöra en sådan ventil. Med undantag avses i detta sammanhang en möjlighet att tillfälligt göra ändringar i, eller avvika från, befintliga bestämmelser.

Syftet med att kunna göra undantag från bestämmelser kan vara flera. Undantag från regleringen kan, i likhet med de tillfälliga be- stämmelserna under covid-19-pandemin, syfta till att ge stöd till en- skilda och mildra de negativa konsekvenserna på samhällsekonomin. Undantagen kan även handla om insatser i syfte att minska smitt- spridning vid en pandemi. Vid en fredstida krissituation som påver- kar arbetsmarknaden kan förutsättningarna för arbetslöshetskassor eller myndigheter att bedriva sin ordinarie verksamhet snabbt för-

194

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

ändras. Arbetsförmedlingen kan t.ex. få nya prioriterade uppdrag. Möjligheten till undantag från vissa bestämmelser vid en fredstida krissituation kan då ha som syfte att underlätta för myndigheter och arbetslöshetskassor att fokusera särskilt på delar av sina kärnuppdrag för att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. Syftet kan även vara att se till att handläggningstiderna inte blir orimligt långa för de individer som har rätt till arbetslöshetsersättning. Även med nya ALF kan sådana behov uppstå.

Möjligheten till undantag bör återspegla behoven som kan uppstå

Det finns olika sätt att utforma ett bemyndigande på. Antingen kan det vara fråga om ett generellt bemyndigande som ger regeringen stor frihet att ändra i lagens bestämmelser eller så kan bemyndigandet vara begränsat till att avse vissa specifika bestämmelser. Som utred- ningen redovisat ovan har regleringen på arbetslöshetsförsäkringens område riksdagsbundits genom lag trots att den hade kunnat meddelas av regeringen genom förordning. Ett bemyndigande som ger reger- ingen möjlighet att kunna meddela föreskrifter om undantag från samt- liga bestämmelser i nya ALF skulle innebära ett stort avsteg från denna ordning. Utredningen anser att det bör finnas starka skäl för att det ska vara möjligt att frångå denna ordning helt vid fredstida krissitua- tioner. I kapitel 8 analyserar utredningen behovet av att kunna göra tillfälliga avsteg från bestämmelser eller principer inom arbetslöshets- försäkringen vid höjd beredskap.

Tidigare i detta avsnitt har utredningen redogjort för den s.k. ansvars- principen, som är en av grundprinciperna i krisberedskap. En annan av grundprinciperna är likhetsprincipen. Den innebär att aktörer i en krissituation inte ska göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Under en kris ska verksamheten så långt det är möj- ligt fungera på liknande sätt och bedrivas på samma plats som vid nor- mala förhållanden.

Som utredningen redan anfört är det svårt att förutse hur en kris kan drabba samhället i stort och vilken effekt krisen då får på arbets- marknaden, arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen. I av- snitt 3.6.2 lämnas exempel på olika kriser. Vissa av dessa kriser, t.ex. en solstorm eller en störning av elektroniska kommunikationer (såsom it- och betalningssystem) skulle kunna innebära en allvarlig störning

195

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

av viktiga samhällsfunktioner. Sådana störningar skulle drabba sam- hället i stort, och då även påverka arbetslöshetskassorna och deras för- måga att utföra sitt uppdrag.

Utredningen anser att en möjlighet att göra undantag från bestäm- melser i nya ALF bör utformas så att de speglar graden och typen av samhällspåverkan. Utredningen bedömer att det, vid en fredstida kris- situation, inte finns skäl att frångå de grundläggande principerna inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att ett det inte bör införas ett brett bemyndigande för regeringen att göra undantag från bestämmelserna i nya ALF vid en fredstida krissituation. Möjlig- heten att göra undantag bör i stället svara mot de behov av flexibilitet som kan uppstå vid just en fredstida krissituation. Utredningen gör vidare bedömningen att ett brett bemyndigande skulle kunna för- svåra för myndigheter och arbetslöshetskassorna att snabbt ställa om inför en tillfällig reglering, som skulle bli än svårare att förutse och förbereda sig för. Som utredningen tidigare redogjort för kan själva krisen i sig göra det än svårare för berörda aktörer att snabbt ställa om.

I det fall samhällspåverkan är så stor att de grundläggande prin- ciperna inom arbetslöshetsförsäkringen inte längre går att upprätthålla (se mer i avsnitt 8.5.3) är det troligt att även andra ersättningar inom välfärden, t.ex. inom socialförsäkringen, har motsvarande svårigheter.

Utredningen noterar att Försäkringskassan bl.a. i sin framställan till regeringen, FK 2022/012527, har föreslagit att en utredning ska till- sättas för att analysera behovet av regeländringar och ta fram förslag på hur ett förutsebart, systematiskt sammanhängande och robust social- försäkringsregelverk vid krig, krigsfara och allvarliga fredstida kriser bör utformas. Pensionsmyndigheten har i en hemställan till reger- ingen också efterlyst bestämmelser som ger möjlighet att skapa prak- tiskt tillämpbara reservrutiner vid fredstida kriser, krig och krigsfara (PID 173104).

Med anledning av covid-19-pandemin infördes i april 2020 en ny upplysningsbestämmelse om extraordinära händelser i fredstid i social- försäkringsbalken (2010:110). Enligt 2 kap. 5 a § i samma lag kan i sådana situationer regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om vissa ersättningar i lagen. Försäkringskassan anför i sin hemställan att det inte är tillräckligt att det redan inom ramen för gällande rätt finns utrymme för regeringen att, i vissa fall och i vissa avseenden, före-

196

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

skriva om undantag från ordinarie regler. Myndigheten anser att för att den på bästa sätt ska kunna hantera en krissituation när den väl uppstår krävs det förutseende och framförhållning. Regler om vad som i sak ska gälla vid krissituationer bör, enligt Försäkringskassan, så långt som möjligt beredas grundligt och beslutas på förhand, under normala förhållanden.

Utredningen välkomnar en sådan översyn och anser att om det vid en eventuell sådan utredning görs bedömningen att det finns behov av att införa en annan slags ersättning eller stöd som kan betalas ut till enskilda som har erhållit ersättningar från de sociala trygghets- systemen så är det väsentligt att arbetslöshetsersättningen omfattas av detta.

7.7.2 Tillfälliga undantag vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att regeringen, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i

– 2 kap. 9 § om återupptagande av näringsverksamhet,

– 4 kap. 3 § om karenstid,

– 4 kap. 4–5 §§ om ersättningsperiodens längd avseende antalet ersättningsdagar,

– 5 kap. 4–6 §§ om fastställande av ersättningsnivå baserat på med- lemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende pro- centsatserna i varje angivet tidsintervall,

– 5 kap. 10 § om nedtrappning av ersättningsnivåer, och

– 10 kap. 3 § om ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras.

197

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

Föreskrifter om undantag för flexiblare villkor

Som beskrivits i avsnitt 7.7.1 finns en möjlighet för regeringen att besluta om verkställighetsföreskrifter i enlighet med den s.k. restkom- petensen såvitt avser viss reglering i lagen om arbetslöshetsförsäk- ring. Utredningen lämnar även förslag i kapitel 6 om att en arbetslös- hetskassa som varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning, vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, ska ges en möjlighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Om en arbetslöshetskassa vid en fredstida krissituation blir förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning, vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, kommer den ha möjlighet att besluta om sådan ersättning.

Utredningen gör bedömningen att det därutöver finns bestämmel- ser i nya ALF som regeringen bör ges rätt att kunna föreskriva mate- riella undantag från, i syfte att göra arbetslöshetsförsäkringen mer flexibel vid en fredstida krissituation. Som tidigare anförts kan bestäm- melserna snabbt behöva ändras för att möta de behov som då uppstår på arbetsmarknaden. Det kan t.ex. handla om att vissa villkor behöver justeras för att ge bättre stöd till enskilda och mildra de negativa kon- sekvenserna på samhällsekonomin.

Efter en genomgång av reglerna i nya ALF gör utredningen bedöm- ningen att regeringen, i det angivna syftet, bör ges möjlighet att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, meddela före- skrifter om undantag från bestämmelserna i 2 kap. 9 § om återupp- tagande av näringsverksamhet, 4 kap. 3 § om karenstid, 4 kap. 4–5 §§ om ersättningsperiodens längd avseende antalet ersättningsdagar, 5 kap. 4–6 §§ om fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje angivet tidsintervall, 5 kap. 10 § om nedtrappning av ersättnings- nivåer och 10 kap. 3 § om ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras. Behovet av skyndsamhet motiverar att det bör överlämnas till regeringen att lämna föreskrifter på de aktuella områdena, om behov av det uppstår.

Enligt utredningens mening bör ett nyttjande av den föreskrifts- rätt som föreslås inte påverka arbetslöshetskassornas verksamhet nega- tivt. Arbetslöshetskassorna ska ha god beredskap inför ett eventuellt beslut om undantag, t.ex. avseende befintliga systemstöd.

198

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

God författningsberedskap är grunden för svensk krishantering. Utredningen är medveten om att de förslag som lämnas avseende undantag från bestämmelser i nya ALF inte helt motsvarar en sådan författningsberedskap, då det inte anges vilken reglering som i stället ska gälla. Utredningen har dock, genom att göra vissa avgränsningar i undantagen, försökt att möta arbetslöshetskassornas behov av att förbereda system och handläggningsrutiner.

Utredningen har övervägt om det bör finnas en tidsgräns för hur länge en föreskrift om undantag ska kunna gälla. För att regeringen ska ha rätt att föreskriva om undantag vid en fredstida krissituation anser utredningen att det inte bara ska vara fråga om en fredstida krissituation utan att krisen även ska påverka arbetsmarknaden. Påverkan på arbets- marknaden kan innebära att det sker förändringar på arbetsmarknaden som en följd av en fredstida krissituation eller att arbetslöshetsförsäk- ringens funktionssätt förändras, som en följd av krissituationen. Det är inte otänkbart att arbetslösheten plötsligt stiger och att arbetslös- hetsförsäkringens betydelse för den enskildes försörjning på kort tid då ökar.

Förskrifter om undantag är till sin natur tillfälliga eftersom de endast ska gälla så länge de angivna kriterierna uppfylls. Enligt utred- ningens mening finns det två olika sätt som en sådan föreskrift kan meddelas och upphöra att gälla. Ett sätt är att regeringen beslutar att föreskriften ska vara tidsbegränsad. Föreskriften upphör då att gälla vid en viss i föreskriften angiven tidpunkt. Om det finns behov av det och så länge förutsättningarna är uppfyllda kan föreskriften för- längas till en viss ny angiven tidpunkt. Ett annat sätt är att regeringen meddelar en föreskrift som inte är tidsbegränsad som då antingen kan upphävas när regeringen inte längre ser ett behov av föreskriften eller ska upphävas när kriterierna för undantagen inte längre är uppfyllda.

Bestämmelsen om återupptagande av näringsverksamhet

I 2 kap. 9 § nya ALF föreskrivs en reglering enligt följande. Om en näringsverksamhet har upphört på visst sätt och därefter återupptas av den sökande eller av en närstående till sökanden, får en ny bedöm- ning av om verksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder i den göras tidigast tre år från det att verksamheten åter- upptogs. Rätt för regeringen att föreskriva om avvikande regler från

199

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

motsvarande bestämmelser i nuvarande ALF infördes i lagen med anledning av covid-19-pandemin. Bestämmelsen i nya ALF skiljer sig på så sätt att en ny bedömning av om verksamheten upphört får göras tidigast tre år från det att verksamheten återupptogs mot tidigare fem år. Treårsregeln begränsar alltså företagares möjlighet att få arbets- löshetsersättning, vid uppehåll i näringsverksamhet. Enligt förarbetena till nya ALF syftar begränsningen till att motverka att möjligheten att tillfälligt lägga ner en verksamhet överutnyttjas och att arbetslöshets- ersättningen blir ett stöd till företagare vars verksamhet har dålig lönsamhet (prop. 2023/24:128, s. 103). Även om bestämmelsen i vissa avseenden ändrats är det inte osannolikt att behov kan uppstå av att göra undantag vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Det är inte omöjligt att vissa företagare med kort varsel och upprepade gånger kan behöva tillfälligt upphöra med verksamheten, t.ex. på grund av införandet av tillfällig reglering med anledning av plötsliga samhällsförändringar eller oförutsedda konjunk- tursvängningar.

Utredningen föreslår därför att det införs en rätt för regeringen att vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden före- skriva om undantag – avvikande regler – från bestämmelsen.

Bestämmelsen om karenstid

Under covid-19-pandemin slopades karenstiden tillfälligt och sänktes sedan till två dagar. I 4 kap. 3 § nya ALF anges att karenstiden fort- satt ska vara två dagar.

Oavsett hur många dagar som karenstiden framöver kommer att vara bedöms det lämpligt att regeringen vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden ska kunna föreskriva om ett tillfälligt undantag från bestämmelsen genom en föreskrift om såväl ändrat antal karensdagar som inga karensdagar. I sammanhanget kan dock konsta- teras att den europeiska balken om social trygghet (European Code of Social Security) och dess tillhörande protokoll innehåller minimi- regler om social trygghet. Sverige har ratificerat de delar av balken och protokollet som gäller förmåner vid arbetslöshet. Enligt proto- kollet ska antalet karensdagar begränsas till sex inom en tolvmånaders- period (artikel 24). Utredningen konstaterar att regeringen vid ett

200

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

tillfälligt undantag från bestämmelsen om karenstid behöver ta denna begränsning i beaktande.

Syftet med undantaget kan avse såväl lättnader för den enskilde som åtgärder för att hindra smittspridning. Det kan t.ex. handla om att minska ekonomiska svårigheter för enskilda i en situation då arbets- marknaden i en snabb takt blir påverkad av en fredstida krissituation som innebär att enskilda får begränsat med tid att hinna ställa om och söka annat arbete.

Utredningen föreslår därför att det införs en rätt för regeringen att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, föreskriva om undantag – avvikande regler – från bestämmelsen.

Bestämmelserna om ersättningsperiodens längd

I 4 kap. 4 § nya ALF anges att ersättningsperiodens längd för en sök- ande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt 3 kap. 2 § nya ALF ska vara 300, 200 eller 100 ersättningsdagar beroende av hur många månader inom ramtiden som sökanden har haft den minsta inkomst av förvärvsarbete per månad som krävs för att uppfylla inkomst- villkoret. I 4 kap. 5 § nya ALF anges att ersättningsperiodens längd för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt 3 kap. 3 § nya ALF ska vara 66 ersättningsdagar.

Utredningen anser att ersättningsperiodens längd, som huvudregel, bör spegla den sökandes förankring på arbetsmarknaden. I syfte att göra arbetslöshetsförsäkringen mer flexibel vid en fredstida krissitua- tion som påverkar arbetsmarknaden anser utredningen att det, även avseende bestämmelserna om ersättningsperiodens längd, är lämpligt att regeringen får en möjlighet att föreskriva om andra regler.

Syftet med bestämmelserna om ersättningsperiodens längd an- förs vara bl.a. att ersättningsperioden ska spegla den sökandes för- ankring på arbetsmarknaden och därmed möjligheten till omställ- ning (prop. 2023/24:128 s. 192 f.).

Behovet av flexibilitet vad gäller ersättningsperiodens längd kan enligt utredningens mening ha sin grund i olika omständigheter. Det kan t.ex. tänkas att krissituationen försämrar möjligheterna till omställ- ning, vilket kan motivera en längre period för omställning. En framtida fredstida krissituation skulle även kunna innebära en plötslig och om- fattande ökning av efterfrågan på arbetskraft, vilket skulle kunna

201

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

minska behovet av tid för omställning hos arbetssökande. I en sådan situation kan kortare ersättningsperioder vara motiverat. Ett sådant undantag kan minska den administrativa bördan för arbetslöshets- kassorna, bl.a. på så sätt att en längre ersättningsperiod senarelägger bedömningen av om en enskild uppfyllt inkomstvillkoren för en ny ersättningsperiod. I en sådan krissituation innebär det även att Arbets- förmedlingens uppdrag och ansvar för arbetssökanden underlättas (se även avsnitt 7.7.3). Enligt utredningens mening bör det räcka med en möjlighet att göra undantag avseende antalet ersättningsdagar inom respektive tidsspann. Även i denna del bedöms möjligheten att anpassa systemstöd och handläggningsrutiner på så sätt underlättas vilket ger goda förutsättningar för arbetslöshetskassorna att ha beredskap inför ett eventuellt beslut om undantag.

Utredningen föreslår därför att det införs en rätt för regeringen att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, föreskriva om undantag – avvikande regler – från bestämmelserna i fråga, såvitt avser antalet ersättningsdagar.

Bestämmelserna om fastställande av ersättningsnivå

I 5 kap. 4–6 §§ nya ALF anges att ersättningsnivån ska bestämmas till vissa procentsatser av den ersättningsgrundande inkomsten be- roende på hur länge sökanden varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under ramtiden. Syftet med bestämmelserna är ge enskilda incitament att bli medlem i en arbetslöshetskassa för att på så sätt stärka sitt försäkringsskydd vid arbetslöshet. Tiden som sök- anden varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa har be- tydelse för hur stor del av den ersättningsgrundande inkomsten som är försäkrad. Medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa är frivilligt, men det förstärker försäkringsskyddet vid arbetslöshet. Frivilligheten, liksom att ersättningsnivån påverkas av medlemskapets längd, är en vedertagen ordning inom arbetslöshetsförsäkringen. En fredstida krissituation kan dock medföra behov av undantag från procentsatserna i angivna tidsintervall i nya ALF (prop. 2023/24:128 s. 215 f.).

Mot bakgrund av de behov som uppstod under covid-19-pandemin samt med hänsyn till att konsekvenserna av en möjlig framtida kris- situation är svåra att förutse föreslår utredningen att det införs en före-

202

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

skriftsrätt för regeringen avseende bestämmelserna i nya ALF om fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa (5 kap. 4–6 §§) vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Det kan t.ex. uppstå behov av att ytterligare stimulera till inträde i en arbetslöshetskassa och därmed förstärka enskildas incitament till medlemskap och på så sätt förbättra möjligheten att förstärka sitt försäkringsskydd vid arbetslöshet.

Utredningen bedömer, avseende den regleringen, att undantag endast bör få föreskrivas om de procentsatser som anges inom re- spektive tidsspann. Utredningen har förståelse för det behov som upp- kom under covid-19-pandemin avseende justerade ersättningsnivåer men bedömer att villkoret i den nya försäkringen är flexiblare och att det därför bör räcka med en möjlighet att göra undantag avseende procentsatsen inom respektive tidsintervall för medlemskapets längd. Utredningen bedömer att möjligheten att anpassa systemstöd och handläggningsrutiner på så sätt bör underlättas för arbetslöshets- kassorna, vilket ger goda förutsättningar för beredskap inför ett eventu- ellt beslut om undantag.

Utredningen föreslår därför att det införs en rätt för regeringen att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, föreskriva om undantag – avvikande regler – från bestämmelserna i fråga, såvitt avser fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje angivet tidsintervall.

Bestämmelsen om nedtrappning av ersättningsnivåerna

I 5 kap. 10 § nya ALF anges med hur många procentenheter som er- sättningsnivåerna ska trappas ned efter ett visst antal ersättningsdagar i ersättningsperioden. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att bidra till att arbetslöshetsförsäkringen upprätthålls som omställningsförsäkring, genom ekonomiska incitament för sökande att vidta åtgärder för att få ett nytt arbete.

Med hänsyn till att konsekvenserna av en möjlig framtida kris- situation är svåra att förutse och, som tidigare anförts, behovet av att i dessa situationer kunna ha flexibilitet i arbetslöshetsförsäkringen, föreslår utredningen att det införs en föreskriftsrätt för regeringen även avseende bestämmelsen i nya ALF om nedtrappning av ersätt-

203

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

ningsnivåerna. Behovet av att kunna göra undantag från bestämmelsen motiveras av att en fredstida krissituation kan påverka förutsätt- ningarna för omställning på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsersättning innebär ekonomisk trygghet mellan arbeten. Beroende på hur arbets- marknaden påverkats i en viss fredstida krissituation kan det i en sådan situation därför finnas behov av flexibilitet när det gäller ersättnings- nivåernas avtrappning.

Om regeringen i en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden föreskriver om undantag från bestämmelsen om nedtrapp- ningen av ersättningsnivåerna kan statens utgifter för statsbidrag till arbetslöshetsersättningen påverkas, vilket i sin tur påverkar statens budget för det budgetåret. Enligt 9 kap. 1–2 §§ regeringsformen beslu- tar riksdagen om statens budget enligt regeringens förslag. Av 9 kap. 6 § riksdagsordningen (2014:801) framgår att regeringen som huvud- regel får föreslå ändringar i statens budget för det löpande budget- året vid högst två tillfällen. Sådana förslag får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl, enligt samma bestämmelse. Den flexibilitet i arbetslöshetsersättningen vid en freds- tida krissituation, som utredningens förslag syftar till, begränsas så- ledes av bestämmelserna om hur statens budget beslutas. I en fredstida krissituation kan dock åtgärder komma att vidtas snabbt, vilket t.ex. skedde under covid-19-pandemin då riksdagen beslutade tolv extra ändringsbudgetar under 2020.

Bestämmelsen om ansökan om arbetslöshetsersättning

I 10 kap. nya ALF finns regler för handläggning av ärenden. En ansökan om arbetslöshetsersättning ska avse en månad och göras senast tre månader efter utgången av den månad som ansökan avser (10 kap. 3 § nya ALF). En ansökan som görs efter den tiden ska avvisas, om det inte finns särskilda skäl. Vad som kan vara särskilda skäl får avgöras från fall till fall, men det skulle kunna vara tekniska störningar, egen sjukdom eller sjukdom i familjen som förhindrat att ansökan gjorts i tid (prop. 2023/24:128 s. 354).

Vid en fredstida krissituation kan det uppstå omständigheter som avsevärt kan försvåra möjligheten för den enskilde att ansöka om er- sättning inom den angivna tiden. Det kan t.ex. röra sig om sjukdom eller om systemfel som gör att flera eller alla sökande hindras från att

204

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

ansöka inom den angivna tidsperioden. Arbetslöshetskassorna har, i enlighet med bestämmelsen, möjlighet att pröva om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl att medge ersättning, trots att ansökan in- kommit för sent. En fredstida krissituation kan orsaka att många sökande inkommer för sent med sin ansökan. En prövning avseende varje enskild individ kan göra att arbetslöshetskassans arbetsmängd ökar och kan därmed leda till längre handläggningstider. En prövning av om det finns särskilda skäl för varje individ skulle också kunna resul- tera i att olika arbetslöshetskassor gör olika bedömningar av en lik- nande situation och att likabehandlingsprincipen blir svår att upprätt- hålla.

Utredningen anser att det är rimligt att regeringen, i en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, ges möjlighet att kunna föreskriva om undantag från bestämmelsen i syfte att, dels underlätta för arbetslöshetskassornas verksamhet, dels ge sökanden bättre möj- ligheter att ge in ansökan i tid trots den samhällspåverkan som en fredstida krissituation kan innebära. Enligt utredningens mening har ett sådant undantag ingen betydelse för arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring. Syftet med regleringen i 10 kap. 3 § nya ALF är att förbättra arbetslöshetskassans möjligheter att utreda rätten till ersättning, under den tid som ansökan avser. Undan- tag som innebär att längre tid kan ha gått från den tid som ansökan avser och tiden för ansökan kan visserligen i sig påverka arbetslöshets- kassans möjlighet att kontrollera uppgifterna i ansökan. Vid en freds- tida krissituation som påverkat arbetsmarknaden så att regeringen, enligt det bemyndigande som utredningen föreslår, föreskrivit undan- tag från 10 kap. 3 § nya ALF kan förutsättningarna för arbetslöshets- kassan att kontrollera uppgifterna ändå antas ha påverkats på grund av krisen. Syftet med 10 kap 3 § nya ALF kan därför inte i sig anses innebära att arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställnings- försäkring påverkas. Betydelsen av att arbetslöshetskassorna kontrol- lerar att villkoren för rätten till ersättning är uppfyllda, oavsett vilket undantag som regeringen föreskriver enligt det föreslagna bemyn- digandet kvarstår.

205

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

7.7.3 Tillfälliga undantag från sanktionsreglerna avseende aktivitetsrapportering

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring om att regeringen, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, får meddela föreskrifter om undantag från 7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket om att en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.

Regeringen bör för den tid som det tillfälliga undantaget gäller ändra förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så att den som är arbetslös och som får eller begär arbetslöshetsersättning under den perioden inte är skyldig att regel- bundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet.

Föreskrifter om undantag i syfte att avlasta verksamheterna

Som tidigare nämnts i avsnitt 7.7.1 bedömer utredningen att det finns ett behov av att möjliggöra tillfälliga undantag från vissa bestämmel- ser i nya ALF vid en fredstida krissituation. I avsnitt 7.7.2 lämnas för- slag på bemyndiganden för regeringen att kunna meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i syfte att skapa flexibilitet i arbetslöshetsförsäkringen så att den ska kunna bli mer träffsäker för den enskilde vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmark- naden och för att kunna möta de utmaningar som kan uppstå i sam- hällsekonomin när arbetsmarknaden påverkas. Utöver de förslag som lämnas i detta syfte har utredningen analyserat om ytterligare undan- tag bör kunna göras i syfte att avlasta verksamheterna vid en fredstida krissituation och på så sätt göra det möjligt för den enskilde att få arbetslöshetsersättning i rimlig tid. Arbetslöshetskassorna ska ha en god förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Vid en fredstida krissituation kan olika situationer uppstå som belastar arbets- löshetskassorna och Arbetsförmedlingen i sådan omfattning att den ordinarie verksamheten blir svår att upprätthålla. Såväl arbetslöshets- kassorna som Arbetsförmedlingen kan få en ökad arbetsbörda vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Arbetslöshets-

206

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

kassorna kan få brist på handläggare eller en störning i de digitala infor- mationssystemen. Vid en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden kan arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen därför behöva prioritera delar av sin verksamhet och göra avkall på andra.

Kontroll och sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen

I propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) anges att regeringen inte ser några skäl för att ändra de sanktioner som gäller i dag när en sökande missköter arbets- sökandet. Regeringen anser även att bestämmelserna är ändamålsenliga och att de skäl som angavs när de infördes fortfarande gör sig gällande.

I nya ALF finns, precis som tidigare, bestämmelser om sanktioner i form av varning och avstängning från rätten till arbetslöshetsersätt- ning för arbetssökande som misskött sitt arbetssökande, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat sin arbetslöshet. Sanktionsreglerna har en särskild koppling till bestämmelsen om att den ersättningssökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande. När det kan antas att en arbets- sökande inte sköter de åtaganden som anges ovan ska Arbetsförmed- lingen underrätta arbetslöshetskassan som då ska utreda och eventu- ellt besluta om sanktion.

Vissa av de skyldigheter som en arbetssökande har i relation till Arbetsförmedlingen framgår av verksamhetsförordningen. Där anges bl.a. att Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan ska upprätta en individuell handlingsplan. Handlingsplanen ska upprättas senast 30 dagar från det att den enskilde anmäler sig som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen. Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitets- rapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad. Av verksam- hetsförordningen framgår även att aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period som rapporten avser och att myndigheten skyndsamt ska granska in- komna aktivitetsrapporter.

En grund för varning och, vid upprepade förseelser, avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning enligt bestämmelserna i nya ALF är

207

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

att utan godtagbart skäl inte ha lämnat en aktivitetsrapport till Arbets- förmedlingen inom utsatt tid.

Kontrollen är tidskrävande

Såväl Arbetsförmedlingen som arbetslöshetskassorna uppger att kon- trollfunktionen även under normala omständigheter är tidskrävande. Antalet underrättelser som Arbetsförmedlingen skickade till arbetslös- hetskassorna när en arbetssökande bedömdes ha misskött sitt arbets- sökande var under 2022 cirka 658 000 (303 000 för kvinnor och 355 000 för män). Den vanligaste underrättelsegrunden, cirka 428 000 (195 000 för kvinnor och 233 000 för män) var att inte ha lämnat en aktivitets- rapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid (Underrättelser, sank- tioner och verkställanden 2022, IAF rapport 2023:9, s. 52). För samma tid tog arbetslöshetskassorna emot cirka 277 000 underrättel- ser (126 000 för kvinnor och 151 000 för män). För cirka 91 000 under- rättelser (39 000 för kvinnor och 52 000 för män) fattade arbetslöshets- kassan beslut om sanktion (prop. 2023/24:1 utg.omr.14, 3.3.5), att jämföra med det totala antalet underrättelser enligt ovan.

Det är inte alla underrättelser som Arbetsförmedlingen skickar som tas emot av arbetslöshetskassorna. En stor del av de underrättelser som tas emot av en arbetslöshetskassa är inte aktuella för prövning utan skrivs av (Underrättelser, sanktioner och verkställanden 2022, IAF rapport 2023:9, s. 18 och s. 36). Se avsnitt 3.2.6 och 3.4.2 av- seende sanktioner och underrättelser.

Arbetslöshetskassorna har uppgett att under covid-19-pandemin var hanteringen av underrättelser från Arbetsförmedlingen en bidrag- ande orsak till att handläggningstiderna blev orimligt långa för de er- sättningssökande, trots Arbetsförmedlingens tillfälliga stopp för vissa underrättelser (IAF-rapport 2022:2). Vid en fredstida krissituation som påverkar arbetslöshetskassorna och myndigheternas verksamhet eller förutsättningarna för desamma att överföra och hantera infor- mation kan kontrollfunktionen bli ännu mer tidskrävande än under normala omständigheter.

208

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

Möjlighet till tillfälliga undantag från sanktioner

Vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden på så sätt att arbetslöshetskassornas och Arbetsförmedlingens verksamheter påverkas, kan det finnas anledning att underlätta för desamma att fokusera på att säkerställa samhällsviktiga funktioner. Arbetslöshets- kassorna får en ökad arbetsbelastning om antalet arbetslösa ökar. Deras möjlighet att då utreda om det finns grund för en sanktion kan påverkas om t.ex. möjligheten till informationsutbyte mellan arbets- löshetskassorna och statliga myndigheter av olika anledningar för- svåras. Vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden är det därför, enligt utredningens mening, rimligt att regeringen får möjlighet att föreskriva om tillfälliga undantag från regleringen om sanktioner i nya ALF.

Den vanligaste orsaken till att Arbetsförmedlingen skickar under- rättelser till arbetslöshetskassorna är att den arbetssökande inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid. Skyldigheten att redovisa sina åtgärder i en aktivitetsrapport till Arbets- förmedlingen framgår av 6 a § verksamhetsförordningen. En arbets- sökande som får eller begär arbetslöshetsersättning och som utan god- tagbart skäl inte lämnar in sin aktivitetsrapport inom utsatt tid ska, enligt nya ALF, varnas eller stängas av från rätt till ersättning. Dessa beslut fattas av arbetslöshetskassorna, efter underrättelse från Arbets- förmedlingen i enlighet med 16 § verksamhetsförordningen. Arbetsför- medlingen ska skicka en sådan underrättelse till en arbetslöshetskassa om det kan antas att en arbetssökande som får eller begär arbetslös- hetsersättning missköter arbetssökandet genom att inte lämna in en aktivitetsrapport inom utsatt tid.

Som framgår ovan bedöms arbetet med underrättelser med anled- ning av aktivitetsrapporteringen som mycket tidskrävande. Arbetslös- hetskassorna och Arbetsförmedlingen har olika uppgifter i detta arbete. Enligt utredningens mening bör det, för att kunna underlätta för arbets- löshetskassorna, införas en möjlighet att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden, besluta om ett tillfälligt undantag från bestämmelsen om att en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om sökanden utan godtagbart skäl inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.

Utredningens bedömning är att det är möjligt att under en period frångå den regleringen men ändå upprätthålla arbetslöshetsförsäk-

209

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

ringens funktion som en omställningsförsäkring. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs i nya ALF om att regeringen, under vissa angivna förutsättningar, får meddela föreskrifter om undantag från 7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.

Förslaget innebär att bestämmelsen i 16 § verksamhetsförordningen om att Arbetsförmedlingen skyndsamt ska underrätta arbetslöshets- kassan om en ersättningstagare inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid inte blir tillämplig för den tid som det tillfälliga undantaget gäller.

Sanktionssystemet och Arbetsförmedlingens ansvar inom arbets- löshetsförsäkringen är viktiga komponenter för att säkerställa att arbets- löshetsförsäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring. En föreskrift om undantag från sanktionsregleringen i nya ALF med anled- ning av utebliven aktivitetsrapport bör därför vara tillfällig och avse en kortare tidsperiod. Det är dock upp till regeringen att bestämma hur och när de tillfälliga föreskrifterna ska gälla. Som utredningen an- fört i avsnitt 7.7.1 kan föreskrifterna meddelas på olika sätt.

Arbetsförmedlingens beslut 2020 om tillfälliga stopp för sanktioner med anledning av utebliven aktivitetsrapport, som beskrivs närmare i avsnitt 7.4.5, kom att gälla under cirka tre månader. I samband med att en föreskrift om undantag blir tillämplig är det, enligt utredningens mening, av stor vikt att den enskilde får tydlig information om när aktivitetsrapportering inte ska göras och i synnerhet från och med vilken tidsperiod som skyldigheten att lämna en aktivitetsrapport åter ska gälla.

Kravet på aktivitetsrapportering i verksamhetsförordningen

Som anges ovan föreslås en möjlighet för regeringen att föreskriva om undantag från sanktionsregleringen med anledning av kravet på aktivitetsrapportering i en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden. Syftet är att underlätta arbetslöshetskassornas arbete och minska risken för att handläggningstiderna ökar.

Utredningen anser att det är rimligt att Arbetsförmedlingen ska ges samma möjlighet till avlastning som arbetslöshetskassorna. I 6 a § verksamhetsförordningen anges att den som får eller begär arbets-

210

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

löshetsersättning regelbundet i en aktivitetsrapport ska till Arbetsför- medlingen redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. För att även Arbetsförmedlingen ska avlastas från hanteringen av aktivitetsrapporter bör därför det kravet på arbets- sökande inte gälla om regeringen föreskriver om undantag från regler- ingen om sanktioner i nya ALF.

Med ett undantag från regleringen i verksamhetsförordningen om aktivitetsrapporter bör antalet underrättelser som skickas till arbets- löshetskassorna rimligtvis bli avsevärt färre. Det minskar risken för att handläggningstiderna hos arbetslöshetskassorna vid en fredstida krissituation blir mycket långa.

Handlingsplaner och aktivitetsrapporter är viktiga komponenter i Arbetsförmedlingens stöd- och kontrollverksamhet och i arbetet med att tydliggöra förväntningarna på den arbetssökande. Aktivitetsrappor- ten är dock inte det enda verktyget som Arbetsförmedlingen kan an- vända för att stödja eller kontrollera att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande. Exempelvis informerar Arbetsförmed- lingen om den arbetssökandes skyldigheter i det fall han eller hon skulle ansöka om arbetslöshetsersättning och erbjuder stöd för en effektiv matchning. En upprättad handlingsplan ska enligt 6 § verksamhets- förordningen hållas aktuell och förnyas vid behov, som minst var sjätte månad. Arbetsförmedlingen har också möjlighet att anvisa den som är arbetslös att söka ett arbete om det behövs för att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete eller för att kontrollera att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbeten (7 a § verksamhetsförordningen). Utredningen bedömer där- för att det är möjligt att under en kortare period frångå kravet på akti- vitetsrapportering men ändå upprätthålla arbetslöshetsförsäkringens funktion som en omställningsförsäkring.

Utredningen anser mot denna bakgrund att om regeringen, vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden med stöd av den föreslagna bestämmelsen i nya ALF, meddelat föreskrifter om undantag, bör bestämmelsen i 6 a § verksamhetsförordningen inte tillämpas för den som får eller begär arbetslöshetsersättning. Reger- ingen bör därför, för den tid som regeringen föreskrivit om undan- tag, ändra verksamhetsförordningen. Verksamhetsförordningen bör ändras på så sätt att kravet på aktivitetsrapportering för den som är arbetslös och som får eller begär arbetslöshetsersättning under den perioden inte är skyldig att regelbundet i en aktivitetsrapport redo-

211

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

visa vilka åtgärder han eller hon vidtagit för att ta sig ur sin arbets- löshet.

Bestämmelserna om aktivitetsstöd är på olika sätt samordnade med bestämmelserna om arbetslöshetsersättning. Regleringen innebär att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och som miss- sköter sitt arbetssökande också ska varnas eller stängas av från rätten till ersättning, och att den som förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet ska stängas av från rätten till sådan ersättning.

Det ligger inte inom utredningens uppdrag att lämna förslag som avser ersättning som lämnas till programdeltagare. Det är dock rimligt att samma grundprinciper gäller inom de olika systemen, inte minst mot bakgrund av att reglerna ska vara överskådliga för den enskilde. En sådan harmonisering bedöms också ytterligare avlasta Arbetsför- medlingens verksamhet vid en fredstida krissituation. Utredningen anser därför att regeringen bör se över möjligheten att harmonisera bestämmelsen i verksamhetsförordningen så att ett undantag vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden även avser deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Bestämmelsen om aktivitetsrapportering i verksamhetsförordningen är kopplad till en sanktionsbestämmelse i ersättningsförordningen om att en program- deltagare ska varnas om han eller hon under programtid utan god- tagbart skäl inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid. Regeringen bör, mot bakgrund av detta, även se över sanktionsbestämmelsen i ersättningsförordningen.

Aktivitetsrapportering ska inte göras för perioder med undantag

Som framgår ovan föreslår utredningen att det ska bli möjligt för reger- ingen att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelsen om att en ersättningstagare ska varnas eller stängas av från rätt till arbets- löshetsersättning med anledning av att hon eller han inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid. För att ett sådant tillfälligt undantag verkligen ska kunna ge en lättnad för Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas verksamheter be- döms det rimligt att aktivitetsrapportering och kontroll av aktivitets- rapportering heller inte ska ske i efterhand, för den tid som undan- taget gällt. Utredningen bedömer att en sådan efterkontroll skulle generera mer arbete för såväl arbetslöshetskassorna som för Arbets-

212

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

förmedlingen än den ordinarie arbetsordningen innebär. En sådan efterkontroll skulle, enligt utredningen, motverka syftet med förslaget. Utredningen föreslår därför ingen skyldighet att i efterhand lämna en aktivitetsrapport för den period som undantaget avsett, och inte heller att kontroller av aktiviteten under en sådan period ska göras i efterhand.

Förslaget påverkar endast aktivitetsrapporteringen under en viss tid. Arbetslösa som söker arbetslöshetsersättning kan alltjämt behöva redovisa sina åtgärder för att komma ur sin arbetslöshet på annat sätt under den period som undantaget, från kravet på att lämna en aktivitets- rapport, gäller. Som utredningen framhållit ovan är aktivitetsrapporter inte det enda verktyget för att kontrollera att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande, aktivt söker lämpliga arbeten och inte förlänger sin tid i arbetslöshet (se 7 kap. 2–3 §§ nya ALF).

Bestämmelser om återkrav och sammanläggning

En ersättningstagare kan bli återbetalningsskyldig för arbetslöshets- ersättning som han eller hon inte har rätt till. För att ersättnings- tagaren ska bli återbetalningsskyldig måste arbetslöshetskassan besluta om återkrav. En felaktig utbetalning av arbetslöshetsersättning kan uppstå på flera sätt. Det kan t.ex. handla om att ersättningstagaren orsakat den felaktiga utbetalningen genom att lämna oriktiga upp- gifter till arbetslöshetskassan eller inte uppfyllt sin uppgifts- eller an- mälningsskyldighet.

När flera underrättelser från Arbetsförmedlingen inkommer till en arbetslöshetskassa samtidigt eller nära varandra i tiden och avser samma åtgärdstrappa, lägger arbetslöshetskassorna i regel samman dem (IAF rapport 2019:2 Sammanläggning av underrättelser på arbetslöshets- kassorna). Det innebär att arbetslöshetskassan beslutar om åtgärd i endast ett av ärendena, i allmänhet det äldsta, medan övriga under- rättelser som kommit in avskrivs. Arbetslöshetskassorna har uppgett att de tillämpar sammanläggning för att syftet om en handlingskorri- gerande effekt ska kunna uppnås. En del sökande riskerar annars att med en gång hamna i slutet av åtgärdstrappan. Regler om samman- läggning av underrättelser har tidigare saknats men införs i 7 kap. 9 § nya ALF. Eftersom utredningen föreslår att aktivitetsrapportering och kontroll inte ska ske i efterhand för den tid som föreskrift om

213

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

undantag från sanktionsregleringen gällt gör utredningen bedömningen att bestämmelser om återkrav och sammanläggning inte kommer att påverkas. Aktivitetsrapportering är ett sätt att säkerställa att arbets- sökande som har arbetslöshetsersättning aktivt försöker finna arbete. Sökande som inte aktivt söker lämpliga arbeten eller förlänger sin tid i arbetslöshet kan varnas och avstängas från rätt till ersättning enligt 7 kap. 2–3 §§ nya ALF. Ett tillfälligt undantag från skyldigheten att lämna en aktivitetsrapport innebär således ett undantag från dessa bestämmelser.

7.7.4 Motsvarande undantag i nuvarande lag

Utredningens förslag: Det införs ett bemyndigande i övergångs- bestämmelserna till lagen (2024:0000) om arbetslöshetsförsäkring om att regeringen vid en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden får meddela föreskrifter om undantag från vissa bestäm- melser i lagen (1997:23) om arbetslöshetsförsäkring, nämligen

– 21 § om karenstid,

– 22 § första stycket om ersättningsperiodens längd,

– 35 § tredje stycket om återupptagande av näringsverksamhet,

– 43 § 2 om sanktionsreglerna avseende aktivitetsrapportering, och

– 47 a § om ansökan om arbetslöshetsersättning

för de ersättningssökande som omfattas av nuvarande ALF.

I propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) föreslås att nya ALF ska träda i kraft den 1 okto- ber 2025. Genom ikraftträdandet av lagen upphävs nuvarande ALF. I förslaget till övergångsbestämmelser, tredje punkten, anges att den upphävda lagen dock fortfarande gäller för den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet. Förslaget innebär att den nu- varande lagen under en period kommer att vara tillämplig för vissa sökande samtidigt som den nya lagen gäller för andra sökande.

Den redovisade övergångsbestämmelsen innebär alltså att arbetslös- hetskassorna under en tid kommer att handlägga ärenden om arbets- löshetsersättning enligt två olika regleringar. IAF har, som redovisats,

214

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

gjort en uppskattning av hur stor andel av de som får arbetslöshets- ersättning utbetald som kommer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nya ALF och en uppskattning av antalet som får arbetslöshets- ersättning utbetald som kommer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nuvarande reglering vid olika tidpunkter. Enligt uppskattningen kommer i oktober 2027 cirka 90 procent av de som uppbär arbetslös- hetsersättning omfattas av regleringen i nya ALF (se avsnitt 6.8.1 och figur 6.1).

Utredningen har i avsnitt 7.7.2 och 7.7.3 föreslagit att regeringen bemyndigas att, vid en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden, meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 2 kap. 9 § nya ALF om återupptagande av näringsverksamhet, 4 kap. 3 § nya ALF om karenstid, 4 kap. 4–5 §§ nya ALF om ersättnings- periodens längd avseende antalet ersättningsdagar, 5 kap. 4–6 §§ nya ALF om fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje angivet tidsintervall, 5 kap. 10 § nya ALF om nedtrappning av ersätt- ningsnivåer, 10 kap. 3 § nya ALF om ansökan om arbetslöshetsersätt- ning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras och från 7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket nya ALF om att en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslös- hetsersättning om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.

Utredningen har i de angivna avsnitten angivit skälen som ligger till grund för utredningens förslag i denna del. Dessa skäl gör sig, enligt utredningens mening, gällande även för motsvarande bestäm- melser i nuvarande ALF, som alltså kommer att vara tillämpliga för de personer som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdan- det av nya ALF.

De motsvarande bestämmelser som finns i nuvarande ALF är, 21 § om karenstid, 22 § första stycket om ersättningsperiodens längd, 35 § tredje stycket om återupptagande av näringsverksamhet, 43 § 2 om sanktionsreglerna avseende aktivitetsrapportering och 47 a § om an- sökan om arbetslöshetsersättning. För att regeringen vid en freds- tida krissituation som påverkar arbetsmarknaden ska kunna meddela föreskrifter om undantag från även dessa bestämmelser i nuvarande ALF behöver regeringen ges ett sådant bemyndigande. Utredningen gör bedömningen att detta bör kunna göras genom en ändring i över- gångsbestämmelserna för nya ALF. Utredningen föreslår därmed att

215

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation SOU 2024:49

det ska införas en ny övergångsbestämmelse till nya ALF om att regeringen vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmark- naden får meddela föreskrifter om undantag från de angivna bestäm- melserna i nuvarande ALF.

Om regeringen, i en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden, utnyttjar bemyndigandet och föreskriver om undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen skulle undantagen kunna utformas olika för bestämmelserna i nuvarande och nya ALF. Även om bestämmelserna motsvarar varandra på så sätt att de behandlar samma materiella fråga, skiljer sig bestämmelserna om ansökan om arbetslöshet samt om ersättningsperiodens längd, avseende olika tids- spann, mellan de olika regleringarna.

Utredningen bedömer att det, i det fall regeringen utnyttjar be- myndigandet, är lämpligt att likvärdigheten i arbetslöshetsförsäkringen beaktas. Enligt utredningens mening bör även arbetslöshetskassornas och myndigheternas verksamheter, avseende förutsättningarna att anpassa systemstöd och handläggningsrutiner, beaktas.

7.7.5 Inga undantag för övriga bestämmelser

Det finns bestämmelser i nya ALF som är så grundläggande att det inte bedöms lämpligt att föreslå en möjlighet för regeringen att föreskriva om undantag från dessa vid en fredstida krissituation. Som allmänna villkor anges i lagen att en sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete, vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmed- lingen samt i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande.

Enligt utredningens mening är det för arbetslöshetsförsäkringens legitimitet viktigt att reglerna om att arbetslöshetsersättningen ska minskas på grund av inkomst av förvärvsarbete och med andra ersätt- ningar (6 kap. 2 och 7–8 §§ nya ALF), gäller även vid en fredstida krissituation. Utredningen har förståelse för att handläggningen av dessa bestämmelser kan vara tidskrävande. Handläggningen kan även försvåras vid en fredstida krissituation. Utredningen gör dock bedöm- ningen att det inte är rimligt att den arbetssökande ska kunna överkom- penseras i brist på samordning med andra ersättningar eller inkomst av förvärvsarbete. Ett sådant undantag skulle, enligt utredningen, inne- bära att principen om arbetslöshetsförsäkringen som en omställnings- försäkring frångås.

216

SOU 2024:49 Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation

Utredningen har även övervägt möjligheten till undantag från be- stämmelserna om sökande som deltar i utbildning (2 kap. 12–15 §§ nya ALF), i syfte att avlasta arbetslöshetskassornas verksamhet vid en fredstida krissituation.

Huvudregeln är att arbetslöshetsersättning inte lämnas till en sök- ande som deltar i utbildning. Det finns dock undantag från huvud- regeln, dvs. situationer när en sökande kan få rätt till arbetslöshets- ersättning även om sökanden samtidigt deltar i utbildning. Undantagen regleras i dag i 14–16 §§ förordningen (1997:835) om arbetslöshets- försäkring. I propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) föreslås att liknande undantagsbestäm- melser ska föras in i nya ALF (2 kap. 13–15 §§).

Antal beslut som arbetslöshetskassorna fattar mot bakgrund av undantagsbestämmelserna i förordningen om arbetslöshetsförsäk- ring varierar mellan de olika arbetslöshetskassorna och utgör samman- taget inte någon stor del av det totala antalet ärenden som arbetslöshets- kassorna handlägger (A-kassorna ur ett jämställdhetsperspektiv – orga- nisation, ärenden och medlemmar, IAF-rapport 2023:15, s. 38–40).

Enligt utredningens mening skulle ett undantag från bestämmel- serna om sökande som deltar i utbildning medföra en otydlighet för den enskilde i fråga vad som gäller för en sökande efter det att de till- fälliga föreskrifterna upphör att gälla. Utredningen bedömer även att det är tveksamt om ett sådant tillfälligt undantag skulle innebära någon avlastning för arbetslöshetskassornas verksamhet. Detta eftersom det bedöms medföra en omfattande informationsinsats gentemot enskilda samt efterkontroll när de tillfälliga föreskrifterna upphört att gälla.

I vissa andra delar bedömer utredningen att det inte finns något behov av att föreslå rätt för regeringen att föreskriva om undantag från bestämmelser vid en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden då de inte bedöms kunna ge någon lättnad för vare sig arbetslöshetskassor eller ersättningstagare.

217

8 Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshets- försäkringen vid höjd beredskap

8.1 Uppdraget

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera behovet av till- fälliga avsteg från bestämmelser eller principer inom arbetslöshets- försäkringen som ska gälla vid höjd beredskap och ytterst krig.

I uppdraget ingår inte att lämna några författningsförslag.

8.2 Inledning

Hotbilden mot Sverige och svenska intressen har förändrats de senaste åren och Sverige befinner sig nu i det allvarligaste säkerhetspolitiska läget sedan andra världskriget.

Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan heller inte uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Landet blir också oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i närområ- det (prop. 2020/21:30, s. 68). Sveriges säkerhetspolitiska läge påverkas också av hybridhot, cyberattacker och gränsöverskridande terrorism samt klimatförändringarnas effekter på fred och säkerhet (prop. 2020/ 21:30, s. 69).

Arbetslöshetsförsäkringen syftar bl.a. till att ge ekonomisk trygg- het för enskilda och har stor betydelse för samhällets välfärd. Som framgår av kapitel 4 gör utredningen bedömningen att arbetslöshets- kassornas verksamhet att handlägga ärenden om, och betala ut, arbets- löshetsersättning är samhällsviktig verksamhet. Förmågan att upp- rätthålla samhällsviktig verksamhet, särskilt vid olika krissituationer,

219

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

är av avgörande betydelse för samhället i stort. I kapitel 4 lämnas också förslag som syftar till att stärka arbetslöshetskassornas bered- skap, genom en skyldighet för varje arbetslöshetskassa att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete för att kunna upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Det är svårt att förutse effekterna på samhället om Sverige skulle befinna sig i ett läge av höjd beredskap. Samhällspåverkan kan vara olika i olika delar av landet. I avsnitt 6.3 beskrivs olika omständigheter eller händelser som kan medföra att arbetslöshetskassorna blir för- hindrade att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersätt- ning. Samtliga dessa händelser som exempelvis omständigheter som påverkar arbetslöshetskassornas personal, digitala system och tjänster eller arbetsställen och arbetsutrustning kan även inträffa vid en freds- tida krissituation men också vid höjd beredskap. I kapitel 6 lämnar utredningen även förslag om en möjlighet för en arbetslöshetskassa att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning om den blir förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalnings- tillfälle.

Vid höjd beredskap är det inte otänkbart att rörligheten på arbets- marknaden ökar. Vissa företag kan behöva avveckla sin verksamhet, vilket kan leda till en ökad arbetslöshet. Inom andra verksamheter kan behovet av arbetskraft öka. Fortsatta utbetalningar av arbetslöshets- ersättning kan vara en förutsättning för att säkerställa försörjningen för arbetssökande. Höjd beredskap innebär även att myndigheter och andra aktörer behöver prioritera vissa delar av sin kärnverksamhet och göra avkall på andra. Arbetsförmedlingen har då t.ex. uppdrag att arbeta med anvisning till arbete inom ramen för den allmänna tjänste- plikten.

Som redovisats i avsnitt 3.2.1 bygger arbetslöshetsförsäkringen på grundläggande principer, framför allt omställningsprincipen som innebär att försäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring mellan anställningar och inkomstbortfallsprincipen som innebär att försäkringen ska ersätta förlorad arbetsinkomst. För många kvinnor och män är arbetslöshetsersättningen under en period den huvudsak- liga eller enda försörjningen. Det är därför av stor vikt att arbetslös- hetsersättning kan betalas ut även vid en situation av höjd beredskap. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att tillfälligt frångå

220

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

villkor eller bestämmelser som annars gäller för arbetslöshetsförsäk- ringen.

Kapitlet inleds med en kort redogörelse av begreppet totalförsvar och vad som gäller vid höjd beredskap, bl.a. avseende totalförsvarets bemanning. I följande avsnitt behandlas förutsättningarna för arbets- löshetsförsäkringen vid höjd beredskap samt en analys av behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller principer inom arbetslöshets- försäkringen vid höjd beredskap.

8.3 Totalförsvar och höjd beredskap

8.3.1 Totalförsvar

Totalförsvar är, enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, totalförsvarslagen, verksamhet som behövs för att för- bereda Sverige för krig. Är Sverige i krig råder högsta beredskap och då är totalförsvaret all samhällsverksamhet som ska bedrivas enligt 1–3 §§ totalförsvarslagen (se mer nedan i avsnitt 8.3.3 om skärpt och högsta beredskap).

I totalförsvaret ingår militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Riksdagen, regeringen, statliga myndig- heter inklusive länsstyrelser, kommuner, regioner, näringsliv, frivillig- organisationer samt enskilda individer är alla delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret (prop. 2020/21:30 s. 84).

I händelse av krigsfara eller krig ska totalförsvarets ansträng- ningar inledningsvis kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civil- befolkningen skyddas. Samhället behöver snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobi- lisera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngning- arna. Den enskildes eget ansvarstagande och beredskap samt accep- tans för en avsevärt lägre nivå av samhällsservice utgör en central del i att motstå och lindra konsekvenser av allvarliga samhällsstörningar (prop. 2020/21:30 s. 86).

Försvarsmakten är den centrala myndigheten inom det militära försvaret. Försvarsmakten ska senast inom en vecka efter beslut om höjd beredskap och allmän mobilisering i sin helhet kunna krigs- organiseras (se mer nedan i avsnitt 8.3.4 avseende krigsorganisation)

221

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

och krigsförbanden börja lösa sina krigsuppgifter (prop. 2020/21:30 s. 28).

Det civila försvaret omfattar hela samhället, och verksamheten be- drivs av många olika aktörer så som statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer. I fred omfattar verk- samheten inom det civila försvaret planering och förberedelser i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då bered- skapen höjs. Under höjd beredskap ska verksamheten omfatta nöd- vändiga åtgärder för att upprätthålla målet för det civila försvaret. Sådana åtgärder innefattar bl.a. att upprätthålla skyddet av civilbefolk- ningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga att möta ett väpnat angrepp (prop. 2020/ 21:30 s. 89).

Den närmare inriktningen för totalförsvaret under innevarande försvarsperiod framgår av propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30). I propositionen anförs bl.a. följande. Det är sär- skilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de vikti- gaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säker- ställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upprätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitions- nivå än i ett fredstida normalläge (prop. 2020/21:30, s. 134). Utgångs- punkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktiona- litet samt krig under del av denna tid (prop. 2020/21:30, s. 27). Reger- ingen avser, under 2024, lämna en ny totalförsvarsproposition för perioden 2025–2029 som utgår från förslagen i Försvarsberedningens rapport Kraftsamling (Ds 2023:34).

8.3.2 Regeringens befogenheter

För att kunna upprätthålla en god författningsberedskap finns i 15 kap.

6 § regeringsformen en bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att anta fullmaktslagar. Där anges följande. Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Reger-

222

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

ingen kan genom att förklara att riket är i krig aktivera sådana full- maktslagar. Det är regeringen som under konstitutionellt ansvar tar ställning till angreppets karaktär och bestämmer försvarsinsatsernas omfattning utefter det. Även utan en sådan förklaring kan dock riket anses vara i krig. Krig ska bl.a. alltid anses föreligga om landet är helt eller delvis ockuperat. Fullmaktslagar kan i sådant fall tillämpas utan ett regeringsbeslut. De är nämligen ofta konstruerade så att de myn- digheter och privata aktörer som kan konstatera att Sverige befinner sig i krig kan tillämpa dem.

Regeringen kan i regel även besluta att aktivera dessa lagar vid krigsfara och vid sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Denna metodik gör det möjligt för regeringen att avgöra om hela eller delar av sam- hället bör ställa om till krigsförhållanden och gör det även möjligt att aktivera totalförsvaret helt eller delvis innan ett fientligt anfall inträffar. Exempel på fullmaktslagar är förfogandelagen (1978:262), ransoner- ingslagen (1978:268) och arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262).

Bestämmelsen i regeringsformen ger alltså riksdagen en möjlighet att vid krigsfara eller krig delegera normgivningskompetens till reger- ingen i visst ämne på de områden som anges i bl.a. 8 kap. 2 § reger- ingsformen och där delegation annars är förbjuden. En sådan dele- gation finns i totalförsvarslagen, där beslutet om höjd beredskap överlåtits till regeringen. Det innebär att det kan säkerställas att vissa lagar börjar tillämpas omedelbart.

För andra krissituationer än krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden kan regeringen inte få fullmakt med stöd av 15 kap. 6 § regeringsformen. Då har riksdagen endast möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen.

8.3.3 Höjd beredskap

Höjd beredskap är en samlingsterm för de båda beredskapsgraderna skärpt beredskap och högsta beredskap.

Om Sverige är i krig råder högsta beredskap. Om Sverige är i krigs- fara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är för- anledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (se 3 § totalförsvarslagen). En beredskapshöjning

223

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

är alltså ett sätt att snabbt ställa om det fredstida samhällets admini- stration och organisation till en form som är anpassad för och funge- rande i krig och krigsfara. Beslutet om höjd beredskap kan enligt 4 § totalförsvarslagen gälla endast en del av landet eller en viss verksamhet.

Om regeringen beslutar om skärpt beredskap ska samhället börja ställa om för att möta totalförsvarets behov. Samtidigt ska ordinarie verksamhet fortsätta i så stor utsträckning som möjligt. Under högsta beredskap är, som framgår ovan, totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänst- göring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Vidare ska de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgäng- liga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhåll- andena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter (7 § totalförsvarslagen).

Länsstyrelserna har viktiga uppgifter inom länet som rör det civila försvaret. Vid höjd beredskap innebär detta bl.a. att länsstyrelsen ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås i länet samt sam- ordna de civila försvarsåtgärderna, enligt 6 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Inom civilområdet finns motsvarande uppgifter för den civilområdesansvariga länsstyrelsen, se förordningen (2022:524) om beredskap för statliga myndigheter, beredskapsförordningen.

Av 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgår att myndigheten ansvarar för frågor om bl.a. civilt försvar endast i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Enligt bestämmelsen ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bl.a. utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och verka för samordning mellan berörda aktörer för att förebygga och hantera konsekvenser av krig och krigs- fara. Av 7 § förordningen framgår att MSB ska stödja berörda myn- digheters samordning av åtgärder vid höjd beredskap samt bistå Reger- ingskansliet med underlag och information. Statliga myndigheter ska enligt 10 § beredskapsförordningen i sin verksamhet beakta total-

224

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

försvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten vid höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunk- tioner och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets kris- beredskap och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter enligt

18 § beredskapsförordningen. För dessa myndigheter finns ytterligare uppgifter och krav. Mer om statliga myndigheters ansvar finns be- skrivet i avsnitt 3.7.2.

8.3.4 Totalförsvarets bemanning

Bemanningen av totalförsvaret tillgodoses bl.a. genom reglerna om plikttjänstgöring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, totalför- svarspliktslagen. De grupper som bemannar totalförsvaret i fredstid består av anställd personal och individer som tas i anspråk med värn- och civilplikt samt frivilliga. Om beredskapen höjs finns härutöver totalförsvarspliktiga personer mellan 16 och 70 år som kan tas i an- språk för arbete enligt reglerna om allmän tjänsteplikt i totalför- svarspliktslagen (se mer nedan om allmän tjänsteplikt). I denna grupp ingår exempelvis gymnasieelever och pensionärer.

Det civila försvaret bemannas främst av anställd personal eller upp- dragstagare som vid höjd beredskap fortsätter sin tjänstgöring, för- utsatt att de inte är krigsplacerade i det militära försvaret.

Totalförsvarets behov av arbetskraft kan även styras genom lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång. I lagen finns möjlighet att styra tillgången på arbetskraft till de verksamheter och områden som är av särskild vikt för totalförsvarsansträngningarna (t.ex. hälso- och sjukvård eller vägtransporter). Reglerna innebär bl.a. att regeringen kan föreskriva om förbud mot privat arbetsförmedling (2 §). Reger- ingen får vidare förbjuda arbetsgivare att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling eller med dess medgiv- ande om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbets- kraft inom viss verksamhet (3 §). Även möjligheten för personer med en anställning att söka jobb inom sådana verksamheter kan därmed vara begränsad (Arbetsrätten under krig och krigsfara, SOU 2023:79, s. 84).

225

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

Bemanning av det militära försvaret

Under normala förhållanden bemannas det militära försvaret av mili- tär och civil personal. När beredskapen höjs omfattas normalt den anställda personalen av den allmänna tjänsteplikten (se mer nedan). Därutöver finns möjlighet för Försvarsmakten att ta i anspråk total- försvarspliktiga och avtalspersonal, såsom hemvärnssoldater och krigs- frivilliga för tjänstgöring inom Försvarsmakten (Arbetsrätten under krig och krigsfara, SOU 2023:79, s. 85).

Totalförsvarsplikt

Totalförsvarsplikten har betydelse för hela totalförsvaret och omfattar alla individer bosatta i Sverige från början av det kalenderår de fyller 16 år till slutet av det kalenderår de fyller 70 år (1 kap. 2 § totalför- svarspliktslagen). En totalförsvarspliktig är skyldig att bl.a. tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kropps- krafter och hälsotillstånd tillåter. En sådan tjänstgöring fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 § totalförsvars- pliktlagen).

Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten. Skyldigheten att full- göra värnplikt omfattar endast svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 19 år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller 47 år.

Civilplikten ska fullgöras inom de verksamheter som regeringen bestämmer. Enligt bilagan till förordningen (1995:238) om totalför- svarsplikt får civilplikt bl.a. fullgöras inom befolkningsskydd, rädd- ningstjänst, hälso- och sjukvård samt drift och underhåll inom elpro- duktion och nätverksamhet. Civilplikt får även fullgöras inom vissa verksamheter inom Försvarsmakten. Civilplikten syftar i första hand till att förstärka vissa verksamheter vid höjd beredskap genom att tillföra personer från andra verksamheter.

Värnplikt och civilplikt omfattar en skyldighet för totalförsvars- pliktiga att genomföra mönstring, fullgöra grundutbildning, repeti- tionsutbildning, beredskaps- och krigstjänstgöring (Arbetsrätten under krig och krigsfara, SOU 2023:79, s. 85–86).

Fördelningen mellan värn- och civilpliktiga och allmänt tjänste- pliktiga har varierat över tid. Tidigare kunde en procentuellt mycket större andel av befolkningen tas i anspråk med värn- och civilplikt. En-

226

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

ligt den senaste totalförsvarspropositionen ska Försvarsmaktens krigs- organisation utökas från dagens cirka 60 000 personer till 90 000 per- soner (prop. 2020/21:30 s. 109–110). Detta innebär att totalförsvaret främst kommer att bemannas med anställd personal som kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt (Arbetsrätten under krig och krigs- fara, SOU 2023:79, s. 86).

Särskilt om allmän tjänsteplikt

När det råder höjd beredskap får regeringen, enligt 6 kap. 1 § total- försvarspliktslagen, föreskriva om allmän tjänsteplikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas. Föreskriften kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet.

Allmän tjänsteplikt kan fullgöras på flera sätt. Antingen genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning och då är skyldig att utföra arbete enligt anställningsavtalet. Tjänsteplikten kan också genomföras genom att den totalförsvarspliktige fullföljer ett uppdrag. Han eller hon är då underkastad allmän tjänsteplikt så länge uppdraget fullgörs. Vidare kan allmän tjänsteplikt utföras genom tjänst- göring enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret, eller genom att utföra arbete som anvisas honom eller henne av den myn- dighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska besluta hos vilka arbetsgivare och uppdrags- givare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras samt vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt (6 kap. 2 och 3 §§ totalförsvarspliktslagen).

I förordningen om totalförsvarsplikt anges att Arbetsförmedlingen har en särskild roll när den allmänna tjänsteplikten ska tillämpas. Enligt 6 kap. 2 § förordningen om totalförsvarsplikt får Arbetsförmedlingen anvisa arbete inom ramen för den allmänna tjänsteplikten. Sedan till- komsten av förordningen har dock förutsättningarna för myndigheten att genomföra uppdraget förändrats, exempelvis har förändringar skett vad gäller skyldigheten för arbetsgivare att anmäla lediga platser och omfattningen av arbetsmarknadspolitiska insatser som Arbetsförmed- lingen utför i egen regi.

I juli 2023 tillsattes en utredning som ska analysera och lämna förslag om hur personalbehoven inom det civila försvaret kan tryggas

227

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

(En långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret, dir. 2023:116). Syftet är att föreslå en långsiktigt hållbar personal- försörjning av det civila försvaret. Utredningen ska bl.a. analysera förut- sättningarna för att tillgodose det civila försvarets personalförsörj- ningsbehov vid höjd beredskap genom beslut om allmän tjänsteplikt samt analysera och bedöma om det finns behov av förändringar i bestämmelserna om allmän tjänsteplikt till följd av samhällsutveck- lingen och det förhållandet att aktörers ansvar för verksamhet av särskild vikt för totalförsvaret har förändrats. Utredningen ska även analysera och bedöma om de uppgifter som Arbetsförmedlingen har enligt förordningen om totalförsvarsplikt är ändamålsenliga med hän- syn till dagens behov och förutsättningar samt vid behov föreslå för- ändringar i Arbetsförmedlingens uppgifter enligt förordningen om totalförsvarsplikt och i lagen om arbetsförmedlingstvång. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 27 januari 2025.

Krigsorganisation och krigsplacering

Krigsorganisering innebär att viktiga verksamheter ställs om från freds- tida inriktning, reglering och organisering till höjd beredskap och inriktning på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Statliga myndigheter, kommuner och regioner ansvarar för flera viktiga upp- gifter som behöver kunna upprätthållas och utföras vid höjd bered- skap. Detsamma gäller också för flera företag. Därför är det viktigt att dessa aktörer tar fram och bemannar krigsorganisationer som kan upprätthålla verksamheten i höjd beredskap och krig. Att aktörer har bemannade krigsorganisationer bidrar till målet för civilt försvar.

Arbetet med att ta fram en krigsorganisation handlar om att av- göra vilka verksamheter som behöver prioriteras och bedrivas vid höjd beredskap. Vid höjd beredskap kan det hända att det inte går att upprätthålla alla verksamheter, och att nya uppgifter tillkommer. En central del i arbetet med att ta fram en krigsorganisation är därför att aktören rangordnar och prioriterar de verksamheter som ska bedrivas i höjd beredskap (Rätt person på rätt plats, MSB:s vägledning för krigsorganisation och krigsplacering, s. 8).

För att veta vem som ska tjänstgöra var i totalförsvarets olika verk- samheter finns systemet med krigsplacering. Krigsplacering används i två olika betydelser.

228

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

Den första avser krigsplacering med stöd av totalförsvarsplikts- lagen. En sådan krigsplacering omfattar värn- eller civilplikt och med- för skyldigheter såväl i fredstid som vid höjd beredskap. Det är straff- bart att utebli eller avvika från värn- eller civilplikten.

Den andra betydelsen av krigsplacering används för att beskriva den planeringsåtgärd som till exempel myndigheter, kommuner och företag gör inför ett eventuellt beslut om allmän tjänsteplikt. Dessa beslut fattas inte med stöd av totalförsvarspliktslagen utan handlar om organisatoriska beslut som en arbetsgivare fattar inom ramen för sin organisation för att säkerställa att rätt person är på rätt plats när beredskapen höjs. Ett sådant beslut får inga direkta rättsverkningar för den enskilde utan plikten att tjänstgöra inträder först när reger- ingen beslutar om allmän tjänsteplikt. Om en anställd avslutar sin anställning i fredstid upphör krigsplaceringen (Arbetsrätten under krig och krigsfara, SOU 2023:79, s. 84–85).

En anställd hos en myndighet som inte tas i anspråk i totalför- svaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten, enligt 11 § beredskapsförordningen. Myndigheten an- svarar för att den som är krigsplacerad vid myndigheten får den utbild- ning och övning som behövs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter vid höjd beredskap.

Krigsplacering är inte en förutsättning för allmän tjänsteplikt. I för- ordningen om totalförsvarsplikt anges att Arbetsförmedlingen har en särskild roll när den allmänna tjänsteplikten ska tillämpas. Enligt 6 kap. 2 § i nämnda förordning får Arbetsförmedlingen anvisa arbete inom ramen för den allmänna tjänsteplikten. Det innebär att Arbets- förmedlingen, vid höjd beredskap, har möjlighet att besluta om att arbetslöshetskassornas verksamhet ska omfattas av allmän tjänste- plikt.

Arbetslöshetskassorna, liksom de flesta aktörer utöver myndig- heter, kommuner och regioner, har ingen skyldighet att ta fram en krigsorganisation och krigsplacera sin personal. Det kan dock ligga i aktörens eget intresse att ha gjort en sådan planering för sin organi- sation. Enligt utredningens mening skulle Arbetsförmedlingens arbete med att anvisa arbete inom ramen för den allmänna tjänsteplikten vid de enskilda arbetslöshetskassorna kunna underlättas om dessa redan tagit fram en krigsorganisation för sin verksamhet, gjort en disponi- bilitetskontroll mot Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och bemannat den egna krigsorganisationen.

229

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

Försvarsförmånerna

Förmåner som totalförsvarspliktiga, hemvärnssoldater och frivilliga m.fl. har rätt till regleras i flera olika lagar och förordningar.

Utredningen kan konstatera att arbetslöshetsförsäkringen och för- svarsförmånerna har olika syften och funktioner. Försvarsförmåner betalas ut till personer som tjänstgör i totalförsvaret. Arbetslöshets- försäkringen, å andra sidan, är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Av arbetslöshetsförsäkringens grundvillkor framgår bl.a. att den sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete, vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Nedan redogörs för de olika för- svarsförmånerna.

Regler om försvarsförmånerna finns bl.a. i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom total- försvaret, totalförsvarspliktlagen, förordningen (1982:366) om ut- betalning av dagersättningar från Försäkringskassan, förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga, förordningen (1994:524) om fri- villig försvarsverksamhet, förordningen om totalförsvarsplikt, förord- ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga, förordningen (1996:927) om Försvarsmaktens personal, hemvärnsförordningen (1997:146), förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnssolda- ter, officersförordningen (2007:1268), och förordningen (2015:613) om militär grundutbildning.

De ersättningar som kan betalas ut med stöd av dessa författningar är bl.a. dagersättning eller dagpenning och olika familjebidrag. Total- försvarspliktiga som fullgör allmän tjänsteplikt uppbär dock lön och har inte rätt till dagpenning.

Familjebidrag är bidrag som betalas ut bl.a. under tjänstgöring inom totalförsvaret och även under tjänstgöring inom vissa frivillig- organisationer. En person som tjänstgör inom totalförsvaret, och som inte tjänstgör med allmän tjänsteplikt, mister i regel sin ordinarie in- komst under tjänstgöringstiden. Familjebidraget behövs därför för att garantera en ekonomisk och social trygghet för den som tjänstgör och för de anhöriga som är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Det innebär dock inte att familjebidraget ska kompensera bortfall av den ordinarie inkomsten (prop. 1977/78:127 om familje- bidragslag m.m., s. 14–15).

230

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

Dagpenning betalas ut till totalförsvarspliktiga som tjänstgör med värn- eller civilplikt, hemvärnssoldater och frivilliga. Vid tillfällig tjänstgöring utöver grundutbildning, till exempel repetitionsutbild- ning, förlorar deltagaren som regel sin inkomst. Syftet med dagpen- ningen är att ersätta inkomstbortfallet, och målsättningen är att del- tagarens ekonomiska och sociala situation inte ska försämras under tjänstgöringen (prop. 1975:37 om nytt förmånssystem för värnpliktiga m.fl. och ändringar i familjebidragsförordningen [1946:99] m.m., s. 70).

Den som fullgör en grundutbildning med värn- eller civilplikt som är längre än 60 dagar får dagersättning. Den består av ett fastställt belopp per tjänstgöringsdag. Dagersättning kan även betalas ut till officersaspiranter, hemvärnssoldater och frivillig personal.

Försäkringskassan handlägger och betalar ut familjebidrag och dag- penning. Dagersättning och premier betalas ut av den myndighet, den kommun eller det landsting där den totalförsvarspliktige tjänstgör (11 kap. 12 § förordningen om förmåner till totalförsvarspliktiga).

Försäkringskassan har i en framställan till regeringen (FK 2023/ 013399) anfört bl.a. att regelverket för försvarsförmånerna i flera avse- enden är ett svåröverskådligt och svårtillämpat författningskomplex och att det behövs en grundlig och samlad översyn av regelverket för försvarsförmånerna.

8.4 Arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap

Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller ytterligare hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Den antagonistiska hotbilden mot Sverige är bred och blir alltmer komplex. Hoten inkluderar bl.a. otill- börlig informationspåverkan, desinformation, påverkansoperationer, cyberangrepp, illegal underrättelseinhämtning, terrorism och sabo- tage, hot mot kritisk infrastruktur och utnyttjande av ekonomiska beroenden (Allvarstid, Ds 2023:19, s. 1). Effekterna av ett antagonis- tiskt cyberangrepp kan få lika stora konsekvenser för våra samhälls- viktiga funktioner och kritiska it-system som ett konventionellt väp- nat angrepp (prop. 2020/21:30 s. 63). Cyberattacker och it-incidenter kan även utgöra förstadier eller integrerade delar av en väpnad kon- flikt (Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, Ds 2017:66, s. 18).

231

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

De situationer som kan uppstå vid höjd beredskap kan ha varie- rande grad av allvar eller påverkan på samhället i stort. Det kan också finnas en stor skillnad i påverkan geografiskt.

Om det råder högsta beredskap förändras förutsättningarna på arbetsmarknaden dramatiskt eftersom totalförsvar är all samhälls- verksamhet som ska bedrivas. Det nya arbetsmarknadspolitiska läget kan i en sådan situation innebära en ökad arbetslöshet men också en ökad efterfrågan på arbetskraft då det kan uppstå behov av särskilda kompetenser på arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingens uppdrag förändras

Som statlig myndighet ska Arbetsförmedlingen ha en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd bered- skap. Som beredskapsmyndighet ska Arbetsförmedlingen ha förmåga att vid höjd beredskap säkra arbetet med att utföra uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret, såsom utbetalning av ersättningar till enskilda och anvisning till arbete under allmän tjänsteplikt. Arbets- förmedlingen ska också samverka med annan offentlig verksamhet och näringslivet, samt delta i nationella övningar och scenarioplane- ringar (Arbetsförmedlingens verksamhetsplan 2024, s. 21).

När det råder höjd beredskap och regeringen enligt 6 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt har föreskrivit om allmän tjänsteplikt kan Arbetsförmedlingen anvisa personer till arbeten inom samhällsviktig verksamhet, inom ramen för den allmänna tjänsteplikten. Det upp- draget, tillsammans med att anställda på Arbetsförmedlingen kan vara ianspråktagna inom andra delar av totalförsvaret, innebär att Arbets- förmedlingens resurser för sitt uppdrag inom arbetslöshetsförsäk- ringen riskerar att begränsas.

Arbetsförmedlingens verksamhet kan också påverkas av olika stör- ningar, t.ex. störningar i de digitala informationssystemen och på- verkan på arbetsutrustning. Sådana störningar kan avsevärt försvåra myndighetens möjligheter att utföra sina uppdrag. Ett väpnat angrepp kan i yttersta fall omöjliggöra verksamheten i hela eller delar av landet.

232

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

Behov av undantag i arbetslöshetsförsäkringen

När det råder höjd beredskap kan arbetslösa personer tas i anspråk för försvaret eller inom ramen för den allmänna tjänsteplikten, vilket kan innebära att arbetslösheten och enskildas tid i arbetslöshet mins- kar. Situationen kan innebära att företag inte kan bedriva sin verk- samhet på vanligt sätt. Företag kan behöva avveckla verksamhet helt eller delvis vilket, i sin tur, skulle göra att fler blir arbetslösa. Efter- frågan på olika varor och tjänster kan både minska och öka och där- med även arbetsutbudet.

Omständigheterna vid höjd beredskap kan vara sådana att arbets- sökande kan få svårt att uppfylla samtliga villkor i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring, nya ALF. Arbetsförmedlingen och arbets- löshetskassorna kan även drabbas av personalbrist, arbetsanhopning, driftstörningar eller andra störningar.

Om det råder höjd beredskap kan omständigheterna därmed vara sådana att det finns ett behov av att frångå vad som annars gäller inom arbetslöshetsförsäkringen, i syfte att säkerställa enskildas för- sörjning eller för att möta nya behov på arbetsmarknaden. Behov av undantag från vissa bestämmelser kan också uppstå för att möjlig- göra att arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut om arbetslös- hetskassornas och Arbetsförmedlingens verksamheter drabbas av om- fattande störningar. Med undantag avses även i detta sammanhang en möjlighet att göra tillfälliga ändringar i eller avvika från befintliga bestämmelser.

8.5 Tillfälliga undantag i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap

8.5.1 Författningsberedskap i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen

I avsnitt 7.7.1 redogör utredningen för vilka befogenheter regeringen har att meddela föreskrifter vad gäller arbetslöshetsförsäkringen. För- måner såsom arbetslöshetsersättning faller inte under det obligatoriska lagområdet, utan omfattas i stället av regeringens s.k. restkompetens. Arbetslöshetsförsäkringen är dock reglerad på lagnivå och därmed beslutad av riksdagen. Detta innebär att regeringen endast kan meddela föreskrifter på samma område med stöd av ett bemyndigande från

233

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

riksdagen, förutom såvitt avser verkställighetsföreskrifter. I nya ALF finns, såvitt avser vissa bestämmelser, en reglering som upplyser om att regeringen kan i förordning komplettera och fylla ut vissa av bestämmelserna i lagen.

God författningsberedskap är grunden för svensk krishantering. Författningsberedskap innebär att det ska finnas författningar som reglerar förutsättningarna för samhällets omställning till höjd bered- skap. Det finns inte någon särskild reglering för arbetslöshetsförsäk- ringen om vad som ska gälla under krig och krigsfara på så sätt som t.ex. finns i kap. 117 socialförsäkringsbalken.

Mot ovan angivna bakgrund bedömer utredningen att det är lämp- ligt med författningsberedskap även inom arbetslöshetsförsäkringen inför och vid höjd beredskap.

8.5.2 Behov av möjlighet till undantag

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att möjliggöra tillfälliga undantag från vissa villkor i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap i syfte att skapa flexibilitet samt mildra negativa konsekvenser för enskilda, verksamheter och arbetsmarknaden.

Behoven är svåra att förutse

Utredningen har i uppdrag att analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller principer inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd beredskap.

Förmågan att upprätthålla samhällsviktig verksamhet, särskilt vid olika krissituationer, är av avgörande betydelse för samhället i stort. Det är, som utredningen tidigare konstaterat, svårt att förutse effekt- erna på samhället om det råder höjd beredskap.

Som redogörs för i avsnitt 7.7.2 gör utredningen bedömningen att det vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden finns ett behov av att möjliggöra tillfälliga undantag från vissa bestäm- melser i nya ALF. Utredningen har därför föreslagit att regeringen, när de förutsättningarna gäller, ska ha rätt att föreskriva om undantag från vissa angivna bestämmelser. Enligt utredningens mening bör

234

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

sådana föreskrifter även kunna få beslutas och gälla vid höjd bered- skap. Om det ska vara möjligt krävs ytterligare författningsstöd.

Det kan därutöver finnas behov av att göra mer långtgående undan- tag från de principer som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen kan behöva anpassas efter de villkor som råder på arbetsmarknaden under höjd beredskap, för att kunna mildra negativa konsekvenser för enskilda, verksamheter och arbetsmark- naden.

Behoven kan se olika ut för enskilda, verksamheter och arbetsmarknaden

De regeländringar som infördes i nuvarande ALF mot bakgrund av covid-19-pandemin hade bl.a. i syfte att fler skulle få tillgång till arbetslöshetsersättning och på så vis mildra de negativa konsekvens- erna på samhällsekonomin (prop. 2019/20:146). Det är inte otänk- bart att liknande behov kan uppstå vid höjd beredskap. Beroende av om Sverige befinner sig under skärpt eller högsta beredskap samt beroende av den samhällspåverkan som föreligger kan behovet av att mildra konsekvenserna för enskilda variera.

Det kan även uppstå behov av att avlasta Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna på olika sätt så att de ges möjlighet att fokusera på sin samhällsviktiga verksamhet. Som beskrivs i avsnitt 7.7.3 kan det var lämpligt att införa undantag från vissa av sanktionsreglerna i nya ALF i syfte att ge arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen möjlighet att fokusera på att säkerställa samhällsviktiga funktioner och därmed förbättra förutsättningarna för utbetalning av arbetslös- hetsersättning. Mot bakgrund av att kontrollfunktionen bedöms tids- krävande är det inte otänkbart att det kan finnas behov av än mer genomgående undantag från bestämmelserna om sanktioner än de förslag som lämnas i kapitel 7.

Cyberattacker och it-incidenter kan i omfattande grad påverka Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas verksamhet. Arbets- löshetskassornas möjlighet att inhämta information, t.ex. om den ersättningssökandes inkomstbortfall, kan föranleda behov av undan- tag från vissa bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Även förändringar på arbetsmarknaden kan föranleda att behov uppstår av tillfälliga undantag från bestämmelser i lagen om arbets- löshetsförsäkring. Arbetslösheten kan på kort tid öka och efterfrågan

235

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

på vissa kompetenser på arbetsmarknaden likaså. Vid höjd beredskap, och sådan omfattande samhällspåverkan som därför kan föreligga, skulle arbetsmarknaden kunna anses geografiskt begränsad till endast delar av landet. I en sådan situation skulle t.ex. arbetssökande möjligen inte kunna förväntas söka och anta arbete i hela landet. Förutsätt- ningarna under höjd beredskap kan därmed orsaka särskilda behov av anpassning i arbetslöshetsförsäkringen mot bakgrund av olika för- utsättningar för den enskilde, för verksamheterna eller för arbetsmark- naden i stort.

Undantag bör spegla samhällspåverkan

Även om regeringen beslutat om höjd beredskap kan situationen vara sådan att det inte föreligger någon väsentlig samhällspåverkan inom svenskt territorium. Ett beslut om skärpt eller högsta beredskap, som syftar till att stärka landets försvarsförmåga, kan vara en följd av hän- delser utanför Sveriges gränser. Mot den bakgrunden kan arbetsmark- naden och därmed arbetslöshetsförsäkringen därför inte alltid antas påverkas som en direkt följd av att det råder höjd beredskap.

Utredningen anser därför att det är lämpligt att, om det bedöms nödvändigt att införa undantag från bestämmelser i lagen om arbets- löshetsförsäkring, dessa utformas så att de speglar graden och typen av samhällspåverkan.

Undantag kan föreskrivas på olika sätt

Utredningen har alltså gjort bedömningen att det vid höjd beredskap finns behov av tillfälliga undantag från bestämmelser i lagregleringen om arbetslöshetsförsäkringen. Sådana undantag kräver författnings- stöd. En sådan författningsberedskap kan utformas genom antagande av bestämmelser som antingen anger vad som gäller vid höjd bered- skap, eller som bemyndigar regeringen att meddela vissa föreskrifter i sådana fall.

I lagen om arbetsförmedlingstvång finns exempel på bestämmelser som efter att regeringen beslutat om det ska tillämpas vid höjd bered- skap. I arbetsrättsliga beredskapslagen och i socialförsäkringsbalken (117 kap.), som gäller socialförsäkringen, finns bestämmelser som ska tillämpas om Sverige kommer i krig och bemyndigande för reger-

236

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

ingen att förskriva att vissa bestämmelser ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder s.k. utomordentliga förhållanden.

Författningsberedskap inom arbetslöshetsförsäkringen skulle så- ledes kunna utformas på olika sätt. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om specifika bestämmelser som kan bli tillämpliga om Sverige kommer i krig eller sättas i kraft om Sverige är i krigsfara eller om det råder s.k. extraordinära förhållanden (jfr 15 kap. 6 § regeringsformen). Alter- nativt skulle regeringen i en sådan situation kunna föreskriva om un- dantag från lagens bestämmelser genom ett bemyndigande i t.ex. nya ALF. Omfattningen av ett sådant bemyndigande kan i sin tur vara begränsat, dvs. ange vilka avsteg regeringen kan besluta vid höjd bered- skap, eller ge regeringen ett mer omfattande mandat att meddela till- fälliga undantag (se även avsnitt 7.7.1).

Som exempel på ett omfattande mandat kan 117 kap. 9 § social- försäkringsbalken nämnas, där regeringen bemyndigas att föreskriva att förmåner inte ska betalas ut, eller bestämmas enligt andra grunder eller i en annan ordning än som gäller enligt lag eller annan författning. Genom bestämmelsen införlivades 11 § lagen (1984:989) om social- försäkringsväsendet under krig och krigsfara, som upphävdes vid in- förandet av socialförsäkringsbalken. I förarbetena till den äldre bestäm- melsen angavs att regeringen bör ha fullmakter att kunna anpassa socialförsäkringssystemet under krig eller vid krigsfara. Där uttalades även att det i fredstid är svårt att förutse vilka ändringar som behöver göras i en krigssituation och att hänsyn får tas till att bestämmelser om regeringens fullmakter bör göras så generella som möjligt för att lätt kunna anpassas om händelseutvecklingen ställer nya krav efter hand (prop. 1984/85:24, s. 9).

Utredningen anser att ovan anförda argument för ett brett be- myndigande även gäller för bedömningen av vilka tillfälliga undantag från arbetslöshetsförsäkringens principer som kan vara motiverade vid höjd beredskap. Som redovisats ovan kan grunden för sådana avsteg finnas hos enskilda, i verksamheter eller på arbetsmarknaden. Den samhällspåfrestning som höjd beredskap kan innebära, kan dess- utom vara så omfattande att arbetslöshetsförsäkringens funktion att underlätta omställning och som automatisk stabilisator i samhälls- ekonomin upphör, t.ex. om myndigheter och arbetslöshetskassor inte ens kan upprätthålla sina verksamheter. De sociala trygghetssystemens ursprungliga funktion kan därför inte heller upprätthållas i en sådan situation, och det kan under sådana förhållanden vara lämpligt med

237

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

överväganden om arbetslöshetsförsäkringen och därmed rätten till arbetslöshetsersättning tillfälligt bör upphöra att gälla.

Som exempel på viss författningsberedskap kan den finländska beredskapslagen (29.12.2011/1152) nämnas. Lagen gäller vid bl.a. väpnat angrepp mot landet och anger att utbetalning av arbetslöshets- dagpenning kan avbrytas eller skjutas upp med högst tre månader och att sådana förmåner kan nedsättas under samma period. Utkomst- stöd kan utbetalas till de vars ersättning påverkas.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att författningsbered- skapen såvitt avser regleringen av arbetslöshetsförsäkringen bör vara generell, för att inte riskera att bli inaktuell genom ändringar i för- månssystemet och därför inte kunna uppfylla de behov som inträtt vid höjd beredskap.

8.5.3 Vissa grundläggande principer behöver bibehållas

Utredningens bedömning: Undantag bör inte kunna göras från grundläggande bestämmelser som fastställer arbetslöshetsförsäk- ringens syfte.

Bestämmelser som fastställer grundläggande principer

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på grundläggande principer, fram- för allt omställningsprincipen och inkomstbortfallsprincipen.

I 1 kap. 2 § nya ALF beskrivs arbetslöshetsförsäkringens syfte och funktion. Här anges uttryckligen att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa eko- nomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Av det följer att det krävs en förankring på arbetsmarknaden för att kvalificeras för arbets- löshetsersättning och att arbetslöshetsersättning endast lämnas under förutsättningen att den som är arbetslös är beredd att ställa om och anta ett nytt arbete.

I 2 kap. nya ALF anges de grundläggande förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning. Av 2 kap. 1 § framgår att den sökande, för att ha rätt till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet, ska vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete, vara anmäld som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen och i övrigt stå till arbetsmark-

238

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

nadens förfogande. De allmänna villkoren sammanfattar de grund- läggande förutsättningar som måste vara uppfyllda under hela den period som den sökande får arbetslöshetsersättning.

Undantag bör inte göras från vissa grundläggande principer

Arbetslöshetsförsäkringen har en central betydelse för den svenska arbetsmarknadens funktionssätt. Vid höjd beredskap sätts den ordi- narie ordningen ur spel och många verksamheter kan komma att be- höva ställa om för att skydda det svenska samhället. Arbetslöshets- kassorna ska även då fokusera på sin samhällsviktiga verksamhet att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning. Det kan då emellertid uppkomma behov av att göra längre gående undantag från gällande bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring för att kunna möta samhällets behov. Vissa principer inom arbetslöshets- försäkringen är dock så grundläggande att de, enligt utredningens mening, inte bör kunna frångås.

Som redovisats är arbetslöshetsförsäkringen en inkomstbortfalls- försäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Mot bakgrund av det bedömer utredningen att undantag inte ska kunna göras som leder till att arbetslöshetsför- säkringens syfte eller funktion, som anges i 1 kap. 2 § nya ALF, inte längre gäller. Det innebär att arbetslöshetskassorna även vid höjd beredskap behöver kunna fastställa att den enskilde uppfyller ett in- komstvillkor och på så sätt har en förankring på arbetsmarknaden. Genom den principen kan försäkringens syfte att kompensera för ett inkomstbortfall upprätthållas.

Undantag bör, enligt utredningens mening, heller inte kunna göras från 2 kap. 1 § nya ALF. Arbetslöshetskassorna behöver därför även vid höjd beredskap kunna fastställa att den arbetssökande uppfyller de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning, dvs. är arbets- för och oförhindrad att ta ett arbete samt är anmäld som arbetssök- ande hos Arbetsförmedlingen och i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Genom dessa principer kan försäkringens syfte under- lätta omställning mellan arbeten, dvs. underlätta för personer som fortsatt har förmåga och vilja att försörja sig genom ett nytt arbete.

Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att arbetslös- hetsförsäkringens syften, dvs. dels att vara ett ekonomiskt stöd, dels

239

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

SOU 2024:49

att underlätta omställning, är kärnan i de principer från vilka undantag inte bör göras ens vid höjd beredskap.

När det däremot gäller formerna för hur dessa principer ska upp- rätthållas vid höjd beredskap bör det vara möjligt med undantag jäm- fört med vad som gäller under normala förhållanden, utan att prin- ciperna som sådana påverkas. Enligt utredningens mening skulle det kunna vara motiverat med fler undantag från viss reglering under höjd beredskap, utan att principernas kärna därför påverkas (se ovan). Exempelvis skulle anmälan som arbetssökande kunna göras hos någon annan aktör än Arbetsförmedlingen. Anmälan skulle t.ex. kunna göras direkt till arbetslöshetskassorna eller till en annan myndighet så som Försäkringskassan eller Statens servicecenter. Med en sådan ordning skulle det vara väsentligt att informationen även kan delas med Arbetsförmedlingen så att myndigheten kan fullfölja sitt anvisnings- uppdrag gällande allmän tjänsteplikt. Det skulle bl.a. behöva utredas om det behövs sekretessbrytande bestämmelser.

När arbetslöshetsförsäkringens grundläggande principer inte längre kan upprätthållas

Vid ett väpnat, eller motsvarande, angrepp ska civilbefolkningen skyd- das samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna ska säker- ställas, även om de inte kan bedrivas med samma ambitionsnivå som i fredstid. Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna bör fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. För arbetslöshetsförsäkringens del bör det innebära att undantag kan behöva göras från bestämmelser i nya ALF, såsom beskrivs i avsnitt 8.5.2. Situationen kan dock vara sådan att någon av de grundläggande principerna inte längre kan upprätthållas. Detta skulle t.ex. kunna bero på att enskilda arbetslösa inte kan leva upp till de grundläggande kraven enligt reglerna för arbetslöshetsförsäkringen, att Arbetsförmedlingen och arbetslöshets- kassorna inte kan bedriva sin verksamhet alls eller inte på samma sätt som under fredstid eller att hela arbetsmarknaden har påverkats på ett sådant sätt att arbetslöshetsförsäkringen inte kan upprätthålla sin funktion. I sådana fall upphör arbetslöshetsersättningen enligt utred- ningens mening att vara en omställningsförsäkring.

Enskilda kan under sådana omständigheter ha svårt att veta vad som förväntas av dem eller hur de ska gå till väga för att leva upp till

240

SOU 2024:49

Undantag från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen ...

gällande bestämmelser och hur de ska kunna begära arbetslöshets- ersättning eller ta emot den. Det blir också svårt att göra skillnad mellan t.ex. arbetslöshetsersättning, försörjningsstöd och andra ersätt- ningar om inte kraven för de olika ersättningsformerna är tydliga och kan upprätthållas.

De av samhällets utbetalningar till enskilda som hanteras av verk- samheter inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet kan vid höjd beredskap eventuellt behöva ersättas med någon annan form av ersättning. Behovet av arbetslöshetsförsäkringens funktion som auto- matisk stabilisator i samhällsekonomin kan kvarstå eller förstärkas vid höjd beredskap.

I avsnitt 7.7.1 välkomnar utredningen, som en följd av Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens olika hemställan, en framtida över- syn av förutsättningarna att skapa lösningar för utbetalningar till en- skilda vid höjd beredskap. Utredningen vill även i detta sammanhang anföra att om det vid en eventuell sådan utredning görs bedömningen att det finns behov av att införa en annan slags ersättning eller stöd som kan betalas ut till enskilda som har erhållit ersättningar från de sociala trygghetssystemen så är det väsentligt att arbetslöshetsersätt- ningen omfattas av detta.

Finland har som nämnts i avsnitt 8.5.2 särskilda regler i sin Bered- skapslag. För tryggande av befolkningens försörjning och statens betal- ningsberedskap under sådana undantagsförhållanden kan utbetalningen av förmåner som t.ex. inkomstrelaterad arbetslöshetsdagpenning av- brytas för högst tre månader eller skjutas upp med högst tre månader. Till förmånstagare av bl.a. dessa förmåner betalas under den tid för- månen är nedsatt eller utbetalningen av den avbrutits eller skjutits upp, utkomststöd som ska täcka de nödvändiga utgifterna för boende samt hälso- och sjukvård.

241

9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

9.1 Ikraftträdande

Utredningens förslag: Föreslagna bestämmelser om preliminär arbetslöshetsersättning (12 kap. 1–7 §§) i förslaget till lag om änd- ring i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring ska träda i kraft den 1 oktober 2027.

Övriga föreslagna ändringar i förslaget till lag om ändring i lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring samt förslagen till ändringar i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, för- ordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen och förordningen (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap ska träda i kraft den 1 juli 2026.

Utredningens förslag syftar till att förstärka arbetslöshetsförsäk- ringens robusthet och att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningar av arbetslöshetsersättning vid störningar och kriser av olika slag. Det är därför angeläget att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft så fort som möjligt.

Förslagen innebär att det införs nya skyldigheter för arbetslöshets- kassorna. De föreslås bli skyldiga att bedriva ett systematiskt bered- skapsarbete och att samverka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Därutöver föreslås att regeringen får rätt att besluta om tillfälliga undantag från vissa villkor i lagen om arbetslöshetsförsäkring vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Dessa förslag innebär att arbetslöshetskassorna kan behöva införa nya rutiner och arbetssätt samt systemanpassningar. Utredningen föreslår även att Inspektionen för arbetslöshetsförsäk-

243

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:49

ringen (IAF) ska utses till beredskapsmyndighet och ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, vil- ket påverkar den myndighetens resurser. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till bl.a. den tidsåtgång som förberedelserna inför ikraft- trädandet innebär bör de nu behandlade föreslagna ändringarna träda i kraft den 1 juli 2026.

Utredningen lämnar även förslag om en möjlighet för en förhindrad arbetslöshetskassa att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. I propositionen En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) föreslås att lagen om arbetslöshetsförsäkring (2024:0000), nya ALF, ska träda i kraft den 1 oktober 2025. Genom ikraftträdandet av lagen upphävs lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring, nuvarande ALF. I förslaget till övergångsbestämmelser, tredje punkten, anges att den upphävda lagen dock fortfarande gäller för den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet. Förslaget innebär att nuvarande ALF under en period kommer att vara tillämplig för vissa ersättningssökande samtidigt som nya ALF gäller för andra ersättningssökande. Utredningens förslag om en möj- lighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning utgår från regleringen i nya ALF om att en ansökan om arbetslöshetsersättning ska avse en månad och att arbetslöshetskassorna kommer att betala ut arbetslöshetsersättning som avser ersättning för en eller flera måna- der och föreslår bl.a. mot denna bakgrund att möjligheten att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning endast bör införas i nya ALF. Ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning kommer därmed enbart gälla de som omfattas av nya ALF och inte de ersättningstagare på vilka den gamla upphävda lagen ska tillämpas.

IAF har, som redovisas i avsnitt 6.8.1, gjort en uppskattning av hur stor andel av de som får arbetslöshetsersättning utbetald som kommer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nya ALF och en uppskattning av antalet som får arbetslöshetsersättning utbetald som kommer ha en ersättningsperiod fastställd enligt nuvarande reglering vid olika tidpunkter. Enligt uppskattningen kommer i oktober 2027 cirka 90 procent av de som uppbär arbetslöshetsersättning omfattas av regleringen i nya ALF (se figur 6.1). Mot denna bakgrund föreslår ut- redningen att bestämmelserna om preliminär arbetslöshetsersättning ska träda i kraft den 1 oktober 2027.

244

SOU 2024:49

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

9.2 Övergångsbestämmelse

Utredningens förslag: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska göra en sammanfattande redovisning första gången senast vid utgången av september månad 2028.

Förslaget, om ändring i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, om att IAF senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal ska göra en samman- fattande redovisning, baserad på de 24 arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser syftar till att tydliggöra sårbarheter, hot och risker i den samlade samhällsviktiga verksamhet som de 24 arbetslöshets- kassorna bedriver.

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026. Det innebär att en första sammanfattande redovisning skulle behöva göras senast vid ut- gången av september månad 2026. Mot bakgrund av att den samman- fattande redovisningen ska baseras på de 24 arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhetsanalyser, som ska sammanställas varje udda år, vilket enligt förslaget blir första gången 2027, behövs en övergångs- bestämmelse som innebär att den sammanfattande redovisningen ska göras senast vid utgången av september månad 2028. Det möjliggör för varje arbetslöshetskassa att göra en risk- och sårbarhetsanalys som sedan kan ligga till grund för den sammanfattande redovisningen.

245

10 Konsekvensbeskrivning

10.1 Inledning

I utredningens kommittédirektiv anges att konsekvenserna ska redo- visas i enlighet med vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) med särskilt fokus på samhällsekonomiska konsekvenser och offentligfinansiella effekter och att i de fall förslag lämnas som innebär kostnader för det allmänna ska finansieringsförslag lämnas.

I detta kapitel redogörs för konsekvenserna av de förslag som läm- nas i betänkandet. Konsekvenserna av utredningens förslag redovisas i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474), 6–7 §§ i förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning samt ut- redningsdirektiven.

10.2 Utredningens förslag i korthet

Utredningen gör bedömningen att arbetslöshetskassornas verksamhet att handlägga ärenden om, och betala ut, arbetslöshetsersättning är samhällsviktig verksamhet, enligt definitionen av samhällsviktig verk- samhet i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (beredskapsförordningen). Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det införs en reglering i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) om att arbetslöshetskassorna, i likhet med vad som gäller för statliga myndigheter, ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verk- samhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Det innebär att arbetslöshetskassorna bl.a. ska bedriva ett kontinuer- ligt risk- och sårbarhetsanalysarbete och minst vartannat år samman- ställa en risk- och sårbarhetsanalys. De ska även bedriva ett syste- matiskt informationssäkerhetsarbete. Risk- och sårbarhetsanalysen ska lämnas till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).

247

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

Utredningen föreslår att IAF vartannat år ska göra en sammanfattande redovisning baserad på arbetslöshetskassornas risk- och sårbarhets- analyser.

Utredningen föreslår även att det införs en ny bestämmelse om en skyldighet för arbetslöshetskassorna att samverka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap i syfte att upprätt- hålla sin samhällsviktiga verksamhet.

Utredningen föreslår vidare att en myndighet ska få ansvaret för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Den myndigheten ska kunna ålägga en arbetslöshetskassa, i syfte att upp- rätthålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet, att genom samverkan delta i arbetet med beredskap samt planering eller sam- ordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Ett åläggande om deltagande i planering eller samordning av åtgärder ska även kunna omfatta andra aktörer med kunskaper eller resurser som kan bidra till att upprätthålla eller återuppta arbets- löshetskassornas samhällsviktiga verksamhet. Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse om tystnadsplikt för vissa uppgifter för den som på grund av ett åläggande deltagit i samverkan, planering eller samordning av åtgärder.

Utredningen föreslår att IAF ska utses till beredskapsmyndighet i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet och vara ansvarig för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap med bered- skapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet.

Utredningen lämnar förslag som syftar till att upprätthålla konti- nuiteten i utbetalningar av arbetslöshetsersättning och som kan minska vissa konsekvenser vid förhinder att bedriva den samhällsviktiga verk- samhet som gäller utbetalning av arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår att preliminär arbetslöshetsersättning ska kunna beslutas när det inte är möjligt att betala ut arbetslöshetsersättning på vanligt vis, beräknad och beslutad enligt bestämmelserna i den nya lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäkring (nya ALF). Som en konsekvens av det förslaget lämnar utredningen även bl.a. förslag som innebär att preliminär arbetslöshetsersättning ska återbetalas och återkrävas i vissa fall.

Utredningen föreslår även att regeringen får ett bemyndigande att kunna föreskriva om tillfälliga undantag från vissa bestämmelser i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (nuvarande ALF) och

248

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

nya ALF vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Syftet med förslaget är att regeringen ska ha möjlighet att, genom vissa undantag, kunna mildra krisens negativa konsekvenser för enskilda och samhällsekonomin.

10.3 Aktörer som berörs av förslagen

Utredningens förslag berör främst enskilda, arbetslöshetskassorna samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Arbetsförmed- lingen.

10.4Noll-alternativet – kostnaden för att inte agera

Arbetslöshetskassornas verksamhet att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning är samhällsviktiga verksamhet. Ut- redningens förslag syftar till att stärka robustheten och motstånds- kraften så att arbetslöshetsförsäkringen ska kunna fungera när en arbetslöshetskassa tillfälligt inte kan betala ut arbetslöshetsersättning samt vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Detta bedöms leda till en förstärkt kontinuitet såvitt avser utbetalningar från arbets- löshetsförsäkringen även i sådana situationer vilket även stärker för- säkringens legitimitet. Syftet är att stärka arbetslöshetskassornas kris- beredskap vilket kommer hela samhället till godo.

Att säkra samhällsviktig verksamhet inom beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet är en viktig del i samhällets samlade beredskap. Arbetslöshetskassorna behöver därför delta i beredskapsarbetet med de statliga beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekono- misk säkerhet. Det finns därmed ett behov av att en beredskapsmyn- dighet inom sektorn ansvarar för arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med beredskap.

Ett systematiskt beredskapsarbete med ett kontinuerligt risk- och sårbarhetsanalysarbete synliggör eventuella risker och sårbarheter i händelse av en kris, innan den uppstår. Åtgärder kan då vidtas för att minska sårbarheten av de hot eller risker som identifierats.

Vid en krissituation är det viktigt att det finns upprättade rutiner för krishantering. Berörda aktörer kan då effektivare vidta åtgärder för att hantera krissituationen och minska dess negativa effekter. Mindre tid behöver då läggas på att etablera nya strukturer och samråda om

249

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

formerna för hantering av den typ av kris som uppstått. Rutiner för krishantering kan också bidra till att hanteringen av uppkomna kriser sker strategiskt, systematiskt och minskar personberoendet. En upp- kommen krissituation hos en eller flera arbetslöshetskassor kan hante- ras effektivare genom samverkan mellan arbetslöshetskassorna.

Utredningen bedömer att om förslagen inte genomförs kan det få konsekvenser för både enskilda och samhällsekonomin. Det har i närtid uppstått situationer som har haft påverkan på arbetslöshets- kassorna och arbetslöshetsförsäkringen. Två exempel på detta är dels den it-incident i december 2022 som inträffade hos en driftsleverantör som de flesta av arbetslöshetskassorna anlitade, dels covid 19-pande- min som fick stora samhällsekonomiska konsekvenser. Det är sanno- likt att it-incidenten hade kunnat hanteras på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt om det funnits upprättade rutiner för krishantering och samverkan mellan berörda aktörer. Under pandemin genomfördes på kort tid flera tillfälliga lagändringar i nuvarande ALF. Det skynd- samma lagstiftningsarbetet fungerade väl men krävde samordnade in- satser från flera håll. Med en förbättrad författningsberedskap avlastas beslutsfattare när situationen väl uppstår och berörda aktörer ges en möjlighet att förbereda sig för ändrade regler, t.ex. genom utvecklande av systemstöd. Liknande framtida eller helt nya situationer i fredstid skulle sannolikt kunna orsaka stora skador på svensk ekonomi och sam- hället i stort och ett avbrott i utbetalningarna av arbetslöshetsersättning under höjd beredskap drabbar troligtvis samhället och enskilda ännu mer.

10.5 Konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringen

Vid utarbetandet av förslagen i betänkandet har utredningen tagit i beaktande att dessa inte ska påverka de grundläggande principer som arbetslöshetsförsäkringen bygger på, omställningsprincipen och in- komstbortfallsprincipen.

Förslaget om att arbetslöshetskassorna ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete bedöms förbättra arbetslöshetsersättningens konti- nuitet och därmed arbetslöshetsförsäkringens legitimitet. Detta i sin tur värnar arbetslöshetsförsäkringens grundläggande principer.

Förslaget att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter med undantag från vissa bestämmelser i nuvarande och nya ALF vid

250

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden bedöms inte ha några omedelbara konsekvenser för incitamenten som bidrar till att upprätthålla arbetslöshetsförsäkringens syften och karaktär som om- ställningsförsäkring. Utredningen har gjort bedömningen att vissa be- stämmelser i arbetslöshetsförsäkringen är så grundläggande att det inte är lämpligt att föreskriva om undantag från dessa vid en fredstida krissituation. Skulle regeringen utnyttja bemyndigandet och före- skriva om undantag vid en fredstida krissituation som påverkar arbets- marknaden kommer en bedömning av eventuella konsekvenser behöva göras då och bero på föreskrifternas utformning.

10.6 Konsekvenser för samhället och arbetsmarknadens funktionssätt

Utredningens förslag att arbetslöshetskassorna ska bedriva ett syste- matiskt beredskapsarbete och kunna åläggas att delta i beredskaps- arbetet med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för eko- nomisk säkerhet förstärker arbetslöshetsförsäkringens legitimitet och även dess funktion som automatisk stabilisator i samhällsekonomin, vilket minskar sårbarheten i samhället och förbättrar samhällets för- måga att hantera påfrestningar.

Utredningens förslag att regeringen vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden ska kunna meddela föreskrifter om undantag från vissa regler i nuvarande och nya ALF syftar till att mildra krisens konsekvenser för samhället.

10.7 Ekonomiska konsekvenser

10.7.1 Ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter

Utredningen föreslår att IAF ska utses till beredskapsmyndighet i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, och i den egenskapen an- svara för arbetslöshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säker- het. Utredningen föreslår även att IAF vartannat år ska göra en sam- manfattande redovisning av de 24 arbetslöshetskassornas risk- och sår- barhetsanalyser. Utredningen har inhämtat uppgifter från IAF rörande myndighetens bedömning av vilket resursbehov de nya uppdragen

251

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

skulle medföra. Utredningen har även övervägt om Arbetsförmed- lingen skulle kunna ha ansvaret för arbetslöshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet och på samma sätt som med IAF inhämtat upp- gifter från myndigheten.

IAF

IAF uppger att den sammanlagda kostnadsökningen för myndigheten antas bli 5,5 miljoner kronor per år. Beloppet består av kostnaden för tre årsarbetskrafter (4,2 miljoner kronor) samt ökade förvaltnings- kostnader (1,3 miljoner kronor).

IAF:s beräkningar baseras på betänkandet Struktur för ökad mot- ståndskraft där det föreslogs att de nya beredskapsmyndigheterna skulle förstärkas med tre årsarbetskrafter (SOU 2021:25, s. 504). Drifts- kostnaden per årsarbetskraft beräknades i betänkandet till 1,4 mil- joner kronor.

De ökade förvaltningskostnaderna om 1,3 miljoner kronor avser flera delar, bl.a. ökade kostnader för it-säkerhet och investeringar och drift av ökad säkerhet. I detta ingår även uppdraget att kunna ålägga arbetslöshetskassor och andra aktörer att delta i beredskapsarbetet vilket bedöms medföra ytterligare resursbehov, liksom eventuella ut- bildnings- och informationsinsatser.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens samverkan med arbetslöshetskassorna har enligt uppgifter från myndigheten hittills främst bedrivits via organisationen Sveriges a-kassor, till en kostnad som motsvarar närmare två års- arbetskrafter samt förvaltningskostnader som beräknas uppgå till en kostnad som motsvarar 10–15 procent av årsarbetskraftskostnaden. Utifrån antagandet att lönen för dessa årsarbetskrafter är 55 000 kro- nor i bruttolön, med ett gängse påslag på 51,5 procent i lönebikostna- der, samt tillägg av 15 procent i övriga förvaltningskostnader, är den nuvarande årliga kostnaden 1,15 miljoner kronor per årsarbetskraft, dvs. totalt cirka 2,3 miljoner kronor för två årsarbetskrafter inklusive förvaltningskostnader. Den samverkan som sker med organisationen Sveriges a-kassor som har direkt eller indirekt bäring på beredskaps- frågor är dock endast en del av den totala kostnaden för samverkan.

252

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

Enligt myndigheten kan den antas handla om cirka hälften av de nu- varande kostnaderna, dvs. mellan 575 000 kronor och 1,15 miljoner kronor totalt.

Den samverkan som Arbetsförmedlingen hittills bedrivit är inte jämförbar med den föreslagna formaliserade samverkan med 24 arbets- löshetskassor. Kostnaderna för ett sådant uppdrag blir högre, men samverkan bedöms enligt myndigheten i viss utsträckning kunna be- drivas via eller med stöd av organisationen Sveriges a-kassor. Ett upp- drag att som beredskapsmyndighet ansvara för de 24 arbetslöshets- kassornas deltagande i beredskapsarbetet med beredskapsmyndig- heterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet bedöms med- föra en årlig kostnadsökning motsvarande en till två årsarbetskrafter samt sannolikt större engångskostnader för uppstarten av uppdraget under det första året. Utifrån samma antaganden och ingångsvärden för beräkning som ovan är bedömningen att den löpande årliga kost- nadsökningen skulle utgöras av kostnader om minst ytterligare 1,15– 2,3 miljoner kronor.

10.7.2 Ekonomiska konsekvenser för kommuner

Utredningens förslag om att arbetslöshetskassorna ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete syftar till att förbättra arbetslöshets- kassornas förmåga att hantera påfrestningar, vilket bedöms förstärka deras förmåga att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningarna av arbetslöshetsersättning. Det minskar risken för dröjsmål med utbetal- ningar till personer med arbetslöshetsersättning vid olika påfrestningar. Även utredningens förslag om preliminär arbetslöshetsersättning syf- tar till att minska konsekvenserna av dröjsmål med utbetalningar till personer med arbetslöshetsersättning, i situationer då en arbetslös- hetskassa varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle.

En person som på grund av ett dröjsmål med utbetalningen av arbetslöshetsersättning inte själv kan tillgodose sina behov kan i vissa fall ha rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt, enligt socialtjänstlagen (2001:453). Sådant bistånd kan lämnas som förskott på en förmån eller ersättning, eller under vill- kor om återbetalning, och får i sådana fall återkrävas. Utredningens förslag bedöms sammantaget kunna innebära minskat behov av bi-

253

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

stånd till personer som har arbetslöshetsersättning, och hushåll där någon har arbetslöshetsersättning. Förslaget bedöms därmed inte leda till någon ökad belastning för kommunerna.

10.7.3 Ekonomiska konsekvenser för enskilda

De sammantagna effekterna av utredningens förslag att arbetslöshets- kassorna ska bedriva ett systematiskt beredskapsarbete och om stärkt samverkan mellan arbetslöshetskassorna bedöms förbättra förutsätt- ningarna för kontinuitet i enskildas inkomster vad gäller arbetslöshets- ersättning, dvs. förbättra möjligheten till egen försörjning för enskilda som har påbörjat en period med ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen.

Förslaget om ett systematiskt beredskapsarbete kan således lång- siktigt bidra till att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningarna av arbetslöshetsersättning.

Förslaget om en möjlighet för en arbetslöshetskassa att kunna be- sluta om preliminär arbetslöshetsersättning när arbetslöshetskassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle syftar också till att upprätthålla kontinuiteten i utbetalningarna av arbetslöshetsersättning till så många som möjligt. Enskilda som inte fick arbetslöshetsersättning utbetald vid utbetal- ningstillfället före arbetslöshetskassans förhinder, t.ex. på grund av sjukdom eller avbrott i arbetslösheten, omfattas inte av ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning. Övergångsbestämmelserna i nya ALF innebär att den nuvarande ALF kommer att gälla parallellt med den nya lagen för ett tag framöver. Det innebär även att enskilda som fortsatt uppbär arbetslöshetsersättning enligt nuvarande ALF inte kommer att omfattas av bestämmelserna om preliminär arbetslöshets- ersättning. De av dessa individer, som fortsatt är arbetssökande, kan om deras situation är sådan behöva vända sig till sin kommun för att söka försörjningsstöd, se avsnitt 10.7.2.

Utredningen föreslår att en arbetslöshetskassa ska återkräva pre- liminär arbetslöshetsersättning om rätt till ersättning inte funnits, eller till den del ersättning lämnats med ett för högt belopp. Ett så- dant återkrav avser ersättningens bruttobelopp, dvs. den utbetalda preliminära arbetslöshetsersättningen före skatteavdrag. Om återkrav beslutas och återbetalning sker samma inkomstår uppstår som huvud-

254

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

regel inga administrativa konsekvenser för enskilda eftersom arbets- löshetskassan lämnar Skatteverket uppgifter om återbetalningen. Upp- gifter om återbetalning beaktas således vid beslutet om slutlig skatt för inkomståret. I andra fall kan den enskilde behöva begära ompröv- ning av Skatteverkets beslut om slutlig skatt för inkomståret då åter- kravet beslutades. Ett beslut om att preliminär arbetslöshetsersättning ska lämnas kan därför vara betungande för en enskild, särskilt för den som inte hade begärt arbetslöshetsersättning inför att den prelimi- nära arbetslöshetsersättningen lämnades. Detta är dock inte en följd av utredningens förslag, utan gäller för alla återkrav som en arbets- löshetskassa beslutar.

Om återbetalning av ett återkrav kan verkställas genom att arbets- löshetskassan gör ett avdrag på arbetslöshetsersättning vid ett senare utbetalningstillfälle, vilket återbetalning av preliminär arbetslöshets- ersättning föreslås omfattas av, effektiviseras återbetalningen vilket bör vara till fördel för den enskilde.

Utredningens förslag, att arbetslöshetskassan ska besluta om åter- krav av ersättning som enligt arbetslöshetskassans slutliga beslut, inte borde ha betalats ut innebär en skuldsättning för de mottagarna. Om en sådan gäldenär har löneutmätning enligt utsökningsbalken (1981:774) innebär arbetslöshetskassans beslut om preliminär ersätt- ning en ökad skuldbörda. Om gäldenären omfattas av skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (2016:675) kan ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning även sägas undergräva syftet med skuldsaner- ingen, dvs. att befria gäldenären från sin skuldbörda. För dessa gälde- närer är möjligheten för en arbetslöshetskassa att kunna avstå från krav på återbetalning i vissa fall särskilt viktig. Ett avstående för en gäldenär som omfattas av skuldsanering förbättrar gäldenärens ekono- miska förhållanden på ett sätt som inte kunde förutses då skuld- saneringen beslutades. I sådana fall kan borgenärer som omfattas av skuldsaneringen ansöka om omprövning av skuldsaneringen. Gälde- närer kan som huvudregel beviljas endast en skuldsanering.

Utredningens förslag om att regeringen bör ha möjlighet att med- ge undantag från vissa av arbetslöshetsförsäkringens bestämmelser i en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden har inte i sig någon konsekvens för enskilda. Om regeringen, i en fredstida kris- situation som påverkar arbetsmarknaden, utnyttjar bemyndigandet och föreskriver om undantag från bestämmelser i lagen om arbets- löshetsförsäkring kan det ha konsekvenser för enskilda. På vilket sätt

255

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

enskilda påverkas och i vilken omfattning är beroende av vilka före- skrifter som beslutas och kan därmed analyseras, beräknas och redo- visas först då.

10.7.4 Ekonomiska konsekvenser för företagare

I Sverige finns drygt 300 000 företagare för vilka näringsverksamheten är den huvudsakliga sysselsättningen. Till den gruppen tillkommer personer som driver företag, men har annan huvudsysselsättning.

Förslaget att regeringen ska bemyndigas att i vissa fall kunna före- skriva om undantag från bestämmelsen om företagares rätt till arbets- löshetsersättning i samband med återupptagande av näringsverksam- het kan påverka företagares rätt till sådan ersättning, om regeringen använder möjligheten att föreskriva om sådana undantag. Sådana undantag kan vara till fördel för företagaren. Ett bemyndigande har dock inga konsekvenser i sig. På vilket sätt företagare påverkas och i vilken omfattning är beroende av vilka föreskrifter som beslutas och kan därmed analyseras, beräknas och redovisas först då.

10.7.5 Ekonomiska konsekvenser för arbetslöshetskassorna

Utredningens förslag att arbetslöshetskassorna ska bedriva ett syste- matiskt beredskapsarbete för sin samhällsviktiga verksamhet innebär att de ska bedriva ett risk- och sårbarhetsanalysarbete och ett informa- tionssäkerhetsarbete. Förslaget innebär nya skyldigheter för arbets- löshetskassorna. För verksamheten att handlägga ärenden om, och utbetala, arbetslöshetsersättning krävs redan en väl utvecklad verk- samhet, i vilket bl.a. ingår informationssäkerhetsarbete samt ett kon- tinuerligt risk- och sårbarhetsanalysarbete. Arbetslöshetskassorna har dock olika förutsättningar i sina verksamheter vilket innebär att arbets- löshetskassorna i dag kan ha kommit olika långt i sitt arbete med sitt systematiska beredskapsarbete. Det är mot denna bakgrund svårt att förutse de ekonomiska konsekvenserna för de 24 olika arbetslöshets- kassorna, t.ex. om det skulle uppstå behov av att rekrytera personal för att kunna fullgöra de nya skyldigheterna som föreslås. De nya skyldigheter som föreslås kan dock inte bedömas medföra ökade egna omedelbara resursbehov i en omfattning som varaktigt påverkar arbets- löshetskassornas kostnader för sin förvaltning. Det kan emellertid i ett

256

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

inledande skede medföra vissa kostnader för arbetslöshetskassorna. Det är dock mot den ovan anförda bakgrunden svårt att förutse om förslaget har några omedelbara konsekvenser för arbetslöshets- kassornas medlemsavgifter, och administrationsavgift avseende Alfa- kassans, genom vilka arbetslöshetskassor enligt 41 § LAK kan täcka sina förvaltningskostnader och övriga utgifter.

Förslaget om att arbetslöshetskassor ska samverka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap – stärkt samverkan – kan innebära en ökad belastning vid ett visst tillfälle och för en enskild arbetslöshetskassa, som då bidrar med resurser. Över tid bör dock verksamheten hos var och en av de 24 arbetslöshets- kassorna totalt sett varaktigt förstärkas som en direkt följd av den stärkta samverkan som föreslås.

Utredningen föreslår därutöver att IAF ska kunna ålägga arbetslös- hetskassor att på visst sätt delta i beredskapsarbetet med beredskaps- myndigheterna i beredskapssektor för ekonomisk säkerhet. Den tänkta samverkan samt planering eller samordning av åtgärder kan innebära viss resursåtgång Omfattningen av arbetet beror på den situation som föranlett IAF att initiera den samverkan, planering eller samordning som nu avses. Förslaget bedöms förbättra arbetslöshetskassornas totala förmåga att snabbt och effektivt komma till rätta med allvarliga störningar. Det är därför troligt att konsekvenserna av ett åläggande att delta i beredskapsarbetet inför eller vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap, är mindre omfattande än om den aktuella situa- tionen i stället hade hanterats av var och en av de berörda arbetslös- hetskassorna.

Utredningen föreslår att en arbetslöshetskassa ska ges en möjlighet att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning om arbetslöshets- kassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett ordinarie utbetalningstillfälle. Rätten till arbetslöshetsersättning enligt de vanliga villkoren i nya ALF ska därefter utredas och för de enskilda som hade rätt till arbetslöshetsersättning ska ersättningen slutligt be- räknas och beslutas. Det kan innebära att kompletterande utbetal- ningar kan behöva göras i vissa fall och återkrav av preliminär arbets- löshetsersättning beslutas i andra fall. Om en arbetslöshetskassa använder sig av möjligheten att besluta om preliminär arbetslöshets- ersättning leder det till en tillfällig administrativ belastning och därmed till ökade handläggningskostnader under en tid. Förslaget kan inte anses ha annat än tillfälliga konsekvenser för arbetslöshetskassans

257

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

resursbehov för verksamheten att handlägga och utbetala – samt i vissa fall – besluta att återkräva arbetslöshetsersättning. Det eventuella till- fälligt ökade resursbehovet som ett beslut om preliminär arbetslös- hetsersättning kan leda till bör ställas mot alternativet att arbetslös- hetskassan inte har möjlighet att lämna sådan ersättning förrän det aktuella förhindret upphört. Utan en sådan möjlighet har arbetslös- hetskassan ändå ett tillfälligt ökat resursbehov när förhindret upphört, dvs. för att hantera den handläggning och utbetalning som inte kunnat ske under tiden som förhindret funnits. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslaget om preliminär arbetslöshetsersättning inte kommer leda till ett totalt ökat resursbehov, i relation till om för- slaget inte genomförs.

Genom förslaget att återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning ska kunna avräknas mot kommande utbetalning av arbetslöshetsersätt- ning underlättas arbetslöshetskassans administration av återkrav.

Förslaget att regeringen vid en fredstida krissituation som påver- kar arbetsmarknaden får föreskriva om undantag från vissa bestäm- melser i lagen om arbetslöshetsförsäkring innebär administrativa kost- nader för förberedande systemanpassningar hos arbetslöshetskassorna. Bedömningen grundas i att förslagna bemyndiganden anger vilka för- säkringsvillkor som snabbt kan komma att förändras, vid en fredstida krissituation, om än inte på vilket sätt föreskrifterna om undantag kommer att utformas. Förslaget ger således arbetslöshetskassorna ett ansvar att, i möjligaste mån, i förväg anpassa sina system och sina administrativa kostnader för de åtgärderna, för att på så sätt kunna ha beredskap inför en sådan situation.

10.7.6 Ekonomiska konsekvenser för staten (offentliga finanser)

Förslaget om att IAF ska utses att ansvara för arbetslöshetskassornas deltagande i beredskapsarbetet med beredskapsmyndigheterna i be- redskapssektorn för ekonomisk säkerhet bedöms enligt uppgifter från IAF medföra kostnader om 5,5 miljoner kronor per år, se mer i avsnitt 10.7.1. I den mån den ökade kostnaden inte ryms inom myn- dighetens beräknade förvaltningsanslag kommer statens utgifter påver- kas i motsvarande mån. Förslaget bör leda till att Arbetsförmedlingens insatser såsom beredskapsmyndighet att samverka med arbetslöshets- kassorna inte motiverar samma resursbehov som tidigare. Utredningen

258

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

bedömer mot denna bakgrund att den ökade kostnad som IAF kan få med anledning av förslagen lämpligen finansieras genom Arbets- förmedlingens förvaltningsanslag.

Utredningen har bedömt att förslaget om preliminär arbetslöshets- ersättning inte kommer leda till ett totalt ökat resursbehov för arbets- löshetskassorna, i relation till om förslaget inte genomförs. Utred- ningen har även gjort bedömningen att det är svårt att förutse eventuella ökade förvaltningskostnader för arbetslöshetskassorna med anledning av förslaget om en skyldighet att bedriva ett systematiskt beredskapsarbete, se avsnitt 10.7.5. Om förslaget skulle leda till en ökad förvaltningskostnad för arbetslöshetskassorna, vilka täcks ge- nom medlemsavgifter från enskilda, kan detta påverka statens skatte- intäkter. Skattereduktion gäller för medlemsavgift till en arbetslöshets- kassa, vilket innebär att höjda medlemsavgifter minskar statens totala skatteintäkter. Förändringar i medlemsavgiften kan även påverka an- slutningsgraden och därmed påverka statens utgifter för arbetslöshets- ersättning.

10.8 Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Beslut om arbetslöshetsersättning överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Utredningens förslag att preliminär arbetslöshetsersättning ska kunna beslutas i vissa fall bedöms inte få några konsekvenser för dom- stolarna. Förslaget om en ny grund för beslut om återkrav av utbetald ersättning enligt nya ALF skulle kunna innebära fler beslut om åter- betalning, dvs. påverka måltillströmningen. Beslut om preliminär arbetslöshetsersättning förutsätter att arbetslöshetskassan varit för- hindrad i minst 14 kalenderdagar. Förhoppningsvis kommer detta inte ske ofta. Möjligheten kan användas enbart en gång per kalenderår. Antalet återkrav bör dessutom bli få då det kan antas att de flesta mot- tagare av en sådan ersättning kommer att få korrekt eller för lågt belopp i förhållande till vad de varit berättigade till enligt villkoren i nya ALF. Måltillströmningen med anledning av den nya regeln om återkrav bör således inte påverkas.

Utredningen förslår att regeringen ska bemyndigas att i vissa situationer kunna föreskriva om undantag från vissa bestämmelser i

259

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

nuvarande och nya ALF. Om regeringen beslutar om sådana före- skrifter kan dessa påverka både vilka och hur många som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle kunna påverka måltillström- ningen. I vilken omfattning och på vilket sätt är dock inte konsekven- ser av utredningens förslag, utan av hur bemyndigandet nyttjas av regeringen. Vilken påverkan som kan antas kan därmed analyseras, beräknas och redovisas först då. Utredningens förslag om ett bemyn- digande har således inga egna konsekvenser på måltillströmningen.

Utredningens förslag om möjlighet att överklaga ett åläggande att delta i samverkan, planering eller samordning av åtgärder bedöms inte ha några konsekvenser för domstolarna.

Utredningen bedömer sammantaget att kostnaderna för de all- männa förvaltningsdomstolarna inte påverkas med anledning av utred- ningens förslag.

10.9 Förslagens förenlighet med EU-rätten och internationella åtaganden

Utredningens förslag förväntas inte påverka Sveriges åtaganden inom EU.

När det gäller Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbets- tagarorganisation (ILO) är konventionen nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet av relevans. Sverige har 1990 ratificerat den konventionen (prop. 1989/90:64) Konvention nr 168 och den tillhörande rekommendationen nr 176 kompletterar ILO- instrument som Sverige tidigare antagit, t.ex. konvention nr 102 om minimistandard för social trygghet, konvention nr 122 om syssel- sättningspolitik, konvention nr 142 om utveckling av mänskliga resurser och konvention nr 150 om arbetsmarknadsförvaltning (se prop. 1989/90:64, s. 9). I konvention nr 168 anges principer och grund- läggande krav på bl.a. den personkrets som omfattas, villkor för ersätt- ning, ersättningsnivåer och ersättningens längd samt karensperiod. Utredningens olika förslag om stärkt beredskapsarbete kan inte anses röra konventionens artiklar. Inte heller förslaget om preliminär arbets- löshetsersättning och om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrift om undantag från vissa bestämmelser i nuvarande och nya ALF rör konventionens artiklar. Såvitt avser bemyndigandet är det först vid beslut om avvikande föreskrifter som en analys kan göras

260

SOU 2024:49

Konsekvensbeskrivning

gentemot kraven i konventionen. Utredningens bedömning är därmed att lämnade förslag är förenliga med åtagandena enligt konventionen.

Europarådet har antagit den europeiska balken om social trygg- het, The European Code of Social Security (1964), och tillhörande protokoll. Där anges minimiregler om social trygghet. Sverige har ratificerat balken och protokollet avseende bl.a. förmåner vid arbets- löshet. Enligt protokollet ska antalet karensdagar begränsas till sex inom en tolvmånadersperiod, vilket begränsar möjligheten att före- skriva om undantag från karenstid enligt förslagen i avsnitt 7.7.2. Sverige har däremot inte ratificerat The revised European Code of Social Security (1990). Utredningens sammantagna bedömning är att förslagen inte påverkar Sveriges åtagande enligt balken och tillhörande protokoll.

10.10 Konsekvenser för jämställdheten

Vad gäller konsekvenser för jämställdheten kan konstateras att det är något fler män än kvinnor som har arbetslöshetsersättning. Under 2023 utbetalades arbetslöshetsersättning till totalt 235 185 personer, varav 124 398 män och 110 789 kvinnor.

Förslaget om bemyndigande för regeringen att i vissa fall meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i nuvarande och nya ALF kan således påverka fler män än kvinnor, eftersom andelen ersättningssökande män är större än andelen kvinnor. Förslaget i sig bedöms dock inte ha några direkta konsekvenser för jämställdheten. Utredningens olika förslag om stärkt beredskapsarbete bedöms inte heller ha några konsekvenser för jämställdheten.

10.11 Övriga konsekvenser

Förslagen bedöms sammantaget bidra till att upprätthålla hushållens konsumtionsförmåga, vilket förstärker arbetslöshetsförsäkringens roll som automatisk stabilisator i samhällsekonomin. Förslagen förbättrar samhällets samlade krisberedskap, vilket bör leda till positiva effekter för Sverige under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Förslagen bedöms inte ha några effekter på fackförbundens fri- villiga inkomstförsäkringar.

261

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:49

Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser av betydelse för brottslighet, miljön, offentlig service i landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Förslagen bedöms inte ha någon påverkan på enskildas integritet.

262

11 Författningskommentar

11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2024:0000) om arbetslöshetsförsäkring

12 kap.

Preliminär arbetslöshetsersättning

1 § En arbetslöshetskassa, som varit förhindrad att betala ut arbetslös- hetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle, kan besluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Ett sådant beslut kan fattas tidigast 14 kalenderdagar efter det ordinarie utbetalningstillfället, under förutsättning att arbetslöshetskassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning.

Preliminär arbetslöshetsersättning lämnas till de mottagare som fick arbets- löshetsersättning vid arbetslöshetskassans senaste ordinarie utbetalnings- tillfälle och med det belopp som då utbetalades.

Preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas högst en gång per kalen- derår. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om att preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas fler gånger per kalenderår.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om en arbetslöshets- kassas möjlighet, att under vissa förutsättningar, besluta om preli- minär arbetslöshetsersättning.

Enligt första stycket kan en arbetslöshetskassa som är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle besluta om preliminär arbetslöshets- ersättning. Med att arbetslöshetskassan ska vara förhindrad avses situ- ationer som innebär att arbetslöshetskassan faktiskt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning, dvs. förhindrad att vidta åtgärder som innebär att beslutad arbetslöshetsersättning faktiskt kommer betalningsmottagaren tillhanda. Det handlar om situationer som av- viker från det normala för arbetslöshetskassans verksamhet. Det nor-

263

Författningskommentar

SOU 2024:49

mala för en arbetslöshetskassas verksamhet innebär att arbetslös- hetskassan kan fullgöra sitt uppdrag enligt gällande rätt, på ett väl fungerande sätt och utan större brister. Långa handläggningstider som en följd av ärendeanhopning, regeländringar eller utvecklingsarbete är exempel på normala inslag i verksamheten, som visserligen kan inne- bära svåra påfrestningar i verksamheten men inte utgör förhinder i den mening som avses i bestämmelsen. Det saknar betydelse om för- hindret har orsakats av yttre eller inre faktorer. Med yttre faktorer av- ses t.ex. ett cyberangrepp eller en naturkatastrof. Med inre faktorer avses t.ex. att personalen inte är tillgänglig eller en it-incident som orsakats av interna omständigheter.

Arbetslöshetskassan ska vara förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning vid, ett för arbetslöshetskassan, ordinarie utbetalnings- tillfälle. Med ordinarie utbetalningstillfälle avses arbetslöshetskassans senast genomförda utbetalning av arbetslöshetsersättning enligt arbets- löshetskassans upprättade tidplan, innan förhindret uppstod för arbets- löshetskassan. Enligt 5 § Arbetsförmedlingens föreskrifter om stats- bidrag till arbetslöshetskassor (AFFS 2023:2), ska en arbetslöshetskassa till Arbetsförmedlingen lämna en tidplan för utbetalningsdagar av arbetslöshetsersättning. Det är upp till varje arbetslöshetskassa att själv besluta sin tidplan för utbetalning av arbetslöshetsersättning.

Enligt bestämmelsen kan en arbetslöshetskassa besluta om pre- liminär arbetslöshetsersättning tidigast 14 kalenderdagar efter det ordinarie utbetalningstillfället, under förutsättning att arbetslöshets- kassan då fortsatt är förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning. Beslut om preliminär arbetslöshetsersättning fattas av arbetslöshets- kassan enligt dess fastställda beslutsordning. Det är därmed upp till varje enskild arbetslöshetskassa att bestämma hur beslutet ska fattas. Det är även upp till varje enskild arbetslöshetskassa att bedöma om förutsättningarna för att kunna fatta ett beslut om preliminär arbets- löshetsersättning enligt bestämmelsen är uppfyllda.

Av andra stycket följer att preliminär arbetslöshetsersättning lämnas till de mottagare som fick arbetslöshetsersättning vid arbetslöshets- kassans senaste ordinarie utbetalningstillfälle och med det belopp som då utbetalades. Det är alltså fråga om samma belopp och samma mot- tagare som fick ersättning vid den förhindrade arbetslöshetskassans senaste planerade och genomförda utbetalning av arbetslöshetsersätt- ning, dvs. innan förhindret uppstod.

264

SOU 2024:49

Författningskommentar

Bestämmelsen innebär ingen skyldighet för en arbetslöshetskassa att besluta om preliminär arbetslöshetsersättning utan det är en möj- lighet för en arbetslöshetskassa att besluta om det under vissa förut- sättningar. Det är därmed varje arbetslöshetskassa som själv kan be- sluta om preliminär arbetslöshetsersättning. Bestämmelsen innebär därmed att preliminär arbetslöshetsersättning beslutas på arbetslös- hetskassans initiativ och till en bestämd grupp mottagare utan att någon i den gruppen ansökt om sådan ersättning. Vid ett beslut om preliminär arbetslöshetsersättning ska en tillämpning av de ordinarie villkoren för arbetslöshetsersättning därmed inte göras.

I tredje stycket anges att preliminär arbetslöshetsersättning endast får lämnas högst en gång per kalenderår. Av bestämmelsen följer även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om att preliminär arbetslöshetsersättning får lämnas fler gånger per kalenderår.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.1.

2 § Den preliminära arbetslöshetsersättningen enligt 1 § ska anses avse arbetslöshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshets- kassan varit förhindrad att betala ut arbetslöshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vilken period den preliminära arbetslöshetsersättningen ska anses avse.

Av bestämmelsen följer att den preliminära arbetslöshetsersätt- ningen ska anses avse arbetslöshetsersättning för månaden före den månad som arbetslöshetskassan varit förhindrad att betala ut arbets- löshetsersättning vid ett för arbetslöshetskassan ordinarie utbetal- ningstillfälle. Följande exempel kan illustrera förslaget. En ersättnings- sökande ansöker i februari (månad 2) om arbetslöshetsersättning för januari (månad 1). Om möjligt beviljas anspråket på arbetslöshets- ersättning och utbetalning av denna ersättning sker vid ett för arbets- löshetskassan ordinarie utbetalningstillfälle i slutet av februari (månad 2). Den ersättningssökande ansöker om arbetslöshetsersätt- ning även för februari (månad 2), men något inträffar som gör att arbetslöshetskassan blir förhindrad att handlägga ärenden om, och därmed verkställa utbetalning av arbetslöshetsersättning vid näst- kommande ordinarie utbetalningstillfälle, mars (månad 3), och beslutar därför om preliminär arbetslöshetsersättning. Den preliminära arbets-

265

Författningskommentar

SOU 2024:49

löshetsersättningen ska i detta fall anses avse arbetslöshetsersättning för februari (månad 2).

Bestämmelsen ska tillämpas när arbetslöshetskassan tillämpar den nya regleringen i 3 §.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.1.

3 § En arbetslöshetskassa som lämnat preliminär arbetslöshetsersättning till en mottagare ska så snart det är möjligt utreda om mottagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning den månad som den preliminära arbetslöshets- ersättningen avser enligt 2 § och i så fall beräkna och bestämma slutlig arbets- löshetsersättning.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om utredning av rätt till arbetslöshetsersättning och fastställande av slutlig arbetslöshets- ersättning.

Enligt bestämmelsen ska en arbetslöshetskassa som lämnat preli- minär arbetslöshetsersättning till en mottagare så snart det är möjligt utreda om mottagaren hade rätt till arbetslöshetsersättning den månad som den preliminära arbetslöshetsersättningen avser enligt 2 §. Det innebär att en arbetslöshetskassa som vid ett ordinarie utbetalnings- tillfälle en viss månad varit förhindrad att betala ut arbetslöshets- ersättning och i stället har lämnat preliminär arbetslöshetsersättning därefter ska kontrollera om den då utbetalade preliminära arbetslös- hetsersättningen blev korrekt, jämfört med de ordinarie villkoren för arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassan ska utreda om den som fått preliminär arbetslöshetssättning överhuvudtaget hade rätt till arbetslöshetsersättning enligt de ordinarie villkoren. För de som hade rätt till arbetslöshetsersättning ska arbetslöshetskassan beräkna och bestämma slutlig arbetslöshetsersättning enligt villkoren i lagen.

Arbetslöshetskassan behöver alltså kontrollera om ersättnings- sökanden för den månaden som den preliminära arbetslöshetsersätt- ningen avser ansökt om arbetslöshetsersättning och hade rätt till arbetslöshetsersättning. Om arbetslöshetskassan kommer fram till att mottagaren haft rätt till arbetslöshetsersättning ska arbetslöshets- kassan beräkna nivån på arbetslöshetsersättningen och antalet ersätt- ningsdagar. Arbetslöshetskassan ska även jämföra det belopp som rätteligen borde ha betalats ut med vad som faktiskt betalades ut som preliminär arbetslöshetsersättning. Vid för lågt utbetalat belopp ska en kompletterande utbetalning göras.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.2.

266

SOU 2024:49

Författningskommentar

4 § En mottagare som fått preliminär arbetslöshetsersättning är återbetal- ningsskyldig, med hela beloppet om rätt till arbetslöshetsersättning inte funnits eller till den del ersättning lämnats med ett för högt belopp.

Paragrafen, som är ny, reglerar återbetalningsskyldighet av prelimi- när arbetslöshetsersättning.

Enligt bestämmelsen är en mottagare som fått preliminär arbets- löshetsersättning återbetalningsskyldig med hela beloppet om rätt till arbetslöshetsersättning inte funnits eller till den del ersättning läm- nats med ett för högt belopp. Det råder därmed återbetalningsskyl- dighet för mottagare av preliminär arbetslöshetsersättning om arbets- löshetskassan, vid den utredning som ska genomföras enligt 3 §, finner att mottagaren inte hade rätt till arbetslöshetsersättning eller finner att den preliminära arbetslöshetsersättningen varit högre än vad mottagaren hade rätt till vid en beräkning enligt de ordinarie vill- koren i lagen. Det krävs inte att mottagaren har varit medveten om att han eller hon fått ett i relation till villkoren i lagen felaktigt belopp eller att mottagaren borde ha insett det.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.3.

5 § Om en mottagare är återbetalningsskyldig enligt 4 § ska arbetslöshets- kassan besluta att återkräva beloppet. Ett beslut om återkrav ska innehålla upp- gifter om det belopp som ska betalas tillbaka och när beloppet senast ska betalas.

Paragrafen, som är ny, reglerar återkrav av preliminär arbetslöshets- ersättning.

Enligt bestämmelsen ska arbetslöshetskassan fatta beslut om åter- krav av preliminär arbetslöshetsersättning om förutsättningarna en- ligt 4 § är uppfyllda. Vid ett återkrav är det arbetslöshetskassan som ska visa att förutsättningarna för återkravet är uppfyllda (jfr HFD 2011 ref 81). I 10 kap. 7 § anges att beslut ska gälla omedelbart. Bestämmel- sen omfattar även beslut om återkrav av preliminär arbetslöshets- ersättning. Det innebär att ett sådant beslut ska verkställas även om det t.ex. har överklagats. Av arbetslöshetskassans beslut om återkrav ska det framgå vilket belopp som den återbetalningsskyldige ska betala tillbaka och när beloppet senast ska vara betalt.

Av 6 § följer att arbetslöshetskassan, under vissa förutsättningar, kan välja att avstå från ett krav på återbetalning.

Överväganden finns i avsnitt 6.8.3.

267

Författningskommentar

SOU 2024:49

6 § Vid återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning får arbetslöshets- kassan, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning till den som är återbetalningsskyldig, dra av det återkrävda beloppet. Avdrag får även göras för ränta som den återbetalningsskyldige ska betala.

8 kap. 3–5 och 7 §§ är tillämpliga även på återkrav av preliminär arbetslös- hetsersättning.

Paragrafen, som är ny, reglerar förutsättningarna för avdrag av pre- liminär arbetslöshetsersättning.

Enligt första stycket kan en arbetslöshetskassa vid en senare utbetal- ning av arbetslöshetsersättning dra av ett belopp som tidigare har lämnats i form av preliminär arbetslöshetsersättning. Avdraget avser både det belopp som arbetslöshetskassan funnit ska återbetalas en- ligt 4 § och den ränta som den återbetalningsskyldige ska betala. Till skillnad från det avdrag som regleras i 8 kap. 6 § behöver arbetslöshets- kassan inte göra en skälighetsprövning.

I andra stycket finns en upplysning om att bestämmelserna i 8 kap. 3 § om avbetalning och anstånd, 8 kap. 4 § om dröjsmålsränta, 8 kap. 5 § om att avstå från återkrav och 8 kap. 7 § om exekutions- titel är tillämpliga för återkrav av preliminär arbetslöshetsersättning liksom för arbetslöshetsersättning beräknad på vanligt sätt enligt övriga bestämmelser i lagen. Vid tillämpningen av 8 kap. 5 § om avstående från återkrav bör arbetslöshetskassan särskilt beakta att det är arbets- löshetskassans initiativ att lämna preliminär arbetslöshetsersättning som kan ge oskäliga ekonomiska verkningar för mottagare som inte ens ansökt om arbetslöshetsersättning.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.4 och 6.8.5.

7 § Beslut enligt 1 § första och andra stycket om preliminär arbetslöshets- ersättning får inte omprövas eller överklagas.

Paragrafen, som är ny, reglerar omprövning och överklagande av be- slut om preliminär arbetslöshetsersättning.

Enligt bestämmelsen får ett beslut om preliminär arbetslöshets- ersättning inte omprövas eller överklagas. Bestämmelsen innebär därmed ett undantag från 11 kap. 1 och 7 §§. Övriga beslut, som t.ex. återbetalningsskyldighet och återkrav, om preliminär arbetslöshets- ersättning omfattas dock av bestämmelserna om omprövning och över- klagande.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.6.

268

SOU 2024:49

Författningskommentar

Fredstida krissituationer

8 § Vid en fredstida krissituation, som påverkar arbetsmarknaden, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i

– 2 kap. 9 § om återupptagande av näringsverksamhet,

– 4 kap. 3 § om karenstid,

– 4 kap. 4–5 §§ om ersättningsperiodens längd avseende antalet ersätt- ningsdagar,

– 5 kap. 4–6 §§ om fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap

ieller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje angivet tidsintervall,

– 5 kap. 10 § om nedtrappning av ersättningsnivåer,

– 7 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, och

– 10 kap. 3 § om ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en an- sökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras.

Paragrafen, som är ny, reglerar en möjlighet för regeringen att under vissa förutsättningar meddela föreskrifter om undantag från vissa be- stämmelser.

Förutsättningarna för att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från de i paragrafen angivna bestämmelserna är att det råder en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Med fredstida krissituation avses fredstida krissituationer enligt definitio- nen i 6 § 1 förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Där anges att med fredstida krissituationer avses situationer som av- viker från det normala, drabbar många människor, stora delar av sam- hället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Med påverkan på arbetsmarknaden avses situationer som kan innebära att det sker förändringar på arbetsmarknaden eller att arbetslöshetsförsäkringens funktionssätt förändras, som en följd av en fredstida krissituation. Det kan handla om plötsliga och oförut- sedda händelser som kan ge negativa effekter för arbetslösheten eller sysselsättningen. Det kan även handla om att Arbetsförmedlingens eller arbetslöshetskassornas verksamhet påverkas som en följd av en fredstida krissituation. Rekvisitet ”påverkan på arbetsmarknaden” ska tolkas brett för att kunna omfatta de behov som kan tänkas uppstå på arbetsmarknaden och i förlängningen arbetslöshetsförsäkringen vid en fredstida krissituation. Båda förutsättningarna behöver vara upp-

269

Författningskommentar

SOU 2024:49

fyllda för att undantag ska kunna föreskrivas. Regeringen ska göra en självständig bedömning av om förutsättningarna för att göra undantag är uppfyllda. Regeringen har att noggrant väga riskerna med att införa undantag mot arbetslöshetsförsäkringens syfte och samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt samt möjligheten för arbetslöshetskassorna att snabbt kunna anpassa sin verksamhet utifrån tillfälliga undantag.

Av strecksatslistan framgår att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om återupptagande av närings- verksamhet, om karenstid, om ersättningsperiodens längd avseende antalet ersättningsdagar, om fastställande av ersättningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa avseende procentsatserna i varje givet tidsintervall, om nedtrappning av ersätt- ningsnivåer, om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbets- förmedlingen inom utsatt tid samt om ansökan om arbetslöshets- ersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras.

Regeringen får, men enbart så länge förutsättningarna är uppfyllda, föreskriva om undantag från de angivna bestämmelserna. Vad gäller den tredje strecksatsen om undantag från ersättningsperiodens längd finns en begränsning som innebär att undantag enbart kan föreskrivas om antalet ersättningar inom de tidsspann som anges i de aktuella be- stämmelserna. Bestämmelsen medger därmed inte att undantag före- skrivs från de olika tidsspannen. På samma sätt finns en begräsning i den fjärde strecksatsen som avser undantag från fastställande av ersätt- ningsnivå baserat på medlemskap i eller anslutning till en arbetslös- hetskassa. Begränsningen innebär att undantag enbart kan föreskrivas från procentsatsen inom respektive tidsintervall för medlemskapets längd som föreskrivs i de aktuella bestämmelserna. Bestämmelsen med- ger därmed inte att undantag föreskrivs från de olika tidsintervallen för medlemskapets längd.

Av sjätte strecksatsen framgår att regeringen får meddela föreskrif- ter om undantag från bestämmelsen om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivi- tetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid. Bestämmelsen reglerar inte skyldigheten för en arbetssökande att lämna en aktivi- tetsrapport till Arbetsförmedlingen, utan detta följer i stället av för- ordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Överväganden finns i avsnitt 7.7.2 och 7.7.3.

270

SOU 2024:49

Författningskommentar

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2025.

2. Genom lagen upphävs lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för den som har en på- gående ersättnings-period vid ikraftträdandet.

4. Bestämmelserna i 35–36 §§ i den upphävda lagen gäller dessutom fort- farande till och med den 30 september 2026 för företagare som omfattas av 6 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse enligt förordningen (2011:9) om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslös- hetsförsäkring.

5. Regeringen får vid en fredstida krissituation som påverkar arbetsmark- naden meddela föreskrifter om undantag från 21 §, 22 § första stycket, 35 § tredje stycket, 43 § 2 och 47 a § i den upphävda lagen.

Bestämmelsen, som är ny, reglerar en möjlighet för regeringen att under vissa förutsättningar meddela föreskrifter om undantag från vissa be- stämmelser för ersättningssökande som under en övergångsperiod om- fattas av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

De gällande övergångsbestämmelserna till lagen innebär att den tidigare lagen om arbetslöshetsförsäkring ska gälla för den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet den 1 oktober 2025. Genom ändringen av övergångsbestämmelsen införs en möjlighet för regeringen att föreskriva om undantag från vissa bestämmelser för dessa ersättningssökande.

Förutsättningarna för att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från de i bestämmelsen angivna paragraferna är att det råder en fredstida krissituation som påverkar arbetsmarknaden. Med fredstida krissituation avses fredstida krissituationer enligt definitio- nen i 6 § 1 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap. Där anges att med fredstida krissituationer avses situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av sam- hället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Med påverkan på arbetsmarknaden avses situationer som kan innebära att det sker förändringar på arbetsmarknaden som en följd av en fredstida krissituation eller att arbetslöshetsförsäkringens funktionssätt förändras, som en följd av krissituationen. Det kan handla om plötsliga och oförutsedda händelser som kan ge negativa effekter för arbetslösheten eller sysselsättningen. Det kan även handla om att Arbetsförmedlingens eller arbetslöshetskassornas verksamhet påverkas

271

Författningskommentar

SOU 2024:49

som en följd av en fredstida krissituation. Rekvisitet ”påverkan på arbetsmarknaden” ska tolkas brett för att kunna omfatta de behov som kan tänkas uppstå på arbetsmarknaden och i förlängningen arbetslös- hetsförsäkringen vid en fredstida krissituation. Båda förutsättning- arna behöver vara uppfyllda för att undantag ska kunna föreskrivas. Regeringen ska göra en självständig bedömning av om förutsättning- arna för att göra undantag är uppfyllda. Regeringen har att noggrant väga riskerna med att införa undantagen mot arbetslöshetsförsäk- ringens syfte och samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt samt möj- ligheten för arbetslöshetskassorna att snabbt kunna anpassa sin verk- samhet utifrån de tillfälliga undantagen.

Av bestämmelsen framgår att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om återupptagande av närings- verksamhet, om karenstid, om ersättningsperiodens längd, om att en sökande ska varnas eller stängas av om han eller hon utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid samt om ansökan om arbetslöshetsersättning avseende när en ansökan om arbetslöshetsersättning senast ska göras.

Övervägandena finns i avsnitt 7.7.4.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2027 i fråga om 12 kap. 1–7 §§ och i övrigt den 1 juli 2026.

Bestämmelsen anger att bestämmelserna om preliminär arbetslös- hetsersättning träder i kraft den 1 oktober 2027 och övriga bestäm- melser den 1 juli 2026.

Övervägandena finna i avsnitt 9.1.

272

SOU 2024:49

Författningskommentar

11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Systematiskt beredskapsarbete

88 a §

En arbetslöshetskassa ska i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet, att handlägga ärenden om och betala ut arbets- löshetsersättning, inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap,

1. kontinuerligt analysera risker och sårbarheter för sin samhällsviktiga verk- samhet,

2. bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin samhälls- viktiga verksamhet,

3. minst varje udda år värdera och sammanställa arbetet enligt 1 och 2 i en risk- och sårbarhetsanalys, och

4. ansvara för att de egna informationshanteringssystemen uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser samt om säkerhetskrav för informa- tionshanteringssystem hos arbetslöshetskassorna.

Paragrafen, som är ny, reglerar en arbetslöshetskassas skyldighet att inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, bedriva ett systematiskt beredskapsarbete i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksamhet, att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning.

I första stycket anges att en arbetslöshetskassa, inför och vid freds- tida krissituationer och höjd beredskap, ska vidta vissa åtgärder i syfte att utveckla en god förmåga att hantera sin samhällsviktiga verksam- het, att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning. Vad som är samhällsviktig verksamhet anges i 6 § 2 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. I paragrafen regleras dock att en arbetslöshetskassas verksamhet att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning är samhällsviktig verksamhet. Med begreppet handläggning avses åtgärder som vidtas från att ett ärende inleds till dess att det avslutas. Kännetecknande för vad som ut- gör ett ärende är att det avslutas genom ett beslut som får faktiska verkningar i det enskilda fallet. När det gäller handläggning av ären- den om arbetslöshetsersättning är den samhällsviktiga verksamheten den handläggning som syftar till beslut i frågan om arbetslöshets- ersättning, dvs. beslut i ärenden om ansökan om ersättning.

273

Författningskommentar

SOU 2024:49

Med fredstida krissituationer avses fredstida krissituationer enligt definitionen i 6 § 1 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Där anges att med fredstida krissituationer avses situatio- ner som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvar- lig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Med höjd beredskap avses detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Ipunkterna 1–4 anges vad det systematiska beredskapsarbetet be- står av. Enligt första punkten ska en arbetslöshetskassa kontinuerligt analysera risker och sårbarheter för sin samhällsviktiga verksamhet. Bestämmelsen innebär att arbetslöshetskassan ska analysera sin verk- samhet ur ett risk- och sårbarhetsperspektiv. En arbetslöshetskassa ska därmed analysera om det finns sårbarhet och hot eller risker inom den egna verksamheten eller dess kritiska beroenden som kan allvarligt hota, skada eller försämra förmågan att bedriva den sam- hällsviktiga verksamheten att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning. I analysarbetet ska arbetslöshetskassan be- akta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig stör- ning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen. I analysarbetet ingår även att identifiera annan verk- samhet som är kritisk för att arbetslöshetskassan ska kunna fullgöra sin samhällsviktiga verksamhet, dvs. att handlägga ärenden om och betala ut arbetslöshetsersättning. Arbetet ska utgå från vilka verk- samheter, processer och moment som behöver kunna upprätthållas vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Det är i det arbetet även väsentligt att pröva hur kritiska beroenden för den egna sam- hällsviktiga verksamheten påverkas inför och vid krissituationer samt om det finns vissa tidpunkter eller tidsperioder som är extra sårbara för olika typer av hot eller krissituationer.

I den andra punkten anges att en arbetslöshetskassa ska bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla sin samhällsviktiga verk- samhet. Med systematiskt arbete avses att arbetslöshetskassan, ut- över sitt analysarbete, ska se till att åtgärder vidtas, planeras och följs upp i syfte att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten. Det före- byggande arbetet innebär både att försöka förutse och att förebygga

274

SOU 2024:49

Författningskommentar

risker. Det systematiska arbetet ska genomsyra hela organisationen och ske löpande, bl.a. för att hot och risker ska kunna identifieras.

Enligt den tredje punkten ska en arbetslöshetskassa minst varje udda år värdera och sammanställa analysarbetet enligt punkten 1 och kon- tinuitetsarbetet enligt punkten 2 i en risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sårbarhetsanalysen ska alltså innehålla bl.a. en värdering och sam- manställning av det risk- och sårbarhetsanalysarbete som bedrivits samt en värdering och sammanställning av det systematiska arbete som identifierats som behövligt för att kunna upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten. Sammanställningen, risk- och sårbar- hetsanalysen, bör ange vilka åtgärder som arbetslöshetskassan vidtagit och planerat för att minska sårbarheten mot de hot och risker som identifierats. I sammanställningen bör särskild vikt läggas på de åt- gärder som arbetslöshetskassan behöver vidta. Arbetslöshetskassan ska sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys minst varje udda år. Varje arbetslöshetskassa kan själv välja tidpunkt för när under året som sammanställningen ska göras om det inte regleras närmare genom föreskrifter.

Slutligen ska en arbetslöshetskassa enligt den fjärde punkten ansvara för att de egna informationshanteringssystemen uppfyller sådana grund- läggande och särskilda säkerhetskrav att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelsen innebär att en arbetslöshets- kassa har en lagstadgad skyldighet att ansvara för sina egna informa- tionshanteringssystem. Skyldigheten innebär att arbetslöshetskassan ska arbeta förebyggande och kontinuerligt anpassa skyddet utifrån behov och risker som finns i den egna organisationen. Informations- säkerhetsarbetet ska alltså vara systematiskt och riskbaserat. I skyl- digheten ingår att beakta behovet av säkra ledningssystem. Ledning kan hämtas från Myndigheten för samhällsskydds föreskrifter.

I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om risk- och sårbarhets- analyser samt om säkerhetskrav för informationshanteringssystem hos arbetslöshetskassorna.

Övervägandena finns i avsnitt 4.4.

275

Författningskommentar

SOU 2024:49

88 b §

Risk- och sårbarhetsanalysen som en arbetslöshetskassa ska sammanställa enligt 88 a § första stycket 3 ska lämnas till Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen.

Paragrafen, som är ny, reglerar en arbetslöshetskassas skyldighet att lämna sin sammanställda risk- och sårbarhetsanalys till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

I bestämmelsen regleras en skyldighet för en arbetslöshetskassa att lämna sin sammanställda risk- och sårbarhetsanalys, enligt 88 a § första stycket 3, till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Be- stämmelsen innehåller ingen tidsgräns för när risk- och sårbarhets- analysen ska lämnas till myndigheten. Detta är något som kan regle- ras närmare genom föreskrifter.

Övervägandena finns i avsnitt 4.4.4.

Samverkan inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

88 c §

Arbetslöshetskassorna ska samverka med varandra inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap i syfte att upprätthålla sin samhällsviktiga verk- samhet.

Paragrafen, som är ny, reglerar arbetslöshetskassornas skyldighet att samverka med varandra i vissa situationer.

I bestämmelsen regleras arbetslöshetskassornas skyldighet att sam- verka med varandra inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, i syfte att upprätthålla sin samhällsviktiga verksamhet. Regeln påverkar inte arbetslöshetskassornas samverkansskyldighet enligt 88 § utan kompletterar den med en ny skyldighet att samverka inför och vid en fredstida krissituation och höjd beredskap.

Med fredstida krissituation avses fredstida krissituationer enligt definitionen i 6 § 1 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Där anges att det är fråga om situationer som känneteck- nas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras en-

276

SOU 2024:49

Författningskommentar

skilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Med höjd beredskap avses detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Den nya, stärkta, samverkan är avsedd att förbättra arbetslöshets- kassornas gemensamma förutsättningar att upprätthålla den samhälls- viktiga verksamheten att handlägga ärenden om och utbetala arbetslös- hetsersättning, vid olika krissituationer. Bestämmelsen innebär att arbetslöshetskassorna ska samverka för att uppnå ett gemensamt agerande med gemensam planering och koordinering av åtgärder. Stärkt samverkan kan innebära att gemensamt koordinera resurser, med ut- gångspunkt i en gemensam samordningsplan och med hänsyn till be- hoven och utmaningarna vid en viss krissituation. Stärkt samverkan förutsätter etablerade arbetsformer och rutiner, med målsättningen att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten i en krissituation exempelvis genom operativ samverkan.

Det kan noteras att den stärkta samverkan inte innebär en skyl- dighet för en arbetslöshetskassa att vid varje givet tillfälle samverka med alla övriga arbetslöshetskassor.

Övervägandena finns i avsnitt 4.5.3.

88 d §

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får, i syfte att upprätthålla arbets- löshetskassornas samhällsviktiga verksamhet inför och vid fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap, ålägga en arbetslöshetskassa att

1. genom samverkan delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndig- heterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet, och

2. delta i planering eller samordning av åtgärder med de myndigheter som avses i punkt 1.

Myndigheten får även ålägga en annan aktör att delta i sådan planering eller samordning som avses i första stycket 2, om aktören har kunskaper eller resurser av betydelse för att upprätthålla eller kunna återuppta arbetslöshets- kassornas samhällsviktiga verksamhet.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om arbetslöshets- kassornas deltagande i arbetet med beredskap med beredskaps- myndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet och även andra aktörers deltagande på visst sätt.

Av första stycket framgår att Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen i syfte att upprätthålla arbetslöshetskassornas samhällsviktiga verksamhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd bered-

277

Författningskommentar

SOU 2024:49

skap får ålägga en arbetslöshetskassa att delta i beredskapsarbetet på olika sätt.

Enligt första punkten får en arbetslöshetskassa åläggas att genom samverkan delta i arbetet med beredskap med beredskapsmyndig- heterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Enligt andra punkten får en arbetslöshetskassa åläggas att delta i planering eller sam- ordning av åtgärder med beredskapsmyndigheterna i beredskaps- sektorn för ekonomisk säkerhet. Vilka beredskapsmyndigheter som ingår i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet framgår av bilaga 2 i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Deltagandet i beredskapsarbetet kan men behöver inte vara av permanent karaktär. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen kan därför besluta att vid behov tillfälligt ålägga en arbetslöshetskassa att delta.

De uppgifter som ett åläggande kan innebära är t.ex. att inför eller vid en fredstida krissituation och höjd beredskap ta fram och dela lägesrapporter inom sektorn, inventera tillgängliga resurser, koordi- nera och ge förslag till lösningar för att tillgodose identifierade behov och bidra till samverkan mellan närmast berörda aktörer och med olika aktörer i samhället. Listan är inte uttömmande och uppgifterna kan ändras över tid och beroende på situation.

Med fredstida krissituationer avses situationer som avviker från det normala, drabbar många människor och stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunk- tioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer, se 6 § 1 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och SOU 2021:25 s. 453–455. Med höjd beredskap avses detsamma som anges i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Av andra stycket följer att även andra aktörer får åläggas att delta i planering eller samordning av åtgärder med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekonomisk säkerhet. Skyldigheten att delta kan enbart åläggas en aktör som har kunskaper eller resurser av be- tydelse för att upprätthålla eller kunna återuppta arbetslöshetskassor- nas samhällsviktiga verksamhet. Exempel på en aktör med sådan kun- skap eller resurser är organisationen Sveriges a-kassor.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2.

278

SOU 2024:49

Författningskommentar

88 e §

Ett åläggande enligt 88 d § ska innehålla uppgift om vad en arbetslöshetskassa eller en annan aktör är skyldig att göra.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska upphäva eller ändra ett åläggande enligt 88 d § när det är motiverat med hänsyn till åläggandets syfte.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vad ett åläggande ska innehålla samt när åläggandet ska ändras eller upphävas.

Enligt första stycket ska ett åläggande innehålla uppgift om vad aktö- ren som åläggandet riktar sig till är skyldig att göra, exempelvis på vilket sätt samverkan ska ske eller vilka åtgärder som ska samordnas eller planeras.

Enligt andra stycket ska Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen upphäva eller ändra ett åläggande när syftet med åläggandet moti- verar det. Ett åläggande ska exempelvis upphävas när myndigheten bedömer att deltagande i arbetet som omfattas av beslutet inte längre är nödvändigt eller lämpligt. Det kan bl.a. avse situationer då en viss samverkan är slutförd eller om kompetensen som den ålagda aktören tillhandahåller inte längre efterfrågas. Ett åläggande ska vidare upp- hävas eller ändras om det inte längre bedöms vara proportionerligt i förhållandet till sitt syfte.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.1–5.4.3.

88 f §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om formerna för deltagandet i den samverkan samt planering eller sam- ordning som följer av 88 d §.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om möjlighet att med- dela föreskrifter om formerna för arbetslöshetskassornas och andra aktörers deltagande i samverkan samt planering och samordning av åtgärder.

I bestämmelsen regleras att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om formerna för del- tagandet i den samverkan samt planering eller samordning av åtgär- der som en arbetslöshetskassa åläggas att delta i enligt 88 d § första stycket och som en annan aktör kan åläggas enligt 88 d § andra stycket. Föreskrifterna kan bl.a. avse att formalisera förfarandet för samman-

279

Författningskommentar

SOU 2024:49

kallande av arbetslöshetskassorna och andra aktörer samt bl.a. ange i vilka situationer deltagandet kan aktiveras vid andra tillfällen än vid planerade träffar.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.4.

88 g §

Den som på grund av ett åläggande enligt 88 d § deltar eller har deltagit i sådan samverkan, planering eller samordning som följer av den paragrafen får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja uppgifter som han eller hon genom del- tagandet har fått del av eller tillgång till om

1. förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida kris- situationer, eller

2. förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretess-

lagen (2009:400).

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om tystnadsplikt.

I första stycket regleras att den som har deltagit i den verksamhet som anges i 88 d § inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja upp- gifter som han eller hon genom deltagandet har fått del av eller till- gång till. Tystnadsplikten gäller alltså för de fysiska personer som representerar organisationerna som av Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen har ålagts att delta i samverkan, planering eller samord- ning med beredskapsmyndigheterna i beredskapssektorn för ekono- misk säkerhet inför och vid fredstida krissituationer och höjd bered- skap. Endast den som obehörigen för en uppgift vidare bryter mot tystnadsplikten.

De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten anges i en punkt- uppställning.

Enligt första punkten gäller tystnadsplikt för uppgifter om förhål- landen av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida krissitua- tioner. I det allmännas verksamhet gäller i stället 18 kap. 13 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400).

Enligt andra punkten får inte uppgifter om förhållanden av bety- delse för totalförsvaret eller annars för Sveriges säkerhet föras vidare eller utnyttjas. En delvis motsvarande tystnadsplikt gäller för vissa enskilda som deltar i totalförsvarsplaneringen enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl.

280

SOU 2024:49

Författningskommentar

att delta i totalförsvarsplaneringen. I det allmännas verksamhet gäller i stället 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

Andra stycket hänvisar till offentlighets- och sekretesslagen i fråga om tystnadsplikt och sekretess i det allmännas verksamhet.

Övervägandena finns i avsnitt 5.6.

94 e §

Om en arbetslöshetskassa beslutat om återkrav av preliminär arbetslöshets- ersättning ska arbetslöshetskassan betala tillbaka statsbidrag med motsvarande belopp.

Återbetalningsskyldigheten omfattar även belopp som arbetslöshetskassan har avstått från att återkräva när det gäller preliminär arbetslöshetsersättning.

Paragrafen, som är ny, reglerar en arbetslöshetskassas skyldighet att betala tillbaka statsbidrag om arbetslöshetskassan beslutat om åter- krav av preliminär arbetslöshetsersättning.

Av första stycket följer att arbetslöshetskassorna självmant ska betala tillbaka statsbidrag när förutsättningarna för återbetalnings- skyldighet av preliminär arbetslöshetsersättning är uppfyllda. Bidra- get ska betalas tillbaka med det belopp som arbetslöshetskassan vid en tillämpning av 12 kap. 4 § lagen (2024:000) om arbetslöshetsförsäk- ring funnit för högt och därför beslutat att återkräva enligt 12 kap. 5 § samma lag.

Enligt andra stycket omfattar återbetalningsskyldigheten av stats- bidrag för preliminär arbetslöshetsersättning även belopp som arbets- löshetskassorna har avstått från att återkräva från enskilda.

Övervägandena finns i avsnitt 6.8.7.

94 f §

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får, om en arbetslöshetskassa begär det eller i samband med beslut enligt 94 d §, besluta att delvis befria arbetslöshetskassan från återbetalningsskyldighet enligt 94–94 c och 94 e §§ om det finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga skäl, får myndigheten besluta om hel befrielse.

281

Författningskommentar

SOU 2024:49

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en arbetslöshetskassa delvis eller helt kan befrias från skyldighet att betala tillbaka stats- bidrag. Paragrafen motsvarar i huvudsak 94 e § i nuvarande lydelse.

Bestämmelsen har ändrats på så sätt att en arbetslöshetskassa kan befrias från återbetalningsskyldighet av statsbidrag även när det gäller återbetalning av preliminär arbetslöshetsersättning. Befrielsen från åter- betalningsskyldighet kan, på samma sätt som för övriga bestämmel- ser, ske efter beslut av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen kan besluta om befrielse från återbetalningsskyldighet på eget initiativ eller efter en arbetslöshetskassas begäran. Befrielse från återbetalningsskyldighet av statsbidrag kan ske delvis om det finns särskilda skäl och helt om det finns synnerliga skäl.

I övrigt har det gjorts vissa språkliga ändringar. Övervägandena finns i avsnitt 6.8.7.

100 §

En arbetslöshetskassa får överklaga Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringens beslut enligt 92, 94 d och 94 f §§ till allmän förvaltningsdomstol.

En arbetslöshetskassa eller en annan aktör får överklaga Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens beslut enligt 88 d § till allmän förvaltningsdomstol.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en arbetslöshetskassa eller annan aktör får överklaga ett beslut om åläggande från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

Andra stycket, som är nytt, innebär att en arbetslöshetskassa eller annan aktör som omfattas av ett beslut om åläggande att delta i sam- verkan, planering eller samordning enligt 88 d § får överklaga beslu- tet till allmän förvaltningsdomstol.

Vidare görs redaktionella justeringar till följd av att nuvarande

94 e § byter beteckning till 94 f §. Övervägandena finns i avsnitt 5.4.5.

282

SOU 2024:49

Författningskommentar

104 §

Beslut i frågor som avses i 8, 92, 94 d och 94 f §§ ska överklagas inom två månader från dagen för beslutet.

Av paragrafen framgår att beslut från Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen i frågor om bl.a. krav på återbetalning av statsbidrag och delvis eller hel befrielse av återbetalningsskyldighet ska överklagas inom två månader från beslutets dag.

I bestämmelsen görs redaktionella justeringar till följd av att nu- varande 94 e § byter beteckning till 94 f §.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

Övervägandena finns i avsnitt 9.1.

Bestämmelsen anger att lagen träder i kraft den 1 juli 2026.

283

Referenser

Propositioner, skrivelser, betänkanden och departementsserien

Proposition 1975:37, om nytt förmånssystem för värnpliktiga m.fl. och ändringar i familjebidragsförordningen (1946:99) m.m.

Proposition 1977/78:127, om familjebidragslag m.m.

Proposition 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m.

Proposition 1980/81:28, om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen i fråga om hälso- och sjukvården samt den allmänna försäkringen.

Proposition 1984/85:24, om socialförsäkringsväsendet under krig och krigsfara.

Proposition 1996/97:107, En allmän och sammanhållen arbets- löshetsförsäkring.

Proposition 2001/02:151, Tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen.

Proposition 2004/05:5, Vårt framtida försvar.

Proposition 2005/06:133, Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle.

Proposition 2007/08:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull.

Proposition 2008/09:23, Ränta vid återkrav inom arbetslöshets- försäkringen m.m.

Proposition 2008/09:152, Sekretess och tillgång till register. Proposition 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m.

Proposition 2016/17:31, Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet.

Proposition 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning.

Proposition 2017/18:89, Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag.

285

Referenser

SOU 2024:49

Proposition 2017/18:105, Ny dataskyddslag.

Proposition 2017/18:152, En karensdag mindre i arbetslöshetsförsäkringen.

Proposition 2019/20:132, Åtgärder med anledning av coronaviruset. Proposition 2019/20:146, Extra ändringsbudget för 2020

– Ytterligare åtgärder med anledning av coronaviruset. Proposition 2020/21:30, Totalförsvaret 2021-2025.

Proposition 2021/22:206, Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut.

Proposition 2022/23:1, Budgetproposition för 2023.

Proposition 2022/23:85, En fortsatt stärkt arbetslöshetsförsäkring.

Proposition 2022/23:106, Skärpt syn på brott mot journalister och vissa andra samhällsnyttiga funktioner.

Proposition 2023/24:1, Budgetproposition för 2024.

Proposition 2023/24:60, En telesamverkans grupp för fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Proposition 2023/24:128, En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster.

Regeringens skrivelse (2009/10:124), Samhällets krisberedskap

– stärkt samverkan för ökad säkerhet. SOU 2008:61, Krisberedskapen i grundlagen. SOU 2020:35, Kontroll för ökad tilltro.

SOU 2020:37, Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. SOU 2021:25, Struktur för ökad motståndskraft.

SOU 2022:10, Sverige under pandemin.

SOU 2023:11, Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet. SOU 2023:16, Staten och betalningarna.

SOU 2023:50, En modell för svensk försörjningsberedskap. SOU 2023:75, Stärkt konstitutionell beredskap.

SOU 2023:79, Arbetsrätten under krig och krigsfara.

Ds 2017:66, Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025.

Ds 2021:4, Arbetslöshetsförsäkringen och förvaltningslagen.

286

SOU 2024:49

Referenser

Ds 2023:19, Allvarstid.

Ds 2023:34, Kraftsamling.

Myndighetsrapporter, föreskrifter och vägledningar

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Sammanläggning av underrättelser på arbetslöshetskassorna, (2019:2).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetslöshetskassornas samverkan (2021:1).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Analys och utvärdering av arbetslöshetskassornas handläggningstider 2020, (2021:16).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Konsekvenser av de tillfälliga regeländringarna i arbetslöshetsförsäkringen, (2022:2).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetslöshetskassornas robusthet för samhällsstörningar, kris och höjd beredskap, (2023:7).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Underrättelser, sanktioner och verkställanden, (2023:9).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetslöshetskassornas ekonomi 2022, (2023:11).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, A-kassorna ur ett jämställdhetsperspektiv – organisation, ärenden och medlemmar, (2023:15).

Försvarshögskolan, Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige, 2023.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, EU förändrar cybersäkerhetsområdet – årsrapport it-incidentrapportering, 2023.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Cyberangrepp mot samhällsviktiga informationssystem – 25 rekommendationer för stärkt skydd mot cyberangrepp, 2024.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myndigheter, MSBSF 2020:6.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder i informationssystem för statliga myndigheter, MSBSF 2020:7.

287

Referenser

SOU 2024:49

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om arbetslöshetskassor, IAFFS 2023:1.

Arbetsförmedlingens föreskrifter om statsbidrag till arbetslöshetskassorna, AFFS 2023:2.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rätt person på rätt plats, MSB2097, reviderad mars 2023.

Övriga källor

FN-rapport, The human cost of disasters: an overview of the last 20 years (2000-2019).

Sveriges a-kassor, Förenkling av regelverket i arbetslöshets- försäkringen, dnr A2020/00755.

Justitieombudsmannen, Arbetsförmedlingen kritiseras för att utan rättsligt stöd ha fattat beslut om tillfälligt stopp av sanktioner och underrättelser m.m. dnr 338-2021.

Dir. 2021:80, En översyn av regleringen om krigsdelegationen, var riksmötet hålls och regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser.

Dir 2023:116, En långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret.

Dir 2023:63, Kommunal anslutning till Utbetalningsmyndighetens verksamhet.

Arbetsförmedlingen, Verksamhetsplan 2024. Försäkringskassan, framställan FK2022/012527. Försäkringskassan, framställan FK 2023/013399.

Pensionsmyndigheten, (PID 173104).

288

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2023:76

Arbetslöshetsförsäkringen vid störda förhållanden, allvarlig fredstida kris, höjd beredskap och ytterst krig

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juni 2023

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över regelverket för arbetslöshetsförsäk- ringen och arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med krisbered- skap och civilt försvar. Syftet är att förbättra förutsättningarna för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera vid störda förhållanden, allvar- lig fredstida kris, höjd beredskap och ytterst krig.

Utredaren ska bl.a.

• analysera situationer med störda förhållanden och utifrån analy- sen lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut i sådana situationer,

• lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen,

• analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller prin- ciper inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd bered- skap och ytterst krig, och

• föreslå hur arbetslöshetskassornas deltagande i arbetet med kris- beredskap och civilt försvar kan förbättras.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2024.

289

Bilaga 1

SOU 2024:49

Uppdraget att förbättra förutsättningarna för att arbetslöshets- försäkringen ska kunna fungera vid störda förhållanden, allvarlig fredstida kris samt vid höjd beredskap och ytterst krig

Arbetslöshetsförsäkringen ingår i de sociala trygghetssystemen och är en omställningsförsäkring när den arbetssökande är mellan arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen har en central roll i arbetsmarknadspolitiken genom att ge ekonomisk trygghet till den som förlorar sitt arbete. En fungerande arbetslöshetsförsäkring verkar också som en automa- tisk stabilisator som upprätthåller enskildas konsumtionsförmåga och den inhemska köpkraften under lågkonjunkturer. Under 2022 beta- lades 14 miljarder kronor ut i arbetslöshetsersättning till nästan 228 000 individer (110 000 kvinnor och 118 000 män).

Om arbetslöshetsersättningen under en längre tid inte kan betalas ut skulle det leda till betydande problem för de arbetssökande kvinnor och män som saknar marginaler i sin ekonomi. Längre bortfall kan även ge allvarliga konsekvenser på samhällsnivå. Arbetslöshetsförsäk- ringen behöver därför vara motståndskraftig så att arbetslöshets- ersättning kan betalas ut även vid störda förhållanden, en allvarlig freds- tida kris samt vid höjd beredskap och ytterst krig.

Arbetslöshetsförsäkringen vid störda förhållanden

Det finns flera olika situationer som kan hindra att arbetslöshets- ersättning kan betalas ut. Det kan t.ex. handla om störningar i it-drift och informationssäkerhet i arbetslöshetskassornas system men även problem i närliggande system eller i samverkan med andra aktörer och myndigheter. Det kan t.ex. gälla möjligheten för en arbetslöshets- kassa att ta emot uppgifter från bl.a. enskilda och myndigheter, men även betalningsuppdrag till banker.

I december 2022 inträffade en it-incident hos en driftleverantör som flertalet arbetslöshetskassor anlitade. Arbetslöshetskassorna valde då att stänga sina gemensamma it-system i förebyggande syfte. Ned- stängningen förde med sig att utbetalning av arbetslöshetsersättning försenades och att handläggningstiden hos arbetslöshetskassorna ökade. Sådana situationer kan inträffa vid en enskild arbetslöshets- kassa men kan också drabba funktioner som påverkar flera eller samt- liga arbetslöshetskassor.

290

SOU 2024:49

Bilaga 1

Arbetslöshetskassorna behöver ha tillräcklig beredskap för att hand- läggning och utbetalning av arbetslöshetsförsäkringen ska kunna upp- rätthållas även vid störda förhållanden.

Utredaren ska därför

• analysera situationer med störda förhållanden som innebär att en eller flera arbetslöshetskassor är förhindrade att handlägga arbets- löshetsförsäkringen eller betala ut arbetslöshetsersättning, och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslöshetsförsäkringen ska handläggas och arbetslöshetsersättning kunna betalas ut i så- dana fall,

• analysera situationer med störda förhållanden som innebär att samt- liga arbetslöshetskassor är förhindrade att betala ut arbetslöshets- ersättning, och utifrån analysen lämna förslag på hur arbetslös- hetsersättning ska kunna betalas ut i sådana fall, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen vid allvarliga fredstida kriser

Erfarenheterna från covid-19-pandemin visar att den lagstiftning som fanns på plats inte fullt ut svarade mot de behov av åtgärder som upp- kom och att lagstiftning därför behövde tas fram på mycket kort tid. Detta gjordes inom arbetslöshetsförsäkringen framför allt genom änd- ringar av försäkringsvillkoren. Behovet fanns också inom social- försäkringen men där infördes en upplysningsbestämmelse i social- försäkringsbalken för att markera att regeringen trots lagregleringen kunde meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser vid extraordinära händelser i fredstid. Erfarenheterna från covid-19-pan- demin har också lett till att en parlamentariskt sammansatt kommitté har fått i uppdrag att bedöma om det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser (Kommittén om beredskap enligt regeringsformen).

Utredaren ska därför

• bedöma i vilken omfattning det, vid en allvarlig fredstida kris, ska kunna göras avsteg från de bestämmelser som normalt gäller för arbetslöshetsförsäkringen,

291

Bilaga 1

SOU 2024:49

• lämna förslag som medger att regeringen vid en allvarlig fredstida kris kan eller får föreskriva om undantag från bestämmelser i arbetslöshetsförsäkringen, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Tillfälliga avsteg från bestämmelser eller principer i arbetslöshetsförsäkringen vid höjd beredskap och ytterst krig

Hotbilden mot Sverige och svenska intressen har förändrats de senaste åren. En försämrad säkerhetspolitisk situation i vårt närområde med- för att hotet från främmande makt har ökat. Det innebär bl.a. ökade risker för cyberattacker och andra driftstörningar som kan få omfat- tande negativa konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen syftar bl.a. till att ge ekonomisk trygg- het och har stor betydelse för samhällets välfärd. För många kvinnor och män är arbetslöshetsersättningen under en period den huvud- sakliga eller enda försörjningen. Det är därför av stor vikt att arbets- löshetsersättning kan betalas ut även vid en situation av höjd bered- skap och ytterst krig.

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på grundläggande principer, framför allt omställningsprincipen som innebär att försäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring mellan anställningar och in- komstbortfallsprincipen som innebär att försäkringen ska ersätta för- lorad arbetsinkomst.

Vid höjd beredskap och ytterst krig kan det finnas anledning att tillfälligt frångå vad som annars gäller inom arbetslöshetsförsäk- ringen.

Utredaren ska därför

• analysera behovet av tillfälliga avsteg från bestämmelser eller prin- ciper inom arbetslöshetsförsäkringen som ska gälla vid höjd bered- skap och ytterst krig.

292

SOU 2024:49

Bilaga 1

Uppdraget att analysera och föreslå hur förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras

Det finns 24 självständiga arbetslöshetskassor, som tillsammans har cirka 3,9 miljoner medlemmar. Arbetslöshetskassorna har statens upp- drag att handha arbetslöshetsförsäkringen, och deras verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Arbets- löshetskassorna är föreningar som omfattar ett visst verksamhets- område, dvs. en viss yrkeskategori, bransch eller vissa närbesläktade sådana. Arbetslöshetskassan Alfa hanterar de ärenden som är kopp- lade till personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa och handhar arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till en viss yrkeskategori eller bransch som gäller för de övriga arbetslöshets- kassorna.

En sökande som uppfyller villkoren i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring ska beviljas arbetslöshetsersättning. En arbetslös- hetskassa utreder och beslutar om rätten till samt betalar ut arbets- löshetsersättning. Ansvaret ligger hos den arbetslöshetskassa som den sökande är medlem i eller ansluten till. För den som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa är det Arbetslöshetskassan Alfa som har ansvaret. Alla arbetslöshetskassor följer samma regelverk för arbets- löshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna ska samverka med varan- dra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av arbetslöshetskassornas verksamhet (88 § LAK). Samverkan sker främst genom den ideella föreningen Sveriges a-kassor.

För att kunna fastställa den arbetslöshetsersättning som ska betalas ut behöver arbetslöshetskassorna inhämta uppgifter från de sökande själva och deras arbets- och uppdragsgivare. Arbetslöshetskassorna har därtill behov av uppgifter från flera myndigheter, däribland Arbets- förmedlingen, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden och Pensionsmyndigheten. Arbetslöshetskassorna ansvarar för driften av sina it-system och anlitar även driftsbyråer för uppgiften. Flera av it- systemen är gemensamma och förvaltas och utvecklas av Sveriges a-kassor, och även driftsbyråer anlitas för uppgiften.

Arbetslöshetskassorna omfattas inte av förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och därför heller inte av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter (MSBFS 2020:6) om informationssäkerhet för statliga myndigheter.

293

Bilaga 1

SOU 2024:49

För den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet gäller säkerhetsskyddslagen (2018:585) där det bl.a. ställs krav på säker- hetsskyddsåtgärder. Lagen omfattar såväl myndigheter som privata aktörer.

Hur kan förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar förbättras?

Den 1 oktober 2022 trädde en myndighetsreform för civilt försvar och krisberedskap i kraft. Den ska stärka landets motståndskraft under fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig. Reformen innebar bl.a. att 60 statliga myndigheter blev beredskapsmyndigheter och att tio beredskapssektorer inrättades. Beredskapssektorn Eko- nomisk säkerhet omfattar de viktiga samhällsfunktionerna ekonomisk trygghet för familjer och barn, ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning (socialförsäkringarna) samt ekonomisk trygg- het vid arbetslöshet (arbetslöshetsförsäkringen) och vid ålderdom (pensioner). Verksamheten inom beredskapssektorn bedrivs i huvud- sak av det offentliga med undantag för arbetslöshetskassorna. Arbets- förmedlingen är utpekad beredskapsmyndighet och Försäkringskassan är sektorsansvarig myndighet. I betänkandet Struktur för ökad mot- ståndskraft (SOU 2021:25) bedömer utredningen att arbetslöshets- kassorna är viktiga aktörer som bör delta i arbetet inom beredskaps- sektorn. Arbetslöshetskassorna är emellertid inte statliga myndigheter och kan enligt gällande regelverk inte utses av regeringen att ingå i en beredskapssektor. Utredningen konstaterar att beredskapssektorn behöver hitta former för att involvera och samarbeta med arbetslös- hetskassorna.

I uppdraget som beredskapsmyndighet ingår det för Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan att samverka med berörda sam- manslutningar, bl.a. arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassornas ansvar och uppdrag inom beredskapssektorn är däremot inte defini- erat.

Utredaren ska därför

• föreslå hur förutsättningarna för arbetslöshetskassorna att delta i arbetet med krisberedskap och civilt försvar kan förbättras, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

294

SOU 2024:49

Bilaga 1

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera, bedöma och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Eventuell individbaserad statistik ska redovisas könsuppdelat. Konsekvenserna ska redovisas i enlighet med vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) med särskilt fokus på samhällsekonomiska konsekvenser och offentligfinansiella effek- ter av samtliga delar av förslagen. I de fall förslag lämnas som innebär kostnader för det allmänna ska finansieringsförslag lämnas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska ha kontakt med Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen och hålla sig informerad om myndighetens granskningar. Där- utöver ska utredaren inhämta synpunkter från myndigheter och organisationer i den utsträckning som bedöms lämpligt. Utredaren ska beakta förslagen i betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslös- hetsförsäkringen (SOU 2020:37).

Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och EU.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2024.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

295

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1. Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2. Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3. Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4. Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5. Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6. Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7. Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8. Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9. Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10. Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11. Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12. Mål och mening med integration. A.

13. En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14. Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15. Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16. Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17. Skolor mot brott. U.

18. Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19. En ny beredskapssektor

– för ökad försörjningsberedskap. KN.

20. Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21. Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22. En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23. En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24. Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25. En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26. En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27. Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28. Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29. Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30. En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31. En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32. Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33. Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34. Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. Ku.

35. En framtid för alm och ask

– förädling, forskning och finansiering. LI.

36. Förenkla och förbättra! Fi.

37. Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.

38. Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.

39. Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.

40. Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.

41. Styrkraft för lyckad integration. A.

42. Bildning, utbildning och delaktighet

– folkbildningspolitik i en ny tid. U.

43. Staten och kommunsektorn

– samverkan, självstyrelse, styrning. Fi.

44. Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI.

45. Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi.

46. Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD.

47. Digital myndighetspost. Fi.

48. Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju.

49. Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. A.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. [49]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

– för ökad försörjningsberedskap. [19]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask

– förädling, forskning och finansiering. [35]

Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44].

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

En trygg uppväxt utan

nikotin, alkohol och lustgas. [23]

En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]

En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]

En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]

Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]

Skolor mot brott. [17]

Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28]

Bildning, utbildning och delaktighet

– folkbildningspolitik i en ny tid. [42]

Utrikesdepartementet

Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. [46]