Regeringens skrivelse 2024/25:35

Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia Skr.
och Infranord 2024/25:35

Regeringen överlÀmnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 21 november 2024

Ulf Kristersson

Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehÄll

Riksrevisionen har i rapporten Bildandet av Svevia och Infranord – bristfĂ€lligt infriade intentioner (RiR 2024:10) granskat konsekvenserna av bildandet av bolagen Svevia AB (publ) och Infranord AB. Huvudsyftet med granskningen har varit att bedöma om riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts. Riksrevisionens övergripande slutsats av granskningen Ă€r att riksdagens intentioner har uppnĂ„tts till viss del. Myndigheten rekommenderar regeringen att övervĂ€ga att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling, att genomföra en systematisk uppföljning och utvĂ€rdering av bolagens Ă„tgĂ€rder för att uppnĂ„ sina ekonomiska mĂ„l samt att genomföra djupare analyser av bolagen innan nya ekonomiska mĂ„l faststĂ€lls för dem.

Regeringen delar helt eller delvis flera av de bedömningar som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. Regeringen instÀmmer dock inte i myndighetens slutsats att styrningen av Svevia och Infranord inte sÀkerstÀller att riksdagens intentioner uppfylls. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens bedömning att processen för faststÀllande av ekonomiska mÄl Àr bristfÀllig.

Regeringen avser för nÀrvarande inte att vidta nÄgra sÀrskilda ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens rapport och anser dÀrmed i och med denna skrivelse att rapporten Àr slutbehandlad.

1

Skr. 2024/25:35

2

1 Ärendet och dess beredning Skr. 2024/25:35

Riksrevisionen har granskat om riksdagens intentioner med bildandet av bolagen Svevia AB (publ), i det följande förkortat Svevia, och Infranord AB, i det följande förkortat Infranord, har uppfyllts. Granskningen redovisas i rapporten Bildandet av Svevia och Infranord – bristfĂ€lligt infriade intentioner (RiR 2024:10), se bilagan. Riksdagen överlĂ€mnade rapporten till regeringen den 28 maj 2024.

I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Svevia och Infranord bildades för drygt tio Är sedan genom att verksamheterna vid den dÄvarande myndigheten VÀgverkets enhet VÀgverket Produktion och den dÄvarande myndigheten Banverkets enhet Banverket Produktion bolagiserades. Enligt Riksrevisionen ville riksdagen med bolagiseringen frÀmst Ästadkomma en bÀttre fungerande konkurrens genom att stÀrka förutsÀttningarna för konkurrensneutralitet och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner, att verksamheternas produktivitet skulle öka, att bolagens beroende av Trafikverket skulle minska och att den myndighetens bestÀllarkompetens skulle utvecklas. En ytterligare intention var att sÀnka priserna pÄ marknaden genom ökad produktivitet och effektivitet i Svevias och Infranords verksamheter.

Riksrevisionens övergripande slutsats Àr att riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppnÄtts till viss del. Myndigheten bedömer att intentionerna betrÀffande hur marknaden skulle utvecklas efter att Svevia och Infranord bildats delvis har infriats. Riksrevisionen konstaterar att risken för korssubventionering har försvunnit i och med bolagiseringen och noterar vidare att varken Svevia eller Infranord har fÄtt nÄgra anslag, subventioner eller liknande stöd frÄn staten efter bildandet.

Riksrevisionen bedömer att konkurrensneutraliteten inte har förÀndrats över tid, och sett över hela den granskade perioden förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i mÄnga upphandlingar. Myndigheten konstaterar ocksÄ att konkurrensen, i form av antalet anbudsgivare i upphandlingarna, förefaller ha förbÀttrats endast pÄ en av fyra delmarknader.

Vidare anför Riksrevisionen att priserna pÄ anlÀggningsmarknaden, tvÀrtemot riksdagens intentioner, har ökat ungefÀr dubbelt sÄ mycket som de generella konsumentpriserna. Riksrevisionen bedömer dock att förÀndringar av Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet sannolikt inte kan pÄverka prisutvecklingen pÄ marknaden i nÄgon större utstrÀckning, eftersom bolagens marknadsandelar inte Àr tillrÀckligt stora. Slutligen konstaterar Riksrevisionen att produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden, enligt myndighetens berÀkningar, har ökat, om Àn med ganska smÄ tal.

3

Skr. 2024/25:35 Riksrevisionen konstaterar vidare att Svevia och Infranord har ökat sin produktivitet och minskat sitt beroende av Trafikverket över tid, men att effektiviteten i bolagens verksamhet Àr svÄrbedömd. Varken Svevia eller Infranord har nÄgra mÄlsÀttningar för sin produktivitet och mÀter dÀrför inte denna. De redovisar inte heller sin produktivitetsutveckling

Riksrevisionen noterar att regeringen har en strukturerad process för hur de ekonomiska mÄlen för bolagen med statligt Àgande ska faststÀllas, men myndigheten bedömer att processen inte inkluderar djupare analyser. Regeringen har som Àgare beslutat om tre olika ekonomiska mÄl för Svevia och Infranord. Dessa avser bolagens avkastning pÄ sitt eget kapital samt deras soliditet och utdelning. Riksrevisionen konstaterar att bÄda bolagen, och i synnerhet Infranord, har haft svÄrt att uppnÄ flera av de uppstÀllda mÄlen under stora delar av sin verksamhetstid. Myndigheten har inte kunnat bedöma om Svevia och Infranord arbetar effektivt för att förbÀttra mÄluppfyllelsen, eftersom Svevia inte utvÀrderar vidtagna ÄtgÀrders effekter pÄ lönsamheten och Infranord inte kunnat peka pÄ konkreta ÄtgÀrder mot olönsamma projekt och effekterna av dessa ÄtgÀrder.

Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen genomför Ärliga uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet, inklusive uppfyllelsen av deras ekonomiska mÄl, genom sin verksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen inte har anvÀnt ett av sina styrverktyg, Àgardialoger, för att genomföra systematiska uppföljningar av de ekonomiska mÄlen. SÄdana uppföljningar bör enligt myndigheten inkludera en genomgÄng av sÄvÀl anledningarna till eventuellt bristfÀllig mÄluppfyllelse som av bolagens förbÀttringsÄtgÀrder. Riksrevisionen konstaterar slutligen att regeringen har följt upp bolagens beroende av Trafikverket.

BetrÀffande Trafikverkets bestÀllarkompetens konstaterar Riksrevisionen att den har utvecklats i vissa avseenden. Trafikverket saknar visserligen mÀtbara mÄlsÀttningar som specifikt handlar om bestÀllarkompetens, men har vidtagit olika ÄtgÀrder som kan leda till en förbÀttring av denna kompetens. Riksrevisionen har undersökt nÄgra indikatorer vars utveckling över tid visar att Trafikverkets bestÀllarkompetens har utvecklats i vissa avseenden, men inte i andra. Detta gör det enligt Riksrevisionen svÄrt att dra nÄgon entydig slutsats om utvecklingen av myndighetens bestÀllarkompetens. För att öka produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden har Trafikverket bl.a. arbetat med att frÀmja innovation i sina upphandlingar. Riksrevisionen bedömer dock att detta arbete inte har varit framgÄngsrikt. Trafikverkets leverantörsundersökningar har under de senaste Ären visat en tydlig försÀmring i detta avseende, och dessutom har andelen utvecklingsfrÀmjande upphandlingar minskat.

Riksrevisionen bedömer Àven att regeringens styrning av Svevia och Infranord inte sÀkerstÀller att riksdagens intentioner infrias. Regeringen har bl.a. inte följt upp hur produktiviteten utvecklats.

Riksrevisionen lÀmnar mot denna bakgrund följande rekommendationer till regeringen.

‱ÖvervĂ€g att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling i syfte att Ă„terrapportera denna till riksdagen.

‱Genomför en systematisk uppföljning och utvĂ€rdering av Svevias och Infranords Ă„tgĂ€rder för att de ska kunna uppnĂ„ sina ekonomiska mĂ„l.

4

‱ Genomför djupare analyser av Svevia och Infranord innan nya ekono- Skr. 2024/25:35 miska mĂ„l faststĂ€lls för bolagen. Analyserna bör inkludera en redo-

görelse för de olika mÄlnivÄerna och riskerna för bolagens verksamhet.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

En fungerande konkurrens leder enligt regeringen till ett effektivare  
resursutnyttjande, vilket kommer samhĂ€llet till del i form av lĂ€gre priser  
och bĂ€ttre kvalitet. Riksdagen har vid flera tillfĂ€llen beslutat om  
bolagiseringar som i likhet med bildandet av Svevia och Infranord syftat  
till att förbĂ€ttra konkurrensen pĂ„ de berörda marknaderna.  
I likhet med Riksrevisionen anser regeringen att det Ă€r viktigt att  
upprĂ€tthĂ„lla konkurrensneutraliteten pĂ„ marknaderna för vĂ€gunderhĂ„ll och  
jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll. Regeringen delar myndighetens bedömning att bolagi-  
seringarna i sig har frĂ€mjat konkurrensen genom att möjligheterna till  
korssubventionering försvunnit. Som Riksrevisionen konstaterar har  
varken Svevia eller Infranord erhĂ„llit nĂ„gra statliga stöd sedan bolagen  
bildades. Även regeringen anser att det Ă€r viktigt att verka för transparens  
och sĂ€nkta intrĂ€desbarriĂ€rer pĂ„ de aktuella marknaderna.  
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en hög produktivitet  
och produktivitetsutveckling hjĂ€lper bolagen att nĂ„ beslutade avkast-  
ningsmĂ„l. I enlighet med statens Ă€garpolicy har Ă€garen, pĂ„ respektive  
styrelses förslag, faststĂ€llt mĂ„l för lönsamhet, kapitalstruktur och utdel-  
ningspolicy i Svevia och Infranord. Styrelserna ansvarar för att mĂ„len upp-  
nĂ„s, och beslutar Ă€ven om strategiska mĂ„l för hĂ„llbart vĂ€rdeskapande och  
andra operativa mĂ„l för bolaget. Det Ă€r dĂ€rför bolagens styrelser och led-  
ningar som bör avgöra om verksamheten gagnas av exempelvis ett internt  
mĂ„l för produktivitet.  
Att Svevia och Infranord periodvis inte har nĂ„tt upp till sina respektive  
ekonomiska mĂ„l framgĂ„r av regeringens Ă„rliga skrivelser till riksdagen om  
företag med statligt Ă€gande (se t.ex. skr. 2023/24:140). Av skrivelserna  
framgĂ„r vidare att de ekonomiska mĂ„len för de statliga företagen ska vara  
framĂ„tblickande och lĂ„ngsiktiga. Det betyder att mĂ„len kan övertrĂ€ffas  
vissa Ă„r och inte uppnĂ„s andra Ă„r, bl.a. beroende pĂ„ konjunktursvĂ€ng-  
ningar.  
Regeringen instĂ€mmer i Riksrevisionens bedömning att Trafikverkets  
bestĂ€llarkompetens behöver utvecklas för att bl.a. öka konkurrensen pĂ„  
marknaden. Regeringen anser att en viktig faktor för att effektivt kunna  
genomföra sĂ„vĂ€l investeringar som underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar Ă€r att  
marknadens aktörer arbetar med utveckling, innovation och investeringar  
i verksamheten. Trafikverket behöver dĂ€rför tillsammans med branschen  
utveckla Ă€ndamĂ„lsenliga och effektivare underhĂ„llsavtal, samtidigt som  
myndigheten stĂ€rker sin bestĂ€llarkompetens. Sverige behöver ocksĂ„ kunna  
locka specialiserade inhemska och utlĂ€ndska aktörer till att genomföra  
större underhÄllsarbeten pÄ ett tidseffektivt sÀtt. Regeringen gav mot denna 5
 

Skr. 2024/25:35 bakgrund redan 2023 Trafikverket i uppdrag att redogöra för vilka ÄtgÀrder som myndigheten vidtar och avser att vidta för att utveckla och stÀrka sin bestÀllarkompetens och sin förmÄga att planera och genomföra jÀrnvÀgsunderhÄll i syfte att öka robustheten, tillförlitligheten och punktligheten i jÀrnvÀgstrafiken (LI2023/03037). Uppdraget omfattar Àven att redogöra för vilka ÄtgÀrder som myndigheten vidtar för att förbÀttra funktionssÀttet pÄ marknaden för jÀrnvÀgsunderhÄll, och dÀrmed frÀmja förutsÀttningarna för marknadens aktörer att utvecklas. Trafikverket har Àven under hösten 2023 genomfört en omfattande genomlysning av sin verksamhet. Ett antal förbÀttringsomrÄden har pekats ut för att Trafikverket ska bli mer effektivt, skapa bÀttre vÀrde för dem som myndigheten Àr till för och för att sÀkerstÀlla en bÀttre vÀg- och jÀrnvÀgsleverans i Sverige. Regeringen följer nÀra Trafikverkets arbete med dessa frÄgor utifrÄn behovet av effektiviseringar i verksamheten och av att öka bestÀllarkompetensen.

Regeringen delar inte Riksrevisionens slutsats att regeringens styrning av Svevia och Infranord inte sÀkerstÀller att riksdagens intentioner med bolagiseringen uppfylls. BÄda bolagen har ett av Àgaren faststÀllt avkastningsmÄl. För att kunna nÄ dessa mÄl behöver bolagen en hög produktivitet och produktivitetsutveckling. De beslutade mÄlen styr sÄledes bolagen mot ökad produktivitet. Styrningen av bolagen sker enligt den modell som gÀller för samtliga bolag i den statliga bolagsportföljen. Modellen har tillÀmpats under lÀngre tid och beskrivs ingÄende i den Ärliga skrivelsen om företag med statligt Àgande.

Uppföljning av bolagens resultat sker formellt vid Ă€gardialoger mellan företrĂ€dare för Ă€garen, styrelsens ordförande och bolagets verkstĂ€llande direktör. I samband med Ă€gardialogerna följs bolagets resultat och mĂ„luppfyllelse upp, och statens förvĂ€ntningar pĂ„ bolaget diskuteras. Ägardialogerna följer en faststĂ€lld dagordning pĂ„ vilken uppföljning av ekonomiska mĂ„l utgör den första punkten. Om ett bolag inte nĂ„r mĂ„len kan Ă€garen begĂ€ra en Ă„tgĂ€rdsplan frĂ„n bolaget. Modellen har tillĂ€mpats i flera Ă„r, men att sĂ„ skett har inte alltid dokumenterats pĂ„ ett tydligt sĂ€tt. Regeringen instĂ€mmer Ă€ven till viss del i Riksrevisionens bedömning att regeringen kunde ha anvĂ€nt Ă€gardialogerna mer systematiskt för att följa upp den bristfĂ€lliga uppfyllelsen av de ekonomiska mĂ„len och bolagens Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra denna.

Regeringen instÀmmer inte i Riksrevisionens bedömning att ekonomiska mÄl har faststÀllts för Svevia och Infranord utan att nÄgra djupare analyser gjorts av bolagens verksamheter. Inför att de aktuella mÄlen faststÀlldes genomfördes analyser pÄ sedvanligt sÀtt i enlighet med en modell dÀr sÄvÀl olika mÄlnivÄer som risker för bolagens verksamhet ingÄr. Efter att Riksrevisionens granskning slutförts har nya ekonomiska mÄl beslutats för Infranord.

6

4 Regeringens ÄtgÀrder med anledning av Skr. 2024/25:35
  Riksrevisionens iakttagelser  

Sedan bildandet av Svevia och Infranord har Regeringskansliet tydliggjort sina rutiner för Ă€gardialoger, bl.a. genom att införa en standardiserad dagordning för dialogerna, som bl.a. omfattar mĂ„luppfyllelse. Ägardialogen utgör ett viktigt verktyg för att följa upp de ekonomiska mĂ„len och möjliggör för Ă€garen att begĂ€ra en Ă„tgĂ€rdsplan om mĂ„len inte nĂ„s.

Regeringen avser inte att vidta nÄgra ytterligare ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och anser dÀrmed att rapporten Àr slutbehandlad.

7

Skr. 2024/25:35

Bilaga

RiR 2024:10

Bildandet av Svevia och Infranord

– bristfĂ€lligt infriade intentioner

9

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Riksrevisionen Ă€r en myndighet under riksdagen med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver bĂ„de Ă„rlig revision och eïŹ€ektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat och Ă€r en viktig del av riksdagens kontrollmakt som bidrar till förbĂ€ttringar och demokratisk insyn.

Denna rapport har tagits fram inom eïŹ€ektivitetsrevisionen, vars uppgift Ă€r att granska hur eïŹ€ektiv den statliga verksamheten Ă€r. Vi lĂ€mnar Ă€ven rekommendationer för att förbĂ€ttra den granskade verksamheten. EïŹ€ektivitetsgranskningar lĂ€mnas direkt till riksdagen som bereder dem tillsammans med en svarsskrivelse frĂ„n regeringen.

Riksrevisionen

RiR 2024:10

ISBN 978-91-7086-688-3

ISSN 1652-6597

Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2024

10

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Beslutad: 2024-05-14

Diarienummer: 2023/0294

RiR 2024:10

Till: Riksdagen

HÀrmed överlÀmnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Bildandet av Svevia och Infranord

– bristfĂ€lligt infriade intentioner

Riksrevisionen har granskat utfallen efter bildandet av bolagen Svevia AB och Infranord AB. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehÄller slutsatser som avser regeringen, Svevia AB, Infranord AB och Trafikverket samt rekommendationer till regeringen och Trafikverket.

Riksrevisionsdirektören Claudia Gardberg Morner har beslutat i detta Àrende. Revisionsdirektören Sherzod Yarmukhamedov har varit föredragande. Revisorn Li Feng och enhetschefen Jörgen Lindström har medverkat i den slutliga handlÀggningen.

Claudia Gardberg Morner Sherzod Yarmukhamedov

För kÀnnedom

Regeringskansliet; Finansdepartementet, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Infranord AB, Svevia AB och Trafikverket

11

Skr. 2024/25:35 Bilaga

12

Skr. 2024/25:35

Bilaga

InnehÄll

Sammanfattning 5
1 Inledning 8
1.1 Motiv till granskning 8
1.2 Övergripande revisionsfrĂ„ga och avgrĂ€nsningar 12
1.3 Bedömningsgrunder 13
1.4 Metod och genomförande 16
1.5 Rapportens disposition 18
2 Utfall pÄ marknaden 19
2.1 Konkurrensneutralitet 19
2.2 Ett varierande men litet antal anbud i Trafikverkets upphandlingar 21
2.3 Prisutveckling 23
2.4 Produktivitetsutveckling pÄ anlÀggningsmarknaden 25
3 Bolagens produktivitet, effektivitet och beroende av TraïŹkverket 28
3.1 Bakgrund om Svevia och Infranord 29
3.2 Svevias och Infranords produktivitet 30
3.3 Svevia: ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse 34
3.4 Infranord: ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse 37

3.5Svevias och Infranords lönsamhet kan ocksÄ pÄverkas av andra faktorer Àn

  produktivitet 40
3.6 Regeringens arbete med Svevias och Infranords ekonomiska mÄl 40
3.7 Svevias och Infranords beroende av Trafikverket 44
4 TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens 47
4.1 Trafikverkets mÄlsÀttning och uppföljning angÄende bestÀllarkompetens 47
4.2 Trafikverkets ÄtgÀrder för att utveckla sin bestÀllarkompetens 48

4.3Trafikverkets ÄtgÀrder för att öka produktiviteten pÄ

  anlĂ€ggningsmarknaden 51
4.4 Indikatorer för bestÀllarkompetens 53
4.5 Regeringens uppföljning och styrning 55
5 Slutsatser och rekommendationer 57

5.1Det saknas förutsÀttningar för en ordentlig uppföljning av bolagiseringens

effekter 58
5.2 Riksdagens intentioner för marknaden har infriats till viss del 59

5.3Svevia och Infranord har ökat sin produktivitet och minskat sitt beroende

av Trafikverket, men effektiviteten Àr svÄrbedömd 60
5.4 Trafikverkets bestÀllarkompetens har utvecklats i vissa avseenden 61

5.5Regeringens styrning av Svevia och Infranord sÀkerstÀller inte uppfyllelse

av riksdagens intentioner 62
5.6 Starka kopplingar mellan vissa faktorer, svagare i andra fall 63
Referenslista 65

13

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Bilagor

Till rapporten finns bilagor att ladda ned frÄn Riksrevisionens webbplats. Bilagorna kan begÀras ut frÄn Àrendets akt genom registraturen.

Bilaga 1. Skillnader i anbudspriser

Bilaga 2. Produktivitet

Bilaga 3. Överprövade upphandlingar

14

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Sammanfattning

Svevia och Infranord bildades för drygt 10 Är sedan. Riksdagens intentioner med att bilda bolagen avsÄg marknaden som helhet, bolagen specifikt samt Trafikverkets bestÀllarkompetens. Riksrevisionen har granskat huruvida riksdagens intentioner har uppnÄtts. Riksrevisionens övergripande slutsats i granskningen Àr att riksdagens intentioner har uppnÄtts till viss del. Det finns till exempel indikationer pÄ att konkurrensen har ökat pÄ nÄgon delmarknad, att Svevia och Infranord bÄda har förbÀttrat sin produktivitet sedan bildandet och att Trafikverkets förfrÄgningsunderlag delvis blivit bÀttre. Samtidigt visar granskningen att det finns flera delmarknader dÀr konkurrensen inte har blivit bÀttre. Svevia och Infranord har haft svÄrt att nÄ flera av sina ekonomiska mÄl, och Trafikverket har inte lyckats frÀmja innovation i sina upphandlingar.

Svevia och Infranord har förbĂ€ttrat sin produktivitet men haft svĂ„rt att nĂ„ ïŹ‚era av sina ekonomiska mĂ„l

Varken Svevia eller Infranord har nÄgra mÄl rörande produktivitet och följer inte upp sin produktivitetsutveckling. Riksrevisionens berÀkningar indikerar dock att bÄda bolagens produktivitet har utvecklats svagt positivt sedan de bildades.

Regeringen som företrÀdare för Àgaren har satt upp tre ekonomiska mÄl för Svevia och Infranord. MÄlen avser avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. Riksrevisionen konstaterar att Svevia och Infranord har haft svÄrt att uppnÄ flera av dessa ekonomiska mÄl. Till exempel har Svevia uppnÄtt sitt avkastningsmÄl 7 av

14 Är, medan Infranord har uppnÄtt det bara 3 av 12 Är. SÄvÀl Svevia som Infranord förklarar dessa svÄrigheter huvudsakligen med förekomsten av olönsamma projekt. Riksrevisionen har inte kunnat bedöma huruvida Svevia och Infranord arbetar effektivt för att uppnÄ sina ekonomiska mÄl. Det beror pÄ att Svevia inte utvÀrderar vidtagna ÄtgÀrder mot olönsamma projekt samt att Infranord inte anger nÄgra konkreta ÄtgÀrder mot olönsamma projekt och det Àr oklart hur utvÀrdering av dessa ÄtgÀrder genomförs.

TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens behöver utvecklas ytterligare för ökad konkurrens pĂ„ marknaden

Riksdagen hade flera intentioner för marknadens utveckling i samband med att Svevia och Infranord bildades. Till stor del hÀnger dessa samman med Trafikverkets bestÀllarkompetens. Riksrevisionen har undersökt flera indikatorer för att bedöma utvecklingen av Trafikverkets bestÀllarkompetens och kan bland annat konstatera att antalet anbud per upphandling har ökat pÄ en av fyra delmarknader (investering jÀrnvÀg), samt att den genomsnittliga skillnaden mellan det vinnande och det nÀst bÀsta anbudet i Trafikverkets upphandlingar har minskat nÄgot över tid. BÄda dessa

Riksrevisionen 5

15

Skr. 2024/25:35

Bilaga

faktorer indikerar att konkurrensen har ökat nÄgot pÄ marknaden samt att Trafikverkets förfrÄgningsunderlag i delar har förbÀttrats. Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att utvecklingen inte Àr entydig och att till exempel antalet anbud per upphandling Àr i stort sett oförÀndrat pÄ tre av fyra delmarknader.

Trafikverket saknar mÀtbara mÄlsÀttningar om bestÀllarkompetens men arbetar pÄ flera sÀtt med ÄtgÀrder som kan bidra till utveckling av bestÀllarkompetensen. Det handlar bland annat om inhÀmtning av leverantörernas och branschens synpunkter. Riksrevisionen konstaterar dock att Trafikverket inte hÀmtar in synpunkter pÄ sina upphandlingar frÄn anbudsgivare som deltagit i men förlorat upphandlingen. Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att Trafikverket genomför detaljerade uppföljningar av leverantörernas synpunkter i vissa upphandlingar, men inte i alla.

För att öka produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden har Trafikverket bland annat arbetat med att frÀmja innovation i sina upphandlingar. Riksrevisionen bedömer dock att detta arbete inte har varit framgÄngsrikt. Trafikverkets leverantörsundersökningar under de senaste Ären har visat en tydlig försÀmring i detta avseende, och dessutom har andelen utvecklingsfrÀmjande upphandlingar minskat de senaste Ären.

Regeringens styrning sÀkerstÀller inte uppfyllelse av intentionerna med bolagiseringen

Regeringen har en viktig roll för att riksdagens intentioner med bolagiseringarna ska uppnÄs. Riksrevisionen konstaterar att riksdagens intentioner bland annat handlade om att Svevias och Infranords produktivitet skulle öka och att bolagens beroende av Trafikverket skulle minska. Trots det har regeringen inte följt upp hur produktiviteten utvecklats.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har genomfört djupare analyser inför faststÀllande av de ekonomiska mÄlen för Svevia och Infranord. Riksrevisionen bedömer att sÄdan analys Àr viktigt för att sÀtta mÄlen pÄ rÀtt nivÄ med beaktande av risker för bolagens verksamhet.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen genomför Ärliga uppföljningar av Svevia och Infranords uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen genom verksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande. Regeringen har dock inte anvÀnt ett av sina styrverktyg, Àgardialoger, för att genomföra nÄgra systematiska uppföljningar och utvÀrderingar av bolagens ÄtgÀrder för att förbÀttra uppfyllelsen av de ekonomiska mÄlen.

6Riksrevisionen

16

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Rekommendationer

Riksrevisionen lÀmnar följande rekommendationer.

Till regeringen

‱ÖvervĂ€g att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling i syfte att Ă„terrapportera till riksdagen.

‱Genomför en systematisk uppföljning och utvĂ€rdering av Svevias och Infranords Ă„tgĂ€rder för att de ska kunna uppnĂ„ sina ekonomiska mĂ„l.

‱Genomför djupare analyser av Svevia och Infranord innan nya ekonomiska mĂ„l faststĂ€lls för bolagen. Denna analys bör inkludera en redogörelse för de olika mĂ„lnivĂ„erna och riskerna för bolagens verksamhet.

Till TraïŹkverket

‱FortsĂ€tt att utveckla arbetet med att förbĂ€ttra bestĂ€llarkompetensen. Detta arbete kan inkludera framtagning av mĂ„l och mĂ€tbara indikatorer för bestĂ€llarkompetens, inhĂ€mtning av synpunkter frĂ„n alla anbudsgivare efter genomförd upphandling samt genomförande av kontraktsvis uppföljning av leverantörernas synpunkter pĂ„ bestĂ€llarkompetensen i alla upphandlingar. Insamlade synpunkter bör beaktas i arbetet med att utveckla bestĂ€llarkompetensen.

‱Utveckla arbetet med att frĂ€mja innovation i upphandlingar i syfte att öka produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden. Detta arbete kan inkludera beaktande av branschens och leverantörernas synpunkter i högre grad, bland annat avseende detaljstyrning i kontrakten.

Riksrevisionen 7

17

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1Inledning

1.1Motiv till granskning

För drygt 10 Är sedan bolagiserades verksamheterna vid dÄvarande VÀgverkets enhet VÀgverket Produktion och dÄvarande Banverkets enhet Banverket Produktion.1 2 Riksdagens intentioner med bildandet av nya bolag avsÄg marknaden som helhet, bolagen specifikt samt Trafikverkets bestÀllarkompetens. Det har hittills inte granskats huruvida dessa intentioner Àr uppnÄdda och det finns indikationer pÄ att sÄ inte Àr fallet.

Verksamheterna vid VÀgverket Produktion och Banverket Produktion konkurrerade med privata aktörer pÄ marknaden för investering och underhÄll3 av vÀgar och jÀrnvÀgar. Denna marknad kan delas in i fyra delmarknader: investering vÀg, investering jÀrnvÀg, underhÄll vÀg och underhÄll jÀrnvÀg.4 VÀgverket och Banverket var dÀrmed bÄde bestÀllare och utförare pÄ dessa delmarknader, vilket kunde försvÄra upprÀtthÄllande av konkurrensneutralitet. PÄ regeringens initiativ bolagiserades dÀrför verksamheterna vid VÀgverket Produktion och Banverket Produktion genom att deras verksamheter överfördes till tvÄ aktiebolag som helÀgs av staten, Svevia AB respektive Infranord AB. BÄda bolagen Àr verksamma inom infrastrukturomrÄdet samt har höga omsÀttningar5 och marknadsandelar6 pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar.

1.1.1Riksdagens förvĂ€ntningar rörde bĂ„de marknaden som helhet och bolagen speciïŹkt

Riksdagen hade ett antal uttalade intentioner med att bilda Svevia och Infranord.7 Dessa intentioner avsÄg bÄde marknaden som helhet och bolagen specifikt:

1VÀgverket Produktion ansvarade bland annat för bygg samt drift, service och underhÄll av vÀgar, medan Banverket Produktion var inriktad pÄ motsvarande verksamhet inom jÀrnvÀgar. VÀgverket Produktion bolagiserades 2009, se prop. 2008/09:23, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76; Banverket Produktion bolagiserades 2010, se prop. 2009/10:10, bet. 2009/10:TU5, rskr. 2009/10:59. Myndigheterna VÀgverket och Banverket slogs ihop till en myndighet, Trafikverket, 2010.

2Även enheterna VĂ€gverket Konsult och Banverket Projektering inom dĂ„varande VĂ€gverket respektive Banverket slogs samman och bolagiserades till ett helĂ€gt statligt bolag, Vectura Consulting, 2009. Detta bolag förvĂ€rvades av ett privat företag, Sweco, 2013 (Sweco, ”Sweco och Vectura gĂ„r samman och bildar Nordens ledande teknikkonsult med 9 000 anstĂ€llda”, hĂ€mtad 2023-02-13).

3Marknaden för investering omfattar byggnation, medan marknaden för underhÄll omfattar drift och underhÄll. Inom drift och underhÄll finns Àven ytterligare underkategorier beroende pÄ trafikslag. Det finns Àven marknad för reinvestering som avser ombyggnation eller större underhÄll.

4I granskningen utgÄr vi frÄn Trafikverkets kategorisering och fokuserar pÄ dessa fyra delmarknader.

5OmsĂ€ttningen för Svevia var 11,3 miljarder kronor och för Infranord 4,3 miljarder kronor 2022 (Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023; Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023).

6I Trafikverkets upphandlingar Àr Svevia och Infranord de största leverantörerna inom flera delmarknader

(t.ex. underhĂ„ll) pĂ„ vĂ€g respektive jĂ€rnvĂ€g (Trafikverket, ”Inköpsvolymer per delmarknad”, hĂ€mtad 2023-05-27).

7Vi anvĂ€nder bĂ„de ”bildandet av bolagen” och ”bolagiseringen” som beteckning för denna process.

8Riksrevisionen

18

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.Bolagiseringarna skulle leda till bÀttre fungerande konkurrens genom att öka förutsÀttningarna för konkurrensneutralitet8 och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner9 pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar.10

2.Bolagiseringarna skulle öka produktiviteten och effektiviteten i Svevias och Infranords verksamheter. Dessa effektivitetsvinster skulle i sin tur leda till lÀgre priser och bÀttre kvalitet pÄ marknaden.11

3.Bolagiseringarna skulle öka förutsÀttningarna för Svevia och Infranord att nÄ nya kundgrupper, och dÀrigenom skulle deras stora beroende av VÀgverket och Banverket som kunder kunna minskas.12

Det fanns ocksÄ nÄgra enskilda förvÀntningar pÄ utfall efter bolagiseringarna för Svevia respektive Infranord. Bolagiseringen skulle bidra till att skapa ett effektivt och lönsamt företag i Svevias fall13, medan den skulle stÀrka intresset för marknaden hos andra aktörer och öka konkurrensen i Infranords fall.14 Riksdagen framförde ocksÄ förvÀntningar pÄ att bolagiseringarna skulle bidra till utvecklingen av bestÀllarkompetensen vid dÄvarande VÀgverket och Banverket (numera Trafikverket). Detta menade riksdagen skulle underlÀtta för fler entreprenörer att lÀmna anbud i VÀgverkets och Banverkets upphandlingar samt öka produktiviteten pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar.15

1.1.2Indikationer pÄ bristande konkurrensneutralitet pÄ marknaden för underhÄll av vÀg och jÀrnvÀg

Det finns indikationer pÄ att konkurrensneutraliteten inte har nÄtts fullt ut, och att konkurrensen dÀrmed inte fungerar som avsett. Det har i praktiken visat sig att aktörer med god kunskap om anlÀggningen (dvs. vÀgarna och jÀrnvÀgarna) och dess tillstÄnd i ett visst omrÄde har ett stort försprÄng framför aktörer som inte har samma kunskap.16 PÄ delmarknaderna för underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar har exempelvis den entreprenör som har kontraktet pÄ underhÄll av anlÀggningen under en viss, upphandlad tidsperiod bÀttre möjligheter att lÀmna ett lÄgt men ÀndÄ lönsamt anbud

8Konkurrensneutralitet innebÀr att konkurrensen sker pÄ lika villkor för alla marknadsaktörer.

9Korssubventionering innebÀr att den konkurrensutsatta verksamheten erhÄller medel eller förmÄner frÄn den verksamhet som inte Àr konkurrensutsatt (prop. 2008/09:23 s. 6).

10Prop. 2008/09:23 s. 9, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76; Prop. 2009/10:10 s. 8, bet. 2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

11Prop. 2008/09:23 s. 9, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76; Prop. 2009/10:10 s. 8–9, bet. 2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

12Prop. 2008/09:23 s. 11, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76; Prop. 2009/10:10 s. 10–11, bet. 2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

13Prop. 2008/09:23 s. 17, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76.

14Prop. 2009/10:10 s. 9, bet. 2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

15Prop. 2008/09:23 s. 9 och s. 23–24, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76; Prop. 2009/10:10 s. 14, bet.

2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

16Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05; Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09; Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09.

Riksrevisionen 9

19

Skr. 2024/25:35

Bilaga

nÀr nÀsta tidsperiod ska upphandlas.17 TvÄ tidigare rapporter frÄn Riksrevisionen18 har visat att det finns anledning att anta att aktörer till och med kan dra fördel av sin kunskap genom sÄ kallad obalanserad budgivning (dÀr anbudsgivaren lÀmnar ett lÄgt anbud19 för att vinna upphandlingen samtidigt som den faktiska ersÀttningen blir sÄ hög som möjligt).20 Detta kan gÀlla alla aktörer21 men inte minst har Svevia och Infranord sannolikt ett kunskapsförsprÄng framför sina konkurrenter pÄ stora delar av anlÀggningen. SkÀlen Àr Svevias och Infranords starka stÀllning pÄ vissa marknader. Bolagen har ocksÄ kritiserats för sitt agerande pÄ marknaden eftersom de, enligt konkurrenterna, lÀgger orimligt lÄga anbud.22 Till exempel finns det uppgifter om att Svevias anbud Àr i snitt 23 procent lÀgre Àn övriga anbud i Trafikverkets upphandlingar23, samtidigt som bolaget ÀndÄ har en god lönsamhet.24 Det finns indikationer pÄ motsvarande förhÄllande nÀr det gÀller Infranord.25

1.1.3Indikationer pÄ svag konkurrens

En annan indikation pĂ„ att konkurrensen pĂ„ marknaden inte fungerar som avsett Ă€r att Trafikverket har fĂ„tt fĂ€rre anbud inom sin underhĂ„llsverksamhet för vĂ€g och jĂ€rnvĂ€g under de senaste sju Ă„ren (Ă€ven om antalet anbud per upphandling ökat i investeringsverksamheten).26 Även om det kan rĂ„da stark konkurrens i en situation med tvĂ„ eller tre konkurrenter sĂ„ Ă€r antalet konkurrerande anbud en indikation pĂ„ konkurrenssituationen. Som framgĂ„r ovan Ă€r det ocksĂ„ en faktor som specifikt omnĂ€mns i det underlag som riksdagen stĂ€llt sig bakom i samband med bolagiseringarna.

17Det kan ocksÄ finnas andra faktorer som pÄverkar möjligheterna att lÀmna lÄga men lönsamma anbud, till exempel entreprenörens tillgÄng till egen bergtÀkt eller eget asfaltverk i nÀrheten av upphandlingsomrÄdet (Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09).

18Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av statliga vĂ€gar – betydligt dyrare Ă€n avtalat, 2019; Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av jĂ€rnvĂ€gar – omfattande kostnadsavvikelser, 2020.

19DÄ kan det uppstÄ betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud.

20Det bör noteras att detta inte Àr otillÄtet pÄ nÄgot sÀtt, utan tvÀrtom kan vara ett rimligt agerande frÄn ett vinstdrivande bolag. DÀremot har obalanserad budgivning betydelse för konkurrenssituationen pÄ marknaden, och hur lÀtt eller svÄrt det blir för nya aktörer att ta sig in pÄ den. Obalanserad budgivning fÄr ocksÄ konsekvenser för bÄde anbudsgivare och bestÀllare. Om anbudsgivaren misslyckas i sin obalanserade budgivning kan det innebÀra stora förluster eller uttrÀde ur marknaden för entreprenören. För bestÀllaren kan det innebÀra högre kostnader Àn förvÀntat. Det kan ocksÄ innebÀra utmaningar i att fÄ rÀtt leverans enligt avtalet, om entreprenören endast Àr intresserad av att utföra de delar i kontraktet som ger den största vinsten (Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05). Om stora prisskillnader beror pÄ entreprenörens felbedömning av arbetsbehovet och dess kostnader kan det innebÀra att entreprenören inte kan fullfölja kontraktet och att bestÀllaren dÄ kan ha rÀtt att hÀva kontraktet med entreprenören och genomföra en ny upphandling (Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05; Mejl frÄn företrÀdare för Trafikverket, 2024-04-22).

21Enligt en sammanstÀllning som Svevia har gjort av nÄgra genomförda upphandlingar under 2020 och 2022 uppstÄr stora prisskillnader hos flera aktörer (Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09).

22Intervju med företrÀdare för Företagarna, 2024-02-06.

23Bolter, ”Företag rasar mot statliga jĂ€tten – ’dumpar’ sina anbud”, Dagens Industri, 2020-01-26.

24Bolter, ”Svevias vd svarar pĂ„ kritiken: ’felaktiga slutsatser’”, 2020-01-26.

25Thorgren, ”Statligt bolag pressar undan konkurrensen: ’SĂ€tter branschen i brand’”, 2021-07-06.

26Trafikverket, Årsredovisning 2022, 2023.

10 Riksrevisionen

20

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Trafikverket stĂ„r för en mycket stor andel av den totala marknaden för investering och underhĂ„ll av vĂ€gar respektive jĂ€rnvĂ€gar – 67 respektive 90 procent 2020.27 DĂ€rför kan indikationer om konkurrensen i termer av antal anbud i Trafikverkets upphandlingar vara indikativa för marknaden som helhet.

Statens Ärliga inköpsvolym uppgÄr till drygt 50 miljarder kronor pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar.28 Om konkurrensen pÄ marknaden Àr svag kan det leda till att de upphandlingar som görs inte blir sÄ effektiva som möjligt, och att statens kostnader ökar för de upphandlade arbetena.

1.1.4Svevia och Infranord Ă€r beroende av TraïŹkverkets upphandlingar och har inte uppnĂ„tt sina ekonomiska mĂ„l

Svevia och Infranord har minskat sina respektive beroenden av Trafikverket som kund sedan de bildades, men de Ă€r bĂ„da fortfarande i hög grad beroende av Trafikverkets upphandlingar som motsvarade 45 respektive 69 procent av bolagens omsĂ€ttning 2022.29 BĂ„de Svevia och Infranord har oftast missat flera av sina ekonomiska mĂ„l (avkastning pĂ„ eget kapital, soliditet och utdelning).30 Svevia har till exempel inte klarat sitt krav pĂ„ avkastning pĂ„ eget kapital om 13–20 procent under 7 av 14 verksamhetsĂ„r, och Infranord har inte klarat sitt avkastningskrav om

16 procent under hela 9 av 12 verksamhetsÄr.31 32

1.1.5Indikationer pĂ„ brister i TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens

Som tidigare har framgÄtt har anbuden per upphandling inom Trafikverkets underhÄllsverksamhet för vÀg och jÀrnvÀg generellt minskat de senaste Ären. Detta kan indikera att Trafikverkets bestÀllarkompetens inte har utvecklats som tÀnkt. SÄ Àr fallet exempelvis om förfrÄgningsunderlag och kontrakt Àr utformade pÄ ett sÀtt som minskar entreprenörernas intresse för att lÀmna anbud. Riksrevisionen har dessutom visat i tidigare granskningar av Trafikverkets upphandlingar av drift och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar att Trafikverket har brister i sin bestÀllarkompetens.33

27Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2021, 2022.

28Den svenska anlĂ€ggningsmarknaden omsĂ€tter ca 175 miljarder kr Ă„rligen, dĂ€r Trafikverkets andel av inköpsvolym pĂ„ denna marknad uppgick till 33 procent 2022 (Trafikverket, ”Svenska bygg- och anlĂ€ggningsmarknaden”, hĂ€mtad 2023-05-27).

29Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023; Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023.

30Dessa mÄl Àr i paritet med andra aktörer pÄ samma marknad, till exempel, PEAB, NCC osv.

31Svevias Ă„rsredovisningar för Ă„ren 2009–2022; Infranords Ă„rsredovisningar för Ă„ren 2011–2022.

32Infranord har varit verksam i 13 Ă„r (2010–2022), men bolaget saknade uppsatt avkastningsmĂ„l under sitt första verksamhetsĂ„r. Se kapitel 3 för mer detaljer.

33Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av statliga vĂ€gar – betydligt dyrare Ă€n avtalat, 2019; Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av jĂ€rnvĂ€gar – omfattande kostnadsavvikelser, 2020.

Riksrevisionen 11

21

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.2Övergripande revisionsfrĂ„ga och avgrĂ€nsningar

Granskningens övergripande revisionsfrÄga Àr om riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts efter bildandet av Svevia och Infranord. För att besvara den övergripande frÄgan har vi utformat följande delfrÄgor:

1.Har riksdagens intentioner för marknaden uppnÄtts efter bildandet av Svevia och Infranord?

2.Har Svevia och Infranord ökat sin produktivitet och effektivitet samt minskat sitt beroende av Trafikverket?

3.Har Trafikverket utvecklat sin bestÀllarkompetens?

4.Har regeringen styrt och följt upp Svevia, Infranord och Trafikverkets verksamheter för att effektivt uppnÄ riksdagens intentioner?

Granskningen fokuserar pÄ huruvida riksdagens intentioner med bolagiseringarna Àr uppnÄdda. DÀremot kommer granskningen inte att analysera huruvida verksamheterna bör bedrivas i bolagsform eller inte, respektive om fortsatt statligt Àgande av Svevia och Infranord Àr motiverat eller inte.

Granskningens huvudfokus ligger pÄ förÀndringar som kan ha uppstÄtt (eller inte uppstÄtt) efter bildandet av Svevia och Infranord, samt pÄ regeringens styrning och uppföljning av dessa bolag. En del av de intentioner riksdagen hade med bolagiseringarna var att Trafikverkets bestÀllarkompetens skulle utvecklas och som framgÄr ovan har vi ocksÄ en delfrÄga som rör detta.

Detaljerade uppgifter om anbudsgivare och deras priser anges ofta i tilldelningsbesluten i Trafikverkets upphandlingar, men inte i till exempel kommunala upphandlingar. DÀrför har vi avgrÀnsat granskningen till Trafikverkets upphandlingar. VÄra resultat som baseras pÄ Trafikverkets upphandlingar kan ÀndÄ indikera hur det ser ut för hela marknaden eftersom Trafikverket Àr en sÄ stor aktör.

En av riksdagens intentioner handlade om förbÀttrad kvalitet pÄ marknaden. Det Àr svÄrt att mÀta utvecklingen av kvaliteten i entreprenörernas leverans.34 DÀrför kommer vi inte att bedöma huruvida kvaliteten har förbÀttrats eller inte.

34Trafikverket följer upp leverans i produktionsskedet genom byggmöten, produktionsmöten, byggplatsuppföljning eller leveranskontroller. Trafikverket anvÀnder stickprov och olika besiktningar som förbesiktningar, Ärsbesiktningar och slutbesiktningar för att följa upp leveransen. Leveransuppföljningar omfattar bÄde kvalitet och genomförande av arbete. Man gör stickprov pÄ Ärsbasis pÄ samtliga entreprenadkoder i entreprenaden. Vissa fördjupningar görs dÀr det har varit svÄrt att fÄ ut leveransen tidigare eller dÀr brister i kvaliteten uppstÄr. Med kvalitet menar Trafikverket att det Àr funktionsÄtagandet som ska vara uppfyllt. Det saknas dock Ànnu möjlighet att tydligt följa leverantörers kvalitetsleveranser pÄ aggregerad nivÄ (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05).

12 Riksrevisionen

22

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.3Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunderna Àr riksdagens uttalade intentioner med bolagiseringarna (se ocksÄ ovan under Motiv till granskning).35 Det Àr i huvudsak regeringen som Àr den ansvariga statliga aktören för huruvida dessa intentioner har uppfyllts, eftersom varken Svevia, Infranord eller Trafikverket har nÄgon skyldighet att pÄ eget initiativ arbeta för att uppnÄ riksdagens intentioner. UtifrÄn intentionerna operationaliserar vi mer specifika bedömningsgrunder för varje delfrÄga.

1.3.1DelfrĂ„ga 1 –om intentionerna för marknaden

Enligt riksdagen skulle ett av utfallen efter bolagiseringarna vara en bÀttre fungerande konkurrens genom ökade förutsÀttningar för konkurrensneutralitet.

I konkurrensneutralitet lÀgger vi bland annat att ingen aktör ska ha pÄtaglig fördel av ett kunskapsövertag, om detta kan undvikas (till exempel genom ett upphandlingsunderlag som innehÄller nödvÀndig information för att alla aktörer ska ha jÀmbördig kunskap). En indikation pÄ att en aktör kan ha pÄtaglig fördel av ett kunskapsövertag Àr att det finns betydande skillnader i anbudspriser mellan konkurrenter.36 Med betydande skillnad avser vi att skillnaden mellan vinnande anbud och nÀst bÀsta anbud Àr större Àn bÄde skillnaden mellan de andra anbuden (nÀst bÀsta anbud jÀmfört med tredje bÀsta, tredje bÀsta jÀmfört med fjÀrde bÀsta och sÄ vidare) och den genomsnittliga skillnaden i anbud för den aktuella delmarknaden.37 38

Bolagiseringen skulle ocksÄ eliminera risken för korssubventionering. Vi bedömer att en stor del av den risken försvann redan genom att bolagiseringen skedde och Svevia och Infranord dÀrmed inte lÀngre var en del av VÀgverket respektive Banverket.

Svevia och Infranord bör dock inte heller ha fÄtt nÄgra anslag, subventioner eller liknande stöd efter bildandet.

Det finns flera marknadsaspekter som har koppling till bÄde delfrÄga 1 och till andra delfrÄgor. Vi behandlar alla dessa under delfrÄga 1 och det handlar om

35Prop. 2008/09:23, bet. 2008/09: TU4, rskr. 2008/09:76; Prop. 2009/10:10, bet. 2009/10: TU5, rskr. 2009/10:59.

36Det har framgÄtt ovan att aktörer med kunskapsövertag kan anvÀnda sig av en obalanserad budgivning dÀr de drar fördel av sina kunskaper genom att lÀmna ett lÄgt men ÀndÄ lönsamt anbud för att vinna upphandlingen. Skillnader i anbudspriser kan ocksÄ förklaras med anbudsgivarens strategiska agerande dÀr exempelvis anbudsgivare försöker att slÄ sig in pÄ marknaden för att etablera sig och fÄ fördelar i andra upphandlingar i nÀrheten genom att lÀmna lÄga anbud (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05; intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09; intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09). DÀremot Àr det oklart hur vanligt det Àr med sÄdant agerande pÄ marknaden.

37Anbudsgivare med kunskapsövertag kan identifiera brister i förfrÄgningsunderlaget. Brister i förfrÄgningsunderlaget kan bestÄ av feluppskattade arbetsmÀngder av bestÀllaren vid upphandling. DÄ kan anbudsgivare med bÀttre kunskap om de verkliga arbetsmÀngderna sÀtta högre priser pÄ underskattade arbetsmÀngder och sÀtta lÀgre priser pÄ överskattade arbetsmÀngder. FörÀndringarna i arbetsmÀngderna i förhÄllande till de avtalade arbetsmÀngderna gör att slutkostnader kan bli högre Àn förvÀntade kostnader för bestÀllaren.

38Det bör noteras att anbudsgivarnas utnyttjande av sina kunskapsövertag i anbudsgivning inte stÄr i strid med upphandlingslagstiftningen.

Riksrevisionen 13

23

Skr. 2024/25:35

Bilaga

marknadsfrÄgor som avser pris, produktivitet, antal anbud och skillnaden i anbudspris.

‱Priserna bör bli lĂ€gre pĂ„ marknaden för investering och underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar efter bildandet av bolagen.

‱Produktiviteten pĂ„ marknaden för investering och underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar bör ha ökat sedan bolagiseringarna.

‱Antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar bör ha ökat sedan bolagiseringarna.

‱Den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan det vinnande anbudet och det nĂ€st bĂ€sta anbudet bör minska över tid.

1.3.2DelfrĂ„ga 2 –om bolagens produktivitet och effektivitet, samt deras beroende av TraïŹkverket

Vi bedömer att en viktig del i riksdagens intentioner för bolagiseringen har nÄtts om Svevia och Infranords produktivitet och effektivitet har ökat sedan bildandet. Med produktivitet avser vi hur mycket vÀrde bolagen skapar i förhÄllande till insatserna (till exempel förÀdlingsvÀrde per arbetad timme).

För att sÀkerstÀlla fokus pÄ ökad produktivitet bedömer vi att det bör finnas mÄlsÀttningar för Svevias och Infranords produktivitet. Dessa mÄl bör i sÄ fall vara mÀtbara samt dels bidra till uppfyllelse av bolagens ekonomiska mÄl, dels möjliggöra för bolagen att dra slutsatser om produktivitetsutveckling för att kunna vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra produktiviteten. Med effektivitet avser vi bolagens uppfyllelse av de ekonomiska mÄl som sÀtts av Àgaren, dvs. staten.39 Vi utgÄr vidare frÄn att sÄvÀl produktivitet som effektivitet bör följas upp. I detta arbete ingÄr analyser av produktivitets- och effektivitetsutveckling över tid samt ÄtgÀrder för att förbÀttra dessa.

En del i riksdagens intentioner var ocksÄ att Svevias och Infranords beroende av Trafikverket som kund skulle minska. Vi bedömer dÀrför att Svevias och Infranords kundkrets bör ha breddats, och att den andel av bolagens omsÀttning som kommer frÄn Trafikverkets upphandlingar bör ha minskat sedan bolagens bildande. Med breddande av kundkrets avser vi antingen anskaffande av nya kundgrupper eller ökande av omsÀttning i andra befintliga kundgrupper Àn Trafikverket.40

39Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt Ă€gande sĂ„ att den lĂ„ngsiktiga vĂ€rdeutvecklingen blir den bĂ€sta möjliga. De ekonomiska mĂ„len beslutas av bolagsstĂ€mman (Regeringskansliet, Statens Ă€garpolicy och principer för bolag med statligt Ă€gande 2020, s.1–4). Se prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, protokoll 1995/96:109 samt bland andra bet. 2017/18:NU24. Jfr Ă€ven

9 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen dÀr det bland annat framgÄr att regeringen som huvudregel förvaltar statens tillgÄngar men att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen.

40FörutsÀttningarna för att bredda kundkretsen Àr mer begrÀnsade för Infranord Àn för Svevia, eftersom Trafikverkets omsÀttning inom anlÀggningsmarknad för jÀrnvÀg uppgÄr till 90 procent. Detta innebÀr att det inte finns sÄ stor marknad för Infranord.

14 Riksrevisionen

24

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.3.3DelfrĂ„ga 3 –om TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens

En del i riksdagens intentioner handlade om utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens. Begreppet bestÀllarkompetens Àr brett och inte tydligt definierat vilket kan göra det svÄrt att mÀta bestÀllarkompetensens utveckling över tid.

I bestÀllarkompetensen lÀgger vi bland annat bestÀllarens förmÄga att beskriva arbetsbehovet i projektet (t.ex. framtagning av förfrÄgningsunderlag som pÄ ett tydligt sÀtt beskriver omfattningen pÄ arbetet som ska utföras eller funktionen som ska levereras), vÀlja rÀtt affÀrsstrategi för entreprenader (t.ex. val av entreprenadform41, utvÀrdering av anbud, riskfördelning mellan bestÀllare och entreprenör) samt styrning och uppföljning av projekt (t.ex. leveranstid, kostnad). Detta innebÀr att det kan behövas flera indikatorer för att beskriva utvecklingen av bestÀllarkompetensen över tid. DÀrför har vi anvÀnt tre indikatorer för bestÀllarkompetens som beskrivs nedan.

Enligt riksdagens intentioner skulle en utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens underlÀtta för fler entreprenörer att lÀmna anbud och öka produktiviteten pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar. Vi operationaliserar underlÀttande för fler entreprenörer som att antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar bör ha ökat sedan bolagiseringarna (se ocksÄ delfrÄga 1). Produktiviteten pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar bör ha ökat sedan bolagiseringarna till följd av utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens (se ocksÄ delfrÄga 1).

Vi bedömer ocksÄ att en utveckling i bestÀllarkompetensen medför fÀrre brister i förfrÄgningsunderlag och minskade möjligheter för aktörer att utnyttja ett kunskapsövertag, till exempel för obalanserad budgivning.42 En indikation pÄ att bristerna i förfrÄgningsunderlag kan ha minskat Àr att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris (dvs. skillnaden mellan det vinnande anbudet och det nÀst bÀsta anbudet) bör minska över tid.

En aspekt av bestÀllarkompetens Àr att upphandlingsreglerna efterlevs i de upphandlingar som görs.43 Detta operationaliserar vi med att den andel överprövningar av Trafikverkets upphandlingar dÀr Trafikverket har fÄtt rÀtt i domstol bör öka över tid.

Utöver detta bedömer vi att det bör finnas mÄlsÀttningar gÀllande utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens och att dessa bör följas upp. I detta arbete ingÄr att göra analyser av mÄluppfyllelse samt vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra mÄluppfyllelsen.

41Till exempel totalentreprenad eller utförandeentreprenad.

42Skillnader i anbudspris kan bero pÄ kvaliteten i förfrÄgningsunderlaget som bestÀllaren har tagit fram, dvs. bristfÀlliga beskrivningar av arbetsbehovet i förfrÄgningsunderlag kan leda till strategiska prissÀttningar av en aktör med kunskapsövertag dÀr underskattade mÀngder prissÀtts högt och överskattade mÀngder prissÀtts lÄgt. Detta görs för att kunna lÀmna ett lÄgt anbud för att vinna upphandlingen samtidigt som den faktiska ersÀttningen blir sÄ hög som möjligt.

43Trafikverket ska tillÀmpa lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) nÀr det gÀller upphandling av vÀgrelaterad verksamhet och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorn (LUF) nÀr det gÀller upphandling av jÀrnvÀgsrelaterad verksamhet. NÀr vi hÀnvisar till upphandlingsreglerna i rapporten syftar vi pÄ bestÀmmelserna i LOU och LUF om inget annat anges.

Riksrevisionen 15

25

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.3.4DelfrĂ„ga 4 –om regeringens styrning

En effektiv styrning och uppföljning av Svevia, Infranord och Trafikverket krĂ€ver att regeringen Ă„terkommande följer upp om riksdagens avsedda intentioner med bildandet av bolagen uppnĂ„s. Det krĂ€vs ocksĂ„ att regeringen vidtar Ă„tgĂ€rder för att sĂ€kerstĂ€lla att de avsedda intentionerna uppnĂ„s. ÅtgĂ€rderna kan handla om att sĂ€tta sĂ€rskilda mĂ„l för Svevia och Infranord samt ge sĂ€rskilda uppdrag till Trafikverket.

1.4Metod och genomförande

1.4.1DelfrĂ„ga 1 –om intentionerna för marknaden

DelfrĂ„ga 1 har vi besvarat genom att undersöka om konkurrensen sker pĂ„ lika villkor för alla marknadsaktörer. Vi har intervjuat företrĂ€dare för Svevia och Infranord samt för företagarorganisationer för att undersöka hur konkurrensen fungerar pĂ„ marknaden för investering och underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar. Dessutom har vi analyserat Trafikverkets upphandlingar för att utvĂ€rdera konkurrensneutraliteten med avseende pĂ„ anbudspriser (se ocksĂ„ ovan under Bedömningsgrunder). För att utvĂ€rdera konkurrensneutraliteten har vi analyserat förekomsten av betydande skillnader i anbudspriser. För att göra det har vi först identifierat upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser, och sedan har vi berĂ€knat de genomsnittliga skillnaderna i anbudspris mellan vinnande och nĂ€st bĂ€sta anbud i dessa upphandlingar. För att utvĂ€rdera utvecklingen av konkurrensneutraliteten har vi analyserat utvecklingen av de ovannĂ€mnda skillnaderna i anbudspris över tid. För vĂ„r analys har Trafikverket sammanstĂ€llt data om sina genomförda upphandlingar av entreprenader inom investering och underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar. Dessa data innehĂ„ller uppgifter om 1 419 upphandlingar som genomförts under 2012–2022.44 45 Vi har delat in marknaden för investering och underhĂ„ll av vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar i fyra delmarknader: investering vĂ€g, investering jĂ€rnvĂ€g46, underhĂ„ll vĂ€g och underhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g.

För att granska prisutvecklingen pÄ marknaden har vi analyserat infrastrukturindex som tagits fram av Trafikverket i samarbete med Statistiska centralbyrÄn, SCB. Det Àr dock svÄrt att relatera prisutvecklingen pÄ marknaden till förÀndringar i Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet (i enlighet med riksdagens intentioner). Anledningen till detta Àr att bolagen inte har sÄ stora marknadsandelar pÄ anlÀggningsmarknaden att de pÄverkar prisutvecklingen.

För att granska produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden har vi analyserat arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet. För vÄr analys har vi hÀmtat uppgifter

44Trafikverkets system för uppföljning av upphandlingar var inte fÀrdigutvecklat 2010, dÀrför saknas data för detta Är (mejl frÄn företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-03).

45Det saknas helt uppgifter om vinnande anbudsgivares anbudspriser för upphandlingar genomförda 2011, dÀrför har vi exkluderat dessa upphandlingar frÄn analysen. Mer detaljerade uppgifter om data finns i bilaga 1.

46I Trafikverkets sammanstÀllning ingÄr reinvesteringar som avser ombyggnation eller större underhÄll för jÀrnvÀg i investering jÀrnvÀg. Se bilaga 1 för mer detaljer.

16 Riksrevisionen

26

Skr. 2024/25:35

Bilaga

om förĂ€dlingsvĂ€rde, antal anstĂ€llda, kapitalanvĂ€ndning och personalkostnader frĂ„n SCB:s databas Företagens ekonomi (FEK) för perioden 2010–2021.

1.4.2DelfrĂ„ga 2 –om bolagens produktivitet och effektivitet, samt beroende av TraïŹkverket

DelfrÄga 2 har vi besvarat genom analys av Svevias och Infranords produktivitet, effektivitet och kundkrets. För att granska Svevia och Infranords produktivitet har vi tagit fram egna indikatorer för produktivitet dÄ bolagen saknade sÄdana indikatorer. Vi har analyserat produktivitetsutvecklingen över tid samt analyserat hur effektivt Svevia och Infranord arbetar med att förbÀttra produktiviteten. För att granska Svevias och Infranords effektivitet har vi analyserat mÄlsÀttningar satta av Àgaren för bolagen (mÄlen avser avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning), mÄluppfyllelse och hur effektivt bolagen arbetar för att uppnÄ mÄlen. För att granska Svevias och Infranords kundkrets har vi kartlagt bolagens kunder och hur stor andel av bolagens omsÀttning som kommer frÄn Trafikverket. I detta arbete har vi ocksÄ analyserat hur effektivt bolagen arbetar för att bredda sin kundkrets och minska beroendet av Trafikverket. Uppgifter för att berÀkna Svevias och Infranords produktivitet samt uppgifter om bolagens finansiella indikatorer och kunder har vi hÀmtat frÄn bolagen. Utöver det har vi kompletterat den kvantitativa analysen med dokumentstudier och intervjuer med företrÀdare för Svevia och Infranord.

1.4.3DelfrĂ„ga 3 –om TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens

DelfrÄga 3 har vi besvarat genom analys av vilka ÄtgÀrder Trafikverket har vidtagit för att utveckla sin bestÀllarkompetens och öka produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden samt vilka effekter dessa ÄtgÀrder har lett till. Utöver det har vi analyserat utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden mellan vinnande anbud och nÀst bÀsta anbud i Trafikverkets upphandlingar. Om Trafikverkets bestÀllarkompetens har utvecklats bör denna skillnad minska över tid (se avsnittet om bedömningsgrunder ovan). Vi har ocksÄ analyserat antal anbudsgivare över tid i Trafikverkets upphandlingar inom verksamheterna investering och underhÄll pÄ vÀg och jÀrnvÀg. Antal anbudsgivare kan anvÀndas som en indikator för bestÀllarkompetens eftersom Trafikverket med sina stora upphandlingsvolymer kan pÄverka konkurrensen pÄ marknaden genom att utforma sina upphandlingar pÄ ett sÀtt som underlÀttar för fler entreprenörer att lÀmna anbud. Vi har ocksÄ analyserat utfallen av överprövningar av Trafikverkets upphandlingar. Utfallen av dessa överprövningar kan indikera om Trafikverket i ökande eller minskande utstrÀckning har följt upphandlingsreglerna. Uppgifter om överprövade upphandlingar och domstolens utslag (avgörande) har vi hÀmtat frÄn Trafikverket. Vi har ocksÄ analyserat produktivitetsutvecklingen pÄ anlÀggningsmarknaden (dÀr marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar ingÄr) över tid.47

47Det var inte möjligt att analysera produktivitetsutvecklingen pÄ de fyra delmarknaderna var för sig eftersom det saknas detaljerade data för respektive delmarknad.

Riksrevisionen 17

27

Skr. 2024/25:35

Bilaga

1.4.4DelfrĂ„ga 4 –om regeringens styrning

Vi har besvarat frÄga 4 genom analys av regeringens arbete med att följa upp om de avsedda intentionerna av bolagiseringarna har uppnÄtts. I detta arbete har vi genomfört analys av regeringens styrning och uppföljning av Svevia och Infranord samt Trafikverket för att effektivt uppnÄ riksdagens intentioner. Detta har skett utifrÄn intervjuer samt styrdokument, exempelvis mÄlsÀttningar för Svevia och Infranord samt sÀrskilda uppdrag till Trafikverket. Vi har ocksÄ undersökt om det finns dokumenterade dialoger mellan regeringen och bolagen.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestÄende av Sherzod Yarmukhamedov (projektledare) och Li Feng. TvÄ referenspersoner har lÀmnat synpunkter pÄ granskningsupplÀgg och pÄ ett utkast till granskningsrapport: Jan-Eric Nilsson, professor i transportekonomi pÄ Statens vÀg- och transportforskningsinstitut (VTI) och Mats Bergman, professor i nationalekonomi pÄ UmeÄ universitet och Södertörns högskola. FöretrÀdare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Svevia AB, Infranord AB och Trafikverket har fÄtt tillfÀlle att faktagranska och i övrigt lÀmna synpunkter pÄ ett utkast till granskningsrapport.

1.5Rapportens disposition

Som framgĂ„r ovan avsĂ„g riksdagen att bildandet av Svevia och Infranord skulle leda till utveckling pĂ„ marknaden, internt i de verksamheter som bolagiserades och i nuvarande Trafikverkets bestĂ€llarkompetens. VĂ„ra tre första delfrĂ„gor avser dessa aspekter och de behandlas i varsitt iakttagelsekapitel, kapitlen 2–4. Det finns beröringspunkter mellan dessa delfrĂ„gor, och viss empiri har betydelse för mer Ă€n en delfrĂ„ga. Denna empiri kommer i huvudsak bara behandlas i ett kapitel, och vi hĂ€nvisar sedan dit nĂ€r den har betydelse i andra kapitel.

Regeringen har en viktig roll för att riksdagens intentioner ska kunna realiseras. Det Ă€r regeringen som företrĂ€der staten som Ă€gare av Svevia och Infranord, och Trafikverket Ă€r en myndighet under regeringen, varför de har att följa regeringens styrning av sin respektive verksamhet. VĂ„r fjĂ€rde delfrĂ„ga avser dĂ€rför regeringen. Den empiri och de iakttagelser som rör regeringen har dock starka beröringspunkter med övriga delfrĂ„gor och vi har dĂ€rför valt att behandla regeringens roll i enskilda avsnitt i kapitel 2–4, i stĂ€llet för att Ă€gna ett sĂ€rskilt kapitel Ă„t den.

I kapitel 5 redovisas sÄvÀl vÄr samlade bedömning av svaret pÄ den övergripande revisionsfrÄgan om huruvida riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts efter bildandet av Svevia och Infranord som vÄr bedömning av respektive delfrÄga.

18 Riksrevisionen

28

Skr. 2024/25:35

Bilaga

2Utfall pÄ marknaden

Riksdagen hade flera intentioner för hur marknaden skulle utvecklas efter bolagiseringarna av Svevia och Infranord. Det Àr svÄrt att ge definitiva svar pÄ om dessa intentioner infriats men vÄra analyser indikerar att sÄ i alla fall delvis Àr fallet.

Den risk för korssubventionering mellan anslag och marknadsintÀkter som fanns sÄ lÀnge verksamheterna var del av VÀgrespektive Banverket upphörde, per definition, i och med bolagiseringarna i sig. Varken Svevia eller Infranord har heller fÄtt nÄgra anslag, subventioner eller liknande stöd efter bildandet.

Konkurrensneutraliteten Àr i stort sett oförÀndrad över tid pÄ alla fyra delmarknaderna och det förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i en femtedel av alla upphandlingar, vilket kan indikera att en anbudsgivare kan dra alltför stor fördel av ett kunskapsövertag. Skillnaderna mellan vinnande anbud och nÀrmaste konkurrent Àr i snitt större vid upphandling av underhÄll Àn vid upphandling av investering. UnderhÄll jÀrnvÀg sticker ut mest i detta avseende. De genomsnittliga skillnaderna i anbudspris har varierat under den granskade perioden och ingen tydlig trend syns pÄ nÄgon av de fyra delmarknaderna vilket kan indikera att konkurrensneutraliteten Àr i stort sett oförÀndrad.

Vi har inte heller nÄgra andra tydliga och enhetliga iakttagelser som visar pÄ en förÀndring i konkurrenssituationen pÄ marknaden. De berÀkningar vi gjort indikerar dock att konkurrensen har skÀrpts pÄ de projekt som rör investeringar i jÀrnvÀg. HÀr har det genomsnittliga antalet anbud per upphandling ökat pÄtagligt över tid. PÄ övriga tre delmarknader Àr antal anbud per upphandling varierande och förÀndringarna över tid Àr marginella.

Prisökningen pÄ anlÀggningsmarknaden har varit kraftig, i jÀmförelse med den generella prisökningen för privat konsumtion. Vi har jÀmfört infrastrukturindex med konsumentprisindex och kan konstatera att priserna pÄ anlÀggningsmarknaden har ökat ungefÀr dubbelt sÄ mycket som priserna generellt.

Vi kan slutligen konstatera att vĂ„ra berĂ€kningar av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet visar en Ă„rlig produktivitetsökning pĂ„ 1–2 procent pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden.

2.1Konkurrensneutralitet

VÄra operationaliseringar av konkurrensneutralitet indikerar att den Àr i stort sett oförÀndrad över tid, frÄnsett att risken för korssubventionering upphörde i samband med att Svevia och Infranord blev sjÀlvstÀndiga bolag. Inget av bolagen har heller fÄtt nÄgot stöd frÄn staten efter bildandet. De verkar dÀrmed pÄ marknaden pÄ samma villkor som övriga bolag.

Riksrevisionen 19

29

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Vi konstaterar att det förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i en femtedel av alla upphandlingar. De största skillnaderna finns i upphandlingar av underhÄll jÀrnvÀg. Att det finns stora skillnader i anbudspriser kan indikera att den vinnande aktören har stor fördel av ett kunskapsövertag om arbetsbehovet för det upphandlade objektet, och att konkurrensneutraliteten dÀrmed inte Àr tillrÀcklig. De genomsnittliga skillnaderna i anbudspris har varierat över tid och visar ingen tydlig trend över tid vilket kan indikera att konkurrensneutraliteten Àr i stort sett oförÀndrad.

2.1.1Bolagen har inte fÄtt nÄgra stöd frÄn staten sedan bildandet

Enligt riksdagens intentioner skulle en bÀttre fungerande konkurrens uppnÄs genom att öka förutsÀttningarna för konkurrensneutralitet och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar. Som vi konstaterar redan i avsnitt 1.3.1 upphörde risken för korssubventionering i och med att verksamheterna bolagiserades. SÄvÀl Svevia som Infranord uppger ocksÄ att de inte har fÄtt nÄgra anslag, subventioner eller liknande stöd frÄn staten efter det att de bildades.48

2.1.2I minst en femtedel av upphandlingarna kan vinnaren ha haft en pÄtaglig fördel av kunskapsövertag

Vi har analyserat om det finns betydande skillnader i anbudspriser mellan konkurrenter. Med betydande skillnad avser vi att skillnaden mellan vinnande anbud och nÀst bÀsta anbud Àr större Àn skillnaden mellan de andra anbuden (nÀst bÀsta anbud jÀmfört med tredje bÀsta, tredje bÀsta jÀmfört med fjÀrde bÀsta och sÄ vidare) samt att skillnaden Àr större Àn den genomsnittliga skillnaden i anbudspriser för den aktuella delmarknaden (se bedömningsgrunder ovan). VÄra berÀkningar visar att 30 procent av upphandlingarna inom underhÄll jÀrnvÀg har betydande skillnader i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud. Motsvarande andel för investering vÀg Àr 24 procent medan den Àr 20 procent för sÄvÀl investering jÀrnvÀg som underhÄll vÀg.49 Dessa andelar kan indikera att i sÄ stor andel av upphandlingarna har de vinnande aktörerna haft pÄtaglig fördel av ett kunskapsövertag.

2.1.3Störst genomsnittlig skillnad i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i upphandlingar av underhÄll jÀrnvÀg

I upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnarna och deras nÀrmaste konkurrenter Àr skillnaden störst pÄ delmarknaden för underhÄll jÀrnvÀg. PÄ denna delmarknad lÀgger vinnaren i dessa upphandlingar i genomsnitt ett anbudspris som Àr 34 procent lÀgre Àn det nÀst bÀsta anbudet.50 PÄ övriga tre

48Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09; Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09.

49Se bilaga 1 för mer detaljer.

50Vi har genomfört ett statistiskt test (t-test) för att testa huruvida de genomsnittliga skillnaderna i anbudspris mellan de fyra delmarknaderna skiljer sig Ät pÄ ett statistiskt sÀkerstÀllt sÀtt. Testet visar att resultatet Àr statistiskt sÀkerstÀllt pÄ 5 procents signifikansnivÄ. Se bilaga 1 för mer detaljer.

20 Riksrevisionen

30

Skr. 2024/25:35

Bilaga

delmarknader Àr skillnaderna mindre: 30 procent pÄ investering jÀrnvÀg, 26 procent pÄ underhÄll vÀg och 20 procent pÄ investering vÀg.

2.1.4Konkurrensneutraliteten Àr oförÀndrad

Den indikator som vi anvÀnder för konkurrensneutralitet i upphandlingar med betydande skillnader i anbudspris har visat att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud varierat mellan Ären pÄ de fyra delmarknaderna (diagram 1). Det gÄr att inte se nÄgra tydliga trender och den genomsnittliga skillnaden har i stort sett varit oförÀndrat pÄ alla fyra delmarknaderna.

Diagram 1 Utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i upphandlingar med betydande skillnader i anbudspris

Procent 60

50

40

30

20

10

0                              
                             
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
    Investering vĂ€g     Investering jĂ€rnvĂ€g     UnderhĂ„ll vĂ€g     UnderhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g
               

Anm.: För underhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g fanns inga upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser för Ă„r 2012 och 2014. För investering jĂ€rnvĂ€g fanns inga upphandlingar med betydande skillnader i anbudspriser Ă„r 2022. KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n TraïŹkverket.

2.2Ett varierande men litet antal anbud i TraïŹkverkets upphandlingar

Det antal anbud Trafikverket fÄr per upphandling inom de fyra delmarknaderna har varit mycket lÄgt under vissa Är.51 Antalet anbud har visserligen varierat under Ären 2011 till 2022, men antalet anbud per upphandling 2022 Àr bara marginellt större Àn 2011 pÄ de tre delmarknaderna för investering vÀg, underhÄll vÀg och underhÄll jÀrnvÀg (diagram 2 och 3). Det Àr endast pÄ delmarknaden för investering i jÀrnvÀg

51Marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar krÀver stora intrÀdeskostnader av nya entreprenörer varför det kan vara naturligt med till exempel fÄ anbud i upphandlingar och dÀrmed ocksÄ smÄ variationer i antal anbud per upphandling. Men Àven smÄ skillnader i absoluta tal kan ha stor betydelse för dessa delmarknader.

Riksrevisionen 21

31

Skr. 2024/25:35

Bilaga

som ökningen i antalet anbud per upphandling Àr pÄtaglig.52 Enligt branschen har konkurrensen generellt blivit bÀttre sedan bolagiseringen, men de senaste Ären har konkurrensen stabiliserats. Vidare uppger branschen att det inte kommer in nya aktörer pÄ marknaden för att volymen pÄ bestÀllningar pÄ anlÀggningsmarknaden inte Àr tillrÀckligt stor för att det ska finnas utrymme för mÄnga fler bolag samt att vinstmarginalerna Àr smÄ för bolagen pÄ anlÀggningsmarknaden.53 Projektrelaterade konflikter (till exempel kring vad som ingÄr i kontraktet) mellan Trafikverket och dess leverantörer har enligt branschen ocksÄ bidragit till att entreprenörers vilja att lÀmna anbud i Trafikverkets upphandlingar har minskat den senaste tiden.54 55

Diagram 2 Utveckling av antal anbud per upphandling inom TraïŹkverkets underhĂ„llsverksamhet

Antal anbud per upphandling

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
      UnderhĂ„ll vĂ€g         UnderhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g    
                 

KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n TraïŹkverket.

52Det ökade intresset för Trafikverkets upphandlingar inom investeringsverksamheten de senaste Ären kan förklaras med Trafikverkets aktiva arbete med att locka internationella entreprenörer till sina investeringsprojekt (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05; intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25).

53Enligt branschen ligger marginalen runt 2–3 procent för anlĂ€ggningsmarknaden medan det Ă€r 10 procent för bostadsbyggande (intervju med företrĂ€dare för Byggföretagen, 2024-01-25).

54Intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25.

55PÄ grund av konflikter mellan Trafikverket och entreprenörer vÄgar mindre företag inte lÀmna anbud sjÀlva utan gÄr in som underentreprenörer till stora bolag (intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25).

22 Riksrevisionen

32

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Diagram 3 Utvecklingen av antal anbud per upphandling inom TraïŹkverkets investeringsverksamhet

Antal anbud per upphandling

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
        Investering vĂ€g           Investering jĂ€rnvĂ€g    
                     

KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n TraïŹkverket.

2.3Prisutveckling

En systematisk sammanstĂ€llning av slutkundspriser saknas inom den svenska anlĂ€ggningsmarknaden. Trafikverkets infrastrukturindex kan emellertid ge en indikation om prisutveckling pĂ„ olika delar av anlĂ€ggningsmarknaden.56 Infrastrukturindex bestĂ„r av Investeringsindex banhĂ„llning, Investeringsindex vĂ€ghĂ„llning, Driftindex banhĂ„llning och Driftindex vĂ€ghĂ„llning. Driftindex avser prisutveckling pĂ„ underhĂ„llsĂ„tgĂ€rder. Om indexen ökar visar det att insatsvaror till entreprenaderna blivit dyrare. Även om dessa prisförĂ€ndringar inte behöver slĂ„ igenom fullt ut pĂ„ priserna till slutkund (entreprenörerna kan hitta nya arbetssĂ€tt, nya kombinationer av insatsvaror etc.) sĂ„ finns med all sannolikhet ett starkt samband.

2.3.1Prisökningen pÄ anlÀggningsmarknaden har varit vÀsentligt starkare Àn ökningen av den generella prisnivÄn

Priserna pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden har ökat ungefĂ€r dubbelt sĂ„ mycket som priserna generellt under perioden 2011–2022. Under denna period ökade investeringsindex jĂ€rnvĂ€g och investeringsindex vĂ€g kraftigt, med ca 41 respektive 51 procent. Under samma period ökade ocksĂ„ driftindex jĂ€rnvĂ€g och driftindex vĂ€g mycket, med ca

40 respektive 37 procent. Dessa ökningar kan jÀmföras med den generella

56Indexen utgĂ„r frĂ„n SCB:s entreprenadindex men har sĂ€rskilt viktats utifrĂ„n de arbetsmoment och varugrupper som Ă€r specifika för vĂ€grespektive jĂ€rnvĂ€gsarbeten. HĂ€r ingĂ„r bland annat berg, stenmaterial, betong, stĂ„l, löner och maskiner. Specifikt för jĂ€rnvĂ€g Ă€r el-, signal- och telesystem och för vĂ€g asfalteringsarbeten (Trafikverket, Årsredovisning 2011, 2012, s. 55).

Riksrevisionen 23

33

Skr. 2024/25:35

Bilaga

prisutvecklingen för privat konsumtion mĂ€tt med konsumentprisindex (KPI-KS)57 som ökade med ca 19 procent Ă„r 2011–2022 (diagram 4).58 Det Ă€r mindre sannolikt att förĂ€ndringar i Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet kan pĂ„verka prisutvecklingen pĂ„ marknaden (i motsats till riksdagens förvĂ€ntningar) eftersom bolagen inte har sĂ„ stora marknadsandelar pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden att de kan pĂ„verka prisutvecklingen. Enligt branschen kan prisutvecklingen pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden pĂ„verkas mer av priser pĂ„ sĂ„dant som bitumen och stĂ„lrör som följer vĂ€rldsmarknadspriserna.59 Enligt branschen kan prisutvecklingen ocksĂ„ bero pĂ„ att det Ă€r nĂ„gra fĂ„ stora bolag pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden, vilket driver pĂ„ prisutvecklingen mer Ă€n om man skulle ha haft en annan struktur pĂ„ marknaden med fler mindre leverantörer. Vidare tillĂ€gger branschen att det inte har införts innovationer i form av nya lösningar som i sin tur skulle höja produktiviteten.60 En ökad produktivitet kan i sin tur leda till minskning eller motverka ökning av priserna.

Diagram 4 Utveckling av infrastrukturindex och konsumentprisindex

Index 155

145

135

125

115

105

95                                  
                                 
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
      Investering jĂ€rnvĂ€g   Investering vĂ€g     Drift jĂ€rnvĂ€g   Drift vĂ€g     KPI-KS
                 

KĂ€lla: Riksrevisionens berĂ€kningar utifrĂ„n uppgifter frĂ„n TraïŹkverket och SCB.

57Trafikverket redovisar liknande jÀmförelser av prisutvecklingen pÄ anlÀggningsmarknaden med konsumentprisindex.

58KPI Àr det vanliga mÄttet för kompensations- och inflationsberÀkningar i Sverige. I mÄttet KPI-KS har effekter frÄn Àndrade skatter och subventioner rÀknats bort frÄn den faktiska prisutvecklingen.

59Intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25.

60Intervju med företrÀdare för Företagarna, 2024-02-06.

24 Riksrevisionen

34

Skr. 2024/25:35

Bilaga

2.4Produktivitetsutveckling pÄ anlÀggningsmarknaden

Produktivitet kan beskrivas som effektiviteten i produktionen, dvs. hur mycket vÀrde som skapas i förhÄllande till insatserna. TvÄ vanliga mÄtt Àr arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet (TFP).61 Arbetsproduktivitet definieras som hur mycket ekonomiskt vÀrde, mÀtt som förÀdlingsvÀrde, som skapas per arbetad timme eller per anstÀlld.62 Arbetsproduktiviteten ger dock en ofullstÀndig bild eftersom en positiv utveckling av arbetsproduktivitet skulle kunna bero pÄ att anvÀndningen av andra insatsfaktorer har ökat.

TFP tar förutom arbetskraft Àven hÀnsyn till anvÀndningen av kapital. TFP representerar den produktionstillvÀxt som inte kan förklaras genom förÀndring av mÀngden insatsvaror i form av arbetskraft eller kapital, eller av den relativa anvÀndningen av dessa tvÄ produktionsfaktorer.63 Det fÄngar upp effekterna av exempelvis tekniska eller organisatoriska framsteg och andra faktorer som effektiviserar anvÀndning av resurserna i produktion.64 Om anvÀndningen av alla insatsfaktorer ökar med en procent och förÀdlingsvÀrdet ökar med tre procent har produktiviteten ökat med tvÄ procent.

2.4.1Arbetsproduktiviteten har en svagt positiv utveckling pÄ anlÀggningsmarknaden

Vi har anvÀnt uppgifter om förÀdlingsvÀrde och antal anstÀllda frÄn SCB:s databas Företagens ekonomi (FEK) för att berÀkna arbetsproduktivitet. Det finns tre huvudgrupper SNI-koder som avser byggverksamhet i FEK: SNI 41 för byggande av hus, SNI 42 för anlÀggningsarbeten och SNI 43 för specialiserad bygg- och anlÀggningsverksamhet.65 VÄr analys avser marknaden för investering och underhÄll av vÀg och jÀrnvÀg, som ingÄr i SNI 42. Vi berÀknar arbetsproduktivitet pÄ (1) SNI 42 som innefattar bara anlÀggningsentreprenörer men inte tÀcker alla (den snÀva marknaden hÀrefter), (2) bÄde SNI 42 och 43 sammanlagda som tÀcker hela anlÀggningsmarknaden men Àven inkluderar en betydande mÀngd husbyggande verksamhet (den breda marknaden hÀrefter) samt (3) SNI 41 som avser marknaden för byggande av hus (husbyggnadsmarknad hÀrefter).

Bygg- och anlÀggningsmarknaden hade en svagt positiv arbetsproduktivitetsutveckling. Arbetsproduktiviteten pÄ den svenska bygg- och

61Det kallas Àven för multifaktorproduktivitet.

62Regeringsbeslut dir. 2023:58; TillvÀxtanalys, ProduktivitetstillvÀxt och dess drivkrafter - Sverige ur ett internationellt perspektiv, 2021, s. 20.

63Nilsson m.fl., Produktivitet i bygg- och anlÀggningssektorn, 2020.

64Se bilaga 2 för mer detaljer.

65De flesta anstÀllda i byggverksamhet registreras under SNI 43. Det saknas information som gör det möjligt att klargöra hur mÄnga uppdrag inom byggrespektive anlÀggningssektorn som genomförs av de anstÀllda under SNI 43. NÄgra av de största bolagen i branschen som Skanska, NCC och PEAB genomför sÄvÀl byggsom anlÀggningsprojekt. Det har heller inte varit möjligt att klargöra hur dessa bolag har registrerat sig. Det innebÀr att det inte Àr möjligt att pÄ ett optimalt sÀtt skilja ut arbetsproduktiviteten i anlÀggningsbranschen frÄn den i husbyggande.

Riksrevisionen 25

35

Skr. 2024/25:35

Bilaga

anlÀggningsmarknaden har en ökande trend mellan 2010 och 2021 oavsett om man tittar pÄ den snÀva marknaden, breda marknaden eller husbyggnadsmarknaden (diagram 5). Under denna period ökade arbetsproduktiviteten pÄ den snÀva marknaden med 20 procent medan ökningen pÄ den breda marknaden var

15 procent. Utveckling av arbetsproduktivitet var 7 procent pÄ husbyggnadsmarknaden, vilket Àr sÀmre jÀmfört med den breda marknaden. Detta minskar möjligheten att det bara Àr husbyggande som bidrar till produktivitetsökningen pÄ den breda marknaden. Den Ärliga ökningen under 11 Är blir 2 procent för den snÀva marknaden och

1 procent för den breda marknaden och husbyggnadsmarknaden.66

Diagram 5 Arbetsproduktivitet pÄ bygg- och anlÀggningsmarknaden

Tkr/anstÀlld

900

850

800

750

700

650

600

550

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
    SNI 42       SNI 42 och 43       SNI 41  
                 

Anm.: FörÀdlingsvÀrdet har omrÀknats till 2010 Ärs fasta priser enligt KPI-KS.

KÀlla: Riksrevisionens berÀkningar utifrÄn uppgifter frÄn SCB.

2.4.2Total faktorproduktivitet har en svagt positiv utveckling pÄ anlÀggningsmarknaden

VĂ„ra berĂ€kningar visar att TFP-utvecklingen pĂ„ den snĂ€va marknaden (SNI 42) var positiv under 6 av 11 Ă„r och varierade mellan −6 och 15 procent under 2011–2021 (diagram 6). Det skedde en stark utveckling (15 procent) Ă„r 2014 medan minskningen var störst Ă„r 2011 och 2020. TFP-utvecklingen pĂ„ den breda marknaden (SNI 42 och 43 sammanlagda) var mer stabil med en Ă„rlig förĂ€ndring mellan −1 och 2 procent under de flesta Ă„r mellan 2011 och 2021 med undantag för 2014 och 2015.

66Det bör noteras att ett högre försÀljningspris i sig bidrar till en ökade arbetsproduktivitet i och med att vÀrdeskapandet ökar medan arbetsinsatsen inte pÄverkas. Den kraftiga prisutvecklingen pÄ anlÀggningsmarknaden som vi har redovisat tidigare innebÀr att arbetsproduktiviteten kan vara överskattad i vÄra berÀkningar. VÄra berÀkningar visar med vissa osÀkerheter att arbetsproduktiviteten har en svagt positiv utveckling. Persson m.fl. (2024) har ocksÄ kommit fram till samma resultat (Persson m.fl., NÀringslivets produktivitetsutveckling, 2024).

26 Riksrevisionen

36

Skr. 2024/25:35

Bilaga

TFP-utvecklingen pĂ„ husbyggnadsmarknaden (SNI 41) var positiv under 6 av 11 Ă„r och varierade mellan −2 och 7 procent med undantag för 2011. Sett över hela perioden har TFP pĂ„ de snĂ€va och breda marknaderna ökat med 11 respektive

12 procent mellan 2011 och 2021, vilket motsvarar en Ärlig ökning pÄ 1 procent pÄ bÄde marknaderna. TFP pÄ husbyggnadsmarknaden har en mindre ökning pÄ 5 procent under samma period, vilket motsvarar en Ärlig ökning pÄ mindre Àn 1 procent.

Diagram 6 Årliga förĂ€ndringar i total faktorproduktivitet pĂ„ den svenska bygg- och anlĂ€ggningsmarknaden

Procent 15

10

5

0

-5

-10

-15

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
  SNI 42   SNI 42 och 43   SNI 41  

Anm.: FörÀdlingsvÀrdet och kapitalet har omrÀknats till 2010 Ärs fasta priser enligt KPI-KS.

KÀlla: Riksrevisionens berÀkningar utifrÄn uppgifter frÄn SCB.

2.4.3Den Ă„rliga ökningen av produktivitet avviker nĂ„got mellan TraïŹkverkets och vĂ„ra berĂ€kningar

Trafikverket mĂ€ter produktivitet pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden genom att jĂ€mföra output med input. Output mĂ€ter Trafikverket med produkten av trafikbelastning och tillstĂ„ndet i anlĂ€ggningen, medan input mĂ€ts med kostnadsindex pĂ„ vĂ€g respektive jĂ€rnvĂ€g. MedelvĂ€rdena för den Ă„rliga produktivitetsökningen pĂ„ vĂ€g respektive jĂ€rnvĂ€g var 0,4 procent respektive −1,5 procent under 2011–2021 enligt Trafikverkets mĂ€tningar. Detta resultat avviker nĂ„got frĂ„n vĂ„ra resultat som visar en Ă„rlig produktivitetsökning pĂ„ 1–2 procent pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden. Skillnaden kan bero pĂ„ de olika mĂ„tt pĂ„ produktivitet som Trafikverket och vi anvĂ€nder. VĂ„rt mĂ„tt gĂ€ller hela anlĂ€ggningsmarknaden, medan Trafikverkets mĂ€tningar bara gĂ€ller delar av anlĂ€ggningsmarknaden, nĂ€mligen underhĂ„llsbelĂ€ggningar pĂ„ vĂ€gsidan samt spĂ„r och spĂ„rvĂ€xlar pĂ„ jĂ€rnvĂ€gssidan.

Riksrevisionen 27

37

Skr. 2024/25:35

Bilaga

3Bolagens produktivitet, effektivitet och beroende av TraïŹkverket

VÄr andra revisionsfrÄga avser om Svevia och Infranord ökat sin produktivitet och effektivitet samt minskat sitt beroende av Trafikverket. Vi kan konstatera att mycket talar för att det delvis blivit sÄ.

Varken Svevia eller Infranord har nÄgra egna interna mÄlsÀttningar avseende produktivitet och mÀter inte produktivitet pÄ bolagsnivÄ. Regeringen har inte heller satt upp nÄgra mÄl om produktivitet för Svevia och Infranord utan ser det som en frÄga för styrelserna och de operativa ledningarna i respektive bolag. En följd av detta Àr att det inte finns nÄgra uppföljningar av produktiviteten i Svevia och Infranord och inte heller data som möjliggör en fullstÀndig analys. De berÀkningar vi kunnat göra indikerar dock att produktiviteten har ökat sÄvÀl hos Svevia som hos Infranord. VÄra berÀkningar visar att Svevias arbetsproduktivitet uppvisat en genomsnittlig Ärlig ökning pÄ 3 procent över 13 Är, samtidigt som den totala faktorproduktiviteten ökat motsvarande 1 procent Ärligen. I Infranords fall Àr motsvarande genomsnittliga Ärliga ökning 3 procent för bÄde arbetsproduktiviteten och den totala faktorproduktiviteten. Det bör noteras att vÄra berÀkningar baseras pÄ ofullstÀndiga data, och dÀrmed ska tolkas med försiktighet.

Regeringen har faststÀllt ekonomiska mÄl för Svevia och Infranord avseende avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. Regeringen har dock inte genomfört djupare analyser innan de har faststÀllt de ekonomiska mÄlen. SÄvÀl Svevia som Infranord har haft svÄrt att nÄ flera av dessa mÄl. Vad gÀller till exempel avkastningsmÄlet sÄ har Svevia klarat detta mÄl 7 av 14 Är. Infranord har uppnÄtt sitt avkastningsmÄl bara 3 av 12 Är och inte nÄgot av de senaste fem Ären. Det Àr oklart om de bÄda bolagens arbete för att förbÀttra mÄluppfyllelsen Àr sÄ effektivt som möjligt. Regeringen har följt upp Svevias och Infranords uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen, men det saknas systematiska uppföljningar sÄvÀl av anledningar till bristfÀllig uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen som av bolagens ÄtgÀrder för att förbÀttra mÄluppfyllelsen.

SÄvÀl Svevia som Infranord har minskat sitt beroende av Trafikverket som kund sedan de bildades. I Svevias fall har den andel av omsÀttningen som kommer frÄn Trafikverket minskat med 27 procent mellan 2009 och 2022. För Infranords del Àr minskningen 18 procent mellan 2010 och 2022. Vi kan dock konstatera att trots dessa minskningar Àr Svevia och Infranord fortsatt beroende av Trafikverket som förblir den dominerande kunden för bÄda bolagen. Detta Àr naturligt eftersom Trafikverket Àr den klart största bestÀllaren pÄ de marknader dÀr Svevia och Infranord Àr verksamma.

28 Riksrevisionen

38

Skr. 2024/25:35

Bilaga

3.1Bakgrund om Svevia och Infranord

Enligt Svevias bolagsordning Ă€r föremĂ„let för bolagets verksamhet att bedriva entreprenad-, service- och uthyrningsverksamhet – direkt eller genom dotterbolag – inom trafik-, mark-, bygg- och anlĂ€ggningsomrĂ„det samt dĂ€rmed förenlig verksamhet som att Ă€ga och förvalta fast egendom.67 Svevia Ă€r specialister pĂ„ att bygga och sköta om vĂ€gar och infrastruktur. Bolaget har kunder inom stat och kommun, privata bolag och vĂ€gföreningar. Bolaget arbetar Ă€ven med nĂ„gra vindkraftsprojekt, dĂ€r uppdraget handlar om markarbeten och betongarbeten.68 Verksamheten Ă€r indelad i tre divisioner: AnlĂ€ggning, Industri och Drift samt dotterbolaget Arento.69 Bolaget hade totalt 2 234 anstĂ€llda 2022.70

Enligt Infranords bolagsordning Àr föremÄlet för bolagets verksamhet att bedriva entreprenad-, drift-, underhÄlls- och uthyrningsverksamhet samt produktion inom trafik-, mark-, bygg-, anlÀggnings- och teleomrÄdet samt att bedriva dÀrmed förenlig verksamhet.71 Infranord erbjuder underhÄll och anlÀggning av jÀrnvÀg, maskintjÀnster, elkrafttjÀnster samt jÀrnvÀgstekniska komponenter och produkter. Infranords kunder Àr i huvudsak Àgare och förvaltare av jÀrnvÀg och spÄrvÀg, exempelvis Trafikverket, Bane NOR och Trafikförvaltningen Region Stockholm, eller verksamma inom basindustrin sÄsom LKAB och Boliden.72 Infranord har verksamhetsomrÄdena UnderhÄll, AnlÀggning, MÀtenheten, Infranord Maskin, Infranord Components och Kraftenheten.73 Bolaget hade totalt 1 709 anstÀllda 2022.74

67Svevia, ”Bolagsordning”, hĂ€mtad 2024-01-30.

68Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-11-08.

69Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 2.

70Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 36.

71Infranord, ”Bolagsordning”, hĂ€mtad 2024-01-30.

72Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 2.

73Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 2.

74Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 3.

Riksrevisionen 29

39

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Diagram 7 Svevia och Infranords omsÀttning sedan de bildades

Miljarder kronor 12

11

10

9

8

7

6

5

4

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
        Svevia           Infranord      
                       

Anm.: OmsÀttningen har omrÀknats till 2022 Ärs fasta priser enligt KPI-KS.

KĂ€lla: Svevias Ă„rsredovisningar 2009–2022; Infranords Ă„rsredovisningar 2010–2022.

Sedan bolagen bildades har Svevia ökat sin omsÀttning, medan Infranord har minskat sin omsÀttning (diagram 7). Svevias omsÀttning har ökat frÄn 9,9 miljarder 2009 till 11,3 miljarder 2022 (i 2022 Ärs prisnivÄ), vilket motsvarar en ökning pÄ

14 procent. Svevias omsÀttning har visat en minskande trend under mÄnga Är efter bildandet, vilken sedan har vÀnt uppÄt de senaste Ären. Infranords omsÀttning har minskat frÄn 5,5 miljarder till 4,3 miljarder kronor 2022 (i 2022 Ärs prisnivÄ). Detta motsvarar en minskning med 22 procent. Infranords omsÀttning har visat en minskande trend sedan bolagets bildande.75

3.2Svevias och Infranords produktivitet

3.2.1Svevia och Infranord saknar mÄlsÀttningar om produktivitet och mÀter inte produktivitet

SĂ„vĂ€l Svevia som Infranord saknar mĂ„lsĂ€ttningar om produktivitet och inget av bolagen mĂ€ter sin produktivitet eller hur den utvecklas. Svevia uppger att det Ă€r svĂ„rt att mĂ€ta produktivitet över tiden för anlĂ€ggningsentreprenörer jĂ€mfört med exempelvis tillverkningsindustrin, eftersom arbetsuppgifter kan vara varierande. Även för att lĂ€gga en kvadratmeter asfalt finns ett stort antal faktorer som kan pĂ„verka hur mycket tid det tar eller hur mycket pengar det kostar (sĂ„som ytans storlek, geografi, trafikvolym, underlag, typ av förlĂ€ggning, kvalitetskrav och

75Granskningen omfattade perioden frÄn Infranords bildande 2010 till 2022. I Infranords synpunkter pÄ Riksrevisionens faktagranskningsutkast anförde Infranord att bolagets omsÀttning har ökat 2023 jÀmfört med 2022 (Infranords synpunkter pÄ faktagranskningsutkast, 2024-04-09).

30 Riksrevisionen

40

Skr. 2024/25:35

Bilaga

administrationskrav frÄn kunden, professionell eller mindre professionell bestÀllare och anstÀllda bestÀllare eller konsulter). Svevia upplever dock att produktiviteten inte har ökat sÄ mycket i verksamheten baserat pÄ slutsatser utifrÄn lönsamheten i sina projekt. En anledning till detta uppger man Àr att kostnaderna har ökat de senaste 5-6 Ären pÄ grund av att kunder krÀver mer verifikationer.76

Infranord uppger att man arbetar utifrÄn de principer som faststÀlls i statens Àgarpolicy för bolag med statligt Àgande samt de mÄl som Àgaren beslutat vid bolagsstÀmma.77 78 Regeringen har inte föreskrivit nÄgra sÀrskilda krav pÄ produktivitetsutveckling eller mÀtning av produktivitet. Infranord anger att bolaget har Ästadkommit en högre omsÀttning per anstÀlld. Infranord anser att det Àr svÄrt att jÀmföra produktivitet i olika projekt eftersom det Àven inom samma kontrakt finns mÄnga faktorer (sÄsom vÀder, trafikvolym och kundens planeringsförmÄga) som pÄverkar produktiviteten. I och med att produktivitet inte har varit en mÄlsÀttning för bolaget sÄ har bolaget inte undersökt denna möjlighet ordentligt.79

Infranord anger att de styrs i vÀldigt stor utstrÀckning av sina bestÀllare avseende hur utförandet ska gÄ till, vilka metoder som ska anvÀndas, vilka tider man fÄr tillgÄng till spÄr, vilket material som ska anvÀndas osv. Detta begrÀnsar möjligheterna att arbeta för en ökad produktivitet genom att till exempel tillÀmpa nya produktionsmetoder, nyttja annat material eller vara innovativa pÄ andra sÀtt. Dessutom har ökad tÄgtrafik och kortare tider för att utföra underhÄll i spÄr i dagens jÀrnvÀgssystem samt Trafikverkets införande av MPK80 kraftigt pÄverkat Infranords möjlighet att planera arbete. Enligt Infranord pÄverkar Àven dessa faktorer produktiviteten.81

3.2.2Regeringen ser mÄlsÀttningar om produktivitet som en operativ frÄga för bolagen

FöretrÀdare för Finansdepartementet uppger att eventuella mÄlsÀttningar om produktivitet ingÄr i den operativa styrningen av Svevia och Infranord som kan bestÀmmas pÄ styrelse- eller ledningsnivÄ med olika KPI (Key Performance Indicators, exempelvis belÀggningsgrad och debiteringsgrad). Enligt Finansdepartementet Àr styrelsen bÀttre lÀmpad Àn Àgaren att bedöma vilka operativa nyckeltal man ska faststÀlla pÄ bolagsnivÄ och dessa nyckeltal bör vara bolags- och marknadsspecifika. ProduktivitetsmÄl kan ingÄ i de operativa nyckeltal som mÀter bolagets utveckling över tid och pÄ sÄ sÀtt bidrar de tillsammans till bolagets lönsamhet.82

76Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-16.

77Infranords synpunkter pÄ faktagranskningsutkast, 2024-04-09.

78I statens Àgarpolicy anges exempelvis att det finns tre ekonomiska mÄl som Àr ett verktyg i bolagsstyrningen av bolagen, men mÄlens nivÄer anges i protokollen frÄn bolagsstÀmma.

79Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-17.

80Marknadsanpassad planering av kapacitet.

81Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-17.

82Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

Riksrevisionen 31

41

Skr. 2024/25:35

Bilaga

3.2.3Det Àr oklart hur Svevia och Infranord arbetar för att förbÀttra produktivitet

I och med att det inte finns nÄgra fastslagna mÄlsÀttningar avseende produktivitet, mÀter Svevia och Infranord inte sin produktivitet. Det innebÀr ocksÄ att det Àr svÄrt att identifiera specifika ÄtgÀrder som vidtas för att förbÀttra produktiviteten.

Svevia anger att de arbetar mot sina lönsamhetsmÄl och lönsamhet Àr kopplat till produktivitet. Arbeten i bolaget ska utföras i enlighet med Svevias ledningssystem som stÀndigt uppdateras med förbÀttringar av arbetssÀtt och processer. Uppföljning görs mot uppsatt produktionstidsplan.83

Infranord menar att tillĂ€mpning av olika anstĂ€llningsformer Ă€r ett sĂ€tt för bolaget att effektivisera resursanvĂ€ndning och öka sin produktivitet. Till exempel hyr man in personal för att hantera arbetstoppar och öka flexibilitet. Bolaget jobbar Ă€ven med erfarenhetsĂ„terföring i olika forum mellan platschefer och affĂ€rschefer som jobbar i projekten. Man delar erfarenheter kring planering, produktivitet och bĂ€sta praxis. Infranord har under 2013–2015 vidtagit Ă„tgĂ€rder (t.ex. minskat personalstyrkan) för att bli mer lönsamt.84

3.2.4Positiv produktivitetsutveckling hos Svevia och Infranord

Vi har berĂ€knat Svevias och Infranords produktivitet i termer av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet pĂ„ samma sĂ€tt som vi gjorde för anlĂ€ggningsmarknaden som helhet.85 Indata som vi har anvĂ€nt i berĂ€kningarna Ă€r ofullstĂ€ndiga. Till exempel anvĂ€nder bĂ„de Svevia och Infranord underentreprenörer i sina projekt, men det saknas uppgifter om hur mĂ„nga timmar underentreprenörerna har arbetat. Ett annat exempel Ă€r att Svevia och Infranord hyr in personal i sina projekt, men uppgifterna om inhyrd personals arbetade timmar saknas i Svevias fall (Infranord har dock uppgifter om detta).86 Även om indata som ligger till grund för produktivitetsberĂ€kningar Ă€r ofullstĂ€ndiga presenterar vi vĂ„ra resultat för att fĂ„ en preliminĂ€r indikation pĂ„ bolagens produktivitetsutveckling pĂ„ övergripande nivĂ„.

Arbetsproduktivitet

Svevias arbetsproduktivitet minskade mellan 2009 och 2012 men har dÀrefter visat en ökande trend (diagram 8). Svevias arbetsproduktivitet har ökat 41 procent mellan 2009 och 2022, vilket motsvarar en Ärlig ökning pÄ 3 procent över 13 Är. Infranords arbetsproduktivitet har ökat med 38 procent mellan 2010 och 2022 (diagram 8), vilket motsvarar en Ärlig ökning pÄ 3 procent över 12 Är. SÄvÀl Svevias som Infranords arbetsproduktivitet har visat en ökande trend, vilket innebÀr att deras anvÀndning av

83Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-16.

84Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-17.

85Mer detaljerade uppgifter finns i bilaga 2.

86Mejl frÄn företrÀdare för Svevia, 2023-10-06.

32 Riksrevisionen

42

Skr. 2024/25:35

Bilaga

arbetskraft i produktionen enligt vÄra berÀkningar överlag blev mer effektiv under de granskade Ären.

VÄr berÀkning av arbetsproduktiviteten hos bÄde Svevia och Infranord Àr en överskattning eftersom vi saknar uppgifter om de timmar som underentreprenörer arbetat. Dessutom ingÄr inte inhyrd personals arbetade timmar i produktivitetsberÀkningen i Svevias fall.87 Det gör att det totala antalet arbetade timmar underskattas och arbetsproduktiviteten överskattas.

I vÄra berÀkningar av bolagens arbetsproduktivitet har Infranord högre arbetsproduktivitet Àn Svevia, vilket möjligen kan förklaras med högre arbetsintensitet vid utförande av vÀgprojekt jÀmfört med jÀrnvÀgsprojekt och/eller de brister i indata som diskuterades ovan.

Diagram 8 Svevia respektive Infranords arbetsproduktivitet

Kr/timme

800

750

700

650

600

550

500

450

400

350

300 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Svevia Infranord

Anm.: FörÀdlingsvÀrdet har omrÀknats till 2010 Ärs fasta priser enligt KPI-KS.

KĂ€lla: Svevias Ă„rsredovisningar 2009–2022; Infranords Ă„rsredovisningar 2010–2022; Underlag frĂ„n Svevia och Infranord.

Total faktorproduktivitet

Svevia hade positiv produktivitetsutveckling i termer av TFP under 6 av 13 Ă„r för perioden 2010–2022 (se diagram 9). Sett över hela perioden har TFP hos Svevia ökat 8 procent mellan Ă„ren 2009 och 2022, vilket motsvarar en Ă„rlig ökning pĂ„ 1 procent över 13 Ă„r.

872019 införde Svevia en ny leasingstandard (IFRS 16) vilket enligt Svevia har en positiv pĂ„verkan pĂ„ bruttoresultatet jĂ€mfört med Ă„ren innan. Det innebĂ€r att Svevias förĂ€dlingsvĂ€rde och dĂ€rmed Ă€ven arbetsproduktivitet Ă„r 2019–2022 skulle vara nĂ„got lĂ€gre om samma redovisningsmetod hade anvĂ€nts.

Riksrevisionen 33

43

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Infranord hade en positiv TFP-utveckling under 8 av 12 Ă„r för perioden 2011–2022 (diagram 9). Sett över hela perioden har TFP hos Infranord ökat med 40 procent mellan Ă„ren 2010 och 2022, vilket motsvarar en Ă„rlig ökning pĂ„ 3 procent över 12 Ă„r.

Som noteras ovan Àr antalet arbetade timmar hos bÄde Svevia och Infranord underskattade i vÄra berÀkningar. Det Àr dock oklart hur detta pÄverkar de Ärliga förÀndringarna i antal arbetade timmar som anvÀnds i berÀkningen av TFP-utveckling.

Diagram 9 Årliga förĂ€ndringar i total faktorproduktivitet för Svevia respektive Infranord

Procent 40

30

20

10

0

-10

-20

-30

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Svevia Infranord

Anm.: FörÀdlingsvÀrdet och kapitalet har omrÀknats till 2010 Ärs fasta priser enligt KPI-KS.

KĂ€lla: Svevias Ă„rsredovisningar 2009–2022; Infranords Ă„rsredovisningar 2010–2022; Underlag frĂ„n Svevia och Infranord.

3.3Svevia: ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse

3.3.1MÄl och mÄlnivÄer

Regeringen har som företrÀdare för Àgaren beslutat om tre olika ekonomiska mÄl för Svevia, med tillhörande mÄlnivÄer. MÄlen avser avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. MÄlnivÄerna faststÀlldes första gÄngen fem mÄnader efter att Svevia bildades88, och har sedan justerats vid tvÄ tillfÀllen, dels 201089, dels 2016.90 I tabell 1 nedan framgÄr sÄvÀl mÄlnivÄerna som utfallet för olika Är.

Enligt företrÀdare för Svevia fanns det vid bildandet tillrÀckliga förutsÀttningar för att bedriva bolagets verksamhet sÄ att de ekonomiska mÄlen skulle kunna nÄs. FörutsÀttningarna Àr ocksÄ enligt Svevia tillrÀckliga bÄde i det korta och lÄnga

88Protokoll frÄn Svevias extra ÄrsstÀmma 2009, 2009-05-27.

89Protokoll frÄn Svevias ÄrsstÀmma 2010, 2010-04-22.

90Protokoll frÄn Svevias ÄrsstÀmma 2016, 2016-04-29.

34 Riksrevisionen

44

Skr. 2024/25:35

Bilaga

perspektivet för att bolaget ska uppnÄ de ekonomiska mÄlen.91 Med förutsÀttningar avser vi personal, kompetens, maskiner och finansiella resurser.

Tabell 1 Svevias ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse

    Avkastning pĂ„ eget kapital Soliditet     Utdelning  
                         
    MĂ„l   Utfall MĂ„l Utfall MĂ„l Utfall
                       
2009 15 9,4 33   32,5   50–75 50,7
                   
2010 13 13,8 30   38,5   50–75 55,8
                     
2011 13   Negativ 30   33,7   50–75 0
                     
2012 13   Negativ 30   24,5   50–75 0
                   
2013 13 6 30   25,5   50–75 0
                   
2014 13 17,4 30   30   50–75 63,8
                   
2015 13 18,5 30   29,7   50–75 67
                     
2016 20 26,2 20–30 32,1   50     83,5
                     
2017 20 12,7 20–30 30,5   50     170,9
                     
2018 20 32,4 20–30 33,5   50     73
                     
2019 20 12,9 20–30 29,8   50     51,2
                     
2020 20 19,6 20–30 33,4   50     92,3
                     
2021 20 21,5 20–30 31,3   50     72,1
                     
2022 20 18,6 20–30 30,8   50     78,4
                         

Anm.: I tabellen anges siffrorna i procent. UtdelningsmÄlet anger den minsta andelen av Ärets resultat efter skatt som ska delas ut till Àgaren.

KĂ€lla: Svevias Ă„rsredovisningar 2009–2022; Underlag frĂ„n Svevia.

3.3.2Avkastning pÄ eget kapital

Svevia har uppnÄtt sitt avkastningsmÄl under 7 av 14 Är (tabell 1). För de Är man inte lyckats förklarar bolaget detta huvudsakligen92 med olönsamhet i sina projekt. Andelen olönsamma projekt har varit ungefÀr densamma under de senaste nio Ären (tabell 2).93

Tabell 2 Andel förlustprojekt Svevia

  2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020   2021 2022
                     
Andel projekt 6,9 5,2 5,2 5,6 6,2 6,4 6,5   5,5 7,2
                     

Anm.: Andelen avser antal projekt med förlust över 100 000 kr i förhÄllande till total antal projekt. I tabellen anges siffrorna i procent.

KÀlla: Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-30.

91Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-30.

92En annan förklaring kan vara olönsamma projekt i kombination med att ingen utdelning sker. Det kan leda till ökning av det egna kapitalet i bolaget, vilket kan göra det svĂ„rare att ha en bra avkastning pĂ„ eget kapital. Ökade rĂ€ntor anges som ytterligare förklaring (intervju med företrĂ€dare för Svevia, 2023-05-09).

93Data för 2009–2013 saknas pĂ„ grund av systembyte pĂ„ bolaget (intervju med företrĂ€dare för Svevia, 2023-05-09).

Riksrevisionen 35

45

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Orsakerna till att projekt blir olönsamma kan enligt Svevia vara felaktig analys av kostnaderna i projektet, oenighet om omfattning och förutsÀttningar i kontraktet (oftast beroende pÄ otydligheter i förfrÄgningsunderlag), bestÀllaret med avvikande syn pÄ kraven i projektet, omvÀrldsfaktorer (t.ex. krig, pandemi) samt appad kompetens genom att kompetent personal sÀger upp sig frÄn bolaget.94

3.3.3Soliditet

Svevias soliditet lÄg under soliditetsmÄlet 2 av 14 verksamhetsÄr och över mÄlet 6 av 14 verksamhetsÄr (tabell 1).95 De tvÄ Ären som bolaget var under mÄlet förklaras med förekomsten av olönsamma projekt som har lett till stora förluster i verksamheten.96 Att soliditeten lÄg över mÄlet förklaras med att bolaget har prioriterat att behÄlla mer kapital inom bolaget för att kunna vÀxa mer.97 Den höga soliditeten har noterats av Àgaren som vid flera tillfÀllen uppmÀrksammat bolaget pÄ att soliditeten bör ligga inom mÄlintervallet och betonat vikten av den statliga bolagsportföljens utdelningar till statskassan.98 Trots det har bolagets soliditet fortsatt att ligga över mÄlet.

3.3.4Utdelning

UtdelningsmÄlet anger den minsta andelen av Ärets resultat efter skatt som ska delas ut till Àgaren. Utdelning görs under förutsÀttning att soliditeten efter utdelning hamnar inom mÄlintervallet samt med beaktande av genomförandet av koncernens strategi och investeringsbehov.99

Tre av fjorton verksamhetsÄr sedan Svevia bildades har utdelningen uteblivit (tabell 1). TvÄ av dessa Är förklaras det med att bolagets resultat var negativt och det tredje Äret Àr förklaringen att resultatet var lÄgt.100 Som framgÄtt ovan förklarar Svevia svag avkastning huvudsakligen med förekomsten av olönsamma projekt.

Bolaget har flera gÄnger gjort betydligt större utdelningar Àn vad miniminivÄn för utdelningsmÄlet medger. Till exempel har bolaget gjort stora utdelningar 2016 (83,5 procent), 2017 (170,9 procent) och 2020 (92,3 procent). Bolaget sÄlde ett hundratal fastigheter 2018 och 2020 runt om i Sverige och fick större kassaflöden.101 För att inte överskrida soliditetsmÄlet gjorde bolaget dÄ stora utdelningar, men

94Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09.

95Under dessa Är har soliditeten varit 1 till 9 procentenheter över mÄlet.

96Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-30.

97Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09.

98Minnesanteckningar Ă€gardialog Svevia AB (publ.), promemoria, N2020/01293/BSÄ, 2020-06-22, Regeringskansliet; Minnesanteckningar Ă€gardialog Svevia AB (publ.), promemoria, N2020/01293, 2020-11-26, Regeringskansliet; Minnesanteckningar Ă€gardialog Svevia AB (publ.), promemoria, N2021/01468, 2021-12-15, Regeringskansliet; Minnesanteckningar - Ă€gardialog med Svevia AB 31 maj 2023, promemoria, Fi2023/01672, 2023-05-31, Regeringskansliet.

99Protokoll frÄn Svevias ÄrsstÀmma 2016, 2016-04-29.

100Mejl frÄn företrÀdare för Svevia, 2023-07-04.

101Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

36 Riksrevisionen

46

Skr. 2024/25:35

Bilaga

soliditeten landade trots detta över mĂ„let.102 Bolaget har totalt delat ut 2,2 miljarder kronor till Ă€garen under 2009–2022.103

3.3.5Ingen utvÀrdering av vidtagna ÄtgÀrder mot olönsamma projekt

Som framgĂ„tt ovan förklarar Svevia missade avkastningsmĂ„l och utebliven utdelning vissa Ă„r framför allt med förekomsten av olönsamma projekt. Svevia har ett ledningssystem dĂ€r det finns en huvudprocess som heter ”Anbud, planera och genomföra”. I huvudprocessen införs arbetsrutiner, olika steg och checklistor som bolaget anser som nödvĂ€ndiga för att sĂ€kra lönsamma projekt. Ledningssystemet anpassas löpande utifrĂ„n erfarenheter.104 Exempel pĂ„ Ă„tgĂ€rder för att minska konsekvenserna av orsaken ”felaktiga analyser av kostnaderna i projektet” kan vara att pressa inköpspriser, övervĂ€ga huruvida projektet bĂ€st genomförs med underentreprenörer eller egen personal samt se över och ompröva metoder och arbetssĂ€tt. Det gĂ„r enligt Svevia inte att dra nĂ„gra slutsatser om specifika Ă„tgĂ€rders effekter pĂ„ lönsamheten. ÅtgĂ€rderna utvĂ€rderas inte, bland annat eftersom Svevia har för mĂ„nga projekt och eftersom en byggentreprenad eller en underhĂ„llstjĂ€nst Ă€r komplex till sin natur dĂ€r lönsamheten i ett projekt kan bero pĂ„ mĂ„nga olika saker.105 DĂ€rmed Ă€r det oklart om Svevias arbete för att förbĂ€ttra uppfyllelse av de ekonomiska mĂ„len Ă€r sĂ„ effektivt som möjligt.

3.4Infranord: ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse

3.4.1MÄl och mÄlnivÄer

Infranord har samma tre ekonomiska mÄl som Svevia, beslutade av regeringen som företrÀdare för Àgaren. MÄlnivÄerna Àr dock andra och faststÀlldes i Infranords fall först 1,5 Är efter att bolaget bildats.106 Det sena faststÀllandet förklaras med resursbrist inom Regeringskansliet och att andra projekt prioriterades.107 MÄlen för Infranord har varit oförÀndrade sedan dess108, trots att en översyn av mÄlen efterfrÄgats av bolaget under de senaste Ären.109 I tabell 3 nedan framgÄr sÄvÀl mÄlnivÄer som utfall för olika Är.

102Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-10-30.

103Mejl frÄn företrÀdare för Svevia, 2023-07-04.

104Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09.

105Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-05-09; Svevias synpunkter pÄ faktagranskningsutkast, 2024-04-09.

106Protokoll frÄn Infranords ÄrsstÀmma 2011, 2011-04-28.

107Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

108Regeringen genomförde under vintern 2015/2016 en enklare översyn av Infranords ekonomiska mĂ„l pĂ„ basis av begrĂ€nsat material. Regeringen kom fram till att Infranords ekonomiska mĂ„l inte var orimliga i förhĂ„llande till branschen. Regeringen kom ocksĂ„ fram till att ett ordinarie mĂ„lprojekt för att se över Infranords ekonomiska mĂ„l kan bli aktuellt om 1–2 Ă„r. DĂ€rför Ă€ndrades inte Infranords ekonomiska mĂ„l efter den enklare översynen 2016 (tjĂ€nsteanteckning, 2024-03-14, Riksrevisionen). Diskussionen om behovet av att revidera de ekonomiska mĂ„len togs upp igen i Ă€gardialogen 2017 (minnesanteckningar frĂ„n Ă€gardialogsmöte med Infranord AB 17-01-24, promemoria, 2017-01-24, Regeringskansliet).

109Enligt Finansdepartementet har arbetet med översynen av mÄlen pÄbörjats hösten 2023 och ambitionen Àr att lÀmna ett förslag pÄ ÄrsstÀmman i april 2024 (intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11).

Riksrevisionen 37

47

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Enligt företrÀdare för Infranord fanns det vid bildandet tillrÀckliga förutsÀttningar i frÄga om tillgÄng till personal, kompetens, maskiner och finansiella resurser för att bedriva bolagets verksamhet sÄ att de ekonomiska mÄlen skulle kunna nÄs.

FörutsÀttningarna Àr ocksÄ enligt Infranord tillrÀckliga i bÄde det korta och lÄnga perspektivet för att bolaget ska uppnÄ de ekonomiska mÄlen.110 Enligt företrÀdare för Finansdepartementet behöver Infranord dock investera i nya maskiner, vilket gör att det egna kapitalet ökar och att det blir svÄrare att uppnÄ avkastningsmÄlet pÄ

16 rocent framöver.111

Tabell 3 Infranords ekonomiska mÄl och mÄluppfyllelse

    Avkastning pĂ„ eget kapital Soliditet     Utdelning  
                         
    MĂ„l   Utfall MĂ„l Utfall MĂ„l Utfall
                       
2010   Saknas 3,8 Saknas 35,9   Saknas 0
                     
2011 16   Negativ 33   30,6   50–75 0
                   
2012 16 0 33   30,7   50–75 0
                     
2013 16   Negativ 33   26,1   50–75 0
                   
2014 16 3,7 33   23,8   50–75 0
                   
2015 16 21,6 33   31,3   50–75 0
                   
2016 16 24,1 33   40,0   50–75 50
                   
2017 16 16,7 33   40,9   50–75 50
                   
2018 16 9,9 33   38,4   50–75 50
                   
2019 16 -7,2 33   32,4   50–75 0
                   
2020 16 0,3 33   30,3   50–75 0
                   
2021 16 8,2 33   31,0   50–75 0
                 
2022 16 9,5 33   34,2   50–75 50
                         

Anm.: I tabellen anges siffrorna i procent.

KĂ€lla: Infranords Ă„rsredovisningar 2010–2022; Underlag frĂ„n Infranord.

3.4.2Avkastning pÄ eget kapital

Infranord har bara uppnÄtt sitt avkastningsmÄl under 3 av de 12 verksamhetsÄr de har haft uppsatta avkastningsmÄl (tabell 3). Infranord förklarar detta utfall med förekomsten av olönsamma projekt.112 Infranord saknar uppgifter om andelen olönsamma projekt över tid och förklarar detta med att det handlar om sÄ mÄnga projekt att det Àr svÄrt att sammanstÀlla uppgifter, samt att bolaget haft olika redovisningsprinciper över tid.113 Dock för 2022 anger Infranord att andelen olönsamma underhÄlls- och investeringsprojekt har varit 2 procent respektive

5 procent.114

110Mejl frÄn företrÀdare för Infranord, 2023-11-10.

111Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

112Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09.

113Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

114Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

38 Riksrevisionen

48

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Det finns enligt Infranord en rad orsaker som kan förklara olönsamma projekt.115 Dessa orsaker Àr variation av mÀngder i kontrakt116, hinder att utföra arbete, omstÀndigheter som parterna inte kunnat kontrollera (t.ex. vÀder, pandemi, krig), att planerat utförande inte gÄr att genomföra (t.ex. pga. felaktigheter i handlingarna), kostnadsutveckling som inte matchas av indexreglering (t.ex. beroende pÄ att det index som anvÀnts inte innehÄllsmÀssigt motsvaras av samma kostnadsslag som projektet har), svÄrigheter att tillsÀtta kvalificerad personal, en riskfördelning som lÄter entreprenören bÀra risk för mÀngdökning och felaktig analys av kostnadsbilden i anbudsarbetet.

3.4.3Soliditet

Infranords soliditet har legat under mÄlet 8 av de 12 verksamhetsÄr det har funnits ett uppsatt soliditetsmÄl och över mÄlet 4 Är (tabell 3).117 De Är Infranords soliditet varit under mÄlet förklarar bolaget det med förluster som orsakats av olönsamma projekt.118

3.4.4Utdelning

Utdelningen ska uppgĂ„ till 50–75 procent av Ă„rets resultat efter skatt (tabell 3). Vid lĂ€mnande av förslag till utdelning tas hĂ€nsyn till bolagets framtida kapitalbehov samt eventuella investerings- och förvĂ€rvsplaner. Utdelning Ă€r endast aktuellt om soliditetsmĂ„let har uppnĂ„tts.119

Infranord har bara uppnĂ„tt utdelningsmĂ„let 4 av 12 verksamhetsĂ„r (med uppsatt utdelningsmĂ„l) sedan bildandet. Att det inte har gjorts utdelningar förklaras med förluster och/eller lĂ„g soliditet.120 Bolagets totala utdelningar uppgick till 232 miljoner kronor för perioden 2010–2022.121

3.4.5Det Àr oklart om Infranord har konkreta ÄtgÀrder mot olönsamma projekt samt hur utvÀrdering av dessa ÄtgÀrder genomförs

Infranord har inte angett nÄgra konkreta ÄtgÀrder som syftar specifikt till att motverka förekomsten av olönsamma projekt.122 Infranord har istÀllet hÀnvisat i generella termer till bolagets ledningsprocess, affÀrsprocess och ekonomistyrning och att dessa syftar till att bolaget ska kunna ge sÄ konkurrenskraftiga anbud som möjligt utan att

115Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

116Variation av mÀngder avser variationer av R-mÀngder, kvantitet av olika arbetsmoment, i kontraktet. Beroende pÄ bolagets prissÀttning av olika R-mÀngder kan lönsamheten pÄverkas av att R-mÀngder med hög lönsamhet avropas i stor/liten utstrÀckning och likasÄ om R-mÀngder med lÄg lönsamhet avropas i stor/liten utstrÀckning (intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25).

117Under dessa Är var soliditeten upp till 8 procentenheter över mÄlet.

118Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

119Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023.

120Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09.

121Mejl frÄn företrÀdare för Infranord, 2023-05-12.

122Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

Riksrevisionen 39

49

Skr. 2024/25:35

Bilaga

riskera lönsamheten.123 Vidare anger bolaget att alla projekt utvÀrderar risker och möjligheter för att kontinuerligt jobba för att minimera risker och maximera möjligheter. Bolaget har mÄnatliga avstÀmningar av framdrift och ekonomi i varje produktionsomrÄde, dÀr platsledning, affÀrschef och projektcontroller deltar. Projekt med stora utmaningar följs upp separat för att tillse att de erhÄller det stöd som krÀvs. Bolaget arbetar Àven med erfarenhetsÄterföring för stÀndiga förbÀttringar.124

Vi konstaterar att det Ă€r oklart pĂ„ vilket sĂ€tt dessa Ă„tgĂ€rder kan hantera de orsaker till olönsamhet i projekt som nĂ€mndes ovan, och hur stora effekter dessa Ă„tgĂ€rder kan ha pĂ„ lönsamheten. MĂ„nga av de orsaker Infranord anger till olönsamma projekt kan vara utanför bolagets kontroll och kan vara svĂ„ra att pĂ„verka med dessa Ă„tgĂ€rder. Andra orsaker gĂ„r att pĂ„verka med Ă„tgĂ€rder – det gĂ€ller till exempel konsekvenserna av variationer av mĂ€ngder i kontraktet125, svĂ„righeter att tillsĂ€tta kvalificerad personal och (eventuellt systematisk) felaktig analys av kostnadsbilden i anbudsarbetet. Det Ă€r oklart om Infranord har konkreta Ă„tgĂ€rder för att hantera dessa faktorer. Det Ă€r heller inte klart hur Infranord i sĂ„ fall genomför utvĂ€rderingar av dessa Ă„tgĂ€rders effekter pĂ„ lönsamheten. SĂ„ledes gĂ„r det inte att dra nĂ„gra slutsatser om huruvida Ă„tgĂ€rderna har varit effektiva eller inte.

3.5Svevias och Infranords lönsamhet kan ocksÄ pÄverkas av andra faktorer Àn produktivitet

NÀr vi jÀmför vÄra resultat för Svevias och Infranords produktivitet med bolagens avkastning pÄ eget kapital ser vi samvariation under vissa Är och diskrepans under andra Är. Till exempel visar vÄra berÀkningar generellt positiv produktivitetsutveckling för bÄde Svevia och Infranord, medan deras avkastning pÄ eget kapital har varierat genom Ären. En möjlig förklaring till detta kan vara att det finns andra faktorer Àn produktivitet som kan pÄverka avkastningen. Till exempel kan ökade löner som inte kompenseras av högre försÀljningspris pÄverka bolagets lönsamhet negativt, medan det inte direkt pÄverkar vÄra tvÄ mÄtt för produktivitet.

3.6Regeringens arbete med Svevias och Infranords ekonomiska mÄl

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt Àgande sÄ att den lÄngsiktiga vÀrdeutvecklingen blir den bÀsta möjliga.126 Svevia och Infranord förvaltas av Finansdepartementets bolagsförvaltare. Den svenska bolagsstyrningsmodellen Àr utgÄngspunkt för regeringens bolagsstyrning. Det innebÀr bland annat att de bolag som Àgs av staten styrs associationsrÀttsligt pÄ

123Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09.

124Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

125Betydelsen av variationer av mÀngder för projektets lönsamhet kan vara mindre om bolaget beaktar bland annat sina kostnader och vinstmarginalen för att utföra olika arbetsmoment nÀr man sÀtter pris vid anbudsgivning.

126Regeringskansliet, Statens Àgarpolicy och principer för bolag med statligt Àgande 2020, 2020, s. 1.

40 Riksrevisionen

50

Skr. 2024/25:35

Bilaga

samma sÀtt som privatÀgda bolag med bolagsstÀmman som det högsta beslutande organet. Det innebÀr ocksÄ att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelÀgenheter och att det Àr styrelsens ansvar att faststÀlla mÄl och strategi för bolagets verksamhet medan bolagets ledning sköter den operationella driften. Bolag med statligt Àgande lyder som utgÄngspunkt under samma lagar och regler som privatÀgda bolag.127 Det rÀttsliga ramverket för styrning av bolag med statligt Àgande bestÄr av aktiebolagslagen, statens Àgarpolicy, regelverk för emittenter128 och svensk kod för bolagsstyrning.129

3.6.1Regeringens process för faststÀllande av ekonomiska mÄl för bolagen inkluderar inte djupare analyser

Som framgÄtt ovan har regeringen för bÄde Svevia och Infranord faststÀllt ekonomiska mÄl som avser avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. NivÄn pÄ mÄlen skiljer sig dock mellan Svevia och Infranord. MÄlen Àr av lÄngsiktig karaktÀr och gÀller över tid. Anledningen till att nivÄerna Àr olika Àr att Svevia och Infranord verkar pÄ olika delmarknader dÀr lönsamheten kan vara olika. De binder ocksÄ olika mycket kapital vilket innebÀr att de kan ha olika kapitalstrukturer.130

Regeringen faststÀller ekonomiska mÄl för de statliga bolagen för att sÀkerstÀlla vÀrdeskapande, en rimlig ekonomisk risk och effektivitet samt för att tillförsÀkra Àgaren direktavkastning genom utdelningar. De ekonomiska mÄlen ska vara lÄngsiktiga, ambitiösa och realistiska.131 Finansdepartementet har en strukturerad process för faststÀllande av nivÄerna pÄ ekonomiska mÄl och processen Àr individuell för varje bolag. Analytiker pÄ Regeringskansliet och bolagens ledning arbetar i projekt för att ta fram förslag till mÄlnivÄer.132 I detta arbete ingÄr analyser av kostnad för eget kapital, risker och möjligheter inom hÄllbart företagande, marknader som bolagen verkar pÄ, konkurrerande bolag i samma bransch samt bolagets affÀrsplan och historik.133 Förslag till ekonomiska mÄl behandlas och föreslÄs av styrelsen för bolagsstÀmman. MÄlen beslutas sedan av Àgaren pÄ bolagsstÀmman.134

Det arbete som görs inför att de ekonomiska mÄlen ska faststÀllas inkluderar flera olika analyser.135 Processen inkluderar dock inte djupare analyser av olika mÄltal för Svevia och Infranord. Med djupare analys avser vi hÀr en grundlig analys av olika nivÄer pÄ de ekonomiska mÄlen och effekterna av mÄlnivÄerna pÄ bolagets verksamhet. Det kan till exempel handla om vilka anpassningar av verksamheten

127Till exempel aktiebolagslagen (2005:551), Ärsredovisningslagen (1995:1554), konkurrenslagen (2008:579) och bokföringslagen (1999:1078).

128GÀller för extern rapportering.

129Regeringskansliet, VerksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande 2022, 2023, s. 15.

130Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

131Regeringskansliet, VerksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande 2022, 2023.

132Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

133Regeringskansliet, Statens Àgarpolicy och principer för bolag med statligt Àgande 2020, 2020.

134Regeringskansliet, VerksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande 2022.

135Regeringskansliet, Ekonomiska mÄltal för Infranord, 2011; Regeringskansliet, Nya ekonomiska mÄl för Svevia AB, 2016.

Riksrevisionen 41

51

Skr. 2024/25:35

Bilaga

bolaget behöver göra för att uppnÄ de olika mÄlnivÄerna, vilka risker för verksamheten som kan uppstÄ vid valet av olika mÄlnivÄer m.m.

Vi konstaterar att djupare analyser Àr viktiga för att mÄlnivÄerna ska sÀttas sÄ att de uppfyller de mÄlsÀttningar som finns om vÀrdeskapande, rimlig ekonomisk risk med mera. Till exempel kan ett för högt satt mÄl leda till att bolaget inte ens försöker uppnÄ mÄlen för att mÄlen Àr orealistiska. Detta kan innebÀra att mÄlens styreffekt blir svag. Ett för högt satt avkastningsmÄl kan ocksÄ tvinga bolaget att ta större risker Àn önskvÀrt för att uppnÄ mÄlet. Ett för lÄgt satt avkastningsmÄl kan Ä andra sidan leda till ineffektiv anvÀndning av de ekonomiska resurserna i bolaget. För lÄgt satta avkastningsmÄl kan ocksÄ leda till att konkurrenter till bolaget kan klaga pÄ att verksamheten inte bedrivs pÄ marknadsmÀssigt sÀtt.136 Till exempel kan bolaget acceptera lÀgre avkastning i projekten Àn vad som Àr rimligt i en konkurrensutsatt marknad. Detta kan leda till osund konkurrens pÄ marknaden. NÀr det gÀller soliditetsmÄlet kan för högt satt mÄl leda till att bolaget blir överkapitaliserat och fÄr svÄrt att skapa vÀrde (avkastningen pÄ kapitalet blir för lÄg) samt att Àgaren fÄr mindre utdelning. Det blir en felallokering av kapital. För lÄgt satt soliditetsmÄl kan Ä andra sidan leda till att bolaget blir underkapitaliserat och hamnar pÄ obestÄnd. Slutligen kan ett för högt satt utdelningsmÄl leda till att bolaget blir underkapitaliserat, medan ett för lÄgt satt utdelningsmÄl kan leda till överkapitalisering.137

3.6.2Regeringens verktyg för att styra Svevia och Infranord leder till varierande effekt pÄ mÄluppfyllelse av de ekonomiska mÄlen

Finansdepartementets förvaltningsorganisation har ett antal verktyg för att styra Svevia och Infranord. Dessa verktyg Àr följande:138

‱Bolagsgrupper för enskilt innehav: innebĂ€r att arbetet med att utveckla och förvalta bolagsinnehaven bedrivs utifrĂ„n bolagsgrupper. Bolagsgruppen leds av bolagsförvaltaren och bestĂ„r Ă€ven av specialister inom analys, affĂ€rsjuridik, styrelserekrytering och hĂ„llbart företagande.

‱Arbete i bolagsstyrelserna: bolagsförvaltaren ingĂ„r i bolagets styrelse och har samma ansvar och uppdrag som övriga ledamöter i styrelsen.

‱Nominering av styrelser: innebĂ€r att regeringen som företrĂ€dare för Ă€garen nominerar styrelser som sedan beslutas av bolagsstĂ€mman.139 Styrelseledamöterna i bolaget ska ha hög kompetens och vara vĂ€l anpassade till respektive bolagets verksamhet, situation och framtida utmaningar.

136Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

137Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

138Regeringskansliet, VerksamhetsberĂ€ttelse för bolag med statligt Ă€gande 2022, 2023, s. 16–17; Regeringskansliet, Statens Ă€garpolicy och principer för bolag med statligt Ă€gande 2020, 2020.

139Se 8 kap. 8 § aktiebolagslagen (2000:551). BolagsstÀmman Àr aktiebolagets högsta beslutande organ och det forum i vilket aktieÀgarna utövar sin rÀtt att bestÀmma i bolagets angelÀgenheter.

42 Riksrevisionen

52

Skr. 2024/25:35

Bilaga

‱MĂ„l och uppföljning: regeringen som företrĂ€dare för Ă€garen ser till att det tas fram ett förslag till nivĂ„er för de ekonomiska mĂ„len som sedan beslutas av bolagsstĂ€mman. MĂ„len möjliggör en uppföljning av mĂ„luppfyllelse för att mĂ€ta bolagets utveckling med avseende pĂ„ lönsamhet, effektivitet och risknivĂ„.

‱Ägardialog: Finansdepartementets politiska ledning trĂ€ffar bolagets styrelseordförande och ledning för att följa upp uppfyllelse av de ekonomiska mĂ„len.

‱Transparenskrav: innebĂ€r att bolaget ska vara transparent i sin externa rapportering av exempelvis Ă„rsredovisning, delĂ„rsrapporter och bolagsstyrningsrapport.

FöretrÀdare för Finansdepartementet anger att de anvÀnder dessa sex styrverktyg för att sÀkerstÀlla att Svevia och Infranord uppnÄr sina ekonomiska mÄl. För att se effekter av styrningen hÀnvisar företrÀdarna till utvecklingen av Svevia och Infranords lönsamhet över tid.140 Det framgÄr av sammanstÀllningen ovan till exempel att Svevia har uppnÄtt sitt avkastningsmÄl under 7 av 14 verksamhetsÄr och Infranord har uppnÄtt sitt avkastningsmÄl under bara 3 av 12 verksamhetsÄr (med uppsatt avkastningsmÄl). Att Svevia och Infranord inte nÄtt flera av sina mÄl under sÄ stor andel av sina verksamhetsÄr kan innebÀra att styrverktygen eller regeringens anvÀndning av dem inte sÀkerstÀller uppfyllelse av uppsatta mÄl. Vi konstaterar ocksÄ att Svevia har uppnÄtt sina mÄl oftare Àn Infranord, vilket kan innebÀra att styrningen leder till olika effekter pÄ mÄluppfyllelse beroende pÄ bolag. Möjliga förklaringar kan vara att nÄgra av verktygen Àr felutformade (till exempel att de ekonomiska mÄlnivÄerna Àr för höga eller för lÄga) eller att nÄgra av verktygen anvÀnds olika vid styrningen av Svevia och Infranord.

3.6.3Regeringen anvÀnder inte styrverktyget Àgardialog pÄ ett effektivt sÀtt

Regeringen genomför Ärliga uppföljningar av bland annat bolagens uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen. Uppföljningarna redovisas i regeringens Ärliga verksamhetsberÀttelser som ocksÄ överlÀmnas i skrivelse till riksdagen med redogörelse för bland annat Svevias och Infranords verksamheter. Utöver dessa uppföljningar genomför regeringen ocksÄ uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet genom Àgardialoger med bolagens styrelseordförande och ledning. Regeringen har inte hÄllit Àgardialogerna regelbundet varje Är, Àven om bolagen inte har uppnÄtt sina ekonomiska mÄl.141 För vissa Är saknas dokumentation om genomförda Àgardialoger.142 FöretrÀdare för Finansdepartementet förklarar detta med

140Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

141Till exempel höll regeringen ingen Àgardialog med Svevia 2018 för att följa upp Svevias svÄrighet att uppnÄ avkastningsmÄlet 2017 (mejl frÄn företrÀdare för Finansdepartementet, 2024-03-17).

142Till exempel saknas dokumentation för 2009–2013, 2016, 2018 och 2022 i Svevias fall, medan i Infranords fall saknas dokumentation för 2010–2012 (tjĂ€nsteanteckning, 2024-03-14, Riksrevisionen).

Riksrevisionen 43

53

Skr. 2024/25:35

Bilaga

att Àgardialogerna inte hÄllits eller att genomförda Àgardialoger inte har diarieförts i Ärsakterna.143 I Àgardialogerna följer man upp bolagets aktiviteter sedan föregÄende möte, bolagets ekonomiska mÄl, bolagets strategiska mÄl144, marknadssituation och övriga viktiga frÄgor relaterade till bolagets verksamhet. I Àgardialogerna tas ibland upp anledningar till Svevias145 och Infranords146 bristfÀlliga uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen samt bolagens förslag pÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra mÄluppfyllelsen. Detta sker dock inte pÄ ett systematiskt sÀtt.

3.7Svevias och Infranords beroende av TraïŹkverket

SÄvÀl Svevia som Infranord arbetar för bredda sin kundkrets och bÄda bolagen har ocksÄ minskat sitt beroende av Trafikverket som kund sedan de bildades. Svevia och Infranord Àr dock bÄda fortsatt starkt beroende av Trafikverket. Detta Àr naturligt eftersom Trafikverket Àr en sÄ stor aktör pÄ de marknader dÀr Svevia och Infranord Àr verksamma. Det gÀller sÀrskilt pÄ anlÀggningsmarknaden för jÀrnvÀg dÀr Trafikverket stÄr för 90 procent av omsÀttningen. Infranords förutsÀttningar för att bredda kundkretsen Àr dÀrför mer begrÀnsade Àn Svevias.

3.7.1Svevias och Infranords beroende av TraïŹkverket Ă€r fortsatt högt

BÄde Svevia och Infranord har minskat sitt beroende av Trafikverket som kund sedan bolagen bildades, men beroendet Àr fortsatt högt (diagram 10). Givet att bÄde bolagens kompetens och kÀrnverksamhet ligger i att bygga och underhÄlla vÀgar och jÀrnvÀgar, anger bÄde Svevia och Infranord att Trafikverket kommer att vara deras största kund Àven framöver.147

143Mejl frÄn företrÀdare för Finansdepartementet, 2024-03-17.

144Svevias strategiska mĂ„l för hĂ„llbart vĂ€rdeskapande avser sĂ€kerhet, miljö, attraktiv arbetsgivare och sunda affĂ€rer (Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 15). Infranords strategiska mĂ„l för ett hĂ„llbart företagande avser social hĂ„llbarhet, ekonomisk hĂ„llbarhet och miljömĂ€ssig hĂ„llbarhet (Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023, s. 15). Bolagens strategiska mĂ„l beslutas av styrelsen.

145Minnesanteckningar möte mellan Svevia AB (publ.) och Ă€garen, promemoria, N2019/01866/BSÄ, 2019-10-23, Regeringskansliet; Minnesanteckningar Ă€gardialog Svevia AB (publ.), promemoria, N2019/01866/BSÄ, 2019-05-10, Regeringskansliet; TjĂ€nsteanteckning 2024-03-14, Riksrevisionen.

146Minnesanteckningar – Ă€gardialog med Infranord AB 1 juni 2023, promemoria, Fi2023/01649, 2023-06-01, Regeringskansliet; Mötesanteckningar frĂ„n möte med Infranord den 9 maj 2022, promemoria, N2020/01271, 2022-05-12, Regeringskansliet; Mötesanteckningar frĂ„n möte med Infranord den 25 november 2020, promemoria, N2020/01271, 2020-11-25, Regeringskansliet; Mötesanteckningar frĂ„n möte med Infranord den 27 november 2019, promemoria, n2019/01844/BSÄ, 2019-11-27, Regeringskansliet; Minnesanteckningar frĂ„n Ă€gardialogsmöte med Infranord AB 170124, promemoria, 2017-01-24, Regeringskansliet; Minnesanteckningar frĂ„n möte med Infranord AB 160523, promemoria, 2016-05-23, Regeringskansliet; TjĂ€nsteanteckning 2024-03-14, Riksrevisionen.

147Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-11-08; Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-11-10.

44 Riksrevisionen

54

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Diagram 10 Utvecklingen av Svevias och Infranords omsĂ€ttningsandelar som kommer frĂ„n TraïŹkverket

Index 105

100

95

90

85

80

75

70

65

60

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Svevia Infranord

KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n Svevias Ă„rsredovisningar 2009–2022 samt underlag frĂ„n Infranord.

Den del av Svevias omsÀttning som kommer frÄn Trafikverket Àr 27 procent lÀgre 2022 jÀmfört med 2009 och visar en minskande trend.148 Minskningen av beroendet kan förklaras med att Svevias omsÀttning frÄn Trafikverket har minskat (förutom 2021 och 2022) och ökat frÄn övriga kundgrupper (t.ex. kommuner). Den del av Infranords omsÀttning som kommer frÄn Trafikverket Àr 18 procent lÀgre 2022 jÀmfört med 2010 och visar en minskande trend.149 Minskningen av beroendet i Infranords fall kan förklaras med att bolagets totala omsÀttning sÄvÀl som omsÀttningen frÄn Trafikverket har minskat och att omsÀttning frÄn vissa andra kundgrupper har ökat (t.ex. övriga spÄrÀgare) mellan 2010 och 2022.150 Infranords förklaring till detta Àr att det har varit ökat konkurrens pÄ marknaden, i form av fler konkurrenter och att alla aktörer har blivit mer konkurrenskraftiga. Infranord anger Àven att det inte alltid finns stora anlÀggningsprojekt att delta i. Det var mÄnga Är nÀr det inte byggdes sÀrskilt mycket runt jÀrnvÀgen.151

148Svevias andel av omsÀttning frÄn Trafikverket har minskat frÄn 62 procent 2009 till 45 procent 2022.

149Infranords omsÀttningar frÄn Trafikverket Àr sekretessbelagda.

150Riksrevisionens berÀkningar av uppgifter frÄn Infranord.

151Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-11-10.

Riksrevisionen 45

55

Skr. 2024/25:35

Bilaga

3.7.2Svevia och Infranord arbetar för att minska sitt beroende av TraïŹkverket

I Svevias femÄrsstrategi framgÄr att bolaget vill bredda sin kundmix. Det finns ett siffersatt mÄl pÄ det och bolaget följer upp sin kundmix Ärsvis. Den breddade kundmixen fÄr dock aldrig gÄ före lönsamhet. Svevia har verksamhet i Norge som har vuxit mycket sedan 2011. De kommunala och privata marknadernas andelar av Svevias omsÀttning har ocksÄ ökat sedan bolagiseringen.152 Bolaget hyr ocksÄ ut maskiner pÄ anlÀggningsmarknaden.

För att minska beroendet av Trafikverket har Infranord arbetat med att öka sin marknadsandel hos nya kunder, framför allt övriga spÄrÀgare som SL.153 Bolaget har verksamhet i Norge dÀr det finns mÄnga anlÀggningsprojekt som passar Infranord och dÀr bolagets verksamhet har vuxit mycket. Infranord satsar Àven pÄ andra delar av sin verksamhet Àn jÀrnvÀgsunderhÄll. Till exempel utför bolaget mÀttjÀnster Ät den danska infrastrukturförvaltaren (Trafikverkets motsvarighet i Danmark).154 Ett annat exempel Àr att bolaget sedan 2022 hyr ut jÀrnvÀgsmaskiner pÄ anlÀggningsmarknaden.155 Bolaget har en affÀrsplan för hur man ska vÀxa med nya kunder och i nya marknadssegment för att stÀrka sin position pÄ marknaden och minska beroendet av Trafikverket.156

3.7.3Regeringen följer upp Svevias och Infranords beroende av TraïŹkverket

Regeringen har genomfört uppföljningar av Svevias och Infranords beroende av Trafikverket sedan bolagens bildande. Regeringen anser att det Àr upp till Svevia och Infranord att specificera vilka ÄtgÀrder de ska vidta för att uppnÄ t.ex. de ekonomiska mÄlen. Att minska beroendet av en enskild kund kan vara en sÄdan ÄtgÀrd som bolaget genomför. Det Àr styrelsen som vÀljer ut och faststÀller de strategiska mÄlen som de anser som mest kritiska för bolaget affÀrsmÀssigt. Varken Svevia eller Infranord har valt beroendet av Trafikverket som en del av de strategiska mÄlen.

I Svevias fall rapporterar bolaget i sin Ärsredovisning de olika kundkategorierna och specifikt Trafikverket eftersom det Àr en sÄ stor kund. I Infranords fall rapporterar bolaget den andel av omsÀttningen som kommer frÄn Trafikverket i bolagets Ärsredovisning. FrÄgan om bolagets beroende av Trafikverket har diskuterats pÄ vissa Àgardialoger.157 Men det har inte funnits nÄgot specifikt kvantitativt mÄl vad gÀller andelen av omsÀttningen frÄn Trafikverket.158

152Intervju med företrÀdare för Svevia, 2023-11-08.

153Trafikförvaltningen i Stockholms lÀn.

154Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-05-09.

155Intervju med företrÀdare för Infranord, 2023-10-25.

156Mejl frÄn företrÀdare för Infranord, 2024-02-21.

157Mötesanteckningar frÄn möte med Infranord den 9 maj 2022, promemoria, N2020/01271, 2022-05-12, Regeringskansliet.

158Intervju med företrÀdare för Finansdepartementet, 2023-12-11.

46 Riksrevisionen

56

Skr. 2024/25:35

Bilaga

4TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens

Riksdagen förvÀntade sig att bolagiseringarna av Svevia och Infranord skulle bidra till utvecklingen av (nuvarande) Trafikverkets bestÀllarkompetens. Detta skulle i sin tur dels underlÀtta för fler entreprenörer att lÀmna anbud i upphandlingarna, dels öka produktiviteten pÄ marknaden. Som vi konstaterat i kapitel 2 har dessa intentioner delvis uppnÄtts nÀr det gÀller antal anbud i upphandlingar av investering jÀrnvÀg och nÀr det gÀller produktiviteten pÄ marknaden.

Vi konstaterar ocksÄ att det finns indikationer som pekar pÄ att Trafikverkets bestÀllarkompetens i vissa avseenden förbÀttrats. Det Àr till exempel en ökande andel upphandlingar dÀr Trafikverket fÄr rÀtt i domstol nÀr dessa överprövas, vilket kan indikera att Trafikverkets upphandlingar i allt fÀrre fall inte Àr i linje med upphandlingsreglerna. Vi kan vidare konstatera att skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud minskat i upphandlingar av underhÄll vÀg och investering jÀrnvÀg. Detta kan indikera att bristerna i förfrÄgningsunderlaget i dessa upphandlingar blivit fÀrre och att Trafikverket alltsÄ blivit en bÀttre bestÀllare. PÄ andra delmarknader finns dock inte samma utveckling.

Trafikverket saknar specifika mÄlsÀttningar nÀr det gÀller utveckling av bestÀllarkompetensen och det finns alltsÄ inga mÄl att följa upp eller utvÀrdera mot. DÀremot vidtar Trafikverket en rad ÄtgÀrder för att utveckla sin bestÀllarkompetens. Exempelvis hÀmtar Trafikverket in synpunkter frÄn leverantörer och branschen om bestÀllarkompetensen för att utveckla sig. Trafikverket hÀmtar dock inte in synpunkter frÄn anbudsgivare som har deltagit men förlorat i upphandlingar. Trafikverket genomför vidare leverantörsundersökningar pÄ kontraktsnivÄ pÄ endast en av fyra delmarknader.

För att öka produktiviteten pÄ marknaden har Trafikverket bland annat infört ett nytt arbetssÀtt och arbetat med att frÀmja innovation i sina upphandlingar. Det första har lett till minskade kostnader, men utfallen av Trafikverkets arbete med att frÀmja innovation i upphandlingar har blivit sÀmre.

4.1TraïŹkverkets mĂ„lsĂ€ttning och uppföljning angĂ„ende bestĂ€llarkompetens

Trafikverket köper produkter, tjÀnster och entreprenader för cirka 60 miljarder kronor per Är för att utveckla och förvalta transportsystemet för vÀg- och jÀrnvÀgstrafik.159 Det Àr ett stort ansvar som krÀver att Trafikverket stÀndigt utvecklar sin bestÀllarkompetens för att sÀkerstÀlla att dessa skattepengar anvÀnds sÄ effektivt som möjligt. Som vi har konstaterat i kapitel 1 Àr begreppet bestÀllarkompetens brett och inte tydligt definierat vilket kan göra det svÄrt att mÀta bestÀllarkompetensens utveckling över tid.

159Trafikverket, Korta fakta Trafikverkets inköpsvolym 2022, 2023.

Riksrevisionen 47

57

Skr. 2024/25:35

Bilaga

4.1.1TraïŹkverket saknar mĂ€tbara mĂ„lsĂ€ttningar gĂ€llande utveckling av bestĂ€llarkompetens

Trafikverket saknar mÀtbara mÄlsÀttningar om utveckling av bestÀllarkompetensen, men har ett strategiskt mÄl om att vara leverantörens första val som kan vara relaterat till bestÀllarkompetensen.160 161 MÄlet Àr myndighetsövergripande162 och handlar om att Trafikverket tillsammans med marknaden ska strÀva mot produktivitet, effektivitet och innovation genom att integrera drivkrafter i affÀrerna. Trafikverket ska vara en professionell och attraktiv bestÀllare som Àr förutsÀgbar, tydlig och enkel att samarbeta med. Det framgÄr ocksÄ att Trafikverket proaktivt och systematiskt behöver skapa förutsÀttningar för en sund konkurrens och bredda marknaden för att sÀkerstÀlla inflöde av nya leverantörer. För att uppnÄ det strategiska mÄlet vill Trafikverket bland annat öka nöjd leverantörsindex och minska tvistiga fordringar i relation till kontraktsvolym.163

Det strategiska mÄlet om att vara leverantörens första val infördes först 2023, och det Àr dÀrför Ànnu inte möjligt att följa upp och utvÀrdera mÄluppfyllelsen. Innan 2023 saknades ett motsvarande strategiskt mÄl.164

4.2TraïŹkverkets Ă„tgĂ€rder för att utveckla sin bestĂ€llarkompetens

För att utveckla sin bestÀllarkompetens hÀmtar Trafikverket bland annat in synpunkter frÄn befintliga leverantörer och branschen. Trafikverket hÀmtar dock inte in synpunkter pÄ sina upphandlingar frÄn de anbudsgivare som har deltagit men inte valdes ut. Trafikverket deltar ocksÄ i forskarnÀtverket ProcSIBE (Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment).

4.2.1Ett aktivt arbete med att hĂ€mta in synpunkter frĂ„n beïŹntliga leverantörer

Trafikverket genomför en leverantörsundersökning med sina befintliga leverantörer, NLI (nöjd leverantörsindex), vartannat Är. DÀr fÄr man leverantörernas uppfattning om Trafikverket som bestÀllare pÄ aggregerad nivÄ (dvs. över alla

160Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05.

161Trafikverket uppger att bakgrunden till framtagning av detta mĂ„l Ă€r att det har det blivit svĂ„rare för Trafikverket att fĂ„ tillrĂ€ckligt med anbud i sina upphandlingar pĂ„ senare Ă„r. MĂ„nga leverantörer sĂ€ger att de inte nĂ„r upp till en tillrĂ€cklig lönsamhet i Trafikverkets projekt och vĂ€ljer bort myndigheten pĂ„ grund av det. Trafikverket uppfattas som krĂ„ngliga att samarbeta med och lĂ„ngsamma nĂ€r det gĂ€ller beslutsfattande (Trafikverket, ”Leverantörens första val”, hĂ€mtad 2024-02-01).

162Myndighetsövergripande innebÀr att mÄlet gÀller Trafikverkets hela verksamhet.

163Trafikverket, Trafikverkets verksamhetsplan 2023–2025, 2022, s. 12.

164Sedan 2016 finns Trafikverkets affÀrsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter som har viss koppling till bestÀllarkompetens, t.ex. val av affÀrsform och upphandling. Den handlar dock inte om mÄlsÀttningar, utan om Trafikverkets affÀrsstrategi vid genomförande av upphandlingar.

48 Riksrevisionen

58

Skr. 2024/25:35

Bilaga

verksamhetsomrĂ„den och pĂ„ bolagsnivĂ„)165 och man anvĂ€nder sedan detta underlag för att analysera och utveckla sin bestĂ€llarkompetens.166 Det har till exempel lett till att Trafikverket 2018 började jobba med att skapa en sund och effektiv leverantörsmarknad. Detta arbete utvecklades vidare under 2020–2022 för att göra Trafikverket till en attraktiv bestĂ€llare. Arbetet handlade om bland annat hur man ska sĂ€nka konfliktnivĂ„erna, bli snabbare i hantering nĂ€r det uppstĂ„r diskussioner i kontrakten samt hur man bygger relationer med leverantörerna bĂ„de före och under upphandling. Detta arbete har lett till faststĂ€llande av det strategiska mĂ„let att vara leverantörens första val 2023.167

Trafikverket gör noggrannare leverantörsundersökningar pÄ underhÄll jÀrnvÀg Àn pÄ andra verksamhetsomrÄden. Utöver NLI-undersökningen pÄ aggregerad nivÄ gör Trafikverket en leverantörsundersökning per kontrakt inom basunderhÄll jÀrnvÀg (en del av underhÄll jÀrnvÀg) varje Är. De Ärliga leverantörsundersökningarna per kontrakt besvaras av bÄde leverantörerna och Trafikverket. Att genomföra Ärliga leverantörsundersökningar per kontrakt skapar enligt Trafikverket incitament för att följa upp och verifiera utveckling av kontraktens utformning och arbetssÀtt. Det ger förutsÀttningar för styrning, förbÀttring samt uppföljning.168 Resultaten anvÀnds dels för att i samverkan utveckla verksamheten i de pÄgÄende projekten, dels för att utveckla kommande förfrÄgningsunderlag.169 Motsvarande Ärliga leverantörsundersökningar per kontrakt genomförs inte pÄ Trafikverkets andra verksamhetsomrÄden sÄsom investering vÀg, investering jÀrnvÀg och underhÄll vÀg.170

Trafikverket för ocksĂ„ dialog med sina största och Ă€ven mindre men strategiska leverantörer för investerings- och underhĂ„llsprojekt i form av ”leverantörsteam” för att inhĂ€mta deras synpunkter pĂ„ Trafikverkets bestĂ€llarkompetens. DĂ€r lyfter man bland annat övergripande frĂ„gor som berör mĂ„nga kontrakt (dvs. ej enstaka kontrakt) och större frĂ„gor om utveckling och framtida utmaningar sĂ„som klimatfrĂ„gor och innovation. Synpunkter pĂ„ bĂ„da sidor följs upp. Resultaten av dessa dialoger bidrog till utformningen av det strategiska mĂ„let leverantörens första val enligt Trafikverket.171

165FrÄgorna kan handla om hur entreprenörerna ser pÄ Trafikverket som bestÀllare utifrÄn olika parametrar (t.ex. hur tydlig Àr Trafikverket i sin kravstÀllning). Generellt Àr frÄgorna inte projektspecifika och kontraktspecifika, utan allmÀnna frÄgor pÄ övergripande bolagsnivÄ och ibland med viss inriktning (t.ex. underhÄllsavdelning och investeringsavdelning kan svara pÄ frÄgor var för sig) (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05).

166Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05.

167Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05

168Mejl frÄn företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05.

169Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05.

170Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05.

171Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05.

Riksrevisionen 49

59

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Trafikverket planerar att 2024 införa ett modifierat system, Upplev 360172, för att göra leverantörsundersökningar. Det innebÀr mycket dialoger och bedömningar frÄn bÄde bestÀllar- och leverantörssida.173

4.2.2TraïŹkverket hĂ€mtar inte in synpunkter frĂ„n anbudsgivare som har deltagit men förlorat i upphandlingar

Trafikverket genomför inga undersökningar av anbudsgivares synpunkter efter genomförd upphandling.174 175 Resultat frÄn sÄdana undersökningar skulle kunna hjÀlpa Trafikverket att identifiera exempelvis brister i förfrÄgningsunderlag för att motverka förekomsten av sÄdana brister. SÄdana undersökningar skulle kunna bidra till fortsatt utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens vid nÀsta upphandling.

4.2.3Flera forum för dialog med branschen

Trafikverket inhÀmtar pÄ olika sÀtt branschens synpunkter för att utveckla sin bestÀllarkompetens. Trafikverket menar att man idag för dialog med marknaden i större utstrÀckning Àn tidigare.176 Trafikverket genomför sÄ kallade marknadsdialoger med entreprenörer pÄ bÄde investering- och underhÄllsprojekten.177 Man diskuterar kring hur en upphandling ska utformas för att skapa rÀtt förutsÀttningar, hitta attraktiva alternativ och dÀrmed fÄ in mÄnga anbud, och tar med sig de erfarenheterna till kommande projekt.

Trafikverket inledde ocksÄ 2018 ett projekt tillsammans med branschen, BAS vÀg 2.0, dÀr Trafikverket fick inspel pÄ hur man kan skapa effektiva och attraktiva kontraktsmodeller för basunderhÄll vÀg.178 UnderhÄll jÀrnvÀg Àr enligt Trafikverket nÄgot Är efter vÀgsidan nÀr det gÀller samarbete med branschen.179

Trafikverket har Ă€ven fĂ„tt Ă„terkoppling frĂ„n branschorganisationer180 som gör att man har initierat arbete med det strategiska mĂ„let om att vara leverantörens första val. Återkopplingar rör sig om bĂ„de de stora frĂ„gorna (sĂ„som riskfördelning, innovation och samverkan) och enskilda delar i kontrakt.181

172Under mÄnga Är hade Trafikverket systemet Upplev för att bedöma leverantörerna i frÄga om exempelvis leveranskvalitet och samarbete. Det har valts ut kontrakt över en viss volym för dessa undersökningar.

I det modifierade systemet kommer leverantörerna kunna lÀmna sina synpunkter pÄ Trafikverket som bestÀllare (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05).

173Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05; Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2024-02-16.

174Som vi har konstaterat ovan hÀmtar Trafikverket in synpunkter frÄn sina befintliga leverantörer, dvs. frÄn de anbudsgivare som vunnit upphandlingen.

175Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05.

176Till exempel har Trafikverket marknadsfört stora investeringsprojekt i Europa och har fÄtt anbud frÄn nya utlÀndska aktörer efter det. Ett annat exempel Àr att Trafikverket för en tidig diskussion med branschen om kommande upphandlingar och möjlig tid för annonsering, med syfte att sprida upphandlingarna över tid sÄ att entreprenörerna hinner göra kalkyler pÄ anbud (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05).

177PÄ Ärsbasis för underhÄll jÀrnvÀg. TvÄ gÄnger om Äret för underhÄll vÀg. PÄ investeringssidan gÀller det alla större projekt över 50 miljoner kronor dÀr det har varit svÄrt att fÄ tillrÀckligt mÄnga anbud (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05).

178Mejl frÄn företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-26.

179Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-05.

180T.ex. Byggföretagen, Innovationsföretagen.

181Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2023-12-05.

50 Riksrevisionen

60

Skr. 2024/25:35

Bilaga

4.2.4Forskningsbaserad kunskap kan anvÀndas för att öka bestÀllarkompetensen

Trafikverket satsar pÄ forskning för att utveckla sin bestÀllarkompetens. ProcSIBE Àr ett tvÀrvetenskapligt nÀtverk för forskning och utveckling som berör upphandling inom samhÀllsbyggnadsomrÄdet.182 Trafikverket efterfrÄgar och finansierar forskning frÄn ProcSIBE.183 Trafikverket har samarbetat i sju Är med detta nÀtverk för att utifrÄn forskningsbaserad kunskap löpande förbÀttra sina strategier och sitt arbetssÀtt i bestÀllarrollen och affÀrerna.

4.3TraïŹkverkets Ă„tgĂ€rder för att öka produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden

Trafikverket ska i sin roll som bestÀllare sÀrskilt verka för att bland annat produktivitet och innovation pÄ marknaderna för investeringar, drift och underhÄll ökar.184 En stor del av Trafikverkets produktivitetsarbete har haft sin utgÄngspunkt i Produktivitetskommitténs rekommendationer185 186, som angav en riktning för Trafikverkets fortsatta produktivitetsarbete. Arbetet har sedan dess pÄgÄtt och den största förÀndringen Àr att Trafikverket har gÄtt frÄn att vara en delvis utförande organisation till att fullt ut bli en bestÀllarorganisation.187

4.3.1Införande av ett nytt arbetssÀtt har minskat kostnaderna

Trafikverket har infört nya arbetssĂ€tt för att utveckla sin roll som renodlad bestĂ€llare och öka produktiviteten. Dessa har förankrats bĂ„de i Trafikverket och i de branschsammanslutningar som Trafikverket har tillsammans med konsulter och entreprenörer. Framför allt Ă€r det affĂ€rsformer, samverkansformer och relationen bestĂ€llare–leverantör som har varit i fokus. Åren 2012–2015 gjordes en mĂ€tning av frigjorda medel i Trafikverkets investerings- och underhĂ„llsverksamhet. Den visade att Trafikverkets förĂ€ndringsarbete med nya arbetssĂ€tt och den renodlade bestĂ€llarrollen har resulterat i lĂ€gre kostnader. Bedömningen Ă€r att knappt fem miljarder kronor frigjordes, som kunde anvĂ€ndas till andra projekt.188

182NÀtverket bestÄr av forskare frÄn flera svenska lÀrosÀten. Dess syfte Àr dels att ta fram ny vetenskaplig kunskap, dels att stödja utvecklingen av svensk upphandling inom samhÀllsbyggandet.

183Trafikverket finansierar ocksÄ forskning frÄn andra myndigheter, exempelvis VTI, för att utveckla sin bestÀllarkompetens (se Odolinski, Att följa upp och utvÀrdera jÀrnvÀgsunderhÄll. Delrapport inom projektet Metod för jÀmförelsestudier av jÀrnvÀgsunderhÄll, 2023).

184Se 2 § 10 förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

185Produktivitetskommitténs uppdrag var att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbÀttra produktiviteten och innovationsgraden i anlÀggningsbranschen.

186SOU 2012:39.

187Trafikverket, Trafikverkets arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen, 2018.

188Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Remissversion 2017-08-31, 2018.

Riksrevisionen 51

61

Skr. 2024/25:35

Bilaga

4.3.2Utfallen av TraïŹkverkets arbete med att frĂ€mja innovation i upphandlingar har blivit sĂ€mre

För att öka produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden arbetar Trafikverket ocksĂ„ med att skapa förutsĂ€ttningar för leverantörer att lĂ€mna anbud, erbjuda frihetsgrader för att frĂ€mja innovation189 och ha en tydlig roll- och ansvarsfördelning. Effekterna av detta arbete har dock visat sig vara lĂ„ga och Trafikverkets leverantörsundersökningar (NLI) har visat att det finns stort utrymme att ytterligare stimulera till innovation i upphandlingarna. Trots att leverantörerna pĂ„pekade detta 2018 har utvecklingen blivit sĂ€mre, vilket framgĂ„r av de leverantörsundersökningar som genomfördes 2020 och 2022.190 Enligt branschen har Trafikverket inte kommit sĂ„ lĂ„ngt i sitt arbete med innovationer i upphandlingar dĂ€r det finns behov av att öppna upp kontrakt för att öka flexibilitet och att ha funktionskrav istĂ€llet för detaljstyrning i kontraktet.191 Även andelen utvecklingsfrĂ€mjande upphandlingar som skulle frĂ€mja innovation har minskat de senaste Ă„ren inom bĂ„de underhĂ„lls- och investeringsverksamheten.192 Trafikverket förklarar det med att tiden för att förbereda och genomföra en upphandling ofta Ă€r kort, och dĂ€rför kan Trafikverket behöva vidta Ă„tgĂ€rder för att beakta affĂ€rsmĂ€ssiga frĂ„gestĂ€llningar tidigare i processen.193 Trafikverket menar att upphandlingen mĂ„ste komma in i processen redan i planeringsskedet och att Trafikverket behöver en styrning sĂ„vĂ€l övergripande som i projektstyrning och i uppföljning av produktivitet/effektivitet genom marknadsutveckling och innovation.194

4.3.3Ökad produktivitet pĂ„ marknaden ett viktigt omrĂ„de framöver

PÄ regeringens uppdrag195 har Trafikverket tagit fram tre rapporter196 med redovisning av sitt arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen. Redovisningarna innehÄller ocksÄ uppgifter om bland annat vilka utvecklingsomrÄden som finns, konjunktur- och konkurrenssituationen pÄ marknaden och dess pÄverkan pÄ produktiviteten, effekter av Trafikverkets produktivitetsarbete samt Trafikverkets och branschens utmaningar med att öka produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden. För vissa ÄtgÀrder har effekter redan identifierats, medan effekter av andra ÄtgÀrder kan vara mer lÄngsiktiga och visa sig lÀngre fram.

189Detta kan göras genom utvecklingsfrĂ€mjande upphandlingar som anvĂ€nds för att öppna upp för och ta tillvara leverantörers idĂ©er om utveckling i Trafikverkets anlĂ€ggningsprojekt (Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Remissversion 2017-08-31, 2018).

190Mejl frÄn företrÀdare för Trafikverket, 2023-05-26.

191Intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25; Intervju med företrÀdare för Företagarna, 2024-02-06.

192Enligt företrÀdare för Trafikverket kan det finnas risk att statistiken om andelen utvecklingsfrÀmjande upphandlingar i Ärsredovisningen Àr bristfÀllig (intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2024-02-16).

193Trafikverket, Årsredovisning 2022, s. 120–122.

194Intervju med företrÀdare för Trafikverket, 2024-02-16.

195Regeringsbeslut N2017/06132/TIF, N2017/02483/TIF.

196Trafikverket, Trafikverkets arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen, 2018, 2019 och 2020.

52 Riksrevisionen

62

Skr. 2024/25:35

Bilaga

I den senaste nationella planen för transportsystemet197 anger Trafikverket att ökad produktivitet i infrastruktursektorn blir ett av Trafikverkets fyra prioriterade omrĂ„den inom forskning och innovation under planperioden 2022–2033. Enligt Trafikverket har arbetet med att digitalisera sĂ„vĂ€l infrastrukturen som utförandet av byggandet och underhĂ„llet potential att förbĂ€ttra hela processen, frĂ„n planering till projektering, byggande, underhĂ„ll och trafikering. Forskning och innovation behövs kring bĂ„de tekniska utmaningar och tillskapandet av nya affĂ€rsupplĂ€gg, inte minst i ljuset av digitaliseringens potential för ökad produktivitet, effektivitet och skalbarhet (tillĂ€mpning i större skala). Prioritering av ökad produktivitet motiveras i synnerhet av kostnadsökningarna inom nybyggnad och underhĂ„ll av infrastruktur under de senaste Ă„ren.

4.4Indikatorer för bestÀllarkompetens

Som vi konstaterat ovan Àr begreppet bestÀllarkompetens brett och inte tydligt definierat. MÄnga olika faktorer kan ingÄ i bestÀllarkompetensen och det kan behövas flera indikatorer för att beskriva utvecklingen av bestÀllarkompetensen över tid. Vi har undersökt skillnader i anbudspris, antal anbudsgivare och utfallen av överprövade upphandlingar.

4.4.1Skillnader i anbudspris har delvis minskat vilket kan indikera förbÀttrade förfrÄgningsunderlag

Den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nĂ€st bĂ€sta anbud har minskat i upphandlingar av underhĂ„ll vĂ€g och investering jĂ€rnvĂ€g under perioden 2012–2022 (diagram 11). Detta kan indikera att bristerna i förfrĂ„gningsunderlaget har minskat i upphandlingar pĂ„ dessa delmarknader. Samma utveckling finns inte pĂ„ övriga tvĂ„ delmarknader: pĂ„ marknaden för investering vĂ€g Ă€r den genomsnittliga skillnaden i anbudspris i princip oförĂ€ndrad under perioden och pĂ„ marknaden för underhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g har denna skillnad till och med ökat.

197Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2022 – 2033 - Planen i korthet, 2021.

Riksrevisionen 53

63

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Diagram 11 Utvecklingen av den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud per delmarknad

Procent 45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
  Investering jĂ€rnvĂ€g   Investering vĂ€g     UnderhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g     UnderhĂ„ll vĂ€g
           

KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n TraïŹkverket.

4.4.2Antal anbud per upphandling har bara ökat pÄtagligt pÄ en av fyra delmarknader

VÄr sammanstÀllning av antal anbud per upphandling i kapitel 2 visar att Trafikverket under vissa Är har fÄtt ett mycket lÄgt antal anbud i sina upphandlingar inom de fyra delmarknaderna. Dessutom har antal anbud per upphandling bara ökat pÄtagligt pÄ en av fyra delmarknader (investering jÀrnvÀg).

4.4.3Produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden har visat en svagt positiv utveckling

VÄra berÀkningar av produktivitet pÄ anlÀggningsmarknaden i kapitel 2 visar att bÄde arbetsproduktiviteten och totalfaktorproduktiviteten har en svagt positiv utveckling pÄ anlÀggningsmarknaden.

4.4.4TraïŹkverket fĂ„r rĂ€tt i en större andel överprövade upphandlingar

Entreprenörers ansökningar om överprövning av Trafikverkets upphandlingar prövas av domstol.198 Vi kan konstatera att Trafikverket över tid har fĂ„tt rĂ€tt vid domstolsprövning i en allt större andel av fallen. År 2011 fick Trafikverket rĂ€tt i 53 procent av fallen, och 2022 fick Trafikverket rĂ€tt i 67 procent av fallen (diagram 12).199 Det kan

198Med överprövning av upphandling avser vi Àven överprövning av myndighetens beslut att avbryta en upphandling och de fall dÀr en entreprenör har ansökt om överprövning av ett avtal mellan Trafikverket och en entreprenör.

199I vÄr undersökning ingÄr Àven tvÄ andra utfall av överprövade upphandlingar, avgöranden dÀr den entreprenör som ansökt om överprövning har fÄtt rÀtt i domstol och avgöranden dÀr domstolen inte gjort nÄgon prövning av sakfrÄgan. Andelen överprövningar dÀr entreprenören har fÄtt rÀtt har minskat frÄn

19 procent 2011 till 7 procent 2022. Andelen överprövningar dĂ€r det inte skett nĂ„gon prövning i sakfrĂ„gan har varit relativt stabil mellan ca 20 och 30 procent under 2011–2022 (se bilaga 3 för mer detaljer).

54 Riksrevisionen

64

Skr. 2024/25:35

Bilaga

tyda pÄ att Trafikverket i allt fÀrre fall inte följer upphandlingsreglerna. Dock bör resultatet tolkas med försiktighet. Det finns ett flertal faktorer som kan ha pÄverkat utvecklingen nÀr det gÀller överprövningar av upphandlingar och vi har inte gjort en djupare analys av detta.200

Diagram 12 Utvecklingen av andelen överprövningar dĂ€r TraïŹkverket har fĂ„tt rĂ€tt i domstol

Procent 75

70

65

60

55

50

45

40

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Anm.: Utvecklingen av andelar i förhĂ„llande till tvĂ„ andra utfall av överprövade upphandlingar (överprövningar dĂ€r entreprenören har fĂ„tt rĂ€tt i domstol och överprövningar dĂ€r domstolen inte har gjort nĂ„gon prövning av sakfrĂ„gan) ïŹnns i bilaga 3.

KĂ€lla: Riksrevisionens bearbetning av data frĂ„n TraïŹkverket. Se bilaga 3 för mer detaljer.

4.5 Regeringens uppföljning och styrning

För att följa upp och styra utvecklingen av Trafikverkets bestĂ€llarkompetens har regeringen varit aktiv genom att ge totalt 14 uppdrag201 till Statskontoret, Trafikverket och Trafikanalys under 2012–2023. Enskilda uppdrag kan vara riktade till specifika verksamhetsomrĂ„den inom Trafikverket, t.ex. underhĂ„ll jĂ€rnvĂ€g, men enligt regeringen bidrar dessa uppdrag tillsammans till utvecklingen av Trafikverkets bestĂ€llarkompetens. Det senaste uppdrag som regeringen gav till Trafikverket gĂ„r ut

200Vi har inte nÀrmare analyserat i vilken mÄn utvecklingen beror pÄ författningsÀndringar eller Àndrad rÀttspraxis. Vi har inte heller gÄtt igenom Trafikverkets upphandlingar eller vilka frÄgor som domstolen har prövat. Inte heller vilka omstÀndigheter som legat till grund för domstolsprövningen har vi analyserat. Vidare har endast de upphandlingar och avtal dÀr entreprenörerna har ansökt om överprövning ingÄtt i genomgÄngen.

201Enligt företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet Àr dessa 15 uppdrag mest relevanta för att bidra till utvecklingen av Trafikverkets bestÀllarkompetens (intervju med Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15). Regeringsbeslut LI2023/03037; Regeringsbeslut N2014/5276/TE; Regeringsbeslut N2014/5277/TE; Regeringsbeslut N2015/5046/TIF; Regeringsbeslut N2012/699/TE; Regeringsbeslut I2020/02745; Regeringsbeslut I2020/00121/TP; Regeringsbeslut I2021/00289; Regeringsbeslut N2017/04032/TIF; Regeringsbeslut N2017/00208/TIF, N2016/06825/TIF; Regeringsbeslut N2017/07124/TIF, N2017/06461/TIF; Regeringsbeslut N2017/01833/TIF; Regeringsbeslut N2018/02938/TIF; Regeringsbeslut I2021/03391, I2021/02391.

Riksrevisionen 55

65

Skr. 2024/25:35

Bilaga

pÄ att redogöra för vilka ÄtgÀrder som Trafikverket genomför och avser att genomföra för att utveckla och stÀrka sin bestÀllarkompetens.202

FöretrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet menar att dessa uppdrag och de rapporter som tas fram till följd av uppdragen ger regeringen möjlighet att följa Trafikverkets roll som bestÀllare. PÄ detta sÀtt fÄr regeringen en bild av hur det fungerar, vad det finns för brister och vad regeringen kan göra för att kunna styra Trafikverket mot förbÀttring av myndighetens bestÀllarkompetens.203 Enligt Landsbygds- och infrastrukturdepartementet sker ocksÄ förÀndringar hos Trafikverket till följd av dessa utvÀrderingar, uppföljningar eller uppdrag.204 Till exempel har Trafikverket planerat att förÀndra organisationsupplÀgg vid genomförande av jÀrnvÀgsunderhÄll (basunderhÄll) i tre geografiska omrÄden frÄn 2025 i syfte att bland annat utveckla Trafikverkets bestÀllarkompetens. Detta innebÀr att Trafikverket genomför planering och produktionsledning av det operativa arbetet i egen regi.205

4.5.1Diskussioner om Äterförstatligande av delar av jÀrnvÀgsunderhÄllet kan pÄverka marknaden

Det har pĂ„gĂ„tt politiska diskussioner om Ă„terförstatligande av delar av jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„llet de senaste Ă„ren. PĂ„ uppdrag av regeringen har det genomförts flera utredningar med denna inriktning. Till följd av det, som vi har konstaterat ovan, har Trafikverket pĂ„börjat sin planering av Ă„tgĂ€rder för att utföra visst arbete inom jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll i egen regi.206 Enligt branschen hĂ€mmar sĂ„dana diskussioner utvecklingen och innovationskraften.207 Enligt företrĂ€dare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet har det funnits flera intressenter som har visat intresse att börja etablera sig pĂ„ den svenska marknaden, men pĂ„ grund av politiska signaler om Ă„terförstatligande av delar av jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„llet Ă€r det oklart om det kommer att finnas en marknad framöver. Trafikverket vet inte om marknaden blir kvar och kan dĂ€rför inte lova nĂ„gonting till dessa intressenter.208 Även de aktörer som redan befinner sig pĂ„ den svenska marknaden Ă€r, enligt branschen och enligt företrĂ€dare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet tveksamma till att göra investeringar för att utveckla sin verksamhet pĂ„ grund av rĂ„dande osĂ€kerhet om marknadens framtid.209 Detta kan försvĂ„ra Trafikverket att fĂ„ fler anbudsgivare i sina upphandlingar av jĂ€rnvĂ€g samt hĂ€mma produktivitetsutvecklingen pĂ„ jĂ€rnvĂ€gsmarknaden.210

202Regeringsbeslut LI2023/03037.

203Intervju med företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15.

204Intervju med företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15.

205Trafikverket, ÅtgĂ€rder för visst jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll i egen regi, 2022.

206Trafikverket, ÅtgĂ€rder för visst jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll i egen regi, 2022. Se ocksĂ„ Odolinski, Att följa upp och utvĂ€rdera jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll. Delrapport inom projektet Metod för jĂ€mförelsestudier av jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll, 2023.

207Intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-25.

208Intervju med företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15.

209Intervju med företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15; Intervju med företrÀdare för Byggföretagen, 2024-01-26.

210Intervju med företrÀdare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, 2023-12-15.

56 Riksrevisionen

66

Skr. 2024/25:35

Bilaga

5Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppnÄtts efter bildandet av Svevia och Infranord. Intentionerna avsÄg marknaden som helhet, bolagen specifikt samt Trafikverkets bestÀllarkompetens. Att riksdagens intentioner uppnÄs Àr huvudsakligen regeringens ansvar.

Den övergripande slutsatsen Àr att riksdagens intentioner har uppnÄtts till viss del. Det har saknats flera förutsÀttningar för att genomföra en ordentlig uppföljning av huruvida riksdagens intentioner med bolagiseringar har uppnÄtts. DÀrför har Riksrevisionen anvÀnt ett antal olika indikatorer för att bedöma detta. Med utgÄngspunkt i dessa indikatorer bedömer Riksrevisionen att konkurrensneutraliteten inte har förÀndrats över tid och sett över hela den granskade perioden förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i mÄnga upphandlingar, vilket kan indikera att kunskapsövertag hos en anbudsgivare fÄr alltför stort genomslag. Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att konkurrensen förefaller ha blivit bÀttre bara pÄ en av fyra delmarknader (investering jÀrnvÀg).

Prisutvecklingen pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden har varit kraftig, i jĂ€mförelse med den generella prisutvecklingen för privat konsumtion. Infrastrukturindex har ökat ungefĂ€r dubbelt sĂ„ mycket som konsumentprisindex under perioden 2011–2022. Produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden har enligt Riksrevisionens berĂ€kningar ökat, om Ă€n med ganska smĂ„ tal.

Svevia och Infranord saknar mÄlsÀttningar som handlar om produktivitet och dÀrför varken mÀter de sin produktivitet eller rapporterar de om produktivitetsutveckling. Riksrevisionens berÀkningar av Svevias och Infranords produktivitet visar dock generellt en positiv utveckling över tid, men ska tolkas med försiktighet eftersom de Àr pÄ övergripande nivÄ och baseras pÄ ofullstÀndiga data.

Regeringen har satt upp tre ekonomiska mÄl för Svevia och Infranord som avser avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. Riksrevisionen konstaterar att bÄda bolagen, och i synnerhet Infranord, haft svÄrt att uppnÄ flera av dessa mÄl under stora delar av sin verksamhetstid. Riksrevisionen har inte kunnat bedöma om Svevia och Infranord arbetar effektivt för att förbÀttra mÄluppfyllelsen, eftersom Svevia inte utvÀrderar vidtagna ÄtgÀrders effekter pÄ lönsamheten och för att Infranord inte kunnat peka pÄ konkreta ÄtgÀrder och effekter av dessa ÄtgÀrder.

Regeringen har genomfört Ärliga uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet inklusive uppfyllelse av ekonomiska mÄl genom verksamhetsberÀttelser för bolag med statligt Àgande. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen kunde ha agerat mer aktivt genom att anvÀnda ett av sina styrverktyg, Àgardialoger, för att genomföra systematiska uppföljningar av anledningar till den bristfÀlliga uppfyllelsen av de ekonomiska mÄlen samt ÄtgÀrder för att förbÀttra den.

Riksrevisionen 57

67

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Trafikverket saknar mÀtbara mÄlsÀttningar som handlar specifikt om bestÀllarkompetens, men har vidtagit olika ÄtgÀrder som kan leda till en förbÀttring av denna kompetens. Riksrevisionen har undersökt nÄgra indikatorer vars utveckling över tid visar att Trafikverkets bestÀllarkompetens har utvecklats i vissa avseenden, men inte i andra. Detta gör det svÄrt att dra en entydig slutsats om utvecklingen av Trafikverkets bestÀllarkompetens.

Regeringen har följt upp och gett uppdrag till Trafikverket i syfte att utveckla Trafikverkets bestÀllarkompetens och Trafikverkets arbete med att öka produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden.

5.1Det saknas förutsÀttningar för en ordentlig uppföljning av bolagiseringens effekter

Det har nu gÄtt drygt tio Är sedan Svevia och Infranord bildades. Riksdagen hade flera olika intentioner med dessa bolagiseringar, avseende marknaden, bolagen sjÀlva samt nuvarande Trafikverket. Det saknas dock förutsÀttningar för att göra en ordentlig uppföljning av huruvida utfallet efter bolagiseringarna blivit det som riksdagen förvÀntade sig. Det saknas bland annat beskrivningar av lÀget innan bolagiseringarna som kan utgöra jÀmförelsepunkter för uppföljning. Det gÀller till exempel produktiviteten i de divisioner inom VÀgrespektive Banverket som senare blev Svevia och Infranord. Ett annat exempel Àr att bestÀllarkompetens inte har definierats och beskrivits.

Vidare saknas definitioner, mĂ„lsĂ€ttningar och uppföljningar avseende bolagens produktivitet och effektivitet. Detta behöver inte vara ett problem ur bolagsstyrningssynpunkt – de mĂ„lsĂ€ttningar som regeringen angivit för Svevia och Infranord avseende avkastning, soliditet och utdelning kan vara tillrĂ€ckliga för detta. Det ligger utanför den hĂ€r granskningen och Riksrevisionen har dĂ€rför inte gjort nĂ„gon bedömning av detta. Riksrevisionen konstaterar dock att bland annat dessa saker hade behövts för att det skulle vara möjligt att göra en ordentlig uppföljning av huruvida riksdagens intentioner uppnĂ„tts.

I avsaknad av dessa förutsÀttningar har Riksrevisionen identifierat en serie indikatorer för att i olika avseenden kunna bedöma dagens situation och jÀmföra den med den som förelÄg vid bolagiseringarna. Utvecklingen av dessa indikatorer sÀger nÄgot om den utveckling som varit, men de kan inte ge en fullstÀndig bild och inte heller göra ansprÄk pÄ att med sÀkerhet identifiera effekter som följt av just bolagiseringarna i sig. Det finns flera andra faktorer som ocksÄ har pÄverkat utvecklingen i större eller mindre grad. I de följande avsnitten redovisar Riksrevisionen sin sammanfattande bedömning för de fyra delfrÄgor som granskningen behandlat.

58 Riksrevisionen

68

Skr. 2024/25:35

Bilaga

5.2Riksdagens intentioner för marknaden har infriats till viss del

Riksdagen hade flera olika intentioner för hur marknaden skulle utvecklas efter att Svevia och Infranord bolagiserats. Riksrevisionen bedömer att dessa intentioner delvis har infriats. Bland annat har risken för korssubventionering försvunnit i och med bolagiseringen i sig. Svevia och Infranord har inte heller fÄtt nÄgra anslag, subventioner eller liknande stöd frÄn staten efter bildandet.

Sett över hela den granskade perioden mellan 2011 och 2022 förekommer det betydande skillnader i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud i en femtedel av Trafikverkets upphandlingar, vilket tyder pÄ att vinnarna kan ha en alltför stor fördel av ett kunskapsövertag om arbetsbehovet i dessa upphandlingar. SÀrskilt pÄtagligt Àr detta pÄ delmarknaden för underhÄll av jÀrnvÀg. Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att i dessa upphandlingar har den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud varierat under den granskade perioden och det finns inte nÄgon tydlig trend pÄ nÄgon delmarknad. Detta kan indikera att fördelen av kunskapsövertag vid upphandlingar i stort sett inte har förÀndrats över tid och att förutsÀttningarna för att konkurrensen sker pÄ lika villkor generellt inte blivit bÀttre.

Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att konkurrensen i form av antalet anbudsgivare i upphandlingarna har blivit bÀttre pÄ en av fyra delmarknader. Det genomsnittliga antalet anbud per upphandling har ökat pÄ delmarknaden investering jÀrnvÀg. PÄ övriga tre delmarknader har dock utvecklingen i genomsnittligt antal anbud per upphandling varit varierande över Ären och nÄgon trend gÄr inte att se.

En av riksdagens intentioner med bolagiseringarna var lÀgre priser pÄ marknaden till följd av ökad produktivitet och effektivitet i Svevia och Infranords verksamheter. Detta har inte blivit fallet. Riksrevisionen kan tvÀrtom konstatera att priserna pÄ anlÀggningsmarknaden har ökat, ungefÀr dubbelt sÄ mycket som de generella konsumentpriserna. Riksrevisionen bedömer dock ocksÄ att förÀndringar i Svevia och Infranords produktivitet och effektivitet sannolikt inte kan pÄverka prisutvecklingen pÄ marknaden i nÄgon större utstrÀckning eftersom bolagens marknadsandelar inte Àr stora nog.

Slutligen kan Riksrevisionen konstatera att enligt vĂ„ra berĂ€kningar sĂ„ har produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden ökat. Produktivitet i termer av arbetsproduktivitet och total faktorproduktivitet har haft en svagt positiv utveckling pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden, vilket motsvarar en Ă„rlig ökning pĂ„ 1–2 procent.

Riksrevisionen 59

69

Skr. 2024/25:35

Bilaga

5.3Svevia och Infranord har ökat sin produktivitet och minskat sitt beroende av TraïŹkverket, men effektiviteten Ă€r svĂ„rbedömd

Varken Svevia eller Infranord har nÄgra interna mÄlsÀttningar om produktivitet och inget av bolagen mÀter produktivitet. Regeringen har inte heller satt upp nÄgra mÄl om produktivitet utan anser att det Àr en operativ frÄga för Svevias och Infranords styrelse och ledning att hantera. Sammantaget gör detta att det inte finns nÄgra uppföljningar av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling över tid eller över bolagens ÄtgÀrder för att förbÀttra produktiviteten. Riksrevisionen har dock pÄ övergripande nivÄ berÀknat Svevias och Infranords arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet. Dessa berÀkningar visar att Svevias arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet har ökat med 3 respektive 1 procent Ärligen. Infranord har ökat bÄde arbetsproduktivitet och totalfaktorproduktivitet med 3 procent Ärligen. En jÀmförelse med anlÀggningsmarknadens genomsnittliga Ärliga utveckling av total faktorproduktivitet211 pÄ 1 procent, visar att Svevias produktivitet utvecklats ungefÀr som anlÀggningsmarknadens, medan Infranord har nÄgot högre Ärlig ökningstakt pÄ 3 procent. Det bör dock noteras att Riksrevisionens berÀkningar av Svevias och Infranords produktivitet baseras pÄ ofullstÀndiga data, och att resultatet dÀrmed ska tolkas med försiktighet.

Regeringen har satt upp tre ekonomiska mÄl för Svevia och Infranord. Dessa Àr avkastning pÄ eget kapital, soliditet och utdelning. BÄde Svevia och Infranord har haft svÄrt att nÄ flera av sina ekonomiska mÄl. Till exempel har Svevia klarat sitt avkastningsmÄl 7 av 14 Är, medan Infranord har gjort det bara 3 av 12 Är. BÄda bolagen förklarar detta huvudsakligen med förekomsten av olönsamma projekt. Trots att Svevia och Infranord anger att olönsamma projekt Àr den huvudsakliga förklaringen till brister i uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen utvÀrderar Svevia inte sina ÄtgÀrder mot olönsamma projekt. Inte heller Infranord anger nÄgra konkreta ÄtgÀrder mot olönsamma projekt och det Àr oklart hur Infranords ÄtgÀrder utvÀrderas. Infranord hÀnvisar i stÀllet generellt till mer allmÀnt hÄllet löpande arbete och justeringar i övergripande processer och arbetssÀtt. DÀrför har Riksrevisionen inte kunnat bedöma om Svevia och Infranord har arbetat effektivt för att minska förekomsten eller konsekvenserna av orsakerna till olönsamma projekt.

BÄde Svevia och Infranord har minskat sitt respektive beroende av Trafikverket sedan bolagiseringen. Den andel av Svevias omsÀttning som kommer frÄn Trafikverket har minskat med 27 procent mellan 2009 och 2022. Motsvarande andel hos Infranord har minskat med 18 procent mellan 2010 och 2022.

211Riksrevisionen har berÀknat arbetsproduktiviteten pÄ olika sÀtt för marknaden respektive för bolagen, sÄ en jÀmförelse av denna kan inte göras.

60 Riksrevisionen

70

Skr. 2024/25:35

Bilaga

5.4TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens har utvecklats i vissa avseenden

En av riksdagens intentioner i samband med bolagiseringarna var att Trafikverkets (eller dÄvarande Banverkets respektive VÀgverkets) bestÀllarkompetens skulle utvecklas. Riksdagen pekade specifikt pÄ att detta skulle underlÀtta för fler entreprenörer att lÀmna anbud i VÀgverkets och Banverkets upphandlingar samt att det skulle leda till ökad produktivitet pÄ marknaden för investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar. BestÀllarkompetens Àr ett brett och inte tydligt definierat begrepp men Riksrevisionen bedömer ÀndÄ att Trafikverkets bestÀllarkompetens har utvecklats i vissa avseenden, men inte i andra. För att kunna bedöma detta har Riksrevisionen undersökt faktorer som antal anbud i upphandlingar, produktivitetsutvecklingen pÄ anlÀggningsmarknaden, skillnader i anbudspriser och utfallen av överprövningar i upphandlingar (inklusive avtal).

Eftersom en utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens till stor del syftar till förÀndringar pÄ marknaden som helhet finns stora överlapp mellan granskningens frÄga om utfall pÄ marknaden och frÄgan om Trafikverkets bestÀllarkompetens. Som framgÄr ovan har Riksrevisionen konstaterat att antalet anbud per upphandling har ökat i en av fyra delmarknader, samt att produktiviteten pÄ anlÀggningsmarknaden har visat en svagt positiv utveckling. Riksrevisionen har ocksÄ konstaterat att den genomsnittliga skillnaden i anbudspris mellan vinnande och nÀst bÀsta anbud har minskat pÄ de tvÄ delmarknaderna underhÄll vÀg och investering jÀrnvÀg. Detta kan indikera att Trafikverkets förfrÄgningsunderlag har förbÀttrats pÄ dessa tvÄ delmarknader, och dÀrigenom minskat den fördel som kunskapsövertag för en viss entreprenör kan medföra. Situationen pÄ de tvÄ andra delmarknaderna (investering vÀg och underhÄll jÀrnvÀg) Àr dock i stort densamma som tidigare. Riksrevisionen konstaterar vidare att den andel av de överprövade upphandlingar dÀr Trafikverket har fÄtt rÀtt har ökat över tid, vilket kan indikera att Trafikverkets upphandlingar i allt fÀrre fall inte Àr i linje med upphandlingsreglerna, vilket i sin tur kan tyda pÄ en utveckling av Trafikverkets bestÀllarkompetens.

Trafikverket saknar mÀtbara mÄlsÀttningar om bestÀllarkompetens och kan dÀrför inte genomföra nÄgra uppföljningar av mÄlen. Trafikverket har dock infört ett nytt strategiskt mÄl 2023 som Àr relaterat till bestÀllarkompetensen. Det strategiska mÄlet handlar om att vara leverantörens första val och Àr ett resultat av Trafikverkets insamling av olika erfarenheter inom bestÀllarverksamheten över tid. Trafikverket vidtar ocksÄ flera ÄtgÀrder som pÄ olika sÀtt kan kopplas till utveckling av bestÀllarkompetensen. Till exempel har Trafikverket en forskningssatsning om bestÀllarrollen och man inhÀmtar ocksÄ leverantörernas och branschens synpunkter om sin bestÀllarkompetens pÄ aggregerad och detaljerad nivÄ. Riksrevisionen konstaterar dock att Trafikverket inte inhÀmtar synpunkter pÄ sina upphandlingar frÄn samtliga anbudsgivare. Riksrevisionen bedömer att det skulle kunna ge kunskaper som Trafikverket skulle kunna anvÀnda till exempel för att förbÀttra sina

Riksrevisionen 61

71

Skr. 2024/25:35

Bilaga

förfrÄgningsunderlag och dÀrmed öka sin bestÀllarkompetens ytterligare. Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att Trafikverket genomför mer detaljerad och kontraktsvis leverantörsundersökning pÄ delmarknaden för underhÄll jÀrnvÀg Àn pÄ övriga delmarknader, samt bedömer att motsvarande leverantörsundersökning pÄ samtliga delmarknader ocksÄ skulle kunna anvÀndas för att ytterligare förbÀttra bestÀllarkompetensen.

Trafikverket har infört ett nytt arbetssÀtt för att öka produktiviteten pÄ marknaden. ArbetssÀttet bygger pÄ ökat fokus i affÀrsformer, samverkansformer och relationen mellan bestÀllare och leverantörer. Införande av det nya arbetssÀttet har lett till minskade kostnader pÄ totalt fem miljarder kronor inom investerings- och underhÄllsverksamhet. För att öka produktiviteten har Trafikverket ocksÄ bland annat arbetat med att frÀmja innovation i sina upphandlingar. Riksrevisionen bedömer dock att Trafikverkets arbete med att frÀmja innovation i upphandlingar inte har varit framgÄngsrikt. Resultaten frÄn leverantörsundersökningar om innovationer i Trafikverkets upphandlingar har visat en negativ utveckling de senaste Ären, och dessutom har andelen utvecklingsfrÀmjande upphandlingar minskat de senaste Ären inom bÄde underhÄlls- och investeringsverksamheten.

5.5Regeringens styrning av Svevia och Infranord sÀkerstÀller inte uppfyllelse av riksdagens intentioner

Riksrevisionen konstaterar att riksdagens intentioner bland annat handlade om ökad produktivitet sÄvÀl pÄ marknaden som helhet som i respektive bolag. Regeringen har dock inte följt upp hur produktiviteten utvecklats. Regeringen har satt upp avkastningsmÄl för bÄda bolagen och en hög produktivitet och produktivitetsutveckling hjÀlper bolagen att nÄ dessa mÄl.

NÀr det gÀller de ekonomiska mÄlen för Svevia och Infranord konstaterar Riksrevisionen att regeringen har en strukturerad process för faststÀllande av dessa, men bedömer att processen har brister. Det handlar om att det inte genomförs djupare analyser innan de ekonomiska mÄlen faststÀlls, vilket gör det svÄrt att avgöra om de uppsatta mÄlen Àr pÄ rÀtt nivÄ samt hur de kan pÄverka Svevias och Infranords verksamhet. Riksrevisionen konstaterar ocksÄ att regeringen har varit mer aktiv i sitt arbete med att sÀtta ekonomiska mÄl för Svevia Àn för Infranord. Svevias ekonomiska mÄl sattes upp ganska snart efter bildandet, och har sedan reviderats vid ett par tillfÀllen, medan Infranords mÄl sattes upp först 1,5 Är efter bildandet och sedan har varit oförÀndrade trots att bolagets ledning har efterfrÄgat en justering de senaste Ären.

Svevia och Infranord har inte uppnÄtt sina mÄl under stora andelar av sina verksamhetsÄr. Svevia har uppnÄtt sina ekonomiska mÄl oftare Àn Infranord. Riksrevisionen konstaterar att regeringen genomför Ärliga uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet inklusive uppfyllelse av ekonomiska mÄl i sin verksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande. Regeringen har dock inte genomfört nÄgra systematiska uppföljningar av anledningar till att bolagen har svÄrt

62 Riksrevisionen

72

Skr. 2024/25:35

Bilaga

att nÄ sina ekonomiska mÄl, eller nÄgra uppföljningar och utvÀrderingar av bolagens ÄtgÀrder för att förbÀttra mÄluppfyllelsen. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har anvÀnt ett av sina styrverktyg, Àgardialoger, pÄ ett effektivt sÀtt för att kunna göra dessa systematiska uppföljningar och utvÀrderingar samt bidra till bÀttre uppfyllelse av de ekonomiska mÄlen.

Riksrevisionen konstaterar slutligen ocksÄ att regeringen har följt upp bolagens beroende av Trafikverket.

5.6Starka kopplingar mellan vissa faktorer, svagare i andra fall

Som framgÄr ovan finns starka beröringspunkter mellan vissa av riksdagens olika intentioner, och dÀrmed ocksÄ mellan de delfrÄgor som utgjort grund för granskningen och de slutsatser som de indikatorer Riksrevisionen identifierat pekar pÄ. Ett exempel Àr Trafikverkets bestÀllarkompetens. Trafikverket behöver för det första god kunskap om de behov som finns avseende investering och underhÄll av vÀgar och jÀrnvÀgar. Denna kunskap mÄste sedan kunna omsÀttas i förfrÄgningsunderlag som i hög utstrÀckning möjliggör konkurrens pÄ lika villkor mellan olika entreprenörer. FörfrÄgningsunderlagen mÄste ocksÄ vara utformade pÄ ett sÀtt som uppmuntrar mÄnga entreprenörer att lÀmna anbud och ger dessa möjlighet att genom innovation och hög produktivitet/effektivitet vara bÀttre Àn sina konkurrenter. PÄ det sÀttet blir Trafikverkets bestÀllarkompetens en nyckel för att Ästadkomma ökad konkurrens och högre produktivitet pÄ marknaden som helhet. En sÄdan utveckling krÀver i sin tur ocksÄ att Svevia och Infranord ökar sin produktivitet och effektivitet. Som Riksrevisionen konstaterat ovan indikerar granskningen att Trafikverkets bestÀllarkompetens utvecklats i vissa avseenden. Detta har dock inte varit tillrÀckligt för att i nÀmnvÀrd grad öka konkurrensen (i termer av antalet anbudsgivare) pÄ marknaden som helhet. Trafikverket arbetar med frÄgor relaterade till bestÀllarkompetensen, bland annat pÄ uppdrag av regeringen. Fler ÄtgÀrder och ett starkare fokus pÄ detta kan dock behövas om det ska fÄ genomslag pÄ marknaden.

Det fanns ocksÄ förhoppningar om att bolagiseringarna skulle öka produktiviteten och effektiviteten i Svevias och Infranords verksamheter, och att dessa effektivitetsvinster i sin tur skulle leda till lÀgre priser och bÀttre kvalitet pÄ marknaden. Som framgÄr ovan pekar i alla fall de berÀkningar Riksrevisionen gjort pÄ att produktiviteten ökat i Svevias och Infranords verksamheter. Detta förefaller dock inte ha pÄverkat prisutvecklingen212 pÄ marknaden i nÄgon större utstrÀckning. Den har ju tvÀrtom ökat kraftigt. Riksrevisionen bedömer dock att det Àr fullt rimligt att kopplingen mellan Ä ena sidan Svevias och Infranords produktivitet/effektivitet och Ä andra sidan prisutvecklingen pÄ marknaden Àr svag eller nÀrmast obefintlig. Prisutvecklingen beror i stor utstrÀckning pÄ den internationella prisutvecklingen pÄ olika insatsvaror och den pÄverkas inte av hur Svevias och Infranords verksamheter utvecklas.

212Det framgÄr av kapitel 1 att granskningen inte har omfattat kvalitetsaspekter.

Riksrevisionen 63

73

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Rekommendationer

Riksrevisionen lÀmnar följande rekommendationer.

Till regeringen

‱ÖvervĂ€g att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling i syfte att Ă„terrapportera till riksdagen.

‱Genomför en systematisk uppföljning och utvĂ€rdering av Svevias och Infranords Ă„tgĂ€rder för att de ska kunna uppnĂ„ sina ekonomiska mĂ„l.

‱Genomför djupare analyser av Svevia och Infranord innan nya ekonomiska mĂ„l faststĂ€lls för bolagen. Denna analys bör inkludera en redogörelse för de olika mĂ„lnivĂ„erna och riskerna för bolagens verksamhet.

Till TraïŹkverket

‱FortsĂ€tt att utveckla arbetet med att förbĂ€ttra bestĂ€llarkompetensen. Detta arbete kan inkludera framtagning av mĂ„l och mĂ€tbara indikatorer för bestĂ€llarkompetens, inhĂ€mtning av synpunkter frĂ„n alla anbudsgivare efter genomförd upphandling samt genomförande av kontraktsvis uppföljning av leverantörernas synpunkter pĂ„ bestĂ€llarkompetensen i alla upphandlingar. Insamlade synpunkter bör beaktas i arbetet med att utveckla bestĂ€llarkompetensen.

‱Utveckla arbetet med att frĂ€mja innovation i upphandlingar i syfte att öka produktiviteten pĂ„ anlĂ€ggningsmarknaden. Detta arbete kan inkludera beaktande av branschens och leverantörernas synpunkter i högre grad, bland annat avseende detaljstyrning i kontrakten.

64 Riksrevisionen

74

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Referenslista

Artiklar

Bolter, L., ”Företag rasar mot statliga jĂ€tten – ”dumpar” sina anbud”, Dagens Industri, 2020-01-26.

Bolter, L., ”Svevias vd svarar pĂ„ kritiken: ’felaktiga slutsatser’”, Dagens Industri, 2020-01-26.

Thorgren, L., ”Statligt bolag pressar undan konkurrensen: ’SĂ€tter branschen i brand’”, Tidningen NĂ€ringslivet, 2021-07-06.

Författningar med mera

Aktiebolagslag (2005:551).

Bokföringslag (1999:1078).

Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Konkurrenslag (2008:579).

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

Lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna.

Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsÀgande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302; bet. 2017/18:NU24.

Prop. 2008/09:23, Ändrad verksamhetsform för delar av VĂ€gverket och Banverket, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76.

Prop. 2009/10:10, Ändrad verksamhetsform för Banverkets enhet Banverket Produktion, bet. 2009/10:TU5, rskr. 2009/10:59.

Regeringskansliet, Statens Àgarpolicy och principer för bolag med statligt Àgande 2020.

Regeringskansliet, VerksamhetsberÀttelse för bolag med statligt Àgande 2022.

Regeringsbeslut dir. 2023:58 Högre produktivitetstillvÀxt.

Regeringsbeslut I2020/00121/TP, Uppdrag att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning i samband med upphandling av baskontrakt för underhÄll av vÀgar.

Regeringsbeslut I2020/02745, Uppdrag att analysera kostnadsutvecklingen vid upphandling och genomförande av investeringsobjekt.

Riksrevisionen 65

75

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Regeringsbeslut I2021/00289, Uppdrag att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt kostnadsökningar i samband med upphandling och genomförande av baskontrakt för underhÄll av jÀrnvÀgar.

Regeringsbeslut I2021/03391, I2021/02391, Uppdrag att redovisa ÄtgÀrder för att genomföra visst jÀrnvÀgsunderhÄll i egen regi.

Regeringsbeslut LI2023/03037, Uppdrag att redovisa ÄtgÀrder för att stÀrka jÀrnvÀgsunderhÄllets genomförande och jÀrnvÀgstrafikens robusthet, tillförlitlighet och punktlighet.

Regeringsbeslut N2012/699/TE, Uppdrag om införande av ett gemensamt styrramverk för drift och underhÄll av vÀg och jÀrnvÀg.

Regeringsbeslut N2014/5276/TE, Uppdrag att redogöra för utvecklingen och implementeringen av styrramverket för drift och underhÄll av vÀg och jÀrnvÀg.

Regeringsbeslut N2014/5277/TE, Uppdrag att utreda och redogöra för alternativa former för organisering av underhÄllet av jÀrnvÀgen.

Regeringsbeslut N2015/5046/TIF, Uppdrag att redogöra för pÄgÄende förÀndringsarbete i syfte att förbÀttra underhÄllsverksamheten inom jÀrnvÀgen.

Regeringsbeslut N2017/00208/TIF, N2016/06825/TIF, Uppdrag avseende jÀrnvÀgsunderhÄllets organisation och besiktningsfrÄgor.

Regeringsbeslut N2017/01833/TIF, Uppdrag att redogöra för hur myndigheten tillÀmpar och utvÀrderar arbetsrÀttsliga krav m.m. vid upphandling.

Regeringsbeslut N2017/04032/TIF, Uppdrag att utreda och föreslÄ ÄtgÀrder för att sÀkerstÀlla att tÄgbÀrgning och evakuering i samband med störningar i tÄgtrafiken kan genomföras skyndsamt.

Regeringsbeslut N2017/06132/TIF, N2017/02483/TIF, Uppdrag att redovisa ÄtgÀrder för en ökad produktivitet i anlÀggningsbranschen.

Regeringsbeslut N2017/07124/TIF, N2017/06461/TIF, Uppdrag att genomföra ÄtgÀrder för effektiv hantering vid störningar i tÄgtrafiken.

Regeringsbeslut N2018/02938/TIF, Uppdrag att utvĂ€rdera snöröjningen under vintern 2017–2018 och utarbeta förslag till Ă„tgĂ€rder för att effektivisera verksamheten.

Årsredovisningslag (1995:1554).

Rapporter och utredningar

Infranord, Årsredovisning 2010, 2011.

Infranord, Årsredovisning 2011, 2012.

Infranord, Årsredovisning 2012, 2013.

66 Riksrevisionen

76

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Infranord, Årsredovisning 2013, 2014.

Infranord, Årsredovisning 2014, 2015.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2015, 2016.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2016, 2017.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2017, 2018.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2018, 2019.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2019, 2020.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2020, 2021.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2021, 2022.

Infranord, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023.

Nilsson, J.-E., Nyström, J., och Salomonsson, J., Produktivitet i bygg- och anlÀggningssektorn. VTI rapport 1049, Statens vÀg- och transportforskningsinstitut, 2020.

Odolinski, K., Nilsson, J-E., Sjöstrand, H., Ait-Ali, A. och Liden, T. Att följa upp och utvÀrdera jÀrnvÀgsunderhÄll. Delrapport inom projektet Metod för jÀmförelsestudier av jÀrnvÀgsunderhÄll, VTI PM2023:13, Statens vÀg- och transportforskningsinstitut, 2023.

Persson, L., Edmark, K., NorbÀck, P-J. och Prawitz, E., NÀringslivets produktivitetsutveckling, KonjunkturrÄdets rapport 2024, Studieförbundet NÀringsliv och SamhÀlle, 2024.

Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av jĂ€rnvĂ€gar – omfattande kostnadsavvikelser, 2020. Riksrevisionen, Drift och underhĂ„ll av statliga vĂ€gar – betydligt dyrare Ă€n avtalat, 2019.

SOU 2012:39, VÀgar till förbÀttrad produktivitet och innovationsgrad i anlÀggningsbranschen.

Svevia, Årsredovisning 2009, 2010.

Svevia, Årsredovisning 2010, 2011.

Svevia, Årsredovisning 2011, 2012.

Svevia, Årsredovisning 2012, 2013.

Svevia, Årsredovisning 2013, 2014.

Svevia, Årsredovisning 2014, 2015.

Svevia, Årsredovisning 2015, 2016.

Svevia, Årsredovisning 2016, 2017.

Riksrevisionen 67

77

Skr. 2024/25:35

Bilaga

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2017, 2018.

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2018, 2019.

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2019, 2020.

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2020, 2021.

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2021, 2022.

Svevia, Års- och hĂ„llbarhetsredovisning 2022, 2023.

TillvÀxtanalys, ProduktivitetstillvÀxt och dess drivkrafter - Sverige ur ett internationellt perspektiv, rapport 2021:09, TillvÀxtanalys, 2021.

Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Remissversion 2017-08-31, Publikationsnummer: 2018:058, Trafikverket, 2018.

Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2022–2033 – Planen i korthet, Publikationsnummer: 2021:242, Trafikverket, 2021.

Trafikverket, Korta fakta Trafikverkets inköpsvolym 2022, 2023.

Trafikverket, Trafikverkets arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen, 2018.

Trafikverket, Trafikverkets arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen, 2019.

Trafikverket, Trafikverkets arbete med produktivitet och innovation i anlÀggningsbranschen, 2020.

Trafikverket, Trafikverkets verksamhetsplan 2023–2025, 2022.

Trafikverket, Årsredovisning 2011, 2012.

Trafikverket, Årsredovisning 2022, 2023.

Trafikverket, ÅtgĂ€rder för visst jĂ€rnvĂ€gsunderhĂ„ll i egen regi, 2022.

Vollrath, Dietrich, The elasticity of aggregate output with respect to capital and labor American economic journal: Macroeconomics, 2021.

Webbsidor

Infranord, ”Bolagsordning”, https://www.infranord.se/ominfranord/bolagsstyrning/bolagsordning/#:~:text=Kallelse%20till%20%C3%A5rsst% C3%A4mma%20samt%20kallelse,(3)%20veckor%20f%C3%B6re%20st%C3%A4mma n, hĂ€mtad 2024-01-30.

Svevia, ”Bolagsordning”, https://www.svevia.se/omsvevia/bolagsstyrning/bolagsordning#:~:text=Bolagets%20r%C3%A4kenskaps%C3%

68 Riksrevisionen

78

Skr. 2024/25:35

Bilaga

A5r%20ska%20vara%20kalender%C3%A5r.&text=Om%20bolaget%20har%20mer%2 0%C3%A4n,(1)%20vecka%20i%20f%C3%B6rv%C3%A4g, hÀmtad 2024-01-30.

Sweco, ”Sweco och Vectura gĂ„r samman och bildar Nordens ledande teknikkonsult med 9 000 anstĂ€llda”, https://www.sweco.se/aktuellt/nyheter/sweco-och-vectura-gar- samman-och-bildar-nordens-ledande-teknikkonsult-med-9-000-anstallda/, hĂ€mtad 2023-02-13.

Trafikverket, ”Inköpsvolymer per delmarknad”, https://bransch.trafikverket.se/for- dig-i-branschen/upphandling/leverantorsmarknadsanalys/inkopsvolymer-per- delmarknad/, hĂ€mtad 2023-05-27.

Trafikverket, ”Leverantörens första val”, https://bransch.trafikverket.se/for-dig-i- branschen/upphandling/leverantorens-forsta- val/#:~:text=Vi%20har%20satt%20som%20m%C3%A5l,allra%20helst%20vill%20sam arbeta%20med, hĂ€mtad 2024-02-01.

Trafikverket, ”Svenska bygg- och anlĂ€ggningsmarknaden”, https://bransch.trafikverket.se/for-dig-i- branschen/upphandling/leverantorsmarknadsanalys/svenska-bygg--och- anlaggningsmarknaden/, hĂ€mtad 2023-05-27.

Riksrevisionen 69

79

Skr. 2024/25:35

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Bildandet av Svevia och Infranord –bristfĂ€lligt infriade intentioner (RiR 2024:10)

Riksrevisionen har granskat om riksdagens intentioner med att bilda de statliga bolagen Svevia och Infranord har uppnĂ„tts. Riksdagens intentioner avsĂ„g marknaden som helhet, bolagen speciïŹkt samt TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens. Granskningen visar att riksdagens intentioner har uppnĂ„tts till viss del.

NÀr det gÀller utfallen pÄ marknaden har bland annat konkurrensen blivit bÀttre bara pÄ en av fyra delmarknader och priserna pÄ anlÀggningsmarknaden har ökat kraftigt jÀmfört med den generella prisutvecklingen för privat konsumtion.

Svevias och Infranords produktivitet har visat en positiv utveckling över tid, men bĂ„da bolagen har haft svĂ„rt att uppnĂ„ ïŹ‚era av sina ekonomiska mĂ„l under stora delar av sin verksamhetstid. Det Ă€r oklart om bolagen arbetar eïŹ€ektivt för att förbĂ€ttra uppfyllelsen av de ekonomiska mĂ„len.

TraïŹkverkets bestĂ€llarkompetens har utvecklats i vissa avseenden. Det ïŹnns indikationer pĂ„ att TraïŹkverkets förfrĂ„gningsunderlag har förbĂ€ttrats pĂ„ vissa delmarknader och att TraïŹkverkets upphandlingar i allt fĂ€rre fall inte Ă€r i linje med upphandlingsreglerna.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen bland annat att göra en systematisk uppföljning och utvĂ€rdering av Svevias och Infranords Ă„tgĂ€rder för att de ska uppnĂ„ sina ekonomiska mĂ„l. Riksrevisionen rekommenderar TraïŹkverket att fortsĂ€tta att utveckla arbetet med att förbĂ€ttra bestĂ€llarkompetensen samt frĂ€mja innovation i upphandlingar.

Riksrevisionen www.riksrevisionen.se S:t Eriksgatan 117

Box 6181, 102 33 Stockholm 08-5171 40 00

80

Skr. 2024/25:35

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammantrÀde den 21 november 2024

NÀrvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsrÄden Busch, Svantesson, Edholm, Pehrson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, Wykman, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Rosencrantz

Föredragande: statsrÄdet Svantesson

Regeringen beslutar skrivelse 2024/25:35 Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia och Infranord

81