Preskription av avlÀgsnandebeslut och vissa frÄgor om Äterreseförbud
DelbetÀnkande av Utredningen om stÀrkt ÄtervÀndandeverksamhet
Stockholm 2024
SOU 2024:10
SOU och Ds finns pÄ regeringen.se under RÀttsliga dokument.
Svara pĂ„ remiss â hur och varför
StatsrÄdsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara pÄ remiss finns tillgÀnglig pÄ regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrÄdet Maria Malmer
Stenergard
Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en sÀrskild utredare i uppdrag att se över delar av regelverket kopplat till ÄtervÀndande och föreslÄ ÄtgÀrder i syfte att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten för den som har ett verkstÀllbart beslut om avvisning eller utvisning (dir. 2022:91). Till sÀrskild utredare förordnades den 22 augusti 2022 dÄvarande kammarrÀttslagmannen Anita Linder. Den 30 augusti 2023 beslutade regeringen ett tillÀggsdirektiv som bland annat innebar att utredningen skulle ta stÀllning till om preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut ska förlÀngas eller avskaffas och om Äterreseförbud ska kunna bestÀmmas till lÀngre tid Àn i dag (dir. 2023:126). Detta uppdrag redovisas i detta delbetÀnkande. Utredningens övriga uppdrag ska redovisas senast den 30 september 2024.
Till sakkunnig att bitrÀda utredningen förordnades den 9 september 2022 kanslirÄdet Charlotte Strindberg (Justitiedepartementet).
Som experter förordnades samma dag verksjuristen Ninke Liebert (SÀkerhetspolisen), avdelningsdirektören Per Löwenberg (Polismyndigheten), processledaren Kristina RÀnnar (Migrationsverket) och advokaten Sait Umdi. Juristen Lisa Zettervall (Integritetsskyddsmyndigheten) förordnades som expert i utredningen den 12 september 2023.
Per Löwenberg entledigades frÄn sitt uppdrag den 30 september 2022. Samma dag förordnades handlÀggaren Natalya Glubochanska Carlsson (Polismyndigheten) som expert. Charlotte Strindberg entledigades frÄn sitt uppdrag den 22 november 2022. Samma dag förordnades kanslirÄdet Marcus Westman (Justitiedepartementet) som sakkunnig. Natalya Glubochanska Carlsson entledigades frÄn sitt uppdrag den 1 augusti 2023. Den 30 augusti 2023 förordnades handlÀggaren Astrid Rydberg Alm (Polismyndigheten) som expert.
Som sekreterare i utredningen anstÀlldes den 10 augusti 2022 verksjuristen Ellen Regebro. Den 1 maj 2023 anstÀlldes rÀttsliga experten Anna Ljungberg.
Utredningen, som antagit namnet Utredningen om stÀrkt ÄtervÀndandeverksamhet, överlÀmnar hÀrmed delbetÀnkandet Preskription av avlÀgsnandebeslut och vissa frÄgor om Äterreseförbud (SOU 2024:10).
Anita Linder svarar som sÀrskild utredare ensam för innehÄllet i betÀnkandet. Utredningens sakkunniga och experter har kontinuerligt getts tillfÀlle att kommentera texter och lÀmna synpunkter pÄ förslagen. Ett sÀrskilt yttrande har avgetts av Sait Umdi.
Arbetet fortsÀtter i enlighet med direktiven.
Stockholm i januari 2024
Anita Linder
/Anna Ljungberg
Ellen Regebro
InnehÄll
InnehÄll | SOU 2024:10 |
3.6.3UppehÄllstillstÄnd pÄ grund
 | av verkstÀllighetshinder .......................................... | 40 |
3.6.4 | VerkstÀllande myndigheter..................................... | 43 |
3.7Preskription och upphÀvande av ett beslut
om avlÀgsnande ....................................................................... | 43 |
3.8Registrering i SIS av beslut om ÄtervÀndande
och Äterreseförbud.................................................................. | 44 |
3.9 RĂ€ttigheter under vistelse i Sverige ....................................... | 45 |
3.9.1BistÄnd enligt lagen om mottagande
5.2.1Konsekvenser av dagens reglering om nÀr
 | ett avlÀgsnandebeslut preskriberas ......................... | 64 |
5.2.2 | 2022 Ärs SchengenutvÀrdering ................................ | 68 |
5.2.3Regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut
preskriberas behöver Àndras ................................... | 69 |
5.3Ska preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut avskaffas
6
SOU 2024:10 | InnehÄll |
5.4Utformningen av en förÀndrad reglering
om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas.................................. | 76 | |
5.4.1 | UtgÄngspunkter för regleringen ............................. | 76 |
5.4.2Preskriptionstiden ska börja löpa vid tidpunkten dÄ utlÀnningen lÀmnar landet
i enlighet med beslutet ............................................ | 80 |
5.4.3Preskriptionstiden ska som huvudregel vara
fem Ă„r........................................................................ | 82 |
5.4.4Preskriptionstiden ska förlÀngas nÀr
ett Äterreseförbud löper ............................................ | 83 |
5.5Alternativa utformningar av en förÀndrad
5.6Kan förslaget om Àndrad preskriptionsreglering
6.2En bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud
börjar löpa................................................................................ | 99 |
6.2.1
(Ouhrami).............................................................. | 100 |
6.2.2à terreseförbud som meddelas av allmÀn
domstol .................................................................. | 101 |
6.2.3à terreseförbud som meddelas enligt
bestÀmmelser i LSU............................................... | 103 |
6.2.4En ny klargörande bestÀmmelse ska föras
in i utlÀnningslagen ................................................ | 104 |
6.3LÀngden pÄ Äterreseförbud nÀr en person inte följt
en tidsfrist för frivillig avresa ............................................... | 107 |
7
InnehÄll | SOU 2024:10 |
6.3.1à terreseförbud enligt 12 kap. 15 a §
 | utlÀnningslagen...................................................... | 107 |
6.3.2 | 2022 Ärs SchengenutvÀrdering .............................. | 108 |
6.3.3NÀrmare om faststÀllande av
ett Äterreseförbuds lÀngd ...................................... | 109 |
6.3.4Nya bestÀmmelser om faststÀllande
av Äterreseförbudets lÀngd .................................... | 112 |
6.4Utökade möjligheter att meddela Äterreseförbud
utan tidsbegrÀnsning ............................................................ | 116 | |
6.4.1 | SÀkerhetsÀrenden enligt utlÀnningslagen............. | 116 |
6.4.2à tervÀndandedirektivet och Äterreseförbud
utan tidsbegrÀnsning ............................................. | 117 |
6.4.3à terreseförbud utan tidsbegrÀnsning
vid utvisning pÄ grund av brott ............................ | 118 |
6.4.4à terreseförbud utan tidsbegrÀnsning
enligt LSU.............................................................. | 119 |
6.4.5En ny reglering om Äterreseförbud
8.4.1Kostnader för prövningen av ansökningar
 | om uppehÄllstillstÄnd och mottagandet............... | 133 |
8.4.2 | Kostnader för sjukvÄrd och skolgÄng .................. | 136 |
8.4.3Ăvriga kostnader för de verkstĂ€llande
myndigheterna och domstolarna.......................... | 137 |
8
SOU 2024:10 | InnehÄll |
8.5Förenlighet med Sveriges internationella Ätaganden
8.8Ăvergripande om konsekvenser av alternativa
9.1Förslaget till lag om Àndring i utlÀnningslagen
9
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen om stĂ€rkt Ă„tervĂ€ndandeverksamhet har i de delar som redovisas i detta delbetĂ€nkande haft i uppdrag att se över reglerna om preskription av beslut om avvisning och utvisning â i delbetĂ€nkandet kallat avlĂ€gsnandebeslut â och Ă„terreseförbud som inte meddelas av allmĂ€n domstol.
NÀr det gÀller reglerna om preskription har utredningen haft i uppdrag att ta stÀllning till om preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut som inte meddelas av allmÀn domstol ska avskaffas eller förlÀngas eller om tidpunkten för nÀr preskriptionstiden börjar löpa ska Àndras till den nÀr beslutet verkstÀlls. Om tidpunkten för preskriptionstidens början ska Àndras kan det alternativet kombineras med en förlÀngd preskriptionstid. Utredningen ska belysa för- och nackdelar med de olika alternativen. I uppdraget ingÄr Àven att ta stÀllning till om reglerna om preskription för avlÀgsnandebeslut som Ätföljs av Äterreseförbud ska Àndras för att sÀkerstÀlla att syftet med Äterreseförbud inte undergrÀvs. Utredningen ska ocksÄ ta stÀllning till om och hur det kan sÀkerstÀllas att personer som medverkar till ett ÄtervÀndande inte drabbas pÄ ett oskÀligt sÀtt.
I frÄga om Äterreseförbud ska utredningen ta stÀllning till om det ska införas en bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud som inte meddelats av allmÀn domstol börjar löpa. Utredningen ska ocksÄ ta stÀllning till hur en ordning kan utformas som innebÀr att de Äterreseförbud som meddelas nÀr en person inte följer en tidsfrist för frivillig avresa kan bestÀmmas till en lÀngre tid Àn i dag. Slutligen ska utredningen analysera vilket utrymme som finns enligt ÄtervÀndandedirektivet att besluta om Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning i fler fall Àn i dag.
11
Sammanfattning | SOU 2024:10 |
Ăndrade regler om preskription av avlĂ€gsnandebeslut
Enligt dagens regelverk preskriberas ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol som huvudregel fyra Är frÄn det att beslutet har fÄtt laga kraft. Utredningen lÀmnar ett förslag om Àndrade preskriptionsregler för avlÀgsnandebeslut som innebÀr att tidpunkten för nÀr preskriptionsfristen börjar att löpa Àndras frÄn den nÀr beslutet fick laga kraft till den nÀr utlÀnningen lÀmnar landet i enlighet med beslutet. Preskriptionsfristens lÀngd föreslÄs Àndras frÄn fyra Är till fem Är. Fem Är motsvarar den kortaste preskriptionstid som gÀller för beslut om utvisning pÄ grund av brott som fattas av allmÀn domstol. Om avlÀgsnandebeslutet Àr förenat med ett Äterreseförbud som löper nÀr fem Är har gÄtt frÄn att utlÀnningen lÀmnade landet i enlighet med beslutet ska avlÀgsnandebeslutet upphöra att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Under tiden som ett avlÀgsnandebeslut gÀller Àr möjligheterna att ansöka om uppehÄllstillstÄnd inifrÄn landet begrÀnsade. Efter att ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats Àr det dÀremot enligt nu gÀllande regelverk möjligt att göra en ny ansökan om uppehÄllstillstÄnd, Àven om utlÀnningen inte har lÀmnat landet och oavsett om nÄgra nya omstÀndigheter har intrÀffat. Enligt utredningen finns inte behov av en sÄdan generell möjlighet till omprövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. Den som har fÄtt ett avlÀgsnandebeslut har haft möjlighet att Äberopa samtliga sina skÀl för uppehÄllstillstÄnd i Sverige och att fÄ dessa prövade. Avser skÀlen för uppehÄllstillstÄnd annat Àn skyddsskÀl Àr dessutom utgÄngspunkten att utlÀnningen ska lÀmna landet och ansöka om uppehÄllstillstÄnd frÄn utlandet. Lagstiftningen bör inte vara utformad pÄ ett sÀtt som skapar falska förhoppningar om att uppehÄllstillstÄnd kan komma att beviljas om man bara stannar kvar i landet tillrÀckligt lÀnge. Om ett avlÀgsnandebeslut inte kan eller fÄr verkstÀllas pÄ grund av omstÀndigheter som uppkommer efter beslutet bör det hanteras inom ramen för regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder.
Genom att lÄta preskriptionsfristen börja löpa först nÀr utlÀnningen lÀmnar landet i enlighet med beslutet kommer ett avlÀgsnandebeslut inte att preskriberas förrÀn utlÀnningen har följt beslutet och fristen löpt ut. Det innebÀr i sin tur att det inte lÀngre kommer att vara möjligt att söka asyl pÄ nytt under vistelsen i Sverige för den som redan har fÄtt en ansökan om asyl prövad. Det gör att incitamenten
12
SOU 2024:10 | Sammanfattning |
att stanna i Sverige för att fÄ rÀtten till uppehÄllstillstÄnd prövad pÄ nytt försvinner. Det kommer dock fortfarande att vara möjligt att ansöka om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder.
Om ett avlÀgsnandebeslut har förenats med ett Äterreseförbud kan det uppstÄ situationer dÀr ett Äterreseförbud löper vid tidpunkten dÄ preskription annars skulle ha intrÀtt. Eftersom ett Äterreseförbud normalt sett börjar löpa samtidigt som preskriptionstiden gÀller det framför allt de situationer dÀr utlÀnningen har meddelats ett Äterreseförbud som Àr lÀngre Àn fem Är. För att förhindra att rÀttsverkningarna av Äterreseförbudet bortfaller föreslÄr utredningen att om ett Äterreseförbud löper nÀr preskription skulle ha intrÀtt ska avlÀgsnandebeslutet preskriberas först nÀr tiden för Äterreseförbudet har löpt ut.
Om ett avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att en utlÀnning medverkar till ÄtervÀndandet kommer uppehÄllstillstÄnd kunna beviljas med stöd av 12 kap. 18 § eller 5 kap. 11 § utlÀnningslagen. Utredningens förslag riskerar dÀrför inte att innebÀra oskÀliga konsekvenser för denna grupp.
Utredningen föreslÄr en möjlighet att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol om uppehÄllstillstÄnd skulle beviljas pÄ grund av skyddsskÀl.
Alternativa utformningar av regler om preskription
Utredningen beskriver i betÀnkandet i huvudsak tvÄ alternativa lösningar till förÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut som har övervÀgts. Det första alternativet Àr att helt avskaffa reglerna om preskription av avlÀgsnandebeslut. Det andra alternativet innebÀr en förlÀngd preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft.
Avskaffade regler om preskription
Utredningen har övervÀgt att avskaffa reglerna om preskription för avlÀgsnandebeslut sÄ att ett sÄdant beslut inte upphör att gÀlla pÄ grund av preskription. NÄgot sÄdant förslag lÀmnas dock inte.
Enligt utredningens bedömning finns behov av att ett avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla vid nÄgon tidpunkt. Det gÀller sÀrskilt efter
13
Sammanfattning | SOU 2024:10 |
att ett avlÀgsnandebeslut har verkstÀllts. De förhÄllanden som har föranlett avlÀgsnandebeslutet kan efter en lÀngre vistelse utanför Sverige ha förÀndrats pÄ ett sÄdant sÀtt att det inte lÀngre Àr ÀndamÄlsenligt att lÄta avlÀgsnandebeslutet fortsÀtta gÀlla. Det kan ocksÄ uppstÄ besvÀrliga situationer till exempel för den som blivit utvisad frÄn Sverige som barn och dÀrefter, i vuxen Älder, fÄr uppehÄllstillstÄnd hÀr. I samband med en ansökan om förlÀngning av ett sÄdant tillstÄnd kan ett Ànnu gÀllande avlÀgsnandebeslut medföra att ansökan avslÄs till följd av regleringen i 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen, om ansökan lÀmnas in efter att det tidigare uppehÄllstillstÄndet löpt ut. Regleringen i 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen innebÀr att det fortfarande finns behov av att avlÀgsnandebeslut, som har verkstÀllts upphör att gÀlla vid nÄgon tidpunkt. En översyn av bestÀmmelsen i 5 kap. 18 § utlÀnningslagen ryms inte inom utredningens uppdrag.
En lÀngre preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft
Utredningen har ocksÄ övervÀgt en preskriptionstid om tio Är som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft. En sÄdan huvudregel skulle förenas med tvÄ undantag. Om avlÀgsnandebeslutet Àr förenat med ett lÀngre Äterreseförbud upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet har löpt ut. Detsamma gÀller om det finns ett Äterreseförbud som löper nÀr tio Är har gÄtt frÄn att avlÀgsnandebeslutet har fÄtt laga kraft.
En preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft innebÀr att det finns incitament att hÄlla sig undan verkstÀllighet och rÀttsverkningarna av ett Äterreseförbud, sÀrskilt nÀr tidpunkten för preskription nÀrmar sig. DÄ finns ocksÄ incitament att hÄlla sig undan verkstÀllighet för att pÄ nytt kunna ansöka om uppehÄllstillstÄnd inifrÄn Sverige. Ett Äterreseförbud som inte har börjat löpa och som Àr kortare Àn tio Är kommer ocksÄ att upphöra att gÀlla nÀr ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. En lÀngre preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft bedöms sÄledes innebÀra flera nackdelar Àn fördelar. Utredningen lÀmnar dÀrför inte ett sÄdant förslag.
14
SOU 2024:10 | Sammanfattning |
FrÄgor om Äterreseförbud
Utredningen föreslÄr att det ska införas en ny bestÀmmelse i utlÀnningslagen som klargör nÀr ett Äterreseförbud börjar att löpa. BestÀmmelsen innebÀr en kodifiering av nu gÀllande rÀttslÀge och förtydligar att ett Äterreseförbud som huvudregel börjar löpa nÀr en utlÀnning lÀmnar medlemsstaternas territorium.
Förslag lĂ€mnas Ă€ven om att lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud, som meddelas nĂ€r en utlĂ€nning inte följt en tidsfrist för frivillig avresa, ska bestĂ€mmas genom en individuell prövning av samtliga omstĂ€ndigheter i det enskilda fallet. LĂ€ngden ska som utgĂ„ngspunkt bestĂ€mmas till högst fem Ă„r. Om utlĂ€nningen utgör ett allvarligt hot mot allmĂ€n ordning och sĂ€kerhet fĂ„r dock en lĂ€ngre tidsperiod bestĂ€mmas. Regleringen om faststĂ€llande av lĂ€ngden pĂ„ Ă„terreseförbud som inte meddelas av allmĂ€n domstol blir genom utredningens förslag mer enhetlig. Ăndringen innebĂ€r ocksĂ„ att Ă„terreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlĂ€nningslagen kommer att kunna bestĂ€mmas till en lĂ€ngre tid Ă€n i dag.
Slutligen gör utredningen bedömningen att det inte finns utrymme enligt ÄtervÀndandedirektivet för att besluta om Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning. Utredningen lÀmnar dÀrför inte nÄgot förslag pÄ lagstiftning som möjliggör att Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning kan meddelas i fler fall Àn i dag.
IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser
Utredningens förslag föreslÄs trÀda i kraft den 1 januari 2025. NÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser föreslÄs inte.
Konsekvenser
Utredningens förslag om Àndrade preskriptionsregler förvÀntas ha en positiv pÄverkan pÄ ÄtervÀndandet genom att incitamenten att stanna i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut minskar, samtidigt som incitamenten att lÀmna Sverige ökar. Det Àr dock inte möjligt att uppskatta i vilken utstrÀckning som förslaget leder till att fler avlÀgsnandebeslut kommer att kunna verkstÀllas. Förslaget innebÀr resursbesparingar dÄ staten inte behöver pröva samma frÄga flera gÄnger och i stÀllet kan anvÀnda resurserna dÀr de behövs. Kost-
15
Sammanfattning | SOU 2024:10 |
naderna för prövningen av ansökningar om asyl och för mottagandet förvÀntas minska. Förslagen Àr förenliga med Sveriges internationella Ätaganden och regeringsformen.
Förslagen i de delar som rör Äterreseförbud förvÀntas inte ha nÄgon sÀrskild pÄverkan pÄ ÄtervÀndandet eller nÄgra sÀrskilda ekonomiska konsekvenser. De medför dock att den svenska lagstiftningen bÀttre överensstÀmmer med
16
Summary
Remit
In the parts of the remit presented in this interim report, the Inquiry on reinforcing return operations has been tasked with reviewing the rules on the statutory limitation of
With regard to the rules on statutory limitation, the Inquiry has been tasked with considering whether the statutory limitation period for removal orders not issued by a general court should be abolished or extended, or whether the start date of the statutory limitation period should be changed to the date on which the order is enforced. If the start date of the statutory limitation period is to be changed, that option could be combined with an extended statutory limitation period. The Inquiry was tasked with highlighting the advantages and disadvantages of the various options. The Inquiry was also to consider whether the rules on statutory limitation of removal orders that are accompanied by entry bans should be amended to ensure that the purpose of the entry bans is not undermined. The Inquiry was also to consider whether and how it can be ensured that individuals who cooperate in order for them to return are not unduly affected.
Concerning entry bans, the Inquiry was to consider whether a provision should be introduced clarifying when an entry ban that is not issued by a general court begins to apply. The Inquiry was also to consider a system whereby when a person does not conform to a period for voluntary departure, they can be issued with a longer entry ban than at present. Finally, the Inquiry was to analyse the scope available under the Return Directive to issue entry bans without time limits in more cases than at present.
17
Summary | SOU 2024:10 |
Amended rules on statutory limitation of removal orders
Under the current regulatory framework, a removal order that has not been issued by a general court is, as a general rule,
During the period in which a removal order applies, the possibilities to apply for a residence permit from within the country are limited. However, after a removal order has become
By only allowing the statutory limitation period to begin when the alien leaves the country in accordance with the removal order, a
18
SOU 2024:10 | Summary |
removal order will not become
If a removal order has been combined with an entry ban, situations may arise in which an entry ban is in effect when the removal order would otherwise have become
If a removal order cannot be enforced even though an alien is cooperating in their return, it will be possible for a residence permit to be granted pursuant to Chapter 12, Section 18 or Chapter 5, Section 11 of the Aliens Act. The Inquiryâs proposals therefore do not risk having undue consequences for this group.
The Inquiry proposes a possibility to cancel a final and nonappealable removal order that has not been issued by a general court if a residence permit should be granted on grounds of protection.
Alternatives for rules on statutory limitation
In the report, the Inquiry outlines two main alternatives for amended rules on statutory limitation of removal orders that have been considered. The first alternative is to completely abolish the rules on statutory limitation of removal orders. The second alternative involves an extended statutory limitation period that begins when a removal order becomes final and
19
Summary | SOU 2024:10 |
Abolished rules on statutory limitation
The Inquiry has considered abolishing the rules on statutory limitation of removal orders so that such orders do not cease to apply because of statutory limitation. However, no such proposal is presented.
The Inquiry finds that it is necessary for removal orders to cease to apply at some point in time. This applies in particular after a removal order has been enforced. The circumstances that led to the removal order may, after a longer stay outside Sweden, have changed in such a way that it is no longer appropriate to allow the removal order to continue to apply. Difficult situations may also arise, such as if a person was expelled from Sweden as a child and then, in adulthood, receives a residence permit here. If they apply for an extension of such a permit, a
A longer statutory limitation period that begins when a removal order becomes final and
The Inquiry has also considered a statutory limitation period of ten years beginning when the removal order becomes final and nonappealable. Such a general rule would be combined with two exceptions. If the removal order is combined with a longer entry ban, the removal order would not cease to apply until the entry ban has expired. The same would apply if there is an entry ban that is in effect when ten years have passed since the removal order became final and nonappealable.
A statutory limitation period that begins when a removal order becomes final and
20
SOU 2024:10 | Summary |
not begun to take effect and is shorter than ten years will also cease to apply when a removal order becomes
Matters regarding entry bans
The Inquiry proposes that a new provision should be introduced in the Aliens Act which will clarify when an entry ban comes into effect. The provision would codify the current legal situation and clarify that, as a general rule, an entry ban comes into effect when an alien leaves the territory of the Member States.
It is also proposed that the duration of an entry ban issued when an alien has not conformed to a time period for voluntary departure should be determined by an individual examination of all circumstances specific to each individual case. As a basic premise, the duration set should be a maximum of five years. However, if the alien constitutes a serious threat to public order and security, a longer period of time may be set. Thus, the regulations on setting the duration of entry bans that are not issued by a general court will become more uniform through the proposals of the Inquiry. The amendment would also make it possible to set entry bans under Chapter 12, Section 15a of the Aliens Act that are longer than is currently possible.
Finally, the Inquiry makes the assessment that there is no scope under the Return Directive to order entry bans without time limits. The Inquiry therefore does not propose a legislation that enables entry bans without time limits to be issued in more cases than at present.
Entry into force and transitional provisions
It is proposed that the Inquiryâs proposals enter into force on 1 January 2025. No special transitional provisions are proposed.
21
Summary | SOU 2024:10 |
Impact
The Inquiryâs proposals for amended statutory limitation rules are expected to have a positive impact on returns, by reducing the incentives for individuals to stay in Sweden when they are subject to a removal order that is in effect, and also increasing the incentives to leave Sweden. However, it is not possible to estimate the extent to which the proposals will result in more removal orders being executed. The proposal would save resources, since central government would not need to examine the same issue multiple times and could instead use these resources where they are needed. The costs of examination of asylum applications and reception of asylum seekers are expected to decrease. The proposals are compatible with Swedenâs international commitments and the constitution.
The proposals that concern entry bans are not expected to have any particular impact on returns or any particular economic consequences. However, they would bring Swedish legislation more into line with EU law.
22
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om Àndring i utlÀnningslagen (2005:716)
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om utlÀnningslagen (2005:716)
dels att 12 kap. 15 a, 16 och 22 §§ och 14 kap. 11 § ska ha följande lydelse
dels att det ska införas en ny paragraf i 12 kap. 15 b § och nÀrmast före 12 kap. 15 b § en ny rubrik av följande lydelse
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
12kap. 15 a §1
Om en utlÀnning inte har | Om en utlÀnning inte har |
lÀmnat landet i enlighet med be- | lÀmnat landet i enlighet med be- |
slutet om avvisning eller utvis- | slutet om avvisning eller utvisning |
ning nÀr en tidsfrist för frivillig | nÀr en tidsfrist för frivillig avresa |
avresa löpt ut ska den myndighet | löpt ut ska den myndighet som |
som meddelat tidsfristen med- | meddelat tidsfristen meddela ett |
dela ett Äterreseförbud. à terrese- | Äterreseförbud. à terreseförbudet |
förbudet ska bestÀmmas till ett Är. | ska bestÀmmas till högst fem Är. |
 | Utgör utlÀnningen ett allvarligt |
 | hot mot allmÀn ordning och sÀker- |
 | het fÄr dock en lÀngre tidsperiod |
 | bestÀmmas. |
Ett Äterreseförbud enligt första stycket fÄr dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte fÄr verkstÀllas pÄ grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehÄllstillstÄnd eller
1Senaste lydelse 2017:22.
23
Författningsförslag | SOU 2024:10 |
en ansökan om ny prövning eller om sÀrskilda skÀl talar mot att ett sÄdant förbud meddelas.
NÀr ett Äterreseförbud börjar löpa
15 b §
Ett Äterreseförbud enligt 8 kap.
23 §, 12 kap. 14 b §2 eller 15 a § börjar löpa den dag utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkstÀllas till en medlemsstat, den dag utlÀnningen lÀmnar Sverige.
Med medlemsstater avses de stater i vilka Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna Àr tillÀmpligt.
16 §3
Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en utlÀnning tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd, fÄr verket samtidigt upphÀva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning.
Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beviljar en utlÀnning uppehÄllstillstÄnd med stöd av 5 kap. 1 § fÄr samtidigt ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol upphÀvas.
2Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
3Senaste lydelse 2009:1542.
24
SOU 2024:10 | Författningsförslag |
Om Migrationsverket beviljar ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd utan att upphÀva beslutet om avvisning eller utvisning, fÄr beslutet om avvisning eller utvisning inte verkstÀllas medan tillstÄndet gÀller. Motsvarande gÀller om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen i ett överklagat Àrende beviljar ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd utan att upphÀva beslutet om avvisning eller utvisning.
I 5 kap. 20 § föreskrivs att Migrationsverket inte fÄr bevilja uppehÄllstillstÄnd för den som av allmÀn domstol har utvisats pÄ grund av brott.
22 §4
Ett beslut om avvisning eller | Ett beslut om avvisning eller |
utvisning som inte har meddelats | utvisning som inte har meddelats |
av allmÀn domstol upphör att | av allmÀn domstol upphör att |
gÀlla fyra Är frÄn det att beslutet | gÀlla fem Är frÄn det att utlÀn- |
vann laga kraft. Om beslutet har | ningen har lÀmnat landet i enlig- |
förenats med ett förbud att Äter- | het med beslutet. |
vÀnda till Sverige med lÀngre giltig- |  |
hetstid, upphör beslutet om avvis- |  |
ning eller utvisning att gÀlla först |  |
nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut. |  |
Om ett beslut om avvisning eller utvisning Àr förenat med ett Äterreseförbud som löper vid tidpunkten dÄ beslutet skulle ha upphört att gÀlla enligt första stycket, upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmÀn domstol upphör alltid att gÀlla nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut.
Om permanent uppehÄllstillstÄnd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol att gÀlla.
4Senaste lydelse 2013:648.
25
Författningsförslag | SOU 2024:10 |
14kap.
11 §5
Migrationsverkets beslut i frÄga om avvisning, utvisning, uppehÄllstillstÄnd, arbetstillstÄnd, statusförklaring, resedokument, stÀllning som varaktigt bosatt och förvar i ett sÀkerhetsÀrende fÄr överklagas av SÀkerhetspolisen.
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2025.
5Senaste lydelse 2014:198.
26
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Utredningens uppdrag
Den 30 juni 2022 beslutade regeringen att tillsĂ€tta en sĂ€rskild utredare med uppdrag att se över delar av regelverket kopplat till Ă„tervĂ€ndande och föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder i syfte att stĂ€rka Ă„tervĂ€ndandeverksamheten för den som har ett verkstĂ€llbart beslut om avvisning eller utvisning. Den 30 augusti 2023 beslutade regeringen att utredningens uppdrag skulle utvidgas till att omfatta ytterligare frĂ„gor inom samma omrĂ„de. Uppdraget ska enligt tillĂ€ggsdirektiven delredovisas senast den 31 januari 2024 i den del det avser preskription och Ă„terreseförbud. Ăvriga delar ska redovisas senast den 30 september 2024.
Av de delar av utredningsdirektiven som redovisas i detta delbetÀnkande framgÄr att utredningen bland annat ska ta stÀllning till om reglerna om preskription för beslut om avvisning och utvisning
âi delbetĂ€nkandet kallat avlĂ€gsnandebeslut â ska Ă€ndras. Utredningen ska övervĂ€ga om preskriptionsfristen ska förlĂ€ngas eller helt avskaffas. Ett ytterligare alternativ som ska övervĂ€gas Ă€r att lĂ„ta preskriptionsfristen börja löpa först efter det att beslutet har verkstĂ€llts. Det sistnĂ€mnda alternativet kan kombineras med en förlĂ€ngd preskriptionsfrist jĂ€mfört med dagens regler. Fördelar och nackdelar med de olika alternativen ska belysas.
Utredningen ska Àven utreda frÄgor om Äterreseförbud som inte har meddelats av allmÀn domstol. Enligt direktiven ska utredningen övervÀga om det ska införas en bestÀmmelse i utlÀnningslagen som klargör nÀr ett Äterreseförbud börjar löpa. Utredningen ska Àven se över reglerna för faststÀllande av lÀngden pÄ ett Äterreseförbud, som meddelas nÀr en utlÀnning inte har iakttagit en frist för frivillig avresa, i syfte att Ästadkomma en individuell prövning och möjliggöra att lÀngre förbud kan meddelas. Slutligen ska utredningen utreda om det
27
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2024:10 |
finns möjlighet att inom ramen för ÄtervÀndandedirektivet1 meddela Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning i fler fall Àn i dag och dÄ sÀrskilt i sÀkerhetsÀrenden enligt 1 kap. 7 § utlÀnningslagen (2005:716). Om det skulle finnas behov av och utrymme för att i övrigt förlÀnga tiden för Äterreseförbud som inte har meddelats av allmÀn domstol omfattas Àven dessa frÄgor av utredningens direktiv.
2.2Utredningens arbete
Utredningens arbete har bedrivits pÄ sedvanligt sÀtt med regelbundna sammantrÀden. Utredningen har behandlat frÄgan om preskription av avlÀgsnandebeslut enligt de ursprungliga direktiven vid tvÄ sammantrÀden under vÄren 2023. Efter att tillÀggsdirektiven beslutades i augusti 2023 fick utredningen ett bredare uppdrag. Arbetet enligt detta uppdrag har bedrivits under hösten 2023. Utredningen har under hösten 2023 sammantrÀtt vid tvÄ tillfÀllen. DÀrutöver har utredningens sekretariat hÄllit flera interna arbetsmöten och möten har Àven hÄllits mellan sekretariatet och en i utredningen förordnad expert eller medarbetare frÄn Migrationsverket, Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen.
Utredningen höll i mars 2023 en hearing dÀr representanter frÄn Amnesty, AsylrÀttscentrum, Flyktinggruppernas riksrÄd (FARR), LÀkare i vÀrlden, RÀdda Barnen, Röda Korset, Stockholms Stadsmission och Svenska kyrkan nÀrvarade.
Utredningen har haft kontakter med Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12). Utredningen har Àven följt och beaktat annat relevant arbete inom Regeringskansliet.
Migrationsverket har bistÄtt utredningen med att ta fram statistik om Àrenden om ÄtervÀndande och uppehÄllstillstÄnd. Utredningen har ocksÄ genom det europeiska migrationsnÀtverket, EMN, gjort en undersökning om hur lagstiftningen om preskription och Äterreseförbud ser ut i andra europeiska lÀnder.
1Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.
28
SOU 2024:10 | Utredningens uppdrag och arbete |
2.3UtgÄngspunkter och avgrÀnsningar
à tgÀrder för att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten inrymmer mÄnga komplexa frÄgor. I detta delbetÀnkande behandlas enbart frÄgan om Àndrade regler om preskription för avlÀgsnandebeslut och Äterreseförbud som inte meddelats av allmÀn domstol. Vissa andra ÄtgÀrder som kan ha betydelse för ÄtervÀndandet kommer att behandlas i utredningens slutbetÀnkande.
29
3Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet
3.1Inledning
I detta kapitel redogörs för gÀllande lagstiftning som Àr av betydelse för ÄtervÀndandet och de förslag som lÀmnas i delbetÀnkandet. I avsnitt 3.2 finns en inledande presentation av grundlÀggande författningar pÄ omrÄdet för ÄtervÀndande, sÄvÀl nationella som internationella. I avsnitt 3.3 behandlas regler om rÀtten att resa in och vistas i Sverige och i avsnitt 3.4 behandlas regler om avvisning och utvisning. Avsnitt 3.5 innehÄller en redogörelse för regler om tidsfrist för frivillig avresa och Äterreseförbud som inte meddelas av allmÀn domstol. Regler om verkstÀllighet av avlÀgsnandebeslut redogörs för i avsnitt 3.6 och i avsnitt 3.7 finns en beskrivning av regelverket om preskription och upphÀvande av ett beslut om avlÀgsnande. I avsnitt 3.8 finns information om registrering i Schengens informationssystem (SIS) av beslut om ÄtervÀndande och Äterreseförbud. Kapitlet avslutas i avsnitt 3.9 med en beskrivning av vilka rÀttigheter en utlÀnning har vid olika typer av vistelser i Sverige, sÄsom rÀtt till bistÄnd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA, samt rÀtt till sjukvÄrd och skolgÄng.
3.2Regelverk av betydelse för ÄtervÀndandet
PÄ nationell nivÄ regleras rÀtten att resa in och vistas i Sverige samt vilka ÄtgÀrder som kan och ska vidtas om sÄdan rÀtt saknas i utlÀnningslagen och utlÀnningsförordningen (2006:97). De nationella bestÀmmelserna kompletteras av
Vissa av de nu relevanta bestÀmmelserna i utlÀnningslagen har sin grund i EU:s ÄtervÀndandedirektiv. Direktivet syftar till att skapa
31
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
gemensamma normer och förfaranden för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.
Ăven regelverket som rör Schengensamarbetet Ă€r av viss betydelse för utredningens förslag.1 Schengensamarbetet syftar till att uppnĂ„ fri rörlighet inom SchengenomrĂ„det2 genom att mĂ€nniskor kan resa utan att visa pass nĂ€r de passerar grĂ€nserna mellan de lĂ€nder som Ă€r anslutna till samarbetet.
Genom Dublinförordningen3 regleras vilket medlemsland som har ansvar för att pröva en asylansökan och hur överföringar av asylsökande ska ske mellan medlemsstaterna. TillÀmpningen av Dublinförordningen pÄverkas dock inte av utredningens förslag varför den inte berörs nÀrmare i detta sammanhang.
3.3RĂ€tten att resa in och vistas i Sverige
En utlÀnning som reser in eller vistas i Sverige ska som huvudregel ha pass (2 kap. 1 § utlÀnningslagen). Dessutom gÀller att den som vistas i Sverige i mer Àn tre mÄnader som utgÄngspunkt ska ha uppehÄllstillstÄnd (2 kap. 5 § utlÀnningslagen).4
Grunderna för uppehÄllstillstÄnd finns bland annat i 5 kap. utlÀnningslagen. UppehÄllstillstÄnd kan beviljas till exempel pÄ grund av skyddsskÀl (asyl)5, anknytning till nÄgon som bor i Sverige6, arbete7 eller pÄ grund av synnerligen ömmande omstÀndigheter (sÄ kallade humanitÀra skÀl)8.
Huvudregeln Àr att den som vill ha uppehÄllstillstÄnd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats sÄdant tillstÄnd före inresan i landet
1Se till exempel Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om grÀnspassage för personer (kodex om SchengengrÀnserna) (kodifiering).
2SchengenomrĂ„det bestĂ„r av 23 av EU:s medlemsstater samt ytterligare fyra lĂ€nder. De lĂ€nder som ingĂ„r i SchengenomrĂ„det Ă€r Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, NederlĂ€nderna, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Ăsterrike, samt Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz.
3Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som Àr ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lÀmnat in i nÄgon medlemsstat (omarbetning).
4Det finns flera undantag frĂ„n dessa krav â till exempel gĂ€ller inte kravet pĂ„ uppehĂ„llstillstĂ„nd en utlĂ€nning som Ă€r medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge eller en utlĂ€nning som har uppehĂ„llsrĂ€tt, 2 kap. 8 b § utlĂ€nningslagen.
55 kap. 1 § utlÀnningslagen.
65 kap. 3 och 3 a §§ utlÀnningslagen.
75 kap. 5 § utlÀnningslagen.
85 kap. 6 § utlÀnningslagen.
32
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
(5 kap. 18 § första stycket utlÀnningslagen). FrÄn denna huvudregel finns flera undantag. Till exempel fÄr uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl eller humanitÀra skÀl beviljas efter inresan i landet (5 kap. 18 § andra stycket 1 och 2 utlÀnningslagen).
För en utlÀnning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som fÄtt laga kraft gÀller, enligt 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen, i frÄga om uppehÄllstillstÄnd föreskrifterna i 5 kap. 15 a § och 12 kap.
BegrÀnsningen i 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen Àr inte uttömmande. UppehÄllstillstÄnd kan beviljas enligt vissa bestÀmmelser i 5 kap. utlÀnningslagen, trots att det finns ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut Àven utan en uttrycklig föreskrift i utlÀnningslagen som anger en sÄdan möjlighet. En förutsÀttning Àr dock att det Àr förenligt med syftet i den enskilda bestÀmmelsen att uppehÄllstillstÄnd beviljas.10 Ett sÄdant exempel Àr bestÀmmelsen i 5 kap. 11 § utlÀnningslagen. Enligt denna bestÀmmelse fÄr ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd beviljas om det finns ett hinder, som inte Àr bestÄende, mot att ett avlÀgsnandebeslut verkstÀlls. BestÀmmelsen Àr tillÀmplig dÄ det saknas annan egentlig grund för att bevilja en utlÀnning uppehÄllstillstÄnd men dÄ det innan ett avlÀgsnandebeslut har fattats visar sig att ett sÄdant beslut inte skulle gÄ att verkstÀlla under viss tid.11 UppehÄllstillstÄnd kan ocksÄ beviljas med stöd av bestÀmmelsen om det vid en senare tidpunkt visar sig att verkstÀllighet inte kan ske.12 Migrationsöverdomstolen har i ett avgörande, som gÀllde frÄgan om uppehÄllstillstÄnd kan beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlÀnningslagen trots ett gÀllande lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut, framhÄllit bestÀmmelsen i 5 kap. 11 § utlÀnningslagen som ett exempel pÄ situationer dÀr uppehÄllstillstÄnd kan beviljas trots ett gÀllande avlÀgsnandebeslut.13
9För den som har utvisats av allmÀn domstol pÄ grund av brott gÀller ocksÄ 5 kap. 20 § och 12 kap.
16b och 16 c §§ utlÀnningslagen.
10Prop. 2012/13:125 s. 97 och 98 samt MIG 2022:7.
11Prop. 2004/05:170 s. 282 och 283.
12Prop. 2009/10:31 s. 108.
13MIG 2022:7.
33
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
3.4Avvisning och utvisning
En utlÀnning som inte har rÀtt att resa in i eller vistas i Sverige kan avvisas, utvisas eller nekas inresa. Ett avlÀgsnandebeslut innebÀr en skyldighet att lÀmna landet i enlighet med beslutet.
De formella avvisningsgrunderna, det vill sÀga sÄdana avvisningsgrunder som hör samman med den generella utlÀnningskontrollen, finns i 8 kap. 2 § utlÀnningslagen. Exempel pÄ sÄdana avvisningsgrunder Àr att avvisning fÄr ske om utlÀnningen saknar pass, visering, uppehÄllstillstÄnd eller nÄgot annat tillstÄnd som krÀvs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige eller inte uppfyller kraven för inresa i artikel 6 i kodexen om SchengengrÀnserna.
De materiella avvisningsgrunderna finns i 8 kap. 3 § utlÀnningslagen och Àr sÄdana avvisningsgrunder som har att göra med utlÀnningens person. En utlÀnning fÄr till exempel avvisas om det kan antas att utlÀnningen kommer att sakna tillrÀckliga medel för vistelsen i Sverige eller om det kan antas att utlÀnningen inte kommer att försörja sig pÄ ett Àrligt sÀtt.
En utlÀnning fÄr utvisas om han eller hon uppehÄller sig i Sverige men saknar pass eller de tillstÄnd som krÀvs för att fÄ uppehÄlla sig i landet och han eller hon inte avvisas pÄ samma grunder (8 kap. 6 § utlÀnningslagen).
Ett beslut om avvisning fÄr inte fattas senare Àn tre mÄnader efter den första ansökan om uppehÄllstillstÄnd efter utlÀnningens ankomst till Sverige (8 kap. 5 § utlÀnningslagen). DÀrefter ska i stÀllet ett beslut om utvisning fattas.
Migrationsverket har i vissa situationer en exklusiv rÀtt att pröva frÄgan om avvisning. Det rör sig framför allt om situationer dÀr utlÀnningen, eller nÄgon av hans eller hennes familjemedlemmar, har sökt asyl i Sverige. I andra fall fÄr bÄde Migrationsverket och Polismyndigheten pröva frÄgan om avvisning. Det Àr bara Migrationsverket som kan pröva frÄgan om utvisning som första instans (8 kap. 17 och 18 §§ utlÀnningslagen).
I ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska det anges till vilket land utlÀnningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns sÀrskilda skÀl fÄr mer Àn ett land anges i beslutet (8 kap. 20 § utlÀnningslagen).
34
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
3.4.1
Reglerna om avvisning och utvisning i 8 kap. 2, 3 och 6 §§ utlÀnningslagen gÀller inte för
3.5Tidsfrist för frivillig avresa och Äterreseförbud
3.5.1à tervÀndandedirektivet
BestÀmmelser om tidsfrist för frivillig avresa och Äterreseförbud som kan meddelas tredjelandsmedborgare som vistats olagligt i medlemsstaterna finns i ÄtervÀndandedirektivet. I direktivet anvÀnds begreppet inreseförbud vilket i svensk rÀtt motsvaras av begreppet Äterreseförbud.14
Ett Äterreseförbud Àr avsett att vara ett komplement till ett beslut om avlÀgsnande. AvlÀgsnandebeslutet fattas till följd av att utlÀnningens ursprungliga vistelse i en medlemsstat var olovlig, medan Äterreseförbudet syftar till att hindra en eventuell senare vistelse genom att sÀkerstÀlla att den vistelsen ocksÄ kommer anses vara olovlig. En person som fÄtt ett Äterreseförbud Àr förhindrad att ÄtervÀnda till en stat dÀr ÄtervÀndandedirektivet Àr tillÀmpligt under förbudets giltighetstid.
I artikel 11.1 första stycket i ÄtervÀndandedirektivet finns tvingande regler om att ett avlÀgsnandebeslut ska Ätföljas av ett Äterreseförbud om nÄgon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats eller om en person inte har följt ett beslut om att ÄtervÀnda. I andra stycket finns fakultativa regler om att en medlemsstat ocksÄ i andra fall fÄr föreskriva att ett beslut om avlÀgsnande ska Ätföljas av ett Äterreseförbud. En medlemsstat som vÀljer att ha sÄdana regler mÄste dock enligt artikel 11.3 första stycket i ÄtervÀndandedirektivet se till att ett Äterreseförbud kan upphÀvas, eller besluta att det tills vidare inte ska gÀlla, om en tredjelandsmedborgare kan visa att han eller hon har lÀmnat medlemsstatens territorium i full överensstÀmmelse med
14Prop. 2011/12:60 s. 47.
35
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
avlÀgsnandebeslutet. En medlemsstat har, enligt artikel 11.3 tredje stycket i ÄtervÀndandedirektivet, alltid utrymme att i enskilda fall av humanitÀra skÀl avstÄ frÄn att utfÀrda eller upphÀva ett Äterreseförbud eller besluta att det tills vidare inte ska gÀlla.
Ett Ă„terreseförbuds lĂ€ngd ska enligt artikel 11.2 i Ă„tervĂ€ndandedirektivet faststĂ€llas med hĂ€nsyn till alla relevanta omstĂ€ndigheter i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem Ă„r. Ă
terreseförbudet fÄr dock överstiga fem Är om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning, allmÀn sÀkerhet eller nationell sÀkerhet.
3.5.2UtlÀnningslagen
à tervÀndandedirektivets reglering om Äterreseförbud har genomförts i svensk rÀtt genom bestÀmmelser i utlÀnningslagen. Enligt utlÀnningslagen kan ett Äterreseförbud meddelas tredjelandsmedborgare antingen i samband med ett beslut om avlÀgsnande eller nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut eller upphÀvts.
Ett Äterreseförbud ska meddelas i samband med avlÀgsnandebeslutet om det av vissa sÀrskilt angivna skÀl saknas förutsÀttningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa. Undantag frÄn att meddela ett Äterreseförbud fÄr ske endast om det finns sÀrskilda skÀl hÀnförliga till utlÀnningens personliga förhÄllanden som talar mot att ett sÄdant förbud meddelas (8 kap. 21 och 23 §§ första stycket utlÀnningslagen). SÄdana sÀrskilda skÀl kan vara att utlÀnningen har barn eller andra nÀra anhöriga i Sverige eller annan Schengenstat som han eller hon inte kan trÀffa om ett Äterreseförbud meddelas. HÀnsynen till barnets bÀsta kan leda till att ett Äterreseförbud inte meddelas trots att sÄ annars skulle ha skett.15
Om ett beslut om avlĂ€gsnande avser en utlĂ€nning som beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd enligt 5 kap. 15 § utlĂ€nningslagen â det vill sĂ€ga för att medverka i en brottsutredning â gĂ€ller sĂ€rskilda regler. I dessa fall fĂ„r avlĂ€gsnandebeslutet förenas med ett Ă„terreseförbud endast om det
15Prop. 2011/12:60 s. 90.
36
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
meddelas av hÀnsyn till allmÀn ordning och sÀkerhet (8 kap. 23 § andra stycket utlÀnningslagen).
SkÀl att meddela en tidsfrist för frivillig avresa saknas om det finns risk för att utlÀnningen avviker eller om han eller hon utgör en risk för allmÀn ordning och sÀkerhet. SÄdana skÀl saknas ocksÄ i de fall utlÀnningen avvisas efter att ha hejdats i samband med passering av en yttre grÀns eller avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkstÀllighet. I samtliga dessa fall ska ett Äterreseförbud meddelas i samband med avlÀgsnandebeslutet (8 kap. 21 § andra stycket utlÀnningslagen). En tidsfrist för frivillig avresa ska inte heller meddelas om utlÀnningen genom ett beslut om avvisning nekas att resa in i landet. Trots att det saknas skÀl att meddela en tidsfrist ska dock avvisningsbeslutet inte förenas med ett Äterreseförbud i dessa fall (8 kap. 23 § första stycket utlÀnningslagen).
LÀngden pÄ ett Äterreseförbud som meddelas i samband med ett avlÀgsnandebeslut ska bestÀmmas till högst fem Är. Om utlÀnningen utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas (8 kap. 24 § utlÀnningslagen).
I de fall ett Äterreseförbud inte ska meddelas i samband med avlÀgsnandebeslutet ska beslutet i stÀllet innehÄlla en tidsfrist för frivillig avresa. Tidsfristen ska bestÀmmas till tvÄ veckor om utlÀnningen avvisas och till fyra veckor om utlÀnningen utvisas. Om det finns sÀrskilda skÀl fÄr en lÀngre tidsfrist bestÀmmas (8 kap. 21 § första stycket utlÀnningslagen). En tidsfrist för frivillig avresa börjar löpa nÀr beslutet om avvisning eller utvisning fÄtt laga kraft eller nÀr utlÀnningen förklarat sig nöjd med beslutet (8 kap. 22 § utlÀnningslagen).
En meddelad tidsfrist för frivillig avresa fÄr upphÀvas om det under tidsfristen uppstÄr en risk för att utlÀnningen avviker eller utgör en risk för allmÀn ordning och sÀkerhet. Om en tidsfrist upphÀvs ska ett Äterreseförbud meddelas, om inte sÀrskilda skÀl hÀnförliga till utlÀnningens personliga förhÄllanden talar emot det. à terreseförbudets lÀngd ska i dessa fall bestÀmmas till högst fem Är. Om utlÀnningen utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas (12 kap. 14 b §16 utlÀnningslagen).
16Paragrafen ska Ă€ndra beteckning frĂ„n 12 kap. 14 a § till 12 kap. 14 b § enligt förslag i regeringens proposition Vissa Ă€ndringar i regelverket om sĂ€kerhetsĂ€renden enligt utlĂ€nningslagen (prop. 2023/24:36). Ăndringen föreslĂ„s trĂ€da i kraft den 1 mars 2024. Planerat beslutsdatum för Ă€rendet i riksdagen Ă€r den 31 januari 2024. I delbetĂ€nkandet kommer hĂ€nvisning att göras till 12 kap. 14 b § i enlighet med lydelsen i prop. 2023/24:36.
37
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
Ett Äterreseförbud ska meddelas om en utlÀnning inte lÀmnat landet i enlighet med ett avlÀgsnandebeslut nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut. Det Àr den myndighet som meddelat tidsfristen som ocksÄ ska meddela Äterreseförbudet. NÄgot Äterreseförbud ska dock inte meddelas i dessa fall om avlÀgsnandebeslutet inte fÄr verkstÀllas pÄ grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehÄllstillstÄnd eller en ansökan om ny prövning eller om sÀrskilda skÀl talar mot att ett sÄdant förbud meddelas. LÀngden pÄ ett Äterreseförbud som meddelas pÄ grund av att en utlÀnning inte lÀmnat landet inom en tidsfrist för frivillig avresa ska alltid bestÀmmas till ett Är (12 kap. 15 § a utlÀnningslagen).
3.5.3
Personer som har rÀtt till fri rörlighet enligt unionsrÀtten, som EES- medborgare och deras familjemedlemmar, omfattas inte av regleringen i ÄtervÀndandedirektivet. NÀr det gÀller Äterreseförbud gÀller dÀrför andra regler i förhÄllande till denna grupp.
3.6VerkstÀllighet av avlÀgsnandebeslut
3.6.1NÀr ett avlÀgsnandebeslut fÄr verkstÀllas
Den som har fÄtt ett avlÀgsnandebeslut Àr skyldig att lÀmna Sverige. UtgÄngspunkten Àr att verkstÀlligheten i första hand ska ske genom att utlÀnningen frivilligt lÀmnar landet.
Ett beslut om avlÀgsnande som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkstÀllas genom att utlÀnningen reser till det land som anges i beslutet. Polismyndighetens avvisningsbeslut ska verkstÀllas genom att utlÀnningen sÀnds till sitt hemland eller till det land frÄn vilket utlÀnningen kom till Sverige eller till ett annat land som utlÀnningen har anknytning till. Dessutom fÄr ett avlÀgsnandebeslut alltid verkstÀllas till ett land
38
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
som utlÀnningen visar att mottagande kan ske i (12 kap. 4 § utlÀnningslagen).
Ett avlÀgsnandebeslut som inte innehÄller nÄgon tidsfrist för frivillig avresa ska verkstÀllas snarast möjligt. Om beslutet innehÄller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlÀnningen lÀmna landet i enlighet med beslutet senast nÀr tidsfristen löper ut. Har utlÀnningen inte lÀmnat landet i enlighet med beslutet vid denna tidpunkt ska avlÀgsnandebeslutet verkstÀllas snarast möjligt dÀrefter (12 kap. 15 § första och andra stycket utlÀnningslagen).
Ett avlÀgsnandebeslut anses verkstÀllt nÀr utlÀnningen har lÀmnat landet (12 kap. 21 § utlÀnningslagen).
Ett verkstÀllt avlÀgsnandebeslut som inte har upphört att gÀlla ska verkstÀllas pÄ nytt om utlÀnningen pÄtrÀffas i landet. Det gÀller under förutsÀttning att beslutet har fÄtt laga kraft eller fÄr verkstÀllas utan hinder av att det inte har fÄtt laga kraft (12 kap. 23 § första stycket utlÀnningslagen). Beslutet fÄr dock inte verkstÀllas i vissa situationer, till exempel om utlÀnningen ÄtervÀnt till Sverige med uppehÄllstillstÄnd eller visering, om utlÀnningen Àr undantagen frÄn krav pÄ visering eller uppehÄllstillstÄnd enligt vissa bestÀmmelser eller efter Äterkomsten beviljats ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd (12 kap. 23 § andra och tredje stycket utlÀnningslagen).
3.6.2VerkstÀllighetshinder
I 12 kap.
12 kap. 1 § utlÀnningslagen innebÀr ett absolut och undantagslöst förbud mot verkstÀllighet till ett land om det finns skÀlig anledning att anta att utlÀnningen dÀr riskerar att utsÀttas för dödsstraff, kroppsstraff eller för tortyr eller annan liknande behandling. Det rÄder ocksÄ ett hinder mot verkstÀllighet om utlÀnningen i mottagarlandet inte Àr skyddad mot att sÀndas vidare till ett land dÀr en sÄdan fara finns.
Enligt 12 kap. 2 § utlÀnningslagen fÄr ett avlÀgsnandebeslut inte verkstÀllas till ett land dÀr utlÀnningen riskerar att utsÀttas för förföljelse17 eller dÀr han eller hon inte Àr skyddad mot att sÀndas vidare till ett land dÀr en sÄdan risk finns. Skyddet Àr inte undantagslöst utan kan
17Jfr 4 kap. 1 § utlÀnningslagen.
39
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
inskrÀnkas av sÀkerhetsskÀl. Det absoluta hindret mot verkstÀllighet enligt 12 kap. 1 § utlÀnningslagen gÀller dock Àven i en sÄdan situation.
12 kap. 3 § utlÀnningslagen anger att ett avlÀgsnandebeslut avseende en utlÀnning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1 utlÀnningslagen18 i fall av en vÀpnad konflikt inte fÄr verkstÀllas till utlÀnningens hemland eller ett land dÀr han eller hon riskerar att sÀndas vidare till hemlandet, om det finns synnerliga skÀl mot det.
3.6.3UppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder
I 12 kap. 18 och 19 §§ utlĂ€nningslagen finns bestĂ€mmelser om uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av verkstĂ€llighetshinder.19 Ăven 5 kap. 11 § utlĂ€nningslagen ger en möjlighet att bevilja uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av hinder mot verkstĂ€lligheten (se avsnitt 3.3). BestĂ€mmelserna om uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av verkstĂ€llighetshinder innebĂ€r en möjlighet att fĂ„ ett lagakraftvunnet avlĂ€gsnandebeslut prövat pĂ„ nytt genom ett extraordinĂ€rt prövningsförfarande om nya omstĂ€ndigheter intrĂ€ffat. Ordningen med bestĂ€mmelser om uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av verkstĂ€llighetshinder syftar till att medföra ett starkare incitament till att alla relevanta skĂ€l ska föras fram och prövas redan nĂ€r en ansökan prövas för första gĂ„ngen.20
12 kap. 18 § utlÀnningslagen
I 12 kap. 18 § utlÀnningslagen finns en grund för uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Migrationsverket ska sjÀlvmant (ex officio) pröva om nya omstÀndigheter som framkommit i ett Àrende kan medföra ett sÄdant hinder mot verkstÀlligheten att uppehÄllstillstÄnd ska beviljas. Verkets beslut om uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen kan inte överklagas.
18Det vill sÀga en alternativt skyddsbehövande utlÀnning som befinner sig utanför det land dÀr han eller hon Àr medborgare dÀrför att det finns grundad anledning att anta att utlÀnningen vid ÄtervÀndande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsÀttas för kroppsstraff, tortyr eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas pÄ grund av urskillningslöst vÄld med anledning av en yttre eller inre vÀpnad konflikt.
19För den som har utvisats genom ett beslut frÄn allmÀn domstol finns regler om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder i 12 kap. 16
20Prop. 2004/05:170 s. 225.
40
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
UppehÄllstillstÄnd fÄr beviljas med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen om det i ett Àrende om verkstÀllighet av ett avlÀgsnandebeslut som har fÄtt laga kraft kommer fram nya omstÀndigheter som innebÀr att det finns ett hinder mot verkstÀllighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlÀnningslagen, sÄ kallade politiska verkstÀllighetshinder. UppehÄllstillstÄnd fÄr ocksÄ beviljas om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlÀnningen.
En tredje grund för uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen föreligger om det finns medicinska hinder mot verkstÀlligheten. I dessa fall Àr det inte sjukdomens allvarlighet som Àr avgörande, utan om sjukdomstillstÄndet utgör ett hinder mot verkstÀllighet i det enskilda fallet.21
Slutligen fÄr uppehÄllstillstÄnd beviljas om nya omstÀndigheter innebÀr att det finns nÄgon annan sÀrskild anledning till att avlÀgsnandebeslutet inte bör verkstÀllas. HÀr rör det sig om fall dÀr nya omstÀndigheter gör att en verkstÀllighet framstÄr som orimlig. Utrymmet för att ta hÀnsyn till faktorer som till exempel familjeanknytning som uppstÄtt efter att avlÀgsnandebeslutet meddelades Àr mycket begrÀnsat. I sÄdana fall finns enligt förarbetena möjlighet att fÄ tillstÄndsfrÄgan prövad genom att en ansökan om uppehÄllstillstÄnd görs vid en svensk beskickning utomlands, efter att utlÀnningen lÀmnat landet.22 Konsekvenserna för ett barn av att skiljas frÄn sin förÀlder ska dock sÀrskilt beaktas om det stÄr klart att uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av stark anknytning enligt vissa bestÀmmelser i utlÀnningslagen skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.
I Àrenden som rör barn kan uppehÄllstillstÄnd beviljas Àven om omstÀndigheterna inte har samma allvar och tyngd som krÀvs för att vuxna personer ska fÄ uppehÄllstillstÄnd. Exempel pÄ omstÀndigheter som kan vara av betydelse vid bedömningen Àr om ett barns förÀldrar, efter ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut, drabbats av sÄdana psykiska problem att de inte kan sörja för barnet utan stöd av slÀktingar som finns i Sverige och tillrÀckligt stöd inte finns i hemlandet. Ett annat exempel Àr om ett barn Àr omhÀndertaget av sociala myndigheter och barnets förÀldrar, till exempel pÄ grund av bristande förÀldraförmÄga, inte medverkar i planeringen för barnet. Det som blir avgörande Àr hur vÄrdinsatser kan lösas i hemlandet. Ett tredje
21Prop. 2004/05:170 s. 299.
22Prop. 2004/05:170 s. 299 och 300.
41
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
exempel Àr om ett barn lider av ett allvarligt sjukdomstillstÄnd som uppkommit eller förvÀrrats efter avlÀgsnandebeslutet och det Àr oklart om barnet kan fÄ tillgÄng till vÄrd i hemlandet. Om barnet fÄr uppehÄllstillstÄnd bör det ocksÄ finnas förutsÀttningar att ge uppehÄllstillstÄnd till barnets förÀlder.23
12 kap. 19 § utlÀnningslagen
12 kap. 19 § utlÀnningslagen Àr, till skillnad frÄn 12 kap. 18 § samma lag, inte en egentlig grund för uppehÄllstillstÄnd. I stÀllet reglerar 12 kap. 19 § utlÀnningslagen under vilka förutsÀttningar frÄgan om uppehÄllstillstÄnd fÄr tas upp till ny prövning nÀr det finns ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut. Inom ramen för 12 kap. 19 § utlÀnningslagen görs alltsÄ ett slags förhandsbedömning av om de skÀl som Äberopas Àr sÄdana att det finns behov av att pröva frÄgan om uppehÄllstillstÄnd pÄ nytt.
BestÀmmelsen ger ocksÄ en möjlighet till prövning av en ansökan om asyl nÀr en sÄdan inte tidigare har prövats under utlÀnningens vistelse i Sverige. Om en sÄdan ansökan lÀmnas in ska Migrationsverket pröva ansökan (12 kap. 19 § tredje stycket utlÀnningslagen).
För att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlÀnningslagen ska beviljas krÀvs att det inte finns förutsÀttningar för att bevilja uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § samma lag. FrÄgan om uppehÄllstillstÄnd ska tas upp till ny prövning om utlÀnningen i ett Àrende om verkstÀllighet av ett avlÀgsnandebeslut som fÄtt laga kraft Äberopar nya omstÀndigheter som dels kan antas utgöra ett bestÄende hinder mot verkstÀlligheten enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlÀnningslagen, dels inte kunnat Äberopas tidigare eller dÀr utlÀnningen visar giltig ursÀkt för att inte ha Äberopat omstÀndigheterna tidigare.
Det Àr enbart skÀl som hÀnför sig till utlÀnningens skyddsbehov24 som kan föranleda en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. Om ny prövning beviljas sker en prövning av om utlÀnningen ska beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av 5 kap. 1 § utlÀnningslagen.
23Prop. 2013/14:216 s. 23 och 24.
24Se dock MIG 2015:9 dÀr Migrationsöverdomstolen fann att ett livshotande sjukdomstillstÄnd i exceptionella fall kan innebÀra att ett beslut om avlÀgsnande strider mot artikel 3 EKMR, vilket kan aktualisera en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd enligt 12 kap.
19§ utlÀnningslagen.
42
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
3.6.4VerkstÀllande myndigheter
Migrationsverket har huvudansvaret för att verkstÀlla de avlÀgsnandebeslut som myndigheten fattar (12 kap. 14 § första stycket utlÀnningslagen). Myndigheten ansvarar för sjÀlvmant ÄtervÀndande, det vill sÀga ÄtervÀndande som sker utan att polisiÀra tvÄngsbefogenheter behöver anvÀndas.
Migrationsverket fÄr lÀmna över ansvaret för verkstÀlligheten av ett avlÀgsnandebeslut till Polismyndigheten om den som ska avlÀgsnas hÄller sig undan och inte kan hittas utan Polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvÄng kommer att behövas för att verkstÀlla beslutet (12 kap. 14 § fjÀrde stycket utlÀnningslagen).
Polismyndigheten ansvarar ocksÄ för att verkstÀlla sina egna beslut om avvisning, allmÀn domstols beslut om utvisning pÄ grund av brott samt avlÀgsnandebeslut som ska verkstÀllas pÄ nytt (12 kap. 14 § tredje stycket utlÀnningslagen).
SÀkerhetspolisen ansvarar för att verkstÀlla beslut i sÀkerhetsÀrenden.25 Migrationsverket eller den domstol som avgör Àrendet kan ocksÄ i ett enskilt Àrende besluta att Polismyndigheten ska verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut i ett sÀkerhetsÀrende (12 kap. 14 § andra stycket utlÀnningslagen).
3.7Preskription och upphÀvande av ett beslut om avlÀgsnande
Ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol upphör att gÀlla fyra Är frÄn det att beslutet fick laga kraft, enligt 12 kap. 22 § utlÀnningslagen. Om beslutet har förenats med ett Äterreseförbud med lÀngre giltighetstid Àn fyra Är upphör avlÀgsnandebeslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut.
Ett avlÀgsnandebeslut upphör ocksÄ att gÀlla om ett permanent uppehÄllstillstÄnd beviljas (12 kap. 22 § tredje stycket utlÀnningslagen). Om ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd beviljas fortsÀtter avlÀgsnandebeslutet att vara giltigt men det fÄr inte verkstÀllas under tiden uppehÄllstillstÄndet gÀller (12 kap. 16 § andra stycket utlÀnningslagen).
25Med sÀkerhetsÀrende avses enligt 1 kap. 7 § utlÀnningslagen Àrenden dÀr SÀkerhetspolisen av skÀl som rör rikets sÀkerhet, eller som annars har betydelse för allmÀn sÀkerhet, till exempel förordar att en utlÀnning ska avvisas eller utvisas.
43
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en utlÀnning ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd fÄr verket samtidigt upphÀva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 16 § första stycket utlÀnningslagen).
3.8Registrering i SIS av beslut om ÄtervÀndande och Äterreseförbud
För att mÀnniskor ska kunna resa fritt inom SchengenomrÄdet och för att motverka negativa effekter av en sÄdan fri rörlighet har SchengenlÀnderna enats om gemensamma regler och ÄtgÀrder i ett stort antal frÄgor, bland annat regelverket om SIS. Det Àr ett informationssystem som medlemsstaterna anvÀnder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrÀttsligt samarbete och migrationskontroll.
Vissa beslut som de svenska myndigheterna fattar i ÄtervÀndandeprocessen ska registreras i SIS. Enligt ÄtervÀndandeförordningen26 ska medlemsstaterna registrera uppgift om tredjelandsmedborgare som Àr föremÄl för ett beslut om ÄtervÀndande (i svensk rÀtt ett avlÀgsnandebeslut) i syfte att kontrollera att skyldigheten att ÄtervÀnda har fullgjorts och för att stödja verkstÀllandet av besluten om ÄtervÀndande. En registrering om ÄtervÀndande ska föras in i SIS utan dröjsmÄl efter utfÀrdandet av beslutet om ÄtervÀndande (artikel 3.1 i ÄtervÀndandeförordningen). Under vissa förutsÀttningar fÄr medlemsstaterna avstÄ frÄn att föra in registreringar om ÄtervÀndande i SIS, till exempel nÀr beslutet om ÄtervÀndande utfÀrdas vid en medlemsstats yttre grÀns och verkstÀlls omedelbart (artikel 3.3 i ÄtervÀndandeförordningen).
Om den registrerande medlemsstaten fÄr en bekrÀftelse pÄ att tredjelandsmedborgaren har ÄtervÀnt ska registreringen om ÄtervÀndande utan dröjsmÄl raderas. En registrering om ÄtervÀndande ska ocksÄ raderas nÀr det beslut som ligger till grund för registreringen har Äterkallats eller annullerats av den behöriga myndigheten (artikel 14.1 i ÄtervÀndandeförordningen). Den svenska lagstiftaren har gjort bedömningen att en registrering om ÄtervÀndande ocksÄ ska upphÀvas
26Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om anvÀndning av Schengens informationssystem för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (ÄtervÀndandeförordningen).
44
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
nÀr ett beslut om tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd beviljas, Àven om sjÀlva avlÀgsnandebeslutet i den situationen finns kvar.27
Om beslutet om ÄtervÀndande Ätföljs av ett beslut om Äterreseförbud ska det registreras i SIS (artikel 4.1 z och 4.2 i ÄtervÀndandeförordningen). NÀr Äterreseförbudet börjar löpa ska en registrering om nekad inresa och vistelse utan dröjsmÄl föras in i SIS (artikel 6.2 i ÄtervÀndandeförordningen och artikel 24.1 b i grÀnsförordningen28). Ett Äterreseförbud ska enligt lagstiftaren börja löpa och registreras i SIS som en registrering om nekad inresa och vistelse nÀr utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium, oavsett om beslutet fÄtt laga kraft eller inte vid den tidpunkten.29 Effekten av en registrering om nekad inresa och vistelse Àr att den berörda tredjelandsmedborgaren kommer att nekas inresa och vistelse inom SchengenomrÄdet, i enlighet med annan
3.9RĂ€ttigheter under vistelse i Sverige
3.9.1BistÄnd enligt lagen om mottagande av asylsökande
Vissa grupper av utlÀnningar har rÀtt till bistÄnd i Sverige under tiden som deras ansökan om uppehÄllstillstÄnd prövas. Det rör sig till exempel om asylsökande (1 § första stycket 1 LMA). Den som omfattas av LMA har inte rÀtt till bistÄnd enligt 4 kap. 1 § socialtjÀnstlagen (2001:453) för förmÄner av motsvarande karaktÀr eller för bostadskostnader (1 § andra stycket LMA). BistÄnd enligt LMA lÀmnas i form av logi, bostadsersÀttning, dagersÀttning och sÀrskilt bidrag (13 § LMA).
RÀtten till bistÄnd enligt LMA upphör som huvudregel nÀr ansökan om uppehÄllstillstÄnd beviljas eller, om ansökan avslÄs, nÀr utlÀnningen lÀmnar landet (11 § första stycket 1 och 2 LMA). För vuxna utlÀnningar som fÄr avslag pÄ sin ansökan om uppehÄllstillstÄnd och som inte bor tillsammans med barn upphör rÀtten till bistÄnd dock dessförinnan, antingen nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löper ut eller
27Prop. 2020/21:222 s. 41.
28Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrÀttande, drift och anvÀndning av Schengens informationssystem (SIS) pÄ omrÄdet in- och utresekontroller, om Àndring av konventionen om tillÀmpning av Schengenavtalet och om Àndring och upphÀvande av förordning (EG) nr 1987/2006.
29Prop. 2020/21:222 s. 45.
30Prop. 2020/21:222 s. 21 och 28.
45
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
nÀr avlÀgsnandebeslutet fÄr laga kraft, om det inte innehÄller nÄgon tidsfrist för frivillig avresa (11 § andra stycket LMA). Om rÀtten till bistÄnd har upphört av denna anledning har utlÀnningen Äter rÀtt till bistÄnd enligt LMA efter anmÀlan om avlÀgsnandebeslutet inhiberas eller om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlÀnningslagen beviljas (11 a § LMA).
Den som hÄller sig undan sÄ att ett avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas har inte rÀtt till bistÄnd (12 § LMA). Den som förlorat sin rÀtt till ersÀttning enligt LMA pÄ grund av att han eller hon hÄllit sig undan ett avlÀgsnandebeslut har inte heller rÀtt till ekonomiskt bistÄnd enligt 4 kap. 1 § socialtjÀnstlagen.31 Kommunen kan dock lÀmna bistÄnd utöver vad som följer av rÀtten enligt 4 kap. 1 § och 4 kap. 3 § socialtjÀnstlagen om det finns skÀl för det (4 kap. 2 § socialtjÀnstlagen).
3.9.2RÀtt till sjukvÄrd
Det finns bestÀmmelser om regionernas skyldigheter att erbjuda hÀlso- och sjukvÄrd till vissa utlÀnningar utöver vad som följer av hÀlso- och sjukvÄrdslagen (2017:30) och tandvÄrdslagen (1985:125) i lagen (2008:344) om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl. och i lagen (2013:407) om hÀlso- och sjukvÄrd till vissa utlÀnningar som vistas i Sverige utan nödvÀndiga tillstÄnd. Dessa lagar Àr av betydelse för rÀtten till sjukvÄrd för den som vistas i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut.
Lagen om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl. omfattar bland annat utlÀnningar som har ansökt om uppehÄllstillstÄnd i Sverige som flykting eller som alternativt skyddsbehövande eller som har ansökt om eller beviljats uppehÄllstillstÄnd med tillfÀlligt skydd eller uppehÄllstillstÄnd efter tillfÀlligt skydd och som inte Àr folkbokförda i landet. Dessa omfattas av lagen Àven om de har meddelats ett avlÀgsnandebeslut, dock inte om utlÀnningen hÄller sig undan sÄ att beslutet inte kan verkstÀllas (4 § första stycket 1 och 2 och andra stycket lagen om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.). Lagen omfattar ocksÄ till exempel utlÀnningar som hÄlls i förvar enligt utlÀnningslagen och som inte har placerats i kriminalvÄrdsanstalt, hÀkte eller polisarrest (4 § första stycket 3 lagen om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.).
31HFD 2017 ref. 33.
46
SOU 2024:10 | Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet |
Regionen ska erbjuda barn som omfattas av lagen vÄrd i samma omfattning som erbjuds den som Àr bosatt inom regionen (5 § första stycket lagen om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.). Vuxna utlÀnningar som omfattas av lagen har som huvudregel rÀtt till vÄrd som inte kan anstÄ, mödrahÀlsovÄrd, vÄrd vid abort och preventivmedelsrÄdgivning (6 § lagen om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.).
Lagen om hÀlso- och sjukvÄrd till vissa utlÀnningar som vistas i Sverige utan nödvÀndiga tillstÄnd omfattar enligt 5 § utlÀnningar som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning. Vuxna sÄdana utlÀnningar har rÀtt till vÄrd som inte kan anstÄ, mödravÄrd, vÄrd vid abort och preventivmedelsrÄdgivning (7 § lagen om hÀlso- och sjukvÄrd till vissa utlÀnningar som vistas i Sverige utan nödvÀndiga tillstÄnd). Barn i samma situation har dock rÀtt till vÄrd i samma utstrÀckning som de barn som Àr bosatta inom regionen (6 § samma lag).
3.9.3RÀtt till skolgÄng
Den som Ă€r bosatt i landet har rĂ€tt till skolgĂ„ng. Med bosatt anses i skollagens mening Ă€ven den som inte Ă€r folkbokförd i landet men som omfattas av 1 § första stycket eller 1 a § LMA (29 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen [2010:800]). Ăven den som vistas hĂ€r utan stöd av myndighetsbeslut eller författning anses bosatt i Sverige i skollagens mening (29 kap. 2 § andra stycket 5 skollagen). Har ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats mot nĂ„gon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen ska han eller hon fortfarande anses vara bosatt i Sverige pĂ„ den grunden till dess att han eller hon lĂ€mnar landet. Om den som avvisats eller utvisats hĂ„ller sig undan sĂ„ att beslutet inte kan verkstĂ€llas ska personen i stĂ€llet anses som bosatt i Sverige pĂ„ den grunden att han eller hon vistas hĂ€r utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (29 kap. 2 § tredje stycket skollagen).
De personer som vistas i Sverige och som omfattas av 1 § första stycket eller 1 a § första stycket LMA har rÀtt till skolgÄng i förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, fritidshem och, om utbildningen pÄbörjas innan de fyllt 18 Är, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola i Sverige. De har inte
47
Reglering av betydelse för ÄtervÀndandet | SOU 2024:10 |
rÀtt till utbildning i kommunal vuxenutbildning (29 kap. 3 § första stycket skollagen).
De som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning har rÀtt till utbildning i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola och, om utbildningen pÄbörjas innan de fyllt 18 Är, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola (29 kap. 3 § tredje stycket skollagen).
48
4Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut
4.1Inledning
I detta kapitel finns i avsnitt 4.2 en övergripande redogörelse för förutsÀttningarna för ÄtervÀndandet. DÀrefter följer i avsnitt 4.3 en redogörelse för i vilken utstrÀckning som ett avlÀgsnandebeslut preskriberas och vad som hÀnder efter att ett sÄdant beslut har preskriberats. I avsnitt 4.4 beskrivs översiktligt hur regelverket kring preskription av avlÀgsnandebeslut ser ut i nÄgra andra europeiska lÀnder.
4.2FörutsÀttningar för ÄtervÀndande
Av utredningens direktiv framgÄr att en vÀl fungerande ÄtervÀndandeprocess Àr en prioriterad frÄga för regeringen. Ett effektivt genomförande av avlÀgsnandebeslut Àr inte enbart en frÄga om migrationspolitikens och asylprövningens legitimitet utan Àr ocksÄ viktigt ur humanitÀr synpunkt eftersom den som vistas i landet utan tillstÄnd riskerar att hamna i en utsatt position. Utredningen har dÀrför fÄtt i uppdrag att se över en rad olika frÄgor i syfte att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten, dÀribland frÄgorna om preskription och Äterreseförbud, som behandlas i detta delbetÀnkande. Det finns mot denna bakgrund anledning att kort beröra förutsÀttningarna för ett fungerande ÄtervÀndande.
UtgĂ„ngspunkten Ă€r, nĂ„got förenklat, att Migrationsverket har ansvaret för sjĂ€lvmant Ă„tervĂ€ndande och Polismyndigheten för tvĂ„ngsvist Ă„tervĂ€ndande. Ăven Migrationsverket kan dock vidta vissa tvĂ„ngsĂ„tgĂ€rder i syfte att verkstĂ€lla ett avlĂ€gsnandebeslut, till exempel fatta
49
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
beslut om att ta en utlÀnning i förvar. Migrationsverket kan lÀmna över Àrenden till Polismyndigheten för verkstÀllighet om den som ska avlÀgsnas hÄller sig undan eller om det kan antas att tvÄng kommer att behövas för att verkstÀlla beslutet. Polismyndigheten ansvarar dÀrutöver bland annat för att verkstÀlla sina egna beslut om avvisning. I sÄ kallade sÀkerhetsÀrenden ska SÀkerhetspolisen (eller i vissa fall Polismyndigheten) verkstÀlla avlÀgsnandebesluten. KriminalvÄrden utför transporter efter bestÀllning frÄn Migrationsverket och Polismyndigheten. UtgÄngspunkten Àr dock att den som har fÄtt ett avlÀgsnandebeslut ska lÀmna Sverige sjÀlvmant.
En vĂ€l fungerande Ă„tervĂ€ndandeprocess Ă€r komplex och pĂ„verkas av mĂ„nga olika faktorer. Vissa av dessa kan pĂ„verkas av de verkstĂ€llande myndigheterna men en stor del ligger utanför deras kontroll. Myndigheterna kan till exempel inte pĂ„verka vilka lĂ€nder som Sverige eller EU har sĂ„ kallade Ă„tertagandeavtal med, hur avtalen ser ut och om de följs. Myndigheterna kan inte heller pĂ„verka mottagarlĂ€ndernas vilja att ta emot sina medborgare. Det finns ocksĂ„ regelverk som pĂ„verkar Ă„tervĂ€ndandeverksamheten â till exempel upprepade möjligheter att fĂ„ ett beslut inhiberat eller möjligheter att ansöka om uppehĂ„llstillstĂ„nd under tiden som ett avlĂ€gsnandebeslut gĂ€ller.1
FörutsĂ€ttningarna för Ă„tervĂ€ndandet pĂ„verkas ocksĂ„ av situationen i omvĂ€rlden â bĂ„de av förĂ€ndringar av sĂ€kerhetslĂ€get i mottagarlĂ€nder och de rent praktiska förutsĂ€ttningarna för Ă„tervĂ€ndande, vilket bland annat visat sig under coronapandemin. En ytterligare faktor som kan bidra till komplexiteten i processen Ă€r att det inte Ă€r en homogen grupp vars beslut ska verkstĂ€llas. De incitament som kan bidra till att vissa individer Ă„tervĂ€nder spelar mindre roll för andra. I en stor del av fallen Ă€r den som ska Ă„tervĂ€nda en före detta asylsökande som inte beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd i Sverige. I gruppen finns ocksĂ„ individer som pĂ„trĂ€ffats i Sverige utan att ha sökt uppehĂ„llstillstĂ„nd, eller personer som har haft uppehĂ„llstillstĂ„nd i Sverige men som inte fĂ„tt detta förlĂ€ngt.
Statskontoret konstaterade i en rapport frÄn 2022 att tre faktorer var av betydelse för att en myndighet skulle fÄ en utlÀnning att ÄtervÀnda. UtlÀnningens instÀllning till ÄtervÀndandet, att hans eller hennes identitet Àr klarlagd och att han eller hon Àr tillgÀnglig för myndigheten. De frÄgor som utredningen har att behandla inom ramen för
1Statskontorets rapport Myndigheternas arbete med personer som ska ÄtervÀnda till sitt hemland
â analys och förslag för att effektivisera verksamheten (2022:1), s. 40.
50
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
detta delbetĂ€nkande kan frĂ€mst vara av betydelse för individens instĂ€llning. InstĂ€llningen pĂ„verkas framför allt av situationen i och de upplevda möjligheterna att leva i landet som utlĂ€nningen ska Ă„tervĂ€nda till. Ăven andra omstĂ€ndigheter kan vara av betydelse, som de faktiska och upplevda förutsĂ€ttningarna att leva i Sverige och den tid man tillbringat hĂ€r. Ăven möjligheterna att leva i Sverige utan tillstĂ„nd kan pĂ„verka instĂ€llningen.2
Ekonomiska incitament kan ocksÄ vara av betydelse för individens instÀllning, i vilken utstrÀckning varierar dock. I en rapport frÄn Riksrevisionen sÀgs att risken för Äterreseförbud och verkstÀllighet med tvÄng ökar incitamenten att följa myndigheternas beslut. MottagarlÀndernas vilja att ta emot medborgare som ska av- eller utvisas med tvÄng har ocksÄ stor betydelse Àven för det frivilliga ÄtervÀndandet.3
4.3Statistik betrÀffande preskriberade avlÀgsnandebeslut
I föregÄende avsnitt har översiktligt beskrivits förutsÀttningarna för ett ÄtervÀndande. I detta avsnitt ges en bild av hur vanligt det Àr att avlÀgsnandebeslut inte blir verkstÀllda innan de preskriberas och vad som hÀnder efter att ett beslut preskriberats.
Det finns svÄrigheter med att ta fram underlag om hur mÄnga avlÀgsnandebeslut som preskriberas. Det beror bland annat pÄ att det Àr flera myndigheter som Àr inblandade i verkstÀllighetsarbetet. Myndigheterna har olika Àrendehanteringssystem och ett Àrende kan flyttas mellan myndigheterna till exempel i samband med att ansvaret för verkstÀllighet av avlÀgsnandebeslutet lÀmnas över. Migrationsverket registrerar till exempel alla beslut och ÄtgÀrder som gÀller en person i ett och samma Àrende (dossiernummer), medan Polismyndigheten kan registrera ÄtgÀrder och beslut som rör en person i flera Àrenden. Polismyndigheten avslutar till exempel ett Àrende som gÀller ett avlÀgsnandebeslut nÀr avlÀgsnandebeslutet verkstÀlls. Om utlÀnningen dÀrefter ÄtervÀnder till Sverige med ett fortfarande gÀllande avlÀgsnandebeslut som ska verkstÀllas skapas ett nytt Àrende. Statistiken kan dÀrmed till viss del skilja sig Ät mellan myndigheterna.
2Statskontorets rapport 2022:1 s. 41 och 42.
3Riksrevisionens rapport à tervÀndandeverksamheten, resultat, kostnader och effektivitet (RiR 2020:7) s. 51.
51
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
Migrationsverket har pÄ uppdrag av utredningen tagit fram statistik som visar hur mÄnga av de ÄtervÀndandeÀrenden som myndigheten lagt upp som avslutas pÄ grund av att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas.
Hos Migrationsverket registreras inte sÀrskilt att ett avlÀgsnandebeslut preskriberats. NÀr ett ÄtervÀndandeÀrende stÀngs pÄ grund av att avlÀgsnandebeslutet har preskriberats registreras det som att Àrendet avskrivits. Ett ÄtervÀndandeÀrende kan dock skrivas av pÄ grund av flera orsaker. I statistiken som utredningen fÄtt tillgÄng till har Migrationsverket redovisat avskrivna ÄtervÀndandeÀrenden som har en handlÀggningstid som Àr lÀngre Àn fyra Är (1 455 dagar) som Àrenden dÀr avlÀgsnandebeslutet preskriberats. Detsamma har gÀllt för öppna ÄtervÀndandeÀrenden med en handlÀggningstid som Àr lÀngre Àn fyra Är.
Statistiken visar ÄtervÀndandeÀrenden dÀr Migrationsverket fattat avlÀgsnandebeslutet och dÀrefter antingen sjÀlvt ansvarat för verkstÀlligheten eller lÀmnat över ansvaret för verkstÀlligheten till Polismyndigheten. I de Àrenden som överlÀmnats till Polismyndigheten för verkstÀllighet bygger statistiken pÄ Migrationsverkets registreringar nÀr ett Àrende har Äterredovisats frÄn Polismyndigheten. Ett Àrende ska Äterredovisas frÄn Polismyndigheten till Migrationsverket nÀr Polismyndighetens verkstÀllighetsÀrende avslutas, till exempel nÀr utlÀnningen rest ut frÄn landet eller nÀr ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats. Efter Äterredovisningen ska Migrationsverket registrera om utlÀnningen har rest ut. Om Àrendet Äterredovisas pÄ grund av att avlÀgsnandebeslutet har preskriberats registreras Àrendet som avskrivet. Det kan vara sÄ att en utresa inte alltid registreras. Det gör att det totala antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut Àr osÀkert. Om det Àr sÄ att en utresa inte har registrerats i alla Àrenden dÀr en utresa faktiskt skett skulle det verkliga antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut kunna vara lÀgre Àn vad som framgÄr av figur 4.1 och figur 4.3 nedan. Polismyndigheten har tagit fram underlag som visar att antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut i de ÄtervÀndandeÀrenden som överlÀmnats frÄn Migrationsverket för verkstÀllighet skulle kunna vara cirka 20 procent lÀgre under Ären
52
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
ökar eller minskar â Ă€r liknande oavsett om man anvĂ€nder sig av Migrationsverkets eller Polismyndighetens underlag.
Migrationsverket har ocksÄ tagit fram statistik som visar hur mÄnga ansökningar om uppehÄllstillstÄnd som kommer in efter preskription.
I underlaget för statistiken ingÄr inte beslut om överföring med stöd av Dublinförordningen. Anledningen till detta Àr att det finns sÀrskilda regler om hur lÀnge ett beslut om överföring fÄr verkstÀllas i Dublinförordningen. Dessa beslut pÄverkas dÀrför inte av ett förslag om förÀndrad preskriptionstid.
Polismyndigheten har försökt att ta fram statistik som visar hur vanligt det Àr att de avvisningsbeslut som myndigheten fattar preskriberas. Det krÀver i princip en manuell genomgÄng av enskilda Àrenden och det har dÀrför inte varit möjligt att fÄ fram nÄgon statistik som kan redovisas i detta delbetÀnkande. Det Àr dock enligt Polismyndigheten ovanligt att de avvisningsbeslut som myndigheten fattar preskriberas. Det kan bland annat förklaras med att Polismyndighetens avvisningsbeslut fÄr verkstÀllas utan hinder av att de inte har fÄtt laga kraft och att man som regel har utlÀnningen tillgÀnglig nÀr beslutet fattas.
53
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslutSOU 2024:10
Figur 4.1 | Totalt antal preskriberade avlÀgsnandebeslut |  |  | ||||||
 |  |  |  |  |  |  |  |  |  |
25000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 100% |
 |  |  |  |  |  |  |  | ||
 |  |  |  |  |  |  |  | 90% | |
20000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 80% |
 |  |  |  |  |  |  |  | ||
 |  |  |  |  |  |  |  | 70% | |
15000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 60% |
 |  |  |  |  |  |  |  | ||
 |  |  |  |  |  |  |  | 50% | |
10000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 40% |
 |  |  |  |  |  |  |  | ||
 |  |  |  |  |  |  |  | 30% | |
5000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 20% |
 |  |  |  |  |  |  |  | ||
 |  |  |  |  |  |  |  | 10% | |
0 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 0% |
 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |||
 |  |  | |||||||
 |  |  |  | Avslutade ÄtervÀndandeÀrenden |  |  | |||
 |  |  |  |  |  | ||||
 |  |  |  |  |  |
Andel preskriberade avlÀgsnandebeslut
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Figur 4.1 visar antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut som Migrationsverket har fattat i relation till det totala antalet avslutade ÄtervÀndandeÀrenden som har inletts hos Migrationsverket under
Som framgÄr ovan kan det faktiska antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut vara lÀgre Àn det som framgÄr av denna figur. Trenden vad gÀller andelen preskriberade avlÀgsnandebeslut Àr dock rÀttvisande. Under de Är som utredningen har följt blir det vanligare att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. SÀrskilt syns en ökning under 2021 och 2022.
54
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
Figur 4.2 Preskriberade avlÀgsnandebeslut dÀr utlÀnningen inte har beviljats uppehÄllstillstÄnd under preskriptionstiden
25000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 100% |
 |  |  |  |  |  | ||
20000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 80% |
 |  |  |  |  |  | ||
15000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 60% |
 |  |  |  |  |  | ||
10000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 40% |
 |  |  |  |  |  | ||
5000 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 20% |
 |  |  |  |  |  | ||
0 | Â | Â | Â | Â | Â | Â | 0% |
 |  |  |  |  |  | ||
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | Â |
Andel preskriberade avlÀgsnandebeslut
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Det förekommer att den som vistas i Sverige med gÀllande avlÀgsnandebeslut beviljas uppehÄllstillstÄnd under tiden som avlÀgsnandebeslutet gÀller. Det kan till exempel vara frÄga om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen, uppehÄllstillstÄnd som beviljas efter ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § utlÀnningslagen eller uppehÄllstillstÄnd som beviljats pÄ grund av arbete med stöd av 5 kap. 15 a § utlÀnningslagen (sÄ kallat spÄrbyte). FrÄn 2017 kan det ocksÄ vara frÄga om uppehÄllstillstÄnd som beviljats med stöd av det sÄ kallade gymnasieregelverket i lagen (2016:752) om tillfÀlliga begrÀnsningar av möjligheten att fÄ uppehÄllstillstÄnd i Sverige eller lagen (2017:353) om uppehÄllstillstÄnd för studerande pÄ gymnasial nivÄ.
Figur 4.2 visar antalet avlÀgsnandebeslut som har preskriberats utan att individen har beviljats uppehÄllstillstÄnd i Sverige under avlÀgsnandebeslutets giltighet. Genom att endast inkludera denna grupp ges en mer rÀttvisande bild av antalet avlÀgsnandebeslut som preskriberas pÄ grund av att avlÀgsnandebeslutet inte har verkstÀllts. Det Àr ocksÄ denna grupp som framför allt kommer att pÄverkas av en förlÀngd eller avskaffad preskriptionstid. Den som redan har beviljats uppehÄllstillstÄnd under avlÀgsnandebeslutets giltighet har nÀmligen
55
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
ofta möjlighet att fÄ en ny ansökan om uppehÄllstillstÄnd prövad och beviljad inifrÄn Sverige, trots att ett avlÀgsnandebeslut gÀller.4
Andelen preskriberade avlÀgsnandebeslut Àr i figur 4.2 relativt konstant under de Är som utredningen följt. Till skillnad frÄn figur 4.1 syns ingen tydlig ökning av andelen preskriberade avlÀgsnandebeslut vad gÀller denna grupp.
Figur 4.3 Inkomna ansökningar om uppehÄllstillstÄnd frÄn utlÀnningar som har ett avlÀgsnandebeslut som har preskriberats
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
 | Totalt antal preskriberade avlÀgsnandebeslut |  |  | |||
 |  |  | ||||
 |  |  |
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Figur 4.3 visar hur vanligt det Àr att en utlÀnning ansöker om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av anknytning, arbetsmarknad, skydd eller studier efter att ett tidigare avlÀgsnandebeslut preskriberats. Figuren visar ansökningar om uppehÄllstillstÄnd frÄn den som beviljats uppehÄllstillstÄnd under preskriptionstiden (ansökningar om förlÀngt uppehÄllstillstÄnd) och ansökningar om uppehÄllstillstÄnd frÄn den som inte tidigare haft uppehÄllstillstÄnd. De inkomna ansökningarna visas i relation till det totala antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut som har fattats av Migrationsverket (se figur 4.1). Som beskrivs under figur 4.1 kan det faktiska antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut vara lÀgre Àn det som framgÄr av figur 4.3.
4MIG 2013:13. Se Àven Migrationsverkets rÀttsliga stÀllningstagande Hantering av ansökningar om fortsatt uppehÄllstillstÄnd, RS/082/021, version 2.0.
56
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
Eftersom en ansökan om uppehÄllstillstÄnd inte nödvÀndigtvis behöver komma in till Migrationsverket samma Är som avlÀgsnandebeslutet preskriberas finns det svÄrigheter att dra slutsatser om andelen inkomna ansökningar. Det gÄr dock att se att allt fler utlÀnningar som har ett preskriberat avlÀgsnandebeslut ansöker om uppehÄllstillstÄnd. Denna trend stÀmmer Àven om antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut skulle vara lÀgre.
Figur 4.4 Inkomna ansökningar om uppehÄllstillstÄnd frÄn utlÀnningar som har ett avlÀgsnandebeslut som har preskriberats (exkl. förlÀngningsansökningar)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Figur 4.4 visar hur vanligt det Àr att den som inte har beviljats uppehÄllstillstÄnd under preskriptionstiden ansöker om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av anknytning, arbetsmarknad, skydd eller studier efter att preskriptionstiden löpt ut. FrÄn denna figur har alltsÄ förlÀngningsansökningar exkluderats. Antalet ansökningar visas i relation till det totala antalet preskriberade avlÀgsnandebeslut som fattats av Migrationsverket dÀr utlÀnningen inte har beviljats uppehÄllstillstÄnd under preskriptionstiden (se figur 4.2). Den klart vanligaste grunden för ansökan, sÄsom den registrerats av Migrationsverket, Àr skyddsskÀl (asyl).
Inte heller hÀr gÄr det att dra nÄgra egentliga slutsatser om andelen ansökningar som kommer in eftersom en ansökan kan komma in ett
57
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
annat Är Àn det Är dÄ avlÀgsnandebeslutet preskriberas. Det tycks dock bli vanligare att man ansöker om uppehÄllstillstÄnd efter att ett avlÀgsnandebeslut preskriberats.
Figur 4.5 Beviljade uppehÄllstillstÄnd efter preskription (exkl. förlÀngningsansökningar)
5000
4000
3000
2000
1000
0
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Figur 4.5 visar hur vanligt det Àr att en ansökan om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av anknytning, arbetsmarknad, skydd eller studier beviljas efter preskription, i de fall som utlÀnningen inte har beviljats uppehÄllstillstÄnd under avlÀgsnandebeslutets giltighet. Ansökningar om förlÀngt uppehÄllstillstÄnd ingÄr med andra ord inte i statistiken. Anledningen till detta Àr, som framgÄr ovan under figur 4.2, att denna grupp inte förvÀntas pÄverkas i sÀrskilt stor utstrÀckning av en förlÀngd eller avskaffad preskriptionstid, eftersom deras vistelse i Sverige redan har legaliserats.
Som ses i figuren ökar antalet beviljade uppehĂ„llstillstĂ„nd. Ăven antalet inlĂ€mnade ansökningar ökar dock.
58
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
Figur 4.6 Bifallsandel för ansökningar om uppehÄllstillstÄnd efter preskription (exkl. förlÀngningsansökningar)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |||
Anknytning | Â | Â | Arbetsmarknad | Â | Â | Skydd | Â | Totalt |
 |  |  |  |  |
KĂ€lla: Migrationsverket, Simbas datalager den 21 april 2023.
Figur 4.6 visar bifallsandelen i procent för ansökningar om uppehÄllstillstÄnd efter preskription, uppdelat pÄ den grund som Migrationsverket registrerat för ansökan. I figuren ingÄr inte förlÀngningsansökningar. Bifallsandelen för ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av studier redovisas inte i figuren eftersom mycket fÄ sÄdana ansökningar registrerats, tio eller fÀrre per Är. Som nÀmns under figur 4.4 Àr den absolut vanligaste grunden för ansökan skyddsskÀl (asyl).
En ansökan om uppehÄllstillstÄnd kan avgöras ett annat Är Àn det Är som ansökan kommer in. Det Àr dÀrför egentligen inte möjligt att dra slutsatser om hur stor andel av ansökningarna som bifalls Ärligen. Den totala bifallsandelen för hela perioden Àr dock 24 procent. Den totala bifallsandelen varierar Är för Är mellan 22 och 29 procent. NÄgon ökande trend syns inte.
Bifallsandelen för ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl varierar mellan 14 och 19 procent mellan 2017 och 2022. NÄgon ökande trend syns inte. Detta kan jÀmföras med den totala
59
Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
bifallsandelen för förstagÄngsansökningar pÄ grund av skyddsskÀl5 som varierar mellan 23 och 32 procent för Ären
4.4Internationell utblick
Det finns svÄrigheter med att göra jÀmförelser av regler om avlÀgsnandebesluts giltighet mellan olika lÀnder. För att en sÄdan jÀmförelse ska bli rÀttvisande krÀvs djupare kunskap om lagstiftningen och tillstÄndsprocessen i olika medlemslÀnder. En sÄdan undersökning och analys har inte varit möjlig att genomföra inom ramen för denna utredning.
Trots detta har utredningen bedömt att det Àr vÀrdefullt att fÄ en överblick över hur övriga lÀnder i EU behandlar frÄgan om avlÀgsnandebesluts giltighet i sin lagstiftning. För att undersöka hur regelverket om preskription av avlÀgsnandebeslut ser ut i övriga EU- medlemslÀnder har utredningen gjort en undersökning genom det europeiska migrationsnÀtverket, EMN. I denna del stÀllde utredningen tvÄ frÄgor.
1.Ger lagstiftningen i ert land utrymme för en begrÀnsad giltighet av avlÀgsnandebeslut?
2.Om ja, hur lÀnge gÀller avlÀgsnandebesluten, och nÀr börjar giltighetsperioden löpa?
Svar har inkommit frÄn 26 lÀnder i nÀtverket (dÀr Àven Serbien och Ukraina ingÄr) förutom Sverige.
Tio av de lÀnder som har besvarat frÄgorna svarar att de har regler om preskription av avlÀgsnandebeslut.7 Hur preskriptionstiden Àr konstruerad varierar. Vissa lÀnder har en preskriptionstid som löper en viss tid. I Kroatien och Lettland Àr preskriptionstiden till exempel fem Är. I Ungern kan ett avlÀgsnandebeslut som huvudregel verkstÀllas i fem Är. I sÀrskilda fall fÄr avlÀgsnandebeslutet verkstÀllas i
5HĂ€r ingĂ„r sĂ„vĂ€l ansökningar om asyl frĂ„n den som inte tidigare har fĂ„tt nĂ„gon sĂ„dan ansökan prövad, som ansökningar om asyl frĂ„n den som tidigare har fĂ„tt ett avlĂ€gsnandebeslut preskriberat. Ăven ansökningar om asyl som inte sakprövats, till exempel pĂ„ grund av att det i stĂ€llet fattats ett beslut om överföring med stöd av Dublinförordningen, ingĂ„r.
6Exceldokumenten Beviljade uppehÄllstillstÄnd 2018, 2019, 2020, 2021 och 2022. HÀmtade frÄn
7Ăsterrike, Kroatien, Tjeckien, Grekland, Ungern, Lettland, Litauen, Portugal, Spanien och Ukraina.
60
SOU 2024:10 | Bakgrund om ÄtervÀndande och preskription av avlÀgsnandebeslut |
tio Ă„r. I Portugal Ă€r preskriptionstiden tre, fyra eller fem Ă„r. Andra lĂ€nder har avlĂ€gsnandebeslut som preskriberas vid verkstĂ€llighet. SĂ„ Ă€r fallet i Grekland. I Ăsterrike gĂ€ller avlĂ€gsnandebeslut utan Ă„terreseförbud som huvudregel till dess att de verkstĂ€lls. Om avlĂ€gsnandebeslutet har utfĂ€rdats efter ett avslag pĂ„ en ansökan om asyl och utlĂ€nningen Ă„tervĂ€nder och söker asyl pĂ„ nytt inom 18 mĂ„nader frĂ„n verkstĂ€lligheten kan dock det tidigare beslutet verkstĂ€llas pĂ„ nytt. En tredje grupp lĂ€nder har kopplat preskriptionen av avlĂ€gsnandebeslut till Ă„terreseförbud. I Spanien Ă€r avlĂ€gsnandebeslut giltiga tvĂ„ Ă„r efter att ett Ă„terreseförbud har löpt ut. I Tjeckien preskriberas avlĂ€gsnandebeslut nĂ€r ett Ă„terreseförbud löper ut. Finns inget Ă„terreseförbud preskriberas avlĂ€gsnandebeslutet nĂ€r det verkstĂ€lls. DĂ€rutöver finns det vissa lĂ€nder som har en annan sorts reglering av avlĂ€gsnandebesluts giltighet. I Litauen inhiberas ett avlĂ€gsnandebeslut som inte kan verkstĂ€llas. Efter ett Ă„r beviljas utlĂ€nningen ett tidsbegrĂ€nsat uppehĂ„llstillstĂ„nd om verkstĂ€llighetssvĂ„righeterna kvarstĂ„r. DĂ€refter utvĂ€rderas om avlĂ€gsnandebeslutet kan verkstĂ€llas. Ukraina skiljer pĂ„ âforced returnâ och âforced expulsionâ. Vid verkstĂ€llighet av ett beslut om âforced returnâ ska processen inte ta mer Ă€n 30 dagar. Vid âforced expulsionâ finns ingen begrĂ€nsad giltighet.
Estland har svarat att ett avlÀgsnandebeslut inte har begrÀnsad giltighet, utan att det Àr giltigt till dess att skyldigheten att lÀmna landet uppfyllts.
I övriga 15 lÀnder8 som har besvarat utredningens frÄgor preskriberas inte avlÀgsnandebeslut.
8Belgien, Bulgarien, Cypern, Finland, Frankrike, Tyskland, Irland, Italien, Luxemburg, NederlÀnderna, Polen, Slovakien, Slovenien, Norge och Serbien.
61
5FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut
5.1Inledning
I detta kapitel finns utredningens övervÀganden och förslag som gÀller Àndrade regler om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas. Utredningens uppdrag omfattar enbart sÄdana avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse för behovet av en förÀndring av regleringen om preskription. I avsnitt 5.3 tar utredningen stÀllning till om preskriptionstiden helt bör avskaffas. Avsnitt 5.4 innehÄller utredningens förslag till en förÀndrad preskriptionsreglering. I avsnitt 5.5 beskrivs alternativa sÀtt att Ästadkomma en förÀndrad preskriptionsreglering som utredningen har övervÀgt. I avsnitt 5.6 tar utredningen stÀllning till om förslaget till en förÀndrad preskriptionsreglering innebÀr oskÀliga konsekvenser för den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten. Slutligen lÀmnar utredningen i avsnitt 5.7 ett förslag till en möjlighet att upphÀva ett avlÀgsnandebeslut i samband med att uppehÄllstillstÄnd beviljas pÄ grund av skyddsskÀl.
5.2Behöver reglerna om preskription Àndras?
Utredningen ska enligt direktiven ta stÀllning till om preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut ska förlÀngas eller om det ska införas en ordning dÀr avlÀgsnandebeslut inte preskriberas alls eller dÀr de preskriberas först efter det att beslutet verkstÀllts och preskriptions-
63
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
fristen löpt ut. Utredningen ska beskriva för- och nackdelar med de olika alternativen.
I dag preskriberas ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol fyra Är frÄn det att beslutet har fÄtt laga kraft. Om ett avlÀgsnandebeslut har förenats med ett Äterreseförbud som Àr lÀngre Àn fyra Är upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet har löpt ut.1 I detta avsnitt kommer utredningen att redogöra för ett antal konsekvenser av dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas. DÀrefter kommer utredningen att ta stÀllning till om det finns behov av att förÀndra regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas.
5.2.1Konsekvenser av dagens reglering om nÀr ett avlÀgsnandebeslut preskriberas
RÀtten till uppehÄllstillstÄnd kan prövas pÄ nytt
I Sverige gÀller principen om reglerad invandring vilket innebÀr att den som vill ha uppehÄllstillstÄnd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats sÄdant tillstÄnd före inresan i landet.2 FrÄn detta finns flera undantag. Till exempel fÄr en ansökan om uppehÄllstillstÄnd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlÀnningslagen beviljas trots att sökanden befinner sig i landet. Detsamma gÀller om utlÀnningen bör beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av synnerligen ömmande omstÀndigheter med stöd av 5 kap. 6 § utlÀnningslagen.3 Dessa bÄda tillstÄndsgrunder förutsÀtter dessutom att utlÀnningen befinner sig i landet för att tillstÄnd ska kunna beviljas.
Efter att ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft Àr utgÄngspunkten att en utlÀnning som vill ha uppehÄllstillstÄnd i Sverige ska lÀmna landet och ansöka om sÄdant tillstÄnd frÄn utlandet. Prövningen av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd som lÀmnas in under vistelsen i Sverige Àr dÀrför som huvudregelbegrÀnsad till om det rÄder hinder mot verkstÀlligheten med stöd av 12 kap. 18 och 19 §§ utlÀnningslagen4. 12 kap. 18 § utlÀnningslagen Àr en grund för att
112 kap. 22 § första stycket utlÀnningslagen.
25 kap. 18 § första stycket utlÀnningslagen. Se Àven 5 b kap. 15 §, 6 a kap. 4 §, 6 b kap. 7 § och
6c kap. 7 § utlÀnningslagen.
35 kap. 18 § andra stycket 1 och 2 utlÀnningslagen.
4Av 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen följer att i frÄga om uppehÄllstillstÄnd för en utlÀnning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fÄtt laga kraft gÀller föreskrifterna i 5 kap. 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och
64
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
bevilja uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. 12 kap. 19 § utlÀnningslagen ger en möjlighet att bevilja ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd om vissa förutsÀttningar Àr uppfyllda. För att uppehÄllstillstÄnd ska kunna beviljas pÄ grund av verkstÀllighetshinder, eller för att en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd ska beviljas, krÀvs att utlÀnningen Äberopar nya omstÀndigheter. Avsikten Àr att alla relevanta skÀl för uppehÄllstillstÄnd ska komma fram redan nÀr ansökan prövas för första gÄngen.5
NÀr ett avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla kan utlÀnningen pÄ nytt fÄ en ansökan om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl prövad utan de begrÀnsningar som finns under tiden som avlÀgsnandebeslutet gÀller. Det innebÀr att resurser behöver lÀggas pÄ att pröva ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl som redan prövats genom en lagakraftvunnen process och detta Àven om inga nya omstÀndigheter Äberopas. Om det inte finns nÄgon ny rÀtt till uppehÄllstillstÄnd innebÀr ocksÄ en fullstÀndig sÄdan prövning att det tar lÄng tid innan det pÄ nytt finns ett verkstÀllbart avlÀgsnandebeslut, eftersom ett nytt avlÀgsnandebeslut dÄ, som huvudregel, mÄste fÄ laga kraft innan det kan verkstÀllas.6 Om Àrendet i stÀllet hade hanterats inom ramen för en prövning av om det finns hinder mot verkstÀlligheten hade verkstÀllighet som utgÄngspunkt fÄtt ske redan efter Migrationsverkets beslut, om man konstaterat att hinder mot verkstÀlligheten saknats.7
VerkstÀllighetsarbetet avbryts
En utlÀnning som befinner sig i landet utan att ha rÀtt att vara hÀr ska avvisas eller utvisas.8 Ett sÄdant beslut om avlÀgsnande ska verkstÀllas snarast möjligt.9 Det förvÀntas att den som har meddelats ett beslut om avlÀgsnande respekterar detta beslut.10 UtgÄngspunkten Àr att utlÀnningen sjÀlvmant ska lÀmna landet.11 Om sÄ inte sker har de verkstÀllande myndigheterna möjligheter att vidta tvÄngsÄtgÀrder mot utlÀnningen.
5Prop. 2004/05:170 s. 225.
612 kap. 8 a § utlÀnningslagen.
712 kap. 19 a § utlÀnningslagen.
88 kap. 2, 3 och 6 §§ utlÀnningslagen.
912 kap. 15 § utlÀnningslagen. Se Àven skÀl 4 och artikel 8 i ÄtervÀndandedirektivet.
10Prop. 1997/98:173 s. 18.
11MIG 2007:46, MIG 2008:23.
65
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
Att avlÀgsnandebeslut verkstÀlls pÄ ett effektivt sÀtt Àr en viktig förutsÀttning för att legitimiteten i tillstÄndssystemet ska upprÀtthÄllas och en grundlÀggande del i statens kontroll över vilka som vistas i landet. Samtliga avlÀgsnandebeslut verkstÀlls dock inte innan de upphör att gÀlla. I mÄnga fall beror detta pÄ omstÀndigheter som de verkstÀllande myndigheterna har begrÀnsade möjligheter att pÄverka. Ett vanligt sÄdant exempel Àr att en utlÀnning inte medverkar till ett ÄtervÀndande och det saknas förutsÀttningar för att kunna verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut med tvÄng. I sÄdana fall Àr den enskilde utlÀnningens medverkan avgörande för att ÄtervÀndande ska kunna ske. Det kan ocksÄ vara sÄ att ett avlÀgsnandebeslut pÄ grund av Àndrade förutsÀttningar inte bör eller fÄr verkstÀllas.
I de ÄtervÀndandeÀrenden som avslutades under perioden
NĂ€r ett avlĂ€gsnandebeslut upphör att gĂ€lla kan myndigheterna inte lĂ€ngre vidta Ă„tgĂ€rder för att verkstĂ€lla beslutet. Det betyder dock inte att den vars avlĂ€gsnandebeslut har preskriberats har fĂ„tt en rĂ€tt att stanna i Sverige. Denne har i stĂ€llet fĂ„tt en ny möjlighet att ansöka om uppehĂ„llstillstĂ„nd, Ă€ven om inget nytt har intrĂ€ffat. Om en ny ansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd avslĂ„s â vilket den gör i majoriteten av fallen â fattas ett nytt avlĂ€gsnandebeslut. NĂ€r detta beslut senare fĂ„tt laga kraft Ă„terupptas arbetet med att verkstĂ€lla beslutet.
Det kan ocksÄ förekomma att en utlÀnning vars avlÀgsnandebeslut upphört att gÀlla fortsÀtter att leva i Sverige utan att ansöka om uppehÄllstillstÄnd pÄ nytt. I en sÄdan situation Àr det först nÀr utlÀnningen pÄtrÀffas i landet och det dÄ konstateras att han eller hon inte har rÀtt att vistas hÀr som ett nytt avlÀgsnandebeslut kan fattas och verkstÀllighetsarbetet Äterupptas.
66
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
à terreseförbud fÄr inte avsedd effekt
Ett avlÀgsnandebeslut innebÀr att en utlÀnning mÄste lÀmna Sverige och i mÄnga fall Àven SchengenomrÄdet. AvlÀgsnandebeslutet har sin frÀmsta betydelse under perioden dÄ utlÀnningen vistas i Sverige eller i SchengenomrÄdet. Ett avlÀgsnandebeslut som en gÄng verkstÀllts kan verkstÀllas pÄ nytt om utlÀnningen skulle resa in i Sverige utan att ha rÀtt att vistas hÀr.12 Preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut löper frÄn det att beslutet fÄr laga kraft.
Ett Äterreseförbud innebÀr Ä sin sida att en utlÀnning som har lÀmnat medlemsstaternas territorium inte fÄr resa in pÄ territoriet pÄ nytt. à terreseförbudet har sin frÀmsta betydelse för möjligheterna att pÄ nytt resa in pÄ medlemsstaternas territorium. Ett Äterreseförbud börjar löpa vid den tidpunkt dÄ utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium (se avsnitt 6.2).
Ă terreseförbud och avlĂ€gsnandebeslut Ă€r separata beslut, oavsett om beslutet om Ă„terreseförbud meddelas omedelbart i samband med avlĂ€gsnandebeslutet eller om det meddelas senare.13 Ăven om det Ă€r separata beslut finns det ett samband â en koppling â mellan besluten, till exempel genom att giltighetstiden för ett Ă„terreseförbud kan medföra att giltighetstiden för avlĂ€gsnandebeslutet som sĂ„dant förlĂ€ngs.14 Ett Ă„terreseförbuds existens Ă€r alltsĂ„ beroende av att det finns ett gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut. Enligt Migrationsöverdomstolen mĂ„ste dĂ€rför Ă€ven ett Ă„terreseförbud upphöra att gĂ€lla nĂ€r ett avlĂ€gsnandebeslut upphĂ€vs.15
Ett Äterreseförbud förutsÀtter med andra ord att det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. NÀr ett avlÀgsnandebeslut preskriberas upphör ocksÄ ett Äterreseförbud att gÀlla. Det gÀller Àven om Äterreseförbudet Ànnu inte har löpt ut. Om utlÀnningen har meddelats ett Äterreseförbud som Àr lÀngre Àn fyra Är intrÀder dock preskriptionen först nÀr Äterreseförbudet har gÄtt ut.16
Det betyder att dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla kan bidra till att förkorta ett Äterreseförbud. Det sker nÀr en utlÀnning som har meddelats ett Äterreseförbud som Àr kortare Àn fyra Är lÀmnar medlemsstaternas territorium nÀra inpÄ att avlÀgsnande-
1212 kap. 23 § utlÀnningslagen.
13MIG 2013:24.
14MIG 2014:10.
15MIG 2014:25.
1612 kap. 22 § utlÀnningslagen.
67
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
beslutet ska preskriberas. à terreseförbudets giltighetstid förkortas dÄ eftersom det upphör att gÀlla nÀr avlÀgsnandebeslutet preskriberas.
Dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas kan ocksÄ bidra till att en utlÀnning i vissa situationer helt undkommer rÀttsverkningarna av ett Äterreseförbud. Det intrÀffar nÀr en utlÀnning lÀmnar medlemsstaternas territorium efter att ett avlÀgsnandebeslut preskriberats och dÀrmed innan ett Äterreseförbud har börjat löpa. DÄ finns inget Äterreseförbud som kan börja löpa.
Konsekvensen av detta Àr att en utlÀnning som inte skulle ha haft rÀtt att ÄtervÀnda till medlemsstaternas territorium under en viss period kan ÄtervÀnda innan denna period löpt ut.
5.2.22022 Ärs SchengenutvÀrdering
Schengens utvĂ€rderings- och övervakningsmekanism har i uppdrag att övervaka tillĂ€mpningen av Schengenregelverket.17 Sveriges tillĂ€mpning av nĂ€mnda regelverk i frĂ„gor rörande Ă„tervĂ€ndande var senast föremĂ„l för utvĂ€rdering 2022. Av rapporten frĂ„n utvĂ€rderingen framgĂ„r â under rubriken Efterlevnad, men förbĂ€ttringar Ă€r nödvĂ€ndiga â att den begrĂ€nsade giltighetstiden för avlĂ€gsnandebeslut, i kombination med den höga andelen avvikande och andra förfarandemĂ€ssiga faktorer som krĂ€ver att myndigheterna inleder en ny Ă„tervĂ€ndandeprocess vart fjĂ€rde Ă„r, försĂ€mrar Ă„tervĂ€ndandesystemets effektivitet. Medan detta pĂ„ nationell nivĂ„ innebĂ€r att en ny administrativ process med att utfĂ€rda ett nytt beslut om Ă„tervĂ€ndande mĂ„ste inledas, kan den tidsmĂ€ssiga begrĂ€nsningen av beslut om Ă„tervĂ€ndande pĂ„ europeisk nivĂ„ leda till sekundĂ€ra förflyttningar eller uppmuntra till avvikande.18
17Se RÄdets förordning (EU) 2022/922 av den 9 juni 2022 om inrÀttande och anvÀndning av en utvÀrderings- och övervakningsmekanism för att kontrollera tillÀmpningen av Schengenregelverket och om upphÀvande av förordning (EU) nr 1053/2013.
18Avsnitt 4.2.3 i rapporten om 2022 Ärs utvÀrdering av Sveriges tillÀmpning av Schengenregelverket i frÄga om ÄtervÀndande C(2022) 4780 final.
19RÄdets genomförandebeslut om faststÀllande av en rekommendation om ÄtgÀrder för att avhjÀlpa de brister som konstaterats vid 2022 Ärs utvÀrdering av Sveriges tillÀmpning av Schengenregelverket i frÄga om ÄtervÀndande (15831/22).
68
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
5.2.3Regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas behöver Àndras
Utredningens bedömning: Den nuvarande regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas kan skapa incitament att hÄlla sig kvar i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Den kan ocksÄ leda till ett onödigt utnyttjande av resurser.
I avsnitt 5.2.1 har utredningen redogjort för flera konsekvenser som följer av dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas.
Idetta avsnitt kommer utredningen att redovisa varför det finns behov av att Àndra regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas.
Dagens reglering skapar incitament att stanna i Sverige och leder till ineffektivt utnyttjande av resurser
Det nuvarande regelverket innebÀr att den som har fÄtt ett beslut om avlÀgsnande efter en viss period kan fÄ en ny prövning av sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd, utan att det framkommit nÄgra nya omstÀndigheter. Detta riskerar att skapa en förvÀntan hos enskilda om att den första bedömningen av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd kan komma att förÀndras. Hos vissa kan detta framkalla en vilja att stanna kvar i Sverige i avvaktan pÄ att avlÀgsnandebeslutet upphör att gÀlla för att pÄ sÄ sÀtt fÄ tillgÄng till en ny prövning. För den enskilde utlÀnningen kan det givetvis ses som positivt att man fÄr tillgÄng till en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd men om utlÀnningens möjligheter att fÄ uppehÄllstillstÄnd i Sverige Àr begrÀnsade bör lagstiftningen inte vara utformad pÄ ett sÀtt som skapar falska förhoppningar om att uppehÄllstillstÄnd ÀndÄ kan komma att beviljas vid en senare tidpunkt. Den som har fÄtt ett avlÀgsnandebeslut har haft möjlighet att Äberopa samtliga sina skÀl för uppehÄllstillstÄnd i Sverige
âinklusive asylskĂ€l â och fĂ„ rĂ€tten till uppehĂ„llstillstĂ„nd prövad av Migrationsverket. HandlĂ€ggningen hos verket Ă€r som regel muntlig. Migrationsverkets beslut kan överklagas till en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. Den som har sökt asyl har i mĂ„nga
69
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
fall haft bistÄnd av ett offentligt bitrÀde. Om man Äberopar asylskÀl för första gÄngen efter att ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft kommer dessa att prövas trots avlÀgsnandebeslutet.20
Utredningens utgÄngspunkt Àr mot denna bakgrund att det inte finns behov av en generell omprövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd efter att denna en gÄng prövats. DÀremot gör utlÀnningsrÀttens speciella karaktÀr att det finns ett starkt behov av att kunna fÄ prövat om nya omstÀndigheter gör att ett avlÀgsnandebeslut inte kan eller fÄr verkstÀllas. Det bör ske genom regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Det Àr dÀremot onödigt att detta hanteras genom att avlÀgsnandebeslutet upphör att gÀlla för alla, oavsett om nya omstÀndigheter föreligger. Det leder nÀmligen till att resurser anvÀnds för onödiga prövningar av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. Om utlÀnningen Äberopar andra skÀl Àn asylskÀl till grund för sin ansökan om uppehÄllstillstÄnd Àr utgÄngspunkten dessutom att utlÀnningen ska följa avlÀgsnandebeslutet och ansöka om uppehÄllstillstÄnd frÄn hemlandet.
Regleringen om preskription av avlÀgsnandebeslut kan ocksÄ skapa incitament att stanna i Sverige genom att ett Äterreseförbud upphör att gÀlla nÀr avlÀgsnandebeslutet preskriberas. Det gÀller sÀrskilt nÀr preskriptionstidpunkten nÀrmar sig. Genom att invÀnta preskription i Sverige, eller lÀmna Sverige nÀra inpÄ att ett Äterreseförbud löper ut, kan man undkomma ett Äterreseförbuds rÀttsverkningar. Det undergrÀver syftet med Äterreseförbuden.
Dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla bidrar ocksÄ till ett ineffektivt ÄtervÀndandearbete genom att ÄtervÀndandearbetet behöver avbrytas under lÄnga perioder i samband med att ett avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla. Att den begrÀnsade giltighetstiden för avlÀgsnandebesluten försÀmrar ÄtervÀndandesystemets effektivitet har ocksÄ konstaterats i den ovan nÀmnda SchengenutvÀrderingen.
Regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas behöver Àndras
En grundlÀggande del av utlÀnningsrÀtten Àr att de beslut som myndigheterna fattar ocksÄ följs. UtlÀnningens medverkan Àr ofta en avgörande faktor för att verkstÀllighet ska kunna ske. Preskriptions-
2012 kap. 19 § tredje stycket utlÀnningslagen.
70
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
regleringen kan i vissa situationer skapa incitament att stanna i Sverige, vilket kan pÄverka utlÀnningens vilja att medverka till att avlÀgsnandebeslut verkstÀlls. Detta talar starkt för ett behov av en förÀndrad reglering.
Ăven det faktum att dagens reglering om nĂ€r avlĂ€gsnandebeslut upphör att gĂ€lla bidrar till ett ineffektivt Ă„tervĂ€ndandearbete, genom att det behöver avbrytas under lĂ„nga perioder i samband med att ett avlĂ€gsnandebeslut upphör att gĂ€lla, Ă€r skĂ€l som talar för en förĂ€ndrad preskriptionsreglering. Det gör ocksĂ„ omstĂ€ndigheten att resurser behöver lĂ€ggas pĂ„ omprövningar av rĂ€tten till uppehĂ„llstillstĂ„nd Ă€ven nĂ€r inget nytt har intrĂ€ffat.
Sammanfattningsvis finns det flera och tungt vÀgande skÀl för att förÀndra regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla. De argument som förs fram för en oförÀndrad preskriptionsreglering hÀnför sig framför allt till att det kan behövas en ventil för att kunna bevilja uppehÄllstillstÄnd till utlÀnningar som lever med ett avlÀgsnandebeslut i Sverige, eftersom dessa befinner sig i en utsatt situation. Detta Àr dock inte nÄgot som beror pÄ preskriptionstidens lÀngd utan snarare vilka grunder för uppehÄllstillstÄnd som finns hÀr. I den mÄn det finns skÀl för att bevilja uppehÄllstillstÄnd till nÄgon med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut bör detta hanteras genom systemet för verkstÀllighetshinder. Utredningen bedömer dÀrför att den nuvarande regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas bör Àndras.
5.3Ska preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut avskaffas helt?
5.3.1Preskriptionstidens historiska funktion
Regler om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas infördes i den dÄvarande utlÀnningslagen 1976. I utredningen som lÄg till grund för införandet av regler om preskription uttalades att frÄnvaron av bestÀmmelser om preskription innebar att beslut om avlÀgsnande, som inte kunde verkstÀllas pÄ grund av politiskt verkstÀllighetshinder, kunde bli gÀllande under mycket lÄng tid. Denna ordning ansÄgs i vissa fall leda till ohÄllbara resultat. Flyktingar, som pÄ grund av risk för förföljelse inte kunde ÄtervÀnda till sitt hemland eller hade möjlighet att resa till annat land, behövde vistas i landet under lÄngvarigt hot om utvis-
71
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
ning. Denna otrygghet var enligt utredningens uppfattning oförenlig med principerna för utlÀnningslagstiftningen.21
BestÀmmelsen om preskription infördes med motiveringen att det förelÄg ett uttalat behov av en allmÀn tidsbegrÀnsning av möjligheterna att verkstÀlla avlÀgsnandebeslut med hÀnsyn till de olÀgenheter som kan följa av att icke verkstÀllda avlÀgsnandebeslut blir gÀllande under mycket lÄnga tider. Preskriptionstiden bestÀmdes till tvÄ Är. Preskription omfattade ocksÄ ett beslut om Äterreseförbud, Àven om Äterreseförbudet skulle gÀlla lÀngre Àn tvÄ Är.22
Preskriptionstiden förlÀngdes 1989 till fyra Är, mot bakgrund av att det blivit allt vanligare att utlÀnningar undandrog sig verkstÀllighet genom att hÄlla sig undan under lÄnga tider.23
Tidigare fanns en stark presumtion för att uppehÄllstillstÄnd skulle beviljas efter att ett avlÀgsnandebeslut preskriberats om utlÀnningen hade medverkat till verkstÀlligheten. NÄgon ovillkorlig rÀtt till uppehÄllstillstÄnd fanns dock inte. FrÄgan om utvisning kunde till exempel vÀckas pÄ nytt om ett avlÀgsnandebeslut hade preskriberats pÄ grund av att utlÀnningen hÄllit sig gömd eller annars hÄllit sig undan.24
Migrationsöverdomstolen har i tvÄ avgöranden betonat utlÀnningens ansvar för att medverka till att ett avlÀgsnandebeslut kan verkstÀllas, vilket har betydelse för nÀr uppehÄllstillstÄnd kan beviljas pÄ grund av preskription. Det Àr utlÀnningen som ska visa att preskription intrÀtt utan hans eller hennes förskyllan och inte den verkstÀllande myndigheten som ska visa att avlÀgsnandebeslutet inte kunnat verkstÀllas.25 UtlÀnningen Àr skyldig att medverka till att skaffa nödvÀndiga resedokument, vilket normalt förutsÀtter att hans eller hennes identitet Àr tillfredsstÀllande utredd. Skyldigheten att medverka innefattar Àven ett krav pÄ att utlÀnningen i sÄ stor utstrÀckning som möjligt ska delta aktivt i arbetet med att faststÀlla sin identitet. En av- eller utvisad person som visserligen inte hÄller sig gömd eller pÄ annat sÀtt undviker kontakt i samarbetet med de verkstÀllande myndigheterna men som annars förhÄller sig passiv uppfyller dÀrför inte kravet pÄ medverkan.26 Migrationsöverdomstolens praxis har
21SOU 1972:84 s. 80.
22Prop. 1975/76:18 s.
23Prop. 1988/89:86 s. 117 och 204.
24Prop. 1979/80:96 s. 109 samt UtlÀnningsnÀmndens avgöranden den 29 september 1992 (UN
25MIG 2007:46.
26MIG 2009:13.
72
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
medfört att uppehÄllstillstÄnd efter preskription i dag endast beviljas i undantagsfall.27
5.3.2Preskriptionstiden bör inte avskaffas helt
Utredningens bedömning: De skÀl som föranledde att regler om preskription av avlÀgsnandebeslut infördes Àr inte lÀngre aktuella. Den nuvarande regleringen i 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen gör dock att det fortfarande finns behov av att avlÀgsnandebeslut som har verkstÀllts upphör att gÀlla vid nÄgon tidpunkt. Detta pÄ grund av de begrÀnsade möjligheterna att bevilja uppehÄllstillstÄnd för den som befinner sig i landet nÀr det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Utredningen bedömer dÀrför att preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut inte bör avskaffas helt.
Preskriptionstiden har historiskt haft funktionen att sÀkerstÀlla att utlÀnningar inte tvingas leva i Sverige under alltför lÄnga perioder med hot om utvisning. Detta har kombinerats med en tidigare presumtion för att uppehÄllstillstÄnd ska beviljas efter att ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats, om avlÀgsnandebeslutet inte kunnat verkstÀllas trots att utlÀnningen medverkat till verkstÀlligheten.
Att den som fÄr skyddsskÀl under tid med gÀllande avlÀgsnandebeslut inte riskerar att utvisas frÄn Sverige sÀkerstÀlls i dag genom att uppehÄllstillstÄnd kan beviljas pÄ grund av hinder mot verkstÀlligheten eller att ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd kan beviljas. Utredningen föreslÄr ocksÄ i avsnitt 5.7.2 en möjlighet att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut om ett uppehÄllstillstÄnd skulle beviljas pÄ grund av skyddsskÀl. Det finns dÀrför inte behov av att avlÀgsnandebeslut preskriberas vid nÄgon tidpunkt för att sÀkerstÀlla att den som har skyddsskÀl inte riskerar att utvisas frÄn Sverige.
Som framgÄr av avsnitt 5.3.1 finns det inte lÀngre nÄgon presumtion för att uppehÄllstillstÄnd ska beviljas efter att ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats. En sÄdan presumtion framstÄr ocksÄ som olÀmplig. En presumtion för att uppehÄllstillstÄnd ska beviljas efter att ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats kan uppfattas som att det gÄr att fÄ uppehÄllstillstÄnd i Sverige bara man kan vara kvar i landet
27Se SOU 2017 :84 s. 326 f. Detta bekrÀftas Àven av Migrationsverket.
73
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
tillrÀckligt lÀnge. Det leder till att legitimiteten i utlÀnningslagstiftningen kan ifrÄgasÀttas. Det Àr inte heller en önskvÀrd utveckling, eftersom den som lever i Sverige utan att ha rÀtt att vistas hÀr lever i stor utsatthet. Om ett avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att en utlÀnning medverkar till verkstÀlligheten bör detta dÀrför snarare hanteras inom ramen för en prövning av om uppehÄllstillstÄnd ska beviljas pÄ verkstÀllighetsstadiet.
De tidigare argumenten för införandet av en ordning dÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas gör sig dÀrför inte lÀngre lika starkt gÀllande. Det kan mot denna bakgrund ifrÄgasÀttas om det överhuvudtaget finns behov av att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. Om preskriptionstiden skulle avskaffas skulle ett avlÀgsnandebeslut vara gÀllande för all framtid, Àven om utlÀnningen skulle lÀmna Sverige eller SchengenomrÄdet. Det betyder ocksÄ att ett Äterreseförbud aldrig skulle riskera att förkortas pÄ grund av att avlÀgsnandebeslutet upphört att gÀlla. Skulle utlÀnningen ÄtervÀnda till Sverige efter att ett Äterreseförbud löpt ut eller upphÀvts, skulle avlÀgsnandebeslutet kunna verkstÀllas pÄ nytt under de förutsÀttningar som följer av 12 kap. 23 § utlÀnningslagen. Dessutom blir en utlÀnning som inte lÀmnar Sverige i princip hÀnvisad till en prövning av om det finns hinder mot verkstÀlligheten vad gÀller rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. Allt detta Àr fördelar i förhÄllande till dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas. Ska preskriptionstiden avskaffas helt behöver man endast upphÀva första stycket i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen.
Enligt utredningens bedömning finns det dock fortfarande ett behov av att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas vid nÄgon tidpunkt. Det gÀller sÀrskilt efter att ett avlÀgsnandebeslut har verkstÀllts. De förhÄllanden som har föranlett avlÀgsnandebeslutet kan efter en lÀngre vistelse utanför Sverige ha förÀndrats pÄ ett sÄdant sÀtt att det inte lÀngre Àr ÀndamÄlsenligt att lÄta avlÀgsnandebeslutet fortsÀtta gÀlla. SÄdana nya omstÀndigheter skulle visserligen kunna hanteras inom ramen för regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Det framstÄr dock som mindre lÀmpligt i de fall som utlÀnningen lÀmnat landet och vistats under en lÀngre period utomlands under vilken omstÀndigheterna kan ha förÀndrats pÄ ett genomgripande sÀtt. Det kan dÄ vara enklare att hantera dessa eventuella nya grunder för uppehÄllstillstÄnd inom ramen för en ny grundprövning.
Om ett avlÀgsnandebeslut aldrig ska preskriberas sÄ skulle det dessutom behöva göras en översyn av bestÀmmelserna i 5 kap. 18 §
74
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
utlÀnningslagen, om i vilka fall en ansökan om uppehÄllstillstÄnd som görs inifrÄn landet kan prövas. Det kan annars uppstÄ besvÀrliga situationer, till exempel för den som blivit utvisad frÄn Sverige som barn och dÀrefter, i vuxen Älder, fÄr tillstÄnd för studier, arbete eller nÀringsverksamhet hÀr. I samband med en ansökan om förlÀngning av ett sÄdant tillstÄnd kan ett Ànnu gÀllande avlÀgsnandebeslut medföra att ansökan avslÄs till följd av regleringen i 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen, om ansökan lÀmnas in efter att det tidigare uppehÄllstillstÄndet löpt ut. En översyn av denna bestÀmmelse ryms dock inte inom den hÀr utredningens uppdrag. Ett annat sÀtt att lösa denna problematik skulle kunna vara att införa mer generösa möjligheter att upphÀva ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Ett avlÀgsnandebeslut skulle till exempel kunna upphÀvas nÀr uppehÄllstillstÄnd beviljas, oavsett grunden för uppehÄllstillstÄndet. Detta skulle dock innebÀra att det blir möjligt att pÄ nytt ansöka om uppehÄllstillstÄnd och fÄ en fullstÀndig prövning av bÄde skyddsskÀl och andra skÀl för uppehÄllstillstÄnd nÀr det beviljade uppehÄllstillstÄndet har löpt ut. Dessutom kommer det att vara möjligt att fÄ en ansökan om statusförklaring med stöd av 4 kap. 3 c § utlÀnningslagen prövad under tiden med gÀllande uppehÄllstillstÄnd utan att nÄgot nytt har intrÀffat. En av anledningarna till att reglerna om preskription behöver förÀndras Àr att resurserna för prövning av asylansökningar under tiden som utlÀnningen Àr kvar i Sverige ska koncentreras till de fall dÀr det intrÀffat nya omstÀndigheter. Om avlÀgsnandebeslut kan upphÀvas i en större omfattning redan under vistelsen i Sverige, utan att utlÀnningen beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl, motverkas detta syfte. En sÄdan lösning Àr dÀrför inte lÀmplig.
Det Àr vidare inte rimligt att ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol aldrig preskriberas, samtidigt som ett beslut om utvisning pÄ grund av brott upphör att gÀlla nÀr tiden för ett Äterreseförbud löper ut. En sÄdan skillnad nÀr det gÀller hur lÀnge ett avlÀgsnandebeslut gÀller, beroende pÄ varför beslutet har fattats, Àr svÄr att motivera. Ska preskriptionstiden avskaffas helt bör det gÀlla för samtliga avlÀgsnandebeslut. En översyn av frÄgan om nÀr ett beslut om utvisning pÄ grund av brott preskriberas ryms dock inte inom ramen för utredningens direktiv.
Utredningens samlade bedömning Àr dÀrför att det Àr lÀmpligt att ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol preskriberas en period efter att utlÀnningen har lÀmnat landet. Det
75
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
kan ocksÄ medföra fördelar ur ett ÄtervÀndandeperspektiv. Att avlÀgsnandebeslutet kommer att preskriberas en period efter att utlÀnningen har lÀmnat landet kan anvÀndas som sÀtt att motivera utlÀnningen att följa avlÀgsnandebeslutet och lÀmna landet. Utredningen föreslÄr dÀrför inte att preskriptionstiden helt ska avskaffas.
5.4Utformningen av en förÀndrad reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas
5.4.1UtgÄngspunkter för regleringen
Utredningens bedömning: En ny reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas bör vara utformad pÄ ett sÀtt som gör att rÀtten till uppehÄllstillstÄnd för den som inte lÀmnar landet endast kan prövas nÀr det finns behov av det. Regleringen bör ocksÄ utformas pÄ ett sÀtt som medför att Äterreseförbud inte riskerar att förkortas av att ett avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla.
Ett avlÀgsnandebeslut bör dÀrför inte upphöra att gÀlla innan utlÀnningen har följt avlÀgsnandebeslutet. En sÄdan reglering bedöms öka incitamenten att följa avlÀgsnandebeslutet.
Utredningen har ovan i avsnitt 5.2.3 konstaterat att det finns behov av att Àndra regleringen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas. I avsnitt 5.3.2 har utredningen bedömt att preskriptionstiden inte helt ska avskaffas. FrÄgan Àr dÄ hur en ny preskriptionsreglering bör se ut.
MÄlen för en reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas
MÄlet Àr att en ny reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas ska vara utformad pÄ ett sÀtt som inte skapar incitament att hÄlla sig kvar i Sverige med gÀllande avlÀgsnandebeslut. Det betyder att möjligheten till en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd under vistelsen i Sverige bör vara förbehÄllen de situationer som tÀcks av regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder samt de övriga situationer dÀr det bedömts vara rimligt att en prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd fÄr ske, trots att det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Dessutom bör inte lagstiftningen med-
76
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
föra att Äterreseförbuds giltighet förkortas av att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. Lagstiftningen bör inte heller leda till att arbetet med att verkstÀlla avlÀgsnandebeslut behöver avbrytas i onödan under vistelsen i Sverige.
Ett avlÀgsnandebeslut bör preskriberas först efter att utlÀnningen har följt beslutet
För att uppnÄ mÄlen för en ny preskriptionsreglering krÀvs att ett avlÀgsnandebeslut inte upphör att gÀlla förrÀn en tid efter att utlÀnningen har följt avlÀgsnandebeslutet och inte som nu en tid efter att det fÄtt laga kraft.
Det finns flera fördelar med att ett avlÀgsnandebeslut inte kan upphöra att gÀlla förrÀn utlÀnningen har följt beslutet. DÄ försvinner incitamentet att stanna i Sverige för att pÄ nytt fÄ en fullstÀndig prövning av sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd eller för att förkorta giltighetstiden pÄ ett Äterreseförbud. UtlÀnningen kommer att vara hÀnvisad till att fÄ sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd prövad genom bestÀmmelserna om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder under tiden som han eller hon Àr kvar i Sverige. Dessutom kommer ett meddelat Äterreseförbud alltid att kunna löpa ut innan det upphör att gÀlla. Att avlÀgsnandebeslut inte upphör att gÀlla under vistelsen i Sverige sÀnder en tydlig signal om att beslut som fattas av svenska myndigheter ska följas. En sÄdan reglering bör dÀrför ocksÄ öka incitamenten att följa ett meddelat avlÀgsnandebeslut.
En reglering dÀr avlÀgsnandebeslut kan preskriberas först efter att utlÀnningen har följt beslutet bör vidare minska risken för att en utlÀnning reser till en annan
Om avlÀgsnandebeslut inte preskriberas under vistelsen i Sverige uppnÄs ökad effektivitet pÄ sÄ vis att avlÀgsnandebeslutet blir verkstÀllbart under lÀngre perioder. à tervÀndandearbetet behöver alltsÄ inte avbrytas pÄ grund av preskription under vistelsen i Sverige.
En ordning dÀr avlÀgsnandebeslut inte preskriberas förrÀn utlÀnningen har följt beslutet avhjÀlper med andra ord de negativa effekter som konstaterades i samband med 2022 Ärs SchengenutvÀrdering av
77
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
Sverige. En reglering dÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas vid nÄgon tidpunkt efter verkstÀllighet bedöms inte medföra effekter som liknar dem som pÄpekats i SchengenutvÀrderingen. DÀremot sÀkerstÀlls att avlÀgsnandebeslutet i sig inte medför oskÀliga konsekvenser för den som följer avlÀgsnandebeslutet och dÀrefter ansöker om och beviljas uppehÄllstillstÄnd i Sverige.
En konsekvens av att preskriptionstiden börjar löpa i samband med att utlÀnningen följt avlÀgsnandebeslutet Àr att preskriptionstiden kan börja löpa redan innan avlÀgsnandebeslutet har fÄtt laga kraft. Det kan till exempel ske om utlÀnningen reser ut till ett tredje land efter att avlÀgsnandebeslutet har fattats men innan utlÀnningen har delgivits beslutet. Normalt sett krÀvs att beslut av förvaltningsmyndigheter fÄr laga kraft innan de kan verkstÀllas. Det Àr i utlÀnningslagen sÀrskilt reglerat i vilka situationer som ett avlÀgsnandebeslut fÄr verkstÀllas innan det har fÄtt laga kraft.28 Denna reglering riktar sig dock mot myndigheterna. Det finns inget hinder mot att en utlÀnning sjÀlv, redan innan ett beslut har fÄtt laga kraft, vÀljer att lÀmna landet. Migrationsverket fÄr per automatik kÀnnedom om en sÄdan utresa via SIS frÄn Polismyndigheten. Uppgiften sparas hos Migrationsverket.
Vad gÀller Äterreseförbud har i tidigare förarbeten gjorts bedömningen att ett beslut om Äterreseförbud bÄde kan börja löpa och registreras i SIS, Àven om det inte har fÄtt laga kraft.29 Ett löpande Äterreseförbud har kÀnnbara konsekvenser för den enskilde. Att preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut kan börja löpa redan innan beslutet har fÄtt laga kraft innebÀr i sig inga negativa konsekvenser för utlÀnningen. Snarare Àr det positivt för utlÀnningen att preskriptionstiden löper.
En preskriptionstid som börjar löpa innan ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft kan dock innebÀra vissa negativa konsekvenser för de verkstÀllande myndigheterna. Har avlÀgsnandebeslutet inte fÄtt laga kraft kan de verkstÀllande myndigheterna som huvudregel inte vidta ÄtgÀrder för att verkstÀlla avlÀgsnandebeslutet. Om en utlÀnning som har ett avlÀgsnandebeslut som inte har fÄtt laga kraft ÄtervÀnder till Sverige kan myndigheterna dÀrför inte verkstÀlla beslutet förrÀn det har fÄtt laga kraft, om det inte Àr ett beslut som fÄr verkstÀllas trots att det inte har fÄtt laga kraft. Denna situation kan upp-
2812 kap. 6 och 7 §§ utlÀnningslagen.
29Prop. 2020/21:222 s. 52 f.
78
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
stÄ redan i dag och pÄverkas inte av en Àndrad preskriptionsreglering. Det som dÀremot kan pÄverkas Àr att avlÀgsnandebeslutet kan upphöra att gÀlla kort inpÄ att det har fÄtt laga kraft, om utlÀnningen underrÀttas om beslutet nÀr mycket kort tid ÄterstÄr innan avlÀgsnandebeslutet preskriberas. Med dagens regelverk skulle i den situationen preskriptionstiden i stÀllet börja löpa. Det finns dock ingenting som hindrar myndigheterna frÄn att fatta ett nytt avlÀgsnandebeslut nÀr det tidigare beslutet har upphört att gÀlla.
En annan konsekvens Àr att det inte börjar löpa nÄgon tidsfrist för frivillig avresa om utlÀnningen skulle resa ut innan avlÀgsnandebeslutet har fÄtt laga kraft. En tidsfrist för frivillig avresa kan dock börja löpa om utlÀnningen dÀrefter ÄtervÀnder till Sverige och underrÀttas om avlÀgsnandebeslutet. Om utlÀnningen inte följer avlÀgsnandebeslutet ska ett Äterreseförbud meddelas. Eftersom preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslutet dÄ redan löper riskerar man att hamna i en situation dÀr avlÀgsnandebeslutet preskriberas innan Äterreseförbudet har börjat löpa, om utlÀnningen inte lÀmnar landet. Att uppstÀlla ett krav pÄ att beslutet ska ha fÄtt laga kraft, utöver att utresa skett i enlighet med beslutet, för att preskriptionstiden ska börja löpa skulle kunna uppfattas som ett krav pÄ att utlÀnningen mÄste stanna kvar i landet i avvaktan pÄ laga kraft, vilket vore olyckligt. Skulle man i undantagsfall vara i situationen att avlÀgsnandebeslutet upphör att gÀlla innan ett Äterreseförbud kan meddelas finns inget som hindrar att myndigheterna meddelar ett nytt avlÀgsnandebeslut, om förutsÀttningarna för detta Àr uppfyllda. Skulle utlÀnningen ha pÄförts ett Äterreseförbud som har börjat löpa kommer dessutom, enligt utredningens förslag i avsnitt 5.4.4, avlÀgsnandebeslutet att preskriberas först nÀr Äterreseförbudet löper ut. Utredningens bedömning Àr dÀrför att de nackdelar som i undantagsfall kan finnas med att ett avlÀgsnandebeslut kan upphöra att gÀlla innan det har fÄtt laga kraft inte Àr sÄdana att de i sig övervÀger de fördelar som denna konstruktion har.
79
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
5.4.2Preskriptionstiden ska börja löpa vid tidpunkten dÄ utlÀnningen lÀmnar landet i enlighet med beslutet
Utredningens förslag: BestÀmmelsen i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen om nÀr avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla ska Àndras sÄ att preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol börjar löpa nÀr utlÀnningen lÀmnar landet i enlighet med beslutet om avlÀgsnande.
Ovan har utredningen beskrivit flera mÄl för en förÀndrad preskriptionsreglering samt konstaterat att för att en reglering ska uppfylla dessa mÄl krÀvs att ett avlÀgsnandebeslut inte upphör att gÀlla förrÀn utlÀnningen har följt beslutet.
Ett avlÀgsnandebeslut som har meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkstÀllas genom att utlÀnningen sÀnds till det land eller till nÄgot av de lÀnder som anges i beslutet. Ett beslut om avvisning som meddelas av Polismyndigheten ska verkstÀllas genom att utlÀnningen sÀnds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land frÄn vilket utlÀnningen kom till Sverige. Om verkstÀllighet inte ska ske till nÄgot av dessa lÀnder fÄr en utlÀnning i stÀllet sÀndas till ett land som utlÀnningen har anknytning till. En utlÀnning som ska avvisas eller utvisas fÄr dessutom alltid sÀndas till ett land som utlÀnningen visar att mottagande kan ske i.30
Utredningens förslag till förÀndrad preskriptionsreglering i
12 kap. 22 § utlÀnningslagen Àr att preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut ska börja löpa nÀr en utlÀnning lÀmnar landet i enlighet med beslutet. Det innebÀr att om utlÀnningen aldrig lÀmnar Sverige i enlighet med beslutet sÄ preskriberas inte avlÀgsnandebeslutet. Om utlÀnningen dÀremot följer avlÀgsnandebeslutet sÄ upphör det att gÀlla en tid efter att utlÀnningen lÀmnat landet i enlighet med beslutet. Att utlÀnningen ska ha lÀmnat landet i enlighet med beslutet betyder att det inte Àr tillrÀckligt att beslutet har verkstÀllts i den mening som avses i 12 kap. 21 § utlÀnningslagen för att preskriptionstiden ska börja löpa. Enligt 12 kap. 21 § utlÀnningslagen ska ett avlÀgsnandebeslut anses verkstÀllt om utlÀnningen har lÀmnat landet, vilket alltsÄ inte Àr detsamma som att lÀmna landet i enlighet med beslutet. Det Àr inte heller tillrÀckligt att utlÀnningen har gjort en utresa sÄ som
3012 kap. 4 § utlÀnningslagen.
80
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
det definieras i 1 kap. 6 § utlĂ€nningslagen, det vill sĂ€ga passerat ut över grĂ€nsen för svenskt territorium. Rekvisitet âi enlighet med beslutetâ Ă„terfinns i andra bestĂ€mmelser i utlĂ€nningslagen.31 Den vĂ€gledning som finns kring tillĂ€mpningen av dessa bestĂ€mmelser Ă€r av betydelse Ă€ven för utredningens förslag. För att utlĂ€nningen ska anses ha lĂ€mnat landet i enlighet med beslutet krĂ€vs att han eller hon reser till det land som angetts i avlĂ€gsnandebeslutet. Ăven om utlĂ€nningen reser till ett annat tredjeland Ă€n det som sĂ€rskilt pekas ut i beslutet bör utlĂ€nningen anses ha följt beslutet. Om utlĂ€nningen i stĂ€llet för att resa till det land som anges i beslutet reser till en annan
Det kan finnas svÄrigheter i att avgöra nÀr preskriptionstiden börjar löpa. Det Àr utlÀnningen som har bevisbördan för sitt pÄstÄende att han eller hon har följt avlÀgsnandebeslutet och att preskriptionstiden dÀrmed har börjat löpa. Kan han eller hon inte visa att sÄ Àr fallet blir konsekvensen att preskriptionstiden inte börjar löpa. Det bör skapa motiv till att resa ut frÄn SchengenomrÄdet pÄ ett sÀtt som registreras i SIS vilket underlÀttar bedömningen.
Konstruktionen skulle kunna innebÀra att preskriptionstiden och ett Äterreseförbud i vissa situationer börjar löpa vid olika tidpunkter. Ett Äterreseförbud kan börja löpa redan nÀr utlÀnningen lÀmnar territoriet för de medlemsstater som tillÀmpar ÄtervÀndandedirektivet (se avsnitt 6.2.4). Preskriptionstiden börjar Ä andra sidan att löpa först nÀr utlÀnningen reser till ett tredjeland dÀr han eller hon tas emot eller, om beslutet ska verkstÀllas till en annan
31Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehÄlla en tidsfrist inom vilken utlÀnningen frivilligt ska lÀmna landet i enlighet med beslutet (8 kap. 21 § första stycket utlÀnningslagen). Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehÄller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlÀnningen lÀmna landet i enlighet med beslutet senast nÀr tidsfristen löper ut (12 kap. 15 § andra stycket utlÀnningslagen). Om utlÀnningen inte har lÀmnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning nÀr en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett Äterreseförbud (12 kap. 15 a § utlÀnningslagen).
32Prop. 2016/17:61 s. 25 och 37.
81
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
land som inte tillÀmpar ÄtervÀndandedirektivet, oavsett om han eller hon tas emot dÀr. De fördelar som finns med att konstruktionen pÄ preskriptionstiden i sig uppmuntrar till att följa avlÀgsnandebeslutet gÄr dÄ förlorade. En sÄdan lösning föreslÄs dÀrför inte.
5.4.3Preskriptionstiden ska som huvudregel vara fem Ă„r
Utredningens förslag: Ett avlÀgsnandebeslut ska preskriberas fem Är frÄn det att en utlÀnning lÀmnat landet i enlighet med beslutet om avlÀgsnande. Detta ska regleras i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen.
I nulÀget preskriberas ett avlÀgsnandebeslut fyra Är frÄn det att det fÄtt laga kraft. Utredningen föreslÄr nu att preskriptionstiden ska börja löpa först dÄ utlÀnningen lÀmnat landet i enlighet med beslutet. FrÄgan Àr dÄ hur lÄng preskriptionstiden bör vara frÄn denna tidpunkt. Utredningens förslag till Àndrad preskriptionsreglering innebÀr i sig en evig preskriptionstid för den som inte följer ett meddelat avlÀgsnandebeslut. Det behövs dÀrför inte en mycket lÄng preskriptionstid i syfte att minska incitamenten att hÄlla sig kvar i Sverige för att fÄ en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. En förlÀngning av preskriptionstiden skulle dÀremot medföra att ett avlÀgsnandebeslut kan verkstÀllas pÄ nytt under en lÀngre period. Detta mÄste vÀgas mot att Àven den som har ett gÀllande avlÀgsnandebeslut kan ansöka om och beviljas uppehÄllstillstÄnd i Sverige om en sÄdan ansökan görs före inresan. Att ett avlÀgsnandebeslut gÀller under lÄnga perioder kan innebÀra nackdelar framför allt vid ansökan om en förlÀngning av ett beviljat uppehÄllstillstÄnd och som tidigare konstaterats bör inte preskriptionstiden avskaffas helt.
NÀr det gÀller lÀngden pÄ preskriptionstiden bör man ocksÄ beakta vad som gÀller för den som utvisas pÄ grund av brott. Ett beslut om utvisning pÄ grund av brott som har meddelats av allmÀn domstol preskriberas nÀr tiden för ett Äterreseförbud har gÄtt ut. Ett Äterreseförbud som meddelas vid utvisning pÄ grund av brott Àr som regel fem eller tio Är eller utan tidsbegrÀnsning.33 Preskriptionstiden för den som ska avvisas eller utvisas pÄ grund av att denne saknar rÀtt att vistas i landet bör enligt utredningen inte vara lÀngre Àn den som
338 a kap. 11 § utlÀnningslagen.
82
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
gÀller för brottsutvisade. Preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol bör dÀrför inte vara lÀngre Àn tio Är.
Preskriptionstiden bör med detta resonemang alltsÄ kunna bestÀmmas till en period om mellan fyra och tio Är. Detta bör regleras i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen. Enligt utredningen skulle en lÀmplig avvÀgning kunna vara att ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol som huvudregel ska preskriberas fem Är frÄn det att en utlÀnning har lÀmnat landet i enlighet med beslutet. Preskriptionstiden blir dÄ nÄgot lÀngre Àn i dag samtidigt som preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut som inte meddelas av allmÀn domstol som regel inte blir lÀngre Àn för de beslut som meddelas vid utvisning pÄ grund av brott.
5.4.4Preskriptionstiden ska förlÀngas nÀr ett Äterreseförbud löper
Utredningens förslag: Om det finns ett Äterreseförbud som löper nÀr fem Är har gÄtt frÄn att utlÀnningen lÀmnat landet i enlighet med avlÀgsnandebeslutet, preskriberas avlÀgsnandebeslutet först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Detta ska regleras i ett nytt andra stycke i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen.
Om ett avlĂ€gsnandebeslut har förenats med ett Ă„terreseförbud kan det uppstĂ„ situationer dĂ€r ett Ă„terreseförbud löper vid tidpunkten dĂ„ preskription annars skulle ha intrĂ€tt. Eftersom ett Ă„terreseförbud normalt sett börjar löpa samtidigt som preskriptionstiden â det vill sĂ€ga först i samband med att beslutet verkstĂ€lls â gĂ€ller det framför allt de situationer dĂ€r utlĂ€nningen har meddelats ett Ă„terreseförbud som Ă€r lĂ€ngre Ă€n fem Ă„r. Det Ă€r, som utredningen tidigare konstaterat, inte lĂ€mpligt att rĂ€ttsverkningarna av ett Ă„terreseförbud upphör pĂ„ grund av att avlĂ€gsnandebeslutet preskriberas. Om ett Ă„terreseförbud löper nĂ€r preskription annars skulle ha intrĂ€tt ska avlĂ€gsnandebeslutet dĂ€rför preskriberas först nĂ€r tiden för Ă„terreseförbudet löper ut. Detta bör regleras i ett nytt andra stycke i 12 kap. 22 § utlĂ€nningslagen. Uttrycken löper och löper ut i har valts för att korrespondera med terminologin i utredningens förslag till ny 12 kap. 15 b § utlĂ€n-
83
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
ningslagen (se avsnitt 6.2.4). Eftersom varken preskriptionstiden eller ett Äterreseförbud börjar löpa förrÀn utlÀnningen lÀmnar landet saknas ÀndÄ incitament för nÄgon att invÀnta preskription i Sverige för att pÄ sÄ vis undkomma rÀttsverkningarna av ett Äterreseförbud.
5.5Alternativa utformningar av en förÀndrad preskriptionsreglering
Utredningen har i avsnitt 5.3.2 konstaterat att det inte Àr lÀmpligt att helt avskaffa preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut och har i avsnitt 5.4 föreslagit en ny utformning av bestÀmmelsen om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas. Utredningen har dÀrutöver övervÀgt flera andra alternativ för att Ästadkomma en förÀndrad preskriptionsreglering. I vissa fall har utredningen pÄ ett tidigt stadium konstaterat att dessa utformningar inte Àr lÀmpliga. I andra fall har utredningen gjort mer ingÄende övervÀganden men funnit att den lösning som utredningen föreslÄr i avsnitt 5.4 Àr lÀmpligare. I detta avsnitt redogör utredningen för de alternativa lösningar att Ästadkomma en Àndrad preskriptionsreglering som utredningen har identifierat samt för- och nackdelar med dessa.
5.5.1En förlÀngd preskriptionstid
Det första alternativet som utredningen övervÀgt Àr att förlÀnga den nuvarande preskriptionstiden i 12 kap. 22 § utlÀnningslagen.
LÀngden pÄ en förlÀngd preskriptionstid
Ett avlÀgsnandebeslut preskriberas i dag fyra Är frÄn det att det fÄtt laga kraft. Det förekommer att personer med gÀllande avlÀgsnandebeslut stannar i Sverige under lÄnga perioder. För att en lÀngre preskriptionstid ska fÄ nÄgon effekt, sÄvÀl för effektiviteten som för incitamenten att ÄtervÀnda, bör förlÀngningen inte vara alltför kort. Ska en preskriptionstid behÄllas bör den dock inte vara sÄ lÄng att den i praktiken avskaffas. Enligt utredningens bedömning vore en preskriptionstid om tio Är frÄn det att beslutet fÄtt laga kraft tillrÀckligt lÄng för att innebÀra ett effektivare utnyttjande av resurserna
84
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
för prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd och för verkstÀllighet av avlÀgsnandebeslut, samtidigt som ett avlÀgsnandebeslut vid nÄgon tidpunkt upphör att gÀlla.
Utformningen av en förlÀngd preskriptionstid
Som utredningen konstaterat tidigare innebÀr den nuvarande regleringen om preskription av avlÀgsnandebeslut flera oönskade konsekvenser, till exempel att ett Äterreseförbud kan förkortas av att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. Det Àr dÀrför inte lÀmpligt att enbart förlÀnga preskriptionstiden, utan man mÄste i sÄdana fall ocksÄ förÀndra utformningen av 12 kap. 22 § utlÀnningslagen.
Utformningen av 12 kap. 22 § utlÀnningslagen behandlades i departementspromemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS). I promemorian konstaterades att den nuvarande utformningen av 12 kap. 22 § utlÀnningslagen innebÀr att preskriptionstiden bara blir lÀngre Àn fyra Är nÀr utlÀnningen har meddelats ett Äterreseförbud med lÀngre giltighetstid Àn fyra Är. En tredjelandsmedborgare som ska utvisas med ett tvÄÄrigt eller treÄrigt Äterreseförbud, men som verkstÀlls först efter tre Är, kommer endast fÄ ett Ärs Äterreseförbud.34
Följande utformning av 12 kap. 22 § utlÀnningslagen föreslogs i promemorian: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol upphör att gÀlla fyra Är frÄn det att beslutet har fÄtt laga kraft. Om beslutet vid den tidpunkten Àr förenat med ett Äterreseförbud som löper, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut.35
I remissvaren framförde Polismyndigheten bland annat att det var oklart om förslaget omhĂ€ndertog problematiken fullt ut. Om en person hĂ„ller sig undan verkstĂ€llighet av avlĂ€gsnandebeslutet fram till preskription kommer det inte att finnas nĂ„got Ă„terreseförbud att registrera i SIS om utlĂ€nningen först dĂ€refter lĂ€mnar landet. En person med Ă„terreseförbud kan dĂ€rmed undkomma rĂ€ttsverkningarna av Ă„terreseförbudet.36 Ăven Migrationsverket framförde att utformningen av bestĂ€mmelsen fick denna konsekvens och konstaterade att
34Ds 2019:27 s.
35Ds 2019:27 s. 29 och
36Polismyndighetens remissyttrande den 28 februari 2020 (dnr A637.010/2019) över Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS) (Ds 2019:27), s. 6.
85
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
det av utlÀnningen kunde uppfattas som ett bÀttre val att stanna i Sverige hela preskriptionstiden, sÀrskilt om den nÀrmar sig, framför att lÀmna landet innan preskription.37 Förslaget i promemorian har inte genomförts.
En Àndrad utformning av 12 kap. 22 § första och andra stycket utlÀnningslagen
Om man skulle vÀlja att Àndra 12 kap. 22 § utlÀnningslagen för att Ästadkomma en lÀngre preskriptionstid skulle de tvÄ första styckena i bestÀmmelsen kunna utformas pÄ följande sÀtt.
Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol upphör att gÀlla tio Är frÄn det att beslutet fick laga kraft. Om beslutet Àr förenat med ett Äterreseförbud med lÀngre giltighetstid upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Om ett beslut om avvisning eller utvisning Àr förenat med ett Äterreseförbud som löper vid tidpunkten dÄ beslutet skulle ha upphört att gÀlla enligt första stycket, upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Avsikten Àr att en sÄdan utformning av 12 kap. 22 § utlÀnningslagen ska leda till att preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut som huvudregel blir tio Är frÄn det att beslutet fick laga kraft. FrÄn detta finns tvÄ undantag.
Det första undantaget Àr att preskriptionstiden blir lÀngre Àn tio Är om utlÀnningen har meddelats ett Äterreseförbud som Àr lÀngre Àn tio Är. I ett sÄdant fall löper preskriptionstiden ut först nÀr Äterreseförbudet löper ut.
Det andra undantaget Àr att preskriptionstiden blir lÀngre Àn tio Är om ett Äterreseförbud har börjat löpa och inte har löpt ut nÀr det har gÄtt tio Är frÄn det att avlÀgsnandebeslutet fick laga kraft. I ett sÄdant fall intrÀder preskription nÀr Äterreseförbudet har löpt ut.
37Migrationsverkets remissyttrande den 2 mars 2020 (dnr
86
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
För- och nackdelar med en förlÀngd preskriptionstid
En tioÄrig preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄr laga kraft bedöms öka incitamenten att följa ett avlÀgsnandebeslut, i vart fall inledningsvis. NÀr tidpunkten dÄ avlÀgsnandebeslutet ska upphöra att gÀlla nÀrmar sig ökar dock incitamenten att hÄlla sig undan verkstÀllighet för att undkomma rÀttsverkningarna av avlÀgsnandebeslutet och dÀrmed eventuellt sammanhÀngande Äterreseförbud och för att pÄ nytt kunna ansöka om uppehÄllstillstÄnd.
En tioÄrig preskriptionstid innebÀr lÀngre perioder mellan det att man fÄr tillgÄng till en fullstÀndig prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd, vilket förvÀntas leda till ett effektivare utnyttjande av resurser Àn med nuvarande lagstiftning. AvlÀgsnandebeslut blir ocksÄ verkstÀllbara under lÀngre perioder.
En förlĂ€ngd preskriptionstid med denna utformning innebĂ€r ocksĂ„ att ett Ă„terreseförbud som har börjat löpa inte riskerar att förkortas av att avlĂ€gsnandebeslutet upphör att gĂ€lla. Ă terreseförbud som inte har börjat löpa och som Ă€r kortare Ă€n tio Ă„r â det vill sĂ€ga den stora majoriteten av de Ă„terreseförbud som meddelas â kommer dock att upphöra att gĂ€lla i samband med att avlĂ€gsnandebeslutet preskriberas. Som utredningen konstaterat ovan kan det, sĂ€rskilt nĂ€r tidpunkten för preskription nĂ€rmar sig, göra att det framstĂ„r som mer fördelaktigt att stanna kvar i Sverige och invĂ€nta att avlĂ€gsnandebeslutet preskriberas Ă€n att följa beslutet.
Utformningen av bestÀmmelsen kan ocksÄ innebÀra tillÀmpningssvÄrigheter. Det kan vara svÄrt bÄde för myndigheterna och för utlÀnningen att avgöra om ett avlÀgsnandebeslut har upphört att gÀlla eller om nÄgot av undantagen som förlÀnger preskriptionstiden Àr tillÀmpliga.
Sammanfattningsvis Àr utredningens bedömning att det finns flera nackdelar Àn fördelar med en förlÀngd preskriptionstid som löper frÄn det att ett avlÀgsnandebeslut fÄtt laga kraft. Utredningen har dÀrför valt att inte föreslÄ en sÄdan preskriptionsreglering.
87
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
5.5.2Ăvriga alternativa utformningar
Preskription i samband med utresa
Ytterligare en alternativ utformning som utredningen övervÀgt Àr att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas i samband med att en utlÀnning reser ut frÄn
En sÄdan lösning skulle innebÀra att ett eventuellt Äterreseförbud upphör att gÀlla i samband med att avlÀgsnandebeslutet verkstÀlldes. Dessutom förloras de effektivitetsvinster som finns med att ett avlÀgsnandebeslut kan verkstÀllas pÄ nytt utan att ett nytt avlÀgsnandebeslut behöver fattas om utlÀnningen skulle ÄtervÀnda till Sverige utan att ha rÀtt att vistas hÀr. En ordning dÀr ett avlÀgsnandebeslut preskriberas vid utresa frÄn medlemsstaternas territorium framstÄr dÀrför redan av dessa anledningar inte som en lÀmplig lösning.
Preskription i samband med att ett Äterreseförbud löper ut
En annan alternativ utformning vore att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas i samband med att ett Äterreseförbud löper ut. Denna utformning har likheter med det förslag till förÀndrad preskriptionsreglering som utredningen lÀmnar. En sÄdan utformning vore lagtekniskt enkel och förhÄllandevis lÀtt att tillÀmpa. En nackdel Àr dÀremot att den inte kommer att innebÀra en förlÀngd preskriptionstid i alla fall. I majoriteten av fallen Àr ett Äterreseförbud ett eller tvÄ Är. Det innebÀr en mycket kort preskriptionstid för den som följer sitt avlÀgsnandebeslut. Denna utformning har dÀrför samma nackdelar som lösningen ovan, det vill sÀga att man förlorar de effektivitetsvinster som finns i att ett avlÀgsnandebeslut kan verkstÀllas pÄ nytt utan att ett nytt beslut behöver fattas om utlÀnningen skulle ÄtervÀnda till Sverige utan att ha rÀtt att vistas hÀr. En sÄdan utformning gör det ocksÄ möjligt att söka asyl i Sverige pÄ nytt efter en mycket kort tid.
En annan nackdel Àr att det inte Àr i alla fall som ett Äterreseförbud meddelas. BestÀmmelsen skulle dÀrför behöva kompletteras med en lösning för den grupp som inte har ett Äterreseförbud. Preskriptionstiden för denna grupp skulle kunna knytas till utresan eller till laga kraft. Som utredningen konstaterat ovan Àr det olÀmpligt att ett avlÀgsnandebeslut upphör att gÀlla redan vid utresan. Om preskriptions-
88
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
tiden i stÀllet knöts till laga kraft skulle preskriptionsregleringen inte uppfylla de mÄl som utredningen anser att en preskriptionsreglering bör uppfylla. Utredningen anser dÀrför inte heller att en sÄdan lösning vore lÀmplig.
5.6Kan förslaget om Àndrad preskriptionsreglering medföra oskÀliga konsekvenser?
Utredningens bedömning: Utredningens förslag om Àndrad preskriptionsreglering innebÀr inte oskÀliga konsekvenser för den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten. I en sÄdan situation kan uppehÄllstillstÄnd beviljas med stöd av 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § utlÀnningslagen.
Utredningen ska ocksÄ enligt direktiven ta stÀllning till om och hur det kan sÀkerstÀllas att utlÀnningar som medverkar till ett ÄtervÀndande inte drabbas pÄ ett oskÀligt sÀtt av utredningens förslag. Som tidigare konstaterats Àr en viktig utgÄngspunkt att ett avlÀgsnandebeslut ska verkstÀllas, samtidigt som det mÄste finnas tillrÀckligt utrymme för att kunna bevilja uppehÄllstillstÄnd i de fall ett avlÀgsnandebeslut inte kan eller fÄr verkstÀllas. Regelverket bör inte vara utformat pÄ ett sÀtt som skapar incitament att stanna i Sverige i syfte att skapa en rÀtt till uppehÄllstillstÄnd pÄ verkstÀllighetsstadiet. Möjligheten att bevilja uppehÄllstillstÄnd nÀr ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft regleras genom regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Utredningens utgÄngspunkt Àr att den nuvarande utformningen av detta regelverk Àr tillrÀcklig för att Sverige ska uppfylla sina internationella konventionsÄtaganden enligt till exempel FN:s flyktingkonvention38 och EKMR39.
Den frÄga som utredningen har att ta stÀllning till Àr om befintliga regler om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder Àr tillrÀckliga för att en förÀndrad preskriptionsregel inte ska innebÀra oskÀliga konsekvenser för den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten. Det rör
381951 Ärs konvention angÄende flyktingars rÀttsliga stÀllning.
39Den europeiska konventionen om skydd för de mÀnskliga rÀttigheterna och de grundlÀggande friheterna.
89
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
sig om utlÀnningar vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas pÄ grund av ett verkstÀllighetshinder som ligger utanför deras kontroll. SÄdana hinder kan ha mÄnga olika orsaker. Det kan vara ett hinder som bara finns i enstaka fall eller hinder som gÀller generellt för vissa lÀnder eller vissa grupper i vissa lÀnder. VerkstÀllighetshindret kan till exempel bero pÄ de praktiska förutsÀttningarna att genomföra en verkstÀllighet eller pÄ ett besked frÄn mottagarlandet om att en utlÀnning inte tas emot. Omfattningen av verkstÀllighetshindren kan variera över tid och vara beroende av andra staters stÀllningstaganden. Det Àr dÀrför inte möjligt att uppskatta hur vanligt det kan komma att bli att denna typ av verkstÀllighetshinder förekommer.
Genom 12 kap. 18 § utlÀnningslagen finns en möjlighet att bevilja uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av praktiska verkstÀllighetshinder i de fall det finns anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlÀnningen. En förutsÀttning för att uppehÄllstillstÄnd ska kunna beviljas pÄ grund av sÄdana praktiska verkstÀllighetshinder Àr att svÄrigheterna att verkstÀlla inte till nÄgon del beror pÄ den enskildes vÀgran att medverka.40
Det finns kritik mot att det Àr svÄrt att beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen, till exempel pÄ grund av att Migrationsverket stÀller upp ett alltför högt beviskrav dÄ det gÀller att visa att ett verkstÀllighetshinder föreligger. Beslut som fattas med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen Àr inte överklagbara. Det finns dÀrför anledning att kort beröra Migrationsverkets vÀgledning kring hur bestÀmmelsen tillÀmpas. Migrationsverket har i ett rÀttsligt stÀllningstagande gjort bedömningen att det mÄste vara styrkt att det finns nya omstÀndigheter som medför ett konkret hinder för att man ska kunna konstatera att det finns praktiska hinder för att verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut. UtgÄngspunkten i utlÀnningslagen Àr att tyngdpunkten i migrationsprocessen ska ligga i grundprövningen, vilket medför att bestÀmmelserna om verkstÀllighetshinder ska tillÀmpas restriktivt. Enligt Migrationsverkets bedömning kan dÀrmed bestÀmmelserna om verkstÀllighetshinder inte innehÄlla lÀgre beviskrav för verkstÀllighetshindret Àn det som finns i grundprövningen. I grundprövningen har Migrationsöverdomstolen faststÀllt att bevisningen mÄste visa att det finns ett konkret verkstÀllighetshinder.41 Migrationsverket bedömer i det rÀttsliga stÀllningstagandet att det kan vara styrkt
40Prop. 2004/05:170 s. 299.
41MIG 2008:38 och MIG 2010:6.
90
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
att det finns nya omstÀndigheter som medför ett konkret hinder till exempel om det finns ett besked frÄn det aktuella landets myndigheter om att utlÀnningen inte har rÀtt att ÄtervÀnda eller ny landinformation som visar att ett ÄtervÀndande Àr omöjligt. Migrationsverket konstaterar i sitt rÀttsliga stÀllningstagande att utlÀnningen fÄr beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen nÀr det finns anledning att anta att mottagarlandet pÄ grund av ett konkret hinder inte kommer att vara villigt att ta emot personen.42
Enligt utredningens mening Àr de svÄrigheter som kan finnas att visa att förutsÀttningarna för att bevilja ett uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder Àr uppfyllda inte i sig en oskÀlig konsekvens. Det Àr snarast en följd av att utlÀnningen har bevisbördan för sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd.
En förÀndrad preskriptionsregel innebÀr en förskjutning av prövningen frÄn en ny grundprövning till regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Förskjutningen av prövningen till verkstÀllighetshindersprövningen kommer att innebÀra att gruppen som kan komma att beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av regelverket över tid blir större. DÄ kommer ocksÄ sannolikt antalet personer som uppfyller kraven för att beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder med tiden att öka. Det innebÀr dock inte i sig att verkstÀllighetshindersprövningens funktion av att vara ett extraordinÀrt rÀttsmedel förtas.
Det finns ocksÄ kritik mot att det inte gÄr att överklaga Migrationsverkets beslut om uppehÄllstillstÄnd med stöd av paragrafen. Det ligger inte inom ramen för utredningens direktiv att se över möjligheterna att överklaga beslut med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen. Att beslut som fattas med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen inte kan överklagas Àr dock inte tillrÀckligt för att en Àndrad preskriptionsreglering ska anses innebÀra oskÀliga konsekvenser för den enskilde nÀr det inte gÄr att verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut trots att denne medverkar till verkstÀlligheten.
Det finns ocksÄ en möjlighet att bevilja uppehÄllstillstÄnd vid tidsbegrÀnsade verkstÀllighetshinder med stöd av 5 kap. 11 § utlÀnningslagen. BestÀmmelsen tar sikte pÄ fall dÄ det innan ett avlÀgsnandebeslut har fattats visar sig att ett sÄdant beslut inte skulle gÄ att
42Migrationsverkets rÀttsliga stÀllningstagande Praktiska verkstÀllighetshinder m.m., RS/048/2021 version 3.0.
91
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
verkstĂ€lla under viss tid.43 UppehĂ„llstillstĂ„nd kan ocksĂ„ beviljas med stöd av bestĂ€mmelsen om det vid en senare tidpunkt visar sig att verkstĂ€llighet inte kan ske.44 Migrationsöverdomstolen har framhĂ„llit bestĂ€mmelsen som ett exempel pĂ„ situationer dĂ€r uppehĂ„llstillstĂ„nd kan beviljas trots att det finns ett lagakraftvunnet avlĂ€gsnandebeslut.45 Ăven denna tillstĂ„ndsgrund ger dĂ€rför utrymme för att bevilja uppehĂ„llstillstĂ„nd till den vars avlĂ€gsnandebeslut under en övergĂ„ende period inte kan verkstĂ€llas trots att han eller hon medverkar till verkstĂ€lligheten.
Utredningens bedömning Àr dÀrför att nuvarande regelverk om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder ger tillrÀckligt utrymme för att bevilja uppehÄllstillstÄnd för den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten. Den förÀndrade preskriptionsregeln riskerar dÀrför inte att innebÀra oskÀliga konsekvenser för denna grupp.
5.7En möjlighet att upphÀva avlÀgsnandebeslut
5.7.1RÀttsliga utgÄngspunkter
Den svenska utlĂ€nningsrĂ€tten har under lĂ„ng tid varit uppbyggt kring att ett avlĂ€gsnandebeslut upphör att gĂ€lla antingen nĂ€r preskriptionstiden löpt ut eller nĂ€r permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd beviljats. Fram till 2016 var huvudregeln att ett uppehĂ„llstillstĂ„nd som beviljades med stöd av 5 kap. 1 § utlĂ€nningslagen efter att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § samma lag var permanent. Det förekom ocksĂ„ att uppehĂ„llstillstĂ„nd tidsbegrĂ€nsades.46 Ăven ett uppehĂ„llstillstĂ„nd som beviljades med stöd av 12 kap. 18 § utlĂ€nningslagen var som utgĂ„ngspunkt permanent. Om det endast fanns ett tillfĂ€lligt hinder mot verkstĂ€llighet fick dock ett tidsbegrĂ€nsat uppehĂ„llstillstĂ„nd beviljas.47
NÀr lagen med tillfÀlliga begrÀnsningar av möjligheten att fÄ uppehÄllstillstÄnd i Sverige trÀdde i kraft i juli 2016 inleddes en övergÄng till tidsbegrÀnsade uppehÄllstillstÄnd som huvudregel. I juli 2021 gjordes Àndringar i utlÀnningslagen som innebÀr att tidsbegrÀnsade uppehÄllstillstÄnd numera Àr huvudregel. I dag gÀller att ett uppe-
43Prop. 2004/05:170 s. 282 och 283.
44Prop. 2009/10:31 s. 108.
45MIG 2022:7.
46Jfr 5 kap. 1 § utlÀnningslagen i lydelse före den 20 juli 2016.
47Jfr 12 kap. 18 § utlÀnningslagen i lydelse före den 20 juli 2016.
92
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
hĂ„llstillstĂ„nd som beviljas med stöd av 5 kap. 1 § utlĂ€nningslagen ska vara tidsbegrĂ€nsat. Permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd fĂ„r beviljas nĂ€r en utlĂ€nning haft uppehĂ„llstillstĂ„nd under tre Ă„r under förutsĂ€ttning att de sĂ€rskilda kraven om försörjning med mera i 5 kap. 7 § utlĂ€nningslagen Ă€r uppfyllda.48 Ăven ett uppehĂ„llstillstĂ„nd som beviljas med stöd av 12 kap. 18 § utlĂ€nningslagen ska vara tidsbegrĂ€nsat. Permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd fĂ„r beviljas nĂ€r utlĂ€nningen haft uppehĂ„llstillstĂ„nd i tre Ă„r under förutsĂ€ttning att hindret mot verkstĂ€llighet Ă€r bestĂ„ende och de sĂ€rskilda kraven i 5 kap. 7 § utlĂ€nningslagen Ă€r uppfyllda.49
Ett avlÀgsnandebeslut fÄr inte verkstÀllas under tiden som ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd gÀller.50
Det finns begrÀnsade möjligheter att upphÀva ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Om Migrationsverket efter omprövning beviljar ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd fÄr verket samtidigt upphÀva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning.51 Denna möjlighet infördes i samband med att en sÀrskild möjlighet till omprövning infördes i 1980 Ärs utlÀnningslag. En likartad bestÀmmelse finns i dag i 13 kap. 13 § utlÀnningslagen.
Enligt ÄtervÀndandedirektivet fÄr en medlemsstat nÀr som helst bevilja ett sjÀlvstÀndigt uppehÄllstillstÄnd eller nÄgon annan form av tillstÄnd till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt pÄ territoriet. I sÄdana fall ska inget beslut om ÄtervÀndande utfÀrdas. Om ett sÄdant beslut redan har utfÀrdats ska det Äterkallas eller tillfÀlligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehÄllstillstÄndet.52 Enligt EU- kommissionens handbok om ÄtervÀndande avgör medlemsstaterna sjÀlva vilket tillvÀgagÄngssÀtt de ska tillÀmpa, med hÀnsyn till formen av och den sannolika varaktigheten för det uppehÄllstillstÄnd eller den rÀtt att stanna i landet som beviljades och behovet att sÀkerstÀlla effektiva förfaranden för ÄtervÀndande.53
Migrationsverket har i ett rÀttsligt stÀllningstagande gjort bedömningen att ett uppehÄllstillstÄnd som har beviljats under tid dÄ en utlÀnning har ett gÀllande avlÀgsnandebeslut kan förlÀngas, under
485 kap. 1 a § utlÀnningslagen.
4912 kap. 18 a § utlÀnningslagen.
5012 kap. 16 § andra stycket utlÀnningslagen.
5112 kap. 16 § utlÀnningslagen.
52Artikel 6.4 i ÄtervÀndandedirektivet.
53Kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprĂ€ttande av en gemensam âHandbok om Ă„tervĂ€ndandeâ som ska anvĂ€ndas av medlemsstaternas behöriga myndigheter nĂ€r de utför uppgifter i samband med Ă„tervĂ€ndande, under rubrik 5.6 Tredjelandsmedborgare vars vistelse Ă€r olaglig och som har uppehĂ„llstillstĂ„nd eller andra former av tillstĂ„nd av humanitĂ€ra skĂ€l.
93
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
förutsÀttning att ansökan om förlÀngning kommit in till Migrationsverket före det att det tidigare tillstÄndet upphört att gÀlla. Om ansökan lÀmnas in efter att det tidigare uppehÄllstillstÄndet har löpt ut kan ansökan enligt Migrationsverket i princip endast prövas enligt 12 kap.
5.7.2Ett avlÀgsnandebeslut ska kunna upphÀvas i vissa fall
Utredningens bedömning: Utredningens förslag till förÀndrad preskriptionsreglering innebÀr att utlÀnningar kan behöva leva i Sverige under lÄnga perioder med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut samtidigt som de har uppehÄllstillstÄnd hÀr. Det skulle kunna innebÀra oskÀliga konsekvenser för den som beviljats uppehÄllstillstÄnd som flykting eller alternativt skyddsbehövande.
Utredningens förslag: Det ska införas ett nytt andra stycke i 12 kap. 16 § utlÀnningslagen som reglerar att ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol fÄr upphÀvas om en utlÀnning skulle beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av 5 kap. 1 § utlÀnningslagen.
Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska kunna upphÀva avlÀgsnandebeslutet.
SÀkerhetspolisen ska kunna överklaga Migrationsverkets beslut att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut i ett sÀkerhetsÀrende. I övrigt ska Migrationsverkets beslut inte kunna överklagas.
Det bör finnas en möjlighet att upphÀva avlÀgsnandebeslut
Utredningens förslag till Àndrad reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas betyder att den som beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder kommer att ha ett gÀllande avlÀgsnandebeslut fram till dess att permanent uppehÄllstillstÄnd kan beviljas. Eftersom uppehÄllstillstÄnd som beviljas pÄ grund av verkstÀllighetshinder Àr tidsbegrÀnsade innebÀr det att ett uppehÄllstillstÄnd kommer att behöva förlÀngas vid Ätminstone ett tillfÀlle under tiden som utlÀnningen har
54Migrationsverkets rÀttsliga stÀllningstagande Hantering av ansökningar om fortsatt uppehÄllstillstÄnd m.m., RS/082/2021, version 2.0.
94
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. Det blir en skillnad frÄn vad som gÀller i dag dÄ avlÀgsnandebeslutet upphör att gÀlla pÄ grund av preskription under vistelsen i Sverige. Utredningens förslag kommer alltsÄ att leda till att det blir vanligare att uppehÄllstillstÄnd behöver förlÀngas under tiden som ett avlÀgsnandebeslut gÀller. I vissa fall rör det sig om personer som beviljas uppehÄllstillstÄnd dÀr grunden för tillstÄndet kan förvÀntas bestÄ under avsevÀrd tid framöver. Det Àr framför allt fallet nÀr en utlÀnning efter en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlÀnningslagen beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl och fÄr flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring.
Som framgÄr ovan prövar Migrationsverket i dag ansökningar om förlÀngt uppehÄllstillstÄnd i sak Àven nÀr det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut, under förutsÀttning att ansökan lÀmnas in innan det tidigare uppehÄllstillstÄndet har upphört att gÀlla. Det framstÄr som olÀmpligt att en flyktings eller en alternativt skyddsbehövandes rÀtt till förlÀngt uppehÄllstillstÄnd Àr beroende av vilken dag som ansökan lÀmnas in. Det framstÄr ocksÄ som olÀmpligt att personer i denna grupp lever med gÀllande avlÀgsnandebeslut under lÄnga perioder, om förutsÀttningarna för att bevilja permanent uppehÄllstillstÄnd inte skulle vara uppfyllda. Det gÀller Àven om avlÀgsnandebeslutet inte fÄr verkstÀllas under tiden som uppehÄllstillstÄndet gÀller.
Utredningens förslag till förÀndrad preskriptionsreglering skapar dÀrför ett behov av att kunna upphÀva ett gÀllande avlÀgsnandebeslut i vissa situationer. Den möjlighet som nu finns för Migrationsverket att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut efter omprövning enligt 13 kap. 13 § utlÀnningslagen Àr inte tillrÀcklig för att kunna tillgodose detta behov. Det Àr nÀmligen mycket ovanligt att det Àr ett sÄdant omprövningsförfarande som föranleder att uppehÄllstillstÄnd beviljas.
Ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut bör fÄ upphÀvas om uppehÄllstillstÄnd beviljas pÄ grund av skyddsskÀl
Ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut bör fÄ upphÀvas om en utlÀnning beviljas uppehÄllstillstÄnd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Denna grupp har beviljats en status som flykting eller alternativt skyddsbehövande som i princip ger en rÀtt till uppehÄllstillstÄnd i samband med en förlÀngning sÄ lÀnge statusen inte Äter-
95
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
kallas. Historiskt sett har tidsbegrÀnsade uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl förlÀngts i mycket stor utstrÀckning.55 För att ett avlÀgsnandebeslut ska kunna verkstÀllas mÄste en skyddsstatusförklaring först Äterkallas. Det gör att det saknas behov av att lÄta ett avlÀgsnandebeslut fortsÀtta att gÀlla för denna grupp efter att uppehÄllstillstÄnd har beviljats. Om Migrationsverket beslutar att Äterkalla en skyddsstatusförklaring kan verket samtidigt fatta ett nytt avlÀgsnandebeslut. Det kan dessutom finnas fördelar ur ett ÄtervÀndandeperspektiv med att fatta ett nytt avlÀgsnandebeslut efter att en skyddsstatusförklaring har Äterkallats. DÄ kan det finnas förutsÀttningar för att besluta om tidsfrist för frivillig avresa eller att pÄföra ett Äterreseförbud. Det bör dÀrför införas en möjlighet att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol om ett uppehÄllstillstÄnd beviljas med stöd av 5 kap. 1 § utlÀnningslagen. Det bör regleras i ett nytt andra stycke i 12 kap. 16 § utlÀnningslagen.
Det bör vara frÄga om just en möjlighet att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut, inte en skyldighet. I de allra flesta fall bör avlÀgsnandebeslutet kunna upphÀvas. Det kan dock finnas situationer dÄ avlÀgsnandebeslutet inte bör upphÀvas, till exempel om det Àr frÄga om ett sÀkerhetsÀrende enligt 1 kap. 7 § utlÀnningslagen eller om giltighetstiden för uppehÄllstillstÄndet begrÀnsas med stöd av 5 kap. 1 a § fjÀrde stycket utlÀnningslagen (det vill sÀga pÄ grund av tvingande hÀnsyn till den nationella sÀkerheten eller den allmÀnna ordningen).
Vad gÀller övriga typer av uppehÄllstillstÄnd (till exempel pÄ grund av anknytning eller arbete) finns det inte samma principiella rÀtt till uppehÄllstillstÄnd i samband med en förlÀngning. EffektivitetsskÀl gör dÀrför att beviljandet av andra former av uppehÄllstillstÄnd inte bör föranleda att ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut fÄr upphÀvas. Fortfarande gÀller dock att ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut förfaller om permanent uppehÄllstillstÄnd beviljas.
55Under Ă„ren
96
SOU 2024:10 | FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut |
Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska fÄ upphÀva avlÀgsnandebeslutet
Som utgÄngspunkt bör det vara den instans som beviljar uppehÄllstillstÄndet som ocksÄ upphÀver avlÀgsnandebeslutet. Det betyder att Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör ges denna möjlighet. Av principiella skÀl framstÄr det inte som lÀmpligt att Migrationsverket fÄr upphÀva ett beslut som en domstol har meddelat. En sÄdan begrÀnsning finns i 8 kap. 26 § utlÀnningslagen vad gÀller upphÀvande av Äterreseförbud. BegrÀnsningen gÀller dock inte i de fall dÀr Migrationsverket har meddelat ett Äterreseförbud och domstol senare har avslagit ett överklagande av Äterreseförbudet.56 Eftersom ett beslut om avvisning eller utvisning med stöd av utlÀnningslagen alltid fattas Migrationsverket eller Polismyndigheten som första instans (i de fall det inte Àr frÄga om utvisning pÄ grund av brott) finns det inte behov av en sÄdan begrÀnsning för den nu föreslagna bestÀmmelsen. Migrationsverket kommer att fÄ möjlighet att upphÀva Polismyndighetens lagakraftvunna avlÀgsnandebeslut. Det kan riktas principiella invÀndningar Àven mot detta. Grunden för att upphÀva beslutet Àr dock inte att det varit felaktigt nÀr det fattades, utan att det beviljade uppehÄllstillstÄndet gör att det inte lÀngre finns behov av beslutet. Det gör att det framstÄr som en lÀmplig lösning att den myndighet som beslutar i frÄgan om uppehÄllstillstÄnd ocksÄ ges möjlighet att upphÀva avlÀgsnandebeslutet.
Beslut i frÄgan om upphÀvande av avlÀgsnandebeslut ska endast kunna överklagas i vissa fall
Migrationsverkets beslut enligt utlÀnningslagen fÄr endast överklagas i de fall det sÀrskilt anges i 14 kap. utlÀnningslagen. Ett beslut i frÄgan om upphÀvande av ett avlÀgsnandebeslut föranleds inte av nÄgon ansökan frÄn utlÀnningen. Det Àr snarast en följd av att uppehÄllstillstÄnd beviljas. Beslutet att bevilja en utlÀnning uppehÄllstillstÄnd Àr som utgÄngspunkt inte överklagbart. Det bör dÀrför inte införas nÄgon generell möjlighet att överklaga ett beslut i frÄgan om avlÀgsnandebeslutet ska upphÀvas eller ej.
56MIG 2014:14.
97
FörÀndrade regler om preskription av avlÀgsnandebeslut | SOU 2024:10 |
Det kan dock finnas ett sÀrskilt intresse för SÀkerhetspolisen att kunna överklaga ett beslut att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut i ett sÀkerhetsÀrende enligt utlÀnningslagen. SÀkerhetspolisen kan Àven överklaga frÄgan om att bevilja uppehÄllstillstÄnd i ett sÀkerhetsÀrende. Det bör dÀrför införas en möjlighet för SÀkerhetspolisen att kunna överklaga frÄgan om att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut, för att domstolen ska ha möjlighet att ta stÀllning till Àven den frÄgan.
En migrationsdomstols beslut om att upphÀva ett lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut kommer att kunna överklagas med stöd av 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
98
6 FrÄgor om Äterreseförbud
6.1Inledning
I detta kapitel finns utredningens övervÀganden och förslag avseende regler om Äterreseförbud som inte meddelas av allmÀn domstol. I avsnitt 6.2 lÀmnas förslag om att det ska införas en bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud börjar löpa. I avsnitt 6.3 finns förslag om Àndrade regler för faststÀllande av lÀngden pÄ ett Äterreseförbud som meddelas nÀr en utlÀnning inte har iakttagit en tidsfrist för frivillig avresa. Slutligen finns i avsnitt 6.4 utredningens bedömning i frÄgan om det finns möjlighet att meddela Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning i fler fall Àn i dag.
En allmÀn redogörelse för nu gÀllande reglering om Äterreseförbud finns i avsnitt 3.5.
6.2En bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud börjar löpa
Enligt direktiven ska utredningen ta stÀllning till om det bör införas en bestÀmmelse som klargör vid vilken tidpunkt ett Äterreseförbud börjar löpa. De Äterreseförbud som avses Àr sÄdana som meddelas antingen i samband ett avlÀgsnandebeslut (8 kap. 23 § utlÀnningslagen) eller nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut eller upphÀvts (12 kap. 14 b1 och 15 a §§ utlÀnningslagen).
1Paragrafen ska enligt förslag i prop. 2023/24:36 Àndra beteckning frÄn 12 kap. 14 a § till
12kap. 14 b §. Föreslaget ikrafttrÀdandedatum Àr den 1 mars 2024. I kapitlet hÀnvisas till paragrafens lydelse enligt prop. 2023/24:36.
99
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
staternas territorium. Innan detta avgörande kom var den allmÀnna uppfattningen i Sverige att ett Äterreseförbud började löpa den dag avlÀgsnandebeslutet fick laga kraft. BerÀkningen av Äterreseförbudens varaktighet sker i dag i rÀttstillÀmpningen pÄ ett sÀtt som Àr förenligt med
En uttrycklig reglering om nÀr ett Äterreseförbud börjar att löpa finns dÀremot redan avseende Äterreseförbud som meddelas av allmÀn domstol vid utvisning pÄ grund av brott. Det finns ocksÄ bestÀmmelser i lagen (2022:700) om sÀrskild kontroll av vissa utlÀnningar (LSU) som reglerar nÀr ett Äterreseförbud som meddelas enligt den lagen börjar löpa.
6.2.1
Genom
I domskÀlen framhÄller domstolen att det av det valda uttrycket inreseförbud (som motsvaras av Äterreseförbud i svensk rÀtt) och av lydelsen av de bestÀmmelser som reglerar detta2 gÄr att utlÀsa att ett beslut om Äterreseförbud Àr avsett som ett komplement till ett beslut om avlÀgsnande. Detta genom att hindra utlÀnningen frÄn att under en viss tidsperiod efter ÄtervÀndandet pÄ nytt resa in i och vistas inom medlemsstaternas territorium. För att ett beslut om Äterreseförbud ska ge upphov till faktiska rÀttsverkningar krÀvs alltsÄ att utlÀnningen i frÄga har lÀmnat medlemsstaternas territorium.
2Artikel 3 och 11.1 i ÄtervÀndandedirektivet.
100
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
reseförbud avser rÀttsverkningarna av en eventuell framtida vistelse och medför att Àven den vistelsen blir olovlig.
Ett Äterreseförbud utgör alltsÄ en sjÀlvstÀndig ÄtgÀrd som syftar till att öka effektiviteten av unionens ÄtervÀndandepolitik. Detta genom att sÀkerstÀlla att en utlÀnning, som vistats olagligt inom medlemsstaternas territorium, inte lagligen kan ÄtervÀnda under en viss tidsperiod efter avlÀgsnandet.
Domstolen understryker att den omstÀndigheten att frÄgan om frÄn vilken tidpunkt ett Äterreseförbud ska börja löpa ger upphov till faktiska rÀttsverkningar, medför att den inte kan överlÄtas till varje medlemsstats skönsmÀssiga bedömning. Det innebÀr att domstolens bedömning Àr bindande för medlemsstaterna och att Äterreseförbud som meddelas med stöd av nationell rÀtt mÄste börja löpa vid den faktiska utresan.
6.2.2à terreseförbud som meddelas av allmÀn domstol
Om allmÀn domstol dömer en utlÀnning för brott och pÄ grund dÀrav beslutar att han eller hon ska utvisas ska domstolen Àven meddela ett Äterreseförbud. à terreseförbudets varaktighet kan faststÀllas till viss tid eller gÀlla utan tidsbegrÀnsning (8 a kap. 10 § utlÀnningslagen). I 8 a kap. 12 § första stycket utlÀnningslagen finns ett uttryckligt stadgande om att Äterreseförbudet börjar löpa den dag utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkstÀllas till en medlemsstat, den dag utlÀnningen lÀmnar Sverige.
BestÀmmelsen i 8 a kap. 12 § första stycket utlÀnningslagen trÀdde i kraft den 1 augusti 2022. IkrafttrÀdandet innebar en Àndring jÀmfört
101
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
med tidigare praxis3 enligt vilken ett Äterreseförbud som meddelats i samband med utvisning pÄ grund av brott berÀknades frÄn dagen för underrÀttens dom i brottmÄlet. Den tidigare gÀllande ordningen innebar att Äterreseförbudet löpte under bÄde den straffrÀttsliga processen och eventuell straffverkstÀllighet. Detta medförde en risk för att förbudet upphörde att gÀlla innan utvisningen kunnat verkstÀllas, vilket innebar att utlÀnningen helt undkom Äterreseförbudets rÀttsverkningar. I förarbetena till den aktuella bestÀmmelsen konstateras att en sÄdan ordning inte var önskad och ansÄgs skapa incitament för den som utvisats att förhala domstols- och verkstÀllighetsförfarandet. Redan av den anledningen ansÄgs det finnas behov av en ny bestÀmmelse som klargjorde hur Äterreseförbuden ska berÀknas.4
En Àndring i frÄga om Äterreseförbudets berÀkning bedömdes dessutom vara nödvÀndig för att svensk rÀtt skulle vara förenlig med
Ă
tervÀndandedirektivet Àr dÀremot inte tillÀmpligt pÄ
3NJA 2016 s. 719.
4Prop. 2021/22:224 s. 71.
5Se avsnitt 6.4.3.
6Prop. 2011/12:60 s. 26 och 52 samt prop. 2021/22:224 s. 72.
7Artikel 2.3 i ÄtervÀndandedirektivet.
102
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
undkommer rÀttsverkningarna av sitt Äterreseförbud genom att förhala processen föreligger Àven betrÀffande
I8 a kap. 12 § andra stycket utlÀnningslagen tydliggörs innebörden av kravet pÄ att en utlÀnning ska ha lÀmnat medlemsstaternas territorium. Med medlemsstaterna avses i detta sammanhang de stater dÀr ÄtervÀndandedirektivet Àr tillÀmpligt. Eftersom dessa stater kan Àndras över tid gjordes hÀnvisningen till ÄtervÀndandedirektivet dynamisk, det vill sÀga att den avser de medlemsstater vari direktivet Àr tillÀmpligt i den vid varje tidpunkt gÀllande lydelsen.
6.2.3à terreseförbud som meddelas enligt bestÀmmelser i LSU
I LSU finns bestÀmmelser om utvisning av utlÀnningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges sÀkerhet. I samband med utvisning av en sÄdan person ska det enligt 2 kap. 5 § LSU Àven meddelas ett Äterreseförbud. Av bestÀmmelsens andra stycke följer att Äterreseförbudet ska gÀlla utan tidsbegrÀnsning eller under viss tid. Om Äterreseförbudet gÀller under viss tid ska utlÀnningen upplysas om att förbudet börjar löpa den dag han eller hon lÀmnar Sverige.
BestĂ€mmelsen i 2 kap. 5 § LSU infördes den 1 juli 2022 i samband med en total översyn av regelverket för kvalificerade sĂ€kerhetsĂ€renden. Ă tgĂ€rder som beslutas med stöd av bestĂ€mmelser i LSU faller â med hĂ€nsyn till att de syftar till att skydda den nationella sĂ€kerheten â utanför EU:s kompetens. Det innebĂ€r att unionsrĂ€tten och Ă„tervĂ€ndandedirektivet inte har beaktats vid utformningen av bland annat bestĂ€mmelsen om berĂ€kningen av ett Ă„terreseförbud.9
Den relevanta tidpunkten för nÀr ett Äterreseförbud enligt LSU ska börja löpa bestÀmdes till att vara nÀr utlÀnningen lÀmnar Sverige. Genom att lÄta Äterreseförbudet börja löpa frÄn dagen för utresa sÀkerstÀlls, enligt uttalanden i förarbetena, att tidsbestÀmda Äterreseförbud fÄr full genomslagskraft. En sÄdan ordning ansÄgs Àven bidra till att tydliggöra att det Àr först nÀr utlÀnningen lÀmnat landet som Äterreseförbudet fÄr verkan. Ordningen ansÄgs Àven korrespondera
8Prop. 2021/22:224 s. 73.
9Prop. 2021/22:131 s. 63.
103
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
vÀl med att beslut om förvar och uppsikt som meddelas med stöd av LSU upphör att gÀlla nÀr utlÀnningen lÀmnar landet.10
6.2.4En ny klargörande bestÀmmelse ska föras in i utlÀnningslagen
Utredningens förslag: En ny bestÀmmelse ska införas i utlÀnningslagen med innebörden att ett Äterreseförbud som inte har meddelats av allmÀn domstol börjar löpa den dag utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkstÀllas till en medlemsstat, den dag utlÀnningen lÀmnar Sverige.
Vid tillÀmpningen av bestÀmmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater i vilka ÄtervÀndandedirektivet Àr tillÀmpligt. HÀnvisningen ska avse direktivet i den vid varje tidpunkt gÀllande lydelsen.
En ny bestÀmmelse ska föras in i utlÀnningslagen
Tidpunkten för nÀr ett Äterreseförbud ska börja löpa Àr en grundlÀggande frÄga som kan ge upphov till faktiska rÀttsverkningar. EU- domstolen har i
Tidpunkten frÄn vilken ett Äterreseförbud ska berÀknas Àr vidare inte enbart av betydelse för rÀttsverkningarna av Äterreseförbudet, utan Àven enligt nu gÀllande rÀtt av betydelse för bedömningen av vid vilken tidpunkt ett avlÀgsnandebeslut som inte meddelats av allmÀn domstol preskriberas. Ett beslut om avlÀgsnande upphör i dag som huvudregel att gÀlla fyra Är frÄn det att beslutet fick laga kraft. Om beslutet har förenats med ett Äterreseförbud som Àr lÀngre Àn fyra Är upphör beslutet dock att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut (12 kap. 22 § första stycket utlÀnningslagen). Enligt
10Prop. 2021/22:131 s. 84.
104
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
nuvarande lagstiftning bestÀms preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut alltsÄ i vissa fall av Äterreseförbudets varaktighet och i förlÀngningen av frÄn vilken tidpunkt förbudet ska börja löpa. Det Àr dÀrför av vikt Àven för tillÀmpningen av de nu gÀllande reglerna om preskription att det Àr tydligt hur giltigheten av ett Äterreseförbud ska berÀknas.
Utredningen har i kapitel 5 lÀmnat förslag pÄ Àndrade regler om preskription för beslut om avlÀgsnande. Utredningens förslag innebÀr i korthet att ett avlÀgsnandebeslut, som huvudregel, ska preskriberas fem Är efter det att utlÀnningen lÀmnat landet i enlighet med beslutet. Om det fem Är efter utresan finns ett Äterreseförbud som löper preskriberas avlÀgsnandebeslutet dock först nÀr Äterreseförbudet löpt ut. Om utredningens förslag genomförs kommer det alltsÄ Àven fortsatt att finnas intresse av en klargörande bestÀmmelse i frÄga om frÄn vilken tidpunkt ett Äterreseförbud ska berÀknas betrÀffande frÄgan om preskription.
Bedömningen att det finns behov av att införa en uttrycklig bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud ska börja löpa har dessutom redan gjorts avseende Äterreseförbud som meddelas enligt LSU och sÄdana som meddelas av allmÀn domstol vid utvisning pÄ grund av brott. Genom att föra in en motsvarande bestÀmmelse Àven för de administrativa Äterreseförbuden kommer en klargörande bestÀmmelse att finnas för samtliga Äterreseförbud, vilket bidrar till en mer enhetlig lagstiftning.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att frÄgan om frÄn vilken tidpunkt ett Äterreseförbud ska börja löpa avser en vÀsentlig grundprincip av betydelse bÄde för tillÀmpningen av reglerna om Äterreseförbud och preskription av avlÀgsnandebeslut. Principen bör dÀrför anges uttryckligen i lagen. Införandet av en klargörande bestÀmmelse kommer Àven bidra till en mer enhetlig lagstiftning pÄ Äterreseförbudens omrÄde. Utredningen föreslÄr dÀrför att en sÄdan bestÀmmelse ska införas i utlÀnningslagen.
BestÀmmelsens utformning
Den nya bestÀmmelse som föreslÄs syftar till att klargöra nÀr administrativa Äterreseförbud ska börja löpa, det vill sÀga förbud som meddelas i samband med ett avlÀgsnandebeslut (8 kap. 23 § utlÀnnings-
105
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
lagen) eller nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut eller upphÀvts (12 kap. 14 b11 och 15 a §§ utlÀnningslagen). Tredjelandsmedborgare kan meddelas Äterreseförbud med stöd av samtliga dessa bestÀmmelser. Det stÄr i dessa fall klart att utformningen av bestÀmmelsen mÄste vara anpassad till unionsrÀtten och ÄtervÀndandedirektivet, det vill sÀga att förbudet ska börja löpa den dag utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium. BestÀmmelsen bör i dessa fall lÀmpligen utformas pÄ motsvarande sÀtt som bestÀmmelsen i 8 a kap. 12 § utlÀnningslagen som reglerar berÀkningen av Äterreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om utvisning pÄ grund av brott. Det gÀller bestÀmmelsens utformning i sin helhet, det vill sÀga Àven i frÄga om att den bör innehÄlla en definition av vad som avses med medlemsstaternas territorium.
Ett administrativt Äterreseförbud kan Àven meddelas
Ett Äterreseförbud börjar löpa nÀr berörd person lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, i förekommande fall, Sverige oavsett om beslutet om Äterreseförbud vid den tidpunkten har fÄtt laga kraft eller inte. Uppgift om ett meddelat Äterreseförbud för en tredjelandsmedborgare ska dessutom föras in i SIS sÄ snart det börjar löpa, det vill sÀga nÀr han eller hon lÀmnar medlemsstaternas territorium och oavsett om beslutet dÄ fÄtt laga kraft.12
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att bestÀmmelsen om nÀr ett administrativt Äterreseförbud ska börja löpa bör utformas i enlighet med vad som gÀller för berÀkningen av Äterreseförbud som meddelas i
11Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
12Se bland annat prop. 2020/21:222 s. 52.
106
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
samband med utvisning pÄ grund av brott, det vill sÀga bestÀmmelsen bör ha motsvarande lydelse som 8 a kap. 12 § utlÀnningslagen.
6.3LÀngden pÄ Äterreseförbud nÀr en person inte följt en tidsfrist för frivillig avresa
Enligt direktiven ska utredningen ta stÀllning till hur en ordning kan utformas som innebÀr att de Äterreseförbud som meddelas enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen kan bestÀmmas till en lÀngre tid Àn i dag, det vill sÀga för Äterreseförbud som meddelas nÀr en person inte följt en tidsfrist för frivillig avresa. Enligt nuvarande lagstiftning ska ett sÄdant Äterreseförbud alltid bestÀmmas till ett Är.
Utredningen ska analysera vilka möjligheter
6.3.1à terreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen
Enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen ska en utlÀnning som inte lÀmnat landet i enlighet med ett avlÀgsnandebeslut nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut meddelas ett Äterreseförbud. LÀngden pÄ förbudet ska alltid bestÀmmas till ett Är och meddelas av den myndighet som meddelat tidsfristen för frivillig avresa.
BestÀmmelsen och möjligheten att meddela Äterreseförbud pÄ grund av att nÄgon inte iakttagit en tidsfrist för frivillig avresa infördes 2012 som en del i genomförandet av ÄtervÀndandedirektivet i svensk rÀtt. Enligt artikel 11.1 b i ÄtervÀndandedirektivet Àr medlemsstaterna skyldiga att införa en reglering med innebörden att Äterreseförbud ska pÄföras om utlÀnningen inte har lÀmnat landet inom tidsfristen. I frÄga om ett sÄdant Äterreseförbuds lÀngd föreskriver direktivet i artikel 11.2 att den ska bestÀmmas med vederbörlig hÀnsyn till alla relevanta omstÀndigheter i det enskilda fallet
107
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
och i princip inte överstiga fem Ă„r. Som angetts ovan utformades den svenska bestĂ€mmelsen dock pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att lĂ€ngden automatiskt ska bestĂ€mmas till ett Ă„r, utan hĂ€nsyn till de enskilda omstĂ€ndigheterna i fallet. I förarbetena anges att skĂ€let till detta var att Ă„terreseförbudet i frĂ„ga Ă€r att betrakta som enbart en konsekvens av att utlĂ€nningen inte lĂ€mnat landet nĂ€r en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Det ansĂ„gs dĂ€rmed i praktiken inte finnas utrymme att beakta nĂ„gra andra omstĂ€ndigheter vid faststĂ€llandet av Ă„terreseförbudets lĂ€ngd. Vid bedömningen av hur lĂ„ngt förbudet skulle vara angavs att giltighetstiden som utgĂ„ngspunkt i vart fall borde vara kortare Ă€n vad som gĂ€llde för ett Ă„terreseförbud som meddelas i samband med ett avlĂ€gsnandebeslut. FrĂ„gan om lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud som meddelades i samband med ett avlĂ€gsnandebeslut var föremĂ„l för bedömning i samma lagstiftningsĂ€rende. Slutsatsen var dĂ€r att lĂ€ngden skulle bestĂ€mmas till högst fem Ă„r efter en individuell bedömning. Det framhölls dock att lĂ€ngden pĂ„ sĂ„dana Ă„terreseförbud enligt fastlagd svensk praxis â som det inte ansĂ„gs finnas skĂ€l att Ă€ndra pĂ„ grund av Ă„tervĂ€ndandedirektivets genomförande i svensk rĂ€tt â i allmĂ€nhet bestĂ€mdes till tvĂ„ Ă„r. Mot den bakgrunden ansĂ„gs en absolut förbudstid om ett Ă„r vara lĂ€mplig i frĂ„ga om Ă„terreseförbud som meddelas nĂ€r en person inte lĂ€mnat landet nĂ€r tidsfristen för frivillig avresa löpt ut.13
6.3.22022 Ärs SchengenutvÀrdering
I rapporten frÄn 2022 Ärs utvÀrdering av Sveriges tillÀmpning av Schengenregelverket i frÄga om ÄtervÀndande pÄpekas att svensk rÀtt i frÄga om Äterreseförbud som meddelas nÀr utlÀnningen inte iakttagit en tidsfrist för frivillig avresa inte överensstÀmmer med kravet i artikel 11.2 i ÄtervÀndandedirektivet pÄ en individuell bedömning vid faststÀllande av förbudets lÀngd. UtvÀrderingen mynnade ut i att
13Prop. 2011/12:60 s. 51.
108
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
6.3.3NÀrmare om faststÀllande av ett Äterreseförbuds lÀngd
I detta avsnitt finns en allmÀn redogörelse för omstÀndigheter som kan ha betydelse vid faststÀllandet av ett Äterreseförbuds lÀngd. Inledningsvis redogörs för vad som gÀller enligt
à tervÀndandedirektivet
Ett Äterreseförbuds lÀngd ska som utgÄngspunkt faststÀllas till högst fem Är eller en lÀngre tid om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning, allmÀn sÀkerhet eller nationell sÀkerhet. LÀngden ska faststÀllas med vederbörlig hÀnsyn till alla relevanta omstÀndigheter i det enskilda fallet (artikel 11.2 i ÄtervÀndandedirektivet). FrÄgan Àr dÄ vilka omstÀndigheter som kan vara relevanta vid denna bedömning.
I
14Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
109
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
migrationslagstiftningen) och ett Är vid förmildrande omstÀndigheter (sÄsom övertrÀdelser enbart pÄ grund av försumlighet). Det understryks dock att medlemsstaterna, Àven om sÄdana tidsramar för typiska kategorier tillÀmpas, mÄste sÀkerstÀlla att varje fall bedöms individuellt.15
UtlÀnningslagen
Uttryckliga bestÀmmelser om lÀngden pÄ administrativa Äterreseförbud infördes i utlÀnningslagen för första gÄngen 2012 som en del i genomförandet av ÄtervÀndandedirektivet i svensk rÀtt. För Äterreseförbud enligt 8 kap. 23 § och 12 kap. 14 b §16 utlÀnningslagen infördes en huvudregel om en lÀngsta tidsperiod om fem Är med möjlighet till en lÀngre tidsperiod om utlÀnningen utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet. BestÀmmelsen anger alltsÄ ramen inom vilken lÀngden pÄ respektive Äterreseförbud ska faststÀllas och lydelsen motsvarar i huvudsak den som anvÀnds i ÄtervÀndandedirektivet. I förarbetena framhÄlls att införandet av de nya bestÀmmelserna i utlÀnningslagen inte var avsett att medföra nÄgon Àndring av sedan tidigare gÀllande praxis rörande faststÀllande av ett Äterreseförbuds lÀngd. Bland annat nÀmns att ett Äterreseförbud, enligt praxis frÄn Migrationsöverdomstolen (MIG 2008:31), ska bestÀmmas utifrÄn en allsidig bedömning av vad som ligger utlÀnningen till last. Den lÀngd som bestÀms mÄste alltid stÄ i proportion till de individuella rÀttsverkningar Äterreseförbudet fÄr för utlÀnningen.17
LÀngden pÄ ett Äterreseförbud som meddelas i samband med avlÀgsnandebeslutet och nÀr en tidsfrist för frivillig avresa upphÀvs bestÀms enligt praxis i allmÀnhet till tvÄ Är.18 Som försvÄrande omstÀndigheter vid bedömningen kan ledning tas av de omstÀndigheter som anges i 1 kap. 15 § utlÀnningslagen. BestÀmmelsen innehÄller en upprÀkning av omstÀndigheter som, ensamma eller i förening, fÄr beaktas vid en bedömning av om det finns risk för att en utlÀnning avviker.
Begreppet risk för avvikande har betydelse för flera olika prövningar enligt utlÀnningslagen, dÀribland prövningen av frÄgor om tidsfrist för frivillig avresa och Äterreseförbud. Om sÄdan risk före-
15Se avsnitt 11.5 Inreseförbuds varaktighet i
16Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
17Prop. 2011/12:60 s. 51.
18Se bland annat prop. 2011/12:60 s. 51 och Migrationsverkets rĂ€ttsliga stĂ€llningstagande (RS/057/2021) ĂvervĂ€ganden vid bestĂ€mmande av lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud (version 1.0).
110
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
ligger ska nÄgon tidsfrist för frivillig avresa inte meddelas utan avlÀgsnandebeslutet ska i stÀllet förenas med ett Äterreseförbud. Om sÄdan risk uppstÄr under en meddelad tidsfrist för frivillig avresa fÄr fristen upphÀvas och utlÀnningen i stÀllet meddelas ett Äterreseförbud. Det sagda innebÀr att samma omstÀndigheter som i förlÀngningen kan medföra att ett Äterreseförbud ska meddelas ocksÄ kan beaktas vid faststÀllandet av Äterreseförbudets lÀngd. De omstÀndigheter som rÀknas upp i 1 kap. 15 § utlÀnningslagen Àr följande.
âOm utlĂ€nningen tidigare har hĂ„llit sig undan.
âOm utlĂ€nningen har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lĂ€mna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning.
âOm utlĂ€nningen har upptrĂ€tt under nĂ„gon identitet som var felaktig.
âOm utlĂ€nningen inte har medverkat till att klarlĂ€gga sin identitet och dĂ€rigenom försvĂ„rat prövningen av sin ansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd.
âOm utlĂ€nningen medvetet har lĂ€mnat oriktiga uppgifter eller undanhĂ„llit vĂ€sentlig information.
âOm utlĂ€nningen tidigare har övertrĂ€tt ett meddelat Ă„terreseförbud.
âOm utlĂ€nningen har dömts för ett brott som kan leda till fĂ€ngelse.
âOm utlĂ€nningen har utvisats av allmĂ€n domstol pĂ„ grund av brott.
UpprĂ€kningen i 1 kap. 15 § utlĂ€nningslagen Ă€r uttömmande nĂ€r det gĂ€ller omstĂ€ndigheter som fĂ„r ligga till grund för bedömningen om det föreligger ârisk för avvikandeâ i utlĂ€nningslagens mening, sĂ„som exempelvis vid bedömningen om det av denna anledning saknas skĂ€l att meddela en tidsfrist för frivillig avresa. NĂ€r det gĂ€ller faststĂ€llande av lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud Ă€r upprĂ€kningen dock enbart vĂ€gledande och ska vĂ€gas mot eventuella andra förmildrande och försvĂ„rande omstĂ€ndigheter.
I 1 kap. 10 § utlÀnningslagen finns en allmÀn bestÀmmelse om att det i fall som rör ett barn sÀrskilt ska beaktas vad hÀnsynen till barnets hÀlsa och utveckling samt barnets bÀsta i övrigt krÀver. SÄdana sÀrskilda
111
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
hÀnsyn kan behöva tas vid faststÀllandet av ett Äterreseförbuds lÀngd med följd att en kortare tidsperiod bestÀms nÀr ett barn berörs.19
Om utlÀnningen utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet kan ett lÀngre Äterreseförbud Àn fem Är meddelas. För att ett sÄdant hot ska föreligga krÀvs att omstÀndigheterna sammantaget innebÀr att det finns ett verkligt, aktuellt och tillrÀckligt allvarligt hot mot ett grundlÀggande samhÀllsintresse utöver den störning av ordningen i samhÀllet som varje lagövertrÀdelse innebÀr. OmstÀndigheter som kan vara av betydelse nÀr ett sÄdant allvarligt hot ska faststÀllas kan vara sÄvÀl brott som allvarliga administrativa övertrÀdelser. Exempel pÄ allvarliga administrativa övertrÀdelser Àr upprepad anvÀndning av falska identitetshandlingar eller upprepade och avsiktliga övertrÀdelser av migrationslagstiftningen. Ju allvarligare hot en utlÀnning bedöms vara, desto lÀngre Äterreseförbud kan vara motiverat. Hur allvarligheten av hotet pÄverkar Äterreseförbudets lÀngd mÄste dock vÀgas mot andra relevanta omstÀndigheter sÄvÀl förmildrande som försvÄrande och i övrigt med beaktande av proportionalitetsprincipen.
6.3.4Nya bestÀmmelser om faststÀllande av Äterreseförbudets lÀngd
Utredningens bedömning: Reglerna om faststÀllande av lÀngden pÄ ett Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen behöver Àndras för att vara förenliga med
Utredningens förslag: Ett Äterreseförbud som meddelas nÀr en utlÀnning, som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa, inte har lÀmnat landet nÀr tidsfristen löpt ut ska bestÀmmas till högst fem Är. Utgör utlÀnningen ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas.
19Prop. 2011/12:60 s. 90.
112
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
BestÀmmelsen mÄste anpassas till ÄtervÀndandedirektivet
LÀngden pÄ ett Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen ska enligt nu gÀllande rÀtt alltid bestÀmmas till ett Är. BestÀmmelsen medger alltsÄ inte en prövning av förbudets lÀngd i det enskilda fallet. Detta trots att artikel 11.2 i ÄtervÀndandedirektivet föreskriver att lÀngden av ett Äterreseförbud ska bestÀmmas med vederbörlig hÀnsyn till alla relevanta omstÀndigheter i det enskilda fallet. Stadgandet i direktivet Àr klart och tydligt i frÄga om att en sammanvÀgd bedömning av omstÀndigheterna ska ske i varje enskilt fall. I
Mot denna bakgrund anser utredningen, i likhet med vad som framfördes inom ramen för SchengenutvÀrderingen, att bestÀmmelsen i 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen i sin nuvarande utformning inte överensstÀmmer med ÄtervÀndandedirektivets krav pÄ en individualiserad prövning. Det finns dÀrmed behov av Àndring för att bestÀmmelsen ska vara förenlig med
BestÀmmelsens utformning
LÀngden pÄ ett Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen bestÀms enligt nu gÀllande rÀtt med beaktande av en enda omstÀndighet, nÀmligen den att utlÀnningen inte iakttagit sin tidsfrist för frivillig avresa. Hur denna omstÀndighet ska vÀrderas vid faststÀllandet av förbudets lÀngd framgÄr uttryckligen av lagtexten, det vill sÀga att lÀngden alltid ska faststÀllas till ett Är. Det finns inte utrymme att vid
20Undantag frÄn direktivets tillÀmpning kan endast göras avseende vissa kategorier av tredjelandsmedborgare, se artikel 2.2 i ÄtervÀndandedirektivet.
113
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
tillÀmpningen i det enskilda fallet ta hÀnsyn till skÀlen bakom att utlÀnningen inte lÀmnat landet inom fristen eller andra omstÀndigheter.
Syftet med ett Ă„terreseförbud Ă€r att sĂ€kerstĂ€lla att en utlĂ€nning som vistats olagligt inom medlemsstaternas territorium inte lagligen kan Ă„tervĂ€nda under en viss tidsperiod. Detta syfte Ă€r detsamma oavsett nĂ€r under avlĂ€gsnandeprocessen som Ă„terreseförbudet meddelas, det vill sĂ€ga oavsett om det sker i samband med avlĂ€gsnandebeslutet eller nĂ€r en tidsfrist för frivillig avresa upphĂ€vts eller löpt ut. För att regleringen om faststĂ€llande av Ă„terreseförbudens lĂ€ngd ska vara enhetlig och för att samtliga förbud ska kunna tjĂ€na samma syfte bör samma omstĂ€ndigheter beaktas vid faststĂ€llandet av lĂ€ngden, oberoende av nĂ€r i avlĂ€gsnandeprocessen prövningen uppkommer. Mot denna bakgrund anser utredningen att faststĂ€llandet av lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlĂ€nningslagen bör ske pĂ„ samma sĂ€tt som gĂ€ller för Ă„terreseförbud enligt 8 kap. 23 § och 12 kap. 14 b §21 utlĂ€nningslagen. En sĂ„dan ordning medför att lika fall kommer att kunna behandlas lika och olika fall kommer att kunna behandlas olika. Den innebĂ€r ocksĂ„ att lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlĂ€nningslagen kommer att kunna faststĂ€llas till en lĂ€ngre tid Ă€n i dag.22 Detta överensstĂ€mmer ocksĂ„ med unionsrĂ€tten. I Ă„tervĂ€ndandedirektivet Ă€r regleringen om ett Ă„terreseförbuds lĂ€ngd samlad i en gemensam bestĂ€mmelse, artikel 11.2 i Ă„tervĂ€ndandedirektivet, som gĂ€ller för samtliga Ă„terreseförbud. Ăven uttalandena i EU- kommissionens âHandbok om Ă„tervĂ€ndandeâ om vilka omstĂ€ndigheter som Ă€r relevanta för att faststĂ€lla ett Ă„terreseförbuds lĂ€ngd Ă€r formulerade pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att de förefaller avse samtliga Ă„terreseförbud som faller inom direktivets tillĂ€mpningsomrĂ„de, oberoende av pĂ„ vilken grund förbudet har meddelats.
Sammanfattningsvis föreslÄr utredningen att faststÀllandet av lÀngden pÄ ett Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen ska regleras pÄ ett sÀtt som motsvarar vad som redan gÀller för Äterreseförbud enligt 8 kap. 23 § första stycket och 12 kap. 14 b §23 utlÀnningslagen. Det innebÀr att ett Äterreseförbud som meddelas enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen ska bestÀmmas till högst fem Är. Om utlÀnningen utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och
21Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
22Enligt uppgift frÄn Migrationsverket och Polismyndigheten faststÀlls lÀngden pÄ Äterreseförbud till hela Är. à terreseförbud om ett Är Àr sÄledes den kortaste lÀngd som faststÀlls enligt nu gÀllande regler.
23Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
114
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas. Nedan beskrivs vilka övervÀganden som bör göras och vilka omstÀndigheter som bör beaktas vid bedömningen av Äterreseförbudets lÀngd.
OmstÀndigheter som ska beaktas vid bedömningen
Som angetts ovan anser utredningen att faststĂ€llandet av lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlĂ€nningslagen ska regleras pĂ„ ett sĂ€tt som motsvarar vad som redan gĂ€ller för Ă„terreseförbud enligt 8 kap. 23 § första stycket och 12 kap. 14 b §24 utlĂ€nningslagen. Det gĂ€ller sĂ„vĂ€l bestĂ€mmelsens utformning â dĂ€r lĂ€ngden som utgĂ„ngspunkt ska bestĂ€mmas till högst fem Ă„r â som vilka omstĂ€ndigheter som ska beaktas vid bedömningen. Det innebĂ€r, som redogjorts för i avsnitt 6.3.3, att lĂ€ngden ska bestĂ€mmas utifrĂ„n en allsidig bedömning av vad som kan lĂ€ggas utlĂ€nningen till last och de individuella konsekvenser som Ă„terreseförbudet fĂ„r för honom eller henne med beaktande av proportionalitetsprincipen. Bedömningen ska grundas pĂ„ förhĂ„llandena vid tidpunkten för beslutet. De konkreta omstĂ€ndigheter som fĂ„r beaktas vid bedömningen behöver dock inte nödvĂ€ndigtvis ha uppkommit i nĂ€ra anslutning till beslutet eller ens vara hĂ€nförliga till den aktuella avlĂ€gsnandeprocessen. Som framgĂ„r av
I frÄga om Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen kommer dock den omstÀndigheten att utlÀnningen inte har lÀmnat landet inom fristen för frivillig avresa att vara av sÀrskild relevans. OmstÀndigheten utgör den rÀttsliga grunden för att ett Äterreseförbud ska meddelas och Àr samtidigt av betydelse för faststÀllandet av förbudets lÀngd. Om det inte finns nÄgra andra förhÄllanden som Àr relevanta för faststÀllandet av förbudets lÀngd kommer denna omstÀndighet att vara ensamt avgörande. Det innebÀr dock inte att det saknas utrymme att göra en individuell bedömning av enbart denna
24Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
115
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
omstÀndighet. LÀngden pÄ Äterreseförbudet kan till exempel pÄverkas av om det varit utlÀnningens uttalade avsikt att inte följa fristen eller om det Àr en följd av missförstÄnd, misstag eller omstÀndigheter utanför utlÀnningens kontroll. Med hÀnsyn till att det Àr frÄga om en sammanvÀgd bedömning av omstÀndigheterna i varje enskilt fall Àr det inte möjligt att ge nÄgon nÀrmare vÀgledning om hur bedömningen ska göras utan det fÄr överlÀmnas till rÀttstillÀmpningen. Nya regler om hur Äterreseförbudets lÀngd ska faststÀllas i dessa fall medför dock att Àldre praxis inte lÀngre Àr relevant.
6.4Utökade möjligheter att meddela Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning
Enligt direktiven ska utredningen övervĂ€ga om det finns utrymme att meddela Ă„terreseförbud som gĂ€ller utan tidsbegrĂ€nsning i fler fall Ă€n i dag. Ett obegrĂ€nsat Ă„terreseförbud kan i dag meddelas i samband med att en utlĂ€nning utvisas pĂ„ grund av brott (8 a kap. 8 § utlĂ€nningslagen). En sĂ„dan möjlighet finns Ă€ven i kvalificerade sĂ€kerhetsĂ€renden som handlĂ€ggs med stöd av reglerna i LSU (2 kap. 5 § LSU). UtlĂ€nningar som utgör ett sĂ€kerhetshot hanteras i vissa situationer Ă€ven enligt utlĂ€nningslagen, i sĂ„ kallade sĂ€kerhetsĂ€renden (1 kap. 7 § utlĂ€nningslagen). Ăven i till exempel sĂ„dana Ă€renden kan det finnas omstĂ€ndigheter som talar för att meddela ett Ă„terreseförbud som gĂ€ller utan tidsbegrĂ€nsning. Utredningen ska analysera vilket utrymme som finns enligt Ă„tervĂ€ndandedirektivet att besluta om Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning och ta stĂ€llning till om en reglering som möjliggör detta ska införas.
6.4.1SÀkerhetsÀrenden enligt utlÀnningslagen
UtlÀnningslagen innehÄller sÀrskilda bestÀmmelser om Àrenden med sÀkerhetsaspekter, sÄ kallade sÀkerhetsÀrenden. SÀkerhetsÀrenden Àr Àrenden dÀr SÀkerhetspolisen av skÀl som rör rikets sÀkerhet eller som annars har betydelse för allmÀn sÀkerhet förordar en viss utgÄng i sÀrskilda frÄgor. Det kan handla om frÄgan om en utlÀnning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehÄllstillstÄnd eller arbetstillstÄnd ska avslÄs eller ett tillstÄnd Äterkallas, att en utlÀnning inte ska beviljas statusförklaring eller att en statusförklaring ska Äterkallas.
116
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
Det kan ocksĂ„ handla om att en utlĂ€nning inte ska beviljas resedokument eller att en utlĂ€nnings stĂ€llning som varaktigt bosatt ska avslĂ„s eller Ă„terkallas (1 kap. 7 § första stycket utlĂ€nningslagen). Ăven ett Ă€rende hos Migrationsverket rörande frĂ„gan om ny prövning enligt 12 kap. 19 eller 19 b §§ utlĂ€nningslagen ska beviljas Ă€r ett sĂ€kerhetsĂ€rende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett sĂ€kerhetsĂ€rende (1 kap. 7 § andra stycket utlĂ€nningslagen).
SÀkerhetsÀrenden prövas i huvudsak pÄ samma sÀtt som andra Àrenden enligt utlÀnningslagen. Ett sÀkerhetsÀrende ska dock handlÀggas skyndsamt (1 kap. 13 § utlÀnningslagen). Vidare har SÀkerhetspolisen i vissa fall rÀtt att överklaga Migrationsverkets beslut i ett sÀkerhetsÀrende och om ett sÄdant beslut överklagas Àr SÀkerhetspolisen, vid sidan av Migrationsverket, motpart till utlÀnningen (14 kap. 11 § och 16 kap. 6 § andra stycket utlÀnningslagen).
6.4.2à tervÀndandedirektivet och Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning
à tervÀndandedirektivet Àr tillÀmpligt pÄ tredjelandsmedborgare som vistas olagligt pÄ en medlemsstats territorium, artikel 2.1 i ÄtervÀndandedirektivet. Medlemsstaterna har dock enligt artikel 2.2 i ÄtervÀndandedirektivet möjlighet att besluta att inte tillÀmpa direktivet pÄ vissa tredjelandsmedborgare. Det rör sig om tredjelandsmedborgare som har utvisats pÄ grund av brott eller som Àr föremÄl för utlÀmningsförfaranden. Det rör sig ocksÄ om tredjelandsmedborgare som har nekats inresa i enlighet med artikel 13 i kodexen om SchengengrÀnserna eller som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre grÀns landvÀgen, sjövÀgen eller luftvÀgen och som inte dÀrefter har fÄtt tillstÄnd eller rÀtt att vistas i den medlemsstaten. UpprÀkningen i artikeln Àr uttömmande.
117
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
alla relevanta omstÀndigheter i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem Är.
6.4.3à terreseförbud utan tidsbegrÀnsning vid utvisning pÄ grund av brott
Ett beslut om utvisning pÄ grund av brott ska innehÄlla ett förbud för utlÀnningen att ÄtervÀnda till Sverige under viss tid eller utan tidsbegrÀnsning (8 a kap. 8 § utlÀnningslagen). à terreseförbudets lÀngd bestÀms i huvudsak med utgÄngspunkt i brottslighetens straffvÀrde Àven om brottets karaktÀr, risken för Äterfall och vissa andra omstÀndigheter kan vÀgas in vid bedömningen. Om utlÀnningen gjort sig skyldig till brottslighet som uppgÄr till ett straffvÀrde motsvarande fÀngelse i tvÄ Är eller mer Àr utgÄngspunkten att Äterreseförbudet normalt inte ska tidsbegrÀnsas. Beslut om Äterreseförbud till följd av utvisning pÄ grund av brott fattas av allmÀn domstol och utgör en del av avgörandet i brottmÄlet.
BestÀmmelserna om lÀngden pÄ Äterreseförbud som meddelas i samband med utvisning pÄ grund av brott har utformats utan beaktande av
118
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
frÄgor, dÀribland frÄgan om faststÀllande av Äterreseförbudets lÀngd. BestÀmmelserna i ÄtervÀndandedirektivet utgör dÀrför inte ett hinder mot svenska nationella bestÀmmelser om att ett Äterreseförbud meddelas utan tidsbegrÀnsning för en utlÀnning som utvisats pÄ grund av brott.25
6.4.4à terreseförbud utan tidsbegrÀnsning enligt LSU
I frÄga om utlÀnningar som bedöms utgöra ett kvalificerat sÀkerhetshot finns en sÀrskild reglering i LSU. Lagen innehÄller bland annat bestÀmmelser om utvisning av utlÀnningar som kan antas komma att begÄ eller pÄ annat sÀtt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666) eller annars kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges sÀkerhet (2 kap. 1 § LSU). Ett beslut om utvisning med stöd av LSU ska innehÄlla ett förbud för utlÀnningen att ÄtervÀnda till Sverige. à terreseförbudet ska gÀlla utan tidsbegrÀnsning eller under viss tid (2 kap. 5 § LSU).
Den nuvarande lagstiftningen för kvalificerade sĂ€kerhetsĂ€renden trĂ€dde i kraft den 1 juli 2022. I frĂ„ga om Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning ansĂ„gs behov av sĂ„dana finnas med tanke pĂ„ att lagen rör personer som utgör kvalificerade sĂ€kerhetshot.26 Av förarbetena till LSU framgĂ„r att lagbestĂ€mmelserna har utformats utan beaktande av unionsrĂ€tten. Det framhĂ„lls att lagen och de Ă„tgĂ€rder som vidtas med stöd av den â exempelvis ett beslut om utvisning som förenas med ett beslut om Ă„terreseförbud â riktas mot utlĂ€nningar som utgör ett kvalificerat sĂ€kerhetshot och alltsĂ„ rör funktioner som syftar till att skydda den nationella sĂ€kerheten. Med hĂ€nsyn till att frĂ„gor om nationell sĂ€kerhet ligger utanför EU:s kompetens gjordes bedömningen att lagen kunde utformas utan anpassning till de krav som stĂ€lls i sekundĂ€rrĂ€tten, sĂ„som exempelvis Ă„tervĂ€ndandedirektivet.27
25Prop. 2011/12:60 s. 26 och 52.
26Prop. 2021/22:131 s. 83. Möjlighet att meddela Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning fanns Àven i den tidigare gÀllande lagen pÄ omrÄdet, lagen (1991:572) om sÀrskild utlÀnningskontroll.
27Prop. 2021/22:131 s. 63 f.
119
FrÄgor om Äterreseförbud | SOU 2024:10 |
6.4.5En ny reglering om Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning ska inte införas
Utredningens bedömning: Med utgÄngspunkt i
Som framgÄr av redogörelsen i avsnitt 6.4.2 fann
Utredningens uppfattning Ă€r dĂ€rför att det inte Ă€r möjligt att meddela Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning i situationer som omfattas av Ă„tervĂ€ndandedirektivets tillĂ€mpningsomrĂ„de. Medlemsstater kan med stöd av artikel 2.2 i Ă„tervĂ€ndandedirektivet besluta att inte tillĂ€mpa direktivet pĂ„ vissa tredjelandsmedborgare. Som redovisas i avsnitt 6.4.3 har Sverige beslutat att direktivets bestĂ€mmelser om ett Ă„terreseförbuds lĂ€ngd inte ska tillĂ€mpas pĂ„ tredjelandsmedborgare som utvisas pĂ„ grund av brott. Ăvriga möjligheter till undantag enligt artikeln Ă€r avgrĂ€nsade till tredjelandsmedborgare som nekas inresa eller som hejdas nĂ€r de passerar en yttre grĂ€ns samt tredjelands-
28Situationer dÀr det Àr aktuellt att meddela Äterreseförbud som överstiger fem Är handlÀggs i nationell rÀtt ofta inom ramen för ett sÀkerhetsÀrende enligt 1 kap. 7 § utlÀnningslagen.
120
SOU 2024:10 | FrÄgor om Äterreseförbud |
medborgare som Àr föremÄl för utlÀmningsförfaranden. Utredningen bedömer att det inte med kvarvarande undantag i artikel 2.2 Àr möjligt att lÀmna förslag om Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning som uppfyller de syften som anges i utredningens direktiv.
Vissa situationer kan, pĂ„ grund av omstĂ€ndigheter som rör bland annat nationell sĂ€kerhet, falla utanför EU:s kompetens. Lagstiftning som avser sĂ„dana situationer kan utformas utan beaktande av unionsrĂ€tten, dĂ€ribland bestĂ€mmelserna i Ă„tervĂ€ndandedirektivet. Det Ă€r dock en komplex och lĂ„ngtgĂ„ende Ă„tgĂ€rd. Varken Migrationsverket eller SĂ€kerhetspolisen â som Ă€r de myndigheter som hanterar sĂ€kerhetsĂ€renden â anser att det finns ett behov av att meddela Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning enligt utlĂ€nningslagen,29 eftersom det Ă€ndĂ„ Ă€r möjligt att vid behov meddela ett Ă„terreseförbud som Ă€r betydligt lĂ€ngre Ă€n fem Ă„r. NĂ„got förslag om nya regler som innebĂ€r en möjlighet att meddela Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning i fler fall Ă€n i dag lĂ€mnas dĂ€rför inte.
29Myndigheternas uppfattning i frÄga om behovet av ny lagstiftning om Äterreseförbud utan tidsbegrÀnsning har förmedlats till utredningen av respektive myndighets expert.
121
7IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser
7.1IkrafttrÀdande
Utredningens förslag: De föreslagna lagÀndringarna ska trÀda i kraft den 1 januari 2025.
De föreslagna lagÀndringarna bör trÀda i kraft sÄ snart som möjligt. Tidpunkten för ikrafttrÀdandet bör dÀrför bestÀmmas till den 1 januari 2025.
7.2ĂvergĂ„ngsbestĂ€mmelser
Utredningens bedömning: Det finns inte behov av nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser.
Huvudregeln inom förvaltningsrÀtten Àr att rÀttstillÀmparen ska tillÀmpa den lag som gÀller vid tidpunkten för prövningen om inget annat föreskrivs. En sÄdan huvudregel innebÀr att om det inte införs nÄgra sÀrskilda övergÄngsregler sÄ kommer de föreslagna reglerna om preskription att bli tillÀmpliga pÄ samtliga avlÀgsnandebeslut frÄn och med den dag dÄ de nya reglerna trÀder i kraft. De nya reglerna kommer dÄ Àven gÀlla avlÀgsnandebeslut som har meddelats innan ikrafttrÀdandet men som inte har preskriberats. Reglerna fÄr alltsÄ en viss retroaktiv verkan.
Det finns inte nÄgot förbud mot retroaktiv lagstiftning pÄ förvaltningsrÀttens omrÄde. Regeringsformens förbud mot retroaktivitet gÀller endast bestÀmmelser som utgör straffbud eller som reglerar
123
IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser | SOU 2024:10 |
skatt- och avgiftsskyldighet.1 Att lagbestÀmmelser fÄr en tillbakaverkande effekt som enskilda inte kunnat förutse Àr dock i vissa fall svÄrt att förena med legalitetsprincipens krav pÄ förutsebarhet i lagstiftningen. Trots att det inte finns nÄgot uttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning kan viss försiktighet ÀndÄ vara motiverad i frÄga om att införa bestÀmmelser som Àr tillÀmpliga pÄ enskildas rÀttigheter eller skyldigheter som har uppkommit före ikrafttrÀdandet. HÀr Àr det dock inte frÄga om materiella bestÀmmelser som reglerar en viss rÀttighet eller skyldighet för enskilda, utan om processuella regler om preskription. Att de rÀttsliga möjligheterna att under viss tid vidta ÄtgÀrder för att verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut Àndras, genom att preskriptionstiden förlÀngs, kan inte anses pÄverka den enskildes rÀttigheter eller skyldigheter. Om det finns ett avlÀgsnandebeslut Àr utlÀnningen skyldig att följa detta oavsett nÀr det preskriberas.
Syftet med de nya preskriptionsreglerna Àr bland annat att komma till rÀtta med vissa oönskade effekter av dagens regler. Dagens regler skapar incitament att stanna i Sverige, trots att det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut, i avvaktan pÄ att Äter kunna söka asyl och fÄ en ny prövning av rÀtten till uppehÄllstillstÄnd. RÀtten till en sÄdan ny prövning gÀller utan krav pÄ att nya omstÀndigheter mÄste ha tillkommit, vilket innebÀr att samma frÄga (rÀtten till uppehÄllstÄnd) kan komma att prövas flera gÄnger pÄ samma underlag. En sÄdan ordning innebÀr att resurser behöver lÀggas pÄ att pröva ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skÀl som redan kan ha prövats tidigare. Den innebÀr ocksÄ att verkstÀllighetsarbetet behöver avbrytas Àven om det inte finns nÄgot verkligt hinder mot verkstÀlligheten. Dagens preskriptionsregler medför Àven risk för att rÀttsverkningarna av ett meddelat Äterreseförbud helt eller delvis kan bortfalla.2
Det förslag till nya preskriptionsregler som lÀggs fram av utredningen syftar till att i stÀllet öka incitamentet att följa ett meddelat avlÀgsnandebeslut och se till att rÀtten till uppehÄllstillstÄnd för den som inte lÀmnar landet endast ska prövas nÀr det finns behov av det. Förslaget syftar ocksÄ till att göra ett avlÀgsnandebeslut verkstÀllbart under en lÀngre sammanhÄllen tidsperiod och till att sÀkerstÀlla att ett meddelat Äterreseförbud fÄr fullt genomslag.3
12 kap. 10 § regeringsformen.
2Se avsnitt 5.2.2.
3Se avsnitt 5.4.1.
124
SOU 2024:10 | IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser |
Förslaget till nya preskriptionsregler har alltsĂ„ betydelse för Ă„tervĂ€ndandet i ett större sammanhang och inte enbart för frĂ„gan om nĂ€r ett avlĂ€gsnandebeslut upphör att gĂ€lla. Det Ă€r, enligt utredningens uppfattning, dĂ€rför angelĂ€get att de nya reglerna fĂ„r ett snabbt genomslag. Ăven praktiska skĂ€l talar för detta. Att under en tid efter ikrafttrĂ€dandet behöva tillĂ€mpa tvĂ„ olika regelsystem riskerar att leda till otydlighet och olĂ€genheter för de enskilda som berörs och för de myndigheter som handlĂ€gger Ă€renden om Ă„tervĂ€ndande. Det finns ocksĂ„ ett starkt intresse av att de principer som ligger till grund för den Ă€ndrade utformningen av preskriptionsreglerna inte enbart blir tillĂ€mpliga i förhĂ„llande till beslut om avlĂ€gsnande som meddelats efter ikrafttrĂ€dandet. De nya reglerna pĂ„verkar inte avlĂ€gsnandebeslut som redan har preskriberats vid tidpunkten för ikrafttrĂ€dandet.
NÀr det gÀller de föreslagna Àndringarna av reglerna om Äterreseförbud bör ocksÄ dessa kunna tillÀmpas direkt utan nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser. Den föreslagna nya bestÀmmelsen i 12 kap. 15 b § utlÀnningslagen innebÀr i praktiken en kodifiering av vad som redan anses vara gÀllande rÀtt och förÀndringen i 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen fÄr bara betydelse för Äterreseförbud som pÄförs efter att den föreslagna lagÀndringen trÀtt i kraft.
Mot denna bakgrund anser utredningen att de nya reglerna om preskription och Äterreseförbud, i enlighet med vad som Àr brukligt inom förvaltningsrÀtten, ska tillÀmpas frÄn och med den dag de trÀder i kraft pÄ samtliga dÄ gÀllande beslut. Det finns alltsÄ inte behov av nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser till utlÀnningslagen med anledning av de föreslagna Àndringarna om nÀr ett avlÀgsnandebeslut preskriberas och av reglerna om Äterreseförbud.
NÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser bedöms inte heller behövas för de alternativa förslag till preskriptionsregler som utredningen redovisat.
125
8Analys av förslagens konsekvenser
8.1Inledning
Av utredningens direktiv framgÄr att utredningen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska redovisa kostnadsberÀkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Utredningen ska analysera och beskriva de samhÀllsekonomiska effekterna av de förslag som lÀmnas samt berÀkna de offentligfinansiella effekterna av förslagen. Om förslagen kan förvÀntas leda till offentligfinansiella kostnader ska utredningen föreslÄ hur dessa ska finansieras. Utredningen ska ocksÄ analysera och bedöma förslagens förenlighet med regeringsformen och Sveriges internationella Ätaganden om grundlÀggande fri- och rÀttigheter samt beskriva konsekvenserna av föreslagna ÄtgÀrder för barn och unga. Förslagen ska ocksÄ analyseras ur ett jÀmstÀlldhetsperspektiv.
Utredningen har i kapitel 5 och 6 beskrivit sina förslag och de problem som dessa förslag syftar till att lösa. I dessa kapitel har utredningen ocksÄ beskrivit vissa konsekvenser om en Àndring av reglerna inte genomförs och redovisat vissa alternativa lösningar.
8.2Konsekvenser för enskilda
Utredningens förslag om Àndrad preskriptionsreglering kommer framför allt att fÄ betydelse för utlÀnningar som vistas i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut.
UtgĂ„ngspunkten för processen enligt utlĂ€nningslagen Ă€r att en utlĂ€nning har rĂ€tt till en fullstĂ€ndig utredning och prövning av rĂ€tten till uppehĂ„llstillstĂ„nd, till exempel pĂ„ grund av skyddsskĂ€l, i tvĂ„ instanser â
127
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
hos Migrationsverket och en migrationsdomstol. Om en utlĂ€nning har fĂ„tt avslag pĂ„ sin ansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd efter en sĂ„dan prövning Ă€r utgĂ„ngspunkten att utlĂ€nningen ska lĂ€mna landet â frivilligt i första hand eller annars med tvĂ„ng. Det gĂ€ller ocksĂ„ för den som fĂ„tt ett avlĂ€gsnandebeslut utan att ha ansökt om uppehĂ„llstillstĂ„nd. I detta ligger ocksĂ„ att utlĂ€nningen inte anses riskera nĂ„gon form av skyddsgrundande förföljelse eller illabehandling vid en verkstĂ€llighet. Skulle det intrĂ€ffa nĂ„got som Ă€ndrar den bedömningen eller om utlĂ€nningen till exempel blir allvarligt sjuk ska detta hanteras i enlighet med reglerna om verkstĂ€llighetshinder i 12 kap. 18 och 19 §§ utlĂ€nningslagen. Utredningens förslag innebĂ€r ingen förĂ€ndring i detta avseende. Förslaget medför dock att det inte lĂ€ngre kommer att vara möjligt att göra en ny grundansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd under vistelsen i landet.
En Ă€ndring av reglerna om preskription för avlĂ€gsnandebeslut pĂ„verkar inte utlĂ€nningens rĂ€tt att vistas i Sverige som sĂ„dan. Ăven om en Ă€ndring medför en lĂ€ngre preskriptionstid kan den dĂ€rför inte anses innebĂ€ra att mĂ€nniskor fĂ„r leva lĂ€ngre i ovisshet eller att den försvĂ„rar för en utlĂ€nning att legalisera sin vistelse i Sverige, nĂ„got som ibland förts fram som ett argument mot Ă€ndrade preskriptionsregler. Utredningens förslag syftar bland annat till att ge ett starkare incitament för alla utlĂ€nningar att följa ett beslut om avlĂ€gsnande och att lĂ€mna landet i enlighet med detta. NĂ„gon lĂ€ngre tid i ovisshet eller âlimboâ uppstĂ„r dĂ€rför inte enligt utredningen.
Utredningens förslag till Àndrad preskriptionsreglering pÄverkar inte heller möjligheterna att beviljas uppehÄllstillstÄnd under tid med gÀllande avlÀgsnandebeslut.1 Som utredningen har konstaterat i avsnitt 5.6 innebÀr inte heller det faktum att den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas, trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten, blir hÀnvisad till regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder nÄgra oskÀliga konsekvenser för denna grupp.
MÄnga i gruppen som berörs av utredningens förslag lever i stor utsatthet i Sverige. LevnadsförhÄllandena för gruppen Àr dock inte i sig beroende av reglerna om preskription av avlÀgsnandebeslut. Avsikten Àr ocksÄ att utredningens förslag ska öka incitamenten att följa avlÀgsnandebeslutet, vilket kan göra att tiden i utsatthet i Sverige blir kortare.
Ett avlÀgsnandebesluts huvudsakliga funktion Àr inte att sÀkerstÀlla att en utlÀnning inte kan ÄtervÀnda till Sverige. Det regleras
1Jfr 5 kap. 18 § sjÀtte stycket utlÀnningslagen.
128
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
genom ett beslut om Äterreseförbud. DÀremot innebÀr ett avlÀgsnandebeslut dels att de verkstÀllande myndigheterna kan vidta tvÄngsÄtgÀrder i syfte att verkstÀlla beslutet, dels att möjligheten att bevilja uppehÄllstillstÄnd under vistelsen i Sverige begrÀnsas i förhÄllande till om inget avlÀgsnandebeslut finns. En förÀndrad preskriptionsreglering innebÀr dÀrmed inte att tiden som en utlÀnning inte fÄr ÄtervÀnda till Sverige efter att ett avlÀgsnandebeslut har verkstÀllts blir lÀngre. Det finns ingenting som hindrar att den som har ett gÀllande avlÀgsnandebeslut ÄtervÀnder till Sverige om denne till exempel beviljas ett uppehÄllstillstÄnd.
Utredningens förslag om förÀndringar i regelverket som gÀller Äterreseförbud bedöms fÄ begrÀnsade konsekvenser för enskilda. I vissa fall kommer ett Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen att bli lÀngre Àn det skulle ha blivit enligt dagens regelverk. En möjlighet att meddela lÀngre Äterreseförbud Àr dock det huvudsakliga syftet med Àndringen och en sÄdan skÀrpt lagstiftning har bedömts bÄde möjlig och lÀmplig i utredningens övervÀganden i avsnitt 6.3.4. Förslaget medför Àven möjlighet att ta hÀnsyn till individuella omstÀndigheter vid bestÀmmandet av Äterreseförbudets lÀngd vilket fÄr anses vara positivt för den enskilde.
8.2.1SÀrskilt om konsekvenser för barn
Barn Ă€r en grupp som har begrĂ€nsade möjligheter att pĂ„verka sin vistelse i Sverige. FörĂ€ldrarnas eller andra vuxnas agerande kan fĂ„ stora konsekvenser för hur lĂ„ng tid barnen vistas i Sverige med gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut. Ăndrade preskriptionsregler, dĂ€r preskriptionstiden inte börjar löpa förrĂ€n utlĂ€nningen har lĂ€mnat landet i enlighet med beslutet, kan pĂ„verka barn sĂ€rskilt.
Ett argument som kan föras fram mot utredningens förslag Àr att det inte lÀngre kommer att vara möjligt för ett barn att fÄ en ny grundansökan om uppehÄllstillstÄnd prövad under vistelsen i Sverige och i samband med den ocksÄ fÄ prövat om den anpassning till Sverige som uppstÄtt under tiden barnet vistats hÀr kan utgöra grund för uppehÄllstillstÄnd med stöd av 5 kap. 6 § utlÀnningslagen. Enligt utredningen kan dock inte den förvÀntan som i viss mÄn finns i dag, att man till slut kommer att fÄ uppehÄllstillstÄnd i Sverige om man bara stannar kvar hÀr tillrÀckligt lÀnge, anses vara sÀrskilt gynnsam för
129
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
barn eller barns utveckling. Att sÄ snart som möjligt acceptera att nÄgot uppehÄllstillstÄnd inte har beviljats och anpassa sig till detta bör i lÀngden vara bÀttre för ett barns utveckling. Utredningen bedömer inte heller att en sÄdan förÀndring i sig innebÀr att avlÀgsnandebeslut riskerar att verkstÀllas i strid med barnkonventionen2 eller EKMR. Det finns möjlighet att inom ramen för 12 kap. 18 § första stycket 3 utlÀnningslagen beakta om verkstÀlligheten av ett avlÀgsnandebeslut som rör ett barn kan strida mot internationella Ätaganden.3
Att reglerna om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas Àndras innebÀr inte att barns rÀttigheter i övrigt pÄverkas. Ett barn som vistas i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut kommer Àven i framtiden att ha rÀtt till skolgÄng under tiden med gÀllande avlÀgsnandebeslut och att ha rÀtt till sjukvÄrd utan begrÀnsningar. Barnfamiljer som har sökt asyl har ocksÄ rÀtt till boende med stöd av LMA Àven efter att en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut.
Utredningens förslag om vissa förÀndringar i regelverket om Äterreseförbud bedöms inte innebÀra nÄgra sÀrskilda konsekvenser för barn. BestÀmmelsen i 1 kap. 10 § utlÀnningslagen innebÀr att hÀnsynen till barnets bÀsta kan beaktas nÀr lÀngden pÄ ett Äterreseförbud bestÀms.
8.3Konsekvenser för ÄtervÀndandet
En preskriptionstid som börjar löpa först nÀr avlÀgsnandebeslutet verkstÀlls sÀnder en tydlig signal om att de beslut som meddelas av svenska myndigheter ska respekteras. à tervÀndandeprocessen Àr dock komplex och beroende av flera samverkande faktorer. Om- stÀndigheter som Àr av betydelse för ÄtervÀndandet Àr till exempel hur mÄnga mÀnniskor som söker sig till Sverige och frÄn vilka lÀnder de kommer, sÀkerhetssituationen i dessa lÀnder, mottagarlÀndernas instÀllning till verkstÀlligheter som genomförs med tvÄng, i vilken utstrÀckning uppehÄllstillstÄnd beviljas under gÀllande avlÀgsnandebeslut samt individens instÀllning till ÄtervÀndande. Flera av dessa faktorer pÄverkas av hÀndelser i omvÀrlden som kan ha stor betydelse för förutsÀttningarna för ÄtervÀndandeverksamheten. Det gör att utredningen inte kan uppskatta i hur stor utstrÀckning som en
2FN:s konvention om barnets rÀttigheter.
3Se till exempel prop. 2013/14:216 s. 24 och MIG 2020:24.
130
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
förÀndrad preskriptionsreglering i sig kan pÄverka det totala antalet verkstÀllda avlÀgsnandebeslut. En viktig faktor för ÄtervÀndandet Àr dock i mÄnga fall den enskilde utlÀnningens medverkan. HÀr Àr utredningens förslag till förÀndrad preskriptionsreglering av betydelse pÄ sÄ vis att det inte lÀngre finns situationer dÀr det Àr mer förmÄnligt att stanna kvar i Sverige för att invÀnta att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas. Utredningens förslag innebÀr att preskription av avlÀgsnandebeslut inte lÀngre blir en faktor av betydelse för ÄtervÀndandet. Snarare skapar utredningens förslag incitament att följa avlÀgsnandebeslutet och resa ut frÄn Sverige eftersom preskriptionstiden dÄ börjar löpa.
Utredningens förslag om förĂ€ndrad preskriptionsreglering kan pĂ„verka förutsĂ€ttningarna för att ta en utlĂ€nning i förvar, vilket i sin tur kan pĂ„verka förutsĂ€ttningarna för att verkstĂ€lla ett avlĂ€gsnandebeslut. Beslut om förvar fattas bland annat för att hĂ„lla utlĂ€nningen tillgĂ€nglig inför att ett avlĂ€gsnandebeslut ska verkstĂ€llas. I dagslĂ€get Ă€r den lĂ€ngsta period som en utlĂ€nning kan hĂ„llas i sĂ„ kallat verkstĂ€llighetsförvar tolv mĂ„nader.4 TolvmĂ„nadersgrĂ€nsen gĂ€ller sĂ„ lĂ€nge det Ă€r frĂ„ga om samma verkstĂ€llighetsĂ€rende. Ăr det dĂ€remot frĂ„ga om ett nytt verkstĂ€llighetsĂ€rende kan en ny tolvmĂ„nadersperiod börja löpa. Det kan till exempel ske efter att ett avlĂ€gsnandebeslut har preskriberats.5 Med utredningens förslag kommer avlĂ€gsnandebeslut inte lĂ€ngre att preskriberas under tiden som utlĂ€nningen Ă€r kvar i Sverige. Det kommer dĂ€rmed inte lĂ€ngre att uppstĂ„ nĂ„gon ny tolvmĂ„nadersperiod för berĂ€kning av maximal förvarstid pĂ„ grund av att ett avlĂ€gsnandebeslut har preskriberats innan beslutet har verkstĂ€llts. Det kan begrĂ€nsa möjligheterna att anvĂ€nda sig av förvarstagande inför verkstĂ€llighet av ett avlĂ€gsnandebeslut i de fall en utlĂ€nning vistas under en lĂ„ng period i Sverige med gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut. Regelverket om förvar utreds för nĂ€rvarande av 2023 Ă„rs förvarsutredning (Ju 2023:15).
Ett argument som förts fram mot en Àndrad preskriptionsreglering Àr att incitamenten för att hÄlla kontakt med de verkstÀllande myndigheterna riskerar att minska. Det gÀller framför allt under den tid som ett avlÀgsnandebeslut gÀller. För att kunna nyttja den möjlighet som finns i dag att pÄ nytt söka asyl nÀr avlÀgsnandebeslutet preskriberats, behöver utlÀnningen med viss regelbundenhet ta kontakt med de verkstÀllande myndigheterna. NÀr denna möjlighet tas bort
410 kap. 1 § andra stycket 3 och 10 kap. 4 § utlÀnningslagen.
5MIG 2019:17 och MIG 2023:13.
131
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
kan det finnas utlÀnningar som i stÀllet avviker. Risken för minskad kontakt mellan utlÀnningen och myndigheterna kan dock inte i sig anses vara ett argument för att behÄlla en möjlighet till ny fullstÀndig prövning av skÀlen för uppehÄllstillstÄnd under vistelsen i Sverige. Dessutom kan Àven dagens reglering om nÀr avlÀgsnandebeslut preskriberas skapa incitament att avvika och hÄlla sig undan myndigheterna under tiden som preskriptionstiden löper, i syfte att invÀnta att avlÀgsnandebeslutet preskriberas. Utredningen bedömer alltsÄ att de förslag som utredningen lÀmnar inte i sig bör leda till ett ökat avvikande eller minskade förutsÀttningar för kontakt med myndigheterna i förhÄllande till nuvarande regelverk.
Sammanfattningsvis Àr utredningens bedömning att förslaget om en Àndrad preskriptionsregel kan förvÀntas ha positiv pÄverkan pÄ ÄtervÀndandet. Detta genom att incitamenten att stanna i Sverige med ett gÀllande avlÀgsnandebeslut minskar, samtidigt som incitamenten att lÀmna Sverige ökar. Utredningens förslag bör ocksÄ frigöra resurser som kan lÀggas pÄ ÄtgÀrder som frÀmjar ÄtervÀndandet. Vilka övervÀganden en person gör inför valet att följa eller inte följa ett avlÀgsnandebeslut Àr dock högst subjektiva och kan vara beroende av faktorer som Àr svÄra att förutse. Det Àr dÀrför inte möjligt för utredningen att nÀrmare uppskatta i vilken utstrÀckning förslaget leder till att fler avlÀgsnandebeslut kommer att kunna verkstÀllas.
Ett beslut om Äterreseförbud syftar till att hindra en person vars avlÀgsnandebeslut har verkstÀllts frÄn att Äter resa in pÄ medlemsstaternas territorium eller i Sverige. à terreseförbud fÄr alltsÄ rÀttsverkan först efter det att en person har lÀmnat landet. Utredningens förslag i dessa delar bedöms dÀrför inte ha nÄgon pÄverkan pÄ ÄtervÀndandet som sÄdant.
8.4Ekonomiska konsekvenser
Utredningen beskriver ovan att förslaget om Àndrad preskriptionstid kan förvÀntas ha en positiv pÄverkan pÄ ÄtervÀndandet. SvÄrigheten att pÄ ett konkret sÀtt uppskatta hur stor denna pÄverkan blir medför att det ocksÄ Àr svÄrt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av en Àndrad preskriptionsreglering.
132
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
8.4.1Kostnader för prövningen av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd och mottagandet
En Àndrad preskriptionsreglering, dÀr preskriptionstiden börjar löpa först nÀr en utlÀnning lÀmnar landet, innebÀr att det inte lÀngre kommer att vara möjligt att söka asyl pÄ nytt under vistelsen i Sverige för den som redan har fÄtt en ansökan om asyl prövad. Kostnaden för prövningen av en ny ansökan om asyl under vistelsen i Sverige försvinner dÀrmed. Det behöver dock stÀllas i relation till kostnaden för prövning av ansökningar och Àrenden om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder.
En prövning av ansökan om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder skiljer sig Ät frÄn en prövning av en ansökan om asyl. Det sker till exempel som regel ingen muntlig utredning av skÀlen för en ansökan om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder och i normalfallet förordnas inte heller ett offentligt bitrÀde förrÀn en ny prövning har beviljats.
I sin Ärsredovisning för 2022 redovisar Migrationsverket styckkostnader för avgjorda Àrenden. Styckkostnaden för ett asylÀrende under perioden
Den största skillnaden mellan Àrendeslagen Àr kostnaden för mottagandeverksamheten, sÀrskilt i de fall som vistelsetiden i mottagandesystemet blir lÄng. För en vuxen utlÀnning som inte bor tillsammans med ett barn upphör rÀtten till bistÄnd enligt LMA normalt sett nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löper ut.8 För en barnfamilj kvarstÄr rÀtten till bistÄnd dock Àven efter denna tidpunkt. Den som ansöker om asyl pÄ nytt efter att ett avlÀgsnandebeslut har preskriberats omfattas pÄ nytt av LMA och har dÀrmed de rÀttigheter som
6Migrationsverkets Ärsredovisning för 2022 och underlag frÄn Migrationsverket den 7 november 2023.
7Domstolsverkets Ärsredovisning för 2022.
811 § andra stycket LMA.
133
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
följer av lagen, till exempel boende9. Den som ansöker om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder har rÀtt till bistÄnd enligt LMA först om Migrationsverket inhiberar verkstÀllighetsÀrendet eller om ny prövning beviljas.10
Styckkostnaden för ett boendedygn i mottagandesystemet varierar en del frÄn Är till Är. Ett medeltal för
Utredningen har försökt att uppskatta den totala kostnadsminskningen för asylprövningen med anledning av utredningens förslag om Àndrade preskriptionsregler. Under 2023 (fram till november) kom cirka 25 procent av alla ansökningar om asyl frÄn utlÀnningar med preskriberade avlÀgsnandebeslut.13 Utredningens förslag föreslÄs trÀda
ikraft den 1 januari 2025. Enligt Migrationsverkets planeringsantagande vÀntas 13 000 asylansökningar under 2025.14 Om 25 procent av dessa skulle komma frÄn personer med ett preskriberat avlÀgsnandebeslut skulle utredningens förslag leda till att kostnaderna för prövning av ansökningar om asyl hos Migrationsverket minskar med knappt 70 miljoner kronor15 under 2025, i förhÄllande till nuvarande rÀttslÀge. DÀrtill kommer minskade kostnader för prövningen i domstol och minskade kostnader i mottagandesystemet.
Den faktiska kostnadsminskningen pÄverkas av om, och i sÄ fall i vilken utstrÀckning, enskilda i stÀllet kommer att ansöka om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Det Àr svÄrt att bedöma hur antalet ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder kan komma att utvecklas med anledning av utredningens
91 och 3 §§ LMA.
1011 a § LMA.
11Migrationsverkets Ärsredovisning för 2022 och underlag frÄn Migrationsverket den 7 november 2023.
12Migrationsverkets Ärsredovisning för 2022.
13Underlag frÄn Migrationsverket den 9 november 2023.
14Dessutom vÀntas 23 500 ansökningar frÄn ukrainska medborgare som förvÀntas söka asyl efter att det tillfÀlliga skyddet enligt massflyktsdirektivet upphört. Denna grupp rÀknas dock inte med i utredningens uppskattning av kostnaderna eftersom personer i gruppen inte förvÀntas ha ett preskriberat avlÀgsnandebeslut i nÄgon större utstrÀckning. Se Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos den 23 oktober 2023 (dnr
153 250 ansökningar x 21 385 kr/Àrende = 69 501 250 kr.
134
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
förslag. Enligt uppgifter frÄn Migrationsverket görs i dag ansökningar om verkstÀllighetshinder i normalfallet i nÀra anslutning till att ett avlÀgsnandebeslut ska verkstÀllas. Om samma handlingsmönster fortsÀtter att gÀlla talar det för att utredningens förslag inte i sig skulle leda till avsevÀrt fler ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder. Om samtliga personer som hade ansökt om asyl pÄ nytt i stÀllet skulle ansöka om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder skulle den faktiska minskningen bli cirka 35 miljoner kronor16. Det Àr dock enligt utredningens bedömning inte sÀrskilt sannolikt att samtliga personer som hade haft möjlighet att söka asyl pÄ nytt i stÀllet kommer att ansöka om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder enbart pÄ grund av utredningens förslag.
Vid en berÀkning av den potentiella kostnadsminskningen i mottagandesystemet som utgÄr frÄn samma antaganden som ovan och frÄn den genomsnittliga vistelsetiden i systemet 2022 samt den genomsnittliga kostnaden för ett boendedygn under perioden
Utredningen vill betona att uppskattningarna Àr prÀglade av stor osÀkerhet. IngÄngsvÀrdena Àr antaganden som i huvudsak baseras antingen pÄ historiska data eller pÄ prognoser. Utredningen har vidare
1669 501 250 kr â (3 250 ansökningar x 10 606 kr/Ă€rende) = 35 031 750 kr.
17Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12) har bland annat i uppdrag att analysera vilka effekter det skulle kunna fÄ för ÄtervÀndandet om Àven vuxna asylsökande utan barn skulle omfattas av mottagandesystemet fram till dess att de lÀmnar landet samt ta stÀllning till om regelverket i detta avseende behöver Àndras för att frÀmja ett ordnat ÄtervÀndande, se dir. 2023:93.
183 250 ansökningar / 2 = 1 625 ansökningar.
191 625 ansökningar x 17 procent = 276 ansökningar.
20(1 349 ansökningar x 875 dagar i mottagandesystemet) + (276 ansökningar x 335 dagar i mottagandesystemet) x 371 kr per dag = 472 221 785 kr.
135
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
inte haft tillgĂ„ng till underlag om gruppens sammansĂ€ttning, varför antagandet om att 50 procent av Ă€rendena avser barnfamiljer Ă€r just ett antagande. IngĂ„ngsvĂ€rdena kan ocksĂ„ komma att pĂ„verkas av yttre omstĂ€ndigheter, som sĂ€kerhetslĂ€get i omvĂ€rlden. Dessutom varierar kostnaderna dels över tid, dels mellan olika Ă€renden. Ărendets beskaffenhet styr hur prövningen utformas, hur omfattande det offentliga bitrĂ€dets insatser blir och tiden som sökanden vistas i mottagandesystemet. Det kan till exempel antas att en ansökan om asyl frĂ„n en person som har haft ett Ă€rende som har preskriberats Ă€r enklare att avgöra Ă€n en förstagĂ„ngsansökan.
Sammantaget Àr utredningens bedömning att de totala kostnaderna för prövningen av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av asyl och för mottagandet kommer att minska med anledning av utredningens förslag om förÀndrade preskriptionsregler jÀmfört med nu gÀllande rÀttslÀge. Kostnaderna för prövning av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder kan komma att öka nÄgot, men inte i samma omfattning som kostnaden för asylprövningen minskar. OsÀkerhetsfaktorerna Àr dock alltför stora för att det ska kunna gÄ att göra en rÀttvisande uppskattning av de totala kostnadsminskningarna.
Utredningens förslag i de delar som rör Äterreseförbud berÀknas inte medföra nÄgra ekonomiska konsekvenser i detta avseende.
8.4.2Kostnader för sjukvÄrd och skolgÄng
UtlÀnningar som omfattas av ett gÀllande avlÀgsnandebeslut har begrÀnsade rÀttigheter. Det finns en rÀtt till sjukvÄrd som ser likadan ut oavsett om man Àr asylsökande eller vistas i landet med gÀllande avlÀgsnandebeslut. Barn har ocksÄ rÀtt till skolgÄng. RÀtten till skolgÄng Àr nÄgot mer omfattande under tid som barnet Àr asylsökande
âdĂ„ finns en rĂ€tt till förskola och fritidshem som inte finns för den som vistas i landet utan tillstĂ„nd. Regioners och kommuners kostnader för sjukvĂ„rd och skolgĂ„ng för den som Ă€r asylsökande finansieras genom ersĂ€ttning frĂ„n Migrationsverket.21 Kostnaderna för skolgĂ„ng för den som vistas i Sverige utan tillstĂ„nd, dĂ€ribland den som vistas i Sverige med gĂ€llande lagakraftvunnet avlĂ€gsnandebeslut,
21Förordning (1996:1357) om statlig ersÀttning för hÀlso- och sjukvÄrd till asylsökande och förordning (2017:193) om statlig ersÀttning för asylsökande m.fl.
136
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
finansieras genom riktade statsbidrag.22 FrĂ„n och med Ă„r 2015 finansieras kostnaderna för vĂ„rd för denna grupp genom det generella statsbidraget.23 En förĂ€ndrad preskriptionsreglering, dĂ€r preskriptionstiden börjar löpa först nĂ€r ett avlĂ€gsnandebeslut har verkstĂ€llts, innebĂ€r att utlĂ€nningar inte lĂ€ngre med viss regelbundenhet kan ansöka om asyl under vistelsen i Sverige. Ăndringen av reglerna av preskription kommer alltsĂ„ att medföra en förĂ€ndring av antalet asylsökande jĂ€mfört med antalet personer som vistas i landet med ett gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut. Denna förĂ€ndring pĂ„verkar i sin tur med vilka medel kommunernas och regionernas kostnader ska finansieras. Utredningen bedömer dock inte att förslaget innebĂ€r en ökning av kostnaderna i sig dĂ„ enskildas behov av sjukvĂ„rd och skolgĂ„ng fĂ„r antas vara opĂ„verkat. Det kan dock behöva göras en viss omfördelning av kostnaderna frĂ„n den statliga ersĂ€ttning som Migrationsverket betalar ut för kostnader för asylsökande till de statsbidrag som regioner och kommuner fĂ„r för kostnader för vĂ„rd och skolgĂ„ng för den som vistas i landet utan tillstĂ„nd.
8.4.3Ăvriga kostnader för de verkstĂ€llande myndigheterna och domstolarna
Utredningens förslag om Àndrade preskriptionsregler har pÄverkan pÄ Migrationsverkets, Polismyndighetens och SÀkerhetspolisens verksamhet. Förslagen innebÀr dock inte att myndigheterna ÄlÀggs nÄgra helt nya uppgifter. För samtliga myndigheter gÀller att avlÀgsnandebeslut som ska verkstÀllas blir verkstÀllbara under lÀngre tid vilket pÄverkar hur ÄtervÀndandearbetet kan bedrivas. Utredningens bedömning Àr att det bör kunna leda till ett mer effektivt arbete.
Förslaget om en ny möjlighet att upphÀva ett avlÀgsnandebeslut om uppehÄllstillstÄnd skulle beviljas pÄ grund av skyddsskÀl Àr snarast att betrakta som en följd av att uppehÄllstillstÄnd beviljas. Det innebÀr inte nÄgon sjÀlvstÀndig ÀrendehandlÀggning och bör ha mycket begrÀnsad pÄverkan för Migrationsverket och migrationsdomstolarna.
Utredningens förslag om förÀndringar i regelverket som rör Äterreseförbud innebÀr visserligen att Polismyndigheten, Migrationsverket och migrationsdomstolarna, till skillnad mot i dag, mÄste pröva frÄgan om lÀngden pÄ Äterreseförbud enligt 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen.
22Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstÄnd.
23Prop. 2013/14:1 s. 576.
137
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
Prövningen motsvarar dock i huvudsak den prövning som redan i dag gÀller för faststÀllande av lÀngden pÄ övriga Äterreseförbud som inte meddelas av allmÀn domstol. Förslaget bedöms dÀrför inte krÀva nÄgra sÀrskilda utbildningsinsatser eller medföra lÀngre handlÀggningstider.
Utredningens bedömning Àr dÀrför att de eventuella merkostnader som förslagen kan innebÀra för berörda myndigheter och domstolar bör rymmas inom befintliga anslag.
8.5Förenlighet med Sveriges internationella Ätaganden och regeringsformen
Utredningens förslag om Àndrade preskriptionsregler pÄverkar inte förutsÀttningarna för att beviljas uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder eller de andra grunder för uppehÄllstillstÄnd som kan beviljas under tid med gÀllande avlÀgsnandebeslut. Som redogjorts för i avsnitt 5.6 Àr utredningens uppfattning att reglerna om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder Àr tillrÀckliga för att verkstÀllighet av ett avlÀgsnandebeslut inte ska riskera att ske i strid mot Sveriges internationella Ätaganden genom till exempel EKMR, barnkonventionen och FN:s flyktingkonvention. Det finns inte nÄgot krav pÄ regelbunden och generell omprövning av ett avlÀgsnandebeslut. Förslaget om förÀndrad preskriptionstid pÄverkar dÀrför inte Sveriges internationella Ätaganden. Förslaget bedöms inte heller innehÄlla nÄgot som pÄverkar förenligheten med regeringsformen.
Utredningens förslag om en bestÀmmelse som klargör nÀr ett Äterreseförbud börjar löpa innebÀr en kodifiering av redan gÀllande rÀtt. Genom utredningens förslag om Àndringar i 12 kap. 15 a § utlÀnningslagen sÀkerstÀlls att individuella omstÀndigheter kan beaktas vid faststÀllandet av ett Äterreseförbuds lÀngd. Dessa bÄda förslag stÀrker förutsÀttningarna för en riktig rÀttstillÀmpning vilket Àr positivt för Sveriges Ätagande enligt unionsrÀtten att sÀkerstÀlla att reglerna om Äterreseförbud Àr förenliga med ÄtervÀndandedirektivet.
138
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
8.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens förslag har inte haft till syfte att pÄverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kan dock trots detta innebÀra vissa positiva konsekvenser i dessa avseenden.
Utredningens förslag om Äterreseförbud innebÀr bland annat att det blir möjligt att i fler fall Àn i dag beakta tidigare brottslighet vid faststÀllandet av förbudets lÀngd. Det gör att den som har begÄtt brott inte fÄr ÄtervÀnda till medlemsstaternas territorium under en period som bÀttre korresponderar mot den risk som personen utgör. Att lÄta tidigare brottslighet fÄ betydelse vid faststÀllande av ett Äterreseförbuds lÀngd kan sÄledes motiveras av brottspreventiva skÀl. Förslaget kan dÀrmed antas ha vissa positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet.
Ăven utredningens förslag om förĂ€ndrade preskriptionsregler kan ha vissa positiva konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, i den mĂ„n förslaget leder till att fler avlĂ€gsnandebeslut verkstĂ€lls. Den som lever i Sverige med ett gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut lever i mĂ„nga fall i stor utsatthet i det sĂ„ kallade skuggsamhĂ€llet. Personer i gruppen riskerar att utnyttjas och utsĂ€ttas för brott, men kan ocksĂ„ begĂ„ brott till exempel genom att arbeta utan arbetstillstĂ„nd i syfte att försörja sig.
8.7Andra konsekvenser
Utredningens förslag bedöms inte medföra nÄgra konsekvenser för företag eller sysselsÀttning och offentlig service i olika delar av landet. Inte heller bedöms förslagen fÄ nÄgra konsekvenser för miljön.
Eftersom betydligt fler mÀn Àn kvinnor kommer till Sverige som asylsökande kommer förslagen att beröra fler mÀn Àn kvinnor. Förslagen bedöms dock inte fÄ nÄgra konsekvenser för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn och syftar inte heller till sÄdana konsekvenser.
Förslagen bedöms ocksÄ vara av begrÀnsad betydelse för möjligheten att nÄ de integrationspolitiska mÄlen.
Förslagen innebÀr inte heller nÄgra nya Ätaganden för kommuner eller regioner.
139
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
8.8Ăvergripande om konsekvenser av alternativa utformningar av en Ă€ndrad preskriptionsreglering
Enligt direktiven ska utredningen ta stĂ€llning till olika sĂ€tt att Ă„stadkomma Ă€ndrade regler om preskription av avlĂ€gsnandebeslut som inte har meddelats av allmĂ€n domstol och belysa för- och nackdelar med dessa alternativ. Utredningen har i avsnitt 5.3.2 gjort bedömningen att det inte Ă€r lĂ€mpligt att helt avskaffa preskriptionstiden för avlĂ€gsnandebeslut som inte har meddelats av allmĂ€n domstol. I avsnitt 5.5.1 har utredningen redovisat varför det inte föreslĂ„s Ă€ndringar som innebĂ€r en lĂ€ngre preskriptionstid som löper frĂ„n tidpunkten dĂ„ avlĂ€gsnandebeslutet har fĂ„tt laga kraft. I dessa bĂ„da avsnitt har utredningen ocksĂ„ redogjort för de för- och nackdelar som finns med respektive alternativ. I mĂ„nga delar finns i dessa avsnitt ett resonemang om de konsekvenser av respektive alternativ som gör att utredningen inte föreslĂ„r dem. Ăven om utredningen inte lĂ€mnar nĂ„gra förslag i dessa delar finns anledning att pĂ„ en övergripande nivĂ„ kort beröra konsekvenserna av dessa bĂ„da alternativa utformningar till Ă€ndrad preskriptionsreglering.
8.8.1Konsekvenser för enskilda
En avskaffad preskriptionstid har liknande konsekvenser för enskilda som utredningens förslag. BÄda alternativen innebÀr att ett avlÀgsnandebeslut inte kan upphöra att gÀlla sÄ lÀnge utlÀnningen stannar kvar i Sverige. Den stora skillnaden mellan utformningarna Àr att en avskaffad preskriptionstid leder till att den som följer beslutet kommer att ha ett gÀllande avlÀgsnandebeslut om han eller hon ÄtervÀnder till Sverige efter att ha vistats mer Àn fem Är utanför landet. Att det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut kan vara problematiskt till exempel nÀr en ansökan om förlÀngt uppehÄllstillstÄnd ska prövas. Detta beskrivs utförligare i avsnitt 5.3.2.
En förlÀngd preskriptionstid som löper frÄn det att ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft leder ocksÄ till viss del till liknande konsekvenser för enskilda som utredningens förslag. Den stora skillnaden Àr att med en preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut fÄtt laga kraft kommer en utlÀnning som stannar kvar i Sverige att ha möjlighet att pÄ nytt fÄ en ansökan om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av skyddsskÀl prövad utan att ha lÀmnat landet. Det kan givet-
140
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
vis framstĂ„ som positivt för den enskilde. Enligt utredningen Ă€r det dock inte en positiv konsekvens att reglerna om preskription av avlĂ€gsnandebeslut skapar incitament att stanna i Sverige med gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut â i mĂ„nga fall i stor utsatthet â trots att möjligheterna att fĂ„ uppehĂ„llstillstĂ„nd efter att ett avlĂ€gsnandebeslut har preskriberats Ă€r smĂ„.
8.8.2Konsekvenser för ÄtervÀndandet
En avskaffad preskriptionstid innebĂ€r, precis som utredningens förslag, att de incitament att stanna kvar i landet med ett gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut som finns i vissa situationer i dag försvinner. Utredningens förslag kan dock ocksĂ„ ge incitament att lĂ€mna landet i syfte att en preskriptionstid ska börja löpa, vilket inte Ă€r fallet med en avskaffad preskriptionstid. Ăven en avskaffad preskriptionstid kan dock förvĂ€ntas ha positiv pĂ„verkan pĂ„ Ă„tervĂ€ndandet. Ett sĂ„dant exempel Ă€r att om en utlĂ€nning Ă„tervĂ€nder till Sverige utan att ha rĂ€tt att vistas hĂ€r kommer de verkstĂ€llande myndigheterna att ha möjlighet att vidta tvĂ„ngsĂ„tgĂ€rder mot utlĂ€nningen i syfte att verkstĂ€lla avlĂ€gsnandebeslutet pĂ„ nytt. Om utlĂ€nningen Ă„tervĂ€nder efter att preskriptionstiden har löpt ut kommer det först att behöva fattas ett nytt avlĂ€gsnandebeslut, som dessutom kan behöva fĂ„ laga kraft, innan det kan verkstĂ€llas pĂ„ nytt.
En lĂ€ngre preskriptionstid som löper frĂ„n att ett avlĂ€gsnandebeslut har fĂ„tt laga kraft gör att vissa av de incitament att stanna i Sverige med gĂ€llande avlĂ€gsnandebeslut som finns med dagens reglering kvarstĂ„r, sĂ€rskilt nĂ€r preskriptionstiden nĂ€rmar sig. Detta har beskrivits i avsnitt 5.5.1. En lĂ€ngre preskriptionstid innebĂ€r dock att det tar lĂ€ngre tid innan dessa incitament infinner sig. Ăven en lĂ€ngre preskriptionstid som löper frĂ„n att ett avlĂ€gsnandebeslut har fĂ„tt laga kraft bör sĂ„ledes ha vissa positiva konsekvenser för Ă„tervĂ€ndandet i förhĂ„llande till nuvarande rĂ€ttslĂ€ge men de bedöms vara mindre positiva Ă€n de som följer av utredningens förslag.
141
Analys av förslagens konsekvenser | SOU 2024:10 |
8.8.3Ekonomiska konsekvenser
En avskaffad preskriptionstid har i princip samma ekonomiska konsekvenser avseende kostnaden för prövningar av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd som utredningens förslag till dess att avlÀgsnandebeslutet har verkstÀllts.
Efter att ett avlÀgsnandebeslut har verkstÀllts kan en avskaffad preskriptionstid ha vissa positiva ekonomiska effekter jÀmfört med utredningens förslag. En avskaffad preskriptionstid innebÀr att en utlÀnning som vill Äberopa skyddsskÀl Àr hÀnvisad till regelverket om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder för all framtid. En utlÀnning som har vistats utanför Sverige under en lÄng period och som vill söka asyl kan dock i mÄnga fall förvÀntas Äberopa sÄdana nya omstÀndigheter rörande sitt skyddsbehov att det mÄste beviljas en ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § utlÀnningslagen. Kostnadsbesparingen i förhÄllande till utredningens förslag bör dÀrför inte överdrivas. Om en utlÀnning dÀremot pÄtrÀffas i landet pÄ nytt utan att Äberopa skyddsskÀl innebÀr en avskaffad preskriptionstid att det redan finns ett avlÀgsnandebeslut som kan verkstÀllas Àven efter att fem Är har gÄtt frÄn att utlÀnningen lÀmnat landet. Det kan vara kostnadsbesparande i förhÄllande till utredningens förslag.
Ăven en förlĂ€ngd preskriptionstid som löper frĂ„n att ett avlĂ€gsnandebeslut har fĂ„tt laga kraft innebĂ€r inledningsvis liknande ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag vad gĂ€ller kostnaden för prövning av ansökningar om uppehĂ„llstillstĂ„nd. Med en förlĂ€ngd preskriptionstid som löper frĂ„n att ett avlĂ€gsnandebeslut har fĂ„tt laga kraft kan avlĂ€gsnandebeslutet preskriberas innan det har verkstĂ€llts. Det betyder att utlĂ€nningen pĂ„ nytt har möjlighet att fĂ„ en ansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av skyddsskĂ€l prövad utan att ha lĂ€mnat landet och utan att nĂ„got nytt har intrĂ€ffat, med de kostnader som detta medför.
I övrigt bedömer utredningen att ingen av de alternativa lösningarna innebÀr nÄgra sÀrskilda ekonomiska konsekvenser i förhÄllande till utredningens förslag.
142
SOU 2024:10 | Analys av förslagens konsekvenser |
8.8.4Ăvriga konsekvenser
I övriga delar Àr utredningens bedömning att varken en avskaffad preskriptionstid eller en förlÀngd preskriptionstid som löper frÄn att ett avlÀgsnandebeslut har fÄtt laga kraft innebÀr nÄgra sÀrskilda konsekvenser i förhÄllande till utredningens förslag.
143
9 Författningskommentar
9.1Förslaget till lag om Àndring i utlÀnningslagen (2005:716)
12 kap. VerkstÀllighet av beslut om avvisning och utvisning
15 a §
Om en utlÀnning inte har lÀmnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning nÀr en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett Äterreseförbud. à terreseförbudet ska bestÀmmas till högst fem Är. Utgör utlÀnningen ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas.
Ett Äterreseförbud enligt första stycket fÄr dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte fÄr verkstÀllas pÄ grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehÄllstillstÄnd eller en ansökan om ny prövning eller om sÀrskilda skÀl talar mot att ett sÄdant förbud meddelas.
Paragrafen innehĂ„ller bestĂ€mmelser om Ă„terreseförbud nĂ€r en utlĂ€nning inte har lĂ€mnat landet nĂ€r en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.4.
Första stycket Ă€ndras pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att lĂ€ngden pĂ„ Ă„terreseförbudet som huvudregel ska bestĂ€mmas till högst fem Ă„r. Utgör utlĂ€nningen ett allvarligt hot mot allmĂ€n ordning och sĂ€kerhet fĂ„r dock en lĂ€ngre tidsperiod bestĂ€mmas. Ăndringen innebĂ€r att lĂ€ngden pĂ„ ett Ă„terreseförbud enligt paragrafen regleras pĂ„ ett sĂ€tt som motsvarar vad som redan gĂ€ller för Ă„terreseförbud enligt 8 kap. 23 § första stycket och 12 kap. 14 b §1 utlĂ€nningslagen. Det gĂ€ller sĂ„vĂ€l bestĂ€mmelsens utformning som vilka omstĂ€ndigheter som ska beaktas vid bedömningen. Det innebĂ€r att lĂ€ngden ska bestĂ€mmas pĂ„ sedvanligt sĂ€tt utifrĂ„n en allsidig bedömning av vad som kan lĂ€ggas utlĂ€nningen till last
1Paragrafen ska enligt förslag i prop. 2023/24:36 Àndra beteckning frÄn 12 kap. 14 a § till 12 kap.
14b §. Föreslaget ikrafttrÀdandedatum Àr den 1 mars 2024. I författningskommentaren hÀnvisas till paragrafens lydelse enligt prop. 2023/24:36.
145
Författningskommentar | SOU 2024:10 |
och de individuella konsekvenser Äterreseförbudet fÄr för honom eller henne med beaktande av proportionalitetsprincipen.
Av sÀrskild relevans vid paragrafens tillÀmpning Àr den omstÀndigheten att utlÀnningen inte har lÀmnat landet inom fristen för frivillig avresa. OmstÀndigheten utgör den rÀttsliga grunden för att ett Äterreseförbud ska meddelas samtidigt som den Àr av betydelse för faststÀllande av förbudets lÀngd. Om det inte finns nÄgra andra förhÄllanden som Àr relevanta för faststÀllandet av förbudets lÀngd kommer denna omstÀndighet att vara ensamt avgörande. Det innebÀr dock inte att det saknas utrymme att göra en individuell bedömning av enbart denna omstÀndighet. LÀngden pÄ Äterreseförbudet kan till exempel pÄverkas av om det Àr utlÀnningens uttalade avsikt att inte följa fristen eller om det Àr en följd av missförstÄnd, misstag eller omstÀndigheter utanför utlÀnningens kontroll. Med hÀnsyn till att det Àr frÄga om en sammanvÀgd bedömning av omstÀndigheterna i varje enskilt fall Àr det inte möjligt att ge nÄgon nÀrmare vÀgledning om hur bedömningen ska göras utan det fÄr överlÀmnas till rÀttstillÀmpningen. Nya regler om hur Äterreseförbudets lÀngd ska faststÀllas i dessa fall medför att Àldre praxis inte lÀngre Àr relevant.
I övrigt Àr paragrafen oförÀndrad.
NÀr ett Äterreseförbud börjar löpa
15 b §
Ett Äterreseförbud enligt 8 kap. 23 §, 12 kap. 14 b §2 eller 15 a § börjar löpa den dag utlÀnningen lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkstÀllas till en medlemsstat, den dag utlÀnningen lÀmnar Sverige.
Med medlemsstater avses de stater i vilka Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna Àr tillÀmpligt.
Paragrafen, som Ă€r ny, reglerar nĂ€r ett Ă„terreseförbud börjar löpa. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.2.4.
Enligt första stycket börjar ett Äterreseförbud enligt 8 kap. 23 §,
12 kap. 14 b §3 eller 15 a § utlÀnningslagen löpa den dag utlÀnningen
2Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
3Lydelse enligt prop. 2023/24:36.
146
SOU 2024:10 | Författningskommentar |
lÀmnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkstÀllas till ett land inom detta omrÄde, den dag utlÀnningen lÀmnar Sverige.
Av andra stycket framgÄr att med medlemsstaterna avses de stater som ÄtervÀndandedirektivet Àr tillÀmpligt i. HÀnvisningen till direktivet Àr dynamisk och avser alltsÄ direktivet i den vid varje tidpunkt gÀllande lydelsen.
16 §
Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en utlÀnning tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd, fÄr verket samtidigt upphÀva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning.
Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beviljar en utlÀnning uppehÄllstillstÄnd med stöd av 5 kap. 1 § fÄr samtidigt ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol upphÀvas.
Om Migrationsverket beviljar ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd utan att upphÀva beslutet om avvisning eller utvisning, fÄr beslutet om avvisning eller utvisning inte verkstÀllas medan tillstÄndet gÀller. Motsvarande gÀller om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen i ett överklagat Àrende beviljar ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd utan att upphÀva beslutet om avvisning eller utvisning.
I 5 kap. 20 § föreskrivs att Migrationsverket inte fÄr bevilja uppehÄllstillstÄnd för den som av allmÀn domstol har utvisats pÄ grund av brott.
BestĂ€mmelsen reglerar vissa möjligheter att upphĂ€va ett beslut om avvisning eller utvisning. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 5.7.2.
Andra stycket Àr nytt. Det innehÄller en ny möjlighet att upphÀva ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol och som har fÄtt laga kraft om en utlÀnning skulle beviljas ett uppehÄllstillstÄnd som flykting eller alternativt skyddsbehövande med stöd av 5 kap. 1 § utlÀnningslagen. Beslutet fÄr upphÀvas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. BestÀmmelsen Àr fakultativ, vilket innebÀr att den beslutande instansen kan vÀlja att avstÄ frÄn att upphÀva avlÀgsnandebeslutet. Beslutet om avvisning eller utvisning bör inte upphÀvas om det finns behov av att det kvarstÄr. SÄ kan till exempel vara fallet i ett sÀkerhetsÀrende enligt 1 kap. 7 § utlÀnningslagen eller om tillstÄndstiden har begrÀnsats med stöd av 5 kap. 1 a § fjÀrde stycket utlÀnningslagen.
I övrigt Àr bestÀmmelsen oförÀndrad.
147
Författningskommentar | SOU 2024:10 |
22 §
Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol upphör att gÀlla fem Är frÄn det att utlÀnningen har lÀmnat landet i enlighet med beslutet.
Om ett beslut om avvisning eller utvisning Àr förenat med ett Äterreseförbud som löper vid tidpunkten dÄ beslutet skulle ha upphört att gÀlla enligt första stycket, upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut.
Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmÀn domstol upphör alltid att gÀlla nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut.
Om permanent uppehÄllstillstÄnd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmÀn domstol att gÀlla.
Paragrafen reglerar nĂ€r beslut om avvisning och utvisning upphör att gĂ€lla. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 5.4.2, 5.4.3 och 5.4.4.
I första stycket har förĂ€ndringar gjorts som innebĂ€r att preskriptionstiden för ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmĂ€n domstol börjar löpa nĂ€r en utlĂ€nning lĂ€mnar landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Preskriptionstiden Ă€r som huvudregel fem Ă„r frĂ„n denna tidpunkt. Det betyder att preskriptionstiden kan börja löpa redan innan beslutet om avvisning eller utvisning har fĂ„tt laga kraft. För att preskriptionstiden ska börja löpa Ă€r det inte tillrĂ€ckligt att utlĂ€nningen lĂ€mnar landet. Det krĂ€vs ocksĂ„ att utlĂ€nningen reser till det land som anges i beslutet om avvisning eller utvisning eller till ett annat land dĂ€r han eller hon visar att han eller hon kan tas emot. UtlĂ€nningen har bevisbördan för att utresa skett pĂ„ ett sĂ€tt som gör att preskriptionstiden har börjat löpa. Det bör i första hand visas genom en registrering i Schengens informationssystem (SIS). Ăven om en sĂ„dan registrering saknas kan utlĂ€nningen visa att preskriptionstiden har börjat löpa, till exempel genom underlag som visar att utlĂ€nningen har vistats i mottagarlandet.
Andra stycket Àr nytt. HÀr anges att om det finns ett Äterreseförbud som fortfarande löper nÀr ett beslut om avvisning eller utvisning skulle ha upphört att gÀlla enligt första stycket upphör beslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet löper ut. Med att ett Äterreseförbud löper avses samma sak som i 12 kap. 15 b § utlÀnningslagen.
I övrigt Àr paragrafen oförÀndrad.
148
SOU 2024:10 | Författningskommentar |
14 kap.
11 §
Migrationsverkets beslut i frÄga om avvisning, utvisning, uppehÄllstillstÄnd, arbetstillstÄnd, statusförklaring, resedokument, stÀllning som varaktigt bosatt, förvar och att upphÀva ett beslut om avvisning eller utvisning med stöd av 12 kap. 16 § andra stycket i ett sÀkerhetsÀrende fÄr överklagas av SÀkerhetspolisen.
Paragrafen reglerar SĂ€kerhetspolisens möjligheter att överklaga vissa av Migrationsverkets beslut i ett sĂ€kerhetsĂ€rende. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 5.7.2.
I paragrafen har gjorts ett tillÀgg som ger SÀkerhetspolisen rÀtt att överklaga Migrationsverkets beslut att med stöd av 12 kap. 16 § andra stycket utlÀnningslagen upphÀva ett beslut om avvisning eller utvisning som fattas i ett sÀkerhetsÀrende.
I övrigt Àr paragrafen oförÀndrad.
IkrafttrÀdande
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2025.
Lagen trÀder i kraft den 1 januari 2025. BestÀmmelserna Àr tillÀmpliga frÄn och med den dag dÄ de nya reglerna trÀder i kraft. De nya reglerna om preskription gÀller dÀrmed Àven beslut om avvisning och utvisning som har meddelats innan ikrafttrÀdandet men som inte har preskriberats enligt tidigare lagstiftning.
149
SĂ€rskilt yttrande
SĂ€rskilt yttrande av Sait Umdi, advokat
Under de senaste Ären har omfattande lagstiftningsreformer genomförts inom migrations- och asyllagstiftningens omrÄde. Lagstiftningen inom detta rÀttsomrÄde har stor inverkan i enskildas liv. Det ska dÀrför stÀllas höga rÀttssÀkerhetskrav pÄ lagstiftningen.
Utredningen föreslÄr att ett avlÀgsnandebeslut ska preskriberas fem Är frÄn det att en utlÀnning lÀmnat landet i enlighet med beslutet om avlÀgsnande. Utredningen menar att med en sÄdan utformning försvinner incitamentet att stanna i Sverige för att pÄ nytt fÄ en fullstÀndig prövning av sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd eller för att förkorta giltighetstiden pÄ ett Äterreseförbud. UtlÀnningen kommer att vara hÀnvisad till att fÄ sin rÀtt till uppehÄllstillstÄnd prövad genom bestÀmmelserna om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder under tiden som han eller hon Àr kvar i Sverige.
Enligt min uppfattning saknas faktabaserat underlag som tyder pÄ att fler personer med avlÀgsnandebeslut kommer att lÀmna landet med anledning av Àndrad preskriptionsbestÀmmelse. Personer som av olika anledningar inte vill följa ett avlÀgsnandebeslut kan Àven i fortsÀttningen komma att hÄlla sig undan ett sÄdant beslut. Det finns Àven en risk att personer med lagakraftvunnet avlÀgsnandebeslut bryter kontakten med myndigheterna.
För att öka acceptansen och öka legitimiteten av avlÀgsnandebesluten bör ÄtgÀrder som ökar rÀttssÀkerheten inom migrationsprocessen prioriteras högt. Inte sÀllan framför de asylsökande uppfattningen att de upplever att asylprocessen inte varit rÀttssÀker. Att höja kompetensen bland utredare och beslutsfattare bör prioriteras. Beslutsmotiveringarna behöver bli tydligare och besluten behöver förklaras tydligare för den sökande. RÀttstillÀmpningen behöver vara enhetlig sÄ att utrymmet för godtyckliga beslut minimeras. Den asyl-
151
SĂ€rskilt yttrande | SOU 2024:10 |
sökandes berÀttelse förmedlas till myndighetspersonen genom en tolk. Det bör dÀrför stÀllas betydligt högre krav pÄ tolkarnas kompetens. Det hÀnder inte sÀllan att en asylutredning mÄste avbrytas pÄ grund av uppenbara brister i tolkningen.
Regler om verkstÀllighetshinder
Enligt min uppfattning Àr befintliga regler om uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av verkstÀllighetshinder inte tillrÀckliga för att en förÀndrad preskriptionsregel inte ska innebÀra oskÀliga konsekvenser för den vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas trots att han eller hon medverkar till verkstÀlligheten. Det rör sig om utlÀnningar vars avlÀgsnandebeslut inte kan verkstÀllas pÄ grund av ett verkstÀllighetshinder som ligger utanför deras kontroll.
Genom 12 kap. 18 § utlÀnningslagen finns en möjlighet att bevilja uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av praktiska verkstÀllighetshinder i de fall det finns anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlÀnningen. En förutsÀttning för att uppehÄllstillstÄnd ska kunna beviljas pÄ grund av sÄdana praktiska verkstÀllighetshinder Àr att svÄrigheterna att verkstÀlla inte till nÄgon del beror pÄ den enskildes vÀgran att medverka.
BestÀmmelsen ovan Àr ett extraordinÀrt rÀttsmedel och den tillÀmpas restriktivt. Kraven i regleringen angÄende verkstÀllighetshinder Àr mycket högt uppstÀllda, vilket pÄverkar möjligheten att beviljas uppehÄllstillstÄnd med stöd av 12 kap. 18 § utlÀnningslagen i de fall dÀr det görs gÀllande praktiska verkstÀllighetshinder. Det beror exempelvis pÄ att Migrationsverket stÀller alltför höga beviskrav pÄ den sökande. Det finns exempel pÄ fall dÀr en person fÄtt ÄtervÀnda till Sverige med nÀsta flyg för att mottagarlandet inte slÀppt in personen i frÄga och trots det har Migrationsverket bedömt att praktiska verkstÀllighetshinder inte förelegat. Ett beslut enligt 12 kap. 18 § utlÀnningslagen Àr inte överklagbart, vilket ytterligare ökar den oskÀliga konsekvensen för den enskilde. En möjlighet att överklaga ett sÄdant beslut bör införas för att pÄ sÄ sÀtt skapa vÀgledande avgöranden och en mer enhetlig prövning.
152
SOU 2024:10 | SĂ€rskilt yttrande |
Konsekvenser för barn
Som framgÄr av utredningen kan Àndrade preskriptionsregler, dÀr preskriptionstiden inte börjar löpa förrÀn utlÀnningen har lÀmnat landet i enlighet med beslutet, pÄverka barn sÀrskilt.
Barn kan svĂ„rligen styra förĂ€ldrarnas eller andra vuxnas agerande. Med utredningens förslag om en Ă€ndrad preskriptionsregel kommer det inte lĂ€ngre vara möjligt för ett barn att fĂ„ en grundansökan om uppehĂ„llstillstĂ„nd prövad under vistelsen i Sverige och i samband med den ocksĂ„ fĂ„ prövat om den anpassning till Sverige som uppstĂ„tt under tiden barnet vistats hĂ€r kan utgöra grund för uppehĂ„llstillstĂ„nd med stöd av 5 kap. 6 § utlĂ€nningslagen. Mot bakgrund av det nĂ€mnda kan det finnas en risk att konsekvenserna som kan uppstĂ„ för ett barn skulle vara i strid med barnkonventionen och EKMR. Ăven om det finns möjlighet att inom ramen för 12 kap. 18 § första stycket 3 utlĂ€nningslagen beakta om verkstĂ€lligheten av ett avlĂ€gsnandebeslut som rör ett barn kan strida mot internationella Ă„taganden Ă€r det av vikt att komma ihĂ„g att aktuell bestĂ€mmelse Ă€r ett extraordinĂ€rt rĂ€ttsmedel som tillĂ€mpas mycket restriktivt.
ĂvergĂ„ngsbestĂ€mmelser
Av utredningen framgÄr att det inte finns behov av nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser.
De föreslagna reglerna om preskription kommer dĂ€rför att bli tillĂ€mpliga frĂ„n och med den dag de dĂ„ nya reglerna trĂ€der i kraft. Reglerna fĂ„r, precis som utredningen konstaterar, en viss retroaktiv verkan. Detta Ă€r, utifrĂ„n ett rĂ€ttssĂ€kerhetsperspektiv med legalitetsprincipens krav om förutsebarhet i lagstiftningen, inte önskvĂ€rt. Personer som har ett lagakraftvunnet beslut bör kunna utgĂ„ frĂ„n vad som gĂ€ller vid tidpunkten för deras beslut. Ăven om utredningen menar att det Ă€r frĂ„ga om processuella regelĂ€ndringar, kommer en Ă€ndring av preskriptionsregeln i praktiken medföra en pĂ„verkan pĂ„ materiella bestĂ€mmelser. En person som har en kort tid kvar av preskriptionstiden för sitt beslut gĂ„r sĂ„ledes miste om en förnyad grundprövning av frĂ„gan om uppehĂ„llstillstĂ„nd, trots att en utebliven verkstĂ€llighet kan bero pĂ„ omstĂ€ndigheter utanför den enskildes kontroll. Att inte införa sĂ€rskilda övergĂ„ngsbestĂ€mmelser riskerar dĂ€rför att fĂ„ oproportionerliga konsekvenser för denna kategori av personer, detta
153
SĂ€rskilt yttrande | SOU 2024:10 |
sÀrskilt mot bakgrund av att Migrationsöverdomstolen uttalat att möjligheten att bevilja uppehÄllstillstÄnd p.g.a. praktiskt verkstÀllighetshinder redan innan ett första beslut om utvisning har preskriberats bör tillÀmpas restriktivt (se MIG 2019:4).
Det finns dÀrför, enligt min mening, behov av sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser.
154
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2022:91
à tgÀrder för att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten
Beslut vid regeringssammantrÀde den 30 juni 2022
Sammanfattning
En sÀrskild utredare ska se över delar av regelverket kopplat till ÄtervÀndande och föreslÄ ÄtgÀrder i syfte att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten för den som har ett verkstÀllbart beslut om avvisning eller utvisning.
Utredaren ska bl.a.
âąta stĂ€llning till om det ska införas en möjlighet att med hjĂ€lp av tvĂ„ng testa en person för
âąta stĂ€llning till om Polismyndigheten och SĂ€kerhetspolisen behöver ytterligare befogenheter i arbetet med verkstĂ€llighet,
âąta stĂ€llning till om preskriptionstiden för avlĂ€gsnandebeslut ska förlĂ€ngas,
âąta stĂ€llning till om Migrationsverket ska kunna lagra och söka pĂ„ biometri i fler fall Ă€n i dag, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.
155
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
En vÀl fungerande ÄtervÀndandeprocess Àr en prioriterad frÄga
En grundlÀggande princip i den svenska migrationspolitiken Àr att den som inte har grund för uppehÄllstillstÄnd och som fÄr ett beslut om avvisning eller utvisning (avlÀgsnandebeslut) ska ÄtervÀnda till sitt hemland. För att kunna upprÀtthÄlla en lÄngsiktigt hÄllbar migrationspolitik som motverkar framvÀxten av ett skuggsamhÀlle Àr det avgörande att personer med lagakraftvunna avlÀgsnandebeslut ÄtervÀnder sÄ snabbt som möjligt. Ett effektivt genomförande av avlÀgsnandebeslut Àr inte enbart en frÄga om migrationspolitikens och asylprövningens legitimitet utan det Àr ocksÄ viktigt ur humanitÀr synpunkt eftersom den som vistas i landet utan tillstÄnd riskerar att hamna i en utsatt position.
Regeringen har vidtagit en rad Ă„tgĂ€rder för att stĂ€rka Ă„tervĂ€ndandeverksamheten. Till exempel fick Statskontoret i juli 2020 i uppdrag att analysera och föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att effektivisera arbetet med Ă„tervĂ€ndande. I januari 2022 presenterade Statskontoret rapporten Myndigheternas arbete med personer som ska Ă„tervĂ€nda till sitt hemland â analys och förslag för att effektivisera verksamheten (2022:1). BĂ„de Migrationsverket och Polismyndigheten har i regleringsbreven för 2022 fĂ„tt i uppdrag att intensifiera Ă„tervĂ€ndandearbetet och vĂ€sentligt öka antalet personer som Ă„tervĂ€nder. Migrationsverket har ocksĂ„ fĂ„tt i uppdrag att redovisa genomförandet av den plan som myndigheten har tagit fram för att utveckla arbetet med Ă„tervĂ€ndande.
En rad ÄtgÀrder har alltsÄ vidtagits pÄ senare tid för att effektivisera arbetet med ÄtervÀndande. En vÀl fungerande ÄtervÀndandeprocess Àr dock fortsatt en prioriterad frÄga för regeringen och det finns dÀrför anledning att övervÀga vad som mer kan göras. I syfte att ytterligare stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten finns det nu skÀl att ge en sÀrskild utredare i uppdrag att göra en översyn av, och föreslÄ Àndringar i, regelverket kopplat till ÄtervÀndandet.
Uppdraget att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten
Testning inför verkstÀllighet av avlÀgsnandebeslut
Arbetet med att verkstÀlla avlÀgsnandebeslut har pÄ olika sÀtt pÄverkats av
156
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
landet. Det har framkommit att personer med verkstÀllbara avlÀgsnandebeslut har vÀgrat att lÄta sig testas för
Enligt utlÀnningslagen (2005:716), UtlL, finns det vissa möjligheter att vidta kontroll- eller tvÄngsÄtgÀrder för att kunna verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut. Det finns dock inga bestÀmmelser om personinriktade tvÄngsÄtgÀrder i form av tvÄngsundersökning likt den som finns i smittskyddslagen (2004:168). Enligt 3 kap. 2 § i den lagen fÄr förvaltningsrÀtten pÄ ansökan av smittskyddslÀkaren besluta om tvÄngsundersökning om nÄgon som med fog kan misstÀnkas bÀra pÄ en allmÀnfarlig sjukdom motsÀtter sig den undersökning som behövs för att konstatera om smittsamhet föreligger. Beslut om sÄdan undersökning fÄr meddelas endast om det finns en pÄtaglig risk för att andra mÀnniskor kan smittas. Möjligheterna att med stöd av smittskyddslagen kunna testa en person för
Ăven om
Det Àr av yttersta vikt att det finns en vÀl fungerande ÄtervÀndandeprocess för de som fÄtt ett avlÀgsnandebeslut. Regeringen anser dÀrför att det finns skÀl att utreda om det bör införas en möjlighet att med hjÀlp av tvÄng kunna testa en person för en allmÀnfarlig eller samhÀllsfarlig sjukdom i syfte att kunna verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut. En utgÄngspunkt Àr att en reglering inte bör omfatta samtliga allmÀnfarliga och samhÀllsfarliga sjukdomar. I uppdraget ligger dÀrför att övervÀga en lÀmplig avgrÀnsning av en reglering för att skapa en lÄngsiktigt hÄllbar lösning för eventuella framtida pandemier eller epidemier. Eftersom det inte Àr möjligt att bedöma hur lÀnge
157
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
kan komma att pÄverka arbetet med verkstÀlligheter bör uppdraget Àven inkludera att ta stÀllning till om det ska vara möjligt att med hjÀlp av tvÄng kunna testa en person för
Provtagning utgör ett pÄtvingat kroppsligt ingrepp. Behovet och nyttan av att med tvÄng kunna provta en utlÀnning för att möjliggöra verkstÀllighet mÄste dÀrför noga vÀgas mot den enskildes grundlagsskyddade fri- och rÀttigheter. Eftersom det har framkommit att vÀgran att lÄta testa sig i mÄnga fall har skett systematiskt i syfte att försvÄra eller omöjliggöra verkstÀllighet mÄste ingreppet i den kroppsliga integriteten vÀgas mot statens intresse av att kunna upprÀtthÄlla ett fungerande ÄtervÀndande. I analysen ingÄr Àven att ta stÀllning till hur förfarandet ska se ut, vilket bl.a. inkluderar frÄgor om vem som ska fatta ett beslut om tvÄngsundersökning, vem som ska fÄ genomföra en tvÄngstestning, hur provsvaren bör hanteras, om det ska vara möjligt att överklaga ett beslut om tvÄngsundersökning och hur en prövning i sÄ fall förhÄller sig till en nÀra förestÄende verkstÀllighet.
Om utredaren identifierar andra nÀrliggande ÄtgÀrder som har samband med de frÄgestÀllningar som ska utredas och som kan underlÀtta verkstÀllighetsarbetet fÄr sÄdana föreslÄs förutsatt att de Àr förenliga med skyddet mot pÄtvingade kroppsliga ingrepp eller andra ingrepp i grundlÀggande fri- och rÀttigheter.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om det ska införas en möjlighet att med hjĂ€lp av tvĂ„ng kunna testa en utlĂ€nning för
âąta stĂ€llning till om det ska införas en möjlighet att med hjĂ€lp av tvĂ„ng kunna testa en utlĂ€nning för en allmĂ€nfarlig eller samhĂ€llsfarlig sjukdom som ett led i en lĂ„ngsiktigt hĂ„llbar lösning för eventuella framtida pandemier eller epidemier i syfte att kunna verkstĂ€lla ett avlĂ€gsnandebeslut,
âąta stĂ€llning till hur ett sĂ„dant förfarande ska se ut och vilka avgrĂ€nsningar för förfarandet som Ă€r lĂ€mpliga,
âąvid behov föreslĂ„ andra nĂ€rliggande Ă„tgĂ€rder, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
158
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
Ytterligare befogenheter för Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen i arbetet med verkstÀllighet
Det Àr Migrationsverket som enligt huvudregeln ska verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut. Under vissa förutsÀttningar kan Migrationsverket överlÀmna verkstÀlligheten till Polismyndigheten. Det kan bli aktuellt om den som ska avvisas eller utvisas hÄller sig undan och inte kan antrÀffas utan polisens medverkan eller om det kan antas att tvÄng kommer att behövas för att verkstÀlla beslutet. HÀrutöver ansvarar polisen för verkstÀlligheten av myndighetens egna beslut om avvisning samt av allmÀn domstols beslut om utvisning pÄ grund av brott. SÀkerhetspolisen ansvarar för att verkstÀlla avlÀgsnandebeslut i sÀkerhetsÀrenden (12 kap. 14 § UtlL). SÀkerhetspolisen Àr dessutom verkstÀllande myndighet av utvisningsbeslut i kvalificerade sÀkerhetsÀrenden, dvs. beslut om utvisning som fattats med stöd av lagen (1991:572) om sÀrskild utlÀnningskontroll. Motsvarande bestÀmmelser kommer att gÀlla enligt lagen (2022:700) om sÀrskild kontroll av vissa utlÀnningar som trÀder i kraft den 1 juli 2022.
Eftersom Polismyndigheten har en mycket central roll i verkstĂ€llighetsarbetet Ă€r det viktigt att myndigheten har tillrĂ€ckliga befogenheter i detta arbete, framför allt om den som ska lĂ€mna landet hindrar eller försvĂ„rar polisens arbete. Ăven riksdagen har identifierat vikten av ytterligare befogenheter och har tillkĂ€nnagett att regeringen bör utreda och Ă„terkomma till riksdagen med förslag som sĂ€kerstĂ€ller att Polismyndigheten ges förutsĂ€ttningar att verkstĂ€lla avlĂ€gsnandebeslut (bet. 2020/21:SfU29 punkt 2, rskr. 2020/21:413).
TvÄ faktorer som avsevÀrt kan försvÄra verkstÀlligheten av avlÀgsnandebeslut Àr oklar identitet och okÀnt medborgarskap. En klarlagd identitet Àr avgörande för att en snabb verkstÀllighet ska kunna ske, och i de fall resehandlingar saknas begÀrs sÄdana frÄn hemlandsambassaden, vilket innebÀr att kÀnnedom om medborgarskap ocksÄ Àr nödvÀndigt. Det har framkommit att kopior pÄ
159
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
ska vara möjligt att bereda sig tillgÄng till innehÄllet i lÄsta och krypterade digitala medier (sÄsom biometrisk autentisering). I uppdraget bör det Àven ingÄ att bl.a. ta stÀllning till hur överskottsinformation ska behandlas, i vilken utstrÀckning innehÄllet i digitala medier fÄr kopieras, hur sÄdana kopior ska hanteras och nÀr föremÄlet ska ÄterlÀmnas.
Om utredaren identifierar andra lÀmpliga befogenheter för Polismyndigheten i arbetet med att verkstÀlla avlÀgsnandebeslut fÄr förslag pÄ sÄdana ocksÄ lÀmnas.
I de avlÀgsnandeÀrenden dÀr SÀkerhetspolisen Àr verkstÀllande myndighet bör den myndighetens befogenheter inte vara mindre lÄngtgÄende Àn motsvarande befogenheter för Polismyndigheten. Detta eftersom det Àr angelÀget att avlÀgsnandebeslut i sÀkerhetsÀrenden och kvalificerade sÀkerhetsÀrenden kan verkstÀllas, dÄ den berörda utlÀnningen har bedömts utgöra en sÀkerhetsrisk. Riksdagen har ocksÄ tillkÀnnagett att regeringen bör se över vilka ytterligare ÄtgÀrder som behöver vidtas för att samhÀllet ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra sÀkerhetshot (bet. 2019/20:JuU16 punkt 5, rskr. 2019/20:255, bet. 2020/21:JuU19 punkt 5, rskr. 2020/21:220, och bet. 2021/22:JuU13 punkt 3, rskr. 2021/22:165). Vid förslag pÄ utökade eller förÀndrade befogenheter för Polismyndigheten bör det dÀrför övervÀgas om Àndringar bör göras Àven nÀr det gÀller SÀkerhetspolisens befogenheter enligt utlÀnningslagen och lagen om sÀrskild kontroll av vissa utlÀnningar.
Eftersom KriminalvÄrden bistÄr i arbetet med verkstÀllighet fÄr utredaren Àven föreslÄ att eventuella ÄtgÀrder ska omfatta den myndigheten.
Enligt utlÀnningslagen fÄr Migrationsverket besluta om att omhÀnderta t.ex. en utlÀnnings pass eller biljetter. Om utlÀnningen vÀgrar att följa ett sÄdant beslut fÄr Migrationsverket begÀra hjÀlp av Polismyndigheten för att verkstÀlla beslutet (9 kap. 10 § UtlL). Eftersom Àven Migrationsverket kan komma i kontakt med digitala medier bör det övervÀgas att införa en möjlighet för Migrationsverket att omhÀnderta digitala medier i syfte att faststÀlla identitet och ursprungsland, för att sedan lÄta Polismyndigheten genomsöka mediet. Om en sÄdan möjlighet ska införas, bör Migrationsverket kunna begÀra Polismyndighetens hjÀlp för att verkstÀlla beslutet i de fall utlÀnningen vÀgrar att följa ett beslut.
160
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
SÄdana ÄtgÀrder som omfattas av uppdraget kan komma att pÄverka enskildas kroppsliga men ocksÄ personliga integritet. Det Àr dÀrmed viktigt att behovet av ett effektivt verkstÀllighetsarbete noga vÀgs mot den enskildes skydd för grundlÀggande fri- och rÀttigheter.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om, och i sĂ„ fall i vilka situationer, Polismyndigheten och SĂ€kerhetspolisen ska kunna eftersöka, omhĂ€nderta och genomsöka digitala medier i syfte att kunna faststĂ€lla identitet och ursprungsland,
âąta stĂ€llning till om Polismyndigheten, SĂ€kerhetspolisen och KriminalvĂ„rden Ă€r i behov av ytterligare befogenheter i arbetet med att verkstĂ€lla avlĂ€gsnandebeslut,
âąta stĂ€llning till om Migrationsverket ska kunna omhĂ€nderta digitala medier i syfte att faststĂ€lla identitet och ursprungsland, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Bör preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut förlÀngas?
Ett avlÀgsnandebeslut som inte har meddelats av allmÀn domstol upphör som huvudregel att gÀlla fyra Är frÄn det att beslutet fick laga kraft (12 kap. 22 § UtlL).
Reglerna om preskription infördes för att skydda asylsökande frĂ„n att under mycket lĂ„ng tid behöva leva under hot om avlĂ€gsnande pĂ„ grund av ett beslut som av nĂ„gon anledning inte kunnat verkstĂ€llas (se prop. 1975/76:18 s. 121). Vid tillkomsten av 1989 Ă„rs utlĂ€nningslag förlĂ€ngdes preskriptionstiden till fyra Ă„r. Ăndringen motiverades med att det hade blivit allt vanligare att utlĂ€nningar förhindrade verkstĂ€lligheten genom att hĂ„lla sig undan under lĂ„nga tider (prop. 1988/89:86 s. 204). I 2005 Ă„rs utlĂ€nningslag Ă€ndrades reglerna sĂ„ att preskription intrĂ€der oavsett om avlĂ€gsnandebeslutet har verkstĂ€llts eller inte (prop. 2004/05:170 s. 302).
En grundlĂ€ggande förutsĂ€ttning för en lĂ„ngsiktigt hĂ„llbar migrationspolitik som motverkar framvĂ€xten av ett skuggsamhĂ€lle Ă€r att den som har fĂ„tt avslag pĂ„ sin asylansökan eller av andra skĂ€l inte fĂ„r stanna i Sverige ocksĂ„ lĂ€mnar landet. Ăven om antalet avvikna och efterlysta stadigt har minskat sedan 2015 Ă€r det troligt att en förlĂ€ngd preskriptionstid kan öka Ă„tervĂ€ndandet. Riksdagen har i tvĂ„ tillkĂ€nna-
161
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
givanden uppmanat regeringen att bl.a. Äterkomma med förslag om en förlÀngd preskriptionstid för avlÀgsnandebeslut (bet. 2020/ 21:SfU28 punkt 14, rskr. 2020/21:412 och bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Mot denna bakgrund bör denna frÄga nu övervÀgas. En förlÀngning av preskriptionsreglerna skulle kunna medföra oproportionerliga effekter för de som medverkar till sitt ÄtervÀndande men som inte kan ÄtervÀnda pÄ grund av orsaker de inte sjÀlva kan pÄverka. Det bör dÀrför ingÄ i uppdraget att övervÀga om och hur det kan sÀkerstÀllas att dessa personer inte drabbas pÄ ett oskÀligt sÀtt av en förlÀngd preskriptionstid.
FrÄgan om preskriptionstidens lÀngd Àr nÀra förknippad med den om Äterreseförbud. Det finns dÀrför anledning att se över regelverket Àven i den delen.
Det finns ett undantag i 12 kap. 22 § UtlL frÄn huvudregeln att ett avlÀgsnandebeslut preskriberas fyra Är efter laga kraft. Undantaget gÀller i de fall ett avlÀgsnandebeslut har förenats med ett förbud att ÄtervÀnda till Sverige (ett sÄ kallat Äterreseförbud). I de fall Äterreseförbudet har bestÀmts till lÀngre tid Àn fyra Är, upphör avlÀgsnandebeslutet att gÀlla först nÀr tiden för Äterreseförbudet gÄr ut. Regleringen har bl.a. sin grund i Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för ÄtervÀndande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (ÄtervÀndandedirektivet). Direktivet innehÄller bestÀmmelser om medlemsstaters skyldighet att utfÀrda beslut om ÄtervÀndande samt om inreseförbud (i svensk rÀtt ett Äterreseförbud).
Enligt utlÀnningslagen kan ett Äterreseförbud som huvudregel meddelas dels i samband med avlÀgsnandebeslutet, dels nÀr en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut eller nÀr en sÄdan tidsfrist upphÀvs. Exempel pÄ den förstnÀmnda situationen Àr nÀr det finns risk för att personen avviker eller nÀr personen utgör ett hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet (8 kap. 21 § andra stycket och 23 § UtlL). Tiden för Äterreseförbud ska faststÀllas till högst fem Är. Om en person utgör ett allvarligt hot mot allmÀn ordning eller sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas (8 kap. 24 § UtlL). Ett Äterreseförbud som pÄförs för att en person inte lÀmnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa Àr alltid ett Är (12 kap. 15 a § UtlL). Ett Äterreseförbuds existens Àr enligt Migrationsöverdomstolens praxis beroende av att det finns ett gÀllande avlÀgsnandebeslut. NÀr ett avlÀgsnande-
162
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
beslut upphör att gÀlla, upphör dÀrför Àven ett eventuellt Äterreseförbud som Ätföljer ett sÄdant beslut.
I en dom den 26 juli 2017 i mÄl
I propositionen Utvisning pÄ grund av brott (prop. 2021/22:224) föreslÄr regeringen att det ska framgÄ av utlÀnningslagen att ett Äterreseförbud i samband med utvisning pÄ grund av brott börjar löpa den dag personen lÀmnar medlemsstaternas territorium. Ett liknande klargörande finns ocksÄ i lagen om sÀrskild kontroll av vissa utlÀnningar som trÀder i kraft den 1 juli 2022. Det Àr lÀmpligt att bestÀmmelserna korresponderar med varandra. Det bör dÀrför övervÀgas om en motsvarande ordning bör införas Àven för de Äterreseförbud som berörs av denna utredning.
Som nÀmns innebÀr de nuvarande reglerna att preskriptionstiden för ett avlÀgsnandebeslut bara blir lÀngre Àn fyra Är nÀr en person har meddelats ett Äterreseförbud som bestÀmts till lÀngre tid Àn fyra Är. Eftersom ett Äterreseförbud inte kan existera utan ett avlÀgsnandebeslut kan bestÀmmelserna fÄ den effekten att en person, vars avlÀgsnandebeslut verkstÀlls sent, helt eller delvis kan undkomma rÀttsverkningarna av ett Äterreseförbud. Exempelvis skulle en person som utvisas med ett treÄrigt Äterreseförbud, men som verkstÀlls först efter tre Är, i praktiken endast ha ett Ärs Äterreseförbud. DÀrefter preskriberas avlÀgsnandebeslutet och Äterreseförbudet upphör att gÀlla.
Med hÀnsyn till
163
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
och som Ätföljs av ett Äterreseförbud, oavsett lÀngd, ska gÀlla tills Äterreseförbudet har löpt ut, dvs. utan bortre grÀns, sÄ lÀnge personen inte lÀmnat landet. En sÄdan lösning skulle sannolikt medföra ett incitament att lÀmna landet i enlighet med sitt beslut.
Om utredaren ser behov av andra Àndringar i regelverket om Äterreseförbud som kan effektivisera arbetet med verkstÀllighet, fÄr sÄdana förslag ocksÄ lÀmnas.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om preskriptionstiden för avlĂ€gsnandebeslut ska förlĂ€ngas och i sĂ„ fall lĂ€mna förslag pĂ„ lĂ€mplig tid,
âąta stĂ€llning till om det ska införas en bestĂ€mmelse som klargör nĂ€r ett Ă„terreseförbud börjar löpa,
âąta stĂ€llning till om bestĂ€mmelserna om preskription för avlĂ€gsnandebeslut som Ă„tföljs av Ă„terreseförbud ska Ă€ndras för att sĂ€kerstĂ€lla att syftet med Ă„terreseförbud inte undergrĂ€vs,
âąĂ¶vervĂ€ga om och i sĂ„ fall hur det kan sĂ€kerstĂ€llas att personer som medverkar till ett Ă„tervĂ€ndande inte drabbas pĂ„ ett oskĂ€ligt sĂ€tt av en förlĂ€ngning av preskriptionstiderna,
âąvid behov föreslĂ„ andra Ă€ndringar i reglerna om Ă„terreseförbud i syfte att effektivisera arbetet med verkstĂ€llighet, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Bör det införas hinder mot verkstÀllighet vid misstanke om brott?
I utlÀnningslagen finns bestÀmmelser om hinder mot att avvisa eller utvisa en utlÀnning som har dömts till ett fÀngelsestraff eller stÄr under Ätal. Det finns dÀremot inga sÀrskilda regler om verkstÀllighetshinder för en utlÀnning som Àr misstÀnkt för brott, men som varken har dömts eller Ätalats för brottet. VerkstÀllande myndighet Àr dÀrför i princip skyldig att fortsÀtta arbetet med verkstÀllighet Àven om det pÄgÄr en förundersökning avseende utlÀnningen och ett Ätal kan förvÀntas inom kort. Att ett avlÀgsnandebeslut verkstÀlls innan brottet utreds och utlÀnningen lagförs skulle kunna medföra stötande resultat, i synnerhet om förundersökningen avser allvarlig eller upprepad brottslighet eller hÀnsynen till mÄlsÀganden talar för att utlÀn-
164
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
ningen lagförs. Det finns dÀrför skÀl att övervÀga om det bör införas hinder mot verkstÀllighet nÀr utlÀnningen Àr misstÀnkt för brott.
Det kan Àven finnas situationer dÄ intresset av att avvisa eller utvisa en utlÀnning ur landet vÀger tyngre Àn intresset av att bedriva en förundersökning och lagföra utlÀnningen för det misstÀnkta brottet. Det kan gÀlla t.ex. om straffvÀrdet Àr förhÄllandevis lÄgt och det inte finns nÄgot sÀrskilt enskilt intresse som ÄsidosÀtts. Det finns inga uttryckliga regler om förundersökningsbegrÀnsning för den situationen att den brottsmisstÀnkte ska avvisas eller utvisas. Det finns dÀrför skÀl att Àven övervÀga om möjligheten till förundersökningsbegrÀnsning bör utökas.
Samtidigt som det Ă€r angelĂ€get att ett avlĂ€gsnandebeslut verkstĂ€lls sĂ„ snabbt och effektivt som möjligt Ă€r det ocksĂ„ angelĂ€get att brott kan utredas och lagföras. En avvĂ€gning mĂ„ste dĂ€rför göras mellan intresset av att kunna verkstĂ€lla ett avlĂ€gsnandebeslut och intresset av att den som begĂ„r brott i Sverige lagförs. Vid avvĂ€gningen bör det analyseras bl.a. vilken vikt som ska tillmĂ€tas förvĂ€ntad tidpunkt för verkstĂ€llighet respektive för att vĂ€cka Ă„tal, brottets allvar och om utlĂ€nningen misstĂ€nks för upprepad brottslighet. Ăven andra allmĂ€nna eller enskilda intressen bör beaktas, sĂ„som principen om allas likhet inför lagen.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om det ska införas ett hinder mot verkstĂ€llighet vid misstanke om brott och i sĂ„ fall vilka kriterier som ska beaktas vid ett sĂ„dant beslut,
âąta stĂ€llning till om det ska vara möjligt att lĂ€gga ned eller inte inleda en förundersökning mot en utlĂ€nning som ska avvisas eller utvisas för att verkstĂ€llighet ska kunna ske och i sĂ„ fall vilka kriterier som ska beaktas vid ett sĂ„dant beslut, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Bör det införas hinder mot verkstÀllighet vid begÀran om utlÀmning eller överlÀmnande för brott?
Mot bakgrund av internationella Ätaganden Àr Sverige skyldigt att under vissa omstÀndigheter utlÀmna eller överlÀmna personer till andra lÀnder för lagföring eller avtjÀnande av straff. Dessa regler har
165
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
införlivats i svensk rÀtt genom bl.a. lagen (1957:668) om utlÀmning för brott, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmÄlsdomstolen, lagen (2003:1156) om överlÀmnande frÄn Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2011:1165) om överlÀmnande frÄn Sverige enligt en nordisk arresteringsorder. Skyldigheterna nÀr det gÀller utlÀmning eller överlÀmnande pÄverkas inte av att personen i frÄga Àr en utlÀnning som har meddelats ett avlÀgsnandebeslut och det saknas regler i utlÀnningslagen om hur myndigheterna i dessa fall bör agera.
Att verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut i en situation dÀr en arresteringsorder har utfÀrdats eller dÀr en person har begÀrts utlÀmnad eller överlÀmnad skulle kunna strida mot Sveriges folkrÀttsliga och EU- rÀttsliga förpliktelser. Det bör dÀrför utredas om det bör införas bestÀmmelser om verkstÀllighetshinder för dessa situationer. Det bör i sammanhanget beaktas att förfarandet i de olika lagarna om utlÀmning och överlÀmnande skiljer sig Ät.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om det finns behov av att införa ett hinder mot verkstĂ€llighet i utlĂ€nningslagen om det har inletts ett förfarande om att en utlĂ€nning ska utlĂ€mnas eller överlĂ€mnas till en annan stat eller en internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjĂ€na en frihetsberövande pĂ„följd, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
KrÀvs ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter för att stÀrka arbetet med ÄtervÀndande?
Ett vĂ€l fungerande informationsutbyte mellan relevanta myndigheter Ă€r ett viktigt verktyg för att kunna upprĂ€tthĂ„lla ett effektivt arbete med Ă„tervĂ€ndande. Ăven i andra sammanhang har möjligheten till ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter identifierats som ett viktigt verktyg. Regeringen har t.ex. nyligen gett en sĂ€rskild utredare i uppdrag att lĂ€mna förslag pĂ„ förbĂ€ttrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekĂ€mpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter samt enskilda huvudmĂ€n för fristĂ„ende skolor i syfte att effektivisera arbetet med att förebygga och bekĂ€mpa brott (dir. 2022:37). Det pĂ„gĂ„r Ă€ven ett arbete med att utvĂ€rdera möjligheterna till ett stĂ€rkt informationsutbyte
166
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor i syfte att motverka felaktiga utbetalningar frÄn vÀlfÀrdsystemen, bidragsbrott och arbetslivskriminalitet (Fi 2021:B).
I utlÀnningslagen finns bestÀmmelser om skyldighet för vissa myndigheter att lÀmna uppgifter om enskilda i vissa specifika situationer. Enligt 17 kap. 1 § UtlL ska t.ex. socialnÀmnden lÀmna ut uppgifter om en utlÀnnings personliga förhÄllanden, om Polismyndigheten, SÀkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen begÀr det och uppgifterna behövs för att avgöra ett Àrende om uppehÄllstillstÄnd eller ett Àrende om stÀllning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut.
Riksdagen har i ett tillkÀnnagivande uppmanat regeringen att vidta ÄtgÀrder mot skuggsamhÀllet, bl.a. att det ska införas en skyldighet för kommuner och myndigheter att informera Migrationsverket och Polismyndigheten nÀr de kommer i kontakt med personer som vistas i Sverige utan tillstÄnd. Enligt riksdagen ska en informationsplikt inte gÀlla i de fall dÀr det finns en rÀtt till utbildning eller hÀlso- och sjukvÄrd och frÄgan om undantag frÄn informationsplikten i övrigt bör utredas (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196).
Mot denna bakgrund finns det anledning att â utöver de initiativ som redan tagits för att förbĂ€ttra informationsutbyte mellan myndigheter â med utgĂ„ngspunkt i riksdagens tillkĂ€nnagivande om en utvidgad informationsplikt, utreda om de befintliga bestĂ€mmelserna i utlĂ€nningslagen behöver Ă€ndras för att fĂ„ till stĂ„nd ett mer Ă€ndamĂ„lsenligt och effektivt informationsutbyte i arbetet med verkstĂ€llighet. Ett utbyte av uppgifter innebĂ€r ett intrĂ„ng i den personliga integriteten och utredaren mĂ„ste dĂ€rför noga beakta behovet av skydd för den enskildes personliga integritet och vĂ€ga det mot intresset av ett effektivt Ă„tervĂ€ndande. I det ingĂ„r ocksĂ„ att ta stĂ€llning till om ett utökat informationsutbyte mellan relevanta myndigheter skulle fĂ„ avsedd effekt. För att en reglering ska vara rĂ€ttssĂ€ker och inte leda till orimliga effekter för enskilda bör de situationer dĂ€r det finns en rĂ€tt till skolgĂ„ng och sjukvĂ„rd undantas frĂ„n informationsplikten. Utredaren bör vidare övervĂ€ga om det finns fler situationer som bör undantas. I uppdraget ligger att övervĂ€ga vilka uppgifter som ska utbytas, vilka myndigheter eller andra aktörer som fĂ„r lĂ€mna och ta emot uppgifter, i vilka fall det ska finnas möjligheter att avstĂ„ frĂ„n att lĂ€mna uppgifter, vilket skydd som ska gĂ€lla för uppgifterna hos mottagaren och hur denna ska fĂ„ anvĂ€nda uppgifterna. Utredaren
167
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
bör sÀrskilt analysera hur förslagen förhÄller sig bestÀmmelser om dataskydd och sekretess.
Utredaren ska dÀrför
âąĂ¶vervĂ€ga och ta stĂ€llning till om, och i sĂ„ fall hur, informationsutbyte kan ske i större utstrĂ€ckning och pĂ„ ett mer Ă€ndamĂ„lsenligt sĂ€tt i syfte att stĂ€rka arbetet med verkstĂ€llighet,
âąĂ¶vervĂ€ga och ta stĂ€llning till om vissa situationer, utöver de dĂ€r det finns en rĂ€tt till skolgĂ„ng och sjukvĂ„rd, ska undantas frĂ„n en eventuell informationsplikt, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Utökade möjligheter att lagra biometri i Àrenden om uppehÄllstillstÄnd
MÄnga personer har sökt sig till Sverige frÄn regioner dÀr nÀtverk och miljöer kopplade till vÄldsbejakande extremism och terrorverksamhet Àr aktiva. Att vissa personer som söker sig till Sverige, bl.a. frÄn sÄdana regioner, anvÀnder falska eller dubbla identiteter skapar stora problem bÄde för myndigheternas arbete och för samhÀllet i stort. En sÀrskilt allvarlig följd av sÄdant identitetsmissbruk Àr att det försvÄrar arbetet med att förebygga och förhindra vÄldsbejakande extremism och terrorism. Detta framhÄlls bl.a. i en skrivelse frÄn SamverkansrÄdet mot terrorism (Ju2021/00135).
Det Ă€r inte möjligt att sĂ€ga exakt hur vanligt det Ă€r att personer som söker sig till Sverige anvĂ€nder sig av en falsk identitet. Det kan dock antas att det rör sig om ett stort antal fall. Att myndigheterna har Ă€ndamĂ„lsenliga och effektiva verktyg för att upptĂ€cka falska identiteter i migrationsprocessen Ă€r av stor vikt för att förebygga de problem som kan uppstĂ„ vid identitetsmissbruk. Ett sĂ„dant verktyg Ă€r biometri, dvs. personuppgifter som samlas in genom en sĂ€rskild teknisk behandling och som möjliggör eller bekrĂ€ftar identifieringen av en person t.ex. genom ansiktsigenkĂ€nning eller fingeravtryck. Migrationsverket pĂ„talar i en skrivelse till regeringen att en utökad möjlighet att lagra och anvĂ€nda fotografier och fingeravtryck i Ă€renden om uppehĂ„llstillstĂ„nd Ă€r en Ă„tgĂ€rd som skulle ha stor betydelse för myndighetens förmĂ„ga att upptĂ€cka personer som anvĂ€nder falska eller dubbla identiteter (Ju2018/01106). Ăven Samverkans-
168
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
rÄdet mot terrorism lyfter fram detta som en central ÄtgÀrd mot missbruk av identiteter.
Dagens regelverk innebĂ€r att alla utlĂ€nningar över sex Ă„r som ansöker om uppehĂ„llstillstĂ„nd Ă€r skyldiga att lĂ€mna fingeravtryck och lĂ„ta sig fotograferas (9 kap. 8 a § första stycket UtlL). För utlĂ€nningar som ansöker om uppehĂ„llstillstĂ„nd som skyddsbehövande fĂ„r fotografierna och fingeravtrycken sparas i Migrationsverkets register och anvĂ€ndas för jĂ€mförelser i andra Ă€renden (15 § utlĂ€nningsdatalagen [2016:27]). För utlĂ€nningar som ansöker om uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ nĂ„gon annan grund â exempelvis arbete, studier eller anknytning till nĂ„gon som bor i Sverige â ska dĂ€remot de fingeravtryck som har tagits förstöras omedelbart efter det att uppehĂ„llstillstĂ„ndskortet har lĂ€mnats ut eller Ă€rendet har avgjorts utan att tillstĂ„nd beviljats. I dessa Ă€renden fĂ„r uppgifterna inte lagras i Migrationsverkets register och inte heller anvĂ€ndas för jĂ€mförelser i andra Ă€renden.
Att det inte Ă€r tillĂ„tet att lagra och anvĂ€nda samtliga de fotografier och fingeravtryck som tas vid ansökningar om uppehĂ„llstillstĂ„nd har enligt Migrationsverket lett till att personer har kunnat fĂ„ tvĂ„ eller flera olika identiteter och uppehĂ„llstillstĂ„nd registrerade â ibland samtidigt. Detta öppnar upp för bl.a. missbruk av olika typer av vĂ€lfĂ€rdsförmĂ„ner. En annan följd Ă€r att en utlĂ€nning som har begĂ„tt ett brott och fĂ„tt en utvisningsdom med Ă„terreseförbud i praktiken kan Ă„tervĂ€nda till Sverige under en ny identitet med liten risk för att bli upptĂ€ckt.
En möjlighet för Migrationsverket att kontrollera om personer förekommer i andra pÄgÄende eller tidigare Àrenden, oavsett grund för ansökan, skulle enligt myndigheten göra det nÀrmast omöjligt att söka uppehÄllstillstÄnd under flera identiteter utan att bli upptÀckt. Det skulle Àven kunna leda till en snabbare och sÀkrare handlÀggning av Àrenden och en förbÀttrad möjlighet att upptÀcka och förhindra mÀnniskohandel. Det skulle Àven kunna stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten. En sÄdan reglering bör dÀrför övervÀgas.
För att myndigheterna ska ha möjlighet att upptÀcka potentiella sÀkerhetshot Àr det inte tillrÀckligt att Migrationsverket har tillgÄng till fotografier och fingeravtryck. Det behöver Àven finnas förutsÀttningar för myndigheten att effektivt förmedla uppgifter till SÀkerhetspolisen och att kunna kontrollera bÄde fotografier och fingeravtryck mot Polismyndighetens register. Enligt Migrationsverket saknas det i dag rÀttsligt stöd för en automatiserad överföring av de finger-
169
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
avtryck som Migrationsverket lagrar enligt 15 § utlÀnningsdatalagen till SÀkerhetspolisen, vilket innebÀr en avsevÀrd begrÀnsning av informationsutbytet. Migrationsverket pekar Àven pÄ att det inte Àr tillÄtet för myndigheten att kontrollera fotografier mot Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister, medan det dÀremot Àr tillÄtet att kontrollera fingeravtryck mot det registret (15 § andra stycket 5 utlÀnningsdatalagen). Eftersom det kan hÀnda att Migrationsverket har tillgÄng till ett fotografi av en utlÀnning men inte till fingeravtryck skulle möjligheten att kunna kontrollera Àven fotografier mot Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister kunna vara vÀrdefullt för en sÀker identifiering. Det finns dÀrför skÀl att se över dagens regelverk Àven i dessa avseenden.
I maj 2021 tillsattes en utredning som ska se över förutsÀttningarna för att anvÀnda biometri som verktyg i brottsbekÀmpningen (dir. 2021:34). Utredningen, som tagit namnet Biometriutredningen, ska bl.a. ta stÀllning till om Polismyndigheten ska kunna anvÀnda ansiktsbilder och fingeravtryck för att söka i bl.a. Migrationsverkets register i syfte att identifiera personer som misstÀnks för brott. Om utredningen, som ska redovisa sitt uppdrag senast den 20 februari 2023, lÀmnar sÄdana förslag bör utredaren, om det ryms inom utredningstiden, övervÀga om sÄdan tillgÄng för Polismyndigheten Àven bör omfatta eventuellt tillkommande fotografier och fingeravtryck i Migrationsverkets register.
Det finns hÀrutöver Àven anledning att se över bestÀmmelserna om fotografier och fingeravtryck i 9 kap. 8 och 8 a §§ UtlL utifrÄn tvÄ av de s.k.
Migrationsverket har i en skrivelse till Justitiedepartementet pÄtalat att myndigheten saknar möjlighet att kunna behandla biometri i vissa situationer som omfattas av förordningarna, t.ex. inför beslut om uppehÄllstillstÄnd eller visering (Ju2018/01106). Migrationsverket efterfrÄgar en möjlighet att kunna uppta, lagra och behandla
170
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
biometriska uppgifter i förhĂ„llande till regelverken i Ă€renden som rör besökstillstĂ„nd, arbetstillstĂ„nd, studerandetillstĂ„nd, uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av anknytning, nationella viseringar, vidarebosĂ€ttningsĂ€renden och medborgarskap. Ăven denna frĂ„ga bör dĂ€rmed ses över inom ramen för denna utredning.
En viktig utgÄngspunkt för utredarens uppdrag Àr att beakta det grundlÀggande skyddet för sÄvÀl den kroppsliga som den personliga integriteten samt bestÀmmelser om dataskydd och sekretess.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om Migrationsverket ska fĂ„ möjlighet att lagra och anvĂ€nda fotografier och fingeravtryck i samband med alla typer av ansökningar om uppehĂ„llstillstĂ„nd,
âąta stĂ€llning till om Migrationsverket ska kunna anvĂ€nda fotografier som myndigheten lagrar för att göra en kontroll mot Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister,
âąta stĂ€llning till om Migrationsverket ska kunna överföra fotografier och fingeravtryck som myndigheten lagrar till SĂ€kerhetspolisen,
âąför det fall Biometriutredningen lĂ€mnar förslag om en möjlighet för Polismyndigheten att anvĂ€nda ansiktsbilder och fingeravtryck för att söka i Migrationsverkets register i syfte att identifiera personer som misstĂ€nks för brott, och det ryms inom utredningstiden, ta stĂ€llning till om Ă€ven eventuellt tillkommande fotografier och fingeravtryck i Migrationsverkets register ska omfattas,
âąta stĂ€llning till om Migrationsverkets möjligheter att uppta, lagra och anvĂ€nda biometri enligt
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Behöver bestÀmmelsen om rÀtt till offentligt bitrÀde i utlÀnningslagen Àndras?
I utlÀnningslagen finns bestÀmmelser om nÀr ett offentligt bitrÀde ska förordnas i mÄl och Àrenden enligt lagen. Offentligt bitrÀde ska t.ex. förordnas för den som ÄtgÀrden avser, om det inte mÄste antas att behov av bitrÀde saknas, i mÄl och Àrenden om avvisning. Detta gÀller dock inte för Àrenden hos Polismyndigheten om inte utlÀn-
171
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
ningen ocksÄ hÄllits i förvar sedan mer Àn tre dagar (18 kap. 1 § första stycket 1 UtlL).
Enligt artikel 13.4 i ÄtervÀndandedirektivet ska medlemsstaterna se till att nödvÀndigt rÀttsligt bistÄnd eller bitrÀde pÄ begÀran beviljas kostnadsfritt i enlighet med tillÀmplig nationell lagstiftning eller bestÀmmelser om rÀttslig hjÀlp. Av direktivet framgÄr vidare att medlemsstaterna fÄr föreskriva att rÀtten till rÀttsligt bistÄnd eller bitrÀde understÀlls vissa villkor i Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och Äterkalla internationellt skydd (asylprocedurdirektivet).
I samband med genomförandet av ÄtervÀndandedirektivet konstaterade regeringen att medlemsstaterna gavs möjlighet att i stor utstrÀckning sjÀlva bestÀmma vad som ska anses vara nödvÀndig rÀttshjÀlp. Vidare konstaterades att rÀtten till offentligt bitrÀde enligt utlÀnningslagen var mer omfattande Àn rÀtten till rÀttsligt bitrÀde enligt asylprocedurdirektivet och att ÄtervÀndandedirektivets krav motsvarades av 18 kap. 1 § UtlL. NÄgra författningsÀndringar bedömdes inte nödvÀndiga (prop. 2011/12:60 s. 68 f.).
Enligt statistik frÄn Polismyndigheten fattade myndigheten totalt drygt 7 700 avvisningsbeslut 2020. Av dessa avsÄg cirka 6 500 beslut vid grÀnsen och cirka 1 200 beslut för personer som pÄtrÀffats inne i landet. à r 2021 fattade Polismyndigheten totalt drygt 32 000 avvisningsbeslut. Av dessa avsÄg drygt 31 000 beslut vid grÀnsen (varav knappt 20 000 avsÄg beslut vid den tillfÀlligt Äterinförda grÀnskontrollen vid inre grÀns). Drygt 1 100 beslut avsÄg beslut om avvisning i Àrenden dÀr personen pÄtrÀffats inne i landet. Det framstÄr inte som ÀndamÄlsenligt att ha en ordning dÀr offentligt bitrÀde ska förordnas för den som avvisas direkt vid grÀnsen utan endast de Àrenden dÀr personer pÄtrÀffas inne i landet bör kunna komma i frÄga. Enligt artikel 2.2 i ÄtervÀndandedirektivet finns det en möjlighet för medlemsstaterna att inte tillÀmpa ÄtervÀndandedirektivet pÄ tredjelandsmedborgare som nekas inresa i enlighet med vissa regler i kodexen
172
SOU 2024:10 | Bilaga 1 |
om SchengengrÀnserna (Europaparlamentets och rÄdets förordning [EU] 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om grÀnspassage för personer). SÄ Àr fallet nÀr Polismyndigheten avvisar en person vid grÀnsen. Möjligheten utnyttjades inte generellt nÀr direktivet genomfördes utan endast i vissa delar, t.ex. gÀllande Äterreseförbud. Om utredaren kommer fram till att reglerna bör Àndras, ska de fall nÀr en person avvisas direkt vid grÀnsen undantas.
Utredaren ska dÀrför
âąta stĂ€llning till om bestĂ€mmelsen i 18 kap. 1 § första stycket 1 UtlL bör Ă€ndras sĂ„ fler beslut om avvisning hos Polismyndigheten ska omfattas av rĂ€tten till offentligt bitrĂ€de, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ange kostnadsberÀkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Utredaren ska analysera och beskriva de samhÀllsekonomiska effekterna av de förslag som lÀmnas samt beskriva viktiga stÀllningstaganden i utformningen av förslagen. Utredaren ska berÀkna de offentligfinansiella effekterna av förslagen. Om förslagen kan förvÀntas leda till offentligfinansiella kostnader ska utredaren föreslÄ hur dessa ska finansieras. Utredaren ska analysera och bedöma förslagens förenlighet med regeringsformen och Sveriges internationella Ätaganden om grundlÀggande fri- och rÀttigheter. Utredaren ska vidare genomgÄende ha ett barn- och ungdomsperspektiv i den analys som görs och beskriva konsekvenserna av föreslagna ÄtgÀrder för barn och unga. Utredaren ska ocksÄ analysera förslagen ur ett jÀmstÀlldhetsperspektiv.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Under uppdraget ska utredaren samrÄda med myndigheter och organisationer i den utstrÀckning som det bedöms finnas behov. Ut- redaren ska ocksÄ hÄlla sig informerad om, och vid behov beakta, relevant arbete inom Regeringskansliet och utredningsvÀsendet.
173
Bilaga 1 | SOU 2024:10 |
Utredaren bör sÀrskilt uppmÀrksamma utredningarna om Biometri i brottsbekÀmpningen (dir. 2021:34), Författningsberedskap inför framtida pandemier (dir. 2021:68) och FörbÀttrade möjligheter att utbyta information med brottsbekÀmpande myndigheter (dir. 2022:37).
Utredaren fÄr övervÀga sÄdana nÀrliggande frÄgor som har samband med de frÄgestÀllningar som ska utredas.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.
(Justitiedepartementet)
174
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2023:126
TillÀggsdirektiv till Utredningen om stÀrkt ÄtervÀndandeverksamhet (Ju 2022:12)
Beslut vid regeringssammantrÀde den 30 augusti 2023
Utvidgning av och förlÀngd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 30 juni 2022 kommittédirektiv om ÄtgÀrder för att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten (dir. 2022:91). Enligt direktiven ska en sÀrskild utredare se över delar av regelverket kopplat till ÄtervÀndande och föreslÄ ÄtgÀrder i syfte att stÀrka ÄtervÀndandeverksamheten för den som har ett verkstÀllbart beslut om avvisning eller utvisning.
Uppdraget utvidgas. Utredaren ska nu Àven bl.a.
âągöra en översyn av regelverket om inre utlĂ€nningskontroller, i syfte att förbĂ€ttra myndigheternas möjligheter att upptĂ€cka och motverka olovlig vistelse i Sverige och att stĂ€rka Ă„tervĂ€ndandearbetet,
âąta stĂ€llning till hur biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografier ska kunna anvĂ€ndas i utlĂ€nningsĂ€renden i större utstrĂ€ckning och pĂ„ ett mer effektivt sĂ€tt Ă€n i dag,
âąta stĂ€llning till och, oavsett stĂ€llningstagande i sak, föreslĂ„ en sĂ€nkning av den nedre Ă„ldersgrĂ€nsen för att ta fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL,
âąanalysera behovet och nyttan av att anvĂ€nda
175
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
âąta stĂ€llning till om preskriptionstiden för avlĂ€gsnandebeslut ska förlĂ€ngas eller avskaffas och om Ă„terreseförbud ska kunna bestĂ€mmas till lĂ€ngre tid Ă€n i dag, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31 oktober 2023. Utredningstiden förlÀngs. Uppdraget ska i stÀllet redovisas senast den 30 september 2024. Uppdragen om preskriptionstid och Äterreseförbud ska delredovisas senast den 31 januari 2024.
En översyn av regelverket om inre utlÀnningskontroller
Det behövs effektivare verktyg för att upptÀcka och förhindra olovlig vistelse
I takt med att rörligheten över grÀnsen ökat har Sverige fÄtt allt större problem med olovlig vistelse, dvs. att utlÀnningar uppehÄller sig i landet trots att de saknar rÀtt till det. Erfarenheter frÄn den tillfÀlligt Äterinförda grÀnskontroll som utförts vid de inre grÀnserna sedan november 2015 visar att det förekommer ett mer eller mindre konstant flöde över grÀnsen av personer som saknar rÀtt att resa in i landet och vistas hÀr. För att komma till rÀtta med detta Àr det av grundlÀggande betydelse att myndigheterna har tillrÀckligt effektiva verktyg för att kunna kontrollera att personer som vistas i Sverige ocksÄ har rÀtt att göra det. En effektiv kontroll av utlÀnningars vistelserÀtt bidrar ocksÄ till att stÀrka ÄtervÀndandearbetet.
Polismyndigheten och vissa andra myndigheter har möjlighet att genomföra inre utlÀnningskontroller, dvs. en kontroll av en utlÀnning som finns inne i landet i syfte att kontrollera hans eller hennes rÀtt att vistas hÀr. En förutsÀttning för att en inre utlÀnningskontroll ska fÄ utföras Àr att det finns grundad anledning att anta att utlÀnningen saknar rÀtt att uppehÄlla sig i landet eller att det annars finns sÀrskild anledning till kontroll, se 9 kap. 9 § tredje stycket utlÀnningslagen (2005:716), förkortad UtlL. I samband med en inre utlÀnningskontroll har myndigheterna rÀtt att utföra vissa tvÄngsÄtgÀrder. UtlÀnningen Àr t.ex. skyldig att pÄ begÀran överlÀmna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rÀtt att uppehÄlla sig i Sverige, och Àr ocksÄ skyldig att efter kallelse instÀlla sig hos myn-
176
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
digheterna för att lÀmna uppgifter om sin vistelse hÀr i landet. Under vissa förutsÀttningar fÄr utlÀnningen ocksÄ hÀmtas till en sÄdan utredning genom Polismyndighetens försorg (9 kap. 9 § första stycket UtlL).
I lagrÄdsremissen Effektivare verktyg vid inre utlÀnningskontroll lÀmnas förslag pÄ ytterligare tvÄngsmedel vid inre utlÀnningskontroller, bl.a. att myndigheterna ska fÄ kroppsvisitera en utlÀnning och undersöka hans eller hennes bagage och andra tillhörigheter för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Det förslÄs Àven att myndigheterna ska fÄ möjlighet att omhÀnderta sÄdana handlingar. Den 1 augusti 2023 trÀdde ocksÄ en ny lag i kraft som innebÀr utökade befogenheter för frÀmst polisen i grÀnsnÀra omrÄden, lagen (2023:474) om polisiÀra ÄtgÀrder i grÀnsnÀra omrÄden. Lagen ger bl.a. utökade möjligheter att ingripa för att göra inre utlÀnningskontroller och bekÀmpa grÀnsöverskridande brottslighet.
Det pÄgÄr alltsÄ för nÀrvarande arbete med att pÄ olika sÀtt stÀrka arbetet med inre utlÀnningskontroller. Vikten av att komma till rÀtta med det vÀxande problemet med olovlig vistelse talar dock för att ytterligare ÄtgÀrder behöver övervÀgas. Det finns dÀrför anledning att lÄta utredaren se över hur regelverket om inre utlÀnningskontroller kan kompletteras och göras mer effektivt och ÀndamÄlsenligt.
Regelverket om inre utlÀnningskontroller ska ses över
Syftet med översynen av regelverket om inre utlÀnningskontroller Àr att förbÀttra myndigheternas möjligheter att upptÀcka och förhindra olovlig vistelse i Sverige och att stÀrka ÄtervÀndandearbetet. För att de ÄtgÀrder som övervÀgs ska vara effektiva och trÀffa rÀtt krÀvs att det finns en tydlig bild av myndigheternas behov av nya verktyg. Utredaren bör dÀrför undersöka och kartlÀgga vilka ytterligare ÄtgÀrder eller metoder som skulle kunna bidra till att förstÀrka och effektivisera arbetet med att kontrollera vistelserÀtten jÀmfört med i dag. SamrÄd bör ske med i första hand Polismyndigheten men Àven med andra instanser som kan bidra med sakkunskap. Erfarenheter kan ocksÄ finnas att inhÀmta frÄn andra lÀnder. I uppdraget bör Àven ingÄ att utifrÄn undersökningen analysera det nuvarande regelverket och ta stÀllning till om det finns ett behov av författningsÀndringar
177
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
för att möjliggöra ett mer effektivt och ÀndamÄlsenligt arbete med inre utlÀnningskontroller.
En sĂ€rskild frĂ„ga som bör uppmĂ€rksammas inom ramen för översynen rör de grundlĂ€ggande krav som stĂ€lls upp för att en inre utlĂ€nningskontroll ska fĂ„ genomföras â dvs. att det finns grundad anledning att anta att utlĂ€nningen saknar rĂ€tt att uppehĂ„lla sig hĂ€r i landet eller att det annars finns sĂ€rskild anledning till kontroll. Det finns en risk att dessa krav innebĂ€r att inre utlĂ€nningskontroller inte alltid kan anvĂ€ndas i den utstrĂ€ckning som behövs. De angivna förutsĂ€ttningarna hindrar t.ex. mer selektiva kontroller och stickprovskontroller, vilket skulle kunna utgöra ett effektivt verktyg i vissa sammanhang. Utredaren bör dĂ€rför sĂ€rskilt se över grunderna för nĂ€r inre utlĂ€nningskontroller fĂ„r genomföras. Inriktningen ska vara att öka myndigheternas möjligheter att genomföra sĂ„dana kontroller. En grundlĂ€ggande utgĂ„ngspunkt Ă€r att kontroller ska kunna ske pĂ„ ett rĂ€ttssĂ€kert och objektivt sĂ€tt och att förslagen utformas sĂ„ att kontrollerna inte i praktiken riskerar att hamna i konflikt med diskrimineringsförbuden i regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna och de grundlĂ€ggande friheterna (Europakonventionen) och FN:s konvention om barnets rĂ€ttigheter (barnkonventionen).
En annan angelĂ€gen frĂ„ga kopplad till inre utlĂ€nningskontroller rör möjligheten för myndigheterna att genomsöka digitala medier â sĂ„som mobiltelefoner â i samband med sĂ„dana kontroller. Polismyndigheten har i olika sammanhang lyft fram behovet av en sĂ„dan befogenhet. I utredarens uppdrag ingĂ„r sedan tidigare att ta stĂ€llning till om, och i sĂ„ fall i vilka situationer, bl.a. Polismyndigheten ska kunna eftersöka, omhĂ€nderta och genomsöka digitala medier i syfte att kunna faststĂ€lla en utlĂ€nnings identitet och ursprungsland. Det bör dock ingĂ„ uttryckligen i uppdraget att utredaren ska ta stĂ€llning till hur en sĂ„dan befogenhet i samband med inre utlĂ€nningskontroller kan utformas samt lĂ€mna förslag pĂ„ en sĂ„dan reglering.
Möjligheten att ta
SÄdana ÄtgÀrder som omfattas av uppdraget kan komma att innebÀra ingrepp i enskildas personliga integritet och rÀtten till privat- och familjeliv. Det Àr dÀrför viktigt att behovet av ett effektivt arbete med inre utlÀnningskontroller och eventuella ÄtgÀrder noga vÀgs mot
178
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
den enskildes rÀtt till skydd för grundlÀggande fri- och rÀttigheter enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s stadga om de grundlÀggande rÀttigheterna. Barnets rÀttigheter enligt barnkonventionen ska ocksÄ beaktas. à tgÀrderna behöver vidare utformas i enlighet med aktuella bestÀmmelser om dataskydd och sekretess.
Utredaren ska
âągöra en översyn av regelverket om inre utlĂ€nningskontroller, i syfte att förbĂ€ttra myndigheternas möjligheter att upptĂ€cka och förhindra olovlig vistelse i Sverige och stĂ€rka Ă„tervĂ€ndandearbetet,
âąundersöka och kartlĂ€gga vilka ytterligare Ă„tgĂ€rder eller metoder som skulle kunna bidra till att förstĂ€rka och effektivisera arbetet med att kontrollera vistelserĂ€tt,
âąta stĂ€llning till pĂ„ vilket sĂ€tt de grundlĂ€ggande kraven för att genomföra inre utlĂ€nningskontroller bör Ă€ndras för att myndigheternas möjligheter att genomföra sĂ„dana kontroller ska öka,
âąta stĂ€llning till hur en ordning kan utformas som innebĂ€r att myndigheterna i samband med en inre utlĂ€nningskontroll fĂ„r eftersöka, omhĂ€nderta och genomsöka digitala medier i syfte att kunna faststĂ€lla utlĂ€nningens identitet och rĂ€tt att vistas i Sverige, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
En utökad anvÀndning av biometri i utlÀnningsÀrenden
En effektiv och ÀndamÄlsenlig anvÀndning av fingeravtryck och fotografier hos Migrationsverket
Migrationsverket för i dag ett register med biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografier som tagits i vissa typer av utlÀnningsÀrenden. Registret innehÄller uppgifter om ett stort antal utlÀnningar och Àr ett viktigt verktyg för myndighetens arbete med att klarlÀgga identiteten pÄ de utlÀnningar som söker sig till Sverige.
Hur uppgifterna i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier fÄr behandlas regleras bl.a. i utlÀnningsdatalagen (2016:27). BestÀmmelserna innebÀr att enbart de fingeravtryck och fotografier som tagits med stöd av 9 kap. 8 § UtlL fÄr sparas och att uppgifterna endast fÄr anvÀndas för vissa sÀrskilt utpekade ÀndamÄl, dÀribland i vissa Àrenden om uppehÄllstillstÄnd, i Àrenden om avvis-
179
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
ning och utvisning och vid inre utlĂ€nningskontroller (15 § första stycket och andra stycket 1, 2 och 6 utlĂ€nningsdatalagen). DĂ€remot finns det inte stöd för att anvĂ€nda fingeravtryck och fotografier vid t.ex. Ă€renden om medborgarskap och nationell visering. Det finns ocksĂ„ begrĂ€nsningar i frĂ„ga om hur lĂ€nge uppgifter i registret fĂ„r sparas. Fingeravtryck och fotografier som samlats in vid en inre utlĂ€nningskontroll fĂ„r t.ex. endast sparas i sex Ă„r â förutsatt att personen i frĂ„ga inte blir svensk medborgare dessförinnan â medan uppgifter som samlats in för andra Ă€ndamĂ„l fĂ„r sparas i tio Ă„r under samma förutsĂ€ttning, se 3 § utlĂ€nningsdataförordningen (2016:30).
Utredaren har sedan tidigare i uppdrag att ta stÀllning till om Migrationsverket ska fÄ möjlighet att lagra och anvÀnda fotografier och fingeravtryck i samband med alla typer av ansökningar om uppehÄllstillstÄnd. Det Àr dock viktigt att sÀkerstÀlla att Migrationsverket Àven i andra avseenden kan anvÀnda fingeravtryck och fotografier pÄ ett ÀndamÄlsenligt och effektivt sÀtt. Migrationsverket pÄtalar ocksÄ i en hemstÀllan till regeringen att det finns behov av en bredare översyn av frÄgorna om anvÀndning av biometri
Utökade möjligheter att anvĂ€nda fingeravtryck och fotografier kan ha flera fördelar. Det kan t.ex. bidra till att Migrationsverket fĂ„r ett bĂ€ttre och mer tillförlitligt underlag för beslut i ett större antal Ă€renden Ă€n i dag och att identitet och vistelserĂ€tt kan kontrolleras mer effektivt vid inre utlĂ€nningskontroller. Utöver de frĂ„gor om biometri som redan ingĂ„r i uppdraget bör utredaren dĂ€rför övervĂ€ga om det ska vara möjligt att ta och spara fingeravtryck och fotografier i fler typer av utlĂ€nningsĂ€renden och under lĂ€ngre tid Ă€n i dag, och om uppgifterna bör kunna anvĂ€ndas för att genomföra kontroller i fler situationer Ă€n i dag. Om utredaren identifierar andra typer av Ă„tgĂ€rder â exempelvis ett behov av rĂ€ttsligt stöd för ökad automatisering â som skulle kunna bidra till att effektivisera anvĂ€ndningen av fingeravtryck och fotografier i utlĂ€nningsĂ€renden bör sĂ„dana Ă„tgĂ€rder ocksĂ„ övervĂ€gas. MĂ„lsĂ€ttningen Ă€r sĂ„ledes att biometriska uppgifter i större utstrĂ€ckning ska kunna tas upp, lagras och anvĂ€ndas i utlĂ€nningsĂ€renden.
180
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
Det behöver vidare sĂ€kerstĂ€llas att det finns förutsĂ€ttningar för Migrationsverket att vid behov dela biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografier med andra myndigheter som behandlar sĂ„dana uppgifter i sin verksamhet, i första hand Polismyndigheten och SĂ€kerhetspolisen. Enligt de ursprungliga direktiven ska utredaren ta stĂ€llning till vissa frĂ„gor som innebĂ€r ett utökat utbyte av biometriska uppgifter mellan dessa myndigheter. Utredaren bör Ă€ven â dvs. utöver dessa frĂ„gor â undersöka om det finns ett behov av ytterligare utbyte av fingeravtryck och fotografier mellan myndigheter för att förbĂ€ttra och effektivisera möjligheterna att identifiera utlĂ€nningar. Om ett sĂ„dant behov identifieras ska utredaren ocksĂ„ lĂ€mna förslag om detta.
Behandlingen av fotografier och fingeravtryck mÄste vara rÀttssÀker och fÄr inte innebÀra ett omotiverat intrÄng i den personliga integriteten. En viktig utgÄngspunkt för utredarens uppdrag Àr dÀrför att beakta det grundlÀggande skyddet för sÄvÀl den kroppsliga som den personliga integriteten samt bestÀmmelser om dataskydd och sekretess.
Utredaren ska
âąta stĂ€llning till hur fingeravtryck och fotografier ska kunna anvĂ€ndas i utlĂ€nningsĂ€renden i större utstrĂ€ckning och pĂ„ ett mer effektivt sĂ€tt Ă€n i dag, t.ex. genom att fingeravtryck och fotografier fĂ„r tas och behandlas i fler typer av Ă€renden eller att sĂ„dana uppgifter fĂ„r sparas i fler fall eller under en lĂ€ngre tid,
âąundersöka behovet av ytterligare utbyte av fingeravtryck och fotografier mellan myndigheter för att förbĂ€ttra och effektivisera möjligheterna att identifiera utlĂ€nningar, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag. Uppdraget omfattar inte att se över den svenska lagstiftningen i förhĂ„llande till de EU- förordningar som reglerar upptagande och behandling av biometriska uppgifter, utöver vad som framgĂ„r av det ursprungliga uppdraget.
181
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
En sÀnkt ÄldersgrÀns för att ta fingeravtryck
Enligt barnkonventionen ska barnets bÀsta beaktas vid alla ÄtgÀrder som rör barn (artikel 3). En motsvarande bestÀmmelse finns ocksÄ i 1 kap. 10 § UtlL. Barnkonventionen faststÀller vidare bl.a. varje barns rÀtt till sin identitet (artikel 8). Sverige Àr skyldig att ge lÀmpligt stöd och skydd till ett barn som olagligt berövats en del av eller hela sin identitet i syfte att snabbt ÄterupprÀtta barnets identitet.
En utlĂ€nning som har fyllt 14 Ă„r Ă€r skyldig att lĂ€mna fingeravtryck i vissa situationer, bl.a. om han eller hon inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller ansöker om uppehĂ„llstillstĂ„nd som skyddsbehövande eller om hans eller hennes identitet eller rĂ€tt att vistas i Sverige inte kan klarlĂ€ggas vid en inre utlĂ€nningskontroll (9 kap. 8 § UtlL). Det finns flera anledningar till att Ă„ldersgrĂ€nsen pĂ„ 14 Ă„r bör ses över. Exempelvis skulle en lĂ€gre Ă„ldersgrĂ€ns kunna bidra till att myndigheterna i vissa fall kan identifiera barn som skilts frĂ„n sina förĂ€ldrar och Ă„terförena dem med förĂ€ldrarna. Vidare kan det förekomma att barn, framför allt i vĂ„ra större stĂ€der, lever utanför samhĂ€llet, utan att ansöka om uppehĂ„llstillstĂ„nd eller efter att ha fĂ„tt avslag pĂ„ en sĂ„dan ansökan och utan att ha kontakt med myndigheterna. Barn som befinner sig i en sĂ„dan otrygg tillvaro riskerar att fara illa â det finns t.ex. en risk för att de blir offer för andras kriminella gĂ€rningar och att de sjĂ€lva utnyttjas för att begĂ„ brott eller för exempelvis prostitution och tiggeri. Det Ă€r viktigt att dessa barn kan identifieras. En möjlighet att ta fingeravtryck pĂ„ barn som Ă€r yngre Ă€n 14 Ă„r skulle kunna öka möjligheterna till identifiering i dessa fall och dĂ€rmed bidra till att skydda barnen, bl.a. sĂ„ att de inte utnyttjas i kriminalitet eller olagligen berövas en del av eller hela sin identitet.
Barn som Àr yngre Àn 14 Är Àr i flera andra sammanhang skyldiga att lÀmna fingeravtryck. Det finns dock inte nÄgon gemensam nedre ÄldersgrÀns. Vid t.ex. ansökan om pass, uppehÄllstillstÄnd eller uppehÄllskort gÀller en ÄldersgrÀns om sex Är, se 2 § passförordningen (1979:664) och 9 kap. 8 a § andra stycket och 8 g § andra stycket UtlL. PÄ
1Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2021/1134 av den 7 juli 2021 om Àndring av Europaparlamentets och rÄdets förordningar (EG) nr 767/2008, (EG) nr 810/2009, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861, (EU) 2019/817 och (EU) 2019/1896 och om upphÀvande av rÄdets beslut 2004/512/EG och 2008/633/RIF, i syfte att reformera Informationssystemet för viseringar.
182
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
avtryck i samband med en ansökan om visering kommer att sĂ€nkas frĂ„n tolv Ă„r till sex Ă„r. Vid kontroller enligt in- och utreseförordningen2 kommer dĂ€remot en Ă„ldersgrĂ€ns om tolv Ă„r att gĂ€lla (9 kap. 8 d § andra stycket och 8 h § andra stycket UtlL). Utredaren bör vid bedömningen av vid vilken Ă„lder fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL bör fĂ„ tas beakta vĂ€rdet i att â sĂ„ lĂ„ngt det Ă€r möjligt och lĂ€mpligt â ha en enhetlig nedre Ă„ldersgrĂ€ns, med barnets rĂ€ttigheter i beaktande. Inriktningen ska vara att Ă„ldersgrĂ€nsen ska bestĂ€mmas till sex Ă„r.
Utredaren ska
âąta stĂ€llning till och, oavsett stĂ€llningstagande i sak, föreslĂ„ en sĂ€nkning av den nedre Ă„ldersgrĂ€nsen för att ta fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Kontroll av biometri i uppehÄllstillstÄndskort och andra handlingar
De uppehĂ„llstillstĂ„ndskort som Migrationsverket utfĂ€rdar Ă€r utrustade med ett lagringsmedium (chip) som innehĂ„ller fingeravtryck frĂ„n och fotografi pĂ„ den person som kortet utfĂ€rdats för. Ăven andra typer av uppehĂ„llshandlingar som Migrationsverket utfĂ€rdar innehĂ„ller sĂ„dana uppgifter, bl.a. uppehĂ„llskort, bevis om uppehĂ„llsstatus och bevis för grĂ€nsarbetare. Vid grĂ€nskontroll och inre utlĂ€nningskontroll Ă€r den som Ă€r innehavare av en sĂ„dan handling skyldig att lĂ€mna fingeravtryck och bli fotograferad för att myndigheterna ska kunna kontrollera att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar de uppgifter som finns sparade i handlingen (9 kap. 8 b § UtlL). En liknande skyldighet kommer att gĂ€lla vid den identitetskontroll som Skatteverket ska göra i vissa Ă€renden om folkbokföring och samordningsnummer (prop. 2021/22:217 s. 43 f och prop. 2021/22:276 s. 64 f).
Migrationsverket har i olika sammanhang fört fram att det bör finnas en möjlighet för myndigheten att ta en utlÀnnings fingeravtryck och ansiktsbild och kontrollera dem mot de biometriska uppgifter som finns i hans eller hennes uppehÄllstillstÄndskort. En sÄdan
2Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017 om inrÀttande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre grÀnser, om faststÀllande av villkoren för Ätkomst till in- och utresesystemet för brottsbekÀmpande ÀndamÄl och om Àndring av konventionen om tillÀmpning av Schengenavtalet och förordningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011.
183
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
möjlighet skulle innebÀra att myndighetens personal enkelt kan sÀkerstÀlla att det Àr rÀtt person de Àr i kontakt med. Utöver att detta kan vara viktigt ur ett sekretess- och integritetsperspektiv, sÄ att inte kÀnslig information lÀmnas ut till en obehörig person, kan det finns behov av sÄdana kontroller i samband med att ett uppehÄllstillstÄndskort eller annan uppehÄllshandling ska förnyas eller lÀmnas ut. Det kan dÀrigenom sÀkerstÀllas att den som instÀller sig för att hÀmta ut kortet ocksÄ Àr den person för vilket kortet utfÀrdats och att det Àr samma person som lÀmnar uppgifter för det nya kortet som för det tidigare. En sÄdan möjlighet bör dÀrför övervÀgas av utredaren. Det inkluderar bl.a. att övervÀga i vilka situationer en biometrisk identitetskontroll ska fÄ genomföras och hur uppgifterna ska hanteras efter det att kontrollen har genomförts.
Det kan vidare tĂ€nkas uppstĂ„ situationer dĂ€r Migrationsverkets personal har ett sĂ€rskilt behov av att kunna sĂ€kerstĂ€lla identiteten hos t.ex. en utlĂ€nning som besöker ett servicekontor men dĂ€r besökaren av nĂ„got skĂ€l inte har tillgĂ„ng till handlingar som innehĂ„ller fingeravtryck eller fotografi. Utredaren bör dĂ€rför Ă€ven övervĂ€ga om Migrationsverkets personal bör kunna verifiera en utlĂ€nnings identitet genom att ta och jĂ€mföra fingeravtryck och fotografi mot de uppgifter om honom eller henne som finns sparade i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. Ăven i detta avseende behöver utredaren ta stĂ€llning till bl.a. under vilka förutsĂ€ttningar en sĂ„dan kontroll ska fĂ„ genomföras och hur uppgifterna ska hanteras efterĂ„t.
En viktig utgÄngspunkt för utredaren Àr att beakta det grundlÀggande skyddet för sÄvÀl den kroppsliga som den personliga integriteten samt bestÀmmelser om dataskydd och sekretess.
Utredaren ska
âąta stĂ€llning till hur en ordning kan utformas som innebĂ€r att Migrationsverket fĂ„r ta fingeravtryck och fotografera den som Ă€r innehavare av ett uppehĂ„llstillstĂ„ndskort â eller annan handling som innehĂ„ller biometriska uppgifter â för att vid en identitetskontroll verifiera att uppgifterna motsvarar de som finns sparade i handlingen,
184
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
âąta stĂ€llning till hur en ordning kan utformas som innebĂ€r att Migrationsverket fĂ„r ta fingeravtryck och fotografera en utlĂ€nning för att vid en identitetskontroll verifiera att uppgifterna motsvarar de som finns sparade i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Insamling och jÀmförelser av dna Àr en beprövad och tillförlitlig metod för att faststÀlla en persons identitet. SÄdan teknik anvÀnds sedan lÀnge vid exempelvis brottsutredningar och faderskapsutredningar. Dna kan samlas in genom t.ex. ett
Migrationsverket erbjuder i dag
185
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
som
Om
Det behöver ocksÄ beaktas att Migrationsverket i dag endast hanterar dna i en begrÀnsad utstrÀckning och t.ex. saknar förutsÀttningar att pÄ egen hand utföra
Om resultatet av avvÀgningen mellan de olika intressena blir att myndigheternas anvÀndning av biometriska uppgifter bör utvidgas till att Àven omfatta dna, bör utredaren ocksÄ lÀmna förslag pÄ hur en sÄdan ordning kan utformas. Detta inkluderar bl.a. att ta stÀllning till under vilka förutsÀttningar myndigheterna ska fÄ samla in dnaprov och genomföra
186
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
ska införas en nedre ÄldersgrÀns för nÀr
Utredaren ska
âąanalysera behovet och nyttan av att anvĂ€nda
âąanalysera behovet och nyttan av att anvĂ€nda
âąnoga vĂ€ga resultatet av den analysen mot de konsekvenser som en sĂ„dan ordning skulle innebĂ€ra och intrĂ„nget i enskildas fri- och rĂ€ttigheter,
âąutifrĂ„n avvĂ€gningen, ta stĂ€llning till om det bör införas en möjlighet att ta
âąoavsett stĂ€llningstagande i sak, ta stĂ€llning till hur en sĂ„dan ordning kan utformas, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Preskriptionstid och Äterreseförbud
Bör preskriptionstiden för avlÀgsnandebeslut avskaffas?
Utredaren har sedan tidigare i uppdrag att ta stĂ€llning till om preskriptionstiden för avlĂ€gsnandebeslut â som i dag Ă€r fyra Ă„r â ska förlĂ€ngas och i sĂ„ fall lĂ€mna förslag pĂ„ lĂ€mplig tid. Ett alternativ till förlĂ€ngd preskriptionstid Ă€r en ordning dĂ€r ett avlĂ€gsnandebeslut inte
187
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
preskriberas alls. Detta skulle innebÀra att ett beslut om avlÀgsnande gÀller utan nÄgon bortre begrÀnsning i tid och, som huvudregel, alltid Àr verkstÀllbart. Det kan antas att en sÄdan ordning skulle minska incitamenten för de enskilda att hÄlla sig undan verkstÀllighet av ett avlÀgsnandebeslut och bidra till att fler personer ÄtervÀnder till sitt hemland. Ett annat alternativ skulle kunna vara en ordning dÀr preskriptionsfristen börjar löpa först efter att ett beslut om avlÀgsnande har verkstÀllts, nÄgot som ocksÄ skulle öka incitamenten för den som fÄtt ett avlÀgsnandebeslut att ÄtervÀnda.
Uppdraget ska dĂ€rför utökas pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att utredaren â utöver att ta stĂ€llning till om preskriptionstiden ska förlĂ€ngas â ska övervĂ€ga och ta stĂ€llning till om det, som ett alternativ till förlĂ€ngd preskriptionsfrist, ska införas en ordning dĂ€r avlĂ€gsnandebeslut inte preskriberas alls eller preskriberas först efter det att beslutet verkstĂ€llts och fristen löpt ut. Det sistnĂ€mnda alternativet skulle ocksĂ„ kunna kombineras med en förlĂ€ngd preskriptionsfrist. Fördelar och nackdelar med de olika alternativen ska belysas. Oavsett utformning av förslaget ska utredaren â pĂ„ samma sĂ€tt som anges i det ursprungliga uppdraget â ta stĂ€llning till om och hur det kan sĂ€kerstĂ€llas att personer som medverkar till ett Ă„tervĂ€ndande inte drabbas pĂ„ ett oskĂ€ligt sĂ€tt. Utredaren ska Ă€ven lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
à terreseförbuden bör vara lÀngre Àn i dag
BestĂ€mmelser om Ă„terreseförbud â eller inreseförbud â finns i Europaparlamentets och rĂ„dets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för Ă„tervĂ€ndande av
3RÄdets genomförandebeslut om faststÀllande av en rekommendation om ÄtgÀrder för att avhjÀlpa de brister som konstaterats vid 2022 Ärs utvÀrdering av Sveriges tillÀmpning av Schengenregelverket i frÄga om ÄtervÀndande.
188
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem Är. Det fÄr emellertid överstiga fem Är om
I samband med att ÄtervÀndandedirektivet genomfördes i svensk rÀtt infördes uttryckliga bestÀmmelser om lÀngden pÄ Äterreseförbud (prop. 2011/12:60). LÀngden pÄ ett Äterreseförbud som pÄförs i de fall utlÀnningen inte har lÀmnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa ska alltid bestÀmmas till ett Är (12 kap. 15 a § UtlL). LÀngden pÄ ett Äterreseförbud som meddelas i samband med ett avlÀgsnandebeslut ska bestÀmmas till högst fem Är. Utgör utlÀnningen ett allvarligt hot mot allmÀn ordning och sÀkerhet fÄr dock en lÀngre tidsperiod bestÀmmas (8 kap. 24 § UtlL).
Vidare bör ett ökat utrymme att meddela Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning övervĂ€gas, dvs. ett förbud som gĂ€ller för all framtid. En uttrycklig möjlighet att meddela sĂ„dana Ă„terreseförbud finns i dag vid utvisning pĂ„ grund av brott och utvisning enligt lagen (2022:700) om sĂ€rskild kontroll av vissa utlĂ€nningar, förkortad LSU (8 a kap. 10 § första stycket UtlL och 2 kap. 5 § andra stycket LSU). UtlĂ€nningar som utgör ett sĂ€kerhetshot hanteras i vissa situationer Ă€ven enligt utlĂ€nningslagen, s.k. sĂ€kerhetsĂ€renden (1 kap. 7 § UtlL). Ăven i t.ex. sĂ„dana Ă€renden kan det finnas omstĂ€ndigheter som talar för att meddela ett Ă„terreseförbud som gĂ€ller utan tidsbegrĂ€nsning. Ut- redaren bör dĂ€rför analysera vilket utrymme som finns enligt Ă„tervĂ€ndandedirektivet att besluta om Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€ns-
4RÄdets genomförandebeslut om faststÀllande av en rekommendation om ÄtgÀrder för att avhjÀlpa de brister som konstaterats vid 2022 Ärs utvÀrdering av Sveriges tillÀmpning av Schengenregelverket i frÄga om ÄtervÀndande.
189
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
ning i fler fall Àn i dag och ta stÀllning till om en reglering som möjliggör detta bör införas.
Om utredaren identifierar ett behov av och utrymme för att i övrigt förlÀnga tiden för Äterreseförbud som inte har meddelats av allmÀn domstol bör sÄdana förslag ocksÄ lÀmnas.
Utredaren ska
âąta stĂ€llning till hur en ordning kan utformas som innebĂ€r att de Ă„terreseförbud som meddelas enligt 12 kap. 15 a § UtlL kan bestĂ€mmas till en lĂ€ngre tid Ă€n i dag,
âąta stĂ€llning till om Ă„terreseförbud utan tidsbegrĂ€nsning ska kunna meddelas i fler fall Ă€n i dag och, i sĂ„dana fall, lĂ€mna förslag pĂ„ hur en sĂ„dan reglering kan utformas,
âąvid behov föreslĂ„ andra Ă€ndringar i bestĂ€mmelserna om Ă„terreseförbud som innebĂ€r att tiden för sĂ„dana förbud blir lĂ€ngre, och
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.
Ett utökat informationsutbyte
Utredaren har sedan tidigare i uppdrag att övervÀga och ta stÀllning till om, och i sÄ fall hur, informationsutbyte kan ske i större utstrÀckning och pÄ ett mer ÀndamÄlsenligt sÀtt i syfte att stÀrka arbetet med verkstÀllighet. I uppdraget ingÄr Àven att övervÀga och ta stÀllning till om vissa situationer, utöver de dÀr det finns en rÀtt till skolgÄng och sjukvÄrd, ska undantas frÄn en eventuell informationsplikt.
För att Ă„stadkomma ett effektivt Ă„tervĂ€ndandearbete krĂ€vs en Ă€ndamĂ„lsenlig samverkan mellan berörda myndigheter och kommuner. Som ett led i detta Ă€r det nödvĂ€ndigt att det finns förutsĂ€ttningar för ett effektivt informationsutbyte, dĂ€r kommuner och myndigheter inom ramen för sin verksamhet informerar Migrationsverket eller Polismyndigheten om de kommer i kontakt med personer som vistas i Sverige utan tillstĂ„nd. Utöver att detta kan antas stĂ€rka arbetet med Ă„tervĂ€ndande kan det ocksĂ„ bidra till att motverka olovlig vistelse i landet. Ăven om ett utökat informationsutbyte kan innebĂ€ra ett intrĂ„ng i den personliga integriteten Ă€r samhĂ€llets intresse av ett effektivt Ă„tervĂ€ndande och av att motverka olovlig vistelse sĂ„dant att ett visst mĂ„tt av integritetsintrĂ„ng mĂ„ste kunna accepteras. Regeringen anser att det Ă€r angelĂ€get att ett utökat informationsutbyte
190
SOU 2024:10 | Bilaga 2 |
kommer pÄ plats. Det befintliga uppdraget ska dÀrför Àndras pÄ sÄ sÀtt att utredaren, oavsett stÀllningstagande i sak, ska lÀmna förslag pÄ en reglering som innebÀr ett utökat informationsutbyte i syfte att stÀrka arbetet med verkstÀllighet och försvÄra möjligheterna att leva i landet utan tillstÄnd. Utredaren ska ocksÄ analysera konsekvenserna av att införa ett utökat informationsutbyte och beskriva fördelar och nackdelar för berörda verksamheter. I uppdraget ligger ocksÄ att undersöka vilka eventuella konsekvenser det skulle kunna fÄ om en informationsskyldighet inte efterlevs.
För att regleringen ska vara rÀttssÀker och inte leda till orimliga effekter för enskilda kan vissa situationer behöva undantas frÄn informationsplikten. Det kan vara frÄga om situationer dÀr informationsplikten skulle strida mot ömmande vÀrden (exempelvis inom sjukvÄrden). Utredaren ska bedöma vilka situationer det kan vara frÄgan om. Det befintliga uppdraget ska dÀrför Àndras pÄ sÄ sÀtt att utredaren, utan att pÄ förhand utesluta nÄgra verksamheter frÄn informationsplikten, ska bedöma hur regleringen ska utformas och vilka situationer som ska undantas. Förslagen ska vara i enlighet med de internationella regler och konventioner som Sverige har Ätagit sig att följa (bl.a. Europakonventionen och barnkonventionen) dÀr barnets rÀtt till utbildning slÄs fast.
Testning inför verkstÀllighet av avlÀgsnandebeslut
Utredaren har sedan tidigare i uppdrag att ta stÀllning till om det ska införas en möjlighet att med hjÀlp av tvÄng testa en person för
Regeringen anser att det Àr viktigt att det tas fram författningsförslag gÀllande en möjlighet att testa utlÀnningar med hjÀlp av tvÄng i de fall det Àr nödvÀndigt för att kunna verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut. Det ska inte vara möjligt för en utlÀnning att förhindra verkstÀllighet av ett avlÀgsnandebeslut genom att motsÀtta sig testning för vissa sjukdomar. Uppdraget ska dÀrför Àndras pÄ sÄ sÀtt att utredaren, oavsett stÀllningstagande i frÄga om behovet och nyttan av en sÄdan ÄtgÀrd och avvÀgningen mot den enskildes grundlagsskyddade fri- och rÀttigheter, ska lÀmna förslag pÄ en reglering som innebÀr en möjlighet att med hjÀlp av tvÄng kunna testa en utlÀnning för
191
Bilaga 2 | SOU 2024:10 |
och för allmÀnfarliga eller samhÀllsfarliga sjukdomar vid eventuella framtida pandemier eller epidemier, i syfte att kunna verkstÀlla ett avlÀgsnandebeslut.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska beskriva konsekvenserna av förslagen pÄ samma sÀtt som anges i de ursprungliga direktiven. Det innebÀr bl.a. att utredaren genomgÄende ska analysera och bedöma samtliga förslags förenlighet med den enskildes rÀtt till skydd för grundlÀggande fri- och rÀttigheter och Sveriges internationella Ätaganden dvs. regeringsformen, Europakonventionen, EU:s stadga om de grundlÀggande rÀttigheterna och barnkonventionen.
Redovisning av uppdraget
Utredningstiden förlÀngs. Uppdraget ska i stÀllet redovisas senast den 30 september 2024. Uppdragen om preskriptionstid och Äterreseförbud ska delredovisas senast den 31 januari 2024.
(Justitiedepartementet)
192
Statens offentliga utredningar 2024
Kronologisk förteckning
1.Ett starkare skydd för offentliganstÀllda mot vÄld, hot och trakasserier. Ju.
2.Ett samordnat vaccinationsarbete
â för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. S.
3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stÀrka judiskt liv i Sverige
4.InskrÀnkningarna i upphovsrÀtten. Ju.
5.FörbÀttrad ordning och sÀkerhet vid förvar. Ju.
6.Steg mot stÀrkt kapacitet. Fi.
7.Ett sÀkrare och mer tillgÀngligt fastighetsregister. Ju.
8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.
9.Utvecklat samarbete för verksamhetsförlagd utbildning â lĂ„ngsiktiga Ă„tgĂ€rder för sjuksköterskeprogrammen. U.
10.Preskription av avlÀgsnandebeslut och vissa frÄgor om Äterreseförbud. Ju.
Statens offentliga utredningar 2024
Systematisk förteckning
Finansdepartementet
Steg mot stÀrkt kapacitet. [6]
Justitiedepartementet
Ett starkare skydd för offentliganstÀllda mot vÄld, hot och trakasserier. [1]
InskrÀnkningarna i upphovsrÀtten. [4]
FörbÀttrad ordning och sÀkerhet vid förvar. [5]
Ett sÀkrare och mer tillgÀngligt fastighetsregister. [7]
Preskription av avlÀgsnandebeslut och vissa frÄgor om Äterreseförbud. [10]
Kulturdepartementet
Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stÀrka judiskt liv i Sverige
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8]
Socialdepartementet
Ett samordnat vaccinationsarbete â för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]
Utbildningsdepartementet
Utvecklat samarbete för verksamhetsförlagd utbildning â lĂ„ngsiktiga Ă„tgĂ€rder för sjuksköterskeprogrammen. [9]