sou 2023 53 d2

Ej godkänd

En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring

– för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet

Volym 2

Betänkande av Arbetsskadeutredningen

Stockholm 2023

SOU 2023:53

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0703-2 (tryck)

ISBN 978-91-525-0704-9 (pdf)

ISSN 0375-250X

Innehåll

VOLYM 1
Förkortningar.....................................................................		33
Sammanfattning ................................................................		37
Summary ..........................................................................		73
1	Författningsförslag...................................................	109
1.1 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken..........		109

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt

	personskadeskydd .................................................................		120
2	Utredningens uppdrag och arbete..............................		121
2.1	Utredningens uppdrag..........................................................		121
2.2	Utredningens arbetssätt .......................................................		122
	2.2.1	Vi har analyserat både lagstiftningens
		utformning och tillämpningen..............................	123
	2.2.2	Andra externa möten.............................................	123
	2.2.3	Aktgranskning och analys av registeruppgifter ...	124
2.3	Betänkandets disposition......................................................		124

Innehåll

SOU 2023:53

3	Allmänna utgångspunkter .........................................		127
3.1	Arbetsskadeförsäkringens syfte och funktion....................		128
	3.1.1	Arbetsskadeförsäkringens koppling
		till skadeståndsrätten och rättigheter
		när någon annan orsakar en skada ........................	129

3.1.2Arbetsskadeförsäkringens koppling till

sjukförsäkringen....................................................

131

3.1.3Arbetsskadeförsäkringens bidrag till

		det förebyggande arbetsmiljöarbetet ...................	132
3.2	Träffsäkerhet och effektivitet ..............................................		134
3.3	Rättssäkerhet och bedömningsutrymme ............................		135
	3.3.1	Rättssäkerhet är ett viktigt men komplext
		begrepp ..................................................................	135

3.3.2Bedömningsutrymmet behöver vara

välmotiverat och väldefinierat ..............................

137

3.4Jämställdheten är en särskilt viktig fråga

inom arbetsskadeförsäkringen .............................................

141

3.4.1Den reella jämställdheten har varit en viktig

	utgångspunkt även om den kan vara svår att
	påverka genom lagstiftning...................................	142
3.4.2	Vår jämställdhetsanalys är begränsad till
	jämförelser mellan kvinnor och män ...................	143

3.5ILO och andra internationella perspektiv ligger till

grund för hur arbetsskadeförsäkringen är utformad ..........

144

3.6Centrala begrepp för förståelse

	av arbetsskadeförsäkringen ..................................................	145
4	De grundläggande kraven för rätt till livränta ...............	149

4.1Varaktighetskravet är den viktigaste anledningen till

att antalet livräntemottagare har minskat kraftigt..............		154
4.1.1	Livräntemottagarna har minskat kraftigt.............	154

4.1.2Försäkringskassan beviljar allt färre personer

livränta ...................................................................

156

4.1.3Det minskade antalet beviljade livräntor beror

främst på att ansökningarna har minskat.............

156

SOU 2023:53

Innehåll

4.1.4Minskningen av andelen ansökningar om livränta som beviljas beror på grundkraven

och allra främst på varaktighetskravet..................

159

4.1.5Det minskade antalet ansökningar och andelen beviljade livräntor beror främst på

förändringar inom sjukförsäkringen.....................

165

4.1.6Försäkringskassans brister i tillämpningen har bidragit till en mindre del av minskningen

	i antalet personer som beviljas livränta.................	181
4.1.7	Försäkringskassans handläggning av
	sjukförsäkringen har inte vägt upp den minskade
	kopplingen till arbetsskadeförsäkringen ..............	185

4.2Det saknas andra rimliga förklaringar till minskningen

av antalet personer som beviljas livränta..............................

192

4.2.1Inflödet av livränteansökningar har minskat mycket mer än andra ansökningar om

ersättning från arbetsskadeförsäkringen ..............

193

4.2.2Arbetsmiljön har sannolikt inte förbättrats i den utsträckning som antalet beviljade

livräntor minskat ...................................................

193

4.2.3Förändrade hälsofaktorer i befolkningen

förklarar inte livräntans utveckling.......................

201

4.2.4Bristande generell kunskap om arbetsskadeförsäkringen kan inte förklara

minskningen av antalet ansökningar ....................

204

4.2.5Förändringar av arbetsskadeförsäkringen kan

inte förklara minskade antalet beviljade
livräntor..................................................................	209

4.2.6Utvecklingen av rättspraxis förklarar inte de

minskade livränteansökningarna eller den
ökade andelen avslag utifrån grundkraven ...........	210

4.3Varaktighetskravet leder till att livräntan inte fyller

avsedd funktion.....................................................................

214

4.3.1Ettårskravet har haft en annan funktion

inom sjukförsäkringen...........................................

215

4.3.2Sjukvården kan ha fått försämrade möjligheter

att ge underlag till bedömningarna av
varaktighetskravet..................................................	217

Innehåll

SOU 2023:53

4.3.3Det tar lång tid att uppfylla grundkraven

för rätt till livränta .................................................

219

4.3.4De försäkrade som får avslag på grund av varaktighetskravet ansöker sannolikt ofta

för tidigt.................................................................

222

4.3.5De personer som inte uppfyller grundkraven

förlorar inkomst efter beslutet om livränta .........

225

4.4Varaktighetskravet behöver förändras för att livräntan

ska fylla en ändamålsenlig funktion ....................................

231

4.4.1En karenstid på 180 dagar förtydligar ansökningstidpunkten och säkerställer att livränta ersätter mer varaktiga

	inkomstförluster ...................................................	232
4.4.2	Ett varaktighetskrav på 180 dagar efter
	180 dagars karenstid blir lättare att hantera
	än nuvarande ettårskrav ........................................	238

4.4.3Utan en karenstid och ett varaktighetskrav riskerar livräntans högre ersättning att öka

sjuktalen.................................................................

240

4.5Varaktighetskravet behöver kompletteras med en fast

prövningstidpunkt ................................................................

242

4.5.1Ett krav på att Försäkringskassan ska ta

ställning till rätten till livränta i alla sjukperioder redan dag 180 skulle riskera att bli ineffektivt..... 244

4.5.2Det finns sätt att öka effektiviteten

för prövning senast dag 550 ..................................

246

4.5.3Ett alternativ är att Försäkringskassan får en skyldighet att fråga om den försäkrade vill

ansöka om livränta ................................................

247

4.6Kravet på att inkomstförlusten måste vara minst

en fjärdedels prisbasbelopp bör tas bort .............................	251
4.7 Alternativa lösningar ............................................................	252

4.7.1En generell arbetsskadesjukpenning med full ersättning är för kostsam och kan påverka

sjuktalen.................................................................

254

4.7.2Fast prövningstidpunkt vid dag 180

i rehabiliteringskedjan ...........................................

256

SOU 2023:53

Innehåll

4.7.3Arbetsskadesjukpenning för de som varken har rätt till sjukpenning dag 181 eller till

livränta....................................................................

259

4.7.4Rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle

	inte få avsedd effekt ...............................................	261
4.7.5	Omställningsersättning.........................................	264
4.8 Konsekvenser ........................................................................		270
4.8.1	Effekter för enskilda..............................................	271
4.8.2	Effekter för jämställdhet .......................................	281
4.8.3	Effekter för myndigheter ......................................	285
4.8.4	Effekter för arbetsgivare och företag ...................	289
4.8.5	Effekter för hälso- och sjukvården.......................	290
4.8.6	Effekter för staten .................................................	291

4.9Fördjupningsavsnitt om konsekvensanalysens

beräkning av antalet nya livränteprövningar .......................

295

4.9.1Vi bedömer att Försäkringskassan fick in cirka

10 000 nyansökningar om livränta 2006 ...............

295

4.9.2En uppskattning utifrån rehabiliteringskedjan ger en mer avgränsad uppskattning av antalet

livränteprövningar .................................................	300
4.10 Fördjupningsavsnitt om livräntans
koppling till sjukförsäkringen ..............................................	305

4.10.1Arbetsskadeförsäkringen skulle komplettera

en expansiv sjukförsäkring ....................................

306

4.10.2Rätten till förtidspension skulle inte bara

bedömas utifrån medicinska faktorer...................

307

4.10.3Avskaffandet av arbetsskadesjukpenningen gjorde kopplingen mellan livränta och

sjukförsäkringen viktigare.......................................

310

4.10.4Kraven för sjukpenning anpassades till kraven

för förtidspension (och livränta) ..........................

311

4.10.5Sjukförsäkringen renodlades för att bara

kompensera medicinska konsekvenser.................

313

4.10.6Rehabiliteringskedjan ersatte steg-för-steg-

modellen.................................................................

321

Innehåll

SOU 2023:53

	4.10.7	Reglerna för sjukersättning skärptes....................	332
	4.10.8	Skillnaderna mellan arbetsskade- och
		sjukförsäkringen är numera stora.........................	335
5	Bättre förutsättningar för fastställande av inkomst
	efter skada ..............................................................		339

5.1Förslag om att arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete ska användas vid bedömning

av inkomstförmåga ...............................................................

341

5.1.1Det finns behov av ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp vid bedömning

av inkomstförmåga efter skadan...........................

343

5.1.2Inkomstförmågan bör bestämmas med utgångspunkt i arbetsmarknadsbegreppet

normalt förekommande arbete..............................

355

5.1.3Det är centralt att möjligheten att ta hänsyn

till andra faktorer än medicinska kvarstår............

360

5.2Förslag om tydligare regler för äldre försäkrade som

harmonieras med vad som gäller för äldre försäkrade
inom förmånen sjukersättning.............................................		361
5.2.1	Dagens äldreregler och deras bakgrund
	och syfte.................................................................	364

5.2.2Reglerna för äldre försäkrade bör samordnas

med sjukersättningens regler................................

367

5.2.3Den försäkrades ålder ska kunna beaktas till och

	med tidpunkten för Försäkringskassans beslut...	371
5.2.4	För äldre försäkrade bör samma
	arbetsmarknadsbegrepp gälla inom
	arbetsskadeförsäkringen som vid bedömning
	av rätt till sjukersättning .......................................	377

5.2.5Äldre försäkrade bör även fortsättningsvis

	omfattas av faktorerna i 41 kap. 9 § SFB..............	381
5.2.6	Försäkrade som bedömts omfattas av
	äldrereglerna bör vara skyddade mot
	regeländringar........................................................	382

5.2.7Förslag om att livräntan ska kunna omprövas

när en försäkrad blir äldre .....................................

383

SOU 2023:53

Innehåll

5.3Förslag om att förtydliga möjligheterna att ompröva

rätten till livränta vid utbildning ..........................................

385

5.3.1Den försäkrade förväntas minska effekterna

av sin arbetsskada...................................................

385

5.3.2Rehabilitering och omskolning kan bli aktuellt

efter att livränta redan beviljats.............................

386

5.3.3Det är oklart om utbildning med mera

är en ändring av betydelse......................................

387

5.3.4Rätten till livränta behöver kunna omprövas om det finns möjlighet att begränsa den

	framtida inkomstförlusten ....................................	388
5.4 Konsekvenser av förslagen ...................................................		389
5.4.1	Effekter för enskilda..............................................	389
5.4.2	Effekter för jämställdhet .......................................	391
5.4.3	Effekter för myndigheter ......................................	391
5.4.4	Effekter för företag och arbetsgivare ...................	392
5.4.5	Effekter för staten .................................................	393

5.5Fördjupningsavsnitt om inkomst efter skadan som del

av grundkravet om inkomstförlust ......................................		393
5.5.1	Inkomstförlustens storlek ....................................	393
5.5.2	Inkomst efter skadan.............................................	394
5.5.3	Omskolning ...........................................................	412

5.6Fördjupningsavsnitt om omprövning, förnyad

utredning och efterkontroll av livränta................................		420
5.6.1	Omprövning av livränta ........................................	421
5.6.2	Efterkontroll och förnyad utredning ...................	432
5.7 Fördjupningsavsnitt om återkrav av livränta.......................		434
5.7.1	Förutsättningar för återkrav .................................	436
5.7.2	Återkravet kan sättas ned genom eftergift...........	447
5.7.3	Utredning, beviskrav och bevisbörda...................	451
5.7.4	Omfattningen av felaktiga utbetalningar .............	452

5.7.5Varför uppstår förutsättningar för

	omprövning och återkrav av livränta? ..................	455
5.7.6	Återkrav av livräntor medför problem
	för enskilda såväl som för det offentliga ..............	461

Innehåll

SOU 2023:53

6	Utökade möjligheter att fastställa rättvisande
	livränteunderlag.......................................................	465
6.1	Livränteunderlagets koppling till SGI har försvagats.........	466

6.2SOU 2023:30 innehåller förslag om förändringar

av hur SGI ska bestämmas ...................................................

468

6.3Livränteunderlaget bör som huvudregel även

fortsättningsvis baseras på den försäkrades SGI ................

469

6.4Undantagen från ett livränteunderlag baserat på SGI behövs men fyller i dagsläget i vissa fall inte sin

funktion.................................................................................

470

6.4.1Det finns en möjlighet att frångå en felaktig SGI men detta är inte tydligt i den aktuella

bestämmelsen ........................................................

472

6.4.2Kravet på avsevärd tid begränsar möjligheten

att frångå den försäkrades SGI .............................

473

6.4.3Bestämmelserna som rör arbetsskadade som inte är försäkrade för sjukpenning går

i de flesta fall inte att tillämpa ...............................

479

6.5Livränteunderlaget bör kunna fastställas till ett annat

belopp än den försäkrades fastställda SGI ..........................

485

6.5.1Ett livränteunderlag bör även fortsättningsvis kunna beräknas utifrån en för ändamålet

rättad SGI men detta bör framgå av lagtexten..... 486

6.5.2Livränteunderlaget bör kunna fastställas utifrån en annan inkomst än SGI om det finns

särskilda skäl ..........................................................

486

6.6Garantinivån för studerandes livränteunderlag

behöver höjas ........................................................................

492

6.6.1Indelningen av ålderskategorierna behöver

	förtydligas..............................................................	493
6.6.2	Garantinivåerna är för låga ...................................	493

6.6.3Garantinivåerna bör höjas och uttryckas

	i inkomstbasbelopp ...............................................	494
6.6.4	En alternativ lösning är att höja
	garantinivåerna uttryckt i prisbasbelopp .............	495

SOU 2023:53

Innehåll

6.7Förslag om när arbetsskadeförsäkringen ska träda in

i stället för förmåner från andra socialförsäkringar ............

496

6.7.1Arbetsskadade personer har rätt till ersättning

enligt ILO-konvention nr 121 ..............................

497

6.7.2Det finns behov av att kunna göra undantag

	från kraven för att fastställa en SGI......................	499
6.8 Konsekvenser av förslaget ....................................................		500
6.8.1	Effekter för enskilda..............................................	501
6.8.2	Effekter för jämställdhet .......................................	501
6.8.3	Effekter för myndigheter ......................................	502
6.8.4	Effekter för företag och arbetsgivare ...................	503

6.8.5Konsekvenser för internationella åtaganden

	enligt ILO ..............................................................	503
6.8.6	Effekter för staten .................................................	504

6.9Fördjupningsavsnitt om livränteunderlagets storlek

som del av grundkravet om inkomstförlust ........................

504

	6.9.1	Livränteunderlaget ska ge en rättvis bild
		av inkomsten före skadan......................................	505
7	Indexering av livränta...............................................		527

7.1Inkomstindexering av livränta syftar till att säkra

kompensationen för inkomstbortfall över tid.....................

529

7.1.1Relationen mellan inflation och ekonomisk

	tillväxt påverkar utfall vid inkomstindexering .....	529
7.1.2	Full kompensation är svårt att uppnå...................	531
7.2 Livräntan indexeras med ett särskilt tal ...............................		532

7.3Olika indexeringsregler i den allmänna respektive

den kollektivavtalade försäkringen ......................................

537

7.3.1Taket för livränteunderlaget påverkar

	indexeringen...........................................................	538
7.4 Bakgrund till nuvarande regelverk om indexering ..............		539
7.4.1	Motiv till nuvarande indexeringsregler
	i förarbetena ...........................................................	540

Innehåll

SOU 2023:53

7.5 Indexering av livränta i SOU 2017:25 .................................

541

7.5.1Uppdrag och slutsatser i indexeringsfrågan

	i SOU 2017:25 .......................................................	542
7.5.2	Förslag att införa inkomstindexering av livränta....	543
7.5.3	Remissinstansernas svar på utredningens förslag ...	544
7.6 Sammanfattande analys och slutsatser ................................		545

7.6.1Det är inkomsterna, och inte köpkraften, som

är försäkrade genom arbetsskadeförsäkringen .... 546

7.6.2Värdesäkring eller standardsäkring – en

principiell fråga......................................................

547

7.6.3Livräntan kompenserar inte över tid för

		inkomstförluster till följd av arbetsskada	............ 548
7.7	Konsekvenser av förslaget om ändrad indexering ..............		550
	7.7.1	Effekter för enskilda .............................................	552
	7.7.2	Effekten för jämställdhet......................................	554
	7.7.3	Effekten för myndigheter.....................................	555
	7.7.4	Effekten för staten ................................................	556
8	Höjt tak för livränteunderlaget...................................		559
8.1	Förslagets utformning..........................................................		563

8.1.1Taket höjs och ändras från 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp för nybeviljade

	livräntor .................................................................	564
8.1.2	Alternativ: Taket höjs från 7,5 till
	10 prisbasbelopp för nybeviljade livräntor...........	570
8.2 Behovet av ett höjt tak har diskuterats tidigare ..................		572

8.2.1Överväganden men inga förslag om höjt tak

	i SOU 2017:25 .......................................................	572
8.2.2	LO och TCO med flera har förordat ett höjt tak ...	573
8.3 Sammanfattande analys och slutsatser ................................		575

8.3.1Olika takgräns mellan systemen kan hämma

incitamenten att ansöka om livränta ....................

575

8.3.2Höjt tak – ny omfördelning mellan socialförsäkringen och den kollektivavtalade

försäkringen...........................................................

577

SOU 2023:53Innehåll

8.4	Konsekvenser av förslaget om höjt tak................................		579
	8.4.1	Effekten för enskilda .............................................	580
	8.4.2	Effekten för jämställdhet ......................................	582
	8.4.3	Effekten för myndigheter .....................................	583
	8.4.4	Effekten för arbetsgivare och företag...................	583
	8.4.5	Effekten för staten.................................................	584
9	Arbetsskadeprövningens olika delar och beviskrav .......		589

9.1De olika delarna av arbetsskadeprövningen behöver

tydliggöras medan beviskraven är väl avvägda.....................

592

9.1.1Orsakssambandet – det som ska bevisas

vid arbetsskadeprövningen....................................

593

9.1.2Kraven för att få en godkänd arbetsskada

är generellt väl avvägda ..........................................

594

9.1.3Arbetsskadeprövningen består av flera

olika led som inte ska blandas ihop.......................

598

9.1.4Det är oklart vilka beviskrav som gäller

arbetsskadeprövningens olika led .........................

599

9.2Utgångspunkten vid arbetsskadeprövningen ska vara

den skada som innebär att den försäkrade uppfyller
grundkraven...........................................................................	601

9.2.1Skadan avgör hur väl en arbetsskada behöver

utredas ....................................................................

602

9.2.2Arbetsskadeprövningen riskerar att bli otydlig om den inte börjar med att klargöra vilken

skada som prövas ...................................................

603

9.2.3Det finns behov av en tydligare definition

av vilken skada som ska prövas .............................

606

9.2.4Bestämmelsen om när Försäkringskassan

ska pröva en arbetsskada bör revideras.................

611

9.2.5Hänvisningen till arbetsskadeprövningens skadebegrepp bör tas bort i regelverket

för statligt personskadeskydd ...............................

611

9.3Beviskravet för exponeringen i arbetet

behöver klargöras ..................................................................

612

9.3.1Exponering är ett samlingsbegrepp

och ett olycksfall är inte en skada .........................

613

Innehåll

SOU 2023:53

9.3.2Det är inte tydligt vilket beviskrav som gäller för en exponerings faktiska förhållanden och

	händelseförlopp.....................................................	614
9.3.3	Ett uttalat och enhetligt beviskrav för
	händelseförlopp och andra faktiska
	omständigheter skulle underlätta tillämpningen ....	618

9.3.4Bedömningen av vilken exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen behöver

också tydliggöras...................................................	620
9.4 Bedömningen av skadlig inverkan behöver tydliggöras .....	624

9.4.1Utan en tydlig bedömning av skadlig inverkan

kan arbetsskadeprövningen bli otydlig ................

624

9.4.2Beviskravet sannolikt är väl avvägt men

behöver tydliggöras...............................................

625

9.4.3Innebörden av beviskravet för tillräcklig

	kunskap behöver specificeras ...............................	629
9.4.4	Kunskapskraven bör även gälla olycksfall ...........	632

9.4.5Bedömningen av skadlig inverkan ska inte inkludera exponeringens omfattning

eller den försäkrades befintliga skick ...................

637

9.4.6Begreppet ”påskynda” är svårt att skilja från

att ”orsaka” och bör tas bort ................................	638
9.5 Den individuella sambandsbedömningen ...........................	638

9.5.1Övervägande skäl är ett väl avvägt beviskrav

för den individuella sambandsbedömningen .......

640

9.5.2Tillförlitligheten i kunskapen om den skadliga

inverkan och dess omfattning ..............................

640

9.5.3Principen om befintligt skick behöver

förtydligas och föras in i lagtexten .......................

644

9.5.4Även med ett förtydligande kommer det finnas begränsningar för hur principen om

befintligt skick kan tillämpas................................

667

9.5.5Konkurrerande faktorer ska värderas på

	samma sätt som skadlig inverkan i arbetet ..........	672
9.5.6	Tidigare besvär ......................................................	674
9.5.7	Tidssamband..........................................................	675

SOU 2023:53		Innehåll
9.5.8	Besvärsutveckling ..................................................	676

9.5.9I den individuella sambandsbedömningen vägs

		betydelsen av de olika delarna mot varandra........	677
9.6	Konsekvenser ........................................................................		680
	9.6.1	Effekter för enskilda..............................................	681
	9.6.2	Effekter för jämställdhet .......................................	682
	9.6.3	Effekter för myndigheter ......................................	683
	9.6.4	Effekter för hälso- och sjukvården.......................	684
	9.6.5	Effekter för staten .................................................	684
9.7	Det särskilda yttrandet visar på de behov vi beskriver........		686

9.8Fördjupningsavsnitt om arbetsskadeprövningens

tidigare bevisregler och beviskrav ........................................

689

9.8.1Arbetsskadeförsäkringen har tre olika

	bevisregler för arbetsskadeprövningen.................		689
9.8.2	Bakgrund – bevisreglernas framväxt.....................		691
9.8.3	Beviskraven enligt 1977	års bevisregler ................	692
9.8.4	Beviskraven enligt 1993	års bevisregler ................	695
9.8.5	Beviskraven enligt 2002	års bevisregel .................	699

9.9Fördjupningsavsnitt om andelen

godkända arbetsskador .........................................................

701

9.9.1Arbetsskadeprövningarna är inte anledningen

	till det minskade antalet beviljade livräntor .........	701
9.9.2	Andelen godkända arbetsskador skiljer
	sig åt beroende på typ av exponering....................	701

9.9.3De psykiska sjukdomarna särskiljer sig i både

	antal och andel godkända arbetsskador ................	703
9.9.4	Bilden ser annorlunda ut för
	förstagångsprövningarna .......................................	706
9.9.5	Effekterna av det sänkta beviskravet 2002
	är oklara..................................................................	708
9.10 Fördjupningsavsnitt om uppdelningen mellan olycksfall
och annan skadlig inverkan...................................................		711
9.10.1	Det är svårt att skilja på olycksfall och annan
	skadlig inverkan .....................................................	712

Innehåll

SOU 2023:53

	9.10.2 Kraven för faktiska händelseförlopp och
	arbetsskadeförsäkringens gränser är de samma
	för olycksfall och annan skadlig inverkan............	712
	9.10.3 Nuvarande kunskapskrav går att tillämpa på
	både olycksfall och annan skadlig inverkan .........	713
	9.10.4 Den individuella sambandsbedömningen ser
	likadan ut för olycksfall och annan skadlig
	inverkan .................................................................	714
	9.10.5 Det finns inga internationella åtaganden som
	kräver en åtskillnad mellan olycksfall och
	annan skadlig inverkan..........................................	714
	9.10.6 Arbetsskadeförsäkringens omfattning vid färd
	skulle däremot behöva förändras..........................	715
	9.10.7 Även andra försäkringar skiljer på olycksfall
	och annan skadlig inverkan...................................	716
	9.10.8 Ska uppdelningen mellan olycksfall och annan
	skadlig inverkan tas bort behöver
	konsekvenserna utredas mer ................................	716
10	Arbetsskadeprövningens behov
	av kunskapssammanställningar..................................	717
10.1	Sammanställning av kunskap är en förutsättning
	för rättssäkerhet....................................................................	719
	10.1.1 Kraven på kunskap har både höjts och sänkts
	med hänvisning till behovet av rättssäkerhet.......	719
	10.1.2 Sammanställningar av kunskap har bedömts
	vara en bättre lösning än höga kunskapskrav ......	721
	10.1.3 SBU har i uppdrag att sammanställa kunskap
	om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst
	av sjukdom.............................................................	722
	10.1.4 Det finns förslag om att komplettera
	kunskapssammanställningarna från SBU.............	725
10.2	SBU ska ha fortsatt ansvar för att
	sammanställa vetenskaplig kunskap ....................................	729
	10.2.1 Ytterligare ett uppdrag om att värdera
	vetenskapliga studier skulle överlappa SBU:s
	uppdrag ..................................................................	730

SOU 2023:53

Innehåll

10.2.2SBU:s kvalitetskrav är en lämplig utgångspunkt

för arbetsskadeprövningarna.................................

732

10.2.3Arbetet med kunskapssammanställningarna har utvecklats men riskerar att försvåras

av ett överlappande uppdrag .................................	741
10.2.4 Även andra kunskapssammanställningar
ska kunna användas................................................	742
10.3 SBU:s sammanställningar behöver kompletteras
med sammanställningar av vad som är väl utbredda
uppfattningar.........................................................................	742

10.3.1Bevisregeln innebär att staten behöver ta ett

större ansvar för effekterna av kunskapskraven .. 743

10.3.2 Försäkringskassan har svårt att värdera om
det finns en väl utbredd uppfattning ....................	743
10.3.3 Det vetenskapliga kunskapsläget om
riskfaktorer i kvinnors arbetsmiljö kan
vara sämre...............................................................	745
10.3.4 Bevisregeln från 1977 visar på behovet
av systematiska sammanställningar över
annan kunskap än den vetenskapliga ....................	747
10.3.5 Domstolarnas prövningar visar på svårigheter
att värdera vad som är utbredd uppfattning.........	748
10.3.6 Det saknas förutsättningar för rättssäkra
bedömningar av mängden exponering..................	750
10.3.7 Det saknas förutsättningar för rättssäkra
bedömningar av vilka diagnoser som kan
ha samband med olika riskfaktorer i arbetet........	753
10.3.8 Alternativa lösningar .............................................	754
10.4 Uppdraget att sammanställa väl utbredda uppfattningar
bland professioner med relevanta specialistkunskaper
ska fylla flera behov ..............................................................	758
10.4.1 Utgångspunkten ska vara samband
som inte är tillräckligt välstuderade......................	759
10.4.2 Särskilt fokus ska finnas på kvinnors
arbetsmiljöer och försämringstillstånd.................	760
10.4.3 Sammanställningarna ska så långt det är
möjligt kvantifiera mängden exponering .............	760

Innehåll

SOU 2023:53

10.4.4Kunskapssammanställningarna behöver förklara vilka diagnoser som kan ha samband

med olika riskfaktorer...........................................

761

10.4.5Kunskap kan även behöva sammanställas

om vissa typer av olycksfall ..................................

762

10.4.6Sammanställningarna behöver vara

	vägledande och transparenta.................................	762
10.5 Ansvaret för kunskapssammanställningarna av utbredda
uppfattningar bland professioner med relevanta
specialistkunskaper...............................................................		763
10.5.1	Kommittéformen är lämpligast ............................	764
10.5.2	Arbetsskaderådets sammansättning
	bör avgöras av regeringen......................................	769

10.5.3Rådet ska välja vilka samband som kräver

		sammanställningar.................................................	774
	10.5.4 Alternativ till att bilda ett fristående råd .............		775
10.6 ISF bör granska utformningen och användningen
	av kunskapssammanställningar ............................................		785
10.7	Konsekvenser........................................................................		785
	10.7.1	Effekter för enskilda .............................................	786
	10.7.2	Effekter för jämställdhet.......................................	786
	10.7.3 Effekter för myndigheter samt hälso-
		och sjukvården.......................................................	787
	10.7.4	Effekter för staten.................................................	788
10.8	Fördjupningsavsnitt med sammanfattning
	av remissvaren på tidigare förslag ........................................		789
	10.8.1 Remissvaren på förslagen om
		kunskapssammanställningar i SOU 2015:21 .......	789
	10.8.2 Remissvaren på förslagen om
		kunskapssammanställningar i SOU 2017:25 .......	796

SOU 2023:53Innehåll

VOLYM 2
11	Undantaget vid vissa psykiska
	och psykosomatiska skador .......................................		805
11.1	Det saknas hållbara motiv till att undanta vissa
	psykosociala faktorer ............................................................		808
	11.1.1	Undantagsbestämmelsens syfte är oklart.............	809
	11.1.2	Det är oklart vilka exponeringsfaktorer
		som är undantagna .................................................	813
11.2	Den ökade kunskapen om och förekomsten av
	psykosociala riskfaktorer talar mot undantagen .................		815
	11.2.1	Det är skadliga faktorer i arbetet som
		är undantagna.........................................................	816
	11.2.2	Kunskapen om arbetets betydelse för psykisk
		sjukdom har utvecklats..........................................	817
	11.2.3	Flera riskfaktorer för symtom på depression
		och utmattningssyndrom tillhör eller gränsar
		till undantagen .......................................................	818
	11.2.4	Det finns även flera riskfaktorer för somatiska
		sjukdomar som tillhör eller gränsar till
		undantagen.............................................................	820
	11.2.5	Arbetsskadestatistiken pekar på en försämrad
		psykosocial arbetsmiljö .........................................	822
11.3	Undantagen medför en rättsosäker tillämpning .................		824
	11.3.1	Det finns oklarheter i de begrepp som används
		när undantagets tillämplighet ska bedömas .........	824
	11.3.2	Ärenden som rör konflikter och kränkande
		särbehandling innebär särskilda svårigheter
		i tillämpningen .......................................................	831
	11.3.3	Det finns oklarheter i frågan om bevisbörda
		och beviskrav vid tillämpningen av undantaget ...	842
	11.3.4	Det finns olika uppfattningar om vad som är
		den korrekta ordningsföljden vid prövningen
		av undantagen ........................................................	844
	11.3.5	Undantagen innebär bristande rättssäkerhet
		för enskilda .............................................................	845

Innehåll

SOU 2023:53

11.3.6Undantagsbestämmelsen innebär svårigheter i tillämpningen och administrationen av

	arbetsskadeförsäkringen .......................................	850
11.4 Vad talar för att behålla respektive undantag?....................		851
11.4.1	Företagsnedläggelse ..............................................	852
11.4.2	Bristande uppskattning av arbetsinsatser ............	854

11.4.3Vantrivsel med arbetsuppgifter eller

	arbetskamrater.......................................................	856
11.5 Alternativa lösningar ............................................................		859
11.5.1	Behålla något eller några undantag.......................	860
11.5.2	Behålla men förtydliga nuvarande undantag .......	861

11.5.3Diskussion kring synpunkter som kommit

11.7 Fördjupningsavsnitt om bakgrund och gällande rätt för undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador ... 878

11.7.1Vilka exponeringsfaktorer är undantagna

enligt 39 kap. 5 § SFB? ..........................................

878

11.7.2Rättspraxis där undantagsbestämmelsen har

varit tillämplig respektive inte tillämplig .............

880

11.7.3Arbetsskadestatistiken tyder på att en större andel arbetsskador beror på psykosociala

faktorer i arbetsmiljön ..........................................

889

11.7.4Bakgrund till undantagsregeln om vissa

psykiska eller psykosomatiska skador .................	897
11.7.5 Undantagsbestämmelsen i tidigare

utredningsarbete....................................................

901

11.7.6 Närmre om begreppen kränkande
särbehandling, trakasserier och mobbning ..........	905

11.7.7Undantagsregelns relation till huvudregeln

i systematik och tillämpning.................................

920

SOU 2023:53Innehåll

12	Undantaget vid smitta..............................................		933
12.1	Nuvarande regelverk ger inte ett ändamålsenligt skydd
	vid skador till följd av smitta ................................................		936
	12.1.1 Undantaget för smitta utgör ett avsteg från
		de grundläggande principerna i
		arbetsskadeförsäkringen........................................	936
	12.1.2 Även andra grupper än de som i dag omfattas
		av skyddet är utsatta för smittrisker.....................	937
	12.1.3 Begränsningarna i FASP utgör hinder för
		att risker i arbetsmiljön ska kunna belysas...........	940
	12.1.4 Regelverket med en sjukdomslista är inte
		flexibelt...................................................................	941
	12.1.5 Problembeskrivningar i tidigare utredningar
		och rapporter är fortfarande giltiga ......................	944
12.2	Genom att bedöma smitta utifrån det generella
	skadebegreppet blir arbetsskadeskyddet starkare
	och mer flexibelt ...................................................................		945
	12.2.1	Arbetsskadeförsäkringen behöver kunna
		hantera de risker som finns i arbetet och
		inkludera de skador som uppkommer ..................	946
	12.2.2 De skäl som låg till grund för begränsning
		av skyddet vid smitta är inte längre aktuella ........	947
	12.2.3 De avgränsade personkretsarna bör avskaffas .....		949
	12.2.4 Förslaget innebär inga förändringar för
		olycksfall, ersättning vid sjukdom eller
		för statligt personskydd ........................................	953
	12.2.5 Förslaget är i linje med uppfattningen hos
		tidigare utredning och dess remissinstanser ........	957
12.3	Konsekvenser ........................................................................		958
	12.3.1 Konsekvenserna av förslaget bedöms
		sammantaget bli begränsade..................................	959
	12.3.2	Effekter för enskilda..............................................	962
	12.3.3	Effekter för jämställdhet .......................................	963
	12.3.4	Effekter för myndigheter ......................................	964
	12.3.5 Effekter för företag och arbetsgivare ...................		965
	12.3.6 Effekter för hälso- och sjukvården.......................		969
	12.3.7	Effekter för staten .................................................	969

Innehåll	SOU 2023:53
12.4	Fördjupningsavsnitt om bakgrund och gällande rätt
	för undantaget vid smitta .....................................................	970
	12.4.1 Bakgrunden till undantaget för arbetsskador
	orsakade av smitta .................................................	970
	12.4.2 Förutsättningarna för smitta som arbetsskada
	enligt gällande rätt.................................................	971
	12.4.3 Överväganden och förslag om smitta
	i tidigare utredningsarbete ....................................	979
	12.4.4 Förändringar i regelverket om smitta till följd
	av sjukdomen covid-19 .........................................	987
	12.4.5 Vissa erfarenheter från covid-19-pandemin ........	990
	12.4.6 Smittskyddslagstiftningen – en översikt..............	994
	12.4.7 Arbetsmiljölagen och arbetsgivares
	skyldigheter vid smitta..........................................	998
	12.4.8 Arbetsskadestatistiken visar att smitta
	är ovanligt men att covid-19-pandemin
	har haft stor påverkan på statistiken ....................	999
13	Överväganden om skador som uppkommer utanför
	ordinarie arbetsplats ..............................................	1011
13.1	Inledning ..............................................................................	1011
	13.1.1 Möjliga alternativ till dagens utformning
	som vi har övervägt...............................................	1012
13.2	Ett mer gränslöst arbetsliv innebär nya frågeställningar ...	1014
13.3	Skador till följd av annan skadlig inverkan i arbetet
	omfattas typiskt sett oavsett var arbetet utförs .................	1017
13.4	Olycksfall ställer krav på samband med arbetet oavsett
	var de inträffar......................................................................	1018
	13.4.1 Det ställs högre krav på samband med arbetet
	när olycksfallet inträffar utanför arbetsplatsen ..1020
	13.4.2 Det är relativt tydligt vad som gäller
	vid olycksfall i hemmet ........................................	1021
	13.4.3 Olycksfall utanför arbetsplatsen på andra
	platser än hemmet ställer i viss mån upp andra
	krav på samband ...................................................	1025
	13.4.4 Färdolycksfallen omfattas också av högre
	krav på samband med arbetet ..............................	1026

SOU 2023:53

Innehåll

13.4.5Olycksfall som har sin grund i privata faktorer omfattas inte av försäkringen oavsett

arbetsplats ............................................................	1027
13.5 Olycksfall vid arbete i hemmet leder endast i mycket
få fall till konkreta ersättningsärenden ..............................	1028

13.6 Nuvarande krav på samband med arbetet är väl avvägda .. 1031

13.6.1Det finns vissa skäl som talar för ett utvidgat

skydd vid arbete i hemmet ..................................

1032

13.6.2 Skäl mot ett utvidgat försäkringsskydd
vid olycksfall utanför arbetsplatsen och
risker med en sådan utvidgning...........................	1035

13.6.3Det saknas även tillräckliga skäl för att utvidga

skyddet vid exempelvis beordrat hemarbete......

1045

13.6.4Det saknas också skäl att inskränka skyddet

vid olycksfall utanför arbetsplatsen ....................	1046
13.6.5 Slutsatser om att det saknas tillräckliga
skäl att utvidga skyddet .......................................	1046
13.7 Fördjupningsavsnitt om skador som uppkommer
på och utanför den ordinarie arbetsplatsen .......................	1049
13.7.1 Inledning ..............................................................	1049

13.7.2Gränsdragningen vid skador utanför den gängse arbetsplatsen blir i princip endast

aktuell vid olycksfall ............................................

1049

13.7.3Försäkringsskyddet förutsätter ett samband

med den försäkrades arbete.................................

1051

13.7.4Olika krav på samband med arbetet för att

bedöma vad som är en skada i arbetet ................	1053
13.7.5 Olycksfall som inträffar på arbetsplatsen ..........	1055

13.7.6Olycksfall som inträffar utanför arbetsplatsen.. 1059

13.7.7Handlingar som har utförts i arbetsgivarens

intresse .................................................................

1060

13.7.8Olycksfall i samband med pauser,

	måltidsuppehåll och raster på och utanför
	arbetsplatsen ........................................................	1061
13.7.9	Skador i samband med måltid och ätande ..........	1064
13.7.10	Skador som inträffar på tjänsteresor,
	konferenser och kurser........................................	1071

InnehållSOU 2023:53

	13.7.11	Skador vid distansarbete från utlandet................	1072
	13.7.12	Skador i samband med friskvård .........................	1073
	13.7.13	Skador vid arbete i hemmet .................................	1076
	13.7.14	Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar vid arbete
		i hemmet ...............................................................	1089
14	Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell
	för ökade ekonomiska drivkrafter .............................		1097
14.1	Målet för varje reform måste först definieras ....................		1104
14.2	Tidigare forskning om regleringar respektive
	premiedifferentiering som styrmedel .................................		1106
	14.2.1	Utredning och forskning pekar på brister
		i statistik och okunskap om arbetsskadornas
		faktiska kostnader ................................................	1107
	14.2.2	Effekter av riskdifferentiering inom
		arbetsskadeområdet .............................................	1109
	14.2.3	Effekter av regleringar inom
		arbetsskadeområdet .............................................	1112
	14.2.4	Effekter av blandade system................................	1114
	14.2.5	Effektutvärderingar mellan alternativa
		system saknas .......................................................	1115
	14.2.6	Forskning om selektering av sårbara grupper ....	1118
14.3	Tidigare förslag till reformer med differentierade
	premier i det svenska systemet ...........................................		1120
15	Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik................		1129
15.1	Beskrivning av datakällor i korthet.....................................		1133
15.2	Strukturella respektive kvalitativa brister ..........................		1135
	15.2.1	Brister av strukturell karaktär .............................	1135
	15.2.2	Kvalitetsbrister i enskilda dataregister ................	1148
15.3	Fördjupning om olika statistiska källor .............................		1156
	15.3.1	Officiell statistik ..................................................	1157
	15.3.2	Arbetsmiljöverkets statistik ................................	1158
	15.3.3	Urvalsundersökningar som statistisk källa .........	1159
	15.3.4	Statistik efter ansökan och beslut om ersättning...	1160

SOU 2023:53Innehåll

	15.3.5 Register om sjukpenning och sjukersättning.....		1161
	15.3.6	Afa Försäkrings skadedatabas.............................	1162
15.4	Fördjupning om skyldigheten att anmäla arbetsskador ...		1163
15.5	Fördjupning om utveckling av anmälda arbetsskador ......		1168
	15.5.1	Dödsolyckor i arbetet .........................................	1170

15.5.2Anmälda skador som ska ha berott

på olycksfall .........................................................

1172

15.5.3Anmälda skador som ska ha berott på annan

skadlig inverkan än olycksfall .............................	1176
15.5.4 Färdolycksfall ......................................................	1183

15.5.5Dödsfall som kan bero på annan skadlig

inverkan................................................................	1183
15.6 Fördjupning om godkända arbetsskador hos Afa
Försäkring ...........................................................................	1184

15.6.1Afa Försäkrings statistik över arbetsskador

är mest heltäckande för olycksfallsskador..........

1185

15.6.2Antalet arbetsskador som Afa godkänner ökar . 1186

15.6.3Högre risk för att män ska drabbas

	av allvarliga olycksfallsskador .............................	1187
15.6.4	Allvarliga olycksfall efter kön och orsak............	1190
15.6.5	Allvarliga olycksfall i olika åldrar .......................	1190

15.6.6Afa godkänner färre dödsolyckor än vad

16.2.3Ökad andel godkända arbetsskador

	ger fler beviljade livräntor....................................	1201
16.2.4	Förändringar i ersättningsnivåer.........................	1202
16.2.5	Förslagen innebär ökad rättssäkerhet ................	1204

Innehåll	SOU 2023:53
16.3 Effekter för jämställdheten	.................................................1209

16.3.1Flera av förslagen kan bidra till att minska

gapet mellan kvinnor och män ............................

1210

16.3.2Kvinnor gynnas mer indirekt av förslagen

avseende inkomst före och inkomst efter skadan .1211

16.4	Effekter för myndigheter ....................................................		1212
	16.4.1	Försäkringskassan ................................................	1212
	16.4.2	De allmänna förvaltningsdomstolarna................	1215
	16.4.3	Pensionsmyndigheten..........................................	1216
	16.4.4	Socialstyrelsen ......................................................	1216
	16.4.5	Övriga myndigheter.............................................	1217
16.5	Effekter för arbetsgivare och företag .................................		1217
	16.5.1 Afa Försäkring berörs av förslagen
		men i begränsad omfattning ................................	1218
	16.5.2 Förslagen har begränsad effekt
		för arbetsgivare och företag .................................	1218
16.6	Effekter för hälso- och sjukvården.....................................		1219
16.7	Effekter för internationella åtaganden ...............................		1220

16.8 Effekter för övriga bestämmelser som rör arbetsskador...1220

16.8.1Inget behov av förändring av bestämmelserna

om arbetsskadeersättningarna i övrigt ................

1220

16.8.2I allt väsentligt finns inget behov av ändrade

bestämmelser inom det statliga
personskadeskyddet.............................................	1221

16.8.3Inget behov av ändrade bestämmelser

om krigsskadeersättning ......................................	1223
16.9 Effekter för staten ...............................................................	1223

16.9.1Den sammanvägda effekten av ändrade grundkrav, indexering och höjt tak är att

statens utgifter blir högre ....................................

1224

16.9.2Bildandet av ett råd med uppgift att ta fram kunskaps-sammanställningar innebär ökade

utgifter för staten .................................................	1229
16.9.3 Samtliga utgiftsökningar för staten.....................	1229

SOU 2023:53	Innehåll
16.10 Finansiering .........................................................................	1230

16.10.1Socialavgiften har varit oförändrad sedan 2007 men arbetsskadeavgiften har minskat två gånger

		sedan dess.............................................................	1231
	16.10.2	Intäkter och utgifter i
		arbetsskadeförsäkringen har minskat över tid ...	1231
17	Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad
	och närliggande system ..........................................		1235
17.1	Arbetsskadeförsäkringens framväxt ..................................		1237
	17.1.1	Fröet till en arbetsskadeförsäkring.....................	1238
	17.1.2	En första lag för ersättning vid vissa olycksfall ...	1238
	17.1.3	Obligatorisk försäkring för olycksfall i arbetet...	1239
	17.1.4	Vissa yrkessjukdomar inkluderas .......................	1240
	17.1.5	1955 års sjukförsäkringsreform ..........................	1241
	17.1.6	Lagen om arbetsskadeförsäkring införs .............	1242
	17.1.7	Avsevärda skärpningar genom 1993 års lag........	1244

17.1.82002 års lag – nuvarande utformning

av försäkringen.....................................................

1245

17.1.9Senare regelförändringar av betydelse

	för arbetsskadeförsäkringen................................	1246
17.1.10	Tillkomsten av kollektivavtalsgrundad
	försäkring .............................................................	1247
17.2 Tidigare utredningar, rapporter och publikationer
på arbetsskadeområdet .......................................................		1249
17.2.1	Yrkesskadeförsäkringskommittén
	(SOU 1975:84) ....................................................	1250
17.2.2	Arbetsskadeutredningen (SOU 1985:54) ..........	1251

17.2.3Arbetsskadeförsäkringsutredningen

(SOU 1992:39) ....................................................

1251

17.2.4Sjuk- och arbetsskadeberedningen

	(SOU 1994:72) ....................................................	1252
17.2.5	Sjuk- och arbetsskadekommittén
	(SOU 1996:113) ..................................................	1253
17.2.6	Arbetsskadeutredningen (SOU 1998:37) ..........	1254

17.2.7Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86) .. 1255

17.2.8 Dags för en ny arbetsskadeförsäkring (2008).... 1256

Innehåll

SOU 2023:53

17.2.9Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv (ISF rapport 2011:15)..1256

17.2.10	Arbetsskadekommissionen..................................	1258
17.2.11	Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta
	(ISF rapport 2015:14) ..........................................	1259
17.2.12	Socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21) ....	1261

17.2.13Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada

	(SOU 2017:25).....................................................	1261
17.2.14	En jämställdhetsanalys av handläggningen av
	arbetsskadeförsäkringen (ISF rapport 2019:10)....	1263
17.3 Ersättning vid arbetsskada ..................................................		1266
17.3.1	Livränta .................................................................	1270

17.3.2Ersättning från den allmänna sjukförsäkringen .1276

17.3.3 Andra ersättningar vid arbetsskada .....................		1278
17.3.4	Statligt personskadeskydd och
	krigsskadeersättning ............................................	1282
17.4 Gällande regelverk för arbetsskadeprövningen .................		1284
17.4.1	Arbetsskadebegreppet .........................................	1284

17.4.2Undantag från arbetsskadeförsäkringens

skadebegrepp ........................................................	1287
17.4.3 Skadetidpunkt och visandedag ............................	1289

17.4.4Vilka faktorer beaktas vid

arbetsskadeprövningen?.......................................1290

17.4.5Beviskravet – övervägande skäl för samband

	vid en helhetsbedömning .....................................	1292
17.4.6 Bakgrund – bevisreglernas framväxt ...................		1294
17.4.7	Befintligt skick .....................................................	1297
17.5 Trygghetsförsäkring vid arbetsskada..................................		1304
17.5.1	Arbetsskadebegreppet inom TFA.......................	1307

17.5.2Samordning mellan arbetsskadeförsäkringen

	och TFA................................................................	1307
17.5.3	Avtal för kommunalt anställda (TFA-KL).........	1309
17.5.4	Avtal för kooperativt anställda (TFA-KFO) .....	1309

17.5.5Det statliga avtalet om ersättning vid

personskada (PSA) ...............................................	1309
17.5.6 Taleförbudet .........................................................	1309

SOU 2023:53Innehåll

17.6	Närliggande rättsområden..................................................		1311
	17.6.1	Skadeståndsrätten ................................................	1311
	17.6.2	Arbetsmiljörätten ................................................	1313
17.7	Internationella konventioner och rekommendationer .....		1317
	17.7.1	ILO – ett trepartiskt FN-organ för arbetslivet ...	1318

17.7.2EU-rättsliga aspekter på

			arbetsskadeförsäkringen......................................	1321
	17.7.3		Nordiska konventioner .......................................	1323
17.8	Ersättningssystemen vid arbetsskada i övriga nordiska
	länder		...................................................................................	1323
	17.8.1		Danmark...............................................................	1325
	17.8.2		Norge ...................................................................	1338
	17.8.3		Finland .................................................................	1346
18	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............			1351
18.1	Förslaget till ändringar i socialförsäkringsbalken .............			1351
18.2	Förslaget om ändring i förordningen
	om arbetsskadeförsäkring och statligt
	personskadeskydd ...............................................................			1360
19	Författningskommentar ..........................................			1361
19.1	Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
	(2010:110)............................................................................			1361
Särskilt yttrande ............................................................				1391
Referenser ....................................................................				1395
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2021:116 .............................................		1427
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2023:21 ...............................................		1433
Bilaga 3 Finansieringsmodeller och arbetsgivares ekonomiska
		drivkrafter att förebygga arbetsskador ...........................		1435
Bilaga 4		Metodbilaga........................................................................		1521

11Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Utredningens förslag: Undantaget för vissa psykiska och psyko- somatiska skador ska avskaffas. Det generella arbetsskadebegrep- pet ska därmed gälla även vid psykiska och psykosomatiska skador oavsett vilken typ av exponering som har varit orsak till skadan.

Skälen för utredningens förslag: Det generella arbetsskadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen täcker in skador av psykisk eller psykoso- matisk natur. Det finns emellertid en särskild regel för denna typ av skador om de uppkommer till följd av vissa orsaker. Denna regel utgör den så kallade undantagsbestämmelsen.1

Enligt bestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB anses en skada av psykisk eller psykosomatisk natur inte vara en arbetsskada om den är en följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

Inom arbetsskadeförsäkringen har de psykiska skadorna kommit att utgöra en allt större del av de ärenden där det görs en arbetsskade- prövning. Denna utveckling syns också i samhället som helhet. Bland annat utgör psykiska diagnoser en allt större del av sjukskrivningarna. Arbetsmiljön har förändrats över tid. Förändringen har varit särskilt stor inom den psykosociala arbetsmiljön och riskerna för psykisk ohälsa ser delvis annorlunda ut jämfört med när arbetsskadeförsäk- ringen infördes.

Vårt uppdrag består i att göra en översyn av arbetsskadeförsäk- ringen. Syftet med översynen är att säkerställa att arbetsskadeför- säkringen fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet

1Det andra undantaget rör smitta och regleras i 39 kap. 6 § SFB.

805

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

vid arbetsskada. I uppdraget ingår att analysera villkoren för rätten till livränta i syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada, samt att ta ställning till behovet av andra åtgärder för att säkerställa att livräntan fyller denna funktion. Vi ska även analy- sera behovet av förändringar i undantagen från det generella arbets- skadebegreppet. 2

För att en försäkrad ska ha rätt till livränta krävs, förutom att vissa grundkrav ska vara uppfyllda, också att han eller hon har en arbets- skada. Denna fråga avgörs genom den sambandsprövning som finns reglerad i 39 kap. 3 § SFB. Förutsättningarna för denna sambands- prövning har således stor betydelse för om den försäkrade ska be- viljas livränta. Regelverket för arbetsskadeprövningar har därmed också i förlängningen stor betydelse för om livräntan kan anses fylla sin funktion att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada.

Enligt vårt förslag ska dessa psykiska och psykosomatiska skador omfattas av arbetsskadeförsäkringen, utan undantag för vissa typer av exponering. Vår bedömning är att förslaget om att ta bort undan- taget för vissa psykiska och psykosomatiska skador kommer att leda till att arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kommer om- fatta de faktiska riskerna i dagens arbetsliv samt bidra till ökad rätts- säkerhet, enhetlighet och överskådlighet i tillämpningen. Arbetsskade- försäkringen bedöms bli mer ändamålsenlig sett till de skador som anmäls och de ansökningar som Försäkringskassan prövar för ersätt- ning. De godkända arbetsskadorna kommer sannolikt även på ett bättre sätt spegla arbetsmiljöns betydelse för ohälsa. Besluten och de motiveringar som ligger bakom dem bedöms kunna bli lättare för Försäkringskassan att förklara och för enskilda försäkrade att förstå.

Vi bedömer dessutom att konsekvenserna för utfallet i arbetsskade- prövningarna blir begränsade. Även fortsättningsvis ska endast skador som uppkommit till följd av skadliga faktorer kunna godkännas som arbetsskada. Bedömningen av vad som är skadlig inverkan ska precis som för andra skador vila på kunskap i form av vetenskapliga studier eller andra väl utbredda uppfattningar bland läkare och andra sak- kunniga med relevanta specialistkunskaper.3 Förslaget innebär således inte att vilka faktorer i arbetet som helst ska kunna ge ersättning från

2Dir. 2021:116, s. 3–4.

3Se vidare kapitel 9 och 10 om kravet på kunskap i arbetsskadeförsäkringen.

806

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

försäkringen. För att exempelvis en konflikt på arbetsplatsen ska kunna ge ersättning för den som drabbas av långvariga psykiska besvär krävs att exponeringen bedöms ha varit av tillräcklig omfattning, intensitet och varaktighet för att ha varit skadlig. Skillnaden mellan förslaget och nu gällande regelverk innebär således främst en förskjutning mot att välgrundad kunskap om skadlighet ska spela en större roll i arbets- skadeprövningen, i stället för att ett godtyckligt exkluderande av vissa bevisligt skadliga faktorer ska avgöra om en försäkrads skada god- känns som arbetsskada.

I detta kapitel går vi först igenom våra argument för att ta bort undantaget. Därefter går vi igenom de argument för att behålla respek- tive undantag som vi har identifierat och varför vi anser att dessa argument inte håller. Vi går även igenom de alternativa lösningar som

viidentifierat och avslutar med att resonera kring konsekvenserna av att ta bort undantagen.

Våra övergripande argument är följande tre:

•Det saknas hållbara skäl i de förarbeten som legat till grund för att undanta vissa psykosociala faktorer från arbetsskadeförsäk- ringens generella arbetsskadebegrepp. Motiven till undantagen är mycket knapphändiga och de motiv som ändå går att identifiera kan inte förklara varför just de aktuella psykosociala faktorerna har undantagits. Undantaget medför en tydlig risk för att någon som skadas på grund av arbetet ändå inte kan få ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

•Den ökade kunskapen om och förekomsten av psykosociala risk- faktorer i arbetsmiljön visar på att dessa faktorer bör behandlas på samma sätt som andra riskfaktorer i arbetet. När arbetsskade- försäkringen infördes var synen på både psykisk sjukdom och betydelsen av arbetsmiljön en helt annan än i dag. Ny forskning om risker i arbetet påverkar inte möjligheterna att få de aktuella skadorna godkända som arbetsskador.

•Undantagen medför en rättsosäker tillämpning. De är svåra att hantera i arbetsskadeprövningarna och det är inte tydligt vilka delar av arbetsmiljön som är undantagna från det generella arbetsskade- begreppet.

807

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.1Det saknas hållbara motiv till att undanta vissa psykosociala faktorer

Det är problematiskt att ha ett undantag från arbetsskadeförsäkringens grundläggande principer och det generella arbetsskadebegreppet utan att detta undantag är förankrat i goda argument för varför ett sådant undantag behövs. Det generella arbetsskadebegreppet infördes för att komma till rätta med de brister som den tidigare yrkesskadeför- säkringens lista innebar. I förarbetena anfördes bland annat följande som skäl för ett generellt arbetsskadebegrepp.

Med det nuvarande systemet [yrkesskadeförsäkringen] finns alltid en risk att någon som borde ha varit berättigad till försäkringsskydd blir utestängd från detta på grund av ofullkomligheter i lagens utformning. Genom en allmän regel kan tillämpningen knyta an till utvecklingen [i arbetsmiljöforskningen] på ett bättre sätt än som är möjligt med de nuvarande bestämmelserna. Även från lagteknisk synpunkt är en allmän regel att föredra framför en detaljrik uppräkning i form av en förteck- ning över yrkessjukdomar.4

Undantagen för vissa psykosociala faktorer i arbetet (och på mot- svarande sätt för undantaget vid smitta) innebär emellertid att arbets- skadeförsäkringen inte drar nytta av de fördelar som det generella arbetsskadebegreppet skulle kunna innebära.

Därmed menar vi att dessa undantag behöver vara välmotiverade om de ska finnas kvar, särskilt med tanke på att undantaget fått allt större betydelse i och med att andelen ansökningar om livränta och arbetsskadeprövningar som rör psykisk ohälsa har ökat markant.5 Men vi har inte kunnat identifiera några hållbara motiv för att undanta vissa psykosociala faktorer. Dessa undantag har funnits sedan arbets- skadeförsäkringens tillkomst utan att någon egentlig diskussion förts om varför undantaget alls finns, utöver att det skulle ligga i ”sakens natur” att undanta viss typ av exponering.

Enligt vår mening saknas tillräckligt starka skäl till att skadliga exponeringsfaktorer ska undantas bara för att de ingår som en del av förutsättningarna för att delta i arbetslivet. Sådana förutsättningar är en del av själva grundbulten i arbetsskadeförsäkringens skydd. Ett av arbetsskadeförsäkringens grundläggande syften är att kompensera den som arbetar för risker denne utsätts för i arbetet. Skador som upp-

4Prop. 1975/76:197, s. 70.

5Se vidare avsnitt 11.2.6. Även om andelen psykiska skador har ökat så har antalet minskat.

808

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

står till följd av faktorer i arbetet ska omfattas av försäkringen och den som drabbas av en arbetsskada ska kompenseras så att han eller hon inte drabbas av inkomstförlust.

11.1.1Undantagsbestämmelsens syfte är oklart

Det kan ligga nära tillhands att läsa in olika skäl till att undantaget infördes, exempelvis en oro över att det annars skulle få orimliga konsekvenser när ett generellt arbetsskadebegrepp infördes, att det skulle bli för dyrt och att skador för lättvindigt skulle godkännas som arbetsskador. Någon ledning i förarbetena som gör att man kan dra några säkra slutsatser i frågan finns inte. Skälen bakom nödvän- digheten i att ha en undantagsbestämmelse har inte heller analyserats närmre av någon annan utredning.

Av de förarbetsuttalanden som ligger till grund för undantags- bestämmelsen framgår att lagstiftarens avsikt varit att undanta viss typ av skadlig inverkan från arbetsskadeförsäkringen. I förarbetena slogs det fast att också psykiskt påfrestande förhållanden som är direkt knutna till arbetet enligt kommitténs mening kunde ha sådan skadlig inverkan att de borde omfattas av det generella arbetsskadebegrep- pet. Men vissa faktorer i arbetet var inte av den arten att den skadliga inverkan som de kan medföra borde omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen. I propositionen sammanfattade det föredragande statsrådet ställningstagandet så här:

I fråga om de psykiska och psykosomatiska sjukdomarna har yrkesskade- försäkringskommittén framhållit att vissa med arbetet eller arbetsför- hållandena sammanhängande omständigheter som otvivelaktigt kan ge upphov till psykiska besvär hos arbetstagare inte är av den arten att den skadliga inverkan som de kan medföra bör falla in under bestämmelserna. Kommittén framhåller att det ligger i sakens natur att psykiska störningar till följd av företagsnedläggelse, arbetstvister, byte av arbetsuppgifter, svikna befordringsförhoppningar, bristande uppskattning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater inte skall kunna föranleda ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Jag ansluter mig till denna bedömning.6

Dessa uttalanden är knapphändiga och utvecklar inte närmare syftet bakom ställningstagandet. Den enda motivering som ges i förarbetena är att det ”ligger i sakens natur” att sådan skadlighet undantas från

6Prop. 1975/76:197, s. 91.

809

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

det generella skadebegreppet. Det framgår varken vilken saken eller dess natur är.

Motiveringen har beskrivits som ”otillfredsställande intetsägande” eftersom den inte ger någon vägledning alls om syftet med att undanta vissa skador i arbetet från arbetsskadeförsäkringen.7

I några sammanhang har det spekulerats kring vad avsikten var med undantaget. Vissa menar att undantagen infördes för att begränsa arbetsskadeförsäkringens ekonomiska konsekvenser.8 Detta argument för undantagen är inte längre lika aktuellt. Sedan arbetsskadeför- säkringen infördes 1977 har den generella arbetsskadesjukpenningen avskaffats. Grundkraven för rätt till livränta innebär att det därför bara är mer varaktiga skador som prövas som arbetsskador. Bevis- reglerna för arbetsskadeprövningen har dessutom skärpts. Utifrån de bevisregler som gällde när arbetsskadeförsäkringen infördes god- kändes en skada som arbetsskada så länge inte betydligt starkare skäl talade mot samband med arbetet. I dagsläget krävs det i stället att övervägande skäl talar för samband, vilket begränsar de ekonomiska konsekvenserna av att ta bort undantagen. (Se vidare avsnitt 11.6 om konsekvenserna av förslaget att ta bort undantagen.)

Andra uppfattningar går ut på att lagstiftaren eventuellt ansåg att faktorerna var motgångar som alla arbetstagare bör klara av.9 Svag- heten i ett sådant argument är dock att lagstiftaren specifikt uttalade att faktorerna som undantogs otvivelaktigt kunde vara skadliga.10 Faktorerna som omfattas av undantaget går alltså bortom vad alla arbetstagare bör klara av. Annars hade det inte funnits anledning att undanta dem.

Först sedan rättspraxis etablerats har en uttrycklig regel om undan- tag vid psykiska och psykosomatiska skador tagits in i lagtexten. Efter förslag från Lagrådet kom undantagsregeln vid psykiska och psykosomatiska skador att föras in i lagtexten i samband med 1993 års reform. Men inte heller i förarbetsuttalandena i samband med lag- regleringen av principen om undantagna förhållanden berörs undan- tagsbestämmelsens syfte.11

7Jfr Mia Carlsson (2016), I arbetet, ur Bertil Bengtsson 90 år, s. 205.

8Se bl.a. Kjell Torén (2010), Arbetsskadeförsäkringen – En historia om sambandet mellan arbete och sjukdom. Arbete och Hälsa 2010;44(1), s. 32 och Lars Baltzari (2008), Lagen om arbetsskadeförsäkring med bevisregler, Arbete och hälsa nr 2008;42(1) s. 19.

9Se t.ex. Baltzari (2008) och Emma Kindlund (2017), Psykisk ohälsa i arbetslivet: en studie om ersättningsmöjligheter vid psykisk ohälsa i arbetslivet, s. 27.

10Prop. 1975/76:197, s. 91.

11Jfr prop. 1992/93:30 s. 21 och 36; jfr även SOU 2017:25, s. 329.

810

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Däremot kopplade Arbetsskadeförsäkringsutredningen från år 1992 motiveringen av undantaget till de skäl som Yrkesskadeförsäkrings- kommittén angav för undantagsregeln vid skada till följd av smitta.

Avsikten med de angivna undantagen beträffande psykiska och psyko- somatiska sjukdomar var att omständigheter som kunde hänföras till var- dagslivets ofrånkomliga påfrestningar inte skulle bli ersättningsgrundande på samma sätt som risken att bli smittad av vardagslivets alldagliga sjuk- domar som förkylning och liknande fick bäras av den försäkrade själv.12

Något sådant sägs inte i de ursprungliga förarbetena till införandet av arbetsskadeförsäkringen 1977, men det kan framstå som en rimlig tolkning av motiven till undantagsregeln. Det saknas också en tydlig definition av vad som är psykisk ohälsa. Gränsen mellan psykisk sjuk- dom och normala reaktioner på vardagliga påfrestningar kan vara flytande. Kortvariga eller lindriga påfrestningar ses i de flesta kultu- rer som en del av livet, medan mer påtaglig påverkan på välbefin- nandet leder över i det som beskrivs som psykisk ohälsa.13

Hälsostörningar till följd av social gemenskap – eller snarare brist på gemenskap – är något som förekommer såväl inom som utom yrkeslivet. Samtidigt har den enskilde inte samma kontroll över de sociala relationerna i yrkeslivet som i privatlivet och är på ett annat sätt i en beroendeställning, inte minst ekonomiskt.

Dessutom innebär arbetsskadeförsäkringens konstruktion att det bara är allvarligare fall av sjukdom som blir föremål för arbetsskade- prövning. Och det är svårt att hävda att till exempel depression skulle vara en av vardagslivets alldagliga sjukdomar så som förkylning. Alla blir någon gång förkylda, medan risken att insjukna i en depression någon gång i livet är 36 procent för kvinnor och 23 procent för män.14 Det hör med andra ord inte till vardagen att drabbas av psykisk sjukdom på det sätt det kan anses göra att drabbas av en förkylning.

Det är inte heller bara de undantagna faktorerna som förekom- mer både i och utanför arbetet. Det kan de allra flesta riskfaktorer i arbetet göra, så väl fysiska som psykiska. Lika lite som arbetstagare kan kontrollera de fysiska riskerna i arbetet kan de exempelvis styra över vilka kollegor och chefer de behöver arbeta med eller hur arbetet organiseras. Arbetsgivarens ansvar för dessa faktorer har på senare år också förtydligats i arbetsmiljöarbetet och det är nu svårare att se

12SOU 1992:39, s. 99.

13Forte (2020), En kunskapsöversikt – Psykisk ohälsa, arbetsliv och sjukfrånvaro, s. 8.

14Socialstyrelsen (2019), Vård vid depression och ångestsyndrom 2019 – Underlagsrapport, s. 7.

811

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

de undantagna faktorerna som faktorer som alla som arbetar måste acceptera oavsett hur skadliga de är.

Vissa skäl diskuterades också när undantaget avskaffades för psykiska besvär som beror på en arbetstvist i rättslig mening för skador från och med den 1 juli 2002. Detta motiverades med att en person som har ådragit sig en arbetsrelaterad psykisk skada inte ska behöva avstå från att hävda sina anspråk rättsligt gentemot arbetsgivaren bara för att undvika en risk att gå miste om försäkringsförmånen.15 Men inte heller i samband med denna förändring fördes något resonemang om syftet med undantaget, eller varför en rättslig tvist ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen medan exempelvis en skadlig svår konflikt på arbetsplatsen ska undantas. Vidare angavs i förarbetena att tvister på arbetsplatsen inte utgör arbetstvister i rättslig mening och i regel alltjämt torde vara undantagna. Det är mot denna bakgrund svårt att se vad förändringen innebar i praktiken; den rättsliga tvisten utgör i sig ingen arbetsmiljöfaktor och det ska finnas en redan inträffad, arbetsmiljörelaterad psykisk skada som inte får bero på de undantagna faktorerna.

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbetsskadeför- säkring redogjorde i SOU 2017:25 för uppfattningen att undantags- bestämmelsens innebörd och syfte kunde formuleras som följer:

Sådana förhållanden som är tätt förbundna med arbetslivet som sådant och som är normala på alla arbetsplatser och därmed ingår som en del av förutsättningarna för att delta i arbetslivet, bör inte omfattas av arbets- skadeförsäkringens skydd och undantas därför från arbetsskadeförsäk- ringens tillämpningsområde. Utanför arbetsskadeskyddet faller således sådana psykiska belastningar som man måste räkna med och acceptera i arbetslivet – sådana psykiska belastningar som är förknippade med arbets- livet på ett övergripande allmänt plan.16

Utredningen menade att denna typ av psykisk påfrestning i arbetet i många fall inte heller är av sådan karaktär att den normalt leder till skada av psykisk eller psykosomatisk natur som medför varaktig ned- sättning av förvärvsförmågan. Syftet med undantagsbestämmelsen var enligt utredningen att undanta de enskilda fall som ändå lett till sådan skada.

Syftet som Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbets- skadeförsäkring försökte definiera visar på ett centralt problem med

15Prop. 2001/02:81, s. 45–47.

16SOU 2017:25, s. 330.

812

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

undantaget. De vilar på en tanke om att det vid just psykisk belast- ning finns faktorer i arbetet som måste accepteras oavsett hur risk- fyllda eller skadliga de är, så länge de är en del av arbetslivet på ett övergripande plan.

11.1.2Det är oklart vilka exponeringsfaktorer som är undantagna

I rättspraxis har vissa förtydliganden gjorts av vilken typ av expo- nering som är undantagen. De undantagna faktorerna kan enligt praxis i princip finnas på varje arbetsplats, oavsett om arbetet är skadligt eller inte.17 Enligt Försäkringskassans tolkning av rättspraxis syftar det på att alla arbeten och arbetsuppgifter kan försvinna, att ovän- skap kan uppstå i alla sociala situationer och att man inte kan förvänta sig få uppskattning oavsett vad man gör.18

Det är dock svårt att dra några slutsatser om vad det innebär att de undantagna faktorerna i princip kan finnas på varje arbetsplats, oavsett om arbetet är skadligt eller inte. Även andra riskfaktorer i arbetsmiljön än de undantagna faktorerna kan finnas på vilka arbets- platser som helst. Det är därmed svårt att se det som en unik egen- skap för undantagen. Att undantagen kan finnas i arbetsmiljön utan att arbetet är skadligt är svårt att se eftersom själva grunden för undan- tagen är att de kan orsaka sjukdom.19 Skulle undantagen inte vara skad- liga skulle de inte behövas undantas från det generella arbetsskade- begreppet.

Faktorerna karaktäriseras enligt praxis dessutom ofta av förhål- landen som gränsar till misshälligheter av privat natur eller som annars mera anknyter till den försäkrades person än till arbetsuppgifterna eller arbetsförhållandena som sådana.20 Enligt Försäkringskassans tolkning blir omständigheten att någon inte trivs med sitt arbete i det här perspektivet en personlig värdering. Men att inte trivas efter- som arbetsuppgifterna innebär en för hög arbetsbelastning är där- emot något som enligt Försäkringskassan kan kopplas till arbetsför- hållandena i sig och omfattas inte av undantaget.21

17FÖD 1983:9.

18Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 62.

19SOU 1975:84.

20RÅ 1998 ref. 8.

21Försäkringskassan, vägledning 2003 :4, version 19, s. 62.

813

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Vi menar att det är svårt att tolka innebörden av att undantagen ofta karaktäriseras av förhållanden som gränsar till misshälligheter av privat natur eller som annars mera anknyter till den försäkrades person än till arbetsuppgifterna eller arbetsförhållandena som sådana. Även om exempelvis vissa konflikter på en arbetsplats kan vara pri- vata kan de lika väl röra arbetsförhållandena, men konflikterna är oavsett undantagna. I arbetet går det dessutom inte att välja relatio- ner på det sätt som är möjligt privat. Det är till stor del arbetsgivaren som styr över hur arbetstagare arbetar och vem de arbetar med.

Det är oklart hur skadliga faktorer som kan ingå i vissa yrken ska behandlas

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbetsskadeförsäk- ring menade i sitt betänkande att det även bortsett från undantagen finns psykiska belastningar som får anses vara godtagbara för yrket i sig och som därför inte kan anses utgöra skadlig inverkan i arbetet, oavsett om undantagsbestämmelsen är tillämplig eller inte.22 Vi menar utifrån våra argument ovan att detta är en tolkning som inte har stöd i arbetsskadeförsäkringens syfte, men inte heller i arbetsskadeförsäk- ringens regelverk. Med skadlig inverkan i arbetet avses alla faktorer i arbetet som kan påverka hälsan negativt.23 Några andra undantag från denna regel utöver de nuvarande för smitta och vissa psykosociala faktorer finns inte.24

Utredningen tog upp olika situationer med exempel där undan- taget vantrivsel kunde vara aktuellt och situationer där det inte var aktuellt. En punkt i denna del var om det förekom psykiska belast- ningar i arbetet utöver det som kan förväntas utifrån den försäkrades tjänst.25

I likhet med Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbetsskadeförsäkring menar vi att undantaget kan innebära en bedöm- ning av om det förekommit psykiska belastningar i arbetet utöver det som kan förväntas utifrån den försäkrades tjänst. Exempelvis har i ett äldre rättsfall från FÖD den vanmakt läkare på dåvarande lång- vården upplevt inför det faktum att patienternas tillstånd oundvik-

22SOU 2017:25, s. 327.

23Prop. 1975/76:197, s. 71.

2439 kap. 5 och 6 §§ SFB.

25SOU 2017:25, s. 332.

814

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

ligen försämrades åtminstone på längre sikt bedömts tillhöra undan- tagen.26

Vi menar däremot att en sådan tolkning visar på problemen med undantagen. Hårdraget kan det innebära att exempelvis en ambulans- förare som exponeras för traumarelaterade dödsfall inte skulle kunna få PTSD godkänt som arbetsskada eftersom dessa situationer får anses inbegripas i deras arbetsbeskrivningar. Än tydligare är kanske exemplet med de svenska yrkesmilitärer som tjänstgjorde i Afghanistan där arbetsbeskrivningen skulle kunna anses innefatta risken att be- höva döda eller bli dödad och bevittna andras traumatiska död. Visserligen har riskerna för ohälsa i dessa situationer säkert minskat i och med en utvecklad syn på vad sådana arbetsuppgifter kräver i form av stöd och utbildning. Men i de fall en sådan yrkesutövare trots stödfunktioner och andra insatser blir sjuk av upplevelserna skulle det enligt oss inte vara rimligt att hävda att personen själv får bära ansvaret för sjukdomen på grund av sitt yrkesval.

Denna syn på psykisk belastning går enligt oss emot ett av syftena med arbetsskadeförsäkringen. Genom det generella arbetsskadebe- greppet har syftet varit att försäkringen ska kunna fånga upp ny kun- skap om riskfaktorer i arbetet. Det är svårt om definitionen av skad- lig inverkan begränsas till sådant som går utöver vad som kan förväntas i en viss tjänst. Det kan också förekomma yrkesgrupper där vissa kända skadliga faktorer får fotfäste trots att det finns kunskap om att faktorerna är skadliga. Att undanta dessa riskfaktorer från arbets- skadeförsäkringen på grund av att de kan sägas ingå i arbetsbeskriv- ningen innebär att arbetsskadeförsäkringen inte omfattar de faktiska risker som finns i arbetslivet. Det blir inte heller möjligt att fånga upp ny kunskap om arbetsmiljörisker.

11.2Den ökade kunskapen om och förekomsten av psykosociala riskfaktorer talar mot undantagen

Sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 har det vetenskapliga kunskapsläget utvecklats och visar numera tydligt att det finns flera olika typer av psykosociala faktorer i arbetslivet som ökar risken för både psykisk och somatisk ohälsa.27 Inom såväl sjukförsäkringen som

26FÖD 1991:17.

27Se bl.a. SBU, rapport nr 223 om depressions- och utmattningssymtom, nr 227 om rygg- problem och nr 240 om hjärt-kärlsjukdom.

815

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

arbetsskadeförsäkringen har andelen personer som får ersättning för psykisk sjukdom ökat markant vilket i sin tur har kopplats till ut- vecklingen av den psykosociala arbetsmiljön.28 Det har också gjorts satsningar på förebyggande arbetsmiljöarbete, och då särskilt den psykosociala arbetsmiljön, för att bland annat komma tillrätta med de ökade sjukskrivningarna.29 Arbetsgivaren har i dag dessutom ett betydligt mer omfattande ansvar för den psykosociala arbetsmiljön än tidigare, vilket även påverkar vilka förhållanden som får betraktas som allmänt godtagbara på en arbetsplats.30

Det framstår mot denna bakgrund inte som ändamålsenligt att begränsa vilka psykosociala risker i arbetet som ska kunna leda till en godkänd arbetsskada. Inställningen att den psykosociala arbets- miljön inte ska behandlas på samma sätt som övrig arbetsmiljö anser vi kan kopplas till en numera avfärdad syn på psykisk ohälsa.

11.2.1Det är skadliga faktorer i arbetet som är undantagna

En viktig sak att klargöra när undantaget diskuteras är att det är skad- liga faktorer i exponeringen som undantas genom bestämmelsen. Den som läser undantagsbestämmelsen isolerat kan få uppfattningen att bestämmelsen avser att klargöra att sådant som negativa tankar, irritationsmoment, tristess och små motgångar i det vardagliga arbetet inte ska ge möjlighet till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Men detta följer direkt av försäkringens grundläggande konstruk- tion – för faktorer som inte är skadliga behövs inget undantag. Det är först när exponeringsfaktorn är av en sådan typ att den enligt rele- vant kunskap31 har medfört en förhöjd risk och kunnat orsaka ska- dan som en bedömning av undantaget kommer att bli aktuellt.

Med skadlig inverkan avses ”i princip inverkan av varje i arbets- miljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska hälsan ogynnsamt”. Enligt Yrkesskadeförsäkringskommittén inne- bär detta bland annat att ”[o]ckså psykiskt påfrestande förhållanden

28Se t.ex. Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2014:4 samt 2020:8; Anna Bryngelsson m.fl. (2011), Reduction in Personnel and Long-Term Sickness Absence for Psychiatric Dis- orders Among Employees in Swedish County Councils.

29Se t.ex. Forte (2020); Mynak, Kunskapssammanställning 2021:4, Arbetsmiljö och psykisk hälsa.

30Se Arbetsmiljöverket (2015), Organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4).

31Vetenskapligt grundad kunskap eller en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper.

816

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

som direkt är knutna till arbetet kan ha sådan skadlig inverkan som bör omfattas av stadgandet”.

Både inför införandet av arbetsskadeförsäkringen 1977 och änd- ringen av bevisreglerna för arbetsskadeprövningen 1993 diskuterades möjligheten att ha restriktivare bevisregler för bland annat psykiska sjukdomar. Anledningen var att det ansågs särskilt svårt att avgöra om de sjukdomarna hade samband med arbetet. Någon differentier- ing infördes inte och någon regelmässig skillnad mellan psykisk sjuk- dom och andra sjukdomar finns inte inom ramen för huvudregeln.32

I våra samtal med tjänstepersoner på Försäkringskassan har vissa menat att undantagen eventuellt är en garant för att inte oväsentliga händelser på arbetet ska leda till en godkänd arbetsskada. Exempel som tagits upp är personer som känner sig kränkta över att ha fått en tillsägning av sin chef. Men även för sådana faktorer finns ett krav på skadlighet. Också bortsett från frågan om undantagen måste det fortfarande vara sannolikt att en tillsägelse eller motsvarande ökar risken för psykisk sjukdom för att tillsägelsen ska kunna leda till en godkänd arbetsskada. Det ska enligt nuvarande krav på kunskap antingen finnas stöd för detta i vetenskapliga studier eller utgöra en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialist- kunskaper. Finns det sådan kunskap bör tillsägelsen kunna leda till en godkänd arbetsskada. På så sätt skulle arbetsskadeförsäkringen bidra till att de faktiska riskerna i arbetet synliggörs och på så sätt kan arbetsmiljön förbättras genom modifikationer av hur tillsägningar utförs.

11.2.2Kunskapen om arbetets betydelse för psykisk sjukdom har utvecklats

Sedan uttalandena i förarbetena inför lagändringarna 1977, 1993 och även 2002 har kunskapen om arbetets betydelse för psykisk sjukdom ökat.

Utmattningssyndrom och depression är de diagnoser som före- kommer oftast i de ärenden om psykiska skador som Försäkrings- kassan prövar.33 Depression och utmattningssyndrom är tillstånd som delvis går in i varandra. De ska dock ses som olika tillstånd och har skilda diagnoser.

32Prop. 1975/76:197, s. 72 och prop. 1992/93:30, s. 23–24.

33Se vidare kapitel 15 om statistiken kring arbetsskadeärenden samt bilaga 4.

817

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

I Sverige accepterades utmattningssyndrom som diagnos av Social- styrelsen år 2005. I kriterierna ingår bland annat att symtomen ut- vecklats under lång tid till följd av en eller flera identifierbara orsaker. Utmattningssyndromet har en ofta dramatisk akutfas följt av en återhämtningsfas som kan pågå i åratal, medan depression i högre utsträckning förekommer i perioder. När även kriterierna för depres- sion är uppfyllda ska denna diagnos anges som huvuddiagnos och om det finns ett stort inslag av utmattningssymtom kan diagnoskoden F43.8A anges som tilläggsspecifikation. Ibland används då begreppet utmattningsdepression.34 Det pågår en revidering av diagnoskrite- rierna som beräknas vara klar under 2023.35

Enligt en kunskapssammanställning från 2008 finns ett flertal risk- faktorer i arbetet för depression och ångest (utmattningssyndrom an- sågs i denna kunskapssammanställning ingå i depression och ångest).36 HFD slog efter detta fast att det fanns tillräcklig kunskap för att visa att det var sannolikt att hög arbetsbelastning och stress kan orsaka psykisk ohälsa.37

Det är vanligt att diagnosen utmattningssyndrom har ställts i ären- dena i vår aktgranskning. Det beskrivs också ofta att besvärsbilden för depression och utmattningssyndrom är närliggande och att även vetenskapligt underlag för utmattningssyndrom är tillämpligt i ären- den som rör depression.

11.2.3Flera riskfaktorer för symtom på depression och utmattningssyndrom tillhör eller gränsar till undantagen

SBU har sammanställt den vetenskapliga kunskapen om arbetsrela- terade faktorers samband med symtom på utmattningssyndrom och depression.38 Rapporten användes i nästan alla de av oss granskade ärendena som rörde någon av dessa sjukdomar.

34Socialstyrelsen (2003), Utmattningssyndrom – stressrelaterad psykisk ohälsa.

35Kristina Glise www.internetmedicin.se/behandlingsoversikter/arbets-och- miljomeicin/utmattningssyndrom, hämtat 23-04-12.

36Peter Westerholm (red.) (2008), Psykisk arbetsskada. Arbete och hälsa nr 2008;42:1.

37RÅ 2010 ref. 101.

38SBU (2014a), rapport nr 223, Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattnings- syndrom.

818

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Resultaten i rapporten visar dels på att riskfaktorerna kan finnas i många olika typer av arbeten på dagens arbetsmarknad, dels på att flera riskfaktorer tillhör eller gränsar till de undantagna faktorerna.

Enligt SBU finns det vetenskapligt underlag på gruppnivå för att

•personer som upplever olika former av hög arbetsbelastning ut- vecklar mer symtom på depression och utmattningssyndrom än andra

•personer som upplever en arbetssituation med små möjligheter att påverka, i kombination med alltför höga krav, utvecklar mer symtom på depression och utmattningssyndrom än andra

•personer som upplever bristande medmänskligt stöd i arbetsmiljön utvecklar mer symtom på depression och utmattningssyndrom än andra

•personer som upplever mobbning eller konflikter i sitt arbete ut- vecklar mer depressionssymtom än andra, men det går inte att avgöra om det finns något motsvarande samband för symtom på utmattningssyndrom

•personer som upplever att de har pressande arbete eller en arbets- situation där belöningen upplevs som liten i förhållande till an- strängningen utvecklar mer symtom på depression och utmatt- ningssyndrom än andra

•personer som upplever osäkerhet i anställningen till exempel en oro för att arbetsplatsen ska läggas ner utvecklar mer symtom på depression och utmattningssyndrom än andra.

Flera av dessa riskfaktorer tillhör eller gränsar till undantagen. Små möjligheter att påverka kan gränsa till vantrivsel med arbetsuppgifter. Bristande medmänskligt stöd tolkas av Försäkringskassan ofta som jämförbart med vantrivsel med arbetskamrater. Konflikter i arbetet tillhör undantagen om det inte övergår i kränkande särbehandling. En arbetssituation där belöningen upplevs som liten i förhållande till ansträngningen gränsar till bristande uppskattning. Osäkerhet i an- ställningen i form av exempelvis oro för att arbetsplatsen ska läggas ner tillhör undantaget företagsnedläggelse.

Enligt SBU har människor i vissa arbetsmiljöer dessutom mindre besvär än andra. Personer som upplever goda möjligheter till kon-

819

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

troll i det egna arbetet och de som upplever att de behandlas rättvist utvecklar mindre symtom på depression och utmattningssyndrom än andra. Även det visar på hur faktorer som är undantagna från arbets- skadeförsäkringen kan påverka hälsan.

Undantagen innebär att arbetsskadeprövningarna inom arbets- skadeförsäkringen inte belyser förekomsten av de reella riskerna i arbetsmiljön så som de beskrivs av exempelvis SBU.

11.2.4Det finns även flera riskfaktorer för somatiska sjukdomar som tillhör eller gränsar till undantagen

Numer finns det även forskning som visar att det finns psykosociala riskfaktorer i arbetet för somatiska sjukdomar som ryggproblem och hjärt-kärlsjukdom.

Enlig SBU ökar risken för ryggbesvär vid skiftarbete och om arbetet upplevs

•spänt, pressande eller monotont

•innebära små möjligheter att påverka i kombination med alltför höga krav

•ge liten möjlighet till utveckling.39

Enlig SBU ökar risken för hjärtbesvär vid nattarbete, långa arbets- veckor och buller samt om personer upplever

•låg kontroll i arbetet

•spänt arbete

•pressande arbete

•obalans mellan ansträngning och belöning

•lågt stöd i arbetet

•orättvisa i arbetet

•liten möjlighet att använda sin förmåga i arbetet

•osäkerhet i anställningen.

39SBU (2014b), rapport nr 227, Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem.

820

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Enlig SBU ökar risken för stroke vid skiftarbete, buller och om per- soner upplever låg kontroll i arbetet (utöver dessa psykosociala fak- torer även vid strålning). Risken för högt blodtryck ökar vid skift- arbete samt om personer upplever spänt arbete och obalans mellan ansträngning och belöning.40

Liksom vid riskfaktorerna för symtom på depression eller utmatt- ningssymtom tillhör eller gränsar flera av ovanstående riskfaktorerna till undantagen. Ett exempel är begränsade möjligheter till utveck- ling eller förmåga att använda sin förmåga vilket kan synliggöras ut- ifrån ett av exemplen på vantrivsel som togs upp i SOU 2017:25.

Den försäkrade uttrycker vantrivsel med arbetet på grund av sina arbets- uppgifter, som hen upplever som outvecklande eller inte tillräckligt sti- mulerande. Inga andra psykiska belastningar förekommer i arbetet som går utöver det som kan förväntas utifrån en tänkt arbetsbeskrivning av den försäkrades tjänst.41

Utifrån den definition av undantagen och exempel på vantrivsel som tas upp i SOU 2017:25 kan även monotont arbete bedömas tillhöra undantagen. Monotont arbete hänger i de flesta fall ihop med de aktuella arbetets art. Exempelvis arbete vid löpande band. Eftersom monotonin då inte är en belastning som går utöver ”det som kan förväntas utifrån en tänkt arbetsbeskrivning av den försäkrades tjänst” skulle de exempel som tas upp i SOU 2017:25 innebära att monoto- nin bedöms tillhöra undantagen.

Liksom med symtom på depression eller utmattningssymtom finns det enligt SBU även faktorer i arbetet som minskar risken för ryggproblem. Personer som upplever goda möjligheter till kontroll i det egna arbetet, stöd från arbetsledningen och på arbetsplatsen gene- rellt samt arbetstillfredsställelse har minskad risk för att utveckla ryggbesvär. Arbetstillfredsställelse minskar även risken för att utveckla ischiassymtom.42 En nyligen publicerad studie fann också att psyko- sociala faktorer i arbetet så som samarbetskultur, kollegialt stöd, bra ledarskap och rättvisa minskade risken för hjärt-kärlsjukdom.43 Även dessa så kallade friskfaktorer visar på hur faktorer som är undantagna från arbetsskadeförsäkringen kan påverka hälsan.

40SBU, rapport nr 240, Arbetsmiljöns betydelse för hjärt-kärlsjukdom – En systematisk litteratur- översikt.

41SOU 2017:25, s. 331.

42SBU (2014), rapport nr 227.

43Tianwei Xu m.fl. (2022), Scand J Work Environ Health 2022;48(8):621–631.

821

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.2.5Arbetsskadestatistiken pekar på en försämrad psykosocial arbetsmiljö

Det saknas tillförlitlig statistik över förekomsten av arbetsskador i Sverige (se kapitel 15). Men statistiken visar att en allt större andel av de anmälda arbetssjukdomarna misstänks bero på psykosociala faktorer, särskilt för kvinnor.44 Vi går igenom denna statistik i för- djupningsavsnitt 11.7.3.

Livränteansökningar har minskat drastiskt över tid (se kapitel 4), men antalet beslut som rör psykisk sjukdom har minskat i minst utsträckning. År 2005–2022 minskade antalet livräntebeslut i diagnos- gruppen sjukdomar i muskler med mera för kvinnor med 93 procent, från 7 087 till 481. För män minskade antalet med 90 procent, från 6 439 till 612. När det gäller psykisk sjukdom minskade antalet med 71 procent för kvinnor, från 1 525 till 449, och för män med 77 pro- cent, från 806 till 184. Eftersom antalet minskat minst har andelen livräntebeslut för kvinnor som rör psykisk sjukdom ökat från 13 till 29 procent och är näst vanligast. För män har andelen livräntebeslut som rör psykisk sjukdom ökat från 7 till 14 procent. Vanligast är fortfarande besluten som rör sjukdomar i muskler med mera (30 pro- cent för kvinnor och 35 procent för män). Se figur 11.1.

44Arbetsmiljöverket (2020b) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, Arbetsskador 2019 – län och kommun, s. 48 och 58–59.

822

SOU 2023:53Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Figur 11.1 Livräntebeslut fördelat på kön och diagnosgrupp

			Kvinnor (n=74 122)				Män (n=79 709)

100%		1 626
90%		1 626			341	1 994		427
90%					341	1 994		427
80%		1 500			272	1 924
70%		1 525			272	1 924
60%		1 525				806		497
50%					449
40%					449			184
40%								184
30%		7 087				6 439
20%					481			612
10%					481			612
10%
0%
0%
	Muskler m.m.			Psykisk sjukdom			Traumaskador m.m.		Övriga

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

Anm.: Siffrorna i fälten anger antalet beslut 2005 och 2022. Muskler m.m. består av diagnoskapitel M

iICD-10, Psykisk sjukdom av diagnoskapitel F, Traumaskador m.m. av diagnoskapitel S–T och Övriga av övriga diagnoskapitel

När det gäller godkända arbetsskador är utvecklingen ännu tydligare, särskilt för kvinnor. Vi går igenom detta i avsnitt 9.8.3. För kvinnor har antalet godkända psykiska sjukdomar som Försäkringskassan godkänt som arbetsskada i livräntebeslut mellan 2005 och 2022 ökat från 172 till 191. Inom alla andra diagnosgrupper har samtidigt an- talet godkända arbetsskador minskat drastiskt för både kvinnor och män. Psykiska sjukdomar är nu den vanligaste typen av godkänd arbetsskada för kvinnor vid beslut om livränta. Även om andelen psykiska sjukdomar har ökat även för män har antalet ändå minskat från 167 till 86. För män är traumaskador den vanligaste typen av godkänd arbetsskada vid beslut om livränta. I avsnitt 11.7.3 ger vi en fördjupad analys av Försäkringskassans livräntebeslut rörande psykisk sjukdom och även beslut som berör undantagen.

823

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.3Undantagen medför en rättsosäker tillämpning

Undantagsbestämmelsen leder till en rättsosäker tillämpning av arbets- skadeärenden där bestämmelsen kan vara tillämplig. Det finns oklar- heter i undantagsbestämmelsens begrepp och vilka situationer dessa begrepp är avsedda att omfatta. Det leder till svåra gränsdragningar där vissa omständigheter bedöms kunna prövas medan andra lik- artade omständigheter är undantagna. Särskilt svårt är det i frågan om konflikter och kränkande särbehandling, där avvikande beviskrav och avvikelser från arbetsskadeförsäkringens principer försvårar bedöm- ningarna. Det är vidare oklart hur de undantagna faktorerna ska be- dömas som konkurrerande faktorer i den individuella sambands- bedömningen och i vilken utsträckning detta görs i handläggningen.

Dessa slutsatser drar vi utifrån de samtal vi haft med tjänsteper- soner på Försäkringskassan och andra aktörer inom arbetsskadeför- säkringen, från rättspraxis samt från vår aktgranskning.

11.3.1Det finns oklarheter i de begrepp som används när undantagets tillämplighet ska bedömas

I undantagsbestämmelsen listas ett antal exponeringsfaktorer. En arbetsskada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av dessa listade faktorer undantas från försäkringen. Frågan om vad dessa faktorer innebär i fråga om faktisk exponering i enskilda ären- den, och hur de tolkas i tillämpningen, innebär dock svårigheter. Lagregeln omfattar vad Carlsson beskriver som ”känslorelaterade rekvisit” i form av ”bristande uppskattning”, ”vantrivsel” eller ”jäm- förbara förhållanden”. Det är enligt henne uppenbart att sådana rekvisit leder till tolkningsproblem.45

Begreppet företagsnedläggelse

Det första av de undantag som listas i bestämmelsen är företags- nedläggelse. Byte av arbetsuppgifter är ett exempel på en omständig- het som enligt förarbetena kan jämföras med företagsnedläggelse. Även omplacering kan jämställas med begreppet företagsnedläggelse.

45Se Mia Carlsson (2019), Psykiska arbetsskador – ingen regel utan undantag, inget undantag utan regel, s. 189.

824

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Det framgår av rättsfallet RÅ 1996 ref. 55, i vilket en försäkrads skada i form av magsår bedömdes falla in under undantaget.

Det är viktigt att skilja på den eventuellt skadliga effekten av företagsnedläggelsen som sådan och exempelvis höjd arbetsbelast- ning som följer av en stundande nedläggning. I rättsfallet FÖD 1982:32 hade en facklig förtroendeman utsatts för en extraordinär arbets- belastning i samband med att arbetsplatsen var nedläggningshotad. På grund av nedläggningshotet hade personen deltagit i många och tidskrävande förhandlingar om företagets verksamhet. Dessutom hade det varit ett både tidskrävande och betungande arbete att informera medlemmarna om de olika åtgärder som hade föreslagits eller be- slutats för att avvärja hotet om nedläggning. I sin roll som facklig förtroendeman hade dennes ställningstaganden möts med oförstå- else och ibland våldsam kritik från vissa arbetskamrater. Det hade gjort att personen känt en konflikt mellan lojaliteten mot arbets- givaren och lojaliteten mot de anställda som personen hade i uppdrag att företräda. Förhandlingarna om företagets framtid hade uppmärk- sammats mycket i massmedia, vilket också bidrog till den pressade arbetssituationen. Det var alltså inte företagsnedläggelsen som sådan som hade orsakat skadan utan den arbetsbelastning som kom av ned- läggningen. Därför bedömdes inte exponeringen tillhöra undantagen.

Det är oklart om företagsnedläggelse i sig är en del av arbetet

En fråga är vad i företagsnedläggelser och uppsägningar som är en del av arbetet oberoende av undantagen. Frånvaron av arbete kan gene- rellt inte ses som en del av arbetsskadeförsäkringen. Den psykiska press som kan komma av arbetslöshet som följd av en företagsnedläggelse eller uppsägning tillhör inte exponering som omfattas av arbetsskade- försäkringen. Frågan är var gränsen går för när uppsägning kan sägas omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

Eftersom frågan tillhör undantagen har den inte aktualiserats i tillämpningen. Lagstiftaren har inte heller närmare motiverat undan- taget och möjligen gett bestämmelsen fler syften än vad som är lag- tekniskt motiverat.46

46Jfr Carlsson (2019), s. 206.

825

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Begreppet bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser

Undantaget vid bristande uppskattning av den försäkrades arbets- insatser blir aktuell främst i frågan om lön. I de beslut som vi har granskat där den försäkrade varit missnöjd med sin lön har detta be- dömts utgöra ett undantag. Det är inte ovanligt att just denna om- ständighet är den enda undantagna faktorn i ett ärende som i övrigt innehåller prövningsbar exponering.

En iakttagelse från de ärenden vi granskat inom ramen för akt- granskningen är att de flesta försäkrade är missnöjda med sin lön när frågan om lönen ställs som en del av exponeringsutredningen. Detta är kanske inte så förvånande; det är få människor som inte skulle vilja ha högre lön. Missnöje med den egna lönen har typiskt sett bedömts falla under undantaget bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser.

I ett av våra granskade ärenden bedömdes missnöje med lönen tillhöra undantaget också då den försäkrades chef konstaterat att den försäkrade var lönediskriminerad. En försäkrad som uttryckt ett miss- nöjde över de allmänna lönenivåerna i det aktuella yrket som sådant har emellertid i ett annat granskat ärende fått detta bedömt som exponering som kunnat prövas. Detta ansågs inte utgöra bristande uppskattning av arbetsinsatser.

Av intresse är också att det inte i något av de granskade ärendena har gjorts något ställningstagande kring huruvida missnöje med lönen verkligen utgjort en skadlig faktor avseende de aktuella besvären.

Ett annat gränsdragningsproblem rör obalans mellan ansträng- ning och belöning som enligt SBU är en riskfaktor för symtom på depression och utmattningssyndrom. Har en försäkrad utsatts för den riskfaktorn kan undantagen i teorin kräva en uppdelning mellan risken som kan kopplas till ansträngningen och den som är kopplad till den bristande belöningen. I praktiken torde det inte vara möjligt eftersom det är en sammansatt riskfaktor. Valet står då mellan att låta riskfaktorn omfattas eller undantas i sin helhet. Om bedöm- ningen blir att riskfaktorn omfattas kommer den bristande belöningen trots undantagen tala för att skadan är en arbetsskada. Och tvärtom kommer arbetsbelastningen tala mot att skadan är en arbetsskada om riskfaktorn bedöms tillhöra undantagen.

826

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Begreppet vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater

Den som vantrivs med sina arbetsuppgifter eller arbetskamrater och får en psykisk eller psykosomatisk skada till följd av detta kan enligt nuvarande regelverk inte få skadan godkänd som arbetsskada. Ren vantrivsel med arbetsuppgifter eller kollegor är dock enligt vår erfaren- het ovanligt. Det saknas rättspraxis som beskriver ren vantrivsel med arbetskamrater. Relationsproblem handlar i stället ofta om bristande socialt stöd eller konflikter och meningsmotsättningar.

När det gäller vantrivsel med arbetsuppgifter tar Försäkrings- kassan upp FÖD mål nr 71/90 där en läkare hade blivit granskad av Socialstyrelsen.47 Den försäkrade förstod att dessa kontroller ingick i arbetet som läkare. Men Socialstyrelsen hade gjort en felbedömning av den försäkrades förskrivning av läkemedel, vilket ledde till att läka- rens förskrivningsrätt drogs in. Den försäkrade upplevde det som lik- ställt med att fråntas rätten att utöva läkaryrket. Eftersom det inte hade framkommit något annat än att Socialstyrelsen fullgjort sina obligatoriska uppgifter bedömde domstolen att detta tillhörde undan- tagen.

Enligt Försäkringskassan innehåller de allra flesta arbeten utvärder- ingar av arbetsinsatserna. Innebär utvärderingarna inte en ökad be- lastning i arbetet i sig, eller är en del av en kränkande särbehandling, får vantrivsel med utvärderingarna och dess resultat enligt Försäk- ringskassan jämföras med vantrivsel med arbetsuppgifter. Försäk- ringskassan menar också att det kan jämföras med företagsnedläg- gelse (se ovan). I fallet med läkaren som blev granskad verkar det snarast varit begränsningen i möjligheten att utföra arbetet som läkare som denne uppfattat som belastande. Det bör snarast kopplas till undantaget företagsnedläggelse. Läkaren förstod att Socialstyrel- sen behövde kontrollera läkare och det framgår inte att läkaren van- trivdes med kontrollerna i sig utan med det enskilda utfallet. Några andra exempel från praxis på vantrivsel med arbetsuppgifter tar inte Försäkringskassan upp och vi har inte heller kunnat identifiera några sådana.

47Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 64.

827

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Det finns stora oklarheter i vad som bedöms som prövningsbar exponering i form av bristande socialt stöd från kollegor och chefer och vad som bedöms som undantag i form av vantrivsel

Det är utifrån befintlig kunskap känt att bristande socialt stöd på arbetet utgör en skadlig faktor när det gäller risken att utveckla sym- tom på depression och utmattningssyndrom.48 Men riskfaktorn be- döms av Försäkringskassan ofta vara jämförbar med vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater. Gränsdragningen är svårtolkad och det förekommer också att Försäkringskassan prövar det bris- tande sociala stödet som exponering som omfattas av arbetsskade- försäkringen. Bedömningen av missnöje med chefer och bristande stöd från arbetsledningen är exempel där tillämpningen spretar. I de ärenden vi granskat framställs faktorer som bristande stöd för kolle- gor och arbetsledning i vissa fall som en del i en skadlig, stressig miljö, där exponeringen ingår i vad som kan prövas som arbetsskada. Bris- tande stöd och förståelse från arbetsgivaren vid impulser om hög arbetsbelastning ses i dessa fall som skadliga och prövningsbara fak- torer. I andra ärenden bedöms däremot samma missnöje med led- ning och bristande stöd från ledning eller kollegor som undantag.

Exempel från vår aktgranskning där Försäkringskassan bedömt att bristande stöd tillhör undantagen:

•I ett fall bedömde Försäkringskassan att dålig stämning och dålig relation till chefen tillhörde undantagen. Skadan god- kändes trots det som arbetsskada. Beslutet gällde en försäkrad som beskrev hög arbetsbelastning där tiden inte räckte till för arbetsuppgifterna, stark tidspress, återkommande arbete ut- över ordinarie arbetstid och hur nya arbetsuppgifter ofta kom utan förvarning. Den försäkrade beskrev också en mycket spänd stämning utan utrymme för ömsesidig förståelse mellan kol- legor där de anställda försökte arbeta hemma så mycket som möjligt för att undvika arbetsplatsen. Den försäkrade beskrev relationen till chefen som närmast fientlig och upplevde ett nästan obefintligt psykologiskt erkännande där arbetsinsatser och förmågor ständigt förminskades.

48Se avsnitt 11.2.2 ovan och SBU (2014), rapport nr 223.

828

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

•I ett fall godkände Försäkringskassan utmattningssyndrom som arbetsskada på grund av hög arbetsbelastning. Men För- säkringskassan bedömde också att en stor del av exponeringen tillhörde undantaget vantrivsel med arbetsuppgifter och arbets- kamrater. Vantrivseln med arbetsuppgifter utgjordes enligt För- säkringskassan av den frustration den försäkrade upplevt med resursbrist och fakturering, löpande ekonomirapportering, års- redovisning med mera som återkommande fallerade. Vantriv- seln med arbetskamraterna utgjordes enligt Försäkringskassan av frånvarande stöd av chefen, att den försäkrade fick mer- arbete av att kollegorna gjorde fel och av att den försäkrade inte kunde delegera och få avlastning eftersom det inte gick att lita på att kollegorna utförde arbetet korrekt.

•I ett fall godkände Försäkringskassan inte den försäkrades psykiska besvär i form av ångest- och depressionstillstånd samt utmattningssyndrom som arbetsskada. Anledningen var att stress på grund av det administrativa systemet, krav på ständig tillgänglighet, elaka kollegor, frånvaro av fast arbetsplats och personalkrets bedömdes tillhöra undantagen. Försäkringskassan hänvisade bland annat till Kammarrätten i Stockholmsdom i mål 4419-04 som stöd för att dåligt ledarskap tillhör undan- tagen. Enligt bedömningen hade den försäkrade varit utsatt för en hög arbetsbelastning som sannolikt varit skadlig men den undantagna exponeringen vägde tyngre.

I andra ärenden har däremot den försäkrade redogjort för bristande socialt stöd från chefer eller dålig arbetsledning och Försäkrings- kassan har då inte bedömt att det tillhör undantagen utan i stället bedöms som prövningsbar exponering.

829

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Exempel från vår aktgranskning där Försäkringskassan bedömt att bristande stöd inte tillhör undantagen:

•I ett ärende godkände Försäkringskassan den försäkrades be- svär i form av utmattningssyndrom som arbetsskada. Arbetet som gymnasielärare innehöll enligt exponeringsutredningen höga och motstridiga krav och bristande stöd och förståelse från arbetsledningen. Detta bristande psykosociala stöd från ledningen bedömdes inte tillhöra undantaget utan ingick i den prövningsbara skadliga exponeringen.

•En försäkrad hade varit utsatt för hög arbetsbelastning till följd av en omorganisation. I bedömningen av exponeringsutred- ningen ingick även en stor omsättning på chefer som inte lyss- nade när den försäkrade med kollegor talade om att de hade för mycket att göra. Bristerna i arbetsledning betraktades av Försäkringskassan som bristande stöd och var prövningsbart (inte undantag).

•Den försäkrade hade upplevt bristande stöd från arbetsgivaren och saknat tillräcklig utbildning i det program hon förväntats kunna arbeta i. Arbetsgivaren delade inte uppfattningen. Den försäkrade menade att hon hade varit tydlig med att inte hade kunskap i programmet när hon anställdes. Försäkringskassan prövade det bristande stödet som exponering i arbetet om om- fattades av arbetsskadeförsäkringen.

Av de granskade ärendena i aktgranskningen framkommer samman- taget att bristande psykosocialt stöd är en mycket vanlig faktor som förekommer i exponeringsutredningarna. Det kan röra sig om bris- tande stöd från arbetsledningen, men också från arbetskollegor på arbetsplatsen eller hos uppdragsgivare. Det framkommer att det inte finns någon enighet i hur dessa faktorer ska bedömas och om de ska anses falla under undantaget i försäkringen. Värderingen av sådana faktorer skiljer sig mycket åt mellan olika ärenden och det får stor effekt för utfallet i ärendena. Gränsen synes sammantaget mycket oklar i tillämpningen och hur begreppet tolkas och hanteras.

830

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Begreppet meningsmotsättningar och ansträngda relationer

Det undantag som synes vara bland de vanligaste i tillämpningen är det som beskrivs som meningsmotsättningar och ansträngda rela- tioner. Det framkommer bland annat av den aktgranskning vi har gjort för beslut som Försäkringskassan fattat 2020.

Begreppet förekommer inte i lagtexten. Omständigheten att sådana konflikter, som inte utgör trakasserier eller kränkande särbehand- ling, faller under undantaget framgår av praxis. I undantaget van- trivsel med arbetskamrater ingår enligt FÖD 1982:31 meningsmot- sättningar, ansträngda relationer och samarbetsproblem, så länge det inte övergår i kränkningar eller trakasserier.49

Begreppet meningsmotsättningar och ansträngda relationer blir aktuellt främst i frågan om gränsen mellan vad som ska anses utgöra kränkande särbehandling och vad som är konflikter av annan art. Denna fråga berörs närmre under avsnittet om särskilda svårigheter rörande trakasserier och kränkande särbehandling nedan.

11.3.2Ärenden som rör konflikter och kränkande särbehandling innebär särskilda svårigheter i tillämpningen

Ärenden som rör konflikter, påstådda trakasserier och kränkande särbehandling är vanliga när det handlar om undantaget vid psykisk exponering. Meningsmotsättningar och konflikter faller i dagsläget in under undantaget, medan trakasserier och kränkande särbehandling kan prövas som skadlig exponering. I tillämpningen anses meningsmot- sättningar och konflikter omväxlande tillhöra undantaget ”vantrivsel med arbetskamrater”, respektive ”därmed jämförliga förhållanden”.

I detta avsnitt beskriver vi de särskilda svårigheter som denna typ av ärenden medför. Vi menar sammanfattningsvis att skyddet vid skador till följd av konflikter på arbetet behöver stärkas. Det är fråga om en utbredd skadlig faktor. Det finns kunskap om att konflikter är ökar risken för psykiska besvär.50 I dagsläget ställs mycket höga

49Enligt Försäkringskassans vägledning ska undantaget emellertid kategoriseras som ett annat undantag, ”därmed jämförliga förhållanden”.

50Enligt SBU, rapport nr 223, finns det kunskap om att konflikter ökar risken för symtom på depression men för utmattningssymtom är det vetenskapliga stödet i dagsläget otillräckligt. Det finns emellertid även uppfattningar som bl.a. uttrycks av försäkringsmedicinska rådgivare

831

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

krav på den enskilde som behöver bevisa att det varit fråga om tra- kasserier eller kränkande särbehandling och att utpekade personer har begått gärningen uppsåtligen. Det gör dessa ärenden avviker från arbetsskadeförsäkringens grundläggande premisser som no fault-för- säkring och gör att skadlig exponering som kan ligga till grund för en godkänd arbetsskada är mycket svår att bevisa.

Det ställs särskilt höga krav på bevisningen i ärenden om trakasserier och kränkande särbehandling

Särskilt höga beviskrav ställs upp när det är andra personer som med- fört en möjlig risk för skada. Det får följden att skador som den för- säkrade anser beror på trakasserier och kränkande särbehandling mycket sällan godkänns som arbetsskada.

Det finns inga nyare avgöranden från Högsta förvaltningsdom- stolen som rör frågan om kränkande särbehandling och trakasserier. Av äldre rättspraxis från 1980- och 1990-talet framgår att särskilda krav på bevisningen ställs i ärenden om påstådda trakasserier eller kränkande särbehandling. I FÖD 1993:6, där domstolen hänvisade till det oftare refererade FÖD 1987:40, anförde domstolen följande:

Mål av förevarande slag där en person påstår sig ha blivit utsatt för tra- kasserier och kränkande behandling på arbetsplatsen och därav fått psykiska besvär innefattar ofta svåra bedömningsfrågor, och det kan vara svårt att av utredningsmaterialet dra några säkra slutsatser om hur situationen på arbetsplatsen gestaltat sig. Naturligt nog måste de upp- gifter som lämnas av de berörda personerna inte sällan bedömas med viss försiktighet. Försäkringsöverdomstolen har i ett tidigare avgjort mål (domstolens referat FÖD 1987:40) uttalat att, när det gäller påståenden att en av parterna har utgjort en skadlig faktor i arbetet för den andra parten, det måste med en ganska hög grad av sannolikhet framgå att vederbörande har uppträtt på ett klandervärt sätt.

Kravet på ganska hög grad av sannolikhet tillämpas av Försäkrings- kassan och domstolar i de fall det är andra personer som pekas ut som skadliga faktorer. Frågan om beviskravet vid påstådda trakasserier och kränkande särbehandling har emellertid inte prövats av HFD.

i ärenden som vi granskat om att utmattningssyndrom och depression är närliggande sjuk- domar och att det är stor överlappning mellan depressionssymtom och utmattningssyndrom, varför samband med konflikter bedöms gälla även vid utmattningssymtom. Psykosocial stress kan jämställas med kränkande särbehandling.

832

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Det beviskrav som i rättspraxis uttrycks som ”ganska hög grad av sannolikhet” är problematiskt i sig. Det är ett beviskrav som inte förekommer någon annanstans i arbetsskadeförsäkringen eller social- försäkringen som helhet. Ytterligare en problematisk faktor är att beviskravet i en del beslut också felaktigt anges vara ”hög grad av sannolikhet”.

Samtidigt är tillämpningen i domstolar inte enhetlig. Det finns en hel del otydlighet där det inte riktigt framgår vad som är vad i bedöm- ningen. Sara Stendahl har undersökt domar från kammarrätterna som rör mobbning och kränkande särbehandling inom arbetsskade- försäkringen. Enligt Stendahl finns många domar där bevisvärder- ingsdiskussionen blir otydlig och där en retorik om ”mycket höga beviskrav” används utan att det är tydligt i vilket led dessa kravs ställs och med vilken grund.51

Försäkringskassan använder sig ibland av otydligt angivna beviskrav som kan uppfattas som för högt ställda

I ett flertal av de beslut som vi granskat som rör frågor om krän- kande särbehandling använder sig Försäkringskassan av svårtolkade begrepp när det gäller beviskrav och bevisbörda. Det är vanligt att Försäkringskassan skriver att ”det inte tillräckligt gått att styrka” att exempelvis en arbetsgivare har haft som avsikt att kränka den för- säkrade. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har tidigare anmärkt på användandet av begreppet ”styrka” i samband med bevisvärder- ing, frågan gällde då beslut om aktivitetsersättning.52 Problemet med begreppet styrka är att det dels utgör ett uttryck för ett högt bevis- krav, dels ett mer allmänt språkligt uttryck för att något är ”visat” eller tillräckligt utrett. Det är svårt att utläsa om Försäkringskassan har tillämpat ett för högt beviskrav i ärendena eller ”bara” uttryckt sig oklart kring vilken bevisning som har krävts för att kränkande särbehandling ska anses vara bevisad.

51Sara Stendahl (2013), De mobbade och rättvisan, När kränkande särbehandling blir arbets- skada – en analys av domar från kammarrätterna 2005–2012.

52ISF, rapport 2020:9, Variationen inom Aktivitetsersättningen – En granskning av orsakerna bakom ökningen i andelen avslag inom aktivitetsersättningen vid nedsatt arbetsförmåga under 2017 och 2018.

833

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Det finns ett krav på att peka ut en förövare som agerat uppsåtligt klandervärt som avviker från arbetsskadeförsäkringens grundläggande principer

Enligt äldre rättspraxis från FÖD ställs krav inte bara på att bevis- ningen stöder att den eller de utpekade personerna med ganska hög grad av sannolikhet har agerat klandervärt, utan också på att det ska ha funnits en avsikt att kränka den försäkrade.53 Det anses alltså inte vara tillräckligt att den skadliga faktorn har funnits och att den ut- pekade genom oaktsamhet har betett sig på detta sätt – den försäk- rade måste också bevisa att det funnits ett uppsåt bakom trakasse- rierna eller kränkningarna.

Dessa krav synes också tillämpas i Försäkringskassans handlägg- ning och detta framgår också i ärendena i vår aktgranskning. I en del beslut i granskningen formulerar Försäkringskassan kraven som ännu mer långgående. Här beskrivs krav på ”att det ska ha funnits ett klart uppsåt att skada den försäkrade”.54 Vi kan konstatera att något sådant krav inte kan utläsas ur rättspraxis. Det säger sig självt att denna omständighet är i det närmaste omöjlig att bevisa, med undan- tag av om den utpekade själv medger att så varit fallet. Detta får också utslag i aktgranskningen, där kränkande särbehandling godtagits endast i enstaka fall av de ärenden som vi har granskat. Enligt vår uppfatt- ning är det problematiskt att Försäkringskassan i dessa granskade beslut ger uttryck för krav som är ännu mer långtgående än det redan stränga beviskrav som följer av rättspraxis.

Men framför allt är de krav som följer av rättspraxis ett problem. Kravet på att det ska finnas en avsikt hos de personer som utpekats som skadlig faktor i ett ärende om kränkande särbehandling avviker från arbetsskadeförsäkringens grundläggande principer om att för- säkringen ska vara en ”no-fault”-försäkring. Möjligheten att få en godkänd arbetsskada ska inte begränsas av om den försäkrade varit medvållande. Ett argument för det är att arbetsskadeförsäkringen inte ger samma rätt till ersättning som skadeståndsrätten.55 Inte heller krävs det att arbetsgivare eller andra orsakat skadan med uppsåt eller oaktsamhet. Det gör att de krav som faktiskt följer av rättspraxis när en annan person är utpekad som en skadlig faktor till en anomali

53FÖD 1987:40 och FÖD i mål nr 1729/89; se vidare avsnitt 11.7.6.

54Beslut om avslag på livränta från 2020 i den aktgranskning vi genomfört. Se bilaga 4.

55SOU 1975:84, s. 77.

834

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

inom arbetsskadeförsäkringen som vi menar bryter mot dess syfte och som ofrånkomligen leder till tillämpningssvårigheter.

Innebörden av begreppen trakasserier och kränkande särbehandling bidrar till otydlighet

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbetsskadeförsäk- ring menade i betänkandet SOU 2017:25 att begreppen trakasserier och kränkningar inom ramen för arbetsskadeförsäkringen skiljer sig både från betydelsen av begreppet kränkande särbehandling i Före- skrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) och från betydelsen i allmänt språkbruk. Utredningen ansåg att det är viktigt att vara medveten om att begreppsapparaten inte är enhet- lig i alla sammanhang. Denna bristande enhetlighet bidrar nämligen enligt den utredningen till att undantagsbestämmelsen blir otydlig och svår att hantera, både för de som ska tillämpa den och de försäkrade.

I flera av ärendena i vår aktgranskning hänvisar Försäkringskassan till FÖD 1982:31, samt till två äldre kammarrättsdomar56 till stöd för uppfattningen att begreppet jämförliga förhållanden innefattar också dåligt ledarskap och omorganisation. I domen från Kammarrätten i Stockholm anger kammarrätten att ”sjukdomsbesvär som eventuellt kan härledas till mindre god arbetsledning omfattas av undantags- bestämmelsen”. Domarna finns emellertid inte återgivna i Försäk- ringskassans vägledning.

Inom diskrimineringslagstiftningen finns i stället en bevislättnad för om det inträffade rört sig om diskriminering

Det förhöjda beviskrav för att någon betett sig klandervärt och med syfte att kränka som tillämpas i arbetsskadeförsäkringen skiljer sig från liknande rättsområden. Inom exempelvis diskrimineringslagstift- ningen finns i stället en bevislättnad för liknande frågor.

I 21 § diskrimineringslagen finns en särskild bestämmelse om bevisbördan i mål om diskriminering. Bestämmelsen innebär att om den som anser sig ha blivit diskriminerad visar omständigheter som ger anledning att anta att vederbörande blivit utsatt för diskriminer-

56Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 480-04 och Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4419-04.

835

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

ing, är det svaranden som ska visa att diskriminering inte förekom- mit. Bestämmelsen innebär en presumtionsregel.57

Det bör i sammanhanget klargöras att den som menar sig varit utsatt för diskriminering ska styrka omständigheter som gör diskri- minering antaglig. Det handlar alltså inte om att göra omständig- heterna i sig antagliga.58 De faktiska omständigheterna måste alltså visas; presumtionsregeln gäller sedan för frågan om dessa har utgjort diskriminering.

Bestämmelsen är ett undantag från huvudregeln om att den som påstår sig ha blivit utsatt för en skadeståndsgrundande handling måste kunna styrka detta. Avsikten är enligt förarbetena59 att den som anser sig ha blivit diskriminerad ska, i överensstämmelse med de EG-rätts- liga utgångspunkterna i diskrimineringsmål, åtnjuta en bevislättnad.60

Det framgår inte klart av förarbetena till diskrimineringslagen vilket slag av bevisbörderegel som 21 § ger uttryck för utan endast att bevisbördan är ”delad” mellan parterna. Bestämmelsen, liksom motsvarande bestämmelser i övrig diskrimineringslagstiftning, mot- svarar en fördelning av bevisbördan som redan tidigare tillämpades i vissa arbetsrättsliga tvister.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter används ibland av Försäkringskassan för att bedöma om det varit fråga om kränkande särbehandling

I den aktgranskning som vi genomfört förekommer ofta, men inte alltid, hänvisningar till Arbetsmiljöverkets föreskrifter där frågan om trakasserier och kränkande särbehandling ska bedömas.

I vissa ärenden hänvisas mer direkt till Arbetsmiljöverkets före- skrifter. I ett av de granskade ärendena hänvisar Försäkringskassan till de upphävda föreskrifterna AFS 1993:3 och bedömer att en viss exponering inte utgör kränkande särbehandling ”eftersom exponer- ingen inte uppfyller kriterierna enligt föreskrifterna”. Detta framstår som anmärkningsvärt eftersom föreskrifterna dels inte utgör en rätts-

57Se NJA 2006 s. 170.

58Prop. 2007/08:95, s. 444.

59Prop. 2002/03:65, s. 105 ff.

60Se Europeiska unionens råd, direktivet (97/80/EG) om bevisbörda vid mål om könsdiskri- minering (det s.k. bevisbördedirektivet), direktivet (2000/78/EG) om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet och direktivet (2000/43/EG) om genomförandet av prin- cipen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung.

836

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

källa när det är fråga om att inom arbetsskadeförsäkringen bedöma vad som utgjort kränkande särbehandling, dels eftersom dessa före- skrifter är upphävda och ersatta av AFS 2015:4. Det går enligt vår upp- fattning inte att bedöma om kränkande särbehandling har förelegat enbart utifrån definitionerna i AFS 1993:3.

I flera andra ärenden hänvisas i stället till de nu gällande föreskrif- terna AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö. I väg- ledningen anges att stöd kan hämtas från dessa föreskrifter vid be- dömningen.61 Försäkringskassan skriver i dessa ärenden att man i bedömningen av vad som är kränkande särbehandling tar stöd av Arbetsmiljöverkets föreskrifter om organisatorisk och social arbets- miljö. Det är svårt att utläsa varför Försäkringskassan i vissa ärenden hänvisar till AFS 1993:3 och i andra till AFS 2015:4, medan myndig- heten i de flesta ärenden som rör frågan om kränkande särbehandling inte hänvisar till någon av föreskrifterna.

Möjligheten för enskilda försäkrade att nå upp till beviskravet ”ganska hög grad av sannolikhet” är mycket liten

I praktiken är det mycket svårt för enskilda att uppnå det förhöjda beviskravet och få en arbetsskada godkänd utifrån en ansökan som bygger på kränkande särbehandling som skadlig exponering. Detta går att konstatera utifrån de ärenden vi har granskat, liksom från rättspraxis. Det är i dessa fall inte den individuella sambandsbedöm- ningen som är problemet, utan problematiken ligger i att för den en- skilde dels bevisa de faktiska omständigheterna, dels att det inträffade ska betraktas som trakasserier eller kränkande särbehandling och inte hamna inom undantaget meningsmotsättningar eller konflikter.

Försäkringskassan ställer i en del ärenden upp för långtgående krav på bevisning i form av vittnen som bevittnat specifika situationer

Enligt de krav som ställts upp i rättspraxis måste det av utredningen framgå att den utpekade personen med ganska hög grad av sanno- likhet har uppträtt klandervärt. Som vi konstaterar ovan, och som också anges i Försäkringskassans vägledning, innebär detta att det av uppgifterna i ärendet måste framgå att det är tillräckligt sannolikt att

61Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 66.

837

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

en eller flera personer har betett sig klandervärt. I Försäkrings- kassans vägledning anges dock att det inte finns något krav på att det måste finnas personer som bevittnat vad den försäkrade upplevt som kränkande. Det centrala är om utredningen kan visa att det är till- räckligt sannolikt att den försäkrade behandlats kränkande. Det kan vara så att det inte finns vittnen till just det inträffade, men att det ändå finns uppgifter som gör det tillräckligt sannolikt att det stämmer.62

Vi kan emellertid konstatera att Försäkringskassan i upprepade fall i de granskade besluten har uttryckt att den försäkrades egna uppgifter inte är tillräckliga. Om något alls uttalas om kravet på be- visningen i de granskade ärendena är det krav på vittnen.

Exempelvis kan en formulering från besluten lyda: ”Det anses inte vara tillräckligt enbart med den försäkrades egna uppgifter för att bedöma om en kränkande särbehandling har inträffat. Enligt rättspraxis krävs alltså vittnesuppgifter som intygar att personen har haft en tydlig avsikt att kränka den försäkrade.” En annan formu- lering från de granskade ärendena är att myndigheten beskriver det som att det ”enligt rättspraxis krävs vittnesuppgifter som intygar att personen haft en tydlig avsikt att kränka den försäkrade”.

Exempel från aktgranskning

I ett beslut från aktgranskningen bedömde Försäkringskassan att hög grad av sannolikhet inte talade för att den försäkrade hade utsatts för kränkande särbehandling. Men av beslutet och utred- ningen framgår att fackliga företrädare bekräftat att den utpekade betett sig klandervärt mot den försäkrade och att denne pratat kränkande om den försäkrade inför andra. De fackliga företrä- darna bekräftar också att arbetsmiljön varit skadlig både för den försäkrade och för andra. Däremot har de fackliga företrädarna själva inte direkt bevittnat kränkningar av den försäkrade. Därför menade Försäkringskassan att hög grad av sannolikhet inte talade för att den försäkrade hade utsatts för kränkande särbehandling.

I exempelärendet ovan har i beslutsformuleringen ordet ”ganska” fallit bort från det beviskrav som beskrivs i FÖD 1987:40 och kravet beskrivs i ärendet i stället som ”hög grad av sannolikhet”. Det är också oklart hur bedömningen förhåller sig till Försäkringskassans vägled-

62Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 66.

838

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

ning. Där anger Försäkringskassan som sagt att det inte krävs vitt- nen till det inträffade. I stället kan det enligt vägledningen exempel- vis räcka med att den utpekade har uttalat sig om den försäkrade inför andra på ett sätt som innebär att den försäkrades uppgifter sannolikt stämmer.63

Bevissvårigheterna har identifierats i tidigare utredning

Frågan om bevissvårigheter vid påstådd kränkande särbehandling är inte ny. Också i betänkandet SOU 2017:25 konstaterade den utred- ningen att erfarenheterna visar att det är svårt för den försäkrade att ta fram den bevisning som krävs. För den som utsatts för mobbning kan det vara svårt eller inte ens möjligt att få fram stödbevisning från arbetsgivaren, facket eller kollegor på arbetsplatsen för att en situa- tion förekommit som skulle kunna utlösa arbetsskadeskyddet på grund av trakasserier och kränkningar, konstaterade utredningen. Det kan röra sig om händelser som inträffat för lång tid sedan på en arbets- plats där man inte längre arbetar eller som inte längre finns kvar. Kollegor som arbetar med en chef som utpekas som orsak till den försäkrades psykiska skada är av förklarliga skäl ofta ovilliga att lämna vittnesmål till stöd för den försäkrades berättelse. Utredningen be- skriver att det härtill kommer att det finns en tydlig tendens i bevis- värderingen i dessa ärenden att det i praktiken har krävts att arbets- givaren verifierar den försäkrades berättelse för att uppgifter om trakasserier och mobbning ska godtas. I verifikationen läggs enligt utredningen ofta inte bara krav på att själva händelserna i sig ska be- kräftas, utan även på att det ska ha funnits ett klandervärt syfte bakom det inträffade.64 Det framgår inte av betänkandet på vilka grunder utredningen drog dessa slutsatser.

Utredningen konstaterade att det är den försäkrade som har att visa att det funnits en skadlig inverkan i form av trakasserier eller kränkande särbehandling. Det som ska bevisas är vad som har hänt. Utredningstekniska svårigheter medför att det är svårt för den försäk- rade att uppfylla beviskravet som ställs i FÖD 1987:40 och därmed också svårt att få en arbetsskada godkänd i denna typ av arbetsskade-

63Försäkringskassans vägledning 2003:4, version 19, s. 66.

64SOU 2017:25, s. 315–316.

839

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

ärenden. Dessa svårigheter kvarstår oavsett hur undantagsbestäm- melsen utformas.65

Skyddet vid skador orsakade av konflikter och kränkande särbehandling behöver stärkas

I förarbetena till arbetsskadeförsäkringen föreslogs att den dåvarande bevisregeln skulle ges en generell tillämpning för samtliga sjukdomar. Enligt föredragande statsrådet var det nämligen olyckligt om vissa sjukdomar skulle särbehandlas i bevishänseende så att de som drabbats av sådana sjukdomar skulle få det svårare än andra att styrka sin rätt till ersättning.66 Vi kan konstatera att denna princip inte har upp- rätthållits för ärenden som rör kränkande särbehandling. I bevis- hänseende krävs som vi har redogjort för ovan enligt gällande rätt mer än för annan potentiellt skadlig exponering, både i frågan om beviskrav och att särskilt behöva peka ut en särskild person som har agerat uppsåtligt klandervärt. Samtidigt har vi pekat på att bevisning i denna typ av ärenden är särskilt svår att få fram. Vi har redogjort för att detta innebär att det i praktiken är mycket svårt att få en arbets- skada till följd av kränkande särbehandling, mobbning eller trakas- serier godkänd och att dessa ärenden medför särskilda svårigheter i tillämpningen.

Arbetsgivare har också, än tydligare än vad som kan anses gälla vid övriga undantag, ett långtgående ansvar att minska dessa risker. Även om det inte är möjligt att helt undvika konflikter och menings- motsättningar måste arbetsgivare se till att dessa inte blir skadliga genom att de går överstyr och förblir olösta. I sista hand kan arbets- givaren behöva separera och omplacera anställda som inte kan arbeta med varandra utan att innebära risk för ohälsa för varandra. Arbets- givaren har ett långtgående ansvar enligt arbetsmiljölagen att anpassa arbetet så att det inte är skadligt för de anställdas hälsa.67 För de konflikter som inte går att lösa den vägen innan de hunnit bli skad- liga är det rimligt att arbetsskadeförsäkringen kompenserar för riskerna.

Det är för dessa skadliga konflikter som försäkringsskyddet be- höver stärkas. Som vi har redogjort för tidigare finns det vetenskap-

65Jfr SOU 2017 :25, s. 336; i betänkandet lades förslag om en ny utformning av undantags- bestämmelsen.

66Prop. 1975/76:197.

673 kap. 2 § AmL.

840

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

ligt stöd för att konflikter är skadliga och att samband finns med olika typer av psykiska sjukdomar.

Arbetsskadeförsäkringen är en så kallad no fault-försäkring som i grunden inte innefattar vållandeprövningar. Det är alltså enligt för- säkringens grundprincip inte avgörande för ersättning om någon part genom uppsåt eller oaktsamhet har orsakat skadan. De bedöm- ningar som i dag görs i frågan om en försäkrad varit utsatt för trakas- serier eller kränkande särbehandling har emellertid karaktären av att det måste kunna fastslås om det finns någon förövare, och att denna har agerat uppsåtligt. Denna ordning är inte lämplig. Grundprincipen ska enligt vår mening gälla även för skador som uppkommer genom konflikter på arbetsplatsen.

Genom att ta bort undantaget blir inte distinktionen mellan vad som är en svår konflikt och vad som är kränkande särbehandling lika avgörande för arbetsskadeprövningen – avgörande för bedömningen blir i stället om exponeringen har varit skadlig. Genom att ta bort undantaget begränsas också behovet av att behöva peka ut en för- övare. Detta bedömer vi också kommer att leda till bättre utred- ningar av arbetsskadeärenden. De faktiska förhållandena i ett ärende som rör konflikter av olika slag kommer fortfarande att behöva ut- redas. Likaså kommer konfliktens intensitet, omfattning och var- aktighet även om undantaget avskaffas naturligtvis ha stor betydelse i sambandsbedömningen och frågan om det är konflikten som har orsakat den aktuella skadan. Vid denna bedömning är det exempelvis rimligt att en konflikt som innefattar kränkande särbehandling av den försäkrade i många fall kommer att bedömas som mer skadlig. På så vis kommer frågan om klandervärda beteenden i viss mån att kvarstå, men den frågan blir inte lika avgörande som i dag. Dessutom innebär vårt förslag att dela upp regleringen av arbetsskadeprövningen i flera olika led dels att betydelsen av bedömningen av händelseför- lopp blir tydligare, dels att äldre praxis (FÖD 1987:40) där det högre beviskravet ställs inte längre ska gälla. I stället ska det vid all typ av exponering räcka med att det är sannolikt att händelseförloppet gått till på ett visst sätt och att det omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

841

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.3.3Det finns oklarheter i frågan om bevisbörda och beviskrav vid tillämpningen av undantaget

Utöver de grundläggande svårigheterna med tolkning av de begrepp som undantaget innefattar samt tillämpningen av undantaget finns även några områden där undantaget medför oklarheter i tillämpningen. Ett sådant område är hur frågan om bevisbörda och beviskrav ska tolkas. Ett annat är i vilken ordning prövningen ska ske.

Försäkringskassans ska visa att exponering tillhör undantagen

Det är Försäkringskassan som har bevisbördan för att en viss expo- nering ska kunna bedömas tillhöra undantaget. Beviskravet för denna omständighet är därutöver högt; enligt det yttrande från Lagrådet som återges i förarbetena ska omständigheten i princip vara ”styrkt”. Detta uttrycktes som att det ”normalt förutsätts att det förhållande som leder till undantag ska vara styrkt”.68 Regeringen sade sig dela Lagrådets uppfattning och förslaget om att undantagsbestämmelsen skulle omfattas av beviskravet ”övervägande skäl” togs tillbaka.

Beviskravet för att visa förekomsten av undantagna faktorer skil- jer sig därmed från arbetsskadeförsäkringen i övrigt. I kommentaren till socialförsäkringsbalken anges vidare att det i Lagrådets uttalande sannolikt är fråga om en sammanblandning av förekomsten av undan- tagna omständigheter och bevisningen av deras skadeverkningar. I kom- mentaren anges även att det ”måste ställas höga krav på bevisningen av att vissa undantagna omständigheter över huvud taget har före- kommit torde vara ostridigt”.69 Innebörden av uttalandet är inte helt klart. Som utgångspunkt ska vara sannolikt att ett visst händelseför- lopp sett ut på det sätt som den försäkrade gör gällande. Vad gäller undantagna faktorers skadeverkningar ska dessa betraktas som kon- kurrerande faktorer och vägas in bland andra faktorer som talar för eller emot samband i den individuella sambandsbedömningen.

68Jfr prop. 2001/02:81, s. 47.

69Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar, uppl. 2, kommentaren till 39 kap.

5§ SFB under rubriken Beviskraven.

842

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Betydelsen av det avvikande beviskravet är svår att värdera

Uttalandena om Försäkringskassans bevisbörda och det avvikande beviskravet i frågan om undantag kan i vissa fall vara svåra att till- lämpa. Särskilt svårt är det att få ihop det med den praxis som finns om de situationer när en annan person har pekats ut som skadlig faktor. I ett sådant fall ska det framgå med ganska hög grad av sanno- likhet att den utpekade har uppträtt på ett klandervärt sätt.70 Av det följer att den som hävdar sig ha blivit utsatt för kränkande särbehand- ling behöver stöd för sitt påstående och detta blir svårt att kombinera med att Försäkringskassan samtidigt har skyldighet att styrka mot- satsen för att hävda att en faktor i stället tillhör undantagen.

En kombination av de två olika kraven när Försäkringskassans bevisbörda blir aktuell är om ganska hög grad av sannolikhet inte visar att den utpekade betett sig klandervärt. Är det inte tillräckligt sannolikt får Försäkringskassan ta ställning till vad som återstår att pröva. Ofta är det konflikter, kontaktsvårigheter, meningsmotsätt- ningar och samarbetsproblem. Men för att Försäkringskassan då ska bedöma att det som återstår tillhör undantagen måste myndigheten styrka det. Är detta inte möjligt från myndighetens sida kan det in- träffade inte betraktas som prövningsbar exponering, men inte heller som undantag och kan därmed inte heller vägas in som konkurre- rande faktorer. Som framgår är denna bedömning utifrån olika regler inte helt lätt att ta till sig.

I andra fall är det lättare att se vad Försäkringskassans bevisbörda skulle kunna innebära så som den beskrivs av Lagrådet. Särskilt tyd- ligt är frågan om ”bristande socialt stöd” som vi ovan konstaterat bedöms olika i Försäkringskassans beslut. Ofta är det bristande sociala stödet en del av en hög arbetsbelastning som blivit värre till följd av frånvaron av stöd. Kan då Försäkringskassan inte styrka att det bris- tande sociala stödet utgör vantrivsel med arbetskamrater eller lik- nande ska exponeringen inte undantas om Försäkringskassan har den ovan beskrivna bevisbördan. Men det skulle också innebära att till- lämpningen av undantagen skulle skilja sig åt om det rör sig om per- soner som utpekas som skadliga jämfört med andra situationer. Och bristande socialt stöd kan ofta tangera situationer där andra personer pekas ut som skadliga.

70FÖD 1987:40; sa avsnitt 11.3.2 ovan.

843

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Huruvida dessa tidigare uttalanden från Lagrådet påverkar bevis- kravet för undantaget i dag går att diskutera. I kommentaren till be- stämmelsen som nämnts ovan anges att det torde finnas en samman- blandning av bevisningen av förekomst av undantagna omständigheter och bevisningen av deras skadeverkningar.71

11.3.4Det finns olika uppfattningar om vad som är den korrekta ordningsföljden vid prövningen av undantagen

I avsnitt 11.7.7 redogör vi för frågan om den korrekta ordningsfölj- den vid prövning av undantagsregeln. Det kan konstateras att denna fråga inte har prövats av högsta instans. Det råder därför i nuläget viss oklarhet kring i vilken ordning undantaget ska prövas: ska undan- tagna faktorer ”lyftas bort” från den exponering som ska bedömas om den varit skadlig eller inte, eller ska den sammanlagda skadligheten först prövas och eventuella visade undantag först därefter lyftas bort?

Carlsson beskriver det som att det saknas en systematisk metod för rättstillämpningen.72 Klart är att Försäkringskassan i tillämpningen använder sig av metoden att först isolera de faktorer som utredaren av ärendet bedömer ingår i undantaget innan man, i de fall detta be- döms nödvändigt, ställer en fråga till försäkringsmedicinska rådgivare om det medicinska sambandet. Detta framgår av vår aktgranskning. I detta sammanhang agerar Försäkringskassan således på ett annat sätt än den ordningsföljd som utredningen i SOU 2017:25 beskriver borde vara den korrekta. Enligt Försäkringskassans remissvar på SOU 2017:25 framgår också att myndigheten inte anser att beskriv- ningen av ordningsföljden var korrekt i den utredningen.73

Vi beskriver mer ingående i avsnitt 11.7.7 att det inte är tydligt reglerat hur ordningsföljden ska se ut. I samma avsnitt beskriver vi även att det finns fördelar med att agera enligt den ordningsföljd som Försäkringskassan tillämpar och att denna ordningsföljd också är den korrekta. Men tillämpningen av undantagen blir otydlig eftersom ordningsföljden inte prövats rättsligt, och det inte tydligt framgår av rättskällorna hur prövningen av undantaget ska göras.

71Jfr Hessmark m.fl., under kommentaren till 39 kap. 5 §, avsnitt ”beviskraven”.

72Jfr Carlsson (2019), s. 192.

73Försäkringskassan, Remissvar SOU 2017:25, dnr 034268-2017.

844

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

11.3.5Undantagen innebär bristande rättssäkerhet för enskilda

Bedömningen av om delar eller hela exponeringen i ett arbetsskade- ärende ska falla inom undantaget är svår att göra. Det framgår av vår aktgranskning och av våra samtal med tjänstepersoner på Försäk- ringskassan.

Vår granskning av samtliga akter som rört psykiska skador där en arbetsskadeprövning har gjorts för beslutsåret 2020 visar på stora skill- nader i bedömningarna, även av till synes likartade fall. I en del fall berörs inte frågan om undantag över huvud taget, trots att dessa förefaller likartade jämfört med andra fall där frågan om undantaget berörs och ibland fäller avgörandet i ett ärende. Detta är problema- tiskt och innebär att enskilda försäkrade utsätts för rättsosäkerhet i denna typ av ärenden.

För de försäkrade vars fall prövas måste det ofta vara mycket svårt att förstå att vad som kan upplevas som hårfina skillnader kan leda till olika utgång i liknande fall, och där det är fråga om att ersättning helt uteblir om undantaget blir tillämpligt. Denna uppfattning förs fram i litteraturen, men också i liknande ordalag i de samtal vi haft med tjänstepersoner på Försäkringskassan.

Det står enligt vår uppfattning klart att frågan om undantag är en av de svårare aspekterna med arbetsskadeförsäkringen för enskilda att ta till sig och för Försäkringskassan att hantera enhetligt.

Likartade fall bedöms olika när exponering ska värderas

Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar för att kunna uppnå rättssäkerhet i tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen. En central rättssäkerhetsfråga är att lika fall ska bedömas lika.74 Utöver den prin- cipiella rättssäkerheten finns också den materiella rättssäkerheten. I korthet innebär denna att det slutliga resultatet av tillämpningen av lagbestämmelserna blir rättvist eller rättfärdigt.

Rättssäkerhet i betydelsen förutsebarhet innebär enhetlighet vid bedömningen, att samma omständigheter bedöms vara relevanta, och konsekvent agerande vid beslutsfattande, det vill säga att man i de fall samma relevanta omständigheter finns belagda också drar samma

74I svensk rätt är principen fastslagen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Där anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

845

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

slutsats om vad som ska beslutas. Detta följer av grundlagens krav på saklighet och opartiskhet samt principen om likhet inför lagen.75

Vid bedömningen av om en viss skadlig faktor ska anses tillhöra undantaget eller inte har vi kunnat konstatera att likartade fall i till- lämpningen bedöms olika. Detta gäller särskilt frågan om bristande socialt stöd i arbetet. Av de granskade ärendena framgår inte varför denna faktor ibland bedöms tillhöra undantaget och ibland inte.

Undantagna faktorer kan bedömas som konkurrerande faktorer vid den individuella sambandsprövningen men detta görs inte konsekvent

Om en faktor i exponeringen bedöms falla under undantaget kan den inte vägas in när en bedömning görs av om den försäkrades arbets- förhållanden varit skadliga. Men i och med att faktorn inte ingår kommer den också att utgöra en möjlig konkurrerande förklaring till skadan.76 På så sätt kommer en undantagen exponeringsfaktor att få dubbel betydelse – den kan inte vägas in i skadlig exponering och kommer dessutom att läggas i den vågskål som talar mot att arbets- skadan ska godkännas.

Konsekvensen av detta kan bli att en försäkrad som varit utsatt för undantagen exponering behöver vara utsatt för mer exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen för att få en godkänd arbets- skada än den som inte har varit utsatt för exponering som är undan- tagen. Personerna kan med andra ord ha utsatts för samma expo- nering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen men ändå få olika beslut där det ena innebär ett bifall men det andra ett avslag.

Av vår aktgranskning framgår att utredarna ibland inte utreder om den försäkrade varit utsatt för faktorer i arbetet som är undan- tagna. I stället utgår de från vad den försäkrade själv säger. De för- säkrade som inte själva tar upp undantagen exponering kan på så sätt hamna i ett bättre läge. Andra utredare frågar aktivt efter både risk- faktorer i arbetet som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och efter faktorer som är undantagna. Dessutom varierar det i besluten om de faktorer som bedöms som undantagna faktiskt vägs in som konkur- rerande faktorer vid sambandsbedömningen. Ofta anges i beslutet

75Jfr t.ex. ISF, rapport 2010:4, Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens 23 april 2010, s. 27.

76Detta framgår bl.a. av FÖD 1982:31.

846

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

att detta är en möjlighet, men det framgår sedan inte om Försäk- ringskassan faktiskt har vägt in omständigheten som en konkur- rerande faktor eller vilken tyngd denna faktor har tillmätts. Det är också sällan det framgår att Försäkringskassan har värderat vilken kunskap som det finns om att de aktuella undantagna faktorerna fak- tiskt kan påverka den aktuella typen av skada. Detta kan också skapa osäkerhet i beslutens motiveringar som tenderar att bli otydliga.

För den enskilde försäkrade är det naturligtvis av stor betydelse om de faktorer som bedömts falla under undantaget har bedömts som konkurrerande faktorer och talat mot en godkänd arbetsskada. Om det inte framgår kan den försäkrade inte utläsa vad som fällt av- görandet i bedömningen. Det blir då svårt att exempelvis föra talan kring relevanta omständigheter vid omprövning eller ett överklagande av beslutet.

Det finns risk för att Försäkringskassan vid utredningen inte fångar upp alla relevanta omständigheter

Det finns risk att Försäkringskassans utredning i ett arbetsskade- ärende inte fångar upp alla relevanta frågor och att resultatet av ut- redningen därmed inte blir korrekt. Eftersom skadlig exponering kan bedömas som konkurrerande faktorer finns risken att den enskilde inte redogör för alla omständigheter i utredningen. En försäkrad som känner till regelverket har incitament att exempelvis inte göra anspråk på ersättning till följd av kränkande särbehandling eller dåligt ledarskap på arbetsplatsen, utan i stället endast hänvisa till att arbetet innehållit hög arbetsbelastning, även om kränkningar eller andra brister de facto har ägt rum. Eftersom kravet på bevisning är så högt ställt kan den försäkrade dra slutsatsen att det är bättre att inte redo- göra för kränkande särbehandling, eftersom risken är mycket stor att dessa faktorer i stället kommer att bedömas som undantagna menings- motsättningar som läggs i vågskålen som talar emot samband.

Utfallet av en sådan situation kan bli att den enskildes skada inte godkänns som arbetsskada fast det otvivelaktigt har funnits skadlig exponering. Men utfallet kan också bli att den försäkrade får en skada godkänd som arbetsskada trots att detta inte skulle blivit fallet om alla relevanta omständigheter varit kända. Detta kan bli resultatet av att den enskilde inte redogör för skadliga faktorer som skulle ha bedömts som konkurrerande faktorer inom undantaget om de varit

847

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

kända, och om dessa konkurrerande faktorer hade utgjort den väsent- ligaste orsaken till skadan.

Problematiken har lyfts fram bland annat i våra kontakter med LO-TCO Rättsskydd. Därifrån beskriver man det som att försäk- rade ibland ”straffas” för en fullständig beskrivning av alla omstän- digheter. I värsta fall vågar människor inte söka vård eller ta stöd från sin fackliga organisation eftersom omständigheter som till exempel dålig arbetsmiljö eller konflikter kan komma fram och sedan vändas mot den försäkrade i arbetsskadeprövningen eftersom faktorerna be- döms falla under undantagen.

I de ärenden som vi granskat förekommer att enskilda inte har redogjort för alla potentiellt skadliga faktorer som arbetsskada. Det händer att utredningen sedermera visar att sådana faktorer har före- kommit, då i form av till exempel konflikter eller påstådd kränkande särbehandling. Det händer att enskilda uppger att vissa faktorer inte ska ingå i arbetsskadeanmälan, exempelvis att den försäkrade gör gäl- lande att kränkningar visserligen har ägt rum men att de inte är orsaken till skadan. Exempel på detta har vi sett i vår aktgranskning.

Försäkringskassan fullgör inte alltid utredningsskyldigheten

I flera av de beslut där Försäkringskassan bedömt att den aktuella exponeringen helt har varit undantagen har Försäkringskassan bara gått på den försäkrades uppfattning om orsaken till besvären. Här har utredaren inte ställt några frågor utifrån de riskfaktorer som be- skrivs i Försäkringskassans metodstöd för exponeringsutredningar. Det finns med andra ord en risk för att ärendet inte blir tillräckligt utrett om den försäkrade själv anger att skadan är orsakad av faktorer som är undantagna. Eftersom det inte kan leda till en godkänd arbets- skada ökar risken för att utredarna inte utreder ärendet vidare för att ta reda på om den försäkrade kan ha varit utsatt för andra riskfak- torer som omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Den försäkrade är sällan expert på arbetsmiljörisker. För att prövningen ska bli korrekt är det därför viktigt att Försäkringskassan gör en självständig och full- ständig utredning av de möjliga riskfaktorerna både i och utanför arbetet.

I ett annat fall har Försäkringskassan bara kontaktat den person som den försäkrade hänvisat till för att utreda uppgifter om konflik-

848

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

ter och kränkningar. Den personen visste att det pågått konflikter, men visste i övrigt inte mer än vad den försäkrade angett om mobb- ning. Det framgick inte att Försäkringskassan hade frågat efter andra vittnen eller källor som kunde göra kränkningarna tillräckligt sanno- lika. Den bristande utredningen var här extra allvarlig på grund av tecken på att den försäkrade hade extra behov av stöd på grund av kognitiva begränsningar. Vi bedömer att det hade varit svårare för Försäkringskassan att brista i utredningsskyldigheten på detta sätt om inte undantagen fanns.

Undantagen tar stor plats även i fall där faktorerna inte påverkar bedömningen

Även i beslut där bedömningen inte påverkas av undantagen tar undan- tagen ofta stor plats. I många beslut har undantagen ett eget avsnitt och den försäkrade ägnar en stor del av kommuniceringssvaren åt frågan. I vissa fall är undantagen trots det inte tillräckligt tungt vägande för att påverka bedömningen att inte godkänna skadan som arbets- skada utan det finns andra tyngre skäl som fäller avgörandet.

Exempel från aktgranskningen

I ett ärende som vi har granskat hade den försäkrade varit utsatt för hög arbetsbelastning som sannolikt varit skadlig. Samtidigt bedömde Försäkringskassan att den försäkrades uppgifter om mobb- ning tillhörde undantagen vantrivsel, konflikter, meningsmot- sättningar och bristande uppskattning. Försäkringskassan menade att det inte hade gått att styrka att det funnits ett syfte att kränka den försäkrade. Men det var inte anledningen till att skadan inte godkändes som arbetsskada. Det skäl som vägde tyngre för ska- dans uppkomst än den höga arbetsbelastningen var i stället en trafik- olycka med bättre tidssamband och efterföljande kognitiva besvär.

I sådana här fall kan det vara svårt för den försäkrade att veta vad som egentligen inneburit att skadan inte godkänts som arbetsskada. Då kan fokus läggas på att försöka bevisa mobbningen. Men det hade inte påverkat bedömningen.

849

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.3.6Undantagsbestämmelsen innebär svårigheter i tillämpningen och administrationen av arbetsskadeförsäkringen

De svårigheter som vi beskrivit i tillämpningen av undantagen ovan sammanfaller också med vad tjänstepersonerna på Försäkringskassan i våra samtal uppger om handläggningen av undantagsbestämmelsen. Vi kan konstatera att tjänstepersonerna vi har samtalat med tar upp liknande frågor och att samtliga beskriver undantagsbestämmelsen som svårtillämpad. Nedan följer några uppfattningar som framkom- mit under samtalen:

•Undantagen är väldigt svårbedömda och det finns en stor risk för olika bedömningar i liknande frågor. Detta gäller särskilt frågor om kränkande särbehandling.

•Det är svårt att skriva bra beslutsmotiveringar i dessa ärenden.

•Utan undantaget skulle det möjligen räcka att konstatera att det förekommit konflikter utan att behöva tydligt peka ut andra som skadliga i form av kränkande särbehandling.

•Många faktorer kan både bedömas tillhöra undantaget och inte. Det blir en tolkningsfråga och inte någon exakt vetenskap.

•Många försäkrade reagerar på undantaget och det är svårt att för- klara för försäkrade att exponering i arbetet kan tala mot att ska- dan är en arbetsskada.

Svårigheter med tillämpningen har beskrivits även i tidigare utredning

De svårigheter i tillämpningen som framkommer i våra kontakter med Försäkringskassan har iakttagits även av tidigare utredningar. Det finns stora likheter mellan de tillämpningsproblem vi har kunnat identifiera och de problem som Utredningen om en mer jämställd och rättssäker arbetsskadeförsäkring konstaterade.

I SOU 2017:25 angav utredningen att i de kontakter som man haft med Försäkringskassan framkom att gränsdragningen mellan vad som hör till undantagsbestämmelsen och vad som inte gör det är svår att hantera i handläggningen. Särskilt upplevdes det som oklart vad som faller in under begreppet ”därmed jämförliga förhållanden”.

850

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Därutöver finns enligt samma utredning tendensen att det upp- står en osäkerhet i om bestämmelsen ska tillämpas eller inte så snart något av de begrepp som finns med i undantagsbestämmelsen över huvud taget förekommer i ett arbetsskadeärende, oavsett i vilket sam- manhang begreppet nämns. Detta trots att det för flera av de uppräk- nade situationerna finns vägledande praxis och att anvisningar för undantagsbestämmelsens tillämpning ges i Försäkringskassans väg- ledning om arbetsskada.

Utredningen berörde också begreppet kränkande särbehandling så som det används i bland annat i Arbetsmiljöverkets föreskrifter Organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4). I dessa före- skrifter utgår förekomsten av kränkande särbehandling från den en- skildes subjektiva upplevelse, vilket enligt den utredningen försvårar gränsdragningen. Den försäkrades subjektiva upplevelse kan skilja sig från den bedömning som handläggaren gör i frågan.

11.4Vad talar för att behålla respektive undantag?

I föregående avsnitt har vi redogjort för de problem som undantags- bestämmelsen medför och framfört argument för att undantaget ska avskaffas. Det finns även argument för att behålla undantagen för vissa psykosociala belastningar.

Ett första sådant är att det skulle ligga i sakens natur att vissa expo- neringar inte ska omfattas. Detta argument har vi bemött i kapitlets första del. Att faktorerna ska undantas därför att de kan förekomma på alla arbetsplatser, är enligt oss inte ett hållbart med argumentet eftersom detta gäller även för andra typer av skadliga exponeringar och inte minst olycksfall.

Ett annat resonemang som har förts fram är att undantagen skulle bestå i sådant som var och en som deltar i arbetslivet ska förväntas tåla (se avsnitt 11.1.1). Detta är emellertid inte ett hållbart argument, eftersom de undantagna faktorerna avser just skadliga faktorer som går bortom vad man normalt tål utan risk för skada. Det är knappast rimligt att påstå att var och en som deltar i arbetslivet ska förväntas tåla bevisligen skadliga faktorer. Detta resonemang handlar snarare om var gränsen för befintligt skick ska gå. Enligt principen om be- fintligt skick ska extremt känsliga personer som skadas av sådant

851

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

som normalt inte kan anses som skadligt inte kunna få en godkänd arbetsskada.

De argument som finns för att behålla undantaget och som vi har identifierat handlar i stället till stor del om att skador kan komma att godkännas som arbetsskada trots att de beror på hur den försäkrade själv beter sig eller på dennes personliga inställning till arbetet och inte på risker i arbetet som arbetsgivaren ansvarar för eller har möj- lighet att påverka i någon större utsträckning.

Andra argument handlar om svårigheter i tillämpningen eller möj- liga oönskade konsekvenser av att undantaget tas bort. Ett sådant argument mot att avskaffa undantaget är att det kan finnas en risk att enskilda i större utsträckning kommer att anmäla arbetsskador och ansöka om ersättning för faktorer i arbetet som inte kommer att kunna ligga till grund för godkända arbetsskador på grund av bris- tande skadlighet. Om bagatellartade skador som främst beror på den försäkrades egen inställning till arbetet godkänns som arbetsskada kan det minska förtroendet för arbetsskadeförsäkringen.

Vi berör nedan de olika undantagen i bestämmelsen och de argu- ment som finns för att behålla dessa undantag.

11.4.1Företagsnedläggelse

Det som talar för att ett undantag bör gälla för skador orsakade av företagsnedläggelse och motsvarande kan sägas vara att detta är en faktor som arbetsgivaren ofta inte kan påverka. På den svenska arbets- marknaden är det inte möjligt att garantera en anställd att företaget inte kommer att läggas ned, det finns inte garanterade livstidsanställ- ningar och arbetstagare kan bli uppsagda på grund av arbetsbrist.

Samtidigt kan uppsägningar gå till på olika vis och behöver inte vara skadliga. I den förändring som gjorts av arbetsrätten som bland annat innebär att arbetsgivare fått ökade möjligheter att påverka vilka som ska få vara kvar i verksamheten vid uppsägning på grund av arbetsbrist ingår också flera åtgärder för att mildra konsekvenserna av en eventuell uppsägning.77

77Den nya lagstiftningen och huvudavtalet som gäller sedan den 1 oktober 2022 bygger på parternas överenskommelse, som träffades i december 2020. Överenskommelsen innefattar bl.a. förslag om förändrade regler för vad som ska gälla vid uppsägning av personliga skäl eller arbetsbrist och vilket stöd individen kan få om anställningen upphör.

852

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Det finns kunskap om att personer som upplever osäkerhet i an- ställningen utvecklar mer symtom på depression och utmattnings- syndrom än andra.78 Denna riskfaktor kan bli vanligare i arbetslivet. Efter 1990-talskrisen steg andelen personer med tidsbegränsade anställ- ningar från 10 till 16 procent, mätt som andel av det totala antalet anställda. Under 2000-talet syns inte längre någon trendmässig ök- ning utan andelen har pendlat mellan 15 och 17 procent.79 De tids- begränsade anställningarna blir dock allt kortare.80

Om undantaget för företagsnedläggelse och jämförbara faktorer tas bort kan det bli vanligare att personer som drabbas av ohälsa i högre grad ansöker om och beviljas livränta. Detta kan uppfattas som ett argument för att behålla undantaget för företagsnedläggelse. Konkurser och nedläggningar av företag utgör en del av arbetslivet och konjunkturens svängningar som det kan vara svårt för enskilda arbetsgivare att påverka.

Men dessa omständigheter kan också uppfattas som ett argument för att ta bort undantaget. Om arbetsmarknaden utvecklas på ett sätt som ökar risken för ohälsa är arbetsskadeförsäkringens syfte att kom- pensera för konsekvenserna (under förutsättning att övriga villkor är uppfyllda).

Den arbetslöshet som kan uppstå efter en företagsnedläggelse eller uppsägning utgör inte en sådan arbetsmiljöfaktor vars effekter kan ersättas av arbetsskadeförsäkringen även om undantaget tas bort. Sådan arbetslöshet kan förvisso vara skadlig och orsaka till exempel depression.81 Men en sådan exponering faller också utanför arbets- skadeförsäkringens område eftersom den inträffar efter att anställ- ningen upphört och kopplingen till arbetsmiljön försvunnit. Det är därför viktigt att, i den mån det är möjligt, skilja mellan effekterna av företagsnedläggelsen som sådan och de följdeffekter en sådan ned- läggelse kan ha för den enskilde på sikt. I den mån en nedläggning av den arbetsplats där den försäkrade arbetar är skadlig måste denna arbetsmiljöfaktor vägas mot senare inträffad exponering vid bedöm- ningen av vad som orsakat en skada.

78SBU, (2014a), rapport nr 223.

79Se t.ex. SOU 2021:69, s. 192–195, eller Näringslivets Ekonomifakta.se, hämtat 22-11-29.

80Se t.ex. Statistiska centralbyrån (SCB) (2020), Utvecklingen för tidsbegränsat anställda 2005– 2019, AM 110 SM 2001.

81Se t.ex. Fredrik Norström m.fl. (2019), Does unemployment contribute to poorer health- related quality of life among Swedish adults? BMC Public Health.

853

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

I de ärenden som vi granskat förekommer det bara ett enda fall där en företagsnedläggelse, uppsägning eller liknande bedöms ha med- verkat till att orsaka den försäkrades besvär. Det förefaller vara säll- synt att effekten av en sådan nedläggelse i sig leder till skador som kan ge rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

Vi bedömer sammantaget att arbetsskadeförsäkringen bör omfatta de risker för ohälsa som kan komma av företagsnedläggelse och jäm- förliga faktorer avseende det som direkt kan kopplas till arbetet, men inte det som kopplas till frågan om att bli av med jobbet eller den efterföljande arbetslösheten. Ytterst blir frågan om vilka faktorer i samband med uppsägning som ska anses omfattas av arbetsskadeför- säkringen något som får avgöras i rättstillämpningen.

Riskerna med att ta bort undantaget bedömer vi vara begränsade.

11.4.2Bristande uppskattning av arbetsinsatser

Även när det gäller bristande uppskattning är det som talar för att behålla undantaget att detta är en faktor som arbetsgivaren i vissa fall har små möjligheter att påverka. Det kan vara svårt för arbetsgivare att påverka olika former av missnöje med löne- eller karriärutveck- ling. Den enskildes förväntningar och syn på sig själv kan utgöra ett problem i relation till andra anställda. Det finns naturliga begräns- ningar i arbetslivet; alla som sökt ett visst arbete kan exempelvis inte få det och löneutrymmet är ofta begränsat. Den enskilde försäkrades karriär- och löneutveckling är med andra ord typiskt sett kopplad till vad andra får.

Samtidigt är de flesta i dag medvetna om vikten av återkoppling på hur de anställda utför sitt arbete och av att arbetsgivare så långt det går säkerställer att de anställda vet varför de har den aktuella lönen och vad var och en kan göra för att påverka lönen. Numer finns det med andra ord en medvetenhet om betydelsen av återkoppling för en sund arbetsmiljö.

Enligt SBU finns det vetenskapligt stöd för att personer som upplever att de behandlas rättvist utvecklar mindre symtom på depres- sion och utmattningssyndrom än andra. Vi anser att det skulle vara märkligt om risker kopplade till misslyckanden i arbetsmiljöarbetet med att skapa förståelse och upplevelse av rättvisa inte skulle om- fattas av arbetsskadeförsäkringen. Det kan visserligen inte förväntas

854

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

att alla chefer lyckas se alla anställdas behov och se till att de anställda förstår lönenivåer med mera. Men det är inte argument för att undanta riskerna med detta från arbetsskadeförsäkringen. Vi anser i stället att arbetsskadeförsäkringens syfte här är att försäkra så väl arbetsgivare som arbetstagare mot de risker i arbetet som inte gått att undvika.

Vi bedömer också att det är en liten risk för att renodlade fall med bristande uppskattning skulle leda till godkända arbetsskador mer än i undantagsfall. De fall där en försäkrad drabbas av varaktiga psykiska besvär till följd av ett lågt lönepåslag torde vara mycket ovanliga. I aktgranskningen tas missnöje med lön ofta upp, men av de ärenden

vihar granskat påverkar det inte i något fall bedömningen trots att faktorn vägs in som en konkurrerande faktor.

Missnöje med lönen kan ha blivit vanligare i samband med att löne- sättning i allt högre utsträckning blivit individuell. Men i dagsläget saknas kunskap om att sådant missnöje i sig ökar risken för psykisk sjukdom.

Däremot kan upplevelsen av att belöningen är för liten i för- hållande till ansträngningen vara skadlig. Och eftersom denna faktor är undantaget finns risk att denna sammansatta riskfaktor inte kan läggas till grund för bedömning av arbetsskada (se avsnitt 11.3.1).

Vi bedömer sammantaget att arbetsskadeförsäkringen bör omfatta de risker för ohälsa som kan komma av bristande uppskattning och jämförliga faktorer.

I av de ärenden som vi har granskat fick den försäkrade sitt ut- mattningssyndrom godkänt som arbetsskada på grund av hög arbetsbelastning. I ärendemissivet noterade samtidigt Försäkrings- kassan att den försäkrade var missnöjd med lönen och tyckte att hon fick mer negativ än positiv återkoppling. Dessutom hade den försäkrade upplevt att chefen inte förstod hennes känslighet och att det hade gjort henne ledsen flera gånger. Men trots att Försäk- ringskassan bedömde att det tillhörde undantagen godkändes arbets- skadan.

855

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.4.3Vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater

Arbetsgivare har generellt små möjligheter att påverka anställdas van- trivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater vilket är ett argu- ment för att behålla undantaget. Ytterligare ett argument för att be- hålla undantaget är att arbetsgivaren arbetsrättsligt har en vidsträckt rätt att leda och fördela arbetet inom de ramar som sätts av lagar och avtal.

Samtidigt har arbetsgivare i dag en insikt i vikten av att minska risken för vantrivsel med arbetsuppgifter och verka för en bra social miljö mellan de anställda. Ledarskap och stöd är en tydlig del av Arbetsmiljöverkets föreskrifter och Mynaks riktlinjer.82 Vi kan inte se att anställdas vantrivsel skulle skilja sig åt från andra arbetsmiljö- faktorer.

Vi har inte hittat några exempel på ren vantrivsel med arbetsupp- gifter eller arbetskamrater i vare sig praxis eller i den aktgranskning som vi genomfört. Det verkar därför inte vara någon risk för den typ av ohälsa som kan ge rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Däremot finns det flera olika typer av faktorer som har bedömts vara jämförbara med vantrivsel så som bristande socialt stöd samt menings- motsättningar och konflikter.

Därmed jämförliga faktorer – bristande socialt stöd

Bristande socialt eller medmänskligt stöd är enligt SBU en riskfaktor för både depression och utmattningssyndrom. Men som vi har redo- gjort för i tidigare avsnitt (se 11.1.2 och 11.3) tolkar Försäkrings- kassan i många fall bristande medmänskligt stöd som jämförbart med vantrivsel med arbetskamrater. Det går att diskutera det rimliga i att bristande socialt stöd skulle utgöra vantrivsel med arbetskam- rater. Men Försäkringskassans tillämpning visar på de negativa konse- kvenserna av undantagen. Ofta är det vid hög arbetsbelastning som de försäkrade beskriver brister i stödet från arbetsledningen. Arbets- kamraterna kan ha svårt att hinna med att stötta varandra och det bristande stödet från cheferna kan dels bero på bristande resurser, dels vara en bidragande orsak till den höga arbetsbelastningen. Vi har inte kunnat identifiera några argument till varför hälsoriskerna för

8210 § AFS 2015:4 och Mynak, Riktlinje 6, Riktlinjer för Hantering av sociala hälsorisker på arbetet, s. 24 och 26.

856

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

de anställda till följd av bristande medmänskligt stöd, i synnerhet stöd i arbetet från arbetsledningen, ska vara undantaget från arbets- skadeförsäkringen.

En aspekt som kan synliggöra undantagens konsekvenser här är hanteringen av ledarskap som vi pekat på där Försäkringskassan i vissa av de beslut vi granskat hänför ledarskap till undantagen med stöd av domar från kammarrätterna. I SOU 2017:25 lyfts arbetsgiva- rens vidsträckta rätt att leda och fördela arbetet fram som ett av de viktigaste argumenten för undantagsbestämmelsen, förutsatt att arbets- givarens beslut är legitima, rimliga och välgrundade.83 Men synen på ledarskap har förändrats sedan arbetsskadeförsäkringen infördes och arbetsmiljöansvaret för hanteringen av relationer har blivit tydligare.84

Det finns numer kunskap att ledarskap kan vara skadligt även om ledningsbesluten i sig är legitima och att det går att åtgärda i det före- byggande arbetsmiljöarbetet. Bland annat har forskning finansierad av Afa Försäkring lett till en guide till organisationer som vill före- bygga destruktivt ledarskap. Enligt guiden studerades destruktivt ledarskap tidigare enbart i termer av ledares kränkande handlingar och antogs då vara ett relativt sällsynt fenomen. Nu visar forskningen att destruktivt ledarskap är ett vanligt förekommande problem som påverkar medarbetares hälsa och prestation negativt samt ökar kon- traproduktiva beteenden. Ett aktivt destruktivt ledarskap inrymmer handlingar såsom utdelande av hot och bestraffning, att ta åt sig äran för andras prestation eller att få andra att framstå som dumma. Ett passivt destruktivt ledarskap är vanligare och handlar bland annat om rörighet samt att dra sig undan och undvika att utföra uppgifter för- enade med en ledarroll, till exempel att dela viktig information, fatta beslut och närvara på möten. Forskningen visar dessutom att destruk- tivt ledarskap uppstår när chefers arbetsmiljö brister.85

83SOU 2017:25, s. 330.

84Se t.ex. Arbetsmiljöverket (2015), Organisatorisk och social arbetsmiljö – Arbetsmiljöverkets föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna. AFS 2015:4.

85Susanne Tafvelin, m.fl. (2022), När det brister – En guide till organisationer som vill förebygga destruktivt ledarskap.

857

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Därmed jämförliga faktorer – meningsmotsättningar och konflikter

Arbetsgivarens möjlighet att påverka uppkomsten av konflikter och meningsmotsättningar kan i vissa fall anses begränsade. Konflikter och meningsmotsättningar av olika allvarlighetsgrad är mycket van- liga fenomen som kan uppkomma på varje arbetsplats. Detta kan ses som ett argument för att dessa faktorer ska vara undantagna. Men det är i sammanhanget viktigt att betona att det ska röra sig om skadliga konflikter för att frågan om undantag ska ha betydelse för om en skada ska kunna godkännas som arbetsskada.

Om undantaget för konflikter och meningsmotsättningar skulle tas bort öppnar det även för en bredare syn på skadliga konflikter. Det ställer högre krav på utredningen i dessa ärenden bortom att avgöra om kränkande särbehandling har ägt rum. Sådana utredningar kan av naturliga skäl bli svåra och omfattande, särskilt om det är fråga om långvariga infekterade konflikter där många är inblandade.

En särskild situation som kan behöva beröras är när det är den försäkrade själv som har varit orsak till den skadliga konflikten på arbetet. Arbetsskadeförsäkringen är, som vi tidigare redogjort för, en no-fault-försäkring som inte väger in aspekter som medvållande från den försäkrades sida. Även om en arbetstagare exempelvis hand- lar vårdslöst och bryter mot förbud kan personen omfattas av för- säkringsskyddet. I de fall den försäkrade exempelvis handlat på ett för arbetet verksamhetsfrämmande sätt kan dock exponeringen hamna utanför vad försäkringen omfattar; så kan vara fallet om arbetstaga- ren går långt utanför sina arbetsbefogenheter eller rent av begår en uppsåtlig brottslig handling. Arbetstagarens eget beteende kan alltså leda till att en skada inte anses ha samband med arbetet och därmed inte omfattas av försäkringen. Skyddet gäller exempelvis inte om en arbetstagare handlar i strid med arbetets syfte eller arbetsgivarens ut- tryckliga order och handlingen är främmande för arbetet.86

Det kan framstå som oskäligt att den försäkrade själv kan ligga bakom en skadlig konflikt och ändå omfattas av försäkringen för de psykiska skador som konflikten medför. Men har exempelvis arbets- givaren aktivt försökt lösa konflikten genom att se till att de inblan- dade inte ska behöva umgås och samarbeta, men den försäkrade aktivt brutit mot arbetsgivarens uttryckliga anvisningar och ändå sökt upp

86Se t.ex. Carlsson (2016), s. 97.

858

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

konflikten, torde konflikten inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen för den försäkrade även om undantagen tas bort.

I de ärenden vi har granskat har den försäkrade inte själv varit drivande i en konflikt för att sedan ansöka om ersättning för kon- fliktens konsekvenser. Forskningen visar också att destruktiva rela- tioner är kopplade till organisatoriska förutsättningar, snarare än in- dividuella faktorer. Destruktiva spiraler kan bli självförstärkande när exempelvis kränkningar och mobbning leder till reaktioner och mot- reaktioner, både organisatoriskt och individuellt, vilket ökar proble- men över tid.87 Men det kan eventuellt bli vanligare om undantaget avskaffas. Gränsen för när den försäkrades egen medverkan i en kon- flikt ska bedömas sakna tillräckligt samband med arbetet för att om- fattas av arbetsskadeförsäkringen har inte prövats rättsligt på grund av att konflikterna tillhör undantagen. Den exakta gränsen kommer an- tagligen behöva prövas rättsligt om undantagen tas bort. I vårt för- slag om att förtydliga arbetsskadeprövningens olika delar ingår ett förtydligande av bedömningen av vilken exponering den försäkrade sannolikt varit utsatt för och om den exponeringen sannolikt om- fattas av arbetsskadeförsäkringen. Det kommer hjälpa till att tydlig- göra betydelsen av den försäkrades eget agerande i sådana här fall. Enligt vårt förslag ska det också tydliggöras att den praxis som finns kring när den försäkrades eget agerande bryter sambandet med arbetet och som främst rör olycksfall ska gälla alla typer av exponering.

Sammanfattningsvis bedömer vi att situationen där det är den för- säkrade själv som ligger bakom en konflikt och sedan ansöker om ersättning från arbetsskadeförsäkringen är och kommer att vara mycket ovanlig. Vår föreslagna uppdelning av arbetsskadeprövningens olika delar kommer också underlätta tillämpningen i de fall det ändå inträffar.

11.5Alternativa lösningar

De problem och svårigheter i tillämpningen som undantaget medför, tillsammans med de rättssäkerhetsproblem för enskilda försäkrade som undantaget medför, leder oss till slutsatsen att undantaget bör avskaffas. Det är också skälet till att denna lösning utgör vårt förslag.

En generell utgångspunkt i utredningens arbete, men också i fråga om lagstiftning generellt, är att undantag från huvudregler bör vara

87Mynak, Riktlinje 6.

859

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

väl motiverade. Ett i sig så komplext regelverk som arbetsskadeför- säkringen bli än mer svårtillämpat med olika undantag och svårt att överblicka för enskilda försäkrade. Det kan förstås inte uteslutas att undantag kan behövas. Men dessa bör i så fall vara väl motiverade, särskilt vid avsteg från en så central del som det generella arbetsskade- begreppet är inom arbetsskadeförsäkringen. I kapitlet har vi visat hur undantagen innebär att fördelarna som det generella arbetsskadebe- greppet var tänkt att innebära inte har kunnat förverkligas fullt ut.

I det här avsnittet går vi igenom de alternativa lösningar som vi identifierat och varför vi anser att de inte löser de problem som vi pekat på. Ett alternativ till att ta bort undantaget är att revidera be- stämmelsen så att färre situationer än i dag omfattas av undantaget, men utan att ta bort det helt. Fördelen med en sådan lösning är att sådana faktorer som typiskt sett ligger bortom arbetsgivarens möj- ligheter och kontroll att åtgärda och mer hör till den försäkrades person även fortsatt inte kommer omfattas av försäkringen. Nack- delen är att otympligheten i att ha ett undantag kvarstår och att be- dömningen av om faktorer i exponeringen tillhör undantagen fort- farande måste göras i varje ärende. Många av gränsdragningsfrågorna kommer också att kvarstå, exempelvis frågan kring vilken faktor i exponeringen som faktiskt har orsakat skadan. Det är slutligen osäkert om något av undantagen verkligen innebär skadliga faktorer som inte går att komma åt och åtgärda inom ramen för arbetsmiljöarbetet.

11.5.1Behålla något eller några undantag

Undantagsbestämmelsen som den är utformad i dagsläget omfattar flera olika exponeringar. Uttrycket ”och därmed jämförliga förhål- landen” lämnar också öppet för att även andra situationer än de som räknas upp i bestämmelsen kan omfattas av undantaget.

En möjlig åtgärd för att komma till rätta med de problem vi har identifierat med undantagsbestämmelsen vore att begränsa bestäm- melsens tillämpningsområde. Detta skulle kunna göras genom att ta bort de undantag som innebär problem, medan andra behålls.

I avsnitten ovan har vi gått igenom argumenten för att behålla undantagen och vi menar där att det inte finns tillräckliga sådana argument för något av undantagen. Vår bedömning är att de problem som undantagsbestämmelsen medför inte är kopplade till endast vissa

860

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

av undantaget, utan det finns generella problem som inte går att åt- gärda genom att endast avskaffa något eller några av dessa. Skulle något av undantagen behållas skulle det dessutom innebära att den typ av problem som innebär att arbetsskadeförsäkringen inte kan dra nytta av fördelarna med det generella arbetsskadebegreppet fullt ut kvar- står. Oavsett vilket undantag som behålls skulle undantaget innebära

•en tydlig risk för att någon som skadas på grund av arbetet ändå inte kan få ersättning från arbetsskadeförsäkringen

•att ny forskning om risker i arbetet inte påverkar möjligheterna att få de aktuella skadorna godkända som arbetsskador

•både lagtekniska problem och problem i tillämpningen.

11.5.2Behålla men förtydliga nuvarande undantag

Ett annan möjlig åtgärd vore att behålla alla de undantagssituationer som innefattas i nuvarande regelverk, men klargöra syftet med undan- taget och förtydliga gränsdragningen mellan vilka faktorer i arbetet som ska omfattas av undantaget och inte. Fördelen med en sådan lösning är en möjlig förbättring i tillämpningen samtidigt som undan- taget principiellt bibehålls medan inga omfattande förändringar be- höver göras. Ett sådant förslag presenterades i SOU 2017:25 (se nedan). En sådan lösning innebär dock små möjligheter att komma till rätta med de reella problemen med rättssäkerhet och att arbetsskade- försäkringen inte kompenserar för de faktiska riskerna som arbetet medför. I sammanhanget bör det nämnas att den utredningens direk- tiv endast innefattade att förtydliga undantaget, och inte att föreslå en mer genomgripande förändring som ett avskaffande innebär.

Utredningen föreslog att nuvarande 39 kap. 5 § SFB skulle ges en ny rubrik och ändrad beteckning i SFB, i syfte att åskådliggöra den underliggande tillämpningsmetodiken för undantagsbestämmelsen inom arbetsskadeförsäkringens konstruktion. Den av utredningen föreslagna lydelsen var inte avsedd att innebära någon ändring av arbetsskadebegreppets omfattning.88 Avsikten med den föreslagna nya lydelsen var bland annat att tydliggöra kopplingen till arbetslivets förhållanden som sådana:

88SOU 2017:25, s. 334–335.

861

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

En skada av psykisk eller psykosomatisk natur som uppkommit till följd av skadlig inverkan i arbetet ska inte anses som en arbetsskada om orsaken till skadan är sådana förhållanden som är en normal del av arbetslivet oavsett arbetsplats eller arbetet som sådant. Med detta avses skador till följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäk- rades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater, meningsmotsättningar eller liknande förhållanden.89

Vi har emellertid visat att resonemang om att förhållanden som är en normal del av arbetslivet oavsett arbetsplats eller arbetet som sådant inte är förenliga med arbetsskadeförsäkringens syfte.

Utredningen bedömde dessutom att tydliggörande av metodiken och renodling av vad som prövas inom ramen för undantagsbestäm- melsen skulle underlätta den praktiska tillämpningen av undantags- bestämmelsen. Som vi beskriver i avsnitt 11.7.7 anser vi inte att det är tydligt att den metodik som den utredningen beskriver skulle ge de förväntade fördelarna.

Sammantaget innebär inte de förslag på förtydliganden som utred- ningen föreslog en effektiv lösning på de problem vi har identifierat att undantagsbestämmelsen medför.

11.5.3Diskussion kring synpunkter som kommit in under utredningens arbete

Under vårt arbete har vi haft ett antal möten med våra referens- och expertgrupper och synpunkter har inkommit både muntligt och skrift- ligt. I dessa sammanhang har synpunkter inkommit som ger uttryck för farhågor kring ett avskaffande av undantaget.

Synpunkter om att det är risker som arbetsgivaren ansvarar för som ska innefattas av försäkringen

En synpunkt som förts fram från arbetsgivarrepresentanter i vår referensgrupp är att undantaget är motiverat då det berör risker i arbetet som arbetsgivare varken kan eller ska ansvara för. Synpunk- terna utgår från uppfattningen att nuvarande undantag bygger på en ordning som innebär ett växelverkande mellan arbetsmiljöregelverket och arbetsskadeförsäkringen som inte bör rubbas. Det måste därför

89SOU 2017:25, s. 30.

862

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

enligt uppfattningen finnas en möjlighet för arbetsgivare att kunna råda över de omständigheter där arbetsgivaren har en skyldighet att förebygga risker i arbetsmiljön. De undantagssituationer som för- arbetena åsyftar är enligt synpunkterna däremot typiskt sådana situa- tioner och omständigheter som en arbetsgivare inte råder över.

Vi har tidigare i kapitlet visat att resonemang om att förhållanden som är en normal del av arbetslivet oavsett arbetsplats eller arbetet som sådant ska undantas inte är förenliga med arbetsskadeförsäk- ringens syfte.

Det är vidare så att arbetsskadeförsäkringen är en no-fault-för- säkring som inte förutsätter oaktsamhet (vållande). I princip begrän- sas inte heller möjligheten att få en godkänd arbetsskada av om den försäkrade varit medvållande.90 Det har bland annat motiverats med att arbetsskadeförsäkringen inte kan ge ersättning i samma utsträck- ning som skadeståndsrätten. Ersättning från försäkringen ska därför kunna ges även för skador till följd av risker i arbetet som inte kunnat förutses eller åtgärdas av arbetsgivaren, precis som försäkringen på motsvarande sätt ersätter skador som arbetsgivaren har haft möjlig- het att förebygga. Arbetsskadeförsäkringen kan till och med ge ersätt- ning i fall där den försäkrades eget beteende varit en anledning till skadan. På så sätt skiljer sig arbetsskadeförsäkringen från arbetsmiljö- lagstiftningen. Arbetsskadeförsäkringen och arbetsmiljörätten har ett gemensamt ursprung i arbetarskyddet. Båda regelverken behandlar arbetsskada, men saknar i dag inbördes koppling. Arbetsskadeför- säkringen omfattar också fler risker i arbetsmiljön. Det är först då arbetstagaren väcker skadeståndsrättslig talan mot sin arbetsgivare för arbetsskada som en prövning av arbetsgivarens oaktsamhet avseende utformning av arbetsmiljön kommer att aktualiseras. De allra flesta arbetstagare omfattas dock av de kollektivavtalade försäkringarnas tale- förbud, varför sådana prövningar i praktiken är oerhört sällsynta.

Trots att arbetsskadeförsäkringen inte ska ställa några krav på att någon pekas ut som vållande till skadan motiveras undantagen i dag av att vissa risker anses vara sådana att de ligger i arbetets natur. Det är bland annat denna motsättning vi avser att rätta till genom ett även dessa skador ska bedömas enligt det generella arbetsskadebegreppet genom avskaffande av undantaget.

90SOU 1975:84, s. 77.

863

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Farhågor om ökade förväntningar hos de försäkrade som inte infrias

En annan synpunkt är att ett avskaffande av undantaget skulle kunna skapa förväntningar hos försäkrade som inte kommer infrias, sam- tidigt som förslaget innebär onödig och ökad belastning på admini- stration och skadereglering. Denna invändning får förstås som att många försäkrade vid ett avskaffande av undantaget kommer att mena att de har drabbats av arbetsskador av psykisk eller psykosomatisk karaktär som tidigare inte omfattats av försäkringen och de också kommer ansöka om ersättning för dessa skador.

I våra beskrivningar av förslagens konsekvenser redogör vi för försäkrade generellt har låg kännedom om försäkringen, men att en viss ökning av ansökningar om ersättning kan förväntas inträffa.

Det är också viktigt att betona att ett avskaffande av undantaget innebär att grundkraven samt kraven på skadlighet och samband fort- farande behöver vara uppfyllda. Eventuella förväntningar hos för- säkrade som inte tar hänsyn till detta är således ogrundade. Över tid och med etablerandet av ny praxis torde detta inte heller utgöra något problem.

Risken för otydlighet och motsättningar på arbetsplatsen

En närliggande farhåga är att ett slopande av undantaget kan inne- bära osäkerhet om arbetsskadeförsäkringens omfattning, vilket i sin tur kan skapa otydlighet och öka risken för konflikter och motsätt- ningar på arbetsplatsen.

I synpunkterna beskrivs en typsituation som slopandet av undan- taget skulle kunna resultera i. En försäkrad skulle kunna anse sig fått en arbetsskada på grund av att han eller hon känner sig kränkande särbehandlad i förhållande till övriga arbetstagare med grund i en övertalighetssituation som arbetsgivaren hanterat. Arbetsgivaren ut- reder i enlighet med AFS 2015:3 arbetstagarens kränkningsanmälan men finner inte att någon kränkning skett. Om Försäkringskassan i ett sådant skede ändå skulle finna att arbetstagaren fått en arbets- skada, uppstår enligt de framförda synpunkterna en situation där två regelverk – det arbetsmiljörättsliga regelverket och den allmänna arbetsskadeförsäkringen – som egentligen är tänkta att komplettera varandra snarare motarbetar varandra.

864

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Vi kan konstatera att situationer där Försäkringskassan och arbets- givare kommer fram till olika slutsatser i en fråga förekommer redan i dagsläget. Fall av kränkande särbehandling är inte heller i dagsläget undantagna. Det är också viktigt att poängtera att bedömningarna utgår från olika regelverk; en prövning av arbetsskada innebär således inte heller enligt nuvarande regelverk samma kriterier som när arbets- givare gör en egen bedömning utifrån Arbetsmiljöverkets föreskrifter.

I ett fall som det beskrivna behöver det inträffade naturligtvis utredas. Om det är fråga om konflikter på arbetsplatsen behöver dessa konflikters omfattning och intensitet bedömas utifrån sedvan- liga skadlighets- och sambandskriterier. Om kravet på skadlighet är uppfyllt utifrån gängse kunskapskrav och det inträffade också be- döms ha orsakat den försäkrades skada är också kriterierna för arbets- skada uppfyllda. I ett sådant fall är det enligt vår uppfattning inte heller rimligt att skadan ändå inte skulle omfattas av försäkringen.

Farhågor om att arbetsgivarens anmälningsskyldighet påverkas

En synpunkt som framförts är att det sannolikt kommer bli svårare för arbetsgivare att avgöra när anmälningsskyldigheten till Försäk- ringskassan uppstår. Osäkerhet kan exempelvis uppstå i situationer på arbetsplatsen där arbetsgivare och arbetstagare är oense och som väcker upprörda känslor hos arbetstagaren för att arbetsgivare ska anmäla. Till följd av detta kan arbetsgivare komma att anmäla ”för säkerhets skull”. Mängden anmälningar kommer således med utred- ningens förslag sannolikt öka markant vilket i sig vållar såväl arbets- givaren som Försäkringskassan stor administrativ börda. Erfarenheter från regioner och kommuners hantering av anmälningar i samband med covid-19 och på grund av rådgivning från Försäkringskassan styrker den farhågan. Ett regelverk som manar till att anmäla skador för säkerhets skull innebär också en högre grad av ”slentrianmässiga” anmälningar. Sådana anmälningar förfelar enligt synpunkten syftet med det arbetsmiljörättsliga regelverket där fokus i stället bör ligga på nogsamma utredningar för att främja och förebygga skador.

Vi diskuterar frågan om arbetsgivarens anmälningsskyldighet på flera ställen. Denna beskrivs allmänt i avsnitt 15.4. I vår rekommen- dation om statistiken om arbetsskador i kap. 15 konstaterar vi också att det finns oklarheter om arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbets-

865

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

skador och att det finns skäl att utreda omfattningen av denna skyl- dighet. Inte minst då frågan om arbetsskadors mörkertal är viktig. Vi kan dock konstatera att arbetsgivaren inte ska göra någon fullstän- dig arbetsskadeprövning eller huruvida en skada omfattas av undan- tag – detta är Försäkringskassans uppgift. En misstänkt skada som den försäkrade meddelar sin arbetsgivare enligt bestämmelsen i 42 kap. 7 § SFB ska således också anmälas av arbetsgivaren enligt 42 kap. 10 § SFB. Detta ska inte heller betraktas som en anmälan för ”säker- hets skull”. Det är sedan Försäkringskassan som efter en ansökan från den enskilde avgör om en skada ska anses utgöra en arbetsskada.

11.6Förslagets konsekvenser

I detta avsnitt redovisas konsekvenser av utredningens förslag om att avskaffa undantaget för arbetsskada orsakad av vissa psykosociala faktorer. Här väger vi inte in konsekvenserna av övriga förslag. De sammantagna konsekvenserna av alla förslag behandlas i stället i kapi- tel 16. Vi bedömer att förslaget sammantaget kommer få begränsade konsekvenser. Förslaget kommer framför allt att ha betydelse för rättssäkerheten för enskilda i Försäkringskassans handläggning av arbetsskadeprövningarna. Förslaget bedöms också ha betydelse för jämställdhet. Förslaget bedöms generera en begränsad ökning av god- kända arbetsskador. I viss mån påverkas statens försäkringsutgifter och handläggande myndigheters administrativa kostnader. Förslaget bedöms även till viss del påverka företag (inklusive Afa Försäkring) samt hälso- och sjukvården. Övriga områden bedömer vi inte påverkas av förslaget och dessa särredovisas därför inte.

11.6.1Effekter för enskilda

Förslaget kommer främst att få betydelse för de enskilda som drab- bats av någon av de skadliga faktorer i arbetet som i dag är undan- tagna och där dessa undantag fällt avgörandet när vågskålarna vägt relativt jämnt. I ett sådant fall kan ett avskaffande av undantaget innebära att en skada godkänns som arbetsskada som annars inte hade gjort det. För dessa enskilda kan avskaffandet av undantaget ha en avgörande betydelse. I dessa fall innebär förslaget att riskfaktorn kan prövas i sak. Ett vanligt exempel på fall där förslaget kan ha bety-

866

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

delse för den enskilde är där exponeringen har innefattat skadliga konflikter, men utan att den enskilde kunnat nå upp till de höga krav på bevisningen för att kränkande särbehandling är vid handen. För- slaget bedöms även få gynnsamma effekter för enskilda på så sätt att faktiska risker i arbetsmiljön kan fångas upp på bättre sätt.

Förslaget bedöms innebära en begränsad ökning av antalet godkända arbetsskado

Vi har i tidigare avsnitt redogjort för att ärenden som rör psykiska diagnoser och skador är vanliga och över tid har kommit att utgöra en allt större del av de ärenden där skador som prövas som arbets- skador. Samtidigt har vi redogjort för att ärenden där undantags- bestämmelsen har varit ensamt avgörande för Försäkringskassans beslut, och där Försäkringskassan har kategoriserat ärendet som ett undantagsärende, är mycket få.91 Oftast ingår frågan om en bedöm- ning av undantaget som en del i arbetsskadeprövningen.

De flesta skador som orsakas av psykosociala faktorer och där det kan bli aktuellt med ersättning från arbetsskadeförsäkringen om- fattas också enligt vår bedömning redan av nuvarande regelverk. Dessa omfattar bland annat skador till följd av hög arbetsbelastning eller kränkande särbehandling. Det är bara de fall där undantagna faktorer avgör utgången i ett ärende som kommer att påverkas av förslaget när det gäller ökningen av godkända arbetsskador. Det antal fall som inte skulle omfattats enligt dagens regelverk, men som skulle god- kännas utifrån förslagets förändringar, bedömer vi vara litet.

Aktgranskningen ger stöd för en viss ökning av godkända skador

Utifrån den aktgranskning vi genomfört kan vi dra slutsatsen att ett slopande av undantaget sannolikt kommer att medföra något fler godkända arbetsskador.92 Av de 332 akter som rörde beslut om liv- ränta från 2020 med psykosocial exponering där en arbetsskadepröv-

91År 2021 registrerade Försäkringskassan att avslaget berodde på undantagen i 1,8 procent av arbetsskadeprövningarna som rörde kvinnor. För män var motsvarande andel 0,5 procent. Undantagen aktualiseras främst i ärenden som rör psykisk sjukdom och annan skadlig in- verkan. I dessa typer av beslut registrerade Försäkringskassan att avslaget berodde på undan- tagen i cirka 4 procent av arbetsskadeprövningarna oavsett kön.

92Aktgranskningen beskrivs i bilaga 4.

867

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

ning gjorts innehöll 135 ärenden (41 procent) ett ställningstagande från Försäkringskassan om undantag. Av dessa bifölls 54 (40 pro- cent) medan 81 avslogs (60 procent). Vi har i de 135 ärenden som innehöll ett ställningstagande om undantag gjort bedömningen att utfallet skulle blivit annorlunda och ansökan bifallits i 9 ärenden (7 procent), medan utfallet var osäkert, med möjlig ändring utifrån antagandet att undantaget inte skulle funnits i 31 ärenden (23 pro- cent). Utifrån dessa resultat gör vi bedömningen att det är rimligt att anta att förslaget kommer att innebära en begränsad ökning av godkända arbetsskador vid psykosociala exponeringar.

Enligt nuvarande regelverk godkänns en högre andel av de psykiska skador där en arbetsskadeprövning görs jämfört med andra skador. I vår aktgranskning var andelen godkända skador 57 procent, vilket innebar 188 av totalt 332 ärenden. Förslaget skulle medföra en ökning från dessa 57 procent till någonstans mellan 59 och 69 procent god- kända skador, beroende på hur många av de osäkra fallen som skulle godkännas som arbetsskador. Det är utifrån ärendena i aktgransk- ningen inte troligt att samtliga osäkra fall godkänns som arbetsskador. En rimlig uppskattning är enligt vår bedömning en ökning som upp- går till ett värde däremellan, det vill säga motsvarande 64 procent bifall.

Därutöver kan en förändring av regelverket till ett generellt arbets- skadebegrepp vid psykosociala exponeringar förväntas leda till en marginell ökning av antalet ansökningar om livränta. Frågan om undan- tag vid psykosociala exponeringar är något mer synlig i samhällsdis- kussionen än övriga faktorer inom arbetsskadeprövningen och ett förslag som innebär att undantaget tas bort kan antas medföra ett visst ökat inflöde. En bedömning av en sådan ökning kan bara bli en uppskattning och sannolikt är ökningen så liten att den kan bortses från vid bedömning av konsekvenserna av förslaget.

Grundkravens utformning begränsar ökningen av ärenden

Kraven inom livräntan på en mer varaktig nedsättning av inkomst- förmågan gör att de arbetsskador orsakade av psykosociala faktorer som kan bli aktuella för ersättning från arbetsskadeförsäkringen är begränsade.

Grundkravet på en prognos om varaktig inkomstförlust för att livränta ska kunna beviljas kommer enligt vår bedömning att inne-

868

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

bära att de allra flesta sjukdomsfall där skadan orsakats av i dag undan- tagna psykosociala faktorer kommer att ha avslutats innan karenstiden på 180 dagar från visandedagen har passerat eller en varaktighetspro- gnos är aktuell att ställa. Detta är alltså enligt vår bedömning fallet även om varaktighetsprognosen ändras från ett år till 180 dagar en- ligt vårt förslag i denna del (se kapitel 4). Även denna tidsperiod be- dömer vi vara tillräcklig för att sjukskrivningar orsakade av faktorer såsom irritation och frustration, mindre allvarlig psykisk press, mindre konflikter eller motsvarande händelser – sådant som i dagsläget typiskt sett omfattas av undantagsbestämmelsen – normalt sett ska ha hun- nit läka ut. Detta bör också få till följd att ”onödiga” ansökningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen kan undvikas och att mindre allvarliga psykiska eller psykosomatiska sjukdomar inte blir aktuella för arbetsskadeprövningar eller ersättning i form av livränta.

Förslagets effekter begränsas också av kravet på skadlighet utifrån aktuell kunskap

En central målsättning med förslaget om att ta bort undantaget är att fokus för bedömningen ska flyttas till frågan om kunskap om skadlighet för dessa typer av exponering. Det krävs för en godkänd arbetsskada att det finns vetenskapligt baserad kunskap, eller en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialist- kunskaper, om att exponeringen kan vara skadlig. Saknas sådan kun- skap kan inte skadan godkännas som arbetsskada även om det inte finns något utanför arbetet som kan förklara skadan (se vidare kapitel 9–10).

Det finns i dag kunskap om att vissa faktorer i arbetet som är undantagna eller gränsar till undantaget ökar risken för olika typer av besvär. Men många av de omständigheter som i dag faller under undantaget kommer inte heller om undantaget avskaffas kunna ligga till grund för en godkänd arbetsskada, eftersom de enligt befintlig kunskap inte kan anses vara skadliga. I dagsläget finns det exempelvis inte kunskap om att vantrivsel med arbetsuppgifterna ökar risken för psykisk sjukdom.

Förslagets effekter begränsas också av kravet på en lägsta skade- nivå. Arbetsskadeförsäkringen innebär att man är försäkrad i be- fintligt skick. Faktorer i arbetet som allmänt inte anses som skadliga

869

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

kan inte bedömas som sådana ens för en extremt känslig person.93 Det innebär att en försäkrad som får en skada och får varaktigt ned- satt förmåga att skaffa inkomst till följd av en faktor som allmänt sett inte kan ses som skadlig inte kommer att omfattas av arbets- skadeförsäkringen. En extremt känslig person ska inte kunna få en skada godkänd som arbetsskada om personen varit utsatt för expo- nering som rent allmänt inte kan anses vara skadlig.94 Applicerat på den typ av skador som här är aktuella kan det innebära att en extremt känslig försäkrad som blir långvarigt sjuk av mycket små stimuli i vardagen, som sociala interaktioner på arbetet eller ett enstaka möte med chefen om arbetets utförande eller annan mindre motgång i arbetet, inte kommer att leda till en godkänd arbetsskada. Det kom- mer i slutändan att röra sig om en bedömning i det enskilda fallet vad som alls kan anses utgöra en skadlig faktor i arbetet.

Rättssäkerheten för enskilda kommer förbättras

För enskilda kan utgången i en arbetsskadeprövning vara beroende av om en viss riskfaktor bedöms som prövningsbar eller undantagen. Som vi har konstaterat i tidigare avsnitt får en faktor som bedöms som undantagen ibland också ”dubbel effekt” om den förutom att inte vara prövningsbar dessutom räknas som en konkurrerande faktor i sambandsbedömningen.

Den aktgranskning som vi genomfört95 visar på stora skillnader i bedömningarna, även av till synes likartade fall. I en del fall berörs inte frågan om undantag över huvud taget, trots att dessa förefaller likartade jämfört med andra fall där frågan om undantaget berörs och ibland fällt avgörandet i ett ärende. I 135 av 332 ärenden hade ett ställningstagande om undantag gjorts av Försäkringskassan. Men av dessa fanns brister i utredningen; i 20 procent av dessa ärenden var det oklart om Försäkringskassan hade utrett vad som inträffat. Lik- nande problem fanns i frågan om värderingen av undantagen i den individuella sambandsbedömningen. I 30 procent av ärendena hade

93Se bl.a. SOU 1975:84, s. 96; SOU 1992:39, s. 42 f., 88 f., 100 f. och 105 f.; SOU 2017:25, s. 51 f.; prop. 1992/93:30, s. 20; prop. 2001/02:81, s. 45 och 104; Socialdepartementet (2001), promemoria 2001-03-20. Bevisregler i arbetsskadeförsäkringen, s. 40; FÖD 1983:9 eller Carlsson (2008), Arbetsskada, Samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar, s. 397 ff.

94Prop. 1992/93:30, s. 20 och prop. 2001/02:81, s. 45 och 104.

95Se bilaga 4.

870

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Försäkringskassan inte gjort en sådan värdering medan det i ytter- ligare 20 procent var oklart om en sådan värdering gjorts.

Vår aktgranskning visar också att undantagna exponeringsfakto- rer har bedömts utgöra konkurrerande faktorer i 45 procent av fallen, medan undantagen i 42 procent av fallen inte bedömes utgöra kon- kurrerande faktorer. Det saknas således en konsekvent tillämpning av undantagens betydelse som konkurrerande faktorer.

I dagsläget finns alltså problem med en likartad tillämpning vilket innebär rättsosäkerhet för enskilda. Förslaget om att avskaffa undan- taget innebär att denna typ av bedömningar inte kommer att göras och att rättssäkerhetsproblemen som följer med dem inte heller kvar- står. Sammantaget bedöms rättssäkerheten för enskilda vid arbets- skadeprövningar som rör psykosociala faktorer därmed förbättras avsevärt.

11.6.2Effekter för jämställdhet

Det är fler kvinnor än män som är sjukskrivna för psykiska diagnoser och det är också fler kvinnor än män som anmäler arbetsskada till följd av psykosociala faktorer. Av de arbetsskadeprövningar som görs i livränteärenden för psykiska skador och sjukdomar rör också majoriteten kvinnor (se avsnitt 11.7.3). Vi bedömer inte att det lagda förslaget nämnvärt kommer att påverka denna fördelning. Förslaget, som påverkar förutsättningarna för arbetsskadeprövning av psykiska och psykosomatiska skador, kommer därför att ha störst effekt för kvinnor. Eftersom antalet är så litet är det dock svårt att dra några säkra slutsatser utifrån statistiken. Förslaget påverkar inte heller kvinnors möjligheter att söka ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av en skada orsakad av psykosociala faktorer på annat sätt än mäns och bedöms därför inte ha någon speciell påverkan på jäm- ställdheten ur detta perspektiv.

Vi bedömer att förslaget kommer att gynna kvinnors möjligheter att få sina skador prövade som arbetsskada och möjligheten att be- viljas livränta. Förslaget har därmed också förutsättning att påverka jämställdheten i försäkringen.

871

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Vår aktgranskning visar att undantagen främst berör kvinnor

Resultaten från vår aktgranskning visar att det är företrädesvis kvin- nor som får riskfaktorer i arbetet bedömda som undantag och där- med också riskerar att gå miste om arbetsskadeersättning. Av de 332 akter vi har granskat med beslut om rätt till livränta under 2020 hade Försäkringskassan gjort en bedömning av att ett eller flera undantag förekom i 135 (41 procent) av fallen. Av dessa rörde 114 (84 procent) kvinnor. Kvinnor är således klart överrepresenterade när det gäller frågan om undantag. Det beror dock i huvudsak på att kvinnor över lag är överrepresenterade när det gäller arbetsskade- ärenden som rör psykiska skador. Men även om vi tar hänsyn till att kvinnor generellt är överrepresenterade är det fler ärenden om undan- tag som rör kvinnor än män.

Av dessa ärenden som rörde kvinnor resulterade 44 stycken i bifall och 64 i avslag. Av dessa avslag bedömde vi att 15 procent skulle ha fått en annan utgång (bifall) om undantaget inte funnits, medan det i 39 procent var möjligt (otydligt) att utgången skulle ändrats. Sett till andelarna av avslagsärenden där ett avskaffande av undantaget skulle ha lett till bifall, eller där utgången var osäker, är dessa ungefär lika stora för kvinnor och män (15 procent ja och 39 procent osäkert för kvinnor respektive 12 procent ja och 35 procent osäkert för män).

Resultaten från aktgranskningen visar därmed att kvinnor i högre grad än män av Försäkringskassan bedöms ha exponerats för undan- tagna faktorer samt att undantagen påverkar utfallet i form av bifall eller avslag på ansökningar om livränta. Förslaget om att avskaffa undantaget kommer således att ha en begränsad positiv effekt för jäm- ställdheten och kvinnors möjligheter att få en arbetsskada godkänd.

Aktgranskningen och resultaten av den beskrivs närmre i bilaga 4.

11.6.3Effekter för myndigheter

Förslaget kommer enligt vår bedömning att ha vissa effekter för myn- digheter. Förslaget berör främst Försäkringskassans administration och handläggning. SBU kan påverkas genom att det på sikt kommer behövas utökad kunskap. Ingen annan myndighet kommer direkt att beröras av förslaget.

872

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Försäkringskassan

Konsekvenserna för Försäkringskassan bedömer vi blir begränsade. Med så pass få personer som berörs av förslaget har det endast liten betydelse för Försäkringskassans administration av arbetsskadeliv- räntor. Ett utvidgande av arbetsskadeskyddet vid vissa psykiska och psykosomatiska skador kan innebära en viss ökning av ansökningar om ersättning och därmed fler ärenden som ska handläggas och ökade kostnader för Försäkringskassan.

Utöver kostnader för handläggning av de nya ärendena kan också konstateras att de nya reglerna kommer innebära vissa initiala kost- nader för Försäkringskassan. Det omfattar kostnader för att uppda- tera styrande och stödjande dokument såsom vägledning men också blanketter, brevmallar samt interna och externa informations- och utbildningsinsatser.

Förslaget bedöms medföra mer rättssäkra arbetsskadeprövningar

Förslaget bedöms innebära att Försäkringskassans arbetsskadepröv- ningar blir mer rättssäkra. Resultatet från vår aktgranskning visar på betydande svårigheter i tillämpningen när det gäller att bedöma undan- tagens betydelse i arbetsskadeprövningarna. Det handlar bland annat om bedömningar av vilka förhållanden i exponeringen som ska anses falla in under undantaget, hur bevisning ska värderas i frågan om undantag samt hur undantagen ska värderas i den individuella sam- bandsbedömningen. I aktgranskningen bedömdes 142 ärenden av 332 innehålla en eller flera undantagna faktorer. Men i många av ärendena som innefattade undantag var det otydligt vad som hade hänt i ären- det eller vilka faktorer som tillhörde undantagen. Vad gäller frågan om bristande socialt stöd från arbetsledning och kollegor skulle undan- tas bedömdes faktorn på helt olika sätt i olika ärenden. Det var också mycket ovanligt att Försäkringskassan bedömde undantaget utifrån kunskapskravet. I 84 procent av ärendena saknades en sådan bedöm- ning medan det var otydligt i ytterligare 7 procent.

Förslaget innebär att Försäkringskassan inte behöver ta ställning till dessa svårbedömda frågor. I stället blir det fråga om en sedvanlig bedömning av om en viss faktor kan anses vara skadlig och om över- vägande skäl talar för samband mellan skada och arbete.

873

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

En utvidgning av arbetsskadeskyddet kan också innebära mer komplicerade bedömningar i Försäkringskassans handläggning

De nya ärenden som tillkommer bedömer vi kommer vara något mer komplicerade än dagens ärenden varför den genomsnittliga tid det tar att handlägga ett ärende kan bedömas komma att förändras med vårt förslag. Det kan också innebära vissa svårigheter i bedömningar av ärenden.

Ärenden som involverar psykosocial exponering är generellt svåra att utreda och tar lång tid jämfört med andra arbetsskadeärenden. Det framgår bland annat av våra samtal med tjänstepersoner på För- säkringskassan. Genom förslaget om att ta bort undantaget kommer samtliga riskfaktorer i ett ärende att behöva utredas i fråga om skad- lighet och det går inte att avfärda en sådan faktor på grunden att den är undantagen.

Dessa gränsdragningsfrågor skulle kunna minska rättssäkerheten för enskilda, eftersom risken att ärenden med samma förutsättningar bedöms olika ökar i sådana gränsfall. Det kan även medföra viss risk för att skador som inte är orsakade av faktorer i arbetet ändå kommer att godkännas som arbetsskador och vice versa. Gränsfallen ställer högre krav på att utredningarna identifierar alla relevanta faktorer och att beslutsfattarna väger faktorerna på samma sätt.

Vi kan samtidigt konstatera att alla typer av bedömningar medför gränsdragningsproblem. Problemen kommer sannolikt att röra ett litet antal fall. Genom införande av ett generellt arbetsskadebegrepp som omfattar även psykosociala faktorer tas samtidigt andra gränser och bedömningssvårigheter bort, såsom de svåra bedömningar som avser om en viss faktor ska falla under undantagsbestämmelsen eller ej. Vår bedömning är att de risker och nackdelar som finns i samman- hanget är små och att fördelarna med att ta bort undantaget väger betydligt tyngre än nackdelarna.

SBU

Förslaget om att det generella arbetsskadebegreppet ska gälla även för skador orsakade av psykosociala faktorer kan på sikt förväntas medföra större krav på kunskap kring dessa arbetsmiljöfaktorer. En faktor som enligt dagens regelverk är undantagen behöver inte be- dömas utifrån kunskapsläget. Men om faktorn ska värderas på samma

874

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

sätt som annan exponering i arbetet behöver en genomgång av be- fintlig kunskap göras. För omständigheter som olika typer av kon- flikter som inte innebär kränkande särbehandling, vantrivsel med mera kan kunskapen behöva utvecklas.

Det är SBU som har det nuvarande uppdraget att ta fram litte- raturöversikter över faktorer i arbetsmiljön. Ett generellt arbetsskade- begrepp för psykosociala faktorer kan innebära att Försäkringskassan kommer att efterfråga fler sammanställningar av kunskap på området från SBU.

11.6.4Effekter för företag och arbetsgivare

Förslaget bedöms ha en begränsad betydelse för företag och arbets- givare. Ett förslag som innebär ett utvidgat arbetsskadebegrepp för psykosociala exponeringar berör indirekt arbetsgivare i fråga om skyl- digheten att anmäla arbetsskador.

Den förändring av arbetsskadebegreppet som vi föreslår kommer medföra att Arbetsmiljöverkets information till arbetsgivare om när en skada ska anmälas som arbetsskada ändras. Samma arbetsskade- begrepp används inom både arbetsskadeförsäkringen och skyldig- heten att anmäla skador. Detta kommer sannolikt leda till en viss ökning av antalet anmälningar. Särskilt större arbetsgivare kan för- väntas ändra rutinerna för att anmäla arbetsskador. Effekterna i form av en ökning av antalet anmälda arbetsskador bedömer vi ändå blir begränsade.

Förslaget innebär ingen ändring för arbetsgivarens anmälningsskyldighet

Förslaget innebär ingen förändring av arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbetsskador. Precis som i dag ska alla skador anmälas som inträffar på arbetet och som kan antas medföra någon form av ersätt- ning, och som den anställde i normalfallet meddelar arbetsgivaren. Arbetsskadeanmälningar ska enligt 8 § FASP även anmälas vid kor- tare sjukperioder där ersättning har eller kan antas betalas ut.

Arbetsmiljöverket har emellertid konstaterat att möjligheten för den enskilde att få ersättning i hög grad styr benägenheten att anmäla

875

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

skador.96 Eftersom det inte är möjligt att få arbetsskadeersättning för perioder med sjuklön eller andra kortare sjukskrivningar torde anmäl- ningsbenägenheten hos enskilda vara låg för sjukfall som varar ett par dagar eller någon vecka, och inte medför sjukpenning eller annan kontakt med Försäkringskassan. Eftersom en anmälan om arbetsskada typiskt sett sker först efter att en försäkrad meddelat sin arbetsgivare om detta bör antalet anmälningar om arbetsskada bli begränsat.

Effekterna av förslaget bedömer vi blir begränsade avseende det ökade antalet anmälningar om arbetsskada. År 2021 anmäldes totalt

3357 arbetsskador till följd av organisatoriska och sociala faktorer.97 Det är betydligt fler än de ansökningar om ersättning från arbets- skadeförsäkringen till följd av psykosociala faktorer som gjordes samma år. Ett avskaffande av undantaget kan komma att medföra en viss ökning av anmälningarna. En uppskattning är att antalet ökar med 10 procent. Det bör betonas att anmälningsskyldigheten redan i dagsläget innefattar skador orsakade av psykosociala faktorer, och är alltså inte beroende av att arbetsgivaren ska göra någon bedöm- ning av vilken sorts skada eller sjukdom det är fråga om eller om denna senare kan komma att godkännas som arbetsskada enligt arbetsskade- försäkringens regelverk.

Konsekvenser för Afa Försäkring

Afa Försäkring prövar inte självständigt skador som uppkommit till följd av sådana psykosociala faktorer som i dagsläget är undantagna. Det krävs typiskt sett att en sådan skada först har prövats och god- känts av Försäkringskassan. Undantaget är om en psykisk skada har uppkommit genom olycksfall, till exempel en skada i form av PTSD som uppstått efter att den försäkrade utsatts för hot i arbetet. Samma bevisregler som för övriga arbetssjukdomar tillämpas vid sambands- prövningen.

En ökning av godkända livräntor hos Försäkringskassan till följd av förslaget kan innebära ett visst ökat inflöde till Afa Försäkring. Kravet i avtalsvillkoren om att skadan ska ha prövats och godkänts av Försäkringskassan kommer, om dessa inte ändras, att innebära att de flesta skador som orsakas av psykosociala faktorer även fortsätt-

96Jfr t.ex. Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01. Arbetsskador 2021 – Occupational accidents and work-related diseases, s. 79.

97Arbetsmiljöverket, (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 50.

876

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

ningsvis inte kommer att kunna godkännas som arbetsskada om de anmäls direkt till Afa. En förutsättning för att en skada som är orsakad av en i dag undantagen faktor ska kunna godkännas är också att vill- koren i TFA ändras. I dagsläget innehåller villkoren motsvarande undantag som i SFB.98

Förslaget bedöms därmed få endast marginell betydelse för Afa Försäkring och tillämpningen av TFA och besläktade kollektivavta- lade försäkringar.

11.6.5Effekter för hälso- och sjukvården

Utifrån vår bedömning kommer ett slopande av undantaget att med- föra att det blir lättare att synliggöra riskfaktorer i arbetet. Därmed bör även möjligheten att förebygga skador och att vårda öka, genom att riskfaktorer från arbetslivet elimineras.

En något mer generös bedömning för enskilda, där undantaget tas bort enligt de förändringar av regelverket som vi föreslår, kan få följden att fler människor kommer att ansöka om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Det innebär att hälso- och sjukvårdens be- lastning avseende läkarutlåtanden om livränta sannolikt kan komma att öka. Vår bedömning är dock att denna ökning kan förväntas bli begränsad eftersom det sällan är frågan om en skada faller inom undan- taget eller inte som är avgörande för den medicinska utredningen i ett ärende.

11.6.6Effekter för staten

Ökningen av kostnaderna för staten till följd av förslaget bedömer

viblir begränsad. Ett avskaffande av undantaget kan förväntas med- föra en marginell ökning av antalet ansökningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Ökningen av ansökningar avser dock så pass få personer att det inte är meningsfullt att särskilt uppskatta antalet. Alla dessa personer kommer inte heller att uppfylla grundkraven för livränta. Vi utgår i stället från att det totalt kan bli fråga om cirka 332 ärenden per år där en arbetsskadeprövning ska göras. Antalet bygger på aktgranskningens 332 ärenden.

983 § TFA.

877

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

För psykisk sjukdom är andelen godkända arbetsskador högre än för andra skador. I vår aktgranskning var andelen godkända skador 57 procent, vilket innebar 188 av totalt 332 ärenden. Denna andel skulle enligt vår bedömning utifrån förslaget öka till 64 procent (se avsnitt 1.7.1). Ökningen skulle enligt vår bedömning innebära att cirka 332 försäkrade får en godkänd arbetsskada i 64 procent av fallen, vilket innebär 212 stycken.

Vid ett sådant antagande skulle ett viss ökat inflöde, samtidigt som andelen godkända arbetsskador ökar något, medföra en ökning av antalet beviljade livräntor. Jämfört med de 188 som godkändes i aktgranskningen innebär ökningen att 24 fler personer per år får en godkänd livränta till följd av förslaget.

Osäkerhetsmarginalerna i denna bedömning och det mycket be- gränsade antal det är fråga om gör att vi inte särredovisar några kost- nader i detta avsnitt. Kostnaderna för Försäkringskassans administra- tion och för staten redovisas i stället i det kapitel där de sammanslagna konsekvenserna av våra förslag redovisas (se kapitel 16).

11.7Fördjupningsavsnitt om bakgrund och gällande rätt för undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

I detta kapitel finns en fördjupad beskrivning av undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador, som i dagsläget finns i 39 kap. 5 § SFB. Beskrivningen utgår från gällande rätt och vi redogör bland annat för rättspraxis och bakgrund till bestämmelsen samt en mer ingående beskrivning av frågan om kränkande särbehandling.

11.7.1Vilka exponeringsfaktorer är undantagna enligt 39 kap. 5 § SFB?

Rubriken till undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB lyder ”vissa psykiska eller psykosomatiska skador”. Avgörande för tillämpningen av undantagsregeln är emellertid vissa typer av exponeringar; det är alltså inte vissa psykiska eller psykosomatiska skador i sig som är undantagna utan orsakerna till dem. Det undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB tar sikte på är om en sådan skada har orsakats av (är en följd av) en viss typ av exponering. Genom att undanta viss expo-

878

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

nering blir följden att dessa skador inte heller kan godkännas som arbetsskada, även om exponeringen i sig är skadlig och det finns ett orsakssamband med den aktuella skadan.

De typer av exponering som listas i bestämmelsen är företagsned- läggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, van- trivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden. Genom den avslutande delen av undantagsbestämmel- sen öppnas även för att andra typer av exponeringar ska undantas. Listan är således inte exklusiv, även om alltså förarbetsuttalandena stadgar att avsikten med denna skrivning inte har varit att utvidga tillämpningsområdet jämfört med de ursprungliga intentionerna. En situation som är vanlig i frågan om undantag är meningsmotsättningar mellan den försäkrade och kollegor eller arbetsledning.

I avgörandet RÅ 1998 ref. 8 sammanfattade HFD, dåvarande Reger- ingsrätten, innehållet i undantagsbestämmelsen så att de skador som avsågs ofta karakteriserades av att de grundade sig på förhållanden som gränsade till misshälligheter av privat natur eller som annars mera anknöt till den försäkrades person än till arbetsuppgifterna eller arbets- förhållandena som sådana.99 Den ifrågavarande skadan, att den försäk- rade begått självmord efter att ha deltagit i en längre tids ansträng- ande förhandlingar om arbetsvillkoren på sin byggarbetsplats, menade HFD inte var av den naturen.

Detta klargörande är i linje med vad FÖD tidigare hade uttalat i frågan. I FÖD 1983:9 angav domstolen att karakteristiskt för de undan- tagna riskfaktorerna är att de i princip kan förekomma på varje arbets- plats oavsett själva arbetets för den arbetandes hälsa skadliga eller oskadliga beskaffenhet.100

I SOU 2017:25 diskuteras, med utgångspunkt i rättspraxis, olika former av vantrivsel, bristande uppskattning med mera och de fall där sådana faktorer kan anses ligga inom respektive utanför undan- taget. Den utredningen konstaterar där att förhållanden som kan vara undantagna från arbetsskadeskyddet måste placeras i ett sammanhang för att det ska vara möjligt att i det enskilda fallet göra den rättsliga värderingen av om undantagsbestämmelsen är tillämplig eller inte.101

99RÅ 1998 ref. 8.

100Se även RFV 1990, där dåvarande Riksförsäkringsverket delade FÖD:s uppfattning.

101SOU 2017:25, s. 331.

879

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.7.2Rättspraxis där undantagsbestämmelsen har varit tillämplig respektive inte tillämplig

I detta avsnitt redogör vi för rättspraxis från HFD och FÖD där frågan om undantagsbegreppet har varit aktuell. Det är i de aktuella avgörandena visserligen fråga om bedömningar av omständigheterna i enskilda fall, men rättspraxis kan ändå säga något om hur olika typer av exponeringar har bedömts i frågan om de ska omfattas av undantagsbestämmelsen eller inte. En utförlig genomgång av rele- vanta rättsfall finns också i lagkommentaren till SFB.102

Eftersom det i de flesta av domarna tillämpas en annan bevisregel än den som gäller i dag får de läsas med viss försiktighet. Frågan om huruvida en viss omständighet hör till undantagsbestämmelsen eller inte är dock inte avhängig bevisreglerna för arbetsskadeprövningen (angående bevisregler för arbetsskadeprövningen, se vidare kapitel 9), varför viss ledning i frågan om undantagsbestämmelsens tillämpnings- område kan hämtas även ur äldre rättsfall.

Vad gäller just mål om trakasserier och kränkande särbehandling kan tilläggas att det finns ett starkt drag av kontinuitet i rättstill- lämpningen som tycks sträcka sig från första versionen av LAF och över till det som blev den sista versionen (innan SFB infördes 2011). Detta syns i rättstillämpningen genom att det inte är ovanligt att förarbeten från 1970-talet och praxis från 1980-talet utgör grund för den rättsliga argumentation som framförs, oavsett vilken version av lagen som är tillämplig.103

Fall där undantagsbestämmelsen bedömts vara tillämplig

Rättsfall med mer precisa exempel där undantagsbestämmelsen har ansetts vara tillämplig har rört bland andra följande omständigheter:

102Hessmark m.fl., under avsnitt 39 kap. 5 § SFB.

103Se Stendahl (2013), s. 91.

880

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Meningsmotsättningar och ansträngda relationer har bedömts omfattas av undantaget

Enligt praxis har meningsmotsättningar och ansträngda relationer ansetts höra till undantagsbestämmelsen, så länge de inte övergår till trakasserier och kränkningar.104

–I ett rättsfall från 1982 hade allvarliga meningsmotsättningar rörande personalens verksamhet och arbetsformer uppstått i sam- band med omorganisation av ett dagcenter för personer med funk- tionsnedsättningar. Meningsmotsättningarna ansågs inte innebära skadlig inverkan i lagens mening. I målet förekom även andra möjliga orsaker till skadan såsom ökad arbetsbörda, överansträng- ning och oro. Trots ett sådant ”blandfall” stannade domstolen vid att de främst inverkande omständigheterna var sådana som enligt förarbetena inte utgjorde skadlig inverkan i arbetet enligt arbets- skadeförsäkringen.105

–Motsättningar mellan olika personer engagerade i en Folkets Hus- förening ledde till omplacering av föreståndaren till ett arbete som vaktmästare. Han drabbades av depressivt syndrom. Även om det således hade rått en konfliktsituation och ansträngda relationer vid föreningen utgjorde det som förekommit sådana omständigheter – eller måste i vart fall jämställas därmed – som enligt förarbetena till lagen om arbetsskadeförsäkring inte innebär skadlig inverkan i lagens mening.106

–En arbetstagare upplevde sig ha blivit trakasserad av sin arbets- ledare. Utredningen i målet gav inte stöd för annat än att arbets- ledaren väsentligt enbart, och i vart fall inte på ett inkorrekt sätt, fyllt funktionen som arbetsledare. Även om detta lett till ansträngda relationer utgjorde vad sålunda förekommit – eller måste det i vart fall jämställas med – sådana omständigheter som undantagits i arbetsskadeförsäkringen.107

104Jfr prop. 2001/02:81, s. 104.

105FÖD 1982:31.

106FÖD 1989:27; notera att FÖD inte explicit anger att det rörde sig om undantagssituation.

107FÖD 1984:52 I.

881

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

–En personalkonsulents besvär omfattades av undantagsreglerna efter omorganisation, meningsmotsättningar, utmanövrering och viss utfrysning.108 Dåliga relationer utan påvisade trakasserier räckte inte heller i FÖD 1465/87.

–I det ofta i domstolsavgöranden citerade rättsfallet FÖD 1987:40 var det fråga om relationsstörningar mellan en översköterska och hennes chef på en tandvårdsklinik. Efter en omfattande utredning uttalade Försäkringsöverdomstolen bland annat följande:

J har visserligen upplevt kontaktsvårigheter, meningsmotsättningar och samarbetsproblem i förhållande till sin chef. Sådana relationsstörningar kan emellertid inte generellt anses som skadlig inverkan i arbetet. När det gäller påståenden att en av parterna har utgjort en skadlig faktor i arbetet för den andra parten måste det med en ganska hög grad av sannolikhet framgå att vederbörande har uppträtt på ett klandervärt sätt. Ett sådant konstaterande kan inte göras med stöd av utredningen i målet.

–I allt väsentligt likalydande avslagsmotivering som i FÖD 1987:40 användes i RÅ 1996 not. 27. HFD anslöt sig där till försäkrings- rättens bedömning och menade där att det inte fanns tillräckligt starkt stöd för klander mot arbetsgivaren och att det inträffade inte utgjort skadlig inverkan.

Bristande uppskattning av arbetsinsatser har bedömts omfattas av undantaget

–Undantag har ansetts föreligga för en försäkrad som i samband med en omplacering upplevt sig befordrad men sedermera fått gå tillbaka och då upplevt en degradering.109

–Ett mål som gällt bristande uppskattning av arbetsinsatser och meningsmotsättningar i fråga om lämplighet för en tjänst som avdelningschef har rätten till ersättning avslagits med hänvisning till undantagsreglerna.110

–Liknande avslagsmotiveringar där undantaget varit tillämpligt rör fall där en vårdare delgivits misstanke om patientmisshandel111 och för en läkare som blivit föremål för kontroll av Socialstyrelsen

108FÖD 1865/84.

109FÖD 1907/84.

110FÖD 1380/86.

111FÖD 2136/84.

882

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

och temporärt blivit fråntagen förskrivningsrätten.112 I det senare fallet sades inte ha framkommit annat än att myndigheterna endast hade fullgjort sina ålägganden.

Har en försäkrad däremot drabbats av åtgärder från arbetsgivarens sida, vilka synes sakna saklig grund och i stället har karaktär av tra- kasserier, gäller däremot försäkringen, liksom vid motsvarande kritik och ständiga beskyllningar utan saklig grund.113

Omplaceringar och rehabilitering har bedömts omfattas av undantaget

–I rättsfallet RÅ 1996 ref. 55 hade de psykosomatiskt betingade besvären haft samband med att den enskilde varit föremål för omplaceringsförsök, vilka ingått som ett led i en strävan att finna för honom lämpliga arbetsuppgifter. Enligt HFD:s mening fick en dylik rehabiliteringsperiod med skilda arbetsplaceringar som följd jämställas med en sådan i förarbetena angiven undantags- situation som inte skulle föranleda rätt till ersättning enligt lagen.

–Ersättning har inte utgetts till ett ekonomibiträde som drabbats av magbesvär under en rehabiliteringsperiod efter en arbetsskada, eftersom omständigheterna ansågs innefattas av undantagsreglerna. Högsta förvaltningsdomstolen anförde att den försäkrades mag- besvär hade accentuerats under perioden med omplaceringsför- sök och att dessa besvär var psykosomatiskt betingade. Den reha- biliteringsperiod med skilda arbetsplaceringar som följd fick enligt HFD jämställas med en sådan i förarbetena angiven undantags- situation som inte ska föranleda rätt till ersättning.

Fall där undantagsbestämmelsen inte bedömts vara tillämplig

Rättsfall där undantagsbestämmelsen inte är har bedömts tillämplig har avsett bland andra följande omständigheter:

112FÖD 71/90.

113FÖD 1964/84 och FÖD 2096/88.

883

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Trakasserier och kränkande särbehandling ingår inte i undantaget

Frågan om trakasserier, kränkande särbehandling och mobbning dis- kuteras särskilt i avsnitt 1.6 nedan. I de fall där det är fråga om sådan exponering i arbetet är undantaget aldrig tillämpligt. Det svåra att bedöma i dessa fall är typiskt sett i stället om sådan exponering har förelegat – det vill säga en bedömning av bevisning om de faktiska omständigheterna i ett arbetsskadeärende och om till exempel en ut- pekad person har betett sig på det sätt som görs gällande.

–I FÖD 12/84 hade en vagnsförman, som i cirka två års tid arbetat under för honom svåra förhållanden, sjukskrivits för psykiska besvär efter ett sammanbrott. Efter att ha kritiserat chefens bete- ende mot de anställda nonchalerade chefen honom genom att inte hälsa eller svara på tilltal. En bilreparatör verkade enligt vagnsför- mannen vilja komma åt hans arbete och läget var hela tiden spänt. Vagnsförmannen sjukskrevs för psykiska besvär efter ett samman- brott, som haft sin upprinnelse i att vagnsförmannen vid bogser- ing råkat skada en bil, då bilreparatören inte informerat om vilka verktyg som var nödvändiga. Bilreparatören meddelade, bilens ägare om skadan, varvid denne skällde ut vagnsförmannen. En sak- kunnig uttalade, att vagnsförmannen under flera år varit utsatt för skadlig inverkan på sin arbetsplats och menade, att allt samman- taget gav bilden av en i det närmaste klassisk vuxenmobbning; dels chefens systematiska utfrysning, dels reparatörens trakasserier som chefen lät pågå eller till och med sanktionerade. Den sakkun- nige var av uppfattningen, att det förelåg orsakssamband mellan den skadliga inverkan och de psykiska besvär vagnsförmannen drab- bats av. FÖD anslöt sig till sakkunnigbedömningen och klassade besvären som arbetsskada.

–FÖD 1984:52 II rörde en sekreterare som även var personalom- bud. I samband med en företagssammanslagning mellan två före- tag fick hon i uppdrag att lösa frågan om lokaler för det nya sam- manslagna företaget. Med tiden kom hon i konflikt med personal som kom från det ena företaget, vilket tog sig uttryck i vad som enligt FÖD:s mening måste betecknas som trakasserier riktade mot henne. De omständigheter som särskilt nämns av FÖD i domskälen är att sekreteraren – ensam bland de anställda med tjänstebil – med mycket kort varsel och utan föregående förhand- ling fråntagits förmånen av tjänstebil och senare även förmånen

884

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

av fri bensin. FÖD ansåg att denna åtgärd och det sätt på vilket den genomförts innebar en särbehandling som måste anses krän- kande. Sekreteraren hade också gjort gällande att hon på olika sätt hindrats i utförandet av sina arbetsuppgifter, bland annat genom att inte i tid få tillgång till uppgifter som hon behövde från andra befattningshavare i företaget. Åtskilligt i målet talade för att dessa svårigheter varit en följd av medvetna åtgärder riktade mot sekre- teraren. FÖD fann att hon varit utsatt för trakasserier och krän- kande särbehandling.

–I FÖD 1982:12 hade en lärare utsatts för grova kränkande tra- kasserier och hot om fysiskt våld från elever i en viss klass. Lära- ren sjukskrevs på grund av psykisk insufficiens tre av veckans 24 timmar, så att hon befriades från tjänstgöring i just den klassen. Nedsättningen av hennes arbetsförmåga godkändes som arbets- skada, även om den var av ringa omfattning. Vidare fann FÖD, att de oacceptabla arbetsförhållanden som förelegat i form av tra- kasserier och hot mot lärarens person utgjorde en sådan psykisk påfrestning, att de kunde utlösa psykiska besvär. Rätt till ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen ansågs föreligga.

–I FÖD 1985:37 hade en manlig vårdare vid en vuxenpsykiatrisk klinik deltagit i ett personalgruppsmöte, där gruppen hade disku- terat vårdarens arbetsinsatser. Vid mötet hade man diskuterat hans sätt att fungera och gruppen hade uttryckt kritik. Vårdaren upp- levde sig pressad och mobbad och blev efter mötet sjukskriven för nervösa besvär, oro och ångest. Situationen ansågs av dom- stolen inte tillhöra de särskilda undantagen och sjukdomsfallen godkändes som ett enda skadefall och arbetsskada.

–Frågan i målet i avgörandet FÖD 1993:6 var om en banktjänste- man utsatts för skadlig inverkan enligt arbetsskadeförsäkringen. Hon hade utsatts för trakasserier av arbetskamrater och chefer samt utan fog blivit omplacerad och fått alltmer okvalificerade och allt färre arbetsuppgifter. Trakasserierna från arbetskamra- terna bestod i att hon möttes av avund på grund av det sätt på vilket hon fick tjänsten som sekreterare åt verkställande direktö- ren, att ingen velat sitta vid samma bord som hon vid luncher och kaffepauser och att hon inte blivit hembjuden till arbetskamra- terna trots att hon bjudit hem dem till sig. Övriga trakasserier bestod i att personaldirektören sade till henne att de samarbets-

885

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

svårigheter som förelåg enbart berodde på henne och att hon var illa omtyckt. Hon blev tillsagd att stämpla ut varje gång hon läm- nade avdelningen, oavsett i vilket ärende. Övrig personal använde endast stämpelklockan vid arbetsdagens början eller slut. Hon fick alltmer okvalificerade arbetsuppgifter och fråntogs efterhand de flesta av sina kvarvarande uppgifter. Så småningom blev det svårt att få dagarna att gå. Hon fick be om arbete från arbetskamra- terna. Hon blev alltmer isolerad och ingen kallade henne till möten eller utbildningar och hon blev inte löneuppflyttad på sedvanligt sätt. Personaldirektören meddelade att banken mot ekonomisk ersättning önskade att hon sade upp sig. Såväl försäkringsdomstolen som FÖD bedömde att trakasserierna från arbetskamraterna inte utgjorde skadlig inverkan i den mening som avses i lagen om arbetsskadeförsäkring. I fråga om övriga trakasserier fann FÖD att sekreterarens arbetssituation gradvis försämrats genom att hon fått allt färre arbetsuppgifter och isolerats och fått ta ansvar för de samarbetssvårigheter som förelegat. FÖD ansåg att arbets- givaren genom sitt agerande gentemot sekreteraren undan för undan skapat en situation som lett fram till att sekreteraren inte kunde vara kvar i banken. Härigenom måste hon anses ha blivit utsatt för en särbehandling som kunnat påverka hennes psykiska hälsa ogynnsamt. Vad som sålunda förekommit kunde inte hän- föras till sådana omständigheter som enligt förarbetena till lagen om arbetsskadeförsäkring inte skulle kunna föranleda rätt till ersätt- ning enligt lagen.

Påfrestande förhandlingar har inte bedömts omfattas av undantaget

En annan situation där FÖD och Högsta förvaltningsdomstolen i det närmaste gjort samma bedömning är när en facklig förtroende- man ådragit sig en psykisk arbetsskada på grund av påfrestande för- handlingar om arbetsvillkor eller dylikt.114

I RÅ 1998 ref. 8 bedömdes en facklig förhandlares självmord vara utlöst av de påfrestande förhandlingar som pågick på arbetsplatsen. Det inträffade ansågs utgöra arbetsskada av HFD och omfattandes inte av undantaget. (se angående rättsfallet även 1.5 ovan).

114Se t.ex. Rune Lavin (2003), Socialförsäkringsmål förr och nu – en jämförelse, s. 439.

886

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Ett liknande fall är FÖD 1982:32. I det fallet bedömdes särskilda påfrestningar främst i psykiskt hänseende som skadlig inverkan, när den försäkrade, anställd vid en nedläggningshotad fabrik, i sin egen- skap av facklig förtroendeman arbetat för att avvärja nedläggningen. FÖD nöjde sig med att konstatera att påfrestningarna fick anses utgöra skadlig inverkan och berörde över huvud inte frågan hur på- frestningarna förhöll sig till undantagen i förarbetena. Antagligen an- såg FÖD det som klart att besvären inte uppkommit till följd av sådana förhållanden som angavs bland undantagen.115

Irritation och missnöje hos arbetskamrater ihop med hög arbetsbelastning ingår inte i undantaget

En bilförsäljare hade haft en påfrestande arbetssituation med en hög arbetsbelastning och med krav att ständigt förbättra försäljnings- resultatet. Denna pressande situation kulminerade när han deltog i en tävling bland försäljarna som syftade till att under en begränsad tid sälja så många bilar som möjligt. Han vann tävlingen vilket gav upphov till irritation och missnöje bland arbetskamraterna, vilket också bedömdes ha kunnat försvåra hans redan tidigare ansträngda situation. FÖD menade att omständigheterna inte kunde hänföras till sådana omständigheter som enligt uttalande i förarbetena till lagen om arbetsskadeförsäkring inte faller in under bestämmelserna i lagen.116

Påfrestande arbetsstudier omfattas inte av undantaget

Ett fall som kan jämföras med det ovan nämnda rättsfallet RÅ 1996 ref. 55 från HFD är FÖD 1983:9. I fallet från FÖD hade besvären uppkommit till följd av att den enskilde varit föremål för arbets- studier för införande av ett nytt ackordssystem. Majoriteten (tre leda- möter) menade att arbetsstudier såsom psykiskt påfrestande faktor föll utom ramen för förarbetenas beskrivning av de undantagna risk- faktorerna. En minoritet om två ledamöter ansåg däremot att den ifrågavarande arbetssituationen var att hänföra till den grupp av undantag som angavs i förarbetena. I båda fallen hade förhållandena medfört magbesvär hos den enskilde. Varken omplaceringsförsök

115Lavin (2003), s. 440.

116FÖD 1988:35.

887

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

inom ramen för ett rehabiliteringsprojekt eller arbetsstudier (och därmed förknippade löneförhandlingar) nämndes bland undantagen i förarbetena. Inte desto mindre har HFD gjort en extensiv tolkning i sitt fall, medan FÖD:s majoritet haft en restriktiv syn på saken. Praktiskt sett medförde de olika synsätten att HFD ansåg att ersätt- ningsberättigad arbetsskada inte förelåg, medan FÖD ansåg att så var fallet. HFD:s rättstillämpning kan enligt Lavin i viss mån ställas i relation till att uppräkningen i den nuvarande regeln i 39 kap. 5 § SFB avslutas med orden ”därmed jämförliga förhållanden”.117 Som konsta- terats ovan gällde denna uppfattning emellertid även före det uttryck- liga tillägget i lagtexten.

Slutsatser utifrån redovisad rättspraxis

Det kan konstateras att gränsdragningarna i rättspraxis inte framstår som givna. Domstolarna har omväxlande bedömt undantagssitua- tionen utifrån en helhetsbild där allt eller inget har ingått i pröv- ningen.118 Det finns också ofta i avgörandena oklarheter kring om det verkligen är en undantagssituation som har bedömts, eller om det i själva verket är fråga om en skadlighetsbedömning, eller en be- dömning av om skadan har inträffat i arbetet.

I de fall som rör kränkande särbehandling eller motsvarande hand- lar den svåra gränsdragningsproblematiken om huruvida det kunnat visas att den utpekade parten har agerat på ett klandervärt sätt, samt om det inträffade utgjort något annat än relationsstörningar och meningsmotsättningar. Utredningen kan konstatera att beviskravet för att sådant klandervärt beteende ska anses ha skett har satts högt i rättspraxis.

117Lavin (2003), s. 452.

118Se t.ex. FÖD 1988 :35 där även arbetskamraternas uttryckta missnöje och irritation be- dömdes ligga utanför undantaget och FÖD 1982:31 där i stället de väsentligaste skadeorsakerna bedömdes falla under undantaget.

888

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

11.7.3Arbetsskadestatistiken tyder på att en större andel arbetsskador beror på psykosociala faktorer i arbetsmiljön

Det saknas tillförlitlig statistik över förekomsten av arbetsskador i Sverige (se kapitel 15). Men sammantaget visar den att en större an- del arbetsskador beror på psykosociala faktorer i arbetsmiljön.

Ansökningar om livränta för psykisk sjukdom har minskat minst

Livränteansökningar har minskat drastiskt över tid (se kapitel 4). Men antalet beslut som rör psykisk sjukdom har minskat i minst utsträckning (se avsnitt 11.2.5). Fördelat på avslutningsanledningarna ser vi att det liksom vid andra typer av diagnoser framför allt är arbets- skadeprövningarna som minskat. Det beror på att Försäkringskassan avslår fler ansökningar om livränta för att de försäkrade inte bedöms göra en tillräcklig stor eller varaktig inkomstförlust. Samtidigt har andelen arbetsskadeprövningar som leder till att Försäkringskassan godkänner arbetsskadan ökat. Se figur 11.2.

Figur 11.2 Antal beslut rörande psykisk sjukdom fördelat på beslutsanledningar samt andel arbetsskadeprövningar och av dessa andelen godkända arbetsskador

2 000																	100%
1 500																	80%
1 500
1 000																	60%
1 000																	40%
																	40%
500																	20%
																	20%
0					2015							2011					0%
2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017	2019	2021	2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017	2019	2021
			Kvinnor										Män
Bifall											Ej godkänd arbetsskada
Grundkrav											Andel godkända arbetsskador
Andel arbetsskadeprövningar

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2022.

Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet beslut fördelat på beslutsanledning . Höger axel och den streckade linjen visar andelen beslut där Försäkringskassan har gjort en prövning av om den försäkrades besvär är en arbetsskada

889

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Mellan 2005 och 2021 mer än femfaldigades andelen arbetsskade- prövningar där Försäkringskassan godkände psykisk sjukdom som arbetsskada för kvinnor, från 13 till 67 procent. För män ökade an- delen nästan tre gånger, från 24 till 68 procent. Försäkringskassans officiella statistik inkluderar alla beslut Försäkringskassan fattar om livränta, även förlängningar av tidsbegränsade livräntor som innebär att Försäkringskassan redan godkänt arbetsskadan. Även om det i det flesta av dessa fall ska göra en förutsättningslös prövning innebär en förlängning av tidigare beviljad livränta en ökad sannolikhet att skadan godkänns även vid förlängningen.

I sitt betänkande SOU 2017:25 drog Utredningen om en mer jäm- ställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada slutsatsen att detta torde visa att rättsfallet RÅ 2010 ref. 101 fått genomslag i tillämp- ningen.119 I rättsfallet uttalade HFD att det fanns tillräckligt veten- skapligt stöd för att faktorer i arbetet kunde orsaka arbetsskador av psykisk och psykosomatisk natur.

Den ökade andelen godkända arbetsskador beror delvis på förlängningar av tidsbegränsade livräntor

Vi har även tagit del av Försäkringskassans registeruppgifter om bland annat arbetsskadebeslut. Här har vi försökt isolera förstagångs- prövningarna. Vi kan se att de som får flera prövningar för en viss skada oftast har fått bifall i det första beslutet och tar vi bara med första prövningen av en skada minskar andelen godkända arbetsskador. Här visar vi bara prövningar som rör annan skadlig inverkan efter- som det är dessa som oftast påverkas av undantagen. Se figur 11.3.

119SOU 2017:25, s. 319.

890

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Figur 11.3 Andel godkända arbetsskador vid annan skadlig inverkan och psykisk sjukdom första prövningen av en skada jämfört med alla beslut

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Kvinnor första		Män första	Kvinnor alla	Män alla

Källa: Försäkringskassans register över arbetsskadebeslut, vår bearbetning.

För kvinnor slutar ökningen av andelen godkända arbetsskador vid förstagångsprövningarna 2016 och för män 2015. Skillnaden mellan kvinnor och män blir också mindre jämfört med tidigare år.

Vi har här bara med perioden efter 2009. Det finns en skillnad mellan de registeruppgifter vi har fått av Försäkringskassan och För- säkringskassans officiella statistik innan 2009. Antalet beslut i regi- steruppgifterna är då cirka hälften mot vad som redovisas i den offi- ciella statistiken. Försäkringskassan vet inte vad anledningen till denna skillnad är. Även om antalet skiljer sig verkar den officiella statisti- ken i huvudsak grunda sig på samma fördelning av beslutsanledningar som registeruppgifterna. Medan antalet ärenden med andra ord är underskattat i registeruppgifterna bör utvecklingen av andelen olika beslutsanledningar stämma bättre. Nedan följer en analys av andelen beslut som Försäkringskassans register visar beror på undantagen. Vi har tolkat denna registrering som att den rör de fall där Försäk- ringskassan bedömt att hela exponeringen i arbetet tillhör undan- tagen, inte de fall där det både funnits exponering som omfattas och sådan som är undantagen.

891

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Andelen avslag som beror på undantagen skiljer sig åt mellan kvinnor och män

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbets- skada bedömde att i de flesta arbetsskadeärenden där prövningen rör en skada av psykisk eller psykosomatisk natur har den försäkrade varit utsatt för flera psykiskt belastande exponeringsfaktorer i arbetet, varav några omfattas av undantagsbestämmelsen och andra inte. Undantagsbestämmelsens helt självständiga betydelse i tillämpningen verkar därför, enligt den utredningens slutsatser i frågan, vara mycket begränsad.120

Undantagen kan aktualiseras för alla typer av diagnoser. Analy- serar vi alla arbetsskadeprövningar som rör ansökan om livränta och andelen där skadan inte godkänns som arbetsskada på grund av undan- tagen ser vi att det är relativt stor skillnad på resultaten för kvinnor och män. Se figur 11.4.

Figur 11.4 Andelen arbetsskadeprövningar där skadan inte godkänns som arbetsskada på grund av undantagen (n=76 297)

3,5%

3,0%

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0%

Kvinnor Män

Källa: Försäkringskassans register över arbetsskadebeslut, vår bearbetning.

120SOU 2017:25, s. 334.

892

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Om vi däremot analyserar andelen arbetsskadeprövningar rörande psykisk sjukdom och annan skadlig inverkan där skadan inte god- känns som arbetsskada på grund av undantagen ser det annorlunda ut. Andelen skador som inte godkänns på grund av undantagen blir mycket högre vilket är förväntat, men skillnaden mellan kvinnor och män blir mindre. Se figur 11.5.

Figur 11.5 Andel arbetsskadeprövningar rörande psykisk sjukdom och annan skadlig inverkan som leder till att skadan inte godkänns på grund av undantagen (n=7 419)

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

Kvinnor Män

Källa: Försäkringskassans register över arbetsskadebeslut, vår bearbetning.

Skillnaderna mellan kvinnor och män i andelen arbetsskadeprövningar där skadan inte godkänns som arbetsskada på grund av undantagen beror med andra ord på beslut som rör andra diagnoser än psykisk sjukdom. I dessa fall är det mindre vanligt att skadan inte godkänns som arbetsskada på grund av undantagen, men eftersom det rör sig om ett stort antal arbetsskadeprövningar påverkar dessa beslut skill- naderna mellan kvinnor och män mycket. Se figur 11.6.

893

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Figur 11.6 Andel arbetsskadeprövningar rörande annan skadlig inverkan och andra diagnoser än psykisk sjukdom som leder till att skadan inte godkänns på grund av undantagen (n=33 450)

2,0%

1,8%

1,6%

1,4%

1,2%

1,0%

0,8%

0,6%

0,4%

0,2%

0,0%

Kvinnor Män

Källa: Försäkringskassans register över arbetsskadebeslut, vår bearbetning.

Arbetsmiljöverkets statistik

År 2019 misstänktes nästan 50 procent av de anmälda arbetssjuk- domarna för kvinnor ha organisatoriska och sociala orsaker.121 Den typ av besvär angavs vara en arbetssjukdom i drygt 3 000 anmälda arbetssjukdomar för kvinnor 2019. Bland männen misstänktes dessa faktorer ha orsakat drygt 20 procent av de anmälda arbetssjukdomarna. Bland både kvinnor och män var det vanligast inom offentlig förvalt- ning och försvar, vård och omsorg samt utbildning. Anmälda arbets- sjukdomar som misstänkts bero på organisatoriska och sociala orsaker handlar enligt Arbetsmiljöverket ofta om alltför mycket arbete eller för hög arbetstakt samt om problem i relationerna på arbetsplatsen, vilket kan innefatta kränkningar, mobbning, utfrysning och trakas- serier, och kan avse förhållandet till överordnade och arbetskamrater.122

Från och med 2003 till och med 2009 minskade antalet anmälda arbetssjukdomar som angavs vara orsakade av ergonomiska belast- ningsfaktorer mest för kvinnor. För män minskade anmälningar av

121Här tar vi inte med statistik från covid-19-pandemin eftersom arbetsmiljön då inte var representativ i dessa avseenden.

122Arbetsmiljöverket (2020b) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, Arbetsskador 2019 – län och kommun, s. 48 och 58–59.

894

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

arbetssjukdomar som angavs vara orsakade av organisatoriska och sociala faktorer mest. Under perioden 2010–2016 ökade antalet an- mälningar av arbetssjukdomar som angavs vara orsakade av organi- satoriska och sociala faktorer återigen; framför allt bland kvinnor, men även bland män. De senaste åren har antal anmälda arbetssjuk- domar börjat minska, men 2019 ökade antalet något och både bland kvinnor och män gällde det samtliga orsaker. Men störst ökning är det bland kvinnorna när det gäller anmälda arbetssjukdomar som miss- tänkts ha orsakats av organisatoriska eller sociala faktorer.123

Någon arbetsskadestatistik avseende just kränkande särbehand- ling finns inte hos Arbetsmiljöverket. Däremot redovisas inom kate- gorin arbetssjukdomar besvär orsakade av organisatoriska och sociala faktorer. I den gruppen återfinns bland andra kränkande särbehand- ling. Anmälda arbetssjukdomar som uppges bero på Organisatoriska och sociala orsaker handlar ofta om alltför mycket arbete eller för hög arbetstakt samt om problem i relationerna på arbetsplatsen, vilket kan innefatta kränkningar, mobbning, utfrysning och trakasserier, och kan avse förhållandet till överordnade och arbetskamrater.124

I Arbetsmiljöverkets rapport 2017:1 anges att antalet anmälda arbetssjukdomar har ökat under de senaste sju åren efter att ha mins- kat kraftigt under perioden 2003 till 2009. Orsaken organisatoriska eller sociala faktorer har ökat med cirka 91 procent sedan 2011, ök- ningen är större bland kvinnor än bland män.

Enkätundersökningar om arbetsmiljöfaktorer

SCB har sammanställt resultat baserat på frågorna om arbetsmiljö i Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC).125 Resul- taten bekräftar delvis bilden som anmälningarna av arbetsskador gett enligt ovan. Enligt sammanställningen har andelen kvinnor som tycker att arbetet är psykiskt ansträngande ökat sedan 1980-talet. År 2017 tyckte nästan hälften av de förvärvsarbetande i åldern 16–64 år att deras arbete är psykiskt ansträngande. Det är vanligare att kvinnor tycker att deras arbete är psykiskt ansträngande. Det är även van- ligare bland personer med eftergymnasial utbildning som också upp- lever att de ofta arbetar under tidspress samt har svårigheter att för-

123Arbetsmiljöverket (2020b) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 46.

124Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 62.

125SCB (2018), Arbetsmiljö 1980–2017, Levnadsförhållanden 2018:3.

895

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

ena arbete och fritid. Kvinnor upplever i högre grad än män att de har svårt att koppla bort arbetet när de är lediga, medan män i högre grad än kvinnor uppger att de har kontakt med arbetet på fritiden.

Bland män har andelen som tycker att arbetet är enformigt ökat något sedan 1980-talet. Yngre personer, personer med förgymnasial utbildning, tidsbegränsat anställda, personer födda utanför Sverige samt anställda inom maskinell tillverkning, transport samt yrken som kräver kortare introduktion tycker i högre grad än andra att deras arbete är enformigt.

Utrikes födda personer upplever i högre grad än inrikes födda att de saknar inflytande över planeringen av sitt arbete, över sitt eget arbetstempo och förläggningen av sin arbetstid. Upplevelsen av att sakna inflytande i arbetet är också vanligare bland dem vars högsta avslutade utbildning är förgymnasial, tidsbegränsat anställda samt personer som arbetar inom maskinell tillverkning, transport och yrken som kräver kortare introduktion.

Samtidigt har andelen som tycker att de har stora möjligheter att lära sig nya saker i arbetet ökat. År 2017 tyckte nästan åtta av tio att de har stora möjligheter att lära sig nya saker i sitt arbete. Trots att yngre i högre grad tycker att arbetet är enformigt är det också en högre andel yngre än äldre som tycker att de har stora möjligheter att lära sig nya saker i arbetet vilket även personer med eftergym- nasial utbildning upplever. Det är också en lägre andel nu än på 1980- talet som anser att de saknar inflytande över förläggningen av sin arbetstid.

Prövningen av psykiska skador hos Afa Försäkring

Godkända arbetssjukdomar med psykiska diagnoser har historiskt sett varit mindre vanliga hos Afa. Men sedan 2012 och framåt har de ökat något och då framför allt bland kvinnor i kommun- och region- sektorn. De arbetssjukdomar som godkänns beror ofta på stress orsakad av hög arbetsbelastning, medan ett fåtal fall kan kopplas till mobbning och trakasserier.

En förutsättning för att Afa Försäkring ska pröva en arbetssjuk- dom med en psykisk diagnos är att Försäkringskassan har godkänt sjukdomen som en arbetsskada. Psykiska sjukdomar finns inte med på ILO-listan.

896

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Arbetssjukdomar med psykisk diagnos är vanligare bland kvinnor;

68 procent av arbetssjukdomarna med psykiska orsaker har drabbat kvinnor. För kvinnor står psykiska diagnoser till följd av annan skadlig inverkan för var tredje godkänd arbetssjukdom. Detta skiljer sig från de flesta andra diagnoser, där 80 procent av det totala antalet arbetssjuk- domar som Afa godkänt under perioden 2007–2019 har drabbat män.

Totalt har 595 fall av psykisk arbetssjukdom godkänts av Afa För- säkring för visandeåren 2007–2019.126

11.7.4Bakgrund till undantagsregeln om vissa psykiska eller psykosomatiska skador

Det generella arbetsskadebegrepp som infördes i och med lagen om arbetsskadeförsäkring 1977 avsåg att inkludera ”alla skador som kan hänföras till arbetet eller arbetsförhållanden”. Det vill säga även skador som uppkommer till följd av psykiskt påfrestande förhållanden.127 Skador av psykisk och psykosomatisk natur har således omfattats av arbetsskadeskyddet alltsedan det generella arbetsskadebegreppet in- fördes i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Företeelser som mobbning, kränkande särbehandling, trakasserier eller liknande nämns inte i förarbetena till 1977 års lag, och vilka ”psykiskt påfrestande förhållanden” som mer specifikt skulle kunna uppstå och som skulle omfattas av lagen diskuteras inte i propositionen.

Bakgrunden till principen om att vissa omständigheter skulle undan- tas från arbetsskadeskyddet återfinns i betänkandet från Yrkesskade- kommittén i SOU 1975:84. Kommittén menade att vissa arbets- miljöfaktorer borde falla utanför den nya lagens tillämpningsområde och anförde bland annat följande.128

Vissa med arbetet eller arbetsförhållandena sammanhängande omstän- digheter som otvivelaktigt kan ge upphov till psykiska besvär hos arbets- tagare anser kommittén dock vara av den arten att den skadliga inverkan som de kan medföra inte bör falla in under den nya bestämmelsen. Det ligger enligt kommitténs mening i sakens natur att psykiska störningar till följd av företagsnedläggelse, arbetstvist, byte av arbetsuppgifter, svikna befordringsförhoppningar, bristande uppskattning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater inte skall kunna föranleda ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

126Afa Försäkring (2020), Arbetssjukdomar med psykiska orsaker. Rapport april 2020.

127Prop. 1975/76:197, s. 52.

128SOU 1975:84, s. 94.

897

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Skälet till att kommittén föreslog detta undantag är oklart. Någon när- mare motivering utöver att det skulle ligga ”i sakens natur” finns inte i kommitténs betänkande.

I lagtexten i 1977 års lag finns inte undantagen för psykiska eller psykosomatiska skador angivna. Dessa undantag förekommer enbart i förarbetena.129 Statsrådet anslöt sig till kommitténs bedömning, och dessa undantag infördes i förarbetena till lagen, men skrevs alltså inte in i själva lagtexten. I propositionen som låg till grund för 1976 års lag anges i specialmotiveringen till 2 kap. 1 § LAF motsvarande argu- ment som kommittén anfört. Föredragande statsråd anförde följande.

I fråga om de psykiska och psykosomatiska sjukdomarna har yrkes- skadeförsäkringskommittén framhållit att vissa med arbetet eller arbets- förhållandena sammanhängande omständigheter som otvivelaktigt kan ge upphov till psykiska besvär hos arbetstagare inte är av den arten att den skadliga inverkan som de kan medföra bör falla in under bestämmel- serna. Kommittén framhåller att det ligger i sakens natur att psykiska störningar till följd av företagsnedläggelse, arbetstvister, byte av arbets- uppgifter, svikna befordringsförhoppningar, bristande uppskattning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskam- rater inte skall kunna föranleda ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Jag ansluter mig till denna bedömning.130

I propositionen förekommer således även andra exempel på undan- tagna exponeringar än de som nu anges i lagtexten, såsom arbetstvist, byte av arbetsuppgifter eller svikna befordringsförhoppningar.

Lagreglering i 1993 års respektive 2002 års arbetsskadeförsäkring

De undantag som fastslagits i förarbetsuttalandena från prop. 1975/ 76:197 hade tillämpats i rättstillämpningen men fördes in i lagtext först i och med den lydelse av 2 kap. 1 § LAF som trädde i kraft den 1 januari 1993.131 Reformen år 1993 föregicks av ett kommittéarbete men det var inte Arbetsskadeförsäkringsutredningen som föreslog att undantagen skulle föras in i lag. Införandet av undantagen i lag- texten utgick i stället från en synpunkt som kom från Lagrådet och som fick stöd av föredragande minister. Lagrådet framhöll under lag-

129Prop. 1975/76:197, s. 52.

130Prop. 1975/76:197, s. 91.

131Prop. 1992/93:30, s. 31.

898

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

stiftningsprocessen att det var angeläget att denna grundsats kom till uttryck i lagtexten.132

Uppräkningen av undantagna omständigheter som gjordes i 2 kap. 1 § LAF i 1993 års lydelse skiljer sig från förarbetsuttalandet i prop. 1975/76:197 på så sätt att ”byte av arbetsuppgifter” och ”svikna befordringsförhoppningar” inte finns med i lagtexten.133 Uppräkningen avslutas i stället med uttrycket ”eller därmed jämförliga förhållan- den”. Genom detta tillägg uppfattas uppräkningen som vägledande och inte uttömmande. Sett till undantagets normerande funktion är det också mer naturligt.134 Även innan tillägget tillfördes lagtexten tolkades uppräkningen på detta sätt i rättspraxis.

Det kan noteras att lagtexten reglerar skador av ”psykisk och psykosomatisk natur”. I förarbetsuttalandena inför införandet av LAF använde man sig i stället av begreppet ”psykiska störningar”.135 Begreppet psykosomatiska skador används inte i dessa äldre för- arbeten. I prop. 1992/93:30 finns inte något resonemang bakom att lägga till psykosomatiska skador eller vad som ska avses med be- greppet i detta sammanhang. 1992 års Arbetsskadeutredningen hade i sitt betänkande Begreppet arbetsskada hänvisat till SOU 1975:84 och att ”kommittén förutsåg att betydande bedömningssvårigheter skulle kunna uppkomma, främst beträffande de psykiska och psyko- somatiska sjukdomarna”136 men begreppet psykosomatisk förekom- mer alltså inte i denna tidigare utredning.

Lagtextens formuleringar ligger i övrigt mycket nära 1976 års motiv- uttalanden. I specialmotiveringen anfördes att undantaget avser samma skador som hittills inte ersatts av försäkringen enligt uttalanden i prop. 1975/76:197.137 Såsom bland annat Arbetsskadeutredningen har uttalat i betänkandet SOU 1998:37 skulle dock lagändringen rent faktiskt kunna tolkas som en utvidgning av undantagsbestämmel- sen.138 När Lagrådet redogjorde för undantaget i sitt yttrande finns ett ”bl.a.” i återgivningen av de omständigheter som är undantagna från försäkringen. Detta skulle möjligtvis kunna förklara uttrycket

132Prop. 1992/93:30, bilaga 4, s. 54.

133Se prop. 1992/93 :30, s. 21 och 36.

134Se Carlsson (2016), s. 209.

135Prop. 1975/76:197, s. 52.

136SOU 1992:39, s. 44.

137Prop. 1992/93:30, s. 35.

138SOU 1998:37, s. 131; jfr även Hessmark m.fl., under 39 kap. 5 §.

899

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

”eller därmed jämförliga förhållanden” i lagtexten.139 I sammanhanget kan också konstateras att FÖD redan före lagändringen i rättspraxis hade tillämpat förarbetsuttalandena på ett sätt som får anses ha ut- gjort en utvidgning av de begrepp som angavs där.

2002 års ändringar av undantagsregeln

Undantagsbestämmelsens lydelse ändrades 2002 i samband med refor- men av arbetsskadeförsäkringen som genomfördes vid denna tid- punkt. Det tidigare uppräknade undantaget ”arbetstvist” (i betydel- sen rättslig tvist) togs bort från lagtexten. I specialmotiveringen till bestämmelsen anfördes följande.

I bestämmelsen görs inte längre undantag för arbetstvist i form av rätts- lig tvist. En person som har en arbetsrelaterad psykisk skada skall näm- ligen inte behöva avstå från att driva en arbetstvist för att slippa riskera att gå miste om förmåner från arbetsskadeförsäkringen. I sammanhanget bör dock framhållas att en grundförutsättning för att en arbetsskada skall föreligga är att skadan är en följd av skadlig inverkan i arbetet. En rättslig arbetstvist i sig är normalt inte att anse som en arbetsmiljöfaktor. Meningsmotsättningar och ansträngda relationer räknas däremot dit och hör enligt praxis till undantagen, så länge det inte övergår till trakasserier och kränkningar.140

Lagändringen gjordes alltså eftersom en försäkrad som har ådragit sig en arbetsrelaterad psykisk skada inte skulle behöva avstå från att hävda sina anspråk rättsligt gentemot arbetsgivaren bara för att und- vika en risk att gå miste om försäkringsförmånen. Skulle den för- säkrade få psykiska besvär enbart av en tvist om exempelvis lön torde dessa dock inte bli ersatta från arbetsskadeförsäkringen.

139Se Stendahl (2013), s. 88. En annan möjlig tolkning som Stendahl redogör för är att eftersom den lista som tas in i lagen 1993 bara innehåller fem av de sju omständigheter som nämns i prop. 1975/76:197, skulle detta kunna tolkas som att uttrycket ”eller därmed jämförliga för- hållanden” syftar på de två omständigheter som föll bort nämligen ”byte av arbetsuppgifter” och ”svikna befordringsförhoppningar”. Mot denna tolkning, att listan med undantag initialt var tänkt att vara uttömmande, talar förarbetsuttalanden från såväl 1975 och 1993 där de listade undantagen beskrivs som omständigheter vilka ”det ligger i sakens natur” att undanta, skillnaden är att det 1993 har insmugit sig ett ”bl.a.” innan omständigheterna skrivs ut. Detta är den van- ligaste tolkningen som innebär att de angivna punkterna har karaktären av att vara vägledande, snarare än uttömmande.

140Prop. 2001/02: 81, s. 104.

900

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

11.7.5Undantagsbestämmelsen i tidigare utredningsarbete

Undantaget för vissa psykiska eller psykosomatiska skador har be- rörts i några tidigare utredningar. Bland dessa kan särskilt noteras SOU 2017:25 där en översyn av undantagsbestämmelsen ingick i utredningens direktiv.

Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37)

Arbetsskadeutredningen föreslog i SOU 1998:37 att det skulle regleras i undantagsbestämmelsen att denna inte skulle gälla om skadan har sin grund i trakasserier eller andra kränkningar av den försäkrade eller i andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön.141

Bakgrunden till utredningens förslag i denna del var att Riksför- säkringsverket, RFV, i rättsfallsöversikten RFV Anser 1990:6 hade gjort en praxisgenomgång från de försäkringsdomstolar som fanns vid denna tid. RFV observerade att det i försäkringsdomstolarna lagts fast en praxis med innebörden att trakasserier och mobbning var en typ av skadlig inverkan som inte utgjorde sådana omständigheter som skulle undantas från arbetsskadeförsäkringens tillämpningsområde.

Arbetsskadeutredningen fann inte belägg för att det senare skett någon ändring i domstolspraxis i detta avseende. Utredningen hade tagit del av kritik som framförts om att Försäkringskassan tillämpade undantagsbestämmelsen slentrianmässigt och i den även tolkade in fall av mobbning och utfrysning. Den föreslagna ändringen i dåvarande 2 kap. 1 § LAF syftade till att tydliggöra rättsläget och samtidigt in- skärpa att undantagsbestämmelsen inte fick tillämpas slentrianmäs- sigt. Utredning anförde att man inte hade haft möjlighet att göra någon egen genomgång och bedömning av hur de numera lagfästa undan- tagen fungerade i praktiken.142

Utredningen konstaterade att psykiska och psykosomatiska sjuk- domar utgjorde den tredje största gruppen av anmälda arbetsskador, att det var en grupp som ökade och att frågorna ofta stod i fokus i arbetsmiljödebatten.

Man konstaterade att de undantag från det generella skadebegreppet som anges uttryckligen i lagen sinsemellan var tämligen skilda till sin natur. Företagsnedläggelse har till exempel föga gemensamt med van-

141SOU 1998:37, s. 130–131.

142SOU 1998:37, s. 132.

901

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

trivsel med arbetskamrater. Utredningen kunde dock inte se att det fanns tillräckliga skäl att slopa eller formulera om något av de an- givna undantagen. Man menade däremot att det är viktigt att lagen avspeglar rättsläget. En väg att minska utrymmet för missuppfatt- ningar var enligt utredningen att i lagtexten markera den inställning beträffande trakasserier och dylikt som hade lagts fast i domstols- praxis från FÖD, nämligen att trakasserier och mobbning är en typ av skadlig inverkan som inte faller under undantagen.143 Arbetsskade- utredningen föreslog således att ett tillägg skulle göras i lagen så att det blev uppenbart att undantagen inte avsåg trakasserier och kränk- ningar men detta avstyrktes av lagtekniska skäl. Tillägget skulle dock inte, enligt den utredningen, innebära en förändring av rättsläget utan en kodifiering av sedan länge etablerad praxis.144

Remissvaren över utredningens förslag i denna del var blandade och flera tunga remissinstanser ställde sig negativa till en ändrad lydelse av lagrummet. Remissinstanserna menade bland annat att praxis var klarlagd, att en lagreglering skulle leda till besvärlig gränsdragningsp- roblematik samt kritiserade att det i bestämmelsen skulle finnas ett undantag till undantaget.

Bevisregler i arbetsskadeförsäkringen

Förslaget från Arbetsskadeutredningen 1997 berördes därefter i social- departementets promemoria från den 20 mars 2001. Promemorian Bevisregler i arbetsskadeförsäkringen utarbetades av en arbetsgrupp inom Socialdepartementet som fått i uppdrag att granska tillämp- ningen av bevisreglerna i lagen och ge förslag till en ny bevisregel för arbetsskadeprövningen i arbetsskadeförsäkringen. Där behandlades även ovan nämnda förslag från Arbetsskadeutredningen 1997 om ett tillägg i dåvarande 2 kap. 1 § LAF om trakasserier och kränkande särbehandling. Arbetsgruppen ansåg inte att ett tillägg skulle införas. Tillägget skulle enbart innebära en kodifiering av redan gällande praxis och skulle kunna skapa nya tillämpningsproblem. Lagtekniskt var det också tveksamt, eftersom tillägget skulle utgöra undantag från undantaget.

143SOU 1998 :37, s. 133.

144Se SOU 1998 :37, jfr prop. 2001/02:81, s. 46.

902

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

I promemorian föreslogs att en särskild bevisregel skulle införas för undantagstagsbestämmelsen: för att tillämpa undantagsbestäm- melsen skulle krävas att övervägande skäl talade för att den psykiska eller psykosomatiska skadan främst har orsakats av i bestämmelsen angivna faktorer. Avsikten med förslaget var att begränsa tillämp- ningsområdet för undantagen från arbetsskadebegreppet i det här avseendet.

Den föreslagna ändringen fanns med i lagrådsremissen inför 2002 års LAF. Lagrådet avstyrkte förslaget och anförde följande.

För tillämpning av undantagsregeln i nuvarande lydelse torde – i avsaknad av någon till undantaget kopplad bevisregel – krävas att det av utred- ningen i det särskilda fallet framgår att den psykiska eller psykosoma- tiska skadan orsakats av något sådant förhållande som nämns i bestäm- melsen, dvs. det förutsätts att ett förhållande som leder till undantag i princip skall vara styrkt. Om det i lagrådsremissen föreslagna tillägget infogas får det således enligt Lagrådet anses som en lättnad i lagens krav för att tillämpa undantaget och därmed en utvidgning av undantagets tillämpningsområde.

Regeringen delade Lagrådets uppfattning och föreslog ingen ändring i denna del i den senare propositionen.

Samlad kunskap – stärkt handläggning (SOU 2017:25)

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada hade som ett av flera uppdrag att se över undantags- bestämmelsen. Utredningen och dess betänkande beskrivs närmre i avsnitt 17.2.13.

Uppdraget att förtydliga undantagsbestämmelsen i SOU 2017:25

I direktiven till Utredningen om en mer jämställd och rättssäker för- säkring vid arbetsskada fanns ett uppdrag att se över undantags- bestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB. Det uttalades i direktiven att avsik- ten inte var att utvidga arbetsskadebegreppet men att frågan om ett tydliggörande av gränsdragningen skulle prövas. Ett problem som pekades ut var att det i det enskilda fallet kan vara svårt att avgöra om en skada av psykisk eller psykosomatisk natur har uppkommit

903

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

till följd av någon av de omständigheter som gör att den inte ska an- ses som arbetsskada eller om det exempelvis är fråga om mobbning.145

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen föreslog, med avstamp i uppdragets begränsningar, att undantagsbestämmelsen skulle ges en ny lydelse och beteckning som avsåg att förtydliga bestämmelsens funktion och omfattning i för- hållande till det generella arbetsskadebegreppet. Den föreslagna lydel- sen var däremot inte avsedd att innebära någon ändring av arbets- skadebegreppets omfattning.146

Utredningen konstaterade att det fanns problem i tillämpningen och att undantagsbestämmelsens funktion inom arbetsskadeskyddet inte i tillräcklig grad var klargjord. Flera av de omständigheter som räknas upp i nu gällande lydelse av 39 kap. 5 § SFB uppfattades enligt utredningen därutöver rent språkligt som icke-skadliga, vilket torde bidra till att tillämpningen är otydlig.

Utredningens bedömning var att flera av tillämpningsproblemen i anslutning till 39 kap. 5 § SFB, inte minst oklarheterna rörande bestämmelsens tillämpningsområde, beror på att bestämmelsen kom- mit att uppfylla dubbla funktioner. Slutresultatet av att en skadlig inverkan i arbetet inte anses föreligga och att en skada därmed inte kan godkännas som arbetsskada respektive av att en arbetsskada undantas från arbetsskadeskyddet genom särskild juridisk reglering är detsamma. Systematiken för att komma till detta slutresultat, näm- ligen avslag på ansökan om livränta eftersom en godkänd arbetsskada inte föreligger, skiljer sig dock åt sinsemellan för dessa två situatio- ner. I det förstnämnda fallet är frågan, enligt den uppfattning den utredningen redogjorde för, om arbetsskadeförsäkringen över huvud taget ska träda in och i det andra fallet är frågan om det rör sig om en skada som borde täckas av arbetsskadeskyddet men som undantas från skydd genom regleringen i undantagsbestämmelsen. Utredningen menade att undantagsbestämmelsen i tillämpningen synes användas i båda situationerna trots att den enligt utredningen egentligen en- bart rörde det senare. Utredningens slutsats var att detta förhållande

145Dir. 2016:9.

146SOU 2017:25, s. 335.

904

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

inte tydligt lyfts fram och att undantagsbestämmelsens funktion inom arbetsskadeskyddet inte i tillräcklig grad är klargjord.

Utredningen gjorde gällande att det rätteligen vid en prövning av ett arbetsskadeärende först borde bedömas om det över huvud taget är frågan om sådana förhållanden som utgör skadlig inverkan samt om denna hör till arbetet, det vill säga att det är fråga om skadlig inverkan i arbetet. Därefter borde bedömas om det finns samband mellan denna skadliga inverkan i arbetet och skadan. Slutligen borde bedömas om undantagsbestämmelsen är tillämplig. Utredningen an- förde att redan det faktum att bestämmelsen i tillämpningen brukar benämnas som en undantagsbestämmelse indikerar att 39 kap. 5 § SFB avser att avgränsa arbetsskadeskyddet gentemot skador som enligt grundregeln i 39 kap. 3 § SFB borde godkännas.147

Utredningen bedömde att tydliggörande av metodiken och ren- odling av vad som prövas inom ramen för undantagsbestämmelsen kommer att underlätta den praktiska tillämpningen av undantags- bestämmelsen. Undantagsbestämmelsens syfte är enligt utredningen att avgränsa arbetsskadeskyddet avseende skadefaktorer som utgörs av förhållanden av viss art och de skador av psykisk eller psykoso- matisk natur som följer därav. Utredningen föreslog att detta syfte lyfts fram i bestämmelsens lydelse. Vidare föreslog utredningen att bestämmelsen för åskådlighetens skull liksom tidigare ska innehålla en icke uttömmande lista med exempel på sådana förhållanden som bestämmelsen avser att träffa.

11.7.6Närmre om begreppen kränkande särbehandling, trakasserier och mobbning

Kränkande särbehandling, trakasserier och mobbning är ett utbrett problem i arbetslivet. Riksdagens arbetsmarknadsutskott anförde i betänkande 2013/14:AU5 bland annat att trakasserier i arbetslivet förutom det personliga lidandet för dem som drabbas kostar sam- hället miljardbelopp varje år. Det handlar bland annat om uteblivna inkomster, sjukersättningar och vårdkostnader och bakom varje krona finns drabbade människor.148

De fall där den försäkrade har gjort gällande att det varit fråga om kränkande särbehandling, trakasserier eller mobbning och att det är

147SOU 2017:25, s. 325–326.

148Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2013/14:AU5. Arbetsmiljö, s. 26.

905

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

sådana omständigheter som har orsakat den aktuella skadan tillhör också de mest svårbedömda fallen i arbetsskadeförsäkringen, där frågan om gränsdragning mellan undantagna och icke undantagna exponeringsfaktorer blir aktuell. Det finns därför anledning att disku- tera dessa begrepp och deras innebörd i rättslig och annan mening och hur de används i tillämpningen.

Det står klart att fall som rör kränkande särbehandling, mobb- ning och trakasserier, och där skador har uppkommit till följd av sådana omständigheter, kan bedömas som arbetsskador enligt huvud- regeln i 39 kap. 3 § och ersättas enligt arbetsskadeförsäkringen. Sådana skador och denna typ av exponering omfattas således inte av undan- tagsbestämmelsen.149 Det är inte heller ifrågasatt att skador av psykisk och psykosomatisk art kan uppkomma till följd av sådan exponering. Den typ av påtagliga brister i arbetsmiljön som sådana företeelser innebär kan tveklöst utgöra skadlig inverkan enligt den tolkning av försäkringen som lagts fast genom praxis sedan 1980-talet och framåt.150

Den svåra gränsdragningen i dessa fall blir i stället ofta bedöm- ningen i det enskilda fallet av om de inträffade händelserna är att betrakta som kränkande särbehandling, trakasserier eller mobbning, eller om det inträffade ska betraktas som exempelvis ”meningsmot- sättningar”. En av svårigheterna torde ligga i att det saknas en enhet- lig definition av begreppen.

RVF uttalade redan i RFV Anser 1990:6 att avgränsningsproble- matiken är svår när det rör sig om relationsstörningar mellan den försäkrade och arbetsledning eller arbetskamrater. Det kan vara van- skligt, att avgöra vad som utgör mobbning eller trakasserier och vad som utgör andra motsättningar av mera allmänt slag och därför inte ska omfattas av försäkringen.151

149Det kan i sammanhanget noteras att försäkringsskyddets avgränsning till personskador innebär att rena ideella kränkningsskador, som kan uppkomma t.ex. i samband med brott, inte omfattas. Sådan kränkningsersättning får i stället krävas med stöd av skadeståndslagen.

150Se t.ex. prop. 2001/02:81, s. 104 och SOU 2017:25, s. 335; jfr Stendahl (2013), med hänvis- ning till bl.a. avgöranden från FÖD där den försäkrade vunnit bifall för sina yrkanden om rätt till livränta som har sin grund i trakasserier och/eller kränkande särbehandling: FÖD 1982:12; FÖD 1984:52 II; FÖD 1985:37; FÖD 1993:6.

151RFV Anser 1990:6, s. 40.

906

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Det saknas en rättslig definition av begreppen kränkande särbehandling, trakasserier och mobbning

Uttrycken kränkande särbehandling, trakasserier och mobbning kan ges olika innebörd och är inte i sig juridiska begrepp (se dock särskilt om trakasserier inom ramen för diskrimineringslagen nedan). De definieras inte i lagtexten i de bestämmelser som rör arbetsskade- försäkringen, eller i förarbetena som ligger till grund för dessa. Inte heller i de vägledande rättsfall som rör arbetsskadeförsäkringen defi- nieras begreppen på annat sätt än genom att de beteenden som varit aktuella i rättsfallen har bedömts utgöra sådana omständigheter som omfattas av arbetsskadeskyddet.

Begreppen trakasserier och kränkningar inom ramen för arbets- skadeförsäkringen skiljer sig både från betydelsen av begreppet krän- kande särbehandling i Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4, se nedan) och från betydelsen i allmänt språkbruk. Utredningen anser att det är viktigt att vara medveten om att begreppsapparaten inte är enhetlig i alla sammanhang. Det ställs exempelvis inte upp några formkrav på att trakasserier måste ha pågått under viss tid för att de ska kunna ligga till grund för ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

Kränkande särbehandling i relation till mobbning

Huruvida begreppen kränkande särbehandling och mobbning kan användas synonymt beror på sammanhanget. Peter Andersson, jur.dr. som skrivit bland annat avhandlingen Vidta alla åtgärder som behövs

–en rättsvetenskaplig studie av arbetsgivarens ansvar att förebygga stressrelaterad ohälsa och uppnå en god psykosocial arbetsmiljö, an- vänder exempelvis begreppen synonymt, men som det får förstås för att underlätta framställningen i ett visst sammanhang. Det går inte att påstå rent allmänt att den gängse uppfattningen är att begreppen är synonyma. Däremot ingår mobbning i begreppet kränkande sär- behandling som en svårare form av kränkande särbehandling.152

Även i vägledningen till Arbetsmiljöverkets föreskrifter 2015:4 (se vidare nedan) anges att kränkande särbehandling är värre om den

152Henric Ask och Bo Ericsson (2017), Kränkande särbehandling i arbetslivet – hur hanteringen sker och kan ske inom det rättsliga systemet, s. 18., med hänvisning till Andersson, Festskrift till Catharina Calleman s. 42.

907

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

upprepas och pågår under en längre tid och att det i värsta fall kan utvecklas till mobbning, där någon utsätts för systematiska kränk- ningar under en längre tid och inte kan försvara sig.153

Angående begreppet mobbning anges även i SOU 2017:25 att mobbning på arbetet innebär att någon blir utsatt för trakasserier, kränkningar eller social exkludering, eller att personens arbete blir negativt påverkat. För att specifik aktivitet, interaktion eller process ska benämnas som mobbning måste de mobbande beteendena ha förekommit upprepat och regelbundet (till exempel varje vecka) samt över en längre tidsperiod (cirka sex månader). Mobbning är en eska- lerande process som leder till att en utsatt person hamnar i ett under- läge och blir föremål för systematiska negativa sociala handlingar. Det handlar inte om mobbning om det rör sig om en isolerad hän- delse eller om två ungefär lika starka parter befinner sig i en konflikt.154

Enligt Stefan Blomberg, psykolog och forskare vid Arbets- och miljömedicin på universitetssjukhuset i Linköping, kräver juridik, arbetsmiljöarbete och behandlingsarbete olika definitioner för vad mobbning är. Vilken definition av mobbning som ska väljas beror på i vilket sammanhang begreppet ska användas, till exempel i behand- lingsarbete är det naturligt att utgå från den enskildes subjektiva upp- levelse. Stefan Blomberg menar att den vetenskapliga definitionen dock förefaller vara mest gångbar i juridiska sammanhang.155

Begreppet trakasserier har rättslig betydelse genom diskrimineringslagen

Definitioner av trakasserier respektive sexuella trakasserier i sam- band med diskriminering återfinns i diskrimineringslagen (2008:567). För dessa former av trakasserier finns alltså en rättslig definition. I lagtexten anges att:

•Trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, reli-

153Arbetsmiljöverket (2015), Den organisatoriska och sociala arbetsmiljön – viktiga pusselbitar i en god arbetsmiljö, vägledning till AFS 2015:4, s. 58.

154SOU 2017:25, s. 310, med bl.a. hänvisning till psykologen Stefan Blombergs forskning.

155Stefan Blomberg (2016), Mobbning på jobbet: uttryck och åtgärder, s. 37–39.

908

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

gion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell lägg- ning eller ålder.156

•Sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som krän- ker någons värdighet.157

Mot den angivna bakgrunden bör begreppet diskriminering inte ses som endast förbehållet diskrimineringsgrunderna i diskriminerings- lagen. De beteenden som omfattas av kränkande särbehandling, tra- kasserier och mobbning kan i många fall också betecknas som diskri- minering utifrån en mer allmängiltig definition.158

En jämförelse mellan regleringen av trakasserier enligt diskrimi- neringslagen och den avseende kränkande särbehandling i AML och dess föreskrifter visar att det finns såväl likheter som skillnader. Trakasserier enligt diskrimineringslagen är handlingar som innebär ett missgynnande i form av skada eller obehag och som kränker den enskildes värdighet. Det ska vara fråga om märkbara och tydliga kränk- ningar. En avgörande skillnad är att trakasserier kräver ett samband med en diskrimineringsgrund, vilket kränkande särbehandling inte gör. En slutsats bör vara att det som skulle bedömas som trakasserier enligt diskrimineringslagen även bör vara kränkande särbehandling enligt arbetsmiljölagstiftningen. Däremot skulle även andra handlingar omfattas av bestämmelsen om kränkande särbehandling. Begreppet kränkande särbehandling i arbetsmiljölagstiftningen är därmed ett vidare begrepp än begreppet trakasserier i diskrimineringslagen.159

Det bör i detta sammanhang åter påminnas om att dessa defini- tioner inte på något sätt är styrande för hur kränkande särbehand- ling, trakasserier och liknande ska behandlas inom ramen för arbets- skadeförsäkringen.

Kränkande särbehandling i rättspraxis

Domar om kränkande särbehandling och trakasserier är ovanliga i rätts- praxis. I avsnitt 1.4.1 redogjordes för rättspraxis där undantagsbestäm- melsen har tillämpats, respektive inte varit tillämplig. Där redogjordes även för några avgöranden där det inträffade har bedömts som krän-

1561 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen.

1571 kap. 4 § 4 diskrimineringslagen.

158Jfr Ask och Ericson (2017), s. 25.

159Jfr SOU 2021:94, s. 208.

909

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

kande särbehandling och utgjort skadlig inverkan, se FÖD 1984:52 II och FÖD 1993:6. Avgörandena innehåller inte någon redogörelse för vad som allmänt sett ska anses utgöra kränkande särbehandling, men FÖD gör ändå en relativt utförlig bedömning av begreppen i de enskilda fallen.

Stendahl har undersökt domar från kammarrätterna under åren 2005–2012 som berör frågan. Hon konstaterar att det är svårt att få fram statistik på hur många försäkrade i mobbningsärenden som får sin arbetsskada godkänd hos Försäkringskassan (utan att processa) eftersom uppgifter om vad som orsakar arbetsskadan (det vill säga typ av skadlig inverkan) inte registrerades vid tidpunkten för Stendahls undersökning.160 Diagnos registreras men de som utsätts för krän- kande särbehandling får (olika) stressrelaterade diagnoser som också kan uppstå på grund av andra typer av händelser. I domstol får bara ett fåtal av de klagande rätt.

Undantagsbestämmelsens tillämplighet blir enligt Stendahl ofta helt avgörande i mål som rör dessa frågor. Att undantagsbestäm- melsen blir så viktig beror enligt Stendahl på bevissvårigheter i kom- bination med tolkningen av de beviskrav som uppställts i lag och/ eller praxis. Påståenden om systematiska trakasserier bekräftas sällan av den eller de som påstås vara orsak till mobbning. Ord står mot ord. Undantagsbestämmelsen blir aktuell eftersom starka berättelser om utfrysning och mobbning kan utgöra en reaktion på personliga meningsskiljaktigheter eller vara en följd av missnöje med legitima ledningsbeslut.161

Rättsfallsreferatet FÖD 1987:40 – beviskravet för påståenden om kränkande särbehandling

I det rättsfall från Försäkringsöverdomstolen som berördes i av- snitt 1.1.1 ovan, och som också har återgetts i det senare avgörandet RÅ 1996 not. 27, gällde skadlig inverkan på grund av kränkande sär- behandling. Rättsfallet återges ofta i domstolsavgöranden från under- instans.162 I avgörandet uttalade domstolen bland annat följande:

160Fr.o.m. 2013 registreras emellertid denna faktor hos Försäkringskassan varför det är lättare att fr.o.m. detta år ta reda på vilken typ av exponering som har orsakat en skada.

161Stendahl (2013), s. 86.

162Se Hessmark m.fl., under 39 kap. 5 § SFB.

910

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

När det gäller påståenden att en av parterna har utgjort en skadlig faktor i arbetet för den andra parten måste det med en ganska hög grad av sannolikhet framgå att vederbörande har uppträtt på ett klandervärt sätt.

Kravet på att det med ”ganska hög grad” av sannolikhet ska framgå att en utpekad part har betett sig klandervärt får anses innebära att det av utredningen med viss säkerhet ska gå att fastslå att det faktiskt handlar om kränkningar eller motsvarande klandervärt beteende. FÖD uttalar detta mot bakgrund av ett uttalande om att relationsstör- ningar i form av kontaktsvårigheter, meningsmotsättningar och sam- arbetsproblem inte generellt kan anses som skadlig inverkan i arbetet. Det är däremot mer svårtolkat vad kravet ska anses innebära i bevis- hänseende. Det kan anses uttrycka ett krav som är högre än ett krav på ”sannolikhet” men är lägre än ett krav på ”hög grad av sannolik- het”. Ett beviskrav uttryckt på detta sätt förekommer enligt vad ut- redningen kunnat erfara inte någon annanstans inom vare sig arbets- skadeförsäkringen eller socialförsäkringsrätten som helhet. Det är inte ett uttryck för ett beviskrav för arbetsskadeprövningen som helhet.

Försäkringskassan anger i sin vägledning att det som uttrycks i domen, att det med en ganska hög grad av sannolikhet måste framgå att vederbörande har uppträtt på ett klandervärt sätt, innebär att det inte räcker med den försäkrades egna uppgifter för att bedöma att han eller hon varit utsatt för kränkande särbehandling.163

En så långtgående slutsats kan emellertid enligt utredningens mening inte utläsas ur den aktuella domen eller av senare rättspraxis. För bevisprövningen gäller principen om fri bevisföring och fri bevisvärdering, det vill säga alla typer av bevis får åberopas i domstol och rätten får fritt bestämma värdet av den framlagda bevisningen. Att den försäkrade själv upplevt förhållandena som kränkande torde visserligen normalt sett inte utgöra tillräcklig grund för att anse att trakasserier eller kränkande särbehandling har förekommit. Om det finns anledning att fästa särskild tilltro till den försäkrades beskriv- ning av arbetsförhållandena torde beviskravet i vissa fall även utan direkt stödbevisning anses uppfyllt. I ett mer eller mindre skriftligt förfarande är dock utrymmet för en sådan bedömning begränsat.164

Det får anses ligga i sakens natur att det är svårt för den enskilda individen att få fram vittnesmål som bekräftar uppgifter om krän- kande särbehandling. I normalfallet torde krävas att den enskildes

163Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 65–66.

164Se t.ex. Carlsson (2016), s. 204.

911

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

utsaga kompletteras med någon form av stödbevisning för att bevis- kravet ska kunna anses vara uppfyllt. Försäkringskassan skriver i sin vägledning att det inte är något krav att det måste finnas personer som bevittnat vad den försäkrade upplevt som kränkande. Det cen- trala är om utredningen kan visa att det är tillräckligt sannolikt att den försäkrade behandlats kränkande. Det kan vara så att det inte finns vittnen till just det inträffade, men att det ändå finns uppgifter som gör det tillräckligt sannolikt att det stämmer. Det kan finnas andra personer som oberoende av den försäkrade kan intyga att den ut- pekade även vid andra tillfällen betett sig på det klandervärda sättet mot den försäkrade. Den utpekade kan exempelvis ha uttalat sig om den försäkrade inför andra på ett sätt som gör att handläggaren kan bedöma att den försäkrades uppgifter sannolikt stämmer.165

Beviskravet i FÖD 1987:40 avser de faktiska förhållandena

Det är enligt utredningens mening viktigt att slå fast att uttalandena i FÖD 1987:40 avser ett krav på bevisningen om de faktiska för- hållandena i ett arbetsskadeärende som rör kränkande särbehand- ling. Det rör inte skadlighetsbedömningen eller den individuella sam- bandsbedömningen där andra beviskrav gäller (se kapitel 9). En annan sak är att utredningskraven kan bli mer omfattande för vissa skador för att alls nå upp till beviskravet.166

Trots att detta får anses framgå klart av FÖD:s dom är det inte ovanligt att frågan om beviskravet för skadlig inverkan samman- blandas med de krav som enligt rättspraxis ställs på utredningen och att en viss omständighet har ägt rum.167

Med beaktande av de höga beviskrav som gäller vid aktuell prövning fin- ner kammarrätten att utredningen i målet inte kan anses ge tillräckligt stöd för bedömningen att N.N.s dåvarande chef uppträtt på ett så klan- dervärt sätt gentemot N.N. att detta med hög grad av sannolikhet har kunnat ge upphov till de sjukdomsbesvär som anmälts som arbetsskada. /…/ Under alla förhållanden kan det enligt kammarrättens mening inte anses visat att de kränkningar som N.N. har åberopat i målet förekommit i

165Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 66; jfr SOU 2017:25 s. 315 f. och Carlsson (2016), s. 204.

166Jfr Carlsson (2016), s. 203–204.

167Se t.ex. Kammarrätten i Jönköping i mål nr 266-12 där beviskravet felaktigt anges som ”hög grad av sannolikhet”.

912

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

sådan omfattning och med sådan intensitet och varaktighet som krävs för att skadlig inverkan ska anses föreligga enligt LAF.

I avgörandet har ett krav på att det med ”ganska hög grad av sanno- likhet” ska framgå att en utpekad part har uppträtt klandervärt felak- tigt återgetts som ”hög grad av sannolikhet”.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö innehåller definitioner av kränkande särbehandling

Sedan den 1 april 2016 gäller föreskrifterna Organisatorisk och social arbetsmiljö – AFS 2015:4. Dessa föreskrifter ersatte de tidigare före- skrifterna AFS 1993:17. De gäller alla arbetstagare utan undantag. Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö reglerar vad som är centralt för att förebygga ohälsa och olycksfall och främja en god arbetsmiljö.168

I dessa föreskrifter, och Arbetsmiljöverkets vägledning till före- skrifterna, förekommer begreppet kränkande särbehandling. Begreppet mobbning förekommer däremot endast i vägledningen. I föreskrif- terna definieras kränkande särbehandling som handlingar som riktas mot en eller flera arbetstagare på ett kränkande sätt och som kan leda till ohälsa eller att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap.169 Exempel på förhållanden i verksamheten som enligt de allmänna råden till 6 § AFS 2015:4 är viktiga att vara uppmärksam på är konflikter, arbetsbelastning, arbetsfördelning, förutsättningar för samarbete och konsekvenser av förändringar.

Att kränka betyder enligt Arbetsmiljöverket att genom ord eller handling förnedra någon eller några. Särbehandling innebär att bli behandlad annorlunda än andra på ett obegripligt och orättvist sätt och att riskera att hamna utanför arbetsplatsens gemenskap. Tydliga exempel på kränkande särbehandling är att inte bli hälsad på, utsättas för öknamn, att exkluderas från möten som man borde få vara med på, utfrysning eller att vara utsatt för orättvisa anklagelser. Det kan också till exempel handla om att exkluderas från möten eller att bli personligt uthängd. Det anges att alla ska veta att man inte får bete sig så mot andra.170

168Arbetsmiljöverket, vägledning till AFS 2015:4, s. 17.

1694 § AFS 2015:4.

170Arbetsmiljöverket (2015), vägledning till AFS 2015:4, s. 56.

913

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Det kan noteras att Arbetsmiljöverkets definition av kränkande särbehandling inkluderar sexuella trakasserier och olika former av diskriminering, det vill säga den form av trakasserier som regleras i diskrimineringslagen (se ovan). I vägledningen till AFS 2015:4 anger Arbetsmiljöverket att om grunden för kränkande särbehandling är någon av de sju diskrimineringsgrunderna eller det rör sig om sexu- ella trakasserier kan det även vara reglerat i diskrimineringslagen.171

I föreskrifterna definieras kränkande särbehandling bland annat som handlingar som riktas mot en eller flera arbetstagare.172 Att en försäkrad inte har varit ensam om att bli utsatt för behandlingen på arbetsplatsen innebär således enligt utredningens mening inte per automatik att mobbning eller kränkande särbehandling inte kan ha förelegat.173 En individuell bedömning av om just den enskilde för- säkrade vars ärende det är fråga om har varit utsatt för kränkande särbehandling ska alltid göras i ett arbetsskadeärende.

Begreppet kränkande särbehandling hade i de tidigare föreskrif- terna på området, AFS 1993:17, en något snävare innebörd än det har i dag på så sätt att det förutsattes ”återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetsta- gare på ett kränkande sätt och som kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap”. Genom AFS 2015:4 OSA har innebör- den blivit mer vidsträckt. Nu omfattas varje handling eller under- låtenhet av kränkande art riktad mot en eller flera arbetstagare utan krav på att det ska ha varit ”återkommande klandervärda eller nega- tivt präglade handlingar”. Till skillnad mot tidigare omfattas även en kränkande handling som riktar sig mot flera arbetstagare.174

Detta innebär inte en utvidgning av undantagsbestämmelsen som sådan, men kan ses som en justering av vad som allmänt anses som accepterat i arbetslivet och utifrån arbetsmiljörätten.

171Arbetsmiljöverket (2015), vägledning till AFS 2015:4, s. 58–59.

1724 § AFS 2015:4.

173Denna fråga har emellanåt varit föremål för en felaktig bedömning i underrättspraxis där kränkande särbehandling inte godtagits på grunden att flera arbetstagare på arbetsplatsen varit utsatta, vilket domstolen har bedömt som att särbehandling då inte ägt rum.

174Jfr Ask och Ericson (2017), s. 16.

914

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Definitioner på Arbetsmiljöverkets webbplats

De definitioner av begreppen kränkande särbehandling och mobb- ning som Arbetsmiljöverket i dag anger på sin webbplats är följande.

Med kränkande särbehandling avses handlingar som upplevs som krän- kande av den eller de som utsätts för dem. Handlingarna upplevs ofta som obegripliga och orättvisa. Handlingarna kan medföra att de som drabbas hamnar utanför den sociala gemenskapen. Det är värre om det upprepas och pågår under en längre tid. I värsta fall kan det utvecklas till mobbning.

I studier av mobbning är det vanligt att mobbning definieras som återkommande negativa handlingar över en tidsperiod (oftast minst ett halvår) riktade mot enskilda eller en grupp. I definitionen ingår också att det råder en obalans i makt mellan förövare och offer och att hand- lingarna leder till att offret ställs utanför den sociala gemenskapen.

Det kan noteras att det i beskrivningen på Arbetsmiljöverkets webb- plats är den utsatta personen som genom sin upplevelse kan definiera vad som är att anses som kränkande särbehandling. En sådant tolk- ningsföreträde kan emellertid inte utläsas av de relevanta föreskrif- terna och det finns alltså en nyansskillnad i hur begreppen beskrivs i föreskrifterna respektive på hemsidan. Det bör poängteras att före- komsten av kränkande särbehandling alltid måste utredas och att beviskravet är relativt högt ställt (se FÖD 1987:40). I ett arbetsskade- ärende är det alltså inte tillräckligt att den enskilde har upplevt hand- lingar som kränkande för att det ska kunna konstateras att kränkande särbehandling är för handen.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter har betydelse i arbetsskadeärenden

Tillämpningen i arbetsskadeärenden som avser kränkande särbehand- ling och trakasserier tar fasta på begreppen i AFS 2015:4, och dess- förinnan i föregångaren AFS 1993:17. Försäkringskassan anger i sin vägledning om arbetsskada att stöd för bedömningen om det är fråga om kränkande särbehandling eller allmänna meningsmotsättningar kan fås i Arbetsmiljöverkets föreskrifter.

Tidigare Riksförsäkringsverket ansåg i rättsfallsöversikten RFV Anser 1990:621 att slutsatsen kunde dras av FÖD:s praxis att FÖD godtog trakasserier och mobbning som direkt knutna till arbetet, men att beviskravet var högt ställt. Bedömningar i befintliga domstols- avgöranden om vad som är sådana beteenden som utgjort trakasserier

915

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

och kränkande särbehandling tar sin utgångspunkt i dels de äldre vägledande avgörandena från FÖD, dels i AFS 1993:17. Sistnämnda föreskrift är därför fortfarande av intresse vid bedömningen av vad som avses med kränkande särbehandling och mobbning inom ramen för arbetsskadeförsäkringen.175

Förhållandet mellan undantagsbestämmelsen och det arbetsmiljörättsliga regelverket

Arbetsskadeförsäkringen motsvarar inte det långtgående ansvar för en god psykosocial arbetsmiljö som arbetsgivaren har enligt arbets- miljörätten. Dessa två regelverk har olika syften. Regelverket som rör arbetsmiljön vänder sig främst till arbetsgivarna. Arbetsgivaren har ett ansvar för att arbeta i förebyggande syfte med målet att uppnå en så god arbetsmiljö som möjligt och förhindra att arbetstagare blir sjuka av sitt arbete, ens under en kortare tid. Eftersom arbetsmiljö- arbetet är inriktat på att minimera risk för skada åligger det arbets- givaren att tidigt vidta åtgärder för att förhindra skadliga faktorer i arbetsmiljön. Arbetsskadeförsäkringen träder däremot in först när den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan. Har Arbetsmiljö- verket utfärdat vite på grund av att arbetsgivaren har försummat sina skyldigheter att tillhandahålla en god psykosocial arbetsmiljö i sådan utsträckning att det finns konstaterad allvarlig risk för medarbe- tarnas psykiska hälsa utgör detta faktum en faktor att väga in vid bedömningen av om den försäkrade varit utsatt för sådan skadlig inverkan i sitt arbete som inte faller inom undantagsbestämmelsen.176

När det gäller psykosocial arbetsmiljö i bemärkelsen socialt sam- spel och relationer med överordnade eller kollegor har lagstiftaren och rättstillämpningen gjort avvägningen att arbetsskadeskyddet ska träda in först när det är fråga om beteenden av sådan allvarlig karak- tär att de bedöms som oacceptabla inom ramen för arbetslivet. Arbets- givaren har dock som arbetsmiljöansvarig en skyldighet att agera redan innan det som i allmänt språkbruk kallas mobbning har upp- stått. Mellan arbetsgivarens ansvar och arbetsskadeförsäkringens skydd uppstår då ett glapp. Arbetsmiljön kan vara dålig och kräva åtgärder från arbetsgivaren enligt de regler som finns om psykosocial arbets-

175Se SOU 2017:25, s. 312.

176SOU 2017:25, s. 336.

916

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

miljö, se AFS 2015:4, men för den skull ändå inte vara oacceptabel på det sätt som krävs för att utlösa arbetsskadeskyddet.

Arbetsmiljölagstiftningens regler om att motverka kränkande sär- behandling ställer krav på arbetsgivaren på tre sätt; dels att inte själv begå kränkande särbehandling, dels att genom generella åtgärder mot- verka kränkande särbehandling arbetstagare emellan genom att in- föra rutiner för bevakning att kränkande särbehandling inte före- kommer, dels genom att i enskilda inträffade fall ingripa genom att göra en utredning och vidta åtgärder för att komma till rätta med problemet. Huvudsyftet med reglerna torde alltså vara att förebygga förekomsten av kränkande särbehandling bland de anställda.177

Vad skiljer kränkande särbehandling från en konflikt eller allmänna meningsmotsättningar?

En av svårigheterna med tillämpningen av undantagsreglerna är att avgöra om det den försäkrade varit med om är en del av en kränkande särbehandling eller en del av allmänna meningsmotsättningar. Bedöm- ningen av om det rört sig om allvarliga meningsmotsättningar och konflikter eller om det i stället är fråga om kränkande särbehandling eller mobbning kan dock vara svår att göra, eftersom mobbning är en process som utvecklas över tid och ofta uppstår just på arbets- platser där det allmänna psykosociala arbetsklimatet inte är bra.

I Försäkringskassans vägledning anges att stöd i frågan kan häm- tas från Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2015:4) om organisa- torisk och social arbetsmiljö. Här definieras kränkande särbehand- ling som handlingar som riktas mot en eller flera arbetstagare på ett kränkande sätt och som kan leda till ohälsa eller att dessa ställs utan- för arbetsplatsens gemenskap. Exempel på förhållanden i verksam- heten som enligt AFS är viktiga att vara uppmärksam på är konflikter, arbetsbelastning, arbetsfördelning, förutsättningar för samarbete och konsekvenser av förändringar.

Det finns en mängd olika beteenden på en arbetsplats som kan ses som kränkande särbehandling och följande är enligt Försäkrings- kassans vägledning exempel på detta:

177Ask och Ericson (2017), s. 30.

917

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

•Att förtala eller svärta ned en arbetstagare eller dennes familj.

•Att medvetet undanhålla eller ge felaktig arbetsrelaterad information.

•Att medvetet sabotera eller försvåra arbetets utförande.

•Uppenbart förolämpande utfrysning, åsidosättande behandling, negligeringar av arbetstagaren.

•Förföljelse i olika former, hot och att skapa rädsla, förnedringar som till exempel sexuella trakasserier.

•Medvetna förolämpningar, överkritiskt eller negativt bemötande eller förhållningssätt (hån, ovänlighet etcetera).

•Att kontrollera arbetstagaren utan dennes vetskap och med ska- dande syfte.

•Kränkande så kallade ”administrativa straffsanktioner” som plöts- ligt riktas mot en enskild arbetstagare utan sakliga skäl, förklar- ingar eller försök att gemensamt lösa eventuella bakomliggande problem. Det kan till exempel vara att man omotiverat tar ifrån arbetstagaren hans eller hennes arbetsrum eller arbetsuppgifter, oförklarade omplaceringar eller övertidskrav, eller att man försvå- rar för den försäkrade vid ansökningar om utbildning, ledigheter med mera.

Bevisläget är ofta svårt

En annan fråga som blir aktuell i sammanhanget är de bevissvårig- heter kring det faktiska händelseförloppet som ofta uppkommer i fall som dessa där andra människors beteende ska bevisas och ord ofta står mot ord. Ärenden om påstådd kränkande särbehandling eller trakasserier är speciella på så sätt att de involverar påståenden om hur andra människor har betett sig och att det är detta beteende som utgör den skadliga faktorn vid en skada.

Bevisläget vid psykiska skador som orsakats av kränkande sär- behandling och mobbning kompliceras i det konkreta fallet ofta av att ord står mot ord. Påståenden från den försäkrade om systema- tiska trakasserier bekräftas sällan av den eller de personer som påstås vara orsak till kränkningarna. Det är den försäkrade som har att visa att det funnits en skadlig inverkan i form av trakasserier eller krän-

918

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

kande särbehandling. Det som ska bevisas är vad som har hänt. Utred- ningstekniska svårigheter medför att det är svårt för den försäkrade att uppfylla de krav på bevisningen som har ställts upp i rättspraxis, vilket i förlängningen innebär att det är svårt att få en arbetsskada god- känd i denna typ av arbetsskadeärenden. Denna typ av svårigheter kvarstår oavsett om en undantagsbestämmelse finns eller inte och hur en sådan bestämmelse utformas.

Ska den utpekade personen få yttra sig i ärendet?

Försäkringskassan anger i sin vägledning att om den försäkrade upp- ger att någon kränkt eller trakasserat honom eller henne i arbetet är det lämpligt att Försäkringskassan låter den person som har utpekats lämna sin syn på saken.

Inställningen bygger på ett JO-beslut, dnr 3979-1990. I beslutet anger JO att det utifrån arbetsskadeförsäkringens krav på exponer- ingsutredningar ofta är lämpligt att höra den utpekade i dessa typer av ärenden. Psykiska och psykosomatiska skador är svårbedömda och ställer höga krav på utredningen. Ännu viktigare är en noggrann utredning när den skadliga faktorn i arbetet är en annan person.

Däremot angav JO att den utpekade inte hade någon laglig rätt att få yttra sig över en exponeringsutredning i ett arbetsskadeärende. Det har inte heller arbetsgivare med ansvar för en viss arbetsplats. I det aktuella ärendet hade beslutsunderlaget varit tillräckligt utan att den utpekade hade hörts och därför ansåg JO att det inte fanns anledning att kritisera handläggningen.

Även om inte JO kritiserade handläggningen uttryckte JO sym- pati för den situation som den utpekade hade hamnat i. JO slog fast att det inte är tillfredsställande att utredningen av en arbetsskada kan innebära skadliga följder för den utpekade utan att denne hörts. JO skickade därför sitt beslut till regeringen. Men det har inte lett till någon ändring i arbetsskadeförsäkringen eller utredningsskyldigheten.

919

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

11.7.7Undantagsregelns relation till huvudregeln i systematik och tillämpning

En viktig gränsdragning i arbetsskadeförsäkringen när det gäller till- lämpning av undantagsbestämmelsen är den mellan vad som faller inom undantaget, och vad som inte ska anses skadligt i arbetet enligt huvudregeln i 39 kap. 3 § SFB. För faktorer som inte är skadliga blir undantagsbestämmelsen alls inte aktuell. På samma sätt blir frågan om undantagsbestämmelsen inte aktuell om exponeringen består i faktorer som inte är att anse som ”i arbetet”. I de rättsfall som har handlat om tillämpning av undantagsbestämmelsen har inte alltid dessa gränsdragningar varit helt klara.

I SOU 2017:25 konstaterades att frågan i äldre vägledande rätts- fall, från tiden innan principen om att undanta vissa särskilt angivna omständigheter från arbetsskadeskyddet hade reglerats i lag, är om den uppkomna skadan har omfattats av arbetsskadeskyddet eller inte. Denna äldre praxis gällande arbetsskadeskyddets omfattning berör, enligt vad utredningen i SOU 2017:25 anförde, därför både frågan om vad som faller utanför arbetsskadeskyddet som sådant och de särskilt undantagna omständigheterna. Skillnaden mellan dessa båda situationer har inte tydligt kommit till uttryck i alla domar. Försäk- ringsdomstolarna och FÖD uttrycker ibland principen om undantag för viss typ av omständighet genom skrivningar som ”inte skadlig inverkan i arbetsskadeförsäkringens mening”, ”inte skadlig inverkan i lagens mening”, ”inte sådan skadlig inverkan som avses i LAF” eller ”skadlig inverkan i den mening som avses i lagen om arbetsskade- försäkring”.178 I flera av de äldre avgörandena från FÖD var frågan enligt den utredningens mening dock inte så mycket om det före- legat skäl för att göra undantag från arbetsskadeförsäkringens skydd utan om det som förekommit utgjort skadlig inverkan i arbetet – eller om det över huvud taget visats att det förekommit en skadlig in- verkan.179

178Se t.ex. FÖD 1984:52, FÖD 1989:27 och FÖD 1982:32.

179SOU 2017:25, s. 324.

920

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Avgränsningar av om en faktor ska anses utgöra skadlig inverkan är inte en del av undantagsbestämmelsens tillämpning

För att en skada till följd av annan skadlig inverkan ska anses utgöra en arbetsskada krävs att den exponering som den försäkrade varit utsatt för kan betraktas som skadlig. Vad som ska anses skadligt av- görs utifrån vad som på goda medicinska grunder kan sägas i frågan, detta typiskt sett utifrån vetenskapligt förankrad medicinsk grund eller en allmänt accepterad uppfattning hos professioner med relevanta specialistkunskaper.180

Denna frågeställning berör emellertid inte frågan om undantags- bestämmelsen är tillämplig. Vi menar att det är viktigt att tydligt skilja mellan vilken exponering som faktiskt kan prövas som skadlig inverkan, och prövningen av skadlig inverkan i sig. Därför har vi för- slag som tydliggör dessa olika steg (se kapitel 9). Med våra förslag skulle undantagen vara en tydlig del av bedömningen av faktiska för- hållanden och vilken exponering som omfattas av arbetsskadeför- säkringen (se avsnitt 9.3). Denna åtskillnad har inte alltid gjorts i äldre rättspraxis vilket innebär att denna kan vara svår att förstå.

Slutresultatet av att en skadlig inverkan i arbetet inte anses före- ligga och att en skada därmed inte kan godkännas som arbetsskada, respektive av att en arbetsskada undantas från arbetsskadeskyddet genom särskild juridisk reglering är detsamma – nämligen att den försäkrade inte kommer att beviljas ersättning från arbetsskadeför- säkringen.

Flera av de tillämpningssvårigheter rörande undantagsbestämmel- sen som Försäkringskassans handläggare lyft i kontakterna med ut- redningen i SOU 2017:25 rörde enligt den utredningen egentligen frågan om en viss omständighet utgjort skadlig inverkan i arbetet.

Avgränsningar mellan vad som är faktorer i arbetet och vad som utgör privata förhållanden är inte en del av undantagsbestämmelsens tillämpning

En närliggande typ av avgränsning när det gäller vad som ska undan- tas i fråga om exponering vid psykiska skador är frågan om vilka faktorer som ska anses ha ett samband med arbetet och vad som mer är att anse som privata förhållanden. En sådan bedömning tar emeller-

180Se prop. 2001/02:81, s. 42, se även kapitel 4.

921

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

tid mer sikte på huruvida en viss exponering kan anses ha skett i arbetet i enlighet med den sedvanliga arbetsskadebedömningen i 39 kap. 3 § SFB där frågan om skadlig inverkan i arbetet regleras. En sådan bedömning är således i strikt mening inte fråga om en undantags- bedömning.

Gränsdragningen mellan vad som är exponering i arbetet, respek- tive vad som är en bedömning av undantagsbestämmelsens tillämp- ningsområde är inte glasklar ens i rättspraxis. Trakasserier från en chefs svartsjuka hustru har i ett exempel från rättspraxis ansetts ligga utanför anställningen. I rättsfallet RÅ 1997 not. 252 finns följande domskäl från HFD:

Enligt de uppgifter som F. lämnat om de trakasserier hon varit utsatt för har dessa sin grund i misstankar rörande privata omständigheter. De har således inte riktats mot henne till följd av åtgärder som hon vidtagit i sin anställning eller annars på grund av denna. De har inte kommit från företagsledare, arbetsledare, arbetskamrat, kund eller annan som verk- samheten riktat sig mot. Inte heller är de ett utflöde av någon särskild risk för trakasserier som varit förbunden med anställningen. Anknyt- ningen till arbetet består i att trakasserierna utförts av hustrun till F:s chef, att de grundas på misstankar om att hon haft ett förhållande med denne, att de väsentligen riktats mot henne på hennes arbetsplats samt att de synes ha varit avsedda att förmå henne att lämna sin anställning. När hustrun tidigare under viss tid arbetade på företaget, förelåg miss- hälligheter av mindre omfattning. De egentliga trakasserierna synes ha utlösts av att det varit tal om återanställning av hustrun. Någon åter- anställning kom dock inte till stånd. – Enligt Regeringsrättens mening kan de trakasserier F. blivit utsatt för inte anses ha tillräckligt samband med arbetet för att kunna utgöra skadlig inverkan i arbetet i den mening som avses i 2 kap. 1 § LAF.

Även om en skada har uppstått till följd av mobbning och regelrätta trakasserier krävs således att dessa har sin grund i arbetet och beror på åtgärder som den försäkrade har vidtagit i sin anställning eller annars på grund av denna. När det gäller privata konflikter får en av- vägning göras om en konflikt som börjat som en rent privat konflikt övergått till sådan karaktär att den ändå kan föras till arbetsför- hållandena.181

181SOU 2017 :25, s. 328–329.

922

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Ordningsföljden vid prövning av psykisk och psykosomatisk arbetsskada och undantaget från arbetsskadebegreppets huvudregel

Av undantagsbestämmelsens lydelse framgår inte i vilket eller vilka led av prövningen av en arbetsskada som frågan om tillämpningen av undantag kan bli aktuell. Som konstaterats ovan berör undantags- bestämmelsen främst exponeringen i arbetet; det är vissa typer av exponering som ska undantas, även om sådan exponering i sig kan anses vara skadlig och i det individuella fallet också har lett till en psykisk eller psykosomatisk skada.

Slutresultatet av att en skadlig inverkan i arbetet inte bedöms föreligga respektive av att en arbetsskada undantas från arbetsskade- skyddet genom särskild juridisk reglering är detsamma – nämligen att en skada inte kommer att godkännas som arbetsskada. För att frågan om tillämpning av undantagsbestämmelsen ska bli relevant krävs det att den exponering som kan vara aktuell för att omfattas av undantaget också är skadlig – en exponering som inte är skadlig kan inte innebära att en arbetsskada har uppkommit, och kan inte heller utgöra en konkurrerande faktor. En skadlighetsprövning behöver alltså göras av exponeringen så länge det både finns exponering som kan utgöra skadlig inverkan enligt arbetsskadeförsäkringen och expo- nering som tillhör undantagen.

En fråga som då uppkommer är hur ordningsföljden ser ut vid en arbetsskadeprövning som rör denna typ av skador. Finns det någon rimlig ordning för hur kriterierna i regleringen av arbetsskadeförsäk- ringen bör tolkas i relation till varandra och spelar ordningen någon roll för ett ärendes utgång? Ska den beslutande myndigheten vid be- dömningen:

1.Först bedöma om det har funnits faktorer i arbetet som kunnat orsaka den aktuella skadan och först efter att sådan skadlighet har identifierats övergå till att utesluta de delar av den skadliga expo- neringen som bedöms omfattas av undantagsbestämmelsen, eller

2.Först utesluta de exponeringsfaktorer som bedöms omfattas av undantaget och först därefter bedöma skadligheten hos återstå- ende faktorer och om dessa med övervägande skäl i det enskilda fallet kan anses ha orsakat den aktuella skadan, eller

3.En annan eller blandad metod?

923

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Lagtexten ger inget uttömmande svar på denna fråga. Där anges endast att psykiska eller somatiska skador som uppkommit till följd av vissa typer av exponering inte utgör arbetsskador. Det är således endast fråga om att slutresultatet – skadan – ska utgöra ett undantag i försäkringen.

Inte heller förarbetena i form av de propositioner där undantags- bestämmelsen omnämns ger någon närmre ledning kring tillväga- gångssättet.

Hanteringen av ordningsföljden hos Försäkringskassan

I Försäkringskassans vägledning anges att bedömningen av om en faktor omfattas av arbetsskadeförsäkringen eller tillhör undantagen inte innebär en bedömning av om skadan är en arbetsskada, utan ett första steg för att avgöra vilken exponering som sedan kan prövas som skadlig.182 Försäkringskassan får anses beskriva ett tillvägagångs- sätt som motsvarar metod 2 enligt ovan.

I vägledningen anges också att en bedömning som landar i att en exponering tillhör undantagen innebär att den inte kan leda till en godkänd arbetsskada. Om exponeringen tillhör undantagen blir den också en möjlig konkurrerande förklaring till skadan. När det före- kommit exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och sådan som är undantagen ska det bedömas vilken av dessa som främst har inverkat för skadans uppkomst.183

Det händer att Försäkringskassan i domstolsprocesser anger det sätt på vilket myndigheten menar att ordningsföljden ska hanteras. I yttrande i en äldre kammarrättsdom anförde Försäkringskassan exem- pelvis följande. Vid tidpunkten reglerades undantagsbestämmelsen i andra stycket i 2 kap. 1 dåvarande lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF). Undantaget fanns då med i samma paragraf som huvudregeln.

182Försäkringskassan, vägledning 2003 :4, version 19, s. 61.

183Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 19, s. 62.

924

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Ordningsföljden mellan första och andra stycket i LAF 2 kap. 1 § kan variera vid skadeprövningen. I de fall där de åberopade skadefaktorerna har kunnat ses falla inom undantagen har prövningen skett direkt enligt andra stycket, varefter förhållandena enligt första stycket har avförts. /.../ I de fall där de åberopade skadefaktorerna inte har setts falla inom undantagen har prövning skett enligt första stycket varefter förhållan- dena enligt andra stycket har avförts.184

Den korrekta ordningsföljden enligt SOU 2017:25

I SOU 2017:25 behandlande Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada frågan om ordningsföljden. Utred- ningen anförde där bland annat att ett vanligt sätt att tillämpa 39 kap. 5 § SFB är att inleda hela arbetsskadeprövningen med att exkludera de omständigheter som bedöms höra till undantaget från den vidare prövningen (det vill säga den metod som Försäkringskassan beskriver i vägledningen). Utredningen menade att prövningen dock riskerar bli mycket otydlig genom detta tillvägagångssätt. Undantagsbestäm- melsen förefaller enligt utredningen nämligen då att i praktiken, utan tydlig inbördes ordning, användas för samtliga moment i arbetsskade- prövningen såvitt gäller den aktuella omständigheten, det vill säga bedömningen om arbetsskadeskyddet alls ska träda in på grund av skadlig inverkan i arbetet, vid sambandsbedömningen mellan skadlig inverkan och skada samt vid bedömningen av om skadan beror på sådana faktorer som medför att den ska undantas från försäkringens tillämpningsområde. Denna otydlighet är enligt vad utredningen an- förde särskilt påtaglig i arbetsskadeärenden som rör trakasserier och kränkande särbehandling. Sammanblandningen av arbetsskadepröv- ningens olika moment medför, menade utredningen, bland annat att det inte alltid tydligt framgår att beviskravet övervägande skäl gäller för den slutliga arbetsskadebedömningen i det enskilda fallet även när fråga är om trakasserier och kränkande särbehandling.185

Utredningen menade mot denna bakgrund att det rätteligen först borde bedömas om det över huvud taget är frågan om sådana för- hållanden som utgör skadlig inverkan samt om denna hör till arbetet, det vill säga att det är fråga om skadlig inverkan i arbetet. Därefter borde bedömas om det finns samband mellan denna skadliga inverkan i

184Försäkringskassans yttrande i mål nr 949-09 i Kammarrätten i Göteborg; återgivet i Stendahl (2013), s. 105.

185SOU 2017:25, s. 324–325.

925

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

arbetet och skadan. Slutligen borde bedömas om undantagsbestäm- melsen är tillämplig. Redan det faktum att bestämmelsen i tillämp- ningen brukar benämnas vara en undantagsbestämmelse indikerar att

39kap. 5 § SFB avser att avgränsa arbetsskadeskyddet gentemot ska- dor som enligt grundregeln i 39 kap. 3 § SFB borde godkännas.186 Denna uppfattning får sägas motsvara metod 1 enligt ovan.187

Uppfattning om ordningsföljden i litteraturen

Liknande resonemang som de som förs i betänkande SOU 2017:25 förekommer i litteraturen. Professor Sara Stendahl undersökte 2013 tillämpningen av undantagsbestämmelsen i rättspraxis i kammar- rätterna. Stendahl menar bland annat att en prövning där man först undersöker om det inträffade händelserna utgjort skadlig inverkan (med tillämpliga beviskrav), för att i nästa steg, i den mån skadlig inverkan konstaterats, undersöka om det inträffade tillhör undantagen, ökar möjligheterna till ersättning för den enskilde i trakasserimål, jämfört med om man gör tvärtom.188

Hypotesen bygger på följande resonemang: I denna specifika typ av mål finns en glidande skala mellan å ena sidan vantrivsel, person- liga konflikter och misshälligheter och å andra sidan eskalerade kon- flikter och destruktiva beteenden riktade mot enskild individ. Bete- enden på ena sidan av skalan utgör inte grund för ersättning medan beteenden av det sistnämnda slaget betecknas som trakasserier och kränkande särbehandling vilket ger grund för ersättning. Stendahl menar vidare att i mobbningsmål utgör de händelser som beskrivs av de försäkrade sammantaget en lång lista av uppenbart olämpliga be- teenden. Omständigheten att de händelser på arbetsplatsen som på- stås vara orsak till sjukdom och arbetsoförmåga befinner sig på en glidande skala gör att de två bedömningarna (undantagsbedömningen och bedömningen av skadlig inverkan) i viss mån sammanfaller.189

Enligt Stendahl är en skillnad att det finns mycket litet utrymme att tillämpa undantagsbestämmelsen om bedömningen av skadlig in- verkan görs först och skadlighet konstateras föreligga. Det är enligt

186SOU 2017:25, s. 325.

187Den enligt SOU 2017:25 korrekta ordningsföljden har bekräftats i ett avgörande från underrätt, Förvaltningsrätten i Göteborgs dom den 6 april 2022 i mål nr 5400-21.

188Stendahl (2013).

189Stendahl (2013), s. 106.

926

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Stendahl vidare uppenbart att i den mån graden av olämpligt bete- ende, av den karaktär som förekommer i dessa mål, varit av sådan om- fattning att det ansetts utgöra skadlig inverkan så blir inte heller frå- gan om undantaget relevant. Det finns dock en risk för att om man först, och alltför slentrianmässigt och kategoriskt, tillämpar undan- tagsbestämmelsen till exempel med hänvisning till ”de mycket höga beviskraven”, synliggörs inte var på skalan de inträffade händelserna ligger och de enskilda försäkrade riskerar rättsförlust. En majoritet av de mål där Försäkringskassans bedömning ändras i domstol hand- lar om att myndigheten gjort en för vid tolkning av undantagsbestäm- melsen, vilket enligt Stendahl stärker argumentet för att bedöm- ningen borde hanteras i annorlunda ordning på Försäkringskassan.190

Docenten Mia Carlsson gör gällande att bestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB är fråga om ett undantag från en huvudregel. Skador som inte uppfyller de krav som ställs enligt huvudregeln om arbetsskada enligt 39 kap. 3 § SFB faller utanför försäkringen. Kvar är de skador som bedöms ha sin grund i arbetet, det vill säga arbetsskador. Det är endast dessa skador som det är aktuellt att applicera undantagsregeln på – i de fall det också rör sig om en psykisk eller psykosomatisk skada.

Carlsson konstaterar, som Stendahl också uppmärksammar, att det är tänkbart att den enskilde riskerar rättsförlust genom att man inleder prövningen i undantagsbestämmelsen, jämfört med om man först konstaterar skadlig inverkan i arbetet och därefter prövar om undantaget trots detta ska tillämpas.191 Mot denna bakgrund ansluter sig Carlsson till vad som uttalats i SOU 2017:25 i denna fråga. Det innebär således att undantagsbestämmelsen blir aktuell att tillämpa först efter att en viss exponering har bedömts vara skadlig och med övervägande skäl har bedömts orsaka den aktuella skadan.

Lagtexten anger vissa typer av skador och viss exponering

Utredningen kan konstatera att det av lagtexten i 39 kap. 5 § SFB, inkl. bestämmelsens rubrik, framgår att det är vissa skador orsakade av vissa typer av exponering som faller utanför arbetsskadeskyddet. Det innebär att det måste finnas en skada av en viss typ, nämligen en

190Stendahl (2013).

191Carlsson (2016), s. 211.

927

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

psykisk eller psykosomatisk skada, och denna måste också ha ansetts vara en följd av en viss exponering, innan undantagsbestämmelsen kan träda in. Detta talar för att det behöver vara fråga om en skada som hade omfattats av arbetsskadeskyddet om inte undantagsbestäm- melsen hade funnits.

Det kan vidare argumenteras för att det är viktigt att i rättstill- lämpningen följa en metod grundad i arbetsskadeförsäkringens syste- matik. Det innebär att det först ska det prövas om de besvär den försäkrade har är en arbetsskada. Så är fallet om kraven som följer av det generella arbetsskadebegreppet i 39 kap. 3 § SFB är uppfyllda. Är skadan psykisk eller psykosomatisk måste man därefter bedöma om den – trots att den utgör arbetsskada enligt huvudregeln – ska undan- tas därför att den har sådana orsaker att den inte omfattas av försäk- ringsskyddet. Detta är en rättslig värdering utifrån försäkringens motiv och syftet bakom undantagsregeln.

Det finns argument både för och emot en sådan ordningsföljd som beskrivs i SOU 2017:25

Av den föregående redogörelsen framgår att det inte är klarlagt hur ordningsföljden vid tillämpning av undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB ska se ut. Det kan konstateras att det inte av vare sig lag- texten eller förarbetena framgår i vilken ordning bedömningen ska göras. Något avgörande från prejudikatinstans finns inte heller i frågan.

Den uppfattning som presenteras i SOU 2017:25 innebär att skadligheten i ett ärende ska prövas innan undantagsbestämmelsen tillämpas. Uppfattningen får också visst stöd i litteraturen. Men vi är av uppfattningen att en sådan ordningsföljd inte är given och att frå- gan inte är enkel att svara på. Det kan konstateras att det finns argu- ment både för och emot en sådan ordning. Det är exempelvis enligt vår uppfattning inte självklart att den enskilde gynnas av den ordning som redogörs för i SOU 2017:25.

Nedan presenterar vi argument för att en ändamålsenlig tillämp- ning i stället skulle gå ut på att undantagsbestämmelsen prövas innan en skadlighetsbedömning görs i målet.

928

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Undantagsbestämmelsen var vid införandet inte en del av den individuella sambandsbedömningen

När undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska skador blev en del av lagstiftningen 1993 fördes de in i dåvarande 2 kap. 1 § LAF. Där angavs kraven för vad som definierades som skadlig inverkan i arbetet enligt arbetsskadeförsäkringen. Det framgick att arbetsskada definieras som skador till följd av olycksfall eller annan skadlig in- verkan. Annan skadlig inverkan än olycksfall var faktorer som med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. I bestämmelsens andra stycke återfanns undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska skador. I det tredje stycket framgick att även färdolycksfall räknas som olycksfall i arbetet, men bara om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet. I fjärde stycket angavs att regeringen föreskriver i vilken utsträck- ning som skador till följd av annan smitta än genom olycksfall är en arbetsskada.

Den individuella sambandsbedömningen reglerades i 2 kap. 2 § LAF och den blev generellt aktuell först om kraven enligt 2 kap. 1 § LAF var uppfyllda. Det kan enligt oss tolkas som att det inte skulle vara möjligt att kräva att undantagen för vissa psykiska och psykosoma- tiska skador prövas i den ordningsföljd som beskrivs i SOU 2017:25.

Stendahl beskriver i sin tur ordningsföljden på två olika sätt: dels som en ordning där det först prövas om faktorerna i arbetet upp- fyller det generella kravet på att det ska vara skadlig inverkan (enligt 1993 års bevisregel och andra faktorer än olycksfall om hög grad av sannolikhet talar för att faktorn kunnat ge upphov till den aktuella typen av skada), dels som en fullständig arbetsskadeprövning där även den individuella sambandsbedömningen görs innan det blir aktu- ellt att bedöma om skadan ska tillhöra undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska skador.

Stendahls första beskrivning skulle på ett bättre sätt stämma öve- rens med den gängse ordningen för arbetsskadeprövningen enligt 1993 års bevisregel. Den skulle också stämma in på Stendahls beskriv- ning av ordningsföljdens konsekvenser för prövningar av skador som ska ha haft samband med kränkningar och mobbning. Frågan blir snarare om det då finns ett så litet utrymme att tillämpa undantags- bestämmelsen som Stendahl hävdar. I den ofta refererade FÖD-domen 1987:40 medgav dåvarande Riksförsäkringsverket bifall eftersom deras

929

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

rådgivande läkare i psykiatri hade bedömt att det som inträffat i arbetet var skadligt. Men FÖD kom ändå fram till att det inträffade utgjorde kontaktsvårigheter, meningsmotsättningar och samarbets- problem i förhållande till chefen vilket enligt FÖD generellt inte kunde anses vara skadlig inverkan i arbetet. FÖD förklarade inte om det innebar att de uppräknade faktorerna bedömdes undantagna, men faktorerna har i övrig praxis bedömts undantagna.192 Det är vanligt att FÖD på detta vis endast konstaterar att de undantagna faktorerna inte utgör skadlig inverkan enligt arbetsskadeförsäkringen.193

Undantaget anger inte bara vilka skador som undantas utan vilken exponering som är undantagen

Av undantagsbestämmelsen går det inte att avgöra vilka psykiska och psykosomatiska skador som är undantagna utan att värdera vil- ken exponering som de kan vara en följd av. I lagtexten anges visser- ligen att det är psykiska och psykosomatiska skador som undantas. Det kan emellertid enligt utredningens uppfattning med fog hävdas att den typ av skador som uppkommer till följd av den angivna expo- neringen utgörs av just psykiska eller psykosomatiska skador. En somatisk skada är per definition en psykosomatisk skada om den har orsakats av den typ av exponering som är undantagen. Alla typer av skador kan därmed hävdas vara undantagna om de är en följd av den undantagna exponeringen.

Betraktat på detta sätt liknar undantaget för vissa psykiska och psykosomatiska skador de bedömningar som även annars behöver göras om vilken exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen. I rättspraxis har det också varit vanligt att FÖD konstaterat att de undantagna faktorerna inte utgör skadlig inverkan enligt arbetsskade- försäkringen.

En jämförelse kan göras med färdolycksfall och med olycksfall i arbetet. En skada till följd av färd till eller från arbetet anses generellt inte vara en arbetsskada om färden inte stod i nära samband med arbetet. Skada till följd av olycksfall under arbete anses generellt inte vara en arbetsskada om olycksfallet inträffade när den försäkrade utförde något verksamhetsfrämmande (se kapitel 9 och 13). I dessa fall prö-

192Se Hessmark m.fl., under avsnittet 39 kap. 5 §.

193Se exempelvis FÖD 1982:31.

930

SOU 2023:53

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

vas generellt inte om skadan kan godkännas innan en bedömning görs av om exponeringen alls omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

Exponering som inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen kan vara konkurrerande faktorer

Har den försäkrade varit utsatt för faktorer som omfattas av arbets- skadeförsäkringen och som enligt tillräcklig kunskap kan ge upphov till den aktuella typen av skadan ska det individuella sambandet prö- vas. Riskfaktorerna som omfattas av arbetsskadeförsäkringen ska då vägas mot de riskfaktorer som inte omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen. Talar inte övervägande skäl för att den exponering som om- fattas av arbetsskadeförsäkringen har gett upphov till den försäkrades skada ska den sedan 1993 inte godkännas som arbetsskada. Enligt bevisregeln som gällde före dess ska skadan inte godkännas som arbets- skada om betydligt starkare skäl talar mot att skadan är en följd av de faktorer som omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

Att undantagen kan tala mot att en skada är en arbetsskada under- stryker vikten av att Försäkringskassan fullgör sin utredningsskyl- dighet.194 I en arbetsskadeprövning är den försäkrades egen uppfatt- ning om orsaken till skadan en viktig utgångspunkt. Men prövningen kan sällan begränsas till den uppfattningen. Få försäkrade är experter på arbetsskadeprövningen och riskfaktorer i arbetsmiljön. Det är därför viktigt att Försäkringskassan tar ansvar för att utreda vilka möjliga riskfaktorer den försäkrade har varit utsatt för, både sådana som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och sådana som inte om- fattas. Att den försäkrade anser sig ha blivit sjuk på grund av en kon- flikt som tillhör undantagen utesluter inte att den försäkrade även har varit utsatt för hög arbetsbelastning. Det kan även vara så att risken för konflikter ökar vid hög arbetsbelastning och konflikter kan upplevas mer påtagligt än arbetsbelastning. Därför kan inte arbets- skadeprövningen stanna vid den försäkrades uppfattning.

1949 och 23 §§ förvaltningslagen samt 110 kap. 13 § SFB.

931

Undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

SOU 2023:53

Förvaltningslagen ställer krav på effektivitet

Enligt förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten efter- sätts.195 Om hela arbetsskadeprövningen ska göras före bedömningen av om skadan tillhör de undantagna psykiska och psykosomatiska skadorna kan arbetsskadeprövningen behöva göras flera gånger. En riskfaktor behöver exempelvis inte vara skadlig ensam, men kan vara det tillsammans med andra. Om en sammantagen exponering – in- klusive faktorer som senare kan visa sig tillhöra undantaget – bedöms skadlig och vissa faktorer först därefter lyfts bort som tillhörande undantaget måste en ny skadlighetsprövning göras för de återstående exponeringsfaktorerna.

För den enskilde försäkrade kan det också framstå som tydligare om vissa exponeringsfaktorer lyfts bort redan i det första steget, i stället för att undantaget tillämpas när Försäkringskassan redan har konstaterat att han eller hon har varit utsatt för skadlig inverkan.

En jämförelse kan också göras med tillvägagångssättet vid smitta

–den andra undantagsregeln i arbetsskadeprövningen.196 I fall där den försäkrade har drabbats av en skada till följd av smitta som inte beror på ett olycksfall utreds först om smittan omfattas av arbets- skadeförsäkringen genom att den har uppstått under vissa förhållan- den. Har den försäkrade smittats i arbete på laboratorium omfattas all smitta som arbetas med där. I övrigt kan samhällsfarliga sjukdomar godkännas utan begränsning för hur den försäkrade smittats i arbetet. I övrigt har regeringen till skillnad från psykiska och psykosomatiska skador föreskrivet att särskilda regler gäller för vissa typer av dia- gnoser. Det innebär att det i övriga fall går att avgöra att skadan inte kan godkännas som arbetsskada utifrån diagnosen ensamt. De dia- gnoser som finns med i regeringens lista över möjliga arbetsskador kan i sin tur bara godkännas som arbetsskada om den försäkrade smittats i vissa arbeten eller typer av arbetsuppgifter. Ett tillväga- gångssätt där en individuell skadeprövning först görs för att först därefter konstatera att smittan inte omfattas av försäkringen fram- står inte som ändamålsenlig vid smitta.

1959 § förvaltningslagen.

196För mer ingående diskussion om smitta, se vidare kapitel 12.

932

12 Undantaget vid smitta

Utredningens förslag: Undantaget för skador som har framkallats av smitta ska avskaffas. Det generella skadebegreppet i arbetsskade- försäkringen ska därmed gälla även för skador som uppkommer till följd av smitta.

Skälen för utredningens förslag: Det generella arbetsskadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen innebär att i stort sett alla faktorer i arbets- miljön kan leda till att i princip alla typer av skador och sjukdomar kan godkännas som arbetsskador. När det gäller smittsamma sjuk- domar är arbetsskadeskyddet emellertid begränsat. Tillsammans med vissa psykosociala exponeringar utgör exponering för smittsamma ämnen de enda undantagen från det generella arbetsskadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen.

En försäkrad som har smittats i sitt arbete kan i vissa fall få sjuk- domen godkänd som arbetsskada. Skador till följd av smitta utgör dock enligt gällande regelverk ett undantag till huvudregeln om det generella arbetsskadebegreppet.1 Smitta som beror på olycksfall i arbetet kan ligga till grund för arbetsskada, men skador som framkallats av smitta i övrigt är undantagna från det generella arbetsskadebegrep- pet och kan enligt lagtexten i stället anses som arbetsskada endast i den mån regeringen eller den myndighet som regeringen utser före- skriver det. Det krävs i dessa fall för att en skada till följd av smittan ska kunna räknas som arbetsskada att det smittsamma ämnet är av en viss samhällsfarlig typ, att smittan uppkommer i laboratorium, eller att den uppkommer i vissa typer av yrken eller arbetsuppgifter och då också ingår på en förteckning över sjukdomar. Detta regleras

139 kap. 6 § kap. SFB.

933

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och person- skadeskydd (FASP).2

Även smitta kan resultera i allvarliga skador

Arbetsskadeförsäkringen är ett sätt för samhället att ta ansvar för de konsekvenser av risker i arbetsmiljön som kan drabba enskilda. I dessa risker ingår risken för att exponeras för smitta och därigenom drabbas av sjukdom. Effekterna av att drabbas av en sjukdom till följd av smitta kan bli väl så allvarliga som vid andra typer av skador. Inte minst covid-19-pandemin har belyst hur en samhällsfarlig sjukdom kan spridas till så gott som alla slags arbetsplatser och alla sorters arbets- uppgifter, oavsett smittskyddsåtgärder, med långvarig skada och in- komstförlust som följd. Under sådana omständigheter är det inte längre möjligt att särskilja arbetsplatser och arbetsuppgifter som innebär respektive inte innebär risk för smitta.3 Att en del yrkesgrupper har varit extra utsatta för risk är en annan sak. Regelverket för smitta hade inte förändrats på mycket länge när covid-19-pandemin drabbade Sverige. De problem som pandemin har inneburit har medfört att frågan om smitta som arbetsskada har blivit mer aktuell än tidigare.

I våra direktiv anges att vi ska analysera behovet av förändringar i undantagen från det generella arbetsskadebegreppet. Där beskrivs också angående frågan om smitta att det inte har ansetts riktigt att arbetsskadeförsäkringen ska ge ersättning vid förkylningssjukdomar och andra likartade infektionssjukdomar som var och en kan drabbas av oavsett om man förvärvsarbetar eller inte. Regeringen hänvisar i direktiven till ISF, som har angett att avskaffande av undantagen för smitta sammantaget skulle innebära att arbetsskadeförsäkringen på ett bättre sätt än i dag levde upp till sina syften.4 Regeringen anger i direktiven att man avser att stärka arbetsskadeskyddet vid smitta av covid-19 och andra samhällsfarliga sjukdomar och att man föreslagit medel för detta i budgetpropositionen för 2022.5 Det hindrar inte,

2Se vidare avsnitt 12.4 för en närmre beskrivning av förordningen och förutsättningarna för att smitta ska omfattas av skyddet.

3Jfr Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom, remiss S2022/00193.

4ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 – Redovisning till Socialdeparte- mentet av särskilt uppdrag till Inspektionen för socialförsäkringen.

5Prop. 2021/22:1.

934

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

skriver regeringen i direktiven, att utredaren överväger om arbets- skadeskyddet vid smitta på sikt bör stärkas ytterligare.6

Undantaget för smitta medför att faktiska risker inte täcks av skyd- det i arbetsskadeförsäkringen. Det är vår bedömning att problemen som nuvarande regelverk medför behöver åtgärdas. Vår bedömning är vidare att de identifierade problemen kan lösas genom att undan- taget för skador orsakade av exponering för smitta tas bort och att de särskilda personkretsarna i FASP avskaffas. Arbetsskador orsakade av smitta bör därmed utredas och bedömas som andra skador enligt huvudregeln i 39 kap. 3 § SFB. Detta ska gälla oavsett om skadan orsakats av smitta till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan. En förutsättning för ersättning från arbetsskadeförsäkringen för en skada som uppkommit till följd av smitta bör naturligtvis även fort- sättningsvis vara att övriga villkor är uppfyllda, såsom kravet på var- aktighet och inkomstförlust.

Genom förslaget är det vår uppfattning att arbetsskadeförsäk- ringen när det gäller smitta kommer att bli mer ändamålsenlig, rätts- säker och överskådlig. Samtidigt kommer regelverket vid arbetsskada till följd av smitta att bli enklare att förstå för enskilda och andra berörda parter och samtidigt enklare att tillämpa. Förslaget hanterar de problem med dagens regelverk som vi har identifierat. Samtidigt hanteras de frågeställningar om stärkt arbetsskadeskydd vid smitta för vissa yrkesgrupper som väckts från riksdagen och som redogörs för i regeringens skrivelse 2021/22:249 (se avsnitt 12.4.3).

I detta kapitel redogör vi för vårt förslag om att avskaffa undan- taget vid smitta, mot bakgrund av de problem som undantaget inne- bär och de argument som talar för ett sådant avskaffande. Därefter beskrivs förslagets konsekvenser. Kapitlet avslutas med en fördjupande del där vi mer ingående beskriver regelverket och bakgrunden till undantaget samt hur det har bedömts i rättspraxis. Regelverket kring smitta och de förändringar som genomförts under 2022 till följd av framför allt covid-19-pandemin beskrivs, liksom de publikationer och där presenterade förslag som legat bakom regelverkets förändringar.

I den fortsatta framställningen kallas exponering för smittsamma ämnen för överskådlighetens skull för ”smitta”.

6Dir 2021:116 s. 4.

935

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

12.1Nuvarande regelverk ger inte ett ändamålsenligt skydd vid skador till följd av smitta

Den fråga som vi behöver ta ställning till är om uppräkningen av smittsamma sjukdomar och situationer i FASP är funktionell och tillhandahåller ett tillräckligt och ändamålsenligt försäkringsskydd.

Vi kan konstatera att undantaget vid arbetsskada till följd av smitta och det regelverk som styr undantaget innebär problem. Dessa be- står i principerna bakom konstruktionen av undantaget men också i effekterna som uppstår vid den praktiska tillämpningen.

12.1.1Undantaget för smitta utgör ett avsteg från de grundläggande principerna i arbetsskadeförsäkringen

Ett av syftena med att ha ett särskilt skydd för den som drabbas av en arbetsskada är att arbetstagaren har begränsad möjlighet att styra över riskerna i arbetet och att arbete generellt har ansetts öka risken för att skadas. I frågan om smitta har försäkringsskyddet dock be- gränsats till sådana arbetsplatser och arbetsuppgifter som typiskt sett innebär högre risk för att utsättas för sådan smitta som riskerar att leda till mer långvariga skador, såsom vård- eller laboratoriearbete. Denna begränsning i det generella arbetsskadebegreppet innebär så- ledes ett avsteg från arbetsskadeförsäkringens grundläggande principer.

I stället för att en prövning görs av kopplingen till arbetet och den risk för skada som är kopplad dit i det enskilda fallet är skyddet begränsat till när en överrisk för skada bedöms finnas på gruppnivå, mer precist på vissa arbetsplatser eller vid utförande av vissa arbets- uppgifter. Skyddet har också begränsats genom den lista i FASP som anger de sjukdomar som kan blir aktuella att godkänna som arbets- skada. Undantaget är det tillägg som gjorts i FASP för samhällsfarlig sjukdom, där skyddet omfattar alla arbetsplatser och alla arbetsupp- gifter.

Detta principiella avsteg från det generella arbetsskadebegreppet får följder i form av bland annat bristande flexibilitet i försäkringen, att risker som kan kopplas till arbetet inte innefattas och att svåra gränsdragningar uppstår som annars inte skulle uppstå.

Avsteget har motiverats med att enklare sjukdomar såsom förkyl- ningar och magåkommor inte ska kunna leda till ersättning från arbets-

936

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

skadeförsäkringen (se avsnitt 12.4.1). Men som vi visar i avsnitt 12.2.2 är dessa skäl inte längre aktuella.

Omfattningen av försäkringsskyddet vid smitta har utvidgats över tid men är inte tillräckligt

Regeringen har stärkt arbetsskadeskyddet vid samhällsfarliga sjuk- domar framkallade av smitta. Den förändring i FASP som genom- fördes den 25 april 2022 och som innebär att samhällsfarliga sjuk- domar omfattas av arbetsskadeskyddet utgjorde enligt vår mening en rimlig åtgärd vid tidpunkten. Utvidgandet av försäkringen till att även innefatta samhällsfarliga sjukdomar krävde endast en ändring i förordningstexten i FASP vilket regeringen själv kunde besluta om, i stället för att genomföra en lagändring där riksdagen behövde fatta beslut.

Inför de senaste förändringarna i FASP, med utökningen av det generella arbetsskadebegreppet till sjukdomar som klassificerats som samhällsfarliga enligt smittskyddslagen, anfördes i den promemoria som låg till grund för förändringen att ett likvärdigt skydd för arbets- tagare som drabbas uppnås. Skyddet bedömdes också bli mer förut- sebart och hållbart över tid, i händelse av framtida pandemier.7

Vi delar denna bild. Det är dock för tidigt att dra slutsatser om förändringarna av reglerna i FASP från april 2022 och hur dessa kom- mer att påverka tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen i fråga om smitta. Det är också oklart hur många av de försäkrade som efter att ha nekats ersättning har ansökt igen efter att bestämmelsen om sam- hällsfarlig sjukdom införts.

12.1.2Även andra grupper än de som i dag omfattas av skyddet är utsatta för smittrisker

Med dagens regler omfattas endast vissa försäkrade som får en skada efter att ha utsatts för smitta. Förändringen i FASP 5 § 3 som inne- bär att den som smittats med en samhällsfarlig sjukdom omfattas av försäkringen innebär ett betydligt mer heltäckande skydd, men alltså bara för vissa typer av sjukdomar.

7Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13, S2022/00193.

937

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Vidare kan personer som arbetar på laboratorium få en skada som uppstått till följd av smittsam sjukdom på arbetet godkänd som arbetsskada, oavsett vilken sjukdom som de smittats med. För övriga försäkrade gäller skyddet för smitta endast de sjukdomar som finns uppräknade i FASP och dess bilaga samt under förutsättning att smittkontakten har förekommit i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhänderhavande av en smitt- förande person eller vid omhänderhavande eller hantering av smitt- förande djur eller material.

Det faktum att arbetsskadeskyddet vid smitta historiskt gällt bara arbete vid vissa arbetsplatser och arbetsuppgifter, har i praktiken inne- burit att det främst är laboratorie- och vårdpersonal som kunnat få arbetsskadeersättning för skador till följd av smitta.

Bland andra PTK har under vår utredning fört fram att den per- sonkrets som enligt nuvarande regelverk skyddas vid smitta i arbetet är godtycklig. Framför allt covid-19-pandemin har visat att det finns smittrisker kopplade till arbetet även för andra arbetsuppgifter och yrkesgrupper än de som finns listade i FASP.

Folkhälsomyndigheten har under covid-19-pandemin kommit ut med föreskrifter och allmänna råd som rör allas ansvar att förhindra smitta av covid-19.8 Folkhälsomyndigheten rekommenderade i dessa föreskrifter och allmänna råd åtgärder för minskad smittspridning vid samtliga arbetsplatser utan begränsning till vissa arbetsuppgifter eller yrkesgrupper. Av dessa drar vi slutsatsen att risken att smittas av covid-19 i arbetslivet inte är eller har varit begränsad till de situa- tioner som omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt FASP. Samma slutsats dras även av ISF9 och Socialdepartementet.10

Det finns risker som inte går att kontrollera för den enskilde men som inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen vid smitta

Covid-19-pandemin har satt ljuset på att spridningen av en samhälls- farlig sjukdom kan medföra att arbete på de flesta arbetsplatser och med de flesta arbetsuppgifter innebär en risk för smitta.11

8Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd HSLF-FS 2020:12 om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m.

9ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19.

10Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom, remiss S2022/00193.

11Jfr Socialdepartementet (2022), promemoria 2022-01-13, S2022/00193, s. 10.

938

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Vi menar att denna frågeställning inte är begränsad till att gälla endast samhällsfarliga sjukdomar. I stället visar covid-19-pandemin och de snabba förändringar av bland annat arbetsskadeskyddet som krävts att det finns hål i skyddsnätet. Covid-19 har kunnat orsaka allvarlig skada, inklusive dödsfall, och detta också innan sjukdomen klassades som samhällsfarlig. Också andra smittsamma sjukdomar som inte är klassade som samhällsfarliga kan orsaka skador med arbets- oförmåga och inkomstförlust som följd. Vidare, vilket även påpeka- des av Arbetsskadeutredningen 1997 och Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada 2017, saknas i FASP kända smittsamma sjukdomar som Herpes B, HIV/AIDS och EHEC.

Flera av de sjukdomar som räknas upp i FASP är behandlingsbara, har ett sjukdomsförlopp som är kortare än ett år och ger vid ett normalt sjukdomsförlopp utan följdsjukdomar eller komplikationer inte upphov till varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Förutsätt- ningarna för livränta kommer därmed inte vara uppfyllda. Däremot kan förutsättningar för andra ersättningar vara uppfyllda.

Avsaknaden av sjukdomar på listan har medfört att regleringen även tidigare har ifrågasatts vid flera tillfällen till exempel då personal vid förskola smittats med tuberkulos. Lantbrukarnas Riksförbund har också tidigare påtalat att samtliga zoonoser, det vill säga smitta mellan djur och människor, borde finnas upptagna på förteckning i arbetsskadeförordningen.12

Ett exempel som kan ge en bild av luckor i försäkringens täck- ning, och som redogörs för i ISF:s rapport Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, är att covid-19 och andra samhällsfarliga sjukdomar hanteras annorlunda än exempelvis ebola. På så vis är en taxichaufför som transporterat en person med ebola och smittas i sin taxi inte berättigad till ersättning, till skillnad från om samma chaufför trans- porterat en person med covid-19. Enligt tjänstepersoner på Arbets- miljöverket är smittrisken liknande om chauffören utsatts för kontakt med kroppsvätska från personen, via droppar, kräkning eller liknande.13

I ISF:s rapport Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 framhöll tjänstepersoner på Arbetsmiljöverket att en utvidgning av arbetsskade- skyddet för samhällsfarliga sjukdomar (den utvidgning som senare genomfördes) skulle exkludera smittsamma sjukdomar som inte är

12Se t.ex. dir. 2016:9.

13ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 53.

939

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

klassade som samhällsfarliga, men som kan vara tydligt arbetsrela- terade. Exempelvis menade de att konsekvenserna för en busschaufför som drabbas av tuberkulos, som inte klassificeras som samhällsfarlig sjukdom, kan vara mer långtgående än om samma person drabbas av covid-19. De menade vidare att det finns en effektiv förebyggande behandling mot allvarlig sjukdom av covid-19, till skillnad mot tuber- kulos där vaccinet har en mycket låg skyddseffekt.14

Ytterligare ett exempel på risker med sjukdomar som faller utan- för skyddet är legionella, som kan uppstå bland annat vid stillastå- ende vatten i avloppsrör och som vid utvecklad sjukdom kan med- föra svåra besvär. I ett avgörande från Kammarrätten i Sundsvall godkändes inte svår legionellasepsis som arbetsskada. Den försäkrade hade arbetat som maskinreparatör med att rengöra däcktvätten på arbetet. Under ungefär en halv dag arbetade han med att plocka ner, spola rör, göra rent samt sätta tillbaka dem. Tvätten hade då stått oanvänd en tid och innehöll legionellabakterier.

Ansökan om livränta avslogs med motiveringen att legionella inte finns med i förteckningen över smittsamma sjukdomar listade i FASP. Det aktuella händelseförloppet var enligt kammarrätten inte heller att betrakta som ett olycksfall i arbetet. Enligt kammarrätten följer det redan av ordalydelsen av 39 kap. 6 § SFB att lagstiftaren har av- sett att skilja på skador orsakade av olycksfall och skador som inte beror på olycksfall men som framkallats av smitta. Det talade enligt kammarrätten mot att exponering för smitta, utan ett olycksfalls- moment, kan bedömas vara ett olycksfall. Den aktuella sjukdomen, legionella, återfinns inte heller bland de sjukdomar som kan godkännas som arbetsskada enligt 5 § FASP.15 Kammarrätten besvarade inte frågan om exponering för smittsamma ämnen under viss tid kan ut- göra olycksfall i form av s.k. korttidspåverkan.

12.1.3Begränsningarna i FASP utgör hinder för att risker i arbetsmiljön ska kunna belysas

En tanke med det generella arbetsskadebegreppet är att risker i arbets- miljön ska kunna belysas.16 Begränsningarna i regelverket för smitta har inneburit att arbetsskadeförsäkringen inte har bidragit till att be-

14ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 51.

15Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2334-20.

16Se prop. 1992/93:30, s. 18, prop. 2001/02:81, s. 40.

940

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

lysa dessa risker. Många skador som sannolikt har haft ett tillräckligt samband med smittrisker i arbetet har inte godkänts som arbetsskada. De fall av covid-19 som har godkänts som arbetsskada speglar exem- pelvis enligt ISF inte riskerna i arbetsmiljön på ett fullständigt sätt.17

12.1.4Regelverket med en sjukdomslista är inte flexibelt

Nuvarande regelverk innehåller en lista med vilka sjukdomar som ska anses kunna utgöra en arbetsskada i försäkringens mening. Denna bild kan emellertid förändras snabbt – nya sjukdomar kan komma och gamla sjukdomar kan blossa upp. Inte minst medför det ökade all- männa resandet i samhället att smittor riskerar att spridas snabbt och över stora geografiska områden. Potentiella smittrisker kan till exem- pel finnas hos hemvändande turister, utländska turister, affärsrese- närer, biståndsarbetare och anknytningsfall från utlandet.18

Med en reglering med någon form av lista kvarstår även det grund- läggande problemet med bristande flexibilitet sett mot bakgrund av snabbt föränderliga förhållanden avseende aktuell smittbild i sam- hället, detta oavsett hur listan utformas. När en lista görs är det svårt att förutse vilka smittsamma sjukdomar som är mest relevanta framåt i tiden – det går inte att på en lista få med smittsamma sjukdomar som inte är kända eller som inte har spridits till Sverige vid den tid- punkt då listan upprättas. Det kan både tillkomma och tas bort sjuk- domar som klassificeras som samhällsfarliga. Covid-19 är exempelvis inte längre klassificerad som samhällsfarlig. För det fall att nya all- varliga smittsamma sjukdomar skulle få en snabb och vidsträckt sprid- ning är det vidare omständligt att föra in nya sjukdomar på en lista i en förordning för att kunna säkerställa sådant skydd som kan krävas inom arbetsskadeförsäkringen. Utbrottet av covid-19 och den han- tering som följde sjukdomens utveckling är ett tydligt exempel på denna brist på flexibilitet.

17ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 38.

18Jfr SOU 2017:25, s. 350.

941

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

I fallet covid-19 har dessutom en särskild möjlighet till retroaktiv prövning skrivits in i förordningstexten.19 Detta i sig kan orsaka pro- blem med gränsdragningar och andra juridiska problem med bland annat frågor om res judicata, det vill säga vad som tidigare har prövats och vad som kan prövas på nytt. Frågan har berörts i remissvaren från bland annat Försäkringskassan och ISF och problemen med en sådan prövning har belysts.20 Frågan om en sådan retroaktiv prövning av en sakfråga som redan prövats har enligt vad vi kunnat erfara ännu inte prövats rättsligt.

Argument som går ut på att vissa typer av sjukdomar inte ska in- kluderas i försäkringen eftersom de inte förekommer i Sverige är enligt vår uppfattning inte hållbara. I praktiken kommer en sådan sjukdom inte att innebära några faktiska prövningar. Men om sjuk- domen skulle visa sig i Sverige är det en fördel om regelverket redan innefattar den, i stället för att nya förändringar av regelverket måste göras i samband med att sjukdomen visar sig i Sverige.

Regelverket innebär svåra gränsdragningar

Vi har redogjort för att fler gränsdragningsfrågor än tidigare blivit aktuella under covid-19-pandemin. Dessa gränsdragningsfrågor kvar- står för sjukdomar som inte är klassade som samhällsfarliga, och be- rör därmed även covid-19 sedan den 1 april 2022 då sjukdomen sedan dess inte längre är klassad som samhällsfarlig.

Bedömningen av om smitta har uppkommit genom olycksfall eller inte

En annan gränsdragningsfråga är den om vad som ska anses utgöra ett olycksfall i fråga om smitta. Som framgår av undantagsbestäm- melsen i 39 kap. 6 § SFB gäller inte undantaget för smitta när smittan har uppkommit genom olycksfall. Bedömningen av när ett olycksfall

19Se övergångsreglerna i Förordning (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt person- skadeskydd Svensk författningssamling 1977:1977:284 t.o.m. SFS 2022:204 – Riksdagen 2022:204

1.Denna förordning träder i kraft den 19 april 2022.

2.Den nya bestämmelsen i 5 § 3 tillämpas även på skada i form av sjukdomen covid-19 som har inträffat före ikraftträdandet. Detta gäller utan hinder av att frågan om sådan skada föreligger enligt 5 § 1 eller 2 tidigare avgjorts av Försäkringskassan eller domstol genom beslut som fått laga kraft.

20Försäkringskassan, remissvar 2022-02-09, FK 2022/000800; ISF, remissvar 2022-02-02, ISF 2022-5.

942

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

har inträffat är inte enkel. Uppdelningen mellan skador till följd av olycksfall respektive annan skadlig inverkan innebär en del svåra gränsdragningar och gråzoner.

En försäkrad som drabbas av en luftburen smitta efter att en kol- lega eller annan person har nyst på honom eller henne är ett sådant fall. Under covid-19-pandemin var risken för smitta vid sådan expo- nering högst aktuell.

En särskild fråga som gäller bedömningen av olycksfall vid smitta är den om korttidspåverkan som i praxis har ansetts utgöra en form av olycksfall. Frågan om skada till följd av exponering för smitta under någon eller ett par dagars tid kan betraktas som olycksfall i för- säkringens mening är inte enkel. Denna fråga har enligt vad vi kunnat erfara inte prövats i överrättspraxis.

Bedömningen av om smittorisken omfattas av FASP

I fall där den försäkrade personen i arbetet både kan ha utsatts för smittrisker som omfattas av FASP, och för smittrisker som inte om- fattas, behöver Försäkringskassan ta ställning till om övervägande skäl talar för att endast den smittrisk som omfattas av FASP kan vara orsaken till sjukdomen. Mot det ska Försäkringskassan väga smitt- riskerna i arbetet som inte omfattas av FASP tillsammans med smitt- riskerna utanför arbetet. Är det lika sannolikt att personen har smittats av exponering i arbetet som inte omfattas av FASP kan sjukdomen inte godkännas som arbetsskada.21

Detta innebär att svåra bedömningar måste göras i dessa fall. För den enskilde innebär regelverket bland annat att smitta som upp- kommer genom droppsmitta från en passagerare inte kan godkännas som arbetsskada, medan samma smitta kan godkännas om den först fäster på ett föremål (till exempel chaufförens ratt). Detta faktiska fall var aktuellt främst för covid-19 innan grunden samhällsfarlig sjuk- dom infördes i FASP men är aktuell även för andra sjukdomar som smittar genom olika kontaktvägar.

21ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 29.

943

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

12.1.5Problembeskrivningar i tidigare utredningar och rapporter är fortfarande giltiga

Frågan om undantaget vid smitta har berörts tidigare (se avsnitt 12.4.3). De överväganden kring problem med regelverket för smitta som för- des fram i SOU 2017:25 är enligt vår uppfattning över lag fortfarande giltiga och problemen kvarstår som vi beskrivit ovan i dagsläget. Därutöver har alltså ytterligare frågeställningar uppkommit till följd av pandemin, och frågan om smitta som arbetsskada har blivit ytter- ligare belyst. Det bör dock påpekas att utfallet i tillämpningen inte har blivit riktigt så som utredningen i SOU 2017:25 beskrev som troligt. Enligt betänkandet skulle en allmänt spridd smittsam sjuk- dom innebära att det i de flesta fall inte skulle gå att visa att över- vägande skäl talade för att smittan skett i arbetet. Men enligt den statistik från Försäkringskassan som ISF har tagit del av verkar det ha varit möjligt i flera fall under den rådande pandemin. Det är visser- ligen en lägre andel godkända arbetsskador (36 procent av de arbets- skadeprövningar som vi har kunnat identifiera) än generellt för arbets- skadeprövningarna som gäller annan skadlig inverkan än olycksfall. Sannolikt förklaras det delvis av att FASP begränsar vilken exponer- ing i arbetet som kan leda till en godkänd arbetsskada.

En anledning till att en större andel covid-19 har godkänts som arbetsskada än vad betänkandet SOU 2017:25 bedömde som sanno- likt kan enligt ISF vara att de riktlinjer som gällt i samhället under pandemin generellt har inneburit att personer som inte kunnat arbeta hemifrån har utsatts för större risker i arbetsmiljön än utanför. Ett exempel är uppmaningen att undvika kontakter utanför familjen eller den närmsta kretsen människor. Personer som arbetar i yrken där det inte har varit möjligt att följa den uppmaningen, men som följt uppmaningen utanför arbetet, kan ofta ha utsatts för större smittrisker i arbetet än utanför.22

Frågan om kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och covid-19 belystes av ISF i den skrivelse som publicerades 2021 (se avsnitt 12.4.3) och ISF berörde då bland annat effekter av pandemin. ISF drog bland annat följande slutsatser i frågan om att begräsningarna i FASP med- fört att arbetsskadeförsäkringens syfte inte uppfyllts.

22ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19.

944

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

•Ett syfte med att ha ett särskilt skydd för den som drabbas av arbetsskada är att arbetstagaren har begränsad möjlighet att styra över riskerna i arbetet och att arbete generellt har ansetts öka risken för att skadas. Exempelvis chaufförer kan inte styra över risken att drabbas av droppsmitta från passagerare och dessa risker om- fattas inte av arbetsskadeförsäkringen genom begränsningarna i FASP. Andra exempel är trafiklärare, städledare, fastighetsskötare, fordonsmekaniker och reparatörer som löpt ökad risk att drabbas av allvarlig covid-19.

•Ett ytterligare syfte med arbetsskadeförsäkringen är att produk- tionen ska bära kostnaderna i verksamheten inklusive de skador som beror på arbetet genom att arbetsgivarna finansierar arbets- skadeförsäkringen. ISF pekade på ett exempel där en arbetsgivare har fått vite eftersom de inte hade skyddat busschauffören mot smittrisker tillräckligt väl. I det fallet menade Arbetsmiljöverket att barriärskyddets utformning i förhållande till bussmodell och placering av dörr och kortläsare inte har varit tillräckliga för att skydda chauffören mot risk för droppsmitta. Begränsningarna i FASP innebär att den risk för droppsmitta som har uppstått på arbetet inte omfattades av försäkringen.

•Begränsningarna i FASP har enligt ISF inneburit bland annat att arbetsskadeförsäkringen inte har bidragit till att belysa risker i arbetsmiljön på det sätt som varit tanken med det generella arbets- skadebegreppet.23

12.2Genom att bedöma smitta utifrån det generella skadebegreppet blir arbetsskadeskyddet starkare och mer flexibelt

Genom vårt förslag om ett generellt skadebegrepp som även inne- fattar smittsamma sjukdomar kan skyddet anpassas bättre både efter utvecklingen inom den medicinska vetenskapen och efter hur smitt- bilden i Sverige och övriga världen ser ut över tid. Försäkringen kan enligt vår bedömning genom detta på ett mer effektivt sätt möta smitt- samma sjukdomar oavsett om de är nya, om de uppstår efter att ha

23Detta syfte med arbetsskadeförsäkringen beskrivs bl.a. i prop. 1992/93:30, s. 18 och prop. 2001/ 02:81, s. 40.

945

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

varit utrotade inom landet eller om det är fråga om nya former av redan kända sjukdomar. Nya sjukdomar, exempelvis varianter av in- fluensavirus som covid-19, kan komma att drabba människor. I ett sådant läge behöver inte författningsändringar ske för att sjukdomen ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

I smittskyddslagen finns listor över sjukdomar, men för arbets- skadeförsäkringens del är utformningen med listor med sjukdomar mindre lyckat. Syftet med smittskyddslagens listor är att ange vid vilka smittsamma sjukdomar åtgärder bör vidtas för att förhindra smitt- spridning eller som bör bevakas enligt smittskyddslagens bestäm- melser. Detta syfte sammanfaller inte med arbetsskadeförsäkringens syfte och det urval av sjukdomar som anges i smittskyddslagen är där- med inte utan vidare ändamålsenligt för arbetsskadeförsäkringen.

Genom att smitta inkluderas i det generella skadebegreppet kan ny kunskap omfattas på ett naturligt sätt. Den kunskap om covid-19 som innefattar frågor som smittotidpunkt och smittvägar kommer exempelvis att inkluderas i de individuella bedömningar som görs vid prövning av rätt till ersättning.

12.2.1Arbetsskadeförsäkringen behöver kunna hantera de risker som finns i arbetet och inkludera de skador som uppkommer

Vi har i tidigare avsnitt redogjort för arbetsskadeförsäkringens syfte. I korthet ska arbetsskadeförsäkringen se till att den som skadas av arbetet inte ska drabbas ekonomiskt. Ett syfte med att ha ett särskilt skydd för den som drabbas av arbetsskada är att arbetstagaren har begränsad möjlighet att styra över riskerna i arbetet och att arbete generellt har ansetts öka risken för att skadas. Ett annat syfte är att den som arbetar och bidrar till samhällsekonomin också anses förtjäna ett utökat skydd. Genom att arbetsgivarna finansierar arbetsskade- försäkringen är också ett syfte att produktionen ska bära kostna- derna i verksamheten inklusive de skador som beror på arbetet. Genom att arbetsskadeförsäkringen baseras på ett generellt arbetsskadebegrepp är syftet även att bidra till att arbetsmiljön förbättras.

Den utvidgning av arbetsskadeskyddet som innebär att även sam- hällsfarliga sjukdomar inkluderas har utökat skyddet men exkluderar fortfarande smittsamma sjukdomar som inte är klassade som sam-

946

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

hällsfarliga, men där smittrisken är större i arbetet än utanför. Det framstår enligt vår bedömning inte som en rimlig ordning.

Vi menar att dessa exempel pekar på att skyddet vid faktiska risker för försäkrade, som också är kopplade till arbetet som sådant, inte täcks av skyddet i dagens regelverk. Denna bild har vi också fått be- kräftad i kontakten med våra referens- respektive expertgrupper, där man beskriver frågor om gränsdragningar i regelverket och tillämp- ningen av detta som inte har med frågan om smittorisk eller kopp- lingen till arbetet att göra. Ett sådant exempel är lärare där smitta kan omfattas när de behöver ta hand om elever, men där smitta under den vanliga undervisningen generellt inte omfattas.

Det är enligt vår mening svårt att se varför en uppenbar risk i arbetet som den enskilde inte kan kontrollera inte ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Detta strider enligt vår bedömning mot för- säkringens syfte.

12.2.2De skäl som låg till grund för begränsning av skyddet vid smitta är inte längre aktuella

En generell utgångspunkt i vårt arbete, men också i fråga om lagstift- ning generellt, är att undantag från huvudregler bör vara väl moti- verade. Ett i sig så komplext regelverk som arbetsskadeförsäkringen, som också innehåller ett antal undantag från huvudreglerna, riskerar att bli mer svårtillämpat och framför allt svårt att överblicka för en- skilda försäkrade. Det kan förstås behövas undantag, men dessa ska i så fall vara väl motiverade.

I SOU 2017:25 konstaterade den utredningen att det ”saknas starka skäl mot att införa ett generellt skadebegrepp”.24 Detta kan också uttryckas som att det saknas starka skäl för att behålla undan- taget för smitta.

En naturlig utgångspunkt för att undersöka om det finns skäl att ha kvar särregleringen om smitta i arbetsskadeförsäkringen är att se till vilka skälen var för att införa denna reglering och därefter ta ställ- ning till om dessa skäl fortfarande är hållbara och ändamålsenliga, sett i ljuset av arbetsskadeförsäkringens syfte.25

Den nuvarande konstruktionen av skyddet vid skador till följd av smitta härrör från tillkomsten av arbetsskadeförsäkringen. Som skäl

24SOU 2017:25, s. 364.

25Jfr resonemanget i SOU 2017:25, s. 363 ff.

947

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

för att undanta infektionssjukdomar från arbetsskadeförsäkringen anfördes att det inte kunde anses realistiskt att låta försäkringen om- fatta förkylningssjukdomar och andra infektionssjukdomar som kan drabba en person oavsett om han förvärvsarbetar eller inte. Detta resonemang anslöt även till uttalanden i prop. 1954:60, som låg till grund för lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL). Det före- dragande statsrådet menade att det var nödvändigt att lämna en del sjukdomar, som visserligen i undantagsfall kunde ledas tillbaka till arbetet men vilkas ursprung i allmänhet inte kunde utredas, till exem- pel de vanliga förkylningssjukdomarna, utanför försäkringen (se vidare avsnitt 12.4.1).

Nuvarande regler i SFB skiljer sig emellertid från vad som gällde vid införandet av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF), i framför allt några avseenden av betydelse i sammanhanget. Kravet på varaktig inkomstförlust ser helt annorlunda ut genom avskaffan- det av arbetsskadesjukpenningen. Även beviskravet har ändrats. Dessa faktorer berörs nedan.

Mot denna bakgrund är de skäl som från början ansågs bärande för att utesluta de alldagliga smittsjukdomarna från arbetsskadeskyd- det genom en särskild ordning inte längre giltiga. De risker som noterades vid införandet av LAF föreligger inte längre. Det går i prak- tiken inte att få ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av enklare infektionssjukdomar som förkylning eller influensa.

Från denna utgångspunkt finns därmed inte heller några hinder mot att låta skador till följd av smittsamma sjukdomarna omfattas av det generella skadebegreppet.26

Arbetsskadesjukpenningen har avskaffats

När arbetsskadeförsäkringen infördes kunde de försäkrade även få full ersättning för kortare inkomstförluster genom den generella arbets- skadesjukpenningen. Den kunde beviljas arbetsskadade som var sjuk- skrivna minst 90 dagar. Arbetsskadesjukpenningen togs bort som för- mån 1993.

De flesta smittsamma sjukdomar, såsom förkylningar, influensa och magsjuka, ger inte så varaktiga inkomstförluster att de uppfyller livräntans grundkrav. Därmed kan arbetsskadeförsäkringen i dagens

26Jfr de liknande slutsatserna i SOU 2017:25, s. 364–366.

948

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

utformning inte ersätta inkomstförluster för den typ av sjukdomar som undantagen för smitta vid tillkomsten avsåg att exkludera. Denna typ av ”vardagssjukdomar” kommer därför av naturliga skäl att inte omfattas av försäkringen, utom möjligen i något extremfall.

Beviskravet har ändrats och det ställs högre krav på samband

Även bevisreglerna har ändrats sedan arbetsskadeförsäkringens till- komst. Det är av betydelse för frågan om det krävs en särreglering för smittsamma sjukdomar i förhållande till det generella arbetsskade- begreppet. Vid arbetsskadeförsäkringens tillkomst gällde att om en försäkrad hade varit utsatt för skadlig inverkan i sitt arbete, skulle den skada som han eller hon fått i princip anses vara orsakad av denna skadliga inverkan. Bara om betydligt starkare skäl talade mot skulle skadan inte anses som arbetsskada. När det gällde en arbetssjukdom måste dock den skadliga inverkan som antas ha lett till sjukdomen framstå som åtminstone sannolik innan bevisregeln tillämpades.

Bevisreglerna i arbetsskadeförsäkringen har sedan dess ändrats vid flera tillfällen (se vidare kapitel 9). Enligt nuvarande bevisregel måste övervägande skäl tala för att ett smittämne på arbetet har orsakat sjukdomen. Enligt detta beviskrav är det därmed inte heller möjligt att godkänna en smittsam sjukdom som arbetsskada om utredningen visar att det är minst lika sannolikt att den försäkrade kan ha smittats utanför arbetet.

12.2.3De avgränsade personkretsarna bör avskaffas

Även vid införande av ett generellt skadebegrepp för smitta, där alla typer av sjukdomar ingår, kvarstår frågan om arbetsskadeskyddet vid smittsamma sjukdomar ändå ska begränsas. En möjlighet som be- höver övervägas är att skyddet, på samma sätt som i dag, ska gälla en mer begränsad personkrets i enlighet med hur denna beskrivs i FASP även om alla typer av sjukdomar inkluderas.

För samhällsfarliga sjukdomar, och skador som är en följd av olycksfall, omfattas sedan förändringen i april 2022 samtliga försäk- rade. För övriga i FASP listande sjukdomar finns det i dag två skyd- dade personkretsar. En snävare som gäller dem som är sysselsatta vid ett laboratorium där det bedrivs ett arbete med smittämnet i fråga.

949

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

En andra och betydligt vidare personkrets gäller dem som har ådragit sig vissa särskilt angivna sjukdomar i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smitt- förande person eller vid omhänderhavande eller hantering av smitt- förande djur eller material. En utförligare beskrivning av de skyddade personkretsarna finns i avsnitt 12.4.2.

Vi föreslår att de särskilda personkretsarna slopas i konsekvens med det generella skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen. Med avgränsade personkretsar riskerar enstaka försäkrade att falla utan- för arbetsskadeskyddet trots att de utan tvekan har en skada till följd av smitta i arbetet. Detta är inte en rimlig ordning. Genom förslaget ansluter vi oss även här till det förslag om att slopa personkretsarna som lades i SOU 2017:25.

Genom införande av ett generellt skadebegrepp även för smitta är det mest konsekventa att inte heller begränsa personkretsen. Det förekommer att arbetstagare även utanför arbetsskadeförsäkringens nuvarande personkretsar blir exponerade för smittämnen på sitt arbete och därefter blir sjuka med nedsatt förmåga att skaffa inkomst genom arbete som följd. Inte minst covid-19-pandemin har visat att så är fallet. Även om det i ett normalläge (det vill säga inte under en pågå- ende pandemi) sannolikt inte rör sig om mer än ett fåtal fall så ger dagens regler inte ett tillräckligt täckande skydd för de försäkrade som faktiskt drabbas.

Att personal inom vård och omsorg som drabbas av vårdrelate- rade infektioner bör kunna ersättas enligt arbetsskadeförsäkringens regler är enligt vår uppfattning självklart, likaså att ersättning kan ges till den veterinär eller lantbrukare som råkar ut för en smittsam sjuk- dom när han eller hon handskas med ett smittförande djur. I prak- tiken är det också dessa fall som även fortsättningsvis kommer att utgöra den allra största delen av de ersättningsärenden som kommer prövas av Försäkringskassan. Det kan konstateras att av de anmäl- ningar om arbetsskada på grund av exponering för bakterier, virus eller parasiter som görs till Arbetsmiljöverket härrör de flesta från arbetstagare som hör till de personkretsar som redan i dag åtnjuter skydd. Enbart ett fåtal av dessa anmälningar relativt sett resulterar i sin tur i ärenden hos Försäkringskassan eller Afa och ännu färre ansöker om och beviljas livränta.

Samtidigt finns det mycket som tyder på att arbetsskadeförsäk- ringens regelverk påverkar vem som anmäler och inte. Ett regelverk

950

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

som skulle innefatta fler skador till följd av smitta skulle sannolikt också få effekt på vilka som skulle anmäla skadorna och ansöka om ersättning. Fler personer inom även andra yrkeskategorier skulle an- mäla sina skador framkallade av smitta. Covid-19 har visat ytterligare en faktor, nämligen att personer utanför de typiska kategorierna har anmält skador orsakade av smitta och ansökt om ersättning för dessa. Arbetsmiljöverket har kopplat detta till information om anmälningar under pandemin.27

Avgränsningen av skyddade personkretsar har varit föremål för dis- kussion. Diskussionen gäller såväl personkretsarnas inbördes omfatt- ning, som frågan om att helt slopa personkretsarna eller utvidga dem till att omfatta ytterligare yrkesgrupper. I betänkandet SOU 2017:25 redogjorde den utredningen för de synpunkter som de tagit del av under arbetets gång.28 I fråga om den första personkretsen menade exempelvis Folkhälsomyndigheten att det främst är personal inom andra former av vård och omsorg än sjukhusmiljö som är i behov av ett starkare skydd än vad de har i dag. Detta beror på att risken för smitta är högre i miljöer, till exempel äldreboenden, som inte är lika kontrollerade avseende smitta som laboratorier eller slutna vårdmiljöer på sjukhus.29 Denna synpunkt har fått ytterligare tyngd sedd mot bak- grund av erfarenheterna från covid-19-pandemin. Liknande resone- mang framkommer också i regeringens skrivelse från maj 2022 (se avsnitt 12.4.3).

När det gäller den andra skyddade personkretsen framkommer i SOU 2017:25 exempel på fall där förskolepersonal smittats med sjuk- dom som orsakat bestående nedsättning av förmågan att skaffa sig inkomst och där smittan härrört från annan personal, inte från barn som vistats i förskolan. I en sådan situation medger inte nuvarande regelverk ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Utifrån kontak- terna med flera av de fackförbund som den utredningen hade haft kontakt med framkom önskemål om att vidga personkretsen till att omfatta även förskolelärare och lärare. Även synpunkten att person- kretsarna helt bör tas bort har framförts och till stöd härför anger utredningen att man har givits spridda exempel där försäkrade på arbetet smittats av till exempel legionella.30

27Se ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 11.

28SOU 2017:25, avsnitt 16.2.

29SOU 2017 :25, s. 369–370.

30SOU 2017:25, s. 370.

951

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

I avsnitt 12.1.2 diskuterar vi frågan om risker och att dessa finns även bland grupper som inte omfattas av personkretsarna i dagens regelverk.

Nya gränsdragningsfrågor kan uppkomma om personkretsarna avskaffas

Med ett generellt skadebegrepp utan begränsningar av vilka personer som omfattas av skyddet uppkommer nya typer av gränsdragnings- fall. När det gäller smittsamma sjukdomar är det i många fall inte alltid fråga om att arbetsuppgifternas art, arbetsplatsens bristande utformning eller brister i skyddsutrustningen som leder till en sjuk- dom som den enskilde lika väl kunde ha smittats av på sin fritid. Smitta från kollegor kommer exempelvis att bli en reell faktor att ta hänsyn till.

Vi anser vidare att det som främst kommer att karakterisera fallen med smitta är bevissvårigheter i de individuella bedömningarna. För smittor som är allmänt spridda kommer det i de allra flesta fall att vara svårt att visa att smittan härrör från arbetet, såvida det inte rör sig om en sjukdom som är anmälningspliktig enligt smittskydds- lagen och där en smittspridningsundersökning företas. Bevissvårig- heterna visas väl till exempel när det gäller vektorburen smitta.

En jämförelse kan göras med försäkrade som insjuknar till följd av exempelvis ett fästing- eller insektsbett. Dessa personer har redan i dag möjlighet att få sin skada godkänd som arbetsskada genom olycksfall enligt principen om ”det dagliga livets faror” (se vidare kapitel 3) om övriga förutsättningar härför är uppfyllda. För smitta som sprids via fästingar och där inkubationstiden från smittotillfället till dess att sjukdomen bryter ut är lång medför dock bevissvårig- heter att det är mycket svårt att fastslå orsakssambandet mellan smittan och arbetet.31

Mot denna bakgrund anser vi inte att det är troligt att slopade personkretsar kommer att leda till många juridiskt svåra gränsdrag- ningsfall och att de fall som trots allt kan uppkomma kan hanteras av rättstillämpningen. Om personkretsarna behålls kvarstår också de gräns- dragningsfrågor som i dag medför svåra och rättsosäkra bedömningar.

31Jfr Kammarrätten i Jönköpings dom den 28 juni 2010 i mål 962-10.

952

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

12.2.4Förslaget innebär inga förändringar för olycksfall, ersättning vid sjukdom eller för statligt personskydd

Vårt förslag berör det generella arbetsskadebegreppet och de sär- skilda personkretsarna. Rent faktiskt innebär detta att undantaget i 39 kap. 6 § SFB ska avskaffas och personkretsarna i FASP slopas. Nedan beskriver vi varför förslagen inte får konsekvenser för smitta genom olycksfall, ersättning vid sjukdom samt för det statliga per- sonskadeskyddet.

Förslaget innebär ingen förändring för smitta som uppkommer genom olycksfall

Vi har tidigare redogjort för att smittsamma sjukdomar som upp- kommit genom exempelvis stick- och skärsår i viss omfattning täcks av arbetsskadeförsäkringen eftersom dessa skador kan anses ha upp- kommit genom olycksfall i arbetet till följd av en plötslig, ovanlig eller oförutsedd händelse. Skador till följd av olycksfall i arbetet om- fattas inte av undantaget vid smitta. Det innebär att alla typer av smittor omfattas av arbetsskadeförsäkringen om exponeringen består i olycksfall.

Enligt vår uppfattning kan denna uppdelning ifrågasättas. Det är svårt att se varför en skada i form av sjukdom ska godkännas som arbetsskada om en försäkrad sticker sig på en kanyl med rester av covid-19 men inte om samma försäkrad befinner sig i en smittdrabbad miljö på ett äldreboende och utsätts för droppsmitta under en veckas arbetspass. Arbetsskadeförsäkringens regelverk tillämpades på detta sätt redan på den äldre yrkesskadeförsäkringens tid. Uppdelningen mellan olycksfall och annan skadlig inverkan kan emellertid inte sägas vara ändamålsenlig och det saknas också tydlig motivering i förarbe- tena till varför en sådan uppdelning är erforderlig.

Vårt förslag om att ta bort undantaget för smitta påverkar således inte olycksfall. Däremot får förslaget effekten att den tillämpande myndigheten vid genomfört förslag inte längre kommer att behöva göra avvägningar av huruvida ett visst smittotillfälle ska bedömas ut- göra ett olycksfall eller inte. Detta bör bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda då avvägningar om en viss händelse ska anses utgöra ett olycksfall emellanåt torde innefatta svåra gränsdragningar. Det skulle också spara en del resurser i tillämpningen.

953

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Inga förändringar behöver göras av regelverket vid sjukdom enligt 40 kap. SFB

Vår utgångspunkt är att tidpunkten för inträdet till försäkringen för arbetsskada orsakad av smitta är först efter att enklare infektions- sjukdomar i normalfallet läkt ut. Det finns dock några undantag från huvudregeln att ersättning för arbetsskada enbart kan utgå vid be- stående nedsättning av arbetsförmågan (då typiskt sett livränta). Undantagen gäller bestämmelserna i 40 kap. SFB rörande ersättning från arbetsskadeförsäkringen vid sjukdom.

Vi bedömer att inga ändringar av dessa regler är nödvändiga med anledning av förslaget om ändrade regler för arbetsskada orsakad av smitta. I denna fråga ansluter vi oss till vad som anförts i frågan i SOU 2017:25.

Enligt 40 kap. 3 § SFB har en försäkrad som inte är berättigad till sjukpenning/rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall samt vårdförmåner eller ersättning för kostnader i samband med vård på grund av arbetsskada enligt SFB rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Bestäm- melsen kan exempelvis få betydelse om en arbetsskada drabbar en heltidsarbetande utlänning som inte är bosatt här i Sverige och som därför inte är försäkrad för bosättningsbaserade sjukvårdsförmåner enligt SFB.

När sjukpenning eller rehabiliteringsersättning beviljas enligt 40 kap. 3 § SFB ska de beräknas utan vissa begränsningar som vanligtvis gäller för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Det framgår av 40 kap. 9 § SFB. Bestämmelsen om den som inte är försäkrad för sjukpen- ning har i utformats i överensstämmelse med vad som föreskrivs i fråga om en smittbärare som inte är försäkrad för sjukpenning.32

I 40 kap. 4 § SFB finns en regel om arbetsskadesjukpenning (tidi- gare benämning särskild arbetsskadeersättning) enligt vilken den som får ersättning för inkomstförlust på grund av arbetsskada har rätt till en schablonmässigt beräknad ersättning för två dagars inkomstbortfall. Denna regel infördes 2002 för att systemet med karensdagar inom den allmänna sjukförsäkringen inte skulle strida mot ILO-konven- tionen nr 121. Arbetsskadesjukpenning lämnas bara till en försäkrad som beviljas ersättning för inkomstförlust till följd av arbetsskada.

32Prop. 2009/10:69, s. 76.

954

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Denna bestämmelse saknar därför självständig betydelse i nu aktuellt sammanhang.

På liknande sätt kan vissa försäkrade som genomgår utbildning och som på grund av låg eller ingen sjukpenninggrundande inkomst få en kompletterande sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen efter en arbetsskada, enligt bestämmelser i 40 kap. 7 § SFB.

Enligt 40 kap. 11 § SFB ersätter arbetsskadeförsäkringen nöd- vändiga kostnader för sjukvård utom riket, för tandvård och för sär- skilda hjälpmedel. Stationering utomlands kan medföra en risk för att ådra sig en smittsam sjukdom. Denna risk är i dessa fall helt för- knippad med arbetet, är på flera håll i världen högre än vad den är i Sverige och rör i många fall sjukdomar som finns i utlandet men inte i Sverige. Kostnader för vård utomlands kan uppgå till betydande belopp som inte kan ersättas på annat sätt inom sjukförsäkringen. Även kostnader för tandvård och särskilda hjälpmedel som inte kan täckas på annat sätt omfattas av 40 kap. 11 § SFB.

För att tydligt förhindra inträde i arbetsskadeförsäkringen för arbetsskador som orsakats av det dagliga livets sjukdomar, så som virussjukdomar och maginfluensor, är en möjlighet att begränsa rätten till arbetsskadesjukpenning enligt 40 kap. SFB. Tänkbara alternativ vore att i dessa fall till exempel att begränsa rätten till ersättning till endast livränta samt ersättning vid dödsfall, eller ställa upp en tids- mässig begränsning i fråga om tidpunkten för inträde till arbetsskade- försäkringen.

I detta sammanhang måste Sveriges förpliktelser enligt ILO- konventionen nr 121 om förmåner vid arbetsskada beaktas. Denna konvention stadgar att konventionsländerna måste ge arbetsskadade förmåner i form av dels hälso- och sjukvård, dels i form av kontant- förmåner. Enligt konventionen räcker det om kostnader för hälso- och sjukvård täcks av ett allmänt sjukförsäkringssystem, så länge den försäkrade inte utsätts för ekonomiska svårigheter.

När arbetsskadesjukpenningen slopades 1993 samordnades sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna avseende den som inte omfattades av sjukförsäkringen. För den som inte omfattades av sjukförsäkringen enligt dåvarande lagen om allmän försäkring skulle ersättning utges från arbetsskadeförsäkringen på samma villkor som för den som var försäkrad enligt lagen om allmän försäkring. Att ställa arbetsskade- försäkrade utan försäkringsersättning vid arbetsskada skulle näm-

955

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

ligen stå i strid med de krav som ställs upp i ILO-konventionen nr 121.33

Med hänsyn till ILO-konvention nr 121 bedömer vi, i likhet med de slutsatser som drogs i SOU 2017:25, därför att rätten till ersätt- ning enligt 40 kap. SFB bör lämnas oförändrad även om ett generellt skadebegrepp som även omfattar smittsamma sjukdomar införs.

SFB:s regler om ersättning vid sjukdom med anledning av arbets- skada hindrar i sig inte att ett generellt skadebegrepp införs för smitt- samma sjukdomar. Av de skäl som redovisats ovan är det inte möjligt att uppnå full överensstämmelse inom hela arbetsskadeförsäkringen vad gäller tidpunkten för inträdet till försäkringen för arbetsskador på grund av smittsam sjukdom. I 40 kap. SFB uppställs till skillnad från vad som gäller rätt till livränta inget krav på varaktig nedsättning av förvärvsförmågan.

Förebyggande arbetsskadesjukpenning

En försäkrad har rätt till förebyggande arbetsskadesjukpenning under tid han eller hon avhåller sig från arbete på uppmaning av Försäk- ringskassan eller med myndighetens samtycke, i syfte att förebygga att en arbetsskada uppstår, återuppstår eller förvärras.34 Den som arbetar på en arbetsplats där det finns risk att smittas av en smittsam sjukdom kan därför ha rätt till arbetsskadesjukpenning i förebyg- gande syfte. Denna bestämmelse gäller redan dag men kommer genom förslaget att få ett utvidgat tillämpningsområde.

Enligt en dom från FÖD bör förebyggande arbetsskadesjukpen- ning dock inte betalas ut för den som under obestämd tid och utan samband med andra åtgärder för att förhindra eller bota en arbets- skada avhåller sig från ett i och för sig olämpligt arbete. Förebyggande arbetsskadesjukpenning bör endast beviljas den som under kortare tid i avvaktan på andra åtgärder avhåller sig från arbete.35

Utifrån smittriskerna skulle en försäkrad person som, med För- säkringskassans samtycke, avstår från att gå till det arbetet kunna ha rätt till förebyggande arbetsskadesjukpenning. Det finns exempelvis fall under covid-19-pandemin där Arbetsmiljöverket har gjort bedöm- ningen att arbetsmiljön inte har anpassats tillräckligt för att undvika

33Prop. 1992/93:178, s. 46–49.

3440 kap. 8 § första stycket SFB.

35FÖD 1620/84.

956

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

smittrisker.36 Dessutom finns det en dom från FÖD där det har räckt med att samtycket från Försäkringskassan kan presumeras.37 ISF kon- staterade dock i sin skrivelse att några sådana ansökningar inte hade inkommit till Försäkringskassan.38

Det krävs ingen förändring av det statliga personskadeskyddet

I avsnitt 17.3.4 finns en kortfattad redogörelse för reglerna för det statliga personskadeskyddet. Ersättning enligt detta regelverk kan enligt 43 kap. SFB utges för såväl olycksfall som sjukdomar som visar sig under skyddstiden. Något undantag för sjukdomar orsakade av smitta finns inte inom det statliga personskadeskyddet. Det betyder att ändrade regler när det gäller smittsamma sjukdomar i arbetsskade- försäkringen saknar betydelse för det statliga personskadeskyddet.39

12.2.5Förslaget är i linje med uppfattningen hos tidigare utredning och dess remissinstanser

Vårt förslag om att låta smitta omfattas av det generella arbetsskade- begreppet och att slopa de särskilda personkretsarna är inte nytt. Så sent som 2017 föreslogs detta av Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada i SOU 2017:25. Förslagen i SOU 2017:25 har inte kunnat ta hänsyn till de erfarenheter som de senare covid-19-pandemin har medfört. Trots det är analysen och förslagen i betänkandet väl anpassade till den situation som pande- min innebar. Det är tydligt att de problem som uppstod i tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen hade kunnat undvikas med hjälp av för- slagen.

Ingen remissinstans var emot förslagen i SOU 2017:25 och flera instanser tillstyrkte förslaget (se avsnitt 12.4.3). LRF angav visser- ligen i sitt remissvar till SOU 2017:25 att man avstyrkte förslaget, men var samtidigt i sak av uppfattningen att de nuvarande person- kretsarna och förteckningarna med smittsamma sjukdomar skulle utvidgas till att omfatta alla sjukdomar och situationer.

36ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19.

37FÖD 1992:34.

38ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 37. 39Jfr SOU 2017:25, s. 372.

957

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

De nuvarande personkretsarna utgör en exkluderande lista; det är alltså inte så att en försäkrad som ingår i de listade personkretsarna per automatik får en arbetsskada till följd av smitta godkänd, en sed- vanlig utredning och arbetsskadeprövning görs alltid. Den försäk- rade har därför inte någon fördel av att omfattas av personkretsen, jämfört med att omfattas av ett generellt arbetsskadebegrepp. Mot denna bakgrund kan LRF:s invändning ha baserats på ett missför- stånd i sakfrågan. I sak kan därför LRF:s uppfattning sägas likna de andra remissinstanser som tillstyrkte utredningens förslag.

Över lag bedömer vi att det finns en stark samsyn i frågan om att undantaget vid skador till följd av smitta inte är ändamålsenligt och bör avskaffas.

Förslaget är också i linje med vad ISF föreslog i sin skrivelse

Den skrivelse från ISF som låg till grund för socialdepartementets promemoria och regeringens beslut diskuterade även andra möjliga förslag till att utöka skyddet vid smitta. Ett sådant förslag, det som ISF presenterade först i rapporten, var att avskaffa undantaget och

istället låta det generella skadebegreppet gälla även vid smitta. Enligt ISF skulle ett avskaffande av undantagen för smitta sammantaget innebära att arbetsskadeförsäkringen på ett bättre sätt än i dag lever upp till sina syften.

12.3Konsekvenser

I detta avsnitt redovisas konsekvenser av vårt förslag om att avskaffa undantaget för arbetsskada orsakad av smitta. Här väger vi inte in konsekvenserna av övriga förslag. De sammantagna konsekvenserna av våra förslag behandlas i kapitel 16. Vi bedömer att förslaget om smitta kommer innebära endast begränsade konsekvenser. Förslaget kommer framför allt att ha betydelse för enskilda försäkrade. I viss mån påverkas statens försäkringsutgifter och handläggande myndig- heters administrativa kostnader. Förslaget bedöms även till viss del påverka jämställdhet, företag (inklusive Afa Försäkring) samt hälso- och sjukvården.

958

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

12.3.1Konsekvenserna av förslaget bedöms sammantaget bli begränsade

I det fördjupningsavsnitt som rör antalet ärenden om smitta hos Försäkringskassan (se 12.4.8) redogör vi för att ärenden som rör smitta är mycket ovanliga hos Försäkringskassan när det gäller prövade arbetsskador. De flesta allvarliga skador som orsakas av smitta och där det kan bli aktuellt med ersättning från arbetsskadeförsäkringen omfattas också enligt vår bedömning redan av nuvarande regelverk. Förslaget, som innebär att arbetsskador till följd av smitta ska om- fattas av det generella arbetsskadebegreppet och därmed jämställas med andra skador, innebär inte att antalet godkända skador orsakade av smitta kommer att öka mer än marginellt. Den utvidgning av arbets- skadeskyddet som föreslås innebär därmed enligt vår bedömning också att konsekvenserna av förslaget blir begränsade.

De föreslagna förändringarna bedöms beröra förhållandevis få fall

Vi har i tidigare avsnitt redogjort för att de livränteärenden hos För- säkringskassan som rör skador till följd av smitta över tid är mycket få (se avsnitt 12.4.8). Inte heller under covid-19-pandemin, som får betraktas som en extremsituation, har antalet ärenden där försäkrade ansökt om ersättning för arbetsskada till följd av smitta varit stort. År 2021 prövade exempelvis Försäkringskassan 102 livränteärenden som rörde smitta varav endast fem godkändes.40 Antalet livränte- ärenden som rör skador orsakade av smitta kan även framöver be- dömas bli begränsat. Men det kan finnas viss eftersläpning i de ären- den som avser skador orsakade av covid-19-smitta. Det är exempelvis möjligt att försäkrade som fått långvariga besvär till följd av sjuk- domen, i form av så kallad långtidscovid, inte uppfyller kravet på var- aktig nedsättning av förmåga att skaffa inkomst genom arbete förrän en viss tid har gått. Hur stor andel av de som insjuknade i covid-19 som drabbas av långvariga symtom har ännu inte kunnat besvaras och det är därför svårt att avgöra om detta i någon större utsträck- ning kommer att ha effekt på antalet personer som ansöker om ersätt- ning från arbetsskadeförsäkringen framöver (se även avsnitt 12.4.5 om postcovid). Det faktum att området är outforskat innebär att det kan bli en eftersläpning i effekten. Skulle forskningen ge stöd för att

40Försäkringskassans statistik som vi har tagit del av sträcker sig t.o.m. 2021.

959

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

göra längre prognoser om nedsättning av inkomstförmågan till följd av covid-19 skulle det kunna bli fråga om många livränteärenden.

Grundkravens utformning begränsar antalet ärenden

Kraven inom livräntan på en mer varaktig nedsättning av inkomst- förmågan gör att de arbetsskador orsakade av smitta som kan bli aktuella för ersättning är begränsade.

Livränta är den vanligaste och mest omfattande ersättningen inom arbetsskadeförsäkringen. Ett av kraven för att kunna få livränta är i dagsläget att inkomstförlusten kan antas bestå minst ett år fram i tiden. Enligt vårt förslag om förändring av grundkraven bör detta krav på prognos ändras till 180 dagar, samtidigt som kravet förenas med en karenstid på 180 dagar (se kapitel 4).

Det grundkrav på en prognos om varaktig inkomstförlust för att livränta ska kunna beviljas kommer enligt vår bedömning att inne- bära att de allra flesta smittsamma sjukdomar kommer att ha läkt ut innan karenstiden på 180 dagar från smittotillfället har passerat eller en sådan varaktighetsprognos är aktuell att ställa. Detta är också fallet även om varaktighetsprognosen ändras från ett år till 180 dagar enligt vårt förslag i denna del. Även denna tidsperiod bedömer vi är tillräcklig för att vardagslivets sjukdomar normalt sett ska ha hunnit läka ut. Detta bör få till följd att ”onödiga” ansökningar kan und- vikas och vardagslivets sjukdomar – såsom influensor och magåkom- mor – inte blir aktuella för arbetsskadeprövningar eller ersättning i form av livränta.

Det krävs även fortsatt ett bevisat samband för att få en godkänd arbetsskada

För att en skada ska kunna godkännas som arbetsskada ska över- vägande skäl tala för ett samband mellan någon skadlig faktor i arbetet och skadan. Är det lika sannolikt, eller mer sannolikt, att skadan be- ror på något utanför arbetet kan inte skadan godkännas som arbets- skada. Vid annan exponering än olycksfall krävs det också att det finns vetenskapligt baserad kunskap, eller en väl utbredd uppfattning bland läkare med relevanta specialistkunskaper, om att exponeringen kan vara skadlig. Saknas sådan kunskap kan inte skadan godkännas

960

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

som arbetsskada även om det inte finns något utanför arbetet som kan förklara skadan.

Detta innebär att en skada orsakad av smitta endast kommer att kunna godkännas om övervägande skäl talar för att det är i arbetet som den försäkrade har ådragit sig sjukdomen och att den inte lika gärna kan ha uppkommit genom smitta på fritiden. I många fall och för många sjukdomar torde detta vara en bedömning där det inte enkelt kan avgöras vilken smittorisk som har varit störst. I skrivelsen Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 konstaterade dock ISF att 36 procent hade fått sin arbetsskada godkänd under den studerade perioden. Inom denna grupp var det sannolikt även många som fick avslag på sina ansökningar utifrån begräsningarna i FASP, och där frågan om smittorisk och samband därför inte blev aktuell.41

De flesta fall där ersättningsbar arbetsskada till följd av smitta kan bli aktuellt innefattas redan av dagens regelverk

Genom förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt person- skadeskydd (FASP) regleras i dag vilka sjukdomar och arbetsupp- gifter som omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Dessa utgör en be- gränsning av försäkringens tillämpningsområde. Många smittsamma sjukdomar förekommer i arbetslivet generellt, liksom i samhället i övrigt. Dessa sjukdomar och risken att smittas av dem är inte kopp- lade till vissa arbeten eller vissa arbetsuppgifter.

Samtidigt kan de typer av arbetsuppgifter och de sjukdomar som typiskt sett kan medföra risk för mer allvarliga skador med långvariga effekter till följd av smitta redan sägas omfattas av förordningens tillämpningsområde. Förslaget om att ersätta sjukdomslistan och de uppräknade personkretsarna i FASP med ett generellt arbetsskade- begrepp kommer därför i första hand fånga upp de mer ovanliga situa- tioner där en försäkrad har drabbats av mer omfattande följder av en sjukdom till följd av smitta i arbetet.

41ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 27.

961

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Samhällsfarliga sjukdomar inkluderas redan genom ändringen i FASP

Genom ändringen i 5 § 3 FASP som gäller sedan den 19 april 2022 omfattas sjukdomar som klassats som samhällsfarlig enligt smittskydds- lagen av arbetsskadeförsäkringen. I denna kategori har bland annat covid-19 ingått. Samhällsfarliga sjukdomar innefattas oavsett arbets- uppgifter. Vårt förslag innebär ingen utvidgning av skyddet vad gäller denna typ av sjukdomar jämfört med vad som gäller i dag, varför för- slaget inte medför några konsekvenser vid exempelvis en eventuell ny pandemi där landet drabbas av en samhällsfarlig sjukdom.

I det särskilda fall en sjukdom inte längre klassas som samhälls- farlig (såsom för covid-19 sedan den 1 april 2022) men en försäkrad smittas efter denna tidpunkt med varaktig inkomstförlust som följd, kan sjukdomen enligt förslaget prövas som arbetsskada. Konsekven- serna av sådana enstaka fall bedöms emellertid vara försumbara.

12.3.2Effekter för enskilda

Störst effekt kommer förslaget att ha för enskilda. I de fall där den försäkrade i dagsläget skulle ha fått avslag på grund av att han eller hon inte tillhört en enligt FASP skyddad personkrets, eller att han eller hon inte drabbats av en på FASP-bilagan listad sjukdom, kan avskaffandet av undantaget komma att få en avgörande betydelse. I dessa fall innebär förslaget att skadan och sambandet kan prövas i sak. Förslaget bedöms få gynnsamma effekter på så sätt att faktiska risker i arbetsmiljön kan fångas upp medan den enskilde kan få ersätt- ning när arbetsmiljöfaktorn har medfört inkomstförlust. Förslaget bedöms innebära ökad rättssäkerhet för enskilda.

Ett exempel på fall där förslaget kan ha betydelse för den enskilde är vid exponering av legionellasmitta i arbetet, exempelvis vid ren- göringsarbete. I dagsläget omfattas inte en sådan skada eftersom legio- nella inte finns med på förteckningen i FASP trots att följderna kan bli allvarliga. Detsamma gäller andra sjukdomar som finns med på listan, såsom tuberkulos, men som uppkommer i arbete utanför de i dagsläget begränsade personkretsarna, i de sällsynta fall en sådan sjuk- dom skulle innebära en långvarig nedsättning av förmågan att skaffa inkomst genom arbete.

Det antal fall där en skada till följd av smitta, som uppfyller grund- kraven för livränta och som enligt förslaget kan prövas utifrån det gene-

962

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

rella arbetsskadebegreppet, men som inte skulle omfattats enligt dagens regelverk, bedömer vi vara litet och klart understiga 100 fall per år.

12.3.3Effekter för jämställdhet

Förslaget påverkar inte kvinnors möjligheter att söka ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av skada orsakad av smitta på annat sätt än mäns och bedöms därför inte ha någon speciell påverkan på jämställdheten ur detta perspektiv. Ansökningar och nybeviljande av arbetsskadelivränta till följd av skador orsakade av smitta är histo- riskt i stort sett jämnt fördelade mellan kvinnor och män.42 Eftersom antalet är så få är det också svårt att dra några säkra slutsatser utifrån statistiken. Vi bedömer inte att det lagda förslaget nämnvärt påverkar denna fördelning.

Kvinnor och män arbetar i olika branscher på arbetsmarknaden. Fler kvinnor än män arbetar exempelvis inom kontaktyrken som inom vården, skolan och förskolan.43 Skador till följd av exponering för smitta som inträffar i vårdyrken innefattas typiskt sett av dagens regler. Förslaget innebär att även andra arbetsplatser kommer att inkluderas på samma villkor. Förändringen kan därmed sägas gynna män som i större utsträckning arbetar i yrken och med arbetsupp- gifter som inte omfattas av dagens regelverk. Samtidigt har vissa sjuk- domar, såsom tuberkulos, har lyfts som exempel på sjukdomar som tidigare inte omfattats av arbetsskadeskyddet. Genom att sådana sjuk- domar genom förslaget kommer att inkluderas och kunna prövas som arbetsskada kan detta sägas innebära ett bättre skydd för de risker som kvinnor i högre grad utsätts för.

Vi har inte närmare analyserat hur förslaget påverkar försäkrade med olika diagnosgruppers möjligheter att beviljas ersättning från arbetsskadeförsäkringen. I den utsträckning förslagen skulle påverka olika diagnosgruppers möjligheter att beviljas ersättning, där kvinnor eller män är överrepresenterade, skulle det kunna påverka fördelningen mellan kvinnor och män.

42Under covid-19-pandemin skiljde sig dock antalet ansökning åt mellan kvinnor och män. Betydligt fler kvinnor än män ansökte om ersättning till följd av skada orsakad av smitta. Se avsnitt 12.4.8.

43Se t.ex. ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19.

963

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

12.3.4Effekter för myndigheter

Förslaget kommer enligt vår bedömning att ha begränsade effekter för myndigheter. Förslaget berör främst Försäkringskassans admini- stration och handläggning. Ingen annan myndighet kommer direkt att beröras av förslaget.

Försäkringskassan

Konsekvenserna för Försäkringskassan bedömer vi blir begränsade. Med så pass få personer som berörs av förslaget har det en liten be- tydelse för Försäkringskassans administration av arbetsskadelivrän- tor. Ett utvidgande av arbetsskadeskyddet vid smitta kan innebära en viss ökning av ansökningar om ersättning och därmed fler ärenden som ska handläggas och ökade kostnader för Försäkringskassan. De nya ärenden som tillkommer bedömer vi för Försäkringskassans del inte vara mer komplicerade än dagens ärenden varför den genom- snittliga tid det tar att handlägga ett ärende inte bedöms komma att förändras med vårt förslag.

En utvidgning av arbetsskadeskyddet kan innebära vissa nya svårigheter i Försäkringskassans handläggning

En utvidgning av arbetsskadeskyddet kan också innebära vissa svårig- heter i bedömningar av ärenden. I skrivelsen Arbetsskadeförsäk- ringen och covid-19 redogjorde ISF för att tjänstepersoner på kassan hade lyft fram att det kan bli svårare att utreda arbetsskador där fler bedömningar står och väger. Det skulle, som ISF har beskrivit, kunna minska rättssäkerheten, eftersom risken att ärenden med samma för- utsättningar bedöms olika ökar i sådana gränsfall. Det kan medföra viss risk för att skador som inte är orsakade av faktorer i arbetet ändå kommer att godkännas som arbetsskador. Gränsfallen ställer högre

964

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

krav på att utredningarna identifierar alla relevanta faktorer och att beslutsfattarna väger faktorerna på samma sätt. Det är också svårt att förutse konsekvenserna med en utvidgning. Covid-19 har enligt ISF visat på svårigheten att förutse hur smittsamma sjukdomar påverkar arbetsskadeförsäkringen och samhället i stort.44

Vi kan konstatera att alla typer av bedömningar medför vissa gränsdragningsproblem. Problemen kommer sannolikt att röra ett fåtal fall. Genom införande av ett generellt arbetsskadebegrepp även för skador till följd av smitta tas samtidigt andra gränser och bedöm- ningssvårigheter bort, såsom bedömningar av om en försäkrad tillhör en skyddad krets, om smitta uppkommit genom omhändertagande av smittat material eller vad som ska anses utgöra en sjukvårdsinrätt- ning. Vår bedömning är att de risker och nackdelar som ISF har lyft

isammanhanget får anses små och att fördelarna med att ta bort undan- taget vid smitta väger betydligt tyngre än nackdelarna.

12.3.5Effekter för företag och arbetsgivare

Förslaget berör i viss mån företag och arbetsgivare, men bedöms ha en begränsad betydelse för företags och arbetsgivares kostnader. Ett förslag som innebär ett utvidgat arbetsskadebegrepp vid smitta berör indirekt arbetsgivare i fråga om skyldigheten att anmäla arbetsskador. Detta är en fråga som också har lyfts av arbetsgivarrepresentanter i utredningens referensgrupp. Det bör inledningsvis klargöras att för- slaget avser ersättning från arbetsskadeförsäkringen för enskilda. Det har inte legat inom vårt uppdrag att föreslå ändringar av arbets- givarens skyldighet att anmäla arbetsskador.

Den förändring av arbetsskadebegreppet som vi föreslår kommer medföra att Arbetsmiljöverkets information till arbetsgivare om när en skada ska anmälas som arbetsskada ändras. Samma arbetsskade- begrepp används inom både arbetsskadeförsäkringen och skyldig- heten att anmäla skador. Detta kommer sannolikt leda till en ökning av antalet anmälningar. Särskilt större arbetsgivare kan förväntas ändra rutinerna för att anmäla arbetsskador. Effekterna i form av en ökning av antalet anmälda arbetsskador bedömer vi ändå blir begränsade.

44ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 39.

965

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Förslaget innebär ingen ändring för arbetsgivarens anmälningsskyldighet

Det finns en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare att anmäla arbets- skador till Försäkringskassan. Denna skyldighet beskrivs i avsnitt 15.4. Det är dock varken arbetsgivaren eller dennes anställda som avgör om en medarbetare fått en godkänd arbetsskada i lagens mening; det ansvaret ligger bland annat på Försäkringskassan. Det som ska an- mälas kan i stället beskrivas som en misstanke om en inträffad arbets- skada. Denna beskrivning av anmälningsskyldigheten har också fram- förts av Arbetsmiljöverket i våra kontakter.

Förslaget innebär ingen förändring av arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbetsskador som sådan. Frågor om förändring av denna skyldighet ligger utanför utredningens direktiv och uppdrag. Precis som i dag ska alla skador anmälas som inträffar på arbetet och som kan antas medföra någon form av ersättning, och som den anställde i normalfallet meddelar arbetsgivaren. Detta innefattar redan i dags- läget skador orsakade av smitta, och är alltså inte beroende av att arbetsgivaren ska göra någon bedömning av vilken sorts skada eller sjukdom det är fråga om eller om denna senare kan komma att god- kännas som arbetsskada enligt arbetsskadeförsäkringens regelverk.

Förslaget bedöms få begränsade effekter för antalet anmälningar om arbetsskada

Effekterna av förslaget bedömer vi blir begränsade avseende det ökade antalet anmälningar om arbetsskada.

Antalet startade sjukfall för vårt urval av smittorelaterade dia- gnoser har legat relativt stabilt på cirka 30 000 per år avseende perio- den före covid-19-pandemin (se figur 12.1). Under pandemiåren 2020–2021 avviker siffrorna från det normala. Det gäller för antalet sjukfall, men också för anmälningsbenägenhet och antalet anmälningar om arbetsskada. Vi utgår här från ett normalläge där pandemi inte råder.

966

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Figur 12.1 Antal startade sjukfall med smittorelaterad diagnos per år

120000

100000

80000

60000

40000

20000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Anm.: Det är inte möjligt att få fram något exakt antal eftersom Försäkringskassans registeruppgifter rörande sjukskrivningar bara har diagnoskod för tre positioner (till exempel J06). Uppgifterna bedömer vi ändå ger en relativt god bild av smittorelaterade sjukfall.

Utifrån våra tidigare analyser har skador och sjukdomar anmälts som arbetsskada i cirka 3 procent av de sjukfall som sedan 2010 pågått minst 180 dagar.45 Det skulle i så fall motsvara cirka 900 arbetsskade- anmälningar per år för de smittorelaterade skador som kan medföra ersättning från arbetsskadeförsäkringen, vid en uppskattning av att smittorelaterade diagnoser anmäls på samma sätt och i samma utsträck- ning som andra skador.

Arbetsskadeanmälningar ska enligt 8 § FASP även anmälas vid kortare sjukperioder där ersättning har eller kan antas betalas ut. Arbetsmiljöverket har emellertid konstaterat att möjligheten för den enskilde att få ersättning i hög grad styr benägenheten att anmäla skador.46 Eftersom det inte är möjligt att få arbetsskadeersättning för perioder med sjuklön torde anmälningsbenägenheten hos enskilda vara mycket låg för sjukfall som varar ett par dagar eller någon vecka, och inte medför sjukpenning eller annan kontakt med Försäkrings- kassan. I vart fall torde den vara lägre än för sjukfall som varar minst 180 dagar. Det är svårt att närmare uttala sig om hur många nya an-

45Se avsnitt 4.9.2.

46Jfr t.ex. Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, Arbetsskador 2021,

s. 79.

967

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

mälningar om arbetsskada per år det skulle röra sig om, men enligt vår bedömning torde det för dessa kortare sjukfall röra sig om mindre än en procent där en anmälan görs. Antalet sjukdagar per anställd minskade under andra kvartalet 2022 jämfört med motsvarande kvar- tal 2021. Antalet sjukdagar under sjuklöneperioden var 1,58 dagar per anställd. Den då pågående pandemin av Covid-19 påverkade sta- tistiken för 2020 och 2021 stort och fortsatte även påverka statisti- ken under 2022.47 Eftersom en anmälan om arbetsskada typiskt sett sker först efter att en försäkrad meddelat sin arbetsgivare om detta bör antalet anmälningar om arbetsskada bli begränsat.

Det skulle kunna argumenteras för att en större andel smitto- relaterade sjukdomar kan komma att anmälas som arbetsskada jäm- fört med andra skador eftersom dessa till skillnad från många andra sjukskrivningsdiagnoser har en tydlig yttre orsak. Det är samtidigt ofta tydligt att många av de smittorelaterade sjukdomarna inte beror på smitta i arbetet.

Konsekvenser för Afa Försäkring

Afa Försäkring prövar självständigt skador som uppkommit till följd av smitta, utan att det först behöver finnas ett beslut om godkänd arbetsskada från Försäkringskassan. Detta har sin grund i att arbets- skada till följd av smitta är en typ av arbetsskada som finns upptagen på den s.k. ILO-listan. Vid Afas prövning tillämpas i dagsläget regel- verket i FASP vad gäller listade smittsamma sjukdomar och skyd- dade personkretsar. Samma bevisregler som för övriga arbetssjukdomar tillämpas vid sambandsprövningen. Afa prövar det individuella sam- bandet i fall där skadan uppkommit genom smitta och som kvarstått i mer än 180 dagar efter visandedagen.

Förslaget innebär inte att denna typ av arbetsskada kommer att försvinna från ILO-listan. Afa Försäkring kommer därför även fort- sättningsvis att självständigt behöva pröva skador till följd av smitta. Kravet i avtalsvillkoren om att skadan ska ha kvarstått i 180 dagar kommer, om dessa inte ändras, att innebära att de flesta skador som orsakas av smitta även fortsättningsvis inte kommer att godkännas som arbetsskada. Precis som vad avser Försäkringskassans prövning av denna typ av skador bedömer vi att de flesta allvarliga skador som

47SCB, Konjunkturstatistik över sjuklöner, 2:a kvartalet 2022.

968

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

kan tänkas uppkomma till följd av smitta redan omfattas av nuva- rande regelverk. Förslaget bedöms därmed få marginell betydelse för Afa Försäkring och tillämpningen av TFA och besläktade kollektiv- avtalade försäkringar.

12.3.6Effekter för hälso- och sjukvården

En mer generös bedömning för enskilda, där undantaget för smitta tas bort enligt de förändringar av regelverket som vi föreslår, kan få följden att fler kommer att ansöka om och beviljas ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Det innebär att hälso- och sjukvårdens be- lastning avseende läkarutlåtanden om livränta kommer att öka. Vår bedömning är dock att denna ökning är marginell när det gäller frå- gan om skador till följd av smitta och att det kan röra sig om en handfull ärenden per år.

12.3.7Effekter för staten

Ökningen av kostnaderna för staten till följd av förslaget bedömer

viblir begränsad. Ökningen av antalet ansökningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av förslaget kan uppskattas till som mest 100 per år. Av dessa kan de allra flesta, cirka 80 procent, bedömas få avslag på grund av att grundkraven inte är uppfyllda medan cirka hälften av de försäkrade som uppfyller grundkraven bedöms få en godkänd arbetsskada vid en arbetsskadeprövning. Cirka 10 fler personer per år bedöms därmed få en godkänd livränta till följd av förslaget.

Osäkerhetsmarginalerna i denna bedömning och det begränsade antal det är fråga om gör att vi inte särredovisar några kostnader i detta avsnitt. Kostnaderna för Försäkringskassans administration och för staten redovisas i stället i det kapitel där de sammanslagna kon- sekvenserna av våra förslag redovisas (se kapitel 16).

969

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

12.4Fördjupningsavsnitt om bakgrund och gällande rätt för undantaget vid smitta

I detta avsnitt redogör vi mer ingående för bakgrunden till regel- verket för skador orsakade av smitta och hur gällande rätt och rätts- praxis ser ut. Därutöver beskriver vi kortfattat regelverket för smitt- skyddslagstiftningen samt effekterna av covid-19. Avslutningsvis finns en redogörelse för statistiken för ärenden om smitta hos Försäkrings- kassan, Arbetsmiljöverket och Afa Försäkring.

12.4.1Bakgrunden till undantaget för arbetsskador orsakade av smitta

Vid införandet av lagen om arbetsskadeförsäkring ansåg lagstiftaren att det var nödvändigt med särskilda regler för sjukdomar som har framkallats genom smitta. Den nuvarande konstruktionen av skyddet för smittsamma sjukdomar härstammar från denna tidpunkt och till- komsten av 1976 års arbetsskadelag.

I förarbetena till den nu upphävda lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring uttalades att det var nödvändigt med särskilda regler för sjukdomar som har framkallats genom smitta. Lagstiftaren fram- höll som skäl för att undanta infektionssjukdomar från arbetsskade- försäkringen att det skulle vara orealistiskt att låta arbetsskadeför- säkringen omfatta även förkylningssjukdomar och andra likartade infektionssjukdomar – det dagliga livets sjukdomar – som drabbar den sjuke oberoende av om han eller hon förvärvsarbetar eller inte.48 Detta resonemang anslöt till tidigare uttalanden i prop. 1954:60, som låg till grund för lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring, YFL. Det föredragande statsrådet menade där att en del sjukdomar, som visser- ligen i undantagsfall kunde ledas tillbaka till arbetet men vilkas ur- sprung i allmänhet inte kunde utredas, till exempel de vanliga förkyl- ningssjukdomarna, var nödvändigt att lämna utanför försäkringen.49

Visserligen bedömdes dessa sjukdomar som regel läka ut innan de

90 dagar som var gränsen för när arbetsskadesjukpenning kunde beviljas hade passerat. I de flesta fall skulle smitta därför inte leda till att den smittade personen blev beviljad ersättning från arbetsskade- försäkringen. I vissa fall skulle sjukdomsförloppet genom tillstötta

48Prop. 1975/76:197, s. 52, 71 och 91.

49Prop. 1954:60, s. 106 och s. 114.

970

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

komplikationer kunna bli långvarigt. Enligt resonemangen i förarbe- tena var det därför ofrånkomligt att arbetsskadeskyddet för smitto- samma sjukdomar skulle begränsas till vissa särskilt angivna sjuk- domar. Lagstiftaren valde därför att ta in dessa angivna sjukdomar i det som blev förordning (1977:284) om arbetsskadeförsäkringen och statligt personskadeskydd – FASP. En förändring jämfört med den tidigare yrkesskadeförsäkringen var att arbetsskadeskyddet vid smitta inte längre var knutet till vissa angivna yrkeskategorier.50 De grund- principer som uttalades om smitta som arbetsskada i dessa äldre för- arbeten har legat fast sedan dess, i allt väsentligt oförändrade. Där- emot har ändrat skett i den lista med sjukdomar som finns i FASP.

12.4.2Förutsättningarna för smitta som arbetsskada enligt gällande rätt

Skador som beror på smitta kan uppkomma till följd av olycksfall eller av annan skadlig inverkan i arbetet. Det är dessa senare fall som normalt sett brukar diskuteras som skador orsakade av smitta, och det är också bara dessa fall som omfattas av undantaget i arbets- skadeförsäkringen. Detta undantag innebär att det generella arbets- skadebegreppet inte är gällande för skador som framkallas genom exponering för smitta. I stället krävs att vissa särskilda omständig- heter måste vara för handen för att en sådan skada ska kunna anses utgöra en arbetsskada. Dessa omständigheter regleras i den av reger- ingen utfärdade förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd – FASP.

Uppräkningen i förordningen och dess bilaga av vilka smittsamma sjukdomar och arbetsuppgifter som omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen utgör en begränsning av försäkringens tillämpningsområde. Bedömningen av om ett händelseförlopp ska betraktas som ett olycks- fall eller är att hänföra till annan skadlig inverkan kan därför vara av stor betydelse när det gäller försäkringsskyddet vid denna typ av sjukdomar. Ledning i denna fråga saknas i form av rättspraxis enligt vad vi kunnat erfara.

Rättspraxis är också begränsad vad gäller frågan om smitta i form av annan skadlig inverkan och när sådan exponering har godkänts som arbetsskada. Det finns få avgöranden från domstol och de avgöran-

50Prop. 1975/76:197, s. 52–53.

971

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

den som finns är äldre avgöranden från Försäkringsöverdomstolen (FÖD).

Smitta till följd av olycksfall är inte undantaget

Om en skada har framkallats av smitta omfattas denna av bestäm- melsen i 39 kap. 6 § SFB och kan vara undantagen från arbetsskade- försäkringen. En skada som framkallats av smitta och som uppkom- mer genom olycksfall behandlas emellertid som andra olycksfall i arbetsskadeförsäkringen. Detta framgår av lagtexten i 39 kap. 6 § SFB. För dessa typer av skador gäller alltså inte undantagsreglerna i para- grafen och den förordning som där hänvisas till, eftersom dessa anges gälla för skador som inte beror på ett olycksfall men som har fram- kallats av smitta.

Alla skador eller sjukdomar som uppkommer genom olycksfall i arbetet kan således godkännas som arbetsskada och det finns alltså inte något undantag från det generella arbetsskadebegreppet vid smitta som uppkommit genom olycksfall. I dessa fall behöver sjukdomen alltså inte ha uppkommit hos viss personal i ett visst arbete och är inte heller begränsad till någon viss typ av sjukdom.51

Bedömningen av vad som ska bedömas utgöra ett olycksfall vid skada i form av smitta skiljer sig inte heller från vad som gäller inom den övriga arbetsskadeförsäkringen. Olycksfallsbegreppet diskuteras översiktligt i avsnitt 13.7.2. Exempel på olycksfall där smittoöver- föring kan vara möjlig är om en försäkrad sticker sig på en kanyl eller skär sig på ett vasst föremål där smittoämnen finns närvarande.52 Som olycksfall i dessa sammanhang har vid tillämpningen av den tidi- gare YFL godtagits obetydliga stick eller sannolikt ådragen hudskada som ingångsport för en svårare sjukdom. Sårinfektioner eller lik- nande fördröjningar av läkningsförloppet kan då till exempel ersättas som följder av den primära sårskadan.53

Olycksfall där skada i form av smitta har uppkommit har inte prövats i någon högre utsträckning i rättspraxis. Det är till exempel osäkert hur frågan om korttidsexponering54 ska bedömas i fråga om sådan exponering för smittoämnen under en kortare exponeringstid

51Jfr t.ex. FÖD i mål nr 163/76.

52Jfr Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 69.

53Lars-Göran Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar till 39 kap. 6 § SFB.

54Exponering under en begränsad tid, se vidare avsnitt 9.9.

972

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

på upp till fem dagar. I praxis har sådan exponering för andra skadliga faktorer, såsom frätande ämnen eller kortvarig mekanisk påverkan, godtagits som olycksfall. Vi har inte kunnat finna något avgörande från högsta instans eller från kammarrätt där denna fråga har prövats. Det kan emellertid konstateras att det inte finns något uttalande i förarbetena om att praxis gällande olycksfallsbegreppet inte ska gälla för skador framkallade av smitta. Mot denna bakgrund torde även den praxis om olycksfall orsakad av kortare exponering vara tillämp- lig för skador orsakade av smitta. Antalet fall i rättspraxis där frågan om skada som framkallats av smitta och uppkommit genom olycks- fall är också mycket få. Om detta beror på att dessa fall är mycket ovanliga eller om omständigheterna ofta är så klara att ärendena inte leder till rättsliga processer i någon utsträckning är svårt att svara på.

Förutsättningarna för smitta som annan skadlig inverkan

Enligt bestämmelsen i 39 kap. 6 § SFB meddelar regeringen, eller den myndighet regeringen föreskriver, föreskrifter om i vilken utsträck- ning en skada, som inte beror på ett olycksfall, men som har fram- kallats av smitta, ska anses som arbetsskada. Det är således fråga om de fall där smitta utgör annan skadlig inverkan.

Regeringen har utfärdat sådana föreskrifter i en förordning: För- ordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt person- skadeskydd – FASP. I förordningen finns särskilda regler för vilka som omfattas av arbetsskadeförsäkringen vid smitta genom annan skadlig inverkan än olycksfall. Där anges vilka smittsamma sjukdomar som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och i vilka situationer skyd- det gäller. I de situationer som inte räknas upp i förordningen kom- mer en arbetsskada framkallad av smitta (som inte orsakats av olycks- fall) således inte att kunna anses utgöra en arbetsskada.

För frågan om smitta är det framför allt förordningens 5 § som är av intresse. I bestämmelsen anges de olika fall där smitta ska anses som arbetsskada. Dessa är tre till antalet:

1.Vid sjukdom som framkallats genom smitta vid laboratorium där arbete med smittämnet bedrivs.

2.Vid sådana smittsamma sjukdomar som räknas upp under punkt 2 i paragrafen, eller som anges i en bilaga till förordningen, förutsatt att sjukdomen har ådragits

973

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

–i arbete vid sjukvårdsinrättning, eller

–i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande personer eller vid omhändertagande eller hanter- ing av smittförande djur eller material.

3.Vid sjukdom som är eller som när skadan inträffade var klas- sificerad som en samhällsfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen (2004:168) och sjukdomen har ådragits i arbetet.

Av bestämmelsens omfattning framgår således att det ställs krav på antingen smittoämnets klassificering, på arbetets eller arbetsuppgif- ternas typ eller både och för att en skada framkallad av smitta ska kunna godkännas som arbetsskada.

Sjukdomar som räknas upp i 5 § 2 och i dess bilaga

I 5 § 2 anges vilka smittsamma sjukdomar som omfattas av bestäm- melsen och kan utgöra arbetsskada. Det är fråga om resistenta stafy- lokockinfektioner, erysipeloid, kokoppor, lepra, mul- och klövsjuka, papegojsjuka och andra ornithoser, primär icke varig hjärn- och hjärn- hinneinflammation, rots, trichofyti, tularemi, undulantfeber samt Weils sjukdom och andra leptospiroser. I den under punkt 2 nämnda bilagan till förordningen anges följande smittsamma sjukdomar:

–covid-19

–difteri

–fläckfeber

–gula febern

–hepatit A

–hepatit B

–hepatit C

–hepatit D

–hepatit E

–hepatit non A non B non C non D non E

–meningokockinfektion

974

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

–polio

–svår akut respiratorisk sjukdom (SARS)

–tuberkulos

–virala hemorragiska febrar exkl. nefropathia epidemica

–återfallsfeber

–kolera

–mjältbrand

–paratyfoidfeber

–pest

–rabies

–salmonellainfektion

–shigellainfektion

–tyfoidfeber.

Smitta vid arbete i laboratorium

Av förordningen framgår enligt första punkten att smitta i labora- torium omfattas av arbetsskadeförsäkringen under förutsättning att smittämnet hanteras där.55 Alla som utför någon typ av arbete i labo- ratoriet omfattas; skyddet gäller inte bara den som skadas när han eller hon utför sina normala arbetsuppgifter utan var och en som utför arbete i laboratorium där man sysslar med smittämnet, även till exempel hantverkare och lokalvårdare.56 Det är alltså ingen förutsätt- ning att den försäkrade själv behöver ha hanterat smittoämnet som en del av sina arbetsuppgifter för att smitta ska kunna godkännas som arbetsskada.

Med dagens regler kan försäkrade som arbetar på laboratorium få en skada som uppstått till följd av smittsam sjukdom på arbetet god- känd som arbetsskada, oavsett vilken sjukdom som de smittats med. Detta innefattar alltså även virus- och infektionssjukdomar som annars inte berättigar till rätt för ersättning från arbetsskadeförsäk-

555 § 1 FASP.

56Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – en kommentar under 39 kap. 6 § med rubrik Arbete i laboratorium; jfr SOU 2017:25, s. 369.

975

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

ringen, förutsatt att smittoämnet hanteras i laboratoriet. Med labo- ratorium menas exempelvis laboratorier vid universitet och hög- skolor, läkemedelslaboratorium, bakteriologiska laboratorium, sjuk- huslaboratorium samt laboratorium hos läkarhus eller privatläkare.57

Smitta i form av vissa smittsamma sjukdomar som uppkommer under vissa förhållanden

Enligt 5 § andra punkten FASP räknas skada som uppkommer till följd av smitta som arbetsskada under vissa förhållanden. Det krävs för att punkten ska vara tillämplig att det är fråga om vissa angivna sjukdomar som uppkommit i vissa angivna slags arbetsuppgifter. För det första måste sjukdomen finnas med i förordningstexten eller i bilagan till förordningen. Det handlar till exempel om sjukdomar som salmonella, hepatit C och tuberkulos, men även samhällsfarliga sjuk- domar som sars finns med.58 Bilagan var tidigare bilaga till smitt- skyddslagen (1988:1472). När denna lag upphävdes den 1 juli 2004 fördes bilagan utan ändringar över till arbetsskadeförordningen. Sedan den 25 april 2020 finns covid-19 med bland de uppräknade sjukdomarna. Det är en exklusiv lista, vilket innebär att endast de sjukdomar som räk- nas upp i förteckningen kan komma i fråga vid prövningen av om en skada till följd av smitta ska anses utgöra en arbetsskada i dessa fall.

För det andra måste någon av de uppräknade sjukdomarna också ha ådragits genom arbete vid sjukvårdsinrättning eller genom annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande personer eller vid omhändertagande eller hantering av smittförande djur eller material.

Smitta vid arbete vid sjukvårdsinrättning

Alla som arbetar vid en sjukvårdsinrättning omfattas, så som sjuk- vårdspersonal, hantverkare eller lokalvårdare som arbetar fast eller tillfälligt vid sjukhus, läkarmottagningar eller liknande.59 På så sätt motsvarar arbete på sjukvårdsinrättning vad som gäller för arbete i laboratorium enligt ovan (men endast vissa sjukdomar inkluderas vid

57SOU 2017:25, s. 341.

58Dessa samhällsfarliga sjukdomar omfattas även av tredje punkten i bestämmelsen.

59Se FÖD mål nr 2114/1981; jfr ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 5.

976

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

arbete på sjukvårdsinrättning). Det är således själva arbetsplatsen som omfattas och inte arbetsuppgifterna.

Arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande personer eller vid omhändertagande eller hantering av smittförande djur eller material

Smitta som uppkommer vid vissa arbetsuppgifter omfattas enligt 5 § 2 andra strecksatsen. Det ska då vara fråga om behandling, vård eller omhändertagande av smittförande person eller vid omhänderhavande eller hantering av smittförande djur eller material, men det krävs ingen koppling till en viss arbetsplats. Det ska också vara fråga om någon av de sjukdomar som listas i 5 § 2 FASP eller dess bilaga.

I förarbetena anges att skyddet därigenom är utsträckt till bland annat personal inom socialtjänsten, polisen, kriminalvården och tand- vården, till industriellt arbete med vaccin, blodplasma eller biokemiska separationer och till frisörer, kosmetologer, veterinärer, slaktare, djur- skötare, lantarbetare, lokalvårdare, restauranganställda, renhållnings- arbetare, tvätterianställda samt vissa rörarbetare och reparatörer.60 En förutsättning för försäkringsskyddet är att kontakten med smitt- förande person, djur eller material ingår i den försäkrades arbetsupp- gifter och är av sådan art att den kan bedömas som behandling, vård, omhändertagande eller omhänderhavande.61 I kommentaren till SFB redogörs dock för att skyddet inte gäller bara den som skadas när han eller hon fullgör sina normala arbetsuppgifter, utan var och en som i sitt arbete behöver arbeta med smittförande personer, djur eller material, samt att motsvarande skydd givetvis finns för egenföre- tagare och uppdragstagare 62

Ett rättsfall som berör frågan om tillämplighet av 5 § 2 andra strecksatsen är FÖD 1989:29. I detta fall hade en fartygsinspektör drabbats av en amöbainfektion när han besiktigade ett brandskadat fartyg. Försäkringsöverdomstolen bedömde att infektionen hade upp- kommit vid hantering av smittförande material. Av intresse är att det vid tillfället inte var känt att materialet som inspektören hade att hantera var smittförande.

60SOU 2017:25, s. 343–344.

61SOU 1975:84, s. 191.

62Hessmark m.fl., kommentar till 39 kap. 6 §.

977

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Andra exempel från äldre rättspraxis där arbetsskada har god- känts är smitta i form av salmonella panama på ett bageri med torr- mjölkspulver63, resistenta stafylokocker hos en undersköterska vid ett sjukhus där sådana hade förekommit64 och salmonellautlöst reaktiv artrit hos en läkare som tjänstgjort i Afghanistan.65

Samhällsfarliga sjukdomar

Smitta omfattas av arbetsskadeförsäkringen om det är fråga om en så kallad samhällsfarlig sjukdom. Paragrafens tredje punkt innefattar alla samhällsfarliga sjukdomar som en försäkrad har ådragit sig i arbetet. Denna bestämmelse gäller sedan den 19 april 2022, då förordningen ändrades till att även generellt omfatta skador till följd av smitta, förutsatt att skadan orsakats av en sjukdom som är, eller vid skadans uppkomst var, klassad som samhällsfarlig. Till skillnad från de två andra punkterna i bestämmelsen ställs i denna punkt inte upp krav på arbete av någon särskild typ eller särskild arbetsplats.

Genom bestämmelsens utformning är ett retroaktivt tillämpnings- område avsett; oavsett när smittan uppstod kan skadan godkännas som arbetsskada förutsatt att sjukdomen var klassad som samhälls- farlig vid exponeringstillfället. Det krävs alltså inte att sjukdomen vid tidpunkten för anmälan fortfarande är klassad som samhällsfar- lig. Tydliggörandet av att klassningen som samhällsfarlig kan före- ligga antingen vid skadans uppkomst eller vid tidpunkten för ansökan gjordes efter remissvar från bland annat Försäkringskassan och ISF.66

Skrivningen om att den försäkrades ska ha ådragit sig sjukdomen i arbetet kan tyckas överflödig, men då 39 kap. 6 § SFB, till skillnad från 3 § samma kapitel, inte uttryckligen anger att skada till följd av smitta ska ha uppkommit i arbete uttrycks detta krav i förordningens tredje punkt (övriga två punkter har redan med arbete som uttryck- ligt krav).

63FÖD 2286/84.

64FÖD 2114/81.

65FÖD 2468/90.

66ISF, remissvar på promemoria S2022/00193.

978

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Förutsättningarna för ersättning från Afa Försäkring vid skada framkallad av smitta

Enligt försäkringsvillkoren i TFA67 kan Afa Försäkring lämna ersätt- ning för smitta (arbetssjukdom) om skadan kvarstår efter 180 dagar. Detta är möjligt genom hänvisningen i villkoren till sjukdom som finns upptagen i förteckning i tabell 1 till ILO-konventionen (nr 121) angående förmåner vid yrkesskada. Ersättning kan således lämnas oav- sett om Försäkringskassan har godkänt arbetsskadan eller inte. För- teckningen omfattar infektionssjukdomar som till exempel covid-19. Detta innebär att Afa Försäkring prövar rätten till ersättning redan efter att besvären kvarstått i 180 dagar medan Försäkringskassan i fråga om livränta inte prövar arbetsskada förrän förmågan att skaffa inkomst är nedsatt under minst ett år framåt i tiden. Prövning enligt ILO-förteckningen medges dock endast för infektionssjukdomar förvärvade i yrkesarbete som medför särskilt stor risk för smitta, lik- nande den inskränkning som föreligger i FASP.

12.4.3Överväganden och förslag om smitta i tidigare utredningsarbete

Arbetsskadeförsäkringens regler om smitta har tidigare varit föremål för offentliga utredningar, om än i begränsad omfattning. Inspektio- nen för socialförsäkringen har också utrett frågan genom ett särskilt uppdrag från regeringen i samband med covid-19-pandemin. Nedan redogörs för de relevanta publikationer från senare tid där frågan om smitta berörs.

Överväganden och förslag om smitta i SOU 1998:37

I SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen föreslog utred- ningen att en grundlig översyn skulle göras av arbetsskadeförsäk- ringens skydd vid smittsamma sjukdomar. Vid denna borde man bland annat analysera konsekvenserna av en bredare definition av be- greppet arbetsskada framkallad av smitta, granska skyddet för dem som arbetar vid landets infektionskliniker samt utreda tredjemans-

67Motsvarande villkor finns även för de övriga försäkringarna på Afas område, som PSA och TFA-KL.

979

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

skyddet närmare. Utredningens arbete begränsades i avvaktan på en sådan översyn till att i några avseenden närmare granska det skydd som arbetsskadeförsäkringen ger när den försäkrade varit sysselsatt i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande person eller vid omhänder- havande eller hantering av smittförande djur eller material.

Efter samråd under hand med expertis vid Socialstyrelsens smitt- skyddsenhet föreslog utredningen att mul- och klövsjuka skulle tas bort från uppräkningen i 5 § FASP, eftersom det inte längre fanns behov av att låta försäkringen omfatta sjukdomen. Utredningen före- slog vidare att försäkrade som var sysselsatta i arbete där de riskerar att utsättas för smitta till följd av Herpes B, HIV/AIDS och EHEC 0157- bakterie skulle omfattas av det särskilda skyddet i dåvarande LAF. Sjukdomar till följd av dessa smittämnen borde således föras till de särskilt uppräknade i 5 § FASP. Utredningen bedömde att Herpes B, HIV/AIDS och EHEC 0157-bakterie är smittämnen som förekom- mer i Sverige och som en försäkrad riskerar att ådra sig genom arbete med smittförande djur och personer. Sjukdomar till följd av dessa smittämnen kan även klassas som samhällsfarliga, men de fanns inte upptagna som sådana i punkterna 1.1 och 1.2 i bilagan till 1988 års smittskyddslag.

I och för sig kunde man tänka sig att smitta till följd av exempelvis HIV/AIDS i realiteten redan omfattades eftersom sådan smitta oftast kan betecknas som ett olycksfall i arbetet, när den överförs genom en plötslig, ovanlig eller oförutsedd händelse. Utredningen ansåg det emellertid riktigast att inte låta frågan om godkännande av en smitt- sam sjukdom som arbetssjukdom vara beroende av denna typ av resonemang.

Vissa förslag i SOU 1998:37 behandlades i prop. 2001/02:81, och de ledde efter riksdagsbehandling (2001/02:SfU10) till en del lagänd- ringar. Utredningens förslag när det gällde skyddet vid smittsamma sjukdomar berördes emellertid inte i propositionen.

Överväganden och förslag om smitta i SOU 2017:25

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbets- skada berörde frågan om smitta i SOU 2017:25. I utredningens direk- tiv angavs bland annat att regleringen med särskilda regler i FASP

980

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

har ifrågasatts vid flera tillfällen till exempel då personal vid förskola smittats med tuberkulos.68

Utgångspunkten för utredningens översyn av nuvarande regel- verk var enligt utredningen att det skulle finnas starka skäl för att behålla särregleringen.69 Sådana starka skäl mot att införa ett gene- rellt skadebegrepp vid smitta saknades enligt utredningens uppfatt- ning vid nuvarande arbetsskadebegrepp.

Utredningen redogjorde för alternativa utformningar som man övervägt. Dessa inkluderade alternativet att ersätta nuvarande lista i FASP med uppräkningarna av allmänfarliga och anmälningspliktiga sjukdomar i smittskyddslagen. Utredningen övervägde också lösningen att införa ett generellt skadebegrepp för smittsamma sjukdomar, i kom- bination med att behålla de skyddade personkretsarna oförändrade.

Efter att ha analyserat och förkastat de övriga alternativen före- slog utredningen att det generella skadebegreppet inom arbetsskade- försäkringen skulle bli gällande även för smittsamma sjukdomar och att det nuvarande systemet med personkretsar skulle slopas.

Utredningen ansåg att det kunde tänkas att slopande av person- kretsen skulle kunna medföra gränsdragningsproblem, men att det som främst kommer att karakterisera fallen med smitta är bevis- svårigheter. För smittor som är allmänt spridda skulle det enligt utred- ningen i de allra flesta fall vara mycket svårt att visa att smittan härrör från arbetet, såvida det inte rör sig om en sjukdom som är anmäl- ningspliktig enligt smittskyddslagen och där en smittspridningsunder- sökning företas.

Förslagen som lades fram i utredningen har i dagsläget inte lett till några förändringar av regelverket kring smitta. Senare framlagda förslag som påminner om utredningens förslag har dock lett till för- ändringar i regelverket (se vidare nedan).

Remissvarens inställning till utredningens förslag om smitta

Ett antal remissinstanser yttrade sig över betänkandet. En del av dessa berörde särskilt frågan om smitta. Folkhälsomyndigheten uttalade att man tillstyrkte utredningens förslag om att ett generellt skadebegrepp inom arbetsskadeförsäkringen införs även för smittsamma sjuk-

68Dir. 2016:9.

69SOU 2017:25, s. 361.

981

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

domar och att nuvarande system med personkretsar slopas.70 ISF tillstyrkte att det generella arbetsskadebegreppet skulle bli gällande även för smittsamma sjukdomar och angav att man inte kunde finna några argument för att det generella arbetsskadebegreppet inte skulle gälla för smittsamma sjukdomar.71 Jordbruksverket tillstyrkte utred- ningens förslag om ett generellt arbetsskadebegrepp även för smitta och att nuvarande system med personkretsar skulle slopas.72 LO ställde sig odelat positiva till förslaget.73 PTK såg positivt på att smitta in- kluderas i det generella arbetsskadebegreppet och anförde bland annat att med tanke på hur försäkringen i dag är uppbyggd med ett grund- krav på ett års varaktighet finns inte längre någon anledning att sär- reglera smitta.74 SACO tillstyrkte förslaget om att slopa särreglering vid smitta.75 Också SKL (nuvarande SKR) tillstyrkte förslaget om att slopa särreglering vid smitta.76 Svenskt Näringsliv tillstyrkte för- slaget och anförde att smittsamma sjukdomar genom detta kan regleras på ett mer flexibelt sätt samtidigt som alla arbetstagare om- fattas, snarare än att endast särskilt skyddade personkretsar har sådant skydd. Det är dock angeläget att vardagliga infektioner även fortsätt- ningsvis hålls utanför arbetsskadeskyddet, anförde Svenskt Närings- liv, och menade att det s.k. varaktighetskravet säkerställer att vardag- liga infektioner inte omfattas av arbetsskadeskyddet.77 TCO angav i sitt remissvar att man välkomnade utredningens förslag om att det generella arbetsskadebegreppet inom arbetsskadeförsäkringen skulle bli gällande även för smittsamma sjukdomar och att nuvarande system med personkretsar slopas. Att begränsa möjligheten till att få smitta godkänd som arbetsskada till vissa personkretsar är orimligt i ett arbetsliv där allt fler i sina kontakter inom arbetet utsätts för risken att drabbas av smittor, detta i takt med en allmän ökad rörlighet i sam- hället och därmed också ökad risk för exponering för smitta. TCO menade att det är orimligt att exempelvis en förskolelärare som drab- bas av en smitta inte kan få denna godkänd som arbetsskada endast på grund av att denne haft ”fel” slags arbete.78

70Folkhälsomyndigheten, remissvar 2017-07-25, dnr 1233-2017-1.1.3.2.

71ISF, remissvar, 2017-08-24.

72Jordbruksverket, remissyttrande 2017-08-17.

73LO, remissyttrande 2017-08-17.

74PTK, remissyttrande, 2017-08-22.

75SACO, remissyttrande, 2017-08-28.

76SKL, remissyttrande 2017-08-25.

77Svenskt Näringsliv, remissyttrande 2017-08-28.

78TCO, remissyttrande, 2017-08-28.

982

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) avstyrkte förslaget men menade att de listor med sjukdomar som utarbetats skulle behållas och ut- ökas med en generell möjlighet att beviljas ersättning för arbetsskada vid smitta, oavsett sjukdom. Nackdelen med nuvarande ordning är, menade LRF, att den exkluderar de arbetsskador som uppkommer på grund av smitta som inte finns med i förteckningen på smitt- samma sjukdomar. LRF förespråkade en lösning där nuvarande ord- ning med förteckning på sjukdomar och personkretsar skulle be- hållas men kompletteras med generella regler där andra sjukdomar utöver de listade skulle kunna godkännas som arbetsskada.79

Övriga remissinstanser uttalade sig inte i frågan om förslagen om smitta eller angav att de inte hade något att invända mot förslagen. Ingen remissinstans utöver LRF var negativ till eller avstyrkte utred- ningens förslag om smitta.

Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 (ISF:s skrivelse, redovisning av särskilt uppdrag)

Mot bakgrund av att covid-19 var allmänt spridd i samhället och på- verkade fler yrkesgrupper gav regeringen i mars 2021 i uppdrag åt Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) att analysera om covid-19 borde anses som arbetsskada i fler situationer än vad som var möjligt enligt då gällande regelverk. Situationen för yrkesgrupper som arbetar i miljöer där många människor befinner sig, och där risken för smitta därför kan vara högre, skulle särskilt belysas. I uppdraget ingick att överväga och, om det bedömdes lämpligt, föreslå åtgärder samt redo- visa konsekvenserna av dessa. I april 2021 lämnade ISF sitt svar till regeringen med förslag att utöka försäkringsskyddet för den som i sitt arbete smittas av en sjukdom som är klassad som samhällsfarlig enligt smittskyddslagen.

I sin skrivelse konstaterar ISF att begränsningen i FASP för vilka smittrisker i arbetet som omfattas har inneburit att arbetsskadeför- säkringen inte har uppfyllt sina syften när det gäller covid-19. Som exempel nämns att en chaufför, som utsatts för droppsmitta från pas- sagerare och åsamkats en långdragen inkomstförlust på grund av s.k. postcovid, inte med dåvarande regelverk kunde beviljas ersättning från arbetsskadeförsäkringen. ISF:s utredning visar att även andra yrkes-

79Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) remissyttrande 2017-08-18.

983

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

grupper än chaufförer har löpt ökad risk att drabbas av allvarlig covid-19 under pandemin. Myndigheten hänvisade till en studie som genom- förts vid Centrum för arbets- och miljömedicin i region Stockholm (Risk att sjukhusvårdas för covid-19 i olika yrken, Rapport 2021:03). Enligt studien finns det inte oväntat en riskökning i vårdsektorn med en fördubblad risk för läkare, sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter och naprapater. Studien ser även en fördubblad risk bland andra yrkesgrupper som arbetar nära människor, till exempel trafiklärare, behandlingsassistenter, pastorer, idrottsutövare och fri- tidsledare. En riskökning ses också bland städledare, fastighetsskö- tare, fordonsmekaniker och reparatörer. I flera av dessa yrkeskate- gorier ingår det inte i arbetsuppgifterna att vare sig omhänderta, vårda eller behandla personer varför eventuell smitta i arbetet inte skulle omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

ISF fann även att begränsningarna i FASP har inneburit att arbets- skadeförsäkringen inte har bidragit till att belysa risker i arbetsmiljön på det sätt som varit avsikten med det generella arbetsskadebegrep- pet. Många fall av skada på grund av covid-19 som sannolikt har haft ett tillräckligt samband med smittrisker i arbetet kunde inte godkän- nas som arbetsskada med dåvarande regelverk. De fall av covid-19 som har godkänts som arbetsskada speglar därför enligt ISF inte riskerna i arbetsmiljön på ett fullständigt sätt.

Enligt regeringsuppdraget skulle ISF även analysera om covid-19 bör ses som arbetsskada i fler situationer än enligt nuvarande bestäm- melser i FASP. I enlighet med det särskilda uppdraget presenterade ISF i sin skrivelse en rad olika förslag till hur regelverket för smitta skulle kunna anpassas och ändras för att inkludera skador i form av sjukdomen covid-19. ISF menade också att det fanns argument även för att inte göra något och behålla det befintliga regelverket.

Det mest ingripande förslaget, konstaterade ISF, vore att genom ändrad lagstiftning ta bort undantaget vid smitta i enlighet med för- slaget i SOU 2017:25. Ett mindre ingripande förändring skulle kunna genomföras genom ändring av FASP, exempelvisvis genom att in- kludera samhällsfarliga sjukdomar i förordningen. Detta var det för- slag som regeringen sedan valde att gå vidare med (se avsnitt 1.6.4 nedan).

984

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom (socialdepartementets promemoria S2022/00193)

Socialdepartementet upprättade i januari 2022 ett förslag om änd- ringar i arbetsskadeförsäkringen.80 I promemorian, som i sina förslag i allt väsentligt överensstämde med det som tidigare föreslagits av ISF, lämnades förslag till ändringar i FASP. Ändringarna syftade till att stärka försäkringsskyddet för den som i sitt arbete smittas av en sjukdom som är klassad som samhällsfarlig enligt smittskyddslagen. Målet var att fler yrkesgrupper ska kunna få ersättning om de smittas av en samhällsfarlig sjukdom på jobbet.

För att fler yrkesgrupper ska kunna omfattas föreslog social- departementet ett tillägg till FASP. Men i detta fall skulle regleringen inte utgå från listan över sjukdomar som finns i FASP. I stället före- slogs ett särskilt tillägg som säger att sjukdomar som klassats som samhällsfarliga ska kunna ge ersättning om man smittats på jobbet. Samtidigt föreslogs dessa sjukdomar (covid-19, sars, Ebola och smitt- koppor) strykas från listan i FASP.

I promemorian angav regeringen vidare att om covid-19 inte längre klassas som en samhällsfarlig sjukdom, så ska man på nytt ta ställning till om covid-19 ska föras in i FASP-bilagan över smittsamma sjuk- domar.

Bedömningen som gjordes i promemorian innebar att den som i sitt arbete smittas av covid-19 eller någon annan av de sjukdomar som har klassificerats som samhällsfarliga enligt smittskyddslagen bör om- fattas av arbetsskadeförsäkringen, oavsett vilka arbetsuppgifter som utförts och vid vilken arbetsplats. Ändringen bedömdes vara tillämp- lig även på skador som har inträffat före ikraftträdandet, som före- slogs vara den 31 mars 2022.

De förslag som presenterades i promemorian genomfördes till viss del genom ändringar i 5 § FASP den 26 april 2022.81 Några ändringar i bilagan gjordes dock inte och covid-19 blev kvar på FASP-bilagan över smittsamma sjukdomar.

80Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13, S2022/00193.

81SFS 2022:204.

985

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Remissvar och andra reaktioner på promemorian

De flesta remissinstanser som yttrade sig över promemorian var positiva till den föreslagna förändringen som innebar att även smitta till följd av samhällsfarlig sjukdom i arbetet skulle inkluderas som utgörande arbetsskada. Som exempel menade Landsorganisationen i Sverige (LO) att covid-19 borde stå kvar i förteckningen över smitt- samma sjukdomar som avses i 5 § 2 i FASP, eftersom den ökade risken för de som arbetar kommer att kvarstå även efter att covid-19 inte längre klassas som samhällsfarlig sjukdom. TCO var av samma upp- fattning och ville att covid-19 skulle kvarstå på listan. Folkhälso- myndigheten hade inga synpunkter på förslaget. Arbetsgivarverket av- styrkte förslaget och menade bland annat att det fanns risk för svåra utredningar och godtyckliga beslut där situationer med smittade kol- legor skulle kunna innebära att arbetsskadeförsäkringen skulle komma att innefatta situationer som den inte var tänkt att innefatta.

De föreslagna förändringarna följdes av viss debatt i frågan. Bland andra Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR) uttryckte att en utvidgning av kretsen i förordningen inte var tillräcklig, och menade att covid-19 inte skulle tas bort från listan i bilagan till FASP. Man varnade för att de föreslagna förändringarna kunde få motsatt effekt om covid-19 skulle sluta klassas som samhällsfarlig och samtidigt tas bort från listan i FASP. Innebörden skulle bli att inte heller vård- personal längre skulle kunna få arbetsskadeersättning om de får lång- tidscovid efter att ha smittats på sina arbetsplatser.82

Regeringens skrivelse 2021/22:249 – Vissa frågor inom hälso- och sjukvårdsområdet

I maj 2022 utfärdade regeringen en skrivelse som svar på riksdagens tillkännagivande. Riksdagen hade tillkännagett för regeringen det som utskottet anfört om olika vårdfrågor.83 Enligt tillkännagivandet ska regeringen skyndsamt vidta åtgärder inom ett antal områden. Enligt punkten 6 i skrivelsen, såvitt avser vårt arbete, måste skyddet vid arbets- skador stärkas. I tillkännagivandet angavs att Arbetsskadeutredningen (S 2021:11) i tilläggsdirektiv borde få i uppdrag att utreda hur för- säkringsskyddet för utsatta yrkesgrupper, särskilt vård- och omsorgs-

82Läkartidningen och Dagens medicin 2022-02-04.

83Bet. 2021/22:SoU36, rskr. 2021/22:200.

986

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

personal som arbetar utanför vårdinrättningar, kan stärkas genom arbetsskadeförsäkringen för den som i sitt arbete smittas av en sjuk- dom. Det angavs vidare att det i tilläggsdirektiven borde ingå att ut- redningen, med beaktande av ny kunskap om covid-19-pandemin, som exempelvis smittotillfälle och långtidscovid, ska utreda kriterierna i syfte att göra arbetsskadeförsäkringen mer ändamålsenlig.

Regeringen ansåg att den del av tillkännagivandet om vårdfrågor som avser tilläggsdirektiv till utredningen ryms inom ramen för be- fintliga direktiv och bedömde därför att denna del av tillkännagivan- det är tillgodosett.84

Vi har inom ramen för sitt arbete beaktat regeringens skrivelse och riksdagens tillkännagivande.

12.4.4Förändringar i regelverket om smitta till följd av sjukdomen covid-19

Regelverket kring smitta som arbetsskada har, efter att under lång tid kvarstått oförändrat, varit föremål för debatt och förändringar under senare år. Den främsta anledningen till detta är de effekter på samhället som covid-19-pandemin medfört. Redan några år före pan- demins utbrott hade området smitta och undantaget i arbetsskadeför- säkringen utretts av bland andra Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada. Den utredningens förslag ledde emellertid inte till några förändringar av regelverket. Det var först i och med covid-19 och sjukdomens effekter på samhället som för- ändringar genomfördes.

De förändringar av regelverket som skett under senare tid har främst rört smittskyddslagen och klassificeringen av covid-19 som samhällsfarlig sjukdom. För arbetsskadeförsäkringens del har inte ny lagstiftning tillkommit, men vissa förändringar har skett i FASP och dess bilaga. Även dessa förändringar har haft sin grund i sjukdomen covid-19 och dess påverkan på samhället.

Vi går i avsnittet igenom vilka förändringar som covid-19 har med- fört i FASP och smittskyddslagen i den mån detta har berört arbets- skadeförsäkringen. Övriga förändringar i regelverket för smittskydd som covid-19 medfört, såsom den tillfälliga pandemilagen, tillfälliga

84Regeringens skrivelse 2021/22:281, Vissa frågor inom hälso- och sjukvårdsområdet, s. 12.

987

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

regler om begränsningar av öppettider för restauranger med mera berörs inte här.

Covid-19 klassades som samhällsfarlig sjukdom

Vid ett extra sammanträdde den 1 februari 2020 beslutade regeringen att klassa det nya coronaviruset som samhällsfarligt. Beslutet innebar att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarliga och samhälls- farliga sjukdomar skulle tillämpas på infektion med covid-19. För- ordningen gällde från den 2 februari 2020.

Covid-19 tillfördes förteckningen i FASP i april 2020

Den 25 april 2020 trädde en ändring i FASP i kraft genom att covid-19 lades till i förteckningen över smittsamma sjukdomar i förordningens bilaga.85 Ändringen i bilagan beslutades av regeringen på regerings- sammanträde den 23 april 2020 och publicerades i SFS 2020:245. Innebörden blev därmed att den som smittats med covid-19 i vissa fall omfattades av arbetsskadeförsäkringen enligt socialförsäkrings- balken. Det gällde den som har smittats vid arbete i en sjukvårds- inrättning eller i annat arbete där hon eller han har behandlat, vårdat eller tagit hand om personer, djur eller material som är smittförande enligt förutsättningarna i 5 § 2.

Förändringen genomfördes efter att bland andra ISF hade uttalat sig i frågan. I en promemoria den 20 april 2020 tillstyrkte ISF för- slaget men menade samtidigt att tillämpningen inte borde begränsas till att omfatta endast skador som inträffat den 20 februari 2020 eller senare.

Covid-19 är sedan den 1 april 2022 inte längre klassad som samhällsfarlig eller allmänfarlig sjukdom

Covid-19 var klassad som en samhällsfarlig sjukdom under perioden den 1 februari 2020 till och med den 31 mars 2022. Folkhälsomyn- digheten lämnade den 3 februari 2022 en hemställan till regeringen om att bereda frågan om att covid-19 inte längre ska anges som en

85SFS 2020:245.

988

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

allmänfarlig sjukdom eller en samhällsfarlig sjukdom enligt smitt- skyddslagen. Regeringen föreslog därefter i en proposition att covid- 19 inte längre ska klassas som samhällsfarlig sjukdom.86 Riksdagen beslutade utifrån denna att covid-19 från och med den 1 april 2022 inte längre ska klassas som en samhällsfarlig eller allmänfarlig sjuk- dom enligt smittskyddslagen.87 Covid-19 är fortsatt anmälningsplik- tig, och Folkhälsomyndigheten har beslutat att covid-19 även fort- satt ska smittspåras i verksamheter som vårdar eller har omsorg om personer med en hög risk att bli allvarligt sjuka av covid-19.

Eftersom covid-19 inte längre är klassad som samhällsfarlig sjuk- dom kan inte skador som orsakas av covid-19-smitta godkännas som arbetsskada enlig 5 § 3 FASP om exponeringen skett någon gång från och med den 1 april 2022. Tidigare exponering kan fortfarande prövas enligt bestämmelsen.

Bestämmelsen om samhällsfarlig sjukdom införs i FASP

Genom en ändring i FASP som trädde i kraft den 19 april 2022 in- fördes bestämmelsen om skada orsakad av samhällsfarlig sjukdom i 5 kap. 3 § FASP.88

I promemorian Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av sam- hällsfarlig sjukdom som låg till grund för införandet av 5 § 3 FASP redogjordes för att om covid-19 inte längre skulle klassas som sam- hällsfarlig sjukdom skulle den inte omfattas av det generella arbets- skadebegreppet. I ett sådant fall skulle ny ställning få tas till om sjukdomen ska listas i förteckningen i bilagan till FASP.89 Likande farhågor lyftes fram av flera av remissinstanserna som hade uttalat sig över socialdepartementets promemoria (se avsnitt 12.4.3).

Kort efter att promemorian hade upprättats kom Folkhälsomyn- digheten med sin hemställan om förändringar i smittskyddslagen. Covid-19 klassades från och med den 1 april 2022 inte längre som samhällsfarlig. Regeringen ändrade åter den 19 april 2022 bestämmel- sen i FASP, på så sätt att covid-19 har sedan införandet den 25 april kvarstått på förteckningen över de sjukdomar som listas i bilagan till 5 § 2 FASP.

86Prop. 2021/22:137.

87Smittskyddslagen 1 kap. 3 § och bilaga 2 till lagen i lydelse fr.o.m. den 1 april 2022.

88SFS 2022:204.

89Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13, S2022/00193, s. 12–13.

989

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Genom de förändringar av regelverket som trädde i kraft den

1april 2022 är sjukdomen covid-19 inte längre klassad som samhälls- farlig eller allmänfarlig sjukdom enligt förteckningarna i smittskydds- lagen. Det innebär att prövning enligt 5 kap. 3 § FASP är begränsad till fall som uppkommit under perioden då sjukdomen var klassad som samhällsfarlig. För fall som uppkommit från och med den 1 april 2022 kan arbetsskada till följd av covid-19 prövas enligt 5 kap. 2 § FASP.

12.4.5Vissa erfarenheter från covid-19-pandemin

Den största förändringen sedan översynen av undantaget för smitta presenterades i SOU 2017:25 är att Sverige sedan dess drabbats av en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom i form av covid-19-pandemin.

Det är för tidigt att dra långtgående slutsatser av genomslaget av de förändringar i 5 § 3 FASP som innebär att även sjukdom som är eller som när skadan inträffade var klassificerad som en samhällsfar- lig sjukdom enligt smittskyddslagen ska omfattas av arbetsskade- försäkringen. Det kan konstateras att sjukdomen covid-19 var anled- ningen till att förändringen i FASP infördes. Covid-19 klassas dock sedan den 1 april 2022 inte längre som samhällsfarlig sjukdom. För just covid-19 kommer således förändringen i FASP endast att ha en retroaktiv effekt på smitta som har uppkommit före förändringen i förordningen (såvida inte sjukdomen längre fram åter kommer att klassas som samhällsfarlig).

Vi beaktar i detta avsnitt endast pandemins betydelse för regel- verket för smitta i arbetsskadeförsäkringen. De andra effekter som covid-19-pandemin har haft på arbetsmiljön och antalet arbetsska- dor i övrigt, till exempel genom stressrelaterade effekter till följd av underbemanning och liknande, berörs inte i detta avsnitt.

Postcovid

Under pandemin har en ny patientkategori vuxit fram: patienter med i vissa fall svåra efterverkningar av covid-19 infektionen som kan för- svåra bland annat återgång till arbete men också påverka förmågan att klara av dagliga aktiviteter. Kunskaperna om dessa besvär är fort- farande bristfällig och det är i dag oklart hur omfattande detta hälso- problem är. Dessa sjukdomsbesvär benämns postcovid.

990

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

För arbetsskadeförsäkringens del har detta sjukdomstillstånd be- tydelse eftersom det är fråga om ett nytt sjukdomstillstånd som kan leda till inkomstförlust och arbetsoförmåga med tillräcklig varaktig- het för att förutsättningarna för livränta ska vara uppfyllda, och då det rör sig om en sjukdom som har framkallats av exponering för smitta.

Postcovid, eller ”postinfektiöst tillstånd efter covid-19” är ett sam- lingsnamn för olika former av långtidskomplikationer efter genom- gången covid-19-infektion. Andra termer som används är långtidscovid, eller postakut covid-19 syndrom.90 Socialstyrelsen förordar termen postcovid, för att skilja tillståndet från den infektiösa fasen.91 Post- infektiösa tillstånd efter infektioner förekommer även efter andra virus- infektioner.92

Redan tidigt under pandemin noterades att personer som genom- gått en akut covid-19-infektion, i vissa fall, även drabbats av mer eller mindre uttalade långtidskomplikationer. Dessa komplikationer före- kommer oftare hos personer som har genomgått svår sjukdom och vårdats på sjukhus. Typiskt är att symtomen kvarstår över tid och fluktuerar i intensitet. För många med postcovid avtar symtomen gradvis, men en del har symtom som kvarstår mer än ett år efter covid-19-infektionen.93

Postcovid är ett exempel på att konsekvenserna av smitta och nya typer av sjukdomar inte är överblickbara och att nya typer av allvar- liga tillstånd kan komma att behöva hanteras i framtiden.

Ökat behov av rehabiliteringsinsatser

I maj 2020 utkom Socialstyrelsen med ett första kunskapsunderlag avseende rehabilitering i samband med covid-19.94 Rapporten har sedan dess reviderats och kompletterats med delar fokuserade spe- cifikt på sjukhusvård och på primärvården. I underlaget konstaterade Socialstyrelsen bland annat att behovet av rehabilitering förväntades

90Långtidskomplikationer efter en akut covid-19-infektion har på engelska benämnts Post- Acute Sequelae of SARS-CoV-2 infection (PASC), chronic COVID syndrome (CCS) men under senare tid har benämningen postakut covid-19-syndrom kommit att användas.

91Socialstyrelsen, (2021), Postcovid-kvarstående eller sena symtom efter covid-19, Stöd till beslutsfattare och personal i hälso- och sjukvården (del 2).

92Exempelvis mässling, SARS, MERS och ebola, enligt Kungliga Vetenskapsakademien (2021), Postakut Covid-19 syndrom – långtidskomplikationer av Covid-19.

93Socialstyrelsen (2021), Postcovid – stöd till personal och beslutsfattare i hälso- och sjuk- vården (del 1).

94Socialstyrelsen (2020), Rehabilitering i samband med covid-19 – stöd för planering.

991

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

öka i och med det stora antalet patienter som vårdades för covid-19. Socialstyrelsen bedömde därför att vårdkedjorna skulle behöva anpassas för det ökade behovet av rehabilitering, särskilt för patienter som fått intensivvård, då intensivvård har visat sig kräva betydligt längre tid för patienter med covid-19 än för patienter med andra sjukdomar. Kända komplikationer efter intensivvård, såsom förlust av muskel- massa och muskelfunktion, inklusive andningsmuskulatur kunde där- för accentueras. Dessutom får många patienter neurologiska och psykiska besvär. Ett samlat begrepp för besvär som kan uppstå efter intensivvård är post intensive care syndrome (PICS), som omfattar fysiska, psykiska och kognitiva nedsättningar.

Det har visat sig att även personer som insjuknat i covid-19 men inte besökt sjukhus kan uppvisa besvär i flera månader efter sjuk- domen, se vidare under avsnittet om postcovid ovan. Socialstyrelsen konstaterade att det fanns ett stort behov av rehabiliterande insatser under och efter sjukdomsperioden i covid-19, oavsett om patienten vårdats på sjukhus eller i hemmet. Under den akuta sjukdomsperio- den inom slutenvården pekar Socialstyrelsen på vikten av tidig reha- bilitering, anpassade andningsövningar, kognitiv rehabilitering och mobilisering. Exempel på rehabiliterande insatser inom primärvården för patienter med covid-19 är andningsträning, träning av fysiska för- mågor och aktivitetsförmågor, nutritionsinsatser samt utprovning av hjälpmedel.95

Fler yrkesgrupper än tidigare har under pandemin varit utsatta för risk för smitta

En tydlig erfarenhet av covid-19-pandemin är att betydligt fler grupper i arbetslivet än tidigare har visat sig vara utsatta för smitta i sitt arbete, detta genom sjukdomens utbredning och smittvägar.

De flesta fallen rör av naturliga skäl vårdpersonal. En särskild grupp har varit den utsatta yrkesgrupp nom vård- och omsorgspersonal som arbetar utanför vårdinrättningar och därför inte innefattas i de arbets- uppgifter som räknas upp i FASP.

Men även andra grupper utanför vården har varit utsatta. ISF nämner i rapporten Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 chaufförer som exempel på en sådan ny grupp, men visar att även andra yrkes-

95Socialstyrelsen (2020), Rehabilitering i samband med covid-19 – stöd för planering.

992

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

grupper än chaufförer har löpt ökad risk att drabbas av allvarlig covid-19 under pandemin. ISF hänvisar till en studie som genomförts vid Centrum för arbets- och miljömedicin i region Stockholm.96 Enligt studien finns det inte oväntat en riskökning i vårdsektorn med en fördubblad risk för läkare, sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbets- terapeuter och naprapater. Studien ser dock även en fördubblad risk bland andra yrkesgrupper som arbetar nära människor, till exempel trafiklärare, behandlingsassistenter, pastorer, idrottsutövare och fri- tidsledare. En riskökning har också konstaterats bland städledare, fastighetsskötare, fordonsmekaniker och reparatörer. I dessa yrkes- kategorier ingår det inte i arbetsuppgifterna att vare sig omhänderta, vårda eller behandla personer. Det innebär att eventuell smitta i deras arbete därför inte har omfattats av arbetsskadeförsäkringen om det inte har varit fråga om olycksfall. Genom tillägget om smitta i form av samhällsfarlig sjukdom i FASP omfattas sådan smitta. Covid-19 klassas emellertid sedan den 1 april 2022 inte längre som samhällsfar- lig sjukdom. Sådan smitta där exponeringen skett efter denna tid- punkt omfattas därför åter inte av försäkringen.

Nya gränsdragningsfrågor har uppkommit under pandemin

Covid-19-pandemin har aktualiserat nya gränsdragningsfrågor vid till- lämpning av regelverket om smitta. Dessa frågor har berört Försäk- ringskassans hantering av ärenden, men också den hantering som Afa Försäkring står för. Gränsdragningsfrågorna som rör huruvida försäkringen ska anses omfatta en viss exponering är liknande, oav- sett om Försäkringskassan eller Afa ska hantera frågan. TFA inne- håller villkor som i allt väsentligt är desamma som i FASP.

Det är känt att smittan har varit utbredd på äldreboenden. Vård- personal på sådana äldreboenden har också utgjort en grupp som riskerats att smittas av covid-19. En fråga som uppstår i samman- hanget är vilka arbetsplatser som ska bedömas innefattas i begreppet sjukvårdsinrättning i detta sammanhang.97 Gränsdragningen är inte klar och har inte berörts i rättspraxis. Att sjukhus och läkarmottag- ningar innefattas står klart, medan vad som ska gälla för andra arbets- platser såsom äldreboenden och platser där hemsjukvård utförs är

96Magnus Alderling m.fl. (2021) Risk att sjukhusvårdas för covid-19 i olika yrken, Rapport 2021:03, Centrum för arbets- och miljömedicin, Region Stockholm.

97Smitta som uppkommer i arbete på sjukvårdsinrättning kan omfattas enligt FASP.

993

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

mer oklart. I vårt arbete och kontakterna med referens- och expert- grupp har flera aktörer, bland andra SKR, lyft att det finns tillämp- ningssvårigheter i att avgöra vad som ska ingå i begreppet sjukvårds- inrättning. Denna gränsdragningsproblematik har även berörts av ISF i rapporten Arbetsskadeförsäkringen och covid-19. ISF beskriver utifrån sina samtal med tjänstepersoner på Försäkringskassan att det har varit svårt att identifiera vad som räknas som sjukvårdsinrättning där det inte rör sig om rena sjukhusmiljöer, till exempel för äldrebo- enden.98 Enligt Socialstyrelsens termbank utgörs en sjukvårdsinrätt- ning av en organisatorisk enhet som tillhandahåller hälso- och sjuk- vård. I termbanken avråder emellertid Socialstyrelsen från användning av termen.99

Gränsdragningen för vad som ska anses utgöra sådana arbetsuppgifter som omfattas av försäkringen

Frågan om vilka yrkesgrupper och arbetsuppgifter som ska omfattas av skyddet när det gäller arbetsuppgifter som består i behandling, vård eller omhändertagande av smittförande personer eller vid om- händertagande eller hantering av smittförande djur eller material har varit aktuell för diskussion.

En sådan grupp är lärare. I våra kontakter med referensgruppen har SACO och Svenskt Näringsliv framfört att gruppen lärare har diskuterats och bedömts omfattas av denna bestämmelse. Afa För- säkring har i sammanhanget påpekat att lärare omfattas endast när de utför arbetsuppgifter som innebär utövande av omsorg. Vi har inte kunnat erfara att frågan om lärare och deras arbetsuppgifter har prövats i rättspraxis.

12.4.6Smittskyddslagstiftningen – en översikt

Regelverket för att skydda allmänheten mot smittsamma sjukdomar finns i smittskyddslagen (2004:168) och smittskyddsförordningen (2004:255). Det bakomliggande syftet med dessa bestämmelser är inte detsamma som för reglerna om smitta i arbetsskadeförsäkringen. Det finns emellertid vissa likheter mellan regelverken och föränd-

98ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 30.

99Socialstyrelsens termbank, hämtad 2022-09-02.

994

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

ringar i smittskyddslagstiftningen kan påverka skyddet i arbetsskade- försäkringen, inte minst sedan förändringarna i 5 § 3 FASP genom- fördes som innebär att varje sjukdom som är klassad eller har klassats som samhällsfarlig kan godkännas som arbetsskada om en försäkrad smittats av denna i arbetet. I detta avsnitt redogörs översiktligt för smittskyddslagstiftningen.

Smittskyddslagen trädde i kraft den 1 juli 2004. Lagen är inriktad på att förhindra att smitta sprids från person till person och på åt- gärder som riktar sig till människor. Smittskyddsåtgärder som riktas mot objekt eller djur regleras i andra lagar. Lagen anger det övergri- pande målet för smittskyddet och vissa allmänna riktlinjer. Tyngd- punkten i smittskyddsarbetet ligger på det frivilliga förebyggande arbetet. Regionerna har ansvaret för att behövliga smittskyddsåt- gärder vidtas inom regionen. Undantag gäller för åtgärder som riktar sig mot objekt och djur för vilka kommunerna och vissa nationella myndigheter har ansvaret. Ansvaret för direkta smittskyddsåtgärder vilar på smittskyddsläkarna och de behandlande läkarna.

Bestämmelserna i smittskyddslagen omfattar alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som inte endast innebär ett ringa hot mot människors hälsa. Möjligheterna till smittskydds- åtgärder som kan vara integritetskränkande begränsas till vissa s.k. allmänfarliga sjukdomar.

Var och en ska genom uppmärksamhet och rimliga försiktighets- åtgärder medverka till att förhindra spridning av smittsamma sjuk- domar. Den som har anledning att misstänka att han eller hon bär på en smittsam sjukdom är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smittrisk. Den som vet att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom är skyldig att lämna information om smittan till andra människor som han eller hon kommer i sådan kontakt med att beaktansvärd risk för smittöverföring kan uppkomma.

Den som misstänks bära på vissa smittsamma sjukdomar är skyl- dig att söka läkare, låta sig undersökas samt genom att ge upplysningar till läkaren medverka till smittspårning. Om det behövs av smittskydds- skäl ska den enskilde erbjudas psykosocialt stöd. Vid allmänfarlig sjuk- dom ska den enskilde erbjudas den vård eller behandling som behövs av smittskyddsskäl. Om det av smittskyddsskäl finns behov av sär- skilda behandlingsinsatser ska detta erbjudas den enskilde.

Den behandlande läkaren ska ge den smittade medicinska och praktiska råd vid samtliga smittsamma sjukdomar som omfattas av

995

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

smittskyddslagen. Om det är fråga om smitta av en allmänfarlig sjuk- dom ska den behandlande läkaren även besluta om individuellt ut- formade förhållningsregler för den smittade i syfte att förhindra smitt- spridning. Förhållningsreglerna kan endast omfatta ett eller flera av de moment som anges i smittskyddslagen.

Förvaltningsrätten ska under vissa förutsättningar kunna besluta om läkarundersökning när den enskilde motsätter sig detta. Isolering av den som bär på en allmänfarlig sjukdom får ske om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Beslut om isolering fattas av förvalt- ningsrätten. Isolering får bestå i högst tre månader. Fortsatt isoler- ing i perioder om högst sex månader får medges av förvaltningsrätten efter ansökan av smittskyddsläkaren. I vissa brådskande fall får smitt- skyddsläkaren besluta om tillfällig isolering som kan pågå i högst två veckor. I mål om isolering och fortsatt isolering ska en sakkunnig höras vid den muntliga förhandlingen. En stödperson ska utses för den som isolerats om den isolerade inte motsätter sig det.

Definitioner av sjukdomar i smittskyddslagen

Med smittsamma sjukdomar menas alla sjukdomar som kan över- föras till eller mellan människor och som kan innebära hot mot män- niskors hälsa. I smittskyddslagen och smittskyddsförordningen in- går ett 60-tal sjukdomar.

Allmänfarliga sjukdomar

I smittskyddslagen finns flera bestämmelser som särskilt tar sikte på de allmänfarliga sjukdomarna. Med allmänfarliga sjukdomar avses smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekven- ser och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. Den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom ska bland annat utan dröjsmål söka läkare och låta läkaren göra de under- sökningar och ta de prover som behövs för att konstatera om per- sonen är smittsam. Förvaltningsrätten får efter ansökan av smitt- skyddsläkaren besluta om tvångsundersökning av någon som med fog kan misstänkas bära på en allmänfarlig sjukdom och som mot-

996

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

sätter sig den undersökning som behövs för att konstatera om per- sonen är smittsam.

Den behandlande läkaren eller annan hälso- och sjukvårdsper- sonal med särskild kompetens ska utföra smittspårning genom att försöka få upplysningar från patienten om vem eller vad som kan ha överfört smittan och om huruvida andra personer kan ha smittats. Om misstanke finns att andra personer kan ha smittats, ska dessa underrättas. Vidare ska den behandlande läkaren besluta om individu- ellt utformade förhållningsregler i syfte att hindra smittspridning för den som bär på eller misstänks bära på en allmänfarlig sjukdom.

Den som bär på en allmänfarlig sjukdom får under vissa förutsätt- ningar isoleras. Läkemedel, vård och behandling är kostnadsfria för patienten om det är fråga om en allmänfarlig sjukdom. Den som inte får arbeta på grund av att han eller hon är smittad eller kan vara smit- tad av en allmänfarlig sjukdom kan få smittbärarpenning.

Samhällsfarliga sjukdomar

Med samhällsfarliga sjukdomar menas allmänfarliga sjukdomar som kan få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunk- tioner och som kräver extraordinära smittskyddsåtgärder.100 För de samhällsfarliga sjukdomarna får, förutom de åtgärder som beskrivits ovan för allmänfarliga sjukdomar, även vissa extraordinära smitt- skyddsåtgärder vidtas. Sådana åtgärder innefattar hälsokontroll på plats för inresa, karantän och avspärrning av ett visst område.

Alla sjukdomar som finns uppräknade i smittskyddslagen och smittskyddsförordningen är anmälningspliktiga. Det betyder att den läkare som upptäcker en sådan sjukdom ska anmäla det till regionens smittskyddsläkare. Smittskyddsläkaren har huvudansvar för smitt- skyddet i regionen. Läkaren ska också anmäla till Folkhälsomyndig- heten att sjukdomen har upptäckts.

1003 § smittskyddslagen.

997

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

12.4.7Arbetsmiljölagen och arbetsgivares skyldigheter vid smitta

I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns regler om skyldigheter för arbets- givare och andra skyddsansvariga att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Arbetsgivare har ett ansvar för att anpassa arbetsmiljön för att förhindra smitta i de fall en samhällsfarlig sjukdom, trots extra- ordinära åtgärder, sprids så att det riskerar att drabba arbetsplatser.

Arbetsgivare har ett ansvar för att anpassa arbetsmiljön för att förhindra att arbetstagare blir infekterade av smittämnen eller blir varaktiga bärare av smittämnen, på grund av sina arbetsuppgifter. Detta ansvar omfattar förebyggande åtgärder även mot smittämnen som inte finns upptagna i smittskyddslagen.

Normalt ingår det inte i arbetsgivarens ansvar att utreda och bedöma riskerna för att arbetstagare smittas av till exempel vanliga förkylningsvirus. Under en pandemi, som covid-19-pandemin, har arbetsgivaren däremot ansvar för att bland annat minska riskerna för smittspridning och ohälsa på arbetet samt att se till att det finns till- räckligt med skyddsutrustning och att den utrustning som används är säker. I första hand har arbetsgivaren ansvar för att eliminera risken. Går inte det ska arbetsgivaren i andra hand begränsa risken.101 Om de två första åtgärderna inte har varit tillräckliga ska arbets- givaren skydda arbetstagarna mot risken genom att använda person- lig skyddsutrustning.102

Arbetsmiljöverkets föreskrifter preciserar kraven på arbetsmiljön

Arbetsmiljöverket är den myndighet som har fått i uppdrag av reger- ingen att mer i detalj bestämma vad som gäller för arbetsmiljön. Därför ger Arbetsmiljöverket ut föreskrifter som preciserar vad som gäller för arbetsmiljön gällande till exempel buller, farliga ämnen, ensamarbete och arbetsplatsens utformning. Krav på riskbedömning förekommer i många föreskrifter från Arbetsmiljöverket. Grundkraven finns i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1. Regler om riskbedömning inriktade på smittrisker finns i Arbets- miljöverkets föreskrifter om smittrisker, AFS 2018:4.

1013 kap. 2 § första stycket AML.

1022 kap. 7 § första stycket AML.

998

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

I föreskrifterna om smittrisker finns även regler om planering och skyddsåtgärder för att undvika att arbetstagare drabbas av ohälsa på grund av smittämnen samt krav på personlig skyddsutrustning som omfattar andningsskydd. Arbetsmiljöverket har även andra före- skrifter om personlig skyddsutrustning, som till exempel särskilda bestämmelser om personlig skyddsutrustning med anledning av covid-19 i AFS 2020:9.

Smittskyddsförordningen

I den till smittskyddslagen anslutande smittskyddsförordningen (2004:255) anges i en bilaga de smittsamma sjukdomar som, utöver allmänfarliga sjukdomar, ska vara anmälningspliktiga och därmed ska anmälas enligt föreskrifterna i 2 kap. 5 § smittskyddslagen.

12.4.8Arbetsskadestatistiken visar att smitta är ovanligt men att covid-19-pandemin har haft stor påverkan på statistiken

Ärenden som rör smitta är normalt sett ovanliga. Detta gäller ärenden om ersättning hos Försäkringskassan, men också anmälda arbetsska- dor hos Arbetsmiljöverket och ärenden hos Afa Försäkring. Statistiken ser dock helt annorlunda ut för de senaste åren, främst 2020–2022, det vill säga tiden under covid-19-pandemin.

Arbetsskadeärenden hos Försäkringskassan som rör smitta är mycket få

De arbetsskadeärenden hos Försäkringskassan där skadan består i en sjukdom framkallad av smitta är över tid mycket få.

I betänkandet SOU 2017:25 angav Utredningen om en mer jäm- ställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada att uppgifter inhäm- tade från Försäkringskassans avdelning för analys och prognos visade att de livränteärenden som rör smitta är cirka tio stycken per år eller färre och att dessa siffror har varit stabila sedan 2005. Den utred- ningen angav att det eftersom det rört sig om så få ärenden på grund

999

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

av sekretesskäl inte har varit möjligt att närmare utröna vilket slags smitta det rört sig om eller utfallet i ärendena.103

Vad gäller ärenden som rör vård utomlands på grund av arbetsskada som orsakats av smitta kunde utredningen konstatera att antalet så- dana ärenden understiger 10 stycken per år under period 2013–2016. Någon uppgift om storleken på dessa kostnader har inte varit möjlig att ta fram.104

ISF undersökte antalet livränteärenden och andra ärenden om arbetsskada till följd av covid-19 i sin skrivelse Arbetsskadeförsäk- ringen och covid-19. I skrivelsen bekräftas bilden att arbetsskade- ärenden hos Försäkringskassan till följd av smitta är mycket få. Enligt statistiken är det framför allt arbetsskadelivränta (59 ansökningar) och efterlevandeersättning (18 ansökningar) som personer ansökt om med anledning av covid-19. ISF redovisar att antalet beslutade ären- den om livränta som rör smitta och fördelat på visandedag uppgår till färre än tio stycken per år för åren 2013–2019. År 2017 var antalet noll.

ISF kunde vidare konstatera att det fanns brister i statistiken, framför allt kring registrering av diagnos. Statistiken visar att antalet ärenden som rör exponering för smitta, men där handläggaren hade registrerat andra diagnoser än covid-19, har varit få före mars 2020. Efter denna tidpunkt har antalet ökat kraftigt, kunde ISF konstatera. Bara i 15 av de 54 ärendena som registrerats från och med 2019 till och med mars 2021 var visandedagen före mars 2020. Resterande 39 ärenden hade en visandedag från mars 2020 eller senare.105

I de registeruppgifter som vi tagit del av från Försäkringskassan framgår det att exponeringstypen ”smitta” har registrerats från 2012. I Försäkringskassans registeruppgifter är dock de beslut som har registrerats som exponeringstyp ”smitta” färre än vid vår kontroll av diagnoser som beror på olika typer av smitta.

103SOU 2017:25, s. 357.

104SOU 2017:25, s. 358.

105ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 23.

1000

SOU 2023:53Undantaget vid smitta

Tabell 12.1 Antal bifall och avslag för arbetsskadeersättningar m.m. till följd av smitta

Totala antalet under perioden 2005–2021

	Bifall	Avslag
Livränta	97	534
Övriga	193	129
Totalt	290	663

Anm. I övriga ingår tandvård, särskilda hjälpmedel, sjukvård utomlands, sjukpenning, serviceprövning, serviceprövning efterlevande och sjukvård, statligt personskadeskydd. Till del rör dessa det statliga personskadeskyddet som inte är en del av arbetsskadeförsäkringen.

Livränteansökningarna är det vanligaste ärendeslaget och där avslås en stor andel av ansökningarna till följd av grundkraven. Det kan även finnas fler ärenden som rör smitta, så som följdskador där den smittsamma sjukdomen exempelvis kan ge upphov till psykisk ohälsa.

Under perioden 2005–2019 fick 113 kvinnor en arbetsskadepröv- ning, vilket utgjorde 46 procent av alla kvinnor som ansökte om livränta för en smittsam sjukdom (totalt 244). Försäkringskassan av- slog 20 procent på grund av att inkomstförlusten inte var tillräckligt stor och 34 procent på grund av varaktighetskravet. Av de kvinnor som fick en arbetsskadeprövning ledde 35 procent till att Försäk- ringskassan godkände sjukdomen som arbetsskada. Totalt beviljade Försäkringskassan 40 kvinnor livränta på grund av smitta under perio- den 2005–2019. Under perioden 2020 och augusti 2022 ansökte 191 kvinnor om livränta för smittsamma sjukdomar. 76 procent av- slogs på grund av varaktighetskravet medan endast 12 procent fick en arbetsskadeprövning. Av de 23 arbetsskadeprövningar led 14 till en godkänd arbetsskada (61 procent).

Av mäns livränteansökningar 2005–2019 (totalt 222) avslog För- säkringskassan 16 procent på grund av att inkomstförlusten inte var tillräckligt stor och 30 procent på grund av varaktighetskravet. Av de 54 procent män som fick en arbetsskadeprövning ledde 41 procent till att Försäkringskassan godkände sjukdomen som arbetsskada. Totalt beviljade Försäkringskassan med andra ord 49 män livränta på grund av smitta under perioden 2005–2019. Under perioden 2020 och augusti 2022 ansökte 57 män om livränta för smittsamma sjuk- domar. 54 procent avslogs på grund av varaktighetskravet och 18 pro- cent på grund av för liten inkomstförlust medan 28 procent fick en

1001

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

arbetsskadeprövning. Av de 16 arbetsskadeprövningar led 3 till en god- känd arbetsskada (19 procent).

Över tid har antalet ansökningar om livränta på grund av smitta fluktuerat, men efter 2019 har kvinnors ansökningar om livränta för smittsamma sjukdomar med andra ord ökat mycket.

Figur 12.2 Antal beslut om livränta rörande smittsamma sjukdomar fördelat på beslutsanledning (n=714)

2005	2007		2009	2011	2013	2015	2017		2019	2021	2005	2007		2009	2011	2013	2015	2017		2019	2021
					Kvinnor											Män
		Ej 1/15 el 1/4						Ej varaktigt					Ej arbetsskada						Bifall

Källa: Vår bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

Arbetsmiljöverkets anmälningar om arbetsskada till följd av smitta

När någon drabbats av en skada eller sjukdom i arbetet har arbets- givaren skyldighet att anmäla det som arbetsskada till Försäkrings- kassan.106 Arbetsgivaren ska anmäla skadan när den uppstår och om den försäkrade önskar ersättning från arbetsskadeförsäkringen måste han eller hon själv ansöka om ersättning hos Försäkringskassan. Det finns inget krav på att besvären har anmälts som arbetsskada för att Försäkringskassan ska kunna pröva om en person har rätt till ersätt- ning och vice versa.

Enligt 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska en arbets- givare utan dröjsmål meddela Arbetsmiljöverket om skador i sam- band med arbetet drabbat flera arbetstagare samtidigt och om tillbud inträffat som inneburit allvarlig fara för liv och hälsa. Allmänfarliga

10642 kap. 10 § första stycket SFB.

1002

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

sjukdomar som kan orsaka infektion hos arbetstagare i samband med arbete ska anmälas som ett allvarligt tillbud skyndsamt till Arbets- miljöverket.107

Covid-19 har medfört en stor ökning av antalet anmälda arbetsskador

Anmälda arbetsskador med smitta som orsak utgör normalt sett en mycket liten del av det totala antalet anmälda arbetsskador. Åren då covid-19-pandemin rådde i Sverige, framför allt för åren 2020–2021, ser statistiken dock helt annorlunda ut.

I Arbetsmiljöverkets statistik räknas arbetsolyckor med sjukfrån- varo samt arbetssjukdomar som anmälda arbetsskador. Arbetsskador delas i Arbetsmiljöverkets statistik in i arbetssjukdomar och arbets- olyckor. Inledningsvis kunde det för arbetsgivare vara svårt att av- göra om den som fått covid-19 skulle anmälas som arbetssjukdom eller arbetsolycka. Senare klargjordes att smitta är att hänföra till arbetssjukdom.108

Det är möjligt att ur Informationssystem om arbetsskador, ISA7, få fram information om exponeringsfaktorer. Uppgifterna om expo- neringsfaktorer lämnas i den anmälan om arbetsskada som görs av arbetsgivarna till Försäkringskassan. Arbetsmiljöverket använder an- mälningarna till att sammanställa arbetsskadestatistik. Av statistiken går dock inte att utläsa om exponering i form av smitta också resul- terat i att den som anmält en arbetsskada faktiskt utvecklat en smitt- sam sjukdom.

Antalet anmälda arbetsskador för perioden 2010–2021 på grund av exponering för smitta (exponeringsfaktorer bakterier, virus eller parasiter) har varit relativt stabilt till och med 2019 men ökat mar- kant därefter. De senare årens kraftiga ökning beror på covid-19- pandemin. Mellan 2010 och 2019 minskade antalet anmälningar per år från 190 till 97 för att sen öka till över 11 000 och till nästan det dubbla 2021, se figur 12.3 nedan. Observera att de två staplarna för 2020 och 2021 till höger i diagrammet följer skalan som anges på höger sida. Det totala antalet anmälningar på grund av exponering för smitta för perioden 2010–2021 uppgår till sammanlagt 32 878.

107Se bl.a. prop. 2021/22:137, s. 19.

108SOU 2021:89, s. 505.

1003

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

ISF anger i sin skrivelse Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 att liksom med anmälningarna av allvarliga tillbud bedömer tjänsteper- soner på Arbetsmiljöverket att det funnits en stor underrapportering av arbetsskador före pandemin. Med anledning av det fokus som funnits på smittspridning menar tjänstepersonerna att det sannolikt funnits en medvetenhet om vikten att anmäla covid-19 som kan ha haft samband med arbetet.109 Arbetsmiljöverket har i en annan rapport dock pekat på att endast ett fåtal faktiskt gör en anmälan om arbets- skada till Försäkringskassan.110

Figur 12.3 Antal anmälda arbetsskador på grund av smitta

200			25000
200			25000
180
180
160			20000
160			20000
140
140
120			15000
120			15000
100
100
80			10000
80			10000
60
60
40			5000
40			5000
20
20
0			0
0			0
	2010-2019	2020-2021 (höger axel)

Källa: Egen bearbetning av Arbetsmiljöverkets statistik/ISA.

Majoriteten av de anmälningar om arbetsskada som görs till Arbets- miljöverket på grund av exponering för smitta görs av kvinnor, se figur 12.4 nedan. Kvinnor stod för 80 procent av anmälningarna och män för 20 procent under perioden 2010–2020.

109ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19, s. 15.

110Arbetsmiljöverket (2021), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:3, Arbetsorsakade besvär 2020, den 1 september 2021.

1004

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Figur 12.4 Antal anmälda arbetsskador på grund av smitta uppdelat på ålder och kön

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

18-24

25-34

35-44

45-54

55-64

65-

Män Kvinnor

Källa: Egen bearbetning av Arbetsmiljöverkets statistik/ISA .

Anm.: Dataunderlaget avser perioden 2010–2020.

Coronarelaterade tillbudsanmälningar hos Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket för särskild statistik över antal coronarelaterade anmälningar och ärenden. Antalet tillbudsanmälningar uppgick under 2020 till 5 214 och under 1 januari–8 augusti 2021 till 32 930. Det totala antalet tillbudsanmälningar år 2020 ökade med drygt 20 pro- cent jämfört med 2019 och i stort sett hela ökningen beror enligt Arbetsmiljöverket på pandemin. Antal skyddsombudsstopp uppgick 2020 till 103 och till 30 under ovan nämnda period 2021. Motsva- rande siffor för begäran om åtgärder uppgick till 66 respektive 221. Det totala antalet skyddsombudsstopp år 2020 ökade med cirka 60 procent jämfört med 2019, vilket även det berodde på pandemin, men ärenden avseende begäran om åtgärder ökade under samma period totalt sett endast marginellt.111

Tillbudsanmälningarna har i stor utsträckning avsett vård och omsorg men det har inkommit flera anmälningar även från utbild- nings- och handelssektorn. Efter att Arbetsmiljöverket på sin webb- plats uppdaterat sin information och förtydligat att alla händelser som inneburit att personal i arbetet exponerats för coronaviruset

111SOU 2021:89, s. 504.

1005

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

skulle anmälas, inte enbart vård- och omsorgspersonal, fick verket in anmälningar om exponering bakåt i tiden. Förtydligandet gjordes efter att Arbetsmiljöverket uppmärksammat en tydlig diskrepans mellan det antal arbetstagare som enligt Folkhälsomyndigheten smittats och an- talet tillbudsanmälningar. Även om flera arbetsgivare anmälde retro- aktivt bedömer Arbetsmiljöverket att antalet tillbudsanmälningar kopplat till coronaviruset under 2020 skulle ha varit högre om infor- mation redan från början sett ut som den gjorde efter förtydligandet.

Beslut om godkända arbetsskador till följd av smitta hos Afa Försäkring är mycket ovanliga

Afa Försäkring prövar smitta självständigt utan att vara beroende av att det först finns ett beslut om godkänd arbetsskada från Försäk- ringskassan. Detta har sin grund i att arbetsskada till följd av smitta är en typ av arbetsskada som finns upptagen på den s.k. ILO-listan (se avsnitt 17.5.2). Vid Afas prövning tillämpas regelverket i FASP vad gäller listade smittsamma sjukdomar och skyddade personkret- sar. Samma bevisregler som för övriga arbetssjukdomar tillämpas vid sambandsprövningen. Afa prövar det individuella sambandet i fall där skadan uppkommit genom smitta och som kvarstått i mer än 180 dagar efter visandedagen.

Ärenden om skador till följd av smitta är mycket ovanliga hos Afa och godkända arbetsskador är mycket sällsynta (för frågan om covid-19, se nästa avsnitt) Under perioden 2006–2021 godkände Afa sammanlagt 89 arbetsskador som berott på smitta. Antal godkända fall per år under perioden 2011–2021 uppgick till fem eller färre. Av de totalt 89 bifallsärendena under perioden 2006–2021 har 69 stycken rört kvinnor och 20 stycken rört män. Det totala antalet prövningar har under samma period uppgått till 1 168 stycken, varav 1 079 avslogs.112

Såvitt kan utläsas av uppgifterna från Afa Försäkring är andelen avslag på grund av att skadan inte kvarstått i 180 dagar större än an- delen avslag som torde bero på att den försäkrade inte tillhör den per- sonkrets som med nu gällande regelverk är berättigad till ersättning vid smittsam sjukdom.

112Uppgifter till utredningen från Afa Försäkring 2023-03-10.

1006

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Försäkringsärenden hos Afa Försäkring till följd av smitta var fler under covid-19-pandemin

Covid-19 deklarerades som en pandemi av WHO i början av mars 2020. Pandemin har sedan dess påverkat ärendeinflödet hos Afa För- säkring för försäkringarna vid arbetsbrist, sjukfrånvaro och arbets- skada. Under våren 2020 kom covid-19 genom ändringen i FASP att även omfattas av arbetsskadeförsäkringarna TFA, TFA-KL och PSA som en smittsam sjukdom som kan godkännas som en arbetsskada. Antalet arbetsskadeanmälningar med diagnosen covid-19 var som högst i början av 2021 och har därefter minskat.113

Under covid-19-pandemin var det fråga om helt andra nivåer när det gäller prövade arbetsskadeärenden till följd av smitta. De allra flesta, nära 95 procent, av de försäkrade som ansökte om ersättning för covid fick emellertid avslag på sin ansökan, främst på grunden att skadan inte kvarstått i 180 dagar enligt villkoren i TFA.114

Afa Försäkring har hittills prövat 5 947 covid-ärenden med visande- dag under 2020 och 2 636 ärenden med visandedag under 2021. Av dessa har 395 godkänts för 2020 och 60 godkänts för 2021. Av de god- kända ärendena utgjordes 333 av kvinnor år 2020 och 52 var kvinnor för 2021. Avslagsandelen utgjorde för dessa två år nära 95 procent.

En klar majoritet, 85 procent, av de som fått covid-19 godkänd som arbetsskada (arbetssjukdom) var kvinnor. Det förklaras enligt Afa av att de yrken som enligt villkoren har möjlighet att få en skada godkänd är kvinnodominerade.115

Figur 12.5 redovisar antalet inkomna arbetsskadeärenden till TFA, TFA-KL och PSA som avses smitta, respektive ärenden som spe- cifikt avser diagnosen covid-19. Inflödet visar på två tydliga toppar, en i mitten av 2020 och en i början av 2021. Därefter har inflödet minskat för att sedan plana ut under hösten 2021.

113Afa Försäkring (2021), Försäkringsärenden under corona 2020–2021.

114Uppgifter från Afa Försäkring till utredningen 2023-03-10. Kategorin ”Ej godkända” består enligt uppgifter från Afa till största delen av avslag p.g.a. att skadan inte har kvarstått i minst

180dagar (§ 5 TFA). Därutöver finns avslag p.g.a. att personen inte tillhör personkretsen enligt FASP, avslag p.g.a. bristande samband men även ärenden som är under utredning.

115Afa Försäkring (2022), Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro, rapport juni 2022.

1007

Undantaget vid smitta

SOU 2023:53

Figur 12.5 Antal inkomna arbetsskadeärenden om smitta exklusive covid-19 till TFA, TFA-KL och PSA fördelat på kön respektive godkända och icke godkända under perioden 2006–2020

2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020	2006		2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020
			Kvinnor										Män
					Godkänd				Ej godkänd

Källa: Egen bearbetning av statistik från Afa Försäkring.

Figur 12.6 Antal inkomna arbetsskadeärenden om smitta avseende Covid till TFA, TFA-KL och PSA fördelat på kön respektive godkända och icke godkända åren 2020 och 2021

6000

5000

4000

3000

2000

1000

Källa: Egen bearbetning av statistik från Afa Försäkring.

1008

SOU 2023:53

Undantaget vid smitta

Afa Försäkrings prognos om inflödet av ärenden till följd av ändringarna i FASP

Under 2022 gjordes ändringar i FASP (se avsnitt 12.4.4). Afa För- säkring uttalade i sitt remissvar den 9 februari 2022 på promemorian från socialdepartementet av den 13 januari 2022 bland annat att om anmälningsflödet vid en ändring i FASP skulle följa tidigare mönster så skulle cirka 4 800 retroaktiva ärenden på grund av covid-19 kunna komma att anmälas. Detta skulle motsvara en inflödesökning på 61 procent. Av dessa angav Afa att uppskattningsvis 5 procent skulle utgöras av ärenden där skadan kvarstår efter 180 dagar och 95 pro- cent av ärenden där skadan inte kvarstår efter 180 dagar.

Enligt Afas uppskattning skulle alltså betydligt fler arbetsskador till följd av smitta komma att anmälas, men samtidigt att dessa nära uteslutande skulle bestå av ärenden där de grundläggande villkoren i försäkringen om att skadan ska ha bestått i 180 dagar inte är uppfyllda.

1009

13Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Bedömning: Det saknas tillräckliga skäl för att utvidga eller in- skränka arbetsskadeförsäkringens skydd för olycksfall som in- träffar utanför den ordinarie arbetsplatsen. Det skydd som finns enligt gällande rätt är väl avvägt.

13.1Inledning

I kommittédirektiven beskrivs att skyddet från arbetsskadeförsäk- ringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser, behöver ses över och att utredaren ska analysera behovet av att anpassa skyddet från arbetsskadeförsäkringen i dessa situationer. Bakgrunden till detta är enligt direktiven inte minst att frågan har aktualiserats av rekom- mendationen att arbeta hemma under covid-19-pandemin för att minska smittspridningen av covid-19. Det är då frågan om skyddet från arbets- skadeförsäkringen som ska analyseras och vilka situationer som ska anses ha ett sådant nära samband med arbetet att den försäkrade är skyddad av försäkringen.

Vi har mot bakgrund av denna frågeställning gått igenom och analyserat de skäl som talar för respektive emot en utvidgning, eller annan förändring, av arbetsskadeförsäkringens skydd vid skador som uppkommer i hemmet eller på annan plats utanför den ordinarie arbets- platsen.

Av särskild betydelse för analysen är frågan om det allt vanligare fenomenet att arbeta hemifrån. Arbete i hemmet har inte minst aktuali- serats av Folkhälsomyndighetens rekommendationer att under corona-

1011

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

pandemin arbeta hemifrån för att minska smittspridningen av den vid tidpunkten som samhällsfarlig sjukdom klassade covid-19. Samtidigt är regelverket på arbetsmarknaden, inklusive arbetsskadeförsäkringen, fortfarande till stor del utformat efter att arbetstagare dagligen reser till en arbetsplats och utför arbetet där. I takt med att arbetslivet blir alltmer flexibelt blir gränsen mellan arbete och fritid mer diffus, vilket ställer högre krav på den rättsliga regleringen av försäkringsskyddet.

13.1.1Möjliga alternativ till dagens utformning som vi har övervägt

En grundläggande princip i arbetsskadeförsäkringen är att den ska skydda mot de särskilda risker som förekommer i arbetslivet. För att det ska vara fråga om en arbetsskada krävs därför ett samband mellan arbetet och skadan. Frågan blir därmed om det finns skäl för att det skydd som gäller för mer ”vardagliga” olycksfall och skador som upp- kommer på ordinarie arbetsplats bör utvidgas till att även gälla för arbete i hemmet.

De möjliga alternativ som innebär en anpassning av skyddet från arbetsskadeförsäkringen i dessa situationer är i princip fyra olika.

•Ingen ändring. Det första alternativet är att inte ändra eller utvidga skyddet, utan i stället behålla nuvarande ordning som har utveck- lats i rättspraxis.

•Likställande mellan platser där arbete utförs. Ett andra alternativ vore att utöka skyddet till att jämställa arbete i hemmet och på andra platser med det som finns på den ordinarie arbetsplatsen – dvs. den försäkrade är skyddad så länge skadan inte är privat, uppkom- mer utanför arbetstid etc.

•En utvidgning av skyddet under vissa förutsättningar. I ett tredje alternativ skulle skyddet kunna utvidgas till att gälla även vid be- ordrat arbete i hemmet, där den försäkrade inte har något alter- nativ. I sådana situationer uppkommer risker som inte annars skulle uppkommit eftersom den enskilde skulle varit på arbetet. Även andra former av utvidgning under vissa förhållanden är tänkbara.

1012

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

•En inskränkning av skyddet. Ett fjärde alternativ är att på ett eller annat sätt inskränka skyddet mot bakgrund av att det skulle vara för generöst enligt dagens regelverk. Det är inte givet att en över- syn behöver medföra en utvidgning av skyddet.

Det saknas tillräckliga skäl för en utvidgning eller inskränkning av skyddet

Vår uppfattning är sammantaget att det saknas tillräckliga skäl för en utvidgning av skyddet för skador som uppkommer utanför den ordi- narie arbetsplatsen. Men det saknas också skäl för en förändring av skyddet i striktare riktning; skyddet vid skador som uppkommer utan- för den ordinarie arbetsplatsen är i allt väsentligt väl avvägt.

Vi har funnit att det inte är ett rimligt alternativ att utöka skyddet i arbetsskadeförsäkringen till att gälla med samma villkor oavsett arbetsplats. Det skulle innebära att den försäkrade skulle omfattas av arbetsskadeförsäkringen även vid skador till följd av det dagliga livets faror inte bara på den ordinarie arbetsplatsen, utan även på andra arbetsplatser – såsom i hemmet.

Det är enligt vår uppfattning inte heller möjligt att koppla frågan om skador i arbetet endast till arbetstiden. Med en utbredd förtro- endearbetstid i arbetslivet kan många försäkrade välja att förlägga sin arbetstid när som helst under dygnet. Det krävs därför att skadan ut- över att ha inträffat under arbetstid också har en koppling till arbetet.

De starkaste skälen för att behålla nuvarande ordning bedömer vi kan sammanfattas genom följande.

•De skaderisker som finns i hemmet är snarare kopplade till annan skadlig inverkan, såsom psykosociala och ergonomiska faktorer. Denna typ av exponering innefattas redan av dagens regelverk.

•Det finns skydd vid olycksfall oavsett arbetsplats, även utanför den ordinarie arbetsplatsen. Rättsläget för olycksfall vid arbete i hemmet har klarlagts genom HFD:s avgöranden från april 2023. Ett olycksfall som inträffar i hemmet omfattas om det inträffade under utförande av arbete samt på grund av en risk som inte till övervägande del har sin grund i privatlivet. Vi menar att det är ett rimligt krav.

1013

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

•Problematiken får anses mycket begränsad vad gäller faktiska fall. Skador som beror på olycksfall i hemmet är mycket ovanliga hos Försäkringskassan. Också hos Afa Försäkring är ansökningar om ersättning till följd av skador i hemmet ovanliga. De få fall som inträffar innebär dessutom i de allra flesta fall begränsade skador så som tandskador.

•Arbetsgivaren bestämmer över arbetsplatsens utformning och kan bedöma samt åtgärda risker i arbetsmiljön. Hemmets utform- ning bestämmer däremot den försäkrade själv över. I hemmet har arbetsgivaren mycket begränsade möjligheter att kontrollera och åtgärda risker. De risker som endast den enskilde kan kontrollera bör inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

•Det saknas skäl för att inskränka skyddet vid hemarbete eller på andra platser utanför den ordinarie arbetsplatsen.

13.2Ett mer gränslöst arbetsliv innebär nya frågeställningar

Utvecklingen från industrisamhället till dagens informationssamhälle har inneburit omvälvande förändringar av arbetslivets villkor. För många arbetstagare har gränsen mellan arbete och fritid alltmer sud- dats ut; det talas ofta om ”det gränslösa arbetslivet”.1 Stämpelklockan byts för många grupper i arbetslivet ut mot förtroendearbetstid där dygnets alla timmar utgör potentiell arbetstid. Arbetsuppgifter utförs på andra tider och platser än tidigare; på tjänsteresor, tåg, caféer eller

–kanske företrädesvis – i hemmet, som följd av arbetstagarens fri- villiga val eller under mer sällsynta förhållanden till följd av rekom- menderat eller till och med beordrat distansarbete. Traditionella be- grepp som ”arbetsstället” har i dag inte samma betydelse som vid arbetsskadeförsäkringens tillkomst.

Många personer som deltar i arbetslivet saknar i dag reglerad arbets- tid och kan i stor utsträckning välja om de utför sitt arbete på arbets- platsen eller på annat ställe – om det alls finns någon arbetsplats. Kopplingen till arbetet består i själva arbetsuppgifterna snarare än en geografisk plats. Egenföretagare, konsulter och ”gig-arbetare” arbetar

1Jfr t.ex. Arbetsmiljöverket (2018), rapport 2018:1, Gränslöst arbete – En forskarantologi om arbetsmiljöutmaningar i anknytning till ett gränslöst arbetsliv.

1014

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

ibland på uppdragsgivarens ställe, men kan även ambulera på olika arbetsplatser, arbeta på distans eller i hemmet. För lärare kan det exem- pelvis vara påkallat att ta emot samtal i hemmet som en del av arbetet. Ingenjörer är ett annat exempel på en sådan grupp som har ökande inslag av plats- och tidsoberoende arbete. Samma sak gäller för chefer och ledare, som i många fall förväntas och behöver vara tillgängliga, även om de inte är på arbetsplatsen.

Med en allt större andel arbete som utförs från framför allt hem- met, men också i viss mån andra arbetsplatser än den ordinarie fasta arbetsplatsen uppkommer nya frågor som rör arbetsmiljön. Verklig- heten innebär nya utmaningar. Frågorna som berör vårt uppdrag i denna del springer ur denna nya verklighet, som inte minst blev tyd- lig under covid-19-pandemin och den förändring av arbetslivet som då blev nödvändig. Många inslag från denna period tycks vara här för att stanna. Det går enligt vissa bedömare att tala om ett dramatiskt post-coronaskifte i arbetslivet.2

Undersökningar som genomfördes i slutet av coronapandemin visar sammantaget att distansarbetet sannolikt kommer att fortsätta på hög nivå bland många akademiker och tjänstemän. Detta kommer innebära en individualisering av arbetsmiljö och arbetsmiljöarbete och riskerar att leda till mer oklara gränser mellan arbete och fritid.3

När covid-19 utvecklades till en global pandemi skiftade arbets- platsen för miljontals svenskar från kontoret till hemmet.4 I många länder har uppemot halva arbetsstyrkan arbetat hemifrån.5 Företag har implementerat arbete på distans i stor skala för första gången. Det är troligt att några av de skiften pandemin medförde kommer att kvarstå. Vissa prognoser tyder på att distansarbetet framöver kommer att vara 170 procent högre än före pandemin.6

I en undersökning från april 2023 som Novus gjort på uppdrag av TCO framkom bland annat att sex av tio tjänstemän arbetar på distans minst en dag i veckan efter pandemin. Tre av tio tjänstemän arbetar inte på distans så mycket som de vill. De vanligaste skälen är att arbets- givarens riktlinjer eller att arbetsuppgifterna inte tillåter det. Tre av

2Jfr t.ex. Elvira Liljeröd och Mats Wingborg (2022), Distansarbetet efter corona – Tolv förslag för ett bättre arbetsliv. Stockholm, Arena Idé.

3Mynak, rapport 2021:2, Kartläggning och analys av förutsättningarna för arbete hemifrån under coronapandemin.

4SCB (2020), Arbetskraftsundersökningar (AKU), En av tre jobbar hemifrån. https://www.scb.se/pressmeddelande/en-av-tre-jobbar-hemifran/ (Hämtad 2021-08-31).

5Se t.ex. Erik Brynjolfsson m.fl. (2020), Covid-19 and remote work: An early look at US data.

6Sveriges ingenjörer (2021), rapport, Distansarbete och kostnader – Striden om de 87 miljarderna.

1015

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

tio tjänstemän uppger också att en större del av arbetet skulle kunna utföras på distans om arbetet var organiserat på ett annat sätt.7

Förutsättningarna för en godtagbar arbetsmiljö har också föränd- rats genom den ökade förekomsten av arbete hemifrån. Medan för- utsättningarna för en godtagbar arbetsmiljö tidigare skapats i gemen- samma lokaler som arbetsgivaren ansvarar för och den gemensamma fysiska infrastrukturen på kontoret, har förutsättningarna för arbets- miljön och arbetsmiljöarbetet under pandemin blivit mera individua- liserade och digitaliserade. Arbetsmiljön skapas genom en kombina- tion av förutsättningar, och delvis i digitala miljöer; vid arbete hemifrån är det den enskilde arbetstagarens bostad, tekniska utrustning, familje- förhållanden och kompetens att skapa en godtagbar arbetsmiljö i bo- staden och i det digitala gränssnittet som tillsammans formar arbets- miljön.8

Men det är inte heller så enkelt som att konstatera att arbete i dag utförs på andra platser än ett traditionellt arbetsställe, och att arbets- skadeförsäkringen därmed också lätt kan utvidgas till att gälla under samma förutsättningar oavsett hur, när och var en skada uppkom- mer. Frågan som uppkommer för arbetsskadeförsäkringens del blir till stor del om det är rimligt att utvidga, eller begränsa, det relativt generösa skydd som är kopplat till arbetsmiljön på arbetsplatsen till att gälla alla platser där arbete kan tänkas utföras.

I vårt uppdrag ingår inte att göra någon kartläggning av det för- ändrade arbetslivet och ökningen av distansarbete. Vi gör inte anspråk på att med denna genomgång göra någon fullständig genomlysning av den komplexa frågan om distansarbete. För vårt uppdrag räcker det med att konstatera att arbete utförs i allt högre utsträckning utan- för det som traditionellt kan betraktas som arbetsplatsen, och då inte minst i hemmet och särskilt för vissa grupper inom framför allt tjänste- mannasektorn. Huvudfrågan för vår del blir i stället om och i vilken mån detta ska påverka förutsättningarna för skyddet från arbetsskade- försäkringen.

Följande avsnitt beskriver detta skydd, följt av ett resonemang om huruvida det nuvarande skyddet kan anses väl avvägt sett till de risker som distansarbete innebär. I denna senare fråga har vi alltså kommit till slutsatsen att skyddet i dag är väl avvägt avseende de risker som finns.

7TCO (2023), undersökning, Så distansarbetar tjänstemännen våren 2023.

8Mynak, rapport 2021:2, s. 23.

1016

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

13.3Skador till följd av annan skadlig inverkan i arbetet omfattas typiskt sett oavsett var arbetet utförs

Det är inledningsvis viktigt att betona att skador i form av annan skadlig inverkan, det vill säga annan exponering än olycksfall, som uppstår till följd av brister i arbetsmiljön omfattas av arbetsskadeför- säkringen. Detta gäller alltså oavsett varifrån den försäkrade arbetar. Det följer logiskt av att denna exponeringsfaktor består i arbetsmoment och andra förhållanden som är kopplade till arbetets utförande i sig och typiskt sett består i en exponering som är utsträckt i tid. En skada i exempelvis form av nackbesvär som beror på långvarigt arbete hem- ifrån under dåliga ergonomiska förhållanden omfattas således av för- säkringen; likaså kan en depression orsakad av brister i den psykosociala arbetsmiljön vid hemarbete i vissa fall omfattas av försäkringen.

Därför finns redan i dag en naturlig skiljelinje mellan vad som är annan skadlig inverkan i arbetet respektive vad som mer är att hän- föra till den försäkrades privatliv och fritid. Vid bedömningen av om en viss skada ska anses utgöra en arbetsskada kan sådana privata fak- torer också utgöra konkurrerande faktorer i bedömningen, om det finns tillräckligt konkretion och faktorn har haft potential att orsaka skadan (se vidare kapitel 9 om konkurrerande orsaker).

Sjukdomar och skador som uppkommer till följd av annan skadlig inverkar rör oftast långvariga arbetsprocesser. En sak är att det kan vara nog så komplicerat att fastställa vilken eller vilka faktorer som är orsak till en påstådd skada som orsakats av annan skadlig inverkan i arbetet, men frågan är sällan huruvida den aktuella orsaken alls kan härledas till arbetet. Om det finns exponering från fritidsaktiviteter kan sådana fritidssysselsättningar komma att utgöra konkurrerande faktorer till en skada vid den individuella sambandsbedömningen.

Skador till följd av dålig arbetsmiljö, med brister i till exempel social eller ergonomisk arbetsmiljö, omfattas redan i dag av arbetsskade- försäkringen. Dessa skador torde också utgöra det viktigaste området för risker vid arbetet i hemmet. Det finns rapporter som visar att distansarbete har uppenbara ergonomiska risker och kan leda till fysiska besvär såsom ont i leder och muskler. I en italiensk studie som genom- fördes under pandemin rapporterade sju av tio distansarbetare någon form av smärta i muskler eller leder, ofta handlade det om besvär

1017

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

med ländrygg och nacke.9 Mer än fyra av tio rapporterade milda till allvarliga besvär i nacke, huvud eller axlar till följd av distansarbete i en amerikansk studie.10 Enligt Akavia upplever tre av tio smärta i rygg, nacke eller axlar och enligt Visions medlemmar upplever en av fyra ergonomiska problem.11

Bedömningen i enskilda fall av om en viss skada har uppkommit till följd av någon skadlig faktor i arbetet, där alltså distansarbete in- kluderas, sker på sedvanligt sätt utifrån gällande rätt och den kun- skap som finns om skadlighet för denna typ av exponering.

Vår slutsats är därmed att det inte är ifrågasatt att den exponering som ska ligga till grund vid en arbetsskadeprövning till följd av annan skadlig inverkan ska innefatta även sådan exponering som sker vid arbete i hemmet eller på annan plats. Våra överväganden enligt direk- tivet berör därmed inte heller en möjlig revidering eller utvidgning av detta skydd. Frågan om annan skadlig inverkan berörs därför inte heller vidare i kapitlet. I stället är det frågan om olycksfall vid distans- arbete som diskussionen handlar om.

13.4Olycksfall ställer krav på samband med arbetet oavsett var de inträffar

En grundläggande princip i arbetsskadeförsäkringen, såväl den nu gällande som dess föregångare, är att den ska skydda mot de särskilda risker som förekommer i arbetslivet. För att det ska vara fråga om ett olycksfall i arbetet måste det därför föreligga ett samband mellan den försäkrades arbete och olyckan. Kopplingen till arbetet finns i såväl nuvarande som tidigare utformning av arbetsskadelagstiftningen och kvarstår även i våra övriga förslag. För att ett olycksfall ska om- fattas av försäkringen måste det ha inträffat ”i arbetet”.12 Det innebär att det måste finnas ett samband mellan den försäkrades arbete och olyckan.13 Den närmre innebörden av begreppet ”i arbetet” framgår inte av lagtexten, utan har utmejslats i förarbeten och rättspraxis.

9Moretti m.fl. (2020), Characterization of Home Working Population during COVID-19 Emergency: A Cross-Sectional Analysis.

10Gerding m.fl. (2021), An assessment of ergonomic issues in the home offices of university employees sent home due to the COVID-19 pandemic.

11Akavia 2021 och Vision 2020.

1239 kap. 3 § SFB.

13Prop. 1954 :60, s. 108 f. och prop. 2001/02:81, s. 102 samt HFD i mål nr 441-22 och HFD 2020 ref. 4 punkt 10 och där angivna rättsfall.

1018

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Någon skillnad avseende vad som krävs i frågan om samband bero- ende på var en olycka har inträffat uttrycks inte heller i lagen. Där- emot diskuterades i motiven till regleringen om kravet på samband kan ställas olika högt i skilda situationer. Eftersom det inte ansågs möjligt att i lagtext precisera detta överlämnades det åt rättstillämp- ningen att med hänsyn till befintlig rättspraxis närmare mejsla ut vad som ska gälla i detta avseende.14 Även om dessa motivuttalanden är från 1950-talet och speglar den tidens arbetsförhållanden finns det uttalanden som enligt HFD fortfarande är relevanta.15

Som olycksfall i arbetet räknas i första hand olycksfall som in- träffar när den försäkrade utför sitt egentliga arbete och i allmänhet även andra olycksfall som inträffar på arbetsplatsen.16 När det gäller olycksfall som har inträffat då den försäkrade utfört arbete på sin arbetsplats har förutsatts att sambandsbedömningen ska vara gene- rös. Det krävs inte att den utlösande händelsen har sin grund i en för arbetet typisk fara, utan erforderligt samband anses föreligga även då den försäkrade har drabbats av, som det uttrycks i motiven, ”det dag- liga livets faror”, till exempel insektssting. Olyckor som inträffar på arbetsplatsen, men som inte har något egentligt samband med den försäkrades arbete, anses dock inte som olycksfall i arbetet.17

Bedömningen av om ett olycksfall omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen blir normalt sett först aktuell om grundkraven är uppfyllda. Det krävs därmed att skadan är av sådan dignitet att den medför ned- satt inkomstförmåga, eller att exempelvis en tandskada kräver be- handling.

Gränsdragningsfrågorna som rör om ett olycksfall ska anses ha inträffat i arbetet eller inte avgör typiskt sett om den försäkrade får ersättning för sin skada eller inte. Denna typ av bedömningar är i princip binära – antingen har skadan inträffat i arbetet och omfattas av försäkringen eller så har den inte inträffat i arbetet och faller då utanför försäkringsskyddet.

Vid tillämpningen av nuvarande regelverk krävs att en bedömning görs av om den försäkrade utfört något som varit i arbetsgivarens intresse om ett olycksfall inträffar utanför den ordinarie arbetsplat- sen. I hemmet är bedömningen ännu något snävare och det krävs att

14Prop. 1954:60, s. 108 f.

15HFD 2023 ref. 22 punkt 16.

16Jfr t.ex. RÅ 2010 ref. 85.

17Prop. 1954:60, s. 109 och HFD 2023 ref. 22 punkt 16; jfr HFD 2019 ref. 19.

1019

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

olycksfallet har skett under utförande av arbetsuppgifter. Dessa situa- tioner beskrivs närmare i följande avsnitt.

Frågan som berörs i direktiven handlar om olycksfall och skador som uppkommer i hemmet eller utanför arbetsplatsen. För en bak- grundbeskrivning av olycksfallsbegreppet och förutsättningarna för när ett olycksfall inträffar på arbetsplatsen, samt en fördjupad genom- gång av vad som gäller vid olycksfall som inträffar utanför arbetsplatsen hänvisar vi till avsnitt 13.7.

13.4.1Det ställs högre krav på samband med arbetet när olycksfallet inträffar utanför arbetsplatsen

Arbetsskadeförsäkringen omfattar även olycksfall som inträffar utan- för den ordinarie arbetsplatsen och händelseförlopp som inte inträffar under det faktiska arbetet. Men rättspraxis innebär att det i dessa situa- tioner ställs högre krav på samband än vid olyckor som sker på en arbetsplats.

Det är inte tillräckligt att olycksfallet sker under betald arbetstid för att det ska ha skett i arbetsgivarens intresse

Frågan om när en försäkrad har utfört något som kan anses ha varit i arbetsgivarens intresse är inte alltid självklar. Det följer dock av gällande rätt att det inte är tillräckligt att händelseförloppet med olycks- fallet har skett under betald arbetstid för att det ska anses ha varit i arbetsgivarens intresse. Ett exempel på detta är att rättspraxis inne- bär att personer normalt sett inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen

18Prop. 1954:60, s. 109, se även HFD 2018 ref. 73 och HFD i mål nr 3375-22 och 441-22.

19Jfr HFD 2018 ref. 73.

20RÅ 2007 ref. 1.

21RÅ 2010 ref. 85, jfr RÅ 1996 ref. 76.

1020

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

under friskvård, även om sådan sker på betald arbetstid och med god- kännande eller till och med uppmaning från arbetsgivaren.22

Om den försäkrade utfört något som inte varit en arbetsuppgift, men på betald arbetstid, kan detta anses ha varit i arbetsgivarens in- tresse. Exempel på detta är en ridinstruktör som red under arbetstid men utanför schemalagda arbetsuppgifter och utanför ridskolans område utan överenskommelse med arbetsgivaren. Den försäkrade red på platsen för att rekognosera nya möjliga ridvägar med ridsko- lans elever. En ridning med detta syfte fick enligt HFD anses ha före- tagits i arbetsgivarens intresse.23

Ett händelseförlopp kan också ha varit i arbetsgivarens intresse då den försäkrade inte utfört arbete eller haft betald arbetstid vid tidpunkten. Exempel på detta är under av arbetsgivaren anordnade ut- bildningar eller deltagande i vissa till arbetet knutna tävlingar och aktiviteter (se vidare avsnitt 13.7.7).24

13.4.2Det är relativt tydligt vad som gäller vid olycksfall i hemmet

Genom två avgöranden från april 2023 har Högsta förvaltningsdom- stolen klargjort flera frågor som rör bedömningen av olycksfall vid arbete i hemmet och vilka krav som ska ställas för att ett sådant olycksfall ska anses ha tillräckligt samband med arbetet för att om- fattas av arbetsskadeförsäkringen.25 Dessa avgöranden innebär en viss insnävning i vissa delar jämfört med hur underinstanserna bedömt frågorna. Domarna, och hur HFD:s uppfattning skiljer sig från under- rättsavgörandena, beskrivs mer detaljerat i avsnitt 13.7.13.

Bedömningen av samband med arbetet är något mer restriktiv när olycksfallet skett i hemmet

Enligt Högsta förvaltningsdomstolen finns det anledning att inta en viss restriktivitet när det gäller bedömningen av om det föreligger ett samband mellan ett olycksfall som inträffar i hemmet och den för- säkrades arbete.

22HFD 2020 ref. 4.

23RÅ 1996 not. 105.

24Jfr RÅ 2010 ref. 85 och RÅ 1996 ref. 76.

25HFD:s domar den 24 april 2023 i mål nr 441-22 och 3375-22.

1021

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

När det gäller den frågan uttalades bland annat följande i motiven. Det kan ifrågasättas om inte kravet på samband mellan arbete och olycka bör ställas högre när olycksfallet inträffar under hemarbete än annars, eftersom hemmet är en plats där den försäkrade uppehåller sig inte bara då han eller hon utför arbete utan även annars. Det synes därför motiverat att iaktta en viss försiktighet vid bedömningen av sådana olycksfall i hemmet som inte är direkt orsakade av arbetet, utan mera har sin grund i det dagliga livets faror.26

Dessa uttalanden tog främst sikte på arbetstagare som saknade annan arbetsplats än hemmet, i huvudsak de som var sysselsatta i hem- industriellt eller därmed jämförligt arbete, exempelvis sömmerskor. Men enligt HFD är uttalandena relevanta också avseende sådant arbete som nuförtiden – till följd av den tekniska utvecklingen och den kul- tur som har utvecklats i kölvattnet av coronapandemin – utförs i hem- met. Det är enligt HFD nämligen samma gränsdragningsproblematik som uppkommer när det gäller vad som hör till arbetslivet respektive till privatlivet.

Denna gränsdragningsproblematik handlar om att det i ett hem i regel finns en mängd rent privata förhållanden som kan förorsaka olyckor, allt från egendom till familj och husdjur. Vidare saknas den tidsmässiga uppdelningen mellan privatliv och arbetsliv som vid arbete på en arbetsplats blir tydlig genom att man anländer till respektive lämnar sin arbetsplats. Vid arbete i hemmet kan däremot privata syss- lor och arbetsuppgifter komma att utföras om vartannat.27

Två huvudsakliga förutsättningar för samband med olyckan

Högsta förvaltningsdomstolen resonerar i avgörandena inte i termer av ”arbetsgivarens intresse” när det är fråga om olycksfall i hemmet. I vart fall står det klart att det inte räcker att den försäkrade arbetar hemifrån med arbetsgivarens tillstånd för att arbetstiden i hemmet ska anses vara i arbetsgivarens intresse och därmed omfattas av för- säkringen. I stället klargör HFD att en förutsättning för att ett olycks- fall som inträffar i hemmet ska omfattas är att olyckan inträffar när den försäkrade utför sitt arbete. En olycka som inträffar när han eller hon gör något annat ska alltså inte bedömas som ett olycksfall i arbetet.28

26Prop. 1954:60, s. 109.

27HFD i mål nr 3375-22 punkt 21.

28HFD 2023 ref. 22 punkt 24.

1022

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Av det ena av HFD:s två avgöranden i HFD 2023 ref. 22 framgår vidare att ”utförande av arbete” inte innebär att vara i arbete i mer all- män mening – såsom att ha arbetstid – utan det är fråga om att fak- tiskt utföra arbete. I det målet hade den försäkrade tagit en paus och lämnat bordet för att ställa bort sin kaffekopp och gå ut med hunden. Olyckan inträffade enligt HFD inte medan hon utförde sitt arbete och kunde därmed redan på denna grund inte omfattas av försäkringen.29

Frågan om vad som kan anses utgöra ”utförande av arbete” är inte klargjord genom HFD:s avgörande. Hur begreppet ska tolkas när det gäller fysiskt arbete eller utförande av arbetsuppgifter som inne- bär att den försäkrade aktivt använder sig av olika verktyg eller hjälp- medel – såsom att skriva på dator eller läsa material – torde vara klart. Men det är exempelvis inte lika klart om arbete av kognitiv typ, det vill säga att analysera olika företeelser och problem och i en kreativ process komma fram till olika lösningar eller strategier, bör kunna innefattas. Sådant kognitivt arbete behöver under utförandet inte in- volvera några verktyg eller hjälpmedel utan består av rent tankearbete. Likväl kan olycksfall ske även under sådant arbete. En annan fråga än den principiella i detta sammanhang är naturligtvis att det kan vara svårt att bevisa att den försäkrade vid ett givet tillfälle ägnade sig åt kognitivt arbete när ett olycksfall inträffade.

Den andra förutsättningen för att ett olycksfall i hemmet ska om- fattas av försäkringen är att orsaken till olycksfallet inte till över- vägande del består i privatlivet. Enligt rättspraxis ska det vägas in vad som har orsakat olyckan. HFD har angett att det skulle föra för långt om alla olyckor som inträffar när arbete utförs i hemmet skulle be- dömas som olycksfall i arbetet. Har olyckan till övervägande del sin grund i privatlivet, saknas det nödvändiga sambandet mellan arbetet och olyckan. Det är då inte fråga om ett olycksfall i arbetet.30

Denna gränsdragning är emellertid inte unik för arbete i hemmet, utan berör generellt frågan om exponeringens samband med arbetet.

29HFD 2023 ref. 22 II punkt 26.

30HFD 2023 ref. 22 punkt 25.

1023

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Det dagliga livets faror omfattas inte i samma utsträckning vid arbete i hemmet som på arbetsplatsen

Vi har i tidigare avsnitt redogjort för att även olycksfall som beror på ”det dagliga livets faror” i princip omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen om olycksfallet inträffar på arbetsplatsen. Det krävs då inte att den utlösande händelsen har sin grund i en för arbetet typisk fara.31 Utifrån Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden kan dras slutsatsen att sådana vardagslivets faror inte omfattas i samma utsträck- ning vid arbete i hemmet. Denna slutsats kan dras utifrån HFD:s klar- görande att olycksfallet har tillräckligt samband med arbetet endast om det sker under utförande av arbetsuppgifter och till övervägande del inte beror på privata faktorer. Men därav följer inte nödvändigt- vis att olycksfallet måste ske på grund av en risk som är förenat med och föranlett av själva arbetet.

Högsta förvaltningsdomstolen uttalar sig inte mer generellt om vad som ska anses utgöra privata faktorer. Inte heller utesluter HFD att olycksfall i hemmet kan ske genom det dagliga livets faror och omfattas av försäkringen, men det krävs då som konstaterats ovan att olycksfallet sker under utförande av arbetsuppgifter och inte till över- vägande del beror på privata faktorer.

Det kan här sägas finnas en överlappning i vad som utgör det dag- liga livets faror och vad som är privata faktorer. En försäkrad som snubblar på en tröskel i hemmet under ett pågående jobbsamtal i telefonen, och utan påverkan från någon yttre faktor, är ett exempel på situation som inte avgjorts i rättspraxis. Andra möjliga exempel på gränsdragningsfrågor är om den försäkrade skadar sig genom att böja sig ned under bordet han eller hon sitter och arbetar vid och slår i huvudet. Är det då skillnad om arbetsbordet är den försäkrades pri- vata köksbord eller ett av arbetsgivaren tillhandahållet höj- och sänk- bart skrivbord? Finns det mer ”neutrala” inslag i ett olycksfallsför- lopp, såsom det vanliga exemplet med insektssting? En insekt, som inte utgör ett husdjur, bör inte nödvändigtvis anses utgöra en privat faktor, men torde samtidigt sällan vara en del av arbetsuppgifterna.

Som exempel på sådana situationer som kan bli aktuella för be- dömning i enskilda fall kan hänvisas till Afa Försäkrings exempel på vilka förhållanden som innebär att ett olycksfall kan ska skett i arbetet (se avsnitt 13.7.13).

31Jfr prop. 1954:60, s. 109 och HFD 2023 ref. 22 punkt 17.

1024

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Det är naturligt att gränsdragningsfrågor kommer att uppkomma även fortsättningsvis och att det är svårt att generellt uttala vad som ska gälla vid bedömningen av vilka olycksfall som ska anses ha in- träffat under utförande av arbetsuppgifter och när de till övervägande del orsakats av privata faktorer. Det återstår således frågor för rätts- praxis att hantera.

Olycksfall som inträffar under rast innefattas sannolikt inte vid arbete i hemmet

Det ovan sagda torde också innebära att olycksfall som inträffar under rast och andra avbrott från arbetet i hemmet inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen. HFD har inte uttalat sig specifikt om denna fråga men eftersom ett krav på att olycksfallet ska ha inträffat när den försäkrade utförde sitt arbete, och ett olycksfall där den försäk- rade skulle ställa bort en kaffekopp för att gå ut med sin hund inte godtogs som olycksfall i arbetet, torde slutsatsen bli att olycksfall som inträffar utanför faktiskt utförande av arbete inte omfattas. I sådana andra aktiviteter ingår rast.

Detta innebär således en tydlig skillnad mellan vilka situationer som omfattas av skyddet på arbetsplatsen respektive i hemmet. För en fördjupad diskussion om skyddet vid raster och andra avbrott i arbetet, se avsnitt 13.7.8.

13.4.3Olycksfall utanför arbetsplatsen på andra platser än hemmet ställer i viss mån upp andra krav på samband

I det ovanstående har vi framför allt berört frågan om olycksfall vid arbete i hemmet. Många av de resonemang som gäller frågan om ska- dor vid olycksfall i hemmet kan emellertid också appliceras på andra platser än hemmet, men då platser som fortfarande ligger utanför den ordinarie arbetsplatsen. En försäkrad som exempelvis sätter sig på ett kafé och arbetar väljer själv plats och befinner sig i en arbets- miljö bortom arbetsgivarens ansvar.

De nya avgöranden från HFD som har klargjort rättsläget för olycksfall i hemmet är inte direkt applicerbara på andra olycksfall som inträffar utanför arbetsplatsen. HFD anger särskilt att avgörandena

1025

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

avser just arbete i hemmet.32 Vissa resonemang är dock giltiga även för dessa andra situationer, som att sambandet mellan arbete och skada kräver att det inte är privata faktorer som orsakar skadan. HFD klargör att denna bedömning är avgörande oavsett platsen för olycks- fallet. Det framgår dock inte av HFD:s resonemang om det ställs samma krav på det privata inslaget – att olycksfallet till övervägande del inte får bero på privatlivet – även när det är fråga om ett olycksfall med inslag av privata faktorer på arbetsplatsen, eller om det ska ställas högre krav på att skadan beror på privatlivet i en sådan situation.

Typiskt sett bör inslaget av rent privata faktorer som orsak till ett olycksfall vara mindre när det är fråga om olycksfall utanför hem- met. I stället bör de risker som inte omedelbart har med arbetet att göra utgöra sådana ”dagliga livets faror” som ingår i skyddet på arbets- platsen.

Skillnaden mellan olycksfall vid utförande av arbete och i arbetsgivarens intresse

Det kan enligt vår uppfattning utifrån hur frågan har behandlats i rättspraxis utläsas viss skillnad mellan att utföra arbete och att göra något som kan anses vara i arbetsgivarens intresse. Det innebär också att ett händelseförlopp kan bedömas vara i arbetsgivarens intresse, och därmed räknas som ett olycksfall som inträffar ”i arbetet”, utan att nödvändigtvis bestå i utförande av arbete. Exempel på detta är skador som uppkommer under tjänsteresor eller deltagande i evene- mang.33 Ett annat gränsfall är olycksfall under kurser eller utbild- ning. Se vidare avsnitt 13.7.10.

13.4.4Färdolycksfallen omfattas också av högre krav på samband med arbetet

Färdolycksfall omfattas av arbetsskadeförsäkringen under vissa för- utsättningar. Ett olycksfall vid färd till eller från arbetet räknas enligt dagens regelverk som olycksfall i arbetet, men bara om färden för- anleddes av och stod i nära samband med arbetet.34 Det starkaste

32Jfr HFD i mål nr 3375-22 punkt 18.

33Jfr FÖD 1989:32 eller RÅ 1996 ref. 76.

3439 kap. 7 § SFB.

1026

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

skälet för att färdolycksfallen alls omfattas av försäkringen är att de anses ha ett påtagligt samband med arbetet.35 Ett annat skäl är att det överensstämmer med Sveriges konventionsåtaganden, bland annat enligt ILO:s konvention nr 121.36

Den försäkrade är alltså skyddad även på vägen till och från sitt arbete, men avvikelser från denna färdväg innebär typiskt sett att sambandet med arbetet har brutits. För färdolycksfall krävs således ett nära samband med arbetet. Skulle en sådan koppling inte krävas skulle varje form av färd kunna prövas som orsak till en arbetsskada. Det säger sig självt att en sådan ordning inte skulle falla inom för- säkringens tillämpningsområde.

När hemmet och arbetsplatsen utgör samma geografiska plats finns ingen ”färd till arbetet” i gängse mening. Det framstår enligt vår mening därför som klart att en promenad från hemmet och runt kvarteret tillbaka till hemmet knappast skulle räknas som färdväg från hemmet till arbetet, även om frågan inte har prövats rättsligt. En sådan promenad bör i stället rimligen ses som en rast i arbetet som normalt sett inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen (inte heller en promenad där den försäkrade lämnar arbetsområdet på den ”ordinarie arbetsplatsen” omfattas typiskt sett).

13.4.5Olycksfall som har sin grund i privata faktorer omfattas inte av försäkringen oavsett arbetsplats

I tidigare avsnitt har vi redogjort för att olycksfall som sker i arbetet eller under händelseförlopp som är i arbetsgivarens intresse kan om- fattas som prövningsbar exponering även om de sker utanför arbets- platsen. Motsatsvis omfattas inte olycksfall som sker till följd av eller under rent privata göromål oavsett plats. Olyckor som inträffar på arbetsplatsen, men som inte har något egentligt samband med den försäkrades arbete, anses inte som olycksfall i arbetet.37

Vid bedömningen av om ett olycksfall inträffat i arbetet blir det fråga om en mer direkt bedömning av om det inträffade skett i arbe- tet eller om det varit fråga om mer privata göromål. Ett olycksfall som inträffar på arbetsplatsen, men efter arbetstid där det inte varit

35SOU 1975:84, s. 89; jfr Mia Carlsson (2016), I arbetet – om arbetsskadeskyddets gränser, ur Bertil Bengtsson 90 år, s. 80.

36Jfr SOU 1975:84, s. 89.

37HFD 2023 ref. 22; jfr prop. 1954:60, s. 109 och HFD 2019 ref. 19.

1027

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

i arbetsgivarens intresse att den försäkrade skulle stanna kvar, kan vara ett sådant exempel. Se vidare avsnitt 13.7.

För olycksfall som inträffar i hemmet innebär detta att exem- pelvis en försäkrad som hanterar privat tvätt i tvättmaskinen, hämtar en kopp kaffe i köket eller bäddar sängen när olyckan inträffar inte omfattas.

Det är inte heller givet att till exempel ett olycksfall orsakat av ett minderårigt barn eller medtagen hund till arbetsplatsen skulle utgöra en godkänd arbetsskada ens på den ordinarie arbetsplatsen med dagens regler. Rättsliga avgöranden för denna specifika fråga saknas dock och omfattningen av skyddet för sådana händelser får anses oklart. Det är dock viktigt att betona att arbetsgivaren har ett arbetsmiljö- ansvar på arbetsplatsen, och i detta torde ingå även att undanröja olycksfallsrisker när dessa har sin grund i medtagna barn eller hundar.

13.5Olycksfall vid arbete i hemmet leder endast

i mycket få fall till konkreta ersättningsärenden

De ärenden som gäller ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av olycksfall vid distansarbete (färdolycksfall undantaget) är mycket få. För frågan om livränta synes det i det närmaste vara en icke-fråga.

I våra kontakter med aktörerna i våra referens- och expertgrupper har framkommit att det hos Afa Försäkring är vanligt med frågor från försäkrade om olycksfall i hemmet, men att antalet faktiska ersätt- ningsärenden även där är få. Det finns här ytterligare skillnader mellan ärenden hos Försäkringskassan och de fall som Afa Försäkring han- terar inom den kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringen TFA.

En faktor i sammanhanget som skulle kunna påverka benägen- heten att anmäla skador och söka ersättning kan också vara att många, men inte alla, försäkrade har en privat olycksfallsförsäkring som gäller på fritiden. Det kan därför framstå som naturligt att vända sig till denna försäkring om en olycka inträffar i hemmet eller på exempelvis ett kafé. Vi har dock inte haft möjlighet att undersöka omfattningen av de olyckor som hanteras på detta sätt.

1028

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Olycksfallsärenden vid distansarbete hos Försäkringskassan

Det framgår inte av Försäkringskassans officiella statistik vilka olycks- fall som har inträffat under distansarbete. Det går därför inte heller att utifrån denna statistik sluta sig till hur vanligt det är med olycks- fall i hemmet eller på andra platser jämfört med de olycksfall som inträffar på ordinarie arbetsplats.

I våra samtal med tjänstepersoner på Försäkringskassan, som in- kluderat utredare, beslutsfattare och specialister, har emellertid fram- kommit att tjänstepersonerna menar att frågan om olycksfall i hem- met och annat distansarbete är liten. Ingen av de tjänstepersoner som hanterar arbetsskadeförsäkringen vi pratat med känner till något fall de senaste åren där en bedömning av livränta till följd av ett olycks- fall i hemmet har varit aktuell, trots att det varit fråga om pandemi- åren när många arbetade hemifrån. De få olycksfall som varit aktuella för bedömning har uteslutande rört tandskador. Inte heller denna typ av skador har uppgått till någon större mängd utan det rör sig om ett fåtal fall enligt vad som framkommit i våra samtal med tjänste- personerna på Försäkringskassan.

Ärenden hos Afa Försäkring

Afa Försäkring hanterar den kollektivavtalade arbetsskadeförsäk- ringen, TFA. Vår översyn avser den allmänna arbetsskadeförsäk- ringen och inte TFA. Uppgifter om den typ av ärenden som Afa han- terar vid distansarbete och det antal skador det rör sig om kan dock ha viss betydelse även för den statliga försäkringen, om inte annat som jämförelsesiffror i frågan om hur vanligt det är att människor skadar sig vid distansarbete och anmäler skadan. Eftersom det har varit svårt att få fram konkreta uppgifter om antalet ärenden hos För- säkringskassan då frågan synes vara så ovanlig kan uppgifter från Afa ha betydelse.

För olycksfall kan Afa handlägga ersättningsärenden utan att ska- dan först måste godkännas av Försäkringskassan. Det är möjligt för enskilda försäkrade att få ersättning för inkomstförlust från och med första dagen vid ett olycksfall i arbetet. Även mindre allvarliga olycks- fall som kan ge upphov till enskilda dagar med sjukskrivning om- fattas således av TFA.38

384 och 6 §§ TFA.

1029

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

I våra kontakter med Afa Försäkring har vi efterfrågat exempel på ärenden som berört frågan om olycksfall vid arbete i hemmet samt statistik för denna typ av ärenden. Vi kan konstatera att även hos Afa är ärenden som rör denna fråga ovanliga, detta trots att villkoren i TFA innebär att Afa kan ersätta inkomstförlust till följd av olycks- fall i arbetet redan från den första dagen för sjukskrivning till följd av ett olycksfall.39 Mindre än en procent av alla allvarliga arbetsolyckor 2020 och 2021 har kunnat klassificeras som att de har skett vid distans- arbete.40 Under pandemin har dock antalet ärenden ökat kraftigt. Men även om faktiska ärenden med anspråk på ersättning är ovanliga medför frågan om arbete i hemmet enligt vad Afa har uppgett i våra utbyten många frågor från försäkrade som vill veta vad som gäller.

Afa har studerat händelseförloppen för de arbetsolyckor där det tydligt framgår av beskrivningen att de har inträffat under distans- arbete i hemmet. Den vanligaste orsaken till ett allvarligt arbetsolycks- fall vid distansarbete är en fallolycka, exempelvis att man faller på en elsladd vid datorn eller ramlar utomhus när man har ett gående tele- fonmöte. Den näst vanligaste olyckstypen vid distansarbete är att slå i en kroppsdel. Det kan exempelvis vara att man slår huvudet i skriv- bordet när man ska sätta i en sladd till datorn eller att man slår i en tå i en möbel.41

Vid ett seminarium den 3 maj 2023 presenterade Afa uppskattade antal anmälda olycksfall vid distansarbete (se figur 13.1). Statistiken som presenteras ska enligt Afa ses som preliminär och kan komma att revideras, särskilt för 2022. Afa har betonat att statistiken därmed får läsas med försiktighet.

396 § TFA.

40Afa Försäkring (2023), Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro 2023, s. 43.

41Afa Försäkring (2023), Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro, s. 43.

1030

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Figur 13.1 Antal anmälda skador till Afa Försäkring respektive antal godkända skador under perioden 2019–2022

250

200

150

100

2019	2020	2021	2022	Allvarliga	Ej
				skador	allvarliga
					skador
	Anmälda skador			Godkända Godkända

Källa: Afa Försäkring.

Anm.: Allvarliga skador avser fall som har lett till en sjukskrivning längre än 30 dagar och/eller medicinsk invaliditet. Ej allvarliga skador avser fall som har lett till en kortare sjukskrivning än 30 dagar. Godkännandet skedde över hela perioden 2019–2022 (skadeår).

Antalet anmälda skador till följd av olycksfall är baserade på åren under pandemin då många försäkrade arbetade hemifrån. För åren dessförinnan är antalet mycket få. Under 2019, dvs. ett ”normalår” utan pågående pandemi, uppgick anmälda skador till följd av distans- arbete till färre än 10 stycken.

För perioden 2019 till och med 2022 har Afa enligt preliminär statistik godkänt 245 olycksfall vid distansarbete, varav 81 medförde sjukskrivning längre än 30 dagar eller någon grad av medicinsk in- validitet och därmed enligt Afas kategorisering räknades som allvar- liga skador.

13.6Nuvarande krav på samband med arbetet är väl avvägda

I föregående avsnitt har vi redogjort för att arbetsskadeförsäkringens skydd vid annan skadlig inverkan i allt väsentligt är detsamma oavsett om arbetet utförs i hemmet eller på en traditionell arbetsplats. Vi har också redogjort för att kravet på sambandet med arbetet är högre

1031

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

ställt vid olycksfall som inträffar i hemmet eller andra platser, jämfört med olycksfall som inträffar på en traditionell arbetsplats. Vi har översiktligt redogjort för hur skyddet ser ut utifrån gällande rätt.

I det här avsnittet beskriver vi varför vi menar att förutsättningarna för samband med arbetet enligt gällande rätt är väl avvägda och var- för argumenten mot en utvidgning av skyddet väger tyngre än de som talar för en sådan utvidgning.

I kapitlets inledning beskrev vi vilka alternativ som har behövt över- vägas i detta sammanhang. Dessa är i korthet:

•Ingen förändring av regelverket.

•Utvidgande av skyddet på så sätt att alla platser där arbete utförs likställs med arbetsplatsen.

•Delvis utvidgande av skyddet vid exempelvis beordrat distans- arbete.

•Inskränkning av skyddet vid distansarbete.

13.6.1Det finns vissa skäl som talar för ett utvidgat skydd vid arbete i hemmet

Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att skyddet vid olycksfall i arbetet är starkt och förhållandevis generöst utformat när olycks- fallet inträffar på arbetsplatsen. Vi har också konstaterat att kravet på samband ställs högre när olycksfallet inträffar utanför arbetsplat- sen och att detta faktum är etablerat i motiv och rättspraxis sedan lång tid tillbaka.

Det finns vissa skäl som talar för att skyddet för olycksfall utan- för arbetsplatsen skulle behöva utvidgas. Det främsta av dessa är att arbetslivet i viss mån ser annorlunda ut i dag än vid arbetsskade- försäkringens tillkomst och att begrepp som ”arbetsstället” inte har samma betydelse i dag som tidigare. Vi beskriver i detta avsnitt de skäl vi menar talar för en utvidgning. Samtidigt är det alltså vår upp- fattning att skälen som talar emot en utvidgning är betydligt starkare. Dessa skäl beskrivs i efterföljande avsnitt.

1032

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Distansarbetets omfattning kommer att öka alltmer

Distansarbete, med betoning på arbete i hemmet, utgör sedan skiftet under covid-19-pandemin en allt större del av arbetslivet och kom- mer sannolikt att öka i omfattning framöver. Betydelsen av ett skydd på ”traditionella” arbetsplatsen minskar vad gäller arbetad tid, om än inte för faktiska risker. Det ställer krav på ett arbetsskadeskydd som är adekvat och väl avvägt för detta arbetsliv. Arbetsskadeförsäkringen och dess förarbeten är gamla och skrivna utifrån delvis andra för- hållanden och ett annat arbetsliv. Ett modernare arbetsliv ställer krav på en mer neutral arbetsskadeförsäkring. Ur detta perspektiv kan det hävdas att det inte är rimligt att vissa typer av olycksfall som inte beror på arbetet i sig, såsom det ”dagliga livets faror”, omfattas på vissa platser men inte andra.

Arbetsmiljön bör vara skyddad av arbetsskadeförsäkringen

Arbetslivet är mer komplext i dag än tidigare. För vissa yrken är be- greppen ”arbetsställe” eller arbetsplats inte heller särskilt relevanta begrepp, då de representerar en helt annan sak än den traditionella innebörden. För dessa personer utgör arbetsmiljön i stor utsträck- ning detsamma som hemmiljön. Arbetsplatsen är det ställe där arbetet för tillfället bedrivs.

Det finns goda argument för att de områden där arbetsgivarens arbetsmiljöansvar råder också bör stå under skydd från arbetsskade- försäkringen. Arbetsgivaren ansvarar för arbetsmiljön även i hemmet när den anställde arbetar hemifrån. Frågan som uppstår är då vad som ska räknas in i denna arbetsmiljö.

Skyddet täcker i dag inte de faktiska riskerna vid arbete i hemmet

Arbete i hemmet torde i dag i huvudsak handla om olika former av arbete som kan utföras på distans och med tillgång till dator, komplet- terat med exempelvis digitala möten. Någon fullständig kartläggning finns inte av dessa förhållanden. Däremot får enligt vår uppfattning traditionellt hemarbete i förarbetenas mening, i huvudsak hemindu-

1033

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

striellt arbete såsom sömnadsarbete eller motsvarande anses vara mycket ovanligt i dag.42

Det innebär också att de faktiska riskerna vid arbete i hemmet kan beskrivas som bestående i det dagliga livets faror, snarare än i risker som är direkt kopplade till arbetsuppgifterna. Jämfört med olycks- fallsrisken som kommer av att sitta vid en dator och arbeta är hem- mets trösklar och trappor snarast att betrakta som dödsfällor.

Om de faktiska riskerna vid vistelse på en plats som är föranledd av arbete också i bred bemärkelse ska omfattas av arbetsskadeför- säkringen borde det dagliga livets faror omfattas av försäkringen. Eftersom de inte omfattas kan den som arbetar hemifrån anses sakna försäkring för de faktiska riskerna i arbetet.

Vid beordrat hemarbete utan alternativ har den försäkrade ett sämre skydd än på arbetsplatsen

I de fall där den enskilde inte haft något val när det gäller arbetsplats, som vid beordrat hemarbete eller fall där ingen plats finns på det aktivitetsbaserade kontoret, kan den försäkrade få ett sämre skydd än vid vistelse på arbetsplatsen. Det kan argumenteras för att skyd- det vid olycksfall bör vara likadant oavsett arbetsplats för försäkrade som inte själv kunnat påverka arbetsmiljön. Skälet till att den försäk- rade befinner sig på platsen är då arbetet och valmöjligheter saknas.

Det finns försäkringsmässiga fördelar med att undvika gränsdragningar

Principen om att även det dagliga livets faror ingår i arbetsskade- skyddet på arbetsplatsen är förhållandevis generös, men generellt accepterad. Det leder förvisso till att fler kan bli ersättningsberättigade. Enligt uppfattningen som docent Mia Carlsson uttrycker har sam- tidigt avgränsningen av försäkringsskyddet vållat betydligt mindre diskussion och konflikt i Sverige jämfört med vad som tycks vara fallet utomlands. En bidragande orsak kan vara att det svenska skyd- det inte avgränsas till typiska arbetsrisker samt att även färdolycks- fall omfattas. Detta torde begränsa tvistelösningskostnaderna.43

42Prop. 1954:60, s. 109; jfr HFD i mål nr 441-22 punkt 20 och 21.

43Carlsson (2016), s. 104.

1034

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Det kan således anses processekonomiskt fördelaktigt att und- vika svåra utredningar, svåra gränsdragningar och dyra domstolspro- cesser. De resonemang som handlar om skyddet på arbetsplatsen torde kunna tillämpas även på skador vid arbete i hemmet. Utifrån detta argument skulle det således finnas processekonomiska fördelar med att undvika de gränsdragningsfrågor som uppstår kring att samband med utförande av arbetsuppgifter med mera ska visas.

Kostnaden för ersättningar vid en utvidgning skulle sannolikt bli relativt liten

Det handlar om mycket få fall där olycksfall i hemmet medför ersätt- ningsgilla skador. För frågan om livränta synes betydelsen av olycks- fall i hemmet vara i stort sett obefintlig. Kostnaden för försäkringen vid en utvidgning blir därför liten i fråga om ersättning från försäk- ringen till enskilda. De stora kostnaderna skulle i stället uppstå vid själva förändringen av regelverket.

13.6.2Skäl mot ett utvidgat försäkringsskydd vid olycksfall utanför arbetsplatsen och risker med en sådan utvidgning

Även om det finns vissa skäl för en utvidgning av arbetsskadeskyd- det talar starkare skäl enligt vår uppfattning mot en sådan utvidgning av skyddet. I detta avsnitt redogör vi för dessa skäl och de risker som skulle följa med en utvidgning av skyddet.

Ett grundargument för detta resonemang är att platser som ligger utanför den ordinarie arbetsplatsen saknar naturlig koppling till arbetet. Till skillnad från arbetsplatsen – där den försäkrades vistelse får pre- sumeras vara föranledd av just arbetet – utgör hemmet och andra platser ingen sådan plats med denna naturliga koppling. Tvärtom har hemmet andra viktiga funktioner som snarare skiljer det från arbetet.

En anledning till att skyddet på arbetsplatsen är extra generöst är att arbetsgivaren bestämmer över arbetsplatsens utformning. Det är då inte rimligt att utvidga det generösa skyddet till situationer där arbetsgivaren inte bestämmer eller där det till och med är den försäk- rade som bestämmer.

1035

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Ett skydd enligt arbetsskadeförsäkringen behöver också som grund, oavsett närmre utformning, ha en koppling till arbetet och arbets- livets risker om det inte ska bli fråga om en rent privat olycksfalls- försäkring. Utifrån förhållandet att arbetstid är ett alltmer flytande begrepp och tiden är oreglerad för många grupper i arbetslivet – sär- skilt vid arbete hemifrån – kan inte arbetstid ensamt utgöra en till- räcklig förutsättning för att ett olycksfall ska anses ha skett i arbetet, detta oavsett hur villkoren i övrigt utformas. Det följer också av rättspraxis att det inte i sig är tillräckligt att ett olycksfall inträffar på betald arbetstid och med arbetsgivarens uppmuntran till aktiviteten

–såsom vid friskvård.44

De allra flesta relevanta risker i arbetet inkluderas redan i skyddet

Skyddet från arbetsskadeförsäkringen är till största delen detsamma oavsett var och hur en skada uppkommer. Det står klart att annan skadlig inverkan, till exempel dålig social eller ergonomisk arbetsmiljö, omfattas oavsett var arbetet utförs (se avsnitt 13.3 ovan). Dessa ska- dor torde enligt vår uppfattning också utgöra det viktigaste området för risker vid distansarbete.

Det framgår vidare att de risker för olycksfall som är direkt kopp- lade till arbetets utförande och orsakas av en faktor i arbetet inklu- deras i skyddet, också oavsett var dessa arbetsuppgifter utförs. Arbets- skadeförsäkringens centrala skyddsområde är alltså platsoberoende. Det är alltså inte så att skyddet vid distansarbete i detta perspektiv är sämre i exempelvis hemmet än vid arbete på den ordinarie arbets- platsen.

Avgränsningen mot det privata finns oavsett arbetsplats

Som vi har redogjort för ovan är avgränsningen mot det privata av- görande för om en skada ska kunna räknas som arbetsskada i alla situationer, och alltså inte bara vid olycksfall i hemmet. Det är alltså inte så att alla olycksfall som sker på betald arbetstid och inom arbets- platsens område täcks.

44Jfr HFD 2020 ref. 4.

1036

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

På motsvarande sätt är rent privata händelseförlopp redan ute- slutna oavsett var de inträffar, även på den ordinarie arbetsplatsen.45 Med dagens regler är det exempelvis inte ens givet att ett olycksfall på arbetsplatsen orsakat av den försäkrades egna barn eller medtagna hund skulle omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Sannolikt skulle ett sådant olycksfall inte anses ha tillräckligt samband med arbetet. Rättsliga avgöranden saknas dock i många av dessa specifika frågor som avser enskilda situationer.

Försäkringen skulle vid en utvidgning inte i första hand täcka risker i arbetet utan vardagsskador

Ett grundläggande syfte med arbetsskadeförsäkringen är att den ska utgöra ett skydd mot de särskilda risker som är förenade med för- värvsarbete. Utöver dessa risker gäller försäkringsskyddet enligt etable- rad praxis även när arbetstagaren på sin arbetsplats drabbas av ”det dagliga livets faror”, som att snubbla över en tröskel eller till exempel drabbas av ett insektsbett. Men det är då risker som inte är kopplade till arbetsuppgifterna som sådana, utan snarare till det geografiska området och det faktum att den försäkrade inte skulle ha varit på plat- sen arbetet förutan. Skyddet är i dessa fall därmed kopplat till själva arbetsplatsen snarare än arbetsuppgifterna. Detta kan motiveras med att vistelsen i fabriken presumeras vara uteslutande föranledd av arbetet. Men en liknande presumtion kan inte uppställas i fråga om vistelse i hemmet, där personen ju uppehåller sig ”inte blott då han utför det arbete, i vilket han är försäkrad, utan även eljest” som det heter i motiven.46

I hemmet är det i de allra flesta fall inte riskerna med arbetet som är centrala. I stället rör frågan om skyddet de ”dagliga livets faror” som omfattas vid olycksfall på den ordinarie arbetsplatsen. Det är vår uppfattning att en utvidgning av skyddet för att täcka in just fler skador som inte är relaterade till arbetet som sådant är svårmotiverat.

45Se t.ex. HFD i mål nr 3375-22.

46Prop. 1954:60, s. 109.

1037

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Risk för överutnyttjande av försäkringen

Många skador som uppkommer skulle vid ändring i praktiken täckas av skyddet i försäkringen trots att det inte är fråga om arbetsskador, utan mer det dagliga livets faror.

De brister i utredningsmöjligheterna som uppstår vid olycksfall utanför arbetsplatsen innebär risk för ett överutnyttjande av försäk- ringen. Denna risk innebär att fler fall där skadan egentligen inte har med risker i arbetet att göra skulle omfattas av försäkringen och med- föra ersättning.

Det faktiska behovet av utvidgning är litet sett till antalet ersättningsberättigade skador

Ju mer av arbetstiden som personer tillbringar i hemmet eller på andra platser jämfört med på arbetsplatsen, desto större blir också risken för att olycksfall ska inträffa på annan plats än på arbetsplat- sen. En stor del av dessa risker får anses utgöras av vardagsskador, eller ”det dagliga livets faror” som det uttrycks i förarbetena. Det står också klart att den andel av arbetet som utförs i framför allt hem- met jämfört med på arbetsplatsen har ökat på senare tid och att covid-19-pandemin medförde ett betydande skifte. Men det ska också sägas att detta avser i första hand tjänstemän.

Trots den stora ökningen av arbete som utförs i hemmet är an- talet olycksfall som resulterar i skador aktuella för ersättning mycket litet. Behovet av en utvidgning av arbetsskadeförsäkringen är därför litet utifrån detta perspektiv.

Antalet skador vid distansarbete enligt Försäkringskassan

Vi redogjorde i avsnitt 13.5 för att antalet olycksfall vid distansarbete som har lett till ersättning genom Försäkringskassan är mycket få.

Ivåra samtal med tjänstepersoner på Försäkringskassan framkom att inte ett enda fall av beviljad livränta till följd av ett olycksfall vid dis- tansarbete hade förekommit de senaste åren, alltså inte heller under pandemin. Detta kan antas bero på att olycksfall vid arbete på distans generellt sett inte omfattas. Men dessa uppgifter kan också tyda på att de skador som uppstår vid distansarbete mycket sällan är allvarliga.

1038

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Utifrån detta skulle en utvidgning av skyddet endast beröra ett fåtal personer varje år, sannolikt då tandskador där inget krav på var- aktig inkomstförlust ställs upp. Det blir här framför allt grundkraven för livränta som utgör gränsen för skyddet.

Antalet skador enligt Afa Försäkring

Vårt uppdrag avser skyddet från den allmänna arbetsskadeförsäk- ringen och inte TFA. Det ligger inte inom vårt uppdrag att göra några överväganden om huruvida Afa Försäkrings villkor enligt TFA för olycksfall vid distansarbete är väl avvägda.

Statistiken från Afa kan ändå säga något om problemets omfatt- ning. Vi har i tidigare avsnitt kunna konstatera att antalet skador vid distansarbete som regleras av Afa Försäkring visserligen är betydligt fler än de som Försäkringskassan handlägger (se avsnitt 13.5) men ändå relativt få. Det är inte heller särskilt anmärkningsvärt att antalet är större eftersom Afa bland annat hanterar olycksfall av mindre all- varlig karaktär där det inte är fråga om bestående nedsättning av in- komstförmågan. Det är också sådana mindre allvarliga olycksfall som utgör majoriteten av de skador som Afa hanterar.

Det kan i sammanhanget konstateras att det inte finns något som hindrar parterna från att komma överens om att andra villkor än vad som gäller den allmänna arbetsskadeförsäkringen ska gälla i dessa frågor.

Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar gäller även vid arbete i hemmet men möjligheten till kontroll är begränsad

Arbetsgivaren har ett omfattande arbetsmiljöansvar och ska enligt arbetsmiljölagen göra allt som behövs för att förebygga att arbets- tagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Det gäller även vid distans- arbete, inklusive arbete i hemmet, och innefattar både den fysiska, orga- nisatoriska och sociala arbetsmiljön.47 Dessa krav på arbetsgivaren gäller utan inskränkningar. Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar och förutsätt- ningarna vid distansarbete beskrivs mer ingående i avsnitt 13.7.14.

Situationen är dock i praktiken annorlunda vid arbete i hemmet jämfört med på den ordinarie arbetsplatsen. En försäkrads vistelse i

473 kap. 2 § AML.

1039

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

hemmet är inte uteslutande kopplad till arbete, även om arbetet sker hemifrån. Här har arbetsgivaren begränsad kontroll över miljön, sär- skilt bortom den inredda arbetsplatsen. Arbetsgivaren har exempel- vis begränsat ansvar för utformningen av miljön i en försäkrads hem eller på andra platser än arbetsplatsen och kan inte heller i samma utsträckning som på arbetsplatsen påverka denna miljö. En del av reglerna som gäller arbetsplatsens utformning är exempelvis undan- tagna när det gäller hemarbete.48

Det är den enskilde själv som utformar miljön i sitt eget hem. Hem- met kan aldrig anses utgöra i första hand en arbetsplats – det följer av själva definitionen av en bostad. De begränsade kontrollmöjlig- heterna gör det också i praktiken svårare för arbetsgivaren att ta sitt arbetsmiljöansvar, även om arbetsmiljöansvaret i sig inte är begränsat.

Arbetsgivaren har en skyldighet att anpassa arbetsmiljön om den till exempel är farlig. Men när det gäller hemmet eller andra privata platser kan inte arbetsgivaren anpassa miljön och göra den säkrare. Enligt Arbetsmiljöverket har arbetsgivaren inte rätt att inspektera arbetsmiljön i den enskilde arbetstagarens hem. Hemmet är en privat sfär som arbetsgivare bara får ta del av om man är överens om det. Detta innebär att arbetsgivaren i praktiken har en begränsad möjlig- het att styra över den miljö som den försäkrade arbetar i vid hem- arbete, och därmed också begränsade möjligheter att identifiera och åtgärda eventuella risker i miljön.

En rimlig ståndpunkt är därför enligt vår mening att arbetsmiljön som omfattas av arbetsmiljölagstiftningen och som arbetsgivaren ansvarar för och har möjlighet att påverka också omfattas av arbets- skadeförsäkringens skydd. Det är däremot svårt eller omöjligt för arbetsgivaren att kontrollera risker i hemmet som ligger utanför arbets- miljön och som den enskilde kan ha utformat helt utan arbetsgivarens insyn. Denna del av den privata miljön i ett hem kan inte på samma sätt utgöra en del av arbetsmiljön. De risker som endast den enskilde kan kontrollera bör inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

48Se AFS 2020:1 och allmänna råd till föreskriften.

1040

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

En utvidgning av skyddet vid arbete i hemmet skulle i princip kräva en förändring av kontrollmöjligheterna av arbetsmiljön

En utvidgning av arbetsskadeskyddet som skulle innebära att hela hemmet omfattas och likställas med en ordinarie arbetsplats skulle enligt vår uppfattning också förutsätta att arbetsgivarens arbetsmiljö- ansvar skulle gälla i hela hemmet. Utan ett sådant utvidgande av an- svaret och de kontrollmöjligheter som krävs skulle arbetsgivaren inte ha möjlighet att åtgärda risker i hemmet på sådant sätt som motsva- rar lokalerna på den ordinarie arbetsplatsen. Samtidigt kan det svår- ligen hävdas att alla delar av hemmet, även privata sådana, skulle om- fattas av vad som ska anses utgöra arbetsmiljön. Det skulle krävas en extensiv tolkning av begreppet arbetsmiljö för att hävda att alla delar av hemmet skulle ingå på samma sätt som lokalerna på en arbetsplats.

Det skulle krävas förändringar av de regelverk som reglerar bland annat utomståendes möjligheter till tillträde till enskildas hem för att kontroller skulle kunna ske. Det säger samtidigt sig självt att ett sådant ansvar, med bland annat den kontroll av enskildas hem det skulle innebära, inte är vare sig praktiskt görbart eller önskvärt. Det är också viktigt att beakta att ju mer arbetsgivaren kontrollerar distans- arbetet, desto större är risken att den ökade autonomi som distans- arbete innebär till viss del fråntas arbetstagaren. I forskningen finns varningar för att lagstiftning som håller arbetsgivaren ansvarig för den anställdes arbetsmiljö i hemmet just riskerar att inkräkta på anställdas ökade autonomi.49

Det finns mot denna bakgrund enligt vår uppfattning goda skäl till att skyddet vid arbete i hemmet är något mer begränsat än på det arbetsställe där arbetsgivaren ansvarar för lokalerna. Vi delar i denna del den uppfattning som Högsta förvaltningsdomstolen har uttryckt om de särskilda förhållanden som råder i hemmet.

49Gajendran, R. S. & Harrison, D. A. (2007). The good, the bad, and the unknown about tele- commuting: meta-analysis of psychological mediators and individual consequences. Journal of applied psychology, 92(6), 1524; jfr Ratio (2021), 12 punkter om distansarbete efter Covid-19, s. 49.

1041

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Frågan om utrednings- och bevisproblem vid olycksfall i hemmet försvinner inte med en utvidgning

Med det gränslösa arbetslivet uppkommer även vissa bevisproblem i förhållande till de faktiska omständigheterna kring ett olycksfall. Gränsdragningen mellan handlingar som utförs som ett led i arbete och sådana som hör till den privata intressesfären kan ge upphov till olika problem. Det medför att större vikt kan behöva läggas vid bevis- frågorna kring de faktiska förhållandena i skaderegleringen även om de rättsliga frågorna är någorlunda klara. Försäkringsskyddets ut- formning får inte leda till missbruk, samtidigt som det inte heller är görbart att ställa upp krav som gör det omöjligt för den enskilde att visa att det finns ett tillräckligt starkt samband mellan arbetet och skadan, så att försäkringsskyddet urholkas.50

Denna risk finns i och för sig redan i dagsläget. Problematiken skulle dock inte åtgärdas genom en utvidgning av skyddet, utan sna- rare bli större om ersättningsområdet utvidgades inte minst då fler situationer skulle inkluderas.

Enligt förarbetena till lagstiftningen och rättspraxis från HFD är det motiverat att iaktta viss försiktighet vid bedömningen av sådana olycksfall i hemmet som inte är direkt orsakade av arbetet utan mera har sin grund i det dagliga livets faror. I förarbetena påpekas även att det kan vara svårt att utreda olyckor i hemmet, bland annat eftersom det ofta saknas objektiva parter som kan ge en opartisk bild av hän- delseförloppet och därigenom motverka missbruk av arbetsskade- försäkringen.51

Utredningarna blir svårare och mer osäkra vid skador som in- träffar utanför ordinarie arbetsplats. Det finns risk för att enskilda återger felaktiga sakförhållanden, särskilt om personen varit ensam hemma. Om gränsdragningen för ersättning eller inte vid en skada går vid frågor av typen om en försäkrad som arbetar som tjänsteman med administrativa arbetsuppgifter hade mobiltelefonen i handen vid olycksfallet eller inte, blir utredningsdetaljerna avgörande. Det fram- står inte som orimligt att försäkrade, vid beskrivningen av händelse- förloppet vid ett olycksfall, kan komma att lägga till eller utelämna detaljer som kan vara avgörande för bedömningen av om olycksfallet

50Se bl.a. Carlsson (2016), s. 104–105.

51Prop. 1954:60, s. 108 och SOU 1951:25, s. 100; jfr HFD 2023 ref. 22.

1042

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

ska innefattas av arbetsskadeförsäkringen och därmed också påverka ersättningsfrågan.

Enligt den nu rådande tillämpningen, som har sin grund i för- arbetena, ska den försäkrades beskrivning av ett skadefall i princip godtas.52 En utveckling som innebär ett större inslag av bevissvårig- heter och där detaljer kring olycksfallet kan få avgörande betydelse för utgången i ett ärende kan dock få följden att denna princip inte kan upprätthållas. Det skulle även kunna få för enskilda negativa effek- ter också på andra delar av arbetsskadeförsäkringen när det gäller att bedöma faktiska omständigheter i ett skadeärende.

Försäkringen skulle kunna uppfattas som orättvis och sakna legitimitet

Olika grupper i arbetslivet arbetar under olika arbetsförhållanden och det är viktigt att arbetsskadeförsäkringen är utformad så att arbets- tagare med olika arbetsförhållanden omfattas av ett rimligt skydd. Många arbeten måste utföras på den ordinarie arbetsplatsen.

En aspekt att väga in är att de grupper som ofta har större möj- lighet att arbeta utanför den gängse arbetsplatsen därutöver oftare har möjlighet att anpassa sin arbetstid och förlägga denna under en större del av dygnet. Allt fler arbetar under så kallad förtroendearbets- tid. För dessa personer skulle försäkringens omfattning vid en ut- vidgning som innefattar hemmet som helhet därmed utsträckas både i tid och rum. Att genom regelverket begränsa försäkringens omfatt- ning till att gälla endast under vissa tider på dygnet torde heller inte vara möjligt utan betydande svårigheter. En utvidgning skulle också innebära att dessa personer skulle få ett mer omfattande skydd än de försäkrade som behöver utföra sitt arbete på den ordinarie arbetsplat- sen. Detta skulle kunna medföra en risk för att försäkringen uppfattas som mer ojämlik med rubbat förtroende för försäkringen som följd.

52Beviskravet för faktiska förhållanden är dock i princip att sådana ska göras sannolika.

1043

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Försäkringens legitimitet kan undermineras om skyddet blir alltför långtgående

I Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden bedömdes olycksfall där den försäkrade hade krockat med sin treåriga son respektive med sin hund inte som olycksfall i arbetet. Det kan argumenteras för att denna typ av olyckor, som mer beror på livets dagliga faror än spe- cifika risker kopplade till arbetet, inte bör omfattas av arbetsskade- försäkringen när de inträffar i hemmet. En sådan ordning kan moti- veras med att den bidrar till att upprätthålla en tydlig avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Omvänt skulle en utvidgning av skyddet kunna sägas medföra risk för miss- bruk och ett utsuddande mellan de arbetsrelaterade skador som för- säkringen är tänkt att kompensera för och andra skador som beror på annat än arbetet.

Nuvarande skydd för det dagliga livets faror på arbetsplatsen är förhållandevis generöst. Det framstår som tveksamt att utifrån sta- tens finanser och syftet med att försäkringen ska kompensera för risker i just arbetet ytterligare utvidga detta skydd. Om skyddet i arbetsskadeförsäkringen vid distansarbete i huvudsak kommer att innefatta risker som inte är kopplade till arbetet i sig finns risk för att försäkringens legitimitet kommer att ifrågasättas.

En utvidgning av skyddet skulle innebära nya gränsdragningsproblem

Kravet på samband med arbete finns uttryckt i 39 kap. 3 § SFB. Vilka situationer som ska omfattas av begreppet ”i arbetet” har utvecklats i rättspraxis. Att ändra begreppets innebörd låter sig svårligen göras utan att också ändra fundamentet för arbetsskadeförsäkringen.

Det finns en relativt utförlig rättspraxis om olycksfall i arbetet som har utvecklats under många år, genom tidigare domar från FÖD och sedermera genom praxis från HFD. Vad gäller frågan om olycksfall i hemmet finns aktuella avgöranden från HFD från april 2023 som klargör rättsläget för dessa situationer. Om innebörden av begreppet ”i arbetet” ändras riskerar denna nya praxis att direkt bli obsolet och rättsläget blir svårbedömt.

En utvidgning av arbetsskadeskyddet skulle inte heller innebära att gränsdragningarna försvann. I stället skulle utvidgningen innebära

1044

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

nya svårigheter i bedömningar av ärenden. Det skulle kunna minska rättssäkerheten, eftersom risken för att ärenden med samma förut- sättningar bedöms olika ökar i sådana nya gränsfall. Det kan medföra viss risk för att skador som inte är orsakade av faktorer i arbetet ändå kommer att godkännas som arbetsskador. Gränsfallen ställer högre krav på att utredningarna identifierar alla relevanta faktorer och att beslutsfattarna väger faktorerna på samma sätt.

13.6.3Det saknas även tillräckliga skäl för att utvidga skyddet vid exempelvis beordrat hemarbete

Ett alternativ för utvidgande av arbetsskadeskyddet är, som vi kon- staterat ovan, att utvidga skyddet vid arbete utanför arbetsplatsen i vissa situationer, exempelvis när arbetsgivaren har beordrat distans- arbete. I en sådan situation har den försäkrade inte möjlighet att vistas på arbetsplatsen utan måste typiskt sett arbeta hemifrån eller på annat ställe.

Skälen för en sådan utvidgning väger dock enligt vår uppfattning inte lika tungt som skälen däremot. Som HFD konstaterar är frågan vid hemarbete inte i första hand om arbetet varit beordrat eller fri- villigt; den huvudsakliga gränsdragningen handlar i stället om den mellan arbete och det privata.53 HFD har klargjort att frågan om arbetet varit beordrat eller inte därmed saknas betydelse. Det saknas enligt vår uppfattning tillräckliga skäl för att frångå HFD:s klargörande i denna fråga.

Det kan visserligen argumenteras för att en försäkrad vid be- ordrat distansarbete i hemmet inte har kunnat välja att undvika det dagliga livets faror som härstammar från det privata, såsom små barn eller husdjur vid arbete i hemmet. De fall där en försäkrad verkligen varit beordrad att arbeta hemifrån och inte haft någon möjlighet till någon annan av arbetsgivaren anordnad lokal torde dock vara mycket få. Det vanliga är i stället en frivillig överenskommelse mellan den försäkrade och arbetsgivaren där en faktisk möjlighet till arbete på arbetsplatsen har funnits.

Gränsdragningsfrågan rörande vilka personer som skulle inne- fattas vid en utvidgning utifrån ofrivillighet blir också svår. Även de personer som har hemmet som arbetslokal, såsom företagare utan

53HFD 2023 ref. 22 punkt 26.

1045

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

annan lokal än hemmet, måste rimligen inkluderas om gränsdrag- ningen ska göras vid om den försäkrade har haft en valmöjlighet av lokal eller inte. Dessa personer har inget val när det gäller arbetsplats och liknar på så sätt försäkrade som beordrats att arbeta hemifrån. Samtidigt skulle de omfattas av den något mer restriktiva bedöm- ningen från rättspraxis vid hemarbete och de svårigheter som gräns- dragningen mot det privata som kvarstår. Även frågan om arbetsmiljö och arbetsgivarens svårigheter att kontrollera risker i en sådan situa- tion kvarstår. Bedömningen utifrån dessa olika perspektiv riskerar att bli svårförenlig. Den lagtekniska lösning som skulle krävas vid en sådan förändring av begreppet ”i arbetet” skulle också behöva bli kom- plicerad och detaljerad.

Sammantaget, utifrån främst den aktuella rättspraxis som finns från HFD, är vår bedömning att skälen som talar emot en utvidgning vid beordrat arbete eller motsvarande väger tyngre än de som talar för en sådan utvidgning.

13.6.4Det saknas också skäl att inskränka skyddet vid olycksfall utanför arbetsplatsen

I vår översyn av skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid arbete i hemmet och på andra platser har också ingått att se över om en in- skränkning av skyddet skulle vara aktuellt. Vi har emellertid inte kunnat finna några argument för en sådan inskränkning, utan skyd- det bedöms vara väl avvägt. Det kan konstateras att skyddet vid olycks- fall på arbetsplatsen är generöst, både vad gäller vilka typer av olycks- fall som ingår och presumtionen för att händelser ska anses ha skett i arbetet. Det är rimligt att kravet på samband med arbete ställs högre när olycksfallet sker utanför arbetsplatsen. Men ställs det för högt blir det svårt för enskilda att visa ett sådant samband och försäkrings- aspekten riskerar att urholkas.

13.6.5Slutsatser om att det saknas tillräckliga skäl att utvidga skyddet

Det saknas enligt vår uppfattning sammantaget tillräckligt starka skäl för att utvidga försäkringsskyddet vid olycksfall i hemmet eller på andra platser utanför ordinarie arbetsplats. Men det finns inte heller

1046

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

skäl som talar för förändringar i skärpande riktning. Vår uppfattning är att skyddet vid olycksfall som inträffar i hemmet och på andra platser utanför ordinarie arbetsplats är väl avvägt genom dagens regel- verk och den rättspraxis som har utformats under lång tid. Något för- slag om ändring av regelverket i detta hänseende är därmed inte aktu- ellt att lägga.

Arbetsskadeförsäkringen är tänkt att skydda den som arbetar mot de risker som arbetet medför. Därför ingår redan i dag alla de risker som direkt följer av arbetet. På arbetsplatsen inkluderas även det dagliga livets risker. Skyddet får i detta hänseende anses relativt gene- röst utformat och avviker i viss mån från huvudprincipen om att det är risker i arbetet som försäkringen ska omfatta, både genom att definitionen av vad som är ”i arbete” är bred och eftersom olycksfall som inträffar inom den ordinarie arbetsplatsens geografiska gräns omfattas trots att kopplingen till arbete där inte behöver finnas. Det är enligt vår mening också rimligt att olycksfall som inträffar på den ordinarie arbetsplatsen innefattas i arbetsskadeskyddet. Arbetsgiva- ren ansvarar där för lokaler och eventuella risker dessa kan medföra samtidigt som den försäkrades vistelse på området är föranledd av arbetet.

Skyddet har efterhand utvidgats till att innefatta situationer som inte uppenbart avser utförande av arbetsuppgifter, utan även sådana skador som inträffar då den försäkrade utför något som ligger i arbets- givarens intresse. Det har då skett i rättspraxis under lång utveckling. Det finns anledning att vara försiktig med att rubba en sådan etable- rad ordning.

Fördelar med distansarbete måste vägas mot risker

De fördelar och den flexibilitet möjligheten till distansarbete innebär för den enskilde måste vägas mot de svårigheter som uppstår för arbets- givaren att kontrollera arbetsmiljön och de gränsdragningar mot det privata som per automatik uppstår. Arbete på distans kommer inte att minska i omfattning framöver och kan i många fall vara gynnsamt för enskildas livsvillkor. Men arbete i hemmet kommer naturligt också att innefatta mer privata risker och det är inte rimligt att arbetsskade- försäkringen ska täcka alla dessa risker.

1047

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Varje arbetsgivare måste också fatta beslut om och i hur stor ut- sträckning det är rimligt att de anställda arbetar på distans, bland annat då i hemmet. Det vore samtidigt märkligt om arbetsgivare på denna grund exempelvis skulle avråda medarbetare från att arbeta hemifrån, eller till och med inte tillåta distansarbete. På samma sätt kan det då hävdas att friskvårdsaktiviteter skulle behöva avrådas ifrån, eftersom den enskilde typiskt sett inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen vid sådana aktiviteter. Det framstår som självskrivet att en avvägning all- tid måste göras och att det framför allt handlar om korrekt infor- mation från arbetsgivarens sida. Ytterst är möjligheten att arbeta på distans ett beslut som fattas av arbetsgivaren och som bygger på fri- villighet från båda parter. Så länge arbetsmiljön inte fungerar till- fredsställande i arbetstagarens hem är det arbetsgivarens ansvar att åtgärda problemen – eller att utifrån sin arbetsledningsrätt besluta om att distansarbetet ska upphöra.

Det återstår frågor för rättstillämpningen att hantera

Genom den rättspraxis som utvecklats genom åren har många av de frågor som rör skador som uppkommer utanför arbetsplatsen be- svarats. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden om arbete i hem- met i HFD 2023 ref. 22 har ytterligare klargjort vad som gäller för sådant arbete. Samtidigt som flera frågor besvaras kan avgörandena ses som en insnävning av skyddet i viss mån. Det står exempelvis klart att det inte räcker att olycksfallet har skett under utförande av något som varit i arbetsgivarens intresse i mer vid bemärkelse – det ska vara fråga om faktiskt utförande av arbete. Utrymmet mellan vad som kan anses utgöra mer ”neutrala” faktorer och vad som är ”till övervägande del privata faktorer” lämnar fortfarande plats för bedöm- ningar i enskilda fall då denna fråga inte är uttömd genom HFD:s avgörande. Det återstår med andra ord många frågor för den fram- tida rättstillämpningen att hantera, men dessa frågor löses lämpligen också genom utvecklingen av praxis och inte genom regeländringar.

1048

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

13.7Fördjupningsavsnitt om skador som uppkommer på och utanför den ordinarie arbetsplatsen

13.7.1Inledning

I det här fördjupningsavsnittet beskrivs skyddet vid skador som in- träffar på och utanför den ordinarie arbetsplatsen mer ingående. Kapit- let utgår från gällande rätt och syftar till att ge läsaren en överblick över frågan om arbetsskadeskyddet på arbetsplatsen och utanför och vilka faktorer som är avgörande för bedömningen. I kapitlet redo- görs därför utöver en beskrivning av regelverket även för ett antal rättsfall där de aktuella frågorna har bedömts. Som framgår av denna redogörelse är det ofta fråga om bedömningar i det enskilda fallet och avgörandena i domstol visar att det ofta är fråga om svåra gräns- dragningar av vilka händelser som ska anses ha inträffat ”i arbete”. Fokus i beskrivningen av gällande rätt ligger på arbetsgivare och arbets- tagare, men arbetsskadeförsäkringen omfattar även egenföretagare och en del rättsfall avser denna grupp.

Även om avsnittet i första hand avser skador i form av olycksfall som inträffar utanför den ordinarie arbetsplatsen, och det också är denna fråga som särskilt anges i direktiven, kommer en genomgång av gällande rätt på området naturligt att omfatta även skador som sker på arbetsplatsen. Bedömningen i frågor som skada under frisk- vård, under ätande eller i från arbetsuppgifterna väsensskilda aktivi- teter kan nämligen ha betydelse när dessa sker på arbetsplatsen såväl som utanför.

13.7.2Gränsdragningen vid skador utanför den gängse arbetsplatsen blir i princip endast aktuell vid olycksfall

En arbetsskada kan enligt gällande regelverk uppkomma till följd av två typer av exponering: olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbe- tet.54 Av naturliga orsaker rör frågan om gränsdragningen av vilka skador som har inträffat på viss plats eller under utförande av vissa arbetsuppgifter som regel bara skador till följd av olycksfall. Skador till följd av annan skadlig inverkan i arbetet (ibland omnämnda som arbetssjukdomar) handlar vanligtvis om mer utdragna förlopp och där den påstådda skadligheten mer tydligt kan kopplas till arbetet.

5439 kap. 3 § SFB. Se vidare kapitel 9 för en mer ingående beskrivning av arbetsskadebegreppet.

1049

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

I dessa fall uppkommer sällan problem om den omedelbara kopp- lingen till arbetet och enskilda kortvariga händelseförlopp; i stället är frågan typiskt sett relaterad till den faktiska orsaken till sjukdomen, dvs. ett sambandsproblem i form av en bevisfråga som ofta är av medicinsk natur. Bedömningen av exponering i fråga om annan skad- lig inverkan är alltså oberoende av plats, så länge exponeringen har skett i arbetet.

I den fortsatta framställningen behandlas mot denna bakgrund därför endast olycksfall och inte exponering till följd av annan skad- lig inverkan.

Begreppet olycksfall i arbetsskadeförsäkringen

Begreppet olycksfall är inte definierat i lagtexten utan utgår från accepterade principer och från rättspraxis. Ett olycksfall är ett hän- delseförlopp som är plötsligt eller relativt kortvarigt, oförutsett och i viss mån ovanligt.55 Det ska också vara fråga om en yttre påverkan på kroppen, och skadan ska vara ofrivillig.56

Som redogjorts för i tidigare avsnitt gör den allmänna arbets- skadeförsäkringen enligt nuvarande regelverk inte skillnad på skador som uppkommit genom olycksfall respektive annan skadlig inver- kan, men frågan kan ha betydelse bland annat för äldre skador som ska bedömas enligt äldre lagstiftning. En betydligt viktigare aspekt är annars den med kompletterande kollektivavtalade försäkringar. En skada som bedöms som olycksfall kan prövas direkt av Afa För- säkring enligt TFA utan att Försäkringskassan dessförinnan behöver ha prövat och godkänt skadan. För den enskilde försäkrade är således distinktionen mellan olycksfall och annan skada ofta mycket viktig i praktiken. Detta föranleder utredningen att diskutera även olycks- fallsbegreppet och hur detta ska tillämpas i samband med frågan om arbete i hemmet.

Det ovan konstaterade innebär att inte bara frågan om gränsen för vilka skador som ska anses ha inträffat ”i arbetet” är av intresse,

55Se HFD 2011 ref. 26, jfr rättsfallen FÖD 1984:21, 1987:28 och 1988:36.

56Se Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken, kommentaren till 39 kap. 3 § under rubrik Olycks- fallsbegreppet; jfr Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18.

1050

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

utan också frågan om vilka händelser som ska anses utgöra ett olycksfall i försäkringens mening aktualiseras.57

Gränsdragningen mot färdolycksfall

Olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbe- tet.58 Den aktuella färden ska ha både orsakssamband och tidssam- band med arbetet.

Distinktionen mellan olycksfall i arbetet och färdolycksfall får betydligt större betydelse om skadan ska regleras av Afa Försäkring. Där är försäkringsvillkoren och möjligheten till ersättning ofta olika beroende på om det är fråga om ett olycksfall i arbetet eller ett färd- olycksfall.59

Frågan om färdolycksfall berörs inte närmre i detta kapitel.

13.7.3Försäkringsskyddet förutsätter ett samband med den försäkrades arbete

Den som förvärvsarbetar är försäkrad för arbetsskada enligt den all- männa arbetsskadeförsäkringen som är en del av socialförsäkringen.60 Försäkringsskyddet omfattar i viss utsträckning även den som genom- går utbildning med praktik.61

En grundläggande förutsättning för att en skada orsakad av olycks- fall ska anses utgöra en arbetsskada och omfattas av arbetsskadeför- säkringen är att den har uppkommit till följd av ett olycksfall i arbe- tet, dvs. att den är arbetsrelaterad.62 I detta ligger att den aktivitet som skadan orsakats av måste ha ett samband med den skadades arbete.63 Denna grundläggande koppling till arbetet gäller visserligen oavsett

57Innebörden av begreppet olycksfall diskuteras vidare i kapitel 9 som handlar om arbets- skadeprövningens olika delar.

5839 kap. 7 § SFB.

59Se TFA-villkoren.

606 och 38–42 kap. SFB.

61Se 6 kap. 22 § SFB. Enligt 2 § tredje stycket förordningen (1977:284) om arbetsskadeför- säkring och statligt personskadeskydd ska arbetsskadeförsäkringen, i den omfattning som anges i 4 §, dessutom gälla den som efter fullgjord skolplikt genomgår bl.a. yrkesutbildning eller förberedande sådan utbildning. Av 4 § framgår att arbetsskadeförsäkringen gäller under moment i utbildningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete.

62Se bl.a. prop. 2001/02 :81, s. 102.

63Se t.ex. HFD 2020 ref. 4.

1051

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

om det är fråga om ett olycksfall eller annan skadlig inverkan som har orsakat skadan. I nedanstående beskrivning är det emellertid fort- satt olycksfall i arbetet som avses.

Vad som ska anses utgöra ett olycksfall i arbetet enligt kriterierna i 39 kap. 3 § SFB är i princip en rättslig bedömning. Det handlar om en normativ värdering av arbetsskadeskyddets gräns, nämligen i vilka situationer arbetstagaren ska omfattas av det utökade skydd som arbetsskadeförsäkringen ger.

Som utgångspunkt kan sägas att ”i arbetet” omfattar alla olycks- fall som inträffar

•på den anvisade arbetsplatsen,

•under arbetstid eller

•vid utförande av arbetsuppgifter.

Till olycksfall i arbetet räknas i första hand olycksfall som inträffar när den skadade utför sitt egentliga arbete och i allmänhet även andra olyckor som inträffar på arbetsplatsen. Gränsdragningsproblem upp- står i dessa fall när det i något avseende brister i arbetsanknytningen; någon utför arbetsrelaterade uppgifter utanför arbetstid eller sysslar med privata göromål på arbetsplatsen när olyckan är framme. Praxis ger uttryck för att den tydligaste avgränsningen sker mot den privata sfären – vad är arbete och vad är fritid?64

I rättspraxis har HFD och FÖD haft en snarlik syn på inne- börden av begreppet ”skada till följd av olycksfall i arbetet”. En van- lig fråga i rättstillämpningen är om olycksfallet haft samband med arbetet eller inte. Olycksfall som omfattas av arbetsskadeförsäkringen avser i första hand sådana som inträffar vid utförandet av själva arbetet65, men också olycksfall som inträffar vid sidan av själva arbetet men i nära anslutning till detta, till exempel under raster eller göromål som är föranledda av arbetet.66

Ofta är det faktiska händelseförloppet ostridigt och Försäkrings- kassans eller domstolens uppgift är att värdera om situationen faller inom eller utom försäkringsskyddet, dvs. om det är fråga om en skada som inträffat i arbetet. Det kan i praktiken handla om sådana gräns- fall som rör olycksfall i närheten av arbetsplatsen (geografisk gräns),

64Se bl.a. Mia Carlsson (2020), rättsfallsanalys av HFD 2019 ref. 19; jfr HFD 2023 ref. 22.

65Jfr FÖD 1995:4 och 1995:9.

66Jfr FÖD 1990:11.

1052

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

på ett hotellrum under en arbetsresa, vid sociala aktiviteter tillsam- mans med arbetskamraterna (tidsmässig gräns) eller vilka handlingar som utförts i samband med skadetillfället (uppdragets gräns) etcetera.

13.7.4Olika krav på samband med arbetet för att bedöma vad som är en skada i arbetet

Beroende på var och i vilket sammanhang en skada inträffar kommer händelsens samband med arbetet att bedömas något olika. Detta kan beskrivas som att det finns olika nivåer vad gäller de normativa kra- ven för bedömningen av om ett olycksfall ska anses ha inträffat ”i arbetet”.

1.Vid olycksfall som inträffar på själva arbetsplatsen råder en pre- sumtion för att olycksfallet har inträffat i arbetet.

2.Ett olycksfall som inträffar utanför arbetsplatsens område kan ändå omfattas av arbetsskadeförsäkringen om den försäkrade ut- förde något som låg i arbetsgivarens intresse, eller att han eller hon vid olycksfallet var ”stadd i arbetsgivarens ärenden” som detta uttrycks i äldre förarbeten, vid tidpunkten för skadan.67

3.Under särskilda omständigheter, såsom vid hemarbete, finns en- ligt förarbetena vissa förbehåll vid bedömningen av om det inträf- fade haft samband med arbetet vilket kan leda till andra, mer stränga krav på samband. Vid dessa situationer ställs i förarbetena upp krav på att händelseförloppet ska ha en mer direkt och tydlig koppling till arbetet. I rättspraxis har HFD uttalat att det finns uttalanden i dessa förarbeten som fortfarande är relevanta. Dessa får bety- delse vid bedömningen av olycksfall i hemmet.68 Det framstår emellertid inte som helt klart om detta innebär ett högre krav på samband med arbetet i dessa fall än vad som gäller i de fall som beskrivs i punkt 2 ovan.

67Prop. 1954:60, s. 109.

68HFD 2023 ref. 22.

1053

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Beviskravet för de faktiska omständigheterna vid ett olycksfall

Av 39 kap. 3 § SFB framgår att en skada ska anses utgöra en arbets- skada om övervägande skäl talar för det. Av förarbetena framgår att ett enhetligt beviskrav gäller för hela arbetsskadeprövningen. Det är således vid en helhetsbedömning av prövningen som övervägande skäl ska tala för att det är fråga om en arbetsskada för att denna ska kunna godkännas.

Av lagtexten framgår emellertid inte vilket beviskrav som gäller för de olika leden i en arbetsskadebedömning. Här ingår exempelvis beviskravet för att ett visst händelseförlopp har ägt rum, som att ett olycksfall har gått till på det sätt som den försäkrade uppger är fallet. Ett annat exempel på beviskrav i ett led i arbetsskadeprövningen är frågan om ett visst olycksfall kan orsaka den aktuella skadan – dvs. beviskravet för vad som mer är en försäkringsjuridisk sambands- bedömning. Denna bedömning inkluderar typiskt sett även fråge- ställningar av försäkringsmedicinsk karaktär och sådana försäkrings- medicinska bedömningar behöver värderas inför beslut.

I avsaknad av uttryckt beviskrav i denna fråga får man typiskt sett falla tillbaka på allmänna beviskrav i socialförsäkringen. Det innebär att den försäkrade ska göra sannolikt att ett händelseförlopp har ägt rum på ett visst sätt. Myndighetens lagstadgade utredningsskyldighet gäller emellertid även frågan om händelseförloppet vid ett olycksfall.

Utgångspunkten vid bedömningen av ett olycksfall är att den ska- dades egna uppgifter om de faktiska omständigheterna tas för goda om det inte finns anledning att anta något annat.69 Är det oklart vad som hänt eller råder det oenighet om den saken får man falla tillbaka på gällande bevisregel för att slå fast vilken situation som ska värde- ras eller vilka fakta som kan omfattas av värderingen. Bevispröv- ningen rör endast fakta. Det är sedan den rättsliga värderingen som avgör om händelsen ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen och denna bedömning gör den beslutande myndigheten eller domstolen därefter självständigt.

69Se bl.a. prop. 1975/76:197, s. 92 och prop. 2001/02:81, s. 104.

1054

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

13.7.5Olycksfall som inträffar på arbetsplatsen

Normalfallet för arbetsskador med orsak i form av olycksfall är att dessa inträffar på den försäkrades ordinarie arbetsplats. I första hand gäller arbetsskadeförsäkringen också när den försäkrade utför sitt egentliga arbete. Ofta ställer frågan om vad som faktiskt hänt, varken olycksfallsmomentet eller kopplingen till arbetet, till några bekym- mer vid bedömningen. Arbetsgivare och kollegor har ofta god känne- dom om arbetsplatsen. För olyckor som inträffar på den ordinarie arbetsplatsen presumeras att olycksfallet har koppling till arbetet, så- vida den skadade vid tidpunkten för olyckan inte är engagerad i rent privata sysslor eller vistas på arbetsplatsen utanför arbetstid. Olyckor som inträffar på arbetsplatsen, men som inte har något egentligt sam- band med den försäkrades arbete, anses dock inte som olycksfall i arbetet.70

Vid bedömningen av om den försäkrade ska anses utföra arbete ska fackliga göromål också beaktas. En facklig förtroendeman har rätt till tjänstledighet med bibehållna löneförmåner om ledigheten gäller den fackliga verksamheten på arbetsplatsen.71

Även det dagliga livets faror inkluderas på arbetsplatsen

Enligt etablerad praxis krävs det inte att den utlösande olyckshän- delsen har sin grund i en för arbetet typisk fara. En försäkrad har också ett försäkringsskydd för till synes slumpmässiga olycksfall inom arbetsområdet. Försäkringsskyddet gäller även när arbetstaga- ren på sin arbetsplats drabbas av ”det dagliga livets faror”, som att snubbla över en tröskel eller drabbas av ett insektsbett.72 Det rör sig om en typ av händelser som lika gärna skulle kunna inträffa utanför arbetsområdet och de behöver inte bero på själva arbetet. Det spelar med andra ord inte någon roll om den försäkrade inom arbetsom- rådet skadas på en arbetsmaskin eller träffas av en nedfallande planka från grannfastigheten, blir stungen av en geting eller snubblar till och faller.

70Jfr HFD i mål nr 3375-22; jfr även prop. 1954:60, s. 109 och HFD 2019 ref. 19.

71Se t.ex. FÖD 1982 :32 och FÖD 1987:63; jfr Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 50.

72Se prop. 1954:60, s. 108 f. och Försäkringskassan, Vägledning (2003:4) 5.4.1. Se även Carlsson (2016), s. 84 f.

1055

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Normalt anses olycksfall på arbetsplatsen eller i dess omedelbara närhet ha skett i arbetet och omfattas av arbetsskadeförsäkringen.73 En anledning till att i princip alla olycksfall som inträffar inom arbets- området godtas som olycksfall i arbetet är att vistelsen inom arbets- området förutsätts vara föranledd av arbetet.74

I ett kammarrättsavgörande var frågan om ett fästingbett ut- gjorde olycksfall i arbetet (samt om sjukdomen neuroborrelios hade orsakats av just det fästingbettet). Kammarrätten kom fram till att den försäkrade kanske hade blivit biten av en fästing när hon var ute och promenerade med en vårdtagare och hon hade därför råkat ut för ett olycksfall i arbetet. Övervägande skäl talade dock inte för att sjukdomen hade orsakats genom händelsen.75

Arbetsområdets omfattning – avgränsning i rum

Någon egentlig definition av begreppet arbetsområde torde inte finnas. I många fall – såsom vid jordbruk, skogsbruk, vägbyggnadsarbete och vissa slag av försäljningsarbete – är arbetsområdet ganska vidsträckt.76 Praxis synes också innebära att begreppet ”arbetsområde” är syno- nymt med begreppet ”arbetsplats”.77

Också en försäkrad som skadar sig utanför arbetsområdet har ett försäkringsskydd för olycksfall i arbetet, detta under förutsättning att arbetstagaren vid olycksfallet utförde något som var i arbetsgiva- rens intresse (se vidare om olycksfall utanför arbetsplatsen i av- snitt 13.7.6 nedan).78

I ett kammarättsmål lämnade en man den reception där han arbe- tade för att kontrollera sin privata bil, då han hört att någon försökt att bryta sig in i bilen. Mannen blev påkörd. Kammarrätten ansåg inte att det var fråga om ett arbetsolycksfall, eftersom mannen lämnat arbetsplatsen samt gjort det av privata skäl. Rätten fann heller inte

73En anledning härtill är att vistelsen på arbetsplatsen antas föranledd av arbetet, prop. 1954:60, s. 108 f. Se även Vägledning (2003:4) 5.4.2. Drabbas någon av sjukdomsanfall på arbetet – som inte har med arbetet att göra – räknas detta inte som arbetsskada, såvida inte besvären förvärras eller ytterligare skada uppkommer på grund av arbetsförhållandena; kanske skadar sig den för- säkrade på en arbetsmaskin i samband med ett epileptiskt anfall. Skadligheten bakom sjuk- domen hänför sig då inte till arbetet, utan till den skadades egen person.

74Prop. 1954:60, s. 108.

75Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 962-10.

76Prop. 1954:60, s. 109.

77Hessmark m.fl. Kommentaren till socialförsäkringsbalken under 39 kap. 3 §, FÖD 1995:21 och RÅ 2007 ref. 1.

78Se prop. 1954:60, s. 109.

1056

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

något samband mellan olyckan och mannens arbete som receptio- nist. Om åtgärden företagits i arbetsgivarens intresse hade utgången kunnat bli en annan, men så var inte fallet. Skaderisken kunde inte heller kopplas till verksamheten. Att skadan inträffat under arbetstid saknade betydelse.79

Olycksfall på arbetsplatsen före och efter arbetet – avgränsning i tid

En försäkrad har ett försäkringsskydd för olycksfall inom arbets- området i nära anslutning till själva arbetet. Den som skadar sig inom arbetsområdet medan han eller hon gör något som hör samman med det egentliga arbetet, till exempel förbereder sig för arbetet, tvättar sig eller byter om omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Om olycks- fallet inte inträffar under den vanliga arbetstiden kan den försäkrade omfattas av arbetsskadeförsäkringen om olycksfallet har inträffat på arbetsplatsen inom rimlig tid före eller efter arbetet.80

I dessa fall är det alltså fråga om den tidsmässiga avgränsningen till arbetsplatsen. Det är inte klarlagt i förarbeten eller rättspraxis hur lång tid före eller efter arbetet som utgör rimlig tid, eller när försäk- ringsskyddet upphör. I en kammarrättsdom bedömdes kvarstannande på arbetet i en timme och en kvart efter arbetets slut vid en samman- vägd bedömning inte bryta sambandet med arbetet och olycksfallet som inträffade på hemvägen godtogs som arbetsskada.81

En försäkrad som anländer tidigt till arbetet en dag och språkar med sina kollegor en timme före arbetspasset torde vara skyddad under denna tid. En försäkrad som kommer in till arbetsplatsen nattetid för att hämta ett privat föremål kommer däremot sannolikt inte anses vara skyddad enligt arbetsskadeförsäkringen.

Verksamhetsfrämmande handlingar

–avgränsning i händelseförlopp

Avgränsningen av vad som utgör ett olycksfall i arbetet kan grunda sig på rent konkreta omständigheter – som var och när olycksfallet inträffade – men även på mer subjektiva omständigheter, som mer

79Kammarrätten i Göteborg i mål nr 7979-12.

80Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 43–44.

81Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1251-13.

1057

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

har att göra med arbetstagarens eller arbetsgivarens agerande. Akti- viteter som inte alls har med anställningsavtalets förpliktelser att göra hör som regel inte till arbetet och ingår inte i försäkringsskyddet. Även om aktiviteterna företas på arbetet och under arbetstid kan de därför undantagsvis vara av det slaget att den anställde ställer sig utan- för försäkringsskyddet, till exempel om han eller hon engagerar sig i helt privata göromål eller verksamhetsfrämmande sysslor.

Exempel på olämpligt beteende finns i äldre praxis. En 16-årig pojke skadades när en gasverksbyggnad exploderade. Explosionen berodde troligtvis på att 16-åringen rökt i byggnaden. Han hade vid upp- repade tillfällen rökt där, trots förbud från arbetsgivaren. Olyckshän- delsen betraktades inte som olycksfall i arbetet.82 Ett annat exempel är en skada som uppstått vid bordtennisspel under vild strejk. Under en olovlig stridsåtgärd uppehöll sig en montör i ett personalrum på sin arbetsplats i avvaktan på information från den lokala fackför- eningen. Vid bordtennisspel under väntetiden skadade han ryggen och ena foten. Olycksfallet betraktades inte som ett olycksfall i arbe- tet.83 Ansvaret för eventuellt medvållande är dock inte längre lag- reglerat och tycks med åren ha blivit alltmer uttunnat.84

I fråga om medvållande är alkoholberusning normalt sett ingen omständighet som diskvalificerar en försäkrad från att omfattas av försäkringen. En person som skadar sig under berusning eller olämp- ligt beteende kan fortfarande ha ett försäkringsskydd för olycksfall i arbetet. Även om en arbetstagare handlar vårdslöst och bryter mot förbud kan han eller hon omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Det gäller också om han eller hon är kraftigt berusad. I ett äldre rättsfall från FÖD godkändes dock inte en händelse som ett olycksfall i arbetet när en arbetstagare som under alkoholhallucinos hoppat ut från ett fönster i ett omklädningsrum och skadats.85

En försäkrad som skadar sig under omständigheter som slagsmål, överfall, lek och okynne kan ha ett försäkringsskydd för olycksfall i arbetet. Vid slagsmål har arbetstagarens eget handlingssätt stor be- tydelse. Om någon frivilligt ger sig in i slagsmål anses det som regel inte som olycksfall i arbetet. Om någon har blivit överfallen, men inte uppträtt på ett sådant sätt att han eller hon kan anses medvållande

82FR 1942:67.

83FÖD 1990/11.

84Se Hessmark m.fl. Socialförsäkringsbalken – en kommentar, under kommentaren till 39 kap.

3§ SFB, olycksfallets samband med arbetet.

85FÖD mål nr 401/81.

1058

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

till händelseförloppet, omfattas han eller hon i regel av arbetsskade- försäkringen. Liknande resonemang kan föras när någon skadas under ”lek eller okynne”.86

Det synes mot bakgrund av vad som redogjorts för ovan enligt rättspraxis finnas ett visst utrymme för att den försäkrade, om han eller hon vid olycksfallet handlar på något sätt som är i strid med arbetets syfte och/eller helt främmande för arbetet, förlorar sitt för- säkringsskydd för olycksfall i arbetet.87

13.7.6Olycksfall som inträffar utanför arbetsplatsen

Skador kan inträffa utanför den ordinarie arbetsplatsen och ändå om- fattas av arbetsskadeförsäkringen. I tidigare avsnitt har redogjorts för bland annat gränsen för arbetsområdet och arbetstid. I avsnitten som följer redogörs för särskilda situationer, såsom tjänsteresor, frisk- vård och hemarbete.

Olycksfall som sker vid utförande av arbetsuppgifter omfattas av arbetsskadeförsäkringen också om dessa utförs utanför den ordinarie arbetsplatsen. Händelser som har sådan anknytning till arbetet att handlingarna kan sägas ha utförts som ett led i den aktuella verksam- heten eller i övrigt för arbetsgivarens räkning eller i vart fall i arbets- givarens intresse omfattas av försäkringsskyddet, även om den för- säkrade vid tillfället inte har fullgjort någon betald tjänstgöring.88 Men även olyckor till av följd av det dagliga livets faror som inträffar utanför arbetsplatsen kan anses som ett olycksfall i arbetet. I sådana fall gäller alltså att det måste finnas ett samband mellan olyckan och arbetet för att det ska vara fråga om ett olycksfall i arbetet.89 Detta beskrivs i äldre förarbeten som att det krävs att ”arbetstagaren vid olyckstillfället var stadd i arbetsgivarens ärenden”.90

I RÅ 1996 ref. 76 tydliggjorde HFD att det var tillräckligt att arbets- tagaren utfört något som kunde sägas ligga ”i arbetsgivarens intresse” för att ett olycksfall skulle anses ha samband med arbetet, detta även om intresset inte dokumenterats på något särskilt sätt. I fallet hade

86Se bl.a. Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 45 och FÖD 1980:9.

87Se ovan redovisad rättspraxis; jfr Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 46.

88Se bl.a. RÅ 1996 not. 105, Carlsson, (2016), s. 92 f.; Rune Lavin (2003), Socialförsäkringsmål förr och nu – en jämförelse, s. 441 f.; Hessmark m.fl., Digital version: JUNO, 39 kap. 3 § SFB; Försäkringskassans vägledning (2003:4) 5.5–5.5.1.

89Se rättspraxis från HFD: rättsfallen HFD 2020 ref. 4, RÅ 2010 ref. 85, RÅ 2007 ref. l, RÅ 1996 ref. 76 och RÅ 1996 not. 105.

90Prop. 1954:60, s. 109.

1059

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

en polis deltagit i ett polismästerskap, vilket ansågs ha varit i arbets- givarens intresse att hon deltog i. Olycksfallet hade inträffat vid av- slutningsbanketten, men inte vid dess första del som bestod av en middag vid vilken förekom tal och prisutdelning, utan vid dess andra del som bestod i dans och samtal i mindre grupper. Polisens deltagande i banketten när olycksfallet inträffade ansågs inte ha varit i arbets- givarens intresse på sådant sätt att hon då varit omfattad av arbets- skadeförsäkringen.

13.7.7Handlingar som har utförts i arbetsgivarens intresse

Vilka typer av händelseförlopp som sker utanför den ordinarie arbets- platsen men ändå är att ses som i arbetsgivarens intresse utgör ofta de svåra gränsdragningsfrågorna på detta område.

I rättsfallet RÅ 1996 not. 105 hade en ridinstruktör råkat ut för ett olycksfall utanför ridskolans område. Händelsen inträffade under arbetstid men ridningen ingick inte i den försäkrades schemalagda arbetsuppgifter och företogs också utanför ridskolans område och utan anmaning från arbetsgivaren eller överenskommelse med denne. Utredningen gav emellertid inte anledning att ifrågasätta den försäk- rades uppgift att hon företagit den ifrågavarande ridningen för att på platsen rekognosera nya möjliga ridvägar med ridskolans elever. En ridning med detta syfte fick enligt HFD anses ha företagits i arbets- givarens intresse.

Omständigheter som talar för att den försäkrade utfört något som är i arbetsgivarens intresse kan vara till exempel att man vid olycks- fallet har försökt avhjälpa problem med ett arbetsredskap.91 I rätts- fallet FÖD 1983/1 II skadade en jordbrukare ögat vid byte av över- dragsklädsel i en bil, vilken användes såväl i jordbruket som privat. Försäkringsöverdomstolen fann att bytet var föranlett av bilens an- vändning för vissa transporter i jordbruket. Skadan godkändes som arbetsskada.

91Se t.ex. SOU 1951:25, s. 163–164.

1060

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

13.7.8Olycksfall i samband med pauser, måltidsuppehåll och raster på och utanför arbetsplatsen

Olika typer av pauser och raster är förekommande i alla typer av arbete och oavsett om arbetet sker på den ordinarie arbetsplatsen eller utanför denna. En försäkrad som skadar sig under paus, mål- tidsuppehåll eller rast kan ha ett försäkringsskydd för olycksfall i arbetet. Skyddet kan finnas både på den ordinarie arbetsplatsen och utanför denna. Dessa begrepp används i 15–17 §§ arbetstidslagen (1982:673). Försäkringskassan har i sin vägledning uttalat att be- greppen ska användas som utgångspunkt vid bedömningen av om ett olycksfall har inträffat i arbetet. Bakgrunden till detta ställningsta- gande är att även Högsta förvaltningsdomstolen i rättsfallet HFD 2019 ref. 19 har använt sig av begreppen och där gjort distinktionen mellan de olika formerna av uppehåll i arbetet.92

Pauser i arbetet utgör betald arbetstid, även om den försäkrade inte utför något arbete. I Försäkringskassans vägledning beskrivs att olycksfall under paus jämställs enligt praxis i allmänhet med olycks- fall i arbetet. När en förvärvsarbetande halkar och skadar sig på arbets- platsen under en paus anses det som olycksfall i arbetet. Arbetstaga- rens eget beteende eller någon annan särskild omständighet under pausen kan dock leda till att olycksfallet inte anses ha samband med arbetet.

Även måltidsuppehåll utgör betald arbetstid och räknas som ordi- narie arbetstid. Måltidsuppehåll innebär att om arbetet så kräver måste arbetstagaren utföra arbete under ett sådant uppehåll.

Rast, till exempel en måltidsrast (såsom en lunchrast), utgör i regel inte betald arbetstid och räknas inte in i den ordinarie arbetstiden. För att ett olycksfall som har inträffat under en rast ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen krävs att olycksfallet har ett samband med arbetet.

Pauser och måltidsuppehåll som utgör betald arbetstid

Som konstaterats ovan utgör ett olycksfall som inträffar under paus typiskt sett också ett olycksfall i arbetet. Pausen utgör betald arbets- tid. Den som snubblar och skadar sig under paus omfattas av arbets- skadeförsäkringen.

92Försäkringskassan, vägledning 2003:4 version 18, s. 44.

1061

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

En sådan skada torde förutsätta att den försäkrade kvarstannar på arbetsplatsen, eller under pausen utför något som är i arbetsgivarens intresse (exempelvis går och inhandlar något som behövs för arbetet). En försäkrad som däremot lämnar arbetsområdet för en privat pro- menad under pausen omfattas inte av skyddet. Det bör noteras att det inte finns någon sådan lagreglerad rättighet att lämna arbetsstället under en paus.

Enligt vissa kollektivavtal ersätts vanlig rast för lunch med mål- tidsuppehåll, som utgör betald arbetstid och innebär att den anställde behöver utföra arbete under uppehållet om arbetet så kräver.

För skador som uppkommer genom ätande under en sådan paus, såsom en tandskada under en gemensamt anordnad fika, se nedan.

Raster som inte utgör betald arbetstid

Rast, till exempel en måltidsrast för intag av lunch, är i regel inte betald arbetstid och räknas inte in i den ordinarie arbetstiden. För att ett olycksfall som har inträffat under en rast ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen krävs att olycksfallet har ett samband med arbetet.93 Olycksfall som inträffar vid färd mellan arbetsplatsen och måltidsställe ska normalt anses som arbetsskada (färdolycksfall) om färden föranletts av och står i nära samband med arbetet. Om olycks- fallet inträffar inom måltidsstället omfattas den anställde däremot inte av arbetsskadeförsäkringen.

I rättsfallet FÖD 1991:34 hade en arbetstagare fallit omkull i mat- salen på en lunchrestaurang där hon regelbundet åt lunch som sub- ventionerades av arbetsgivaren. Arbetsgivaren saknade egen personal- matsal och personalen intog därför som regel sin lunch på det aktuella matstället som var beläget tvärs över gatan från arbetsplatsen räknat. Olycksfallet ansågs inte som ett olycksfall i arbetet.

I ett annat fall, denna gång från kammarrätt, fick en restaurang- chef en tandskada när han bet i ett hårt föremål i maten i personal- restaurangen. Att maten tillhandahölls och förtärdes i en personal- matsal som hörde till arbetsplatsen ansågs inte tillräckligt för att det skulle finnas ett samband med arbetet.94

93Se t.ex. Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 20, s. 44.

94Kammarrätten i Stockholm i mål nr 7242-95.

1062

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Det finns dock vissa indikationer i rättspraxis på att en försäkrad kan vara skyddad av arbetsskadeförsäkringen även under lunchrast som inte utgör betald arbetstid i de fall den försäkrade inte haft möj- lighet att välja var måltiden ska intas. Sjömän är en sådan yrkeskate- gori där frågan blir aktuell. I en kammarrättsdom var frågan om en sjöman hade råkat ut för ett olycksfall i arbetet när han under en mål- tidsrast bet sönder en tand, då salladen som han åt innehöll en sten- bit. Händelsen inträffade i personalmatsalen på den färja där han tjänst- gjorde.95 Slutsatsen som Försäkringskassan dragit av domen är att sjömän i regel får anses omfattas av arbetsskadeförsäkringen när han eller hon drabbas av ett olycksfall vid intagandet av måltid i personal- matsalen under en måltidsrast om de inte har möjlighet att ta med sig egen mat eller att välja ett alternativt matställe.96

På liknande sätt godkändes en skada i en dom från Kammarrätten i Göteborg. En ögonskada bedömdes där som arbetsskada eftersom det fanns särskilda med arbetet sammanhängande förhållanden i form av att arbetstagaren anvisats att äta sin lunch i en personalmatsal som tillhandahölls av arbetsgivaren och som var det enda alternativ som stod personalen till buds vid måltiden.97

En närliggande fråga är skador som visserligen inträffar under måltidsuppehåll, men som beror på någon annan faktor än måltiden eller det som ätits. Som exempel på ett gränsfall kan nämnas ett kam- marättsavgörande där en försäkrad, som hade sin arbetsplats förlagd till ett lager inom ett flygplatsområde, skadades i samband med ett lunchbesök vid en restaurang på flygplatsen. Mannen halkade och föll strax utanför restaurangen, innan han lämnat ifrån sig sin lunch- bricka. Brickstället var uppställt utanför ingången till restaurangen och fråga uppkom om lunchmåltiden var att anse som avslutad och skadan därmed uppkommit i arbetet (mannen hade ju klivit rakt ut på arbetsplatsen). I ett oenigt domslut godkändes händelsen som arbets- skada.98

Ett något udda exempel är också en händelse som var fråga för bedömning i ett kammarrättsavgörande.99 Den försäkrade intog en försenad medhavd lunch på arbetsplatsen i anslutning till sitt arbets- rum när en takarmatur föll ned och träffade honom i huvudet med

95Kammarrätten i Göteborg i mål nr 417-14.

96Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 47–48.

97Kammarrätten i Göteborg i mål nr 3908-05.

98Kammarrätten i Stockholm i mål 520-07.

99Kammarrätten i Stockholm i mål nr 3687-18.

1063

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

skada som följd. Kammarrätten, som delade förvaltningsrättens be- dömning, menade att intagande av lunch inte hade med den försäk- rades arbetsuppgifter att göra och det inte var tillräckligt att olyckan inträffade i arbetsgivarens lunchrum. Vid en strikt tolkning av domen skulle intagande av måltid diskvalificera den försäkrade från de risker som finns på en arbetsplats. I detta fall var det inte heller fråga om det dagliga livets faror, utan en tydlig risk avseende en faktor som arbetsgivaren direkt ansvarar för genom sitt arbetsmiljöansvar. Utred- ningens uppfattning är att det får anses tveksamt vilken betydelse målet har eftersom utgången står i strid med vad som i övrigt har uttalats om skador som uppkommer på arbetsplatsen och att dessa inbegriper också det dagliga livets faror och utsträcks till att gälla även utanför faktisk arbetstid och att arbetsgivaren ansvarar för arbets- miljön. HFD har uttalat att olycksfall under raster eller pauser på arbetsområdet eller i dess omedelbara närhet i allmänhet likställs med olycksfall under arbetet.100

13.7.9Skador i samband med måltid och ätande

En fråga som är närliggande den om raster och måltidsuppehåll är den specifika frågan om skador som inträffar i samband med mål- tider och ätande. Frågan i detta sammanhang är dels i vilket samman- hang måltiden sker, dels om själva ätandet ska anses utgöra en skad- lig faktor. Och om så är fallet, påverkar aktiviteten ätande på något sätt sambandet med arbetet och därmed förutsättningarna för att kunna godkänna skadan som olycksfall i arbetet? I praxis har frågan om intag av mat i samband med olika raster eller särskilda aktiviteter samt själva ätandet som skadlig faktor, vållat vissa oklarheter och det är svårt att finna en klar linje i underrättspraxis.101

Vad gäller måltider som den försäkrade intar under obetald rast och på eget initiativ omfattas detta typiskt sett inte av arbetsskade- försäkringen (se förutsättningarna för skada under rast ovan). Det är då inte själva måltiden i sig som är avgörande utan i stället fri- kopplingen från arbetet; obetald rast omfattas typiskt sett inte och den enskildes eget initiativ att inta en måltid innebär inte heller att

100HFD 2019 ref. 19 med hänvisning till prop. 1954:60, s. 108 f. och prop. 1975/76:197, s. 90.

101Se t.ex. Carlsson (2020), Rättsfallsanalys av HFD 2019 ref. 19, Förvaltningsrättslig tidskrift 2020 s. 150; jfr avsnitt 1.4 om paus i arbetet ovan.

1064

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

det finns någon annan faktor som skapar ett tillräckligt starkt sam- band med arbetet.

Skador i samband med representationsmåltider och liknande har ansetts få bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, såsom syftet, anordnandet och förpliktandet att närvara.102 En arbetsledares besök för privat samtal i en extern telefonkiosk kl. 22 i samband med en personalfest har exempelvis ansetts ligga utanför arbetet.103Avseende frågan om representation kan i sammanhanget även nämnas rättsfallet FÖD 1991:22, som rörde en försäljnings- ingenjör som under många år i sitt arbete utövade representation med alkoholalkoholintag (fallet avsåg dock inte olycksfall utan annan skadlig inverkan i arbetet). Den försäkrade hade fått alkoholrelate- rade skador. FÖD fann att det inte hade ingått i den försäkrades tjänsteåliggande eller varit i arbetsgivarens särskilda intresse att han skulle dricka alkohol. Rätten fann med anledning härav att han inte hade varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet.

Mat och ätande som skadlig faktor

Intagande av mat och dryck är en typ av det dagliga livets faror. Ätande har generellt betraktats som något som är nödvändigt för alla män- niskor oavsett kopplingen till arbetet. Betydelsen av att en försäkrad äter och skadas till följd av själva ätandet i samband med arbete är inte helt klarlagd. Det är i detta sammanhang inte frågan om den försäkrade omfattas vid de olika aktiviteterna som varit oklart, utan om ätandet sig kan vara en skadlig faktor som omfattas av arbets- skadeförsäkringen. Av rättspraxis kan dras slutsatsen att själva ätandet, dvs. den faktor som har resulterat i skadan, måste ha ett sådant sam- band med arbetet att det inträffade kan anses utgöra ett olycksfall i arbetet. Ett sådant samband kan vara olika starkt, beroende på ätan- dets roll i arbetet och arbetsuppgifterna.

102Se Grönwall m.fl. (2003) s. 76 eller Carlsson (2020), s. 151.

103FÖD 1930/92.

1065

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Avgörandet HFD 2019 ref. 19

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2019 ref. 19 gjort flera klargörande uttalanden. Målet gällde begravningshjälp efter en skada under intag av mat under ett måltidsuppehåll, där olycksfallet ledde till den försäkrades död. Den skadade i målet utbildade sig till kock vid en yrkeshögskola. I utbildningen ingick praktik som mannen genomförde vid en restaurang. I samband med intag av mat vid ett måltidsuppehåll på arbetsplatsen fastnade en matbit i mannens luft- strupe vilket ledde till att han kvävdes till döds. Av omständigheterna i målet, bland annat i underinstansernas domar, framgår att själva ätan- det skedde för hans egen del och saknade koppling till arbetsupp- gifterna som lärling.

HFD konstaterar i målet bland annat att den förolyckade vid olycks- fallet åt mat vid ett måltidsuppehåll på arbetsplatsen. Måltidsuppe- hållet utgjorde enligt gällande kollektivavtal betald arbetstid. Den försäkrade hade inte rätt att lämna arbetsplatsen under uppehållet. Det låg således, enligt HFD:s uppfattning, i arbetsgivarens intresse att mannen intog mat på arbetsplatsen. Därmed fanns det också ett sådant samband mellan olyckan och arbetet att det var fråga om en arbetsskada – olycksfall i arbetet – enligt 39 kap. 3 § SFB. HFD god- kände händelsen som ett olycksfall i arbetet.

De utslagsgivande faktorerna är således att olyckan skedde under måltidsrast på arbetet under betald arbetstid och att det låg i arbets- givarens intresse att personalen inte lämnade arbetet under måltiden. Det var med andra ord inte en gängse måltidsrast att jämföra med till exempel en lunchrast.104

Hade det inträffade bestått i att den försäkrade hade ramlat och skadat sig under måltidsuppehållet hade själva sambandet med arbetet sannolikt inte ifrågasatts. Det var inslaget av ätande som var föremål för bedömningen i målet även om detta inte anges uttryckligen.

Enligt den bedömning som HFD ger uttryck för under punkten 18 i domen är omständigheterna att den försäkrade befunnit sig på arbets- platsen samt att olyckan skett under betald arbetstid tillräckliga för att det inträffade ska anses ha legat i arbetsgivarens intresse.

104Jfr Carlsson (2020), s. 148.

1066

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Måltid som faktisk arbetsuppgift

I vissa yrken utgör måltider av olika slag en naturlig del av de faktiska arbetsuppgifterna. För dessa personer är inte måltiden skild från själva arbetsuppgifterna.

Som ett klart fall framstår rättsfallet RÅ 2007 ref. 1. En försäljare blev under ett kundbesök bjuden på kaffe och kaka i kundens bostad. När försäljaren åt kakan skadade han en tand på en körsbärskärna i kakan. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att besök hos kunder i deras hem ingick i den försäkrades arbete som försäljare. Kakätandet tillsammans med kunden kunde knappast ses som en från den försäkrades egentliga arbete skild syssla och fick i vart fall anses ha ett klart samband med hans arbete som försäljare. Tandskadan bedömdes därför som orsakad av ett olycksfall i arbetet. I detta fall var den försäkrades arbete och arbetsplats förlagt till kundens bostad. Att han inte befunnit sig på en fast arbetsplats försatte honom emeller- tid inte utanför arbetsskadeskyddet enligt domstolens bedömning.

I de omständigheter som var aktuella framstår fikandet (kaffe- drickandet och kakätandet) i en situation som denna inte som en egentlig rast från arbetet. I litteraturen har dessutom ansetts att ska- dor under kafferaster som regel omfattas av försäkringsskyddet, i varje fall om de sker i samband med arbetet. Annorlunda torde vara om kafferasten förläggs till ett kafé på stan eller liknande.105

Ätande under arbetstid i samband med möte eller under paus

Det är inte helt klart hur skador som uppkommer av mat och ätande under arbetstid, men där ätandet inte utgör själva arbetsuppgifterna eller har direkt koppling till dessa, ska hanteras. Sådana skador kan uppkomma till exempel vid intag av mat i samband med arbete, såsom under ett arbetsmöte eller utbildning, eller under en fikapaus på kon- toret där arbetsgivaren står för kaffe och fikabröd. Sådan fikapaus inträffar som regel under paus i arbetet och utgör således betald arbets- tid under vilken arbetstagaren inte per automatik har rätt att lämna arbetsstället.

Ett typfall på skada som kan inträffa under sådana pauser som utgör betald arbetstid och kan medföra vissa gränsdragningsproblem är tandskador som uppkommer genom mat som antingen har till-

105Se Carlsson (2016), s. 91.

1067

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

handahållits av arbetsgivaren eller som den enskilde försäkrade själv har tagit med sig.

I litteraturen har anförts att när det gäller sådana ”kafferaster” som vid många arbetsplatser är brukliga under för- och eftermiddag, har det rimligen inte någon betydelse om den försäkrade är asketisk och undviker varje droppe kaffe, endast dricker kaffe eller dessutom njuter av en kaka till kaffet. Olycksfall under sådana raster förs normalt till arbetet.106

I underrättspraxis spretar bedömningarna något. Som exempel kan nämnas en dom från förvaltningsrätt där den försäkrade fick en tandskada under deltagande i en workshop på betald arbetstid. Arbets- givaren tillhandahöll frukt till arbetstagarna och det hade inte fram- kommit att det fanns någon möjlighet att lämna arbetsplatsen och äta något annat under själva workshopen. Den försäkrades olycka för- orsakades av att en kollega dunkade honom i ryggen. Förvaltnings- rätten ansåg vidare att det får ha varit i arbetsgivarens intresse att arbetstagarna som deltog i kvartalsplaneringen intog mat under själva planeringen på arbetsplatsen. Att ta del av frukten samtidigt som arbetet med kvartalsplaneringen genomfördes fick därmed enligt dom- stolen anses ha ingått som ett led i den workshop som den försäkrade deltog i.107 I en annan dom från förvaltningsrätt från samma år ansågs emellertid inte ätandet av en av arbetsgivaren erbjuden smörgås under ett obligatoriskt arbetsmöte på betald arbetstid omfattas av arbets- skadeförsäkringen. Förvaltningsrätten menade att den aktuella hän- delsen inte hade ett sådant samband med den försäkrades arbete som krävs för att olycksfallet skulle omfattas av arbetsskadeförsäkringen.108

I en äldre kammarrättsdom som ibland hänvisas till godtogs en skada under morgonfika inte som ett olycksfall i arbetet.109 I av- görandet hade den försäkrade skadat sin tand på hårt bröd som till- handahållits av arbetsgivare. Kammarrätten hänvisade till äldre praxis och menade att olycksfallet saknade ett sådant samband med den för-

106Carlsson (2020), s. 151.

107Förvaltningsrätten i Stockholm i mål nr 14280-20. Allmänna ombudet hade överklagat till den försäkrades fördel.

108Förvaltningsrätten i Malmö i mål nr 1016-19.

109Kammarrätten i Stockholm i mål nr 4083-08. I målet hade prövningstillstånd meddelats i kammarrätten efter att dåvarande Regeringsrätten i RÅ 2008 not. 86 hade upphävt kammar- rättens beslut och fattat beslut om prövningstillstånd i kammarrätten. Regeringsrätten uttalade att målet skilde sig från RÅ 2007 ref. 1, då detta prejudikat inte tar direkt sikte på den situa- tionen att en skada uppstått under en måltids- eller kaffepaus på arbetsplatsen.

1068

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

säkrades arbete som läkare att det inträffade inte var ett olycksfall i arbetet.

I en senare dom från kammarrätt godkändes däremot en tand- skada under fika på av arbetsgivaren anordnad utbildning som skada i arbetet. Försäkringskassan hade i målet gjort gällande att omstän- digheterna skilde sig från RÅ 2010 ref. 85 eftersom det var fråga om förtäring men kammarrätten godkände det inträffade som ett olycks- fall i arbetet.110

Den rättspraxis från högsta instans som finns ger inte någon klar ledning i frågan. Av rättsfallet RÅ 2007 ref. 1 framgår att ätande som sker som en del av utförande av arbetsuppgifterna omfattas av arbets- skadeförsäkringen. Mot denna bakgrund kan argument sägas finnas för att ätande som i vart fall indirekt ingår i arbetsuppgifterna, såsom under ett obligatoriskt möte på arbetsplatsen där arbetskopplade spörs- mål avhandlas och någon form av förtäring också ingår, omfattas av försäkringen. Denna fråga kan dock inte anses klarlagd och RÅ 2007 ref. 1 ger inte svar på frågan.

Genom rättsfallet HFD 2019 ref. 19 (se ovan) är det klarlagt att olycksfall som inträffar på arbetsplatsen under paus i arbetet (betald arbetstid i form av paus eller måltidsuppehåll), på arbetsplatsen och där den försäkrade inte tillåts lämna arbetsplatsen utgör ett olycks- fall i arbetet även om fika inmundigas under denna paus, förutsatt att det har legat i arbetsgivarens intresse att den försäkrades åt eller drack vid tillfället. Det är antagligen denna senare bedömning som utgör svårigheten i denna typ av fall och klargörande rättspraxis som besvarar denna fråga – dvs. om normal fika generellt sett kan ligga i arbetsgivarens intresse – saknas. Utifrån formuleringen i HFD:s dom torde det dock finnas stöd för att en skada som uppkommer under betald arbetstid, på arbetsplatsen, ska anses ha skett i aktivitet som är i arbetsgivarens intresse också om skadan uppkommer genom ätande.

I litteraturen har uttryckts uppfattningen att skador under kaffe- raster som regel omfattas av försäkringsskyddet, i varje fall om de sker i samband med arbetet.111 Alternativet, att just själva aktiviteten ätande eller drickande av kaffe och skador till följd av detta skulle medföra att den försäkrade under arbetstid och på arbetsplatsen ham- nar utanför försäkringens skydd, framstår inte heller som avsett av lagstiftaren. Som bekant omfattar arbetsskadeförsäkringen också det

110Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5707-14.

111Carlsson (2016), s. 91.

1069

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

dagliga livets faror när en skada inträffar på arbetsplatsen. Det kan svårligen hävdas att till exempel getingstick eller ormbett skulle in- kluderas men inte en brännskada av för varmt kaffe i den av arbets- givaren tillhandahållna kaffeautomaten. Praxis är dock inte helt en- tydig och mot bakgrund av att fikapauser får anses vara en mycket vanlig förekommande aktivitet på i snart sagt varje arbetsplats fram- står detta som något oväntat.

Måltider och ätande under obetald rast

I avsnitt 1.5.2 kunde konstateras att arbetsskadeförsäkringen typiskt sett inte omfattar skador som inträffar utanför arbetsplatsen under obetalda raster. Detta gäller även skador som uppkommer till följd av ätande. Den typiska situationen är en skada till följd av mat eller ätande som inträffar på lunchrasten. De undantag som förekommer för till exempel sjömän och som redogjorts för ovan har avsett ska- dor till följd av ätande.

Måltider under tjänsteresa eller konferens

Vad som har uttalats om måltider ovan gäller i princip även måltider under tjänsteresor.

I rättsfallet RÅ 2010 ref. 85 bedömdes ett olycksfall som inträffat i samband med en gemensam lunch under en av arbetsgivaren an- ordnad och bekostad internatkurs som ett olycksfall i arbetet. Arbets- givaren hade även anordnat och bekostat lunchen som ingick i schemat för kursen och skedde på betald arbetstid. Lunchen ansågs vara ett led i internatkursen. När den försäkrade skulle dricka råkade en arbets- kamrat med armbågen slå till glaset som den försäkrade höll vid sin mun och en tandskada uppstod. Lunchen bedömdes stå i nära sam- band med arbetet och olycksfallet bedömdes som ett olycksfall i arbetet. Jfr även det kammarrättsavgörande om tandskada under av arbetsgivaren anordnad utbildning där fika i form av kaffe och bulle som arbetsgivaren hade försett den försäkrade med förtärdes under utbildningstiden som nämnts under avsnitt 13.7.9.

I det rättsfall som diskuterats ovan, RÅ 1996 ref. 76, ansågs en polis som deltog i en tävlingsbankett inte i sin helhet ha utfört sådant i arbetsgivarens intresse. HFD för ett resonemang om att polisens

1070

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

deltagande i tävlingarna, trots att detta inte ingick i hennes ordinarie tjänst, fick anses ha varit i arbetsgivarens intresse. Hon var därmed i princip omfattad av arbetsskadeförsäkringens skydd vid tävlingarna. En skada som uppstod under senare delen av tillställningen – utanför själva och efter själva middagen – bedömdes inte som en arbets- skada.112 Däremot får rättsfallet tolkas som att den försäkrade polisen hade varit skyddad av försäkringen under själva banketten under mål- tiden och prisutdelning. Domstolen resonerar kring att banketten inleddes med en middag under vilken det förekom tal och utdelning av priser och presenter samt tidpunkt för denna. Den delen av ban- ketten var avslutad cirka kl. 01.30. Därefter vidtog dans och samtal i mindre grupper. Olycksfallet inträffade under denna senare del av banketten – cirka kl. 03.00. Utredningen visade enligt HFD inte att hennes deltagande i banketten när olycksfallet inträffade varit i arbets- givarens intresse på sådant sätt att hon då kan anses ha varit omfattad av arbetsskadeförsäkringen.

13.7.10Skador som inträffar på tjänsteresor, konferenser och kurser

Olycksfall som inträffar utanför ordinarie arbetsplats under kurs som betalas av arbetsgivaren eller under annan tjänsteresa räknas i princip som olycksfall i arbetet. Olycksfall under en tjänsteresa kan ses som en undergrupp av olycksfall utom arbetsområdet. Frågan om mål- tider under konferenser och tjänsteresor har behandlats ovan.

En utlandsresa kan med hänsyn till syftet och innehållet bedömas som tjänsteresa även om den också ger utrymme för rekreation och förströelse.113 I praxis har till exempel en busschaufför vid vintersport- resor ansetts ha uppehållit sig i skidbacken i arbetsgivarens intresse och därför fått en omkullkörning under betald arbetstid godkänd som olycksfall i arbetet.114

Ett fall från kammarrätt avsåg en konferens- och friskvårdsresa anordnad av arbetsgivaren. Den försäkrade skadades när han nattetid föll ned från sovloftet i den stuga som hyrts av arbetsgivaren. Kammar- rätten konstaterade att skadorna i det aktuella fallet hade uppkommit

112Se även FÖD 1989:32 där en busschaufför vid en vintersportresa skadade sig under skid- åkning. Eftersom han ansågs ha varit i skidbacken i arbetsgivarens intresse, bedömdes det in- träffade ha varit ett olycksfall i arbetet.

113Se t.ex. FÖD 1986:60.

114FÖD 1989:32.

1071

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

under övernattningen i stugan som varit det enda alternativet under resan. Övernattningen ansågs därför som ”ett led i konferensresan” och godkändes som olycksfall i arbetet.115

Sambandet med själva tjänsteresan eller konferensen kan dock brytas. Ett tillräckligt samband med tjänsteuppdraget ansågs inte föreligga i RÅ 1996 ref. 76 för en polis som skadats kl. 03.00 under en avslutande dans- och samtalsdel av en bankett eftersom deltagande i banketten vid tidpunkten för olycksfallet inte ansågs vara i arbets- givarens intresse. En tandläkare ansågs på liknande sätt inte vara skyd- dad av försäkringen när han klockan två på natten överfallits utanför hotellet efter ett restaurangbesök i centrum.116

I sammanhanget kan också nämnas rättsfallet FÖD 1995:4 där ett olycksfall vid ett besök på egen hand för bastubad i ett hotells motions- anläggning under tjänsteresa inte har godtagits.

13.7.11 Skador vid distansarbete från utlandet

En särskild form av skador som uppstår utanför den ordinarie arbets- platsen är när en arbetstagare skadas under arbete i utlandet. En första fråga som då uppkommer är om arbetet ska ses som arbete i Sverige. Om så är fallet kan den försäkrade omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen även om själva arbetet utförts i utlandet.

Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2022 ref. 16 uttalat att arbete som utförs i utlandet ändas kan bedömas utgöra ”arbete i Sverige” i fråga om den försäkrade ska anses vara försäkrad för arbets- baserade förmåner, till vilka arbetsskadeförsäkringen tillhör. Frågan i målet var om en person som arbetar på distans från ett annat land omfattas av den svenska arbetsbaserade socialförsäkringen.

Att den arbetsbaserade försäkringen i första hand är tänkt att ge skydd vid förvärvsarbete som rent fysiskt utförs i Sverige har stöd i förarbetena.117 Där anges dock också att arbetsmarknaden känne- tecknas av en alltmer ökad rörlighet med ändrade arbetsförhållanden. Utvecklingen av olika datorstöd har gjort det möjligt för anställda att i ökad utsträckning arbeta på distans.

Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening måste frågan om ett arbete kan anses vara förvärvsarbete i verksamhet här i landet be-

115Kammarrätten i Stockholms dom den 14 oktober 2015 i mål nr 4688-15.

116FÖD 1173/84.

117Prop. 1998/99:119, s. 103.

1072

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

svaras utifrån förhållandena i varje enskilt fall. Var arbetet rent fysiskt utförs är därvid en omständighet som bör beaktas, men även andra omständigheter såsom arbetets karaktär, arbetsgivarens verksamhet i Sverige och var arbetstagaren är anställd bör vägas in vid bedöm- ningen (jfr SOU 2017:5 s. 495). Detta innebär att arbetstagarens fysiska närvaro i Sverige inte bör ges utslagsgivande betydelse. Det förhål- landet att en person under en längre tid arbetar på distans från ut- landet utesluter därmed inte att det, beroende på omständigheterna i övrigt, kan vara fråga om arbete i verksamhet här i landet.

I det i målet aktuella fallet konstaterade HFD att den försäkrade var anställd för att arbeta i sin arbetsgivares verksamhet i Sverige och att hon utförde arbetet på distans från Sydafrika. Annat hade inte kommit fram än att hennes arbetsuppgifter för den svenska verk- samhetens räkning var av den karaktären att hon kunde utföra dem på distans från Sydafrika. Arbetet ansågs av HFD vara förvärvsarbete i verksamhet här i landet i den mening som avses i 6 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken. Den försäkrade omfattades således av den svenska arbetsbaserade socialförsäkringen.

Avgörandet från HFD väcker vissa ytterligare frågor kring arbets- skadeförsäkringen och skyddet vid skador som uppkommer utanför den ordinarie arbetsplatsen. Det står genom domen klart att perso- ner som utför arbete på distans från utlandet kan vara skyddade av arbetsskadeförsäkringen genom att de anses utföra arbete i Sverige.

Arbetet kan utföras från hemmet i utlandet eller i annan lokal. Vid arbete i hemmet får skadan bedömas på samma sätt som om det var fråga om en skada som uppstått vid arbete i hemmet i Sverige. Om arbetet har utförts i en av arbetsgivaren anordnad lokal uppkom- mer frågan om denna ska anses utgöra den ordinarie arbetsplatsen eller inte.

13.7.12 Skador i samband med friskvård

Det får numera anses vanligt att arbetsgivare erbjuder sina anställda friskvård på betald arbetstid och som personalvårdsförmån och ofta tillhandahåller arbetsgivaren även separat motionsanläggning eller andra lokaler där träning av olika slag kan utövas. Många arbetsgivare uppmuntrar sina anställda att motionera för att hålla sig vid god hälsa och därigenom undvika sjukfrånvaro och detta gäller även för arbets-

1073

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

grupper som inte behöver vara i god fysisk form för att utföra sina arbetsuppgifter.

Frågan om friskvård och skador som inträffar under sådana blir aktuell både vad gäller skador på den ordinarie arbetsplatsen och utanför denna. Friskvårdsaktiviteter kan utövas på arbetsplatsen, i lokaler som ägs eller på annat sätt disponeras av arbetsgivaren, men det är betydligt vanligare att arbetsgivaren lämnar ett ekonomiskt bidrag som den anställde får använda för valfritt friskvårdsändamål, till exempel för att betala inträde till en motionsanläggning eller lösa medlemskap hos ett friskvårdsföretag. Dagens friskvårdsförmåner är alltså av vitt skilda slag. En del avser aktiviteter som utövas på arbets- platsen och på betald arbetstid eller i anslutning till arbetsdagens början eller slut. Andra utövas på den anställdes fritid och på en plats som denne själv bestämmer.118

Den omständigheten att en friskvårdsaktivitet sker på betald arbets- tid kan vara indikation på att den har ett samband med arbetet. Det föreligger emellertid inte något direkt samband mellan arbete och friskvård, ens om friskvården utövas på betald arbetstid. I rättsfallet HFD 2020 ref. 4 nyanserades denna frågeställning.

HFD 2020 ref. 4 tandskada under friskvårdsaktivitet

Frågan i målet var om de tandskador den försäkrade hade ådragit sig under en friskvårdsaktivitet på betald arbetstid skulle godkännas som arbetsskada. Den försäkrade arbetade som skatterevisor. Som frisk- vårdsaktivitet spelade han ishockey och den aktuella skadan innebar att han slog ut en tand. Aktiviteten utövades på betald arbetstid och var godkänd av arbetsgivaren. Den var frivillig och deltagarna ordnade själva både lokal och utrustning.

I målet menade Allmänna ombudet för socialförsäkringen bland annat att många arbetsgivare uppmuntrar sina anställda att motio- nera för att hålla sig vid god hälsa och därigenom undvika sjukfrån- varo och detta gäller även för arbetsgrupper som inte behöver vara i god fysisk form för att utföra sina arbetsuppgifter. Försäkringskassan yttrade i samma mål bland annat att det bör krävas en påtaglig an- knytning till arbetet för att ett olycksfall som inträffar under en frisk- vårdsaktivitet ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Att aktivite-

118Se HFD 2020 ref. 4.

1074

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

ten har skett på betald arbetstid är inte tillräckligt utan även andra omständigheter måste beaktas, såsom att arbetet ställer särskilda krav på god fysik liksom av vem och på vilket sätt aktiviteten organiseras.

HFD konstaterade att en person håller sig i god fysisk form och på så sätt minskar risken för ohälsa får anses gynna såväl personen själv som, i vart fall indirekt, dennes arbetsgivare. En grundläggande förutsättning för att en skada ska anses som arbetsskada och om- fattas av arbetsskadeförsäkringen är emellertid att den har uppkom- mit till följd av ett olycksfall i arbetet, dvs. att den är arbetsrelaterad. Häri ligger att den aktivitet i vilken skadan inträffat måste ha ett sam- band med den skadades arbete. Det är alltså inte tillräckligt, konsta- terade HFD, att det indirekt kan anses vara till fördel för en arbets- givare att dennes anställda motionerar och sköter sin hälsa för att en skada som en anställd ådrar sig under en friskvårdsaktivitet ska om- fattas av arbetsskadeförsäkringen utan det bör krävas att den anställde utövar aktiviteten i fråga i arbetsgivarens intresse. Så kan exempelvis vara fallet om anställningen ställer särskilda krav på god fysik för att den anställde ska kunna utföra sina arbetsuppgifter.

Den försäkrades olycksfall inträffade i samband med en friskvårds- aktivitet som utövades på betald arbetstid. Deltagandet var emeller- tid frivilligt och aktiviteten ägde rum utan arbetsgivarens inbland- ning. Anställningen som skatterevisor ställde dessutom inga särskilda krav på god fysik för att han ska kunna utföra sina arbetsuppgifter. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening saknades det samband mellan olyckan och arbetet som är en förutsättning för att skadan ska anses ha uppkommit till följd av ett olycksfall i arbetet.

Det är inte tillräckligt att ett olycksfall inträffar på en av arbetsgivaren betald friskvårdstimme

Utifrån nuvarande rättspraxis kan slutsatsen dras att det inte är till- räckligt att ett olycksfall inträffar på en av arbetsgivaren betald frisk- vårdstimme för att olycksfallet ska omfattas av arbetsskadeförsäk- ringen. Inte heller är det tillräckligt att arbetsgivaren indirekt gynnas av att den anställde är i god fysisk form. Det krävs något ytterligare för att anse att det finns ett samband mellan arbetet och olycksfallet.

Om deltagandet i friskvårdsaktiviteten är frivilligt, om den äger rum utan arbetsgivarens inblandning och arbetet inte ställer några sär- skilda krav på god fysik, så torde det enligt praxis saknas sådant sam-

1075

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

band mellan arbetet och olyckan som krävs för att arbetsskadeför- säkringen ska omfatta olycksfallet. Detta innebär att det motsatta sannolikt gäller om deltagandet varit beordrat eller om den försäk- rades arbetsuppgifter hade ställt särskilda krav på god fysik. Vilka yrken som ställer sådana krav torde få avgöras i det enskilda fallet, men exempelvis poliser och brandmän ingår med säkerhet.

Av äldre rättspraxis kan utläsas en liknande uppfattning; det mått av friskvård eller motion som kan anses nödvändig för utförandet av arbetet ingår också i arbetsskadeskyddet. Här kan nämnas FÖD 133/81 där en deltidsbrandman skadades vid fysisk träning med sin arbets- kamrater. Skadan inträffade utanför arbetstid men godkändes som arbetsskada. Träningen skedde på inrådan av företagshälsovården och vid bedömningen togs hänsyn till att

–Arbetsgivaren tillhandahöll lokal, material och kläder,

–Träningen låg i arbetsgivarens särskilda intresse,

–Träningen enbart var organiserad för kommunens brandmän samt att

–Träningen hade en påtaglig anknytning till arbetet.119

Den plats där friskvårdsaktiviteten utövas synes inte ha någon av- görande betydelse när sambandet mellan olyckan och arbetet ska be- dömas. Det saknas, vad utredningen kunnat erfara, avgöranden från högre instans där frågan om exempelvis gemensam morgongymna- stik i de vanliga lokalerna behandlas.

13.7.13 Skador vid arbete i hemmet

En central fråga är i vilken omfattning arbetsskadeförsäkringens skydd gäller om skadan uppkommer medan den försäkrade utför arbete för sin arbetsgivare i sitt hem, alternativt att han eller hon utför arbete som egenföretagare i hemmet. I kommittédirektiven beskrivs att skyd- det från arbetsskadeförsäkringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser, behöver ses över. Det sistnämnda har inte minst aktu- aliserats av rekommendationen att arbeta hemma för att minska smitt- spridningen av covid-19. Frågan vad som gäller exempelvis för den

119Se Carlsson (2016), s. 100; jfr Försäkringskassan, vägledning 2003:4.

1076

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

som jobbar hemifrån och faller i trappan på väg för att hämta kaffe, den som krockar med en annan människa i hemmet eller den som halkar på en isfläck och slår ut en tand under ett jobbsamtal i telefo- nen på innergården till bostaden, är relevant i dessa sammanhang.

När arbetet utförs på distans, exempelvis i hemmet, ändras förut- sättningarna för bedömningen jämfört med om skadan inträffar på en traditionell arbetsplats. Det uppstår gråzoner, situationer som av definitionerna i försäkringen kan uppfattas som en blandning av arbete och fritid. Vid skador som inträffar utanför arbetsplatsen ställs enligt gällande regelverk högre krav på att händelsen ska ha ett direkt sam- band med arbetet.

Som konstaterades i inledningen av kapitlet får frågan om försäk- ringsskyddet vid arbete i hemmet framför allt betydelse vid olycksfall som sker i den försäkrades hemmiljö. För bedömningen av arbetsska- dor som uppstår till följd av annan skadlig inverkan torde gränspro- blematiken vad avser denna fråga vara i det närmaste obefintlig; där är det i stället den sammantagna exponeringen i arbetet och huruvida denna kan anses skadlig som är avgörande för prövningen av arbets- skada, medan den faktiska fysiska plats där exponeringen har ägt rum är av underordnad betydelse. Olika ergonomiska förhållanden vid arbete i hemmet kan dock så klart få betydelse vid bedömningen av om exponeringen vid hemarbete har varit skadlig. Men att sådan expo- nering ska omfattas vid arbetsskadebedömningen är inte ifrågasatt.

Arbete i hemmet sker typiskt sett genom oreglerad arbetstid. Frågan om pauser och måltidsuppehåll blir därför mindre relevant än vid gränsdragningar av skador på den sedvanliga arbetsplatsen. Där- emot kan avbrott i arbetet för till exempel intag av lunch komma att få betydelse.

Hemarbete respektive arbete i hemmet

Det finns olika typer av arbete i hemmet och i vissa fall kan begrep- pen skilja sig åt och ha betydelse för skador som inträffade i hemmet. I detta avsnitt används uttrycken arbeta hemifrån, hemarbete och distansarbete parallellt för att beskriva arbetstagarens arbetssituation

1077

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

då denne arbetar hemifrån. Inget av begreppen utgör något entydigt juridiskt begrepp.120

Den vanligaste formen av arbete i hemmet är att en person med en ordinarie arbetsplats, såsom ett kontor, emellanåt arbetar hem- ifrån om arbetet tillåter. En annan form av arbete i hemmet är den typ av arbete som benämns ”hemarbete”. Detta begrepp förekommer i äldre förarbeten men också i exempelvis villkoren i de kollektiv- avtalade försäkringarna. Begreppet syftar dock där främst till hem- industriellt arbete som kännetecknas av att det kan utföras den tid på dygnet som den försäkrade själv väljer och att det utgör ett mellan- ting mellan självständig yrkesutövning och anställning.121 I tidigare praxis har begreppet hemarbete däremot inte ansetts omfatta arbete som endast tillfälligt och i samförstånd med arbetsgivaren varit för- lagt i hemmet.

För en genomgång av utvecklingen av hem- och distansarbete i Sverige, se till exempel Veronica Westergård (2021).

Arbetsskadeförsäkringen gör ingen skillnad på beordrat och frivilligt arbete i hemmet

Det saknas uttalat stöd i lagtexten eller förarbetena för att göra skill- nad på när arbetstagaren frivilligt väljer att arbeta i hemmet respek- tive när arbetsgivaren har beordrat arbetstagaren att utföra arbetet i hemmet. Inte heller gör lagtexten eller förarbetena någon skillnad på om den som skadas alltid har sitt hem som arbetsplats eller bara tillfälligt arbetar hemifrån. Högsta förvaltningsdomstolen har också uttalat att eftersom det centrala vid sambandsbedömningen avseende olyckor som har inträffat vid arbete i hemmet är gränsdragningen mellan arbetsliv och privatliv saknar det betydelse om arbetet i hem- met har skett frivilligt eller om det har varit beordrat av arbetsgivaren.122

Det kan därför inte sägas ha varit lagstiftarens avsikt att aktivt göra någon åtskillnad mellan frivilligt respektive beordrat arbete i hemmet. Å andra sidan har frågan om arbete i hemmet historiskt sett inte varit stor och någon distinktion i frågan kan knappast sägas ha varit nödvändig.

120Jfr Veronica Westergård (2021), Utom arbetsgivarens kontroll – en studie av arbetsmiljö- ansvaret och arbetsskadeförsäkringen då arbetstagaren arbetar hemifrån, s. 14.

121Jfr FÖD 1995:21; prop. 1954:60, s. 107; SOU 1951:25, s. 95–99.

122HFD:s dom i mål nr 441-22 punkt 26.

1078

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Rättspraxis som berör olycksfall i hemmet

Frågan om olycksfall vid arbete i hemmet har prövats av domstol vid några tillfällen. Högsta förvaltningsdomstolen har i de avgöranden från april 2023 som nämnts ovan klargjort flera frågor som avser arbete hemifrån och vilka krav som ska ställas upp på sambandet vid olycksfall i hemmet. Dessa avgöranden handlar om olycksfall som har inträffat vid arbete i hemmet och där skadorna orsakats av de för- säkrades hemmavarande småbarn eller husdjur, dvs. faktorer som kan beskrivas som det dagliga livets faror.

Med anledning av de restriktioner som covid-19-pandemin med- förde har många arbetstagare arbetat hemifrån, ofta efter beordrat hemarbete från arbetsgivaren. Med anledning av de särskilda förhål- landen som pandemin medfört, och vad som anges i utredningens direktiv om att frågan om hemarbete särskilt ska belysas, redogör vi utöver de avgöranden som finns från högsta instans även för några av de avgöranden från FÖD och kammarrätt som berör arbete i hem- met i de fall någon fråga berörts som inte varit föremål för HFD:s avgörande, såsom frågan om egenföretagare. Dessa avgöranden, som tillkommit före HFD:s domar, måste dock läsas med försiktighet.

HFD 2023 ref. 22 I (dom den 24 april 2023 i mål nr 441-22)

I målet hade den försäkrade skadat sig under arbete i hemmet. En tandskada uppstod när den försäkrade böjde sig ned för att justera datorsladden till sin bärbara dator och då krockade med sin minder- åriga son som samtidigt reste sig från golvet. Den aktuella olyckan var inte typisk för den försäkrades arbete som producent utan hade snarare sin grund i det dagliga livets faror. Hemarbetet hade beord- rats av arbetsgivaren.

Det kan konstateras att en av de avgörande faktorerna för bedöm- ningen – orsaken till olycksfallet – bedömdes på olika sätt av HFD och kammarrätten. Kammarrätten hade menat att den olycksutlösande åtgärden bestod i att den försäkrade försökte avhjälpa ett problem med sitt arbetsredskap. Högsta förvaltningsdomstolen slog däremot fast att olyckan till övervägande del hade sin grund i den försäkrades privatliv.

För att det ska vara fråga om ett olycksfall i arbetet måste det före- ligga ett samband mellan den försäkrades arbete och olyckan. Detta

1079

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

krav på samband kommer numera till uttryck i 39 kap. 3 § SFB där det anges att med arbetsskada avses en skada till följd av olycksfall i arbetet. Någon skillnad avseende vad som krävs i sambandshänse- ende beroende på var en olycka har inträffat uttrycks inte i lagen.

Däremot diskuterades i motiven till regleringen om kravet på sam- band kan ställas olika högt i skilda situationer. Eftersom det inte an- sågs möjligt att i lagtext precisera detta överlämnades det åt rätts- tillämpningen att med hänsyn till befintlig rättspraxis närmare mejsla ut vad som ska gälla i detta avseende.

HFD konstaterade att motivuttalandena är från 1950-talet och att de exempel som ges speglar den tidens arbetsförhållanden men att det finns uttalanden där som fortfarande är relevanta.

När det gäller olycksfall som har inträffat då den försäkrade ut- fört arbete på sin arbetsplats har förutsatts att sambandsbedömningen ska vara generös. Det krävs inte att den utlösande händelsen har sin grund i en för arbetet typisk fara, utan erforderligt samband anses föreligga även då den försäkrade har drabbats av, som det uttrycks i motiven, ”det dagliga livets faror”, till exempel insektssting.

Olyckor som inträffar på arbetsplatsen, men som inte har något egentligt samband med den försäkrades arbete, anses dock inte som olycksfall i arbetet.

Även skador till följd av olycksfall som har inträffat utanför arbets- platsen kan bedömas som arbetsskador givet att, som det uttrycks i motiven, ”arbetstagaren vid olyckstillfället var stadd i arbetsgiva- rens ärenden” eller i vart fall utförde något i arbetsgivarens intresse (prop. 1954:60 s. 109, se även HFD 2018 ref. 73). Således kan exem- pelvis olyckor under färd till och från arbetet (jfr HFD 2018 ref. 73), vid kundbesök (RÅ 2007 ref. 1) och vid av arbetsgivaren anordnad utbildning eller liknande (RÅ 2010 ref. 85, jfr RÅ 1996 ref. 76) ut- göra olycksfall i arbetet. Rättspraxis innebär dock att det i dessa situa- tioner ställs högre krav på samband än vid olyckor som sker på en arbetsplats.

När det gäller frågan om hemarbete hänvisade HFD till uttalan- den i motiven i prop. 1954:60 s. 109. Det kan ifrågasättas om inte kravet på samband mellan arbete och olycka bör ställas högre när olycks- fallet inträffar under hemarbete än annars, eftersom hemmet är en plats där den försäkrade uppehåller sig inte bara då han eller hon ut- för arbete utan även annars. Det synes därför motiverat att iaktta en viss försiktighet vid bedömningen av sådana olycksfall i hemmet som

1080

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

inte är direkt orsakade av arbetet, utan mera har sin grund i det dag- liga livets faror. Dessa uttalanden tog främst sikte på arbetstagare som saknade annan arbetsplats än hemmet, i huvudsak de som var syssel- satta i hemindustriellt eller därmed jämförligt arbete, exempelvis sömmerskor. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening är ut- talandena relevanta också avseende sådant arbete som nuförtiden – till följd av den tekniska utvecklingen och den kultur som har ut- vecklats i kölvattnet av coronapandemin – utförs i hemmet. Det är nämligen samma gränsdragningsproblematik som uppkommer när det gäller vad som hör till arbetslivet respektive till privatlivet.

Enligt Högsta förvaltningsdomstolen finns det mot denna bak- grund anledning att, så som motiven till regleringen ger uttryck för, inta en viss restriktivitet när det gäller bedömningen av om det före- ligger ett samband mellan ett olycksfall som inträffar i hemmet och den försäkrades arbete.

För att ett samband mellan arbete och olycka ska föreligga vid arbete i hemmet bör en grundläggande förutsättning vara att olyckan inträffar när den försäkrade utför sitt arbete. En olycka som inträffar när han eller hon gör något annat ska alltså inte bedömas som ett olycksfall i arbetet.

Det skulle emellertid föra för långt om alla olyckor som inträffar när arbete utförs i hemmet skulle bedömas som olycksfall i arbetet. Det måste enligt Högsta förvaltningsdomstolen också vägas in vad som har orsakat olyckan. Har olyckan till övervägande del sin grund i privatlivet, saknas det nödvändiga sambandet mellan arbetet och olyckan. Det är då inte fråga om ett olycksfall i arbetet.

HFD menade också att eftersom gränsdragningen mellan arbets- liv och privatliv är det centrala vid sambandsbedömningen avseende olyckor som har inträffat vid arbete i hemmet är saknar det betydelse om arbetet i hemmet har skett frivilligt eller om det har varit beordrat av arbetsgivaren.

1081

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Enligt kammarrättens resonemang fanns inte grund för att sär- behandla olyckor i hemmet på sätt som innebär att den som arbetar i hemmet hamnar i en sämre ställning än de som arbetar på andra platser, något som lagstiftaren inte heller avsåg.123

Kammarrätten konstaterade olyckan inträffade i direkt anslut- ning till att den försäkrade utförde sitt arbete och det fanns inga upp- gifter om att den orsakades av åtgärder eller agerande från hans sida som var omotiverade ur arbetssynpunkt. Att den olycksutlösande åtgärden bestod av att han försökte avhjälpa ett problem med sitt arbetsredskap talade enligt kammarrätten dessutom för ett samband mellan olyckan och arbetet. Kammarrätten menare att olyckan fick anses ha ett sådant samband med arbetet att tandskadan till följd av olyckan utgör en arbetsskada även om det rörde sig om en kollision med den försäkrades egen son.

HFD 2023 ref. 22 II (dom den 24 april 2023 i mål nr 3375-22)

HFD:s principiella resonemang är de samma som i målet ovan. Den försäkrade arbetade hemifrån med arbetsgivarens godkännande. Arbets- givaren hade uppmuntrat de anställda som hade möjlighet att arbeta från hemmet att göra så. Skillnaden mot detta mål bestod framför allt i att skadan uppstod när den försäkrade hade rest sig från skrivbordet för att ställa sin kaffekopp i köket och gå ut med sin hund. Eftersom den försäkrade inte utförde sitt arbete när olycksfallet inträffade menade HFD att olycksfallet redan på denna grund inte kunde anses ha inträffat i arbetet.124

Omständigheterna i målet skiljer sig från de fall där skadan orsakats av olycksfall som haft med den försäkrades minderåriga barn att göra, på så sätt att den försäkrade i detta mål inte utförde sina faktiska arbetsuppgifter när olycksfallet inträffade utan var på väg att ställa undan sin kaffekopp. Själva olycksfallsmomentet bestod i att hunden hoppade upp och skadade tanden. Med hänsyn till att olycksfallet orsakades av hunden kunde den aktuella aktiviteten inte heller enligt kammarrättens bedömning anses ha ett samband med den försäkra- des arbete och olycksfallet bedömdes inte utgöra ett olycksfall i arbetet.125

123Se prop. 1954:60, s. 107–108.

124HFD:s dom i mål nr 3375-22 punkt 26.

125Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 533-22.

1082

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

En iakttagelse är att de enligt kammarrättens mening saknade be- tydelse om arbetet i hemmet var beordrat av arbetsgivaren eller om det skett frivilligt från arbetstagarens sida. Avgörande var däremot om arbetet i hemmet har varit tillåtet av arbetsgivaren. Kammarrätten menade att det fick anses ligga i arbetsgivarens intresse att hon ut- förde sitt arbete i hemmet. HFD resonerar emellertid inte utifrån frågan om arbetsgivarens intresse och klargör att frågan om frivilligt eller beordrat arbete saknar betydelse.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 278-21

Kammarrätten i Stockholm avgjorde ett mål där omständigheterna lik- nade ovanstående mål från HFD. Detta avgörande överklagades emellertid inte till HFD.

Den försäkrade hade i målet drabbats av en tandskada efter att hans minderåriga son hade kastat en leksaksbil mot honom som träffat över munnen. Olyckan hade ostridigt skett i direkt anslutning till att han satt framför sin arbetsdator och arbetade. Det tillfälliga distans- arbetet i hemmet hade inte varit frivilligt utan skett på uppdrag av arbetsgivaren och mannen utförde därför enligt kammarrätten sitt arbete i hemmet i arbetsgivarens intresse. Den tandskada som upp- stod vid olyckan var visserligen inte direkt förorsakad av mannens arbetsuppgifter, utan hade sin grund i det dagliga livets faror. Olycks- fallet ansågs ha skett i arbetet och skadan godtogs som arbetsskada.

Utifrån den rättspraxis som HFD har etablerat genom domarna från april 2023 skulle sannolikt denna situation fått en annan utgång i dag, eftersom orsaken till olyckan var en privat faktor (den försäk- rades son kastade leksaken som orsakade skadan).

Rättspraxis om egenföretagare och olycksfall i bostaden

När det gäller egenföretagare, som i viss utsträckning har bostaden som arbetsplats, kan det ibland vara tveksamt om ett olycksfall har samband med arbetet. Arbetsskadeförsäkringen skiljer dock inte på anställningsform och även egenföretagare omfattas, förutsatt att hän- delsen har haft ett samband med arbetet. Flera äldre rättsfall från För- säkringsöverdomstolen avser jordbrukare som också varit egenföre- tagare. Dessa äldre rättsfall får läsas med försiktighet och i ljuset av

1083

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

senare rättspraxis men innebär inte några större avvikelser från hur HFD senare har bedömt frågan om olycksfall i hemmet.

I FÖD 1982:22 I bedömdes en jordbrukares fall i en trappa till övervåningen inte utgöra ett olycksfall i arbetet. Jordbrukaren skulle väcka sin hustru inför dagens arbete, men eftersom jordbrukaren vid fallet varken utförde arbete eller vad ”stadd i ärende” som hade till- räckligt samband med arbetet ansåg FÖD att det inte var fråga om ett olycksfall i arbetet.

Jordbrukaren hade stigit upp vid femtiden på morgonen och utfört diverse sysslor i den ladugård som var belägen i anslutning till hans bostad. Därefter återvände han till bostadshuset. Han tvättade sig i ett toalettrum på bostadsfastighetens bottenvåning. Efter detta skulle han gå uppför en trappa till övervåningen för att väcka sin hustru och med henne diskutera dagens arbetsuppgifter. Hustrun skulle under dagen ha hand om skötseln av djuren i nyssnämnda ladu- gård medan den skadade jordbrukare under resten av dagen skulle arbeta i den ladugård som var belägen vid ett andra bostadshus be- läget cirka 1 km från hans eget. Den försäkrade hävdade att han vid det tillfälle då olycksfallet inträffade utförde ett moment i den fak- tiska dagliga arbetsrutinen inom det familjejordbruk/företag som han var engagerad i men det inträffade ansågs inte ha tillräckligt samband med arbetet för att utgöra ett olycksfall i arbetet.

I FÖD 1982:22 II godtogs inte olycksfall vid reparation av ett hustak på en jordbruksfastighet som olycksfall i arbetet. FÖD ut- talade att en bedömning skulle göras av huruvida utförandet av repara- tionerna utgjorde åtgärder som kunde anses ingå i eller ha nära sam- band med själva driften av den verksamhet som egenföretagarens arbete avsåg. Utifrån omständigheterna i målet kring jordbruksarbetet, husets användningssätt och underhållsarbetets beskaffenhet ansågs olycks- fallet inte ha inträffat i arbetet.

I ett annat fall från FÖD från 1988 gjorde domstolen en annan bedömning när en jordbrukare skadades då han släckte en brand i ett bostadshus på jordbruksfastigheten. När han skulle gå ut till morgon- mjölkningen, kände han lukten av brandrök. Han upptäckte att det brann i bostadshusets övervåning, där hans son också bodde. Eftersom han därigenom räddade utrymmen i bostadshuset som användes i rörelsen och skyddade ekonomibyggnader i närheten som var i fara

1084

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

att åsamkas betydande skador till följd av branden, godtogs skadan som olycksfall i arbetet.126

I rättsfallet FÖD 1995:21 utförde en dagbarnvårdare sitt arbete i den egna bostaden och skadade sig då hon skulle stänga ett nyputsat fönster. FÖD godkände det inträffade som ett olycksfall i arbetet. Domstolen motiverade avgörandet med att under den tid försäkrings- tagaren tog emot barn i hemmet måste detta ses som hennes arbets- plats samt med hänsyn till att hon inte stängde fönstret enbart i eget intresse utan i samband med arbetet. I detta fall utgjorde den försäk- rades hem under viss tid på dygnet hennes arbetsplats. I litteraturen har fallet beskrivits som ett gränsfall.127

I ett kammarrättsavgörande var det fråga om ett olycksfall där den försäkrade, som var egenföretagare, hade skadat sig efter ett fall i en trappa.128 Han hade oreglerat arbetstid och var enligt egen upp- gift i princip i arbete dygnet runt. Hans hustru hade hittat honom nedför trappan efter olycksfallet, enligt uppgift med arbetsrelaterade papper i handen.

Kammarrätten konstaterade att när en försäkrad har ett arbete som kräver att han eller hon arbetar hemifrån kan en olyckshändelse som inträffar på arbetsplatsen i hemmet inte presumeras vara föran- ledd av arbetet. Att ramla i trappan i sitt bostadshus får i regel anses vara en sådan olyckshändelse som har sin grund i det dagliga livets faror.

Kammarrätten gjorde vidare en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och konstaterade att uppgiften från den försäk- rades hustru om att han hade hittats med arbetspapper i handen inte ensamt kunde ligga till grund för att det ska anses föreligga samband mellan arbetet och olycksfallet och att det inte lämnats någon när- mare förklaring till varför dokumenten hade behövt skickas i väg kl. 23.45 på kvällen. Mot denna bakgrund bedömdes inte olycksfallet ha skett i arbetet. Utgången i målet synes således ha bestått i framför allt bevisfrågor kring om omständigheterna visade på ett tillräckligt samband med arbetet.

126FÖD 1988:24.

127Se Carlsson, (2016), s. 101.

128Kammarrätten i Göteborgs dom den 17 maj 2017 i mål nr 4416-16.

1085

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Kravet på samband med arbetet är högre vid olycksfall som inträffar i hemmet än på andra platser

Ett olycksfall som inträffar när en person utför sitt förvärvsarbete i hemmet kan omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Det finns dock, till skillnad från skador på den ordinarie arbetsplatsen inte någon presumtion för att skador på arbetsplatsen i hemmet har samband med arbetet. På så sätt skiljer sig försäkringsskyddet från skador som inträffar på en ”traditionell” arbetsplats. Det ställs alltså högre krav på sambandet med arbetet när en skada inträffar i hemmet jämfört med när skadan inträffar på den ordinarie arbetsplatsen.

Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2023 ref. 22 klargjort vad som krävs för att det ska vara fråga om en arbetsskada vid arbete hemifrån. Domstolen har bedömt vad som att det krävs att olyckan

1.inträffar när personen utför sitt arbete och

2.att olyckan inte till övervägande del beror på privatlivet.

HFD konstaterar i dessa avgöranden att det uppkommer en gräns- dragningsproblematik vid arbete i hemmet när det gäller vad som hör till arbetslivet respektive till privatlivet.129 Det finns enligt HFD där- för anledning att inta en viss restriktivitet när det gäller bedöm- ningen av om det föreligger ett samband mellan ett olycksfall som inträffar i hemmet och den försäkrades arbete. Högsta förvaltnings- domstolen har ansett att en första förutsättning är att olyckan in- träffar när den försäkrade utför sitt arbete. En andra förutsättning är att olyckan inte till övervägande del har sin grund i privatlivet. HFD har även gjort bedömningen att det saknar betydelse om arbetet i hemmet har skett frivilligt eller om det har varit beordrat av arbets- givaren.

På så sätt skiljer sig olycksfall i hemmet även från andra olycksfall som inträffar utanför den ordinarie arbetsplatsen. Den försäkrade behöver i dessa andra fall visa att olycksfallet har samband med arbetet, det som beskrivs som att han eller hon varit ”stadd i arbetsgivarens ärende” eller i vart fall utförde något som var i arbetsgivarens intresse när olycksfallet inträffar.130

129HFD 2023 ref. 22 I och II.

130Jfr prop. 1954:60, s. 109 och HFD 2018 ref. 73 samt HFD 2023 ref. 22 II punkt 17 och där redovisade rättsfall.

1086

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Beskrivning av olycksfall i hemmet hos Afa Försäkring

Afa Försäkring reglerar genom de kollektivavtalade försäkringarna många av de olycksfall som leder till kortare sjukskrivningar men där skadorna inte är av den digniteten att livränta kan bli aktuellt efter- som förvärvsförmågan inte blir varaktigt nedsatt. Vid tillämpningen av försäkringen ska Afa Försäkring använda sig av samma distink- tioner och begrepp som i socialförsäkringen. Det innebär bland annat att den rättspraxis som har utformats avseende tillämpningen av arbets- skadeförsäkringen äger giltighet även för Afas tillämpning. Afa För- säkring är inte bundet av den bedömning av arbetsskadeskyddet som görs vid tillämpningen av socialförsäkringsbalken, men som regel föl- jer försäkringsbolaget förvaltningsdomstolarnas praxis om vad som är skador i arbetet. Arbetsskadebegreppet är detsamma i båda syste- men och grundtanken är att tillämpningen ska harmonisera. Detta är också ägnat att skapa förutsebarhet och förenklar ett i övrigt kom- plicerat system.131

Utifrån Afa Försäkrings statistik går det inte att direkt utläsa hur många av de olycksfall som bolaget har reglerat som har skett i den försäkrades hemmiljö.132 I bolagets årliga rapport Allvarliga arbets- skador och långvarig sjukfrånvaro för åren 2020 och 2021 anges emellertid att Afa har studerat händelseförloppen för de arbetsolyckor där det tydligt framgår av beskrivningen att de har inträffat under dis- tansarbete i hemmet. Mindre än en procent av alla allvarliga arbets- olyckor har kunnat klassificeras som att de har skett vid distansarbete.133

Av de allvarliga arbetsolycksfall som inträffat vid distansarbete under 2020 och 2021 har 64 procent drabbat kvinnor och resterande 36 procent män. De flesta som råkade ut för olycksfall vid distans- arbete var tjänstemän, vilket enligt Afa inte är helt oväntat eftersom det är en grupp som till skillnad från arbetare ofta har möjlighet att arbeta på distans. Kontors- och kundserviceyrken och chefsyrken står för många olycksfall.

Den främsta orsaken för ett allvarligt arbetsolycksfall vid distans- arbete var enligt Afa en fallolycka, exempelvis att man faller på en elsladd vid datorn eller ramlar utomhus när man har ett gående tele- fonmöte. Den näst vanligaste olyckstypen vid distansarbete är slå i

131Jfr t.ex. Carlsson (2020), s. 142.

132Detta gäller såväl den officiella statistiken på Afas webbplats som den mer preciserade statistik som utredningen har inhämtat från Afa.

133Afa Försäkring (2023), Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro.

1087

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

kroppsdel. Det kan exempelvis vara att man slår huvudet i skriv- bordet när man ska sätta i en sladd till datorn eller att man slår i en tå i en möbel.

Afas avgöranden i enskilda fall är inte heller offentliga, detsamma gäller då ärendet har prövats av Afas omprövningsavdelning eller om frågan har avgjorts av skiljenämnd. Det går alltså inte att direkt jäm- föra fall som har prövats av Afa med beslut från Försäkringskassan som har överprövats i domstol.

Afa tillämpar i denna fråga samma kriterier som i den allmänna arbetsskadeförsäkringen varför jämförelsen har relevans. Dessa situa- tioner har dock inte förekommit i rättspraxis varför viss försiktighet är påkallad när det gäller att dra slutsatser från dessa situationer och om de vid tillämpning av arbetsskadeförsäkringen skulle innefattas av skyddet eller inte. Afa beskriver att ett olycksfall i hemmet kan vara att:

•Du snubblar på datorsladden till din jobbdator.

•Du arbetar vid datorn och ramlar av skrivbordsstolen.

•Du går runt i bostaden under ett arbetssamtal och ramlar i trappan.

•Du ska hämta arbetsmaterial från ett annat rum och slår en tå i en tröskel.

•Du skadar dig på väg mellan hemmet och ett kundmöte.

•Du skadar dig under ett planerat promenadmöte som arbetsgiva- ren har godkänt.134

Afa Försäkring skriver att försäkringen däremot inte gäller när man skadar sig i hemmet i största allmänhet. Om man till exempel skadar sig när man kokar kaffe i köket räknas det inte som ett arbetsolycks- fall, även om det sker under fastställd arbetstid, anger Afa Försäk- ring på sin webbplats.135

I de olika villkoren för respektive försäkring eller avtal anges mer specifika förutsättningar för ersättning vid ”hemskada”. Av 2 § PSA framgår exempelvis att skadan ska ha ett direkt samband med använd- ning av arbetsmaskiner eller arbetsmaterial som tillhandahållits av

134https://www.afaforsakring.se/forsakring/arbetsskadeforsakring/arbetsskada-nar-du- arbetar-pa-distans. Hämtad 2023-06-13.

135https://www.afaforsakring.se/privatperson/arbetsskadeforsakring/fragor-och-svar---

arbetsskadeforsakring/jobba-hemifran. Hämtad 2022-04-04.

1088

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

arbetsgivaren eller uppenbarligen uppkommit vid utförande av arbets- moment i hemarbetet.136 Dessa skador definieras som skador som har drabbat en arbetstagare som är anställd för att utföra arbete i sitt hem.

13.7.14 Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar vid arbete i hemmet

Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön inom sin verksam- het. Bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter återfinns främst i arbetsmiljölagen och de verkställighets- och tillämpningsföreskrifter som utfärdats av Arbetsmiljöverket. Arbetsgivaren har i enlighet med 3 kap. 2 a § AML ansvar för att kontrollera verksamheten så att arbets- miljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö och under- söka risker i arbetsmiljön. Dessa krav på arbetsgivaren gäller utan in- skränkningar, detta alltså trots att arbetsgivaren saknar rådighet över arbetstagarens hem.

Till arbetsgivarens skyldigheter hör att vidta alla åtgärder som be- hövs för att skydda arbetstagarna mot ohälsa och olycksfall och skapa en tillfredsställande arbetsmiljö. I detta ligger att utgångspunkten för arbetsgivarens förebyggande arbete ska vara, att sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall, ska ändras eller ersättas, så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Det ligger dock i sakens natur att arbetsgivaren inte alltid har möjlighet att helt undanröja eller för- hindra risken för ohälsa eller olycksfall. Åtgärderna får i sådana fall syfta till att så långt som möjligt minska denna risk.

En begränsning av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar är att kraven på arbetsmiljön måste ställas med hänsyn taget till arbetets natur. Det innebär att arbetsmiljörisker som är ofrånkomliga i ett visst arbete kan godtas när de skulle vara oacceptabla i ett annat arbete. Det finns också vissa generella uttalanden i förarbetena till arbetsmiljölagen om att de krav som ställs på arbetsmiljön inte får vara orimliga i för- hållande till de resultat som kan uppnås. Det innebär att även om arbetsmiljön ska vara så bra som möjligt så går det inte att bortse ifrån att bedömningen av vilka krav som är rimliga att ställa också innehåller ett ekonomiskt inslag.137 Det betyder exempelvis att inte

136PSA – Avtal om ersättning vid personskada i lydelse fr.o.m. den 21 mars 2018.

137Prop. 1976/77:149.

1089

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

samma krav kan ställas på arbete som endast utförs under en begrän- sad tid som på arbete som bedrivs varaktigt.138

Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön även när medarbetaren arbetar hemifrån

Arbetsmiljöansvaret gäller även då arbetet utförs på annat ställe än den ordinarie arbetsplatsen. Huvudregeln är att samma arbetsmiljö- regler gäller för hemarbete som för annat arbete. Det finns inget undantag för hemarbete i arbetsmiljölagen och inte heller bestäm- melserna om arbetsgivarens och arbetstagarens ansvar för arbets- miljön är begränsade till arbete i arbetsgivarens lokaler utan gäller även när arbetet bedrivs på annan plats.139 Det lagfästa arbetsmiljöansvaret för den som arbetar hemifrån är också detsamma oavsett om denne omfattas av ett distansarbetsavtal eller inte.140

Arbetsmiljöfrågan har setts som en av de stora utmaningarna när arbetstagaren arbetar hemifrån. Arbetarskyddslagen, som gällde fram till dess att AML infördes, innehöll ett generellt undantag för arbets- miljöansvar vid okontrollerat arbete. Med okontrollerat arbete avsågs vid samma tid att arbetsgivaren inte direkt hade möjlighet att kon- trollera eller övervaka arbetstagarens arbete, vilket omfattade hem- arbete.141 Motsvarande undantag finns inte längre kvar i lagstiftningen och arbetsmiljöansvaret gäller därför på samma sätt då en arbetsta- gare arbetar hemifrån.142 Bedömningen av arbetsmiljöansvaret i arbets- tagarens hem måste dock enligt AML:s förarbeten göras ”med utgångs- punkt i vad som kan vara möjligt och rimligt att begära”. Arbetsgivaren ansvarar generellt för att maskiner och arbetsmaterial denne tillhanda- håller ska vara säkra utifrån en skyddssynpunkt. Därtill är arbetsgiva- ren skyldig att ge erforderliga instruktioner till arbetstagaren, även om arbetsuppgifterna är utom arbetsgivarens direkta uppsikt.143

Arbetsgivaren har ansvar att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet genom att undersöka risker för bland annat belastningsska- dor och informera om bästa sättet att arbeta i hemmet. Detta görs i

138Johan Holm (2023), Arbetsgivarens och arbetstagarens arbetsmiljöansvar vid hem- och distans- arbete. Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 29, nr 1, 2023.

139Jfr SOU 1998:115; Holm (2023).

140Bo Ericson och Kerstin Gustafsson (2019), Arbetsmiljölagen: med kommentar, s. 23; jfr Westergård (2021), s. 15.

141Jfr Ericson och Gustafsson (2019), s. 24.

142SOU 1998:115, s. 107.

143Prop. 1976/77:149, s. 212–213.

1090

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

första hand genom samtal. Arbetsgivaren behöver även se till att med- arbetaren känner till de risker som finns vid hemarbete. Det innebär bland annat att se till att medarbetaren har tillräckliga kunskaper om lämpliga arbetsställningar och arbetsrörelser, hur man använder den tekniska utrustningen, system och programvara samt vilka de tidiga tecknen på överbelastning av leder och muskler är.144

Sedan länge är en grundläggande utgångspunkt i arbetsmiljölag- stiftningen att den som faktiskt har de största möjligheterna att vidta åtgärder till skydd för den som utför arbete också ska ha ansvaret för detta.145 En naturlig följd av detta är att det i AML finns bestämmel- ser som pekar ut att ansvaret i vissa situationer också kan ligga på den som råder över ett arbetsställe.146

Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön oavsett om det är arbetstagaren själv som vill jobba hemifrån/på distans eller om det sker på arbetsgivarens initiativ. Som regel kan man inte kräva att arbetsgivaren tillhandahåller kontorsutrustning både på arbetet och i hemmet. Det blir då inte arbetsgivaren, utan den enskilda individen, som i praktiken svarar för arbetsmiljöns utformning. Ju större krav arbetsgivaren ställer på att arbetstagaren ska arbeta på distans, desto större ansvar har arbetsgivaren att tillgodose en god arbetsmiljö samt att också tillhandahålla arbetsutrustning som till exempel dator, skriv- bord, stol och belysning.

Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete, SAM (AFS 2001:1) gäller även hemarbetet. Bland annat finns i 8 § regler om arbetsgiva- rens skyldighet att undersöka och bedöma arbetsmiljön både regel- bundet och särskilt vid förändringar i verksamheten. Regelbunden bedömning kan ske genom samtal mellan chef och medarbetare som tar upp till exempel frågor om datorarbetsplatsen, om möjligheten att arbeta ostörd, om möjligheten att ta pauser mellan de digitala mötena eller om möjligheten att få kontakt med kollegor och arbetsledning när det behövs.147

144Jfr Lars von Ehrenheim (2022), Svåra arbetsmiljöavvägningar vid hemarbete. Juno, hämtad 2023-06-30.

145Se t.ex. prop. 1993/94:186, s. 28 och 31.

1463 kap. 12 § första stycket AML.

147Jfr t.ex. von Ehrenheim (2022).

1091

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

Begränsningar av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar

Även om en mängd arbetsmiljöregler kan aktualiseras vid distans- arbete så kan omständigheten att arbetsgivarna har begränsad kon- troll över förhållanden utanför arbetsgivarens lokaler påverka den faktiska omfattningen av ansvaret. Här kan man också fråga sig om det är rimligt eller ens önskvärt att arbetsgivaren får full insyn i för- hållanden som råder i exempelvis en arbetstagares eget hem. Arbets- tagarens intresse av integritet och att ha en privat sfär i förhållande till arbetsgivaren kan vara viktigare för arbetstagaren än att samtliga arbets- miljöregler uppfylls vid distansarbete. Arbetsmiljöreglerna är dock utformade så att arbetsgivaren i princip har att förvissa sig om att arbetstagarnas arbetsmiljö är godtagbar.148

På ett område gäller ett uttryckligt undantag vid distansarbete. I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om arbetsplatsens utformning (AFS 2020:1) är en stor del av reglerna undantagna när det gäller hem- arbete. De detaljerade krav på arbetsplatsen utformning som följer av Arbetsmiljöverkets föreskrifter gäller endast i vissa avgränsade av- seenden för arbetsgivare som inte råder över en arbetsplats. I anslut- ning till 4 § i AFS 2020:1 klargörs att arbetsgivaren saknar rådighet över arbetsplatsen om denne varken äger, hyr eller saknar möjlighet att påverka utformningen av arbetsplatsen.

Enligt de allmänna råden till denna föreskrift tillämpas undantaget från föreskriften exempelvis när arbetet sker i någon annans enskilda hem. Det innebär att arbetsgivarens arbetsmiljöansvar i viss mån be- gränsas när arbete sker på distans. Undantaget gäller dock bara för den aktuella föreskriften medan övriga föreskrifter gäller även vid distansarbete.

Inget av dessa undantag spelar enligt von Ehrenheim någon större praktisk roll. Inspektion är i praktiken aldrig aktuellt. När det gäller den fysiska arbetsmiljön finns det andra föreskrifter från Arbetsmiljö- verket som ställer krav på exempelvis datorarbetsplatsens utformning.

148Jfr Holm (2023).

1092

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

Den enskilde arbetstagarens arbetsmiljöansvar vid hemarbete

Samtidigt som det formella ansvaret för arbetsmiljön är oförändrat, anger arbetsmiljölagen att arbetsgivaren och de anställda ska sam- arbeta för att skapa en god arbetsmiljö.149 Det samarbetet blir extra viktigt när den försäkrade arbetar hemifrån eftersom arbetsgivarens möjlighet att se, hantera och åtgärda arbetsmiljöproblem kan vara begränsat. I kravet på samarbete ingår att den enskilde arbetstagaren har ett eget ansvar för arbetsmiljön som även innefattar att rapportera eventuella brister till arbetsgivaren. Den enskildes ansvar kan bli vik- tigare när det gäller hemarbetet. Det kan handla om att följa anvis- ningar om hur datorarbetsplatsen ska vara eller om uppläggningen av arbetet, till exempel att ta pauser. Men det är ändå arbetsgivarens ansvar att se till att de anvisningar som behövs finns.

Medarbetaren har ett eget ansvar för att arbetsmiljön i hemmet är god. Detta innebär bland annat ett ansvar att följa de riktlinjer, råd och den information som arbetsgivaren ger om hemarbete samt att påtala för arbetsgivaren om man upplever risker eller besvär som kan ha samband med hemarbetet. Medarbetaren bör inte vänta för länge med att meddela att man känner av besvär, så att arbetsgivaren kan vidta åtgärder i tid. Medarbetaren bör rådgöra med sin chef om even- tuell översyn och anpassning av arbetsplatsen. Vidare bör noteras att i det egna medarbetaransvaret ligger även ett ansvar att skilja på arbete och fritid, något som arbetsgivaren kan behöva både påtala och följa upp. Ansvaret för arbetstagarna handlar vid distansarbete framför allt om att lämna information till och samverka med arbetsgivaren för att denne ska få kunskap om arbetstagarens arbetsmiljö.

En frågeställning är huruvida arbetsgivarens arbetsmiljöansvar i någon mån förskjuts till arbetstagaren då denne arbetar hemifrån. Den tanken har dock inget explicit stöd i lagkommentarer eller doktrin. Att påstå att arbetsmiljöansvaret i någon mån förskjuts till arbetsta- garen då denne arbetar hemifrån, är således en felaktig slutsats – efter- som en del av det formella arbetsmiljöansvaret därmed skulle place- ras på arbetstagaren.150

Den subjektiva bedömningen av arbetstagarens eget ansvar kan dock vara att medansvaret för det förebyggande arbetet, riskbedöm- ningen och upplysningsplikten kan få större betydelse då arbetstaga-

1493 kap. 4 § AmL, jfr även 6 kap. AmL.

150Jfr Westergård (2021), s. 40.

1093

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

SOU 2023:53

ren arbetar hemifrån. Mynak konstaterar exempelvis i sin kartlägg- ning att arbetstagarens förutsättningar och egen kompetens att han- tera sin arbetsmiljö blir av större vikt för hur arbetsmiljön ytterst fungerar vid arbete hemifrån – både avseende den fysiska anpassningen och hur arbetsuppgifter utförs utifrån den organisatoriska och sociala arbetsmiljön.151

Arbetsgivaren har normalt sett inte rätt att inspektera arbetstagarens hem

Arbetsmiljöverket beskriver att arbetsgivaren inte har rätt att inspek- tera arbetsmiljön i den enskilde arbetstagarens hem. Hemmet är en privat sfär som arbetsgivare bara får ta del av om man är överens om det.152 Detta innebär att arbetsgivaren har en begränsad möjlighet att styra över den arbetsmiljö som den försäkrade arbetar i vid hem- arbete, och därmed också begränsade möjligheter att identifiera even- tuella risker i miljön. Arbetsgivarens möjlighet att få inflytande över den fysiska utformningen av arbetsmiljön i hemmet samt tillträde kan dock regleras genom ett civilrättsligt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren.153

För att Arbetsmiljöverket ska kunna kontrollera efterlevnaden av arbetsmiljölagen krävs att det finns möjligheter att utföra inspek- tioner där arbetet utförs. När det gäller möjligheten att genomdriva arbetsmiljöregleringen så begränsas den av att inspektioner i hemmet endast får ske på begäran av den arbetstagare eller arbetsgivare som berörs eller om det annars finns särskild anledning till det.154 Här kan alltså motvilja från arbetsgivare och arbetstagare påverka möjlig- heterna till inspektion vilket i sin tur påverkar möjligheterna att genomdriva arbetsmiljökrav.155

Ingripande åtgärder som kräver tillträde till distansarbetsplatsen, till exempel en fysisk skyddsrond, aktualiseras också främst då arbetet utförs helt på distans och ska normalt göras i samråd med arbets- tagaren. Kan arbetsmiljöproblemen inte åtgärdas på andra sätt kan,

151Mynak, Kunskapssammanställning 2020:3, Framtidens arbetsmiljö – trender, digitalisering och anställningsformer, s. 22.

152Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljön när du arbetar hemifrån. https://www.av.se/halsa-och- sakerhet/sjukdomar-smitta-och-mikrobiologiska-risker/smittrisker-i- arbetsmiljon/coronaviruset/arbetsmiljon-vid-hemarbete/#1. Hämtat: 2023-06-28.

153SOU 1998:115, s. 114, jfr även AD 2001 nr 1 och Westergård (2021), s. 56.

15415 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166).

155Jfr Holm (2023).

1094

SOU 2023:53

Överväganden om skador som uppkommer utanför ordinarie arbetsplats

då distansarbetsplatsen är arbetstagarens permanenta arbetsplats, arbetsgivaren eller arbetstagaren be Arbetsmiljöverket utföra tillsyn på distansarbetsplatsen med stöd av 15 § arbetsmiljöförordningen. Som i allt arbetsmiljöarbete är det viktigt att arbetstagaren i enlighet med 3 kap. 4 § AML medverkar i de olika åtgärderna som görs för att åstadkomma en bra arbetsmiljö.

Det finns vissa oklarheter i hur långt arbetsgivarens arbetsmiljöansvar sträcker sig vid frivilligt hemarbete

Gränsen är flytande mellan frivilligt, rekommenderat och beordrat arbete i hemmet. Särskilt om distansarbetet sker på den anställdes eget initiativ är rättsläget oklart kring arbetsgivarens faktiska arbets- miljöansvar.

Ju större krav från arbetsgivaren på arbete i hemmet desto större ansvar för arbetsgivaren att tillgodose en god arbetsmiljö – såväl fysiskt som organisatoriskt och socialt. Om hemarbete sker på medarbeta- rens eget initiativ är det mer oklart hur långt arbetsgivaren ansvar för arbetsmiljön sträcker sig. Den saken är inte prövad rättsligt, vilket innebär att rättsläget är något oklart.

Ju längre tid som hemarbete är tänkt att fortgå, desto mer insatser kan behövas för att säkerställa en god arbetsmiljö för den anställde. Den fysiska arbetsplatsen i hemmet brukar oftast gå att enkelt ordna tillräckligt bra för kortare tidsintervaller, därefter kan mer ingripande åtgärder vara aktuella.

1095

14Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

Bedömning: Det saknas för närvarande nödvändiga förutsättningar för att på ett ändamålsenligt sätt föreslå förändringar av hur finan- sieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer, för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att före- bygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Det finns också vissa hinder för att på ett ändamålsenligt sätt utreda finansieringsfrågan.

Det saknas vidare förutsättningar för att dra slutsatser om huru- vida en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan med- föra selektering bland olika grupper, och i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet.

Det är därför inte heller möjligt att utifrån rådande förhållan- den lämna några författningsförslag.

Det finns däremot behov av att utvärdera vilka effekter som regleringarna inom nuvarande system har för förebyggandet av arbetsskador i enskilda arbetsmiljöer. Vidare finns det avgränsade åtgärder som kan bidra till att öka kopplingen mellan arbetsskade- försäkringen och det förebyggande arbetsmiljöarbetet.

Skälen för utredningens bedömning: Enligt de tilläggsdirektiv som

vihar fått i februari 2023 ska vi analysera hur finansieringen av arbets- skadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i en- skilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja

1097

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

arbetstagares återgång i arbete.1 Enligt tilläggsdirektiven ska vi även beakta om ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan med- föra selektering bland olika grupper, i synnerhet anställbarhet i gruppen långtidsarbetslösa. Vi ska även lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget enligt tilläggsdirektiven innebär vissa avgränsningar

Dagens arbetsskadeförsäkring finansieras via en enhetlig socialavgift. Vi tolkar tilläggsdirektiven som att dagens system saknar de eko- nomiska drivkrafter som efterfrågas och att vi därför ska analysera om det via finansieringen går att ta hänsyn till risker i enskilda arbets- miljöer och därigenom öka arbetsgivarens ekonomiska incitament i dessa avseenden. Vår utgångspunkt för analysen är därmed finansier- ingslösningar som bygger på att det går att identifiera enskilda risker som också kan prissättas. Sådana lösningar kan beskrivas som risk- differentierade premier.

Uppdraget är avgränsat till finansieringen av arbetsskadeförsäk- ringen. Det innebär att finansiering av andra åtgärder, såsom gene- rella åtgärder för förbättringar av arbetsmiljön, inte ingår i analysen. Redan avgränsningen till arbetsskadeförsäkringen innebär att arbets- miljörätten inte ingår i direktiven. Med arbetsskadeförsäkringen avses det regelverk som styr ersättning vid arbetsskada. Den har vissa be- röringspunkter med arbetsmiljörätten men är inte en del av densamma. Det innebär bland annat att ekonomiska incitament och finansiering av en förbättrad arbetsmiljö i allmänhet inte ryms inom direktivens uppdrag.

Vi tolkar också uppdraget som att vi ska utreda på vilka sätt en förändring av finansieringen av arbetsskadeförsäkringen kan ge arbets- givare ekonomiska incitament att ta ansvar för att förebygga arbets- skador och främja arbetstagares återgång i arbete. Det innebär att andra typer av incitament, av ekonomisk och annan karaktär, som inte har med denna finansiering att göra inte ingår i uppdraget.

Utöver finansieringen av arbetsskadeförsäkringen finns emeller- tid regleringar inom arbetsmiljöområdet som är till för att förebygga och i möjligaste mån minska arbetsskador. Det finns behov av att utvärdera dessa. Denna fråga ligger dock utanför direktivens ramar.

1Dir. 2023:21.

1098

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

Förutsättningar för uppdraget och generell slutsats

För att kunna hantera tilläggsdirektivens komplexa uppdrag på den korta tid som vi har haft till vårt förfogande har vi valt att anlita en extern konsult, Fredrik Cullberg Jansson, som stöd i utredningen. Hans rapport presenteras i sin helhet i bilaga 3. Vår bedömning base- ras dels på vår tolkning av den rapportens slutsatser, som kan skilja sig från rapportens slutsatser, dels på slutsatser som tidigare utred- ningar och forskning i andra sammanhang kommit fram till i fråga om finansieringsmetoder inom arbetsskadeförsäkringen.

Om tilläggsdirektivens komplexa frågor ska kunna besvaras på ett uttömmande sätt skulle det enligt vår uppfattning krävas mer tid än den vi har fått tilldelad för detta uppdrag. Men tidsaspekten är inte det primära hindret för möjligheten att lämna skarpa författnings- förslag.

Vår generella slutsats är att det i dagsläget saknas förutsättningar för en finansieringsmodell som skapar ekonomiska drivkrafter att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Därtill saknas det vissa viktiga förutsättningar för att ändamålsenligt kunna utreda frågan. Sammantaget har vi därför bedömt att det sak- nas förutsättningar att lämna några författningsförslag om detta. An- ledningarna är flera och vi redogör i det följande för grunderna till vår bedömning.

Arbetsskadeförsäkringen måste fylla sin funktion att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada

Problem med dagens arbetsskadeförsäkring har identifierats i tidi- gare utredningar vilket har lett till frågan om livräntan – den van- ligaste förmånen i denna försäkring – fyller sin funktion. Det är de uppmärksammade problemen och i synnerhet denna frågeställning som utgör grunden till att regeringen tillsatte en utredning som skulle se över arbetsskadeförsäkringen, det vill säga utredningens första direktiv.2 Regeringen ansåg att det måste säkerställas att arbetsskade- livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Dessutom ska förutse- barheten för den enskilda vara god. Regeringen konstaterade också i direktiven att alltför stora variationer i beviljandet av livränta, som

2Dir. 2021:116.

1099

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

inte berodde på sådana faktorer som förändringar i arbetsmiljön eller tillkomsten av nya behandlingsmetoder, riskerar att minska förtro- endet för arbetsskadeförsäkringen. Enligt direktiven skulle översy- nen även inbegripa alla aspekter som har betydelse för utfallet för kvinnor respektive män, till exempel i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön. Därutöver skulle behovet av för- ändringar av undantagen från det generella arbetsskadebegreppet samt behovet av anpassningar i övriga bestämmelser analyseras.

Arbetsskadeförsäkringen ger i dagsläget inte de försäkrade till- räcklig möjlighet att få ersättning för sina mer varaktiga inkomst- förluster. Det är en slutsats vi drar av vår översyn. Det beror på hur grundkraven för rätt till livränta är konstruerade (se kapitel 4), men även på regelverket för inkomstunderlagen som livräntan baseras på (se kapitel 5 och 6). Arbetsskadeförsäkringen ger därmed inte en rättvisande bild av de kostnader för arbetsskador som arbetsskade- försäkringen ska täcka enligt bestämmelsernas utformning och syftet med försäkringen. Dessutom innebär takgränsen i arbetsskadeför- säkringen och indexeringen av beviljade livräntor att livräntan inte ersätter de faktiska inkomstförluster som arbetsskadorna orsakat (se kapitel 7 och 8). Utöver detta finns det också brister som rör arbets- skadeprövningarna som innebär att det inte är säkert att de godkända arbetsskadorna speglar de verkliga riskerna i de försäkrades arbets- miljö (se kapitel 9–12).

Socialavgiften som finansierar arbetsskadeförsäkringen speglar därför i dagsläget inte kostnaderna för de mer varaktiga inkomstför- luster som beror på arbetsskador. Det begränsar möjligheten att via finansieringen av arbetsskadeförsäkringen skapa ekonomiska driv- krafter för att förhindra dessa skador. Våra förslag har enligt oss för- utsättningar att till viss del åtgärda detta. Men även då kommer en stor del av kostnaderna för arbetsskador fortfarande inte ersättas av arbetsskadeförsäkringen.

De sammanlagda kostnaderna för arbetsskador är inte kända

Att kunskap saknas om de faktiska kostnaderna för arbetsskador är ett känt och uppmärksammat problem (se kapitel 15). Enskilda kan till exempel ha sjukpenning under lång tid till följd av en arbetsskada, men den kostnaden särredovisas inte vilket gör den osynlig i arbets-

1100

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

skadesammanhang. På samma sätt kan man resonera om till exempel kostnader som arbetsskador medför för sjukvården och som inte heller blir synliga på det sätt som krävs för att förstå de sammanlagda kost- naderna. Vår uppfattning är att den typen av kostnader behöver inter- naliseras på något sätt i arbetsskadeförsäkringen om premiedifferen- tiering baserad på risk för arbetsskador hos enskilda arbetsgivare ska kunna skapa rätt ekonomiska drivkrafter. Det är då särskilt viktigt att de faktiska kostnaderna för arbetsskador blir synliga så att pre- miernas nivå bestäms på ett tillförlitligt och rättssäkert sätt. Dess- utom måste också alla kostnader kunna täckas av arbetsskadeförsäk- ringen så att premierna speglar de verkliga kostnaderna. Om inte alla kostnader för arbetsskadorna beaktas blir utrymmet för att differen- tiera premierna begränsat.

Det saknas utvärderingar om hur befintligt finansieringssystem fungerar

En viktig aspekt som Cullberg Jansson lyfter fram i rapporten i bilaga 3 är att det i dagsläget saknas kunskap om hur effektivt nuva- rande system är. Här syftar Cullberg Jansson på befintliga regleringar som bland annat innebär lagreglerad skyldighet för arbetsgivare att anmäla arbetsskador och för Arbetsmiljöverket att genomföra inspek- tioner där arbetsskador sker. Vid behov kan sanktioner också bli aktuella där så krävs. Det är enligt honom nödvändigt att vid utform- ning av en alternativ finansieringsmodell överväga hur denna kan komma att samverka med de insatser som i dagens reglerade system redan genomförs för att förebygga arbetsskador. Han menar vidare att en utvärdering av införande av en differentierad premie inte kom- mer påvisa de effekter man eftersträvar om befintliga insatser redan ger de önskade preventiva effekterna. Dessutom kan enligt Cullberg Jansson en uppluckrad reglering som löper parallellt med en skärpt premiedifferentiering ge övergångseffekter som inte avspeglar de verk- liga effekterna på lång sikt. Enligt rapporten finns också risken att vissa arbetsgivare får kostnader som härstammar från två system och som avser ett och samma anpassningsbehov av arbetsplatsen.3

Vår slutsats av detta resonemang är att det är viktigt att få kun- skap om vilka effekter dagens regleringar har innan det går att ta sig

3Insatser som inspektioner och möjligheter till sanktioner innebär i praktiken en press att åtgärda riskerna på arbetsplatsen vilket innebär en kostnad för den enskilda arbetsgivaren.

1101

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

an en alternativ finansieringslösning som på ett bättre sätt än i dag kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer och därigenom öka arbetsgivarnas ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för dessa.

Det saknas forskning om vissa viktiga konsekvenser av premiedifferentiering

Den forskning på området som vi har tagit del av går inte på djupet i frågan om tillämpningen av premiedifferentiering av något slag på- verkar de mörkertal som kan finnas i olika arbetsskadeförsäkrings- system. Med mörkertal menas främst arbetsskador som inträffar men som av någon anledning inte anmäls. Förvisso visar forskning att färre arbetsskador anmäls vid erfarenhetsbaserad premiedifferentier- ing, men om det beror på att skadorna minskar eller på att arbetsgivare och arbetstagare väljer att inte anmäla är inte klarlagt. Den forskning

vihar tagit del av visar inte heller hur premiedifferentiering inom arbetsskadeområdet påverkar vissa grupper med särskild sårbarhet. Det är en lucka i kunskapen som är särskilt angelägen att uppmärk- samma med tanke på att vi enligt tilläggsdirektiven ska beakta och analysera om en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, i synnerhet i vilken mån detta kan påverka anställbarheten för gruppen långtidsarbetslösa.

Forskning saknas om hur ett lands erfarenheter av system med premiedifferentiering kan appliceras i ett annat land

Det finns en del internationell forskning om premiedifferentiering respektive regleringar av olika slag (se bilaga 3 och avsnitt 14.2 nedan). Studierna är utformade utifrån de förutsättningar som gäller i respek- tive land och de frågeställningar som är av intresse i deras fall. Forsk- ningen talar däremot inte om hur erfarenheter från ett lands finan- sieringssystem, som där kan anses vara framgångsrikt givet det landets förutsättningar, kan flyttas över och appliceras i ett annat lands system som i övrigt kan ha helt andra kontextuella förutsättningar.

1102

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

Det är komplicerat att premiedifferentiera utifrån arbetsskadeförsäkringens ersättning för arbetssjukdomar

Ett annat grundläggande problem är att det är mer komplicerat att inkludera arbetssjukdomar i ett finansieringssystem med riskdiffe- rentierade premier. Arbetssjukdomar godkänns ofta som en arbets- skada långt efter att skadan uppstått. Arbetsgivaren kan vid det laget vara en annan och om riskdifferentieringen görs efter bransch kan även den vara en annan. Den försäkrade kan också ha varit utsatt för annan skadlig inverkan hos flera olika arbetsgivare och inom olika branscher. Sjögren Lindquist och Wadensjö lyfte upp detta som ett av problemen i system med erfarenhetsbaserade premier.4 Wadensjö återkommer till detta i en relativ ny debattartikel och pekar då på vik- ten av longitudinella data för att kunna analysera orsakerna bakom arbetssjukdomar.5

I nuvarande system saknar arbetsskadeförsäkringen möjlighet att koppla orsaken till arbetssjukdomar till enskilda arbetsmiljöer. Dess- utom är det för närvarande svårt att se hur dessa förutsättningar kan skapas utan att först tillhandahålla datasystem som möjliggör den sor- tens identifiering. I vissa länder görs också en åtskillnad mellan olycks- fall och arbetssjukdomar som också återspeglas i separata försäkrings- system (se bilaga 3).

Arbetsskadestatistiken är bristfällig och behöver åtgärdas

Statistiken inom arbetsskadeområdet är bristfällig på olika sätt, vilket i olika sammanhang har konstaterats i andra utredningar och forsk- ningsrapporter. Vi bekräftar den bilden i vår översyn och lämnar där- för en rekommendation om att tillsätta en utredning med uppdraget att se över de statistiska problemen med särskilt fokus på de struk- turella förutsättningar som finns för att skapa en bättre, mer korrekt och tillförlitlig statistik på området (se kapitel 15). Vi bedömer att de statistiska förutsättningarna behöver förbättras betydligt om en utredning om möjligheten att skifta från dagens finansieringsmodell till en modell som förväntas öka arbetsgivares incitament att före- bygga arbetsskador ska kunna göras på ett tillfredsställande sätt.

4Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2012b), En alternativ arbetsskadeförsäkring.

5Eskil Wadensjö (2022), Utveckla arbetsmiljöstatistiken! Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 28, nr 1, 2022, s. 84–86.

1103

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

Sammantaget saknas det viktiga förutsättningar för att ändamålsenligt kunna föreslå en finansieringsmodell med riskbaserade premier

Sammanfattningsvis anser vi att en alternativlösning till dagens regler- ingar inom arbetsmiljöområdet samt arbetsskadeförsäkringens en- hetliga avgifter i praktiken innebär ett system som innehåller någon form av riskdifferentiering. Det är i princip varianter av dessa två typer av finansieringsformer som diskuteras inom forskningen när risker i enskilda arbetsmiljöer och ökade ekonomiska incitament är i fokus. För närvarande finns det enligt vår bedömning hinder att införa en lös- ning som tillämpar premier baserade på risker i enskilda arbetsmiljöer.

Det främsta hindret är att arbetsskadeförsäkringen inte täcker de kostnader som arbetsskador medför. För att finansieringen av arbets- skadeförsäkringen ska kunna öka ekonomiska drivkrafter behöver arbetsskadeförsäkringen täcka kostnaderna för de arbetsskador som man vill förhindra. Det finns också hinder att utreda möjligheten att reformera befintlig finansieringsmodell i riktning mot en modell med riskdifferentierade premier. Vi anser att det är statistikbristerna som utgör det huvudsakliga hindret för att på ett ändamålsenligt sätt utreda en alternativ finansiering av arbetsskadeförsäkringen.

Men vi bedömer samtidigt att det inom ramen för nuvarande system finns möjligheter att öka arbetsskadeförsäkringens koppling till det förebyggande arbetsmiljöarbetet, exempelvis genom att möj- liggöra för Arbetsmiljöverket att ta del av Försäkringskassans beslut om arbetsskador i sin verksamhet.

14.1Målet för varje reform måste först definieras

Oavsett vilken reform som är föremål för en diskussion behöver målet för reformen definieras först. Det är en grundläggande slutsats som Cullberg Jansson drar i sin rapport. Han pekar ut två mål i till- läggsdirektiven, det ena att arbetsgivare ska förebygga arbetsskador och det andra att främja arbetstagarens återgång i arbete där det senare är kausalt beroende av det första. Förbyggs arbetsskador så kommer färre behöva insatser för återgång i arbete. Incitament som är inrik- tade på att förebygga arbetsskador kan enligt honom ha betydelse för hela processen men når inte hela vägen. Uppstår en arbetsskada så krävs andra incitament för att komma åt målet om att främja åter- gång i arbete. Det är därför i detta sammanhang viktigt att först

1104

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

definiera målet för att sedan kunna avgöra om en differentierad premie- sättning uppnår målet på ett bättre sätt än ett befintligt system.

Cullberg Jansson menar också att regleringar ofta har samma mål som differentiering av premier men att metoden och sättet att skapa incitament för att minska arbetsskaderisken är olika. Utfallet där- emot behöver inte nödvändigtvis vara olika. Risken för selektering av särskilda grupper, till exempel långtidsarbetslösa, som tilläggsdirek- tiven stipulerar ska beaktas i analysen är också något som behöver värderas i förhållande till övriga mål.

För en fortsatt beredning av frågan om differentierade avgifter rekommenderar han att dagens system utvärderas på ett systema- tiskt sätt och utifrån specificerade målsättningar. Den kunskap som sådana utvärderingar ger kan senare användas vid övervägandet av alter- nativa utformningar av incitamentsstrukturer för att motivera arbets- givare att genomföra anpassningar på arbetsplatserna som leder till de mål som eftersträvas samt att det sker på ett kostnadseffektivt sätt.

Vår bedömning är också att det redan innanför ramen för nu- varande system finns stora möjligheter att öka arbetsskadeförsäk- ringens koppling till det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Till exem- pel använder inte Arbetsmiljöverket Försäkringskassans beslut om arbetsskador i sin verksamhet. Det är en del av de strukturella hinder för en funktionell statistik om arbetsskador som vi beskriver i kapi- tel 15. Godkänner Försäkringskassan en skada som arbetsskada torde det vara en viktig signal för exempelvis inspektion. Och hade Arbets- miljöverket haft tillgång till beslutsunderlaget hade det varit möjligt att identifiera de fall där exponering på flera olika arbetsplatser bidragit till skadan. Samtidigt skulle det också medföra negativa konsekven- ser. Exempelvis skulle det kunna minska fördelarna med att arbets- skadeförsäkringen i dag inte behöver peka ut någon som vållande (se bland annat kapitel 3). Men en utvärdering av nuvarande regleringar skulle kunna bidra med kunskap om möjligheterna att förbättra arbets- skadeförsäkringens koppling till arbetsmiljöarbetet.

1105

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

14.2Tidigare forskning om regleringar respektive premiedifferentiering som styrmedel

Diskussionen om andra finansieringsformer av arbetsskadeförsäk- ringen än den rådande, det vill säga att samtliga arbetsgivare procen- tuellt sett betalar en lika stor avgift är inte ny. Ytterst handlar diskus- sionen om att hitta sätt att öka arbetsgivarnas incitament att åtgärda brister i arbetsmiljön, särskilt i de fall arbetsskadorna är förhållande- vis många. Differentierade avgifter eller premier lyfts då ofta fram som en möjlig lösning. Av det följer oundvikligen resonemang om vad exakt differentieringen ska baseras på och helst också vilka mål som ett sådant system avser att uppnå.

För att kunna svara på det är det vanligt att söka empirisk erfaren- het från länder där differentierade premier på ett eller annat sätt har implementerats i deras arbetsskadeförsäkringssystem. I nästa steg vill man ofta veta om systemen med de differentierade premierna har utvärderats och i så fall vad utvärderingen visar.

Detta aktualiserar behovet av att även förstå hur system med regleringar fungerar utifrån de mål som regleringarna avser att uppnå. Forskning om båda systemen är viktig och då framför allt forskning som utvärderar effekterna av det ena systemet jämfört med det andra inom en och samma kontext, det vill säga fall där ett systemskifte har skett och kunskap om reformeffekterna är målet.

Det är samtidigt viktigt att notera att forskningen inom detta om- råde vanligen är baserad på andra länders system vilket kan göra det svårt vid jämförelser med svenska förhållanden. Det är samtidigt rela- tivt vanligt att sådana jämförelser efterfrågas när alternativa finan- sieringsmodeller diskuteras. Generellt sett är det komplicerat att jäm- föra system mellan olika länder eftersom skillnaderna i systemens grundläggande konstruktion vanligtvis är många. I det sammanhanget är arbetsskadeförsäkringen inget undantag, snarare tvärtom. Det hand- lar inte bara om hur systemen finansieras, utan också vad försäk- ringarna ska täcka när en skada i arbetet inträffar. I det avseendet kan skillnaderna vara många. I Sverige är till exempel arbetsskadeförsäk- ringen en sekundär försäkring, medan den i andra länder kan vara primär. Bara det är en viktig och grundläggande skillnad som kan för- svåra jämförelserna.

De flesta utredningar som vi har sett beröra arbetsskadeområdet och i synnerhet frågan om riskdifferentierade premier i en svensk

1106

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

kontext har skrivits under perioden från mitten av 2000 talet till unge- fär 2012. Mycket av den forskning och utredning som dessa rap- porter refererar till var redan då relativ föråldrad. Det mesta av forsk- ningen beskriver dessutom förhållandena i andra länder än Sverige. Enligt vår bedömning har det inte hänt särskilt mycket inom forsk- ningen sedan dess. Även forskningen som bilaga 3 refererar till är förhållandevis föråldrad.

Som vi konstaterar inledningsvis är vår bedömning att det för när- varande saknas nödvändiga förutsättningar för att kunna föreslå för- ändringar av finansieringsmodellen inom arbetsskadeförsäkringen och att det också finns hinder för att på ett ändamålsenligt sätt utreda en alternativ finansiering av arbetsskadeförsäkringen. Men vi anser att det är relevant och viktigt att belysa finansieringsfrågan och vilken möjlighet olika incitamentssystem kan ha för att påverka arbetsgivarnas ekonomiska drivkrafter att förbättra arbetsmiljön och därmed före- bygga arbetsskador.

Därför redogör vi här för forskning som framför allt tidigare ut- redningar har refererat till som anknyter till dessa frågor, och som vi också anser stärker de skäl vi anger till vår bedömning i detta betän- kande. Samtidigt vill vi poängtera att vi inte på något sätt gör anspråk på att täcka all relevant forskning som kan finnas inom området.

14.2.1Utredning och forskning pekar på brister i statistik och okunskap om arbetsskadornas faktiska kostnader

Redan för 15 år sedan konstaterade Sjögren Lindquist och Wadensjö (docent respektive professor i nationalekonomi) i rapporten Dags för en ny arbetsskadeförsäkring (2008) att finansieringen av arbetsskade- försäkringen inte ger några ekonomiska incitament till arbetsmiljö- förbättringar.

I det sammanhanget konstaterar de också att arbetsskadeförsäk- ringen är den socialförsäkring som det finns minst forskning om. Att det ekonomiska skyddet vid arbetsskada utgörs av ett lapptäcke av ersättningar tas också upp, liksom svårigheterna att uppskatta kost- naderna för arbetsskadorna. Arbetsskadekommissionen konstaterade också i rapporten Ekonomiska drivkrafter inom arbetsskadeförsäk-

1107

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

ringen (2012) att arbetsskadeavgiften inte täckte de totala kostna- derna för arbetsskador inom den allmänna försäkringen.6

När det gäller förekomsten av många ersättningar och datakällor samt svårigheten att med dagens system uppskatta kostnaderna för arbetsskadorna har det inte skett någon förändring sedan 2008 då rapporten publicerades. Vi diskuterar dessa problem i kapitlet om statistikbristerna, vilket också är en bidragande orsak till vår rekom- mendation om att tillsätta en utredning som ska se över detta och då främst de strukturella förutsättningarna att skapa en bättre statistik på området (se kapitel 15).

Även Cullberg Jansson tar i sin rapport (bilaga 3) upp problemet med de betydande statistikbristerna. Han resonerar vidare om dessa problem ur arbetsgivarens perspektiv. Bristerna innebär att arbets- givare har svårigheter att uppskatta kostnaderna som uppstår på en enskild arbetsplats till följd av arbetsskadorna och därmed kan det också vara svårt för en försäkringsgivare att sätta en premie som skulle skapa de efterfrågade ekonomiska drivkrafterna att förebygga arbetsskador.

Vår bedömning om att det finns hinder som minskar förutsätt- ningarna att föreslå alternativa finansieringslösningar beror till viss del på den problematik som Sjögren Lindqvist och Wadensjö samt Cullberg Jansson lyfter fram och som vi i detta betänkande också bekräftar.

I samma studie lägger de fram lösningförslag i flera steg som avser att skapa ett mer enhetligt system och som skulle avsevärt förbättra möjligheterna att uppskatta de totala kostnaderna för arbetsskadorna och därmed ge betydligt bättre förutsättningar för ett system med riskdifferentierade avgifter. Forskarna tar dock inte ställning till en lösning framför andra och är också ödmjuka för de problem som finns med de olika steg som föreslås i denna process (se avsnitt 14.3).

Detta förslag synliggör enligt vår uppfattning vidden av det struk- turella problem som fortfarande finns och som försvårar möjligheten att få en helhetsbild av vad arbetsskadorna faktiskt kostar samhället. Det visar också hur grundläggande denna brist är för möjligheten att utreda hur effektivt det befintliga systemet är vad gäller att öka arbets- givares ekonomiska incitament att förebygga arbetsskador. Den kunskapen är dessutom central och behövs om effekterna av en alter- nativ finansieringsmodell med riskdifferentierade premier ska kunna

6Arbetsskadekommissionen (2012b), Ekonomiska drivkrafter inom arbetsskadeförsäkringen.

1108

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

utvärderas på ett meningsfullt sätt. Vår uppfattning är att den typen av kostnader som Sjögren Lindqvist och Wadensjö tar upp i sitt lös- ningsförslag behöver internaliseras på något sätt i arbetsskadeför- säkringen om det alls ska vara möjligt att överväga premiedifferen- tiering baserad på risk för arbetsskador hos enskilda arbetsgivare. Det är särskilt viktigt att kostnaderna synliggörs, att premierna speg- lar de verkliga kostnaderna och att de sätts på ett tillförlitligt och rättssäkert sätt.

14.2.2Effekter av riskdifferentiering inom arbetsskadeområdet

I en svensk kontext har effekter av system med riskdifferentiering tagits upp i samband med flera utredningar. Detta avsnitt lyfter fram- för allt forskningsresultat som dessa utredningar refererar till. Det är således ofta en fråga om vad andra forskare kommit fram till i detta ämne. Det är dessutom inte ovanligt att forskarna i fråga baserar sina resonemang på litteraturöversikter och inte nödvändigtvis på egen forskning.

Oklart om privatisering och premiedifferentiering har gett önskad effekt i de nordiska länderna

I samband med den parlamentariska socialförsäkringsutredningen7 (2015) beställdes en rad underslagrapporter, varav en om arbetsskade- försäkringen i vilken bland annat finansieringsfrågan och privatiser- ing av försäkringen diskuteras med de nordiska länderna som utgångs- punkt.8 Författarna och forskarna Sjögren Lindquist och Wadensjö, ställde sig frågan om en privat arbetsskadeförsäkring leder till färre arbetsskador och om en differentierad premiesättning är lösningen.

Vid tidpunkten för överlämnandet av underlagsrapporten (2012) drog de slutsatsen att det ännu inte fanns någon forskning för de nordiska länderna om detta och som visade leda till bättre förebyg- gande arbete, färre arbetsskador eller snabbare återgång i arbete. De konstaterade dock att de inte visste om privatisering och differen- tierade premier hade önskad effekt. Några bevis för och emot fanns alltså inte enligt dem. Vidare menade de att det inte gick att på veten-

7SOU 2015:21.

8Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2012b), En alternativ arbetsskadeförsäkring.

1109

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

skapliga grunder säga om de övriga nordiska ländernas privata lös- ningar eller differentierade premier ledde till bättre arbetsmiljö, fler eller färre arbetsskador.

Internationell forskning pekar ofta på positiva effekter av differentierade premier men lyfter också fram risker med dem

I övrigt resonerar Sjögren Lindquist och Wadensjö (2012) om att den mesta nationalekonomiska forskningen om premier, arbetsmiljö- reglering och arbetsskador avser amerikanska och kanadensiska för- hållanden. USA fokuserar på ekonomiska incitament medan Kanada traditionellt sett varit mer inriktat på regleringar för att minska arbets- skador. Ekonomiska incitament har dock med tiden fått allt större betydelse i det förebyggande arbetet.

Den forskning som de refererar till har funnit att premier base- rade på tidigare arbetsskador (experience rating) i företaget leder till att färre arbetsskador anmäls i USA och Kanada, men att effekten i Kanada är betydligt mindre än den hade kunnat vara eftersom där regleras hur stor del av premien som får baseras på tidigare arbets- skador. Forskningen visar vidare att tidigare arbetsskador påverkar det förebyggande arbetet. Men metoden med ”tidigare arbetsskador” som differentieringsgrund har kritiserats för att just leda till att an- talet arbetsskador inte minskar utan att det snarare är anmälningarna som minskar. Det är något som även Arbetsskadekommissionen (2012) nämner som en nackdel med erfarenhetsbaserade premier.9 Vi tolkar detta som att risken för mörkertal finns vid tillämpning av erfarenhetsbaserade premier men att forskningen inte ger svar på om det är, eller inte är, ett mörkertal som uppstår. Andra problem som Sjögren Lindquist och Wadensjö tar upp är den slumpmässighet som kan drabba små arbetsgivare samt att arbetssjukdomar är svåra att härleda till ansvarig arbetsgivare.

EU-OSHA10 (2010) tog fram en litteraturöversikt av erfarenhets- baserade premier som det refereras till i Arbetsskadekommissionens rapport Ekonomiska drivkrafter inom arbetsskadeförsäkringen (2012). Översikten finner bra stöd för att erfarenhetsbaserade premier bidrar till att minska antalet arbetsskador. Men det pekas också på vikten av att skilja mellan antalet skador och hur svåra dessa skador är. Före-

9Arbetsskadekommissionen (2012b), s. 91.

10European Agency for Safety and Health at Work.

1110

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

tag med många skador bör enligt EU-OSHA inte klassificeras på samma sätt som företag med ett fåtal men allvarliga skador.

En översiktsstudie som Cullberg Jansson refererar till i bilaga 3 sammanställer ett antal fallstudier om incitamentprogram som syftar till att stödja förebyggande av arbetsolyckor och arbetssjukdomar.11 Sammantaget fann översiktsstudien att ekonomiska incitamentsystem generellt sett är genomförbara och ger rimliga effekter. Mängden studier som mäter effektiviteten var dock enligt översikten begrän- sad, men de fall som hade sammanställts visade positiva resultat. Men översikten identifierade begränsningar i vissa typer av beräkningar vilka bland annat försvårade överförbarheten av dessa värden till andra länder.

Riskdifferentierade premier är bättre än regleringar enligt vissa forskare

Detta ämne diskuteras också av ett antal forskare i en underlags- rapport till Socialförsäkringsutredningen (2006).12 De flesta studier som nämns i underlagsrapporten indikerar att system baserade på riskdifferentierade premier, trots de nackdelar som lyfts fram, är bättre än system med regleringar. Det är dock inte möjligt för oss att veta om denna slutsats baserar sig på resultat av effektutvärderingar i vilka forskarna i fråga ställer systemen de forskat på mot varandra inom en och samma kontext eller inte. Även Cullberg Janssons refererar till en sammanställd forskning i bilaga 3 som visar att utvärderingar av erfarenhetsbaserade premier både har styrkor och utmaningar.

I vilket fall konstaterar vissa forskare att riskdifferentierade premier stimulerar till säkerhetsinvesteringar och lägre skadefrekvens.13 De menar vidare att riskdifferentierade premier ger starka drivkrafter för skadeprevention i samband med högre arbetsskadeförmåner. Men alla rekommenderar inte en generell tillämpning av denna modell, dels på grund av att det i små företag inte går att riskdifferentiera på ett rättvist sätt, dels för att det kan vara svårt att peka ut den ansvariga arbetsgivaren om den skadade personen haft flera arbetsgivare. Det konstateras samtidigt att det finns flera svagheter med dessa studier,

11Översiktsstudien omfattade 14 fallstudier varav sex baserade på försäkringspremier och åtta på bidrag.

12Lars Söderström, Eric Rehn, Margareta Dackehag (2006), Vad säger ekonomerna? En forsk- ningsöversikt; SOU 2006:86.

13Söderström, Rehn, Dackehag (2006).

1111

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

bland annat när det gäller riskkategoriseringen av företagen. Vidare menar vissa forskare att riskdifferentierade premier ger arbetsgivare motiv att försöka ”kontrollera” de anställdas anspråk på ersättning om premien baseras på tidigare krav. Den underrapportering som det i så fall kan handla om är dock lägre för anställda som är anslutna till en fackförening.

Frånvaro av samlat ansvar och brister i utvärderingarnas kvalitet är en risk

Författarna till underlagsrapporten Vad säger ekonomerna? (2006) hade svårt att tro att företag inte skulle reagera på en differentierad premiesättning baserad på de kostnadsskillnader som forskningen de hade sammanställt visade fanns mellan olika typer av jobb inom svenskt näringsliv. Men de menade samtidigt att i frånvaro av ett samlat an- svar fanns en risk att ingen skulle försöka få en samlad bild av risker och skadekostnader för att på så sätt skaffa sig en god grund för arbetet med prevention och rehabilitering.

Fallstudierna som sammanställdes i översiktsstudien vi har nämnt ovan noterade brister i utvärderingarnas kvalitet och i den kontexten konstaterades att det krävdes bättre standarder för rapportering och utvärdering av incitamentssystem om resultaten av utvärderingarna ska kunna användas för välgrundade beslut om offentliga invester- ingar inom arbetsskadeområdet.

14.2.3Effekter av regleringar inom arbetsskadeområdet

I rapporten En alternativ arbetsskadeförsäkring (2012) pekar Sjögren Lindqvist och Wadensjö på att forskningen de refererar till har funnit få eller små effekter av regleringar på antalet arbetsskador.14 Fors- karna fann på det stora hela inte någon effekt på aggregerade skade- data. De fann inte heller några bevis för att en ökad sannolikhet för inspektion eller ett ökat förväntat straff för brott mot arbetsmiljö- regler leder till färre arbetsskador på aggregerad nivå. Forskare som använde företagsdata fick blandade resultat. Men samtidigt nämner Sjögren Lindqvist och Wadensjö i sin rapport att en annan litteratur- översikt av svenska och utländska studier visar att det är väl belagt

14Se referenser i avsnitt 4.1 i Sjögren Lindquist och Wadensjö (2012b).

1112

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

att arbetsmiljöinspektioner kan öka framtida efterlevnad samt leda till förbättrad arbetsmiljö och att arbetsmiljön då kan ha effekt på sjukfrånvaron, dock inte någon direkt effekt på det senare.

Även forskningsresultat som sammanställs i rapporten Vad säger ekonomerna? (2006) pekar åt olika håll. Vissa studier menar att stat- liga säkerhetsinspektioner indikerar att arbetsplatssäkerheten ökar och att samband har hittats mellan säkerhetsinspektioner och arbets- skadornas omfattning, det vill säga att fler inspektioner leder till färre arbetsskador. Andra studier menar tvärtom att kostnader för inspek- tioner i termer av produktionsförluster kan överväga fördelarna och i så fall bli samhällsekonomiskt ineffektiva.15

Inslag av riskdifferentiering inom befintliga regleringar behöver uppmärksammas

I bilaga 3 diskuteras att det redan i dag finns inslag av premiediffe- rentiering som bör uppmärksammas. De ekonomiska incitamenten som finns inbyggda i Arbetsmiljöverkets kontroller och inspektio- ner genom sanktioner och böter bör kunna ses som en form av diffe- rentiering. För att regleringar ska ha avsedd effekt måste de följas upp och vid överträdelse vara förenade med någon form av sanktion.

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tydlig sanktionstrappa i de fall som arbetssökande inte uppfyller kraven på aktivt arbetssökande. Utvärderingar visar på positiva effekter enligt Cullberg Jansson. Sanktionsavgifter bör ha kvalitativt samma effekter som erfarenhets- baserade premier. En ökad premie till följd av att en skada uppstår ska leda till att arbetsgivaren antingen anpassar arbetsplatsen i förväg för att undvika att premien höjs eller att de i stället väljer att betala den högre premien utan att anpassa arbetsplatsen. Arbetsgivaren skulle kunna välja det senare alternativet om investeringskostnaderna för att anpassa arbetsplatsen är högre än premiekostnaderna. Under ideala omständigheter ska också premien sänkas om arbetsgivaren vidtar åtgärder efter det att skadan inträffat. En sanktion har samma funk- tion och bör således kunna betraktas som en differentiering av avgifter.

Ytterligare en befintlig reglering som enligt Cullberg Jansson bör uppmärksammas är sjuklöneperioden. Den utgör en betydande in- direkt differentiering av arbetsskadekostnader även om den också

15Söderström, Rehn, Dackehag (2006), s. 72.

1113

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

innefattar annan typ av sjukfrånvaro. På arbetsplatser där arbets- miljön orsakar många korta frånvaroperioder finns en stark drivkraft att faktiskt anpassa arbetsplatsen så att dessa undviks. Ur ett försäk- ringsperspektiv, med riskspridning i fokus, så innebär det dock en hög kostnad för arbetsgivaren om frånvaron inträffar.

En tredje slutsats som rapporten drar är således att det redan finns betydande inslag av differentierade premier i det svenska arbetsskade- systemet. Dessa är dock inte utvärderade och inte heller satta i för- hållande till alternativa system.

14.2.4Effekter av blandade system

Som framgår av beskrivningen ovan ställs system med reglering och system med riskdifferentierade premier ofta mot varandra. Det mesta av forskningen fokuserar i de flesta fall på det ena eller det andra när fördelar och nackdelar med de olika systemen ska analyseras, utredas och eventuellt utvärderas. Men det finns också en del skrivet om för- och nackdelar med blandade system och behovet av kunskap om hur dessa kan samverka med varandra.

Regleringar av försäkringspremien, exempelvis genom statliga rikt- linjer för grundpremien, försämrar säkerhetseffekten av försäkringen enligt en studie som nämns i forskningsöversikten Vad säger ekono- merna?16 Regleringen försämrar enligt studien försäkringspremierna på så sätt att de inte längre speglar kostnader för faktiska risker. Det underminerar därmed arbetsgivarnas utbyte av att öka säkerheten på arbetsplatsen. Enligt vår förståelse menas här situationer där risk- differentiering förekommer men att nivån på premien regleras.

Cullberg Jansson drar också en likande slutsats i bilaga 3, men här utgår han från att det befintliga reglerade systemet är objektet för en alternativ utformning med ekonomiska incitament. Han menar att det är nödvändigt att överväga hur dessa två olika system kan tänkas samverka med varandra, i synnerhet med de redan befintliga insatser som görs för att förebygga arbetsskador med anledning av regler- ingen. Slutsatsen här är att om regleringar ligger kvar parallellt med en differentierad premie kan arbetsgivare få kostnader som härstam- mar från två system men som avser samma anpassningsbehov. Han

16Söderström, Rehn, Dackehag (2006), s. 72.

1114

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

rekommenderar därför inte att gå från ett system till ett annat utan att innan dess genomföra någon form av försöksverksamhet.

Men även positiva resultat har påvisats. EU-OSHA (2010) har till exempel funnit att en väl avvägd blandning av administrativa och ekonomiska drivkrafter är det mest framgångsrika receptet för att minska arbetsskador samt stimulera till investeringar i hälsa och säker- het. Det kan vara en blandning av erfarenhetsbaserade premier, kva- litativ differentiering alternativt subventioner eller skattereduktioner för investeringar i vissa lösningar. Även märkning av företag utifrån uppnådd säkerhetsnivå har gett positiva effekter. Även en litteratur- översikt som gjordes på uppdrag av Storbritanniens motsvarighet till Arbetsmiljöverket (Health and Safety Executive [HSE]) fann starkt stöd för att använda en kombination av olika styrmedel.17

I bilaga 3 lyfter Cullberg Jansson fram att en sammanställning av den kvalitativa litteraturen har identifierat flera skaderegleringsstra- tegier som kan intensifieras genom ekonomiska incitament, särskilt enligt studier i USA, Nya Zeeland och Australien. Men enligt sam- manställningen är många analyser av erfarenhetsbaserade premier och skaderegleringsstudier baserade på data som samlats in från arbets- tagare. Få kvalitativa studier fokuserar direkt på ämnet erfarenhets- baserade premier och tar upp arbetsgivarincitament samt hur premierna kan motivera beteendet.

14.2.5Effektutvärderingar mellan alternativa system saknas

Forskning över hur olika finansieringsmodeller inom arbetsskade- området fungerar där de tillämpas finns i varierande grad, vilket fram- går av avsnitten ovan. Men utvärderingar som ställer systemen mot varandra i en reformutvärdering verkar däremot saknas.

Cullberg Jansson understryker behovet av att öka kunskapen om effekterna av dagens system innan det är konstruktivt att uttala sig om effekterna av ett alternativt system. När ett system ska utvärde- ras i förhållande till ett redan befintligt system så är den avgörande faktorn vilken insats som är mer kostnadseffektiv i att uppnå de efter- strävade effekterna. Det finns därför enligt honom anledning att ut-

17Se mer detaljer i Arbetsskadekommissionen (2012b) Ekonomiska drivkrafter inom arbets- skadeförsäkringen som refererar till dessa rapporter.

1115

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

forma avgränsade försök med differentierade premier som söker att identifiera sådana skillnader (se bilaga 3).

Försöket innebär i princip att differentierade premier införs genom att använda kunskap om livräntemottagare som underlag. Avsikten är att hitta ett avgränsat område som inte är alltför sammanblandat med den övriga socialförsäkringen. Genom att livräntor är en registre- rad inkomst finns också information om individegenskaper som ålder, kön, utbildning, region, anställningsår, tidigare arbetsgivare med mera. Risken för att en viss typ av individ skulle skadas i arbetet och få livränta är enligt Cullberg Jansson enklare att beräkna än att försöka uppskatta risker på arbetsplatsnivå. Även kostnaderna skulle bli enklare att uppskatta.

Ansatsen i försöket är att överlåta utbetalningen av livränta till försäkringsbolag på en konkurrensutsatt marknad där arbetsgivare tecknar en obligatorisk försäkring och där premien sätts av försäk- ringsbolaget. Det senare skulle ha incitament att begränsa skaderisken där de bedömer den som särskilt stor så att deras eventuella framtida kostnader för arbetsskador (utbetald livränta) minimeras.

En aspekt som det saknas resonemang om i detta sammanhang är lämpligheten och möjligheten för offentlig sektor att teckna den typen av försäkringar för sina anställda. Offentlig sektor har inte samma vinstdrivande syfte som företag inom den privata sektorn och dess- utom måste den förhålla sig till bland annat regler om offentlig upp- handling. Det är en synpunkt som har framförts i vår referensgrupp.

Att analysera effekter av reformer genom att först testa de i mindre skala, till exempel genom någon form av försöksverksamhet eller pilotprojekt, kan enligt vår bedömning i princip vara värdefullt. Men i denna kontext ställer vi oss tveksamma till idén som Cullberg Jansson har presenterat. Vi ser uppenbara risker med att använda data baserat på individegenskaper för ändamålet. Det skulle kunna leda till stigmatisering av enskilda individer med vissa typer av egenskaper och därmed vara oetiskt. Antalet livräntemottagare är dessutom rela- tivt få, vilket sannolikt inte skulle räcka för att spegla riskerna i arbets- miljön på ett korrekt och rättvist sätt. Alla som skadas i arbetet ansöker inte om livränta och alla som ansöker får inte livränta, även om skadan skulle kunna betraktas som en arbetsskada. Det saknas dess- utom tillförlitliga uppgifter om hos vilka arbetsgivare de försäkrade som får livränta har skadat sig. Särskilt svårt är det att avgöra för de försäkrade som beviljats livränta för en arbetssjukdom. Därmed

1116

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

kommer inte försöket kunna belysa risker i arbetsmiljön, utan bara risker kopplade till individen. Med andra ord skulle försöket inte ge svar på det uppdrag som vi fått i tilläggsdirektiven, men den aspekten berörs inte av Cullberg Jansson.

Vi förstår samtidigt Cullberg Janssons goda intention att försöka hitta sätt att skapa förutsättningar för en utvärdering av dagens system i förhållande till ett system med differentierade premier. Detaljerna i ett sådant försök behöver dock övervägas noga. Sådana detaljer skissas dock inte på i bilagan. Det är enligt vår bedömning sannolikt att en djupare analys skulle landa i att ett sådant försök inte skulle generera den kunskap som eftersträvas och av den anledningen förkastas.

Frånvaron av jämförelsegrupper behöver uppmärksammas

Cullberg Jansson pekar på att utvärderingar av exempelvis erfaren- hetsbaserade premier i allmänhet påvisar en minskning av arbets- skador, men drar samtidigt slutsatsen att det är oklart i vilken ut- sträckning den ena metoden är mer effektiv än den andra eftersom de olika systemen är kontextberoende och sällan utvärderas mot var- andra (se bilaga 3). Mansfield m.fl. (2012) som har sammanställt kva- litativa studier som undersöker politik, praxis och perspektiv hos arbetsgivare, skadereglerare, myndigheter och privata företag menar att frånvaron av jämförelsegrupper, där erfarenhetsbaserade premier ställs mot alternativa lösningar behöver adresseras. Det finns enligt sammanställningen en tendens att värdera effekterna av erfarenhets- baserade premier utan att utforska deras kausala rötter.18

Det politiska perspektivet är en faktor som sällan syns i forskningen

En annan viktig aspekt som Cullberg Jansson reflekterar över är att sättet på vilket arbetsskadesystem har organiserats i olika länder inte är oberoende av vilken vikt som politiskt läggs på för- och nackdelar med olika marknadslösningar. Publicerad forskning kring detta om- råde tar sällan ställning till frågan ur det perspektivet. Forskningsfrå- gan som ställs är ofta om arbetsskadeförsäkringen i en enskild kon- text leder till önskade resultat. Risken finns att effekterna inte blir objektivt belysta. Kontextberoendet är en begränsning som försvårar

18Se referens till Mansfield m.fl. i referenslistan i bilaga 3.

1117

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

möjligheten att ge konkreta förslag på hur internationella lösningar kan appliceras på svenska förhållanden.

Vi bedömer att kontextberoendet som Cullberg Jansson belyser i rapporten är viktigt. Han menar att valet av system för att finansiera arbetsskadesystemet är en fråga som i stor utsträckning följer de olika ländernas politiska motiv och övertygelser samt olika traditioner och praxis. Varje system kan innehålla insatser som bidrar till att minska arbetsskadorna men systemen ställs inte mot varandra i vetenskap- liga utvärderingar. Cullberg Jansson anser därför att det inte är möj- ligt att på objektiva grunder förespråka en särskild lösning i svenskt avseende eftersom kontexten är alltför unik. Dessutom saknas det också mycket kunskap om effekterna av befintligt svenskt arbets- skadesystem på incitamenten att förebygga arbetsskador, vilket inne- bär att alternativa idéer blir mycket svåra att värdera. Enligt vår för- ståelse kan avsaknaden av den typen av effektutvärderingar också bero på att de i praktiken är svåra att genomföra.

Sammantaget utgör de här problemen en av grunderna till vår be- dömning att det för närvarande saknas nödvändiga förutsättningar för att kunna föreslå förändringar i den riktning som det stipuleras i tilläggsdirektiven. Det finns också problem, främst statistikbrister, som är ett hinder för att på ett ändamålsenligt sätt utreda och dra slutsatser om möjligheten till förändringar av finansieringen av arbets- skadeförsäkringen. Förvisso finns det en del internationell forskning om premiedifferentiering respektive regleringar av olika slag. Men studierna är utformade utifrån de förutsättningar som gäller i respek- tive land och de frågeställningar som är av intresse i deras fall. Forsk- ningen säger ingenting om hur erfarenheter från ett lands system, som där kan anses vara framgångsrikt, kan flyttas över och appliceras i ett annat lands system.

14.2.6Forskning om selektering av sårbara grupper

Enligt tilläggsdirektiven ska vi i vår analys beakta om en ändrad finan- siering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, i synnerhet i vilken mån detta kan påverka anställbarheten i gruppen arbetslösa.

Detta är en mycket viktig fråga som enligt vår bedömning inte är enkel att svara på och som kan kräva underlag baserade på forskning

1118

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

och utredning som angriper den typen av konsekvenser. Så vitt vi vet finns det ingen explicit forskning som tar sig an denna fråga inom arbetsskadeförsäkringen. Men forskning om så kallad adverse seleccion finns inom exempelvis området för sjukförsäkringen och troligen också inom området för arbetslöshetsförsäkringen. Inom ramen för denna utredning har vi inte haft möjlighet att fördjupa oss i sådan forskning.

Enligt Cullberg Jansson (bilaga 3) kan konsekvenserna som en differentierad avgift för arbetsskadeförsäkringen skulle få för match- ningsprocessen på arbetsmarknaden inte besvaras på ett entydigt sätt. Konsekvenserna är beroende av hur avgiften utformas och vilken metod för anpassning av verksamheten som är den bästa. Han pre- senterar olika möjliga scenarion (se sida 9–10 i bilaga 3), men han poängterar samtidigt att de effekter som dessa scenarion visar inte gäller specifikt för premiedifferentiering. Samma resonemang kan vara giltigt även genom de verktyg som dagens regleringar erbjuder.

I bilagan presenteras också en idé om en försöksverksamhet inom livränteområdet i vilken premiedifferentiering kan ske på basis av bland annat individegenskaper. Inom ramen för den idén pekas det på en eventuell allvarlig konsekvens som kan uppstå om avgiftsdiffe- rentiering sker mellan olika individgrupper. Det kan innebära stig- matiseringseffekter och att vissa grupper pekas ut som större risk, vilket enligt Cullberg Jansson kan få konsekvenser vid en rekryter- ingsprocess. Men han menar också att en sådan effekt behöver vägas mot den eventuella selektering som redan i dag sker, ibland utifrån förutfattade meningar. Konsekvensen är dock svår att överblicka och bör därför belysas vid en utvärdering av ett sådant försök.

Cullberg Jansson lyfter också fram att det med en premiedifferen- tiering inte går att utesluta att selekteringen utifrån könsrelaterade egenskaper kan komma att förstärkas, vilket kan få konsekvenser för strävanden inom andra politikområden. Frågan bör enligt honom undersökas vidare och gärna fördjupas ytterligare.

Vi kan inte med hjälp av informationen i bilaga 3 eller någon annan information dra en annan slutsats än att det verkar saknas forskning som kan belysa hur personer med särskild sårbarhet kan komma att påverkas av riskdifferentierade premier inom arbetsskadeförsäkringen. Att applicera forskningresultat som tangerar denna fråga inom andra områden, som exempelvis sjukförsäkringen, är kanske inte omöjligt men definitivt inte enkelt. Det är inte heller säkert att en sådan kopp-

1119

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

ling blir korrekt. Vi gör därför bedömningen att forskning som ex- plicit hanterar frågan med utgångspunkt i de specifika attribut som är förknippade med en arbetsskadeförsäkring kan behövas för att kunna besvara denna fråga. Men att arbetsgivare skulle försöka undvika att anställa sårbara individer om det blir ekonomiskt mer riskfyllt för dem att göra det inom ett differentierat premiesystem är enligt vår uppfattning sannolikt.

14.3Tidigare förslag till reformer med differentierade premier i det svenska systemet

Lösningar av finansieringssystemet inom arbetsskadeförsäkringen med syfte att öka arbetsgivarens incitament att förebygga arbetsska- dor har presenterats ett antal gånger. Nedan nämns i korthet två rap- porter samt ett antal offentliga utredningar från 1990-talet där för- slag presenterades och som vi bedömer är lämpade att kort beskriva i detta sammanhang.

Rapporten: Dags för en ny arbetsskadeförsäkring

I avsnitt 14.2.1 nämnde vi att Sjögren Lindquist och Wadensjö pre- senterar ett antal lösningar i rapporten Dags för en ny arbetsskade- försäkring (2008). Deras lösning sker i flera steg och siktar på att få ett större grepp om de kostnader som arbetsskador faktiskt orsakar men som inte synliggörs inom arbetsskadeförsäkringen. Om hel- hetsbilden av dessa kostnader kunde tas fram skulle förutsättningarna för ett system med riskdifferentierade avgifter bli betydligt bättre.

Reformeringen innebär i korthet att om alla steg genomförs skulle den allmänna arbetsskadeförsäkringen och den kollektivavtalade för- säkringen vara samordnade, ersättningar från andra relevanta social- försäkringar och avtalsbestämda system skulle också ingå, liksom kostnader för medicinsk behandling, rehabilitering och arbetsreha- bilitering. En reformering i den riktningen anses kunna förbättra möj- ligheterna att uppskatta de totala kostnaderna för arbetsskadorna och därmed ge betydligt bättre förutsättningar för ett system med riskdifferentierade avgifter. Den grundläggande frågan om arbets- skadeförsäkringen ska vara primär och därmed stå för alla kostnader,

1120

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

eller åtminstone merparten av dem, eller om den ska vara sekundär tas också upp.

Jämte utbyggnaden av en gemensam försäkring som tar mer- parten av kostnaderna för arbetsskador presenterar de också några andra alternativ. Ett alternativ går ut på att göra två separata försäk- ringar där den ena kompenserar för de olika formerna av inkomst- kompensation vid arbetsskador och den andra för de olika formerna av rehabilitering. Ytterligare ett alternativ som nämndes var att in- rätta en försäkring på ett område där det inte fanns en försäkring, nämligen arbetsrehabilitering.

I rapporten pekar de också på vikten av försäkringsmässigheten, särskilt om försäkringen utvidgas utifrån de steg de beskriver. De menar att oavsett om socialförsäkringen utvidgas till att omfatta de kollektivavtalade delarna bör försäkringen inte vara en del av den all- männa statliga budgeten. Modeller för hur differentiering kan ut- formas utifrån de risker som finns på det konkreta arbetsstället disku- teras också, liksom både för- och nackdelar med dem. Här nämner de bland annat modellen med totalt arbetsgivarinträde, modellen med erfarenhetsbaserade premier och en modell med en självrisk, till exempel genom att arbetsgivaren betalar en viss procentandel av kostnaderna upp till ett visst takbelopp.

Vidare poängterar de att det viktigaste inte är vilka/vilken orga- nisation som i slutändan ansvarar för försäkringen utan en viktig fråga är vilka krav som ställs på dem. Ett krav är att alla förvärvsarbetande ska vara täckta. Ett annat krav är att bedömningen av arbetsskador ska var enhetlig. Ett tredje krav är att systemet ska ge arbetsgivarna starka incitament att undvika skador, vilket innebär att premien bör variera med risken för arbetsskador. Det kan antingen lösas genom att det statliga försäkringsbolaget eller parternas försäkringsbolag åläggs att riskdifferentiera. Ett annat sätt är att låta privata bolag konkur- rera om kunderna.

Forskarna tar inte ställning till en lösning framför andra och är också ödmjuka för de problem som finns med de olika steg som före- slås i denna process. De anser samtidigt att frågan bör studeras mer i detalj, exempelvis genom att tillsätta en offentlig statlig utredning.

1121

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

Rapport: Arbetsskadekommissionens slutrapport19

Arbetsskadekommissionen (2012) föreslår i sin slutrapport en ambi- tiös reformering som de delar upp i två delar. I den första delen före- slog kommissionen att gällande lagar och regleringar av arbetsmiljön skulle förstärkas med erfarenhetsbaserade premier. Vi tolkar detta som ett blandat system (se avsnitt 14.2.4). Premierna ska enligt för- slaget så långt som möjligt baseras på det enskilda företagets säker- hetsrisk. De föreslog vidare att nedsättning av premien (rabatt) ska vara möjligt då kvalitativa åtgärder har vidtagits i syfte att förbättra arbetsmiljön. Hur rabatten skulle beräknas och när exakt den skulle ges behövde utredas närmare. De föreslog att arbetet kunde ske i nära samarbete med Arbetsmiljöverket.

Kommissionen bedömde att en särskild lösning kan vara nöd- vändig för små och medelstora företag. Vidare bedömdes att ett sär- skilt högriskskydd för utsatta grupper bör införas, vilket syftar till att minska risken för selektion som erfarenhetsbaserade premier kan medföra för vissa grupper. Skyddet bör dock vägas upp mot vilken typ av arbete som det handlar om. Premien för en anställd som upp- fyller reglerna för högriskskydd blir lägre än annars. Mellanskill- naden som uppstår bör enligt kommissionen finansieras inom för- säkringen.

I den andra delen redogör Arbetsskadekommissionen för vad som skulle krävas för att nå ett reformerat arbetsskadesystem som i grunden uppfyller tre målsättningar: 1) att alla ska vara försäkrade och ges samma typ av ersättning, 2) ett tydligt och enkelt regelverk där alla ersättningar ligger inom samma försäkringsgivare och 3) att drivkrafter till skadeförebyggande insatser förstärks.

Enligt kommissionen går första målsättningen till viss del att redan i dag uppnå genom höjt inkomsttak även om vissa svårigheter finns. De två andra målsättningar kan i praktiken endast uppnås om arbets- skadeförsäkringen görs obligatorisk och att det införs en lag som omfattar all ersättning som förknippas med arbetsskada. Försäkringen blir då primär, men Arbetsskadekommissionen skissar också på en modell där försäkringen fortsatt är sekundär.

En sådan reformering skulle innebära att nya funktioner och lagar införs. Kommissionen talar om en Arbetsskadelag (ASL), Arbets-

19Arbetsskadekommissionen (2012a), Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rapport från Arbetsskadekommissionen. Beskrivning i detta underavsnitt utgör en summarisk samman- fattning av förslagen som rapporten presenterar. För detaljer hänvisas därför till källan.

1122

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

skadeförsäkringsförening (AFF), Arbetssjukdomsordning (ASO) och Arbetsskadenämnd. Dagens regler vad gäller personkrets och arbets- skadebegreppet överförs till den nya lagen kompletterad med de flesta av de förslag som kommissionen lämnar i den första delen (se ovan). Arbetsolycksfall och arbetssjukdomar regleras i ASL. En särskild av- giftsbaserad ordning för arbetssjukdomar (som i Danmark) ses som en möjlighet (ASO).

Arbetsskadekommissionen presenterar både förslag och bedöm- ningar. Den senare används när överväganden inte leder fram till ett konkret förslag till lagstiftning eller när kommissionens övervägande innebär att frågeställningen bör utredas vidare i ett annat samman- hang. Exempelvis ansåg Arbetsskadekommissionen att det bör ut- redas om små och medelstora företag bör grupperas utifrån yrke eller bransch alternativt en kombination av dessa i anknytning till förslaget om en särskild lösning för dem (se ovan). Även kriterierna för vilka som skulle behöva ett högriskskydd behövde utredas vidare. I kom- missionens rapport görs fler sådana bedömningar.

Arbetsmiljökommissionen – Arbete och hälsa

En särskild kommission (Arbetsmiljökommissionen) tillsattes i novem- ber 1988 med uppdrag att lägga fram förslag till åtgärder för att ändra sådana arbetsförhållanden som skapar skador och ohälsa.20 Som under- lag för förslagen skulle kommissionen kartlägga förhållanden i arbets- miljön som ger upphov till arbetsskador. Målet för kommissionens arbete var att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron och utslag- ningen men även att förebygga uppkomsten av nya hälsorisker i arbetsmiljön. Av direktiven framgick bland annat att kommissionen skulle överväga om ekonomiska styrmedel gentemot arbetsgivare borde skapas för att åstadkomma arbetsmiljöförbättringar. Det framgick också att kommissionen även borde föreslå andra behövliga åtgärder för att ytterligare markera det ansvar som arbetsgivarna hade enligt arbetsmiljölagen.

Arbetsmiljökommissionen förslog i sitt betänkande Arbete och hälsa att ekonomiska och andra incitament skulle införas för att arbetsgivare

20Dir. 1988:63.

1123

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

skulle se kostnadssambanden mellan å ena sidan dålig arbetsmiljö och individuell ofärd, och å andra sidan låg produktivitetstillväxt.21

Kommissionen föreslog en modell som innebar att en del av den dåvarande arbetsgivaravgiften skulle differentieras. Kommissionen gick däremot inte in på vilka möjliga krav om förändringar när det gäller lagstiftning, myndighetsuppgifter etcetera som kunde bli följ- den av förslaget. Det var alltså fråga om ett principförslag avsett att utgöra utgångspunkter för vidare beredning.22

Den föreslagna avgiften som kommissionen benämnde arbets- livsavgiften skulle bestå av en generell del som solidariskt betalas av alla arbetsgivare och en kostnadsanpassad del. I princip skulle avgiften täcka kostnaderna för arbetsmiljöbetingade konsekvenser i arbets- livet så som sjukfrånvaro och förtidspensioneringar. Den kostnads- anpassade delen skulle bestämmas utifrån företagets kostnader för sjukfrånvaro, vanlig sjukpenning och arbetsskadesjukpenning samt en begränsad del av kostnaderna för förtidspensioner och arbets- skadelivräntor.

Information om kostnader för sjukfrånvaro, arbetsskador och förtidspensioner på arbetsställenivå var nödvändig i ett sådant system. En förutsättning var därför att systemet byggde på att försäkrings- kassorna fungerade som administratör och att det skulle införas ett system för att hantera sådan information. Därmed skulle Försäkrings- kassan kunna schablonmässigt klassa företagen i ett antal avgifts- klasser.23

Vidare skulle enligt kommissionen arbetslivsavgiften vara nedsätt- ningsbar till en viss del. Systemet skulle alltså öppna möjligheter till avgiftsreduceringar för arbetsgivare som tagit initiativ utöver det van- liga för att förbättra arbetsmiljön eller motverka utslagning eller ute- stängning.24

Kommissionen motiverade övervägandet av ett sådant system med differentierade avgifter med att det fanns svagheter i den generella arbetsgivaravgiften. Dels belastade avgiften företagen och förvalt- ningarna orättvist, dels fungerade inte avgiften som ett ekonomiskt incitament för att förbättra arbetsmiljön. Avgifterna hade enligt kom- missionen använts för finansiering men inte aktivt som ett medel för att styra och påverka företagen och förvaltningarnas incitament att

21SOU 1990:49, s. 53.

22SOU 1990:49, s. 61 och s. 177.

23SOU 1990:49, s. 61–63.

24SOU 1990:49, s. 61–63.

1124

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

minska sjukfrånvaro, arbetsskador och utslagning. Kommissionen beräknade att en differentierad avgift på lång sikt skulle medverka till en önskvärd omstrukturering av arbetsorganisation och arbets- miljöer samt effektivisera insatser för rehabilitering och motverka utslagning.25

Inom ramen för sitt arbete lät kommissionen genomföra en studie i ett stort antal västländer. Utredningen fann att premiesättningen var kopplad till i vilken utsträckning företagen belastade försäkringen. De flesta länder differentierade premier i förhållande till risk men utredarna var osäkra på om det verkligen var en effektiv metod för att åstadkomma en bra arbetsmiljö.26

Sjuk- och arbetsskadekommittén – En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering

I november 1993 startade Sjuk- och arbetsskadeberedningen sitt arbete med utgångspunkt i två tidigare direktiv.27 Genom ett regeringsbeslut den 20 april 1995 erhöll beredningen nya direktiv (Dir. 1995:54). Be- redningen ombildades därmed till en parlamentarisk kommitté som antog namnet Sjuk- och arbetsskadekommittén.28

Beredningen skulle analysera och lämna förslag till utformning av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av kort- eller lång- varig ohälsa samt hur rehabiliterande insatser skulle organiseras och hur drivkrafterna för förebyggande insatser kunde stärkas. Utgångs- punkten för beredningens arbete skulle vara att försäkringen ges en tydligt avgränsad roll, att försäkringsskyddet uppfyller krav på effek- tivitet och rättvisa, att arbetslinjen stärks samt att statens utgifter begränsas.29

Enligt direktiven ingick bland kommitténs uppgifter att utforma regler för en obligatorisk tilläggsförsäkring som ger ersättning för inkomstbortfall orsakat av arbetsskada samt analysera för- och nack- delar med att föra över det organisatoriska och finansiella ansvaret för denna försäkring till arbetsmarknadens parter.

Kommittén skulle därmed enligt sina direktiv granska hur försäk- ringsskyddet vid arbetsskada bör utformas och hur en sådan försäk-

25SOU 1990:49, s. 61–63.

26Bilaga 9 i bilagedel D i SOU 1990:49.

27Dir. 1993:44; Dir. 1993:119.

28SOU 1996:113, s. 3.

29Dir. 1995:54.

1125

Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

SOU 2023:53

ring skulle samordnas med ohälsoförsäkringen. Enligt direktiven bör försäkringen utformas som en tilläggsförsäkring som finansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Skyldigheten att teckna för- säkring för inkomstbortfall vid en arbetsskada skulle vara lagstadgad.

I delbetänkandet Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) redovisade kommittén att en försäkringslösning med tilläggsför- säkringar där arbetsmarknadens parter skulle bära det ekonomiska och administrativa ansvaret inte visat sig vara en framkomlig väg.30

I slutbetänkandet diskuterades de särskilda problem som är för- knippade med en privatisering och att dessa delvis skulle kunna be- mästras genom exempelvis en mycket strikt avgränsad lista över ersättningsberättigande sjukdomar eller genom att endast försäkrings- skyddet vid olycksfall överfördes till konkurrerande försäkringsgivare. I ett sådant fall skulle de argument som kommittén fört fram inte kunna hävdas med samma styrka. Men Kommitténs samlade bedömning blev till slut att en arbetsskadeförsäkring i form av en offentlig försäk- ring hade sådana fördelar att något förslag om en privatisering inte lades fram.31

Betänkande – Den framtida arbetsskadeförsäkringen

Regeringen beslöt den 26 juni 1997 att en särskild utredare skulle få i uppgift att se över arbetsskadeförsäkringen. Uppdraget innebar att analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en tillfredsställande trygg- het för den som drabbas av en arbetsskada.32

Enligt direktiven skulle utredaren bland annat pröva ett alternativ till nuvarande arbetsskadeförsäkring innebärande att arbetsmarkna- dens parter skulle ta över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada. Utredaren skulle också analysera de ekonomiska effekter som kan vara förenade med de olika alternativen för såväl försäkringen som administrationen. Utredaren skulle lämna förslag på ett alternativ som ryms inom dagens utgiftsnivå för arbetsskadeförsäkringen samt ytterligare alternativ som utredaren fann motiverade. I de senare alternativen skulle förslag till finansiering vara utarbetade.

30SOU 1996:113, s. 411–412.

31Se närmare detaljer i SOU 1996:113, kapitel 13.

32Dir. 1997:91.

1126

SOU 2023:53 Förutsättningar för en alternativ finansieringsmodell för ökade ekonomiska drivkrafter

I betänkandet Den framtida arbetsskadeförsäkringen som lämnades i mars 1998 konstaterades att frågan om de skadeförebyggande effek- terna av en differentierad arbetsgivaravgift hade utretts av arbetsmiljö- kommissionen i början av 1990-talet och att kommissionen också hade lagt fram ett differentieringsförslag.33 Senare utredningar i frå- gan hade emellertid visat att en sådan differentiering inte hade några egentliga skadeförebyggande effekter. Arbetsmiljön var inte bättre i länder som hade ett differentierat premiesystem. Den slutsatsen hade också professor Antoinette Hetzler kommit till när hon jämförde den svenska arbetsskadeförsäkringen med utländska modeller. Hetzler hade särskilt studerat förhållandena i vissa delstater i USA och i Australien och funnit att en differentierad premiesättning inte hade någon effekt på det skadeförebyggande arbetet.

Ett arbetsmiljöarbete som bedrivs av lokala skyddsombud ute på arbetsplatserna i kombination med de internkontrollregler som be- skrivs i betänkandet för med sig skadeförebyggande effekter som enligt utredarens mening var längre verkande än den premiediffe- rentiering som finns i andra länder. Utredaren har därför avstått från att studera frågan vidare.34

I enlighet med utredningens direktiv presenterades i stället ett alternativ med en tilläggsförsäkring administrerad av arbetsmarkna- dens parter. I ett sådant system kunde möjligen förutsättningarna att åstadkomma arbetsmiljöförbättringar genom en differentierad premie- sättning vara större än inom ett fortsatt offentligt system. Utred- ningen ansåg att det inte förelåg några avgörande hinder mot att föra över ansvaret för arbetsskadeförsäkringen på arbetsmarknadens par- ter i form av en tilläggsförsäkring vid arbetsskada (TVA). Flera sak- kunniga som representerade arbetsmarknadsparterna i utredningen hade dock uttryckt starka tvivel på möjligheterna att i dåvarande situation föra över ansvaret i enlighet med det alternativ utredningen hade haft i uppdrag att pröva. Om alternativet skulle genomföras, föreslog utredningen att försäkringsplikten för arbetsgivare att teckna försäkring tillsammans med de grundläggande försäkringsvillkoren skulle läggas fast i en ny lag, kallad arbetsskadelagen.35

33SOU 1998:37, s. 242.

34SOU 1998:37, s. 242.

35För en mer detaljerad beskrivning se kapitel 10 i SOU 1998:37.

1127

15Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Rekommendation: En utredning bör tillsättas med uppdrag att se över de möjligheter som finns för att kunna skapa tillförlitlig statistik över förekomsten av arbetsskador och risker i arbets- miljön. Översynen bör inkludera samtliga datakällor med anknyt- ning till såväl anmälda arbetsskador som ersatta arbetsskador och samtidigt ha i åtanke att olika typer av användare kan ha olika ända- mål som statistiken behöver tillgodose.

Uppdraget bör inkludera en översyn av dels de strukturella för- utsättningarna för att skapa statistiken, dels de åtgärder som be- höver vidtas för att kunna komma till rätta med de brister som i dag finns i de enskilda statistikkällorna och i samstämmigheten dem emellan.

Ytterst bör målsättningen för uppdraget vara att lyfta fram de förutsättningar som krävs för att statistiken inom området ska vara korrekt, tillförlitlig, ändamålsenlig och användbar i större utsträck- ning än vad den är i dag.

Skälen för utredningens rekommendation: Förekomst av statis- tiska uppgifter är en grundläggande förutsättning för all analys, ut- värdering och forskning. För att statistiken ska anses vara tillförlitlig och i förlängningen användbar behöver den också vara av god kvali- tet. Detta är särskilt viktigt i samband med analyser och utredningar som kan leda till beslut om regelförändringar. Utan bra statistik finns risken att vidtagna åtgärder till följd av sådana beslut blir felaktiga. Statistiken bör därtill också kunna följas över längre tidsperioder för att på sikt kunna användas i utvärdering av effekter som reformer inom olika system kan ge upphov till.

1129

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Brister i statistik avseende arbetsskador och risker i arbetsmiljön har lyfts fram i olika sammanhang då ämnet varit föremål för forsk- ning, utredning och granskning. En slutsats som ofta kommer fram är att det saknas en sammanhållen bild över arbetsskadorna och de risker i arbetsmiljön som orsakar dessa skador. Bland de som berört frågan råder det enligt vår bedömning en generell samstämmighet om vad grunden till problemen är. I våra analyser av registerbaserade data har vi stött på liknande problem och kan därmed bekräfta den bild som andra tidigare belyst. Utöver det har vi också sett vissa kvalitets- brister i enskilda datakällor, såsom uppgifter som saknas och bris- tande dokumentation. Även det har enligt vår bedömning betydelse för statistikens kvalitet i stort och dess förmåga att generera en sam- lad bild inom arbetsskadeområdet.

Det står inte uttryckligen i kommittédirektiven att utredaren ska analysera om det finns behov av att se över statistiken på området. Men för att kunna fullfölja kommittédirektivens uppdrag att analysera villkoren för rätten till livränta i syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomst- förlust på grund av arbetsskada har vi naturligtvis behövt fördjupa oss i relevant statistik inom området. Det är dock viktigt att i detta sammanhang klargöra att bristerna i statistiken som vi lyfter fram, och som utgör skälet till vår rekommendation om en översyn, inte på något sätt utgör ett problem eller ett hinder för genomförandet av våra övriga förslag i detta betänkande.

Komplext system med flera datakällor och inblandade aktörer

Det finns flera datakällor med anknytning till arbetsskador och risker i arbetsmiljön. Ansvaret för att samla in informationen och produ- cera statistiken regleras i flera lagar och förordningar och involverar flera myndigheter och aktörer runt den skadade. Hur dessa myndig- heter och aktörer förvaltar informationen de samlar in och vad de pre- senterar som statistik på området beror på de uppdrag och mål som styr deras verksamheter.

Mer direktinblandade myndigheter och aktörer i sammanhanget är Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan och Afa Försäkring. Där- utöver är Statistiska centralbyrån (SCB) involverad genom de upp- drag som de genomför åt Arbetsmiljöverket medan Socialstyrelsen

1130

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

ansvarar för skaderegistret Injury Database (IDB), (se avsnitt 15.1 och 15.3 för mer information om datakällorna).

De lagar och förordningar som bland annat styr arbetsgivarnas skyl- dighet att anmäla arbetsskador som inträffar på deras arbetsplatser är Arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, socialförsäkringsbalken samt förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd (FASP). Det finns dessutom andra regelverk som inte har en direkt koppling till arbetsskadeområdet men som ändå har en in- direkt påverkan, särskilt när det sker förändringar i dessa regelverk.

Med en sådan komplex konstruktion är det enligt vår bedömning ofrånkomligt att datakällorna spretar och att det kan vara svårt att få en sammanhållen bild inom arbetsskadeområdet. Detta leder till bris- ter av strukturell karaktär som de enskilda aktörerna inte alltid kan rå över.

Underrapportering är en bland flera strukturella brister

Underrapportering av arbetsskador är en av de mest påtalade struk- turella bristerna. Problemet har belysts, konstaterats och kvantifierats ett flertal gånger i samband med forskning och utredning inom arbets- skadeområdet. Ett typiskt exempel av underrapportering är då en för- säkrad ansöker om ersättning från arbetsskadeförsäkringen på grund av att han eller hon anser sig ha en arbetsskada, men den förmodade arbetsskadan inte har anmälts av arbetsgivaren till Försäkringskassan eller Arbetsmiljöverket. Den typen av underrapportering bildar ett mörkertal som i princip kan betyda att kunskapen om arbetsmiljö- risker blir ofullständig och i värsta fall inte tillräckligt tillförlitlig för att användas som underlag för de åtgärder som vidtas inom arbets- skadeområdet.

Men det finns även andra skäl till underrapportering. Den kan exempelvis bero på att benägenheten att anmäla en arbetsskada kan skilja sig mellan olika arbetsgivare på grund av okunskap om vad skyldigheten att anmäla faktiskt innebär. Det kan också vara så att vissa arbetsgivare upplever regelverken som otydliga och att det i sig bidrar till underrapportering. Detsamma kan även gälla läkare som enligt arbetsmiljöförordningen också har anmälningsskyldighet för vissa typer av skador.

1131

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Det motsatta inträffar också, det vill säga överrapportering som innebär att antalet arbetsskador i stället överskattas. Det är framför allt en följd av att en anmäld arbetsskada inte prövas per automatik. Ingen bedömning av om skadan kan klassificeras som sådan förekommer vid anmälan. Arbetsmiljöverket som ansvarar för den offentliga arbets- skadestatistiken har i själva verket ingen uppfattning om det som an- mäls faktiskt är en arbetsskada.

En annan strukturell brist som utgör ett mer mångfacetterat pro- blem är att det i dag saknas förutsättningar för att få en helhetsbild över de totala kostnader som arbetsskador medför. Det är ett rele- vant problem som inte minst behöver lyftas fram när frågan om diffe- rentierade premier inom arbetsskadeförsäkringen kommer på tal, som i exempelvis våra tilläggsdirektiv.1

En person som skadas kan få ersättning från den allmänna sjuk- försäkringen (sjukpenning eller sjukersättning) under lång tid innan det ens blir aktuellt med exempelvis ersättning i form av livränta. Kostnaderna för skadan hamnar därmed på ett annat ”konto”. Inget särskiljer om ersättningen för inkomstförlusten beror på en arbets- skada eller inte. Inte heller kostnader för olika rehabiliteringsinsatser, sjukhuskostnader med mera går att hänföra till arbetsskadeförsäk- ringen. Dessutom är denna försäkring sekundär och inte primär. Vidare finns de kollektivavtalade försäkringar (eller andra avtalsförsäkringar) som bland annat ersätter för inkomstförlust på grund av arbetsskada, men som också kompletterar Försäkringskassans ersättning vid lång- varig eller mer permanent sjukfrånvaro.2

Förutom att helhetsbilden av de samlade kostnaderna är svår att få fram på grund av det som beskrivs ovan, är det också svårt att få en korrekt bild över hur stor omfattningen av antalet arbetsskador som kan ge rätt till ersättning faktiskt är.3

Som vi nämner inledningsvis har forskare och utredare, men också myndigheterna själva, i olika sammanhang lyft fram bristerna i stati- stiken och orsakerna till dessa inom arbetsskadeområdet. Oavsett vilka syften dessa utredningar har haft så har statistikfrågan av nödvändig- het alltid varit en oskiljaktig del av problembeskrivningen. Det har däremot så vitt vi vet inte gjorts en särskild utredning som primärt

1Dir. 2023:21.

2Till exempel Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) som lämnar ersättning som kompletterar sjukpenningen eller sjukersättningen.

3För en djupare förståelse av denna problematik se referenser som Eskil Wadensjö anger i debatt- artikeln Utveckla arbetsmiljöstatistiken! Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 28, 2022, s. 85–86.

1132

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

varit inriktad på att se över statistikkällorna och de strukturella för- utsättningarna som behövs för att kunna skapa en bättre statistik inom arbetsskadeområdet. Vi bedömer därför att det är dags för en sådan översyn.

15.1Beskrivning av datakällor i korthet

Det finns som framgår av bakgrunden till vår rekommendation flera källor till statistik inom arbetsskadeområdet. I detta avsnitt beskriver

viöversiktligt vilka datakällorna är och vilken myndighet, eller aktör, som har huvudansvaret för datakällan och statistiken den genererar. En utförligare beskrivning av datakällorna finns i fördjupningsavsnittet

islutet av kapitlet.

Arbetsmiljöverket ansvarar för den officiella statistiken avseende arbetsskador. Deras officiella arbetsskadestatistik bygger på anmälda arbetsskador samt återkommande urvalsundersökningar som SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljöverket. Myndigheten ger ut tre återkommande rapporter där de redovisar och analyserar de registre- rade uppgifter avseende antal dödsfall i arbetet, anmälda arbetsolyckor och arbetssjukdomar samt anställdas ohälsa och upplevda besvär.

Försäkringskassan tar sedan 2001 fram officiell statistik om antal mottagare efter typ av beslut som är fördelat på kön för hela arbets- skadeförsäkringen. Sedan 2005 finns också officiell statistik över be- slut om ansökningar om egenlivränta fördelat på bifall, avslag på grund av ”ej arbetsskada”, avslag av andra orsaker samt kön. Statistiken för- delas också efter typ av skada (olycksfall, sjukdom och färdolycks- fall) och diagnoskapitel.

Arbetsmiljöverket samlar anmälningarna om arbetsskador i Infor- mationssystemet om arbetsskador (ISA) och tar fram statistik om dessa skador sedan 2001. ISA innehåller information om anställningsform (anställd, egenföretagare, studerande och andra försäkrande), besvär som uppgivits vid anmälan, avvikelse som orsakat olycksfallet, bransch, exponeringsfaktor som i detalj beskriver den exponering i arbetet som bidragit till skadan, kroppsdel som skadades mest allvarligt, närings- gren, trolig frånvaro (1–3 dagar, 4–14 dagar och längre än 14 dagar), yrke, yttre faktor till skadan, ålder, sysselsättningsuppgifter och sektor.

I Försäkringskassans register Statistik arbetsskador (tidigare ULLA) registreras beslut om ansökningar om ersättning från arbetsskade-

1133

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

försäkringen. Registret innehåller således uppgifter om bland annat datum för skadan, ansökan och beslut som Försäkringskassan har fattat i det enskilda ärendet. Det finns också uppgifter om ärendet såsom ersättningsslag (där livränta är det största), avslutsanledning, skadetyp (olycksfall, sjukdom och färdolycksfall), vilken den skad- liga inverkan var och vilken diagnos samt yrke den försäkrade hade.

Försäkringskassans utbetalningsregister innehåller information om utbetalningar av det samordnade livräntebeloppet per månad och år i de fall den försäkrade har blivit beviljad ersättning som är högre än noll kronor.

Därutöver finns statistiska källor baserade på urvalsundersökningar. Dessa kompletterar kunskapen om arbetsmiljön och dess eventuella påverkan på individens hälsa. Det är SCB som på uppdrag av Arbets- miljöverket genomför undersökningen Arbetsorsakade besvär och Arbetsmiljöundersökningen. Båda undersökningarna utgör ett tillägg till Arbetskraftsundersökningen (AKU). Undersökningarna görs vart- annat år.

Afa Försäkrings skadedatabas utgör ytterligare en statistikkälla. I databasen registreras alla försäkringsärenden som rapporteras till Afa Försäkring. Informationen som lagras i databasen utgör en grund för Afa:s rapporter om arbetsskador och sjukfrånvaro samt vilka forskningsprojekt som Afa Försäkring väljer att finansiera. Informa- tionen avser de kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringar, eller andra avtal, som Afa Försäkring administrerar.

Från mitten av 1990-talet och fram till 2017 hade Socialstyrelsens skaderegister Injury Database (IDB) en fördjupad registrering av samt- liga inkommande skadefall som skedde på ett antal akutmottagningar och jourcentraler i landet. På grund av dataskyddsreglerna, GDPR, avbröts dock datainsamlingen i maj 2018. Syftet med insamlingen var att tillhandahålla detaljerad skadestatistik från öppen och sluten vård för skadepreventiva mål. Uppgifterna innehöll skadehändelser oav- sett miljö eller hur skadan uppkommit.4

4Se: Socialstyrelsen (2020), https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och- data/register/patientregistret/idb-sverige.

1134

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

15.2Strukturella respektive kvalitativa brister

De statistiska bristerna kan ha sin grund i strukturella problem eller så kan de också bero på olika typer av kvalitetsproblem i enskilda datakällor. Kvalitetsbrister är sådana som ofta går att direkt hänföra till ett specifikt dataregister. Det kan handla om konkreta registrer- ingsfel, om uppgifter som saknas eller om brister i dokumentationen kring datakällans innehåll. Men i andra fall kan de upplevda bristerna bero på sådant som inte går att direkt koppla till en specifik datakälla. Dessa brister ligger i stället mer utanför och vi betraktar de därför som strukturella. Samtidigt kan det finnas kvalitetsbrister som går att hänföra till en viss datakälla men som också beror på en i grunden allmän strukturell faktor.

15.2.1Brister av strukturell karaktär

Grunden till de strukturella bristerna är inte lika tydlig som när de beror på felregistreringar eller ofullständig dokumentation. Data lagras exempelvis på olika ställen och för olika syften. Ansvaret för data- materialet och den offentliga statistik som det genererar kan ligga inom en och samma myndighet men också hos olika myndigheter. I båda fallen kan det finnas brister som användare kan betrakta som strukturella. Bristerna kan bestå av diskrepanser mellan datasystemen vad gäller den information som dessa genererar i ett visst avseende. Sådant brukar upptäckas när dataregistren kopplas ihop för analys- och utredningsändamål. Dessa diskrepanser kan visserligen vara för- väntade men i sådana sammanhang är de ofta oönskade. Samtidigt kan de i grunden vara legitima, eftersom det ofta är olika regelverk som styr vilket innehåll olika statistiska datakällor ska ha, samt i vilken utsträckning samkörning av datakällor får ske.

Strukturella brister kan uppstå också av skäl som helt ligger utan- för regelverken eller den ansvariga myndighetens kontroll. Sådana brister kan ibland bero på förändringar som sker över tid och som det dessutom kan vara svårt att styra över.

Sammantaget leder de strukturella bristerna till olika typer av oöns- kade effekter som tillsammans försämrar statistikens tillförlitlighet och användbarhet. Effekterna handlar om bland annat förekomsten av mörkertal på grund av att ansökning om ersättning från Försäkrings- kassan inte alltid matchar en anmälan om arbetsskada i Arbetsmiljö-

1135

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

verkets register. Den effekten innebär i praktiken en underrapporter- ing av arbetsskador, men det förekommer också en överrapportering, det vill säga anmälningar som i praktiken inte kan klassas som arbets- skador men som ändå ingår i statistiken. Det innebär i sin tur att arbetsskador både underskattas och överskattas.

Ytterligare en strukturell effekt är att anmälningsbenägenheten kan förändras över tid. Ofta utgör förändringar i olika regelverk den struk- turella faktor som bidrar till variationer i anmälningsbenägenheten. Men även otydlighet i de regelverk som styr anmälningsförfarandet kan bidra till en förändring i benägenheten att anmäla.

Slutligen utgör också försäkringens organisation med olika huvud- män ett strukturellt hinder, inte bara för den samlade statistikens kva- litet, utan också för kunskapen om samhällets sammanlagda kost- nader för arbetsskador.

Underrapportering av arbetsskador bidrar till mörkertal

Vår analys av Försäkringskassans och Arbetsmiljöverkets register- uppgifter visar att mindre än hälften av kvinnorna respektive männen som ansökt om ersättning från arbetsskadeförsäkringen också har fått sin skada anmäld som arbetsskada. Mer än 50 procent har alltså ansett sig ha en arbetsskada utan att skadan har anmälts till Arbets- miljöverket. Det är en uppenbar underrapportering som bidrar till ett betydande mörkertal, det vill säga en underskattning av antalet arbets- skador som anmäls till Arbetsmiljöverket i förhållande till antalet ären- den hos Försäkringskassan.

Det är en strukturell brist som är svår att motivera men som till viss del kan förklaras av att Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan har olika uppdrag som styr deras verksamhet och de statistikkällor som respektive myndighet ansvarar för. Arbetsmiljöverket bedriver bland annat tillsyn över arbetsmiljön på alla arbetsplatser. Uppgifterna som samlas in om arbetsskador används för att förebygga skador och för att redovisa arbetsskadestatistik. Försäkringskassan ansvarar bland annat för att hantera ansökningar om ersättning från arbetsskade- försäkringen och fatta beslut om eventuell ersättning till följd av en arbetsskada. En arbetsskadeanmälan prövas således inte per automatik. Det är först om den enskilde ansöker om ersättning från arbetsskade- försäkringen som det utreds om skadan kan anses vara en arbetsskada.

1136

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Problemen med mörkertalet som underrapporteringen medför skulle kunna minskas genom regelbundna samkörningar av Arbetsmiljö- verkets arbetsskadestatistik och Försäkringskassans uppgifter om ansökningar och beslut om ersättning. Eskil Wadensjö, professor emeritus vid Institutionen för social forskning vid Stockholms univer- sitet, pekar också i ett relativt aktuellt debattinlägg på att samkörningar av olika register behövs för att minska problemet med underrappor- tering av arbetsolyckor. I artikeln nämns samkörning av Arbets- miljöverkets register med Afa Försäkrings register som exempel, men också behovet av andra typer av kompletteringar som till exempel uppgifter om arbetstider, arbetslokaler, graden av flexibilitet i arbetet med mera. Det är uppgifter som främst hämtas från intervjuer och enkäter som exempelvis ULF/SILC.5

Underrapportering bekräftas också i en studie som jämförde arbetsskadeanmälningar till Arbetsmiljöverket (ISA) och skador rap- porterade till Afa. Forskarna kom fram till att åtminstone 27 procent av skador som berodde på olycksfall i arbetet inte hade anmälts som arbetsskador 2013.6 I en liknande studie skulle forskarna studera arbetsskadeanmälningar bland arbetare med trygga anställningar jäm- fört med arbetare med mer otrygga anställningar. De fann att under- rapporteringen var cirka 50 procent högre i gruppen med de otrygga anställningarna än i gruppen med trygga anställningar 2013. Men de fann att underrapporteringen minskade med skadans allvarlighetsgrad, men att den fortfarande var högst bland arbetare med mer osäkra an- ställningar.7

Wadensjö bekräftar att skador till följd av arbetsolyckor och arbets- sjukdomar är av olika art och det finns betydande underrapportering.8 I en artikel från 2012 hävdar Gabriella Sjögren Lindquist, docent i nationalekonomi, och Eskil Wadensjö att datamaterialet de hade

samlat in för sina analyser tydde på att antalet arbetsskador sannolikt var större än antalet anmälda arbetsskador. Enligt Sjögren Lindquist och Wadensjö kan man skapa sig en bättre bild av det faktiska antalet arbetsskador genom att använda information från många olika statistik- källor. De nämner som exempel SCB:s undersökning Arbetsorsakade besvär, Afa Försäkrings skadedatabas, Försäkringskassans register över

5Eskil Wadensjö (2022), Utveckla arbetsmiljöstatistiken! Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 28, nr 1, 2022, s. 84–86.

6Cecilia Orellana m.fl. (2021), Occup Environ Med 2021;78:745–752.

7Bertina Kreshpaj m.fl. (2022), Occup Environ Med 2022;79:3–9.

8Wadensjö (2022), s. 84–86.

1137

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

utbetalade arbetsskadeersättningar och Socialstyrelsens Injury Data- base, som innehåller arbetsskador som har lett till akutvård.9

I Socialförsäkringsutredningen 2015 nämndes vidare att valet av statistikkälla var viktigt när arbetsskadornas utveckling och utbred- ning skulle beskrivas, inte minst mot bakgrund av de skillnader som förekommer mellan de olika datakällorna. Dessutom kunde det finnas olika felkällor inom respektive undersökning. Utredningen nämnde två felkällor, där det ena kunde leda till underskattning av arbets- skador och den andra till överskattning. Oanmälda arbetsskador, som enligt vissa studier förekommer framför allt bland mindre arbets- givare, var en felkälla som kunde leda till en underskattning. Felregi- streringar som kunde uppstå när skadan som anmäls relaterar till andra orsaker än arbetsplatsen kunde i stället leda till en öveskattning.10

Samtidigt kan det finnas anmälda arbetsskador som enskilda inte har ansökt om ersättning för, men som eventuellt skulle kunna leda till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Den typen av mörkertal är dock mycket svårare att komma åt med befintlig statistik. Det är också naturligt att skador kan anmälas utan att behöva leda till en ansökan om ersättning.

Det vi nämner angående underrapportering och mörkertal är en- ligt vår bedömning ett centralt och strukturellt problem. Det innebär brister i de befintliga datakällor som har till uppgift att förse utredare, forskare och inte minst beslutsfattare med tillförlitlig statistik om arbetsskador och de risker i arbetsmiljön som kan förorsaka skadorna.

Överskattning av arbetsskador kan också förekomma

I likhet med underskattningar kan också överskattningar av arbets- skador förekomma i statistiken. Som nämnts ovan kan exempelvis anmälda skador relatera till andra orsaker än arbetsplatsen och på så sätt bidra till att statistiken överskattar arbetsskadorna.

I artikeln Den glömda försäkringen pekar Sjögren Lindquist och Wadensjö på problematiken att ingen bedömning av huruvida skadan är en arbetsskada eller inte görs när Försäkringskassan får en anmälan om en inträffad arbetsskada. Arbetsmiljöverket som ansvarar för den offentliga arbetsskadestatistiken har i själva verket ingen uppfattning

9Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2012), artikel i Nordisk försäkringstidskrift 1/2012.

10Se referenser till studierna i Riksrevisionen (2016), RiR 2016:23 fotnot 60.

1138

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

om det som anmäls faktiskt är en arbetsskada.11 Det innebär i prak- tiken att det inte är säkert att en anmäld arbetsskada är en skada som har samband med arbetet. Både bedömningarna av ohälsa och av dess samband med arbetet är komplicerade. Anmälningar om arbetsskador, och då kanske särskilt arbetssjukdomar, bygger på självskattade arbets- miljöproblem och självskattad ohälsa. Det kan göra det svårt att jäm- föra olika yrken eller kvinnor och män eftersom grupper i genomsnitt kan skilja sig åt beträffande personlighet, preferenser och erfaren- heter.12

I en studie av IFAU undersöker Avdic och Johansson om mäns sjukfrånvaro är annorlunda än kvinnors efter en sjukhusinläggning och finner att män är mindre sjukfrånvarande än kvinnor. En anled- ning till att kvinnor sjukskrivs mer än män kan enligt forskarna vara att kvinnor har ett mer förebyggande hälsobeteende än män.13 Ett sådant beteende skulle enligt vår uppfattning kunna betyda att kvin- nor oftare än män rapporterar att de utsätts för skadlig exponering i arbetet och att de drabbas av ohälsa av arbetet. Omvänt skulle det kunna innebära att män har en högre tröskel för att uppge att de är sjuka eller att deras arbete kan vara skadligt. Teoretiskt kan sådana beteenden innebära att anmälningar som kvinnor gör i vissa fall kan bidra till en överskattning av arbetsskadorna i statistiken, medan mäns saknade anmälningar i stället kan bidra till en underskattning i statistiken.

I en kunskapssammanställning som Arbetsmiljöverket beställt, beskriver forskarna att säkerhetsarbetet kan påverkas av yrkesideal som grundar sig på en arbetarklassmaskulinitet. Enligt forskarna fram- håller detta ideal fysisk styrka, uthållighet, förmåga att utstå smärta samt praktisk kompetens, och skapar en kultur där ”riktiga män” inte följer säkerhetsregler eller oroar sig öppet för risker i arbetet eller sin hälsa.14 Sådana här skillnader kan enligt vår uppfattning också finnas inom gruppen kvinnor och män beroende på exempelvis yrkes- tillhörighet och skillnaderna behöver inte heller vara statiska över tid.

Våra egna bearbetningar av registeruppgifter bekräftar att män i större uträckning än kvinnor får en godkänd arbetsskada bland de anmälda arbetsskador som Försäkringskassan prövar. Över tid har dock en allt större andel av Försäkringskassans arbetsskadeprövningar

11Sjögren Lindquist och Wadensjö (2012).

12Riksrevisionen (2019), RiR 2019:19, s. 15.; jfr även RiR 2016:23, s. 37.

13Daniel Avdic och Per Johansson (2013), IFAU Rapport 2013:13.

14Arbetsmiljöverket (2017a) Genusperspektiv på olycksfall och dödsolyckor i arbetslivet. Kun- skapssammanställning 2017:4, s. 52.

1139

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

av anmälda skador lett till att skadan godkänns som en arbetsskada. Det kan tyda på att överrapporteringen har minskat över tid.

Benägenheten att anmäla kan påverkas av regelverkens utformning och därmed bidra till över- eller underrapportering

Hur regelverket som rör anmälningar av arbetsskador är uppbyggt skapar ramar för vad som ska anmälas, på vilket sätt och genom vilken kanal en anmälan ska ske. Det finns dock regelverk som styr andra system men som indirekt kan påverka anmälningar av arbetsskador. Förändringar i såväl direkta som indirekta regelverk kan därmed på- verka benägenheten att anmäla arbetsskador. Enligt Arbetsmiljöverket har till exempel förändringar i sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna över tid påverkat benägenheten att anmäla.

Arbetsmiljöverket lyfter som exempel fram ökningen av anmäl- ningarna 1993 då antalet anmälda sjukdomar fördubblades jämfört med åren innan för att därefter sjunka under några år. Vid den tiden infördes dels en sjuklöneperiod 1992, dels skulle arbetsskadeförsäk- ringen samordnas med sjukförsäkringen från och med halva året 1993. Samma år genomförde Arbetsmiljöverket anmälningskampan- jer på grund av de övergångsbestämmelser som infördes i samband med att arbetsskadebegreppet skärptes.15

Statistiken över anmälda arbetsskador är känslig för bland annat hur ersättningssystemen är konstruerade. Om ersättningsreglerna ändras, kan man förvänta sig att antalet anmälda arbetsskador för- ändras.16 Vid högre ersättning och en mer generös tolkning i försäk- ringssystemen (genom till exempel förändrade beviskrav) blir incita- menten till att anmäla skador större.17 Samtidigt kan andra typer av ersättningar och bonusar på arbetsmarknaden, som premierar låga arbetsskadetal, i stället leda till att incitamenten att anmäla skador blir mindre.

Information från arbetsgivare och fack kan också påverka benägen- heten att anmäla. Arbetsmiljöverket konstaterade till exempel i sin

15Arbetsmiljöverket: Arbetsmiljöstatistik rapport 2021:1, Arbetsskador 2020, s. 15.

16Se t.ex. Arbetsmiljöverket (2021), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, Arbetsskador 2020 s. 78.

17Se t.ex. Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2008), Dags för en ny arbetsskade- försäkring, s. 65.

1140

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

rapport Arbetsskador 2021 att större arbetsställen18 anmälde fler arbets- olyckor med sjukfrånvaro och arbetssjukdomar per anställd än mindre arbetsställen åren 2020 och 2021. Enligt Arbetsmiljöverket kan en för- klaring till skillnaden mellan arbetsställen av olika storlek vara att anmälningsbenägenheten skiljer sig åt, bland annat i rutiner för han- tering av arbetsskador.19

Systemets utformning och hur det påverkar benägenheten att an- mäla är således en central fråga när det gäller statistikens kvalitet.

Arbetsgivarens anmälningsskyldighet – otydligt regelverk kan påverka anmälningsbenägenheten

Arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, socialförsäkringsbalken samt förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd (FASP) reglerar anmälningsskyldigheten vid arbetsskada. Det gäller arbetsolycka, arbetssjukdom och färdolycksfall (se avsnitt 15.4 för en mer detaljerad beskrivning). Att arbetsgivarens anmälnings- skyldighet regleras i flera olika lagar och förordningar kan skapa en viss otydlighet om vad som gäller när en arbetsskada inträffar. Det kan av arbetsgivare upplevas som en försvårande omständighet i sam- manhanget.

Därutöver har vi identifierat otydligheter i vad anmälningsskyldig- heten i regelverket faktiskt innebär. När en arbetsgivare har fått känne- dom om en inträffad arbetsskada har arbetsgivaren skyldighet att anmäla skadan till Försäkringskassan och meddela arbetsplatsens skyddsombud om det inträffade.20 När Försäkringskassan fått en anmälan ska det inträffade anmälas vidare till Arbetsmiljöverket. Men det framgår inte av regelverket vad uttrycket ”inträffad arbetsskada” ska anses ha för innebörd och det saknas också ledning i praxis. Som

viredogör för i avsnitt 15.4. ska och kan inte arbetsgivaren göra någon egen arbetsskadeprövning – att fastställa om en skada utgör en arbets- skada är Försäkringskassans uppgift. Det är i stället fråga om att av- göra vad som är en ”misstänkt” arbetsskada, men det framgår inte heller av regelverket tydligt hur en sådan bedömning ska göras.

18I Arbetsmiljöverkets rapport används begreppet ”arbetsställe”. I lagtexten som rör anmäl- ningsskyldigheten i 42 kap. 7 § SFB används dock begreppet arbetsgivare.

19Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik rapport 2022:1, Arbetsskador 2021, s. 19.

2042 kap. 10 § SFB.

1141

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Vi har också utifrån kontakterna med vår referens- och expert- grupp kunnat konstatera att det finns vissa diskrepanser i hur arbets- givarna uppfattar anmälningsskyldigheten jämfört med hur Arbets- miljöverkets uppfattning ser ut i frågan. Detta blir tydligt i exempelvis frågan om arbetsskadeförsäkringens undantagssituationer om smitta respektive vissa psykosociala exponeringar.21 Arbetsgivarrepresen- tanterna i vår referensgrupp beskriver bland annat att många arbets- givare skulle ha svårt att avgöra vilka skador till följd av smitta som skulle behöva anmälas om undantaget vid smitta togs bort och att anmälningarna skulle öka. Arbetsmiljöverket har däremot redogjort för att undantagen i arbetsskadeförsäkringens regler inte påverkar regelverket om arbetsgivarens anmälningsskyldighet. Dessa oklarheter i vad anmälningsskyldigheten enligt 42 kap. 10 § SFB egentligen inne- fattar bidrar enligt vår bedömning till svårigheterna för arbetsgivare att avgöra vad som ska anmälas som arbetsskada och torde därmed ha effekter på vilka skador som faktiskt anmäls.

I vissa fall ska arbetsgivaren, utöver anmälan till Försäkrings- kassan, anmäla skadan direkt till Arbetsmiljöverket. Det gäller arbets- skador som har lett till dödsfall eller svårare personskada. Detsamma gäller skador i samband med arbete som drabbat flera arbetstagare samtidigt och tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.22 Arbetsgivaren bedömer själv om tillbudet eller skadan är så allvarlig att den behöver anmälas till Arbetsmiljöverket. Om arbetsgivaren är osäker i en sådan situation är det enligt Arbetsmiljöverkets uppfatt- ning bättre att anmäla än att inte göra det.23 Om en allvarlig händelse inte anmäls riskerar arbetsgivaren att få betala böter.24

Sedan december 2011 kan anmälan göras elektroniskt i Arbets- miljöverkets och Försäkringskassans gemensamma webbportal. Det är dock Arbetsmiljöverket som förvaltar systemet och är statistik- ansvarig för anmälda arbetsskador. I portalen beskrivs hur anmälan görs och till vem.25 Arbetsmiljöverket nämner i sin rapport om arbets- skador 2019 att själva webbanmälan kan påverka anmälningsbenägen- heten men också i vilken utsträckning skyddsombuden medverkar vid ifyllandet och hur långt efter skadetillfället som anmälan görs.26

21Undantagen finns i nuvarande 39 kap. 5 och 6 §§ SFB. Undantagen diskuteras i kapitel 11 och 12 där vi också lägger förslag om att de ska avskaffas.

223 kap. 3 a § AML och arbetsmiljöförordningen 2 §.

23Beskrivning av när en skada ska anmälas på arbetsmiljöverket.se.

248 kap. 2 § AML.

25https://anmalarbetsskada.se.

26Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, Arbetsskador 2019, s. 72.

1142

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Läkares anmälningsskyldighet är begränsad

Enligt arbetsmiljöförordningen har också läkare skyldighet att an- mäla till Arbetsmiljöverket sjukdomar som kan ha samband med arbete och är av intresse från arbetsmiljösynpunkt samt lämna upp- lysningar och biträde.27 Syftet är att systematiskt kunna identifiera okända samband mellan arbetsmiljöfaktorer och hälsa Regelverkets utformning kan dock bidra till strukturella brister i statistiken på grund av eventuell otydlighet. Riksrevisionen hänvisar i sin granskning En god arbetsmiljö för alla till en utvärdering som Arbetsmiljöverket hade gjort i fråga om läkares anmälningar. Enligt den utvärderingen hade syftet med anmälningarna inte infriats då enbart 30 sådana an- mälningar inkom varje år. Som motvikt nämnde Arbetsmiljöverket att läkare i Norge, Finland och Danmark hade ett vidare uppdrag när det kom till att rapportera arbetsskador och att betydligt fler sådana rapporterades per år.28

Arbetsskadekommissionen konstaterade i sin slutrapport 2012 att arbetsskador, framför allt arbetssjukdomar, ofta anmäls en längre tid efter att den försäkrade varit utsatt för skadligheten i arbetet. De kon- staterade också att någon given lösning på detta problem inte fanns. I det sammanhanget gjorde kommissionen bedömningen att en an- mälningsskyldighet för läkare och tandläkare som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med misstänkta arbetsskador bör utredas närmare. Det skulle enligt kommissionen kunna bidra till en minskning av underrapporteringen av arbetsskador.29 Enligt Riksrevisionen skulle en sådan anmälningsskyldighet kunna innebära att alla arbetsskador rap- porteras, det vill säga inte som i dagsläget endast mer ovanliga fall.30

Indirekta effekter vid regelförändringar

Det förekommer, som vi nämnt ovan, att regeländringar inom ett visst område indirekt påverkar ett annat område. När det sker kan det uppstå en brist i statistikkällan trots att regeländringen inte direkt har med den statistikansvariga myndighetens verksamhet att göra. En sådan brist kan också ses som strukturell. Ett konkret exempel är

272 § Arbetsmiljöförordningen.

28Se RiR 2016:23 s. 31–32 och fotnot 62.

29Arbetsskadekommissionen (2012a), Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rap- port från Arbetsskadekommissionen, s. 67.

30RIR 2016:23, s. 35.

1143

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

införandet av sjuklönesystemet 1992 som hade lett till att uppgifter om sjuklönedagar blivit bristfälliga.31 Arbetsgivaren ska till exempel ange uppgifter om den troliga sjukfrånvaron i samband med en arbets- skadeanmälan på grund av olycksfall. Några exakta uppgifter om sjuk- frånvaron finns inte eftersom den fulla effekten av skadan ofta blir känd långt efteråt.32 Arbetsmiljöverket har därför behövt göra kom- pletteringar i efterhand genom att matcha anmälningarna mot För- säkringskassans uppgifter om sjuklön och sjukskrivning.

Redan 2003 fanns brister i redovisningen av antalet sjukdagar en- ligt uppgift från Arbetsmiljöverket, och sedan 2005 förlitar de sig helt på arbetsgivarnas uppgift om trolig frånvaro. Men samkörningarna av uppgifterna från arbetsgivarna mot Försäkringskassans register fort- satte göras till och med 2011, även om de samkörda uppgifterna på flera år inte haft någon direkt påverkan på innehållet i Arbetsmiljö- verkets publikationer. Samkörningarna togs bort som en konsekvens av bristerna i uppgifter om sjuklönedagar, införandet av webbanmä- lan samt den osäkra och bristfälliga kvaliteten i de uppgifter som matchats på.33

Helhetsbilden saknas som en följd av systemens konstruktion och regelverk

I flera utredningar och forskningsrapporter har det åtskilliga gånger konstaterats att det saknas en sammanhållen bild över arbetsskad- orna och de risker i arbetsmiljön som orsakar dessa skador. Utan en sådan sammanhållen bild blir det svårt att uttala sig om hur det fak- tiskt ser ut på området, vilket försvårar för berörda aktörer när de behöver vidta olika typer av åtgärder med anknytning till arbetsskade- området. Det kan gälla enskilda arbetsgivare och företag, enskilda myndigheter men framför allt beslutsfattare med mandat att genom- föra reformer inom detta område.

31Se prop. 1997/98:1, utgiftsområde 10, s. 14 för beskrivning av olika förslag om sjuklöne- perioder.

32Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik rapport 2022:1, s. 76.

33Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik rapport 2022:1, s. 76.

1144

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Många statistikkällor bidrar till spretigheten

Ansvaret för att samla in information om arbetsskador samt hur an- mälningarna enligt lag ska göras involverar, som vi har beskrivit ovan, flera myndigheter och aktörer runt den skadade. Den konstruktionen bidrar till spretigheten och till vissa av de strukturella brister som vi har beskrivit. Om arbetsskadan dessutom leder till någon form av ersättning, innebär den konstruktionen ytterligare en källa till splitt- ring i statistiken.

De ansvariga för de olika systemen är väl medvetna om problema- tiken med dagens konstruktion eftersom det är den verklighet de har att förhålla sig till. Vår utgångspunkt är att förekomsten av många statistikkällor är ett faktum som sannolikt kommer att bestå. Ut- maningen för de berörda aktörerna är därför att hitta sätt att minska de statistiska brister som befintligt system med flera datakällor och flera huvudmän medför. Det kan handla om att röja hindren för sam- körning av datakällorna, men också att genom sådan samkörning ut- veckla metoder för att kompensera för bristerna eller felen som finns i enskilda datakällor.

En mer omfattande reformering med inriktning mot ett mer en- hetligt system har i tidigare sammanhang diskuterats av forskare som en möjlig lösning av bland annat statistikproblemen. Även om en så- dan omfattande reform inte utgör en utgångspunkt för översynen av statistiken som vi rekommenderar, så är det relevant att ändå belysa idéerna som har framkommit kring behovet av ett enhetligt system, inte minst när kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen diskuteras (se nedan).

En skada som leder till sjukfrånvaro och så småningom till en god- känd arbetsskada kommer sannolikt innebära att den försäkrade får ersättning från flera olika håll. I vissa fall kan det innebära att ersätt- ning betalas ut från fyra olika källor, samtidigt eller vid olika tid- punkter. Innan en eventuell ersättning från arbetsskadeförsäkringen blir aktuell är det vanligt att enskilda får ersättning från det allmänna sjukförsäkringssystemet. Har de försäkrade varit sjukskrivna under lång tid eller haft sjuk- eller aktivitetsersättning kan de också erhålla en kompletterande ersättning från de kollektivavtalade försäkringarna. Blir arbetsskadan godkänd kan de försäkrade också få ersättning från den allmänna arbetsskadeförsäkringen och eventuellt från Afa För- säkring via den kollektivavtalade TFA, eller annan avtalslösning.

1145

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Sammantaget innebär denna konstruktion att enskilda i många fall får ersättning från flera olika håll för sin arbetsskada. Det är därmed ofrånkomligt att datakällorna spretar och att det kan vara svårt att få en sammanhållen bild inom arbetsskadeområdet.

Att flera olika källor är involverade för att täcka en och samma inkomstförlust har tidigare lyfts fram av Sjögren Lindquist och Wadensjö i rapporten Dags för en ny arbetsskadeförsäkring (2008). De ansåg att det fanns goda skäl att utveckla ett mer enhetligt system. I det sammanhanget pekade de också på att det var svårt att upp- skatta kostnaderna för arbetsskadorna inom sjukförsäkringssyste- met, eftersom ersättningar som betalas ut från dessa system till följd av arbetsskada inte särredovisas. Liknande resonemang fördes i fråga om de olika typer av ersättningar som betalas ut från de kollektiv- avtalade försäkringarna. Enligt forskarna skulle ett enhetligt system göra det enklare för de drabbade, enklare att samordna och enklare att få en översikt över de totala kostnaderna för arbetsskadorna och deras sammansättning.34

En annan aspekt som Wadensjö lyfter fram i ett mer aktuellt debatt- inlägg är att arbetsskadeförsäkringen är sekundär och att många som skadas får ersättning från sjukförsäkringen och inte från arbets- skadeförsäkringen, vilket inte ingår i arbetsskadestatistiken. Det blir därmed svårt att få en korrekt bild över hur stor omfattningen av antalet arbetsskador som ger rätt till ersättning faktiskt är och vad det faktiskt kostar socialförsäkringen att ersätta. Han menar vidare att det finns argument för att göra arbetsskadeförsäkringen till en primär försäkring med avgifter relaterade till risker i arbetet.35

Ansvar för helheten saknas

Det har i flera sammanhang pekats på att det saknas en mer hel- täckande bild inom arbetsmiljöområdet. Socialförsäkringsutredningen nämnde redan 2015 att det saknades en aktör med ansvar att presen- tera en helhetsbild över arbetsmiljöstatistiken.36 Även Riksrevisionen pekade i sin granskning från 2016 En god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet på att det saknades en mer hel- täckande bild över arbetsmiljörisker och arbetsskador samt en sam-

34Sjögren Lindquist och Wadensjö (2008), s. 56, 89–93.

35Wadensjö (2022), s. 85–86. Se också referenser som anges i debattartikeln.

36SOU 2015:21, s. 697.

1146

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

manhållen och regelbunden analys av den statistik som finns över antalet arbetsskador.37 Avsaknad av en helhetsbild är således ett känt faktum som enligt vår bedömning förvårar möjligheterna att komma till rätta med de strukturella brister i statistiken som finns på om- rådet. Det fordrar dock att såväl användare som beslutsfattare har en viss samsyn kring problemen samt hur dessa problem kan eller bör lösas.

Men även om myndigheterna och aktörerna är överens om bris- terna och orsakerna till dessa, är det inte säkert att de har möjlighet att åtgärda dem, särskilt om problemen till betydande del är integre- rade i systemens konstruktion och dess regelverk. Det har, som nämnts ovan, funnits förslag till reformer i systemet som syftar till att skapa en mer enhetlig försäkring.

Det är möjligt att reformer i den riktningen skulle skapa bättre förutsättningar att komma till rätta med de strukturella brister som har identifierats inom arbetsskadeområdet. För närvarande är dock utgångspunkten det befintliga systemets organisation och reglering. Givet detta är det enligt vår bedömning centralt att myndigheter, och även andra aktörer, som tillhandahåller statistik inom arbetsskade- området har förutsättningar som möjliggör samkörning av deras olika register. Även metoder för att hantera olika datakällors brister behö- ver utvecklas. Men oavsett hur systemet är organiserat och reglerat borde det enligt vår uppfattning ligga i alla relevanta aktörers intresse att göra sitt bästa för komma till rätta med de strukturella bristerna i statistiken.

En konsekvens av de strukturella bristerna är att det är svårt att värdera om kvinnor och män möter olika risker

Enligt våra direktiv behöver vår översyn av livränta inbegripa en ana- lys av i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön.38 Det finns också ett antal rapporter och betänkanden som på olika sätt försöker belysa denna fråga. Men dessa utgår i hög utsträckning från arbetsskadestatistiken som Arbetsmiljöverket ansvarar för. De strukturella brister som vi beskriver ovan gör det svårt att avgöra i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön. En av anledningarna som vi tar upp är att statistiken bygger på självskattade

37RiR 2016:23.

38Dir. 2021:116.

1147

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

arbetsmiljörisker och självskattad ohälsa. Det försvårar jämförelser mellan olika yrken eller kvinnor och män eftersom grupper i genom- snitt kan skilja sig åt beträffande personligheter, preferenser och er- farenheter. Andra problem är de bortfall som innebär att statistiken inte ger en fullständig bild av självskattade arbetsskador.

Det förekommer slutsatser utifrån arbetsskadestatistiken om att kvinnor i högre grad än män drabbas av såväl arbetssjukdomar som arbetsolycksfallsskador som inte leder till sjukskrivningar trots att kvinnor arbetar deltid i högre grad än män.39 Kvinnor anmäler också i högre utsträckning än män både arbetssjukdomar och arbetsolycks- fallsskador (se fördjupningsavsnitt 15.5 där arbetsskadestatistiken redovisas). Men det går inte att dra slutsatsen att kvinnor därför också i högre utsträckning än män drabbas av dessa typer av arbetsskador.

15.2.2Kvalitetsbrister i enskilda dataregister

Till skillnad från de strukturella bristerna är de administrativa något enklare att upptäcka och möjligen också åtgärda. Sådana brister kan bero på felregistreringar i de administrativa systemen som statistiken grundas på. Även dokumentationen kan vara ofullständig, vilket gene- rellt försvårar arbetet med analys och tolkning av datamaterial. När så- dana brister upptäcks kan de i efterhand justeras och torde dessutom betraktas av de flesta användare som oönskade.

Olika användare kan dock ha skilda uppfattningar om vad som utgör eller inte utgör en brist i datakällan. Ibland kan statistiska upp- gifter verka vara ologiska i analyssammanhang, trots att statistiken ur ett administrativt perspektiv bygger på korrekta uppgifter. Det kan bero på att vissa åtgärder som vidtas är rimliga för effektivisering av de administrativa systemen, men att det i analyssyfte kan skapa oreda. En utförlig och god dokumentation hade då varit till hjälp.

Ytterligare en anledning till att vissa användare upplever brister i statistiken är att relevant information kan saknas i källmaterialet. Med det menas att uppgifter som kan vara relevanta i analyssyfte inte regi- streras i de administrativa systemen. Att det kan vara på det sättet beror troligen på att datasystemen initialt blir till för administrativa ändamål snarare än analysändmål. För administrationen kan det till exempel räcka med den information som redan lagras i registren,

39Se t.ex. SOU 2015:50, s. 13.

1148

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

medan det för utredare och forskare kan finnas andra behov som styr. Brist på information i registren kan också bero på att det är kostsamt att lagra data. Men det kan också bero på att nya behov synliggörs vartefter de uppstår och att dessa tar tid att åtgärda.

De administrativa systemen är således inte statiska, utan kan utveck- las över tid. Ju mer registren används desto fler brister kan upptäckas. Användarnas återkoppling kan därmed utgöra ett viktigt bidrag till förbättringen av de administrativa systemen. Det kan i förlängningen bidra till att höja statistikens kvalitet och göra den mer användbar.

Kvalitetsbrister i Försäkringskassans registeruppgifter

Inom ramen för den här utredningen har vi haft tillgång till Försäkrings- kassans registeruppgifter över ansökan och beslut om ersättning inom arbetsskadeförsäkringen (Statistik arbetsskador) samt utbetalningsdata avseende egenlivränta. Därutöver har vi haft tillgång till episoddata om utbetald sjukpenning respektive aktivitet- och sjukersättning från data- basen MiDAS (se mer om MiDAS i avsnitt 15.3.5).40 Bristerna som beskrivs nedan avser registret över ansökan och beslut om ersättning för arbetsskada (Statistik arbetsskador) samt registret över utbetalning av egenlivränta. Som vi har nämnt i inledningen till detta kapitel är problemen vi stött på ofta inte nya, utan har redan uppmärksammats i andra sammanhang. Utöver några egna tillägg bekräftar vi till stor del den bilden.

Sammantaget består bristerna i registret Statistik arbetsskador i att det saknas information som behövs för analysändamål och att det troligen förekommer felregistreringar som påverkar analys- och utred- ningsarbete negativt. Den saknade informationen består av luckor i befintligt data, men också av variabler som helt enkelt inte finns i registret. Vi har också kunnat bekräfta att kvaliteten i vissa variabler är låg vilket gör de oanvändbara. Bristerna i utbetalningsregistret be- står främst av att vi saknade vissa variabler.

Försäkringskassan har framfört att de anser att de förbättrat kvali- teten på deras register, exempelvis genom att utredarna registrerar avslutade ärenden och de aktuella variablerna i registret Statistik arbets- skador vid avslutet av ärendet och inte som tidigare även när ärenden

40MiDAS står för: MikroData för Analys av Socialförsäkringen. Se också Försäkringskassans dokumentation: MiDAS Sjukpenning och Rehabiliteringspenning, Version 1.02.

1149

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

påbörjas. Försäkringskassan specificerar dock inte vilka av de brister som vi lyfter fram som numer är åtgärdade.

Luckor i det befintliga registret ”Statistik arbetsskador”

Den officiella statistiken före 2009 skiljer sig markant från vad register- uppgifterna i Statistik arbetsskador visar vilket Försäkringskassan uppmärksammade oss på. Det är en uppenbar brist. Vi har till exem- pel kunnat konstatera att den officiella statistiken konsekvent visar ett högre antal beslut om livränta än vad registerdata visar. Det gäller beslut i form av såväl bifall som avslag på grund av att skadan inte har godkänts som arbetsskada och avslag på grund av att grundkraven för livränta inte var uppfyllda. Från och med 2009 är dock skillnaden mellan uppgifterna i registret och den officiella statistiken marginell. Försäkringskassan har inte kunnat svara på vad skillnaden beror på.

Vidare förekommer det att skadedatum saknas i registret om ären- den där det framgår att den försäkrade har gjort en ansökan om ersätt- ning. Det gäller ansökningar som gjordes 2000 eller senare. Det kan finnas skäl till att det kan vara svårt att fastställa ett skadedatum, sär- skilt när skadan har visats sig flera år efter att exponeringen har skett. En förklaring skulle kunna anges i ett särskilt fält för anteckningar i registret om ett sådant fält fanns.

Enligt uppgift från Försäkringskassan kan avsaknad av skade- datum bero på att ärendena som det berör har avslutats med avslag och att det då inte har fastställts något skadedatum. Om livräntan avslås på grund av att grundkraven inte uppfylls så görs det inte heller någon olycksfalls- eller exponeringsutredning. Våra databearbetningar visar att var tionde ärende som saknar skadedatum avser ärenden som avslutats med bifall.

Möjliga felregistreringar i registret ”Statistik arbetsskador” samt låg kvalitet i vissa variabler

När det gäller felregistreringar i Statistik arbetsskador konstaterade ISF redan 2011 i sin granskning avseende beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv att den försäkrades olycksfall registreras i vissa fall som annan skadlig inverkan och vice versa i jämförelse med vad studier av akter visar. De konstaterade vidare att det även kunde

1150

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

skilja i registrering av diagnos och avslutsanledningar mellan regist- ret och akterna.41

Därutöver konstaterade ISF i samma rapport att Försäkrings- kassan ansåg att variabeln för yrkesordningen som fanns i registret var av låg kvalitet, vilket gjorde den oanvändbar i analyserna. Försäkrings- kassan har bekräftat för oss att de anser att problemet fortfarande kvar- står. I en kontext där arbetsskador studeras är innebörden av den registrerade yrkesvariabeln väldigt central. Det finns enligt vår bedöm- ning inget värde i att lagra en variabel i registret om det sedan inte går att använda den på ett ändamålsenligt sätt.

Andra förmodade felregistreringar i registret Statistik arbetsskador har vi upptäckt då vi samkörde detta register med utbetalningsregist- ret, eller med MiDAS. I vissa fall kan till exempel uppgift om utbetal- ning helt saknas i utbetalningsregistret för försäkrade som fått bifall om livränta enligt uppgift i registret Statistik arbetsskador. I registret finns också fall med registreringar om att tidigare beslut är oförändrade. Det ska innebära att den försäkrade har en pågående livränta, men det förekommer att de försäkrade inte finns med i utbetalningsregist- ret efter registreringen. Vi kan inte avgöra om det finns logiska förklar- ingar till dessa exempel eller om de utgör exempel på felregistreringar. Men vår övergripande bedömning är att det finns så pass många dis- krepanser i registreringarna att åtminstone en del av dem beror på fel- registreringar.

Variabler vi saknar i registren

Förutom de luckor i uppgifter som vi nämner ovan har vi även saknat variabler som för närvarande inte existerar i registret Statistik arbets- skador eller i utbetalningsregistret, men som vi bedömer vara nödvän- diga vid utvärderingar av försäkringen. Enligt uppgift från Försäkrings- kassan finns de efterfrågade uppgifterna i ett annat system kallat Arbetsskadelivränta där livräntor registreras och lagras. Det är bland annat uppgifter om startdatum och eventuellt slutdatum för livränta, inkomst före skadan, inkomst efter skadan och samordningsprocent. Systemet har också uppgifter om livräntebelopp och då också för retroaktiva betalningar. Försäkringskassan menar samtidigt att en bättre lösning är ett statistiksystem som samlar alla de uppgifter som

41Se ISF, rapport 2011:15, Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv, s. 73.

1151

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

registreras i olika system. Vi delar denna uppfattning som vi åter- kommer till i slutet av detta delavsnitt, men vi anser samtidigt att en sådan åtgärd fordrar att bristerna i respektive system åtgärdas först.

Vi har inte haft tillgång till registret som Försäkringskassan hän- visar till. Våra bedömningar bygger därför på de register som vi har haft tillgång till. Vi anser att registret Statistik arbetsskador saknar följande variabler:

–Startdatum och slutdatum för när den försäkrades beviljade er- sättning börjar gälla och slutar gälla. Längden mellan dessa två tid- punkter ska kunna visa den sammanhängande tid som en försäk- rad har fått ersättning för i det ärendet.

–Särredovisning av beslut så att nya beslut och beslut som avser för- längning av redan fattade beslut inom ett ärende kan identifieras.

–Belopp som beviljas i samband med beslut om ersättning.

–Inkomst före skadan som beslut om ersättning baseras på.

–Inkomst efter skadan som beslut om ersättning baseras på.

–Uppgift om varför sänkning eller indragning av livränta har skett.

Vi anser att utbetalningsregistret saknar följande variabler:

–Uppgift om retroaktiva utbetalningar.

–Kod som gör det möjligt särskilja retroaktiva utbetalningar från löpande utbetalningar.

–Samordningsgrad för ersättningsbeloppet.

–Från och till och med datum för sammanhängande perioder med utbetalningar.

Enkla brister som kan åtgärdas löpande

Vi bedömer att Försäkringskassan redan i dag har förutsättningar att åtgärda vissa av de brister som vi pekar på. Datamängden i detta sammananhang har en relativt begränsad omfattning. Dessutom är de belysta problem som olika användare stöter på vid bearbetning av registerdata till stor del kända hos de ansvariga på Försäkringskassan.

1152

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Tydliga luckor i registren som behöver fyllas på, korrigering av uppenbara felregistreringar eller komplettering av dokumentationen är exempel på vad vi tror är relativt enkelt att åtgärda. Dessutom torde det vara möjligt för Försäkringskassan att kontinuerligt följa upp och rätta fel i registren.

För att lägga till variabler som i dag helt saknas i befintliga regis- ter kan det behövas en något mer omfattande utvecklingsinsats. Det är förstås upp till Försäkringskassan att avgöra om de vill prioritera en sådan insats framför en annan.

När det gäller skillnaderna mellan den officiella statistiken och upp- gifterna som finns i registren bör det enligt vår bedömning ligga i Försäkringskassans intresse att utreda orsakerna, och i den mån det är möjligt göra de justeringar som behövs för att minska de historiska skillnaderna som finns.

Givet att Försäkringskassan genomför åtgärderna ovan skapas det bättre förutsättningar för en vidarebearbetning av informationen som finns registrerad i de olika datakällorna, inklusive datakällan som en- ligt Försäkringskassan redan har information om vissa av de uppgifter som vi saknat. På sikt kan en analysdatabas skapas där data från regist- ren avseende arbetsskadeförsäkringen vidareförädlas i likhet med den dataförädling som har gjorts med datamaterial inom främst sjuk- försäkringen (MiDAS). Genom att använda samma typ av datastruk- tur skulle det bli betydligt smidigare att följa de försäkrade genom de olika systemen inom socialförsäkringen respektive arbetsskade- försäkringen än vad det är i dag.

Kvalitetsbrister i Arbetsmiljöverkets registeruppgifter

Inom ramen för vår utredning har vi haft tillgång till Registerupp- gifter från Arbetsmiljöverket avseende anmälningar om arbetsskador i Informationssystemet om arbetsskador (ISA). I utredningen har Försäk- ringskassans registeruppgifter varit primära, medan data från Arbets- miljöverket, liksom från SCB, har utgjort en kompletterande in- formationskälla. Vi har därför inte haft möjligt att fördjupa oss i eventuella brister som kan finnas i ISA. Men genom att vi har sam- kört registren har vi kunnat identifiera vissa brister som till största delen är av strukturell karaktär (se avsnitt 15.2.1 ovan).

1153

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Arbetsmiljöverket kan dock kontrollera uppgifterna som samlas in, bedöma rimligheten i dessa uppgifter samt informera arbetsgivare om vad anmälningsskyldigheten innebär. Arbetsmiljöverket har också möjlighet att identifiera arbetsgivare som kan vara över- eller under- representerade i statistiken i förhållande till andra jämförbara arbets- platser. Därmed kan myndigheten utreda sådana brister och i möj- ligaste mån vidta de åtgärder som står till dess förfogande för att minska dem.

Det vi lyfter fram här är framför allt sådant som Arbetsmiljöverket har nämnt i sina egna arbetsmiljörapporter eller andra har uppmärk- sammat i samband med tidigare forskning och utredning.

Webbaserade portalen för anmälningar påverkar jämförbarheten

Införandet av den webbaserade portalen för anmälningar av arbets- skador som infördes i december 2011 påverkar enligt Arbetsmiljö- verket jämförbarheten mellan dessa anmälningar och de som görs i pappersform. På pappersblanketten finns flera fritextfält som Arbets- miljöverket använder som underlag för klassificering av vissa variab- ler, till exempel yrke och orsak till skadan. I formulären som finns i webbportalen har många av fritextsfälten ersatts av frågor med fasta svarsalternativ. Det innebär att arbetsgivaren, inte Arbetsmiljöverkets personal, får göra klassificeringen i samband med ifyllandet av blan- ketten. En effekt av detta har blivit att svarsalternativ ”övrigt” har ökat kraftigt, vilket har lett till behov av kompletteringar av olika slag så att jämförbarheten kan förbättras.42

För att statistiken ska hålla god kvalitet och vara jämförbar över tid bör enligt vår uppfattning manuella justeringar i datamaterialet av den sort som nämns ovan helst minimeras. Arbetsmiljöverkets kom- pletteringar kommer dock troligen behöva göras så länge olika kanaler för anmälningar finns.

Sjukfrånvaro som indikator i statistiken kan vara missvisande

Arbetsmiljöverket särskiljer i sina statistikrapporter på olycksfalls- skador som leder till sjukfrånvaro från sådana som inte gör det. Det är ett sätt att beskriva olyckans allvarlighetsgrad. Vår uppfattning är

42Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 75.

1154

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

att sjukskrivningslängden till viss del visar hur allvarlig en skada är, men att sjukskrivning inte bara är beroende av skadan utan också av vilka arbetsuppgifter personen har. En fysisk skada kan innebära ett större hinder i ett fysiskt krävande arbete än i exempelvis ett kon- torsarbete. Det kan betyda att en lika allvarlig arbetsskada kan leda till sjukskrivning för en person men inte för en annan. Statistik över arbetsskador som ger sjukfrånvaro väger därmed inte bara in risker i arbetsmiljön utan också arbetsskadans konsekvenser i olika yrken.

De anmälda arbetssjukdomarna redovisas däremot inte utifrån sjukfrånvaro i Arbetsmiljöverkets officiella statistik. I en kontext som innebär att skadan begränsar den skadades förmåga att arbeta i ett ordi- narie arbete kan det till exempel bli aktuellt att ansöka om ersättning från arbetsskadeförsäkringen och eventuellt få en livränta beviljad. Det är därför relevant i sådana sammanhang att lägga fokus på skador med sjukfrånvaro som följd.

En annan problematik med arbetssjukdomar är att det många gånger inte går att hänföra dem till den senaste arbetsplatsen, eftersom symp- tom kan ha uppkommit efter att personen bytt arbete. Enligt Wadensjö behövs longitudinella data för att kunna analysera orsakerna till sjuk- domen.43

Luckor eller möjligen variabler som saknas i registret

Det förekommer arbetsolycksfall med dödlig utgång som inte regi- streras i arbetsskaderegistret. Det handlar bland annat om dödsfall bland de som är utstationerade till Sverige från ett annat land. I den publicerade statistiken relateras inte dessa till antalet utstationerade i Sverige, vilket enligt Wadensjö borde vara möjligt att göra då Arbets- miljöverket har ansvar för utstationeringsstatistiken.44

Vidare saknas det enligt Wadensjö en särredovisning av arbets- olyckor efter födelseland och vistelsetid i Sverige. Nyanlända har ofta en större risk för arbetsolyckor då de arbetar i mer riskutsatta yrken. Bristande kunskaper i svenska kan göra det svårare att tillgodogöra sig säkerhetsinstruktioner.

När det gäller kompletteringar av befintligt data om arbetsskador nämner Wadensjö att det är värdefullt att komplettera uppgifter om

43Wadensjö (2022), s. 84–86.

44Wadensjö (2022), s. 84–86.

1155

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

olycksfall och arbetssjukdomar med uppgifter om exempelvis arbets- tider, arbetslokaler och de faktorer som formar den fysiska och psyko- sociala arbetsmiljön. Även kompletteringar avseende färdolycksfall nämns. Här pekas på att det kan finnas regionala skillnader, årstids- variationer och transportformer som kan vara av intresse. En bra statistik om detta skulle kunna innebära ett bättre underlag för åt- gärder som syftar till att reducera förekomsten av sådana olyckor.

Ytterligare en aspekt som Wadensjö lyfter fram är att det är vik- tigt med uppgifter som visar trender i utvecklingen av arbetsmiljön och hur den varierar mellan näringsgrenar och mellan olika individ- egenskaper som kön, ålder, utbildning och födelseland.

Riksrevisionen har också berört frågan om hur utvecklingen av arbetsmiljön följs.45 De påpekade i granskningsrapporten att det främst var anmälningar av arbetsskador och enkätsvar om arbetsmiljö och arbetsorsakade besvär som användes för att få indikatorer på hur svensk arbetsmiljö utvecklas. Genom att enkätsvar bygger på enskildas sub- jektiva uppfattningar var det enligt Riksrevisionen svårt att jämföra utvecklingen över tid, mellan branscher och grupper. Dessutom var de stora bortfallen i sådana undersökningar också en försvårande omständighet.

15.3Fördjupning om olika statistiska källor

I avsnitt 15.1 beskrivs statistikkällorna i korthet, medan i detta avsnitt ges en mer detaljerad beskrivning av desamma. Avsnittet går därmed att läsa fristående från övriga delar i kapitlet.

Det finns olika statistiska källor i anknytning till arbetsskade- området. Arbetsmiljöverket är statistikansvarig myndighet för den officiella statistiken om arbetsskador och vad som orsakat dessa skador. Ansvaret har legat på Arbetsmiljöverket sedan 1979. Försäkrings- kassan är statistikansvarig myndighet för uppgifter som registreras vid ansökan och beslut om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Myndigheten ansvarar också för utbetalningar från arbetsskadeförsäk- ringen och är därmed också statistikansvarig för dessa uppgifter. Registren som myndigheterna tillhandahåller utgör därmed grunden för den officiella statistiken inom området. Men det finns även andra myndigheter och aktörer som samlar in uppgifter som berör arbets-

45RiR 2016:23.

1156

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

skador. Hit hör Afa Försäkring, Socialstyrelsen och Statistiska cen- tralbyrån (SCB). Varje organisation drivs dock av egna behov och syften när de samlar in och analyserar sitt datamaterial.

Inom ramen för den här utredningen har vi haft tillgång till register- uppgifter från Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och SCB. Register- uppgifterna från Försäkringskassan avser ansökan och beslut om ersätt- ning inom arbetsskadeförsäkringen, utbetalningar av egenlivränta samt episoder med utbetald sjukpenning respektive aktivitets- och sjukersättning. Registeruppgifterna från Arbetsmiljöverket avser an- mälningar om arbetsskador i Informationssystemet om arbetsskador (ISA), medan uppgifterna från SCB avser inkomstuppgifter och in- formation om individers olika karakteristika från den Longitudinella integrationsdatabasen för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA).

Det finns ytterligare datakällor med uppgifter som berör arbets- skador. Det gäller urvalsundersökningarna som SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljöverket, men också Socialstyrelsens fördjupade information om skadefall i registret Injury Database (IDB). Därtill finns skadedatabasen som Afa Försäkring är huvudman för. Dessa källor berörs översiktligt i detta avsnitt.

15.3.1Officiell statistik

Den officiella statistiken bygger på de register som ansvariga myn- digheter förvaltar. Arbetsmiljöverket officiella arbetsskadestatistik bygger på anmälda arbetsskador som samlas in sedan 2001 samt på återkommande urvalsundersökningar (Arbetsorsakade besvär och Arbets- miljöundersökningen) som SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljö- verket. Numera genomförs dessa undersökningar vartannat år (se av- snitt 15.3.3).

Arbetsmiljöverket ger ut tre återkommande rapporter där de redo- visar och analyserar de registrerade uppgifter avseende antal dödsfall i arbetet, anmälda arbetsolyckor och arbetssjukdomar samt anställdas ohälsa och upplevda besvär. Därutöver publicerar Arbetsmiljöverket statistik om arbetsskador på webben genom ett verktyg som möjlig- gör för användare att ta fram egen statistik baserad på registerupp- gifter som samlas i ISA.

1157

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Försäkringskassan tar sedan 2001 fram officiell statistik om antal mottagare fördelat efter typ av beslut (bifall och avslag) samt kön för hela arbetsskadeförsäkringen.46 Sedan 2005 finns också officiell stati- stik för mottagare av egenlivränta fördelat på bifall, avslag på grund av ”ej arbetsskada”, avslag av andra orsaker samt kön. Statistiken för- delas också efter typ av skada (olycksfall, sjukdom och färdolycks- fall) och diagnoskapitel.47

Därutöver publicerar Försäkringskassan ytterligare statistik via sin statistikdatabas på webben. Databasen visar antal mottagare och utbetalt belopp för arbetsskadelivränta fördelat på kön och födelseår (före 1937 respektive 1937 eller senare). Statistiken avser december- värden och finns från och med 1999. Det finns på motsvarande sätt också statistik över yrkesskadelivränta.48

15.3.2Arbetsmiljöverkets statistik

Anmälningarna om arbetsskador som sedan 2001 samlas in av Arbets- miljöverket i ISA innehåller information om olycksfall i arbetet sedan 1906. Möjligheten för arbetsgivare att anmäla elektroniskt via en webbportal har funnits sedan december 2011. Cirka 80 procent av arbetsolyckorna med sjukfrånvaro bland sysselsatta 2021 har inkom- mit elektroniskt via portalen. Motsvarande andel för arbetssjukdomar bland sysselsatta är 60 procent. Resterande har inkommit som pappers- blankett. Anmälningar som lämnas via pappersblankett skannas. Upp- gifterna kompletteras och registeraras manuellt, och det sker också viss granskning och upprättning av de automatgenererade uppgif- terna.49 Anmälningar som inkommer både som pappersblankett och elektroniskt till Försäkringskassan lagras numera i ett system kallat Dokumentlagret. Informationen skickas också vidare till Arbetsmiljö- verket. Tidigare skannades pappersanmälningar in i Försäkringskassans så kallade Imagearkiv. Även elektroniska anmälningar lagrades i detta arkiv.50

46Avser en sammanslagning av samtliga ersättningsslag i arbetsskadeförsäkringen. För liv- räntemottagare fördelat på kön finns officiell statistik sedan 1999.

47Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar (F00-F99), sjukdomar i musku- loskeletala systemen och bindväven (M00-M99), skador av förgiftningar och vissa andra följ- der av yttre orsaker (S00-T98) samt övriga diagnoser.

48Denna statistik fördelas på egenlivränta, efterlevandelivränta och åldersgrupper men inte på födelseår.

49Arbetsmiljöverket (2022) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 74–76.

50Enligt uppgift från Försäkringskassan.

1158

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

ISA innehåller information om den enskildes anställningsform (anställd, egenföretagare, studerande och andra försäkrande), besvär som uppgivits vid anmälan, avvikelse som orsakat olycksfallet, bransch, exponeringsfaktor som beskriver i detalj den exponering i arbetet som bidragit till skadan, kroppsdel som skadades mest allvarligt, närings- gren, trolig frånvaro (1–3 dagar, 4–14 dagar och längre än 14 dagar), yrke, yttre faktor till skadan, ålder, sysselsättningsuppgifter och sektor.51

Näringsgren anges på arbetsställenivå och redovisningen sker enligt Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI2007). Yrke redovisa- des 1997–2010 enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK), som utgår från den internationella yrkesstandarden ISCO-88. Sedan 2011 utgår klassificeringen från ISCO-08. Redovisning av sektor följer Standarden för institutionell sektorsindelning (INSEKT 2000). Ålder som registreras vid arbetssjukdom är den som gällde vid an- mälan, medan det vid olycksfall registeraras den ålder som gällde vid olyckan.

15.3.3Urvalsundersökningar som statistisk källa

Det finns andra statistiska källor som kompletterar kunskapen om arbetsmiljön och dess eventuella påverkan på individens hälsa. Det är främst källor baserade på urvalsundersökningar. Information från sådana undersökningar kompletterar ofta bilden som registeruppgif- ter om anmälda arbetsskador kan ge.

SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljöverket en återkommande undersökning – Arbetsorsakade besvär. Frågorna utgör tilläggsfrågor till SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU). Syftet är att kartlägga hälsoproblem på den svenska arbetsmarknaden som orsakats av arbetet. Besvären kan ha uppstått under året eller under tidigare år och utgår från urvalspersonernas egna upplevelser.52

Ytterligare en undersökning som SCB genomför på uppdrag av Arbetsmiljöverket är Arbetsmiljöundersökningen. I likhet med under- sökningen om Arbetsorsakade besvär utgör denna ett tillägg till AKU. Undersökningen består av en enkät samt telefonintervjuer och genom- förs vartannat år. Syftet med undersökningen är att ge en bild av

51Arbetsmiljöverket (2022) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 77–79.

52Arbetsmiljöverket (2021) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, s. 5. Sedan 2008 görs under- sökningen vartannat år. Innan dess gjordes den varje år.

1159

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

arbetsmiljön, där resultaten är viktiga för att identifiera behov av arbetsmiljöåtgärder. Frågorna berör bland annat den fysiska arbets- miljön, stress, krav och inflytande, fysiska eller psykiska besvär som arbetet kan ha orsakat samt arbetsmiljöarbete.53

Socialstyrelsens skaderegister Injury Database (IDB) hade sedan mitten på 1990-talet och fram till 2017 en fördjupad registrering av samtliga inkommande skadefall som skedde på ett antal akutmottag- ningar och jourcentraler i landet. På grund av dataskyddsreglerna (GDPR) avbröts datainsamlingen i maj 2018. För att återuppta in- samlingen behöver regeringen göra en förordningsändring. Syftet med insamlingen var att tillhandahålla detaljerad skadestatistik från öppen och sluten vård för skadepreventiva mål. Uppgifterna inne- höll skadehändelser oavsett miljö eller hur skadan uppkommit.54 Det innebär att registret innehåller bland annat information om skadan har orsakats under förvärvsarbete eller färd till och från arbetet.

15.3.4Statistik efter ansökan och beslut om ersättning

När försäkrade ansöker om ersättning av något slag registrerar För- säkringskassan ansökan. Beviljas den enskilde ersättning registreras det också. Och när utbetalning sker registreras detta löpande tills utbetalningen upphör. Den processen leder till skapandet av minst två statistiska register, ett för ansökan och beslut och ett för utbetal- ning. Den typen av register innehåller ofta värdefull information om både den försäkrade och den specifika försäkringen. Det är mycket viktigt i utrednings- och forskningssammanhang att datakvaliteten i sådana register är god. Materialet är avgränsat till de berörda och be- höver ibland, i utredning- eller forskningssyfte, sammankopplas med andra register för att komplettera innehållet med jämförbara indi- vider eller annan värdefull bakgrundsinformation om de försäkrade.

En försäkrad som anser sig ha blivit skadad i arbetet kan till exem- pel ansöka om livränta hos Försäkringskassan. Skadan behöver dock inte vara anmäld för att den försäkrade ska kunna ansöka om ersätt- ning från arbetsskadeförsäkringen. Det förekommer exempelvis be- slut om att betala ut livränta för arbetsskador som inte anmälts till Arbetsmiljöverket.

53Arbetsmiljöverket (2022) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 1 och 115.

54Se: Socialstyrelsen (2020), https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och- data/register/patientregistret/idb-sverige.

1160

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Registeruppgifter över ansökningar och beslut om ersättning från arbetsskadeförsäkringen innehåller bland annat uppgifter om datum för skadan, ansökan och beslut. Det finns också uppgifter om ären- det såsom ersättningsslag, avslutsanledning, skadetyp (olycksfall, sjuk- dom och färdolycksfall), vilken den skadliga inverkan var och vilken diagnos samt yrke den försäkrade hade. Därutöver framgår också vem som är handläggaren samt ett antal andra administrativa uppgifter om ärendet.

I utbetalningsregistret lagras information om utbetalningar efter datum (år och månad). Så länge en utbetalning pågår kommer infor- mation om detta att finnas med i utbetalningsregistret. Med hjälp av registret kan beloppen analyseras men också inflöden och utflöden ur systemen uppskattas.

Utredningen har fått tillgång till registeruppgifter för utbetalning av livränta på månadsbasis sedan 2003.55 Registret har månadsuppgif- ter om utbetald livränta efter samordning med andra ersättningar. Det finns försäkrade som förekommer vid olika perioder, det vill säga situationer då ett glapp uppstår i utbetalningsflödet mellan två perioder och ibland fler. Glappet kan vara kort, till exempel en eller två månader, men ibland kan det vara betydligt längre. Kortare glapp kan bero på förklarliga administrativa skäl. Längre glapp kan bero på att en ny skada inträffat som föranledde en ny ansökan om livränta som sedan blivit beviljad. Registret har ingen explicit information om detta eller om eventuella retroaktiva utbetalningar.

15.3.5Register om sjukpenning och sjukersättning

Information om försäkrade med sjukpenning eller sjukersättning är relevant i samband med analys av förmåner från arbetsskadeförsäk- ringen, i synnerhet egenlivränta. I de flesta fall finns det en naturlig koppling mellan sjukförmåner och livränta. De som ansöker om liv- ränta har i de flesta fall varit sjukskrivna på grund av skadan de fått i arbetet. Många som har beviljats livränta kan även ha haft en sjuk- ersättning i botten.

Försäkrade som har varit sjukskrivna med sjuklön i 14 dagar och som därefter beviljas sjukpenning registreras i Försäkringskassans administrativa system. Arbetslösa och vissa andra som är sjukskrivna

55För åren 2000–2002 finns uppgifter om utbetalning per år, det vill säga inte per månad.

1161

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

registreras från och med första dagen i sjukskrivningen. Detsamma gäller försäkrade som beviljas sjukersättning eller aktivitetsersättning (SA). Behovet av utredning och forskning vad gäller sjukförmåner har generellt sett alltid varit stort. Reformer som har genomförts inom området under åren har därför varit beroende av att statistiken håller en god kvalitet. Det har bidragit till en vidareförädling av Försäkrings- kassans administrativa datasystem, vilket resulterade i skapandet av analysdatabasen med samlingsnamnet MiDAS. Syftet med MiDAS är att tillgängliggöra administrativa data för analys av socialförsäk- ringen och på så sätt minska avståndet mellan data och användare.56

Datamaterialet i MiDAS har organiserats i episoder av fall och del- fall i sjukpenning, rehabiliteringspenning och SA, där de försäkrades olika episoder i respektive system kan följas över tid med hjälp av från- och till och med datum. Databasen innehåller också informa- tion om bland annat antal dagar med ersättning, typ av ersättning (delförmån), ersättningens omfattning, belopp samt diagnos (sjuk- och aktivitetsersättning). När det gäller arbetsskadeförsäkringen finns i MiDAS viss information om förlängd sjukpenning respektive reha- biliteringspenning på grund av arbetsskada.

15.3.6Afa Försäkrings skadedatabas57

I Afa Försäkrings skadedatabas registreras samtliga försäkringsärenden som rapporteras till Afa Försäkring. Databasen innehåller informa- tion om drygt 15 miljoner försäkringsärenden som har registrerats sedan 1970-talet fram till i dag. Informationen som lagras där utgör en grund för rapporter om arbetsskador och sjukfrånvaro som Afa Försäkring publicerar. Databasen används också som utgångspunkt för beslut om vilka forskningsprojekt Afa Försäkring finansierar.

Afa Försäkring publicerar en årlig rapport Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro som beskriver utvecklingen av godkända arbetsskador och sjukfall. Det finns också ett interaktivt statistik- verktyg som innehåller statistik från Afa:s årsrapport och som är öppet att använda på Afa Försäkrings hemsida. I verktyget finns sta- tistik över allvarliga arbetsskador (olycksfall och sjukdomar) samt

56MiDAS står för: MikroData för Analys av Socialförsäkringen. Se också Försäkringskassans (2011) dokumentation: MiDAS Sjukpenning och Rehabiliteringspenning, Version 1.02.

57Informationen till detta avsnitt är hämtad från Afa Försäkringens webbplats och de doku- ment som tillgängliggörs via hemsidan.

1162

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

långvarig sjukfrånvaro för åren 2016–2021 uppdelat efter bland annat yrkesgrupp, ålder och kön.

Den arbetsskadade måste själv anmäla skadan till Afa Försäkring för att kunna få ersättning. Efter anmälan tagits emot kontaktas arbets- givare av Afa Försäkring för att bekräfta anställningen. Därefter hand- läggs ärendet och beslut fattas om eventuell ersättning. Vid olycksfall i arbetet som medfört arbetsoförmåga eller bestående invaliditet har man rätt till ersättning från Afa Försäkring. Arbetssjukdom ger rätt till ersättning om skadan kvarstår sedan 180 dagar har passerat från den dag då skadan visade sig och av Försäkringskassan blivit godkänd som arbetsskada enligt SFB eller om arbetssjukdomen finns upp- tagen på ILO-listan.

15.4Fördjupning om skyldigheten att anmäla arbetsskador

Det finns en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare att anmäla arbets- skador. Denna anmälningsskyldighet är inte kopplad till enskilda för- säkrades rätt till ersättning för arbetsskada. Sådan ersättning, i form av framför allt livränta, förutsätter en ansökan om ersättning från den enskilde. Anmälningar om arbetsskada syftar i stället till att tillgodose arbetsskadestatistiken (ISA och SCB) och det förebyggande arbetar- skyddet. Frågan om arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbetsskador är alltså inte direkt kopplad till ersättning från arbetsskadeförsäk- ringen. Det finns dock uttalanden som tyder på att det är samma arbetsskadebegrepp som ska användas inom såväl arbetsskadeförsäk- ringen som ISA-systemet.58

Anmälan till Försäkringskassan

Skyldigheten för arbetsgivare att anmäla arbetsskador till Försäkrings- kassan regleras i 42 kap. 10 § SFB. En arbetsgivare som har fått känne- dom om att någon av de anställda har drabbats av en arbetsskada är skyldig att omedelbart anmäla skadan till Försäkringskassan om skadan kan antas medföra rätt till sjukvårdsersättning, sjukpenning eller re- habiliteringsersättning från socialförsäkringen eller sjuklön enligt sjuk-

58Jfr SOU 1985:54, s. 49 ff. och prop. 1977/78:74.

1163

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

lönelagen eller ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Anmälan ska också göras om skadan kan antas föranleda sveda och värk, lyte eller stadigvarande men.59

Anmälan ska göras på särskild blankett som tillhandahålls av Försäkringskassan. I praktiken anmäls arbetsskador främst digitalt. Försäkringskassan och Arbetsmiljöverket har en gemensam elektro- nisk anmälningsportal, www.anmalarbetsskada.se. Enligt Försäkrings- kassan kommer cirka 80 procent av anmälningarna in på digital väg via anmälningsportalen. Vid anmälan där får Arbetsmiljöverket också direkt tillgång till anmälningarna och det är resterande 20 procent av anmälningarna som kommer in per blankett till Försäkringskassan där kopior skickas till Arbetsmiljöverket.

Arbetsgivaren ska samråda med skyddsombudet vid anmälan om arbetsskada och ge ombudet en kopia av denna.60 Försäkringskassan ska sända en kopia av anmälan till Arbetsmiljöverket. Detta fritar inte arbetsgivaren från skyldigheten att lämna underrättelse till verket enligt 3 kap. 3 a § AML (se vidare nedan).61

Den anställde har en skyldighet att meddela arbetsgivaren om inträffade arbetsskador

En anställd som råkar ut för en arbetsskada ska meddela det till den arbetsgivare där skadan inträffade eller hos den arbetsgivare där den försäkrade senast blev utsatt för aktuell annan skadlig inverkan. Det framgår av 42 kap. 7 § SFB. Om en skada till följd av annat än olycks- fall har visat sig först när den försäkrade har upphört att vara utsatt för den inverkan som har orsakat skadan, är det den arbetsgivare hos vilken den försäkrade senast var utsatt för sådan inverkan som ska underrättas.62

Om en arbetsgivare enligt 7 § ska underrättas om en skada får underrättelsen i stället lämnas till en person som på arbetsgivarens vägnar förestår arbetet.63

598 § FASP. Ersättning för bl.a. sveda och värk lyte och men kan inte fås från den allmänna arbetsskadeförsäkringen men finns med i möjliga ersättningar i TFA.

60Se vidare 8–15 §§ FASP.

61Jfr Bo Ericson och Kerstin Gustafsson (2019), Arbetsmiljölagen med kommentar, s. 102.

6242 kap. 7 § andra stycket SFB.

6342 kap. 8 § SFB.

1164

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Den enskilde har alltså inte någon skyldighet att anmäla en inträffad arbetsskada till Försäkringskassan eller Arbetsmiljöverket utan ska endast meddela sin arbetsgivare om det inträffade.

Vad händer om arbetsgivaren inte fullgör sin skyldighet att anmäla en arbetsskada?

Om en arbetsgivare inte anmäler en arbetsskada trots att Försäkrings- kassan eller den skadade påmint om det, kan Försäkringskassan kon- takta arbetsgivaren och påminna denne igen om skyldigheten att an- mäla skador till Försäkringskassan. Försäkringskassan bör samtidigt tala om att den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet kan dömas till böter.64

Hur och när ska en anmälan om arbetsskada göras?

De närmare förutsättningarna för hur och när en arbetsskada ska anmälas till Försäkringskassan regleras genom verkställighetsföreskrif- ter i 8 § FASP. Av denna bestämmelse framgår att anmälan hos För- säkringskassan om arbetsskada ska göras om skadan har medfört eller kan antas medföra rätt till sjukvårdsersättning, sjukpenning eller rehabiliteringsersättning från socialförsäkringen eller sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön eller ersättning från arbetsskadeförsäk- ringen.

Förutsättningarna för en anmälan består således i att det ska finnas en skada och att denna ska ha medfört, eller kunnat antas medföra, någon form av ersättning. Denna ersättning är dock inte begränsad till arbetsskadeförsäkringen, utan det räcker exempelvis att skadan kunnat antas leda till sjukskrivning med sjuklön från arbetsgivaren för att den ska anmälas.

Det krävs alltså inte att det finns en godkänd arbetsskada för att en skada ska anmälas till Försäkringskassan. Detta är inte heller sär- skilt konstigt; en arbetsskadeprövning för att fastställa att det är fråga om en arbetsskada i lagens mening initieras av Försäkringskassan först efter att den försäkrade gjort en ansökan om ersättning och be- dömts uppfylla de så kallade grundkraven.65 En sådan prövning sker

64115 kap. 3 § SFB; jfr Försäkringskassan vägledning 2003:4, version 20, s. 30.

65Se 42 kap. 12 § SFB.

1165

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

typiskt sett långt efter att skadan faktiskt har visat sig. I stället kan arbetsgivarens anmälningsskyldighet sägas träda in när det finns en misstänkt arbetsskada. Det framgår även till exempel av den blankett för anmälan om arbetsskada som arbetsgivaren ska fylla i. Det ingår inte i skyldigheten att ta ställning till om den uppkomna skadan är en ersättningsbar arbetsskada i lagens mening.

Det bör påpekas att anmälningsskyldigheten enligt dessa förut- sättningar är något vidare än rätten till ersättning enligt SFB. Detta beror på att man velat tillgodose även yrkesskadestatistiken (ISA och SCB) och det förebyggande arbetarskyddet. I praktiken bedrivs också ett omfattande samarbete med Afa Försäkring, som bland annat kan ge ersättning för lyte och men genom TFA.66 Vad gäller yrkes- skadestatistiken är dock samarbetet av mindre omfattning i dag än tidigare, vilket Afa Försäkring har framhållit i våra kontakter. Sam- arbetet rörde främst utbyte av uppgifter med Arbetsmiljöverket om antal arbetsskador.

Tidigare (fram till och med 2004) fick också Afa Försäkring del av alla arbetsskadebeslut från Försäkringskassa. Från och med 2005 krävs att den försäkrade ger sitt samtycke för att Försäkringskassan ska kunna skicka beslutet till Afa. I dagsläget gäller, enligt överens- kommelse med Försäkringskassan, att Försäkringskassans beslut om livränta skickas till Afa i de ärenden där den försäkrade lämnat sitt medgivande.

Arbetsgivaren ska inte göra en egen arbetsskadeprövning

Arbetsgivaren ska enligt vad vi beskrivit ovan anmäla inträffade arbets- skador. Det är dock varken arbetsgivaren eller dennes anställda som avgör om en medarbetare fått en godkänd arbetsskada i lagens mening; det ansvaret ligger bland annat på Försäkringskassan. Det som ska anmälas kan i stället beskrivas som en misstanke om en inträffad arbets- skada. Denna beskrivning av anmälningsskyldigheten har också fram- förts av Arbetsmiljöverket i våra kontakter.

En anmälan om misstänkt arbetsskada innebär inte att den anställdes arbetsskada och rätt till ersättning blir prövad av Försäkringskassan. För att få arbetsskadan prövad och få eventuell ersättning måste den enskilde även ansöka om ersättning hos Försäkringskassan.

66Lars Grönwall m.fl. (2003), Arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd, s. 284.

1166

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Det innebär att arbetsgivaren inte ska, eller kan, göra en egen sådan arbetsskadeprövning som regleras i 39 kap. SFB och som motsvarar den som Försäkringskassan gör. En sådan sambandsprövning är kom- plex och innefattar typiskt sett omfattande utredning samt såväl för- säkringsjuridiska som försäkringsmedicinska ställningstaganden.

Arbetsgivarens skyldighet att anmäla en skada regleras i stället i 8 § FASP. Där framgår också att skyldigheten att anmäla är vidare än rätten till ersättning enligt SFB. Arbetsgivaren behöver alltså inte kunna slå fast att det är fråga om en arbetsskada i lagens mening för att anmälningsskyldigheten ska träda in. En arbetsgivare som mottar en uppgift från en anställd om en arbetsskada ska inte heller göra någon egen bedömning av om den enskilde har rätt eller inte innan en an- mälan görs. Anmälan ska skrivas under av arbetsgivare, arbetsmiljö- ombud och den drabbade. Underskriften betyder inte att arbetsgivaren per automatik godkänner att besvären är en arbetsskada, medger ansvar eller godtar alla delar i beskrivningen.67 Det är sedan Försäk- ringskassan som avgör vad som är en arbetsskada i den fortsatta pröv- ningen (som alltså även kräver en ansökan om ersättning från den enskilde).

Eftersom arbetsgivaren inte ska göra någon egen arbetsskade- prövning inför att anmäla en misstänkt arbetsskada blir inte heller det regelverk som gäller för arbetsskadeprövningen (39 kap. SFB) aktuellt att tillämpa inför en sådan anmälan. Det innebär bland annat att inte heller de undantag från det generella arbetsskadebegreppet som finns i arbetsskadeförsäkringens nuvarande regelverk torde på- verka arbetsgivarens skyldighet att anmäla skador. Någon bedöm- ning av om den uppkomna skadan faller inom undantaget och där- med inte kan godkännas som arbetsskada behöver och ska inte göras av arbetsgivaren i detta skede. En arbetsgivare kan exempelvis inte avstå från att anmäla en skada på grunden att arbetsgivaren själv menar att det är fråga om en psykisk skada orsakad av en enligt 39 kap. 5 § SFB undantagen exponeringsfaktor (se kapitel 11 om undantaget). På samma sätt ska inte arbetsgivaren göra någon bedömning av huru- vida en skada i form av sjukdom har uppkommit till följd av ett smitt- samt ämne som faller under undantagen i 6 § samma kapitel. En sådan bedömning innebär nämligen en del av en sådan arbetsskadeprövning som ankommer på Försäkringskassan, och inte arbetsgivaren, att göra.

67Jfr t.ex. underskrift av blanketten på www.anmalarbetsskada.se.

1167

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Skyldigheten att anmäla skador till Arbetsmiljöverket

Förutom skyldighet att anmäla arbetsskador till Försäkringskassan ska arbetsgivaren i vissa fall även anmäla skadan direkt till Arbetsmiljö- verket. Denna skyldighet regleras i AML och i arbetsmiljöförord- ningen.

Arbetsgivaren ska enligt 3 kap. 3 a § AML och arbetsmiljöförord- ningen 2 § i allvarligare fall omedelbart informera Arbetsmiljöverket. Det gäller vid dödsfall eller svårare personskada Detsamma gäller skador i samband med arbetet som drabbat flera arbetstagare sam- tidigt och tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.

Vem avgör vilka skador som ska anmälas till Arbetsmiljöverket?

Det är arbetsgivaren själv som från fall till fall bedömer om tillbudet eller skadan är så allvarlig att den behöver anmälas till Arbetsmiljö- verket. Enligt Arbetsmiljöverkets uppfattning är det bättre att anmäla än att inte göra det om arbetsgivaren är osäker på om händelsen är tillräckligt allvarlig.68 Om arbetsgivaren inte har anmält en allvarlig händelse kan arbetsgivaren få betala böter enligt 8 kap. 2 § AML.

15.5Fördjupning om utveckling av anmälda arbetsskador

I avsnitt 15.2 beskriver vi olika typer av problem med statistiken inom arbetsskadeområdet. Bland de brister vi lyfter fram är de struk- turella särskilt problematiska för statistikens kvalitet. Den officiella statistiken, liksom annan statistik, bygger på dessa datakällor. Risken är således att bristerna som finns i källorna följer med i de vidare- bearbetningar som sedan presenteras i olika sammanhang. Eventuella tolkningar av statistikresultaten kan principiellt vara korrekta utifrån det som statistiken visar. Men om bristerna innebär att statistiken visar en skev bild av verkligheten blir tolkningen missvisande. Vi vet inte magnituden av problemen med statistikbristerna, men vi har kunnat konstatera att de finns, vilket även andra före oss i olika sam- manhang har lyft fram.

68Beskrivning av när en skada ska anmälas på arbetsmiljöverket.se.

1168

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Oavsett bristerna produceras det mycket statistik inom arbets- skadeområdet som i detta betänkande är lämpligt att belysa. I detta avsnitt fördjupar vi oss i vad statistiken visar om anmälda arbets- skador över tid fördelat på olika typer av skador och efter diverse bak- grundsfaktorer samt kvinnor och män.

En kraftig ökning av antalet anmälda arbetsskador under 1980-talet följdes av en drastisk minskning

Antalet anmälda arbetsskador steg kraftigt under 1980-talet för att sedan minska drastiskt mot slutet av decenniet. År 1988 anmäldes 108 832 olycksfallsskador med sjukfrånvaro och 58 074 arbetssjuk- domar och på fem år minskade sedan antalet till en tredjedel. År 1994 anmäldes 38 994 olycksfallsskador med sjukfrånvaro och 17 475 arbets- sjukdomar.

Efter minskningen från slutet av 1980-talet har antalet anmälda olycksfallsskador med sjukfrånvaro legat på en relativt stabil nivå. År 2019 anmäldes 36 619 olycksfallsskador med sjukfrånvaro och 10 841 arbetssjukdomar. Pandemin 2020 innebar att antalet anmälda arbetssjukdomar ökade till 19 899, medan antalet anmälda olycks- fallsskador med sjukfrånvaro minskade till 34 816.

Män anmäler oftare att de råkat ut för olycksfallsskador i arbetet med sjukfrånvaro som följd, medan kvinnor oftare anmäler att de skadats till följd av annan skadlig inverkan och olycksfallsskador som inte lett till sjukfrånvaro. Det är även vanligare att kvinnor anmäler skador av färdolycksfall, det vill säga olyckor under färd till eller från arbetet. Totalt sett är det fler kvinnor som anmäler att de drabbats av arbetsskador.

Men som vi har beskrivit i avsnitt 15.2 kan det förekomma både underskattningar och överskattningar av anmälda arbetsskador, vilket kan innebära att både ohälsan och hur skadligt arbetslivet är också kan underskattas respektive överskattas. I avsnitt 15.3 finns en för- djupning som beskriver mer i detalj de statistiska datakällorna inom arbetsskadeområdet.

I de kommande delavsnitten beskrivs anmälningar av arbetsskador i arbetet som har resulterat i dödsfall, anmälningar på grund av olycks- fall, annan skadlig inverkan, färdolycksfall samt dödsfall som kan bero på annan skadlig inverkan.

1169

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

15.5.1Dödsolyckor i arbetet

Anmälningar av dödsolyckor i arbetet används ofta som en indikator på antalet arbetsskador i en ekonomi. Även om få dödsolyckor an- mäls finns det en samvariation mellan dem och övriga arbetsskador. Undersökningar pekar på att antalet arbetsskador varierar med mellan 500 och 2 000 per dödsfall i olika yrken.69 Samtidigt kan många yrkes- kategorier med få eller inga dödsolyckor ändå innehålla andra typer av risker för andra typer av sjukdomar, exempelvis exponeringar som kan orsaka psykisk ohälsa.

Enligt Arbetsmiljöverket har den svenska statistiken över döds- olyckorna hög tillförlitlighet. Men då värderar myndigheten främst risken för att dödsolyckorna kan vara underrapporterade. Bland annat finns det ett samarbete mellan Arbetsmiljöverket och Elsäkerhets- verket, Jordbruksverket respektive Trafikverket och Transportstyrel- sen kring dödsolyckor. Enligt Arbetsmiljöverket kan det vara ett viktigt skäl till att det inte finns några betydelsefulla bortfall.70

Vid dödsolyckor är både exponeringen i arbetet och utfallet rela- tivt tydligt sammankopplat, vilket borde innebära att antalet anmäl- ningar speglar antalet faktiska arbetsskador. Samtidigt leder inte alla anmälda dödsolyckor till godkända arbetsskador enligt en genom- gång av anmälda dödsolyckor 2006 och 2007.71 Det kan innebära att antalet dödsfall som är orsakade av olycksfall i arbetet är lägre än antalet anmälda dödsolyckor i arbetet. Men skillnaden mellan antalet anmälda och godkända dödsfall kan också ha andra förklaringar. Exempelvis prövar bara Försäkringskassan om skadan som ett döds- fall beror på kan godkännas som arbetsskada om de efterlevande har ansökt om ersättning hos Pensionsmyndigheten. Och bara för att övervägande skäl inte talar för att skadan har samband med arbetet betyder inte det att det helt saknas samband med arbetet. Vi har inte kunnat identifiera någon mer utförlig jämförelse mellan anmälda dödsolyckor och de som Försäkringskassan har prövat.

69Sjögren Lindquist och Wadensjö (2008), s. 72.

70Arbetsmiljöverket (2017c), Dödsolyckor i arbetslivet – Delrapport 2. Kunskapssammanställ- ning 2017:3, s. 36–38.

71Sjögren Lindquist och Wadensjö, (2008), s. 74.

1170

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

De flesta anmälda dödsolyckor rör män men antalet har minskat kraftigt

Arbetsmiljöverkets statistik som sträcker från 1955 visar att cirka 6 kvinnor per år har anmälts avlidit till följd av en arbetsplatsolycka. Undantaget är Estoniaolyckan 1994 då ett stort antal förvärvsarbe- tande dog. Det året anmäldes 97 dödsolyckor för kvinnor och 137 för män. Antalet anmälda dödsolyckor för män är väsentligt fler än antalet för kvinnor, men antalet har samtidigt minskat drastiskt. År 1955 anmäldes att 414 dödsolyckor drabbade män och 2021 an- mäldes 36. Se figur 15.1.

Figur 15.1 Antal dödsfall orsakade av arbetsolyckor perioden 1955–2022 (n = 10 594)

450

400

350

300

250

200

150

100


1955	1958	1961	1964	1967	1970	1973	1976	1979	1982	1985	1988	1991		1994	1997	2000	2003	2006	2009	2012	2015	2018	2021
									Kvinnor				Män

Källa: Arbetsmiljöverkets statistik, hämtad i juli 2023.

Fram till slutet av 1970-talet minskade antalet anmälda dödsolyckor i arbetet med två tredjedelar. År 1955 anmäldes 425 dödsolyckor (414 män och 11 kvinnor) och 1979 anmäldes 135 (129 män och 6 kvin- nor). Därefter var minskningen något svagare till 2000 då 61 döds- olyckor anmäldes (58 män och 3 kvinnor). Fram till 2007 ökade an- talet anmälda dödsolyckor något till 75 (68 män och 7 kvinnor). Efter det har trenden varit att de anmälda dödsolyckorna minskar. Sedan 2009 har cirka 40 dödsolyckor anmälts årligen varav några enstaka varit kvinnor. Under pandemin 2020 anmäldes 24 dödsolyckor (23 män

1171

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

och 1 kvinna). Två år därefter ökade antalet till 40 anmälda döds- olyckor (31 män och 9 kvinnor).

Dödsolyckorna är vanligare i vissa yrken

Egenföretagare, företrädesvis inom jord- och skogsbruk, har väsent- ligt högre risk för arbetsolyckor med dödlig utgång jämfört med andra yrkesgrupper.72

Under perioden 2007–2013 var antalet dödsolyckor bland anställda 1,1 fall på 100 000 förvärvsarbetande och 3,2 fall per 100 000 för- värvsarbetande bland egenföretagare.73 Liknande siffror återfinns hos Arbetsmiljöverket för åren 2012–2021: 0,7 fall för arbetstagare och 2,3 fall för egenföretagare. Den vanligaste orsaken till döds- olyckor är förlorad kontroll av fordon.74

Arbetsmiljöverket har gjort en genomgång av dödsolyckorna under perioden 2010–2014 för män, och 2005–2014 för kvinnor. Enligt genomgången utgjorde fordonsrelaterade olyckor cirka hälften av alla dödsolyckor, och hälften av dem skedde i vägtrafikområden.

Fallolyckor var en annan viktig orsak till dödsolyckor och då främst fall från höjd. Många sådana olyckor inträffade inom byggverksam- het, vilket kunde bero på tekniska brister i byggställningar.

Dessutom kom Arbetsmiljöverket fram till att äldre elinstallatörer förhållandevis ofta drabbades av dödliga elolyckor. Trädfällning inom framför allt jord- och skogsbruk var också en betydande orsak till dödsolyckor.75

15.5.2Anmälda skador som ska ha berott på olycksfall

Liksom anmälningarna av dödsolyckor har minskat över tid har an- talet anmälda olycksfallsskador med sjukfrånvaro minskat kraftigt från 1980 fram till mitten av 1990-talet. Under 1990–1992 mer än halverades antalet anmälda arbetsolyckor. Minskningen började dock redan under högkonjunkturåren i slutet av 1980-talet men accelere- rade i samband med nittiotalskrisen, då många verksamheter med

72Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöstatistik Rapport 2019:01, s. 39.

73SOU 2015:21, s. 205.

74Arbetsmiljöverket, 2022, Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01, s. 45.

75Arbetsmiljöverket (2016b), Dödsolyckor i arbetslivet – Delrapport 1. Kunskapssammanställ- ning 2016:9, s. 11.

1172

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

riskfyllda arbetsmiljöer slogs ut.76 Därefter avtog minskningstakten och från 1997 ökade antalet anmälningar något. År 2003 infördes krav på ansökan om livränta vilket innebar att anmälan inte var lika viktig för att få rätten till livränta prövad. Därefter sågs åter en ned- åtgående trend med en extra stor nedgång under 2009. Trenden där- efter var att antalet olycksfallsskador med sjukfrånvaro ökade. Men under pandemin 2020 anmäldes 34 816 olycksfallsskador med sjuk- frånvaro (15 374 kvinnor och 19 442 män) vilket är 1 803 (cirka 5 pro- cent) färre jämfört med 2019. Se figur 15.2.

Figur 15.2 Antalet anmälda olycksfallsskador som lett till sjukfrånvaro (n = 2 280 522)

100000

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000


1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000		2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020
							Kvinnor				Män

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 8.

Anmälningar av olycksfallsskador samvarierar inte med sjukfrånvaron

Även om statistiken rör olycksfallsskador som har lett till sjukfrån- varo samvarierar inte antalet med sjukfrånvaron. SCB redovisar sjuk- penningtalet från 2000. Se figur 15.3.

76SOU 2015:21, s. 204.

1173

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Figur 15.3 Olycksfall, antal anmälningar och livräntebeslut, jämfört med sjukpenningtalet (höger axel)

30 000																					25
30 000																					25
25 000
25 000																				20
																				20
20 000
20 000																				15
																				15
15 000
15 000																				10
10 000																				10

																				5
5 000																				5
5 000
0
																					0
														2014			2017				0
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
	Kvinnor anmälan												Män anmälan
	Kvinnor livräntebeslut												Män livräntebeslut


	Kvinnor sjukpenningtalet												Män sjukpenningtalet

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 8 och SCB.

Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet anmälda olycksfallsskador och livräntebeslut och höger axel samt linjerna visar sjukpenningtalet (SCB).

Ålder, kön, yrke och typ av olycksfall

Antalet och typen av anmälda olycksfallsskador med sjukfrånvaro varierar utifrån faktorer så som ålder, kön och yrke.

För unga anmäls flest olycksfallsskador som leder till sjukfrånvaro

År 2020 hade unga män, 16–24 år, anmält cirka 11 olycksfallsskador med sjukfrånvaro per 1 000 sysselsatta. Det är betydligt högre än för män och kvinnor i övriga åldersgrupper och så har det varit sedan åtminstone 2011. Från 2014 ökade antalet i denna grupp dessutom mer än i övriga grupper.

Även kvinnor i denna åldersgrupp hade anmält flest antal olycks- fallsskador med sjukfrånvaro, nästan 9 per 1 000 sysselsatta. Så har det inte varit tidigare och det är i denna grupp som olycksfallsskador med sjukfrånvaro ökat mest.77

77Arbetsmiljöverket (2021), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, s. 23–25.

1174

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Flest olycksfallsskador anmäldes för kvinnor i den kommunala sektorn

År 2019 anmäldes flest olycksfallsskador med sjukfrånvaro för kvin- nor i den kommunala sektorn. Antalet var 8,8 per 1 000 sysselsatta. För män anmäldes flest olycksfallsskador i den privata sektorn, 8,0 per 1 000 sysselsatta.78

Men det var klart vanligast att olycksfallsskador med sjukfrånvaro anmäldes för kvinnor inom branschgruppen utvinning av mineral. Denna branschgrupp är dock liten sett till antalet sysselsatta, speciellt kvinnor. En relativt liten förändring i antalet anmälningar kan därför få stort genomslag i den relativa frekvensen. Bland män var det van- ligast inom branschen transport och magasinering. Antalet anmälningar som låg till grund för de relativa frekvenserna varierade kraftigt mellan olika branschgrupper.79

Transport- och maskinförararbete samt lagerassistenter var de enskilda yrken där det 2019 var vanligast att olycksfallsskador med sjukfrånvaro anmäldes för kvinnor. Bland män var motsvarande yrken truckförare samt byggnadsträarbetare, inredningssnickare med flera. Här redovisar Arbetsmiljöverket bara yrken med minst 5 000 syssel- satta samt minst 10 anmälda olycksfallsskador med sjukfrånvaro.80

För kvinnor anmäls fall och för män förlorad kontroll

År 2019 var fallolyckor vanligast bland de anmälda olycksfallsskadorna för kvinnor, med cirka 2,0 anmälningar per 1 000 sysselsatta. Bland män var förlorad kontroll vanligast med cirka 2,4 olyckor per 1 000 syssel- satta. Här ingår förlorad kontroll över handverktyg (exempelvis kni- var) och förlorad kontroll över transportmedel.81

Utvecklingen över tid skiljer sig mellan olika olyckstyper. För kvinnor har anmälningar av olycksfall till följd av rörelse utan belast- ning samt kategorin ras, fall, bristning av föremål ökat mellan 2003 och 2019. Därefter följer fallolyckorna som fram till 2012 var den olycksorsak som ökade mest. Antalet olyckor på grund av rörelse med belastning är den enda här redovisade olycksorsaken som fortfarande 2019 var på lägre nivå än 2003.

78Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 18.

79Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 30–31.

80Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 34–35.

81Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 24.

1175

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Bland män har antalet anmälningar av olycksfallsskador orsakade av rörelse utan belastning minskat kraftigt under 2019 och är nu nästan tillbaka på samma nivå som basåret 2003. Orsaken våld, an- grepp, hot var 2019 den olycksorsak som ökat mest jämfört med bas- året 2003.

Kvinnor skadar underkroppen och män skadar händerna

Bland de anmälda olycksfallsskadorna med sjukfrånvaro var det van- ligast att män anmälde skador på händer och fingrar, medan kvinnor ofta anmälde att de skadade sig i nedre extremiteter (höft, ben eller fötter). Många av de anmälda olycksfallen ledde också till ryggskador bland både kvinnor och män.

Något fler män råkar ut för allvarliga olyckor

Den som anmäler en arbetsskada får också uppge om skadan kan med- föra sjukfrånvaro och om sjukfrånvarons längd beräknas bli 1–3 dagar, 4–14 dagar eller över 14 dagar. År 2019 uppskattades 24 procent av de anmälda olycksfallsskadorna för kvinnor medföra sjukfrånvaro från jobbet längre än 14 dagar. Bland män var andelen 27 procent.

15.5.3Anmälda skador som ska ha berott på annan skadlig inverkan än olycksfall

Det anmäls färre skador som ska ha berott på annan skadlig inverkan (så kallade arbetssjukdomar) än skador som ska ha berott på olycks- fall. Antalet anmälda arbetssjukdomar har också varierat mer över tid. Variationen kan hänga ihop med att det generellt är svårare att be- döma sambandet mellan annan skadlig inverkan i arbetet och en viss skada än vad det är att bedöma sambandet mellan ett olycksfall och en skada.

Arbetssjukdomarna ökade kraftigt under 1980-talet och nådde sin kulmen 1988 då 58 074 arbetssjukdomar anmäldes (27 386 för kvin- nor och 30 688 för män). Utvecklingen har kopplats ihop med den då alltmer generösa tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen. När till- lämpningen skärptes minskade de anmälda arbetssjukdomarna kraftigt

1176

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

fram till 1993.82 Enligt övergångsreglerna till införandet av de strängare beviskraven i arbetsskadeprövningen från den 1 januari 1993 räckte det inte med att skadan visat sig innan dess. Skadan skulle också ha anmälts senast den 30 juni 1993.83 Från att 34 082 arbetssjukdomar an- mäldes 1992 (15 603 för kvinnor och 18 479 för män) anmäldes 66 982 arbetssjukdomar 1993(34 127 för kvinnor och 32 855 för män). Se figur 15.4.

Figur 15.4 Antalet anmälda arbetssjukdomar (n = 949 522)

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Kvinnor Män

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 8.

Anm.: Från och med 1985 redovisas per anmälningsår och före 1985 per skadeår. År 2002 infördes ett nytt registreringssystem vilket innebär att siffrorna inte är helt jämförbara m ed tidigare år.

Även ökningen av anmälningar 1993 brukar lyftas fram som ett exem- pel på hur anmälningar av arbetsskador påverkas av arbetsskadeför- säkringens utformning.84 Men anmälningar av olycksfallsskador ökade inte 1993 (jämför med figur 15.2) och benägenhet att anmäla arbets- sjukdomar för kvinnor verkar ha påverkats i högre grad än för män. Från och med 1993 har fler arbetssjukdomar anmälts för kvinnor än för män.

Antalet anmälda arbetssjukdomar minskade från 1989 och fram till 1996 (undantaget 1993). Därefter ökade antalet igen fram till 2001 och ökningen var större för kvinnor än för män. Skillnaden mellan kvinnor och män var som störst 2001 men minskade sedan samtidigt som antalet anmälda arbetssjukdomar också minskade. År 2009 an-

82SOU 1998:37, s. 23; SOU 2015:21, s. 205.

834 kap. 36 § Lag (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken.

84Arbetsmiljöverket (2021), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, s. 14.

1177

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

mäldes ungefär hälften så många arbetssjukdomar jämfört med 2000- talets början. Mellan åren 2010 och 2015 ökade antalet anmälda arbetssjukdomar för varje år. Därefter sjönk antalet anmälningar åter- igen fram till 2018. Jämfört med 2018 anmäldes fler arbetssjukdomar under 2019. Statistiken för 2020 visar en kraftig ökning av antalet anmälda arbetssjukdomar för kvinnor. Ökningen 2020 beror enligt Arbetsmiljöverket till stor del på att den då pågående covid-19 pande- min orsakade många anmälningar där exponeringsfaktorn var smitta, och som ingår i huvudgruppen kemiska och biologiska faktorer.85

Från 2000 redovisar SCB sjukpenningtalet. Till skillnad från olycks- fallsskador (se figur 15.3) samvarierar anmälningar av arbetssjukdomar i hög grad med sjukfrånvaron. Se figur 15.5.

Figur 15.5 Annan skadlig inverkan, antal anmälningar per anmälningsår och livräntebeslut, jämfört med sjukpenningtalet (höger axel)

16 000																					25
16 000																					25
14 000
14 000																				20
12 000																				20
12 000
10 000
10 000																				15
																				15
8 000																					10
8 000
6 000


4 000
4 000																				5
2 000																				5


0																					0
0																					0
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
	Kvinnor anmälan											Män anmälan
	Kvinnor livräntebeslut											Män livräntebeslut
	Kvinnor sjukpenningtalet											Män sjukpenningtalet

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 9, SCB samt Försäkringskassans officiella statistik över livräntebeslut.

Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet anmälda arbetssjukdomar o ch livräntebeslut och höger axel samt linjerna visar sjukpenningtalet (SCB).

85Arbetsmiljöverket (2021), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, s. 16.

1178

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Flest arbetssjukdomar anmäldes för kvinnor i den kommunala sektorn

Liksom med olycksfall med sjukfrånvaro anmäls flest arbetssjuk-domar 2019 för kvinnor inom den kommunala sektorn, 5,1 per 1 000 syssel- satta. Även för männen anmäldes flest antal arbetssjukdomar inom den kommunala sektorn, 2,6 stycken per 1 000 sysselsatta, till skill- nad mot olycksfallen med sjukfrånvaro där flest anmäldes för män inom den privata sektorn.86

Misstänkta orsaker varierar mellan branschgrupperna

År 2019 anmäldes flest arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta kvinnor inom branschgruppen tillverkning. Den vanligaste misstänkta orsaken var ergonomiska belastningsfaktorer. Inom branschgruppen offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring anmäldes nästan lika många arbetssjukdomar, men här var det vanligast att organisato- riska och sociala faktorer misstänktes vara orsaken. En annan bransch- grupp med många anmälda arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta, men med fler sysselsatta kvinnor, var vård och omsorg; sociala tjänster och även här var organisatoriska och sociala faktorer den vanligaste miss- tänkta orsaken.87

För män anmäldes flest arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta inom branschgrupperna tillverkning samt offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring. Inom tillverkning var ergonomiska belast- ningsfaktorer den klart vanligaste misstänkta orsaken, därefter kemiska eller biologiska faktorer. Inom offentlig förvaltning och försvar stod ergonomiska belastningsfaktorer, organisatoriska och sociala faktorer samt kemiska eller biologiska faktorer för cirka en tredjedel vardera av de misstänkta orsakerna.88

86Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 18.

87Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 51 och 53.

88Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 52 och 54.

1179

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Anmälda arbetssjukdomar misstänks oftast ha organisatoriska och sociala orsaker

Totalt sett misstänktes nästan 50 procent av de anmälda arbetssjuk- domarna för kvinnor ha organisatoriska och sociala orsaker. Drygt 3 000 anmälda arbetssjukdomar angavs ha denna typ av orsak för kvinnor 2019. Bland männen misstänktes dessa faktorer ha orsakat drygt 20 procent av de anmälda arbetssjukdomarna. Bland både kvin- nor och män var det vanligast inom offentlig förvaltning och försvar, vård och omsorg samt utbildning. Anmälda arbetssjukdomar som miss- tänkts bero på organisatoriska och sociala orsaker handlar enligt Arbets- miljöverket ofta om alltför mycket arbete eller för hög arbetstakt samt om problem i relationerna på arbetsplatsen, vilket kan innefatta kränkningar, mobbning, utfrysning och trakasserier, och kan avse förhållandet till överordnade och arbetskamrater.89

Ergonomiska belastningsfaktorer är den näst vanligast misstänkta orsaken till anmälda arbetssjukdomar

Näst vanligast är det att de anmälda arbetssjukdomarna angavs bero på ergonomiska belastningsfaktorer och i det här fallet var mäns an- del högre (43 procent) än kvinnornas (27 procent). För män var också det vanligast att de anmälda arbetssjukdomarna angavs vara muskel- och ledbesvär, cirka 1 400 anmälningar. Ergonomiska belastnings- orsaker förorsakades ofta av en kombination av olika faktorer, bland annat tunga lyft och förflyttningar av bördor, ensidigt och monotont arbete samt olämpliga arbetsställningar.90

Över tid har misstänkta orsaker till de anmälda arbetssjukdomarna varierat

Från och med 2003 till och med 2009 minskade antalet anmälda arbets- sjukdomar som angavs vara orsakade av ergonomiska belastnings- faktorer mest för kvinnor. För män minskade anmälningar av arbets- sjukdomar som angavs vara orsakade av organisatoriska och sociala faktorer mest. Perioden 2010–2016 ökade antalet anmälningar av

89Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 48 och 58–59.

90Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 45 och 48.

1180

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

arbetssjukdomar som angavs vara orsakade av organisatoriska och sociala faktorer återigen; framför allt bland kvinnor, men även bland män. De senaste åren har antal anmälda arbetssjukdomar börjat minska, men 2019 ökade antalet något och både bland kvinnor och män gällde det samtliga orsaker. Men störst ökning är det bland kvinnorna när det gäller anmälda arbetssjukdomar som misstänkts ha orsakats av organisatoriska eller sociala faktorer.91

Arbetssjukdomar anmäls oftare för äldre

Medan olycksfall med sjukfrånvaro är vanligast för den yngsta ålders- gruppen (se avsnitt 15.5.2) ökar antalet anmälningar av arbetssjuk- domar markant med åldern. För kvinnor ökar de upp till åldersgrup- pen 55–59 år för att sedan sjunka något. För män fortsätter antalet stiga något till och med åldersgruppen 60–64 år. Cirka två tredjedelar av anmälningarna av arbetssjukdomar för kvinnor och män gällde personer över 45 år.92

Yrkesgrupperna som anmäler flest arbetssjukdomar

Med närmare 30 anmälda arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta kvin- nor var montörer den yrkesgrupp bland kvinnor där flest arbetssjuk- domar anmäldes 2019. För män anmäldes flest arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta för yrkesgruppen truckförare och även här var det närmare 30. Näst flest arbetssjukdomar anmäldes för män inom yrkes- gruppen fordonsmontörer med cirka 24 anmälningar per 1 000 syssel- satta. Cirka 12 arbetssjukdomar per 1 000 sysselsatta kvinnor anmäl- des inom yrkesgrupperna smeder och verktygsmakare samt poliser vilket var näst flest för kvinnor. Arbetsmiljöverket redovisar bara yrkes- grupper med minst 5 000 sysselsatta.93

91Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 46.

92Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 49–50.

93Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, s. 55–56.

1181

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

Andra källor för utvecklingen av annan skadlig inverkan

SCB har sammanställt resultat baserat på frågorna om arbetsmiljö i Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC).94 Resultaten bekräftar delvis bilden som anmälningarna av arbetsskador gett en- ligt ovan. Enligt sammanställningen har andelen kvinnor som tycker att arbetet är psykiskt ansträngande ökat sedan 1980-talet. År 2017 tyckte nästan hälften av de förvärvsarbetande i åldern 16–64 år att deras arbete är psykiskt ansträngande. Det är vanligare att kvinnor tycker att deras arbete är psykiskt ansträngande. Det är även van- ligare bland personer med eftergymnasial utbildning som också upp- lever att de ofta arbetar under tidspress samt har svårigheter att för- ena arbete och fritid. Kvinnor upplever i högre grad än män att de har svårt att koppla bort arbetet när de är lediga, medan män i högre grad än kvinnor uppger att de har kontakt med arbetet på fritiden.

Det är också vanligare att män och yngre personer upplever att arbetet är kroppsligt ansträngande. Yngre personer anger också oftare att de gör tunga lyft i arbetet.

Utrikes födda personer upplever i högre grad än inrikes födda att de saknar inflytande över planeringen av sitt arbete, över sitt eget arbetstempo och förläggningen av sin arbetstid. Upplevelsen av att sakna inflytande i arbetet är också vanligare bland dem vars högsta avslutade utbildning är förgymnasial, bland tidsbegränsat anställda samt bland personer som arbetar inom maskinell tillverkning, trans- port och yrken som kräver kortare introduktion.

94SCB (2018), Arbetsmiljö 1980–2017, Levnadsförhållanden 2018:3.

1182

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

ning upplever. Det är också en lägre andel nu än på 1980-talet som anser att de saknar inflytande över förläggningen av sin arbetstid.

15.5.4Färdolycksfall

Anmälda olyckor till och från arbetet, så kallade färdolyckor, visar från 2003 fram till 2009 på ett svagt minskande antal anmälningar. Under åren 2010 och 2011 ökande de något igen. Från 2012 fram till 2016 var nivån på färdolyckorna åter något minskande. År 2017 var antalet anmälda färdolyckor åter uppe på en nivå motsvarande den som var 2010 och 2011. År 2018 var antalet anmälda färdolyckor dock återigen på en lägre nivå. Statistiken för 2020 visar på en minskning av antalet anmälda olyckor till eller från arbetet med cirka 29 pro- cent. Minskningen beror till stor del på den då pågående covid-19 pandemin.

15.5.5Dödsfall som kan bero på annan skadlig inverkan

Utöver dödsolyckorna avlider människor varje år till följd av annan arbetsrelaterad sjukdom och ohälsa. Arbetsmiljöverket publicerade 2019 två delrapporter om den arbetsrelaterade dödligheten.

Enligt rapporterna är arbetets effekt på dödligheten stor. Sett till alla åldersgrupper orsakar stress, skiftarbete, motoravgaser, buller och ihållande fysiskt tungt arbete vardera mer än 500 dödsfall per år, och de flesta övriga studerade faktorer leder var för sig (till exempel damm, asbest, kvarts och passiv rökning) till 100–500 arbetsrelate- rade dödsfall per år.95

Enligt Arbetsmiljöverkets uppskattning dör män oftare än kvinnor på grund av andra exponeringar i arbetet som stress, skiftarbete och ihållande fysiskt tungt arbete.96 Till skillnad från Arbetsmiljöverkets årliga redovisning över arbetsskador bygger slutsatsen om den arbets- relaterade dödligheten på objektiva mått i form av dödsorsaker. En- ligt Arbetsmiljöverket finns det aspekter av anledningarna till de arbets- relaterade dödsfallen som tyder på att det kan finnas skillnader i kvinnors och mäns arbetsmiljö i övrigt.

95Arbetsmiljöverket, Arbetsrelaterad dödlighet – delrapport 1, Beräkning av antalet dödsfall 2016 uppdelat på olika exponeringar i arbete. Kunskapssammanställning 2019:3, s. 7.

96Arbetsmiljöverket, Kunskapssammanställning 2019:3, s. 18.

1183

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

15.6Fördjupning om godkända arbetsskador hos Afa Försäkring

Afa Försäkrings statistik utgör en viktig och väsentlig del av statistik- helheten inom arbetsskadeområdet. Som vi diskuterar i avsnitt 15.2 finns det strukturella brister som skulle behöva hanteras för att i all- mänhet förbättra statistikens kvalitet och användbarhet. I den kon- texten lyfter vi bland annat upp problem med mörkertal som skulle kunna minskas genom exempelvis regelbundna samkörningar av Arbetsmiljöverkets arbetsskadestatistik och Försäkringskassans upp- gifter om ansökningar och beslut om ersättning. Behovet av samkör- ningar har även Wadensjö pekat på i ett relativt aktuellt debattinlägg där problem med underskattning av anmälningar diskuteras. I det sam- manhanget nämner han inte enbart register från Arbetsmiljöverket, utan också från Afa Försäkring.97

Afa Försäkrings statistik är värdefull eftersom den bland annat kan, i likhet med den offentliga statistiken, också användas för att värdera arbetsmiljön och antalet arbetsskador. I detta fördjupnings- avsnitt redogör vi därför för relevant statistik som Afa Försäkring tillhandahåller och presenterar i olika rapporter.

Afa Försäkring har statistik över fler arbetsskador än Försäkringskassan

Afa kan ge ersättning för arbetsskador i fler situationer än vad För- säkringskassan kan genom arbetsskadeförsäkringen. Det innebär att Afa har statistik över fler arbetsskador än Försäkringskassan och då särskilt över olycksfallsskador. Till skillnad från Arbetsmiljöverket har Afa prövat sambandet mellan skadan och arbetet vilket minskar risken för att statistiken innehåller skador som inte har samband med arbetet. Incitamenten att anmäla arbetsskador till Afa är större än incitamenten att anmäla till Försäkringskassan och i förläng- ningen Arbetsmiljöverket. Det beror på att en anmälan till Afa kan ge rätt till ersättning.

Statistiken från Afa visar inte några tecken på att antalet arbets- skador minskar, utan snarare att de ökat. Kvinnor får mindre antal god- kända arbetsskador än män och skillnaden har ökat över tid. En för-

97Wadensjö (2022), s. 84–86.

1184

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

klaring är att de arbetsskador som oftast verkar drabba kvinnor inte omfattas av Afa Försäkring på samma sätt som andra skador. Kvinnor får däremot fler arbetsskador godkända av Afa till följd av färdolycks- fall än män.

15.6.1Afa Försäkrings statistik över arbetsskador är mest heltäckande för olycksfallsskador

I sina rapporter presenterar Afa Försäkring statistik över de skador som de godkänner som arbetsskador. Cirka 9 av 10 anställda är för- säkrade hos Afa genom Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA/ TFA-KL) eller det statliga personskadeavtalet (PSA).98 De som är försäkrade kan få ersättning för alla olycksfallsskador som leder till arbetsoförmåga, medicinsk invaliditet eller dödsfall.

En sjukdom som godkänns som arbetsskada till följd av annan skad- lig inverkan än olycksfall kan ge ersättning om den kvarstår 180 dagar efter det att den först visade sig. Men antingen måste Försäkrings- kassan först ha godkänt skadan eller så måste den finnas med i ILO- förteckning nummer 121 över arbetssjukdomar. Det innebär i prak- tiken att statistiken från Afa främst kompletterar Försäkringskassans statistik när det gäller sjukdomar som finns med i ILO-förteckningen. Och där finns inte de vanligaste arbetssjukdomarna, som psykisk sjuk- dom eller sjukdomar i muskler med mera, med.

Statistiken från Afa är inte heller fullständig för de senare åren. Det beror på att det finns en eftersläpning i och med att skador kan rapporteras i efterhand. Det gäller särskilt antalet arbetssjukdomar eftersom en arbetssjukdom kan visa sig flera år efter det att en person har varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet.

Afa redovisar också skadorna utifrån året olycksfallet inträffade eller då arbetssjukdomen först visade sig. Försäkringskassans offi- ciella statistik redovisar i stället beslutsåret medan Arbetsmiljöverket redovisar anmälningsåret.

98Afa Försäkring (2021), rapport, Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro (F7060), maj 2021.

1185

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

15.6.2Antalet arbetsskador som Afa godkänner ökar

Antalet arbetsskador som Afa har godkänt har årligen ökat från 2009, men ökningen mattades av under 2014. Under åren 2014 och 2015 låg antalet godkända olycksfallsskador stabilt, ökningen av arbets- skador bestod främst av ett något större antal godkända färdolycks- fallsskador. Under 2016 och 2017 ökade antalet och det hade enligt Afa samband med att sysselsättningen och antalet arbetade timmar också ökade.

Kvinnor får mindre antal godkända arbetsskador än män och skillnaden har ökat över tid. Men kvinnor får fler arbetsskador god- kända till följd av färdolycksfall än män. Enligt Afa godkände de fler färdolycksfallsskador som inträffat under 2019 och ökningen ska ha varit tydligast under vintermånaderna. Afa bedömer att det berodde på att vintern var snörik. Se figur 15.6.

Figur 15.6 Antal godkända arbetsskador fördelat på olycksfall och färdolycksfall (n = 599 273)

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000


2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016		2017	2018	2019	2008		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
			Olycksfallsskador														Färdolycksfall
									Kvinnor					Män

Källa: Afa Försäkring F7060 arbetsskaderapport 2021, s. 19.

Eftersläpningen i redovisningen av arbetsskador kan särskilt bidra till det låga antalet godkända skador till följd av annan skadlig inver- kan för kvinnor de senare åren (se figur 15.7). Inom denna grupp är psykiska sjukdomar vanligast bland kvinnor. Innan Afa kan pröva dem behöver de vara godkända av Försäkringskassan vilket i praktiken

1186

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

innebär att de behöver ha gett rätt till livränta. Grundkraven för rätt till livränta bidrar till ytterligare eftersläpning. Det är vanligare att män drabbas av skador som finns med på ILO-listan och de skadorna kan Afa pröva utan att Försäkringskassan har godkänt dem.

Figur 15.7 Antal godkända arbetssjukdomar (n = 8 430)

800

700

600

500

400

300

200

100

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Kvinnor Män

Källa: Afa Försäkring F7060 arbetsskaderapport 2021, s. 19.

15.6.3Högre risk för att män ska drabbas av allvarliga olycksfallsskador

Män har nästan dubbelt så stor risk som kvinnor att skadas i en all- varlig arbetsolycka. Det beror enligt Afa bland annat på att män i större utsträckning arbetar i yrkesgrupper där det finns en högre risk att drabbas av allvarliga olycksfallsskador.99 Afa värderar hur allvar- liga olycksfallsskador är utifrån hur lång sjukskrivning som skadan lett till och om den har lett till permanent funktionsnedsättning i form av medicinsk invaliditet eller dödsfall.100

De olycksfallsskador med kort eller ingen sjukfrånvaro (<31 dagar) som Afa godkänt ökade kraftigt mellan 2009 och 2014. Sedan 2015 har antalet legat på en jämn nivå. Under 2012 ändrade Afa försäkrings- villkoren så att det blev möjligt att få ersättning från dag 1 i sjukfallet vid olycksfall. Det har inneburit att fler skador med kortare sjuk-

99Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 28.

100Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 20.

1187

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

frånvaro nu ger rätt till ersättning. Samma år införde Afa möjligheten att anmäla skador digitalt. Antalet olycksfallsskador som Afa god- känner och som leder till sjukfall längre än 30 dagar har legat på en stabil nivå under hela perioden, med en svag ökning de senaste åren.101 Se figur 15.8.

Figur 15.8 Olycksfallsskadorna som godkänts av Afa utifrån

sjukskrivningslängd (n = 451 864)

30000

25000

20000

15000

10000

5000

2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2008		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
				< 31 dagar													> 30 dagar
								Kvinnor					Män

Källa: Afa F7060 arbetsskaderapport 2021, s. 21.

Allvarliga olycksfall i olika sektorer och yrken

Afa Försäkring godkände i genomsnitt 1,9 allvarliga olycksfallsska- dor med skadeår 2019 per 1 000 sysselsatta kvinnor och 3,2 per 1 000 sysselsatta män.102 Antal allvarliga olycksfall per 1 000 syssel- satta var som högst i privat sektor. Det beror på att sektorn omfattar de mest olycksdrabbade yrkena, det vill säga yrken inom industrin och byggbranschen. Men de flesta allvarliga olycksfallsskador som Afa godkände för kvinnor med skadeår 2019 rör gruppen under- sköterskor, vårdbiträden, personliga assistenter, med flera, 1 012 stycken. För män är motsvarande yrkesgrupp metall och övrigt industriellt arbete, med 1 568 godkända olycksfallsskador. Skillnaden beror på antalet kvinnor och män som arbetar inom de olika yrkesgrupperna.

101Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 20.

102Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 22–23.

1188

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

Relativt antalet sysselsatta inom de olika yrkesgrupperna har Afa sedan 2015 godkänt högst antal allvarliga olycksfallsskador per 1 000 sysselsatta kvinnor och män inom gruppen byggnadsträarbete. Och inom den här yrkesgruppen skadas fler kvinnor än män per 1 000 syssel- satta. För skadeåren 2015–2019 godkände Afa i snitt 13,34 allvarliga olycksfallsskador per 1 000 sysselsatta kvinnor jämfört med 12,04 för män.103 Det kan jämföras med Arbetsmiljöverkets analys av döds- olyckor som visade att kvinnor och män verkar ha liknande risk att drabbas av en dödsolycka om förhållandena i arbetsmiljön är lik- artade.104

Men flest olycksfallsskador med sjukfrånvaro anmäldes 2019 en- ligt Arbetsmiljöverkets statistik för kvinnor inom de enskilda yrkena Transport- och maskinförararbete samt lagerassistenter. Bland män var motsvarande yrken truckförare samt byggnadsträarbetare, inred- ningssnickare med flera (se avsnitt 15.5.3). Men av Arbetsmiljöverkets statistik framgår inte skadeåret så den går inte att jämföra rakt av med statistiken från Afa.

När det gäller sektor anmäldes flest olycksfallsskador med sjukfrån- varo för kvinnor i den kommunala sektorn enligt Arbetsmiljöverkets statistik (se avsnitt 15.5.3). Och det stämmer enligt Afa som anger att kvinnor som arbetar inom Kommuner och regioner har högst risk. Mellan åren 2009 och 2013 ökade risken något för kvinnor både inom privat sektor och inom kommun- och regionsektorn. Risken har ökat ytterligare från 2018 till 2019. Inom kommun- och regionssektorn ökade risken svagt fram till 2017, för att sedan minska år 2018 och 2019 öka något igen. För kvinnor anställda inom staten låg risken på en jämn nivå fram till år 2013. Mellan 2013 och 2017 minskade den, för att sedan öka 2018. Risken 2019 är på samma nivå som 2017.105

Risken för män att drabbas av en allvarlig olycksfallsskada ökade 2009–2013 och har därefter stabiliserats. De flesta män som skadas all- varligt tillhör privat sektor vilket även Arbetsmiljöverkets statistik pekar på (se avsnitt 15.5.3). Risken för män inom Svenskt Närings- liv/LO/PTK följer samma mönster som risken för män totalt. För män inom Kommuner och regioner ökade risken mellan 2009 och 2013, för att därefter ligga ganska stabilt. År 2017 och 2018 minskade risken något för att 2019 öka. Risken för anställda inom staten har

103Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 28–31.

104Arbetsmiljöverket (2016b), Kunskapssammanställning 2016:9, s. 11.

105Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 22.

1189

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

varierat kraftigare än i de andra sektorerna. Antalet sysselsatta och därmed antalet skador inom staten är dock lägre än i de övriga sek- torerna, vilket gör att mindre förändringar syns tydligare än i de andra sektorerna. Trenden med en minskning av risken sedan 2011 bröts 2018 då risken ökade, men 2019 är den tillbaka på lägre nivåer.106

15.6.4Allvarliga olycksfall efter kön och orsak

Enligt Arbetsmiljöverkets statistik är det vanligast att kvinnor an- mäler olycksfallsskador till följd av fallolyckor. Bland män är vanligast att anmäla en olycksfallsskada till följd av förlorad kontroll över exempelvis handverktyg och transportmedel (se avsnitt 15.5.3). En- ligt statistiken från Afa har fall i samma nivå orsakat 31 procent av kvinnornas godkända allvarliga olycksfallsskadorna och 16 procent av männens. Alla typer av fall från höjd är däremot en vanligare orsak för män och har orsakat 14 procent av männens godkända allvarliga olycksfallsskador, jämfört med 11 procent av kvinnornas.107

Den näst vanligaste orsaken till en godkänd allvarlig olycksfalls- skada är en olycka i kategorin lasta, lossa, bära eller flytta. Även maskiner för bearbetning och framställning och använda verktyg eller maskin (handhållen) är vanliga orsaker. Dessa olyckor är vanligare bland män, eftersom de oftare inträffar i mansdominerade yrkes- grupper. Hot och våld är däremot vanligare orsaker till godkända all- varliga olycksfallsskador bland kvinnor eftersom det är vanligare i kvinnodominerade yrkesgrupper.108

15.6.5Allvarliga olycksfall i olika åldrar

Enligt Arbetsmiljöverkets statistik anmäler unga kvinnor och män i åldersgruppen 16–24 år flest olycksfallsskador med sjukfrånvaro (se avsnitt 15.5.2). I statistiken från Afa är det i stället kvinnor och män i åldern 46–64 år som drabbas oftare.

Män i åldern 46–64 år har ett högre antal godkända allvarliga olycksfallsskador i relation till hur många som är sysselsatta i dessa åldersgrupper. Av de sysselsatta männen är 40 procent äldre än 45 år,

106Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 22–23.

107Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 36–37.

108Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 36–37.

1190

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

medan 43 procent av dem som fick godkänd allvarlig olycksfalls- skada är äldre än 45 år.

Afa Försäkring godkänner också fler antal allvarliga olycksfalls- skador per 1 000 sysselsatta kvinnor i åldern 46–64 år i relation till antalet sysselsatta. Av de sysselsatta kvinnorna är 41 procent över 45 år och av de kvinnor som fick godkänd allvarlig olycksfallsskada var 54 procent 46 år eller äldre. Det betyder att kvinnor och män som är äldre än 45 år har en högre risk för allvarliga arbetsolycksfall än genomsnittet. Motsatt förhållande gäller i de yngre åldersgrupperna för båda könen.109

Överrisker för allvarliga olycksfall i olika åldrar

För kvinnor i åldern 56–64 år är risken att få en godkänd allvarlig olycks- fallsskada på grund av en fallolycka utomhus (ramla ute) 2,6 gånger högre än för kvinnor i genomsnitt. Risken är 2,5 gånger högre för kvinnor i samma åldersgrupp att få en godkänd allvarlig olycksfalls- skada på grund av en fallolycka inomhus (ramla inne). Unga kvinnor i åldern 16–25 år har 2,2 gånger högre risk att få en godkänd allvarlig olycksfallsskada till följd av rån jämfört med kvinnor i genomsnitt.110

Män i åldern 56–64 år har 1,9 gånger högre risk att få en godkänd allvarlig olycksfallsskada på grund av en fallolycka utomhus än män i genomsnitt. Risken att få en godkänd allvarlig olycksfallsskada på grund av fallolycka inomhus är 1,5 gånger högre för män i samma åldersgrupp. För yngre män, i åldern 16–25 år, är risken att få en god- känd allvarlig olycksfallsskada på grund av att de skär sig på en kniv är 2,6 gånger högre än för män i genomsnitt. Män i samma ålders- grupp har även en 1,5 gånger högre risk för att få en godkänd allvarlig olycksfallsskada på grund av hetta, eld, explosion, svets och el. Ris- ken för män i åldern 16–25 år att få en godkänd allvarlig olycksfalls- skada på grund av rån är 2,1 gånger högre än för män i genomsnitt.111

109Afa Försäkring (2021), rapport F7060. s. 26.

110Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 46.

111Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 47.

1191

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

15.6.6Afa godkänner färre dödsolyckor än vad som anmäls

Under perioden 2008–2020 godkände Afa 268 dödsolycksfall, medan det anmäldes 567 till Försäkringskassan. De viktigaste förklaringarna till skillnaden är att Afa dels inte handlägger många dödsolyckor som är relaterade till trafiken, dels Afa:s avtal inte omfattar alla personer som Arbetsmiljöverkets register inkluderar.112 Sedan finns det en eftersläpning i statistiken från Afa vilket innebär att antalet godkända arbetsskador kan öka.113 Se figur 15.9.

Figur 15.9 Antalet dödsolyckor godkända av Afa och deras andel av antalet anmälda till Försäkringskassan

30					100%
30					100%
25			90%

			80%
			80%
20					70%
20			60%
			60%
15					50%
15					50%
10			40%

			30%
			30%
5					20%
5			10%
			10%
0					0%
0					0%
	Kvinnor	Män		Andel av anmälda (höger axel)
	Kvinnor	Män		Andel av anmälda (höger axel)

Källa: Afa F7060 arbetsskaderapport 2021, s. 21, och Arbetsmiljöverkets statistik.

Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet dödsolyckor godkända av Afa medan höger axel och linjen visar deras andel av antalet anmälda till Försäkringskassan.

15.6.7Färdolycksfall

Färdolycksfall som ledde till att Afa godkände en skada orsakades för kvinnor oftare av att de ramlade utomhus, medan cykelolyckor var vanligaste för män. Totalt sett var färdolycksfall betydligt vanligare bland kvinnor. Deras färdolycksfall utgjorde 68 procent av alla färd- olycksfall under 2018 (5 512 av 8 100) och 2019 (6 026 av 8 887).114

112Arbetsmiljöverket (2016b), Kunskapssammanställning 2016:9, s. 57.

113Afa Försäkring (2021), rapport F7060.

114Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 19 och 44.

1192

SOU 2023:53

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

I jämförelse anmälde 7 793 kvinnor och 4 340 män att de hade skadats till följd av ett färdolycksfall till Försäkringskassan 2019. I livränte- besluten 2019 godkände Försäkringskassan 61 arbetsskador till följd av färdolycksfall för kvinnor och 43 för män.

15.6.8Arbetssjukdomar

Afa godkänner fler arbetsskador för män till följd av annan skadlig inverkan än för kvinnor. Enligt Afa är en förklaring att det är van- ligare att män arbetar inom yrkesgrupper med totalt fler godkända arbetssjukdomar. Mer än hälften av de arbetssjukdomar som Afa god- känner inträffar inom de mansdominerade yrkesgrupperna metall- och övrigt industriellt arbete, betong-, bygg- och anläggningsarbete och byggnadsträarbetare.115

För kvinnor är psykiska diagnoser till följd av annan skadlig in- verkan de vanligaste skadorna inom kategorin annan skadlig inverkan som Afa godkänner. De skadorna står för var tredje godkänd arbets- sjukdom för kvinnor. De näst vanligaste diagnoserna är skelettets och rörelseorganens sjukdomar och karpaltunnelsyndrom. Andelen vibra- tionsskador och karpaltunnelsyndrom har ökat för kvinnor under de senaste åren.116

För män är det vanligast att Afa godkänner vibrationsskador och karpaltunnelsyndrom till följd av annan skadlig inverkan. Även karpal- tunnelsyndrom beror i de allra flesta fall på vibration. De tredje van- ligaste skadorna som Afa godkänner för män till följd av annan skadlig inverkan är bullerskada, hörselnedsättning och tinnitus. Vibrations- och bullerskador är enligt Afa förknippade med arbete inom industrin samt betong-, bygg- och anläggning.117

Psykisk sjukdom som arbetssjukdom

Godkända arbetssjukdomar med psykiska diagnoser har historiskt sett varit mindre vanliga hos Afa. Men sedan 2012 har de ökat något och då framför allt bland kvinnor i kommun- och regionsektorn. De arbetssjukdomar som godkänns beror ofta på stress orsakad av hög

115Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 56.

116Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 56.

117Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 56.

1193

Behovet av förbättrad arbetsskadestatistik

SOU 2023:53

arbetsbelastning, medan ett fåtal fall kan kopplas till mobbning och trakasserier.118

Arbetssjukdomar med psykisk diagnos är vanligare bland kvinnor;

68 procent av arbetssjukdomarna med psykiska orsaker har drabbat kvinnor. Detta skiljer sig från de flesta andra diagnoser, där 80 pro- cent av det totala antalet arbetssjukdomar som Afa godkänt under perioden 2007–2019 har drabbat män.119

Totalt har 595 fall av psykisk arbetssjukdom godkänts av Afa För- säkring för visandeåren 2007–2019.

118Afa Försäkring (2020), Arbetssjukdomar med psykiska orsaker, rapport 2020.

119Afa Försäkring, rapport 2020.

1194

16Konsekvenser av utredningens förslag

I detta kapitel redovisas de sammantagna konsekvenserna av våra förslag. Enligt utredningens direktiv ska utredaren analysera villkoren för rätten till livränta i syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Utredaren ska vidare ta ställning till behov av andra åtgärder som kan säkerställa detta samt att kvinnor och män ges likvärdigt skydd vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Av direktiven framgår också att utredaren ska analysera behovet av för- ändringar i undantagen från det generella arbetsskadebegreppet samt behovet av att anpassa skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser. Därtill ska utredaren särskilt bedöma förslagens konsekvenser för det jämställdhetspolitiska målet

–att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv – och relevanta delmål, främst ekonomisk jämställdhet.

Utöver vad som anges i direktiven ska utredningen även följa kra- ven på konsekvensanalyser enligt kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § ska kostnader och intäkter för staten, kommuner, regio- ner, företag eller andra enskilda beräknas och redovisas i betänkan- det. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen föreslå finansier- ing. Enligt 15 § ska konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen redovisas i betänkandet.

Våra förslag berör förändrade grundkrav för rätt till livränta, inkomst före och efter skadan, förändrad indexering, höjt tak, förtydligande

1195

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

av arbetsskadeprövningens olika delar, kompletterande kunskaps- sammanställningar, avskaffandet av undantag vid vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar samt avskaffandet av undantaget för skada orsakad av smitta.

De enskilda förslagens konsekvenser beskrivs separat i respektive kapitel där förslagen presenteras i detalj. Konsekvenserna som beskrivs där görs utifrån att förutsättningarna i övrigt är oförändrade, det vill säga allt annat lika. Det här kapitlet innehåller en sammanhållen kon- sekvensanalys av samtliga de förslag som vi presenterar i betänkan- det. Konsekvensanalysen nedan följer till stor del samma struktur som de enskilda kapitlen har. Konsekvenser som inte nämns uttryckligen bedömer vi vara obetydliga, inte relevanta eller mycket indirekta.

Generellt sett brukar förslag i ett betänkande vara framåtblickande, vilket innebär att konsekvensanalyser ofta bygger på olika antagan- den om framtiden. Förändringar i ersättningssystem kan exempelvis leda till att volymer ändras eftersom de potentiellt berörda indivi- derna kan komma att ändra sitt beteende, eller att berörda myndig- heter gör det. Därutöver kan förslagen i ett betänkande vara beroende av omvärldsfaktorer som i sig bygger på antaganden om framtiden. Makroprognoser över pris- och inkomstutveckling är exempel på om- världsfaktorer som har en direkt påverkan på våra framåtblickande konsekvensberäkningar.

Konsekvensberäkningarna bör av det skälet därför ses som en in- dikation på storleksordningen på de ekonomiska konsekvenserna snarare än en säker prognos. De administrativa effekterna för myn- digheter och organisationer har stämts av med de berörda och i den mån de har kunnat uppskatta eventuella kostnader har dessa tagits med.

Generellt är det också svårt att förutsäga när exakt i tiden bete- endeförändringar som påverkar volymer sker, eller när ändrade kost- nader för ersättningarna uppstår. Det är ytterligare en försvårande om- ständighet i samband med konsekvensbeskrivningar och beräkningar.

Sammantaget förväntas våra förslag leda till en ökning av antalet livränteprövningar, arbetsskadeprövningar, godkända arbetsskador och beviljade livräntor. De flesta förslagen bidrar vidare till en ökad rättssäkerhet för enskilda samtidigt som förutsägbarheten i tillämp- ningen ökar. Flera av våra förslag bidrar till ökad jämställdhet. I viss mån förväntas våra förslag också leda till en förändring av ersätt- ningsnivåer. Ändrade volymer av olika slag och ersättningsnivåer en- ligt våra förslag påverkar såväl enskilda försäkrade som staten. Fler

1196

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

beviljanden av livränta innebär högre utgifter för staten. Även höjt tak medför högre utgifter för staten, liksom på sikt inkomstindexer- ing. Ökade antal beslut om godkända arbetsskador från Försäkrings- kassan bedöms i viss uträckning medföra fler prövningar för Afa Försäkring, medan ett höjt tak på sikt kan resultera i lägre utgifter.

När det gäller myndigheter är Försäkringskassan den myndighet som påverkas mest av våra förslag. Deras administrativa kostnader beräknas i viss mån öka. Initialt kommer även it-systemen behöva anpassas till följd av förslaget om höjt tak för nybeviljade livräntor. Även styrande dokument kommer behöva anpassas till de ändrade regelverk som vi föreslår.

Vi bedömer slutligen att inget av våra förslag medför några kon- sekvenser för det kommunala självstyret, brottslighet, brottsföre- byggande arbetet, sysselsättning eller offentlig service. Vi bedömer vidare att inte heller små företags förutsättningar, konkurrensförhål- landen eller villkor i övrigt i förhållande till större företag påverkas av förslaget.

16.1Förslagen i korthet

Nedan följer en kort beskrivning av utredningens förslag. För en djupare och utförligare beskrivning av förslagen och deras bakgrund hänvisar vi till de enskilda kapitlen i vilka respektive förslag presenteras.

Förändrade grundkrav för rätt till livränta

Vi föreslår ändringar som rör de grundläggande kraven för rätt till livränta och Försäkringskassans prövning av dessa krav. Vårt förslag går ut på att kravet på inkomstförlustens varaktighet till följd av en arbetsskada sänks från 1 år till 180 dagar. Vidare ska en karenstid på

180dagar införas från skade- eller visandedagen. Därutöver ska För- säkringskassan senast dag 550 i sjukperioden klarlägga om den för- säkrade som har sjukpenning anser sig ha en arbetsskada. Myndig- heten ska i så fall senast dag 551 starta en utredning om rätt till livränta, vilket är en positiv effekt för enskilda som annars hade kunnat missa rätten till livränta. Utöver det ska kravet på att inkomsförlusten upp- går till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet för det år när livräntan ska börja lämnas slopas.

1197

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Tydligare regler för att fastställa inkomst efter skada

Vi föreslår dels att arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete ska användas vid bedömning av förmåga att skaffa inkomst genom arbete, dels att tydligare regler för äldre försäkrade införs som harmonierar med vad som gäller för äldre försäkrade inom förmånen sjukersättning.

Mer rättvisande inkomstunderlag

Vi föreslår att livränteunderlag ska baseras på en försäkrads sjuk- penninggrundande inkomst, eller på den inkomst som då skulle ha utgjort den sjukpenninggrundande inkomsten om Försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden. Förslaget innebär vidare att någon annan inkomst av förvärvsarbete än den som anges i 41 11 och 12 §§ SFB får användas som grund för livränteunderlag om det finns särskilda skäl för det. Det ska inte heller finnas krav på att det ska ha förflutit avsevärd tid mellan skadans uppkomst och livräntetidpunk- ten för att en sådan annan inkomst ska kunna ligga till grund för liv- ränteunderlaget.

Förändrad indexering av livränta

Vi förslår att arbetsskadelivränta årligen indexeras med förändringen i inkomstindex i stället för med dagens särskilda tal. Detta tal består av halva den reala inkomstförändringen med ett tillägg för hela för- ändringen i det allmänna prisläget. Det särskilda talet tar på så sätt till viss del hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället samtidigt som hela prisutvecklingen beaktas. Inkomstindexering följer däremot fullt ut inkomstutveckling bland personer i förvärvsaktiv ålder, det vill säga alla med pensionsgrundande inkomster i åldern 16–65 år.

Höjt tak för livränta

Vi föreslår att taket för livränteunderlaget höjs från 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp. Takhöjningen ska införas för försäkrade som framöver nybeviljas livränta respektive efterlevandelivränta. Befint- liga livräntemottagare påverkas inte av förslaget.

1198

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

Arbetsskadeprövningen olika delar och beviskrav

Vi föreslår att separata led i arbetsskadeprövningen återinförs. Vi föreslår också att principen om befintligt skick förtydligas.

Vårt förslag innebär att arbetsskadeprövningen liksom i dag gene- rellt föregås av en utredning om grundkraven för rätten till ersätt- ning från arbetsskadeförsäkringen är uppfyllda. Arbetsskadepröv- ningen ska sedan delas upp i fyra led: bedömningen av vilken skada som ska prövas som arbetsskada, vilken exponering som kan ligga till grund för prövningen, om det är sannolikt att den exponeringen kan orsaka eller försämra den aktuella typen av skada och i så fall om övervägande skäl talar för att arbetet orsakat eller försämrat skadan som kan ge den försäkrade rätt till ersättning.

Kunskapssammanställningar

Vi föreslår att ett fristående råd bildas vars uppgift blir att samman- ställa väl utbredda uppfattningar om arbetets betydelse för ohälsa bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Förslaget innebär ett komplement till SBU:s befintliga uppdrag att ta fram systematiska sammanställningar avseende vetenskaplig kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom i syfte att användas vid bedöm- ning av arbetsskador enligt socialförsäkringsbalken.

Avskaffa undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar

Vi förslår att undantaget som finns i dagens regelverk för vissa psykiska och psykosomatiska skador avskaffas. Det innebär vidare att det gene- rella arbetsskadebegreppet även ska gälla vid dessa skador, oavsett vilken typ av exponering som har varit orsak till skadan.

Avskaffa undantaget för skada orsakad av smitta

Vi föreslår att undantaget för skador som framkallats av smitta som gäller enligt dagens regelverk avskaffas. Det innebär att det generella skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen även ska gälla för skador som uppkommer till följd av smitta.

1199

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

16.2Effekter för enskilda

Enskilda påverkas direkt och indirekt av samtliga våra förslag. Det är själva syftet med denna utredning. Ett ökat antal livränteprövningar, arbetsskadeprövningar och godkända arbetsskador leder till att fler personer beviljas livränta. Ersättningsnivåer påverkar också enskilda. Därutöver bidrar de flesta förslagen till ökad rättssäkerhet jämfört med dagens läge.

16.2.1Ökat antal livränteprövningar

Några av våra förslag kommer bidra till att fler personer får en liv- ränteprövning. Förslaget om förändrade grundkrav står näst intill uteslutande för ökningen. Men i någon mån bidrar även förslaget om att avskaffa undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjuk- domar till ökningen. Övriga förslag bedöms inte påverka antalet liv- ränteprövningar i någon riktning.

Sammantaget uppskattar vi att antalet livränteprövningar ökar från 3 200 till 5 700 till följd av dessa förslag. Denna uppskattning mot- svarar den vi har presenterat i kapitlet om ändrade grundkrav (kapitel 4). I denna uppskattning räknar vi med att det finns en felmarginal, vilket inrymmer även den förväntade marginella ökning av livräntepröv- ningar som avskaffandet av undantaget för psykiska och psykosoma- tiska sjukdomar kan medföra.

16.2.2Ökat antal arbetsskadeprövningar

När fler enskilda får en livränteprövning kan fler också få en arbets- skadeprövning under förutsättning att de passerar grundkraven för rätt till livränta. Tre av våra förslag bidrar till ett ökat antal arbets- skadeprövningar. Förslaget om ändrade grundkrav utgör den största andelen av ökningen, eftersom den står för den största andelen av det ökade antalet livränteprövningar. Förslaget kommer också inne- bära att livränteprövningarna i större utsträckning görs vid rätt till- fälle och öka möjligheten för de försäkrade att uppfylla grundkraven. De andra två förslagen bidrar endast i marginell utsträckning till ök- ningen. Det gäller förslaget om tydligare regler för fastställandet av

1200

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

inkomst efter skadan samt förslaget om mer rättvisande inkomst- underlag före skadan.

Vi har uppskattat att förslagen sammantaget bidrar till att antalet enskilda som får en arbetsskadeprövning ökar från cirka 1 500 till cirka 4 500. Denna uppskattning motsvarar också den vi har presen- terat i kapitlet om ändrade grundkrav (kapitel 4) och inrymmer inom den beräknade felmarginalen alla ökningar av livränteprövningarna som ovan förslag medför.

16.2.3Ökad andel godkända arbetsskador ger fler beviljade livräntor

Genom att antalet arbetsskadeprövningar beräknas öka, uppskattas även fler få godkända arbetsskador jämfört med vad som gäller i dag. Då fler enskilda väntas få en godkänd arbetsskada beräknas också fler få en beviljad livränta.

Förutsättningar för att få en godkänd arbetsskada kommer inte att påverkas i särskild stor utsträckning av våra förslag. Förslaget om att förtydliga principen om befintligt skick beräknas ha en viss på- verkan på både andelen och därmed antalet godkända arbetsskador för kvinnor. Här förväntas detta förtydligande i kombination med de ändrade grundkraven kunna bidra till att ett större antal kvinnor får en godkänd arbetsskada jämfört med vad som gäller i dag.

I övrigt bidrar också några andra förslag till en mindre ökning av antalet godkända arbetsskador. Det gäller förslaget om avskaffande av undantagen för psykiska och psykosomatiska sjukdomar och i än mer marginell utsträckning avskaffandet av undantagen för smitta.

Givet de förslag som bidrar till en ökning av arbetsskadeprövningar, främst ändrade grundkrav, beräknas det ökade antalet godkända arbets- skador som förslagen ovan medför leda till att fler enskilda beviljas livränta. Sammantaget beräknas antalet nybeviljade livräntor öka från cirka 780, det vill säga Försäkringskassans prognos för inflöde 2024, till cirka 2 300. Det innebär en ökning på cirka 1 500 nybeviljade liv- räntor, varav nära 1 200 beror på ändrade grundkrav som vi presen- terar i kapitel 4. Resterande 300 beror på effekten av de förändrade grundkraven i kombination med effekten som förtydligandet av be- fintligt skick samt avskaffandet av undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar medför. I denna ytterligare ökning av

1201

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

antal beviljanden kan även den marginella ökningen på grund av av- skaffandet av undantag för smitta räknas in.

Samtliga uppskattningar bygger på de scenario som vi antar är troligast (se kapitel 4). I scenariot med fler beviljanden skulle antalet livräntor öka från cirka 780 till cirka 4 600, vilket är en ökning med cirka 3 800 nybeviljade livräntor. Av den ökningen beror cirka 3 200 på ändrade grundkrav och resterande 600 skulle tillkomma som en följd av de andra förslagen. Oavsett vilket scenario som är troligast finns en inbyggd osäkerhet i uppskattningarna som man bör ha i åtanke.

16.2.4Förändringar i ersättningsnivåer

Beträffande effekter för enskilda som sker på grund av ersättnings- nivån är det kombinationen av förslagen om ändrad indexering vid omräkning av livränta och höjt tak för nybeviljade livräntor som bidrar mest till förändringen. Höjd takgräns påverkar i sin tur an- delen av den totala livräntan som enskilda kan komma att erhålla från den allmänna arbetsskadeförsäkringen respektive det kollektivavtalade TFA. Enskildas möjlighet till omprövning inom TFA kan också på- verkas vid höjd takgräns.

Men ersättningsnivåerna kan också påverkas av förslaget om tyd- ligare regler för fastställandet av inkomst efter skada samt förslaget om rättvisare inkomstunderlag vid fastställandet av livränteunder- laget. I båda fallen kan det innebära en i praktiken något högre liv- ränta, men antalet som berörs bedöms vara relativt få.

Sämre utveckling av livräntan för enskilda på kort sikt men det vänder inom några år

Vårt förslag om att slopa det särskilda talet och ersätta det med för- ändringen i inkomstindex innebär att omräkningen av livräntan i det allmänna systemet anpassas till inkomstutvecklingen bland de för- värvsaktiva, det vill säga den delen av livräntan som ligger under tak- gränsen på 7,5 prisbasbelopp. På relativt kort sikt är effekten för enskilda negativ eftersom inflationen för närvarande är hög. Inkoms- terna kommer troligen inte öka i tillräcklig utsträckning för att kom- pensera för den höga inflationen. Det innebär i praktiken att omräk- ningen av livräntan med inkomstindex kan komma att generera ett

1202

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

något lägre belopp för enskilda åren 2024–2025 än om livräntan även i fortsättningen omräknas med det särskilda talet. Men redan från och med 2026 väntas en vändning ske då inkomstindexering ger ett något högre belopp än om omräkningen sker med det särskilda talet.

Utöver enskilda vars inkomst är under takgränsen på 7,5 pris- basbelopp påverkar förslaget även de som framöver beviljas livränta. Vår uppskattning är att cirka 55 procent av livräntemottagarna hade en inkomst före skadan som låg under taket på 7,5 prisbasbelopp, vilket år 2022 motsvarade cirka 7 400 försäkrade. Det årliga inflödet de närmaste åren enligt Försäkringskassans prognos är mellan 700 och 800 personer, och enligt vårt förslag om ändrade grundkrav ökar in- flödet till totalt cirka 2 000 försäkrade. Vi räknar med att cirka 1 100 av dessa också påverkas av förslaget, det vill säga 55 procent av det totala inflödet.

Enskilda med efterlevandelivränta påverkas på ett liknande sätt som mottagare av egenlivränta. Sammantaget är det cirka 1 000 för- säkrade som har efterlevandelivränta av vilka 55 försäkrade årligen flödar in. Beloppen för efterlevandelivränta är relativt låga och effek- ten för enskilda blir därför marginell.

Höjt tak väntas på sikt få positiva effekter för de allra flesta enskilda men för vissa kan det betyda nackdelar

Vårt förslag om att höja taket för livränteunderlaget berör enbart enskilda som i framtiden beviljas livränta respektive efterlevandeliv- ränta. Det påverkar försäkrade som före skadan har inkomster mellan nuvarande takgräns på 7,5 prisbasbelopp och det föreslagna takgrän- sen på 7,5 inkomstbasbelopp. Cirka 35 procent av det årliga inflödet (700 av 2 000) berörs1. Vid en oförändrad takgräns skulle dessa per- soner kunna ansöka om livränta hos Afa Försäkring för den delen av inkomsten som överstiger 7,5 prisbasbelopp. Det förutsätter dock att de omfattas av kollektivavtalad arbetsskadeförsäkring (TFA) eller mot- svarande.

En nackdel med ett höjt tak är att denna grupp kommer att gå miste om de omprövningsmöjligheter som enligt skadeståndsrätts- liga principer erbjuds inom TFA, men som inte erbjuds inom den all- männa försäkringen. Hur många som ansöker om omprövning hos

1I beräkningen ingår befintligt inflöde enligt Försäkringskassans prognos samt tillskottet till inflödet som vårt förslag om ändrade grundkrav innebär.

1203

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Afa Försäkring och därav beviljas en högre ersättning är för oss okänt. Vi kan därför inte bedöma hur många enskilda som det sannolikt berör.

Samtidigt innebär förslaget om höjt tak i kombination med för- slaget om inkomstindexering att denna grupp gynnas framöver. Hela deras livränta kommer att omräknas med förändringen i inkomst- index vilket troligen blir en mer fördelaktig omräkning än vad de får i dag. Enligt nuvarande regler för takgränsen skulle de i princip få en prisindexering, vilket historiskt sett har gett en sämre omräkning än vad det särskilda talet har genererat eller inkomstindexering skulle ha gjort. Enskilda som saknar kollektivavtal eller annan försäkrings- lösning gynnas uteslutande av förslaget om ett höjt tak, eftersom de får ersättning för delar av inkomstförlusten som de enligt dagens regler inte kan få. Antalet bedöms dock vara relativt få.

16.2.5Förslagen innebär ökad rättssäkerhet

De flesta av våra förslag bidrar på ett eller annat sätt till ökad rätts- säkerhet för enskilda. Grundkraven i dagens regler bidrar till att allt färre ansöker om livränta och därav också går miste om ersättning. Därutöver tar det i livränteärenden lång tid innan grundkraven kan bedömas vara uppfyllda. Det innebär att många försäkrade i dags- läget gör rättsförluster. Våra förslag om förändrade regler bidrar till att fler kan ansöka om och få en prövning av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. För enskilda ökar därmed möjligheten till rättvisa beslut.

Ökad rättssäkerhet är också en funktion av att justerade regelverk ger Försäkringskassan och andra aktörer runt individen bättre förut- sättningar att tillämpa reglerna på ett mer förutsebart och mindre godtyckligt sätt. För enskilda innebär förslagen en ökad förutsebar- het och att risken för godtycklighet i bedömningarna minskar. I för- längningen förväntas enskilda därmed göra färre rättsförluster än de gör i dag.

1204

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

Ökad materiell rättssäkerhet

Med våra förslag kommer fler försäkrade som har drabbats av in- komstförluster till följd av arbetsskada att kunna få ersättning. Det innebär en ökning av det som brukar benämnas den materiella rätt- ssäkerheten. Denna kan beskrivas som en strävan efter rättfärdiga, rättvisa och materiellt riktiga beslut. Tillämpat på arbetsskadeförsäk- ringen och dess grundläggande syfte kan den materiella rättssäker- heten sägas innebära att en person som skadas i arbetet också ska få kompensation för de konsekvenser skadan innebär.

De förenklade grundkraven innebär att möjligheten att ge enskilda ekonomisk trygghet vid arbetsskada ökar. Personer som tidigare inte ansökte om ersättning, eller som inte kunde få en arbetsskadepröv- ning till följd av de strikta grundkraven, kommer nu lättare att komma in i försäkringen och få en prövning av om skadan är en arbetsskada.

Förslagen som rör inkomst före skada kan förväntas leda till att livränteunderlag blir mer rättvisande sett till vilka inkomster den för- säkrade skulle haft som oskadad. Genom att en annan inkomst än den försäkrades SGI kan användas om det finns särskilda skäl mins- kar risken att de försäkrade gör rättsförluster.

Andra förslag som vi bedömer ökar den materiella rättssäker- heten är slopandet av undantagen vid smitta och psykiska skador. Dessa undantag innebär enligt nuvarande regelverk att faktiska riskfaktorer i arbetet inte omfattas av försäkringen. Genom att avskaffa undan- tagen och låta dessa exponeringar omfattas av det generella arbets- skadebegreppet menar vi att förutsättningarna förbättras för att fak- tiska risker i arbetet ska omfattas av försäkringen. Förslagen bedöms få gynnsamma effekter på så sätt att den enskilde kan få ersättning när arbetsmiljöfaktorn har medfört inkomstförlust, samtidigt som faktiska risker i arbetsmiljön kan fångas upp.

Ökad förutsebarhet och förståelse

Förutsebarheten är en central, om inte den mest centrala delen, i principerna om rättssäkerhet. Vid tillämpning av arbetsskadeförsäk- ringen innebär detta framför allt att likartade ärenden ska behandlas lika och att tillämpningen följer gällande rätt. För enskilda försäk- rade ska det finnas förutsebarhet i hur ärenden bedöms. Flera av våra förslag kan förväntas öka förutsebarheten för enskilda.

1205

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Förändrade grundkrav kommer enligt vår bedömning göra det lättare för de försäkrade att veta när de kan ha rätt till livränta. Karens- tiden är en tydlig gräns som underlättar förståelsen för när det är aktuellt att ansöka om livränta. Det nedkortade varaktighetskravet underlättar både genom att det är lättare att förutse vad som kommer att hända inom ett halvår än inom ett år, och eftersom tidsgränsen bättre återspeglar Försäkringskassans planering för de som är sjuk- skrivna. Eventuella svårigheter för de försäkrade att förutse när de kan ha rätt till livränta kompenseras dessutom av kravet på att För- säkringskassan senast dag 551 i sjukperioden ska starta en livränte- prövning för de sjukskrivna som anser sig ha en arbetsskada.

Även förtydligandet av arbetsskadeprövningens olika delar kom- mer göra det lättare för enskilda att förutse och förstå hur olika omständigheter värderas av Försäkringskassan. Det tydligaste exemplet är förtydligandet av vad som kan omfattas av den försäkrades be- fintliga skick och vad som kan utgöra konkurrerande faktorer. Som

vivisat är det i dagsläget inte möjligt att förutse när den försäkrades andra sjukdomar med mera bedöms utgöra en sårbarhet som gör det lättare att få en godkänd arbetsskada respektive när andra sjukdomar med mera bedöms som en konkurrerande faktor som i stället gör det svårare att få en godkänd arbetsskada. Andra exempel är att det blir lättare att förutse vilken skada som kommer att prövas som arbets- skada och vilka krav som ställs för att en exponering i arbetet ska utgöra skadlig inverkan. Förutsebarheten i vad som kan vara skadlig inverkan kommer också att öka med hjälp av förslaget om samman- ställningar av väl utbredda uppfattningar bland professioner med rele- vanta specialistkunskaper. Förslagen kommer göra det lättare för en- skilda att avgöra om och i så fall hur de kan behöva komplettera underlaget och eventuellt överklaga beslutet.

Förslaget om inkomstindexering vid omräkning av livränta kan också bidra till ökad förutsebarhet för enskilda som har en mellan- skillnadslivränta och kan riskera att få återkrav eller indragning av livräntan. Om deras inkomster efter skada ökar i snabbare takt än livräntans uppräkning riskerar de med dagens regler att drabbas av detta. Det är svårt för Försäkringskassan att upptäcka sådana fall i god tid liksom för enskilda att förstå att detta kan inträffa på grund av en till synes normal löneutveckling. Med färre återkravsärenden blir tillämpningen mer förutsägbar vilket också ökar de enskildas rätts- säkerhet.

1206

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

Vissa nya gränsfall kan uppstå när regeländringar görs. Ett exempel är våra förslag om att slopa undantagen vid smitta och viss psykosocial exponering. En effekt blir där att det blir fråga om fler helhetspröv- ningar när undantagsfaktorer inte kan sållas bort. Denna utvidgning av arbetsskadeskyddet kan innebära mer komplicerade bedömningar i framför allt gränsfall. Samtidigt förekommer gränsfall redan med dagens regelverk och med vårt förslag blir bedömningarna mer lik- formiga än i dag när slumpen enligt vår aktgranskning ofta avgör om en exponeringsfaktor bedöms falla inom undantagen.

Minskad risk för godtycklighet

I alla typer av ärenden som innefattar ett bedömningsutrymme finns risken för godtycklighet i bedömningarna. Ett problem vid tillämp- ningen är att många materiella regler är vagt utformade; till exempel kan en arbetsskada godkännas om övervägande skäl talar för att en skadlig faktor i arbetet har orsakat skadan. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar till- lämpningen att bli mer oförutsägbar vilket i sin tur riskerar att med- föra en olikformig tillämpning. Samtidigt är bedömningsutrymmen nödvändiga för att beslut ska kunna anpassas till de enskilda fallen utifrån målen med försäkringen.2 Utan bedömningsutrymme i de enskilda fallen skulle det exempelvis inte vara möjligt att ta hänsyn till principen om befintligt skick. Det finns med andra ord en avväg- ning mellan individuell hänsyn och risken för godtycklighet. Exem- pel på när bedömningsutrymmen kan behöva ses över är de fall där det skapats ett bedömningsutrymme som inte leder till att målen med försäkringen uppnås.

Vi har visat att det stora bedömningsutrymmet i den helhets- bedömning som ska göras vid arbetsskadeprövningarna kan innebära att det inte är möjligt att förstå varför en skada godkänns som arbets- skada eller inte. Genom förtydligandet av arbetsskadeprövningens olika delar kommer det framgå vilken skada och exponering som prövas och om en skada exempelvis inte godkänns på grund av brist på kun- skap eller på grund av faktorer i det enskilda fallet. Det minskar ris- ken för godtycklighet.

2Se exempelvis ISF, rapport 2016:1k (ISF kommenterar 2016:1), Att använda lagens bedöm- ningsutrymme.

1207

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Även svårigheterna att förutse om en sjukdom ska räknas till den försäkrades befintliga skick eller bedömas som en konkurrerande faktor är ett exempel på ett stort bedömningsutrymme som leder till godtycklighet. Här innebär bedömningsutrymmet en risk för att sårbara personer får ett sämre försäkringsskydd vilket vi menar strider mot arbetsskadeförsäkringens syfte.

Vi har också visat att bristen på sammanställningar av vad som är väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta spe- cialistkunskaper innebär att de enskilda sakkunnigas bedömningar får avgörande betydelse. Det har visat sig vara svårt för Försäkrings- kassan och domstolarna att värdera denna typ av kunskap. Vilken sakkunnig som råkar bedöma ett ärende blir därmed avgörande. Vårt förslag att sammanställa väl utbredda uppfattningar och presentera denna kunskap på ett transparent sätt innebär att den godtycklig- heten minskar avsevärt.

Förslaget om fastställande av mer rättvisande livränteunderlag, det vill säga inkomst före skada, är ett annat förslag som kommer att minska godtyckligheten i bedömningarna. Försäkringskassans möj- lighet att justera en försäkrads SGI skrivs enligt förslaget in i lag- texten, vilket minskar risken för att myndigheten förbiser denna åt- gärd. Dessutom krävs inte längre att avsevärd tid ska ha förflutit från den skadliga exponeringen till livräntetidpunkten.

Även tydligare regler för att fastställa inkomst efter skada kom- mer enligt vår bedömning leda till mindre godtyckliga bedömningar. Genom att arbetsmarknadsbegreppet ändras till normalt förekom- mande arbete klargörs bland annat att anställningar på Samhall inte ska ingå i bedömningen. Det kommer fortfarande att finnas svårig- heter med att fastställa försäkrades inkomstförmåga i fiktivt arbete men godtyckligheten minskar när bedömningen är begränsad till den öppna, normala arbetsmarknaden. Förslaget om äldrereglerna bedöms framför allt öka förutsebarheten, eftersom gränsen för vem som ska anses vara äldre och tidpunkten vid vilken reglerna ska tillämpas klar- görs. Men förslaget minskar också risken för godtycklighet när det avgörs vilka försäkrade som ska omfattas av äldrereglerna och där- med få en lättnad i bedömningen av återstående inkomstförmåga.

Vår analys av undantagen vid vissa psykiska och psykosomatiska skador visar på stor godtycklighet i bedömningarna. Vår aktgransk- ning visar bland annat på svårigheter vid bedömningar av vilka för- hållanden i exponeringen som ska anses falla in under undantaget,

1208

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

hur bevisningen ska värderas samt hur undantagen ska värderas i den individuella sambandsbedömningen. Genom att avskaffa undantaget minskar godtyckligheten i hur dessa faktorer ska bedömas.

16.3Effekter för jämställdheten

Enligt utredningens direktiv ska utredaren särskilt bedöma förslagens konsekvenser för det jämställdhetspolitiska målet och relevanta del- mål, främst ekonomisk jämställdhet. Flera av våra förslag bidrar var för sig och sammantaget till ökad jämställdhet. Det gäller ekonomisk jämställdhet men också delmålet om jämställd hälsa. Enligt direk- tiven anser regeringen också att översynen av livränta behöver in- begripa en analys av alla aspekter som har betydelse för utfallet för kvinnor respektive män. En sådan aspekt är i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön.

Skillnader i risker i arbetsmiljön påverkar möjligheten att få en godkänd arbetsskada. Här kommer vårt förslag om sammanställ- ningar av väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper ge bättre förutsättningar för en jämställd tillämp- ning. Det kommer även borttagandet av undantagen för vissa psyko- sociala riskfaktorer att ge.

Framför allt är det andra aspekter som enligt vår analys behöver åtgärdas för att ge kvinnor samma möjlighet som män att beviljas livränta. Bland annat kommer vårt förslag om att förtydliga prin- cipen om befintligt skick öka förutsättningarna för en jämställd till- lämpning av arbetsskadeprövningen.

Men den viktigaste förklaringen till minskningen av antalet be- viljade livräntor är grundkravens, och då särskilt varaktighetskravets, bristande koppling till sjukförsäkringen. Kvinnor har nämligen för- lorat mer på den bristande kopplingen än män eftersom kvinnor i högre utsträckning är sjukskrivna. Våra förslag om förändrade grund- krav kommer förbättra kopplingen till sjukförsäkringen och i högre utsträckning ge kvinnor och män samma förutsättningar att beviljas livränta.

Vissa av våra andra förslag bedöms gynna kvinnor något mer än män och tvärtom. Samtidigt bedöms en del av förslagen inte ha någon särskild påverkan på jämställdheten. Mindre effekter på jämställd-

1209

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

heten till följd av förslagen tas inte upp här men det går att läsa mer om dem i de enskilda kapitlen.

16.3.1Flera av förslagen kan bidra till att minska gapet mellan kvinnor och män

Våra förslag om att förenkla grundkraven gör kopplingen till sjuk- försäkringen mer funktionell, vilket vi bedömer kommer leda till att antalet livränteprövningar ökar mer för kvinnor än för män. Vi upp- skattar att Försäkringskassan kommer göra ungefär lika många liv- ränteprövningar för kvinnor som för män. Ungefär lika många av dessa kommer enligt vår bedömning leda till en arbetsskadeprövning.

Vi bedömer vidare att förutsättningarna för en mer jämställd till- lämpning av arbetsskadeförsäkringen ökar om vårt förslag om kun- skapssammanställningar genomförs. Mycket tyder på att den veten- skapliga kunskapen om riskfaktorer är sämre i kvinnodominerade arbetsmiljöer, vilket gör det svårare för kvinnor att få sina sjukdomar godkända som arbetsskador. Frånvaron av sammanställningar över väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta spe- cialistkunskaper drabbar enligt vår mening därför kvinnor mer än män. Det beror dels på att Försäkringskassan och domstolarna ofta baserar sina beslut på om det finns, eller inte finns, evidensbaserade samband mellan sjukdom och arbete, dels på att kvinnor oftare än män anser sig ha drabbats av en arbetsskada till följd av annan skadlig inverkan än olycksfall. Frågan om kunskapskraven aktualiseras där- med oftare för kvinnor än för män.

Inom ramen för våra förslag om förtydligande och konkretisering av arbetsskadeprövningens olika delar gör vi bedömningen att för- tydligandet av principen om befintligt skick kan minska skillnaderna mellan kvinnor och män vad gäller andelen godkända arbetsskador. Skillnaden har minskat över tid, men män får fortfarande sina besvär godkända som arbetsskador i större utsträckning än kvinnor. Enligt vårt förslag ska det inte vara möjligt att den försäkrades andra sjuk- domar med mera vägs in som skäl mot samband, och det är främst i de fall sjukskrivna kvinnor haft fler än en diagnos innan ansökan om livränta sker som de största könsskillnaderna finns. Någon särskild anledning till att just den gruppen kvinnor utmärker sig på andra sätt går inte att finna. Även om skillnaden mellan kvinnor och män kan

1210

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

ha andra orsaker gör vi här bedömningen att skillnaden kan minska om principen om befintligt skick förtydligas.

Vårt förslag om att avskaffa undantagen för vissa psykiska och psykosociala faktorer ökar enligt vår bedömning förutsättningarna för att stärka jämställdheten i försäkringen. Kvinnor är i större utsträck- ning än män sjukskrivna för psykiatriska diagnoser. Det är fler kvinnor än män som anmäler arbetsskada till följd av psykosociala faktorer. Kvinnor utgör också majoriteten bland de arbetsskadeprövningar som görs i livränteärenden för den typen av skador och sjukdomar. Vår aktgranskning bekräftar att det är företrädesvis kvinnor som får riskfaktorer i arbetet bedömda som undantag. Aktgranskningen visar också att undantagen blir aktuella i en större andel av kvinnors arbetsskadeprövningar än mäns. Däremot bedömer vi att andelen bifall skulle ha blivit ungefär lika stor för kvinnor som för män om undantagen avskaffades. Kvinnor kommer samtidigt få godkända arbetsskador i fler fall om undantagen tas bort eftersom undantagen är aktuella i så många fler kvinnors ärenden än vad de är för män. Vårt förslag förväntas därför ha störst effekt för kvinnor eftersom de får större möjligheter att få sina skador prövade som arbetsskada och eventuellt beviljas livränta.

16.3.2Kvinnor gynnas mer indirekt av förslagen avseende inkomst före och inkomst efter skadan

Inget av förslagen avseende inkomst före och inkomst efter skadan bedöms ha någon tydlig jämställdhetsaspekt som påverkas. Men till viss del gynnas kvinnor av förslagen. När det gäller frågan om till- räcklig inkomstförlust för att bevilja livränta (en femtondel av in- komsten som oskadad) bedöms förslagen ha positiv effekt för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Det beror på att kvinnor generellt sett har något lägre lön än män. Genom klargörandet att anställning hos Samhall eller andra skyddade anställningar, som typiskt sett inne- bär relativt låg lön, inte ska kunna ingå i fastställande av en fiktiv inkomstförmåga efter skadan bedöms vidare förutsättningarna att beviljas livränta att öka för den med låg inkomst före skadan. Detta kommer att inkludera kvinnor i något högre grad än män.

Beträffande förslaget om rättvisare inkomstunderlag vid fast- ställande av inkomst före skada är det inte möjligt att säga något om huruvida försäkrades SGI är missvisande i högre grad hos kvinnor än

1211

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

hos män, och om möjligheten att frångå en SGI skulle gynna någon av dem. En studie av ISF har dock visat att kvinnor var överrepre- senterade när det gäller andelen som får sin SGI fastställd till noll.3 Om det fortfarande förhåller sig på det viset innebär vårt förslag om möjlighet att frångå SGI för att fastställa ett rättvisande livränte- underlag att kvinnor kan komma att gynnas. I så fall kan vårt förslag medföra en förbättrad jämställdhet i försäkringen.

16.4Effekter för myndigheter

Myndigheter som påverkas av våra förslag är främst Försäkrings- kassan men i viss mån kommer även förvaltningsdomstolarna och Pensionsmyndigheten att påverkas. Socialstyrelsen påverkas främst av vårt förslag om kunskapssammanställningar, men i vilken utsträck- ning de påverkas beror på hur regeringen väljer att utforma uppdraget

viföreslår. Arbetsmiljöverket, MYNAK och Socialstyrelsen bedöms kunna dra nytta av förslaget.

16.4.1Försäkringskassan

Flera av våra förslag kommer enligt vår bedömning att förenkla och göra det mer effektivt för Försäkringskassan att hantera ärenden och göra bedömningar inom arbetsskadeförsäkringen. En del av förslagen bedöms ha begränsade konsekvenser och en del förslag kommer medföra ökade kostnader för administrationen.

Sammantaget innebär förslagen att antalet livränteprövningar och arbetsskadeprövningar som Försäkringskassan gör kommer att bli fler än i dag vilket innebär fler godkända arbetsskador och beviljade livräntor.

Förslag som ökar kostnaden för

Försäkringskassans administration

Förslaget om ändrade grundkrav medför enligt våra beräkningar ökade årliga kostnader för Försäkringskassans administration. På kort sikt medför vårt förslag om höjt tak för nybeviljade livräntor också

3ISF, rapport 2016:10, Sjukpenninggrundande inkomst, s. 41–42.

1212

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

en ökad kostnad. I övrigt medför de flesta andra förslag kostnader för uppdatering av styrande och stödjande produkter samt kostnader för eventuella informationsinsatser med anledning av regeländringarna. Försäkringskassan har uppskattat en sammantagen engångskostnad på mellan 500 000 och 700 000 kronor för dessa uppdateringar.

Ändrade grundkrav kommer uppskattningsvis leda till att kost- naden för Försäkringskassans administration ökar med 78 miljoner kronor per år. Kostnadsuppskattningen baseras till största del på Försäkringskassans uppgift om styckkostnaden för den tid som läggs ner per ärende enligt den interna tidsredovisningen. I styckkostnaden ingår främst handläggarnas tid, men också tid som chefer, specia- lister och verksamhetsutvecklare lägger på styrning och stöd. Där- emot ingår inte så kallade övriga OH-kostnader. Försäkringskassan har uppskattat att antalet förnyade utredningar och efterkontroller respektive antalet återkrav kan komma att öka med cirka 10 procent. Kostnaderna för den ökningen utgör cirka 5 procent av den totala kostnadsökningen på 78 miljoner kronor.

Kostnadsökningen vi har uppskattat beror på att förslaget medför både fler livränteprövningar och en ökad andel arbetsskadeprövningar. Vi bedömer samtidigt att våra förslag minskar Försäkringskassans administration genom färre avslag på grund av grundkraven. Kost- naden för denna administration är onödig eftersom den till stor del går att undvika med tillräckligt tydligt regelverk och Försäkrings- kassans stöd till de enskilda så att de vet när de kan ansöka om livränta.

Vårt förslag om höjt tak kommer medföra initiala kostnader för utveckling av it-systemen. Försäkringskassan har uppskattat en en- gångskostnad på mellan 500 000 och 700 000 kronor. It-systemet måste kunna hantera två olika takbegräsningar vid beviljanden av liv- ränta och vid indexering. De ska kunna hantera dels nuvarande tak- gräns på 7,5 prisbasbelopp som fortsatt ska gälla för pågående livränte- mottagare, dels den nya takgränsen på 7,5 inkomstbasbelopp som ska omfatta personer som nybeviljas livränta.

Förslag som förenklar och effektiviserar Försäkringskassans administration och handläggarnas arbete

Förslagen om ändrade grundkrav, tydligare beskrivning av arbets- skadeprövningens olika delar, bildandet av ett fristående råd med upp- gift att ta fram kunskapssammanställningar samt ändring av indexer-

1213

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

ing av livränta bedöms bidra till en förenkling och effektivisering av Försäkringskassans administration inom arbetsskadeförsäkringen.

Vi bedömer att de ändrade grundkraven kommer göra det enklare och mer effektivt för Försäkringskassan att hantera livräntepröv- ningarna. Det kommer också att bli lättare för Försäkringskassan att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta. Vidare blir det lättare att avgöra vilka ärenden som kan behöva kompletteras efter- som handläggningen av rätten till sjukpenning i många fall utgår från halvårsprognoser. Möjligheterna att maskinellt identifiera indikatorer eller så kallade urvalsprofiler för att identifiera de sjukskrivna som kan uppfylla grundkraven för rätt till livränta väntas också öka. Det beror dels på att grundkraven blir enklare för Försäkringskassan att bedöma, dels på att antalet livränteprövningar blir fler.

Vi bedömer vidare att även förslaget om att i lagstiftningen tyd- ligare beskriva arbetsskadeprövningens olika delar samt beviskraven som ska gälla för dem kommer innebära en enklare tillämpning av arbetsskadeförsäkringen för såväl Försäkringskassan som förvaltnings- domstolarna. Dagens helhetsbedömning är svår att hantera i sam- band med mer svårbedömda fall. Ett förtydligande av principen om befintligt skick har dessutom efterfrågats av de flesta som vi varit i kontakt med under utredningen.

Bildandet av ett fristående råd med uppgift att sammanställa väl utbredda uppfattningar om arbetets betydelse för ohälsa bland pro- fessioner med relevanta specialistkunskaper bedöms också förenkla Försäkringskassans handläggning och göra den mer transparent.

Förslag som har begränsade konsekvenser för Försäkringskassan

Förslagen om tydligare regler för fastställande av inkomst efter skada, mer rättvisande underlag vid fastställande av livränteunderlag, av- skaffande av undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjuk- domar samt avskaffade av undantaget för skador orsakade av smitta bedöms alla medföra begränsade konsekvenser för Försäkringskassan. I viss uträckning kan förslagen dock medföra vissa kostnader för handläggning av ärenden utöver de kostnader som har konstaterats ovan vad gäller uppdatering av styrande dokument.

Generellt beror de begränsade konsekvenserna på att vi bedömer att antalet ärenden som kan tillkomma på grund av förslagen är rela-

1214

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

tivt få. Dessutom behöver inte handläggningen bli mer komplicerad till följd av våra förslag. Men utvidgningen av arbetsskadeskyddet kan leda till vissa svårigheter i samband med bedömningar. Det kan uppstå gränsdragningsproblem som gör handläggningen mer kom- plicerad eller att antalet ärenden ökar, till exempel till följd av av- skaffandet av undantaget för smitta. Ärenden som involverar psyko- social exponering är till exempel generellt svåra att utreda och tar ofta längre tid än andra arbetsskadeärenden.

Vad gäller gränsfall vid smitta ställs det högre krav på att utred- ningarna identifierar alla relevanta faktorer och att beslutsfattarna väger faktorerna på samma sätt. Sammantaget är dock vår bedöm- ning att riskerna och nackdelarna är små, och att de väger betydligt mindre än fördelarna som ett avskaffat undantag för både psykiska sjukdomar och skador orsakade av smitta innebär.

16.4.2De allmänna förvaltningsdomstolarna

Sammantaget innebär våra förslag att antalet livränteprövningar och arbetsskadeprövningar kommer att bli fler än i dag, vilket skulle kunna betyda att de allmänna förvaltningsdomstolarna får fler mål att han- tera. Detta förutsätter dock att lika stor andel av besluten överklagas (efter att omprövning hos Försäkringskassan först har begärts).

Det ligger nära till hands att jämföra med tiden då antalet ansök- ningar var i ungefär den storleksordning som vi uppskattar att våra förslag kommer landa i. Antalet avslag i livränteärenden som resul- terade i ett överklagande var dock troligen större då än vad vi räknar med att våra förslag sammantaget kommer medföra. Detta beror bland annat på att våra förslag innefattar justerade grundkrav som kan förväntas leda till fler arbetsskadeprövningar och fler bifall på ansökningar om livränta.

Förslagen innehåller också åtgärder för rättssäkerhet som kan förväntas medföra mer korrekta och lättförståeliga beslut. Till exem- pel kommer förtydligandet av arbetsskadeprövningarna göra det lät- tare för de försäkrade att förstå varför en arbetsskada inte godkänns som arbetsskada. Det kan innebära att de inte överklagar beslutet, exempelvis om det är tydligt att det saknas tillräcklig kunskap om att exponeringen i arbetet kan orsaka eller försämra den aktuella typen av skada. Men den ökade förståelsen kan också leda till fler överklagan-

1215

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

den eftersom den försäkrade får lättare att veta vad i bedömningen som kan påverkas.4

Av det skälet är det svårt att bedöma om de allmänna förvalt- ningsdomstolarnas kostnader kommer att öka och i så fall i vilken utsträckning. Vår bedömning är att det kan ske en viss kostnadsök- ning men att den troligen inte blir särskilt omfattande. Först när de nya reglerna har varit i kraft en tid och ett antal rättsprocesser i dom- stol har avslutats går det att göra en meningsfull bedömning av de effekter våra förslag får för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

16.4.3Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten påverkas till viss del av förslagen om ändrad indexering och höjt tak. Det beror på att förslagen berör även efter- levandelivränta som Pensionsmyndigheten har utbetalningsansvar för. Ändrade beräkningar bedöms dock enligt Pensionsmyndigheten medföra marginella kostnadsökningar, eftersom större delen av it- utvecklingen kommer ligga på Försäkringskassan.

16.4.4Socialstyrelsen

I vilken utsträckning Socialstyrelsen kan komma att påverkas beror i hög grad på hur regeringen väljer att utforma uppdraget gällande vårt förslag om kunskapssammanställningar. Blir uppdraget begränsat till att bistå med metodkunskap kan eventuella kostnader som det kan medföra rymmas inom ramen för Socialstyrelsens givna anslag. Men om uppdraget innebär att Socialstyrelsen mer handgripligt ska bistå i informationsinsamlingen kommer uppdraget sannolikt med- föra ökade utgifter. Oavsett lösning kommer det finnas en kostnad för insamling av informationen. Frågan är om det är mer effektivt för Socialstyrelsen att utföra insamlingen eller om det är mer effek- tivt och ändamålsenligt att rådet själva gör det. Oavsett vilken lös- ning som väljs kommer det att finnas en kostnad för kunskaps- insamlingen. Vi har av de skäl som framförts ovan inte haft möjlighet att räkna fram vilka kostnader förslaget kan medföra för Socialsty- relsen. I vilket fall bedöms Socialstyrelsen ha nytta av en sådan kun-

4Jämför ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, s. 85–88.

1216

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

skapssammanställning oberoende av hur omfattande deras medver- kan blir.

16.4.5Övriga myndigheter

Vissa av våra förslag påverkar även andra myndigheters arbete och i vissa fall medför förslaget nytta i deras verksamhet. Avskaffandet av undantagen vid vissa psykiska och psykosociala sjukdomar kan komma att påverka Arbetsmiljöverkets arbete med riktlinjer de tar fram för att informera arbetsgivare om arbetsmiljörisker.

Vårt förslag om kunskapssammanställningar av väl utbredda upp- fattningar om arbetets betydelse för ohälsa bland professioner med relevanta specialistkunskaper bedöms ha nytta för Arbetsmiljöverket, MYNAK och SBU. Enligt företrädare för Arbetsmiljöverket har myndigheten redan stor nytta av sammanställningarna från SBU. Med hjälp av den kompletterande sammanställning som vi föreslår kommer Arbetsmiljöverket ha ett mer fullständigt underlag i bedöm- ningar av vilka riskfaktorer som finns inom olika yrken och på olika arbetsplatser. För MYNAK och SBU innebär sammanställningarna ett komplement till befintligt material, men också ett uppslag kring vilka nya områden som kan behöva vetenskapliga kunskapssamman- ställningar. Socialstyrelsen kommer kunna få bättre underlag för rikt- linjer angående risker i arbetsmiljön som behöver hanteras av hälso- och sjukvården. Det kommer innebära att hälso- och sjukvården får bättre möjligheter att hantera arbetsrelaterad ohälsa.

16.5Effekter för arbetsgivare och företag

De flesta av våra förslag har ingen eller en begränsad påverkan på arbetsgivare och företag. Afa Försäkring kan komma att få fler pröv- ningar i vissa fall, medan utgifterna kan komma att minska i andra fall.

1217

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

16.5.1Afa Försäkring berörs av förslagen men i begränsad omfattning

Flera av våra förslag berör Afa Försäkring men i de flesta fall är effek- ten försumbar eller av marginell betydelse.

Förslaget om förenklade grundkrav har störst effekt och kan inne- bära att Afa Försäkring får göra cirka 700 fler prövningar om rätten till ersättning (för närmare detaljer se kapitel 4). Afa kan komma att behöva utreda ytterligare inkomstförlust i de fall där vårt förslag om ett rättvisare inkomstunderlag avseende inkomst före skada medför att underlaget överstiger 7,5 prisbasbelopp och inte skulle ha gjort det utan förslagets möjligheter att fastställa ett högre livränteunderlag.

Förslaget om höjd takgräns innebär en omfördelning av kostna- der mellan staten och Afa Försäkring. Fler försäkrade som framöver beviljas livränta kommer att få en större del av ersättningen för in- komstförlust från den allmänna arbetsskadeförsäkringen och färre kommer att få ersättning från TFA. Därmed torde utgiften för Afa Försäkring till stor del minska i den grad som utgiften för staten avseende arbetsskadelivränta ökar (se avsnitt 16.9 om effekter för staten). Arbetsgivare eller egna företagare som har tecknat kollek- tivavtal (eller annat försäkringsavtal) torde inte påverkas av förslaget om höjt tak.

I övrigt är vår bedömning att tydligare regler för inkomst efter skada, avskaffandet av undantaget för vissa psykiska och psykoso- matiska sjukdomar samt avskaffandet av undantaget för smitta kom- mer ha en försumbar eller ingen betydelse för Afa Försäkring (för mer detaljer se kapitlen som berör de enskilda förslagen).

16.5.2Förslagen har begränsad effekt för arbetsgivare och företag

Våra förslag bedöms påverka arbetsgivare och företag i begränsad om- fattning. Förslag om förenklade grundkrav kan underlätta omställ- ningar och framtida kompetensförsörjning. Det hänger samman med att förslagen förväntas leda till att fler arbetsskadade kommer be- viljas livränta och att fler får det under rehabilitering. Det kan öka omskolningsmöjligheter till nya arbetsuppgifter eller yrken.

Arbetsgivare och företag kan möjligen behöva kontaktas av För- säkringskassan i något större utsträckning än i dag i de fall inkomst-

1218

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

förmåga i ett fiktivt arbete behöver baseras på faktiska arbeten på orten den försäkrade bor. Detsamma gäller om livränteunderlag behöver baseras på andra inkomster än de som utgör den försäkrades SGI.

Vi bedömer vidare att arbetsgivare berörs indirekt i fråga om skyldigheten att anmäla arbetsskador när det gäller förslaget om att avskaffa undantaget för vissa psykiska och psykosociala sjukdomar. Det beror på att förslaget innebär ett utvidgat arbetsskadebegrepp för psykosociala exponeringar som troligen kommer leda till en viss ökning av antalet anmälningar för framför allt större arbetsgivare. Effekten bedöms dock bli begränsad.

Vad gäller förslaget om att avskaffa undantaget för skador orsakade av smitta är vår bedömning att påverkan på arbetsgivare och företag till stor del blir densamma som vid avskaffandet av undantag för psykiska och psykosociala sjukdomar.

I övrigt finner vi inte några andra märkbara effekter på arbets- givare och företag.

16.6Effekter för hälso- och sjukvården

Våra förslag om att förtydliga arbetsskadeprövningens olika delar har i huvudsak inga konsekvenser för hälso- och sjukvården. Ett undantag är dock arbets- och miljömedicinska kliniker vars utred- ningar utgör underlag i arbetsskadeprövningarna. Det har framgått att det ibland kan vara svårt för de som ansvarar för utredningarna att förstå Försäkringskassans bedömningar. Vi bedömer att förståelsen kan öka om de olika leden i arbetsskadeprövningen blir tydligare.

Vidare bedöms vårt förslag om kunskapssammanställningar, som nämnts i avsnittet om effekter för myndigheter, bidra till att Social- styrelsen kommer kunna få bättre underlag för riktlinjer angående risker i arbetsmiljön som behöver hanteras av hälso- och sjukvården. Följaktligen innebär det att hälso- och sjukvården får bättre möjlig- heter att hantera arbetsrelaterad ohälsa.

Hälso- och sjukvården kommer sannolikt belastas i viss utsträck- ning genom att fler läkarutlåtanden behöver utfärdas om antalet ansökningar om livränta och därmed livränteprövningar ökar till följd av våra förslag. Vi bedömer dock att den ökade belastningen blir täm- ligen begränsad.

1219

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

16.7Effekter för internationella åtaganden

Enligt direktiven ska vi också utreda om förslagen har några konse- kvenser för Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbetsorga- nisationen (ILO), EU eller andra i detta sammanhang relevanta internationella organ. Vi har i våra förslag förhållit oss till de konven- tionsåtaganden och internationella avtal som finns på området.

Vi bedömer att förslagen är förenliga med Sveriges åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner och de bedöms inte heller stå i strid med EU–rätten eller Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Förslagen bedöms inte få några EU-rättsliga konsekvenser.

Förslagen innebär inte några förändringar av de fundamentala rättig- heterna enligt dessa internationella åtaganden och påverkar inte heller relationerna mellan stater.

16.8Effekter för övriga bestämmelser som rör arbetsskador

Våra direktiv rör först och främst rätten till livränta. Men i direktiven beskrivs att våra överväganden och förslag kan leda till behov av anpassning i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om arbetsskade- ersättningarna i övrigt, men också i bestämmelserna om krigsskade- ersättning och statligt personskadeskydd. Direktiven innehåller emeller- tid inte något uppdrag om att särskilt analysera dessa ersättningar.

I detta avsnitt beskriver vi varför våra överväganden och förslag inte bedöms medföra något behov av anpassning av bestämmelser om arbetsskadeersättningarna i övrigt, det statliga personskadeskyd- det eller bestämmelserna om krigsskadeersättning.

16.8.1Inget behov av förändring av bestämmelserna om arbetsskadeersättningarna i övrigt

Förutom livränta kan arbetsskadeförsäkringen bland annat ge rätt till olika sorters arbetsskadesjukpenning5 och kostnadsersättningarna för särskilda hjälpmedel, tandvård och sjukvård utomlands.6 Dessutom kan den som inte är försäkrad för sjukpenning eller vissa bosättnings-

540 kap. 4–8 och 10 §§ SFB.

640 kap. 11 § SFB.

1220

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

baserade förmåner få dessa förmåner från arbetsskadeförsäkringen.7 Våra förslag rörande arbetsskadeprövningen (se kapitel 9–12) kan påverka dessa ersättningar eftersom grunden för dem alla är att skadan godkänns som en arbetsskada. Vi har konstaterat att förslagen rörande arbetsskadeprövningen till viss del kan innebära att det kan bli lättare att godkänna en arbetsskada vilket kan bidra till att Försäkrings- kassan kommer att bevilja något fler livräntor (se avsnitt 16.2.3). Men

vibedömer inte att det kommer innebära några nämnvärda konse- kvenser för övriga ersättningar.

Den vanligaste ersättningen inom arbetsskadeförsäkringen utöver livränta är kostnadsersättning för tandvård. Här leder redan nästan 90 procent av arbetsskadeprövningarna till att Försäkringskassan god- känner skadan som arbetsskada.8 Vi menar därför att våra förslag inte kommer påverka rätten till ersättning för tandvårdskostnader i någon nämnvärd utsträckning. Resterande ersättningar är så ovanliga att våra förändringar rörande arbetsskadeprövningarna inte heller här kan med- föra några egentliga konsekvenser. Därför bedömer vi att våra förslag inte kräver några förändringar gällande övriga ersättningar från arbets- skadeförsäkringen.

16.8.2I allt väsentligt finns inget behov av ändrade bestämmelser inom det statliga personskadeskyddet

Statligt personskadeskydd regleras i 43 kap. SFB. Det statliga per- sonskadeskyddet gäller för skador som uppkommer under sådan skyddstid som anges i 7 kap. 4–6 §§ SFB (se vidare avsnitt 17.3.4). Reglerna om ersättning hänvisar till reglerna om arbetsskadeförsäk- ring i SFB. Statligt personskadeskydd innehåller endast de särregler som är motiverade av den speciella verksamhet som den skyddade personkretsen ägnar sig åt. Genom hänvisning till arbetsskadeför- säkringen gäller i övrigt arbetsskadeförsäkringens regler. Detta inne- bär ett likvärdig skydd vid skada oavsett om skadan inträffar i arbetet eller i verksamhet som utförs genom tjänsteplikt eller myndighets beslut.9

740 kap. 3 och 9 §§ SFB.

8Försäkringskassans registeruppgifter.

9Se till exempel Försäkringskassan, vägledning 2004:6, version 10, Statligt personskadeskydd, s. 11.

1221

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Det statliga personskadeskyddet ändras inte genom våra förslag. Vi har i vårt arbete inte kunnat identifiera några särskilda problem inom det statliga personskadeskyddet som påverkar den analys av arbetsskadeförsäkringens problem och de förslag till lösningar vi presenterar. Vi har därför inte heller sett något behov av att ändra de bestämmelser som reglerar personskadeskyddet, med ett undantag i hänvisningen i 43 kap. 3 § SFB.

Bestämmelserna som rör det statliga personskadeskyddet hän- visar i flera fall till regelverket för arbetsskadeförsäkringen. Det gäller vissa delar av arbetsskadeprövningen i 39 kap. Bestämmelserna om personskada, protesskada och skadetidpunkt i 39 kap. 4 och 8 §§ tillämpas i fråga om skada enligt detta kapitel. För dessa bestämmel- ser finns ändringar i 4 § medan 8 § lämnas oförändrad. I 4 § regleras enligt förslaget förutom vad som ska anses utgöra en skada också att det är den skada som kan medföra rätt till ersättning enligt SFB som ska prövas som arbetsskada. Det statliga personskadeskyddet inne- håller emellertid inte något krav på att ersättning ska kunna utgå för att skadan ska prövas. Skadebegreppet i 43 kap. 3 § SFB har därför skrivits ut i stället för att som tidigare hänvisa till 39 kap. 4 §.

Övriga bestämmelser om skadebegreppet i 43 kap. påverkas inte av våra förslag. Det kan också konstateras att våra förslag om av- skaffande av undantaget för skador orsakade av smitta och psyko- sociala faktorer inte påverkar det statliga personskadeskyddet efter- som motsvarande undantag saknas där.

Förmåner fastställs på liknande sätt för statligt personskadeskydd som för arbetsskadeförsäkringen. Ersättning lämnas vid sjukdom och bestående nedsättning av arbetsförmågan. Därvid tillämpas 40 och 41 kap. samt 42 kap. 2–6 §§, om inte något annat följer av 43 kap. 9–21 §§. Våra förslag om bättre förutsättningar för fastställande av rättvisande livränteunderlag samt inkomst efter skada kommer så- ledes att tillämpas även för bestämmande av förmåner inom det stat- liga personskadeskyddet. Några särskilda överväganden har härvid inte bedömts nödvändiga.

1222

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

16.8.3Inget behov av ändrade bestämmelser om krigsskadeersättning

Krigsskadeersättning till sjömän kan i vissa fall beviljas till sjömän som i samband med krigshändelse tjänstgör på fartyg utomlands. Ersättningsformen regleras i 44 kap. SFB och kan lämnas till en för- säkrad sjöman som till följd av olycksfall på grund av en krigshän- delse drabbas av en personskada utomlands under sådan tid som anges i 7 kap. 8 och 9 §§ SFB. Vid prövning av sådan skada och bestämmande av ersättning hänvisas i 44 kap. till bestämmelser i 39–42 kap. SFB.

De förslag om förändringar som vi föreslagit påverkar också hur en arbetsskadeprövning ska göras när det gäller rätt till krigsskade- ersättning genom hänvisningen till 39 kap. i 44 kap. 6 § SFB. Genom våra förslag tydliggörs vad som gäller i frågan om exponering och krav på skadlighet vid sådana olycksfall som omfattas av krigsskade- ersättningen. Dessa tydligare regler kan tillämpas på frågan om krigs- skadeersättning utan att regelverket för sådan ersättning i sig behöver förändras.

Detsamma gäller fastställande av den ersättning en försäkrad kan få enligt regelverket för krigsskadeersättning. Även där hänvisas i 44 kap. till arbetsskadeförsäkringens 40 och 41 kap. Våra förslag om bland annat mer rättvisande livränteunderlag kommer därmed att på- verka även ersättning för varaktiga inkomstförluster till följd av olycksfall i samband med krigshändelse.

Våra förslag medför däremot inga särskilda överväganden när det gäller skador som omfattas av bestämmelserna om krigsskadeersätt- ning. Det är tvärtom enligt vår mening en fördel att arbetsskadepröv- ningen och fastställande av ersättning går till på samma sätt oavsett vilken ersättningsform prövningen gäller.

16.9Effekter för staten

I utredningens direktiv framgår implicit att antalet livräntemottagare har minskat kraftigt över tid. I direktiven framhöll regeringen att det måste säkerställas att arbetsskadelivräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbets-

1223

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

skada.10 Att säkerställa denna funktion har utgjort grundbulten för våra analyser och förslag.

Förslagen medför ofrånkomligen att antalet försäkrade som prövas och beviljas livränta kommer att öka jämfört med dagens nivå. Det innebär på sikt högre utgifter för staten. Ett höjt tak i den allmänna arbetsskadeförsäkringen beräknas också leda till högre utgifter för staten, om än i ganska begränsad omfattning. Även förslag om änd- rad regel för omräkning av livränta väntas inom några år innebära en något högre utgift för staten jämfört med om regeln förblir oför- ändrad.

Förslaget om förändrade grundkrav för rätt till livränta utgör det förslag som bidrar mest till det ökade inflödet. Men även våra förslag avseende förtydligandet av befintligt skick, avskaffandet av undan- tagen av vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar samt avskaf- fandet av undantagen för smitta bedöms kunna leda till en viss ök- ning av inflödet av nybeviljade livräntor.

I övrigt kan även arbetsmiljöarbetet dra nytta av att statistiken över arbetsskador som leder till mer varaktiga inkomstförluster blir mer heltäckande. Genom att våra förslag om förändrade grundkrav förväntas leda till fler arbetsskadeprövning kommer kunskapen om skador som bidrar till långvariga inkomstförluster öka.

16.9.1Den sammanvägda effekten av ändrade grundkrav, indexering och höjt tak är att statens utgifter blir högre

Försäkringskassans prognos för inflöde ligger på cirka 800 fall per år men inflödet minskar något över tid. Vi uppskattar att om våra för- slag om förändrade grundkrav skulle ha införts 2022 skulle det totala inflödet ha blivit cirka 2 000, det vill säga cirka 1 200 fler fall än vad Försäkringskassan redan räknar med i sin prognos i april 2023. Men sammantaget beräknas inflödet öka med ytterligare 300 nybeviljade livräntor till följd av kombinationen av grundkraven och andra för- slag, främst förtydligandet av befintligt skick i samband med arbets- skadeprövningen, men också i viss mån avskaffandet av undantaget för psykiska och psykosociala sjukdomar. Sammantaget beräknas det extra inflödet nybeviljade livräntor bli cirka 1 500 (se tabell 16.1).

10Dir. 2021:116.

1224

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

Detta extra inflöde antas utvecklas i samma takt som Försäkrings- kassans prognos för inflöde de närmaste åren.

Inflödet utgör nybeviljade livräntor som även påverkas av vårt förslag om höjt tak från 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp. Samtliga livräntemottagare, det vill säga befintliga och de nytillkomna, påverkas av vårt förslag om att livräntan ska omräknas med föränd- ring i inkomstindex i stället för det särskilda talet.

Den sammanlagda effekten av förslagen rörande reformering av nuvarande regelverk inom arbetsskadeförsäkringen är att utgiften för staten inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning beräknas bli mellan 165 och 463 miljoner kronor högre åren 2024–2026 än om förslagen inte genomförs (se tabell 16.1). I beräkningen ingår summan av arbetsskadelivränta och ålderspensionsavgift med avdrag för minskad utgift för sjukpenning. Utgifterna ackumuleras delvis eftersom en större del av de nybevil- jade livräntorna kommer betalas ut flera år framöver.

Utgiftsökningarna utgör dock en viss överskattning eftersom våra beräkningar bygger på en helårseffekt för 2024. Genom att regel- ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2024 blir den ekonomiska effekten för det året mindre än den vi räknat med, vilket i viss ut- sträckning även påverkar kommande års ackumulerade utgiftsök- ningar. Förslaget om att ersätta det särskilda talet med inkomstindex vid omräkning av livränta påverkar inte beräkningarna 2024 eftersom reglerna tillämpas första gången vid årsskiftet 2024/2025.

Om antalet personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid skulle öka till de nivåer som var före 2008 beräknas statens utgifter bli högre. Vår uppskattning är att utgiften skulle bli mellan 408 och 1 159 miljoner kronor högre åren 2024–2026 jämfört med om förslagen om ändrade grundkrav, inkomstindexering och höjt tak inte genomförs.

1225

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Tabell 16.1 Ökning av utgifter för staten inom utgiftsområde 10 vid förändring av grundkraven för rätt till livränta med mera inklusive förslag om inkomstindexering och höjt tak till 7,5 inkomstbasbelopp för nybeviljade livräntor

I miljoner kronor där inget annat anges	2022	2023	2024	2025	2026

Försäkringskassan utgiftsprognos för april 2023

a) Utgiftsprognos (se anm.)	1 685	1 782	1 796	1 733	1 758
b) Ålderspensionsavgift	148	163	160	160	162
c) Inflöde av livräntemottagare per år	795	795	783	770	787
d) Volym per månad (se anm.)	14 174	13 473	12 732	11 507	11 056

e) Medelersättning per månad i kronor	9 907	11 021	11 754	12 547	13 253
Egna bearbetningar för troligaste ökade inflödet av nya livräntor (2 300/år)
f) Utgiftsprognos med extra inflöde			2 027	2 162	2 404
g) Ålderspensionsavgift			181	199	221
h) Extra inflöde per år (se anm.)	1 505	1 505	1 481	1 458	1 489
i) Volym totalt (se anm.)			14 213	15 373	16 423

Egna bearbetningar för maximalt ökade inflödet av nya livräntor (4 600/år)
j) Utgiftsprognos med extra inflöde			2 368	2 807	3 375
k) Ålderspensionsavgift			231	259	310
l) Extra inflöde per år (se anm.)	3 805	3 805	3 745	3 686	3 766
m) Volym per månad (se anm.)			16 477	18 185	20 388
Ökad utgift för staten efter förändring av grundkraven
Troligast inflöde			165	308	463
o) Arbetsskadelivränta			231	429	646
p) Ålderspensionsavgift			21	40	59
q) Minskad utgift för sjukpenning			-87	-161	-242
Maximalt inflöde			408	771	1 159
r) Arbetsskadelivränta			572	1 075	1 616
s) Ålderspensionsavgift			51	99	149

t) Minskad utgift för sjukpenning			-214	-403	-606

Källa: Försäkringskassans utgiftsprognos för april 2023 utgör grunden (nollalternativet) för våra beräkningar. Försäkringskassan har dock i efterhand gjort en justering av metoden för beräkning av medelersättningen. Tidigare underskattade de medelersättningen vilket ledde till en viss underskattning av utgiftsprognosen. I vårt nollalternativ inkludera s nu Försäkringskassans justering. Enbart gruppen med arbetsskadelivränta enligt LAF och som är födda efter 1937 berörs.

Anm.: Utgiftsprognos (a) beräknas som: d × (e/1 000 000) × 12. Volym (d) avser snittet livränte- mottagare per månad enligt Försäkringskassans prognos. Det extra inflödet (h och l) för 2022 beräknas utifrån vår uppskattning av antalet nybeviljade livräntor minus Försäkringskassans beräknade inflöde och därefter justeras antalet utifrån Försäkringskassans uppskattade trend. Volymen (i och m) för 2024 är det extra inflödet (h och l) och Försäkringskassans beräknade volym (d), men för 2025 och 2026 tillkommer också cirka 80 procent av förvarande års inflöde (se nedan). Den minskade utgiften för sjukpenning (q och t) beräknas som: o/2 × 0,75 och r/2 × 0,75. Utgiftsökningen 2024 beräknas för helåret men tidpunkten för ikraftträdandet är 1 juli 2024. Inkomstindexering har ingen effekt 2024.

1226

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

I den sammanvägda utgiftsökning som visas ovan är förslaget om änd- rade grundkrav det förslag som har störst påverkan på statens ökade utgifter för arbetsskadelivränta. Vid ett inflöde på cirka 2 300 per år bidrar förslaget om takhöjning för nybeviljade livräntor med mellan 24 och 62 miljoner kronor. Förslaget om indexering motverkar den effekten år 2025 och förstärker den något 2026 (se tabell 16.2). Det beror på att priserna i nuläget utvecklas i snabbare takt än vad inkoms- terna förväntas göra. På kort sikt bidrar priskomponenten i det sär- skilda talet till en högre omräkning av livräntan än inkomstindexer- ing (se kapitel 7). Men en vändning väntas redan 2026. Då kommer utgiften för försäkringen bli något högre vid inkomstindexering jämfört med om omräkningen fortsätter ske enligt dagens regler med det särskilda talet.

Tabell 16.2 Utgiftsprognos för arbetsskadelivränta vid ändrade grundkrav för rätt till livränta med mera inklusive effekterna som inkomstindexering samt höjt tak för nybeviljade livräntor medför

I miljoner kronor	2024	2025	2026

Troligaste ökade inflödet av nya livräntor (2 300/år)

a) Försäkringskassans utgiftsprognos för april 2023	1 956	1 893	1 920

b) Utgiftsprognos exklusive tak- och indexeffekt	2 184	2 327	2 561
c) Effekt brutto av ändrade grundkrav (b–a)	228	434	641

d) Utgiftsprognos med takeffekt	2 208	2 369	2 623
e) Takeffekt (d–b)	24	42	62

f) Utgiftsprognos inklusive tak- och indexeffekt	2 208	2 361	2 625
g) Tak- och indexeffekt (f–b)	24	34	64

Maximalt ökade inflödet av nya livräntor (4 600/år)
a) Försäkringskassans utgiftsprognos för april 2023	1 956	1 893	1 920

b) Utgiftsprognos exklusive tak- och indexeffekt	2 532	2 991	3 541
c) Effekt brutto av ändrade grundkrav (b–a)	575	1 098	1 621

d) Utgiftsprognos med takeffekt	2 579	3 083	3 682
e) Takeffekt (d–b)	47	92	141

f) Utgiftsprognos inklusive tak- och indexeffekt	2 579	3 067	3 685
g) Tak- och indexeffekt (f–b)	47	76	144

Anm.: Se beskrivning av Försäkringskassans prognos i källtexten till tabell 19.1 ovan. Utgiftsprognoserna i denna tabell utgörs av summan av prognosen för arbetsskadeförsäkringen och ålderspensionsavgiften. Värdena i raderna f) i denna tabell utgörs av summan ra derna av f) och g) respektive j) och k) i tabell 16.1 ovan. Utgiftsprognos 2024 beräknas för helåret men tidpunkten för ikraftträdandet är 1 juli 2024. Inkomstindexering har ingen effekt 2024 eftersom regeln tillämpas första gången vid årsskiftet 2024/2025.

1227

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

Efterlevandelivränta påverkas av ändrad indexering och höjt tak

I likhet med egenlivränta påverkas efterlevandelivränta av våra för- slag om ändrad indexering och höjt tak. De efterlevandes livränta baseras på den avlidnes livränteunderlag. Det är samma underlag som skulle ha gällt om den skadade inte hade avlidit och i stället fått en egenlivränta på grund av arbetsskadan.

Vår uppskattning är att statens utgift för efterlevandelivränta kom- mer sammantaget bli marginellt högre 2024 och något lägre 2025 än om våra förslag inte genomförs. Troligen vänder det 2026. Det är givet det antal efterlevande som har ersättning i dag och vid ett oför- ändrat inflöde på cirka 55 fall per år.

Vi bedömer att den sammanlagda effekten av våra förslag innebär en marginell ökning på 0,2 miljoner kronor av statens utgifter för efterlevandelivränta 2024, en marginell minskning på 0,8 miljoner kronor 2025 och en marginell ökning på 0,6 miljoner kronor 2026.11

Förslag som har begränsad effekt på statens ökade utgifter

Vissa av våra förslag har en begränsad eller ingen effekt för statens utgifter. I vissa fall har vi kunnat göra en grov bedömning av hur många fler arbetsskadeprövningar och beviljanden av livräntor som kan förväntas om förslagen genomförs. Det handlar om få fall för vilka vi inte gör några särskilda kostnadsberäkningar.

Däremot gör vi bedömningen att de eventuella utgiftsökningar som dessa förslag medför inryms inom felmarginalen av våra upp- skattade utgiftsökningar till följd av ändrade grundkrav i kombina- tion med effekten på inflödet av förtydligandet av befintligt skick samt till viss del avskaffandet av undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar. Som nämnts ovan beräknas inflödet öka med ytterligare 300 nybeviljade livräntor utöver de 2 000 som enbart ändrade grundkrav beräknas generera.

11Det finns inte någon explicit prognos för efterlevandelivränta som våra beräkningar kan jämföras mot. Vi har gjort en prognos för perioden 2024–2026 med hjälp av Pensionsmyndig- hetens statistik för inflödet samt medelersättningen för beståndet under perioden 2013–2022.

1228

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

16.9.2Bildandet av ett råd med uppgift att ta fram kunskaps- sammanställningar innebär ökade utgifter för staten

Vi bedömer att bildandet av ett fristående råd med uppgift att sam- manställa väl utbredda uppfattningar om arbetets betydelse för ohälsa bland professioner med relevanta specialistkunskaper kommer inne- bära att statens utgifter ökar med 5 miljoner kronor per år. Vi upp- skattar att förslagets omfattning i stora drag motsvarar Statens medi- cinsk-etiska råds uppdrag vars budget 2023 var 5,2 miljoner kronor.

16.9.3Samtliga utgiftsökningar för staten

De sammanlagda utgiftsökningarna för staten beräknas uppgå till cirka 248 miljoner kronor 2024, cirka 390 miljoner kronor 2025 och cirka 546 miljoner kronor 2026 (se tabell 16.3).12 Utgiftsökningen inkluderar även de ökade kostnader för Försäkringskassans admini- stration som följer av att fler får en livränteprövning. Grunden för våra uppskattningar är Försäkringskassans uppgifter om styckkost- nad per ärende. Den består främst av handläggarnas erlagda tid per ärende, men också tid som chefer, specialister och verksamhetsut- vecklare lägger på styrning och stöd. Däremot ingår inte så kallade övriga OH-kostnader. Det tillkommer dock en ökning av antalet för- nyade utredningar och efterkontroller respektive återkrav. Dessa ut- gör sammantaget 5 procent av Försäkringskassans totala kostnads- ökning för administrationen (4 av 78 miljoner kronor). Vid ett dubbelt så stort inflöde beräknas denna procentandel uppgå till 12 av totalt 238 miljoner kronor som Försäkringskassan får i ökade administra- tionskostnader.

Uppskattningen av den sammanlagda utgiftsökningen för staten bygger på vårt mest sannolika scenario för inflödet på grund av för- slaget om ändrade grundkrav (2 000) samt några ytterligare förslag som bidrar till ett inflöde på färre än 100 nybeviljande livräntor per år vardera. Sammantaget förväntas inflödet bli cirka 2 300 per år. Men om inflödet skulle bli det dubbla och uppgå till cirka 4 600 per år, skulle utgiftsökningen för staten bli mellan 650 och 1 400 miljoner kronor per år under samma period. Det anser vi emellertid mindre troligt.

12Den beräknade utgiftsökningen 2024 är beräknad för helåret, men våra förslag träder i kraft den 1 juli 2024. Utgiftsökningarna utgör därmed en viss överskattning.

1229

652 1 013

-0,8

0,2

771 1 159

238 238

5 5

408

238

Ökade utgifter för staten, totalt

-0,8

0,2

308

165

1 403

0,6

546

0,6

463

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

I dagsläget har vi inte möjlighet att uppskatta en prognos för åren efter 2026, med det är sannolikt att utgiften även då kan bli något högre för staten jämfört med vad det skulle ha blivit utan reformer.

Tabell 16.3 Total ökning av statens utgifter inom utgiftsområde 10

I miljoner kronor

2024

2025

2026

Troligaste ökade inflödet av nya livräntor av ändrade grundkrav m.m. (2 300/ år)

a) Ändrade grundkrav m.m. inkl. tak- och indexeffekt (netto) b) Försäkringskassans administration

c) Råd för framtagning av kunskapssammanställningar Effekt av indexering och höjt tak på efterlevandelivränta d) Efterlevandelivränta

248 390

Maximalt ökade inflödet av nya livräntor av ändrade grundkrav m.m. (4 600/ år)

a) Ändrade grundkrav m.m. inkl. tak- och indexeffekt (netto) b) Försäkringskassans administration

c) Råd för framtagning av kunskapssammanställningar Effekt av indexering och höjt tak på efterlevandelivränta d) Efterlevandelivränta

Ökade utgifter för staten, totalt

Anm.: Utgiftsökningen 2024 beräknas för helåret men tidpunkten för ikraftträdandet är 1 juli 2024. Inkomstindexeringen har ingen effekt 2024.

16.10 Finansiering

Vid kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller regioner ska utredningen föreslå finansiering.13 Vi bedömer att ökningen av statens utgifter som våra förslag medför med god mar- ginal täcks av nuvarande arbetsskadeavgift. Någon märkbar ekono- misk effekt av våra förslag för kommuner och regioner har vi inte kunnat identifiera. Det är möjligt att det ökade antalet nybeviljade livräntor som våra förslag innebär kan bidra till ökade skatteintäkter för främst kommuner men troligtvis inte för staten. Enskilda som beviljas livränta kan få högre inkomster och därmed också något högre inkomstskatt. Vi har inte haft möjlighet att uppskatta om en sådan effekt uppstår och i så fall hur stor den är. Vår bedömning är dock att effekten troligen inte är särskilt stor.

1314 § Kommittéförordningen (1998:1474).

1230

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

Med utgångspunkt i dagens utgifter för arbetsskadeförsäkringen visar prognoser för 2023–2026 att intäkterna överskrider utgifterna med i genomsnitt 2,6 miljarder kronor per år.14 Som högst räknar vi med att utgiften kan öka med cirka 1,4 miljarder kronor år 2026 (se tabell 16.3). Men det är inte det scenariot som vi bedömer som tro- ligast. Vi tror snarare på en utgiftsökning på cirka 0,5 miljarder kro- nor 2026.

16.10.1Socialavgiften har varit oförändrad sedan 2007 men arbetsskadeavgiften har minskat två gånger sedan dess

I föregående avsnitt visas att vi har uppskattat att flera av våra förslag kan medföra ökade utgifter för staten. Finansieringen av arbetsskade- försäkringen sker via socialavgifter (arbetsgivaravgifter och egen- avgifter) som arbetsgivare och egna företagare betalar till staten. Arbetsskadeavgiften utgör en del av socialavgifterna. Sedan 2007 har arbetsgivaravgifterna legat på 31,42 procent av de anställdas lön samt skattepliktiga kostnadsersättningar. Arbetsskadeavgiften har däremot minskat över tid och är numera 0,2 procent. Mellan 2003 och 2012 var avgiften 0,68 procent. Avgiften sänktes till 0,3 procent 2012 och var oförändrad fram till senaste sänkningen till 0,2 procent 2017. I början på 2000-talet var avgiften 1,38 procent.

Enligt 10 § lag (2000:981) om fördelning av socialavgiften ska arbetsskadeavgiften finansiera 1) ersättningar från arbetsskadeförsäk- ringen enligt 40–42 samt 87 och 88 kap. socialförsäkringsbalken,

2)kostnader för administration enligt 1 och 3) sådana statliga ålders- pensionsavgifter enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensions- avgift som betalas på ersättningar enligt 1. Lag (2010:1283).

16.10.2Intäkter och utgifter i arbetsskadeförsäkringen har minskat över tid

Både intäkterna och utgifterna i arbetsskadeförsäkringen har minskat sedan 2006 (se figur 16.1). Statens intäkter är en funktion av dels den procentuella avgiftsnivån, dels den lönesumma som avgiften tas ifrån. Minskningen av intäkterna över tid beror främst på att avgiften har

14Skillnaden mellan intäkter från arbetsskadeavgiften och utfallet arbetsskadeförsäkringen enligt ESV:s prognos i juni 2023.

1231

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:53

sänkts i omgångar, men det är viktigt att komma ihåg att socialavgif- ten i sin helhet procentuellt sett har varit oförändrad. Det som har skett är en omfördelning av de enskilda posterna, där posten för all- män löneavgift har ökat markant över tid.

Figur 16.1 Statens intäkter från arbetsskadeavgifter och utfall respektive prognos för utfall för arbetsskadeförsäkringen under perioden 2006–2026, i miljoner kronor

10 000																					0,8
10 000																					0,8
8 000																				0,7

																				0,6
																				0,6
6 000																					0,5
4 000																				0,4
																				0,4
																					0,3
2 000																				0,2
2 000																					0,1
																					0,1
0																					0
0																					0
2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026

Intäkt arbetsskadeavgift (mkr)

Utfall arbetsskadeförsäkring (mkr)

Arbetsskadeavgift, procent (höger axel)

Källa: Ekonomistyrningsverket (ESV). Prognosåren 2023–2026 följer ESV:s prognos i juni 2023.

Utgifterna har enligt ESV:s statistik avseende utfall för arbetsskade- försäkringen minskat över tid från knappt 6 miljarder kronor 2006 till drygt 2 miljarder kronor 2022. ESV:s prognos visar på en fortsatt trend nedåt för utgifterna de närmaste åren. Utgiftsminskningen är en följd av den markanta nedgång som har skett i antalet som beviljas livränta.

Under hela perioden 2006–2022 har intäkterna via socialavgifter varit högre än utgifterna för arbetsskadeförsäkringen. I genomsnitt översteg intäkterna utgifterna med cirka 1,8 miljarder kronor. Utgif- terna 2022 utgjorde cirka 53 procent av intäkterna. Intäktöverskottet det året blev närmare 2 miljarder kronor. Enligt ESV:s prognos för 2023–2026 beräknas överskottet från intäkterna i genomsnitt bli cirka 2,6 miljarder kronor per år.15

15ESV 2023:37 Prognos statens budget och de offentliga finanserna, juni 2023.

1232

SOU 2023:53

Konsekvenser av utredningens förslag

De ökade utgifter för staten som vi har uppskattat att våra förslag kan medföra ligger tydligt under ovan nämnda belopp. Som högst räknar vi med att utgiften kan öka med cirka 1,4 miljarder kronor år 2026 inklusive kostnadsökningen för Försäkringskassans administ- ration (se tabell 16.3). Men det är inte det scenariot som vi bedömer som troligast. Vi tror snarare på en utgiftsökning på cirka 0,5 mil- jarder kronor 2026.

Även om utgiftsökningen åren efter 2026 skulle bli större än de skulle kunna bli utan våra förslag till reformer, är marginalen som nuvarande arbetsskadeavgift på 0,2 procent genererar troligen till- räckligt stor för att täcka en sådan utgiftsökning.

Vi gör därmed bedömningen att för de närmaste åren finns ut- rymme för finansiering av våra förslag inom ramen för befintlig av- gift till arbetsskadeförsäkringen.

1233

17Arbetsskadeförsäkringen

– framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Detta bakgrundskapitel syftar till att översiktligt beskriva arbetsskade- systemet och vilken ersättning som kan lämnas. I kapitlet redogörs för arbetsskadeförsäkringens framväxt och utveckling samt översikt- ligt för de tidigare utredningar och andra arbeten som legat till grund för förändringar av försäkringen på senare tid. Arbetsskadeförsäk- ringens nuvarande konstruktion beskrivs och närliggande rättsområden

–såsom skadeståndsrätten och arbetsmiljörätten – berörs översikt- ligt, liksom närliggande ersättningsformer som det statliga person- skadeskyddet. Slutligen ges en översikt av arbetsskadeförsäkringarna i de nordiska länderna.

Arbetet och arbetsplatsen har sedan lång tid tillbaka och med grund i bland annat internationella konventioner varit en plats som ansetts extra skyddsvärd. En grundläggande utgångspunkt är att arbete leder till välstånd och att medborgarnas arbetsinsats bör prioriteras. Arbetets viktiga funktion i samhället ligger också till grund för den så kallade arbetslinjen. Det leder i sin tur till slutsatsen att den som arbetar för allas bästa ska ha rätt till ett extra skydd. De skador som uppkommer i arbetet hanteras därför inom socialförsäkringen inom ett särskilt regelverk – arbetsskadeförsäkringen.

Det övergripande syftet med arbetsskadeförsäkringen är att ge ett skydd för de personer som skadas i sitt arbete och som därigenom drabbas ekonomiskt till följd av att de inte kan arbeta i samma om- fattning eller i samma yrke som tidigare. Bakom denna princip ligger bland annat bedömningen att en förvärvsarbetande löper större risk att skadas än den som inte förvärvsarbetar och att arbetet, och den som utför det och bidrar till samhällsekonomin, som princip är skydds-

1235

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

värt.1 Arbetsgivaren leder och kontrollerar arbetet och uppbär vins- ten av verksamheten medan arbetstagaren har begränsad möjlighet att styra över arbetsriskerna. Arbetsgivararen bör därför också enligt syftet med försäkringen bära kostnadsansvaret när arbetstagare genom arbetsskada förlorar sin i regel enda inkomstkälla – arbetskraften – under viss tid eller för framtiden.2 Försäkringen är dessutom tänkt att vara en viktig grundpelare i arbetet med att förebygga arbetsskador på arbetsplatserna.

Arbetsskadeförsäkringen bygger också på principen om att den som skadas i eller av sitt arbete har rätt till högre ersättning från socialförsäkringen än vid skador som uppkommer utanför arbetet.3 Grundtanken är att den försäkrade vid arbetsskada ska få full kom- pensation för den inkomstförlust som han eller hon gör till följd av skadan. Detta är ett exempel på arbetsskadeförsäkringens anknyt- ning till skadeståndsrättsliga principer, närmare bestämt principen om full ersättning för faktisk skada. Kopplingen till det skadestånds- rättsliga området består också i att ersättningen utges med stöd av en försäkring för att därigenom minska behovet av just skadestånds- rättsliga domstolsprocesser till följd av arbetsskador.4

Arbetsskadeförsäkringen är inte en primär försäkring utan ett komplement till den ersättning som utgår från sjukförsäkringen för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Genom dagens arbets- skadeförsäkring kan en försäkrad som drabbas av en arbetsskada främst få ersättning för långvariga inkomstförluster genom förmånen liv- ränta och för kostnader som inte täcks i tillräcklig utsträckning av socialförsäkringen i övrigt. Den allmänna arbetsskadeförsäkringen kompletteras också för de flesta försäkrade av den kollektivavtals- baserade Trygghetsförsäkring vid arbetsskada – TFA.

1Se t.ex. SOU 2017:25, s. 41.

2Se bl.a. SOU 1951:25, s. 13; SOU 1975 :84, s. 35 och 76; prop. 1975/76 :197, s. 48; prop. 2001/ 02:81, s. 38; SOU 2015:21, s. 685; Mia Carlsson (2016), I arbetet – om arbetsskadeskyddets gränser, ur Bertil Bengtsson 90 år, s. 79.

3Se bl.a. prop. 1975/76:197, s. 51, SOU 1985:54, s. 27–28 och prop. 2001/02:81, s. 25 och s. 38.

4Se bl.a. SOU 1951:25, s. 15 ff.; SOU 2015 :21, s. 274 och 689 samt Mia Carlsson (2008), Arbets- skada, Samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar.

1236

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.1Arbetsskadeförsäkringens framväxt

Arbetsskadeförsäkringen brukar kallas Sveriges äldsta socialförsäk- ring. Redan innan det fanns någon praktiskt fungerande och lagregle- rad arbetsskadeförsäkring ansågs det i flera europeiska länder, där- ibland Sverige, att den som drabbades av en arbetsskada skulle ha rätt till särskild ersättning.5

Historiskt sett har arbetsskadeförsäkringen sin grund i de för- ändringar och den otrygghet som följde med industrialiseringen. Tan- ken att den som drabbas av en arbetsskada har rätt till särskild ersätt- ning fick stöd redan under 1800-talet. Arbetsgivare skulle ansvara för ersättning, direkt eller genom försäkring, till de i deras tjänst skadade arbetarna oberoende av vem som orsakat skadan. Ett argu- ment var att arbetsgivarna disponerar över vinsten från rörelsen och övergripande kontrollerar verksamhetsriskerna. De borde därför bära kostnadsansvaret när arbetstagare genom olycksfall förlorar sin i regel enda inkomstkälla – arbetskraften – under viss tid eller för framtiden.6

I Sverige infördes en första variant av tidig arbetsskadeförsäkring 1903 och det var då det enda skyddet mot inkomstbortfall. Senare under 1900-talet växte andra delar av socialförsäkringen fram. År 1955 infördes en allmän sjukförsäkring med inkomstrelaterad sjukersätt- ning för alla som bor eller arbetar i Sverige. I och med utbyggnaden av i första hand sjukförsäkringen har arbetsskadeförsäkringens roll förändrats. Arbetsskadeförsäkringen har utvecklats från att vara en stor och viktig del av socialförsäkringen till att bli en kompletterande ersättningsform med allt mindre betydelse för dem som skadas i sitt arbete.7

I detta avsnitt redogörs först för hur den svenska arbetsskade- försäkringen har vuxit fram. Därefter redogörs översiktligt för fram- växten av den kollektivavtalsbaserade trygghetsförsäkringen vid arbets- skada.

5SOU 1975:84; SOU 1985:54 och prop. 1954:60.

6Se t.ex. Arbetsskadekommissionen (2012a), Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rapport från Arbetsskadekommissionen.

7Jfr SOU 1996:113.

1237

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.1.1Fröet till en arbetsskadeförsäkring

Industrialiseringen kom i gång på allvar i Sverige mot slutet av 1800- talet. Det fanns då knappast någon skyldighet för arbetsgivarna att betala ersättning vid olycksfall i samband med arbete. Här gällde de allmänna bestämmelserna rörande skadestånd. För att arbetsgivaren skulle vara ersättningsskyldig krävdes i allmänhet att arbetsgivaren själv vållat skadan uppsåtligen eller på grund av bristande aktsamhet. Att bevisa att så var fallet stötte på stora svårigheter för en skade- drabbad och rättstvister förekom sällan.8

Under den senare delen av 1800-talet började emellertid krav resas på statliga socialförsäkringar och på att arbetare skulle vara för- säkrade på arbetsplatsen. Fackföreningarna ansåg att förlorad arbets- inkomst vid olycksfall i arbetet skulle ersättas av arbetsgivaren eftersom arbetsgivaren betraktades som ansvarig för olyckan oberoende av vållande. I slutet av 1800-talet var annars den gängse uppfattningen att enbart den som visats vara vållande till arbetsskadan skulle betala ersättning. Det fanns ett starkt motstånd bland industriledare och storbönder mot att införa ersättningsskyldighet för arbetsgivare obero- ende av vållande. Vid domstolsprövningar var det mycket svårt att visa att arbetsgivaren varit vållande till skadan varför de skadade eller efterlevande vid denna tid sällan fick någon kompensation.9

Till stöd för att arbetsgivarna oberoende av vållande skulle åläggas att svara för ersättning till de arbetare som skadade sig i deras tjänst anfördes att arbetsgivarna disponerade över rörelsevinsten. Arbets- givarna ansågs därför vara närmast att bära produktionsrisken när arbetstagare genom olycksfall förlorade sin arbetsförmåga och där- med sin försörjning för kortare eller längre tid.10

17.1.2En första lag för ersättning vid vissa olycksfall

I Tyskland hade en obligatorisk yrkesskadeförsäkring för arbetare införts i början av 1880-talet. Den finansierades med arbetsgivaravgif- ter som sågs som en del av produktionskostnaderna. Den tyska modellen blev en förebild för många länder. I Sverige visade det sig svårare. Motståndarna till en obligatorisk olycksfallsförsäkring domi-

8Per-Gunnar Edebalk (2017), Arbetsskadeförsäkringen 100 år.

9Kjell Torén (2010), Arbetsskadeförsäkringen – En historia om sambandet mellan arbete och sjukdom.

10SOU 1951:25, s. 13.

1238

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

nerade i riksdagen och en olycksfallsförsäkring visade sig omöjlig att införa i den tidens Sverige. Däremot verkade det möjligt att införa direkt ersättningsplikt för arbetsgivarna vid olycksfall i arbetet.11

Den lag som brukar benämnas ”1901 års lag angående ersättning till följd av olycksfall i arbetet” omfattade hela industrin, inklusive skogsbruk och gruvdrift. Den gällde däremot inte för sjöfart, jord- bruk eller hantverk. Detta var ingen försäkringslag utan snarare en lag om att arbetsgivare hade skyldighet att betala ut ersättning till arbetstagare som skadades genom olycksfall i arbetet. Arbetsgivare kunde försäkra bort sin ersättningsskyldighet genom en försäkring i Riksförsäkringsanstalten (RFA), genom enskilda försäkringar eller genom av arbetsgivarna själva bildade försäkringsföreningar. Ersätt- ningen utgick med ett fast belopp per dag, en krona per dag, lika för alla.12

Kritiken från arbetarrörelsen blev stark. Ersättningsbeloppen var ytterst små; dagersättningen svarade knappt mot en tredjedel av den genomsnittliga lönen för en vuxen manlig industriarbetare. Den långa karenstiden på 60 dagar innebar att endast en mycket ringa del av olycksfallen föll under ersättningsbestämmelserna.

Med den fortsatt snabba industriella utvecklingen i Sverige kom 1901 års lag att te sig alltmer otidsenlig. Utöver den mycket strama konstruktionen så stod stora grupper anställda utanför lagen. Detta gällde anställda inom handel och hantverk samt inom jordbruket, som också höll på att mekaniseras.13

17.1.3Obligatorisk försäkring för olycksfall i arbetet

1916 infördes lagen (1916:235) om försäkring för olycksfall i arbetet, varigenom försäkringen till stora delar blev obligatorisk.14 Lagen var en del av socialförsäkringen och byggde på inkomstbortfallsprincipen. Sjukpenning och livränta vid olycksfall i arbetet knöts till den ska- dades årsinkomst. Lagen grundades på arbetsgivarens försäkringsplikt och omfattade med några få undantag alla arbetstagare. Försäkringen var annorlunda utformad jämfört med 1901 års lag och uppfattades

11Edebalk (2017).

12Torén (2010), s. 14.

13Edebalk (2017).

14Prop. 1916:111.

1239

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

som modern när den infördes, även i ett internationellt perspektiv.15 Kopplingen till inkomstbortfallsprincipen gjorde försäkringen mer attraktiv för välavlönade. Konstruktionen av olycksfallsförsäkringen gjorde också att den fyllde en skadeståndsliknande funktion. Före- trädare för både arbetsgivare och arbetstagare såg fördelar med det nya systemet. Arbetstagarnas tillgång, arbetsförmågan, blev försäk- rad och ersättningen vid skada blev mer generös än tidigare. Arbets- givarnas kostnader för olycksfallsförsäkring steg i kollektivavtalen så länge som 1901 års lag gällde, vilket gjorde att även arbetsgivarna förordade ett nationellt skattefinansierat system. En annan fördel med ett obligatoriskt system som arbetsgivarna framhöll var att ris- kerna kunde spridas ut över hela arbetsmarknaden. Försäkringen ut- ökades 1919 till att även omfatta färdolycksfall, det vill säga olycks- fall under resa till och från arbetet.

17.1.4Vissa yrkessjukdomar inkluderas

Sedan Sverige ratificerat en ILO-konvention om yrkessjukdomar kom ett riksdagsbeslut 1929.16 Den nya lagen innebar att sju farliga ämnen som kunde orsaka yrkessjukdomar sattes på en lista, exempelvis arse- nik, bly och kvicksilver. Dessförinnan hade frågan om yrkessjukdomar skulle tillhöra olycksfallsförsäkringen eller en allmän sjukförsäkring varit omtvistad. Till den här listan förtecknades i en förordning sjuk- domar som kunde orsakas av dessa ämnen och i vilka verksamheter de kunde förekomma. Försäkringen skulle begränsas till sådana yrkes- sjukdomar som uteslutande eller till övervägande del framkallats genom inverkan av de nämnda ämnena. Riksdagsbeslutet innebar ett stort nederlag för arbetsgivarna, som ihärdigt sökt avstyra yrkessjukdomar från olycksfallsförsäkringen. Enligt arbetsgivarna hörde sjukdomar samman med sjukförsäkringen och arbetsgivarna stod bakom det förslag som presenterats 1919 (Protokoll FK 1929:30).

Lagen om yrkessjukdomar som trädde i kraft 1930 var en kom- pletterande försäkring till olycksfallsförsäkringen. Redan samma år gjordes ett tillägg till listan och 1936 skedde en väsentlig utvidgning av antalet ämnen.17 Nya tillägg till listan beslutades 1944, bland annat

15SOU 2017:25, s. 43.

16Prop. 1929:184.

17Prop. 1936:209.

1240

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

sjukdomar i muskler och leder som förorsakats på övervägande meka- nisk väg av arbetet.

17.1.51955 års sjukförsäkringsreform

År 1944 presenterade Socialvårdskommittén en utredning om all- män sjukförsäkring (SOU 1944:15) som bland annat innefattade en samordning med olycksfallsförsäkringen. År 1954 kom en lag som förde samman arbetsolycksfall, yrkessjukdomar och färdolycksfall i en och samma lag. Lagen trädde i kraft året efter.

Genom denna 1955 års sjukförsäkringsreform genomfördes ersätt- ning enligt inkomstbortfallsprincipen och med en 90-dagars samord- ningstid med yrkesskadeförsäkringen, den då nya benämningen.18 Orsaken till namnändringen var att lagarna om olycksfall och yrkes- sjukdomar slogs samman i en lag. Samtidigt skedde en utvidgning av personkretsen och av antalet ersättningsberättigade sjukdomar. För ämnesrelaterade skador infördes ett generellt yrkesskadebegrepp och den tidigare listan skulle alltså försvinna. I realiteten kom emellertid en lista att användas för dessa skador även framöver.19 Bevisregeln blev mer gynnsam för de skadade och orsakssamband mellan en fak- tor i arbetet och en skada ansågs föreligga om inte ”övervägande skäl” talade däremot.20

Den allmänna sjukförsäkringen gav de yrkesskadade något sämre förmåner än den tidigare olycksfallsförsäkringen. De 90 dagarna med sjukpenning innebar exempelvis tre dagars karens också för de yrkes- skadade. Inom LO var man medveten om försämringen, men att snabbt få ersättning fick väga över. Det utbröt dock ett häftigt missnöje inom olika fackförbund. Missnöjet var så starkt att den dåvarande statssekre- teraren i socialdepartementet menade att detta var en bidragande fak- tor till att Socialdemokraterna gjorde ett dåligt val 1956, trots den stora sjukförsäkringsreformen.21

18Prop. 1953:178.

19Torén (2010).

20Edebalk (2016), Arbetsgivarna och arbetsskadeförsäkringen – En historik.

21Edebalk (2017).

1241

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.1.6Lagen om arbetsskadeförsäkring införs

1977 är ett avgörande år i arbetsskadeförsäkringens historia. Den första juli detta år infördes den nya lagen om arbetsskadeförsäkring, förkortad LAF, och med denna ändrades benämningen från yrkes- skada till arbetsskada. Lagen antogs 1976 av riksdagen i total politisk enighet. Det är med denna lag den moderna arbetsskadeförsäkringen tar form.

Under 70-talet fördes en allt intensivare samhällsdebatt om arbets- miljöfrågor. Enligt Sund med flera verkar tanken ha varit att arbets- skadeförsäkringen skulle synliggöra alla skadliga exponeringar i arbetet och att arbetsmiljöarbetet därmed över tid skulle kunna eliminera dem. Antalet arbetsskador skulle därför minska och då även kostna- derna för arbetsskadeförsäkringen. Kopplingen till det förebyggande arbetsmiljöarbetet blev ett argument för den generösa utformningen av den första versionen av arbetsskadeförsäkringen.22

År 1971 tillsattes yrkesskadeförsäkringskommittén (S 1971:01) för att göra en fullständig översyn av yrkesskadeförsäkringen. Kommittén hade bland annat till uppgift att utreda hur yrkesskadeförsäkringen skulle kunna samordnas bättre med de allmänna pensionsförmå- nerna. I huvudbetänkandet (SOU 1975:84) Ersättning vid arbetsskada föreslog kommittén att YFL skulle ersättas av en helt ny lag om arbetsskadeförsäkring. Den dittillsvarande listningen av arbetssjuk- domar skulle ersättas av ett generellt arbetsskadebegrepp som inne- bar att i princip all fysisk och psykisk ohälsa som beror på arbetet skulle kunna godkännas som arbetsskada. En uttalad förhoppning med det generella begreppet var en modell där bestämmandet av arbets- skador skulle kunna utvecklas flexibelt och ”i takt med nya veten- skapliga rön”.23 Det nya arbetsskadebegreppet ansåg kommittén motiverade att försäkringen bytte namn till lag om arbetsskadeför- säkring (LAF).

Det generella arbetsskadebegreppet, det vill säga att alla sjukdomar och skador kan prövas som arbetsskada, gäller fortfarande. Enligt den nya lagen blev det i princip fullständig kompensation för inkomst- förluster vid arbetsskada, ett förstärkt efterlevandeskydd, en utvid- gad personkrets och en mer generös definition av arbetsskada. Ännu en nyhet var att det för livränta krävdes att förmågan att skaffa sig

22Bill Sund och Klas Åmark (1990), Makt och arbetsskador under 1900-talet, s. 51 f.

23Prop. 1975/76:197, s. 52.

1242

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

inkomst genom arbete hade reducerats. Tidigare användes ett medi- cinskt invaliditetsbegrepp.24 Vidare blev beviskraven generösa. Enligt LAF:s ursprungliga lydelse skulle samband med en sannolik skadlig inverkan anses föreligga ”om ej betydligt starkare skäl talade mot det”.25 För att skadlig inverkan skulle anses föreligga var det tillräckligt att det kunde göras sannolikt att den ifrågavarande arbetsmiljöfaktorn hade haft en sådan skadebringande egenskap som kunnat ge upphov till aktuell typ av skada eller sjukdom, detta enligt senare stadgad praxis som växte fram.26

Efter beslutet 1976 skedde en kraftig ökning av antalet skadeanmäl- ningar och av Försäkringskassan godkända arbetsskador, särskilt under senare delen av 1980-talet efter en för de försäkrade gynnsam praxis- utveckling. Under 1980-talet kom allt fler arbetsskadeärenden att överklagas till försäkringsrätterna. Ändringsfrekvensen av försäkrings- kassornas beslut var mycket hög. Den översteg vad som var normalt för förvaltningsdomstol i första instans och låg långt över ändrings- frekvensen för andra försäkringsrättsmål. Praxisutvecklingen vidgade arbetsskadebegreppets tillämpning.27 Godkända arbetssjukdomar ökade från cirka 7 000 år 1980 till cirka 55 000 år 1990.28 Den stora ökningen bestod i belastningsskador.29 Kostnaden för försäkringen steg och arbetsskadefondens kapital tog slut. Det sammanlagda underskottet i fonden var 1991 drygt 20 100 miljoner kronor och försäkringen måste i stor utsträckning finansieras över statsbudgeten.30

Även balanserna och väntetiderna hos försäkringskassorna och försäkringsdomstolarna steg till följd av det ökade antalet ärenden och framstod tidigt som alltmer oacceptabla. En översyn av försäk- ringen gjordes av Arbetsskadeutredningen.31 Statsmakterna beslutade efter denna om ökade resurser och förklarade att arbetsskadehand- läggningen skulle prioriteras som ett särskilt insatsområde.32

24Edebalk (2017).

25Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar. Avd. A–C och Avd. D–H, 39 kap.

3§, s. 799.

26Se bl.a. SOU 1985 :54, s. 38, FÖD 1983:7 och Hessmark m.fl.

27Se t.ex. SOU 1994:72, s. 28.

28SOU 1992:39, s. 49.

29Begreppet används som en medicinsk term på symtom som kommer från rörelseorganen dvs. muskler, senor, leder och ligament och som är yrkesrelaterade.

30Edebalk (2017), s. 93.

31SOU 1985:54.

32Lars Grönwall; Lars-Göran Hessmark; Henrik Jansson (2003), Arbetsskadeförsäkring och stat- ligt personskadeskydd, 6 uppl., s. 13.

1243

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Det under 1980-talet ökande antalet ärenden inom arbetsskade- försäkringen och försäkringskassorna bestod särskilt i att kvinnors anmälningar av arbetsskador ökade fram till år 1989, varefter antalet minskade. I anslutning till att antalet anmälningar vek nedåt år 1989 uppstod även skillnader mellan kvinnor och män när kvinnor oftare än män fick avslag. Den skillnaden verkar sedan ha förstärkts av att arbetsskadeförsäkringen stramades åt år 1993.33

17.1.7Avsevärda skärpningar genom 1993 års lag

Den mycket svåra samhällsekonomiska krisen med hög arbetslöshet och rekordunderskott i statsbudgeten kom att leda till ett system- skifte inom sjukförsäkringen i början av 1990-talet. Det infördes en karensdag, en lagstadgad sjuklöneperiod om två veckor, lägre sjuk- penning och ett tak för den samlade, alltså lagstadgade och avtals- enliga, sjukersättningen. Inom arbetsskadeförsäkringen infördes först en förlängd samordningstid från 90 till 180 dagar 1992. Det innebar att arbetsskadesjukpenning kunde beviljas först efter att den försäk- rade hade fått ”vanlig” sjukpenning under 180 dagar.34 Beslutet följ- des upp året därpå med ett nytt arbetsskadebegrepp.35 Samtidigt upp- hörde i princip den särskilda arbetsskadesjukpenningen vilket innebar att den som var sjukpenningförsäkrad enligt lagen om allmän försäk- ring (AFL) och som till följd av arbetsskada fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel i stället fick sjukpenning under sjuk- domstiden.36

Det nya arbetsskadebegreppet innebar nya bevisregler. För att en skada skulle kunna godkännas som arbetsskada krävdes det att hög grad av sannolikhet talade för att det kunde finnas ett samband mellan den aktuella typen av exponering och typen av skada. Men för att skadan skulle kunna godkännas krävdes det sedan också att över- vägande skäl talade för att skadan hade samband med exponeringen och inte något annat utanför arbetet. Även detta senare krav var en skärpning i förhållande till tidigare lag, som hade en presumtions- regel för samband. Den innebar att om den försäkrade bedömdes ha

33ISF, rapport 2019:10, En jämställdhetsanalys av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen., s. 136.

34Prop. 1991/92:40.

35Prop. 1992/93:30.

36Prop. 1992/93:178.

1244

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet, skulle den skada som han eller hon hade ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om inte betydligt starkare skäl talade mot det. Detta beviskrav gällde inte arbetsolycksfall utan ”annan skadlig inverkan”. Arbetsskadeför- säkringens betydelse som en sekundär socialförsäkring blev än mer accentuerad.37

I förarbetena anfördes bland annat följande:

Det nya kriteriet innebär att den samlade kunskapen med en betydande grad av sannolikhet måste tala för att en faktor i miljön är skadlig. Detta blir fallet då det föreligger en väsentlig kunskap inom medicinsk eller annan vetenskap för att en viss faktor har en sådan skadebringande egen- skap. Uppfattningen att en viss faktor med hög grad av sannolikhet kan orsaka skada måste därvid vara relativt allmänt accepterad. Saknas en sådan uppslutning, t.ex. då olika forskares och läkares uppfattning på ett mer markant sätt går isär beträffande den skadebringande effekten kan kravet på en hög grad av sannolikhet inte anses uppfyllt.38

17.1.82002 års lag – nuvarande utformning av försäkringen

Nuvarande arbetsskadeförsäkring har sin grund i 2002 års förändringar av regelverket. Införandet av 1993 års lag hade fått avsevärt större genomslag än väntat och sammanfattningsvis hade antalet årligen god- kända arbetsskador minskat i väsentligt större utsträckning än vad man utgick från vid införandet av de nuvarande bevisreglerna.

Regelförändringarna bidrog till en minskning av antalet godkända arbetsskador bland kvinnor.39 I förarbetena redogörs bland annat för uppfattningen att det fanns klara tecken som tyder på att kvinnorna hade drabbats särskilt av de skärpta bevisreglerna.40,41 Carlsson be- skriver detta som i ”det närmaste ett totalstopp för vissa typer av skador”.42

Efter en proposition från den socialdemokratiska regeringen43 be- slutade riksdagen att lindra det beviskrav som gällt sedan 1993 och

37Edebalk (2016), s. 96.

38Prop. 1992/93:30, s. 19.

39Socialdepartementet (2001), Bevisregler i arbetsskadeförsäkringen, PM 2001-03-20.

40Prop. 2001/02:81, s. 35.

41Jfr dock RFV Anser 2001:3 s. 88–93, där RVF bl.a. redogör för uppfattningen att andelen som arbetat inom stora kvinnoyrken minskade bland dem som fick livränta. Förändringen av yrkestillhörigheten hade inte samband med regelförändringen.

42I praktiken innebar skärpningen av regelverket 1993 att belastnings- och förslitningsskador, särskilt avseende kvinnors skador i stor utsträckning föll utanför försäkringsskyddet. Se vidare prop. 2001/02:81, s. 31 ff., jfr Carlsson (2008), s. 177.

43Prop. 2001/02:81.

1245

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

från 2002 gäller det nuvarande beviskravet om ”övervägande skäl”. Propositionen föregicks av Arbetsskadeutredningen 1997, en rapport från dåvarande Riksförsäkringsverket och en av Socialdepartementet tillsatt projektgrupp 2001.44 Det generella arbetsskadebegreppet be- hölls, men den dåvarande bedömningen i två led ersattes med en hel- hetsbedömning. Man behöll emellertid beviskravet att en skada ansågs ha uppkommit av olycksfall eller annan skadlig inverkan om ”över- vägande skäl” talade för det.

Kraven för att en skada ska godkännas som arbetsskada enligt gäl- lande regelverk beskrivs närmre under avsnitt 17.4. Beviskravets inne- börd och dess betydelse för sambandsprövningen avhandlas i kapitel 9.

17.1.9Senare regelförändringar av betydelse för arbetsskadeförsäkringen

Inga avgörande förändringar av arbetsskadeförsäkringen i fråga om bestämmelserna om arbetsskada har skett sedan 2002 års lag infördes och det nu rådande beviskravet infördes. Sedan arbetsskadeförsäk- ringens tillkomst har delar av regelverket förändrats, men det gene- rella arbetsskadebegreppet och principen om ersättning för ekonomisk invaliditet ingår fortfarande som grundläggande beståndsdelar i för- säkringen.

Ett antal förändringar infördes i arbetsskadeförsäkringen 2003, Dessa innefattade bland annat att varaktighetskravet för livränta änd- rades, att ett krav på skriftlig ansökan infördes, ersättning för karens- dagar infördes, indexering av livränta med ett särskilt tal samt sam- ordning med inte arbetsrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning.

Införandet av socialförsäkringsbalken den 1 januari 2011 innebar att lagen om arbetsskadeförsäkring, LAF, upphörde att gälla och ersattes av kapitel 38–42 i den nya balken. I samband med detta fick några paragrafer även redigerade lydelser men de grundläggande be- stämmelserna bestod i sak oförändrade. Viss rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen och tidigare Försäkringsöverdomstolen (FÖD) samt vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer skrevs också in i lagtexten. Syftet med SFB var dock inte att genomföra några änd- ringar i sak – så kallade materiella ändringar – utan tidigare lagstift- ning har i princip oförändrad förts över till SFB. SFB innehåller alltså

44SOU 1998:37; RFV Anser 2001:3 och Socialdepartementet (2001).

1246

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

samma bestämmelser som tidigare lagstiftning när det gäller förut- sättningarna för att få en förmån. Ersättningsnivåerna är också oför- ändrade.

I januari 2013 infördes en möjlighet för den som har haft livränta att, i likhet med de som har haft sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning, få tillbaka sin SGI (sjukpenninggrundande inkomst). Livrän- tans årsbelopp räknades upp med 0,18 procent.

Från och med februari 2016 finns inget maximalt antal dagar som en försäkrad kan uppbära sjukpenning, så länge de materiella förut- sättningarna för sjukpenning är uppfyllda. Före denna tidpunkt be- hövde en försäkrad genomgå arbetslivsintroduktion (ALI) genom Arbetsförmedlingens försorg efter att ha uppburit sjukpenning i två och ett halvt år (914 dagar). Den som var sjukskriven för en arbets- skada behövde emellertid inte genomgå ALI och en prövning av arbetsskada blev därför aktuell för de försäkrade som närmade sig maxgränsen i sjukförsäkringen. Effekten för arbetsskadeförsäkringen av regelförändringen i februari 2016 är att det inte längre är möjligt att få en arbetsskada prövad i sak i samband med ansökan om sjuk- penning.45 En försäkrad som vill få sin arbetsskada prövad, och som inte kan få skadan prövad direkt av Afa Försäkring, är därmed i prin- cip hänvisad till att ansöka om livränta, med de ytterligare krav denna förmån ställer upp. En ytterligare konsekvens av detta är att det har blivit svårare för försäkrade att få sin arbetsskada prövad av Afa För- säkring, eftersom detta för skador som uppstått till följd av annan skadlig inverkan typiskt sett ställer krav på att Försäkringskassan har prövat och godkänt skadan (undantaget är sjukdomar som finns med på den så kallade ILO-listan, se vidare avsnitt 17.5).

17.1.10 Tillkomsten av kollektivavtalsgrundad försäkring

Ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen kompletteras för de flesta arbetstagare med någon form av avtalsförsäkring. Ramarna för dessa finns utformade i kollektivavtal. En avtalsförsäkring är en anställ- ningsförmån som bestäms i ett kollektivavtal mellan arbetsmarkna- dens parter. Alla anställda hos en arbetsgivare med kollektivavtal har automatiskt de försäkringar som man har kommit överens om i avtalet.

45Enligt 42 kap. 12 § SFB skulle frågan om den försäkrade har fått en arbetsskada endast prövas om det behövdes för att bestämma bl.a. sjukpenning enligt 28 kap. Efter februari 2016 är en sådan prövning inte behövlig och därmed inte heller görbar.

1247

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Kring sekelskiftet 1900 hade aktiviteten mellan arbetsmarkna- dens parter varit förhållandevis hög, men trots detta hade inte några genomgripande överenskommelser på socialförsäkringsområdet kom- mit till stånd. Efter att de stora välfärdsreformerna genomförts under 1950-talet tog intresset för avtalsreglerade lösningar mellan arbets- marknadens parter ny fart. Framför allt var det LO-förbundens med- lemmar som ville försäkra sig om rättigheter motsvarande de som gällde för stora delar av tjänstemannakollektivet. Som en följd härav har det vid sidan av socialförsäkringslagstiftningen växt fram kollektiv- avtalsreglerade försäkringsarrangemang. Först ut var en avtalsgrupp- livförsäkring 1962, samtidigt bildades Arbetsmarknadens Försäkrings- bolag – Afa – med uppdrag att administrera försäkringsskyddet.46

Arbetsmarknadens försäkringsaktiebolag, Afa, bildades 1962 av SAF (nuvarande Svenskt Näringsliv) och LO för att administrera det kollektivavtalsbaserade försäkringsskyddet. Den första försäkringen som parterna hade enats om när Afa bildades var en tjänstegruppliv- försäkring för privatanställda arbetare. Försäkringen kom att följas av fler under de efterföljande tio åren. Intresset för sociala välfärds- frågor och för arbetstagares villkor var stort under 1970-talet. Ersätt- ningen vid arbetsskada var en av de frågor som var i fokus. För att nå full ersättning vid arbetsskada krävdes en civilprocess där det slogs fast att förutsättningarna för skadestånd var uppfyllda och att den skadevållande hade betalningsförmåga. För att en arbetsgivare skulle anses ansvarig krävdes att denne eller annan, vanligtvis en annan an- ställd, hade orsakat skadan genom oaktsamhet. Med full ersättning avsågs bland annat ersättning för ideell skada och för kostnader ut- över vad som täcktes av socialförsäkringsförmånerna. Sammantaget innebar detta att en arbetstagare som ansåg att arbetsgivaren hade orsakat skadan och som ville få ersättning utöver vad som följde av YFL, var tvungen att stämma arbetsgivaren och begära ersättning för den uppkomna skadan.

Skadeståndstvisterna var ofta långdragna och kunde vara mycket kostsamma. Det var den enskilde arbetstagaren som hade bevisbör- dan och som stod för utredningskostnaderna i händelse av rättegång. Det var som regel svårt för arbetstagaren att nå framgång i proces- serna. För arbetsgivarna tog skadeståndsprocesserna kraft från den ordinarie verksamheten och kunde även ge upphov till negativ publi- citet. Då det fanns ett intresse från båda parters sida att undvika

46Carlsson (2008), s. 65–66.

1248

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

dylika skadeståndsprocesser enades man efter långvariga förhand- lingar om en försäkringslösning. Den lösning som valdes byggde på ett no-faultsystem vilket innebar att den skadelidande kompensera- des fullt ut oberoende av om någon ansågs vållande till skadan.47

Under 1970-talet slöts en rad avtal på arbetsmarknaden om trygg- hetsförsäkring vid arbetsskada. Mot bakgrund av de ofta långslitna och kostsamma skadeståndsprocesser som följde av rådande ordning hade både arbetsgivar- och arbetstagarparterna börjat intressera sig för no-fault-system. Trygghetsförsäkringen syftade till att ge den skade- lidande ersättning på skadeståndsnivå för att på så sätt eliminera be- hovet av enskilda skadeståndsprocesser. Det skulle inte löna sig att stämma arbetsgivaren utan samma ersättning skulle vara möjlig att få inom ramen för trygghetsförsäkringen. För att få till stånd denna försäkringsersättning avsade sig arbetstagarkollektivet rätten att föra skadeståndstalan mot arbetsgivaren i händelse av arbetsskada, det s.k. ”taleförbudet”.

Sitt nuvarande namn Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) fick försäkringen 1977. Försäkringsvillkoren kan se olika ut bero- ende på avtalsområde även om grundprinciperna är desamma. De olika trygghetsförsäkringarna är i dag TFA för privatanställda och för an- ställda inom kooperationen, TFA-KL för kommun- och regions- anställda och Svenska kyrkan, samt PSA som är ett avtal om ersätt- ning vid personskada för statligt anställda.48

17.2Tidigare utredningar, rapporter och publikationer på arbetsskadeområdet

Arbetsskadeförsäkringen har utretts ett antal gånger under framför allt 1990-talet och 00-talets början. Under senare år har färre offent- liga utredningar tillsatts, men en diskussion har pågått och kommit till uttryck också i initiativ utanför Regeringskansliet. Den s.k. parla- mentariska socialförsäkringsutredningen lyfte 2015 behovet av för- ändringar i arbetsskadeförsäkringen i sina slutbetänkanden. En ut- redning om arbetsskadeförsäkringen tillsattes 2016 och resulterade i betänkandet SOU 2017:25, Samlad kunskap – stärkt handläggning. Efter denna har inga ytterligare offentliga utredningar tillsatts på

47Carlsson (2008), s. 65 ff.

48PSA är ett avtal och inte en försäkring i strikt mening men inkluderas här och i den kom- mande framställningen för fullständighetens skull.

1249

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

arbetsskadeområdet. Utöver dessa kan nämnas regeringsuppdragen till ISF 2011 och 2019 att utreda jämställdheten inom arbetsskade- försäkringen och 2015 års rapport från ISF om varaktighetskriteriet i arbetsskadeförsäkringen.

Utredningen redogör i detta avsnitt i korthet för de tidigare utred- ningar samt vissa övriga publikationer i urval under 1990- och 2000- talet som bedöms vara mest relevanta för uppdraget. I utredningens kommittédirektiv (2021:116) anger regeringen också att utredningen särskilt ska ta del av och beakta betänkandena Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21) och Samlad kunskap – stärkt handläggning (SOU 2017:25).

17.2.1Yrkesskadeförsäkringskommittén (SOU 1975:84)

Yrkesskadekommittén föreslog i sitt betänkande ”Ersättning vid arbetsskada”, SOU 1975:84, att systemet med en särskild förteckning över ersättningsbara sjukdomar i den dåvarande lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring, YFL, borde ersättas med en allmän regel av innehåll att varje skada till följd av olycksfall eller annan skadlig in- verkan i arbetet skulle anses som arbetsskada. I resonemangen kring de tänkbara alternativen för ett ändrat yrkessjukdomsbegrepp nämnde Yrkesskadekommittén att en kompletterande förteckning över yrkes- sjukdomar till ledningen för rättstillämpningen var tänkbar, i kom- bination med en allmän regel om yrkessjukdomar.49 Prop. 1975/76:197 följde Yrkesskadekommitténs förslag om ett förändrat och utvidgat arbetsskadebegrepp och övergången till det generella arbetsskade- begreppet gjordes i och med 1976 års LAF.

Livräntans centrala funktion att kompensera för inkomstbortfall renodlades i utredningens förslag genom närmare anknytning till de principer som gällde för invaliditetsbedömningen inom den allmänna försäkringen. Det blev i fortsättningen den reella nedsättningen i den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom förvärvsarbete (ekonomisk invaliditet) och inte den medicinska defekten som sådan (medicinsk invaliditet) som grundade rätt till livränta.

49SOU 1975:84, s. 92.

1250

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.2.2Arbetsskadeutredningen (SOU 1985:54)

Den massiva kritiken mot arbetsskadeförsäkringen gjorde att det i mitten av 1980-talet gjordes en översyn av LAF, genom Arbets- skadeutredningen. Utredningen kritiserade i sitt betänkande ”Över- syn av arbetsskadeförsäkringen” (SOU 1985:54) försäkringskassorna bland annat för de långa handläggningstiderna och för att de i sina avslagsbeslut inte motiverade sina avslag gällande psykiska arbets- skador. Avslagen grundades oftast på de i LAF:s förarbeten angivna undantagen utan att man preciserade vilket av dessa undantag man syftade på. I debatten hade det också ifrågasatts om det behövdes någon särskild försäkring för arbetsskador. Arbetsskadeutredningen menade emellertid att den som blev skadad i förvärvsarbete ska vara berättigad till särskild ersättning, eftersom den som förvärvsarbetar löper större risk än andra att drabbas av skada. Den enskilde kan inte på något avgörande sätt påverka valet av arbetsmetod, arbetsorgani- sation eller arbetsmaterial. Trots den ökade satsningen på arbetar- skydd var det utredningens uppfattning att det generellt föreligger en större risk för förvärvsarbetande än för icke förvärvsarbetande att drabbas av skada.

Det konkreta resultatet av utredningen blev magert. Problemet med att läkarkåren tyckte att LAF var diffus och orättvis löstes genom att man föreslog en ny blankett för intyg enligt LAF. I denna blan- kett kunde man skilja på de två bedömningsstegen. Vidare föreslogs utan närmare precisering att läkarkåren och försäkringskassornas handläggare skulle få mer utbildning. Mot bakgrund av de problem som existerade var en förändrad blankett inte den lösning som be- hövdes.50

17.2.3Arbetsskadeförsäkringsutredningen (SOU 1992:39)

Arbetsskadeförsäkringsutredningen hade i uppdrag att se över arbets- skadebegreppet bland annat i syfte att åstadkomma en tydligare av- gränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Utredningen resonerade i betänkandet SOU 1992:39 om vilka alter- nativ som fanns för att med en högre grad av säkerhet kunna fast- ställa vilka skador och sjukdomar som skulle omfattas av lagen om arbetsskadeförsäkring.

50Torén (2010), s. 38.

1251

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Ett av de alternativ som angavs var att direkt i lagen ange vilka skador som skulle anses som arbetsskador, antingen genom en kopp- ling till vissa särskilt angivna sjukdomar eller genom till vissa särskilt angivna skadliga faktorer.51 Lagen skulle kunna kompletteras med en lista där det mer detaljerat anges vilka sjukdomar och vilka skadliga faktorer som skulle ge rätt till ersättning. Utredningen anförde att en sådan metod ger lagstiftaren möjlighet att bestämma avgränsningen av försäkringen mycket exakt. Utredningen ansåg dock att även om man skulle kunna åstadkomma en ganska utförlig och detaljerad för- teckning över godtagbara arbetssjukdomar grundad på dagens medi- cinska kunskaper, så var förteckningsmetoden ett statiskt arbetsskade- begrepp. Nya vetenskapliga rön kunde inte fångas in utan ändring av förteckningen och först genom en sådan ändring skulle sjukdomen bli ersättningsberättigande. Utredningen pekade på att många arbets- skador godkändes i högre instans på grund av att dessa instanser fått tillgång till medicinskt material som inte förelåg vid tidpunkten för Försäkringskassans handläggning, en utgång som enligt utredningen inte varit möjlig med listmetoden.

Utredningen föreslog att det generella arbetsskadebegreppet skulle behållas och bedömde att en generell beskrivning var att föredra fram- för till exempel en teknik där vissa skadliga faktorer förtecknas i en lista.

17.2.4Sjuk- och arbetsskadeberedningen (SOU 1994:72)

I rapporten ”Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension – förut- sättningar och erfarenheter” berörde Sjuk- och arbetsskadebered- ningen flera frågor, varav några var kopplade till arbetsskadeförsäk- ringen. Beredningen bestod av ordförande, tio representanter för de politiska partierna, sex representanter för arbetsmarknadens parter samt tolv sakkunniga. Beredningen skulle redovisa en beskrivning av den miljö i vilken en ny försäkringsordning skulle verka, utifrån denna miljöbeskrivning analysera styrkor och svagheter i dagens svenska system och inhämta, analysera och värdera erfarenheter och idéer från andra länder.

Beredningen konstaterade att begreppet arbetsskada skilde sig mellan olika länder främst när det gäller avgränsningen av arbetssjuk- domar. I Sverige finns ett generellt begrepp, medan utomlands används

51SOU 1992:39, s. 87.

1252

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

normalt metoden att förteckna de sjukdomar eller den skadlighet kan grunda rätt till ersättning. Premien till arbetsskadeförsäkringen konstaterades vara differentierad i de granskade länderna. Skilda prin- ciper tillämpas. I vissa länder tillämpas fasta tabellpremier för de mindre företagen och en mer skadebaserad premie fastställs endast för större företag. Detta leder till att framgångsrika skadeförebyggande åtgärder på företagsnivå endast påverkar premien för de stora arbetsgivarna.

Beredningen konstaterade att arbetsskadeanmälningarna hade sjun- kit sedan slutet av 1980-talet. Man redogjorde för att ett problem som påtalats var att personer, som lider av arbetsrelaterade sjukdomar, kan välja att bli kvar i ett för dem olämpligt arbete, i och med att för- handsbesked livränta inte lämnas förrän de bytt till ett arbete med lägre inkomst. Om deras hälsa försämras kontinuerligt, genom att bli genom kvar i olämpligt arbete, återstår ofta endast förtidspensionering.

I rapporten lämnas inga skarpa förslag för ett förändrat regelverk. För arbetsskadeförsäkringens del konstaterade man att beredningen i det fortsatta arbete skulle studera hur olika finansieringsformer för sjukpenning- och arbetsskadeförsäkring och förtidspension påverkar samhällsekonomi, sysselsättning och lönebildning.

17.2.5Sjuk- och arbetsskadekommittén (SOU 1996:113)

Sjuk- och arbetsskadekommittén, SAK, fick 1995 i uppdrag att bland annat granska hur försäkringsskyddet vid arbetsskada borde utfor- mas och hur en sådan försäkring skulle samordnas med en ohälso- försäkring som skulle ersätta sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäk- ringen och förtidspensioneringen. I slutbetänkandet, En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering, SOU 1996:113, pre- senterades bland annat ett förslag om att återinföra arbetsskadesjuk- penning vid olycksfall. Den diskussion som fördes om att begränsa arbetsskadebegreppet genom en förteckning gjordes med koppling till förslaget om arbetsskadesjukpenning. Det konstaterades att ett gene- rellt arbetssjukdomsbegrepp i kombination med en arbetsskadesjuk- penning kunde leda till en kostnadsutveckling som endast med svå- righet lät sig kontrolleras. Ett alternativ till att lämna ersättning till samtliga som drabbats av bestående nedsättning av arbetsförmågan till följd av i princip varje sjukdom som kan härledas till den försäk- rades arbetsförhållanden vore en ordning där man lämnar ersättning

1253

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

i övergående skadefall, men endast vid ett begränsat antal sjukdomar som strikt definierats i en lista. Kommittén påpekade att en sådan lös- ning ofta förenades med höga administrativa kostnader. Kommittén avvisade därför denna idé.52

Utredningens förslag resulterade inte i några förändringar av regel- verket.

17.2.6Arbetsskadeutredningen (SOU 1998:37)

År 1997 fick Arbetsskadeutredningen det övergripande uppdraget att analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen i syfte att se över om frågan om försäkringen gav en tillfredsställande trygghet för den som drabbats av en arbetsskada. I betänkandet SOU 1998:37, Den framtida arbetsskadeförsäkringen, besvarades frågan i princip nekande. Det anfördes att endast om det skulle behövas för att få till stånd nödvändiga förbättringar i rättstillämpningen skulle det finnas anledning att inom den offentliga försäkringens ram över- väga att gå tillbaka till ett system med ersättningsberättigande sjuk- domar. Utredningen övervägde möjligheten att till stöd för tillämp- ningen föreslå särskilda förteckningar över belastningssjukdomar och andra svårbedömda sjukdomar, där det fanns vetenskapliga be- lägg för att de kunde utgöra arbetsskada. Utredningen lyfte dock fram att risken med sådana förteckningar är att de lätt får en sådan genom- slagskraft att det blir helt styrande för tillämpningen och att det gene- rella arbetsskadebegreppet riskerar att bli övergivet.53

Utredningen ansåg det dock lämpligt att till försäkringskassornas hjälp och ledning ta fram rådgivande beskrivningar över bland annat sådana sjukdomar i rörelse- och stödjeorganen som enligt vad man inom den medicinska vetenskapen var överens om med en hög grad av sannolikhet kunde vara orsakade av skadebringande faktorer i arbetet. Utredningen föreslog att RFV skulle få i uppdrag att ge ut beskriv- ningar över vetenskapliga bedömningar på svårbedömda områden. Beskrivningarna borde avse såväl klara som mer svårutredda skador/ sjukdomar. Beskrivningarna borde tas fram i samarbete med specia- lister inom yrkesmedicin och bland andra Läkaresällskapet och ges ut efter samråd med Socialstyrelsen. Utredningen förde även fram

52SOU 1996:113, s. 446 och 471.

53SOU 1998:37, s. 158–163.

1254

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

idén att beskrivningarna kunde föras in i ett internt datasystem för försäkringskassorna.

17.2.7Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86)

I den av Anna Hedborg ledda socialförsäkringsutredningen analy- serades socialförsäkringarna, däribland arbetsskadeförsäkringen. För- slagen i betänkandet ”Mera försäkring, mera arbete” bestod bland annat i uppfattningen att en obligatorisk försäkring är den mest samhälls- ekonomiska effektiva lösningen för att hantera skadeståndsanspråk. Enligt förslagen borde staten inom ramen för socialförsäkringarna värdera alla skador lika oavsett orsak. Därför föreslog utredningen att en särskild arbetsskadeförsäkringslag skulle införas där ansvaret för försäkringen skulle läggas utanför statens förvaltning.

En ny arbetsskadeförsäkring borde i likhet med dagens ordning komplettera den allmänna statliga sjukförsäkringen, det vill säga vara sekundär. När principen för socialförsäkringarna är att alla skador ska värderas lika borde arbetsskadeförsäkringen endast komplettera den statliga sjukförsäkringen, det vill säga vara en sekundär försäkring.

Enligt förslagen skulle staten endast ange ramarna för en obliga- torisk arbetsskadeförsäkring som privata försäkringsgivare sedan till- handahåller arbetsgivarna. Förmedlingen av försäkringen skulle ske både via kollektivavtal och enskilda avtal.

En ny arbetsskadeförsäkringslag borde även i fortsättningen om- fatta arbetssjukdomar. Enligt utredningen skulle Sverige i likhet med andra länder införa en förteckning över sjukdomar som anses kunna vara orsakade av arbete.

Differentierade premier borde enligt utredningens förslag tillämpas i arbetsskadeförsäkringen. Härigenom skulle en större del av avgif- terna hamna där utgifterna uppkommer och drivkraften att förebygga och rehabilitera arbetsskador blir starkare. Utredningen resonerade att arbetsskador som man inte rimligen kan förhindra möjligen borde belasta den arbetsplats eller bransch där de uppstår, särskilt vad gäller arbetsskador som beror på otillräckliga åtgärder.

1255

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.2.8Dags för en ny arbetsskadeförsäkring (2008)

I ett forskningsprojekt inom ramen för SNS presenterade forskarna Gabriella Sjögren Lindqvist och Eskil Wadensjö rapporten ”Dags för en ny arbetsskadeförsäkring”. I rapporten presenteras ett förslag till en enhetlig arbetsskadeförsäkring som både inkluderar den nuva- rande lagstadgade arbetsskadeförsäkringen och de kollektivavtalade TFA-försäkringarna. Det ska vara en försäkring som täcker samtliga kostnaderna för ekonomisk- och medicinsk invaliditet, medicinsk behandling och rehabilitering, det vill säga en primär försäkring. Här- igenom synliggörs arbetsskadornas samlade kostnader för arbets- skador och möjliggör ökad effektivitet i försäkringen både vad gäller prevention och insatser för de skadade, framhåller författarna. Detta förstärks av att försäkringen finansieras via differentierade premier. Statligt huvudmannaskap för försäkringen är författarnas förstahands- alternativ, men man ser även möjligheter att antingen låta arbetsmark- nadens parter eller de kommersiella försäkringsbolagen ta över för- säkringen.

17.2.9Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv (ISF rapport 2011:15)

Inspektionen för socialförsäkringen utkom 2011 med en rapport om arbetsskadeförsäkringen ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapporten utgick från ett regeringsuppdrag och bestod i en granskning av beslut om livränta med begränsningen till uppgiven arbetsskada till följd av sjukdom.

ISF konstaterade bland annat att när hänsyn togs till födelseår, utbildningsnivå, yrke, om individen är född utanför Sverige, diagnos- kapitel och om individen har sjukersättning kvarstod en skillnad på endast 5 procentenheter mellan kvinnor och män i sannolikheten att beviljas livränta. Skillnaden i beviljandegrad mellan yrken förklarar enligt ISF till största del skillnaden i beviljandegrad mellan kvinnor och män. Beviljandegraden var högre i mansdominerade yrken, för både män och för kvinnor.

Den medicinska vetenskapliga evidensen styr beviljande eller av- slag av livränta. Det leder till olika utfall för kvinnor och män i arbets- skadeförsäkringen. Yrkesarbetande män var i större utsträckning än kvinnor exponerade för faktorer där det enligt gängse litteratursam-

1256

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

manställningar finns en vetenskaplig evidens för skadlig inverkan. Granskningen visade att yttrandet från den försäkringsmedicinska rådgivaren väger mycket tungt för utgången i ett arbetsskadeärende. De mest förekommande vetenskapliga referenserna i de försäkrings- medicinska utlåtandena avsåg litteratursammanställningar där fler- talet studier är genomförda i mansdominerade yrken.

Den helhetsbedömning som ska göras vid bedömningen av om en arbetsskada föreligger ska innefatta en bedömning av den samlade utredningen i ärendet och inte bestå av enbart medicinska övervägan- den. ISF:s intervjuer med handläggare, specialister och försäkrings- medicinska rådgivare på Försäkringskassan och även granskningen av ärendeakter visade att detta inte har implementerats fullt ut i hand- läggning och beslutsfattande.

Bristfälliga underlag för beslut var vanligare vid avslag än vid bifall. I ärenden där det saknades vetenskaplig evidens för samband mellan yrke och sjukdom konstaterade ISF att Försäkringskassan i allt för stor utsträckning nöjde sig med yrkestitel och sjukdomsdiagnos som underlag för beslut. Det fick till konsekvens att det var vanligare med bristfälliga uppgifter om hur länge, hur ofta och hur intensiv expo- neringen i arbetet har varit i yrken där majoriteten av de anställda är kvinnor jämfört med mans-dominerade yrken. Konsekvensen av detta blir att den försäkrade individen saknar information om för vilka yrken och för vilka besvär det inte görs någon individuell bedöm- ning. Därmed blir beslutet om livränta svårförutsägbart och rätts- osäkert för den försäkrade.

Det i Sverige tillämpade generella arbetsskadebegreppet ökar enligt ISF möjligheten till flexibilitet, men ökar också risken för oförutsäg- bara beslut. Försäkringskassans utredningar och beslut är beroende av de sammanställningar av forskningen som görs och att de som utfärdar medicinska utlåtanden är insatta i aktuell forskning. En lista med godkända exponeringar och sjukdomar skulle ge större möjlig- heter att styra vilka beviskrav som krävs för att livränta ska beviljas. Det skulle också innebära att besluten blir förutsägbara. Det fanns enligt ISF anledning att vidare utreda fördelar och nackdelar med att införa någon form av lista över godkända arbetssjukdomar och risk- fyllda exponeringar.

1257

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.2.10 Arbetsskadekommissionen

Försäkringsbranschen, genom nuvarande Svensk Försäkring, tillsatte 2010 den så kallade Arbetsskadekommissionen, som skulle lämna för- slag till lagstiftning om ett nytt eller reformerat arbetsskadesystem. Arbetsskadekommissionen lämnade sin slutrapport 2012.54

I rapporten fanns bland annat förslaget att det generella arbets- skadebegreppet skulle kompletteras med en sjukdomslista. För de sjukdomar som skulle förekomma på listan skulle det föreligga en presumtion för orsakssamband. Den försäkrade föreslogs få bevis- bördan för det aktuella sjukdomstillståndet samt för att han eller hon varit utsatt för en viss skadlig inverkan. Skadan skulle dock anses uppkommen av skadefaktorer i arbetet om inte övervägande skäl talade emot ett sådant samband. Bevisbördan för att visa att besvären inte berodde på arbetet skulle således ligga på försäkringen. Enligt Arbetsskadekommissionen var syftet med denna konstruktion att skaderegleringen av de sjukdomar som skulle finnas upptagna på listan skulle bli mer lätthanterlig och förutsebar.

Enligt förslaget skulle listan hållas levande genom att en arbets- skadekommitté regelbundet skulle revidera densamma. Kommittén skulle även i mer svårbedömda gränsfall rörande sjukdomar som inte tagits upp på listan kunna lämna ett rådgivande yttrande i frågan om den försäkrades besvär kunde godkännas som arbetsskada eller inte. Arbetsskadekommissionen hade observerat att en liknande lösning fanns i Danmark och upplevdes fungera mycket väl.

Ytterligare förslag bestod bland annat i:

–Anmälningsskyldighet för läkare.

–Höjt inkomsttak.

–Arbetsskadesjukpenning efter 180 dagar.

–Särskild rehabiliteringspenning vid arbetsskada.

–Engångsbelopp.

–Omvänd bevisbörda vid förlängning av tidsbegränsad livränta.

–Förbättringar av statistik.

54Arbetsskadekommissionen (2012a), Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rapport från Arbetsskadekommissionen.

1258

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.2.11Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta (ISF rapport 2015:14)

I en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, om var- aktighetskravet vid arbetsskadelivränta konstaterades att antalet ären- den om livränta har minskat väsentligt sedan förändringarna i sjukför- säkringen 2008.55 Avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen angavs som en trolig förklaring. För de ärenden som prövats då rap- porten skrevs konstaterade ISF att den vanligaste grunden för avslag är att grundkraven inte är uppfyllda. Denna andel utgjorde drygt 40 procent av alla avslag under åren 2013 och 2014.56 Tidigare avslog Försäkringskassan cirka 10 procent av ärendena på grund av att var- aktighetskravet inte var uppfyllt. ISF:s slutsats av detta är att det är färre som ansöker om livränta och att det av dem som ansöker är betydligt fler som får avslag utan att ha fått någon prövning av om besvären beror på arbetet eller inte. Det är otydligt för de försäkrade när de ska ansöka om livränta.

En annan aspekt som ISF bedömer kan ha haft betydelse för att färre ärenden om livränta prövas är den omorganisation som Försäkrings- kassan genomförde 2008. Den sammanföll tidsmässigt med bortta- gandet av den tidsbegränsade sjukersättningen. Omorganisationen innebar bland annat att arbetsskadehandläggningen koncentrerades till ett fåtal orter i landet vilket gjorde att arbetsskadehandläggare inte längre hade kontorsgemenskap med de handläggare som hanterar sjuk- fall. ISF skriver i sin rapport att de intervjuade handläggarna ger en samstämmig bild av att omorganisationen innebar att arbetsskade- handläggarna förlorade det naturliga sambandet med handläggningen av sjukpenningärendena. Tidigare hade de en dialog med sjukpenning- handläggarna vilken då upphörde.

En svårighet som ISF lyfter fram är att det är svårt för dem som söker att uppfylla kravet på varaktighet. ISF påpekar att det vanligt- vis krävs ett medicinskt underlag som säger att nedsättningen av förmågan att skaffa sig inkomst kommer att bestå minst ett år framåt men att en sådan bedömning är svår att göra rent medicinskt. Det läkarintyg som används i ärenden där den försäkrade är sjukskriven är dessutom inte utformat för att besvara frågan om varaktighet. Intyg

55ISF, rapport 2015:14, Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta.

56Sedan rapporten skrevs har andelen stigit ytterligare och andelen avslag p.g.a. att grund- kraven inte anses uppfyllda är nu cirka 65 procent enligt statistik från Försäkringskassan. Se vidare kapitel 4.

1259

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

om sjukskrivning är därför i många fall inte tillräckligt underlag för att bedöma om varaktigheten är uppfylld. Underlaget behöver ofta kompletteras med ytterligare medicinska uppgifter, uppgifter från den försäkrade eller från andra myndigheter eller arbetsgivare. ISF beskriver i rapporten vilka medicinska underlag som används vid handläggningen av om grundkraven är uppfyllda. I utredningen av om varaktighetskravet är uppfyllt används ofta blanketten ”Läkar- intyg för bedömning av förmågan att arbeta vid sjukdom” (FK 7263), vilket är det intyg som används som underlag i beslut om rätten till sjukpenning. På läkarintyget ska läkaren ange en prognos för den för- säkrades möjligheter att återgå till sina aktuella arbetsuppgifter. Läka- ren gör ingen prognos för när den försäkrade kan börja arbeta, utan enbart en prognos av om den försäkrade kan arbeta igen. Det finns också en ruta att kryssa i när det inte går att bedöma om den för- säkrade kan börja arbeta igen. Enligt intyget ska läkaren inte ange någon prognos över huvud taget för försäkrade som saknar arbete. Detta innebär att intyget inte innehåller tillräckliga uppgifter för att ta ställning till varaktigheten. I blanketten ”Läkarutlåtande för hälso- tillstånd” (LuH, FK3200) ges däremot en prognos av hur arbetsför- mågan kan utvecklas på sikt. Ett LuH ska alltid bifogas ansökan om sjukersättning och används även för att bedöma varaktigheten i ett arbetsskadeärende om det är fråga om samma sjukdomsbesvär i båda ärendena. Men i och med att det är relativt få personer som beviljas sjukersättning nu jämfört med tidigare ses dessa läkarutlåtanden inte lika ofta i livränteärendena utan varaktigheten får bedömas med led- ning av andra intyg och uppgifter som utredaren kan få fram.

ISF konstaterar i rapporten att Försäkringskassan inte alltid ut- reder varaktigheten tillräckligt. I de granskade ärendena där den sökande fått avslag på grund av att varaktigheten inte var uppfylld, bedömde ISF att 22 procent var otillräckligt utredda. Otillräcklig utredning före- kom särskilt för försäkrade som hade sjukpenning, var arbetslösa eller genomgick rehabilitering. ISF har i dessa akter inte kunnat hitta tillräckliga underlag från hälso- och sjukvården, den försäkrade eller från ärenden i andra förmåner eller från andra aktörer för att det ska vara möjligt att bedöma varaktigheten. I ett flertal av ärendena är det enda underlaget ett läkarintyg i vilket det saknas en tidsangiven pro- gnos. I andra fall finns det ytterligare underlag från hälso- och sjuk- vården eller dokumentation från sjukpenningärenden, men dessa ger inget stöd för hur länge nedsättningen av förvärvsförmågan kan an-

1260

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

tas bestå. Det rör sig även i vissa fall om att det finns motstridiga uppgifter i ärendena som inte utretts närmare.

17.2.12 Socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21)

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen genomförde en översyn av hela socialförsäkringen. I sitt slutbetänkande Mer trygg- het och bättre försäkring presenterades en genomgång av bland annat sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, men också arbets- skadeförsäkringen och utvecklingen av arbetsskador berördes. Utred- ningens förslag berörde framför allt sjukförsäkringens område.

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslog dock att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram ett vägledande bedömningsstöd för handläggning av arbetsskadeärenden, där det skulle framgå vilka arbetssjukdomar som vid en given exponering ska anses utgöra en arbetsskada.57 Kommittén menade att ett bedömnings- stöd enligt ovan skulle tydliggöra det för såväl arbetsgivare som arbets- tagare vilka arbeten, arbetsmiljöer och exponeringstider som kan ge upphov till arbetsskador och arbetssjukdomar. Enligt kommittén kunde ett bedömningsstöd bidra till att skadliga arbetsmiljöer och arbets- moment tydligare uppmärksammas och därmed få en viss preventiv effekt. Ytterligare förslag bestod i förändringar om bättre statistik. Utredningen konstaterade att satsningar behövs för att öka kunska- perna om arbetsmiljön och arbetsskadorna. Statistiken skulle utvecklas för att kunna bidra till att förstärka drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador.

17.2.13Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada (SOU 2017:25)

En utredning tillsattes i januari 2016 med uppgiften att se över vissa delar av arbetsskadeförsäkringen. Utredningens uppdrag var inte att göra en total översyn av arbetsskadeförsäkringens utformning, utan att se över vissa delar, bland annat hur det kan förhindras att män- niskor gör rättsförluster på grund av att arbetsskador inte prövas. En utgångspunkt var att arbetsskadeförsäkringen även fortsättningsvis ska vara allmän och bygga på ett generellt arbetsskadebegrepp.

57SOU 2015:21, s. 703–704.

1261

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Utredningen lämnade i sitt betänkande Samlad kunskap – stärkt handläggning förslag bland annat avseende hur Försäkringskassans behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom ska kunna tillgodoses. Utredningen föreslog att Socialstyrelsen skulle ges i uppgift att ta fram konsensusdokument om kunskaps- läget inom arbetsskadeförsäkringens område. Av konsensusdokumen- ten ska framgå vilken kunskap som kan utgöra underlag om samband mellan olika diagnoser inom besvärsområdet och exponering i arbe- tet. Utredningen förslog vidare att Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, skulle ges i uppgift att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Det uppdrag som SBU haft i regleringsbrev om att göra kunskapssammanställningar på detta område har varit värdefullt för Försäkringskassans handläggning, och borde enligt utredningens upp- fattning permanentas genom att föras in som uppgift i myndighetens instruktion.

Utredningen konstaterade ett behov av mer forskning på arbets- skadeområdet och föreslog att forskning till stöd för arbetsskade- försäkringen bör inkluderas i det nationella programmet för arbets- livsforskning. Det gäller särskilt forskning om hur arbetsmiljön påverkar hälsa och välbefinnande i kvinnodominerade sektorer. Utred- ningen föreslår även inrättandet av ett forskningsprogram om social- försäkringens funktionssätt, handläggning och tillämpning.

Utredningen konstaterade att sedan den tidsbegränsade sjukersätt- ningen togs bort finns inte någon given tidpunkt vid vilken frågan om livränta aktualiseras. Detta har ökat kraven på den enskilde indi- viden att ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt i minst ett år framåt till följd av en arbetsskada. Utredningen konstaterade att antalet an- sökningar om livränta har minskat under de senaste åren samtidigt som en allt större andel av ansökningarna avslås därför att grund- kraven för livränta inte är uppfyllda. Det innebär att det i dessa ären- den inte blir någon prövning av sambandet mellan den anmälda skadan och arbetet. Utredningen ansåg att utredningsunderlaget i ärenden om livränta behöver förbättras, och då särskilt utredningen av om den försäkrade uppfyller grundkraven. Utredningen lade härvid skarpa förslag om att Försäkringskassan ska hämta in läkarutlåtande vid be- dömningen av rätt till livränta om det inte är obehövligt. Utredningen bedömde att Försäkringskassan bör förbättra sina handläggnings-

1262

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

rutiner i sjukpenningärenden för att säkerställa att de försäkrade får information om arbetsskadeförsäkringen och inte riskerar att missa att ansöka om livränta. Utredningens bedömning var att det i hand- läggningsprocessen för sjukpenning och rehabilitering skulle kunna läggas till en punkt om att personlig handläggare informerar den för- säkrade om arbetsskadeförsäkringen. Genom att knyta ett moment som handlar om att informera om arbetsskadeförsäkringen till den särskilda utredning som ska göras efter ett års sjukskrivning skulle det kunna skapas en mer naturlig tidpunkt för att ansöka om liv- ränta, motsvarande den som fanns före den 1 juli 2008. Utredningen ansåg att det är lämpligt att göra det inom ramen för den särskilda utredningen eftersom det finns utrymme för att ställa frågor om pro- gnos samt för att konsultera försäkringsmedicinsk rådgivare.

Utredningen lämnade också vissa förslag kring undantagsreglerna för arbetsskada till följd av psykisk ohälsa och smitta. Den s.k. undan- tagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB föreslogs av utredningen ges en ändrad beteckning i syfte att förtydliga bestämmelsens funktion i förhållande till det generella arbetsskadebegreppet. Vad gäller smitta ska arbetsskador som framkallats av smitta enligt utredningens förslag inte längre regleras i särskild ordning utan det generella skadebegreppet inom arbetsskadeförsäkringen ska gälla även för smittsamma sjuk- domar, samtidigt som de särskilda skyddade personkretsarna slopas.

Vidare berörde utredningen frågor om ersättning vid arbetsskada och då bland annat indexeringen av arbetsskadelivränta och om en person som har en arbetsskada ska ha möjlighet till rehabiliterings- ersättning utöver vad som gäller vid annan sjukdom.

Utredningen om en mer rättssäker och jämställd försäkring vid arbetsskadas förslag har till dags dato inte resulterat i några föränd- ringar av regelverket.

17.2.14En jämställdhetsanalys av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen (ISF rapport 2019:10)

Inspektionen för socialförsäkringen publicerade utifrån ett reger- ingsuppdrag 2019 en jämställdhetsanalys av Försäkringskassans hand- läggning av arbetsskadeförsäkringen. Frågan som ISF skulle svara på var om Försäkringskassan handlägger ansökningar om livränta på ett jämställt sätt, så att det inte uppstår systematiska och osakliga skill- nader mellan kvinnor och män i att bevilja livränta. Huvuddelen av

1263

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

analyserna genomfördes, på ISF:s uppdrag, av en grupp forskare vid Göteborgs universitet som presenterades genom fyra delstudier. ISF kompletterade sedan studierna från Göteborgs universitet. För två av delstudierna har den huvudsakliga metoden för att besvara frågan varit att granska Försäkringskassans ärendeakter.

Den första delstudien avsåg en granskning ur ett juridiskt per- spektiv och med kvantitativa och kvalitativa metoder. I den kvan- titativa delen studerade forskarna vilka utredningsåtgärder som För- säkringskassan hade genomfört och vilket beslutsunderlag som hade använts i de ärenden som gällde ansökan om livränta. I den kvalita- tiva delen hade forskarna bland annat bedömt om Försäkringskassan hade fullgjort sin utredningsskyldighet och om Försäkringskassan hade använt de beviskrav som gäller på ett korrekt sätt när de fattat beslut. Forskarnas sammantagna slutsats i den första delstudien är att de inte har funnit några systematiska skillnader i hur Försäkrings- kassans handlägger kvinnors och mäns ansökningar om livränta. Detta gällde både för bedömningen av grundkraven och för arbetsskade- prövningen. Men forskarna reserverar sig till resultatet eftersom del- studien innehåller allt för få ärenden som gäller arbetsskadepröv- ning. Forskarna kunde också konstatera brister i handläggningen och ansåg att det är angeläget att Försäkringskassan i vissa avseenden höjer kvaliteten på handläggningen, framför allt i hur de hanterar grund- kraven. Forskarna bedömde att utrymmet för könsdiskriminering på individnivå ökar till följd av att ärenden handläggs inkonsekvent, och emellanåt på ett sätt som avviker från gällande rätt.

I den andra delstudien granskade två forskare (läkare) 139 ären- den med ett medicinskt perspektiv. I de ärenden där Försäkrings- kassan hade gjort en arbetsskadeprövning värderade forskarna om myndigheten hade hanterat exponering, medicinsk sårbarhet, kon- kurrerande faktorer samt det vetenskapliga kunskapsläget på ett medi- cinskt korrekt sätt eller inte. Sammantaget fann forskarna inte någon tydlig skillnad mellan kvinnor och män i hur Försäkringskassan hanterar försäkringsmedicinska frågor i ärendena. Forskarna beto- nade dock att de hade granskat förhållandevis få ärendeakter och att det därför kan vara svårt att upptäcka små skillnader. En skillnad som forskarna fann rörde handläggningen av ärenden som gäller psykisk sjukdom respektive muskuloskeletala sjukdomar. Forskarna bedömer att ärendena som gäller psykisk sjukdom hade sämre kvalitet, fram- för allt när det gällde utredningen av medicinsk varaktighet. De flesta

1264

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

av de ärenden som handlade om psykisk sjukdom gällde kvinnor och den dominerade diagnosen var utmattningssyndrom.

I den tredje delstudien skickade en forskare ut en enkät till ut- redare, försäkringsmedicinska rådgivare och beslutsfattare som arbe- tar med arbetsskadeförsäkringen på Försäkringskassan. Enkäten var ett experiment som innebar att utredare och försäkringsmedicinska rådgivare fick bedöma fingerade kortfattade sammanfattningar (vin- jetter) av arbetsskadeärenden. De som deltog i experimentet var med- vetna om att det handlade om fingerade ärenden. Förutom vinjett- experimentet innehöll enkäten ett antal andra frågor. På en av frågorna svarade 47 procent av utredarna, 36 procent av de försäkringsmedi- cinska utredarna och 43 procent av beslutsfattarna att de tror att det finns skillnader i hur Försäkringskassan bedömer kvinnor och män med liknande diagnos och exponering i livränteärenden. Detta stod alltså i viss kontrast till resultatet av experimentet och även till resul- taten i delstudie 1 och delstudie 2.

Den fjärde delstudien kunde inte genomföras som tänkt. Syftet med studien var att undersöka övergripande mönster av könsskill- nader i arbetsskadeförsäkringens utfall, genom att analysera register- data för perioden 2010–2018. Syftet inbegrep en fördjupad analys ur ett jämställdhetsperspektiv av om Försäkringskassans tillämpning och rutiner samvarierar med faktorer som i tidigare studier har kor- relerat med kön, till exempel bransch, inkomst, yrke, utbildning, och diagnos. Studien kunde inte genomföras på det sätt som det var tänkt på grund av olika problem kring statistikinhämtningen.

I de kompletterande kapitlen som ISF själva genomförde gick ISF igenom hur jämställdhetsperspektivet har vuxit fram i diskussionen kring arbetsskadeförsäkringen och vilken roll det perspektivet har spelat för att förändra försäkringen. Genomgången visade att kvin- nor har drabbats hårdare än män av de åtstramningar som har gjorts inom arbetsskadeförsäkringen.

Under de senaste åren har skillnaderna minskat mellan kvinnor och män i andelen ärenden som beviljas livränta. Ett övergripande mått som brukar användas är hur stor andel av de som ansöker om livränta som beviljas denna förmån. Under perioden 2005–2018 har skillnaderna mellan kvinnor och män aldrig varit mindre än år 2018, då 25 procent av männens och 21 procent av kvinnornas ansökningar beviljades.

1265

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ISF konstaterade att samtidigt som studierna från forskarna vid Göteborgs universitet inte visar några skillnader i hur ärenden för kvinnor och män handläggs visade Försäkringskassans kvalitetsupp- följning delvis ett annat resultat. Även om forskarnas övergripande slutsats var att de inte har funnit några osakliga skillnader i hur För- säkringskassan handlägger kvinnors och mäns ansökningar om liv- ränta pekar de på generella kvalitetsbrister i bedömningarna av grund- kraven. Där visar Försäkringskassans kvalitetsuppföljning att kvaliteten är sämre i de ärenden som gäller kvinnor. ISF noterade också att fors- karna i en av studierna anser att kvalitetsbristerna är störst när det gäller handläggningen av ärenden som gäller psykiatriska diagnoser. Den statistik som ISF har tagit fram visar att det är inom detta om- råde de största förändringarna har skett de senaste åren, med ett ökat antal kvinnor som ansöker och som sedan också i högre uträckning än förut bedöms uppfylla grundkraven och får livränta.

Sammantaget ansåg ISF att det var svårt att – utifrån studierna som forskarna vid Göteborgs universitet hade genomfört och För- säkringskassans kvalitetsuppföljningar – dra några säkra slutsatser om vad de senaste årens minskade skillnader mellan kvinnor och män i beviljande av livränta beror på. Det var svårt att avgöra vilken kopp- ling de minskade skillnaderna har till kvalitetsförändringar i Försäk- ringskassans handläggning eller förändringar i bedömningarna ur ett jämställdhetsperspektiv.

17.3Ersättning vid arbetsskada

Arbetsskadeförsäkringen är en lagstadgad socialförsäkring. Den ger en försäkrad som skadats i arbetet möjlighet till ersättning som kom- pletterar övriga socialförsäkringsförmåner såsom de inom sjukför- säkringen. Som konstaterats ovan bygger arbetsskadeförsäkringen på principen om att den som skadas av sitt arbete har rätt till högre ersättning från socialförsäkringen än vid skador som uppkommer utan- för arbetet.58 Bakom denna princip ligger bedömningen att en för- värvsarbetande löper större risk att skadas än den som inte förvärvs- arbetar. Det övergripande syftet med arbetsskadeförsäkringen är att se till att den som skadas eller blir sjuk av sitt arbete inte ska drabbas ekonomiskt. Den försäkrade ska vid en arbetsskada enligt syftet med

58Prop. 1975/76:197, s. 51; SOU 1985:54, s. 27–28 och prop. 2001/02:81, s. 25 och s. 38.

1266

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

försäkringen få full kompensation för den inkomstförlust som han eller hon lider till följd av skadan. Detta är ett exempel på arbetsskade- försäkringens anknytning till skadeståndsrättsliga principer, närmare bestämt principen om full ersättning för faktisk skada. Vid arbets- skada kan inkomstförlusten därför, utöver andra socialförsäkrings- förmåner, täckas av ersättning ur arbetsskadeförsäkringen. Även om också sjukskrivna personer och de som har sjuk- eller aktivitetsersätt- ning ofta får kompletterande ersättningar via tilläggsförsäkringar så blir kompensationen aldrig lika hög som vid arbetsskada.

Det ekonomiska skyddet vid arbetsskador är sammansatt av flera olika delar och en arbetsskadad individ har ett lapptäcke av ersättningar; typiskt sett två delar från socialförsäkringen och två kompletterande delar från de kollektivavtalade försäkringarna.

Ekonomisk ersättning för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjuk- dom eller olycksfall lämnas i första hand inom ramen för sjukförsäk- ringen. Arbetsskadeförsäkringen är således inte en primär försäkring utan ett komplement till den ersättning som utgår från sjukförsäk- ringen för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller olycks- fall (se vidare om ersättning vid sjukdom under avsnitt 17.3.2 nedan).

Den huvudsakliga förmånen inom arbetsskadeförsäkringen är liv- ränta, som ersätter inkomstförlust vid mer varaktig nedsättning av förvärvsförmågan. Ersättning kan lämnas till en försäkrad som är sjukskriven och har sjukpenning, eller som har sjuk- eller aktivitets- ersättning, men också om en försäkrad till följd av arbetsskadan be- höver byta arbete till ett lägre betalt sådant – så kallad mellanskill- nadslivränta – eller tvingas gå ner i arbetstid på grund av arbetsskadan.

Andra ersättningar inom arbetsskadeförsäkringen kompletterar livräntan. Olika former av arbetsskadesjukpenning och komplet- terande ersättningar till dem som inte är försäkrade för sjukförsäk- ringen kan utgå. Den som drabbas av en arbetsskada kan också få ersättning för kostnader för tandvård, för särskilda hjälpmedel och för sjukvård utomlands. Även efterlevande kan få ersättning i de fall arbetsskadan lett till dödsfall.

Vid förekommande fall kan ersättning även utges genom de kollek- tivavtalade försäkringarna och avtalen (TFA, TFA-KL. TFA-KFO och PSA). För den som omfattas av en kollektivavtalad tilläggsförsäk- ring är avsikten en hundraprocentig kompensation för inkomstbortfall även ovanför 7,5 prisbasbelopp och han eller hon dessutom få kom-

1267

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

pensation för så kallad ideell skada (sveda och värk, lyte och men samt olägenheter i övrigt). Se vidare avsnitt 17.5.

Vem omfattas av arbetsskadeförsäkringen?

En grundläggande förutsättning för att kunna få ersättning från arbets- skadeförsäkringen är att den enskilde är försäkrad. Arbetsskadeför- säkringen tillhör de arbetsbaserade förmånerna i socialförsäkrings- balken59 och har ett vidsträckt tillämpningsområde. Varje person som arbetar eller har arbetat i Sverige omfattas av den arbetsbaserade för- säkringen inom socialförsäkringsbalken. Arbete definieras som an- ställning, uppdrag och arbete i egen verksamhet. Även viss utbild- ning medför skydd från arbetsskadeförsäkringen.60 Försäkringen börjar gälla för en arbetstagare från och med den första anställningsdagen. För övriga, uppdragstagare och egenföretagare, gäller att ett arbete ska ha påbörjats för att försäkringen ska börja gälla.

Ytterligare viktiga skillnader i reglerna om försäkringstillhörighet mellan arbetsbaserade förmånerna generellt och arbetsskadeförsäk- ringen är att det inte finns något krav på den försäkrade att anmäla arbete i Sverige, det finns inget krav på arbetstillstånd och efterskydds- tiden vid en arbetsskada är obegränsad.

Efterskyddet är starkare för arbetsskadeförsäkringen än för andra arbetsbaserade förmåner

Försäkringen vid arbetsbaserade förmåner upphör normalt sett att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av annan an- ledning är ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid).61 Det innebär att någon som är försäkrad för en arbetsbaserad förmån fortsätter att vara det tre månader efter att arbetet har upphört. I vissa fall kan dock försäkringen fortsätta att

596 kap. SFB.

60Enligt 2 § tredje stycket förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt per- sonskadeskydd ska arbetsskadeförsäkringen, i den omfattning som anges i 4 §, dessutom gälla den som efter fullgjord skolplikt genomgår bl.a. yrkesutbildning eller förberedande sådan ut- bildning. Av 4 § framgår att arbetsskadeförsäkringen gäller under moment i utbildningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete.

61Jfr Grönwall m.fl. (2003), s. 60.

1268

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

gälla även efter den tiden.62 Arbetsskadeförsäkringen fortsätter att gälla för arbetsskadan om skadan har uppstått i ett arbete som om- fattas av arbetsskadeförsäkringen.63 Den som under förvärvsarbete har blivit utsatt för skadlig inverkan i arbetet är alltså försäkrad även efter det att arbetet har upphört. Detta gäller alltså även om skadan har visat sig långt efter den tidpunkten.

Den försäkrade behöver uppfylla de förmånsspecifika kraven

Om en sökande person uppfyller kraven på att vara försäkrad och omfattas av socialförsäkringsskyddet är nästa steg att avgöra om han eller hon uppfyller de förmånsspecifika kraven. Försäkringskassan ska bara pröva om en skada kan godkännas som arbetsskada om det behövs för att bestämma vilken ersättning som kan betalas ut enligt socialförsäkringsbalken.64 Först om den försäkrade personen upp- fyller de förmånsspecifika kraven prövar Försäkringskassan om ska- dan kan godkännas som arbetsskada. Därför kallas de förmånsspe- cifika kraven ibland för grundkrav.

Preskriptionstid på sex år för ersättning från arbetsskadeförsäkringen

Ansökan om ersättning från arbetsskadeförsäkringen ska göras inom sex år för att inte ersättningen ska anses preskriberad. Rätten till ersättning går förlorad om en ansökan om arbetsskadeersättning inte görs inom sex år

–för arbetsskadesjukpenning och livränta, från den dag ersättningen avser, och

–för annan ersättning, från den dag då den försäkrade betalade det belopp för vilket ersättning begärs.65

626 kap. 8 och 9 §§ SFB.

636 kap. 11 § SFB.

6442 kap. 12 § SFB, jfr HFD 2013 ref. 2.

6542 kap. 6 § SFB.

1269

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.3.1Livränta

Den ersättningsform som är mest tätt förknippad med arbetsskador är livräntan. Det är en förmån som är avsedd att täcka varaktig in- komstförlust som beror på en arbetsskada. Arbetsskadelivränta läm- nas till en försäkrad som till följd av en arbetsskada har fått sin för- måga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel. För att ersättningen ska beviljas krävs även att nedsätt- ningen kan antas bestå under minst ett år och att inkomstförlusten uppgår till minst en fjärdedel av gällande prisbasbelopp.66 Kravet på inkomstförlust med en viss varaktighet utgör de förmånsspecifika kraven för livränta och brukar benämnas grundkraven för livränta. Om en försäkrad inte uppfyller dessa grundkrav för inkomstförlust kommer det inte att ske någon arbetsskadeprövning, det vill säga av sambandet mellan den anmälda skadan och arbetet. Är kraven där- emot uppfyllda och skadan godkänns som arbetsskada vid arbets- skadeprövningen får den försäkrade personen livränta. Grundkraven för varaktighet beskrivs mer utförligt i kapitel 4. Kravet på inkomst- förlust beskrivs mer ingående i kapitel 5 och 6.

Livränta kan beviljas tills vidare eller som tidsbegränsad förmån. Sedan 2003 måste den försäkrade själv skriftligen ansöka om livränta. Det räcker alltså inte med att skadan anmäls som arbetsskada för att ett ärende om ersättning ska påbörjas.

Livräntans utveckling över tid behandlas mer ingående i kapitel 4.

Närmre om varaktighetskravet för livränta och vissa sjukförsäkringsförmåner

Det varaktighetskrav för rätt till livränta som finns i arbetsskade- försäkringen innebär att nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 41 kap. 2 § SFB ska kunna antas vara nedsatt under minst ett år. Ett likalydande varaktighetskrav har under lång tid funnits i sjukförsäk- ringen för samtliga tidsbegränsade förmåner som har kunnat utgå i de fall när arbetsförmågan varit nedsatt under längre tid, men utan de krav på stadigvarande nedsättning som finns i dagens regler om

6641 kap. 2 § SFB.

1270

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

sjukersättning. I dag gäller samma varaktighetskrav för livränta och aktivitetsersättning, men inte längre för sjukersättning.67

Kravet på varaktighet om ett år går för övriga försäkringar tillbaka till regelverket om folkpensionering från 1940-talet. En person med en ”höggradig nedsättning av arbetsförmågan” som varit oavbrutet bestående minst ett år och kunde antagas bestå under ytterligare av- sevärd tid utan att vara varaktig, kunde få ut särskild form av folk- pension kallad sjukbidrag. Vid denna tidpunkt fanns alltså utöver prognosen om ett års nedsättning av arbetsförmågan också ett karens- krav på tolv månader under vilket den försäkrades arbetsförmåga be- hövde ha varit nedsatt. I förarbetena angavs bland annat att:

Kommittén har därför såsom villkor för rätt till sjukbidrag uppställt dels att nedsättningen av arbetsförmågan vid ansökningstillfället varit oav- brutet bestående minst ett år samt dels att nedsättningen utan att kunna anses varaktig dock kan antagas komma att bestå ytterligare avsevärd tid. Rörande tolkningen av uttrycket ”avsevärd tid” må nämnas att kom- mittén förutsatt att rätt till sjukbidrag allenast skall föreligga, där ned- sättningen av arbetsförmågan kan antagas bestå minst två år, av vilken tid ett år eller möjligen något mera får avse tid före ansökningstillfället.68

I specialmotiveringen anförde Socialvårdskommittén att man ”an- sett det onödigt att i lagtexten intaga någon definition å begreppen ”varaktig” och ”avsevärd tid”.69

I förarbetena till lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, anfördes att den tidigare folkpensioneringens ersättningsformer vid invaliditet var uppdelade i invalidpension och sjukbidrag. Invalid- pension utgick tills vidare, om invaliditeten var varaktig, medan sjuk- bidrag fastställdes att utgå för viss tid, om invaliditeten kunde antas vara av övergående natur. Sjukbidraget skulle i realiteten vara att anse som en tidsbegränsad invalidpension. För rätt till sjukbidrag krävdes att arbetsförmågan var nedsatt under minst ett år.70 I den proposition som låg till grund för införandet av AFL gjordes inga närmre uttalan- den om varför kravet på varaktighet för rätt till sjukbidrag skulle bestå i just ett års nedsättning av arbetsförmågan, utöver en hänvisning till vad den föregående Socialförsäkringskommittén71 hade uttalat om

67För att sjukersättning ska kunna beviljas krävs enligt 33 kap. 6 § SFB att arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt. För att aktivitetsersättning ska kunna beviljas krävs enligt 33 kap. 7 § SFB att arbetsförmågan kan antas vara nedsatt under minst ett år.

68SOU 1945:46, s. 106; se även prop. 1946:220, s. 51, 223.

69SOU 1945:46, s. 258.

70Prop. 1962:90, s. 168.

71SOU 1961:29.

1271

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

att varaktighetskravet i den nya förtidspensioneringen borde utfor- mas väsentligen med utgångspunkt från då gällande regler inom folk- pensioneringen. Departementschefen tillade att sjukbidrag, som be- gränsas till viss tid och i realiteten är att anse som en tidsbegränsad pension, utgår om invaliditeten visserligen inte bedömes som var- aktig men kan väntas bestå avsevärd tid. Departementschefen hänvisade till att med detta begrepp förstås i praxis en tid av minst ett år.72

Vid tidpunkten för införandet av AFL gällde fortfarande ett karens- krav på sex månader för beviljade av sjukbidrag73, som alltså i prak- tiken ställde upp ett krav på en nedsättning av arbetsförmågan under minst ett och ett halvt år. Socialförsäkringskommittén uttalade att det inte längre fanns tillräckliga skäl att bibehålla det gällande karens- villkoret och att det dåvarande villkoret, att arbetsförmågans nedsätt- ning måste bestå sammanlagt minst ett och ett halvt år, utan olägenhet synes kunna mildras något. Enligt kommitténs mening borde det vara tillräckligt, att arbetsförmågans nedsättning kunde antas bestå under ytterligare avsevärd tid. Socialförsäkringskommittén uttalade att ”med uttrycket avsevärd tid torde böra avses en tid inte under- stigande ett år”.74

Sammantaget finns inte några mer utförliga resonemang om varför just ett års varaktighet skulle utgöra det krav på ”avsevärd tid” som tillämpats sedan mycket lång tid tillbaka i pensions- och sjukför- säkringen; avseende först sjukbidraget i folkpensioneringen, sedan för sjukbidrag i AFL och senare för den tidsbegränsade sjukersättningen och kvarstående i dagens aktivitetsersättning har uttalats att avsevärd tid inte bör understiga ett år. I praktiken har varaktighetskravet emeller- tid alltså förkortats då den karenstid på tolv respektive sex månader inte kvarstår sedan AFL:s införande och tiden därefter.

Livränta under tid med sjukbidrag, sjukpenning och tidsbegränsad sjukersättning

Under en tid var det oklart om livränta kunde utges när den försäk- rade uppbar sjukbidrag. I rättsfallet RÅ 1998 ref. 5 klarlades emeller- tid att rätt till livränta kunde föreligga även om det under en period

72Prop. 1962:90, s. 168 och 289.

73Karenstiden var ursprungligen ett år men sattes 1952 ned till sex månader; jfr SOU 1961:29, s. 93–94.

74SOU 1961:29, s. 94.

1272

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

med sjukbidrag var aktuellt med medicinsk behandling eller rehabili- tering. Detta ansåg HFD vara fallet när det inte längre bedömdes vara möjligt att genom medicinsk behandling väsentligen återställa arbets- förmågan eller om fortsatt medicinsk behandling endast var inriktad på att förebygga en fortsatt försämring eller lindra de besvär som uppkommit genom skadan. Om den försäkrade däremot under sjuk- bidragstiden genomgick medicinsk rehabilitering med inriktning på återgång i förvärvsarbete fanns det dock inte förutsättningar för att bevilja livränta.75

När sjukbidraget avskaffades och ersattes med förmånen tidsbegrän- sad sjukersättning 2003 vidhöll lagstiftaren att arbetsförmågan måste vara nedsatt under minst ett år för att tidsbegränsad sjukersättning skulle kunna utgå. Något mer utförligt resonemang om varför ett krav på denna tidsrymd var lämplig fördes inte. I prop. 2000/01:96, s. 180 uttalades följande:

Sjukersättning skall, liksom förtidspension, kunna utges antingen tills vidare eller under en viss bestämd tid. Detta följer av fjärde stycket. Avgörande för vilken form av ersättning som beviljas en försäkrad är den prognos för varaktigheten av nedsättningen av dennes arbetsförmåga som kan göras. Kan arbetsförmågan anses varaktigt nedsatt skall sjuk- ersättning beviljas tills vidare. Om arbetsförmågan däremot kan antas vara nedsatt för en begränsad tid, vilken enligt första stycket måste vara minst ett år, skall sjukersättningen, på samma sätt som nuvarande sjuk- bidrag, i stället beviljas för viss tid.

Bestämmelsen om varaktig nedsättning av förvärvsförmågan i arbets- skadeförsäkringen fick sin nuvarande lydelse genom lagstiftning 2003. I prop. 2001/02:81, s. 55 anfördes bland annat följande:

För att skapa bestämmelser som är förståeliga och därmed lättare kan accepteras av den försäkrade, samt för att underlätta administrationen och tillämpningen, föreslår regeringen att bestämmelserna om den tid- punkt när livränta kan beviljas, ska ansluta till vad som kommer att gälla för sjukersättning och aktivitetsersättning. Det innebär att livränta ska kunna beviljas, om nedsättningen är varaktig eller kan antas bli bestå- ende för en tidsbegränsad period om minst ett år. Med en sådan formu- lering är rätten till livränta inte beroende av om sjukersättning eller akti- vitetsersättning faktiskt beviljas. Arbetsskadelivränta kommer även i fortsättningen att beviljas i enlighet med de kriterier som följer av LAF. Detta innebär till exempel att livränta kan beviljas när nedsättningen av arbetsförmågan är av så liten omfattning att sjukersättning eller aktivi- tetsersättning inte kan utges. Livränta kan nämligen beviljas när förmågan

75Se även RÅ 1999 not. 39.

1273

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

att skaffa sig inkomst genom arbete är nedsatt med minst en femtondel. Rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning kan föreligga först när arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. Livränta kan även utges till försäkrad som på grund av skada måste byta till ett lägre betalt arbete utan att arbetets omfattning reduceras. I den situationen är det inte möjligt att få sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Varaktighetskravet på ett år införs även för livränta

Genom att 2003 införa samma varaktighetskrav för rätt till livränta som för sjukersättning synkroniserades arbetsskadeförsäkringen med vad som gällde för sjukersättning och aktivitetsersättning, och vad som alltså sedan lång tid tillbaka hade gällt även för det föregående sjukbidraget. Som framgår ovan var syftet med regeländringen främst att skapa en regel som var enklare att förstå för de försäkrade och som medförde förenklingar för administrationen hos Försäkrings- kassan. I förarbetena konstaterades att bedömningen av varaktighet blev svår att göra när varaktighetskraven var utformade på två olika sätt i två förmånssystem som i övrigt har nära samband med var- andra.76 En effekt av förändringen var att livränta i vissa fall kunde beviljas på ett tidigare stadium än tidigare.

HFD slog i rättsfallet RÅ 2010 ref. 12 fast att det förhållandet att en person faktiskt uppbär sjukpenning inte utgör hinder mot att be- vilja arbetsskadelivränta för samma period. Det är alltså möjligt för en försäkrad att bli beviljad livränta också under tid som denne är sjukskriven och har sjukpenning. Avgörande för rätten till livränta är vid vilken tidpunkt den medicinska utredningen i målet utvisar att förvärvsförmågan är nedsatt i sådan utsträckning att kravet på var- aktighet är uppfyllt.

År 2008 stramades reglerna för sjukersättning åt. Före regelför- ändringarna i juli 2008 var kravet på varaktighet för rätt till tidsbe- gränsad sjukersättning det samma som för livränta. Kravet var att nedsättningen av förvärvsförmågan respektive arbetsförmågan skulle kunna antas bestå minst ett år fram i tiden. Efter åtstramningen av reglerna för sjukersättning år 2008 har det blivit svårare att avgöra vem som uppfyller grundkraven för livränta. Det beror bland annat på att förändringen av reglerna för sjukersättning innebär att sjuk- vården nu mer sällan gör prognoser för ett år framåt i tiden. Sam-

76Prop. 2001/02:81, s. 54.

1274

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

tidigt tar Försäkringskassan numera i sjukpenningärenden sällan ställ- ning till om arbetsförmågan kan antas vara nedsatt minst ett år fram i tiden när de planerar rehabilitering.77

Närmre om kravet på inkomstförlust

Kravet på inkomstförlust är nära kopplat till varaktighetskravet. Det är inkomstförlusten på minst en femtondel som ska kunna antas bestå under minst ett år framåt. Beräkningen av femtondelen görs i förhållande till den inkomst som den försäkrade skulle haft om ska- dan inte inträffat. Hur denna inkomst beräknas framgår av bestäm- melserna i 41 kap. 11–18 §§ SFB. Det är sedan den inkomsten, som kallas livränteunderlaget, som jämförs med den inkomst den försäk- rade har eller kan antas ha trots arbetsskadan. Den senare inkomsten beräknas utifrån den försäkrades kvarvarande förvärvsförmåga. Denna kvarvarande inkomstförmåga bedöms enligt bestämmelserna i 41 kap. 9 och 10 §§ SFB. Där anges bland annat att det vid bedömningen av förvärvsförmågan ska beaktas vad som rimligen kan begäras med hän- syn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksam- het samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omstän- digheter.

Ett annat krav som vid den faktiska prövningen inte blir aktuellt så ofta är att inkomstförlusten dessutom måste uppgå till minst en fjärdedel av gällande prisbasbelopp.78 År 2022 innebar det att in- komstförlusten måste vara minst 12 075 kronor (prisbasbeloppet var då 48 300 kronor). För att en inkomstförlust om minst en femtondel ska vara lägre än det behöver den försäkrades månadslön som oskadd (inklusive semestertillägg med mera) understiga 15 094 kronor.

Dessa krav på en minsta inkomstförlust har motiverats bland annat med att små inkomstminskningar inte har någon egentlig be- tydelse för försörjningen och att små nedsättningar kan vara svåra att konstatera och behöver nödvändigtvis inte bestå under någon längre tid. För att undvika att obetydliga inkomstbortfall skulle ge rätt till livränta infördes en minimigräns som sattes vid en fjärdedel av prisbasbeloppet.79

77Se t.ex. ISF, rapport 2019:10, En jämställdhetsanalys av handläggningen av arbetsskadeförsäk- ringen., s. 30.

7841 kap. 2 § andra stycket 2 SFB.

79Prop. 1975/76:197, s. 75–76.

1275

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Om en försäkrad inte kan få livränta med anledning av att en arbetsskada inte har orsakat en tillräckligt stor inkomstförlust kan det göras en sammanläggning med en annan arbetsskada som in- träffar senare.80

Livränta vid rehabilitering

För en försäkrad som genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering och har en arbetsskada finns det möjlighet att få livränta under den tid som rehabiliteringen pågår. Detta följer av 41 kap. 4 § SFB där det anges att den försäkrades förvärvsförmåga anses vara nedsatt när han eller hon deltar i behandling eller rehabilitering eftersom deltagande i rehabiliteringsinsatsen hindrar den försäkrade från att förvärvs- arbeta. En förutsättning för att kunna beviljas livränta enligt 41 kap. 4 § SFB är dock att grundförutsättningarna för rätt till livränta i 41 kap. 2 § SFB är uppfyllda. Det innebär att livränta under arbets- livsinriktad rehabilitering bara kan beviljas om förvärvsförmågan är nedsatt med minst en femtondel och nedsättningen kan antas bestå under minst ett år. Om Försäkringskassan vid bedömning av den framtida inkomstförlusten kommer fram till att förvärvsförmågan sannolikt kommer att förbättras efter genomförd arbetslivsinriktad rehabilitering kan livränta beviljas under rehabiliteringstiden. Det bedöms då vara en samhällsekonomisk vinst att betala full livränta under rehabiliteringstiden, i stället för att betala livränta under en längre tid som kompensation för en lägre lön.

Att en arbetslivsinriktad rehabilitering beräknas pågå under kor- tare tid än ett år är i sig inget hinder för att bevilja arbetsskadeliv- ränta.81

17.3.2Ersättning från den allmänna sjukförsäkringen

Som konstaterats ovan är arbetsskadeförsäkringen inte en primär försäkring utan samordnad med den allmänna försäkringen när det gäller både ersättning vid sjukdom och bestående nedsättning av arbets- förmågan. En person som har skadat sig i arbetet har rätt till samma

8041 kap. 3 § SFB.

81RÅ 2005 ref. 46.

1276

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

förmåner som han eller hon har rätt till vid annan sjukdom.82 Sjuk- penning betalas exempelvis till såväl den som drabbats av en icke arbets- relaterad sjukdom som till arbetsskadade sjuka som uppfyller övriga krav för sjukpenning i sjukförsäkringen. Det är vidare endast kostna- der som inte ersätts enligt sjukförsäkringen som kan ersättas av arbetsskadeförsäkringen. I detta avsnitt beskrivs översiktligt de för- måner en försäkrad kan beviljas vid sjukdom, och som alltså kan vara relaterad till en arbetsskada eller inte.

Ersättning för arbetsoförmåga som uppstår till följd av sjukdom regleras genom flera olika förmåner. Den som är anställd får i nor- malfallet sjuklön från sin arbetsgivare, med karensavdrag för en dag under sjukperiodens första 14 dagar. Sjuklönelagen (1991:1047) gäller bara anställda.

Förutsättningarna för sjukpenning är att arbetsförmågan ska vara nedsatt med minst en fjärdedel till följd av sjukdom. Sjukpenningens regelverk bygger sedan den 1 juli 2008 på fasta tidsgränser som regle- rar vad den försäkrades arbetsförmåga ska prövas mot, den s.k. reha- biliteringskedjan. Vid tidsgränserna ändras den bedömningsgrund som arbetsförmågan bedöms mot.

Enligt bestämmelser i 31 kap. SFB har en försäkrad möjlighet till rehabilitering och rehabiliteringsersättning, dels i form av förmånen rehabiliteringspenning, dels som ett bidrag för kostnader som upp- står i samband med denna rehabilitering. Dessa syftar till att återge den som drabbats av sjukdom arbetsförmågan. Rehabiliteringspen- ning lämnas med samma belopp som sjukpenningen. Den rehabi- litering som avses är arbetslivsinriktad rehabilitering.83 En förutsätt- ning är att rehabiliteringen ingår i en rehabiliteringsplan som tagits fram i samarbete med Försäkringskassan. Rehabiliteringspenningen avser täcka inkomstförlust som uppstår för den som deltar i rehabi- litering och betalas ut med samma belopp som sjukpenning.84

Vid stadigvarande nedsatt arbetsförmåga i förvärvsarbete med minst en fjärdedel kan en försäkrad enligt gällande regelverk beviljas sjuk- ersättning.85 Ett beslut om beviljad sjukersättning innebär också typiskt att grundkraven på varaktighet och inkomstförlust för livränta i 41 kap. 2 § SFB är uppfyllda, vilket innebär att arbetsskadan kan prövas

8240 kap. 2 § SFB.

83I betänkandet SOU 2017:25 lämnades förslag om en rehabiliteringsersättning vid arbets- skada.

8430–31 kap. SFB; för frågan om rehabilitering se vidare SOU 2021:69.

85Bestämmelser om sjukersättning finns i 33 kap. SFB.

1277

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

i sak. Regelverket för sjukersättning ändrades från och med den 1 juli 2008. Före lagändringen var varaktighetskravet för sjukersättning det- samma som för livränta, det vill säga att nedsättningen av arbetsför- mågan skulle kunna antas bestå under minst ett år. Förändringarna av sjukersättningsreglerna har haft betydelse för livräntans utveck- ling över tid, se vidare kapitel 4.

Varaktighetskravet på en prognos om ett års nedsättning av arbets- förmågan kvarstår vid prövningen av rätt till aktivitetsersättning.86 Ersättningen kan tidigast lämnas från och med juli det år då den för- säkrade fyller 19 år och längst till och med månaden före den månad då han eller hon fyller 30 år.87

17.3.3Andra ersättningar vid arbetsskada

Livränta är inte den enda förmånen som kan beviljas en försäkrad som har drabbats av en arbetsskada. Den arbetsskadade kan ha rätt till andra förmånen än de i arbetsskadeförsäkringen. Till livräntan när- liggande ersättningsformer är även ersättning för bland annat begrav- ningskostnader för efterlevande, det statliga personskadeskyddet samt krigsskadeersättning.

I detta avsnitt beskrivs översiktligt de övriga ersättningar som kan bli aktuella.

Arbetsskadades rätt till andra förmåner än de i arbetsskadeförsäkringen

En försäkrad kan vid arbetsskada vid sidan av livränta också ha rätt till olika förmåner som inte finns i arbetsskadeförsäkringen. För det första har en person med arbetsskada rätt till samma förmåner som han eller hon skulle ha haft rätt till vid annan sjukdom än arbets- skada.88 Arbetsskadade har därutöver rätt till vissa sådana andra för- måner trots att de inte är försäkrade för dem så länge de är försäkrade för arbetsskadeersättning. De förmånerna är sjukpenning, rehabili- teringsersättning, bidrag till arbetshjälpmedel, rätten till rehabiliter-

8633 kap. 7 § SFB.

8733 kap. 18 § SFB.

8840 kap. 2 § SFB.

1278

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

ing, särskilt bidrag och ersättning för kostnader för sjukvård från arbetsskadeförsäkringen.89

Arbetsskadesjukpenning

En försäkrad som drabbats av en arbetsskada och har beviljats ersätt- ning i form av livränta eller sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen har möjlighet att få ytterligare ersättning i form av arbetsskadesjuk- penning.90 Arbetsskadesjukpenning för karensdagar är ett sätt att del- vis ersätta den ekonomiska förlust som den försäkrade haft för karens- dagar under sjukskrivningen för arbetsskadan.

Alla försäkrade som beviljas livränta eller sjukpenning från arbets- skadeförsäkringen till följd av inkomstförlust för arbetsskada har rätt till arbetsskadesjukpenning för inkomstförlust som avser två sjuk- dagar.91 Den försäkrade kan i vissa fall också ansöka om fler dagar med arbetsskadesjukpenning för karensdagar.

Studerande kan under hela sjukfallet ha rätt till vanlig sjukpen- ning enligt 27 kap. SFB. Genom 40 kap. 7 § SFB har studerande som har en låg SGI, eller som helt saknar SGI, möjlighet att få en högre sjukpenning. Den möjligheten finns dock först 180 dagar efter det att skadan inträffat eller visat sig. För att den försäkrade då ska ha rätt till en sådan högre sjukpenning ska arbetsskadan sätta ned hans eller hennes arbetsförmåga på ett sådant sätt att han eller hon kan få vanlig sjukpenning enligt reglerna i 27 kap. SFB.

Arbetsskadesjukpenning kan också beviljas i förebyggande syfte. Den försäkrade har enligt 40 kap. 8 § SFB rätt till arbetsskadesjuk- penning under tid när han eller hon avhåller sig från arbete på upp- maning av Försäkringskassan eller med dess samtycke i syfte att före- bygga att en arbetsskada uppstår, återuppstår eller förvärras. Det innebär att arbetsskadeförsäkringen ger ett extra skydd för de som har en arbetsmiljö som innehåller skadliga faktorer, och där man till- fälligt kan behöva avstå från att arbeta redan när det finns en befogad risk att bli sjuk.92

Den arbetsskadesjukpenning som kan betalas ut enligt dagens regler skiljer sig, trots namnet, från den arbetsskadesjukpenning som togs

8940 kap. 3 § SFB.

90Arbetsskadesjukpenningen regleras i 40 kap. 4–8 §§ SFB.

9141 kap. 4 § SFB.

92Prop. 1975/76:197, s. 106 f.

1279

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

bort 1993. När Sverige 1993 införde en karensdag i sjukförsäkringen gjordes inget undantag för arbetsskadade. ILO riktade därför kritik mot Sverige och uttalade att en karensdag i arbetsskadeförsäkringen inte var förenlig med Sveriges åtaganden enligt konvention nr 121. På grund av kritiken infördes de särskilda reglerna om ersättning för karensdagar vid arbetsskada från den 1 januari 2003. Det innebär också att det bara är skador som visat sig den 1 januari 2003 eller senare som är aktuella för arbetsskadesjukpenning för karensdagar.

Ersättning för sjukvårdskostnader

Arbetsskadeförsäkringen omfattar även ersättning för nödvändiga kostnader vid vissa typer av sjukvård, som inkluderar framför allt tandvårdskostnader, men också sjukvård utomlands och viss annan kostnadsersättning som för särskilda hjälpmedel.93 Den näst vanli- gaste ersättningen i försäkringen, vid sidan av livränta, är kostnads- ersättningar för tandvård.94 För att den försäkrade personen ska få ersättning för tandvårdskostnader krävs att de är nödvändiga med anledning av skadan och att den godkänns som arbetsskada. Ytterli- gare krav är ersättning endast lämnas för tandvård som ges av en vård- givare vars vård kan berättiga till ersättning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd.95

Samma krav på bland annat att kostnaden ska vara nödvändig gäller för att den försäkrade ska kunna få ersättning för kostnader för särskilda hjälpmedel och sjukvård utomlands. Dagens omfat- tande regelverk inom främst EU och EES, där mycket täcks i form av kostnadsersättningar från det allmänna, innebär att möjligheten att få ersättning för sjukvård utomlands från arbetsskadeförsäkringen har minskat. En kostnad kan inte anses nödvändig om det finns möj- lighet till ersättning enligt andra regelverk, till exempel unionsrätten. Det innebär att det alltid i första hand ska utredas och bedömas om rätt till ersättning finns för kostnader enligt dessa regelverk. Om det därefter återstår en kostnad får det bedömas om den kan ersättas en- ligt arbetsskadeförsäkringen.96

9340 kap. 11 § SFB.

94Ersättning för tandvård regleras i 40 kap. 11 § 2 SFB.

9540 kap. 12 § SFB.

96Försäkringskassan, vägledning 2003:4, s. 113; se även avsnitt 1.9 om EU-rättsliga aspekter.

1280

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Anledningen till att just kostnader för sjukvård utomlands, tand- vård och särskilda hjälpmedel ersätts är att dessa kostnader inte har bedömts ersättas i tillräcklig utsträckning av övriga allmänna försäk- ringar.97 Kostnaderna ersätts dock inte av arbetsskadeförsäkringen, om de ersätts av övriga allmänna försäkringar.

Sjukvårdsersättning (ersättning för sjukvård utomlands, tandvård eller särskilda hjälpmedel) vid arbetsskada ger inte rätt till ersättning för karensdagar. Motiveringen till detta är att det ansågs svårt att visa att de försäkrade också skulle ha haft karensdagar på grund av den arbetsskada som gett rätt till sjukvårdsersättning.98

Ersättningsskyddet för efterlevande

I 86–88 kap. SFB finns bestämmelser om att ersättning från arbets- skadeförsäkringen kan lämnas även till efterlevande. Om en försäk- rad har avlidit till följd av en arbetsskada betalar arbetsskadeförsäk- ringen begravningshjälp med ett belopp som motsvarar 30 procent av basbeloppet vid tidpunkten för dödsfallet.99

Vid dödsfall kan det också utges livränta till den efterlevande maken, med make jämställd person och till den avlidnes barn. Det är möjligt att få omställningslivränta, särskild efterlevandelivränta och livränta till barn. Förutsättningarna för att få dessa förmåner liknar dem som gällde för efterlevandepensioner från folkpensioneringen enligt då- varande AFL. Efterlevande make har rätt till omställningslivränta under tolv månader räknat från dödsfallet. Omställningslivräntan förlängs för den som har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under tolv år. Rätt till särskild efterlevandelivränta har den vars möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete är nedsatt med minst en fjärdedel av arbetsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller annan jämförlig omständighet. Nedsättningen ska ha bestått alltsedan makens död och får inte vara av endast kortvarig natur.

Livränta för efterlevande beräknas på grundval av ett ersättnings- underlag som i princip motsvarar den avlidnes årsinkomst. Under- laget ska i princip vara den avlidnes egen livränta. Om det är skäligt kan även pension, livränta eller annan ersättning som utgick till den

97Prop. 1992/93:178, s. 48 f. Förmånerna finns dock inom andra system än sjukförsäkringen. Det statliga tandvårdssystemet brukar exempelvis inte räknas in i sjukförsäkringen.

98Prop. 2001/02:81, s. 63.

9987 kap. 4 § SFB.

1281

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

avlidne med anledning av tidigare arbetsskada beaktas. Ersättnings- underlaget är begränsat till 7,5 basbelopp. Omställningslivränta och särskild efterlevanderänta utges med 20 procent av ersättningsunder- laget när den avlidne även efterlämnat barn som är berättigat till liv- ränta, i annat fall med 45 procent.

Livränta till barn är 40 procent av ersättningsunderlaget. Finns det flera barn ökas procenttalet med 20 för varje barn. Det samman- lagda beloppet delas sedan lika mellan barnen. Livränta till barn utges t.o.m. den månad barnet fyller 18 år. Vid studier kan livränta utges t.o.m. juni månad det år barnet fyller 20 år.

17.3.4Statligt personskadeskydd och krigsskadeersättning

Utöver arbetsskadeförsäkringen finns ett par andra allmänna försäk- ringar med likande tillämpningsområde och ersättningsmöjligheter. Det rör sig om det statliga personskadeskyddet och krigsskadeersättning.

Statligt personskadeskydd

Det statliga personskadeskyddet enligt 7 och 43 kap. SFB gäller för den som genomgår en militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt, tjänstgör inom totalförsvaret eller medverkar i räddnings- tjänst. Försäkringen gäller också för den som är häktad, intagen på kriminalvårdsanstalt eller andra liknande institutioner och för den som har samhälls- eller ungdomstjänst eller intensivövervakas med elektronisk kontroll. Försäkringen gäller normalt för sjukdom eller skada som inträffat i samband med tjänst i Sverige eller de nordiska länderna.

Personskadeskyddet omfattar de flesta sjukdomar eller skador som inträffar under skyddstiden. Ersättning kan betalas ut efter skydds- tidens slut. Ersättning kan ges för sjukvårdskostnader, sjukpenning, livränta eller begravningshjälp. Till skillnad från vad som gäller för arbetsskadeförsäkringen i övrigt kan den som omfattas av statligt personskadeskydd få ersättning för ideell skada, med undantag för vissa fritidsskador. Det innebär att ersättning kan betalas ut för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men och för särskilda olägen- heter till följd av skada enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. (Li). Dessa skador regleras av Kammarkollegiet

1282

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

(4 § Li med hänvisning till förordningen [2002:242] om ersättning enligt lagen [1977:266] om statlig ersättning vid ideell skada m.m.).

Reglerna om ersättning hänvisar till reglerna om arbetsskadeför- säkring i SFB. Statligt personskadeskydd innehåller endast de särregler som är motiverade av den speciella verksamhet som den skyddade personkretsen ägnar sig åt. Genom hänvisning till arbetsskadeförsäk- ringen gäller i övrigt arbetsskadeförsäkringens regler. Detta innebär ett likvärdigt skydd vid skada oavsett om skadan inträffar i arbetet eller i verksamhet som utförs genom tjänsteplikt eller myndighets beslut.

Krigsskadeersättning

Den i praktiken mycket ovanliga försäkringen krigsskadeersättning kompletterar arbetsskadeförsäkringen genom att ge sjömän ersätt- ning i vissa situationer då arbetsskadeförsäkringen inte kan grundas på olycksfall vid utfört förvärvsarbete eller på sedvanligt färdolycks- fall enligt 39 kap. SFB.

I underavdelningen 38–44 kap. SFB regleras den egentliga arbets- skadeförsäkringen. Dessa kapitel innefattar även det regelverk som tidigare fanns i lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän, och som nu återfinns i 7 och 44 kap. SFB. Den personkrets som om- fattas av bestämmelserna om krigsskadeersättning regleras i 7 kap. SFB. Av 7 kap. 7 § framgår att man för att vara försäkrad för krigsskade- ersättning ska anses vara sjöman enligt sjömanslagen (1973:282) eller ändå följer med fartyget och utför arbete för fartygets räkning. Vidare krävs att personen ska vara försäkrad för arbetsskadeersättning en- ligt 6 kap. 6 § 6.

För ersättning ska det vara fråga om en skada på grund av en krigs- händelse. Det torde vara rimligt att skyddet gäller även vid numera vanliga terroristhändelser utomland.100

I övrigt innebär krigsskadeersättningen även att den försäkrade enligt 44 kap. 5 § SFB kan få en särskild ersättning med hänsyn till skadans beskaffenhet. Denna ersättning utges utöver livränta och be- står av ett engångsbelopp. Ersättningen är avsedd som kompensation för att någon ersättning för lyte och men från den kollektiva avtals- försäkringen TFA inte utgå i de skadefall som avses.101

100Hessmark m.fl., s. 988.

101Hessmark m.fl., s. 989.

1283

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.4Gällande regelverk för arbetsskadeprövningen

En förutsättning för att en försäkrad ska kunna få ersättning från arbetsskadeförsäkringen är att han eller hon ska ha en arbetsskada. En sådan arbetsskadeprövning görs, enligt vad som redogjorts för ovan, endast om den försäkrade uppfyller övriga ”grundkrav” i försäkringen för att kunna beviljas ersättning. Arbetsskadeprövningen innebär så- ledes en prövning av om det finns ett samband mellan exponering i den försäkrades arbete och den skada som uppfyller grundkraven för den aktuella arbetsskadeersättningen. Med exponering menas att en person utsätts för någon form av faktor i arbetet som i bred bemär- kelse kan påverka personens hälsa.

Lagstiftaren har genom utformningen av lagstiftningen det ur- sprungliga ansvaret för arbetsskadeförsäkringen. Ansvaret att över tid dra upp gränser för vad som är en arbetsskada ligger sedan på de tillämpande och rättskipande organen, det vill säga på Försäkrings- kassan och förvaltningsdomstolarna.

17.4.1Arbetsskadebegreppet

Arbetsskadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen är generellt. Med det menas att alla typer av skador kan bedömas utgöra en arbets- skada. I princip varje skada som kan härledas till arbetet eller arbets- förhållandena kan klassas som arbetsskada.102 Det är endast när det gäller sjukdom som har orsakats av smitta samt vissa skador av psykisk eller psykosomatisk natur som arbetsskadeförsäkringen är begrän- sad när det gäller rätten till ersättning.

Med begreppet skada avses en personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ända- mål när skadan inträffade.103 Besvär som inte räknas som person- skador omfattas inte av arbetsskadeförsäkringen. För att det ska vara fråga om en personskada krävs normalt att en medicinskt påvisbar effekt har uppkommit hos den berörda personen.104 Begreppet per- sonskada motsvarar begreppet kroppskada som tidigare användes i YFL.105 Bestämmelserna i 39 kap. SFB ställer inte upp krav på vad

102SOU 1975:84, s. 94 ; prop. 1975/76:197, s. 71; prop. 2001/02:81, s. 25 och 39; jfr även SOU 1992:39, s. 96 och prop. 1992/93:30, s. 10.

10339 kap. 4 § SFB.

104Jfr bl.a. SOU 1995:33, s. 61 och Carlsson (2008), s. 166.

105Prop. 1975/76:197, s. 92.

1284

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

som ska anses utgöra en personskada. Övriga kriterier för ersättning i bland annat 40 och 41 kap. SFB innebär dock indirekt vissa krav på skadans grad och dignitet. När det gäller exempelvis tandvård eller särskilda hjälpmedel kan även lättare skador ersättas, medan livränta ställer krav på att skadan har lett till varaktig nedsättning av förvärvs- förmågan.

I många fall kan bedömningen underlättas om det finns en fast- ställd diagnos men det bör poängteras att en fastställd diagnos inte utgör ett kriterium för att få en skada bedömd som en arbetsskada och därmed ha rätt till ersättning.106 Den diagnos som ställs på den försäkrades besvär avgör dock som regel vilket medicinskt forsk- ningsunderlag som aktualiseras och kunskapsläget kan variera stort mellan olika områden.107 Finns det inte en diagnos är det vidare svårt att visa att det är en viss skada som gör att inkomstförmågan kan antas vara nedsatt minst ett år eller att den försäkrade har behov av ett särskilt hjälpmedel för att ersätta en förlorad kroppsfunktion.

Den offentliga arbetsskadeförsäkringen innehåller en i lag fast- ställd definition av arbetsskadebegreppet och vilken orsak som ska ligga bakom skadan. Med arbetsskada avses en skada till följd av olycks- fall eller annan skadlig inverkan i arbetet.108 Lagstiftningen skiljer så- ledes mellan olyckor och annan form av skadlighet men ersättning kan utgå oavsett formen för skadans uppkomst. Ett generellt arbetsskade- begrepp innebär att alla skador och sjukdomar som kan hänföras till arbetet eller faktorer i arbetsmiljön kan bedömas utgöra arbetsska- dor.109 I anslutning till definitionen av arbetsskadebegreppet i 39 kap. 3 § SFB finns också en uttalad bevisregel – övervägande skäl.

Olycksfallsbegreppet är inte definierat i lagtexten utan har utveck- lats i praxis även om någon klargörande rättspraxis avseende alla de frågor som olycksfallsbegreppet väcker inte kan sägas finnas i dags- läget. För att en händelse ska ses som ett olycksfall i arbetet krävs att händelseförloppet ska ha varit relativt kortvarigt, och i viss mån ovanligt och oförutsett.110 I äldre rättspraxis har ”kortvarig händelse” kommit att avse ett händelseförlopp som sträcker sig över högst fem dagar. Arbetsskadeförsäkringen gäller normalt vid alla olycksfall som inträffar under arbetstid, det vill säga även under pauser och raster.

106Jfr t.ex. RÅ 1998 ref. 8 eller FÖD 1995:3 och FÖD mål nr 1300/83.

107Frågan om kunskapsläge och medicinska bedömningar avhandlas närmare i kapitel 9–10.

108Vad som är en arbetsskada regleras i 39 kap. 3 § SFB.

109Prop. 2001/02:81.

110Se t.ex. FÖD 1984:21, 1987:28 och 1988:36.

1285

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Skyddet gäller också vid förberedelser inför arbetet och vid till exem- pel tvättning och byte av kläder efter arbetstidens slut. Typiskt sett har särskiljandet mellan olycksfall och annan skadlig inverkan betyd- ligt större betydelse inom den kollektivavtalade försäkringen efter- som ersättning för arbetsskada där ofta är beroende av om skadan orsakats av olycksfall eller inte. En skada till följd av annan skadlig inverkan kan, förutsatt att skadan inte finns med på den s.k. ILO- listan, endast prövas om Försäkringskassan redan har prövat och god- känt skadan. Till olycksfallen hör också färdolycksfallen, som utgörs av olycksfall som inträffar inte i arbetet men väl på den försäkrades normala färdväg till eller från arbetsstället, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.111

Med annan skadlig inverkan avses olika typer av fysisk eller psykisk belastning i arbetet. Det är fråga om inverkan av varje faktor i arbets- miljön som kan påverka den fysiska och psykiska hälsan ogynnsamt, till exempel inverkan av skadliga ämnen men mer vanligt ansträngande arbetsmoment som resulterar i olika typer av belastningsskador eller psykiska besvär. Synonymt med skador som följd av ”annan skadlig inverkan” talas ofta om arbetssjukdomar, som dock inte utgör något rättsligt begrepp inom den allmänna arbetsskadeförsäkringen.112 Be- greppet arbetssjukdom är också problematiskt då det beskriver både exponering och skadeföljd, i stället för ”annan skadlig inverkan” som är inriktat på exponeringen i arbetet.113

Motsatsen till ett generellt arbetsskadebegrepp brukar beskrivas som ”listmetoden”. Det innebär att en förteckning upprättas över de sjukdomar/diagnoser som är eller kan vara ersättningsbara arbets- skador. De typer av skadlighet som inte angetts på faller därmed utan- för regleringen. En annan variant är att listan i stället anger vad som inte kan vara arbetsskada. Gränsen mellan ett generellt arbetsskade- begrepp och en lista är inte skarp. De undantag som finns i SFB kan också uppfattas som en negativ lista av sådant som inte kan vara arbets- skada. De flesta länder som använder sig av listor har också bestäm- melser som gör det möjligt att godkänna arbetsskador som inte finns med på listan.114

111Färdolycksfallen regleras i 39 kap. 7 § SFB.

112Inom TFA talas dock om arbetssjukdom, 3 § 3 stycket TFA, se även avsnitt 17.5.2 nedan.

113Jfr även ISF 2019, s. 32.

114Riksrevisionen, rapport 2007:32; för en jämförelse mellan de nordiska länderna se vidare avsnitt 17.8.

1286

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.4.2Undantag från arbetsskadeförsäkringens skadebegrepp

Som konstaterats ovan gäller i arbetsskadeförsäkringen ett generellt skadebegrepp. Lagstiftningen innehåller emellertid ett par undantag från denna huvudregel. Skador av psykisk eller psykosomatisk natur som en följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden anses enligt lagen inte utgöra arbetsskador.115 Sjukdomar som har uppkommit genom smitta i form av annan skadlig inverkan än olycksfall undantas också från det generella arbetsskadebegreppet.116

Undantaget för vissa psykiska och psykosomatiska skador

I arbetsskadeförsäkringen finns en lagregel om att vissa psykiska ska- dor inte omfattas av det allmänna försäkringsskyddet. Det aktuella undantaget, reglerat i 39 kap. 5 § SFB, lyder:

Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

Bestämmelsen har gett upphov till omfattande problem i praxis och är allmänt omdiskuterad. Kritiken går ut på att regeln är svår att till- lämpa och att det är osäkert när en skada faller inom eller utanför undantaget.117 Det har i doktrinen t.o.m. angetts att rättsosäkerhet råder.118

Undantaget för psykiska och psykosomatiska skador till följd av vissa exponeringar var inte lagreglerat när det generella arbetsskade- begreppet infördes genom 1976 års arbetsskadelag. Skadorna disku- terade däremot i förarbetena. Yrkesskadekommittén anförde att

vissa med arbetet eller arbetsförhållandena sammanhängande omständig- heter, som otvivelaktigt kan ge upphov till psykiska besvär hos arbets- tagare, är emellertid inte av den arten att den skadliga inverkan som de

11539 kap. 5 § SFB.

11639 kap. 6 § SFB.

117Se bl.a. SOU 2017:25, prop. 2001/02 :81, s. 46 och Sara, Stendahl (2013), De mobbade och rättvisan, När kränkande särbehandling blir arbetsskada – en analys av domar från kammar- rätterna 2005–2012.

118Se bl.a. Mia Carlsson (2019), Psykiska arbetsskador – ingen regel utan undantag, inget undantag utan regel.

1287

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

kan medföra bör falla in under bestämmelsen. Det ligger i sakens natur att psykiska störningar till följd av företagsnedläggelse, arbetstvister, byte av arbetsuppgifter, svikna befordringsförhoppningar, bristande upp- skattning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater inte skall kunna föranleda ersättning från arbets- skadeförsäkringen.119

Uttalandet fick stöd i propositionen.120Undantaget vid vissa skador av psykisk och psykosomatisk natur berördes i betänkande Samlad kunskap – stärkt handläggning där bland annat ett resonemang om hur en prövning av undantaget ska göras fördes och förslag på en revi- derad lydelse av bestämmelsen lades fram.121

Frågan om undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador avhandlas närmre i kapitel 11.

Undantaget vid smitta

Sjukdomar som har uppkommit genom smitta, och som inte utgör olycksfallsskador, undantas också från det generella arbetsskade- begreppet.122 Här kompletteras i stället lagen med en förteckning över de yrke och sjukdomstillstånd omfattas av försäkringsskyddet, enligt den s.k. listmetoden. Det ursprungliga syftet med listmetoden var att undanta ”det dagliga livets sjukdomar” som till exempel för- kylning och liknande infektioner, i de fall komplikationer av dessa skulle bestå över den tidigare samordningstiden.123 Sjukdomar av detta slag har dock i praktiken liten betydelse i förhållande till livränte- ärenden, som är den förmånstyp som huvudsakligen behandlas enligt dagens system. Detta gäller även generellt för smitta, och undantaget för smittsamma sjukdomar har i praktiken mycket liten betydelse sett till antalet skador. Ett utredningsförslag finns om att avskaffa undantagsbestämmelsen till förmån för det generella skadebegreppet.124 ISF har i en redovisning av ett särskilt uppdrag i samband med covid-19- pandemin bland annat redogjort för att det finns argument såväl för

119SOU 1975:84, s. 94.

120Vid 1993 års skärpning av bevisreglerna för visad arbetsskada noterades att någon ändring i synen på inskränkningen av försäkringsskyddet inte avsågs, SOU 1992:39, s. 96.

121SOU 2017:25, s. 297 ff.

12239 kap. 6 § SFB.

123Se SOU 1975;84, s. 94 och prop. 1975/76:197, s. 71 och 91.

124SOU 2017:25, s. 27 f., 339 ff. och 361 ff.

1288

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

som mot en utvidgning av arbetsskadeskyddet vid smitta.125 Social- departementet angav i en promemoria i januari 2022 förslag till för- ordningsändringar som överensstämde med det som föreslagits av ISF.126 Förändringen trädde i kraft den 19 april 2022.

Undantaget vid smitta, inklusive förslag för att förbättra försäk- ringsskyddet vid smitta, berörs mer utförligt i kapitel 12.

17.4.3Skadetidpunkt och visandedag

Kraven för att den försäkrade personens skada ska kunna godkännas som arbetsskada beror på när skadan har visat sig. I socialförsäk- ringsbalken stadgas att en skada som beror på ett olycksfall anses ha inträffat dagen för olycksfallet. En skada som beror på annan skadlig inverkan än ett olycksfall anses däremot ha inträffat den dag när den först visade sig.127 Denna tidpunkt motsvarar typiskt sett det tillfälle då den försäkrade första gången sökte läkarvård för skadan. Denna viktiga tidpunkt anges i lagtexten som skadetidpunkt men brukar också kallas skadans ”visandedag”.

Visandedagen bestämmer bland annat vilka lagkrav som gäller för arbetsskadeprövningen. Äldre skador kan således komma att prövas enligt äldre lagstiftning och tidpunkten för anmälan av skadan avgör inte enligt vilket regelverk denna ska prövas.128 Dessa krav har efter införandet 1977 ändrats från och med dels januari 1993, dels juli 2002.

Vid olycksfall och färdolycksfall är det typiskt sett lätt att avgöra tidpunkten eftersom lagen anger att det är dagen då olycksfallet in- träffade. Vid annan skadlig inverkan än olycksfall kan det vara svå- rare, eftersom det då krävs en bedömning av när skadan först visade sig.129 För en del skador är det lätt att avgöra, men för andra typer av skador kan symtom komma och gå eller utvecklas successivt. För de flesta försäkrade personer blir visandedagen det datum som det första läkarintyget i sjukskrivningen utfärdades.130

125ISF, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 – Redovisning till Social- departementet av särskilt uppdrag till Inspektionen för socialförsäkringen.

126Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom, remiss S2022/00193.

12739 kap. 8 § SFB.

128Skador uppkomna före 1993 måste dock ha anmälts senast den 1 juli 1993 för att kunna prövas enligt 1977 års bestämmelser.

12939 kap. 8 § SFB.

130Se t.ex. ISF 2019:10, s. 33.

1289

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.4.4Vilka faktorer beaktas vid arbetsskadeprövningen?

För skador där den försäkrade uppfyller de olika grundkraven för den aktuella ersättningen ska en prövning av om skadan kan god- kännas som arbetsskada göras. Skadeprövningen ska göras genom en helhetsbedömning med beaktande av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Omständigheterna ska vägas och värderas mot varandra. Vid varje tillfälle som en skada prövas ska en ny självstän- dig helhetsbedömning göras. En tidigare bedömning är alltså inte bindande när ansökan prövas för en ny ersättningsperiod.131 Det tidi- gare beslutet att godkänna skadan kan dock ha ett särskilt bevisvärde.132

Skadeprövningen är i princip en fri prövning. Det innebär att det står den försäkrade fritt att hänvisa till olika typer av bevisning och utredning och att Försäkringskassan och förvaltningsdomstolarna är fria att pröva och värdera denna bevisning. Det finns inga särskilda formkrav för prövningen och, som konstaterats ovan, är arbetsskade- begreppet i svensk arbetsskadeförsäkring generellt och inte styrt av exempelvis en lista med vilka skador som är möjliga att pröva. Det finns emellertid vissa omständigheter som särskilt bör beaktas vid prövningen. Dessa har berörts och definierats i rättspraxis. Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2010 ref. 36, som gällde ett olycks- fall i trafik, uttalat att en rad olika faktorer måste vägas in vid sam- bandsbedömningen vid ett olycksfall, till exempel

–hälsotillståndet före olyckan,

–graden av våld eller trauma vid olyckan,

–symtomdebut i anslutning till olyckan,

–kontinuitet i besvären och

–konkurrerande skadeorsaker.

I ett senare rättsfall, RÅ 2010 ref. 101 som gällde utmattningssyn- drom som arbetsskada efter en exponering av typen annan skadlig inverkan, uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att omfattningen och varaktigheten av de påfrestningar som förekommit i arbetet måste värderas. Vidare hade den försäkrades fysiska och psykiska tillstånd och sårbarhet betydelse. Det tidsmässiga sambandet mellan expo-

131Se RÅ 1999 ref. 47.

132Prop. 2001/02:81, s. 103.

1290

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

neringen och besvärens uppkomst samt besvärens varaktighet var också av intresse liksom konkurrerande skadeorsaker.

HFD har därefter i rättsfallet HFD 2011 ref. 26 ytterligare uttalat sig om vilka faktorer som ska vägas in vid sambandsbedömningen vid annan skadlig inverkan. De faktorer som ska beaktas påminner om de som har betydelse vid ett olycksfall. Högsta förvaltningsdom- stolen konstaterar att utgångspunkten för bedömningen är om det funnits någon faktor i arbetsmiljön som kunnat ge upphov till ska- dan. Med denna utgångspunkt ska den fortsatta prövningen avse frå- gan om sambandet i det individuella fallet. Omständigheter som då bör beaktas är bland andra:

–i vilken omfattning liksom med vilken intensitet och varaktighet som den försäkrade utsatts för den skadliga faktorn,

–den försäkrades tidigare hälsotillstånd,

–om konkurrerande eller samverkande skadeorsaker kan påvisas samt

–hur sjukdomsförloppet utvecklats.

Den försäkrades uppgifter om de faktiska omständigheterna ska en- ligt förarbetena i princip godtas när det gäller utredningen av ett skadefall. I förarbetena anges vidare att när det gäller arbetssjukdomar behöver normalt den skadades uppgifter kompletteras med annan utredning såsom arbetsplatsutredning.133 Det innebär att en utred- ning av exponering i form av skadlig inverkan typiskt sett behöver vara mer omfattande än vid ett olycksfall. Det är också exponeringen i arbetet som avses, och inte den enskildes uppgifter om sin sjukdom. Försäkringskassan beskriver detta i sin vägledning som att myndig- heten som utgångspunkt ska ha tilltro till de uppgifter den försäk- rade lämnar, men inte stanna vid det om det finns skäl att tro att uppgifterna är oriktiga, till exempel om det finns motstridiga upp- gifter, eller om det är fråga om arbetsskador som är en följd av annan skadlig inverkan än olycksfall.134

Enligt tidigare lagstiftning gjordes skadeprövningen för annan skad- lig inverkan i två steg: först utreddes om den försäkrade hade varit utsatt för skadlig inverkan och därefter om skadan hade samband med arbetet. En sådan prövning togs dock bort till förmån för en

133Prop. 1975/76:197, s. 92 och 2001/02:81, s. 102.

134Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 41.

1291

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

helhetsbedömning vid införandet av 2002 års lag. I förarbetena kon- stateras att prövningen av arbetsskador ska göras i enlighet med etable- rad praxis som har utvecklats med ledning av förarbetena.135 Ett ställ- ningstagande får först tas i varje delfråga för sig och därefter får en sammanvägning av omständigheterna göras.

En arbetsskada har sedan länge enligt fast praxis ansetts kunna förekomma i tre olika former. Har man väl funnit att den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet kan de skadliga faktorerna ha primärt orsakat en sjukdom, de kan ha påskyndat ett sjukdoms- förlopp eller på annat sätt försämrat en sjukdom, inklusive utlösande av symtom från sjukdomen. De två senare fallen förutsätter att den försäkrade har en icke arbetsbetingad ”grundsjukdom”. En förutsätt- ning för att en försämringsskada ska godtas som arbetsskada är att arbetsoförmågan har uppkommit på grund av att grundsjukdomen eller ett i grunden åldersrelaterat tillstånd har försämrats till följd av skadlig inverkan i arbetet. Detta gäller även vid olycksfall men har störst betydelse i frågan om annan skadlig inverkan. I förarbetena som låg till grund för 2002 års regeländringar med bland annat det nya beviskravet redogjordes för att arbetsskadeförsäkringen med hän- syn till det uppmjukade beviskravet sannolikt skulle komma att täcka in bland annat försämringsfall i något större utsträckning än tidigare.136

17.4.5Beviskravet – övervägande skäl för samband vid en helhetsbedömning

Enligt gällande regelverk, och från och med den 1 januari 2002, gäller att en skada ska anses ha uppkommit genom olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet – och alltså utgöra en arbetsskada – om över- vägande skäl talar för det.137 Samma regel gäller för både olycksfall och annan skadlig inverkan och bevisregeln får betydelse om det råder tveksamhet om det är en arbetsskada eller inte. Ändringen 2002 innebar att beviskravet för arbetssjukdomar lättades upp (sänktes) i förhållande till tidigare regler (för olycksfall var kravet redan innan detsamma). Arbetsskadeförsäkringen hade före 2002 en uppdelning av skadeprövningen i två led med olika bevisregler vid skadlighets- prövning resp. sambandsbedömning. Prövningen ska numera grun-

135Prop. 2001/02:81, s. 121.

136Se t.ex. prop. 2001/02:81, s. 102 och Hessmark m.fl., Kommentaren till 39 kap. 3 § SFB.

13739 kap. 3 § SFB.

1292

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

das på en helhetsbedömning. Det innebär att det ska göras en sam- manfattande bedömning av olika av varandra oberoende förhållanden vid prövningen av om det är en arbetsskada. Även om det enligt gällande regelverk ska göras en helhetsbedömning medför arbetsskade- försäkringens olika delar (prövningen av exponeringens skadlighet samt orsakssambandet i det individuella fallet) att prövningen i någon mån ändå måste göras i flera led.

Bedömningen av om en skada utgör en arbetsskada eller inte påverkas av omständigheterna och bevismöjligheterna i det enskilda fallet samt av den medicinska sakkunskapen på området. I grunden handlar det om att peka ut en eller flera tänkbara orsaker till den skada som inträffat samt att därefter visa på ett samband mellan orsaken och skadan, ett s.k. orsakssamband. Orsaken måste också kunna relateras till arbetet. Bedömningen av om det föreligger skadlig in- verkan i arbetet ska bygga på en vetenskapligt förankrad medicinsk grund. Dock krävs inte ”full vetenskaplig bevisning” utan även skador som på goda medicinska grunder kan antas ha sitt ursprung i faktorer i arbetsmiljön ska kunna omfattas av arbetsskadeförsäkringen.138

En svårighet vid en sådan bedömning är att avgöra eventuell före- komst och effekt av s.k. konkurrerande faktorer utanför arbetet som kunnat ge upphov till den aktuella skadan. Exempel på sådana är fysiskt ansträngande aktiviteter på fritiden och socialt, ekonomiskt eller psykiskt påfrestande förhållanden i privatlivet. Det måste dock vara fråga om viss konkretion i vad som kan anses utgöra konkur- rerande skadefaktorer. Vardagslivets normala påfrestningar ska där- emot i allmänhet inte bedömas som konkurrerande skadeorsaker.139

Den närmare innebörden av beviskravet övervägande skäl, det krav som ställs på vetenskaplig grund för skadlighet och den helhets- bedömning som ska göras är föremål för diskussion och innebär åt- skilliga svårigheter i praktiken. Inte heller rättspraxis kan anses vara klar i frågan. En mer ingående analys av sambandsbedömningen och betydelsen av beviskravet görs i kapitel 9.

138Prop. 2001/02:81; se även t.ex. Arbetsskadekommissionen (2012a), s. 18–19.

139Se prop. 2001/02:81, s. 104 och Grönwall m.fl. (2003), s. 98.

1293

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.4.6Bakgrund – bevisreglernas framväxt

En bevisregel för orsakssamband i arbetsskadeförsäkringen infördes redan med YFL 1955, om än i annan lydelse då. Före YFL torde en- ligt Blomqvist Lundberg140 följande ha gällt i praxis i tveksamma fall. Ersättning utgavs redan när det i någon, om än ringa grad, måste betecknas som mera sannolikt att skadan uppkommit genom inver- kan i arbetet än att den kunde förklaras av andra förhållanden. Däremot torde ersättning ha vägrats om skälen för och emot orsakssamband med olycksfallet var lika starka, liksom också om sannolikheten för ett sådant samband ansågs vara mindre än 50 procent. Beviskravet ”sannolikt” enligt praxis diskuteras och bekräftas i förarbetena.141

I 7 § YFL mildrades det legala beviskravet till att orsakssamband skulle anses föreligga om inte övervägande skäl talade mot det, det vill säga även då sannolikheten för och emot vägde jämnt. Socialministern anförde dock att bedömningen även i fortsättningen borde ske på grundval av vad som var sannolikt samt att ersättning borde utges om sannolikheten talade för medicinskt samband men vägras om sanno- likheten talade mot samband. Bevisregeln skulle då inte tillämpas utan den skulle i stället ta sikte på sådana situationer där sannolikheten för och emot samband vägde så jämnt att det inte var möjligt att med utgångspunkt i vad som var mest troligt träffa ett avgörande i fallet, varvid fallet borde avgöras till den försäkrades förmån. Detta avsågs gälla även ryggbesvär, det vill säga bedömningen skulle även då i första hand göras med hänsyn till vad som var mest sannolikt och i andra hand med tillämpning av den särskilda bevisregeln som bara skulle användas i medicinskt tveksamma fall.142

Den tidigare yrkesskadeförsäkringen hade från början en bevisregel som innebar att orsakssamband mellan en sjukdom och viss skadlig inverkan i arbetet ansågs föreligga om inte övervägande skäl talade däremot. Tillämpningen av lagen ansågs dock för restriktiv och som ett resultat av kritiken infördes 1968 bevisregeln att samband skulle anses föreligga om inte betydligt starkare skäl talade däremot. Samma bevisregel med en stark presumtion för orsakssamband fördes sedan över till LAF, samtidigt som ett i princip generellt arbetsskadebegrepp infördes.

140Göte Blomqvist och Allan Lundberg (1956), Lagstiftningen om yrkesskador m.m. s. 137.

141Prop. 1954:60, s. 91, 104 och 118–119.

142Prop. 1954:60, s. 118–119 f. och 225.

1294

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

I lagen som den såg ut före ändringarna 1993 angavs till exempel inte något beviskrav för skadlig inverkan. I förarbeten, litteraturen och praxis kombinerades bevisregeln med en medicinsk farlighets- bedömning som innebar att det åtminstone skulle vara sannolikt att faktorer i arbetet kunde ge upphov till den typ av sjukdomsbesvär som han eller hon hade fått.

Att den individuella sambandsbedömningen sedan utgår från att orsakssamband ska presumeras skiljer sig från vad som gäller annars till exempel inom skadeståndsrätten. Motivet till den för den enskilde mycket förmånliga bevisregeln inom arbetsskadeförsäkringen angavs vara att försäkringen och inte den enskilde försäkrade skulle bära den rättsförlust som kan bli följden av den medicinska vetenskapens ofullkomlighet att fastslå samband.

Arbetsskadeförsäkringens utveckling kritiserades starkt under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Antalet anmälda och godkända arbetsskador hade vuxit mycket kraftigt och därmed också kostna- derna för försäkringen. Orsaken sades vara den utveckling i praxis som hade blivit följden av det generella skadebegreppet och de gynn- samma bevisreglerna.

Det generella skadebegreppet hade lett till att försäkrade som till följd av skadebegreppets utformning i tidigare lag var utestängda från möjligheterna att få sin skada bedömd som arbetsskada nu kunde få rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen prövad. Man kunde också peka på att många nya medicinska kunskaper hade vunnits om skadors uppkomst i arbetslivet som en följd av regelverket i arbets- skadeförsäkringen.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen konstaterade 1992 mot bak- grund av de erfarenheter som hade vunnits av tillämpningen av LAF att kombinationen av ett generellt arbetsskadebegrepp och en mycket generös bevisregel i sig kan ha lett till svårigheter att upprätthålla en klar avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade sjukdomar. Det är problematiskt att rätt värdera sådana omständig- heter utanför förvärvsarbetet som kan bidra till en sjukdoms eller försämrings uppkomst och utveckling. Om man ville åstadkomma en tydligare gränsdragning var det ofrånkomligt att ompröva bevis- regeln.

Inom arbetsmiljöområdet och den medicinska vetenskapen före- kommer det inte sällan att forskningen på ett ibland svårtolkat sätt visar på olika nivåer av skadlighet hos en och samma faktor. Utred-

1295

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ningen konstaterade bland annat att uttrycket ”inte kan uteslutas”, som emellanåt figurerade i medicinska utlåtanden, inte kan användas för att beskriva det beviskrav som infördes, nämligen ”hög grad av sannolikhet”.143

De relativt generöst utformade bevisreglerna från 1977 stramades upp från och med den 1 januari 1993. Ett skäl var att bevisreglerna ansågs innebära höga kostnader för arbetsskadeförsäkringen och att regeln ansågs sudda ut gränsen mellan arbetsskador och icke-arbets- skador.144

Efter Arbetsskadeförsäkringsutredningens översyn infördes från och med den 1 januari 1993 en uttrycklig lagregel när det gäller skad- lighetsbedömningen. Enligt denna skulle det föreligga en hög grad av sannolikhet för att en faktor skulle kunna ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Vidare ersattes den tidigare presum- tionsregeln för samband av en bevisregel som i korthet innebar att det krävs övervägande skäl för att en skada ska anses vara orsakad av den skadliga inverkan som den försäkrade varit utsatt för.

När den enhetliga bevisregeln infördes 2002 för hela arbetsskade- prövningen som sådan anfördes bland annat följande i propositionen.

Enligt regeringens bedömning bör det införas ett enhetligt beviskrav för hela arbetsskadeprövningen som sådan. En lämplig avvägning är att lägga beviskravet så att det sammanfaller med vad som i dag gäller för sambands- bedömningen. Detta innebär att det kommer att krävas att övervägande skäl talar för att en skada har uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet för att den skall anses vara en arbets- skada.

För att en skada över huvud taget skall kunna anses ha uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet måste det dock i sig framstå som sannolikt att så är fallet. Det räcker således inte med att bevisningen i ett arbetsskadeärende väger över för att skadan kan antas ha haft sådan uppkomst för att en arbetsskada skall anses före- ligga. Den föreslagna bevisregeln innebär då att om det i ett arbetsskade- ärende finns skäl som talar både för och emot att en skada har upp- kommit till följd av skadlig inverkan så måste det för bifall framstå som mer sannolikt att skadan har uppkommit till följd av denna inverkan än att den inte har gjort det.

En given utgångspunkt för en arbetsskadeprövning som inte avser olycksfall är frågan om det i den försäkrades arbetsmiljö funnits någon faktor som kunnat ge upphov till den skada han eller hon har. Detta aktua- liserar frågan om vilka anspråk som bör ställas på att det finns veten- skapligt stöd för de bedömningar som görs i arbetsskadeärenden när det

143SOU 1992:39, s. 98.

144Prop. 1992/93:30, s. 23 f.

1296

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

gäller medicinska frågor. Lagrådet har i denna del velat understryka att lagtillämpningen, om den inte skall präglas av alltför stor skönsmässig- het, genomgående bör bygga på i vad mån vetenskapligt väl grundade kunskaper förekommer på det område som berörs. […]

I styckets andra mening återges principen om en helhetsbedömning av arbetsskada. Här införs även ett enhetligt beviskrav för bedöm- ning av om det föreligger arbetsskada. Den nuvarande angivna bevis- styrkan ”hög grad av sannolikhet” för annan skadlig inverkan än olycks- fall utmönstras. I stället skall bevisregeln ”övervägande skäl”, som i dag avser endast sambandsbedömningen enligt hittillsvarande andra paragrafen, gälla vid prövning av om en skada skall anses som arbets- skada på grund av att den har uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. […]

Uttrycket avses betyda detsamma som ”övervägande sannolikhet” som är den särskilda bevisregel för orsakssamband som finns i miljöbalken. Regeln innebär att en överviktsprincip skall gälla i det enskilda fallet av frågan om orsakssamband skall utfalla till den enskildes förmån. I tvek- samma fall skall arbetsskada anses föreligga om de skäl som talar för orsakssamband vid en samlad bedömning är tyngre vägande än de skäl som talar emot ett sådant samband. Vid lika tyngd eller om skälen emot överväger blir resultatet det motsatta. För att en skada över huvud taget skall kunna anses ha uppkommit till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet måste det dock i sig framstå som sannolikt att så är fallet.145

Lagrådet anförde vid införande av den aktuella bevisregeln att den före- slagna nya ordningen ger de tillämpande organen något ökat bedöm- ningsutrymme och att det därmed också kan finnas risk för minskad enhetlighet i rättstillämpningen.146

17.4.7Befintligt skick

Befintligt skick är en central princip inom arbetsskadeförsäkringen. Den finns inte uttryckt i lagstiftningen, men förekommer i både för- arbeten och rättspraxis. Principen fanns redan i yrkesskadeförsäk- ringen och innebär att varje arbetstagare är försäkrad utan begräns- ningar för eventuella sjukdomar, sjukdomsanlag eller lyte. Andra exempel på vad som kan ingå i den försäkrades befintliga skick är

145Prop. 2001/02:81, s. 42 f. och 102 f.

146Prop. 2001/02:81, s. 120.

1297

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

kön, ålder, längd och vikt, eller degeranativa förändringar och olämp- lig kroppsbyggnad. Syftet är att även personer som är sårbara för vissa typer av exponering i arbetet ska omfattas av arbetsskadeför- säkringen.147

Principen innebär att det vid arbetsskadebedömningen måste tas hänsyn till om den aktuella skadefaktorn (orsaken) kan ha lett till den aktuella skadan (skadeeffekten) hos just den försäkrade. Hän- syn till den försäkrades befintliga skick ska tas både vid skadlighets- bedömningen av om en viss faktor i den försäkrades arbete kunnat orsaka, påskynda eller försämra den aktuella typen av besvär och i den individuella bedömningen av om arbetet orsakat just den försäk- rades besvär.148

Principen om befintligt skick finns inte bara i arbetsskadeförsäk- ringen, utan gör sig gällande även vid skadeståndsrättsliga pröv- ningar av exempelvis rätt till ersättning vid trafikskador. Inom den skadeståndsrätten kan principen hänföras till adekvansbedömningen, eller närmare den särskilda adekvansprincip som ibland uttrycks under devisen ”man får ta den skadelidande som man finner henne”.149 Enbart besvär i form av värk till och från och som inte har krävt läkarvård före skadan är bra exempel på befintligt skick och ska inte åberopas mot den skadades rätt till ersättning.150

Principen innebär att även sårbara personer är försäkrade

Om en skada godkänns som arbetsskada innebär arbetsskadeförsäk- ringens konstruktion att alla konsekvenser av skadan accepteras även om skadan bara delvis beror på arbetet.151 Det framgår av de olika grundkraven. Vid livränta bedöms till exempel nedsättningen av in- komstförmågan utifrån hela arbetsskadan och inte utifrån andelarna av nedsättningen som beror på arbetet.152 Arbetsskadeförsäkringen ersätter på så sätt allt eller inget. Godkänns en arbetsskada får personen ersättning för hela skadan oavsett även om personens sårbarhet eller

147SOU 1975:84, s. 42 och 96; SOU 1985:54, s. 38; SOU 1992:39, s. 42 och 89.

148FÖD 1983 ref. 9; prop. 1992/93:30, s. 20 och 36; prop. 2001/02:81, s. 35–36.

149Se t.ex. Mårten Schultz (2007), Kausalitet – studier i skadeståndsrättslig argumentation, s. 481 eller Jan Hellner och Marcus Radetzki (2010), Skadeståndsrätt, uppl. 8.

150Madeleine Randquist (red.) m.fl. (2021), Ersättning vid personskada, s. 51, med hänvisning till Göta hovrätts dom 2013-03-28 i mål nr T 254-12 och Hovrättens för Övre Norrlands dom 2014-06-30 i mål nr T 50-12.

151Prop. 1954:60, s. 120.

15241 kap. 9 § SFB.

1298

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

konkurrerande faktorer bidragit till skadan, medan personen inte får någon ersättning om skadan inte godkänns, oavsett om arbetet varit en bidragande orsak. Genom principen om befintligt skick omfattar arbetsskadeförsäkringen även arbetets konsekvenser för sårbara perso- ner. Det uttryckts så här i förarbetena till yrkesskadeförsäkringen:

Vad härefter beträffar frågan om ersättningsrätten vid samverkande orsaksmoment och vissa s.k. indirekta skador, är det klart, att frågan inte ligger till på samma sätt inom en obligatorisk yrkesskadeförsäkring som inom en privat olycksfallsförsäkring. Inom sistnämnda försäkring föreligger ju möjlighet att genom avtal begränsa ansvarigheten på ett eller annat sätt, när åkomman står i orsakssammanhang med sjukdom, sjukdomsanlag eller annat kroppsfel. För den sociala olycksfallsförsäk- ringen har det däremot ansetts naturligt att ersättning skall utgå för hela påföljden av en i lagen avsedd skada, även om påföljden blivit särskilt svårartad till följd av att den skadade var behäftad med sjukdom eller sjukdomsanlag. Sistnämnda princip anser jag självfallet skola tillämpas även inom den nya yrkesskadeförsäkringen. Det synes mig emellertid inte låta sig göra att genom närmare lagbestämmelser lösa detta och övriga hithörande problem.153

Arbetsskadeförsäkringsutredningen som föregick de åtstramade bevis- reglerna för arbetsskadeprövningen 1993 prövade om det skulle vara möjligt att knyta skadlighetsbedömningen till vad som normalt sett är skadligt. Utredningen kom emellertid fram till att det skulle inne- bära en påtaglig risk för att sårbara personer inte skulle omfattas av arbetsskadeförsäkringen:

Människors förmåga att klara ansträngningar av olika slag i arbetet varierar avsevärt. Ålder, kön och kroppskonstitution gör t.ex. att viss fysisk belastning kan vara helt ofarlig för en försäkrad inte för en annan. Mental styrka, stresstålighet och robust psyke kan göra att en psykisk press inte upplevs negativt men där motsatsen inträder för den osäkre, vekare och skörare individen. En mängd andra omständigheter påverkar olika individer på olika sätt. Man måste alltså konstatera att de indivi- duella förutsättningarna att klara arbetslivets bördor växlar så kraftigt att en farlighetsbedömning utifrån normalpersons situation skulle leda till oacceptabla konsekvenser för en stor del de förvärvsarbetande. Risken är alldeles påtaglig att åtskilliga försäkrade som av olika skäl inte kan mäta sig med en sådan [normal]person skulle hamna utanför försäkrings- skyddet. Detta har gjort att utredningen funnit det omöjligt att föreslå en regel som innebär att principen om försäkrad i befintligt skick av- skaffas vid farlighetsbedömningen.154

153Prop. 1954:60, s. 120.

154SOU 1992:39, s. 89.

1299

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Ett av arbetsskadeförsäkringens syften är att arbetsgivarna ska bära kostnaderna i verksamheten, inklusive skador som beror på arbetet.155 Principen om befintligt skick ger arbetsgivarna ansvar även för de fall när sårbara personer utsätts för exponering i arbetet som är skadlig för dem, men inte för en ”normalperson”.

Personer som är sårbara för en viss exponering kan exempelvis bli skadade av en mindre mängd exponering än en ”normalperson”. Principen befintligt skick innebär att man vid arbetsprövningen ska ta hänsyn till att vissa personer kan vara mer sårbara än andra och att människors förmåga att tåla påfrestningar av olika slag kan skilja sig åt.156 I teorin ska principen också kunna innebära att en person be- döms vara mer tålig än andra.157 I praktiken torde det dock vara svårt att hävda att en försäkrad är mer tålig än andra om personen faktiskt har skadat sig och det framgår inte av förarbetena hur en sådan be- dömning ska göras.

Gränsen för det befintliga skicket – extremt känsliga personer omfattas inte

Kraven på mängden exponering ska alltså sänkas om en försäkrad är sårbar för exponeringen, men inte hur långt som helst. Gränsen för det befintliga skicket avgörs inte utifrån hur sårbar den försäkrade är i sig. I stället avgörs det av om personen har varit utsatt för något skadligt i arbetet eller inte. Faktorer i arbetet som allmänt inte kan anses som skadliga kan dock inte bedömas som skadliga ens för en extremt känslig person. Om den försäkrade har varit utsatt för ex- ponering som rent allmänt inte kan anses vara skadlig och ändå blivit skadad anses personen vara extremt känslig. En så grav sårbarhet kan enligt förarbetena inte räknas in i det befintliga skicket.158 Den för- säkrade personens arbete måste ha inneburit en ökad risk för arbets- skada.159 Det dagliga livets obetydliga rörelser ska inte kunna leda till en godkänd arbetsskada, bara för att den försäkrade råkade skada sig när personen utförde dem på sin arbetsplats.160

155SOU 1975:84, s. 35.

156Prop. 2001/02:81, s. 103.

157Prop. 2001/02:81, s. 104.

158Prop. 1992/93:30, s. 20 och prop. 2001/02:81, s. 45 och 104.

159SOU 1992:39, s. 89.

160Grönwall m.fl. (2003), s. 98.

1300

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Principen om befintligt skick kräver individuella bedömningar

I förarbetena anges att vid bedömningen av om en kvinna eller en man har varit utsatt för skadlig inverkan med avseende på belast- ningsrelaterade besvär ska han eller hon bedömas utifrån sina egna förutsättningar och inte till exempel utifrån att kvinnor som grupp kan ha sämre förutsättningar att tåla fysisk belastning än vad män som grupp anses ha.161

I diskussionen om jämställdhet i arbetsskadeförsäkringen har prin- cipen om befintligt skick lyfts fram som något som borde gynna kvinnor.162 Men för att principen om befintligt skick ska kunna till- lämpas måste det finnas självständigt stöd för att just den försäkrade som individ har varit sårbar.163 Det räcker inte att tillhöra en grupp personer som generellt sett är sårbar.164 För att det skulle vara bety- delsefullt med tillhörighet till ett visst kön krävs alltså att kön är en faktor som medför att kvinnor lättare får alla typer av skador vid alla typer av exponeringar.

Ansvaret att definiera befintligt skick har överlåtits till praxis

I förarbetena till yrkesskadeförsäkringen som citerats ovan ansågs inte att det gick att skriva in principen om befintligt skick i lagen och därmed lösa de problem som kunde uppstå.165 Även inför åtstram- ningen av regelverket år 1993 lade dåvarande regeringen åter ansvaret för att definiera begreppet befintligt skick på praxis.166 Ett argument för att införa helhetsbedömningen i arbetsskadeprövningen 2002 var att regeringen ville öka betydelsen av befintligt skick.167 Men trots den centrala betydelse som lades i begreppet då definierades det inte heller ytterligare här. Det har inte gjorts någon genomgång av hur begreppet befintligt skick tillämpas och det finns få domar från högsta instans som rör frågan, medan det i lägre instanser förekommer olika tolkningar.

161Prop. 2001/02:81, s. 104–105.

162Se t.ex. Skrivelse till Europeiska kommissionen, Angående klagomål från TCO om Sveriges genomförande av direktiv 79/7/EEG om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet, Socialdepartementet S1999/8109/SF. Se även prop. 2001/02:81, s. 101.

163Hessmark m.fl., under Avd. C Del 2: 38 kap.–47 kap. Förmåner vid arbetsskada m.m.

164Prop. 2001/02:81, s. 103–104.

165Prop. 1954:60, s. 120.

166Prop. 1992/93:30, s. 20.

167Prop. 2001/02:81, s. 40 f.

1301

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Betydelsen av befintligt skick i skadlighetsbedömningen

Rättsfallet RÅ 1998 ref. 8 tar upp betydelsen av den försäkrades be- fintliga skick i skadlighetsbedömningen. Frågan var om den försäk- rade, utifrån de aktuella beviskraven, hade varit utsatt för en faktor i arbetsmiljön som med hög grad av sannolikhet kunde ge upphov till sådana psykiska besvär som han hade och som ledde till att han be- gick självmord. Högsta förvaltningsdomstolen168 uttalade att man vid bedömningen av sannolikheten skulle beakta den försäkrades per- sonliga läggning och därav följande större eller mindre motstånds- kraft mot påfrestningar av det aktuella slaget.

I målet fanns det tre medicinskt sakkunniga som värderade den exponering som den försäkrade hade varit utsatt för. Två av specia- listerna bedömde att den försäkrade hade varit utsatt för psykisk press i arbetet, som med hög grad av sannolikhet kunnat orsaka de psykiska besvär som ledde till självmordet. Den tredje specialisten var tvek- sam till om hög grad av sannolikhet talade för att alla i samma situa- tion skulle få samma sorts besvär. Men det fanns stöd i denna specia- lists uttalande för att hög grad av sannolikhet talade för att en person med den försäkrades läggning skulle kunna få aktuell typ av besvär.

Med stöd av det fann HFD att den försäkrades arbetssituation under förhandlingsperioden hade inneburit en psykiskt pressande situation av sådan intensitet och varaktighet att den med hög grad av sannolikhet kunnat ge upphov till psykiska besvär av allvarlig natur hos honom. HFD angav att man då beaktat att en person med den försäkrades läggning med stor ansvarskänsla och höga krav på sig själv lättare kan antas få sådana besvär och också vara ovillig att söka läkar- behandling för dem. Mot denna bakgrund ansåg HFD att den för- säkrade hade varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet.

Kan individuella sårbarheter vara ett skäl som talar mot att en skada har samband med arbetet?

I sitt svar på ISF-rapport 2011:15, Beslut om arbetsskada ur ett jäm- ställdhetsperspektiv angav Försäkringskassan att myndigheten inte ansåg att det var helt tydligt vad som avses med befintligt skick och konkurrerande skadefaktorer och att det fanns få praxisbildande domar

168Dåvarande Regeringsrätten.

1302

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

som rörde den frågan.169 Förarbetena till lagen exemplifierar befint- ligt skick med kön, ålder och sjukdomsanlag.170 Konkurrerande fak- torer ska vara skadeorsaker utanför arbetet,171 så som fysiskt ansträng- ande aktiviteter på fritiden eller socialt, ekonomiskt eller psykiskt påfrestande förhållanden i privatlivet.172

En tolkning som utgår från att en sårbarhet i vissa fall kan vara en konkurrerande faktor innebär att sårbara personer i vissa fall kan be- höva utsättas för en större mängd exponering för att få en godkänd arbetsskada än personer utan sårbarhet. Om den försäkrade bedöms vara extremt sårbar kan det i vissa fall leda till diskussioner angående om sårbarheten kan tala mot sambandet mellan arbetet och skadan. Men det är viktigt att göra bedömningen av vad som är en extrem sårbarhet utifrån vad den försäkrade personen har utsatts för i arbetet.

Ett exempel finns i rättsfallet RÅ 2007 ref. 42 som gällde en an- sökan om ersättning för tandvårdskostnader efter ett olycksfall där fyra framtänder i överkäken skadades efter ett fall mot en motorhuv på en bil. Försäkringskassan avslog ersättning med motiveringen att de aktuella tänderna vid skadetillfället befunnit sig i ett så försvagat eller bräckligt tillstånd att det fanns ett vårdbehov oavsett olycksfallet. Av utredningen framgick att den försäkrade skulle ha behövt den aktu- ella tandbehandlingen inom en överskådlig tid även om olycksfallet inte inträffat.

HFD konstaterade att det saknades närmare utredning om olycks- fallet och om med vilken kraft den försäkrade föll mot bilen. Enligt domstolen framstod det inte som anmärkningsvärt att tandskador skulle uppstå vid ett olycksfall av beskrivet slag och skadan framstod som en typisk skada till följd av olycksfallet. Det var klarlagt att den försäkrade hade kariesangrepp och saknade frisk tandsubstans under de frakturerade delarna av tänderna. Men enligt HFD måste dessa faktorer omfattas av sådana individuella svagheter som kan godtas vid en prövning av om ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen kan utgå. Även om de individuella svagheterna innebar att ett vårdbehov fanns redan före olycksfallet eller skulle komma att uppstå inom över- skådlig tid medförde detta enligt HFD:s mening inte att det fanns tillräcklig grund att bortse från principen om befintligt skick.

169Försäkringskassans svar på ISF-rapport 2011:15, dnr 071215-2011.

170Prop. 2001/02:81, s. 45.

171Prop. 2001/02:81, s. 104 och 112.

172Prop. 1992/93:30, s. 37.

1303

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Det är viktigt att inte blanda ihop arbetsskadeprövningen med övriga krav för arbetsskadeersättning

RÅ 2007 ref. 42 är ett exempel på hur frågan om sårbarhet kan tala mot samband ibland uppstår om bedömningen av samband görs mellan exponeringen i arbetet och grundkraven, i stället för mellan expo- neringen i arbetet och den aktuella skadan. Ett av grundkraven för ersättning för tandvårdskostnader är att behandlingen är nödvändig med anledning av arbetsskadan.173 Underinstanserna kom fram till att den försäkrades tänder redan före färdolycksfallet hade varit i så dåligt skick att hon skulle ha behövt tandvården oavsett om färd- olycksfallet hade inträffat eller inte. Därför talade inte tillräckligt mycket för att färdolycksfallet hade orsakat vårdbehovet. Det inne- bär att underinstanserna prövade sambandet mellan färdolycksfallet och vårdbehovet, i stället för sambandet mellan färdolycksfallet och tandskadorna.

Det är viktigt att hålla isär de olika delarna i bedömningen av rätten till ersättning inom arbetsskadeförsäkringen. En grund till prin- cipen om befintligt skick är som sagt att alla konsekvenser av en god- känd arbetsskada accepteras även om skadan bara delvis beror på arbetet.174 Vid bedömningen av övriga krav för arbetsskadeersätt- ning175 ger inte regelverket möjlighet att väga in om det funnits andra orsaker än arbetet till skadan. Därför är det viktigt att i enlighet med lagstiftningen avgränsa arbetsskadeprövningen till sambandet mellan arbetet och skadan.

17.5Trygghetsförsäkring vid arbetsskada

Som ett komplement till arbetsskadeförsäkringen har parterna på arbetsmarknaden slutit kollektivavtal om en trygghetsförsäkring vid arbetsskada.176 Ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen komplet- teras för de flesta arbetstagare med någon form av sådan avtalsför- säkring. Ramarna för dessa finns utformade i kollektivavtal och alla anställda hos en arbetsgivare med kollektivavtal har automatiskt de

17340 kap. 11 § socialförsäkringsbalken anger att nödvändiga kostnader kan ersättas, men om det inte går att visa att behandlingen i sig varit nödvändig med anledning av skadan kan inte heller kostnaden för behandlingen anses vara nödvändig.

174Prop. 1954:60, s. 120.

175Vid livränta anges kraven i 41 kap. SFB.

176För tillkomsten av denna trygghetsförsäkring se avsnitt 17.1.10.

1304

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

försäkringar som kommit överens om i avtalet. Det kollektivavtals- reglerade skyddet administreras av Afa Trygg tjänstepensionsaktie- bolag (nedan Afa Försäkring).177

Avsikten med trygghetsförsäkringen är att de anställda ska bevil- jas ersättning enligt i huvudsak skadeståndsrättsliga normer vid en in- träffad arbetsskada. Störst betydelse har trygghetsförsäkringen tradi- tionellt haft när det gäller ekonomisk ersättning för så kallad ideell skada, det vill säga ersättning för sveda och värk, lyte eller men samt för olägenheter i övrigt – sådana ersättningsposter som inte ersätts av den allmänna arbetsskadeförsäkringen. De senaste årens utveck- ling har emellertid inneburit att den kollektivavtalade försäkringen ersätter en allt större del av de försäkrades inkomstförluster. Utifrån hur ersättningssystemet vid arbetsskada är utformat är det i prakti- ken så att flertalet arbetsolyckor i dag aldrig når socialförsäkringen, utan endast prövas enligt TFA.178 Ersättning från trygghetsförsäk- ringen lämnas utan att frågan om vållande behöver prövas. I kollek- tivavtalet har vidare införts en klausul som friskriver arbetsgivaren från skadeståndsansvar. Trygghetsförsäkringarna har medfört att skade- ståndsanspråk mot arbetsgivare är mycket sällsynt förekommande.

Den som drabbas av en personskada i arbetet kan i vissa fall yrka på skadestånd från arbetsgivaren eller annan skadeståndsskyldig för att få ersättning. Huvudreglerna för skadeståndsersättning vid per- sonskada framgår av skadeståndslagen och grundprincipen bygger på att den skadade fullt ut ska kompenseras för sina förluster. I TFA slopades den schablonberäknade ersättningen av inkomstförlusten 2013 för att därmed ge fullt inkomstskydd enligt skadeståndsrätts- liga principer.

Fram till mitten av 1970-talet var det vanligt med skadestånds- processer i domstol mellan arbetsgivare och arbetstagare.179 Såväl arbets- tagare som arbetsgivare upplevde dessa processer som betungande och var positiva till att skapa en försäkringslösning. På initiativ av arbets- marknadens parter infördes därför ett kollektivavtalsgrundat försäk-

177Afa Försäkring används som samlingsbeteckning för de olika försäkringsaktiebolagen inom AFA. TFA administreras av Afa Trygg tjänstepensionsaktiebolag som ägs gemensamt av parterna på arbetsmarknaden, dvs. av Svenskt Näringsliv respektive LO och PTK. Det är också parterna som styr över försäkringen. Enligt särskilt avtal administrerar AFA Försäkring även PSA.

178Se t.ex. Carlsson (2016), s. 82.

179Se avsnitt 17.1 ovan.

1305

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ringsskydd vid arbetsskada – dagens Trygghetsförsäkring vid arbets- skada (TFA).180

Skyddet utformades som en ansvarsförsäkring för arbetsgivaren och syftade till att ge de försäkrade skadeståndsersättning grundat på no fault-principen, det vill säga ansvar oberoende av vållande. Ini- tiativet hade stöd från regeringshåll och avtalslösningen innebar att det inte krävdes någon lagstiftning på området.

Genom TFA har de allmänna skadeståndsreglerna till stor del blivit överflödiga på arbetsskadeområdet genom att ersättning, med vissa begränsningar, ges upp till skadeståndsnivå. Därtill innebär det s.k. taleförbud som finns inom TFA (se 17.5.6 nedan) att en anställd som har drabbats av en personskada, som utgör arbetsskada, är förhind- rad att föra skadeståndstalan mot annan person som omfattas av TFA eller motsvarande.

I förarbetena till arbetsskadelagen från 1976 konstaterades att den allmänna arbetsskadeförsäkringen skulle renodlas till att utgöra en socialförsäkring som täcker inkomstbortfall fullt ut. Det kollek- tivavtalsgrundade skyddet hade därför ursprungligen störst bety- delse för ersättning av ideell skada (sveda och värk, lyte och men och särskilda olägenheter) och kostnader. Sedan början av 1990-talet har den ersättning som betalas ut till arbetsskadade via socialförsäkringen urholkats bland annat genom slopandet av den särskilda arbetsskade- sjukpenningen och genom att inkomsttaket inom socialförsäkringen inte har höjts i takt med löneutvecklingen. Detta har medfört att TFA:s betydelse för att täcka även inkomstbortfall har ökat.181

Det kollektivavtalsgrundade försäkringsskyddet kompletterar sjuk- lönen och den ersättning som betalas ut via allmän sjuk- och arbets- skadeförsäkring. Det handlar framför allt om ersättning vid arbets- oförmåga, men ersättning betalas även, under särskilda förutsättningar, ut för fysiskt och psykiskt lidande utifrån skadeståndsrättsliga regler. Även sjukvårdskostnader och kostnader för skadade kläder, glas- ögon och liknande kan betalas ut.

Om en anställd som saknar kollektivavtal ska få motsvarande ersätt- ningar som utgår via TFA måste han eller hon kräva ersättningen direkt av sin arbetsgivare antigen via en frivillig uppgörelse eller genom att lämna en stämningsansökan till domstol. Domstolsprocessen kan

180Det kollektivavtalsgrundade arbetsskadeskyddet regleras i dag genom fyra centrala avtal: TFA för privatanställda, TFA för kooperativt anställda, TFA-KL för kommun- och region- anställda, samt Avtal om personskadeersättning (PSA) för det statliga området.

181Se t.ex. Arbetsskadekommissionen (2012a), s. 16–17.

1306

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

dessvärre riskera ge ett relativt lågt skadestånd eller att stämnings- talan ogillas av domstolen och skadeståndsanspråket avslås, vilket innebär att den anställde i sådant fall själv få stå för rättegångskost- naderna. På samma sätt kan arbetsgivare som inte omfattas av TFA, i händelse av arbetsskada hos anställd, i stället bli skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen.

17.5.1Arbetsskadebegreppet inom TFA

Inom TFA har parterna valt att harmonisera skadebegreppet med socialförsäkringens arbetsskadebegrepp och inte med skadestånds- lagens generella regel om personskada (i arbetet).182 Liksom arbets- skadeförsäkringen omfattar TFA därför skador som uppstår till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Även beviskravet är harmoniserat med socialförsäkringen. Detta innebär att en skada ska anses uppkommen av en orsak enligt ovan om övervägande skäl talar för det. Vid prövningen undantas, återigen i likhet med den all- männa arbetsskadeförsäkringen, skada till följd av smitta under vissa förutsättningar samt psykiska och psykosomatiska skador som upp- stått till följd av vissa exponeringar.

17.5.2Samordning mellan arbetsskadeförsäkringen och TFA

Socialförsäkringen och TFA hanterar i de flesta fall samma skade- händelser. I normalfallet regleras olycksfall i arbetet genom Afa För- säkring innan skadan tas upp till prövning av Försäkringskassan. För arbetssjukdomar gäller det omvända. De prövas som regel initialt av Försäkringskassan.183 För att en arbetssjukdom ska kunna prövas av Afa Försäkring krävs att besvären har kvarstått i minst 180 dagar från den dag då skadan visade sig och att den är godkänd av Försäk- ringskassan, alternativt finns med på ILO-förteckningen över arbets- sjukdomar.

Omständigheten att Afa Försäkring som regel inväntar Försäk- ringskassans beslut i ärenden som gäller arbetssjukdomar (som inte finns på ILO-listan) har fördelen att samma skada kan bedömas på lika sätt inom de båda systemen. Det innebär dock samtidigt att Afa

1823 § TFA.

183Se t.ex. Arbetsskadekommissionen (2012a), s. 21.

1307

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Försäkrings handläggningsperiod blir beroende av den förvaltnings- rättsliga processen hos Försäkringskassan och förvaltningsdomstolarna.

Att samma arbetsskadebegrepp och bevisregel gäller enligt både SFB och TFA innebär i praktiken att när Försäkringskassan har be- dömt att en skada är en godkänd arbetsskada är den – om försäkrings- villkorens krav184 är uppfyllda – också godkänt enligt TFA.

ILO-listan

För de så kallade ILO-sjukdomarna kan en skada prövas enligt TFA utan att Försäkringskassan först har prövat och godkänt skadan och här gäller alltså endast 180-dagarsregeln.185 ”Listan” utgörs av ett an- tal sjukdomar, upptagna i tabell 1 till ILO-konventionen 1964 (nr 121).

Färdolycksfall

Enligt villkoren i TFA ersätts skador som uppkommer vid färd- olycksfall. Ersättning vid färdolycksfall motsvarar enligt TFA emeller- tid inte helt den som lämnas vid arbetsolycka.186 För den enskilde för- säkrade är således försäkringsskyddet bättre för skada som inträffar i arbetet jämfört med färd från eller till detsamma.

Skador vid färdolycksfall som uppkommer till följd av trafik om- fattas, till skillnad från socialförsäkringens arbetsskadeförsäkring, inte av TFA utan i stället av trafikförsäkringen. I sådana fall är hänvisar TFA uttryckligen till trafikskadelagen (TSL) och ersättning kan inte betalas från TFA i ett fall där olyckan inkluderar ett trafikförsäk- ringspliktigt fordon.187

Trafikolycksfall som sker i tjänsten omfattas däremot av TFA- försäkringen. I dessa fall brukar Afa Försäkring rekommendera att den försäkrade vänder sig till trafikförsäkringen i första hand. Ersätt- ning från trafikförsäkringen är ofta förmånligare för den enskilde.188

1844 § TFA

1854 § TFA.

1866 § TFA.

1873 § TFA där det anges att färdolycksfall som täcks av trafikskadelagen inte ger rätt till ersättning enligt dessa villkor.

188https://www.afaforsakring.se/privatperson/arbetsskadeforsakring/fragor-och-svar---

arbetsskadeforsakring.

1308

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.5.3Avtal för kommunalt anställda (TFA-KL)

För kommunalt anställda finns trygghetsförsäkringen TFA-KL. Denna ger de anställda ett försäkringsskydd som på de flesta punkter öve- rensstämmer med TFA.

Villkoren för försäkrade enligt TFA-KL förbättrades 2013. Kra- vet på vållandeprövning för arbetssjukdomar slopades vid denna tid- punkt. Det betyder att anställda som drabbas av en arbetssjukdom inte måste kunna bevisa att arbetsgivaren har vållat sjukdomen till följd av fel eller försummelse för att få ersättning för fysiskt och psykiskt lidande (sveda och värk).

17.5.4Avtal för kooperativt anställda (TFA-KFO)

TFA-KFO Trygghetsförsäkring vid arbetsskada för tjänstemän och arbetare inom kooperationen har tecknats mellan PTK, LO och KFO (numera Fremia).

17.5.5Det statliga avtalet om ersättning vid personskada (PSA)

Kompletterande förmåner av samma som slag TFA:s garanteras stat- ligt anställda genom avtalet om ersättning vid personskada, PSA, som började gälla den 1 april 1986. Avtalet reglerar ersättning vid bland annat arbetsolycksfall, arbetssjukdom, olycksfall på vägen till eller från arbetet och vålds- eller misshandelsskador. Det reglerar också PSA-nämndens verksamhet, som består i att pröva ersättningsanspråk enligt avtalet. Förfarandet vid besvär över PSA-nämndens beslut skil- jer sig från vad som gäller för TFA och TFA-KL, bland annat genom en besvärsfrist på två månader för överklagande till Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor.189

17.5.6Taleförbudet

Den som täcks av en avtalsförsäkring vid arbetsskada har inte rätt att föra skadeståndstalan med anledning av arbetsskadan mot en juridisk person, arbetsgivare, anställd eller annan som omfattas av försäk-

18925 § PSA-avtalet.

1309

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ringsavtalen TFA, TFA-KL eller PSA.190 Avsikten, som också redo- gjorts för ovan, är att eliminera behovet av enskilda skadestånds- processer. Arbetsgivaren har ett skadeståndsansvar för arbetsskador enligt lag. Genom tecknandet av TFA skyddar sig arbetsgivaren från skadeståndsansvar – en friskrivningsklausul.

Taleförbundet innebär ett förbud mot att föra skadeståndstalan även om ersättningen vid en sådan process skulle kunna bli högre än genom försäkringen. Om en person som täcks av avtalsförsäkringen är missnöjd med Afas hantering av ett skadeärende är han eller hon dock oförhindrad att väcka talan i allmän domstol mot försäkrings- bolaget. Sådana processer torde dock vara mycket ovanliga.

Taleförbudet tillkom mot bakgrund att full skadeståndsrättslig ersättning skulle lämnas inom ramen för försäkringarna. Med sådana försäkringsvillkor var tanken att arbetstagare inte längre behövde stämma arbetsgivare för att få ut full ersättning. Mot den bakgrun- den avsade sig arbetstagarkollektivet rätten att stämma arbetsgivare för att kunna få ut skadestånd vid arbetsskador. Taleförbudets legi- timitet kan alltså sägas bestå i att skadeståndsbaserad ersättning läm- nas vid arbetsskador. Om ersättning i många fall inte lämnas alls eller enbart lämnas i begränsad omfattning riskerar taleförbudet att ifråga- sättas.

Det finns i dag en diskussion om huruvida principen om att full ersättning ska lämnas för ekonomisk skada vid arbetsskada verkligen upprätthålls. Några omständigheter som brukar lyftas fram som exempel på att principen inte tillämpas fullt ut, och som berördes i SOU 2017:25, är:

•Att det är svårt att komma in i arbetsskadeförsäkringen och upp- fylla grundkraven kan leda till att personer med anmälda arbets- skador gör inkomstförlust under lång tid utan att få någon pröv- ning av sambandet mellan arbete och skada.

•Att det inte längre betalas ut arbetsskadesjukpenning kan leda till inkomstförlust under sjukskrivningstid för dem med potentiella arbetssjukdomar.

•Att så få arbetssjukdomar prövas i sak hos Försäkringskassan leder till att arbetssjukdomar missgynnas i förhållande till arbets- olycksfallen då de inte ersätts av TFA.191

19035 § TFA.

191SOU 2017:25, s. 231.

1310

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

17.6Närliggande rättsområden

Utöver arbetsskadeförsäkringen och den kollektivavtalade försäk- ringen finns andra närliggande rättsområden av betydelse för utveck- lingen av arbetsskador och andra möjliga vägar för ersättning vid arbetsskada.

Skadeståndsrätten och dess principer utgör en grund för arbets- skadeförsäkringens utformning. Ersättning för en arbetsskada kan beviljas i form av skadestånd. Arbetsgivare har också ett visst ansvar för skador som vållats i anställningen.

Ett annat närliggande rättsområdet är arbetsmiljörätten. Att före- bygga skador är väl så viktigt som att ekonomiskt kompensera den som har drabbats av en arbetsskada. Ett av syftena med arbetsskade- försäkringen är också det preventiva. Genom kunskap om vilka arbets- skador som finns och hur de uppkommer kan också skador förebyggas. Arbetsmiljörätten innehåller grundläggande regler om arbetsmiljöns utformning och arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön. Arbetsmiljö- lagens grundläggande bestämmelser ger sedan ramen för Arbetsmiljö- verkets föreskrifter som närmare anger krav och skyldigheter avseende arbetsmiljön.

I detta avsnitt redogör vi i korthet för dessa närliggande rätts- områden.

17.6.1Skadeståndsrätten

Arbetsskadeförsäkringen anknyter till skadeståndsrättsliga principer, bland annat genom sin uttalade utgångspunkt att den skadade ska försättas i samma ekonomiska läge som om arbetsskadan inte hade inträffat. Kopplingen till skadeståndsrätten framhävs på ett antal ställen i förarbetena och inte minst den skadeståndsrättsliga grundprincipen om full ersättning betonas inom arbetsskadeförsäkringen.192 Den allmänna sjukförsäkringen har över tid gått i skärpande riktning i fråga om vilka inkomster som ska ersättas och vilka faktorer som ska vägas in i bedömningen av arbetsförmåga hos de försäkrade. Arbets- skadeförsäkringen har, främst genom livräntan, behållit sin uttalade principiella koppling till skadeståndsrätten och principen om full ersättning. Det finns mot denna bakgrund anledning att nämna be-

192Se bl.a. prop. 1975/76:197, s. 1, 49, 55, 67 f., 73, 77 och 98 och prop. 2001/02:81, s. 30 f.; se även Carlsson (2016), s. 82.

1311

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

stämmelserna om det övergripande arbetsgivaransvaret som finns i skadeståndslagen (1972:207), SkL.

Arbetsgivaren ansvarar för skador som har uppkommit p.g.a. dennes vållande enligt 2 kap. 1 § SkL. I bestämmelsen anges att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan. Arbetsgivaren svarar också för skador på grund av fel eller försummelse av någon arbetstagare för vilken arbetsgivaren har principalansvar enligt 3 kap. 1 § SkL. Om arbetsgivaren är en juridisk person ansvarar denna för vållande av företagets ledningsorgan.

Skadeståndsrätten bygger traditionellt på ett culpaansvar och är typiskt sett ansvarsorienterad, det vill säga möjligheten få ersättning vid skada är avhängig att det finns någon som kan göras ansvarig. Socialförsäkringsrätten, däremot, är till övervägande del behovsorien- terade och ersättning utges som regel oavsett orsaken till skadan. Arbetsskadeförsäkringen är en no fault-försäkring och skadan ersätts utan vållandebedömning, men med krav på en specificerad orsak – skadan ska bero på arbetet.

Bestämmelserna i SkL aktualiseras emellertid sällan i dagens arbets- skadeärenden. Genom tillkomsten av arbetsskadeförsäkringen (i dag reglerad i SFB) och trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA) har gjort att en särskilt framtagen försäkring reglerar möjligheten till ersättning oberoende av vållande. Skadeståndsansvarets direkta be- tydelse för arbetsskadorna har därmed i det närmaste gått förlorat. De skadeståndsrättsliga ersättningsprinciperna ligger dock till grund för den kollektivavtalsbaserade ersättningen från trygghetsförsäk- ringen, varför skadeståndsrätten har generell betydelse för arbets- skadeförsäkringen.193 För de flesta som arbetar med ersättning vid personskada vid exempelvis försäkringsbolag är det inte heller skade- ståndslagen som primärt används som ersättningsgrund, utan special- lagstiftning eller försäkringsvillkor – såsom trafikskadelagen, patient- skadelagen, ersättningsbestämmelserna för läkemedelsförsäkringen eller villkoren för kollektivavtalade försäkringar vid arbetsskada eller personskadeavtal på det statliga avtalsområdet (TFA/TFA-KL/PSA) – utgör vanligare grunder för ersättning. Skillnaden ligger ofta i kvali- fikationskravet.

Skadeståndsrätten har emellertid fortfarande direkt betydelse i de fall där kollektivavtalad trygghetsförsäkring saknas. Anställda på arbetsplatser som inte omfattas av kollektivavtal, och där frivilligt

193Carlsson (2008), s. 65 och 164.

1312

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

avtal om TFA inte har slutits, faller utanför försäkringsskyddet. En arbetstagare som drabbas av en skada, och som inte är ansluten till TFA, kan rikta skadeståndsanspråk mot arbetsgivaren. Vid en sådan prövning kommer domstolen att göra en sedvanlig ansvarsbedöm- ning av om arbetsgivaren, eller någon denne ansvarar för, har varit vållande till skadan.

För personskada som uppkommer i följd av trafik med motordrivet fordon kan det utgå ersättning enligt trafikskadelagen (1975:1410). Trafikskadeersättningen bestäms i princip enligt skadeståndslagens regler. Detta innebär bland annat att motsvarande ersättning från förmåner enligt SFB, såsom sjukpenning, sjukersättning eller livränta, räknas av.

17.6.2Arbetsmiljörätten

Samhället värnar om arbetstagarnas arbetsmiljö genom de lagar och förordningar som finns på arbetsmiljöområdet. Baserat på dessa för- väntas arbetsgivare göra sådana investeringar i arbetsmiljön som an- ses nödvändiga av samhället. Det följer av att det är arbetsgivaren som leder verksamheten och disponerar över vinsten. Arbetsgivaren anses därför också ha det yttersta ansvaret för säkerheten på arbets- platsen. Arbetsgivaren ska genomföra alla åtgärder som behövs för att förhindra att arbetstagarna drabbas av olyckor eller sjukdom.194 Ett exempel på sådana generella åtgärder är att personalen har rätt utbildning och att det finns en riskbedömning. Bland de lagar som reglerar arbetsgivarens arbetsmiljöansvar kan särskilt nämnas arbets- miljölagen (1977:1160) – AML. Därutöver innehåller lagen om an- ställningsskydd – LAS – bestämmelser av betydelse för ansvaret.

Arbetsmiljörätten och arbetsskadeförsäkringen äger ett gemen- samt ursprung i arbetarskyddet. Båda regelverken behandlar arbets- skada – men saknar i dag inbördes koppling.195 Först då arbetstagaren väcker talan mot sin arbetsgivare för arbetsskada kommer en culpa- prövning avseende arbetsgivarens utformning av arbetsmiljön att aktualiseras.

1943 kap. 2 § AmL.

195Från den 1 januari 2021 gäller enligt TFA att vållandeprövning vid arbetssjukdom inte längre behöver göras, vilket följaktligen; jfr Carlsson (2016) s. 104, innebär att arbetsmiljön nu helt saknar koppling till arbetsskadeförsäkringen.

1313

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Arbetsmiljölagen är en ramlag inom arbetsmiljölagstiftningen och reglerar arbetsgivares och arbetstagares skyldigheter att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Lagens ändamål, som anges i 1 kap. 1 §, är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen gäller även när arbetstagare är från- varande på grund av sjukdom. Lagen kompletteras med en förord- ning, arbetsmiljöförordningen (1977:1166). I arbetsmiljöförordningen finns bestämmelser som ger Arbetsmiljöverket rätt att utfärda före- skrifter.

Arbetsmiljölagen innehåller allmänna regler om arbetsmiljö. Den gäller enligt 1 kap. 2 § varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning och dess syfte är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö, enligt 1 § 1 kap. Av 2 kap. följer ett antal allmänna krav. I 2 kap. 1 § anges ett antal generella kriterier som bör vara utgångs- punkter för aktiviteter för att åstadkomma en god arbetsmiljö och utveckla en god arbetsorganisation. Arbetsmiljön ska vara tillfreds- ställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Arbetsförhållandena ska anpassas till män- niskors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Arbets- tagare ska ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör det egna arbetet. Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll ska utformas så att arbetstagare inte utsätts för fysiska eller psykiska be- lastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Löneformer och förläggning av arbetstid ska beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete ska undvikas eller begränsas. Det ska eftersträvas att arbetet ger möj- ligheter till variation, social kontakt och samarbete samt samman- hang mellan enskilda arbetsuppgifter. Det ska vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar. Av 3 kap. följer bland annat ett antal krav på arbetsgivare, att syste- matiskt ska planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbets- miljö. Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö, enligt 3 kap. 1 a §. Detta regleras närmare i 6 kap.

Arbetsmiljölagen kompletteras av arbetsmiljöförordningen (1977:1166) som innehåller bemyndiganden för Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter om de närmare krav som ska uppfyllas i arbets-

1314

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

miljöhänseende. Myndigheten har beslutat om såväl sådana föreskrif- ter i en rad frågor som allmänna råd.

I arbetsmiljölagen finns regler om skyldigheter för arbetsgivare och andra skyddsansvariga att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Enligt arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren bland annat säkerställa att den anställde har den kunskap och kompetens som behövs för upp- giften samt anpassa arbetsförhållandena såväl fysiskt som psykiskt efter arbetstagarens särskilda förutsättningar. Anpassningskravet gäller i både förebyggande syfte och för att efter en tids sjukskrivning under- lätta återgång i arbete. Det kan handla om anskaffande av arbetstek- niska hjälpmedel, organisationsförändringar, ändrade arbetstider eller arbetsmetoder. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn av att arbetsmiljö- lagen följs.

Avslutningsvis bör betonas att AML är en generellt hållen skydds- lagstiftning med annat syfte än specifika lagar som exempelvis diskri- mineringslagen. En arbetstagare som blir diskriminerad kan till exem- pel i vissa fall väcka talan mot arbetsgivaren om diskriminerings- ersättning. Vid överträdelser av AML finns det inga sådana särskilda regler som möjliggör att arbetstagaren får ersättning av arbetsgiva- ren.196 Arbetsmiljöreglerna samspelar dock i någon mån med de offent- liga trygghetssystemen, varigenom arbetstagare kan få ersättning i form av till exempel sjukpenning. I dessa system finns även möjlighet till ersättning vid arbetsskada. Med arbetsskada avses enligt 39 kap. 3 § socialförsäkringsbalken en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Det omfattar även psykisk sjukdom till följd av kränkande särbehandling.197

Arbetsmiljöverkets föreskrifter

Som framgått ovan är AML en ramlag, som behöver fyllas ut med föreskrifter. Det finns för närvarande (2023) 65 föreskrifter, som meddelats av Arbetsmiljöverket.198 Föreskrifterna kompletteras med allmänna råd och vägledningar från AV. Föreskrifter är bindande regler, medan allmänna råd och vägledningar inte är bindande utan inne-

196Här bortses från den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma om ett skyddsombud hindrats från att fullgöra sina uppgifter, se 6 kap. 10–13 §§ AML.

197Försäkringskassans Vägledning 2003:4 Version 13, Förmåner vid arbetsskada s. 63 ff.

198Arbetsmiljöverket (2022b), Förteckning 1 januari 2022 – Över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöverket.

1315

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

håller verkets rekommendationer om tillämpningen av föreskrifterna. Dessa föreskrifter preciserar vad som gäller för arbetsmiljön till exempel för buller, farliga ämnen, ensamarbete och arbetsplatsens utformning. Det pågår för närvarande ett övergripande regelrevideringsarbete inom Arbetsmiljöverket som ska vara slutfört år 2023. Målsättningen är att antalet föreskrifter ska minskas och att reglerna ska förtydligas.

Nedan redogörs för några av Arbetsmiljöverkets föreskrifter med betydelse för arbetsskadeförsäkringen.

Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1)

Som angetts ovan har arbetsgivaren huvudansvaret för arbetsmiljön och det anges i 3 kap. 2 a § AML att arbetsgivaren systematiskt ska planera, leda och kontrollera verksamheten för att uppfylla före- skrivna krav på en god arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska därvid utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta åtgärder. Sådana åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras.

Det systematiska arbetsmiljöarbetet preciseras i AV:s föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, 2001:1. Föreskrifterna gäller arbets- givare och inhyrare av arbetskraft, 1 §.

I korthet går föreskrifterna ut på en skyldighet för arbetsgivaren att i sin verksamhet fortlöpande undersöka och bedöma riskerna, vidta de åtgärder som riskbedömningarna visar är nödvändiga och kontrollera om åtgärderna haft avsedd effekt. Om kompetensen inom ramen för den egna verksamheten inte räcker till är arbetsgivaren skyl- dig att anlita företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån.

Med systematiskt arbetsmiljöarbete avses arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en till- fredställande arbetsmiljö uppnås, 2 §. Av allmänna råd till den para- grafen följer att innebörden är att arbetsmiljöarbetet omfattar hela verksamheten, vilket till exempel betyder att bestämmelserna även omfattar distansarbete i arbetstagararens eget hem. Av råden följer också att med ohälsa avses både sjukdom enligt medicinska kriterier och funktionsstörningar som till exempel stressreaktioner och be- lastningsbesvär.

1316

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten och omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön, 3 §.

Organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4)

Med organisatorisk arbetsmiljö avses enligt OSA-föreskrifterna vill- kor och förutsättningar för arbetet som inkluderar ledning och styr- ning, kommunikation, delaktighet och handlingsutrymme, fördel- ning av arbetsuppgifter samt krav, resurser och ansvar. Med social arbetsmiljö avses villkor och förutsättningar för arbetet som inklu- derar socialt samspel, samarbete och socialt stöd från chefer och kollegor.

Enligt OSA-föreskrifterna ska arbetsgivaren bland annat se till att chefer och arbetsledare har kunskaper om hur man förebygger och hanterar kränkande särbehandling samt se till att det finns förutsätt- ningar att omsätta dessa kunskaper i praktiken (6 § OSA). Arbets- givaren ska också klargöra att kränkande särbehandling inte accep- teras i verksamheten och vidta åtgärder för att motverka förhållan- den i arbetsmiljön som kan ge upphov till kränkande särbehandling (13 § OSA). Vidare ska arbetsgivaren se till att det finns rutiner för hur kränkande särbehandling ska hanteras. Av rutinerna ska det bland annat framgå hur och var de som är utsatta snabbt kan få hjälp (14 § OSA). Kränkande särbehandling definieras som handlingar som riktas mot en eller flera arbetstagare på ett kränkande sätt och som kan leda till ohälsa eller att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap.

Kraven i OSA-föreskrifterna är precis som alla andra föreskrifter på arbetsmiljöområdet en del av det systematiska arbetsmiljöarbetet (se 5 § OSA). Arbetsgivaren har följaktligen en skyldighet att fort- löpande undersöka och riskbedöma verksamheten, vilket även om- fattar kränkande särbehandling.

17.7Internationella konventioner och rekommendationer

Den svenska politiken för att förebygga arbetsskador och kom- pensera den som skadas bygger i hög grad på erfarenheter från andra länder och andra länders lagstiftning och åtgärder. Sveriges politik

1317

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

påverkas också av arbetet inom internationella organisationer. De två viktigaste organisationerna på detta område är för Sveriges del ILO och EU. I detta avsnitt berörs de internationella konventioner och rekommendationer som ILO har satt upp och som Sverige har ratificerat. Därefter behandlas EU:s politik på området.

17.7.1ILO – ett trepartiskt FN-organ för arbetslivet

Internationella arbetsorganisationen (ILO) är FN:s organ för arbets- livsfrågor och bildades 1919 med syfte att främja social rättvisa för att uppnå varaktig fred. ILO:s grundläggande mål är att bekämpa fattigdom och främja social rättvisa genom att främja sysselsättning och bättre arbetsvillkor i hela världen samt att värna om förenings- friheten och den kollektiva förhandlingsrätten.

Sverige blev medlem 1920 genom sin anslutning till Nationernas Förbund. Sedan 1946 är organisationen FN:s fackorgan för syssel- sättnings- och arbetslivsfrågor. Organisationen har 187 medlems- stater. Unikt med ILO är att organisationen bygger på trepartism, vilket innebär att representanter för medlemsstaternas regeringar jämte representanter för arbetsgivare och arbetstagare i varje medlemsstat deltar i arbetet och beslutsfattandet.

ILO hade 1925 antagit två konventioner om att varje land skulle ha en lagstiftning om ersättning för olycksfall i arbetet (nr 17) och en för ersättning vid yrkessjukdomar (nr 18). Sverige ratificerade dessa konventioner samma år. Konventionen om yrkessjukdomar skrevs om 1934 och två år senare ratificerades den av Sverige. I konven- tionen C42 hade man lagt till sjukdomen silikos, och sjukdomar som var orsakade av en rad olika substanser, till exempel fosfor, arsenik, bensen och klorerade kolväten. Dessutom hade man lagt till sjuk- domar orsakade av radium och röntgenstrålar liksom hudcancer bland arbetare som hanterat tjära, beck eller liknade substanser.

Internationella arbetskonferensen (arbetskonferensen) är ILO:s högsta beslutande organ. Arbetskonferensen sammanträder normalt en gång per år och har till uppgift att anta budget och arbetsprogram, samt att anta nya instrument i form av konventioner, rekommen- dationer, resolutioner och deklarationer. Medlemsstaterna deltar med delegationer som ska vara trepartiskt sammansatta, det vill säga de ska bestå av företrädare för regeringen, arbetsgivarsidan och arbets-

1318

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

tagarsidan. Arbetskonferensen utser en styrelse som leder ILO:s verksamhet och genomför de beslut som fattas av konferensen, fast- ställer dagordning för konferensen med mera Styrelsen utser i sin tur en generaldirektör och beslutar om verksamheten i Internationella arbetsbyrån (arbetsbyrån), som är organisationens sekretariat. Inom arbetsbyrån utförs till exempel utrednings- och informationsarbete och administration.199

Enligt konvention C155, ”Occupational Safety and Health Con- vention, 1981”, har det land som ratificerar den ett ansvar för att formulera en nationell politik vad gäller säkerhet och hälsa i arbetet, utfärda lagar och regler samt se till att de efterlevs. Konventionen ställer också krav på arbetsgivarna att de genomför insatser för en säker arbetsmiljö och på arbetstagarna att de ska vara delaktiga i ut- formningen av arbetsmiljön. Vad gäller kostnadsfördelningen är kon- ventionen tydlig på en punkt, nämligen att åtgärder för en säker arbetsmiljö inte på något sätt ska belasta arbetstagare. Av artikel 21 framgår att säkerhet i arbetslivet och åtgärder för hälsan inte ska belasta arbetarna.200 Av intresse är också ett tillägg till denna konvention från 2002 som Sverige ratificerat, ”Protocol of 2002 to the Occupational Safety and Health Convention, 1981”. Den innehåller definitioner av flera centrala begrepp, såsom olycksfall i arbetet, arbetssjukdom, till- bud och färdolycksfall (occupational accident, occupational disease, dangerous occurrence, commuting accident) och även tydliga regler för rapportering och upprättande av statistik för arbetsskador.201

Ytterligare en viktig konvention är C81, ”Labour Inspection Convention, 1947”. Den innebär ett krav på inrättande av en myn- dighet för inspektion av arbetsmiljön. Den innebär också krav på att inspektioner ska ske tillräckligt ofta (16 §) och att antalet arbetsin- spektörer ska vara tillräckligt stort, vara anställda av en oavhängig myndighet och ha tillräcklig utbildning (6–9 §§).

199SOU 2021:86, s. 35.

200Artikel 21. Originalcitatet lyder ”Occupational safety and health measures shall not involve any expenditures for the workers”.

201Se t.ex. Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2008), Dags för en ny arbetsskade- försäkring, s. 22.

1319

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ILO:s konvention nr 121

För arbetsskadeförsäkringens del är det ILO-konvention nr 121 av särskilt intresse eftersom den innehåller en förteckning över yrkes- sjukdomar. År 1964 antog ILO denna konvention, om förmåner vid yrkesskada. Denna konvention är central för den svenska arbets- skadeförsäkringen. I utredningsdirektiven anges också särskilt att ut- redningen ska beakta denna konvention.

I konvention C121, ”Employment Injury Benefits Convention, 1984”, garanterar staterna att det finns nationell lagstiftning som innebär att uppräknade sjukdomar ska ersättas som yrkessjukdomar Konventionen har gällt i Sverige sedan 1970. Bland annat kräver kon- ventionen att arbetsskadade har rätt till kontantförmåner. Denna formulering kan sägas spegla ett äldre synsätt att det finns specifika yrkessjukdomar. I ett alternativt krav preciseras att man kan ha en minimilista kompletterat med en allmän definition av yrkessjukdom och en beskrivning av hur man fastställer att sjukdomarna är orsakade av yrket. Ersättningen måste minst vara av samma omfattning som den man ersätter arbetsolycksfall med.

ILO:s konvention nr 121 anger att konventionsländerna måste ge arbetsskadade förmåner i form av dels hälso- och sjukvård, dels i form av kontantförmåner. Enligt konventionen räcker det om kostnader för hälso- och sjukvård täcks av ett allmänt sjukförsäkringssystem, så länge den försäkrade inte utsätts för ekonomiska svårigheter.202

ILO-listan

ILO-konventionens förteckning över yrkessjukdomar, som revide- rats år 1980 och återges i prop. 1981/82:66, upptar 29 särskilt an- givna sjukdomar, främst sjukdomar orsakade av ämnen och smitta. Dessa olika sjukdomsgrupper ska uppfattas som potentiella yrkes- sjukdomar om det föreligger riskfylld exponering. Punkterna 1–21 handlar förenklat om sjukdomar orsakade av ämnen, 22 om hörsel- nedsättning orsakat av buller, 23 om sjukdomar orsakade av vibra- tioner, 24 om sjukdomar orsakade av komprimerad luft, 25 om sjuk- domar orsakade av joniserad strålning, 26 om hudsjukdomar i övrigt orsakade av fysiska, kemiska eller biologiska faktorer, 27 om hud-

202Jfr prop. 1992/93:178, s. 46.

1320

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

cancer av vissa ämnen, 28 om lungcancer av asbest samt 29 om infek- tions- eller parasitsjukdomar av vissa arbeten.

Noterbart är att inga av de mera ”allmänna” muskuloskeletala eller psykiska sjukdomarna ingår i förteckningen. Det får bland annat effekter att dessa typer av skador inte kan prövas utifrån ILO-listan, vilket framför allt innebär att Afa Försäkring inte kan pröva en sådan skada utan att Försäkringskassan först har prövat och godkänt skadan (se avsnitt 17.5 ovan).

Konvention 118

År 1962 antog ILO en konvention (nr 118) angående utlänningars lik- ställande med ett lands egna medborgare i fråga om social trygghet. Sverige har biträtt konventionen bl.a. i fråga om förmåner vid yrkes- skada (prop. 1963:29, rskr 1963:89). Konventionen gäller för Sveriges vidkommande (SFS 1975:116) i förhållande till sammanlagt 27 stater.

Överenskommelserna innebär att Sverige har förpliktat sig att be- träffande förmåner vid yrkesskada inte särbehandla de andra stater- nas medborgare utan i allt ge dem samma yrkesskadeförmåner som svenska medborgare.

17.7.2EU-rättsliga aspekter på arbetsskadeförsäkringen

EU-rätten innefattar ett brett spektrum av sociala rättigheter där också skyddet vid arbetsskador ingår. Det är alltid landet där den ska- dade är försäkrad som står för kontantförmåner vid en arbetsskada. Det finns enligt unionsrätten exempelvis stora möjligheter att få vård ersatt i annat land. Den som vill resa till ett annat EU-land, Island, Liechtenstein, Norge eller Schweiz för att vårdas för skador efter en arbetsplatsolycka eller arbetssjukdom, kan inte vägras tillstånd om det är omöjligt att få den vård personen behöver i det land där han eller hon befinner dig inom en tid som är medicinskt försvarbar.

Med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 kan personer som är försäkrade för vårdförmåner i Sverige söka förhandstillstånd för planerad vård. Det är också möjligt att få ersättning i efterhand för nödvändig hälso- och sjukvård som man har fått av vårdgivare i ett annat EES-land.203 Förordning 883/2004

203Försäkringskassan, vägledning 2003:4, version 18, s. 114.

1321

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

innehåller också bestämmelser som särskilt reglerar förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Bestämmelserna som rör arbetsskada finns i artiklarna 36–43 i förordningen. Artikel 36 inne- bär att en person som har en arbetsskada som omfattas av den svenska arbetsskadeförsäkringen och som vistats eller bosätter sig i ett annat medlemsland har rätt att få vård för sin arbetsskada enligt regelverket i medlemslandet där han eller hon vistas eller är bosatt. Det innebär också att en person som bosätter sig i Sverige och har en arbetsskada från ett annat medlemsland har rätt att få vårdförmåner för sin arbets- skada enligt arbetsskadeförsäkringen i Sverige.

Enligt EU-förordningen 883/2004 ska den som utsatts för skad- lig exponering i flera medlemsstater få ersättning enligt reglerna från det medlemsland där villkoren för rätt till förmåner senast är upp- fyllda. I artikel 38 i förordningen stadgas följande:

Om en person som har ådragit sig en arbetssjukdom enligt lagstiftningen i två eller flera medlemsstater har arbetat som anställd eller bedrivit verksamhet som egenföretagare av sådan art som sannolikt kan förorsaka denna sjukdom, skall de förmåner som denne eller dennes efterlevande kan göra anspråk på beviljas uteslutande enligt lagstiftningen i den stat där villkoren senast har uppfyllts.

I artikel 3 i samma förordning anges att arbetsskadeersättningarna räknas som förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdom. De övriga statliga skadeersättningarna (se avsnitt 17.3.4) torde däremot vara undantagna från förordningens tillämpningsområde.204

Utöver förordning 883/2004 finns även andra aspekter av EU- rätten. EU-kommissionen har enligt artikel 228 i Fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt, FEUF, rätt att utfärda rekommen- dationer. En rekommendation är inte bindande, men kan ha politisk betydelse och därigenom få indirekt verkan. EU-kommissionen har gällande arbetsskador utfärdat kommissionens rekommendation av den 19 september 2003 om den europeiska förteckningen över arbets- sjukdomar.205 År 2009 publicerade EU-kommissionen, Generaldirek- toratet för Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, ”Informa- tion notices on occupational diseases. A guide to diagnosis”. Skriften är tänkt att vara en vägledning för bland annat kliniker, läkare, fors- kare och nationella myndigheter med ansvar eller intresse för arbets- skador, och innehåller information om de sjukdomar som finns som

204Hessmark m.fl., under kommentaren till 38 kap. 1 §.

205Europeiska unionens officiella tidning, L 238, vol. 46, 25.9.2003, s. 28–34.

1322

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

uppslagsord i Bilaga I till den europeiska förteckningen över arbets- sjukdomar. Man har använt sig av ett strukturerat tillvägagångssätt med specifika begrepp för att fastställa orsakssambandet mellan en exponering och viss effekt.206

17.7.3Nordiska konventioner

Mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge slöts år 1955 en nordisk konkonvention om social trygghet. Konventionen trädde i kraft den 1 november 1956 (SFS 1956:491). Konventionen omfattar förmåner som utgår vid ålderdom, nedsatt arbetsförmåga. sjukdom, olycksfall och yrkessjukdom, arbetslöshet, havandeskap och barns- börd samt till barn, efterlevande och nödställda. Konventionen bygger på principen om lika behandling av egna och utländska medborgare. I vissa fall måste dock särskilda villkor vara uppfyllda för att förmån skall utgå från vistelselandet, till exempel tidsvillkor.

Sverige har vidare slutit konventioner angående bland annat lika behandling vid yrkesskada med Schweiz (SFS 1955:522), Storbritannien och Nordirland (SFS 1957:154), Italien (SFS 1957:458), Jugoslavien (SFS 1969:375) samt Österrike (ännu ej ratificerad, prop. 1975/76:51). Därvid har tillämpats liknande principer som i den nordiska trygg- hetskonventionen.

17.8Ersättningssystemen vid arbetsskada i övriga nordiska länder

I direktiven anges att utredaren ska göra de internationella jäm- förelser som bedöms befogade. I de förslag och de överväganden som ligger till grund för förslagen har vi utgått från svenska förhållanden. Vi har också bedömt att konstruktionen av arbetsskadeförsäkringar i andra länder har begränsad betydelse för de problem vi konstaterat finns i den svenska arbetsskadeförsäkringen och de lösningar vi före- slagit för att komma till rätta med dessa problem. En internationell utblick har därför endast en begränsad roll i detta betänkande. Sam- tidigt kan det vara värdefullt med en översiktlig redogörelse för hur arbetsskadeförsäkringen ser ut i närliggande nordiska länder.

206SOU 2017:25, s. 163.

1323

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

I följande avsnitt redogör vi därför översiktligt för arbetsskade- försäkringen som den ser ut i Danmark, Norge och Finland. Beskriv- ningen är något mer ingående för Danmark än de övriga länderna. Vi har också valt att inte inkludera Island i jämförelsen. Jämförelsen fokuserar på de nordiska ländernas olika ersättningar vid arbetsskada och speciellt deras system för ersättning av varaktig inkomstförlust till följd av arbetsskada – det som motsvarar den svenska livräntan. Denna genomgång gör inte anspråk på att vara uttömmande beskriv- ningar av regelverken i respektive land. Försäkringssystemen i dessa länder reglerar även bland annat ersättningar till efterlevande som inte kommer att redogöras för i denna beskrivning. Däremot kan det vara av intresse även för svenska förhållanden hur området har regle- rats och problem lösts i våra nordiska grannländer.

Sveriges nordiska grannländer har olika modeller för arbetsskade- ersättningen. Gemensamt för dem är att privata försäkringslösningar finansierar hela eller delar av kostnaderna för arbetsskador och att det är obligatoriskt för arbetsgivaren att ansluta sig till en privat för- säkring. Det offentligt administrerade skyddet kompletteras av kollek- tivavtalsgrundad ersättning vid sjukdom och skada samt s.k. no fault- försäkring för vissa skador. Sammantaget brukar detta blandsystem hänvisas till som den nordiska personskademodellen. Ersättnings- ordningar vid arbetsskada utgör en väsentlig del av detta system.

De likheter som finns inom de nordiska ersättningssystemen gör att de konkreta skillnader och särlösningar som förekommer inom arbetsskadeförsäkringarna framträder mer tydligt. Exempel på sådana skillnader är allt från övergripande systematik, såsom till vilken del försäkringsskyddet bygger på socialförsäkring respektive skadestånds- rätt och om det utgör en primär eller sekundär försäkring, till för- säkringsprinciper, såsom grunderna för premiesättningen eller om sjukdomsbegreppet är listat eller generellt.207

Det är svårt att jämföra antalet arbetsskador mellan de nordiska länderna för att undersöka utvecklingen av arbetsskador, eller för att utröna vilket arbetsskadesystem som är mest effektivt, då det som räknas som en arbetsskada och bevisregeln för att en skada ska räk- nas som en arbetsskada är olika. I Norge och Danmark kan exem- pelvis inte färdolycksfall godkännas som arbetsskador. Varken i Norge eller i Finland räknas skador som uppstått på grund av psykisk be-

207Arbetsskadekommissionen (2012a).

1324

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

lastning som arbetsskador och i Norge räknas inte heller belastnings- skador i rörelseapparaten som arbetsskador.

Även vem som ska anmäla arbetsskador och vilka skador som ska anmälas påverkar den officiella statistiken. I Norge ska arbetsskador som kan leda till ersättning anmälas av arbetsgivaren till NAV. I Finland ska arbetsgivaren anmäla en arbetsskada som kan ge rätt till ersättning till försäkringsbolaget. I Danmark ska arbetsgivaren an- mäla arbetsolyckor till försäkringsbolaget som sedan skickar vidare en anmälan till Arbejdsmarkedets Erhvervssikring (AES). Läkare och tandläkare ska anmäla arbetssjukdomar till AES.

17.8.1Danmark

I Danmark får arbetsskadade i första hand ersättning genom det all- männa sjukförsäkringssystemet, framför allt i form av sjukpenning (sygedagpenge). Vid varaktig nedsättning av inkomstförmågan och varaktiga men till följd av arbetsskada ersätts den skadade därutöver enligt bestämmelser i arbejdsskadesikringsloven – ASL. Den arbets- skadade har också rätt till ersättning för kostnader som uppkommit för exempelvis sjukvård, medicin och hjälpmedel, om det inte ersätts genom annan lagstiftning. Härutöver kan den som skadats i arbetet söka kompletterande skadestånd i de fall någon kan sägas vara vållande till skadan.208

Två försäkringssystem som regleras i samma lag

Inom den danska arbetsskadeförsäkringen hanteras arbetsolyckor och arbetssjukdomar var för sig och av olika aktörer, men försäk- ringen regleras i samma lag – ASL.209 Försäkringsgivare är dels arbets- marknadens parter (vid arbetssjukdom), dels privata försäkringsbo- lag (vid arbetsolyckor). Den senaste större reformeringen av ASL genomfördes 2004 med främsta syfte att förenkla och utvidga arbets- skadebegreppet.

208Denna ersättning hanteras inom skadeståndsrätten och regleras i erstatningsansvarsloven – EAL.

209LBK nr 1186 af 19/08/2022.

1325

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Arbejdsmarkedets Erhvervssikring och Ankestyrelsen

Fram till den 1 juli 2016 var det den statliga myndigheten Arbejds- skadestyrelsen (ASK) som handlade arbetsskadeärenden och fattade beslut om att godkänna arbetsskador. Den 1 juli 2016 slogs ASK samman med delar av det tidigare Arbejdsmarkedets Erhvervssyg- domssikring (AES). Arbejdsmarkedets Erhvervssikring och Anke- styrelsen kallas med ett samlingsnamn för arbetsskademyndigheterna.

Arbetsuppgiften att fatta beslut om arbetsskador (både arbets- olyckor och arbetssjukdomar) och att bestämma storleken på ersätt- ningen överfördes till AES medan policy- och utvecklingsfrågor överfördes till Arbejdstilsynet, en statlig myndighet på arbetsmiljö- området som ska följa upp handläggningen av ärenden om arbets- skador i AES. AES är en självständig institution som ägs av arbets- marknadens parter och som administreras av Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), som är en självständig institution ledd av arbetsmarknadens parter och som även administrerar AES inom ramen för arbetsskadeförsäkringen. På så sätt påminner AES om Afa För- säkring. AES hanterar alla frågor som rör ASL.210 AES beräknar och inkräver avgifter som finansierar utgifterna för yrkessjukdomar samt betalar ut ersättning till skadelidande eller efterlevande.

Ett beslut från AES kan överklagas till den nationella styrelsen för sociala överklaganden – Ankestyrelsen.211 Ankestyrelsen utgör en myndighet under Socialdepartementet. Det är inte bara den en- skilde som har rätt att överklaga utan alla berörda parter, såsom till exempel efterlevande och arbetsgivare i vissa frågor. Ankestyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till allmän domstol.

Obligatoriskt för arbetsgivare att teckna försäkring

Det är obligatoriskt för arbetsgivare att försäkra sina anställda mot arbetsskador. Försäkringsgivare är dels privata försäkringsbolag (arbets- olyckor), dels arbetsmarknadens parter (arbetssjukdom). Arbets- olyckor försäkras i valfritt försäkringsbolag medan arbetssjukdomar försäkras hos Arbejdsmarkedets Erhvervssikring.

21040 § ASL.

21144 § ASL.

1326

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Statistik om arbetsskador

Både AES och Arbejdstilsynet sammanställer arbetsskadestatistik genom de anmälningar om arbetsskador som kommer in via deras gemensamma digitala plattformar EASY och ESS. Arbetsgivaren måste anmäla en arbetsolycka inom 14 dagar från vetskap om skadan. Om arbetsgivaren inte anmäler olyckan kan den försäkrade själv anmäla sin skada. Läkare och tandläkare har i sin tur anmälningsplikt vid arbetssjukdom. Arbejdstilsynet har ett särskilt uppdrag att utvärdera och utveckla arbetet med att ersätta och förebygga arbetsskador.

Ersättningar vid arbetsskada

Den som drabbas av en arbetsskada har fortsatt rätt till förmåner via den kommunala sjukersättningen samt enligt sjuklöneavtal på arbetsmark- naden och därutöver lämnas ersättning enligt ASL. Den arbetsskadade kan även begära kompletterande ersättning med stöd av allmänna skadeståndsregler om särskilda förutsättningar för det är uppfyllda.

Vi redogör nedan för de former av ersättning en försäkrad kan få för inkomstförlust och bestående men till följd av en arbetsskada.

Ersättning vid tillfällig inkomstförlust

ASL tar främst sikte på bestående skador, varför kompensation för inkomstförluster vid tillfällig arbetsoförmåga samt för övergående lidande (sveda och värk) inte lämnas enligt lagen.212

Den som drabbas av arbetsskada har rätt till allmänna sjukför- måner och kollektivavtalad sjuklön enligt samma förutsättningar som andra personer. Socialförsäkringarna är primära i förhållande till arbetsskadeförsäkringen.213 Även avtalad sjukersättning kan lämnas för olika yrkesgrupper.

De första 30 dagarna i ett sjukfall, oavsett om detta beror på arbets- skada eller ej, ska arbetsgivaren betala ut antingen lön eller sjukpen- ning(sygedagpenge). Efter denna period prövar kommunen den för- säkrades arbetsförmåga för rätt till sjukpenning. Vid arbetsskada kan

212Jfr uppräkningen av förmåner enligt lagen i 11 § ASL.

213En ordning som infördes via 1933 års socialförsäkringsreform; se bl.a. bet. nr 1482/2006 s. 137 f.

1327

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

sjukpenningperioden förlängas i väntan på beslut om ersättning en- ligt ASL.

Enligt de flesta avtal, såväl på den privata som offentliga arbets- marknaden, är anställda också garanterade en allmän rätt till full lön under sjukdom i mellan 4 och 52 veckor. Förmånen inträder även när sjukfrånvaron beror på en arbetsskada. Detta har hitintills inne- burit att någon rätt till ersättning för inkomstförluster vid tillfällig arbetsoförmåga inte har införts i ASL.214

Ersättning vid varaktig nedsättning av inkomstförmågan (estatning for erhvervsevnetab)

Om en arbetsskada varaktigt har satt ned den skadelidandes förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete är han eller hon utöver sjukpen- ning berättigad till ersättning för den förlorade inkomstförmågan (ehrvervsevne). Enligt ASL kan ersättning för förlorad inkomstför- måga betalas ut från och med att en arbetsskada har påvisats och anmälts, och till och med att den försäkrade uppnått allmän pensions- ålder.215 Begreppet livränta används inte i den danska lagstiftningen men det finns likheter med denna ersättningsform i svensk rätt.

Ett grundkrav för rätt till ersättning är att inkomstförmågan är nedsatt med minst 15 procent samt att den är varaktig.216 Med var- aktighet i denna bemärkelse avses att den nedsatta arbetsförmågan måste ha stabiliserat sig. Det finns däremot inget krav på en i tid an- given prognos (motsvarande exempelvis det svenska grundkravet på att inkomstförmåga ska kunna antas vara nedsatt under minst ett år). I bedömningen ska hänsyn tas till den skadades möjligheter att på sikt skaffa sig inkomst genom arbete. Den slutliga ersättningen kan typiskt sett fastställas först när rehabilitering och omskolning har prövats eller genomförts.217 Vilka krav man ställer på arbetsträning och rehabilitering är avhängigt av situationen, skadans omfattning och den skadelidandes ålder.218 Bedömningen utgör en skönsmässig upp- skattning av den skadades framtida möjligheter till arbete och in- komst, om skadan inte hade inträffat.

214Jfr Arbetsskadekommissionen (2011a), Arbetsskadeförsäkringen i Danmark, s. 58.

21517 § ASL, se även LBK nr 1186 af 19/08/2022.

21617 § 1 st. ASL.

217Jfr Vejledning om erstatning for tab af erhvervsevne, VEJ nr 9946 af 24/11/2014, punkt 2.1.5.

218Kielberg, Arbejdsskadesikringsloven s. 541 f.

1328

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Lagen öppnar också för en möjlighet till en tillfällig ersättning om den försäkrades arbetsförmåga ännu inte är klarlagd, till exempel vid pågående rehabilitering.

Utgångspunkter för ersättningen

Inkomsten före arbetsskadan bestäms utifrån den skadades årslön året innan skadan uppkom. Vid särskilda anställningsförhållanden eller när den skadelidande på grund av yrkessjukdom inte har upp- nått samma lön under hela det föregående året, liksom om den skade- lidande har varit utan arbete en kortare eller längre tid innan sjuk- domen anmäldes, görs en uppskattning av årslönen.219 Årslönen får inte sättas till högre än 367 000 danska kronor inklusive arbetsmark- nadsavgifter (2022). Beloppet justeras årligen.220 Vid hel arbetsoför- måga utgör den löpande ersättningen årligen 83 procent av den skade- lidandes årslön och vid en lägre grad av arbetsoförmåga den andel därav som svarar mot nedsättningen.221 Ersättningen motsvarar på så sätt inte full skadeståndsersättning, vilket ger upphov till krav på s.k. differensersättning enligt skadeståndslagen. Skillnaden mot full ersätt- ning betecknas som den skadelidandes självrisk (inkluderat inkomst- taket, se nedan). Arbetsskadeersättningen anknyter i denna del till socialförsäkringsprinciper för kompensation av inkomstförluster.

Bestämmande av storleken på förlusten av inkomstförmåga beror också på den skadelidandes aktuella situation efter skadan. Är han eller hon tillbaka i arbete utgör inkomstförlusten normalt den faktiska inkomstskillnaden före och efter skadan (om en sådan skillnad upp- kommit). Är den skadelidande inte tillbaka i arbetet bestäms nedsätt- ningen efter en uppskattning av den aktuella situationen.222 Arbetsför- mågan efter skadan ska bedömas utifrån den skadelidandes förmågor, utbildning, ålder och möjligheter till omskolning och rehabiliter- ing.223 Den skadelidande har även en plikt att begränsa sin skada. Det innebär att man beaktar den skadelidandes möjligheter att på längre sikt skaffa sig ett arbete.224

21924 § 1 st. ASL.

22024 § och 25 § ASL.

22117 § 6 st. ASL.

222Se Preben K. Hansen (2015), Arbejdsskadesikring, Sociale Publikationer 14 s. 24.

22317 § 2 st. ASL.

224Hansen, Arbejdsskadesikring, Sociale Publikationer 14 s. 24.

1329

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Ersättning för förlust av arbetsförmåga utges som utgångspunkt som en löpande ersättning om inte ett kapitaliserat engångsbelopp bestäms enligt särskilda regler.225 Ersättningen kan inte betalas ut som engångsbelopp om det endast är ett tillfälligt beslut som har fattats.226 Om arbetsförmågan beräknas ha minskat med mindre än 50 procent bestäms ersättningen däremot normalt till ett engångsbelopp utan den skadelidandes samtycke. Om den skadelidande vid tidpunkten för beslutet har två år eller mindre kvar till folkpension betalas också ersättningen automatiskt ut som en engångssumma.

Ersättning för varaktiga men – medicinsk invaliditet

Till skillnad från i Sverige är ersättning för bestående men reglerad i lag i den danska arbetsskadeförsäkringen. I Sverige regleras denna typ av ersättning i stället typiskt sett genom de kollektivavtalade komplet- terande arbetsskadeförsäkringarna. Till skillnad från vad som gäller en- ligt dessa försäkringsvillkor ställs enligt de danska reglerna upp ett krav på att den medicinska invaliditeten uppgår till minst 5 procent. Något sådant minimikrav finns inte i TFA. En annan skillnad mot TFA är att tillfälligt lidande (sveda och värk) inte kan ersättas genom ASL.

Graden av men fastställs utifrån skadans medicinska art och stor- lek och med hänsyn till de olägenheter i den försäkrades personliga levnadsförhållanden som arbetsskadan medfört. Graden av men be- stäms enligt en särskild mentabell. Ersättningen betalas ut som ett engångsbelopp. Reglerna om beräkning av menersättning, inklusive nedsättning till följd av ålder, är harmoniserade med reglerna i erstat- ningsansvarsloven (skadeståndslagen). För denna ersättningspost upp- står med andra ord inte några kompletterande skadeståndskrav.227

Kompletterande ersättning genom skadestånd

Ersättning enligt ASL överensstämmer inte helt med vad som gäller enligt den danska skadeståndsrätten. ASL tar främst sikte på bestå- ende skador och men, varför kompensation för inkomstförluster vid tillfällig arbetsoförmåga samt för övergående lidande (sveda och värk)

22517 § 5 st. och 27 § ASL.

22627 § 1 st. ASL.

227Jfr Arbetsskadekommissionen (2011a), s. 16.

1330

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

inte lämnas. Dessutom motsvarar storleken av den ersättning som utges vid bestående inkomstförluster enligt ASL inte full skadestånds- ersättning. Är förutsättningarna uppfyllda kan den arbetsskadade därför kräva ersättning enligt allmänna skadeståndsregler av arbets- givaren eller annan skadevållare. Enligt Arbetsskadekommissionen är sådana skadeståndsprocesser relativt vanliga och har gett upphov till kritik av försäkringssystemet.228

Arbetsskadeskyddet är dock primärt i förhållande till skadestånds- lagen på så sätt att skadestånd endast utges till den del ersättning inte lämnas enligt ASL. Ersättning ska därför i första hand sökas genom ASL och endast till den del ersättning inte kan erhållas härifrån har den skadelidande möjlighet att kräva skadestånd för differensen.229 Lagstiftningen fungerar på detta sätt som ett ansvarsskydd för arbets- givaren.

Presumtion för skadeföljder som uppstår vid godkänd arbetsskada

Vid godkänd arbetsskada gäller en presumtion för att befintliga men och förlust av arbetsoförmåga beror på skadan. Arbetsoförmågan, ett varaktigt men eller en persons död anses vara en följd av arbets- skadan så länge inte övervägande sannolikhet talar mot det.230 Sam- bandet mellan den godkända skadan och till exempel arbetsoförmågan kan brytas vid exempelvis försämringsskador, det vill säga i fall där arbetet försämrat en grundsjukdom som den skadelidande lider av sedan tidigare. Även i denna fråga har myndigheten bevisbördan för att till exempel arbetsoförmågan beror på annat än den godkända arbetsskadan.

Till skillnad från i svensk rätt finns således ett uttalat beviskrav med presumtion för kopplingen mellan arbetsskadan och den ned- sättning av arbetsförmågan som kan berättiga till ersättning.

228Arbetsskadekommissionen (2011a), s. 18.

22977 § ASL.

23012 § 2 st. ASL.

1331

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Ersättning för utgifter för behandling, medicin, hjälpmedel m.m.

Kostnaderna för läkarvård, som inte är avgiftsfri i det danska natio- nella hälso- och sjukvårdssystemet, ersätts eftersom detta anses nöd- vändigt för att skapa bästa möjliga förutsättningar för tillfrisknande eller för att garantera behandlingsresultaten. Arbetsskadestyrelsen avgör också om det i framtiden kommer att krävas utgifter för vård, läkemedel, utrustning, särskilda hjälpmedel osv. I så fall täcks dessa utgifter av ett engångsbelopp. Läkarvård och rehabilitering omfattas bara i den mån som insatsen inte bekostas av det offentliga sjukför- säkringssystemet eller inte ingår i behandlingsutbudet vid de offent- liga sjukhusen.

Ersättning till efterlevande

Om en arbetsskada har lett till döden har den efterlevande rätt till ett engångsbelopp.231 Tanken med denna ”övergångsersättning” till de efterlevande vid dödsfall är att kompensera den avlidnes make/maka eller sambo för olika kostnader i samband med dödsfallet.

Arbetsskadeprövningen

För att en skada ska anses utgöra en arbetsskada krävs det att skadan är av viss typ (en personskada) och att det finns ett orsakssamband mellan arbetet och skadan. Skadan ska ha uppstått till följd av arbetet eller de förhållanden det utförs under.232 Någon närmare precisering av vad som räknas till de förhållanden arbetet utförs under görs inte i lagtexten, utan det får avgöras med stöd av lagförarbeten och rätts- praxis.233

Grundprinciperna är därmed desamma som i den svenska arbets- skadeförsäkringen. För frågan om ersättning är det inte avgörande om skadan har uppkommit genom olycksfall eller arbetssjukdom.234

23119 § ASL.

2325 § ASL.

233I lagkommentaren redovisas en omfattande praxis över sådana förhållanden som arbete i hemmet, situationer av privat karaktär, sjukdomsanfall på arbetsplatsen, måltider på arbetet, uppehåll på arbetsplatsen utanför arbetstid, bråk och våld på arbetsplatsen, otillåtna hand- lingar, firmafester, lek- och sportaktiviteter i anslutning till arbetet, m.m.; Mikael Kielberg (2009), Arbejdsskadesikringsloven s. 175 ff.; jfr Arbetsskadekommissionen (2011a), s. 44.

234Se Arbejdsskadestyrelsens vägledning, VEJ nr 9946 af 24/11/2014.

1332

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Det övergripande syftet är att alla personskador som uppkommit till följd av inverkan i arbetet ska kunna godkännas som arbetsskador. Även en försämring av en tidigare sjukdom, så kallad försämrings- skada, kan godkännas om den orsakats av arbetet.235

I ASL ställs inte heller upp något krav på vållande, utan arbets- givarens ansvar är strikt. Skyddet omfattar på så sätt även rena olycks- händelser, liksom skador vållade av andra personer än arbetsgivaren.

Det danska generella arbetsskadebegreppet

Det skadebegrepp som tillämpas i Danmark är tudelat. Enligt ASL utgörs en arbetsskada av en personskada orsakad av antingen en arbets- olycka eller en yrkessjukdom (erhvervssygdom).236 På så sätt påmin- ner uppdelningen om den svenska. Det danska systemet skiljer sig dock från det svenska genom förekomsten av en ”sjukdomslista” där en rad typiska arbetssjukdomar finns med. Arbetssjukdomar kan godkännas om de finns med på denna lista, ”erhvervssygdomsfor- tegnelsen”, men också i de fall sjukdomen inte finns med på listan men skälen ändå talar för samband mellan arbetet och skadan. Efter- som listan kompletteras med en sådan generell regel för möjlig pröv- ning av andra sjukdomar än de som står på listan, kan det sägas finnas ett generellt arbetsskadebegrepp även i Danmark.

Det kan tilläggas att före 2005 indelades arbetsskadorna i fyra olika typer: olycksfall, skadliga påverkningar under högst 5 dagar, plöts- liga lyftskador och yrkessjukdomar.237

Olycksfall

Av 6 § ASL framgår att med olycksfall i arbetet avses en personskada som orsakats av en händelse eller påverkan som skett plötsligt eller inom fem dagar. Personskadan kan vara fysisk eller psykisk och var- aktig eller övergående. Det är inte heller ett krav att skadan medför behov av behandling eller att den har behandlats.238

Till skillnad från den svenska regleringen definieras begreppet olycka i lagen genom att det ska vara fråga om en plötslig händelse eller på-

235Hansen (2015), s. 15.

2365 § ASL.

2379 § ASL i lydelse före den 1 januari 2005.

2386 § 2 st. ASL.

1333

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

verkan under som längst 5 dagar.239 I Sverige framgår denna typ av ”korttidspåverkan” endast av äldre rättspraxis.

Utgångspunkten i ASL är att skyddet finns när arbetstagaren be- finner sig på arbetsplatsen och upphör när han eller hon lämnar det. Färdolycksfall omfattas därmed som regel inte av försäkringen, med mindre att färden utförs i arbetsgivarens intresse. Skador vid färd som är i den enskildes intresse eller av privat karaktär omfattas så- ledes inte.240

Arbetssjukdom (erhvervssygdom)

Yrkessjukdomar kan enligt den danska modellen godkännas antingen för att de finns med på den så kallade Erhvervssygdomsfortegnelsen, förteckningen med de sjukdomar som kan godkännas som arbets- skada, eller enligt en generell regel som tillämpas för de sjukdomar som inte finns upptagna på Erhvervssygdomsfortegnelsen.

Erhvervssygdomsudvalget

Erhvervssygdomsudvalget241 är en kommitté kopplad till AES med två huvudsakliga uppgifter: att till AES avge inställning i enskilda ärenden rörande yrkessjukdomar som inte finns upptagna på listan i frågan om en sjukdom vid konkret bedömning anses uteslutande eller i övervägande grad vara orsakad av arbetet, och att förhandla med AES om revision av yrkessjukdomslistan minst vartannat år. Udvalget ska säkerställa att yrkessjukdomslistan alltid utgår från den senaste forskningen. För att en sjukdom ska upptas på listan krävs att det finns medicinsk dokumentation till stöd för ett samband mellan sjukdomen och arbetet. Erhvervssygdomsudvalget ansvarar för att uppdatera listan i linje med den senaste forskningen och att avgöra vilka ännu olistade sjukdomar som kan godkännas.

I samband med reformeringen av ASL 2004 sänktes kraven för att ta upp nya sjukdomar på Erhvervssygdomsfortegnelsen. Före den 1 januari 2005 krävdes ”medicinsk och teknisk erfarenhet” för att en sjukdom skulle listas. I det danska systemet används därför två olika

2396 § ASL.

240Se t.ex. Junker Iversen, 2018, med hänvisning till Von Eyben och Isager s. 402 f.

241Ung. Arbetssjukdomskommittén.

1334

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

listor beroende på om arbetssjukdomen anmälts från och med 1 januari 2005 eller tidigare. Den nya listans mindre stränga krav har kompletterats av en vägledning som stöd vid sambandsbedömningar.242 Förändringen har resulterat i att antalet listade sjukdomar har ökat.

Listan för sjukdomar anmälda före 2005 – höga krav på vetenskaplig bevisning och konkreta villkor för påverkan

För den äldre listan gäller att sjukdomen enligt medicinsk och tek- nisk erfarenhet ska vara förorsakad av särskild inverkan, som bestämda persongrupper genom sitt arbete är utsatta för i högre grad än per- soner utan ett liknande arbete.

På den äldre listan finns exponeringsfaktorer, sjukdomar och kon- kreta villkor för exponeringen. Kravet på medicinsk och teknisk erfarenhet kan sägas motsvara krav på full vetenskaplig bevisning.243

Den nya listan

Den nya listan gäller för sjukdomar anmälda från och med den 1 januari 2005. Till skillnad mot den äldre listan räcker för den nyare listan gäller att det ska finnas medicinsk dokumentation (medicinskt bevis) för att en sjukdom har uppkommit efter särskild påverkan som bestämda persongrupper genom sitt arbete är utsatta för i högre grad än personer utan ett liknande arbete.

Medicinsk dokumentation innebär att det ska finnas ett doku- menterat samband mellan påverkan och sjukdom. Dokumentationen ska vara underbyggd av undersökningar som genomförts av erkänt medicinskt sakkunniga vid ett antal tillfällen, som ger grund för ett samband mellan påverkan och sjukdom.

Med begreppet medicinsk dokumentation menas att följande 6 krav ska vara uppfyllda:

1.En biologisk naturlig och logisk förklaring till sjukdomen,

2.En påverkan, som måste ha en karaktär och ett omfång, som gör sjukdomen sannolik,

242Arbejdsskadestyrelsen, VEJ nr 10534 af 01/02/2015.

243SOU 2017:25, s. 169.

1335

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

3.Ett samband mellan påverkan och sjukdom, exempelvis att ökad påverkan ger ökad svårighetsgrad av sjukdomen,

4.Undersökningar om utbredning i befolkningen, som bekräftar ett samband,

5.Överbevisande rapportering av tillfällen, som har konstaterats vid läkarundersökningar,

6.En betydande överrepresentation av sjukdomsfall bland personer som är utsatta för denna påverkan i förhållande till personer som inte är utsatta.

Vid den konkreta bedömningen av om en sjukdom kan tas upp på förteckningen på yrkessjukdomar, kan de enskilda betingelserna ges olika vikt.244

Den nu aktuella listan tar upp exponeringsfaktorer och sjukdomar, men inga konkreta villkor om exponeringen. Det finns också en väg- ledning för bedömningar i ärenden om arbetsskada (Vejledning om erhvervssygdomme) men denna är varken bindande eller uttömmande. Vägledningen ska vara ett stöd i handläggningen av arbetsskade- ärenden och ska öka förståelsen för kravet på orsakssamband mellan en viss exponering och uppkommen skada. För flera sjukdomar som finns på listan beskrivs mer preciserat vilka krav på belastning och sjukdom som krävs för ett godkännande. Vägledningen innehåller även en särskild del avseende de sjukdomar som inte finns med på listan, som är möjliga att godkänna efter att ha förelagts för Erhvervs- sygdomsudvalget. Det är AES som, efter förhandling med Erhvervs- sygdomsudvalget, fastställer vilka sjukdomar som ska upptas på för- teckningen.245

Bevisregler

Allmänna bevisregler gäller för arbetsskadeprövningen, men med vissa undantag som främst är kopplade till listan med arbetssjuk- domar där en presumtion för samband gäller.

244Arbejdstilsynet2016. 11 udgave. Vejledning om erhvervssygdomme anmeldt fra 1. Januar 2005 s. 6.

2457 och 9 §§ ASL.

1336

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Bevisregler vid olycksfall

För olycksfall gäller allmänna bevisregler för bestämmande av orsaks- samband mellan en händelse eller påverkan i arbetet (olycksfall) och den personskada som anmälts. Är det efter tillräcklig utredning över- vägande sannolikt att ett sådant orsakssamband finns, godkänns ska- dan som arbetsskada. I värderingen ingår om det finns ett tidsmässigt samband mellan exponeringen och skadan.246 Där en händelse eller påverkan i arbetet omedelbart kan anses som orsak till skadan ställs det inte några höga krav på bevisningen.

Bevisregler vid arbetssjukdom

För samband mellan påverkan och sjukdom för de sjukdomar som finns på förteckningen över yrkessjukdomar finns en presumtion. Enligt denna bevisregel ska sjukdomen godkännas som arbetsskada om den försäkrade har ådragit sig en sjukdom som finns upptagen i förteckningen över yrkessjukdomar och i sitt arbete varit utsatt för sådan påverkan som anges i förteckningen, om inte det anses över- vägande sannolikt att sjukdomen beror på andra orsaker än arbetet.247 I de fall där vägledningen anger en viss exponering som skadlig utgör de nedre värden som anges däri ett nedre gränsvärde för att kunna använda bestämmelsen. AES har i detta fall bevisbördan för att visa att det inte föreligger orsakssamband mellan arbetet och skadan.

För de sjukdomar som inte är upptagna i förteckningen över yrkes- sjukdomar gäller sedvanliga bevisregler att samband ska göras sanno- likt.248 Det är den försäkrade som har bevisbördan för att samtliga förutsättningar för att få sjukdom godkänd som arbetsskada är upp- fyllda. AES har dock en utredningsplikt i likhet med vad som gäller för Försäkringskassan i Sverige.249

246Se t.ex. Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, Praksisbeskrivelse om anerkendelse af arbejds- ulykker.

2478 § ASL.

248Se Hansen, Arbejdsskadesikring, Sociale Publikationer 14 s. 13, jfr Arbetsskadekommis- sionen (2011a), s. 53.

249Jfr SOU 2017:25, s. 172.

1337

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

17.8.2Norge

Den som skadar sig i arbetet har rätt till ersättning från första dagen. De första 16 dagarna betalar arbetsgivaren ut sjuklön, därefter har den försäkrade rätt till ersättning genom den allmänna socialförsäk- ringen, Folketrygden.250 Vid tillfälligt förlorad inkomstförmåga har den försäkrade rätt till sjukpenning eller arbeidsavklaringspenger (motsvarande ungefär rehabiliteringspenning). Vid varaktig förlorad inkomstförmåga kan den arbetsskadade få rätt till uføretrygd. Både arbeidsavklaringspenger och uføretrygd ersätter maximalt 66 pro- cent av den arbetsskadades inkomst, utifrån en uppskattning av de senaste årens årsinkomst. Genom sjukpenning ersätts upp till 100 pro- cent av den försäkrades inkomst, räknat som ett genomsnitt.

Två parallella ersättningssystem

I Norge finns två parallella ersättningssystem för arbetsskador. Den arbetsskadade ersätts dels genom den offentliga socialförsäkringen, den så kallade Folketrygden, dels genom en privat arbetsskadeför- säkring som regleras genom lov om yrkesskadeforsikring. Enligt lagen är arbetsgivare skyldiga att teckna en privat försäkring.251

En obligatorisk privat arbetsskadeförsäkring

Den obligatoriska privata arbetsskadeförsäkringen, den så kallade yrkesskadeforsikringen, är ett komplement till den statliga men utgår från principen om full ersättning.252 Arbetsgivarna väljer själva för- säkringsbolag253 och finansierar försäkringen genom en differentie- rad premie.

Yrkesskadeforsikringen är en no-fault försäkring som lämnar en kapitaliserad ersättning vid permanent nedsatt arbetsförmåga och ersättning för men och dödsfall. När ersättning lämnas från den pri- vata försäkringen ersätter de privata försäkringsbolagen den offent-

250Arbetsskadekommissionen (2011b), Arbetsskadeförsäkringen i Norge, s. 15.

251Den offentliga försäkringen, yrkesskadedekning, utgår från 13 kap. lov om folketrygd, LOV-1997-02-28-19, förkortad ftrl. Försäkringen som täcks av arbetsgivarna, yrkesskadefor- sikring, har gällt sedan 1990 och regleras i lov om yrkesskadeforsikring, LOV-1989-06-16-65, förkortad yforsl.

2522 kap. 3 § yforsl.

253Som samtliga måste vara medlemmar i Yrkesskadeforsikringsforeningen.

1338

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

liga försäkringen med ett belopp som svarar mot 120 procent av ut- betald ersättning.

Om arbetsgivaren försummar sin lagstadgade försäkringsplikt har den skadade arbetstagaren ändå rätt till ersättning från de försäk- ringsbolag som erbjuder arbetsskadeförsäkring.254 Bolagen kan sedan kräva tillbaka ersättningen från den oförsäkrade arbetsgivaren.255

Offentliga arbetsgivare är undantagna från kravet att teckna yrkes- skadeforsikring, men anställda i statlig och kommunal sektor kan kräva arbetsskadeersättning direkt från arbetsgivaren.256

Det görs betydligt fler skadeanmälningar till den statliga försäk- ringen än till de privata försäkringsbolagen.257 En anledning till det kan vara att det är obligatoriskt att anmäla en arbetsskada enligt folke- trygdloven vilket det inte är enligt yrkesskadeforsikringsloven.258

Statlig försäkring genom Folketrygden

Den statliga Folketrygden är en allmän socialförsäkring och den som har en arbetsskada har rätt till samma ersättningar som andra för- säkrade.259 Som arbetsskadad har den försäkrade däremot rätt till vissa särförmåner både vad gäller de olika socialförsäkringarnas vill- kor och ersättningsnivå. Dessa särförmåner beskrivs i slutet av respek- tive ersättnings kapitel i folketrygdloven. I folketrygdloven behand- las arbetsskador särskilt under kapitel 13, Yrkesskadedekning. Här definieras bland annat vad som i försäkringen betraktas som en arbets- skada. Här beskrivs även villkoren för den särskilda menersättning som arbetsskadade kan få vid medicinsk invaliditet. Dessutom beskrivs de yrkesgrupper som har rätt till ersättning enligt specifika regler. Exem- pelvis har egenföretagare, som står utanför gruppen anställda, rätt att teckna en frivillig försäkring.

2542 kap. 7 § yforsl.

2552 kap. 8 § yforsl.

2562 kap. 3 § yforsl.

257Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 109.

258Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 109.

259Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 14.

1339

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

NAV ansvarar för att administrera Folketrygden

I Norge administreras sjukförsäkringen av den statliga myndigheten arbeids- og velferdsetaten, NAV, som bildades 2006 genom en sam- lokalisering av landets försäkringskassa, arbetsförmedling och kom- munala socialtjänster.260 De ekonomiska förmånerna vid sjukdom finansieras via statsbudgeten och de statliga utgifterna finansieras i sin tur genom avgifter från arbetsgivare och arbetstagare. NAV huvud- kontor ligger i Oslo och därutöver finns det minst ett NAV-kontor i varje kommun.261

Folketrygdens ersättningar vid arbetsskada

Vid arbetsskada har den försäkrade rätt till ett allmänt standardskydd genom Folketrygden. Folketrygden ersätter bland annat utgifter för sjukvård, medicin och rehabiliteringsstöd, liksom inkomstförluster vid utbetalning av exempelvis sjukpenning, arbeidsavklaringspenger och uførtrygd. Därutöver har den försäkrade rätt till ersättning för varaktiga medicinska men. Vid dödsfall har den försäkrades anhöriga rätt till ekonomiskt stöd.

Menerstatning ersätter varaktiga medicinska men

För att ha rätt till så kallad menerstatning262 behöver den som söker ersättning vanligtvis ha haft arbetsskadan i minst ett år för att skade- läget ska ha hunnit stabiliseras.263 Den som beviljas ersättning ska ha genomgått de operationer och den rehabilitering som skadan kräver. Nivå på ersättning bestäms med hjälp av en invaliditetstabell och beror på grad av medicinsk invaliditet. För att ha rätt till menersättning måste den medicinska invaliditeten vara minst 15 procent. Menersätt- ning samordnas inte med övriga ersättningar inom Folketrygden.264

260NAV-loven, 2006.

261Organisering av NAV – nav.no.

26213 kap. 13–17 § ftrl.

263https://lovdata.no/nav/forskrift/1997-04-21-373/%C2%A72, hämtat 2022-12-20.

264Rundskriv til ftrl kap. 13: Yrkesskadedekning, senast ändrad 2022-08-09.

1340

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Ersättning vid tillfällig förlorad försörjningsförmåga

Sjukpenning (Sykepeng)

Vid arbetsskada har den försäkrade rätt till ersättning från första dagen. De första 16 dagarna betalar arbetsgivaren ut ersättning i form av sjuklön därefter kan den försäkrade få statlig sjukpenning. Sjuk- penning ersätter upp till 100 procent av den förlorade inkomsten men med ett tak på sex gånger grundbeloppet.265 Grund för beräkning av sjukpenning, det så kallade sjukpenningunderlag, är den försäkrades månadslön de tre senaste månaderna innan skadan omräknat till års- inkomst. I Norge finns rätt till sjukpenning oavsett vad som orsakat skadan eller sjukdomen men om skadan uppkommit i arbetet finns inga krav på hur länge den försäkrade behöver ha varit anställd för att få ersättning eller att den försäkrade behöver befinna sig i Norge. Den statliga delen av sjukpenningen betalas ut i max 248 dagar (beräk- nat över en treårsperiod). Därefter måste den försäkrade arbeta i 26 veckor för att åter har rätt till 248 sjukpenningdagar.

Arbeidsavklaringspenger

Den som inte längre har rätt till sjukpenning och har en arbetsskada kan ha rätt till så kallade arbeidsavklaringspenger som ersätter för- lorad inkomst under perioder av arbetsträning eller annan behand- ling för återgång i arbete. Arbeidsavklaringspenger ersätter 66 pro- cent av den försäkrades förlorade inkomst. Ersättningen är sekundär i förhållande till den privata arbetsskadeförsäkringen.

Ersättning vid varaktig förlorad försörjningsförmåga

Invaliditetsersättning (Uføretrygd)

Den som på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning har en permanent minskad försörjningsförmåga kan söka ersättning en- ligt uføretrygden.266 Enligt praxis brukar varaktig uføretrygd först betalas efter ett år, då den skadades tillstånd ofta stabiliserats.

2658 kap. 8–10 § ftrl.

26612 kap. ftrl.

1341

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

Som beskrivs ovan ersätts arbetsskada och skada orsakad av andra omständigheter genom samma ersättning inom ramen för Folke- trygden men arbetsskadade har vissa särförmåner.267 Här skiljer sig det norska systemet från det svenska där man har olika ersättningar för långvarig ekonomisk invaliditet beroende på om skadan orsakats av arbetet eller inte, livränta respektive aktivitets- eller sjukersätt- ning. Vid arbetsskada ska det påvisas hur stor del av den försäkrades nedsatta inkomstförmåga som beror på arbetsskadan. Om den står för mer än 70 procent betraktas arbetsskadan som orsak till hela den förlorade inkomstförmågan.268

För att som arbetsskadad ha rätt till ersättning enligt uføretryg- den ska ett antal villkor vara uppfyllda utöver att den drabbade ska ha omfattats av försäkringen vid skadetillfället.269 Den försäkrade ska var mellan 18 och 67 år, ha en sjukdom, skada eller ett lyte som har lett till en nedsatt inkomstförmåga om minst 30 procent. Den försäkrade ska dessutom ha genomgått alla de behandlingar och arbetsinriktade åtgärder som kan anses lämpliga med hänsyn till den försäkrades ålder, förmågor, utbildning, yrkesbakgrund och jobbmöjligheter. Även om den försäkrade kan få ett jobb genom pendling eller flytt ska beaktas.

Genom uføretrygden kan den försäkrade få ersättning för upp till

66 procent av sin förlorade inkomst.270

Arbetsskadebegreppet

Det norska systemet för ersättning vid arbetsskada utgår från ett snävare arbetsskadebegrepp än det svenska. Enligt folketrygdloven är en arbetsskada en personskada, ett dödsfall eller en sjukdom som beror på en arbetsolycka.271 Den norska begreppsbildningen skiljer således mellan skador och sjukdomar.

Begreppet arbetsskada innefattar därmed inte skador som upp- stått genom annan skadlig inverkan än olycka.272 Skador som upp- stått över tid, som exempelvis belastningsskador, inte omfattas av det norska arbetsskadebegreppet. Inte heller psykiska skador på grund

26712 kap. 12–17 §§ ftrl.

268Rundskriv til ftrl kap. 12, § 12–17, avsnitt: Krav til årsakssammenheng mellom uførhet og yrkesskade/yrkessykdom.

269Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 73–74.

27012 kap. 12–13 § ftrl.

27113 kap. 13–3 § ftrl.

272Se dock nedan om vissa yrkessjukdomar som inkluderas enligt en bestämd lista.

1342

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

av exempelvis långvarig stress omfattas.273 Däremot finns det vissa yrkessjukdomar som likställs med arbetsskada (se nedan).

Olycksfall

En arbetsolycka definieras som en plötslig och oväntad yttre hän- delse som den försäkrade varit utsatt för i arbetet alternativt en kort- varig begränsad händelse som orsakat känningar eller belastning och som inte hör till den skadades vanliga arbetsuppgifter.274

Inom det norska systemet görs även en delvis annan bedömning av vad som menas med att skadan uppstått i arbetet. Till skillnad från i Sverige har man i Norge skydd även under måltidsuppehåll. Där- emot täcks vanligtvis inte färdolyckor till och från arbetet. Vid distans- arbete är det precis som inom det svenska systemet strängare krav på att skadan uppkommit i samband med att den drabbade utfört arbets- uppgifter.

Listade yrkessjukdomar som kan likställas med arbetsskada

Även om belastningsskador generellt inte anses utgöra arbetsskador kan ett urval yrkessjukdomar likställas med arbetsskador. Vissa yrkes- sjukdomar som beror på påverkan i arbetet, klimatsjukdomar och epidemiska sjukdomar likställs med yrkesskada. I en särskild före- skrift275 listas de diagnoser som genom presumtion anses bero på arbetet och inte på andra orsaker. Till de yrkessjukdomar som ska godkännas som arbetsskada enligt listan hör bland annat förgiftning och annan kemisk påverkan, allergiska hud- och lungsjukdomar, sjuk- dom på grund av strålenergi, lungsjukdomar som följer av finför- delade partiklar, nedsatt hörsel till följd av ljud från maskiner och verktyg, vissa vibrationsskador i armarna och dykarsjuka. Utöver att en sjukdom måste vara med på listan för att godkännas som arbets- skada behöver de även uppfylla följande fyra kriterier:

2733 § 13 kap. ftrl.

274§ 13–3 ftrl.

2753–4 §§ 13 kap. ftrl. samt forskrift om yrkessykdommer, klimasykdommer og epidemiske sykdommer som skal likstilles med yrkesskade (FOR-1997-03-11-220).

1343

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

•sjukdomsbilden är typisk och i överensstämmelse med det som den aktuella påverkningen kan framkalla,

•exponeringen har varit av en sådan omfattning att den kan ha ut- löst sjukdomen,

•symptomen har uppstått inom rimlig tid efter exponeringen och

•det är inte mer sannolikt att någon annan sjukdom eller påverkan kan ha orsakat symptomen.276

Enligt rättspraxis behöver inte bedömningen formellt utgå från veten- skapliga undersökningar utan kan göras utifrån erkänd medicinsk kunskap.277

Den norska listan har varit föremål för flera utredningar, senast i utredningen NOU 2008:11 Yrkessykdommer, som hade i uppdrag att se över föreskriften över sjukdomar som kan godkännas som yrkessjukdom, eftersom föreskriften vid denna tidpunkt inte revide- rats ordentligt på 50 år. Utredningen föreslog en ny reviderad lista som även skulle omfatta muskel- och skelettsjukdomar, psykiska sjuk- domar och fosterskador. Utredningens förslag har inte antagits.

Den privata försäkringen har ett något vidare arbetsskadebegrepp än den offentliga

Den privata försäkringen använder sig av samma arbetsskadebegrepp som folketrygden fast med utrymme för undantag för framför allt olistade yrkessjukdomar om dessa beror på skadliga ämnen eller arbets- processer. Undantaget utnyttjas däremot sällan i praktiken.278

Yrkesskadeförsäkringens skadebegrepp omfattar:

•skada och sjukdom orsakad av arbetsolycka (yrkesskada),

•skada och sjukdom som enligt folketrygdeloven 13–4 § likställs med yrkesskada (listade sjukdomar) och

•annan skada och sjukdom som orsakats av påverkan från skadliga ämnen eller arbetsprocesser (11 §).

27613 kap. 13–4 § ftrl.

277Rundskriv til ftrl kap. 13, 13–4 §, avsnitt: ”Bokstav a – Karakteristisk sykdomsbilde”.

278Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 14. Efter en dom i Högsta domstolen kan säkerhets- ventilen omfatta även olycksfall (Kogstad, Lunde & Co (6/6 2011).

1344

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

Skadebegreppet täcker därmed alla skador och sjukdomar som även kan godkännas enligt folketrygdloven. Det innebär med andra ord att arbetsolycksfall och listade yrkessjukdomar omfattas av yrkes- skadeförsäkringen. NAV och försäkringsföretagen är dock inte bundna av varandras bedömningar vid arbetsskadeprövningen.

Bevisregler

I folketrygdloven finns inga utskrivna beviskrav för bedömning av arbetsskadeärenden. I det cirkulär som tagits fram som stöd till hand- läggare på NAV nämns mest sannolikt (mest sannsynlig) som bevis- krav.279 Det är den försäkrade som har bevisbördan vid en arbets- olycka medan handläggarna på NAV har utredningsplikt.

I fråga om yrkessjukdomar måste den försäkrade visa att han eller hon drabbats av en av de listade yrkessjukdomarna. För detta gäller det gängse beviskravet om sannolikhet. Om en sådan skada är visad gäller, som nämnts, en presumtion om att skadan är en yrkesskada. Det är då i stället NAV som ska visa att det är mer sannolikt att någon annan sjukdom eller påverkan kan ha lett till symptomen. Vid orsakskonkurrens gäller med andra ord en omvänd bevisbörda.280

Samma beviskrav gäller för bedömningen av arbetsskador enligt yrkesskadeforsikringsloven. Den skadelidande ska därmed göra det sannolikt att skada har inträffat.

Tre huvudaktörer sammanställer arbetsskadestatistik

Det finns tre olika källor till statistik över arbetsskador: NAV, arbeids- tilsynet och försäkringsbranschen.281 Statistiken bygger i första hand på de anmälningar som kommer in till NAV och försäkringsbolagen. Arbetsgivaren har enligt folktrygdloven en skyldighet att anmäla alla arbetsskador som kan ge rätt till ersättning till NAV och allvarliga skador eller dödsfall till arbeidstillsynet och polisen.282 Statistiken grundar sig därmed främst på de anmälningar som arbetsgivaren och i vissa fall den arbetssökande eller läkaren bedömt kan leda till ersätt-

279Jfr Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 55.

280Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 57. Rundskriv, avsnitt: 13–4 §, ”Bokstav d – Annen sykdom eller påvirkning”.

281Arbetsskadekommissionen (2011b), s. 107.

28213 kap. 13–14 § ftrl.

1345

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

ning. En liknande anmälningsplikt finns inte inom yrkesskadefor- sikringen men de anmälningar som kommer in till försäkringsbolagen har de skyldighet att registrera.283

NAV samlar statistik över antal avslag och bifall samt över hand- läggningstid. De samlar även statistik över hur många som tagit emot olika typer av stöd. Utöver aggregerad statistik tillhandahåller NAV i viss mån även individdata till forskare.

NAV skickar vidare inkomna anmälningar till Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet samlar framför allt statistik som ska ligga till grund för tillsynsinsatser och förebyggande arbete men även över dödsfall i arbetet.

Enligt föreskriften till yrkesskadeforsikringsloven284 är försäkrings- bolagen skyldiga att registrera information om arbetsskadans art och omfång, samt arbetsstället där arbetsskadan uppstått. I de fall orsaken till arbetsskadan är känd ska även det registreras. Kommunal- och arbetsdepartementet kan därutöver ge närmare regler om krav på innehåll i registret. Offentliga myndigheter, arbetstagar- och arbets- givarorganisationer kan kräva insyn i registret som underlag för skade- förebyggande arbete.285

En stor andel av de försäkringsbolag som är tillhandahåller yrkes- skadeförsäkringar har ett gemensamt register DAYSY som årligen sammanställs i en rapport.286 Registret administreras av branschorga- nisation Finans Norge.

17.8.3Finland

I Finland är arbetsskadeförsäkringen primär och ersätter den för- säkrade för de kostnader som har uppkommit till följd av olyckan eller sjukdomen med ersättning för inkomstbortfall och bestående men. Kostnader för medicinsk och arbetsinriktad rehabilitering täcks också av arbetsskadeförsäkringen. Vid dödsfall kan efterlevandepen- sion och ersättning för begravningskostnader betalas ut.

Det är det den lagstadgade olycksfallsförsäkringen som utgör det primära ersättningssystemet för arbetsolyckor och yrkessjukdomar. Ersättning för inkomstförlust vid sjukskrivning vid arbetsskada läm-

2832 kap. 3 § yforsl.

284Forskrift till yrkesskadeforsikringsloven IV.

2852 kap. 9 § yforsl.

286https://www.finansnorge.no/aktuelt/nyheter/2014/07/ny-statistikk-for-yrkesskade-daysy.

1346

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

nas alltså av arbetsskadeförsäkringen, och inte som i Sverige, av sjuk- försäkringen.

Ersättningar från andra system minskar inte de ersättningar som betalas för olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar. Andra system beaktar däremot arbetsolycksfalls- och yrkessjukdomsersättningarna i sina egna ersättningar. Om det andra systemets ersättning för ett olycksfall i arbetet eller en yrkessjukdom är större än arbetsolycks- falls- och yrkessjukdomsersättningarna, betalas skillnaden som en tilläggsersättning.

Alla som arbetar i Finland försäkras enligt lagen (24.4 2015/459) om olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar – OlyL. Arbetsolycks- falls- och yrkessjukdomsförsäkringen är en del av den lagstadgade sociala tryggheten. Det faktum att försäkringen är lagstadgad inne- bär att det finns bestämmelser om försäkringsverksamheten, de skade- fall som ska ersättas och om ersättningar och om olycksfall och yrkes- sjukdomar. Lagen innehåller också bägge parters skyldigheter och rättigheter och styr försäkrings- och ersättningshandläggningen till exempel genom att ange tidsfrister.

Utöver OlyL finns även särskilda lagar som reglerar villkoren för arbetsskador hos särskilda grupper, exempelvis lantbruksföretagare och stipendiater respektive för idrottsutövare.287

Obligatorisk privat arbetsskadeförsäkring

I Finland är det privata försäkringsbolag som ansvarar för hand- läggning och bedömning av både olycksfall och arbetssjukdomar. Det är obligatoriskt för arbetsgivare att teckna en försäkring för sina anställda under förutsättning att den anställde tjänar minst 1 200 euro under ett kalenderår. Om arbetsgivaren försummar sin lagstadgade försäkringsplikt eller av någon anledning inte är försäkringsskyldig, har den skadade arbetstagaren ändå rätt till ersättningar. Olycksfalls- försäkringscentralen betalar och handlägger dessa ersättningar.

Försäkringen finansieras genom de försäkringspremier som arbets- givarna betalar till försäkringsbolagen. Premierna är differentierade och bestäms för varje arbetsgivare på basis av risken i arbetet och betalda löner. Om en arbetstagare utför olika arbetsuppgifter fast- ställs premien enligt det mest riskfyllda arbetet. Vid fastställandet av

2872 kap. 11–12 §§, lag 24.4 2015/459.

1347

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

premiens storlek kan försäkringsbolagen också ta viss hänsyn till om arbetsgivaren har arbetat förebyggande avseende risker i arbetet.288

Försäkringen ersätter den försäkrade för de kostnader som har uppkommit till följd av olyckan eller sjukdomen och lämnar ersätt- ning för inkomstbortfall och bestående men. Kostnader för medicinsk och arbetsinriktad rehabilitering täcks också av olycksfallsförsäk- ringen. Vid dödsfall kan efterlevandepension och ersättning för be- gravningskostnader betalas ut.

Om den försäkrade inte är nöjd med försäkringsbolagets beslut kan han eller hon vända sig till försäkringsbolaget och då få en pröv- ning i besvärsnämnden för olycksfallsärenden. Nämndens beslut kan sedan överklagas till försäkringsdomstolen och slutligen till Högsta domstolen.

Ersättning för inkomstbortfall

Inom det finska systemet för ersättning av inkomstbortfall på grund av arbetsskada finns tre alternativa ersättningar: dagpenning, olycks- fallspension och rehabiliteringspenning.289 Dagpenning ersätter den försäkrade från första dagen för skadan och upp till ett år framåt. De första 28 dagarna, exklusive dagen då skadan inträffade, betalas ersätt- ning av arbetsgivaren i form av sjuklön. Som grund för ersättning efter 28 dagar är den försäkrades årsinkomst, vanligtvis beräknat ut- ifrån året som föregick skadan. Dagpenningen är 1/360 gånger års- inkomsten. För att ha rätt till dagpenning måste däremot inkomsten vara nedsatt med minst 15 procent vilket dessutom måste motsvara mins 5 procent av minimikravet för årsinkomst. I försäkringen görs ingen skillnad mellan tillfällig och permanent skada. Kravet för att ersättning ska betalas ut är att den försäkrade varit skadad i minst tre dagar i rad, exklusive skadedagen.290

Om arbetsförmågans nedsättning till följd av skadan kvarstår längre än ett år och uppgår till minst 10 procent har den försäkrade rätt till olycksfallspension, den ersättning som närmast motsvarar den svenska livräntan. Olycksfallspension kan godkännas under en tidsbegränsad period eller tills vidare. Vid prövning om rätt till olycksfallspension

288Jfr t.ex. SOU 2017:25, s. 176.

28910 kap. OlyL; jfr t.ex. Arbetsskadekommissionen (2011c), Arbetsskadeförsäkringen i Finland, s. 14–16.

29010 kap. 56 § OlyL.

1348

SOU 2023:53

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

ska alternativa försörjningsvägar tas i beaktande, med hänsyn till den försäkrades ålder, bostadsort, utbildning etcetera Genom olycks- fallspensionen ersätts 85 procent av årsintäkten för försäkrade under 65 år, därefter ersätts 70 procent av årsintäkten.291

Rehabiliteringspenning ersätter den försäkrade under pågående yrkesinriktad rehabilitering. Det finns inget krav på nedsatt inkomst- förmåga för rätt till rehabiliteringspenning. Under ett år räknat från och med skadedagen är rehabiliteringspenningen lika stor som dag- penningen därefter följer den samma ersättningsnivå som olycksfalls- pensionen. Rehabiliteringspenning kan inte kombineras med dag- penning eller olycksfallspension.

Arbetsskadebegreppet

En arbetsskada definieras antingen som ett olycksfall som sker i arbetet eller en yrkessjukdom.292 Även färdolyckor och olyckor under rekreation- eller matpauser i nära anslutning till arbetet omfattas. En skada orsakad av en olycka som inträffar på arbetsplatsen när arbets- tagaren inte är i arbete räknas också som en arbetsskada. Vid arbete i hemmet eller på annan plats är reglerna däremot striktare och en skada måste ha uppstått i samband med utförandet av arbetsupp- gifter. I lagen beskrivs ett olycksfall som en plötslig, oförutsedd hän- delse som orsakas av en yttre faktor och leder till en skada eller en sjukdom hos en arbetstagare.293

Med yrkessjukdom avses en sjukdom som sannolikt huvudsak- ligen har orsakats av fysikaliska, kemiska eller biologiska faktorer i samband med arbetet. I lagen hänvisas till en förteckning över yrkes- sjukdomar.294 Förteckningen innehåller en specifikation över de fysika- liska, kemiska eller biologiska faktorer som avses i lagen. Förteckningen innehåller också de sjukdomar som anses ha ett påvisat sannolikt orsakssamband med dessa faktorer. Exempel på skadliga faktorer som räknas upp är vibration, buller och exponering för namngivna kemikalier och gaser. I lagen finns det särskilt angivet att skador till följd av misshandel och psykisk chock också kan ersättas fastän de inte är med i förteckningen. Psykiska skador till följd av stress och

29110 kap. 63–67 §§ OlyL.

2924 kap. 15 § OlyL.

2935 kap. OlyL.

294Statsrådets förordning om förteckningen över yrkessjukdomar (769/2015).

1349

Arbetsskadeförsäkringen – framväxt, uppbyggnad och närliggande system

SOU 2023:53

hög arbetsbelastning kan inte godkännas inom ramen för den finska försäkringen. Andra sjukdomar utöver de som följer av lag och för- teckning ersätts inte heller.295

Olycksfallsförsäkringscentralen sammanställer statistik

Olycksfallsförsäkringscentralen (TVK) har ett ansvar att övervaka hur arbetsgivarna uppfyller sin försäkringsskyldighet och handlägga arbetsskador från oförsäkrade arbeten.296 De har därutöver även i uppgift att föra statistik över arbetsskador och yrkessjukdomar.297

Försäkringsbolagen är skyldiga att detaljerat registrera informa- tion om inkomna arbetsskadeanmälningar vilken de årligen ska delge TVK.298 Arbetsskadorna registreras utifrån yrke och dess risknivå.299 För detta används Statistikcentralens Yrkesklassificering TK 2010. Därutöver används ESAW-klassificeringsvariabler, som är framtagna av Eurostat, för att klassificera de omständigheter under vilka skadan inträffade.300

2956 kap. OlyL.

2961 kap. 6 § OlyL.

29732 kap. 236 § OlyL.

29835 kap. 257 § OlyL.

29921 kap. 171 § OlyL.

300https://www.tvk.fi/sv/statistik-och-publikationer/statistik/klassificeringar.

1350

18Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

18.1Förslaget till ändringar i socialförsäkringsbalken

Utredningens förslag: De ändringar som föreslås i socialförsäk- ringsbalken ska träda i kraft den 1 juli 2024.

Äldre bestämmelser avseende arbetsskadeprövning enligt 39 kap. SFB ska fortsätta att gälla för skador som har uppkommit före ikraftträdandet.

Äldre bestämmelser ska gälla också i fråga om ersättning enligt socialförsäkringsbalken som avser tid före ikraftträdandet. För ersättning som avser tid efter ikraftträdandet tillämpas de nya lydelserna.

Avseende bestämmelsen om högsta livränteunderlag i 41 kap.

18 § och motsvarande för efterlevandelivränta i 88 kap. 16 § ska dock äldre bestämmelser tillämpas för livräntor som första gången beviljats före ikraftträdandet.

Den ändrade bestämmelsen om omräkning av livränta i 41 kap.

21 § SFB ska tillämpas för första gången vid omräkning av livränta för år 2025.

Skälen för utredningens förslag: Författningsförslagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Med den 1 juli 2024 som ikraftträdande- tidpunkt bedöms berörda aktörer, framför allt Försäkringskassan, ha tillräckligt med tid för nödvändiga förberedelser inför att lagänd- ringarna träder i kraft. Tidsåtgången för nödvändiga förberedelser är dock avhängigt när beslut om författningsändringar fattas.

1351

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:53

Äldre bestämmelser ska gälla för skador som uppkommit före ikraftträdandet

De föreslagna lagändringarna avses träda i kraft den 1 juli 2024 och den nya lydelsen av bestämmelserna i 39 kap. ska tillämpas på arbets- skador som inträffat därefter.

Vid ändring av materiella bestämmelser ska normalt äldre bestäm- melser fortsätta att gälla för förhållanden som har inträffat före ikraft- trädandet.1 Denna princip har gällt under hela den tid som särskilda ersättningsbestämmelser på arbetsskadeområdet har gällt. Huvud- principen vid ersättningens fastställande har varit att de bestämmel- ser som gällde när skadan inträffade följt skadan även under den fortsatta ersättningsregleringen.2 Överfört på arbetsskadeförsäkringen innebär det att arbetsskador som har uppkommit före ikraftträdan- det ska bedömas enligt de regler som gällde då.3 Denna ordning är etablerad och lösningen har använts också i tidigare ändringar av för- säkringens regelverk, liksom när arbetsskadeförsäkringen den 1 juli 1977 efterträdde yrkesskadeförsäkringen.4 Det finns dock även undan- tag. Ett exempel är förordningen om ändring i FASP där det stadga- des att lydelsen av bilagan till förordningen skulle gälla retroaktivt för skador som inträffat före ikraftträdandet. Ändringen i bilagan av- såg att covid-19 lades till bland de smittsamma sjukdomar som för- ordningen avser.5

Vi menar att det behöver finnas tydliga regler som anger vilka skador som ska omfattas av det nya bestämmelserna och vilka som ska hanteras enligt de äldre reglerna. Därför anser vi att det saknas skäl för att frångå principen om att det är regelverket vid skadans upp- komst som ska tillämpas när det gäller den ändrade regleringen för arbetsskadeprövningen i 39 kap. SFB. Utifrån detta skulle med andra ord den nya ordningen gälla för skador till följd av olycksfall med skadedag efter den 30 juni 2024. För skador som beror på annan skadlig inverkan än olycksfall tillämpas de nya reglerna om visande- dagen är efter samma tidpunkt.

Eftersom det kan ta lång tid från en skadlig exponering i arbetet till att en arbetsskada visar sig är visandedagen en viktig tidpunkt för

1Jfr t.ex. prop. 2001/02 :81, s. 47.

2Jfr SOU 1975:84, s. 139.

3Jfr t.ex. prop. 2001/02:81, s. 47–48.

4Prop. 1975/76:197, s. 109.

5Förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd, SFS 2020:245.

1352

SOU 2023:53

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

vilket regelverk som ska tillämpas. Att fastställa när en arbetsskada i form av ett olycksfall har inträffat vållar av naturliga skäl sällan några problem. För skador till följd av annan skadlig inverkan förhåller det sig dock annorlunda. Enligt 39 kap. 8 § SFB ska en skada till följd av annat än olycksfall anses ha inträffat den dag då skadan visade sig. Denna så kallade visandedag kan i vissa fall vara svår att exakt fast- ställa, men det finns en väl etablerad praxis på området som bör vara vägledande även vid tillämpningen av denna övergångsbestämmelse. Det kan också gå lång tid från det att en skada visar sig till att den försäkrade ansöker om ersättning för skadan. Om inte det tillämp- liga regelverket ska vara beroende av tidpunkten för en sådan ansökan, vilket framstår som godtyckligt, måste skadans visandedag vara av- görande för vilket regelverk som ska tillämpas vid en arbetsskade- prövning. Detta innebär också att de nya bestämmelserna kan komma att tillämpas på skador till följd av annan skadlig inverkan där den skadliga inverkan skett före ikraftträdandet men där skadan visar sig först efter denna tidpunkt.

De nya reglerna kan anses vara till fördel för enskilda vilket talar för en tillämpning av de nya reglerna även för äldre skador

Våra förslag när det gäller arbetsskadeprövningen avser främst för- tydliganden av vilka led arbetsskadeprövningen innefattar och vilka krav på bevisningen som gäller i vart och ett av dessa led. Någon för- ändring av beviskraven för de olika leden är inte avsedd. De förslag som lämnas i denna del avser att åstadkomma en tydligare och effek- tivare prövning av arbetsskada men förändrar alltså inte kraven på bevisningen i sak.

Betänkandet innehåller vidare förslag om att avskaffa undantagen för smitta och vissa psykiska och psykosomatiska skador vilket inne- bär att fler skador som enskilda drabbas av kan prövas som arbets- skada.

Förslagen på förändringar av arbetsskadeprövningens regelverk kan således antas vara till fördel för enskilda försäkrade. Detta talar för att det inte bör finnas hinder utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv för enskilda för att även äldre skador – som uppkommit efter den 30 juni 2002 då nuvarande regelverk infördes – skulle kunna prövas enligt de nya reglerna. Något generellt hinder mot sådan retroaktiv

1353

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:53

lagstiftning på förvaltningsrättens område som inte missgynnar en- skilda finns inte heller.

Avskaffande av undantagsbestämmelser ändrar arbetsskadebegreppet vilket ytterligare talar för att äldre bestämmelser ska gälla

Förslagen om att avskaffa undantagen för skador orsakade av smitta och viss psykosocial exponering (reglerade i dagens 39 kap. 5 och 6 §§ SFB) innebär en förändring och utvidgning av arbetsskadebe- greppet. Förslagen innebär att även exponeringsfaktorer av dessa slag ska ingå i och bedömas utifrån det generella arbetsskadebegreppet. Detta innebär således en förändring av detta grundläggande begrepp.

Vi menar att förutsebarhetsperspektiv talar för att de nya bestäm- melserna inte ska tillämpas på skador som uppkommit före ikraftträ- dandet. Tidpunkten för prövning kan vara beroende av tillfälligheter, som när en ansökan görs eller handläggningstiden hos Försäkrings- kassan eller i domstol. Att valet av tillämplig lagregel skulle vara av- hängigt av den typen av omständigheter är – även om det skulle kunna vara till den enskildes fördel – inte tillfredsställande från rättssäker- hetssynpunkt, eftersom en enskild försäkrad aldrig på förhand rik- tigt kan veta vad som i slutänden kommer att gälla i hans eller hennes fall. En annan effekt är att försäkrade som redan fått sin sak prövad vid tidpunkten för den nya regelns ikraftträdande skulle få nöja sig med den prövning som skett med tillämpning av den gamla regeln och därmed hamna i sämre ställning än de som får en prövning enligt den nya lydelsen, detta även i likartade fall med liknande skador som uppkommit före regeländringarna. Även allmänt sett utifrån rätts- säkerhets- och rättvisesynpunkt bör det nya regelverket i 39 kap. inte tillämpas vid prövningen av skador som uppkommit före ikraftträdan- det. Högsta förvaltningsdomstolen redogjorde för bland annat dessa hänsynstaganden i rättsfallet RÅ 2003 ref. 88. Där var frågan om äldre bestämmelser skulle tillämpas också i det fall där senare regler var till fördel för enskilda. I det fallet saknades övergångsbestämmelser men de principiella resonemang som HFD för är enligt vår mening också av intresse för frågan om övergångsbestämmelser ska föreslås.

Det är sammantaget enligt vår uppfattning rimligt att en skada ska prövas utifrån det arbetsskadebegrepp och de beviskrav som gällde vid skadans uppkomst, och inte tidpunkten när den försäkrade an-

1354

SOU 2023:53

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

söker om ersättning eller när Försäkringskassan fattar beslutet. Det finns annars risk för godtycklighet i tillämpningen.

Det skulle dessutom medföra betydande administrativa problem om Försäkringskassan skulle behöva göra nya prövningar av skador som har inträffat under flera år före ikraftträdandet. Allmänna prin- ciper om res judicata, dvs. att en fråga som redan prövats i ett laga- kraftvunnet beslut inte kan prövas igen, ska visserligen fortsatt gälla för dessa fall. Principen innebär att en skada som prövats enligt det äldre regelverket inte kan prövats igen utifrån de nya bestämmel- serna, förutsatt att prövningen gäller samma sak. Men för perioder som inte tidigare prövats skulle en ny prövning kunna göras efter- som detta typiskt sett inte utgör ”samma sak” i rättsligt hänseende. I fråga om psykiska skador kan det röra sig om ett inte obetydligt antal som då skulle kunna prövas på nytt.

Ett alternativ vore att låta de äldre bestämmelserna fortsätta att gälla endast beträffande ersättning för tid före ikraftträdandet. Det framstår dock inte som en lämplig lösning. Frågan om arbetsskade- prövningen rör materiella bestämmelser om en skadas status som arbetsskada och är inte direkt kopplad till frågan om en specifik ersättning vid en viss tidpunkt. Det vore även svårhanterligt att till- lämpa olika regelverk för arbetsskadeprövningen för olika ersättnings- perioder men för samma skada. Det skulle bland annat kunna leda till att en skada behöver prövas två gånger, utifrån olika regelverk med ett möjligt skilt resultat. En skada kan båda godkännas och inte i samma ärende. Det är inte lämpligt enligt vår mening.

Övergångsbestämmelser innebär en något mer komplicerad handläggning för Försäkringskassan

En nackdel med en övergångsbestämmelse av detta slag är att det erfarenhetsmässigt tar mycket lång tid innan den nya lagstiftningen får fullt genomslag. Även med den föreslagna övergångsbestämmel- sen kommer Försäkringskassan under en följd år att behöva tillämpa gammal och ny lagstiftning vid sidan av varandra. Så är fallet redan i dag eftersom skador som uppkommit före 2002 bedöms enligt äldre lagstiftning. Det innebär vissa komplikationer för beslutsfattare, parter och för medicinska och andra sakkunniga.

Att behöva ha flera delvis olika regelverk att förhålla sig till för samma målgrupp kan innebära ett administrativt merarbete och där-

1355

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:53

med ökade kostnader för Försäkringskassan. Av våra förslag är det främst avskaffandet av undantagen från det generella arbetsskade- begreppet som innebär en ändring av regelverket, medan många övriga förslag utgör förtydliganden av befintliga regler. Av rättssäkerhetsskäl bör det nya regelverket om arbetsskadeprövning emellertid inte ges någon retroaktiv effekt.

Grundkraven för livränta ska prövas enligt det gällande regelverket för den aktuella ersättningsperioden

Förutsättningarna för att uppfylla grundkraven för livränta enligt 41 kap. 2 § SFB innefattar bland annat en framåtblickande prognos avseende den försäkrades nedsättning av förmågan att skaffa inkomst genom arbete. Det är, till skillnad från vad som gäller arbetsskadepröv- ningen, enligt vår mening inte aktuellt att tillämpa äldre bestämmel- ser vid denna bedömning för ersättningsperioder efter ikraftträdandet, även om skadan uppkommit före ikraftträdandet. Av allmänna för- valtningsrättsliga grundsatser följer att det som avgör vilka förvaltnings- rättsliga föreskrifter – avseende både förfarandet och prövningen i sak

–som ska tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrif- ter som är i kraft när prövningen sker.6 Det behövs utifrån denna ut- gångspunkt därför egentligen inga övergångsbestämmelser i denna fråga.

I rättsfallet RÅ 2003 ref. 88 menade HFD dock att en försäkrads rätt till livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring vid avsaknad av övergångsbestämmelser skulle prövas med tillämpning av en regel som gällde under den aktuella tidsperioden, trots att regeln var upp- hävd och ersatt med en ny regel vars tillämpning kunde antagas bli förmånligare för den försäkrade.

För att säkerställa att de förändrade grundkraven tillämpas för prövningar av rätt till livränta efter ikraftträdandet menar vi därför att det kan behövas övergångsbestämmelser i frågan.

För frågan om livränta som avser en ersättningsperiod före ikraft- trädandet bör däremot äldre bestämmelser gälla. Det innebär att när en ansökan prövas som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet ska frågan om ersättning som avser tid före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser medan frågan om ersättning avseende tid

6Se bl.a. RÅ 2003 not. 16 eller RÅ 1988 ref. 132.

1356

SOU 2023:53

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

från och med ikraftträdandet prövas enligt de nya och ändrade be- stämmelserna.

Detta kan bli aktuellt när en skada har uppkommit före ikraft- trädandet men beslutet fattas efter ikraftträdandet. Det är tidpunkten för skadans visandedag enligt 39 kap. 8 § SFB som avgör hur långt tillbaka en försäkrad kan ansöka om ersättning. En ansökan om liv- ränta kan göras för retroaktiv tid och det saknas i princip tidsbegräns- ning för en sådan ansökan, oavsett hur långt tillbaka i tiden en skada har uppkommit. Enligt 42 kap. 6 § är den period för vilken ersättning kan betalas ut emellertid begränsad till sex år tillbaka från ansök- ningstidpunkten.

Nya ansökningar om livränta bör, när det är fråga om grund- kraven för livränta, således bedömas utifrån det regelverk som gäller för ersättningens period. Det innebär bland annat att kravet på pro- gnos om nedsättning av inkomstförmågan i 41 kap. 2 § 2 enligt vårt förslag ska utgå från att nedsättningen av inkomstförmågan ska kunna antas bestå 180 dagar om Försäkringskassans beslut avser ersättning för en period efter ikraftträdandet. För en ersättningsperiod som av- ser tid före ikraftträdandet ska däremot äldre bestämmelser gälla.

I praktiken innebär det att en ansökan om livränta där den för- säkrade yrkar på ersättning som avser en period före den 1 juli 2024 men där Försäkringskassan inte fattar beslut förrän efter juni 2024 kan kräva att Försäkringskassan tar ställning till två olika grundkrav. Men det blir bara aktuellt om den försäkrade inte bedöms uppfylla grundkraven enligt nuvarande regelverk. Uppfyller inte den försäk- rade nuvarande grundkrav (ett års varaktighetsprognos) behöver en bedömning göras av om den försäkrade i stället uppfyller kravet på att det ska ha gått 180 dagar efter skadetidpunkten (karens). Om så är fallet görs sedan en bedömning av om nedsättningen av inkomst- förmågan kan antas bestå 180 dagar. Vi menar att detta inte innebär någon större skillnad mot hur dagens prövning görs. Vid avslag på rätten till livränta på grund av grundkraven måste Försäkringskassan redan i dag i de allra flesta fall bedöma hela perioden fram till beslut och om förutsättningarna är uppfyllda vid någon tidpunkt. Skillna- den som uppstår genom förslaget innebär att Försäkringskassan i vissa fall behöver göra bedömningen utifrån nya grundkrav från och med tidpunkten för ikraftträdandet.

1357

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:53

Bestämmelsen om fast prövotidpunkt bör gälla när förutsättningarna uppfylls efter ikraftträdandet

I förslaget om ändrade grundkrav för livränta finns också ett förslag om fast prövotidpunkt som föreslås regleras i 42 kap. 13 § SFB. För- slaget avser de ärenden där förutsättningarna i bestämmelsen upp- fylls efter ikraftträdandet. Det innebär att det är i de fall efter ikraft- trädandet där en försäkrad beviljas sjukersättning, eller där han eller hon når dag 550 i sjukperioden, som Försäkringskassan behöver klarlägga den enskildes uppfattning och – om den försäkrade menar sig ha en arbetsskada – ex officio pröva rätten till livränta. Denna prövning ska påbörjas senast dag 551 i sjukperioden, eller senast vid tidpunkten för beslutet om sjukersättning för en försäkrad som be- viljats sjukersättning. Innebörden av att en prövning ska påbörjas är att Försäkringskassan senast vid denna tidpunkt ska skapa ett ärende och inleda en utredning.

Det vore däremot administrativt mycket mödosamt för Försäk- ringskassan om bestämmelsen skulle ha retroaktiv verkan och För- säkringskassan därmed hade behövt klarlägga frågan om arbetsskada hos samtliga försäkrade med beviljad sjukersättning eller längre sjuk- skrivning med sjukpenning. Någon sådan retroaktiv tillämpning är därmed inte avsedd.

Omprövning av livränta

Huruvida äldre eller nya bestämmelser ska tillämpas vid omprövning av livränta enligt 41 kap. 22 § bör följa av om Försäkringskassan fattar sitt beslut före eller efter ikraftträdandet.

Övergångsbestämmelser för högsta livränteunderlag

Vi har föreslagit förändringar av regelverket för högsta livränteunder- lag, genom en höjning av det så kallade taket för livränta. Enligt för- slaget ska detta uttryckas i inkomstbasbelopp, i stället för som i dagsläget prisbasbelopp. I stället för 7,5 prisbasbelopp ska taket enligt förslaget vara 7,5 inkomstbasbelopp. Bestämmelsen om högsta livränte- underlag finns i 41 kap. 18 § SFB, medan högsta livränteunderlag för efterlevandelivräntor regleras i 88 kap. 16 § SFB. Förslaget innebär att

1358

SOU 2023:53

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

en större del av den försäkrades inkomstförlust ska kunna ersättas genom arbetsskadeförsäkringen. På så sätt åstadkoms en mer rätt- visande ersättning för inkomstförlust.

Höjningen av det högsta livränteunderlag som kan fastställas, dvs. taket för livräntan, avser endast nya livräntor som beviljas efter ikraft- trädandet. För dessa ska det nya taket på 7,5 inkomstbasbelopp gälla. Det innebär att högsta livränteunderlag för de försäkrade som har beviljats livränta enligt de äldre bestämmelserna kommer att vara be- gränsat till ett tak på 7,5 prisbasbelopp. Detta gäller enligt förslaget även när livräntan räknas om med förändringen i inkomstindex (se nedan).

Det innebär att det nya taket bara tillämpas för de försäkrade som får ett livränteunderlag fastställt efter ikraftträdandet. Äldre bestäm- melser bör mot denna bakgrund gälla de som beviljats livränta utan tidsbegränsning före ikraftträdandet, men även de försäkrade som beviljats en tidsbegränsad livränta före denna tidpunkt och som får ett nytt beslut om en ny period med livränta efter ikraftträdandet utifrån ett tidigare fastställt livränteunderlag. Om en försäkrad som tidigare har haft livränta får en ny livränta med ett nytt livränte- underlag efter ikraftträdandet ska dock det nya taket gälla. Det kan till exempel röra sig om fall där den försäkrade har en livränta för en skada och sedan får ytterligare en livränta för en ny godkänd arbets- skada. Men i det fallet ska det nya taket gälla enbart för den nya livräntan.

Det skulle vara mycket administrativt krävande för Försäkrings- kassan att räkna om samtliga befintliga livräntor utifrån ett nytt beloppstak. Eftersom en stor majoritet (cirka 9 av 10 försäkrade) dess- utom har kompletterande ersättning från TFA som täcker inkomst- förlust över taket på 7,5 prisbasbelopp är inte heller rättssäkerheten för enskilda ett tillräckligt tungt vägande argument för att höjningen av taket skulle gälla för retroaktiv tid. Även kostnadsskäl talar för att endast nybeviljade livräntor efter ikraftträdandet ska omfattas av det nya taket för livräntan.

Indexering av livränta

I frågan om indexering av livränta har vi lämnat förslag om att arbets- skadelivränta i form av livränta årligen ska räknas om med föränd- ringen i inkomstindex. Försäkringskassan behöver inför varje års-

1359

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:53

skifte en viss tid för att förbereda de ärenden där omräkning ska ske. Mot denna bakgrund bedömer vi att det är realistiskt att den ändrade bestämmelsen i 41 kap. 21 § SFB, som föreslås träda i kraft den 1 juli 2024, ska tillämpas första gången vid omräkning av livränta inför år 2025. Uppräkningen med förändring i inkomstindex avser samt- liga livräntor, såväl de som har beviljats före ikraftträdandet som de som beviljas efter detta.

18.2Förslaget om ändring i förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

Utredningens förslag: De föreslagna ändringarna i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd ska träda i kraft den 1 juli 2024.

Skälen för utredningens förslag: Ändringarna i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd är enklare än föreslagna ändringar i SFB och kräver ingen riksdags- behandling. Eftersom förändringen är sammankopplad med ändringen av 39 kap. 6 § SFB bör dock ändringen träda i kraft vid samma tid- punkt som den ändringen, dvs. den 1 juli 2024.

1360

19 Författningskommentar

19.1Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

39 kap. Allmänna bestämmelser om arbetsskada

Arbetsskadebegreppet

3 §

Med arbetsskada avses en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet.

Med arbetsskada avses även en skada till följd av olycksfall under färd till eller från arbetsstället, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

Paragrafen är ändrad.

I paragrafen definieras begreppet arbetsskada.

Ändringen av paragrafen innebär att bestämmelsen inte längre an- ger en bevisregel för det krav på samband som ställs upp för att en skada ska godkännas som arbetsskada. Dessa krav beskrivs i stället i de efterföljande paragraferna. En grundläggande förutsättning för att en skada ska anses som arbetsskada är att den är arbetsrelaterad, det ska med andra ord vara fråga om en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Även olycksfall vid färd till eller från arbetet inkluderas i begreppet och kan anses utgöra arbetsskada, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet. Färd- olycksfall reglerades tidigare i 7 § men återfinns nu som en del av begreppet arbetsskada. Definitionen av en skada samt vilken skada det är som ska prövas vid en arbetsskadeprövning återfinns i 4 §. Bevis- regeln för den individuella sambandsprövning som ska göras för att avgöra om en skada utgör en arbetsskada återfinns nu i 7 §.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.4.7.

1361

Författningskommentar

SOU 2023:53

Skadan som kan prövas

4 §

Med skada avses en personskada som kan ge den försäkrade rätt till arbets- skadeersättning från denna balk. Med skada avses även en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade och som kan ge den försäkrade rätt till arbetsskadeersättning från denna balk.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen samt vilken skada som ska prövas vid en arbetsskadeprövning.

I bestämmelsen anges liksom tidigare att med en skada avses en personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anord- ning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade. Det har i bestämmelsen även tillförts att det är den skada som innebär att den försäkrade kan få arbetsskadeersättning enligt denna balk som ska prövas som arbetsskada. Detta tillägg avseende vad som ska anses utgöra en skada enligt arbetsskadeförsäkringen preciserar att skadan måste vara av sådan karaktär att den kan medföra att ersättning från arbetsskadeförsäkringen kan bli aktuell, förutsatt att skadan godkänns som arbetsskada. I undantagsfall kan det även röra sig om andra förmåner än ersättning, så som exempelvis rätt till rehabilitering.

Iparagrafen anges arbetsskadeersättning för att återknyta till formu- leringen i 42 kap. 12 §, men med begreppet avses även andra för- måner från arbetsskadeersättningen som inte utgör ersättning.

I de flesta fall är det inte svårt att avgöra vilken skada det är som ska prövas som arbetsskada. Men i vissa fall kan den försäkrade exem- pelvis ha fått flera olika diagnoser för samma symtom. Det finns visserligen inget krav på en klarlagd diagnos för att få en godkänd arbetsskada, men i de allra flesta fall är det inte möjligt att avgöra om den försäkrade uppfyller grundkraven om inte besvären kunnat dia- gnosticeras. Därmed rör de allra flesta arbetsskadeprövningar en eller flera klarlagda diagnoser. Betydelsen av frånvaron av en klarlagd dia- gnos får avgöras utifrån den tillgängliga medicinska kunskapen.

Om den försäkrade har fått flera diagnoser för de funktionsnedsätt- ningar som innebär att grundkraven för ersättning från arbetsskade- försäkringen är uppfyllda behöver det avgöras vilken av dessa dia- gnoser som sannolikt förklarar den eller de funktionsnedsättningarna.

1362

SOU 2023:53

Författningskommentar

Grundkraven för rätt till livränta beskrivs i 41 kap. 2 § medan kraven för övriga arbetsskadeersättningar beskrivs i 40 kap.

Den försäkrade kan exempelvis ha nackvärk som gör att han eller hon behöver byta arbete vilket innebär att kraven i 41 kap. 2 § är uppfyllda. Samtidigt har den försäkrade som en del av vårdens utred- ning av värken fått fler diagnoser. Det nya stycket i 4 § innebär då att arbetsskadeprövningen ska börja med att avgöra vilken eller vilka av dessa diagnoser som innebär att den försäkrade behöver byta arbete.

Vid ersättning för tandvård kan det i stället vara svårt att avgöra vilken skada det är som inneburit att den försäkrade har nödvändiga kostnader för tandvård. I stället för funktionsnedsättningar blir det då aktuellt att värdera vilken skada som gett upphov till vårdbehovet.

I 42 kap. 12 § anges att frågan om den försäkrade har fått en arbets- skada ska prövas endast i den utsträckning det behövs för att be- stämma arbetsskadeersättning enligt denna balk eller sjukpenning enligt 28 kap. Den paragrafen reglerar förutsättningarna för när en arbetsskadeprövning behöver ske, men utesluter inte att en skada prövas även om den inte kan ge den försäkrade rätt till ersättning. Den nu aktuella bestämmelsen i 39 kap. 4 § reglerar däremot vilken skada som ska prövas och att den skadan behöver särskiljas från andra skador före nästa led i arbetsskadeprövningen.

Kravet på ansökan ska inte ses som ett krav på att den försäkrade behöver specificera vilken diagnos som ansökan avser. Försäkrings- kassans utredningsskyldighet begränsas inte av vad den försäkrade tror det är för skada som innebär att han eller hon gör en tillräcklig inkomstförlust. Försäkringskassan ansvarar för att ärendet blir till- räckligt väl utrett för att avgöra om den försäkrade har rätt till den ersättning han eller hon ansöker om.

Endast avsaknaden av en klarlagd diagnos utgör generellt sett inte tillräcklig grund för att inte godkänna en arbetsskada. Däremot kan denna brist leda till avslag på andra grunder. Om det går att avgöra att den försäkrade uppfyller grundkraven trots avsaknaden av en klar- lagd diagnos kan det exempelvis ändå vara svårt att avgöra om det finns tillräcklig kunskap för att avgöra att den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet. En prövning av om det finns tillräckligt kunskap görs i det led i arbetsskadeprövningen som regleras i 6 §.

Bedömningen av vilken skada det är som ska prövas som arbets- skada kan försvåras av att kriterierna för en diagnos inkluderar expo- nering för faktorer som kan finnas i arbetet. Exempel på sådana dia-

1363

Författningskommentar

SOU 2023:53

gnoser är utmattningssyndrom (F43.8), PTSD (F43.1) och effekter av vibration (T75.2). När ställning ska tas till vilken klarlagd diagnos som är anledningen till att den försäkrade uppfyller grundkraven kan det vid denna typ av diagnoser i vissa fall bli svårt att undvika frågan om symtomen har samband med arbetet. Men diagnosticering görs utifrån andra övervägande än arbetsskadeprövningen. Frågan om klar- lagd diagnos skiljer sig från de bedömningar som regleras i 6 och 7 §§.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.2.

Exponering i arbetet

5 §

Det är den exponering som den försäkrade sannolikt varit utsatt för i arbetet, eller vid olycksfall under färd till och från arbetet, som ska ligga till grund för bedömningen av skadlig inverkan enligt 6 § och den individuella sambands- bedömningen enligt 7 §.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar vilken exponering som kan ligga till grund för prövningen av om en arbetsskada föreligger samt beviskravet för en sådan exponering. Med exponering avses de faktiska förhållanden som den försäkrade utsatts för och det innefattar både olycksfall och annan inverkan.

I bestämmelsen reglerades tidigare undantaget för vissa psykiska och psykosomatiska skador. Detta undantag har slopats och bestäm- melsen reglerar nu i stället vilken exponering som kan ligga till grund för arbetsskada. Det är den exponering som den försäkrade sanno- likt varit utsatt för i arbetet eller vid olycksfall vid färd till och från arbetet som ska ligga till grund för bedömningen av skadlig inverkan enligt 6 § och den individuella sambandsbedömningen enligt 7 §. Bestämmelsen innebär på så sätt en definition av vilka förhållanden som kan ligga till grund för arbetsskadeprövningen. Vid osäkerheter kring faktiska förhållanden eller händelseförlopp ska beviskravet sanno- likt gälla för sådana förhållanden.

Bedömningen om vilket händelseförlopp som är sannolikt aktua- liseras när det finns motstridiga uppgifter. I ett sådant fall ska den fortsatta arbetsskadeprövningen vid både olycksfall och annan skad- lig inverkan utgå från den exponering som är mest sannolik. Försäk- ringskassans långtgående utredningsansvar aktualiseras i en sådan

1364

SOU 2023:53

Författningskommentar

situation. Den försäkrades uppgifter om vad han eller hon har utsatts för i och utanför arbetet bör typiskt sett kunna godtas så länge det inte finns anledning att tvivla på dem (jfr prop. 2001/02:81 s. 102 och prop. 1954:60 s. 118). Men den försäkrade kan ha varit utsatt för något som inte kan förväntas i en normal arbetsmiljö. I ett sådant fall kan den försäkrades uppgifter om det är möjligt behöva utredas ytterligare och kontrolleras med exempelvis arbetsgivare, fackliga företrädare eller skyddsombud. Andra källor som uppgifter kan be- höva hämtas ur är exempelvis akutjournaler, polisutredningar och andra försäkringsutredningar. Kravet på vad som är en sannolik exponer- ing kan skifta utifrån vilka uppgifter det handlar om och vem som har bäst möjlighet att ta fram dem.

Bestämmelsens uttryckta beviskrav för exponeringen innebär att de särskilda krav som enligt praxis (FÖD 1987:40) ställs i de fall per- soner har pekats ut som en skadlig faktor inte längre ska gälla. Enligt praxis krävs att ”ganska hög grad av sannolikhet” talar för att den utpekade betett sig på ett klandervärt sätt. Eventuell skadlighet som består i andra personers beteende ska i stället – liksom som för övrig exponering – bedömas utifrån kravet att den ska anses utgöra skadlig inverkan enligt 6 §. Det räcker därmed att det är sannolikt att den försäkrade utsatts för den aktuella behandlingen. Inte heller behöver det vara styrkt att beteenden varit klandervärda för att kunna ligga till grund för arbetsskadeprövningen. Eventuell skadlighet i andra per- soners beteende bedöms liksom för övrig exponering utifrån kraven för att exponeringen ska anses utgöra skadlig inverkan enligt 6 §.

Går det inte att avgöra vad som sannolikt har hänt i arbetet torde bedömningen bli att det inte finns någon exponering i arbetet som går att pröva som skadlig inverkan. Det innebär i så fall att skadan inte kan godkännas som arbetsskada. Men den försäkrades uppgifter är inte ensamt avgörande för bedömningen. En skada kan godkännas som arbetsskada även om det inte är sannolikt att den försäkrades uppgifter stämmer. Finns det andra uppgifter som visar vad som sanno- likt har hänt i arbetet ska de ligga till grund för arbetsskadeprövningen och här gäller sedvanliga krav på utredningen utifrån utredningsskyl- digheten.

Utöver att faktiska förhållanden eller händelseförlopp ska vara sannolika måste det inträffade händelseförloppet eller den aktuella exponeringen ha ett tillräckligt samband med arbetet, men kravet på sambandets styrka beror på sammanhanget (jfr till exempel HFD 2023

1365

Författningskommentar

SOU 2023:53

ref. 22). Den sambandsbedömning som regleras i denna paragraf av- ser alltså sambandet mellan exponeringen och arbetet. Saknas ett tillräckligt sådant samband kan exponeringen inte ligga till grund för bedömningen av skadlig inverkan enligt 6 §. Denna sambandsbedöm- ning är skild från den individuella sambandsbedömningen som regle- ras i 7 § där sambandet mellan den exponering som har bedömts vara skadlig inverkan enligt 6 § och den skada som definieras i 4 § prövas.

I fråga om psykiska eller psykosomatiska skador, där det tidigare undantaget för viss exponering upphävs genom ändringen av 5 §, kan det särskilt bli fråga om vilka förhållanden som är att hänföra till arbetet. Frånvaro av ett arbete är en psykisk belastning som inte om- fattas av arbetsskadeförsäkringen. Om en försäkrad upplever en upp- sägning eller företagsnedläggelse som skadlig och detta beror på den följande frånvaron av arbete är detta typiskt sett inte att betrakta som en faktor som har ett sannolikt samband med arbetet. En sådan situation omfattas därför typiskt sett inte heller av arbetsskadeför- säkringen även om beskedet om uppsägning eller företagsnedläggelse sker när den försäkrade är i arbete.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.3. Överväganden om att avskaffa undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska ska- dor finns i kapitel 11.

Skadlig inverkan

6 §

Med skadlig inverkan avses exponering enligt 5 § som sannolikt kan orsaka eller försämra en sådan skada som den försäkrade har enligt 4 §.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen definierar vad som ska anses utgöra skadlig inverkan i arbetsskadeförsäkringen. I paragrafen regleras kravet på kunskap för att en exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt 5 § ska ha utgjort skadlig inverkan.

I bestämmelsen reglerades tidigare det nu upphävda undantaget vid arbetsskada orsakad av smitta. I paragrafen återfinns nu i stället reglering av den kunskap om skadlighet som krävs för att en viss exponering i arbetet, eller för färdolycksfall vid färd till eller från

1366

SOU 2023:53

Författningskommentar

arbetet, ska anses ha utgjort skadlig inverkan och kunna läggas till grund för en sambandsprövning i det individuella fallet enligt 7 §.

En arbetsskada kan förekomma i två former. Den skadliga in- verkan i arbetet kan primärt orsaka den uppkomna skadan eller sjuk- domen. Den kan också försämra eller utlösa symtom från en icke arbetsrelaterad sjukdom. I dagsläget finns en tredje form av arbets- skada – påskyndande av ett förlopp hos en sjukdom som inte är arbetsrelaterad. Denna form absorberas av att skadan orsakas av en faktor i arbetet.

Det ska vara ”sannolikt” att den aktuella exponeringen kan orsaka eller försämra en sådan typ av skada som beskrivs i 4 §. För att detta beviskrav ska anses uppfyllt krävs kunskap om att faktorn är skadlig. Sådan kunskap finns om det finns vetenskapliga studier som inte är omstridda eller allmänt ifrågasatta och som visar att exponeringen som omfattas enligt 5 § kunnat orsaka eller försämra den typ av skada som beskrivs i 4 §. Full vetenskaplig bevisning krävs inte.

Har sambandet inte studerats i tillräcklig utsträckning räcker det för att tillräcklig kunskap ska anses finnas att det finns en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper om att den aktuella faktorn sannolikt kan orsaka eller försämra den typ av skada som beskrivs i 4 §.

I bedömningen av om en faktor utgjort skadlig inverkan ska inte exponeringens omfattning vägas in. Den vägs i stället in i den indivi- duella sambandsbedömningen i 7 §. Det finns inte heller något krav på kunskap om att exponeringen i arbetet kan orsaka eller försämra skador med en viss varaktighet. Frågan om besvärens varaktighet han- teras i arbetsskadeprövningens individuella sambandsbedömning i 7 § och frågan om besvärsutvecklingen.

I begreppet skadlig inverkan innefattas så väl olycksfall, färdolycks- fall som annan skadlig inverkan än olycksfall. Det saknas visserligen ofta vetenskapligt belagd kunskap om många olycksfall eftersom de av olika anledningar inte har studerats på det viset. Men det räcker i dessa fall att det är en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper att olycksfallet kan orsaka eller för- sämra den aktuella typen av skada enligt 4 §. I de fall det saknas såväl vetenskaplig kunskap som en väl utbredd uppfattning bland profes- sioner med relevanta specialistkunskaper kan inte heller olycksfallet normalt sett anses ha utgjort skadlig inverkan.

1367

Författningskommentar

SOU 2023:53

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.4. Överväganden om att avskaffa undantaget vid smitta finns i kapitel 12.

Sambandsprövning

7 §

En skada enligt 4 § ska anses ha uppkommit av sådan skadlig inverkan som anges i 6 §, om övervägande skäl talar för det.

Vid en bedömning enligt första stycket ska inte den försäkrades andra sjuk- domar, anlag och därmed jämförliga förhållanden vägas in som skäl mot sam- band och det ska beaktas om den försäkrade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit särskilt sårbar för den skadliga inverkan i arbetet.

Paragrafen är ändrad.

I paragrafen regleras den bevisregel som gäller för den individuella sambandsbedömningen i arbetsskadeprövningen.

Bestämmelsen reglerade tidigare frågan om färdolycksfall, men reglerar nu den individuella sambandsbedömningen i arbetsskade- prövningen. Färdolycksfall återfinns i stället i 39 kap. 3 §. Paragra- fens första stycke beskriver den bevisregel som gäller för den indi- viduella sambandsbedömningen. Beviskravet för att den försäkrades skada enligt 4 § ska kunna godkännas som arbetsskada är att över- vägande skäl ska tala för att den orsakats eller försämrats av exponer- ing av skadlig inverkan enligt 5 och 6 §§. Det innebär att en skada kan godkännas som arbetsskada om de skäl som talar för orsakssam- band vid en samlad bedömning väger tyngre än de skäl som talar emot ett sådant samband.

Detta beviskrav motsvarar vad som hittills gällt enligt nuvarande

39 kap. 3 §. Denna bestämmelse har ändrats med anledning av att arbetsskadeprövningens olika steg numera regleras i olika paragrafer.

Precis som i dag måste det föreligga konkretion i vad som anses vara konkurrerande skadeorsaker. Det kan således inte innebära att vardagslivets normala påfrestningar i allmänhet ska kunna bedömas som sådana orsaker. För att exponering utanför arbetslivet ska kunna anses utgöra en konkurrerande faktor måste det finnas kunskap om att faktorn kan orsaka eller försämra den typ av skada som beskrivs i 4 §. För denna bedömning ska samma kriterier uppställas som vid skadlighetsprövningen enligt 6 §. Konkurrerande faktorer och skad- lig inverkan i arbetet ska bedömas utifrån samma kriterier för att

1368

SOU 2023:53

Författningskommentar

kunna jämföras och vägas mot varandra i den individuella sambands- bedömningen.

Enligt praxis (HFD 2011 ref. 26) finns det ett flertal faktorer som både kan tala för och mot samband. Det är omfattning av den skad- liga inverkan utifrån den försäkrades befintliga skick, förekomsten av tidigare besvär, tidssambandet mellan skadan och exponeringen samt besvärsutvecklingen. Denna praxis ska även gälla denna nya be- stämmelse. Den individuella sambandsbedömningen gör det möjligt att väga faktorerna mot varandra för att avgöra betydelsen i det en- skilda fallet. Det innebär exempelvis att kravet på exponeringens om- fattning kan se olika ut beroende på övriga faktorer så som den för- säkrades sårbarhet för exponeringen eller hur starkt tidssambandet är.

Hänsyn ska även tas till tillförlitligheten i den kunskap som inne- bar att exponeringen i arbetet har bedömts utgöra skadlig inverkan enligt 6 §. Säkrare kunskap om att exponeringen kan orsaka eller för- sämra den aktuella typen av skada kan innebära minskade krav på övriga faktorer i den individuella sambandsbedömningen och tvärt- om. Exempelvis kan säkrare kunskap innebära att tidssambandet inte behöver vara lika tydligt eller att större variationer i besvärsutveck- lingen kan accepteras, medan mindre tillförlitlig kunskap kan innebära krav på tydligare tidssamband eller att besvärsutvecklingen tydligare behöver visa att arbetet har orsakat eller försämrat skadan.

Genom det andra stycket förs principen om den försäkrades be- fintliga skick in i lagtexten. Genom kodifieringen av denna princip förtydligas att principen innebär att andra sjukdomar och anlag hos den försäkrade inte kan vägas in som skäl som talar mot samband med arbetet. Dessutom förtydligas det att principen innebär att det ska beaktas om den försäkrade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit särskilt sårbar för den skadliga inverkan i arbetet. I sådana fall kan skadan enligt 4 § godkännas som arbetsskada trots att exponeringens omfattning varit mindre än vad som normalt sett är skadligt eller trots att skadan enligt 4 § blivit värre än vad som kunde förväntas.

Har inte arbetet inneburit någon egentlig ökad risk för den aktu- ella typen av skada ska inte principen om befintligt skick innebära att skadan trots det kan godkännas som arbetsskada. Den som drabbas av en skada på grund av något i arbetet som kan liknas vid vardags- livets normala påfrestningar ska inte kunna få den godkänd som arbets- skada på den grunden att exponeringen skedde i arbetet. Det är på så

1369

Författningskommentar

SOU 2023:53

sätt exponeringens omfattning som avgör om någon varit för sårbar för att skadan ska kunna godkännas.

Principen om befintligt skick gäller andra sjukdomar än den skada som ska prövas som arbetsskada. Vid försämringstillstånd har skadan som prövas som arbetsskada visat sig innan exponeringen i arbetet. Det är i sig ett skäl som talar mot att skadan har orsakats av arbetet. Om det finns tillräcklig kunskap om att arbetet kan försämra den aktuella typen av skada är det i stället möjligt att godkänna ett försämrings- tillstånd om övervägande skäl talar för samband i värderingen av tids- samband, besvärsutvecklingen och förekomsten av konkurrerande faktorer i form av exponering utanför arbetet. Grundsjukdomen kan då utgöra ett skäl mot samband om besvärsutvecklingen visar att den försäkrade lider av grundsjukdomen och inte försämringen vid tid- punkten då den försäkrade uppfyller grundkraven. Bedömningen av om besvärsutvecklingen visar att det är grundsjukdomen eller för- sämringen som innebär att den försäkrade uppfyller grundkraven kräver konkretisering. Det är exempelvis typiskt sett inte tillräckligt att hävda att försämringstillstånd normalt sett avklingar efter en viss tid. I den individuella sambandsbedömningen är det de individuella förhållandena som ska bedömas.

Det bör fortfarande krävas att det finns ett självständigt stöd för att den försäkrade faktiskt varit sårbar för den aktuella typen av exponering. För att en mindre mängd exponering än vad som nor- malt krävs ska kunna accepteras behöver det finnas kunskap om att personens befintliga skick inneburit att han eller hon varit mer sårbar för exponeringen. Finns det vetenskapliga studier av hur olika egen- skaper påverkar effekten av en exponering bör dessa vara utgångs- punkt för bedömningen. Saknas det sådana studier får bedömningen göras utifrån vad som är en väl utbredd uppfattning bland profes- sioner med relevanta specialistkunskaper. Kravet på kunskap är således detsamma som vid skadlighetsbedömningen enligt 6 §.

Bedömningen bör så långt det är möjligt göras utifrån just den för- säkrades förutsättningar att tåla den aktuella exponeringen. Samtidigt bör det vara möjligt att basera bedömningen på kunskap på popula- tionsnivå. Kunskap om hur personer påverkas av exponering kommer ofrånkomligen baseras på grupper, inte enskilda individer. Finns det exempelvis vetenskapliga studier som visar att det generellt krävs en mindre mängd exponering för att kvinnor ska riskera att utveckla en viss typ av besvär jämfört med män bör bedömningen av exponer-

1370

SOU 2023:53

Författningskommentar

ingens omfattning utgå från respektive mängd för män och kvinnor. Och finns det generell kunskap om hur åldrandet försämrar möjlig- heterna att hantera en viss exponering bör bedömningen av om huru- vida omfattningen varit tillräcklig ta hänsyn till den försäkrades ålder.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.5.

40 kap. Ersättning vid sjukdom

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 och 3 §§.

Vidare finns bestämmelser om

–arbetsskadesjukpenning i 4–8 §§,

–sjukpenning och rehabiliteringspenning i 9 §

–återinsjuknande i 10 §, och sjukvårdsersättning i 11 och 12 §§.

Paragrafen är ändrad.

I bestämmelsen anges vad bestämmelserna i kapitlet handlar om. Ändringen är en följd av att 3 och 9 §§ har ändrats och nu inne- håller fler förmåner än bara arbetsskadesjukpenning, och består alltså av

att även dessa andra förmåner omnämns i uppräkningen. Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.7.

3 §

Om någon som avses i 2 § inte har ett gällande försäkringsskydd enligt 4–6 kap. för förmånerna i 5 kap. 9 § 7 eller 6 kap. 6 § 3 eller 4, har han eller hon vid arbets-

skada rätt till motsvarande förmåner från arbetsskadeförsäkringen. Motsvarande gäller den som inte uppfyller kraven för sjukpenninggrun-

dande inkomst enligt 25 kap. men som uppfyller kraven för att få ett liv- ränteunderlag enligt 41 kap. 11 samt 13, 15 och 16 §§ samt den som på grund av att han eller hon inte är bosatt i Sverige inte har rätt till vårdförmåner eller ersättning för kostnader i samband med vård.

Paragrafen är ändrad.

Bestämmelsen reglerar villkoren för ersättning från arbetsskade- försäkringen för personer som omfattas av arbetsskadeförsäkringen men som inte uppfyller vissa grundläggande villkor för vårdförmåner eller vissa förmåner från sjukförsäkringen.

1371

Författningskommentar

SOU 2023:53

I första stycket, som är ändrat, anges att den som inte uppfyller villkoren i avd. A för förmånerna i 5 kap. 9 § 7 eller 6 kap. 6 § 3 eller 4, har rätt till motsvarande förmåner från arbetsskadeförsäkringen vid arbetsskada. Förutsättningen för sådan ersättning är inte som i dag att personen inte är försäkrad för sjukpenning.

I andra stycket, som är nytt, anges att motsvarande gäller den som inte uppfyller kraven för sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 kap. men som uppfyller kraven för att få ett livränteunderlag enligt 41 kap. 11 samt 13, 15 och 16 §§ samt den som på grund av att han eller hon inte är bosatt i Sverige inte har rätt till vårdförmåner eller ersättning för kostnader i samband med vård. Bestämmelsen om vårdförmåner eller för kostnader i samband med vård fanns även tidigare i para- grafen men har placerats i detta andra nya stycke. Tillämpningen av delen som rör vårdförmåner avser försäkrade som skadas i arbetet som omfattas av arbetsskadeförsäkringen utan att uppfylla kraven för bosättningsbaserade förmåner.

Tillägget om den som inte uppfyller kraven för sjukpenning- grundande inkomst är nytt. Det avser de personer som är försäkrade för rehabiliterings- och sjukpenning men som inte kan få dessa ersätt- ningar på grund av att de inte kvalificerar sig för en sjukpenninggrun- dande inkomst, exempelvis för att inkomsten enligt kraven i 25 kap. 3 § andra stycket 2 och 3 är för låg, tillfällig eller inte kan antas ha en tillräcklig varaktighet. En sådan person kan inte få rehabiliterings- eller sjukpenning från sjukförsäkringen. Om personen uppfyller kraven i 9 § för att få ett ersättningsunderlag ska han eller hon i stället kunna få rehabiliterings- och sjukpenning från arbetsskadeförsäk- ringen. Det är inte fråga om en särskild arbetsskadesjukpenning utan om rehabiliterings- och sjukpenning enligt regelverket inom sjuk- försäkringen, men som betalas ut från arbetsskadeförsäkringen och där ersättningsunderlaget fastställs utifrån vissa delar av bestämmel- serna för livränteunderlag, vilket också framgår av 9 §.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.7.

1372

SOU 2023:53

Författningskommentar

Bestämmande av ersättning

9 §

Sjuk- och rehabiliteringspenning enligt 3 § ska lämnas med det belopp som motsvarar vad ersättningen skulle ha uppgått till om den hade beräknats utifrån bestämmelserna om livränteunderlag i 41 kap. 11 samt 13, 15 och 16 §§. Vid fastställande av ersättningen ska 25 kap. 5 § tillämpas.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar med vilket belopp rehabiliteringspenning och sjukpenning enligt 3 § ska lämnas.

Personer som inte uppfyller villkoren för rehabiliterings- och sjuk- penning enligt avdelning A saknar i de flesta fall inkomst som kan ligga till grund för en sjukpenninggrundande inkomst. För att dessa personer ska kunna få dessa ersättningar från arbetsskadeförsäk- ringen i stället behöver ersättningsunderlaget fastställas utifrån vissa av bestämmelserna för livränteunderlag. Paragrafen är ändrad för att åstadkomma detta syfte.

Rehabiliterings- och sjukpenning ska lämnas med det belopp som ersättningen skulle ha uppgått till om den sjukpenninggrundande in- komsten hade beräknats utifrån bestämmelserna om livränteunder- lag i 41 kap. 11 § samt 13, 15 och 16 §§. Ersättning som utgår enligt denna bestämmelse består inte i särskild arbetsskadesjukpenning utan motsvarar sjukpenning och rehabiliteringspenning enligt 27 respek- tive 31 kap. Därför tillämpas också bestämmelsen om högsta ersätt- ning i 25 kap. 5 §. Detta innebär också ett förtydligande av bestäm- melsen; nuvarande lydelse listar inte rehabiliteringspenning, men även denna förmån ingår redan i dagsläget (jfr Hessmark m.fl. Socialför- säkringsbalken – en kommentar).

Genom förändringarna av 41 kap. 11 och 13 §§ ges möjlighet för de försäkrade som omfattas att få ett rättvisande ersättningsunder- lag. Med stöd av dessa bestämmelser skapas en möjlighet att basera ersättningsunderlaget på den inkomst den försäkrade skulle ha haft som oskadad. Enligt bestämmelsen ska även inkomstunderlaget för en försäkrad som omfattas av villkoren bestämmas utifrån samma prin- ciper som i 41 kap. 11 och 13 §§. I kommentaren till dessa bestäm- melser framgår närmre hur inkomstunderlaget ska bestämmas.

Dessutom behöver ersättningsunderlaget kunna baseras på bestäm- melserna om livränteunderlag för studerande. 41 kap. 11 och 13 §§ kräver att den försäkrade hade en inkomst som oskadad. Det är inte

1373

Författningskommentar

SOU 2023:53

alltid fallet när den försäkrade skadas under utbildning. Det innebär att den som inte är försäkrad för rehabiliterings- och sjukpenning, och som skadar sig under utbildning, kan behöva ett alternativt ersätt- ningsunderlag. Arbetsskadesjukpenning för studerande enligt 7 § har visserligen det syftet, men kan lämnas först efter 180 dagar.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.7.

41 kap. Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan

2 §

Livränta lämnas till en försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin för- måga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel.

Detta gäller endast om

1.skadan kvarstår sedan 180 dagar har passerat från skadetidpunkten en- ligt 39 kap. 8 §, och

2.nedsättningen av förmågan att skaffa inkomst genom arbete kan antas bestå under minst 180 dagar.

Paragrafen är ändrad.

I denna paragraf anges de grundläggande förutsättningarna för rätt till livränta från arbetsskadeförsäkringen.

I första stycket anges att livränta lämnas till en försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel. Detta stycke har inte ändrats.

I andra stycket, som är ändrat, regleras de specifika krav som ställs upp på att den försäkrades inkomstförlust ska ha viss varaktighet för att livränta ska kunna beviljas. Kravet i den ändrade första punkten innebär att en karenstid på 180 dagar ska ha passerat från den tid- punkt då skadan visade sig enligt 39 kap. 8 § innan det kan bli aktuellt att bevilja livränta. Bedömningen av vilken dag som ska utgöra skade- tidpunkt när det gäller frågan om karenstid ska göras på samma sätt som när denna tidpunkt annars fastställs och ärendets beskaffenhet avgör enligt sedvanliga förvaltningsrättsliga principer hur omfattande utredningen behöver vara. Karenstiden kan i praktiken bli kortare än 180 dagar eftersom livränta beviljas för hela den månad då rätten till ersättning uppstår. Det rör sig om de få fall då den försäkrade redan innan eller precis vid karenstiden uppfyller övriga krav för rätt till livränta. Då kommer karenstiden i praktiken minska med så många dagar av den aktuella månaden som gått när karenstiden förflutit.

1374

SOU 2023:53

Författningskommentar

Enligt 41 kap. 3 § kan livränta bestämmas utifrån mer än en skada. Karenstiden innebär att det måste ha förflutit 180 dagar sedan skade- tidpunkten för varje skada som vägs in i denna bedömning.

I andra stycket andra punkten reglerades tidigare ett krav på att inkomstförlusten, förutom att uppgå till en femtondel, även skulle uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp för det år då livräntan skulle börja lämnas. Detta krav har tagits bort. Här regleras nu i stället det så kallade varaktighetskravet för livränta. Detta krav, som tidi- gare fanns i bestämmelsens första punkt, innebär att nedsättningen av förmågan att skaffa inkomst genom arbete kan antas bestå under minst 180 dagar. Detta krav skiljer sig från tidigare lydelse genom att kravet på prognosen har satts ned, från ett år till 180 dagar. Kravet innebär liksom i dag att det räcker att det går att anta att inkomstför- lusten kommer bestå den angivna tiden. Därmed kan prognoser accep- teras trots att de inte är helt säkra och det kan innebära att en del prognoser i praktiken slår fel varpå den försäkrade inte gör inkomst- förlust tillräckligt länge. Bedömningen av prognosen ska göras utifrån samtliga omständigheter i utredningen. Det finns således inte något formkrav på medicinskt underlag där en läkare ställer en sådan pro- gnos. Däremot krävs det typiskt sett en medicinsk utredning av ska- dan för att det ska vara möjligt att bedöma att grundkraven för liv- ränta är uppfyllda.

Det krävs inte heller någon prognos som i detalj visar vilken in- komstförmåga den försäkrade kommer att ha 180 dagar framåt i tiden. Det räcker att det utifrån prognosen går att anta att den försäkrade kommer göra minst en femtondels inkomstförlust 180 dagar framåt i tiden. Finns det skäl att tro att den försäkrades inkomstförmåga kan förbättras så att storleken på livräntan påverkas kan livräntan tidsbegränsas till kortare tid än 180 dagar. Kravet på prognos innebär inte att livränta måste beviljas för en period om minst 180 dagar. Liv- räntan kan tidsbegränsas till en kortare period enligt 7 § för den tid framåt där den försäkrades inkomstförmåga är känd under förutsätt- ning att den försäkrade gör minst en femtondels inkomstförlust som kan antas bestå minst 180 dagar.

Bedömningen av prognosen påverkas inte av att den försäkrade har möjlighet att genomgå en utbildning kortare än 180 dagar som innebär att den försäkrade inte längre behöver göra en inkomstför- lust. Det beror på att inkomstförlusten enligt första stycket bedöms utifrån den försäkrades inkomst efter skadan enligt 9–10 §§. Av 9 §

1375

Författningskommentar

SOU 2023:53

framgår att förvärvsförmågan ska bedömas utifrån bland annat den försäkrades utbildning. Det är därmed inte möjligt att bedöma för- värvsförmågan utifrån en utbildning som den försäkrade inte har.

En försäkrad som uppfyller kraven för rätt till livränta enligt 2 § och som påbörjar en utbildning som begränsar inkomstförlusten kan däremot ha rätt till ytterligare livränta enligt 4 §. Efter en avklarad utbildning kan utbildningen vägas in i bedömningen av förvärvsför- mågan vilket då påverkar rätten till livränta. Det kan med andra ord i ett sådant fall även bli aktuellt att bevilja livränta för kortare tid än 180 dagar utifrån 7 §. Det är något som torde bli aktuellt i undantags- fall. Det kan i stället bli aktuellt att fastställa flera olika inkomster efter skadan under perioden utifrån hur den försäkrades inkomstför- måga kan antas komma att utvecklas. Skulle den försäkrade lyckas öka sin inkomst efter skadan utöver vad som kunde antas vid beslutet kan rätten till livränta omprövas.

Har livräntan inte tidsbegränsats kan det i stället bli aktuellt att dra in livräntan vid en omprövning enligt 22 § om utbildningen lett till att den försäkrade inte längre uppfyller kraven i 2 §. På motsva- rande vis kan det bli aktuellt att först höja en livränta efter en om- prövning enligt 22 § om den försäkrade kommer in på en utbildning efter att livränta har beviljats, för att därefter dra in livräntan med stöd av samma bestämmelse i det fall kraven i 2 § inte längre är upp- fyllda (se kommentaren till 22 §).

Utredningens överväganden finns i avsnitt 4.4 och 4.6.

9 §

När förvärvsförmågan enligt 8 § bedöms ska det beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmark- naden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Det ska vid denna bedömning beaktas vad som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. Förvärvsför- mågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.

1376

SOU 2023:53

Författningskommentar

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar vilket arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla vid bedömningen av den försäkrades återstående förmåga att skaffa inkomst genom arbete efter en arbetsskada. I paragrafen anges också vilka faktorer som ska beaktas när det bedöms vilken återstående för- måga att skaffa inkomst genom arbete den försäkrade har, samt att förvärvsförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.

I första stycket, som är nytt, preciseras vilket arbetsmarknadsbegrepp som ska tillämpas när en bedömning görs av den försäkrades återstå- ende förvärvsförmåga. Bedömningen ska göras gentemot arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Genom ändringen överensstämmer arbetsmarknadsbegreppet med vad som gäller för prövning av rätt till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliteringskedjan (för anställda) samt vad som gäller för äldre försäkrade vid bedöm- ning av rätt till sjukersättning enligt 33 kap. 10 a §. Det förhållandet att den försäkrades arbetsförmåga vid prövning av rätt till sjukpen- ning enligt 27 kap. 48 § numera ska bedömas mot normalt förekom- mande arbete i en angiven yrkesgrupp innebär ingen ändring av vad som avses med förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- marknaden (jfr prop. 2021/22:171, s. 13 f.). Den praxis som har ut- vecklats kring det tidigare begreppet avseende rätten till sjukpenning gäller således fortfarande, vilket även innebär att rättspraxis som avser tolkningen av begreppet normalt förekommande arbete även kan ge ledning vid prövningen av rätt till livränta.

I paragrafens andra stycke återfinns de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av den försäkrades inkomstförmåga och som tidigare fanns i bestämmelsens första stycke. Förändringen inne- bär inte att bedömningen av inkomstförmågan blir mer restriktiv än vad som gäller i dag. Hänsyn ska fortfarande tas till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosätt- ningsförhållanden och andra sådana omständigheter enligt vad som framgår av första stycket. Men för att den försäkrade utifrån dessa hänsyn ska kunna bedömas ha möjlighet att skaffa sig inkomst i ett förvärvsarbete innebär förtydligandet att arbetet också måste vara normalt förekommande. I stycket återfinns också reglering av att för- värvsförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden. Denna beskrivning av hur förvärvsförmågan ska

1377

Författningskommentar

SOU 2023:53

bestämmas fanns tidigare i 10 § som nu i sin helhet reglerar särskilda hänsyn för äldre försäkrade, men har inte ändrats i sak.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 5.

Äldre försäkrade

10 §

För en försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas enligt 5 § och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska Försäkringskassan, när det bedöms hur nedsatt förmågan att skaffa inkomst är, beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom

1.sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmark- naden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller

2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses arbeten

som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken han eller hon ansöker om livränta, eller före en ompröv- ning av rätten till livränta enligt 41 kap. 22 §. Om rätten till ersättning be- gränsas av 42 kap. 6 § ska tidsperioden i stället vara femton år före den månad då ersättningen kan betalas ut för första gången.

Paragrafen är ändrad.

Bestämmelsen reglerar vilka hänsyn som främst ska tas vid för- värvsförmågebedömningen för äldre försäkrade.

I första stycket, som är ändrat, redogörs för förutsättningarna för vem som ska anses vara en äldre försäkrad i arbetsskadeförsäkringens mening samt hur bedömningen av förvärvsförmågan ska göras för en sådan äldre försäkrad. Dessa hänsyn för äldre försäkrade fanns tidi- gare i bestämmelsens andra stycke. Första stycket reglerade tidigare att förvärvsförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden. Denna del av bestämmelsen återfinns nu i stället i 9 § andra stycket. En försäkrad ska anses som äldre då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas enligt 5 §. Bedömningen av om en försäkrad tillhör kategorin äldre görs vid tidpunkten för Försäkringskassans beslut, inklusive om- prövningsbeslut. Om den försäkrade uppfyller kriterierna ska äldre- reglerna tillämpas för ersättningsperioder från och med uppfyllandet.

I stycket redogörs vidare för att i fråga om en äldre försäkrad ska hänsyn främst tas till hans eller hennes förmåga och möjlighet att

1378

SOU 2023:53

Författningskommentar

skaffa sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon har erfarenhet av. Detta avser sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Förändringen i stycket inne- bär en precisering av vilka arbeten den försäkrade tidigare har utfört som förmågan att skaffa inkomst ska jämföras mot och hur lång denna period ska vara. Genom ändringen av erfarenhetsbegreppet har en viss harmoniering gjorts med de regler för äldre försäkrade som gäller för prövningen av rätt till sjukersättning. Avsikten är också att detta begrepp ska ha samma innebörd som erfarenhetsbegreppet för äldre försäkrade i 33 kap. 10 a § SFB (jfr prop. 2021/22:220). Med arbeten som den försäkrade har erfarenhet av ska avses arbeten som han eller hon har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken den försäkrade ansöker om livränta. Den femton- årsperiod som anges i stycket ska vid bedömningen räknas från en tidpunkt före den månad från och med vilken han eller hon ansöker om livränta, eller före en omprövning av rätten till livränta vid änd- rade förhållanden enligt 41 kap. 22 §.

Vid en ansökan om livränta kan den försäkrade uppge att han eller hon ansöker om livränta från en tidigare tidpunkt än sex år tillbaka i tiden. Femtonårsperioden ska i en sådan situation räknas från måna- den före den tidpunkt då ersättningen som tidigast kan betalas ut enligt begränsningen i 42 kap. 6 § SFB.

För äldre försäkrade ska bedömningen av den återstående för- värvsförmågan vidare endast göras mot sådana på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten som den försäkrade har erfarenhet av. Till skillnad från övriga försäkrade ska de som omfattas av regeln alltså få sin arbetsförmåga bedömd endast i förhållande till sådana arbeten som de har erfarenhet av vid prövning av arbetsförmågan en- ligt det generella arbetsmarknadsbegreppet i 9 § första stycket 1.

Förmågan att skaffa inkomst genom arbete ska utöver normalt förekommande arbeten som den försäkrade har erfarenhet av bedömas gentemot andra arbeten ifall de är lämpliga och tillgängliga för den försäkrade vid tidpunkten för prövningen av rätten till livränta. Finns ett sådant tillgängligt arbete ska även detta beaktas när den försäk- rades förmåga att skaffa inkomst fastställs, även om han eller hon inte sedan tidigare har erfarenhet av det aktuella arbetet. Ett arbete ska anses vara tillgängligt om en försäkrad redan har arbetet eller om det finns ett faktiskt erbjudande om arbete. Ett sådant exempel kan vara

1379

Författningskommentar

SOU 2023:53

om den försäkrade har eller har konkret erbjudande om en anställ- ning på Samhall.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 5.

10 a §

Den som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas enligt 5 § ska omfattas av regleringen i 10 § även om tidpunkten då livränta som längst kan lämnas därefter skulle senare- läggas genom en författningsändring.

Paragrafen är ny.

Paragrafen reglerar de fall där en försäkrad har bedömts omfattas av reglerna för äldre och där denna gräns senare förflyttas genom en författningsändring.

Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för äldre försäkrade inom regelverket för sjukersättningen, i det fall en försäkrad har bedömts tillhöra gruppen äldre försäkrade och denna gräns senare förskjuts genom en författningsändring. Den försäkrade ska då även fortsätt- ningsvis bedömas som äldre i arbetsskadeförsäkringens bemärkelse.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 5.

11 §

Livränteunderlaget motsvarar, om inte annat följer av 12–18 §§, den för- säkrades sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 och 26 kap. vid den tid- punkt från vilken livräntan första gången ska lämnas, eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst, om För- säkringskassan hade känt till samtliga förhållanden.

Paragrafen är ändrad.

Bestämmelsen reglerar grundläggande bestämmelser för faststäl- lande av livränteunderlag.

I första stycket anges hur livränteunderlaget ska fastställas. Huvud- regeln innebär att det liksom i dag är den försäkrades sjukpenning- grundande inkomst (SGI) vid tidpunkten då förutsättningarna för att livränta ska kunna lämnas som ska utgöra livränteunderlaget. Efter- som livräntan grundas på ett underlag som ofta sträcker sig över den försäkrades kvarvarande arbetsliv bör avsteg kunna göras från en fel- aktig sjukpenninggrundande inkomst. Detta uttrycks i lagtexten som

1380

SOU 2023:53

Författningskommentar

att det är den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjuk- penninggrundande inkomst, om Försäkringskassan hade känt till samt- liga förhållanden. Undantaget fanns uttryckt i lagtexten i den upphävda 4 kap. 5 § LAF. När LAF upphävdes och paragrafen kom att få sin motsvarighet i 41 kap. 11 § SFB uttalades i förarbetena (prop. 2008/ 09:200, avd. C s. 465) att ingen ändring var avsedd i sak. Detta undantag har genom ändringen åter förts in i lagtexten men innebär ingen änd- ring i sak.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.5.

Livränteunderlag när det finns särskilda skäl

13 §

Om det finns särskilda skäl får någon annan inkomst av förvärvsarbete än den som anges i 11 § eller 12 § användas som grund för livränteunderlaget.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar förutsättningarna för att grunda ett livränte- underlag på andra inkomster av förvärvsarbete än den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst.

I bestämmelsen anges att Försäkringskassan, om det finns sär- skilda skäl, får fastställa den försäkrades livränteunderlag utifrån en annan inkomst än SGI om den försäkrades SGI inte är rättvisande avseende inkomsten i det arbete där den försäkrade skadade sig. En sådan möjlighet till avvikelse från huvudregeln om SGI fanns i den tidigare lydelsen av bestämmelsen, men då med kravet på särskilda skäl förenat med ett krav på att avsevärd tid skulle ha förflutit från det att den försäkrade utsatts för skadlig inverkan och till att livränta skulle lämnas. Kravet på avsevärd tid har slopats. Någon särskild tids- rymd behöver således inte ha förflutit från den skadliga inverkan i arbetet och livräntetidpunkten. Exempel på vad som kan utgöra sär- skilda skäl framgår av tidigare förarbetsuttalanden (prop. 1975/76:197, s. 98) och rättspraxis (FÖD 1990:25 och HFD 2018 ref. 49). Sär- skilda skäl bör också kunna anses föreligga när det är fråga om att frångå en SGI som baseras på en schablonuppräkning. Ett typfall kan vara att vid beräkningen av livränteunderlag för en arbetslös försäk- rad använda en annan högre inkomst än den sjukpenninggrundande inkomsten om en uppräkning med KPI inte skulle medföra ett rätt-

1381

Författningskommentar

SOU 2023:53

visande inkomstunderlag. Dessa exempel ska inte ses som uttöm- mande. Avgörande för bedömningen av om särskilda skäl ska anses föreligga är om den försäkrades SGI inte kan anses ge en rättvisande bild av inkomsten som personen skulle haft som oskadad.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.5.

16 §

Ett livränteunderlag enligt 15 § beräknas till minst

–2,6 inkomstbasbelopp för tid före 21 års ålder,

–3,3 inkomstbasbelopp för tid från och med 21 till och med 24 års ålder,

och

4 inkomstbasbelopp för tid från och med 25 års ålder.

Paragrafen är ändrad.

I bestämmelsen regleras garantinivåer för livränteunderlaget av- seende unga försäkrade som genomgår eller har genomgått utbildning.

För försäkrade vid viss ålder uttrycks garantinivåerna för livränte- underlaget i inkomstprisbasbelopp (IBB) i stället för som i dag pris- basbelopp (PBB). Garantinivåerna har också höjts jämfört med dagens nivåer. I paragrafen har också förtydligats för vilka åldersspann de olika garantinivåerna ska gälla.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.6.

18 §

När livränteunderlaget beräknas ska det bortses från belopp som överstiger 7,5 gånger det inkomstbasbelopp som fastställts för året när livräntan ska börja lämnas.

Paragrafen är ändrad.

Paragrafen reglerar det högsta möjliga belopp som ett livränte- underlag kan fastställas till.

Bestämmelsen är ändrad på så sätt att det ska bortses från belopp som överstiger 7,5 inkomstbasbelopp (IBB), i stället för som i dag 7,5 prisbasbelopp (PBB), när ett livränteunderlag ska fastställas.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 8.1.

1382

SOU 2023:53

Författningskommentar

21 §

En fastställd livränta ska för varje år räknas om med inkomstförändringen som beräknas på det sätt som anges i 58 kap. 12 §.

Livräntan får räknas om till högst ett belopp som utgör samma andel av

7,5 gånger det för året fastställda inkomstbasbeloppet som den andel av livränte- underlaget som svarar mot nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 8 §.

Paragrafen är ändrad.

I paragrafen regleras på vilket sätt en fastställd livränta ska in- dexeras för varje år.

I första stycket, som är ändrat, anges att en fastställd livränta ska räknas om med inkomstförändringen för varje år. Detta utgör en skill- nad mot dagens indexering som sker med ett särskilt tal. Hur inkomst- förändringen ska beräknas framgår av 58 kap. 12 §.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 7.6.

22 §

Rätten till livränta ska omprövas om det har skett någon ändring av bety- delse i de förhållanden som var avgörande för beslutet, eller om den för- säkrades möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete väsentligen har för- bättrats. Livränta för förfluten tid får dock inte ändras till den försäkrades nackdel. I 108 kap. finns bestämmelser om återkrav i vissa fall.

Rätten till livränta ska också omprövas för en försäkrad som efter att livränta har beviljats har uppnått den ålder som anges i 10 §.

Rätten till livränta ska också omprövas för en försäkrad som efter att liv- ränta har beviljats kan delta i behandling eller rehabilitering enligt 4 §.

Paragrafen är ändrad.

I paragrafen anges förutsättningarna för när en beviljad livränta ska kunna omprövas.

Paragrafen innehåller två nya stycken. Första stycket har inte änd- rats jämfört med tidigare lydelse.

I andra stycket, som är nytt, anges att rätten till livränta ska kunna omprövas för en försäkrad som efter att livränta har beviljats har uppnått den ålder som anges i 10 §. Stycket utgör en precisering av under vilka förutsättningar omprövning av livränta kan ske när för- ändringen består i den försäkrades ålder och att uppnående av den erforderliga åldern medför en möjlighet till omprövning. En försäk- rad som till följd av arbetsskadan fått sin förmåga att skaffa inkomst

1383

Författningskommentar

SOU 2023:53

genom arbete minskad jämfört med hur förmågan bedömdes vid tidpunkten för beviljandet av livränta ska kunna få rätten till livränta omprövad.

I tredje stycket, som är nytt, anges att rätten till livränta ska kunna omprövas också för en försäkrad som efter att livränta har beviljats kan delta i behandling eller rehabilitering enligt 4 §. I dessa fall ut- görs sådan behandling och rehabilitering oftast av omskolning. Om den försäkrade deltar i sådan behandling eller rehabilitering som kan minska det framtida behovet av livränta kan inkomst efter skadan sänkas enligt vad som framgår av 4 §.

En förutsättning för att livränta ska kunna höjas i dessa fall är att den nya inkomsten efter skadan enligt 4 § eller 10 § innebär att den försäkrades inkomstförlust ökar med mer än 1/20 av inkomsten före skadan (jämför med prop. 2001/02:81, s. 75–77).

Utredningens överväganden finns i avsnitt 5.2.7 samt 5.3.

24 §

Om en livränta ska beräknas på nytt efter det år den första gången ska lämnas eller om den ska omprövas enligt 22 § ska det livränteunderlag som anges i 11–13 och 17 §§ räknas om med ledning av inkomstförändringen som anges i 21 § för varje år efter det år livräntan första gången ska lämnas.

Vid omräkning enligt första stycket ska även bestämmelsen i 18 § om högsta livränteunderlag beaktas.

Paragrafen är ändrad.

I paragrafen regleras på vilket sätt en livränta ska beräknas på nytt efter det år den första gången ska lämnas eller om den ska omprövas.

I första stycket, som är ändrat, framgår att en livränta som ska be- räknas på nytt efter det år den första gången ska lämnas eller om den ska omprövas enligt 22 § ska livränteunderlaget som anges i 11–13 och 17 §§ räknas om med ledning av inkomstförändringen som anges i 21 §, i stället för som i nuvarande regelverk med det särskilda talet.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 7.6.

1384

SOU 2023:53

Författningskommentar

42 kap. Särskilda bestämmelser om arbetsskadeersättning och handläggning

12 §

Frågan om den försäkrade har fått en arbetsskada ska prövas endast i den ut- sträckning det behövs för att bestämma arbetsskadeersättning enligt denna balk.

Paragrafen är ändrad.

Bestämmelsen reglerar under vilka förhållanden en prövning av arbetsskada ska göras. En sådan prövning ska endast göras i den ut- sträckning det behövs för att bestämma arbetsskadeersättning enligt denna balk.

Ändringen i paragrafen består i att hänvisningen till sjukpenning enligt 28 kap. har tagits bort. I dagsläget hänvisas i bestämmelsen till arbetsskadeersättning enligt denna balk eller sjukpenning enligt 28 kap. Men eftersom det inte längre är aktuellt att bevilja sjukpenning en- ligt 28 kap. för personer med arbetsskada har lydelsen ändrats så att denna hänvisning inte längre anges i bestämmelsen.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.2.4.

13 §

Försäkringskassan ska, senast dag 550 i sjukperioden för en försäkrad som är beviljad sjukpenning, eller senast i samband med ett beslut om att bevilja en försäkrad sjukersättning, klarlägga om den försäkrade anser att nedsättningen av arbetsförmågan beror på en arbetsskada. I sådant fall ska Försäkringskassan senast dag 551 i sjukperioden ha påbörjat en prövning av om den försäkrade har rätt till livränta. För en försäkrad som beviljats sjukersättning ska en sådan prövning i stället senast påbörjas dagen för sjukersättningsbeslutet.

Paragrafen är ny.

Bestämmelsen reglerar den skyldighet Försäkringskassan har att klarlägga om en försäkrad menar sig ha drabbats av en arbetsskada efter att en viss tid med ersättning från sjukförsäkringen har förflutit och att en prövning av rätten till livränta i så fall ska göras.

Bestämmelsen innebär att det införs en tidsgräns för när Försäk- ringskassan senast ska ha klarlagt den försäkrades inställning i frågan om arbetsskada och då en prövning av rätten till livränta ska påbörjas.

1385

Författningskommentar

SOU 2023:53

Innebörden av att en prövning ska påbörjas är att ett ärende senast vid denna tidpunkt ska skapas och utredning inledas.

För en försäkrad som är beviljad sjukersättning ska kravet på var- aktighet anses uppfyllt och Försäkringskassan ska klarlägga behovet av en arbetsskadeprövning så snart som möjligt och en prövning av rätten till livränta ska påbörjas senast i samband med beslutet om att bevilja sjukersättning.

Prövningen av rätt till livränta ska göras ex officio av Försäkrings- kassan i de fall där det vid klarläggandet av den enskildes inställning framgår att han eller hon anser att nedsättningen av arbetsförmågan beror på en arbetsskada. Det krävs alltså inte någon ansökan om liv- ränta i ett sådant fall.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 4.5.

43 kap. Statligt personskadeskydd

3 §

Med skada avses en personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade. Avseende skadetidpunkt ska bestämmelsen i 39 kap. 8 § tillämpas i fråga om skada enligt detta kapitel.

Paragrafen är ändrad.

Bestämmelsen reglerar skadebegreppet och skadetidpunkt för det statliga personskadeskyddet.

Paragrafen hänvisade tidigare till 39 kap. 4 § avseende skadebegrep- pet och 39 kap. 8 § för skadetidpunkt. Eftersom 39 kap. 4 § är ändrad (se kommentaren till denna paragraf) är denna paragraf i sin helhet inte längre tillämplig för skadebegreppet inom det statliga personskade- skyddet. Skadebegreppet framgår därför genom ändringen direkt av paragrafen. Innebörden av personskada och skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när ska- dan inträffade är dock densamma som i den tidigare hänvisningen. Vad gäller skadetidpunkt kvarstår hänvisningen till 39 kap. 8 § oför- ändrad.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.2.5.

1386

SOU 2023:53

Författningskommentar

88 kap. Efterlevandelivränta

16 §

Efterlevandelivränta får inte grundas på högre belopp än som motsvarar 7,5 gånger inkomstbasbeloppet vid dödsfallet.

Paragrafen är ändrad.

I bestämmelsen regleras taket för det belopp som efterlevande- livränta kan grundas på.

Taket för livränta finns reglerat i 42 kap. 21 §. I dag gäller att efterlevandelivränta inte får grundas på högre belopp än som mot- svarar 7,5 gånger prisbasbeloppet vid dödsfallet. Beloppstaket ändras från prisbasbelopp (PBB) till att uttryckas i inkomstbasbelopp (IBB). Denna förändring beskrivs i kommentaren till 41 kap. 18 §. Änd- ringen av paragrafen innebär att motsvarande höjning görs för efter- levandelivränta.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 8.1.

110 kap. Handläggning av ärenden

6 §

Ansökan behöver, trots det som föreskrivs i 4 §, inte göras om följande förmåner.

1.Barnbidrag, i annat fall än som avses i 15 kap. 6 §. Det finns dock sär- skilda bestämmelser om anmälan som gäller flerbarnstillägg i 16 kap. 12 §.

2.Sjukpenning i fall där den försäkrade på grund av sjukdomen är för- hindrad eller har synnerliga svårigheter att göra en ansökan.

3.Assistansersättning när kommunen har anmält till Försäkringskassan att det kan antas att den enskilde har rätt till sådan ersättning.

Livränta i fall som avses i 42 kap. 13 §.

Paragrafen är ändrad.

I bestämmelsen regleras vilka förmåner som inte kräver en skrift- lig ansökan enligt 4 §.

En ändring har gjorts i punktlistan i första stycket. I dagsläget räk- nas förmånerna barnbidrag, sjukpenning och assistansersättning upp och det redogörs för under vilka omständigheter dessa förmåner kan beviljas utan föregående ansökan. Ändringen består i att en fjärde punkt har lagts till i listan i vilken det anges att ingen ansökan om livränta

1387

Författningskommentar

SOU 2023:53

behövs i fall som avses i 42 kap. 13 §. Se kommentaren till denna para- graf för vad ett sådant fall innebär.

Utredningens överväganden finns i avsnitt 4.5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

I första punkten anges att lagen träder i kraft den 1 juli 2024. Änd- ringarna ska gälla för prövning av rätten till ersättning från arbets- skadeförsäkringen som avser tid från och med ikraftträdandet.

I andra punkten anges att äldre bestämmelser i 39 kap. SFB fort- farande gäller för arbetsskadeprövning av skador som uppkommit före ikraftträdandet.

I tredje punkten anges att äldre bestämmelser fortfarande gäller för ersättning som avser tid före ikraftträdandet. Det innebär att när en ansökan prövas som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet ska frågan om ersättning som avser tid före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser och frågan om ersättning avseende tid från och med ikraftträdandet enligt de nya och ändrade bestämmelserna.

I fjärde punkten anges att äldre bestämmelser för högsta livränte- underlag i 41 kap. 21 § och 88 kap. 16 § ska tillämpas för beslut om livränta som fattats före ikraftträdandet. Detta innebär att en för- säkrad som fått en livränta fastställd före ikraftträdandet kommer att omfattas av taket enligt äldre bestämmelser, även om en ny period med livränta senare beviljas.

I femte punkten regleras när Försäkringskassans skyldighet att klar- lägga en försäkrads inställning i frågan om arbetsskada och skyldig- heten att pröva rätten till livränta utan krav på ansökan inträder. Bestämmelsen i 42 kap. 13 § ska tillämpas endast för en försäkrad som efter ikraftträdandet når dag 550 i en sjukperiod eller som efter ikraft- trädandet beviljas sjukersättning.

1388

SOU 2023:53

Författningskommentar

Ikraftträdande för förslaget om ändring i förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

I första punkten anges att förordningen träder i kraft den 1 juli 2024. I andra punkten anges att äldre föreskrifter i 5 § och bilagan till för- ordningen gäller för skador som uppkommit före ikraftträdandet. Detta innebär att förordningens bestämmelser föreslås ändras sam- tidigt som ändringarna i 39 kap. 6 § SFB enligt ovan.

1389

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av expert Mia Carlsson

Utredningen föreslår att arbetsskadebedömningen sker utifrån två olika beviskrav. För den diagnos som ska prövas och för det s.k. kun- skapskravet krävs sannolikhet. För den individuella sambandsbedöm- ningen räcker det med ett beviskrav om övervägande skäl. Under- tecknad förordar ett enhetligt beviskrav om övervägande skäl för hela arbetsskadebedömningen och noterar följande.

Inom ersättningsrätten är skadebedömningen uppbyggd kring ett antal rekvisit eller skadefaktorer. Det handlar om rekvisiten orsak – samband – skada – samband – följdskada/följdförluster. Till var och en av dessa kopplas ett beviskrav som fakta bedöms mot. Beviskraven kan framgå av lagtexten eller av praxis och vara mer eller mindre klar- lagda. För personskadornas del tillämpas ofta ett sänkt beviskrav.

Arbetsskador enligt Trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA, räknas till den skadeståndsrättsliga delen av ersättningsrätten, även om ersättning lämnas enligt en försäkring. Arbetsskadorna i den all- männa socialförsäkringen delar i egenskap av personskador den grund- läggande strukturen för skadebedömningen med övriga personskador. En likartad bedömning förenklar också ett i övrigt mycket kompli- cerat system.

Utgångspunkten för skadebedömningen är att det inträffat en skada. För personskadornas del handlar det om en initialskada som utifrån en medicinsk bedömning är att betrakta som en skada, en fysisk eller psykisk hälsonedsättning som beror av yttre faktorer (ev. i sam- verkan med personrelaterade faktorer). Skadan kan vara bestående eller komma att läka ut. Bevisningen handlar här om att bestämma skadans art, omfattning och varaktighet.

För att kunna föra en skada till ett visst ersättningssystem måste även orsaken eller orsakerna till skadan och dess följder bestämmas,

1391

Särskilt yttrande

SOU 2023:53

liksom att det finns ett samband mellan den utpekade orsaken och den skada som den försäkrade har. I tillägg finns som regel ytter- ligare andra försäkringsvillkor (grundvillkor) som ska vara uppfyllda för att viss ersättning ska utges.

Skadan ska bero av en yttre orsak. Bevisningen kring orsaken handlar om att bestämma den påstådda orsakens art och omfattning (skadeexponeringen). Ibland kan skadan antas bero av flera olika yttre faktorer, vilket inte sällan komplicerar bedömningen. En orsak kan verka momentant som ett olycksfall eller över en längre eller kortare tid i form av annan skadlig inverkan. Processuellt är det oftast fråga om att bedöma en viss utpekad orsak. Av tradition delar man inom arbetsskadeförsäkringen upp orsaksrekvisitet i olycksfall och annan skadlig inverkan. Det går tillbaka till den tidiga regleringen av arbets- skadorna, som inledningsvis endast omfattade olycksfall. Den uppdel- ningen görs inte inom personskaderätten i övrigt.

Den utpekade orsaken ska ha ett samband med den uppkomna skadan, dvs. den ska ha orsakat den aktuella personskadan och dess följder. Bevisningen handlar om att kunna konstatera att det är den utpekade orsaken som lett till skadan eller delar av skadan. Komplika- tioner uppkommer om skadan kan antas bero av flera faktorer. Inom skadeståndsrätten ska sambandet även vara adekvat, vilket är en rent normativ bedömning som inte tillämpas inom den allmänna försäk- ringen. Adekvanskravet har som regel också en begränsad betydelse just vid personskador. Inom arbetsskadeförsäkringen är det ytterst en normativ bedömning var man drar gränsen för vad som är en skada ”i arbetet” utifrån det befintliga händelseförloppet.

Ersättning lämnas för olika följdeffekter (följdskador) av person- skadan. Det rör sig inom skadeståndsrätten om inkomstförluster, ideella skador (sveda och värk, lyte och men och särskilda olägen- heter) samt kostnader. Inom den allmänna försäkringen rör det sig främst om inkomstförluster och vissa kostnader. Bevisningen hand- lar om att fastställa omfattningen av sådana ersättningsgilla följd- förluster.

Slutligen måste det konstateras att det finns ett samband mellan skadan/skadeorsakerna och angivna följdeffekter, t.ex. inkomstför- luster. Som regel blir det fråga om att visa ett samband mellan skade- orsaken och en viss följdeffekt. Inom t.ex. den allmänna försäkringen måste skadan som regel ha en viss varaktighet för att en rätt till ersätt- ning ska uppstå (i varje fall så vitt avser inkomstförluster), bedöm-

1392

SOU 2023:53

Särskilt yttrande

ningen av sambandet sker därför som regel en viss kortare eller längre tid efter skadetillfället eller de första skadesymptomen.

Arbetsskadorna utmärker sig genom att inte enkom bero av momentana händelser (olyckor), utan även i hög grad av långvariga skadefaktorer (orsaker som verkar över tid). Det förekommer även vid t.ex. miljöskador. Sådan inverkan är som regel mer svårbedömd än rena olycksfall, i varje fall vad avser bestämningen av orsaken och sam- bandet. Skadeproblematiken (varaktigheten av skadan etc.) är däremot generellt densamma för olika typer av personskador.

Utredningen har valt en delvis annan metod för skadebedöm- ningen än den ovan redovisade. Utgångspunkten är även här den för- säkrades skada. Rör det sig om annan skadlig inverkan ska bedömas vilken diagnos den skadade har och om den utpekade orsaken kan ha orsakat skadan. Det senare refereras till som kunskapskravet. Lag- förslaget bygger närmast på en legaldefinition av vad som utgör annan skadlig inverkan. Om legaldefinitionen inte är uppfylld faller som regel frågan om arbetsskada och någon vidare bedömning ska inte göras. Är kunskapskravet uppfyllt förs processen vidare.

Kunskapskravet för annan skadlig inverkan bygger på vilket stöd som finns i forskningen. Det är med andra ord viktigt att det finns tillgång till relevant forskning. Saknas relevant och aktuell forskning kan kunskapskravet för annan skadlig inverkan bedömas utifrån vad som är en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper. I praktiken kommer kravet då att vila på enskilda läkarutlåtanden från medicinska rådgivare, den försäkrades behand- lande läkare och andra specialister som anlitas av parterna i proces- sen. Även när det förekommer forskning kan man anta att enskilda läkare och andra specialister kommer att uttala sig kring kunskaps- kravet för om annan skadlig inverkan finns.

För att annan skadlig inverkan ska föreligga ska det vara sannolikt att den utpekade orsaken kan ge upphov till en sådan skada (sjukdom) som den försäkrade har. Kunskapskravet omfattar alltså ett bevis- krav för bedömning av forskningsläget om sambandet mellan orsak och skada. Sannolikhetskravet ska även gälla för bedömningen av exponeringen i det enskilda fallet. Det hör till saken att forskningen sällan tar hänsyn till exponeringsgraden och vilken betydelse den har för orsak och samband och att viss hänsyn får tas till de faktiska om- ständigheterna.

1393

Särskilt yttrande

SOU 2023:53

Den individuella sambandsbedömningen ska därefter göras i ett separat led. Föreligger i det enskilda fallet ett samband mellan orsaken och skadan respektive skadeföljderna/förlusterna? För denna bedöm- ning gäller ett beviskrav om övervägande skäl, dvs. ett lägre beviskrav än sannolikt.

Undertecknad delar inte uppfattningen att sannolikhetskravet redan i dag gäller för orsaksbedömningen, utan tolkar i denna del förslaget som en höjning av beviskravet (jfr bl.a. RÅ 2010 ref. 101). Även om utredningen vinnlagt sig om att skilja mellan kunskapskravet och den senare sambandsbedömningen ser undertecknad problem i upp- delningen med ett beviskrav om sannolikhet för orsaksbedömningen (kunskapskravet) och ett beviskrav om övervägande skäl för den in- dividuella sambandsbedömningen. Kunskapskravet vilar på mer gene- rella kunskaper om vad som är skadligt. Det har i rättstillämpningen också visat sig svårt att skilja mellan olika led i skadebedömningen. Slutsatsen är att det kommer att vara en delikat fråga att skilja mellan fakta som rör kunskapskravet och fakta som rör sambandet i det enskilda fallet, i viss utsträckning torde fakta på generell och indi- viduell nivå sammanfalla.

Ibland är det också svårt att skilja mellan vad som utgör ett olycks- fall och vad som utgör annan skadlig inverkan. Med hänsyn till kun- skapskravet får det processuellt betydelse om en skada definieras som olycksfall eller annan skadlig inverkan.

Undertecknad förordar ett enhetligt beviskrav om övervägande skäl för hela skadebedömningen, dvs. för alla olika skaderekvisit. Ett sådant enhetligt beviskrav underlättar den mycket komplicerade arbets- skaderätten. Motsvarande beviskrav kan f.ö. förordas för person- skaderätten i sin helhet, där olika skador inte sällan dyker upp inom olika system, jfr t.ex. arbetsskador, produktskador, patientskador och trafikskador. Att ändringar sker i ett system utan hänsyn till ersätt- ningsrätten i ett större perspektiv försvårar hanteringen av olika skador i samhället och komplicerar regelverket såväl för rättstillämpare som för enskilda skadade.

1394

Referenser

Afa Försäkring (2020), Arbetssjukdomar med psykiska orsaker. Rapport april 2020.

Afa Försäkring (2021), Försäkringsärenden under corona 2020–2021.

Afa Försäkring (2021), Afa försäkringar, Omställningsförsäkring och

Avtalspension SAF-LO – Försäkringsvillkor och bestämmelser. Afa Försäkring (2021), Sjukfrånvaro med samsjuklighet.

Afa Försäkring (2021), rapport, Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro (F7060), maj 2021.

Afa Försäkring (2022), Allvarliga arbetsskador och långvarig sjuk- frånvaro, juni 2022.

Afa Försäkring (2023), rapport, Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro (F7060), 2023.

Akavia (2021), Kontoret efter pandemin – så ser Akavias medlemmar på framtidens arbetsplats. https://www.akavia.se/siteassets/01-gemensamt/trycksaker- och-broschyrer/kontoret-efter-pandemin-akavia-2021.pdf.

Alderling, Magnus; Albin, Maria; Ahlbom, Anders m.fl. (2021) Risk att sjukhusvårdas för covid-19 i olika yrken, Rapport 2021:03. Centrum för arbets- och miljömedicin, Region Stockholm.

Alecta (2023), Försäkringsvillkor för förmånsbestämd ITP2 – Gäller från och med januari 2023.

Alecta (2023), Försäkringsvillkor för premiebefrielseförsäkring och sjukpension ITP1 samt sjuk- och efterlevandepension ITP1

–Gäller från och med januari 2023.

Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, Praksisbeskrivelse om anerkendelse af utlykker – skader sket 1. Januar 2004 eller senere, Marts 2018.

1395

Referenser

SOU 2023:53

Arbejdsskadestyrelsen (2014), Vejledning om erstatning for tab af erhversvsevne, VEJ nr 9946 af 24/11/2014.

Arbejdsskadestyrelsen, Vejledning om generelle betingelser og sygdomme uden for fortegnelsen (arbejdets særlige art), VEJ nr 10534 af 01/02/2015, Retsinformation.dk.

Arbejdstilsynet, Erhversvssygdomme anmedt fra 1. januar 2005, Vejledning nr. 9427.

Arbetsskadekommissionen (2011a), Arbetsskadeförsäkringen i Danmark. Oktober 2011 – Version 2.

Arbetsskadekommissionen (2011b), Arbetsskadeförsäkringen i Norge. Oktober 2011 – Version 2.

Arbetsskadekommissionen (2011c), Arbetsskadeförsäkringen i Finland. Oktober 2011 – Version 2.

Arbetsskadekommissionen (2012a), Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rapport från Arbetsskade- kommissionen. Stockholm, Jure förlag.

Arbetsskadekommissionen (2012b), Ekonomiska drivkrafter inom arbetsskadeförsäkringen.

Ask, Henric; Ericson, Bo (2017), Kränkande särbehandling i arbetslivet – hur hanteringen sker och kan ske inom det rättsliga systemet, Ny Juridik nr 3/2017.

Avdic, Daniel; Johansson, Per (2013), IFAU Rapport 2013:13, Könsskillnader i preferenser för sjukfrånvaro.

Baltzari, Lars (2008), Lagen om arbetsskadeförsäkring med bevisregler. Peter Westerholm (red.), Arbete och hälsa nr 2008;42(1). Göteborg, Göteborgs universitet.

Blomberg, Stefan (2016), Mobbning på jobbet: uttryck och åtgärder. Lund, Studentlitteratur AB.

Blomqvist Göte; Lundberg Allan (1956), Lagstiftningen om yrkesskador m.m. Stockholm, P.A. Norstedt & Söner.

Bohlin, Ingemar; Sager, Morten (red.) (2011) Evidensens många ansikten: evidensbaserad praktik i praktiken. Lund, Arkiv förlag.

1396

SOU 2023:53

Referenser

Bryngelsson, Anna; Mittendorfer-Rutz, Ellenor; Fritzell, Johan m.fl. (2011), Reduction in Personnel and Long-Term Sickness Absence for Psychiatric Disorders Among Employees in Swedish County Councils: An Ecological Population-Based Study. Journal of Occupational and Environmental Medicine, vol. 53, nr 6 (juni 2011), s. 658–662.

Brynjolfsson, Erik m.fl. (2020), Covid-19 and remote work:

An early look at US data. USA (MA 02138), National Bureau of Economic Research.

Carlsson, Mia (2008), Arbetsskada – samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar. Stockholm, Jure förlag.

Carlsson, Mia (2016), I arbetet – om arbetsskadeskyddets gränser, ur Bertil Bengtsson 90 år. Stockholm, Jure förlag AB.

Carlsson, Mia (2019), Psykiska arbetsskador – ingen regel utan undantag, inget undantag utan regel, ur Festskrift till Göran Millqvist. Stockholm, Jure förlag AB.

Carlsson, Mia (2020), rättsfallsanalys, HFD 2019 ref. 19. fråga om olycksfall i samband med intag av mat på arbetsplatsen har inträffat i arbetet, Förvaltningsrättslig tidskrift nr 2/2020.

Edebalk, Per-Gunnar (2016), Arbetsgivarna och arbetsskade- försäkringen – En historik. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 3/4.

Edebalk, Per-Gunnar (2017), Arbetsskadeförsäkringen 100 år, ur Edling, Christer (red); Nordberg, Gunnar (red); Albin, Marie (red); Nordberg, Monica (red) (2019), Arbets- och Miljömedicin – en lärobok om hälsa och miljö. 4:e uppl. Lund, Studentlitteratur.

Ekelöf, Per Olof; Edelstam, Henrik; Heuman, Lars (2009), Rätte- gång, fjärde häftet. Stockholm, Norstedts Juridik. JUNO- version 7 2009.

Eliason, Marcus; Johansson, Per; Nilsson, Martin (2018), IFAU working paper 2018:11, Forward-looking moral hazard in social insurance: Evidence from a natural experiment.

Ericson, Bo; Gustafsson, Kerstin (2019), Arbetsmiljölagen: med kommentar, uppl. 15. Lund, Studentlitteratur AB.

EU-OSHA (2010), Economic Incentives to Improve Occupational Safety and Health: a Review from the European Perspective.

1397

Referenser

SOU 2023:53

Gajendran, R. S. & Harrison, D. A. (2007). The good, the bad, and the unknown about telecommuting: meta-analysis of psychological mediators and individual consequences. Journal of applied psychology, 92(6), 1524.

Gerding, Thomas; Syck, Megan; Daniel, Denise m.fl. (2021). An assessment of ergonomic issues in the home offices of university employees sent home due to the COVID-19 pandemic. Work, 68(2021).

Glise, Kristina, Utmattningssyndrom. Internetmedicin, Patientbroschyr. https://www.internetmedicin.se/behandlingsoversikter/arbets- och-miljomedicin/utmattningssyndrom/. Hämtad 2022-11-30.

Grönwall, Lars; Hessmark, Lars-Göran; Jansson, Henrik (2003), Arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd, 6 uppl. Stockholm, Prisma.

Hallman, David; Mathiassen, Svend Erik (2022), Fysisk (in)aktivitet i kontorsmiljöer. Arbete och hälsa 2022;56(4), Göteborg, Göteborgs universitet.

Hansen, K. Preben (2015), Arbejdsskadesikring, 73. Ajourførte udgave, Sociale publikationer, 14, Idag & Nordan.

Hansson, Tommy; Westerholm, Peter (red.) (2001), Arbete och besvär i rörelseorganen – En vetenskaplig värdering av frågor om samband, 2a uppl. Arbete och Hälsa 2001:12. Göteborg:

Göteborgs universitet.

Hellner, Jan; Radetzki, Marcus (2010), Skadeståndsrätt, 8 uppl. Stockholm, Norstedts juridik.

Hessmark, Lars-Göran (red.); Jansson, Henrik; Jenryd, Marianne m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar. Digital version, JUNO version 2N. Publicerad digitalt: 2023-02-06.

Holm, Johan (2023), Arbetsgivarens och arbetstagarens arbetsmiljöansvar vid hem- och distansarbete. Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 29, nr 1, 2023.

Hviid Andersen, Johan; Järvholm, Bengt; Veiersted, Bo (2012), SBU:s rapport håller för låg vetenskaplig kvalitet. Stockholm, Läkartidningen 25/2012.

1398

SOU 2023:53

Referenser

Johansson, Per; Palme, Mårten (2004), IFAU working paper 2004:10, Moral hazard and sickness insurance: Empirical evidence from a sickness insurance reform in Sweden.

Jordbruksverket, remissyttrande över SOU 2017:25, 2017-08-17.

Junestav, Malin (2007), IFAU Rapport 2007:4. Socialförsäkring- ssystemet och arbetsmarknaden – politiska idéer, sociala normer och institutionell förändring – en historik.

Järvholm, Bengt (2020) Kunskapsöversikter inom arbetslivs- området. Arbete och hälsa Nr 2020;54(1), Göteborg, Göteborgs universitet.

Järvholm, Bengt; Karlsson, Berndt; Mannelqvist Ruth (2016), IFAU-rapport 2016:6, Arbete och arbetsmarknad i sjukförsäkringen.

Kindlund, Emma (2017), Psykisk ohälsa i arbetslivet: en studie om ersättningsmöjligheter vid psykisk ohälsa i arbetslivet. Stockholm, Stockholms universitet.

Kielberg, Mikael (2009), Arbejdsskadesikringsloven, 5 uppl., Thomas Reuters DK.

Koch, Marcus; Wœrsted, Morten; Veiersted, Kaj Bo (2019), Systematiska kunskapsöversikter; 14. Kan arbeid over skulder- høyde forårsake skulderlidelser – en systematisk litteratur- gjennomgang. Arbete och Hälsa 2019;53(1), Göteborg, Göteborgs universitet.

Kreshpaj, Bertina; Bodin, Theo; Wegman, David H m.fl. (2022),

Under-reporting of non-fatal occupational injuries among precarious and non-precarious workers in Sweden. Occup Environ Med 2022;79:3–9.

Kungliga Vetenskapsakademien (2021), Postakut Covid-19 syndrom

–långtidskomplikationer av Covid-19.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), remissyttrande på SOU 2017:25, 2017-08-18.

Lavin, Rune (1986), Återbetalning av social ersättning. Stockholm, Norstedts förlag AB.

Lavin, Rune (2003), Socialförsäkringsmål förr och nu – en jäm- förelse. Visby, Förvaltningsrättslig tidskrift 2003:3, s. 437–464.

Liljeröd, Elvira; Wingborg, Mats (2022), Distansarbetet efter corona

– Tolv förslag för ett bättre arbetsliv. Stockholm, Arena Idé.

1399

Referenser

SOU 2023:53

Lindkvist, Gustav (2018), Utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav i förvaltningsprocessen. Stockholm, Norstedts juridik.

LO (2013), Välfärdspolitisk utredning, Arbetsskadeförsäkringen – en facklig hjärtefråga.

LO (2017), remissvar på SOU 2017:25, 2017-08-17, dnr 20170192.

LO (2022) Facklig anslutning år 2022, Facklig anslutning bland anställda efter klass och kön år 1990–2022.

Macro & FICC Research, SEB (1 september 2022), Veckans tanke. Inflationen kommer falla men hur blir det med priserna? https://researchonline.sebgroup.com/macro-ficc/reports/30567 Hämtat 2023-05-23.

Moretti, Antimo; Menna Fabrizio; Aulicino, Milena m.fl. (2020), Characterization of Home Working Population during COVID-19 Emergency: A Cross-Sectional Analysis. International Journal och Environmental Research and Public Health, 17(6284).

Narusyte, Jurgita; Ropponen, Annina; Mittendorfer-Rutz, Ellenor; Svedberg, Pia (2020), Shared liability to pain, common mental disorders, and longterm work disability differs among women and men. Pain 161(5):1005-11.

Nilsson-Carlsson, Iréne (2022-10-17), ”Dags för nystart av det förebyggande arbetet i primärvården”. Dagens Medicin. https://www.dagensmedicin.se/opinion/debatt/dags-for- nystart-av-det-forebyggande-arbetet-i-primarvarden/, hämtad 2023-04-21.

Norström, Fredrik; Waenerlund, Anna-Karin; Lindholm, Lars m.fl. (2019), Does unemployment contribute to poorer health- related quality of life among Swedish adults? BMC Public Health, artikel nr 457.

Offentliganställdas Förhandlingsråd (OFR) (2023), Avtalet försäkrar, För kommun och regionsanställda med flera.

Orellana, Cecilia; Kreshpaj, Bertina; Burstrom, Bo m.fl. (2021), Organisational factors and under-reporting of occupational injuries in Sweden: a population-based study using capture- recapture methodology. Occup Environ Med 2021;78:745–752.

PTK, remissyttrande på SOU 2017:25, 2017-08-22.

1400

SOU 2023:53

Referenser

Randquist, Madeleine (red.); Christensson, Malin; Granlund,

Magnus m.fl. (2021), Ersättning vid personskada. Lund, Studentlitteratur.

Rothstein, Bo; Holmberg, Sören (2022), Social tillit i höglitarlandet Sverige. SOM-institutets temaserie 2022:1.

Rönström, Emma (2021), Återkrav av socialförsäkringsersättning och arbetslöshetsersättning. Stockholm, Norstedts juridik.

SACO, remissyttrande på SOU 2017:25, 2017-08-28.

Schultz, Mårten (2007), Kausalitet – studier i skadeståndsrättslig argumentation. Stockholm, Jure förlag.

Sjögren Lindquist, Gabriella; Wadensjö, Eskil (2008), Dags för en ny arbetsskadeförsäkring. Stockholm, SNS förlag.

Sjögren Lindquist, Gabriella; Wadensjö, Eskil (2012), Arbetsskadeförsäkringen: Den glömda försäkringen. Nordisk Försäkringstidskrift, nr 1/2012.

Sjögren Lindquist, Gabriella; Wadensjö, Eskil (2012b), En alternativ arbetsskadeförsäkring. Underlagsrapport nr 8 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Stockholm, Elanders Sverige AB.

Skogman Thoursie, Peter (2012), Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).

Stendahl, Sara (2013), De mobbade och rättvisan, När kränkande särbehandling blir arbetsskada – en analys av domar från kammarrätterna 2005–2012. Nordisk Socialrättslig Tidskrift, NST, nr 7–8/2013.

Sund, Bill; Åmark, Klas (1990), Makt och arbetsskador under 1900-talet. Stockholm, Carlsson.

Svenskt näringsliv, remissyttrande på SOU 2017:25, 2017-08-28. Dnr 71/2017/CBK.

Sveriges ingenjörer (2021), rapport, Distansarbete och kostnader

–Striden om de 87 miljarderna.

Söderström, Lars; Rehn, Eric; Dackehag, Margareta (2006), Vad säger ekonomerna? En forskningsöversikt. (Samtal om socialförsäkring; Nr 9). Socialförsäkringsutredningen.

1401

Referenser

SOU 2023:53

Tafvelin, Susanne m.fl. (2022), När det brister – En guide till organisationer som vill förebygga destruktivt ledarskap. Umeå, Umeå universitet.

TCO (2016), rapport #6, Trampolin eller kvicksand? En rapport om hur tjänstemännen uppfattar sjukförsäkringen och sjukskriv- ningsprocessen.

TCO (2017), remissyttrande på SOU 2017:25, 2017-08-28.

TCO (2021), rapport, Från riskfaktorer till friskfaktorer – Vilka är de sjukskrivna tjänstemännen, varför har de blivit sjuka och vad kan vi göra åt det?

TCO (2023), undersökning, Så distansarbetar tjänstemännen våren 2023.

Torén, Kjell (2010), Arbetsskadeförsäkringen – En historia om sambandet mellan arbete och sjukdom. Arbete och Hälsa 2010;44(1). Göteborg, Göteborgs universitet.

Vision (2020). Välfärden går att utveckla, administrera och leda på distans. Rapport om Visions medlemmars förutsättningar att arbeta på distans under coronakrisen. https://via.tt.se/data/attachments/00693/d5e49a74-56ea-4978- bb69-feec89f24294.pdf.

von Ehrenheim, Lars (2022), Svåra arbetsmiljöavvägningar vid hemarbete. Juno, hämtad 2023-06-30.

Vårdanalys, PM 2016:5, Vården ur befolkningens perspektiv 2016

–En jämförelse mellan Sverige och tio andra länder.

Vårdanalys, PM 2020:9, Primärt i vården – En studie om befolkningens syn på kontinuitet vid vårdcentraler.

Vårdanalys, PM 2022:5, Kontinuitet och fast läkarkontakt – Kart- läggning av måluppfyllelsen i överenskommelserna om en god och nära vård: 2022.

Wadensjö, Eskil (2022), Utveckla arbetsmiljöstatistiken! Arbetsmarknad och Arbetsliv, årg. 28, nr 1, 2022. Göteborgs universitet och Karlstads universitet.

Westergård, Veronica (2021), Utom arbetsgivarens kontroll

–en studie av arbetsmiljöansvaret och arbetsskadeförsäkringen då arbetstagaren arbetar hemifrån. JURM02 Examensarbete. Lunds universitet.

1402

SOU 2023:53

Referenser

Westerholm, Peter (red.) (2008), Psykisk arbetsskada. Arbete och Hälsa 2008:42:1. Göteborg, Göteborgs universitet.

Whiplashkommissionens slutrapport (2005).

Xu, Tianwei m.fl. (2022), Workplace psychosocial resources and risk of cardiovascular disease among employees: a multi-cohort study of 135 669 participants. Scand J Work Environ Health 2022;48(8):621–631.

Offentligt tryck

Allmänna ombudet för socialförsäkringen, Årlig rapport 2022.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2016), Förstärkt stöd för personer som är sjukskrivna och för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2016, Af-2016/116848, FK 018015-2016.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2018), Förstärkt stöd för personer som är sjukskrivna och för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2017, Af-2018/0021 8288, FK 009650-2017.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2013/14:AU5. Arbetsmiljö.

Arbetsmiljöverket (2013), Belastning, genus och hälsa i arbetslivet. Kunskapssammanställning 2013:09.

Arbetsmiljöverket (2015), Organisatorisk och social arbetsmiljö

–Arbetsmiljöverkets föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna. Arbetsmiljöverkets författningssamling AFS 2015:4.

Arbetsmiljöverket (2016a), Kvinnors och mäns arbetsvillkor

–betydelsen av organisatoriska faktorer och psykosocial arbetsmiljö för arbets- och hälsorelaterade utfall. Kunskapssammanställning 2016:2.

Arbetsmiljöverket (2016b), Dödsolyckor i arbetslivet – Delrapport 1. Kunskapssammanställning 2016:9.

Arbetsmiljöverket (2017a) Genusperspektiv på olycksfall och dödsolyckor i arbetslivet. Kunskapssammanställning 2017:4.

Arbetsmiljöverket (2017b), Remissvar SOU 2017:25, 2017-08-22, 2017/024653.

1403

Referenser

SOU 2023:53

Arbetsmiljöverket (2017c), Dödsolyckor i arbetslivet – Delrapport 2. Kunskapssammanställning 2017:3.

Arbetsmiljöverket (2018), rapport 2018:1, Gränslöst arbete – En forskarantologi om arbetsmiljöutmaningar i anknytning till ett gränslöst arbetsliv.

Arbetsmiljöverket (2019) Medicinska kontroller i arbetslivet. Arbetsmiljöverkets författningssamling AFS 2019:3.

Arbetsmiljöverket (2019), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2019:01, Arbetsskador 2018, Occupational accidents and work-related diseases.

Arbetsmiljöverket, Arbetsrelaterad dödlighet – delrapport 1, Beräkning av antalet dödsfall 2016 uppdelat på olika exponeringar i arbete. Kunskapssammanställning 2019:3.

Arbetsmiljöverket (2020a), Arbetsanpassning – Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om arbetsanpassning. Arbetsmiljöverkets författningssamling, AFS 2020:5.

Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01, Arbetsskador 2019, Occupational accidents and work-related diseases.

Arbetsmiljöverket (2021) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, Arbetsskador 2020, Occupational accidents and work-related diseases.

Arbetsmiljöverket (2021) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:03, Arbetsorsakade besvär 2020, Work-related disorders.

Arbetsmiljöverket (2022), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2022:01. Arbetsskador 2021 – Occupational accidents and work-related diseases.

Arbetsmiljöverket (2022b), Förteckning 1 januari 2022 – Över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöverket.

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljön när du arbetar hemifrån. https://www.av.se/halsa-och-sakerhet/sjukdomar-smitta-och- mikrobiologiska-risker/smittrisker-i- arbetsmiljon/coronaviruset/arbetsmiljon-vid-hemarbete/#1. Hämtat: 2023-06-28.

1404

SOU 2023:53

Referenser

Dir 1988:63, Arbetsmiljökommission.

Dir 1993:44, Beredningen för en ny ordning för sjuk- och arbets- skadeförsäkringarna.

Dir 1993:119, Tilläggsdirektiv till Beredningen (S 1993:07) för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna.

Dir 1995:54, Försäkringsskydd och rehabilitering vid ohälsa. Dir 1997:91, Översyn av arbetsskadeförsäkringen.

Dir 2002:45, Utredning om ökad koncentration av handläggningen av arbetsskadeärenden m.m. samt skapandet av en kunskapsbank.

Dir. 2002:166, Översyn av socialförsäkringsadministrationen.

Dir 2016:9, En mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada.

Dir 2021:90, Översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst för ökad trygghet och förutsebarhet.

Dir 2021:116, En översyn av arbetsskadeförsäkringen. Dir 2023:21, Tilläggsdirektiv till Arbetsskadeutredningen.

Ds 1999:19, Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m.

Ds 2015:6, En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna.

ESO 2016:2, Sjukskrivningarnas anatomi – en ESO-rapport om drivkrafterna i sjukförsäkringssystemet.

ESO 2022:22, Tryggare kan ingen vara? En ESO-rapport om socialförsäkringar och välfärdssystem.

Europeiska gemenskapens kommission, (2003), Kommissionens rekommendation av den 19 september 2003 om den europeiska förteckningen över arbetssjukdomar [delgivet med nr K(2003) 3297]. Europeiska unionens officiella tidning, L 238, vol. 46, 25.9.2003, s. 28–34.

Europeiska unionens råd (1997), Rådets direktiv 97/80/EG av den 15 december 1997 om bevisbörda vid mål om köns- diskriminering.

1405

Referenser

SOU 2023:53

Europeiska unionens råd (2000), Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung

Europeiska unionens råd (2000), Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling.

Ekonomistyrningsverket (ESV), rapport 2021:37, Underlag inför 2022 års omfattningsstudier.

Ekonomistyrningsverket (ESV) 2023:37, Prognos statens budget och de offentliga finanserna, juni 2023.

Folkhälsomyndigheten, remissvar 2017-07-25, dnr 1233-2017-1.1.3.2.

Folkhälsomyndigheten, Öppen data. Självskattad hälsa; Förtida dödlighet. (hämtat 2023-03-02).

Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m. HSLF-FS 2020:12.

Folkhälsomyndigheten (2022), Nationella folkhälsoenkäten

–Hälsa på lika villkor. https://www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering- statistik/om-vara-datainsamlingar/nationella-folkhalsoenkaten/, hämtat 23-05-09.

Forte (2015), Forskning möter samhälle – Fortes underlag till regeringens forskningspolitik inom hälsa, arbetsliv och välfärd 2017–2027.

Forte (2019), Forskning för socialt hållbar utveckling – Fortes bidrag till regeringens forskningspolitik fr.o.m. 2021.

Forte (2020), En kunskapsöversikt – Psykisk ohälsa, arbetsliv och sjukfrånvaro. Projektledare Eva Vingård.

Försäkringskassans allmänna råd RAR 2002:2 till 26 kap. 6 § SFB.

Försäkringskassans vägledning 2003:4 version 13, 17, 18, 19 och 20, Förmåner vid arbetsskada.

Försäkringskassan, vägledning 2004:6, version 10, Statligt person- skadeskydd.

Försäkringskassan vägledning 2004:7 version 14, Förvaltningsrätt i praktiken.

Försäkringskassan, vägledning 2005:3, version 11, Återkrav.

1406

SOU 2023:53

Referenser

Försäkringskassan analyserar 2005:16, Ettårsbedömning

–Försäkringskassans metodundersökning 2004.

Försäkringskassans riktlinjer 2006:6, Riktlinjer för samarbete vid arbetsskada. Dnr FK 2021/019955.

Försäkringskassan redovisar 2007:8, De gemensamma metoderna i sjukförsäkringen – hur blev det?

Försäkringskassans årsredovisning 2007.

Försäkringskassans årsredovisning 2008.

Försäkringskassan, Arbetslinjens återkomst? Rapport från forskar- seminarium i Umeå 21–22 januari 2009, Socialförsäkrings- rapport 2009:3.

Försäkringskassan (2011), Mikrodata för analys av social- försäkringen (MiDAS). MiDAS – Sjukpenning och rehabiliteringspenning, version 1.02.

Försäkringskassan, Domsnytt 2011:18.

Försäkringskassan, Domsnytt 2012:112.

Försäkringskassan, 2013-11-08, svar på uppdrag i regleringsbrev för 2013 avseende Fordringsstock och fordringshantering, dnr: 003043-2013-FPPB.

Försäkringskassan, Sjukfrånvaro i psykiatriska diagnoser – En studie

ipsykiska diagnoser, Socialförsäkringsrapport 2014:4.

Försäkringskassan, Metodstöd för försäkringsmedicinska bedömningar i livränteärenden, dnr 050975-2017.

Försäkringskassan, Metodstöd för besvarande av försäkrings- medicinsk förfrågan i livränteärenden, dnr 050976-2017.

Försäkringskassan, Rapport – Nybeviljande av sjukersättning och aktivitetsersättning (Svar på regeringsuppdrag), dnr 013687-2017.

Försäkringskassan, Remissvar SOU 2017:25, 2017-08-25, dnr 034268-2017.

Försäkringskassans vägledning (2017:1) Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal, version 14, avsnitt 3.3.2 Försäkrad och gällande skydd; 3.5 Arbetsbaserade förmåner; 3.5.5 Socialförsäkringsskyddets omfattning i samband med arbete.

Försäkringskassan, skrivelse till regeringen, S2017/06851/SF.

1407

Referenser

SOU 2023:53

Försäkringskassan, svar på regeringsuppdrag, 2018, dnr 002681-2018.

Försäkringskassan, Rättslig uppföljning 2018:1, Förutsättningar för utbyte till sjukersättning eller aktivitetsersättning i långa sjukfall.

Försäkringskassan (2019), Kvalitetsanalys för Arbetsskadelivränta avseende perioden 2018-09-01–2019-08-31, dnr 014236-2019 FV.

Försäkringskassan (2020a), Kvalitetsanalys för Arbetsskadelivränta avseende perioden 2019-09-01–2020-08-31, dnr 2020/003346.

Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020, (svar på regeringsuppdrag), dnr 001382-2020.

Försäkringskassan (2020c), Rapport – Uppföljning av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190).

Försäkringskassan, Samordningsuppdragets praktik – En analys av hur Försäkringskassan ”gör” samordning, Socialförsäkrings- rapport 2020:2.

Försäkringskassan, Sjukfrånvaro i psykiatriska diagnoser – En registerstudie av Sveriges arbetande befolkning i åldern 20–69 år, Socialförsäkringsrapport 2020:8.

Försäkringskassan, Forskning om socialförsäkring och Försäkrings- kassan – En sammanfattning av resultatet av forskningsprojekt finansierade av Försäkringskassan 2009–2018, Socialförsäkrings- rapport 2020:9.

Försäkringskassan (2021a), Kvalitetsanalys för Arbetsskadelivränta

avseende perioden 2020-09-01–2021-08-31, dnr2021/018331.

Försäkringskassan (2021b), remissvar på SOU 2021:69 och promemoria a S2021/07176, 2021-12-22.

Försäkringskassan (2022), Rapport – Uppdrag om rätten till arbetsskadelivränta (svar på regeringsuppdrag), FK 2022/002569.

Försäkringskassan, remissvar 2022-02-09, FK 2022/000800. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom.

Försäkringskassans rättsliga ställningstagande den 18 februari 2022, FK 2022/001364.

Försäkringskassan, Skillnader i avslag för sjukpenning mellan olika grupper – En registerstudie om avslagsbeslut på initial ansökan och efter dag 180 i rehabiliteringskedjan, Social- försäkringsrapport 2022:1.

1408

SOU 2023:53

Referenser

Försäkringskassan (2023), rättsligt ställningstagande den 27 april 2023, dnr FK 2023/006331.

Försäkringskassan, Livränta – stöd för bedömning av arbetsskada, Wimi FK15294_003_W. (Bedömningsmall till FMR.)

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), rapport 2019:1, Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), rapport 2010:1, Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2010:4, Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens 23 april 2010.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2011:15, Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2011:17, Effekter av tidiga insatser för sjukskrivna.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2013:6, Personer som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen – Vilka är de och vad händer efteråt?

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2012:17, Rehabiliter- ingsgarantin.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2014:7 Striktare sjukförsäkring och tidig ålderspensionering.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2014:18, Social- försäkringsmål i förvaltningsdomstolarna.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2014:22, Sjukfrånvaro och psykiatriska diagnoser.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2015:5, Tidsgränserna i sjukförsäkringen.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2015:14, Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2015:1k (ISF kommenterar 2015:1), Ett systemperspektiv på sjukfrånvaron.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2016:10, Sjukpenninggrundande inkomst.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2016:1k (ISF kommenterar 2016:1), Att använda lagens bedömningsutrymme.

1409

Referenser

SOU 2023:53

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2017:6, Försäkrings- kassans produktivitet och effektivitet 2016 – En redovisning av utveckling.

Inspektionen för socialförsäkringen, remissvar SOU 2017:25, 2017-08-24.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2017:9, Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan – En kommentar om hur Försäkringskassan kan förbättra sjukskrivningsprocessen.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2018:16, Förändrad styrning av och i Försäkringskassan – En analys av hur regeringens mål om ett sjukpenningtal på 9,0 dagar påverkar handläggningen av sjukpenning.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2019:10, En jäm- ställdhetsanalys av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2020:9, Variationen inom Aktivitetsersättningen – En granskning av orsakerna bakom ökningen i andelen avslag inom aktivitetsersättningen vid nedsatt arbetsförmåga under 2017 och 2018.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2021:5, Införandet av särskild utredning i långa sjukfall – En granskning av Försäkringskassans styrning och implementering av hand- läggningsmomentet särskild utredning.

Inspektionen för socialförsäkringen, skrivelse 2021-04-26, Arbetsskadeförsäkringen och covid-19 – Redovisning till Socialdepartementet av särskilt uppdrag till Inspektionen för socialförsäkringen.

Inspektionen för socialförsäkringen, remissvar på SOU 2021:69 och promemoria a S2021/07176, 2021-12-13.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2021:7, Möjligheter till tidig pensionering – En analys av internationella erfarenheter.

Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2022:5, Avskaffandet av den bortre tidsgränsen – En analys av effekterna på långtids- sjukskrivnas ekonomiska situation och användning av sjukförsäkringen.

Inspektionen för socialförsäkringen, remissvar 2022-02-02, ISF2022-5. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhälls- farlig sjukdom S2022/00193.

1410

SOU 2023:53

Referenser

Konjunkturinstitutet (2023), Konjunkturläget Juni 2023.

Mynak, Kunskapssammanställning 2020:3, Framtidens arbetsmiljö

–trender, digitalisering och anställningsformer.

Mynak, Kunskapssammanställning 2021:4, Arbetsmiljö och psykisk hälsa.

Mynak, Riktlinje 6, Riktlinjer för Hantering av sociala hälsorisker på arbetet.

Mynak, rapport 2021:2, Kartläggning och analys av förutsättningarna för arbete hemifrån under coronapandemin.

Pensionsmyndigheten, vägledning 2012:2, Återkrav.

Proposition 1916:111, Med förslag till lag om försäkring för olycksfall i arbete, till lag om ändrad lydelse av 17 kap. 12 § handelsbalken, till lag om ändrad lydelse av 14 § i lagen den 27 juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och till lag angående tillämpning med avseende å elektrisk järnväg av bestämmelserna i lagen den 12 mars 1886 angående ansvarighet för skada i följd av järnvägs drift.

Proposition 1929:184, med förslag till lag om försäkring för vissa yrkessjukdomar.

Proposition 1936:209, med förslag till lag angående ändring i vissa delar av lagen den 14 juni 1929 (nr 131) om försäkring för vissa yrkessjukdomar m.m.

Proposition 1946:220, Med förslag till lag om folkpensionering m.m.

Proposition 1953:178, Med förslag till lag angående ändring i lagen den 3 januari 1917 (nr 1) om allmän sjukförsäkring, m.m.

Proposition 1954:60, med förslag till lag om yrkesskadeförsäkring m.m. Proposition 1962:90, Med förslag till lag om allmän försäkring, m.m.

Proposition 1969:15, Med anhållan om riksdagens yttrande angående

en av Internationella arbetsorganisationens allmänna konferens år 1968 vid dess femtioandra sammanträde antagen rekommendation, m.m.

Proposition 1970:66, Med förslag till lag om ändring i lagen (1962:3S1) om allmän försäkring, m.m.

Proposition 1972:55, Med förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring.

1411

Referenser

SOU 2023:53

Proposition 1973:46, Angående utformningen av beskattad sjukpenning, m.m.

Proposition 1975:12, Med förslag till lag om ändring i skade- ståndslagen (1972:207), m.m.

Proposition 1975/76:197, Arbetsskadeförsäkring.

Proposition 1977/78:74, Med förslag till riktlinjer för ett informa- tionssystem om arbetsskador, m.m.

Proposition 1985/86:83, Om ersättning för miljöskador.

Proposition 1989/90:62, Om insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivsfondens verksamhet, m.m.

Proposition 1990/91:141, Om rehabilitering och rehabiliterings- ersättning m.m.

Proposition 1991/92:40, Om vissa socialförsäkringsfrågor, m.m. Proposition 1992/93:30, Om ändring av begreppet arbetsskada. Proposition 1992/93:178, Om vissa socialförsäkringsfrågor.

Proposition 1993/94:186, Ändringar i arbetsmiljölagen.

Proposition 1994/95:147, Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta.

Proposition 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m.

Proposition 1995/96:209, Försäkringsskydd vid sjukdom, m.m.

Proposition 1996/97:28, Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension.

Proposition 1997/98:1, Budgetproposition för 1998, utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Proposition 1998/99:119, Socialförsäkringens personkrets.

Proposition 2000/01:96, Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension.

Proposition 2001/02:81, Vissa arbetsskadefrågor m.m.

Proposition 2002/03:1, Budgetpropositionen för 2003, utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Proposition 2002/03:65, Ett utvidgat skydd mot diskriminering.

Proposition, 2002/03:89, Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet.

1412

SOU 2023:53

Referenser

Proposition 2003/04:69, En ny statlig myndighet för social- försäkringens administration.

Proposition 2004/05:108, Vissa frågor om sjukpenninggrundande inkomst och livränta.

Proposition 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008, utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Proposition 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering. Proposition 2007/08:124, Från sjukersättning till arbete.

Proposition 2007/08:136, En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete.

Proposition 2008/09:200, Socialförsäkringsbalk.

Proposition 2009/10:69, Kompletteringar av socialförsäkringsbalken.

Proposition 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Proposition 2017/18:190, Reformerade stöd till personer med funktionsnedsättning.

Proposition 2020/21:60, Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige.

Proposition 2020/21:78, Extra ändringsbudget för 2021 – Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen.

Proposition 2020/21:171, Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig sjukförsäkring.

Proposition 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022, utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Proposition 2021/22:137, Upphävande av covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.

Proposition 2021/22:181, Justerade åldersgränser i pensionssystemet och i kringliggande system.

Proposition 2021/22:220, Sjukersättning till äldre i förvärvs- arbetande ålder.

Proposition 2022/23:1 bilaga 3, Ekonomisk jämställdhet.

Proposition 2022/23:34, Utbetalningsmyndigheten.

Regeringsbeslut 2009-12-21, Regleringsbrev för Socialstyrelsen avseende budgetåret 2010.

1413

Referenser

SOU 2023:53

Regeringsbeslut den 12 november 2015, S2015/07316/SF. Regeringens skrivelse 2020/21:92, En god arbetsmiljö för framtiden

–regeringens arbetsmiljöstrategi 2021–2025.

Regeringens skrivelse 2021/22:281, Vissa frågor inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Regeringsbeslut 2021-12-22, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Försäkringskassan.

Riksförsäkringsverket (1990), RFV Anser 1990:6, Psykisk påfrestning som skadlig inverkan. Rättslägesanalys.

Riksförsäkringsverket (2001), RFV Anser 2001:3, Arbetsskade- försäkringen – ändamål och funktion.

Riksbanken, Penningpolitisk rapport, april 2023.

Riksrevisionen, (2007), Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara?

–Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare, RiR 2007:19.

Riksrevisionen, (2007), Försäkringskassans hantering av arbetsskade- försäkringen, RiR 2007:32.

Riksrevisionen (2016), Felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet, RiR 2016:11.

Riksrevisionen (2016), En god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet, RiR 2016:23.

Riksrevisionen (2018), Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – Effekter på inkomst och hälsa, RiR 2018:9.

Riksrevisionen (2019), Jämställd sjukfrånvaro – bedöms män och kvinnor likvärdigt i sjukskrivningsprocessen? RiR 2019:19.

Riksrevisionen (2020), Vägen till arbete efter nekad sjukpenning, RiR 2020:12.

SBU (2012), rapport nr 210, Arbetets betydelse för uppkomst av besvär och sjukdomar. Nacken och övre rörelseapparaten. En systematisk översikt.

SBU (2014a), rapport nr 223, Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom.

SBU (2014b), rapport nr 227, Arbetsmiljöns betydelse för rygg- problem.

1414

SOU 2023:53

Referenser

SBU (2015), rapport nr 240, Arbetsmiljöns betydelse för hjärt- kärlsjukdom – En systematisk litteraturöversikt.

SBU (2016), rapport nr 253, Arbetsmiljöns betydelse för artrosbesvär

–En systematisk översikt och utvärdering av medicinska, sociala och etiska aspekter.

SBU (2017), Remissvar avseende Samlad kunskap – stärkt hand- läggning (SOU 2017:25), dnr SBU2017/469

SBU (2019), rapport nr 304, Rehabilitering för vuxna med traumatisk hjärnskada – En systematisk översikt och utvärdering av medicinska, ekonomiska, sociala och etiska aspekter.

SBU (2020), Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården och insatser i socialtjänsten: en metodbok. Stockholm, Statens bered- ning för medicinsk och social utvärdering (SBU). [accessed 2022-08-09]. Available from: https://www.sbu.se/metodbok.

SBU (2022), rapport nr 349, Arbetsmiljöns betydelse för besvär och sjukdom i nacke, axlar, armar och händer: en systematisk översikt.

SKL, remissyttrande på SOU 2018:25, 2017-08-25.

Socialdepartementet (2001), promemoria 2001-03-20. Bevisregler i arbetsskadeförsäkringen.

Socialdepartementet (2015), Remissammanställning av SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring, dnr S2015/01554/SF.

Socialdepartementet (2021), promemoria 2021-10-29, Stärkt trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, S2021/07176.

Socialdepartementet (2022), promemoria, 2022-01-13. Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom, remiss S2022/00193.

Socialförsäkringsutskottet (2009), betänkande, Ändringar i sjuk- försäkringen. Bet. 2009/10:SfU13.

Socialstyrelsen (2003), Utmattningssyndrom – stressrelaterad psykisk ohälsa.

Socialstyrelsen (2014), Begreppet allvarlig sjukdom eller skada i ett försäkringsmedicinskt sammanhang. Dnr 3.1-10780/2014, 2014-05-09.

Socialstyrelsen (2017), yttrande över betänkandet Samlad kunskap

–stärkt handläggning (SOU 2017 :25), 2017-06-30, dnr 10.1-12391/2.

1415

Referenser

SOU 2023:53

Socialstyrelsen (2019), Vård vid depression och ångestsyndrom 2019

–Underlagsrapport.

Socialstyrelsen (2020), Rehabilitering i samband med covid-19

–stöd för planering. Dnr 4.3-14599/2020.

Socialstyrelsen (2020), Statistik och data, Register, Patientregistret, IDB-Sverige. Senast uppdaterad: 2020-03-04. https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och- data/register/patientregistret/idb-sverige/ Hämtad: 2023-06-29.

Socialstyrelsen (2020), Nationella riktlinjer för vård vid stroke, bilaga – metodbeskrivning.

Socialstyrelsen (2021), Postcovid – stöd till personal och besluts- fattare i hälso- och sjukvården (del 1).

Socialstyrelsen (2021), Postcovid-kvarstående eller sena symtom efter covid-19, Stöd till beslutsfattare och personal i hälso- och sjukvården (del 2).

Socialstyrelsen (2022), Nationella riktlinjer för vård och stöd vid adhd och autism, bilaga metodbeskrivning.

Socialstyrelsen, Försäkringsmedicinskt beslutstöd, https://roi.socialstyrelsen.se/fmb/ Hämtad: 2023-07-17.

SOU 1945:46, Socialvårdskommitténs betänkande angående lag om folkpensionering.

SOU 1951:25, Yrkesskadeförsäkringslag m.m.

SOU 1961:29, Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m.m. SOU 1975:84, Ersättning vid arbetsskada.

SOU 1981:61, Äktenskapsbalk.

SOU 1985:54, Översyn av arbetsskadeförsäkringen. SOU 1989:101, Förtidspension och rörlig pensionsålder. SOU 1990:49, Arbete och hälsa.

SOU 1992:39, Begreppet arbetsskada.

SOU 1994:72, Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension

–förutsättningar och erfarenheter.

SOU 1995:33, Ersättning för ideell skada vid personskada. SOU 1995:149, Försäkringsskydd vid sjukdom.

SOU 1996:113, En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering – Del 1 och 2.

1416

SOU 2023:53

Referenser

SOU 1998:115, Distansarbete.

SOU 1998:37, Den framtida arbetsskadeförsäkringen.

SOU 2002:80, Koncentrerad arbetsskadehandläggning – för rättvisa och likformighet.

SOU 2003:1, Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan och framgångsrik rehabilitering.

SOU 2006:86, Mera försäkring och mera arbete.

SOU 2009:6, Återkrav inom välfärdssystemen – förslag till lagstiftning.

SOU 2015:21, del 1 och 2, Mer trygghet och bättre försäkring.

SOU 2015:50, Hela lönen, hela tiden – Utmaningar för ett jämställt arbetsliv.

SOU 2017:25, Samlad kunskap – stärkt handläggning.

SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.

SOU 2018:5, Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet.

SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

SOU 2020:6, En begriplig och trygg sjukförsäkring.

SOU 2020:24, Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess.

SOU 2020:69, Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre.

SOU 2021:69, En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet.

SOU 2021:86, ILO:s konvention om våld och trakasserier i arbetslivet.

SOU 2021:89, Coronakommissionen.

SOU 2021:94, Ett utökat skydd mot diskriminering. SOU 2022:37, Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott

–Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott.

SOU 2023:30, Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst.

1417

Referenser

SOU 2023:53

Statistiska Centralbyrån (SCB) (2018), Arbetsmiljö 1980–2017, Levnadsförhållanden 2018:3.

Statistiska Centralbyrån (2020), Utvecklingen för tidsbegränsat anställda 2005–2019. AM 110 SM 2001.

Statistiska Centralbyrån (2020), Arbetskraftsundersökningar

(AKU), En av tre jobbar hemifrån.

https://www.scb.se/pressmeddelande/en-av-tre-jobbar-

hemifran/ (Hämtad 2021-08-31).

Statistiska Centralbyrån (2021), Arbetsmiljö 1980–2020,

Levnadsförhållanden 2021:3.

Statskontoret (2011), Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?

Statskontoret (2017), Remissvar SOU 2017:25 Samlad kunskap

–Stärkt handläggning, 2017-08-22, dnr 2017/103-4.

Statskontoret (2018), Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys, rapport nr 2018:16.

Statskontoret (2019), Udda fåglar i kommittéväsendet – En studie av otraditionella kommittéer.

Statsrådsberedningen (2021), Arbetsgrupper och andra osjälvständiga organ inom Regeringskansliet, SB PM 2021:02.

Rättsfall

AD 2001 nr 1.

FR 1942:67.

FÖD 2740/83.

FÖD 12/84.

FÖD 699/89.

FÖD 1173/84.

FÖD 1300/83.

FÖD 1380/86.

FÖD 1398/82.

FÖD 1402/86.

FÖD 1483-2018/93:5.

1418

SOU 2023:53

Referenser

FÖD 1483/93.

FÖD 1620/84.

FÖD 163/76.

FÖD 1646/83;6.

FÖD 1729/89.

FÖD 1865/84.

FÖD 1907/84.

FÖD 1930/92.

FÖD 1964/84.

FÖD 1402/86.

FÖD 2096/88.

FÖD 699/89.

FÖD 2114/1981.

FÖD 2114/81.

FÖD 2136/84.

FÖD 2286/84.

FÖD 2468/90.

FÖD 2644/82:4.

FÖD 448/86:13.

FÖD 401/81.

FÖD 71/90.

FÖD 1980:9.

FÖD 1980:13 III.

FÖD 1981:14.

FÖD 1981:15.

FÖD 1981:16.

FÖD 1982:7.

FÖD 1982:12.

FÖD 1982:14.

FÖD 1982:22 I & II.

FÖD 1982:16.

FÖD 1982:31.

1419

Referenser

SOU 2023:53

FÖD 1982:32. FÖD 1983/1 II. FÖD 1983:7. FÖD 1983:9. FÖD 1983:12. FÖD 1984:5. FÖD 1984:21. FÖD 1984:52. FÖD 1985:14. FÖD 1985:24. FÖD 1985:25. FÖD 1985:37. FÖD 1985:44. FÖD 1985:56. FÖD 1986:8. FÖD 1986:60. FÖD 1987:10. FÖD 1987:28. FÖD 1987:40. FÖD 1987:63. FÖD 1988:4. FÖD 1988:16. FÖD 1988:17. FÖD 1988:24. FÖD 1988:35. FÖD 1988:36. FÖD 1989:25. FÖD 1989:27. FÖD 1989:29. FÖD 1989:32. FÖD 1990:11. FÖD 1990:25.

1420

SOU 2023:53

Referenser

FÖD 1990:26.

FÖD 1991:12.

FÖD 1991:17.

FÖD 1991:22.

FÖD 1991:34.

FÖD 1992:28.

FÖD 1992:34.

FÖD 1993:6.

FÖD 1994:3.

FÖD 1995:3.

FÖD 1995:4.

FÖD 1995:9.

FÖD 1995:21.

Förvaltningsrätten i Göteborgs dom i mål nr 5400-21.

Förvaltningsrätten i Linköpings dom i mål nr 3297-19.

Förvaltningsrätten i Malmös dom i mål nr 1016-19.

Förvaltningsrätten i Malmös dom i mål nr 15910-20.

Förvaltningsrätten i Stockholms dom i mål nr 14280-20.

HFD 2011 ref. 26.

HFD 2011 ref. 27.

HFD 2011 ref. 63 II.

HFD 2011 ref. 81.

HFD 2013 ref. 2.

HFD 2013 ref. 9.

HFD 2013 ref. 50.

HFD 2013 ref. 58.

HFD 2013 ref. 64.

HFD 2013 ref. 68.

HFD 2015 not. 35.

HFD 2016 ref. 83.

HFD 2017 not. 28.

HFD 2017 ref. 65.

1421

Referenser

SOU 2023:53

HFD 2018 not. 1. HFD 2018 ref. 5. HFD 2018 ref. 49.

HFD 2018 ref. 51 I & II. HFD 2018 ref. 69.

HFD 2018 ref. 73. HFD 2019 ref. 19. HFD 2019 ref. 48. HFD 2019 ref. 69. HFD 2020 ref. 4.

HFD 2010 ref. 101. HFD 2021 not. 1. HFD 2021 ref, 32. HFD 2022 ref. 16. HFD 2022 ref. 47. HFD 2023 ref. 22. HFD 2023 ref. 22 II.

Göta hovrätts dom 2013-03-28 i mål nr T 254-12.

Hovrättens för Övre Norrlands dom 2014-06-30 i mål nr T 50-12. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 3908-05.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 502-08. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5033-08. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 52-08. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5006—5007-10. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 6202-11. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 625-626-12. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 7979-12. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 302-12. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1251-13. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 474-13. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2757-14. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 417-14.

1422

SOU 2023:53

Referenser

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5707-14.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1018-15.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2881-15.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 6218-15.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 4416-16.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5657-17.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1264-18.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 4615-18.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 4708-19.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5628-19.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 182-20.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2316-20.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 5685-20.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 3650-21.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 1330-10.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 2961-10.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 962-10.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3119-11.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 266-12.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 2583-12.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3107-13.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3863-18.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3031-20.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 350-20.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3894-20.

Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 2377-21.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4419-04.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 520-07.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 9270-08.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4083-08.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4010-11.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 1851-12.

1423

Referenser

SOU 2023:53

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 2871-12. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 3912-12. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4623-12. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 8000-12. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4688-15. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7447-17. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 3687-18. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 3473-20. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 6796-20. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7663-20. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 278-21.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 533-22. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7242-95. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 480-04. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1615-1616-11. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2474-11. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2515-12. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 198-13. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1582-13. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 198-13. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1097-18. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1353-18. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1253-19. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2143-19. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2918-19. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2918-19. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2334-20. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 3011-20. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 3176-20. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 636-21. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 509-22.

MIG 2007:5.

1424

SOU 2023:53

Referenser

NJA 1992 s. 642.

NJA 2004 s. 279.

NJA 2006 s. 170.

NJA 2008 s. 1217.

NJA 2010 s. 661.

NJA 2020 s. 853.

RegR 1815-2009.

RÅ 1995 not. 319.

RÅ 1996 ref. 58 I & II.

RÅ 1995 not. 407.

RÅ 1996 ref. 76.

RÅ 1996 not. 27.

RÅ 1996 ref. 55.

RÅ 1996 ref. 81.

RÅ 1996 not. 105.

RÅ 1996 not. 184.

RÅ 1997 ref. 4.

RÅ 1997 ref. 72.

RÅ 1997 not. 105.

RÅ 1997 not. 252.

RÅ 1998 ref. 5.

RÅ 1998 ref. 7.

RÅ 1998 ref. 8.

RÅ 1999 not. 39.

RÅ 1999 ref. 47.

RÅ 2000 ref. 11.

RÅ 2000 not 140.

RÅ 2001 ref. 62.

RÅ 2002 ref. 61.

RÅ 2003 not. 16.

RÅ 2003 ref. 45.

RÅ 2003 ref. 88.

1425

Referenser

SOU 2023:53

RÅ 2004 ref. 120. RÅ 2004 ref. 138. RÅ 2005 ref. 46.

RÅ 2006 ref. 7. RÅ 2007 ref. 1. RÅ 2007 ref. 42. RÅ 2008 ref. 2. RÅ 2008 ref. 15. RÅ 2008 not. 17. RÅ 2008 not 86. RÅ 2009 ref. 2. RÅ 2009 not 163. RÅ 2010 ref. 12. RÅ 2010 ref. 17. RÅ 2010 ref. 36. RÅ 2010 ref. 85. RÅ 2010 ref. 101. RÅ 2010 not. 122. RÅ 2014 ref. 12.

1426

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:116

En översyn av arbetsskadeförsäkringen

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2021

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över arbetsskadeförsäkringen. Syftet med översynen är att säkerställa att arbetsskadeförsäkringen fyller sin funk- tion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid arbetsskada. Det ska också säkerställas att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

Utredaren ska bl.a.

–analysera villkoren för rätten till livränta i syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygg- het vid inkomstförlust på grund av arbetsskada,

–ta ställning till behovet av ytterligare regeländringar eller andra åtgärder för att säkerställa att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd vid inkomstförlust på grund av arbetsskada, och

–lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2023.

Uppdraget att säkerställa arbetsskadeförsäkringens funktion

Arbetsskadeförsäkringen är ett komplement till sjukförsäkringen för den som drabbas av en arbetsskada. Den vanligaste förmånen inom arbetsskadeförsäkringen är livränta, som ersätter inkomstförlust. Den som drabbas av en arbetsskada kan också få ersättning för kostnader för tandvård, för särskilda hjälpmedel och för sjukvård utomlands.

1427

Bilaga 1

SOU 2023:53

Det går också att få arbetsskadesjukpenning i vissa situationer, exem- pelvis vid en skada under vissa utbildningar. De aktuella bestämmel- serna finns i 38–42 kap. socialförsäkringsbalken (SFB).

Fyller livräntan sin funktion?

Livränta ersätter förlorad inkomst vid arbetsskada och kompletterar sjukförsäkringens förmåner vid nedsatt arbetsförmåga. År 2020 be- viljades cirka 1 000 personer livränta (411 kvinnor och 583 män). Motsvarande antal 2005 var drygt 7 000. Inspektionen för socialför- säkringen (ISF) har konstaterat att det efter borttagandet av den tidsbegränsade sjukersättningen 2008 har blivit svårare att avgöra om grundkraven för livränta är uppfyllda (S2019/05200). Tidigare gällde varaktighetskravet ett år fram i tiden för både rätt till livränta och sjukersättning. Numera finns det inte någon tydlig koppling mellan besluten om sjukersättning och besluten om arbetsskadelivränta.

Regeringen anser att det måste säkerställas att arbetsskadeliv- räntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Förutsebarheten för den enskilde ska vara god. Alltför stora variationer i beviljandet av livränta, som inte beror på sådana faktorer som förändringar i arbetsmiljön eller tillkomsten av nya behandlingsmetoder, riskerar att minska för- troendet för arbetsskadeförsäkringen.

ISF fick i regleringsbrevet för 2018 i uppdrag att göra en jäm- ställdhetsanalys av Försäkringskassans handläggning av arbetsskade- försäkringen. En övergripande slutsats i ISF:s rapport är att man inte har funnit några osakliga skillnader i hur Försäkringskassan hand- lägger kvinnors och mäns ansökningar om livränta. Samtidigt rese- rverar sig forskarna som har gjort analyserna med att det finns en osäkerhet i resultaten som bland annat beror på att de granskat ett begränsat antal ärenden. ISF har också gått igenom utvecklingen över tid och konstaterar att kvinnor har drabbats hårdare än män av de åtstramningar som har gjorts inom arbetsskadeförsäkringen. Efter bland annat en skärpning i praxis år 1989 och en åtstramning av lag- stiftningen år 1993 har det varit fler män än kvinnor som har fått god- känd arbetsskada och som har beviljats livränta. Trots en lättnad av beviskraven i arbetsskadeprövningen 2002, som till stor del hade som syfte att minska skillnaderna mellan kvinnor och män, har inte

1428

SOU 2023:53

Bilaga 1

skillnaderna försvunnit. Samtidigt har skillnaden mellan kvinnor och män när det gäller beviljande av livränta minskat de senaste åren. Det är dock enligt ISF svårt att dra några säkra slutsatser om vad de senaste årens minskade skillnader mellan kvinnor och män i bevil- jande av livränta beror på. Det är svårt att avgöra vilken koppling de minskade skillnaderna har till kvalitetsförändringar i Försäkrings- kassans handläggning eller till förändringar i bedömningarna ur ett jämställdhetsperspektiv. Regeringen anser att översynen av livränta behöver inbegripa en analys av alla aspekter som har betydelse för ut- fallet för kvinnor respektive män. En sådan aspekt är i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön.

År 1964 antog Internationella arbetsorganisationen (ILO) en kon- vention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada. Konventionen har gällt i Sverige sedan 1970. Bland annat kräver konventionen att arbets- skadade har rätt till kontantförmåner.

Utredaren ska därför

–ta ställning till behovet av andra åtgärder för att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygg- het vid inkomstförlust på grund av arbetsskada,

–lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren bör särskilt ta del av ILO-konvention nr 121 angående förmåner vid yrkesskada samt betänkandena Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21) och Samlad kunskap – stärkt handlägg- ning (SOU 2017:25).

1429

Bilaga 1

SOU 2023:53

Analysera behovet av förändringar i undantagen från det generella arbetsskadebegreppet

Den första lagen inom arbetsskadeförsäkringen infördes 1901. Enligt den betalades det ut ersättning till följd av olycksfall i vissa yrken, främst inom industrin. Det generella arbetsskadebegreppet, dvs. att alla sjukdomar och skador kan prövas som arbetsskada, infördes 1977 och gäller fortfarande. När det gäller sjukdom som har orsakats av smitta och vissa skador som är av psykisk eller psykosomatisk natur är arbetsskadeförsäkringen dock begränsad när det gäller rätten till ersättning.

Det har inte ansetts riktigt att arbetsskadeförsäkringen ska ge ersättning vid förkylningssjukdomar och andra likartade infektions- sjukdomar som var och en kan drabbas av oavsett om man förvärvs- arbetar eller inte. Enligt ISF skulle ett avskaffande av undantagen för smitta sammantaget innebära att arbetsskadeförsäkringen på ett bättre sätt än i dag levde upp till sina syften. Regeringen avser att stärka arbetsskadeskyddet vid smitta av covid-19 och andra samhällsfarliga sjukdomar och föreslår medel för detta i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1). Det hindrar inte att utredaren överväger om arbetsskadeskyddet vid smitta på sikt bör stärkas ytterligare.

En person som utför sitt förvärvsarbete i hemmet och råkar ut för ett olycksfall kan vara försäkrad för olycksfall i arbetet. Det finns dock inte någon presumtion för att skador på arbetsplatsen i hem- met har samband med arbetet. Regeringen anser att undantagen från det generella arbetsskadebegreppet behöver ses över samtidigt som rätten till livränta ses över. Regeringen anser också att skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser, behöver ses över. Det sistnämnda har inte minst aktualiserats av rekommendationen att arbeta hemma för att minska smittsprid- ningen av covid-19.

Utredaren ska därför

–analysera behovet av förändringar i undantagen från det generella arbetsskadebegreppet,

–analysera behovet av att anpassa skyddet från arbetsskadeför- säkringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser, och

–lämna nödvändiga författningsförslag.

1430

SOU 2023:53

Bilaga 1

Analysera behovet av anpassningar i övriga bestämmelser

Utredarens överväganden och förslag enligt ovan kan leda till behov av anpassning i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om arbets- skadeersättningarna i övrigt, men också i bestämmelserna om krigs- skadeersättning och statligt personskadeskydd. Det kan också be- hövas följdändringar i bestämmelser i socialförsäkringsbalken i övrigt.

Utredaren ska därför

–analysera behovet av anpassningar i socialförsäkringsbalkens be- stämmelser om arbetsskadeersättningarna i övrigt, men också i bestämmelserna om krigsskadeersättning och statligt personskade- skydd,

–analysera behovet av följdändringar i övrigt, och

–lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska särskilt bedöma förslagens konsekvenser för det jäm- ställdhetspolitiska målet och relevanta delmål, främst ekonomisk jämställdhet. Utredaren ska också utreda om förslagen har några kon- sekvenser för Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbets- organisationen (ILO), EU eller andra i detta sammanhang relevanta internationella organ. Vid genomförandet av uppdraget ska utreda- ren beakta tidigare utredningars kartläggnings- och analysarbete som är av betydelse för utredningsuppdraget.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Under genomförandet av uppdraget ska utredaren, i den utsträck- ning som bedöms lämplig, ha en dialog med och inhämta upplys- ningar från Försäkringskassan och andra myndigheter med uppgifter inom området. Utredaren ska hämta in synpunkter och upplysningar från övriga berörda myndigheter och organisationer, t.ex. arbets- marknadens parter. En parlamentariskt sammansatt referensgrupp ska inrättas till stöd för utredarens arbete. Utredaren ska också hålla sig informerad om och ta hänsyn till relevant arbete som pågår inom

1431

Bilaga 1

SOU 2023:53

Regeringskansliet, kommittéväsendet och EU. Utredaren ska göra de internationella jämförelser som bedöms befogade.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2023.

(Socialdepartementet)

1432

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:21

Tilläggsdirektiv till Arbetsskadeutredningen (S 2021:11)

Beslut vid regeringssammanträde den 9 februari 2023

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2021 kommittédirektiv om en översyn av arbetsskadeförsäkringen (dir. 2021:116). Enligt direk- tiven ska en särskild utredare se över arbetsskadeförsäkringen med syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller eko- nomisk trygghet vid arbetsskada och att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

Arbetsskadeförsäkringen bör dock också vara utformad på ett sätt som syftar till att förebygga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro. Inom dagens arbetsskadeförsäkring betalar samtliga arbetsgivare samma arbetsskadeavgift oavsett hur många eller hur omfattande arbetsskador som inträffar på arbetsplatsen. Arbetsgivare delar alltså solidariskt på de kostnader som uppstår. Finansieringen av arbetsskadeförsäkringen saknar därmed ekonomiska drivkrafter för en enskild arbetsgivare att förebygga arbetsskador och att motverka långa sjukskrivningar.

Utredaren får därför nu även i uppdrag att

•analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta an- svar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares åter- gång i arbete,

1433

Bilaga 2

SOU 2023:53

•beakta och analysera om en ändrad finansiering av arbetsskade- försäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, i syn- nerhet i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningstiden ligger fast. Uppdraget ska alltså redovisas senast den 1 augusti 2023.

(Socialdepartementet)

1434

Bilaga 3

Finansieringsmodeller och	juli 2023

arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att förebygga arbetsskador

En underlagsrapport med anledning av tilläggsdirektivet

Fredrik Cullberg Jansson

1435

Bilaga 3

SOU 2023:53

Direktiven

Regeringen beslutade den 22 december 2021 kommittédirektiv om en översyn av arbetsskadeförsäkringen (dir. 2021:116). Enligt direktiven ska en särskild utredare se över arbetsskadeförsäkringen med syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller ekonomisk trygghet vid arbetsskada och att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

Regeringen beslutade den 9 februari 2023 om tilläggsdirektiv (dir. 2023:21). Motivet var att arbetsskadeförsäkringen också bör vara utformad på ett sätt som syftar till att förebygga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro. Inom dagens arbetsskadeförsäkring betalar samtliga arbetsgivare samma arbetsskadeavgift oavsett hur många eller hur omfattande arbetsskador som inträffar på arbetsplatsen. Arbets- givare delar alltså solidariskt på de kostnader som uppstår. Finansier- ingen av arbetsskadeförsäkringen saknar därmed ekonomiska driv- krafter för en enskild arbetsgivare att förebygga arbetsskador och att motverka långa sjukskrivningar.

Utredaren fick även i uppdrag att

•lämna nödvändiga författningsförslag.

1436

SOU 2023:53

Bilaga 3

Sammanfattning och slutsatser

Slutsatser

Valet av incitamentssystem behöver värderas utifrån vad som är effek- tivt i den relevanta kontexten och det syfte som ska uppnås. En första slutsats från rapporten är att målet alltid måste definieras först för att sedan avgöra om en differentierad premiesättning uppnår målet på ett bättre sätt än vad befintligt system uppnår.

Direktiven pekar ut två mål, det ena att arbetsgivare ska förebygga arbetsskador och det andra att främja arbetstagares återgång i arbete.

Det senare målet är kausalt beroende av det första. Om man före- bygger arbetsskador så kommer färre att behöva insatser för återgång i arbete.

Ett incitament som är inriktat på den första delen kan således ha betydelse för hela processen men når inte hela vägen. När en arbets- skada uppstått så krävs andra incitament för att komma åt den senare delen.

Enligt tilläggsdirektiven finns även en oro för selektering, bland annat av långtidsarbetslösa. Även detta behöver vägas in och värde- ras i förhållande till målen. Incitamenten kan då behöva justeras ytter- ligare då anpassningen av arbetsprocessen kan vara olika beroende på hur incitamenten utformas. En andra slutsats, som nämns inlednings- vis, är att utformningen av incitamentsstrukturer måste väljas utifrån de mål som ska uppnås och att det kan krävas incitament i flera steg.

En tredje slutsats som rapporten drar är att det redan finns bety- dande inslag av differentierade premier i det svenska arbetsskade- systemet. Dessa är dock inte utvärderade och inte heller satta i för- hållande till alternativa system. Regleringar har ofta samma mål som differentiering av premier, metoden och sättet att skapa incitament

1437

Bilaga 3

SOU 2023:53

för att minska arbetsskaderisken är olika men inte nödvändigtvis ut- fallet.

Utvärderingar av exempelvis erfarenhetsbaserade premier påvisar i allmänhet en minskning av arbetsskador. I vilken utsträckning den ena metoden är mer kostnadseffektiv än den andra är emellertid oklart då olika system är kontextberoende och sällan utvärderade i för- hållande till varandra.

En fjärde slutsats som delvis är en konsekvens av bristen på utvär- deringar är att vid förslag på alternativ utformning av ekonomiska incitament är det nödvändigt att även överväga hur dessa kan tänkas samverka med redan befintliga insatser för att förebygga och minska arbetsskador. Att låta befintliga regleringar ligga kvar parallellt med en differentierad premie kan ge vissa arbetsgivare kostnader som här- stammar från två system och som avser ett och samma anpassnings- behov. Det går därför inte att rekommendera att gå från ett system till ett annat utan någon form av föregående försöksverksamhet.

För en fortsatt beredning av frågan om differentierade avgifter rekommenderas att dagens system utvärderas på ett systematiskt sätt och utifrån specificerade målsättningar. Kunskapen kan i ett andra steg användas för att överväga alternativa utformningar av incitaments- strukturer för att motivera arbetsgivare att genomföra anpassningar på arbetsplatserna som leder till de mål som eftersträvas och att det sker på ett kostnadseffektivt sätt.

Sammanfattning

Frågan om differentierade avgifter inom arbetsskadeförsäkringen handlar i grunden om hur det är möjligt att internalisera externa kost- nader som uppstår till följd av arbetsskador i arbetsgivarens produk- tionsbeslut. Arbetsgivare kan redan i dag förväntas anpassa arbets- platser så att de minimerar riskerna för produktionsbortfall, und- viker negativ publicitet och behåller ett gott avseende (goodwill) på marknaden. Men arbetsskador leder också till kostnader för sam- hället och för enskilda individer som inte är synliga för arbetsgivaren och därför inte vägs in i beslut om hur arbetsprocesser ska utformas. Sjukvårds- och, rehabiliteringskostnader och kostnader som uppstår för närstående till den skadade är exempel på kostnader som inte är en del av produktionskostnaden. Genom lagar och regler (till exem-

1438

SOU 2023:53

Bilaga 3

pel Arbetsmiljölagen och Arbetsmiljöverkets regler) kan samhället indirekt internalisera dessa externa kostnader i produktionsbeslutet.

Genom att låta arbetsgivare ta ansvar för hela den kostnad som produktionen ger upphov till, alltså inklusive skadekostnader, skulle arbetsgivaren kunna väga in även detta i sitt produktionsbeslut och på så vis agera så att riskerna minskas. Utifrån ekonomiska resone- mang sker anpassningen i den utsträckning som kostnaden kan inter- naliseras i produktionsbeslutet. Arbetsgivare har dock inte ensamt kontroll över hela processen. De kan agera så att skaderisken mini- meras men det som sker i den efterföljande processen har de mycket liten kontroll över. Individens och även andra aktörers agerande i den efterföljande vård och rehabiliteringsprocessen påverkar de totala arbetsskadekostnaderna. För arbetsgivarens del skulle det vara mycket kostsamt att följa ett enskilt fall hela vägen genom arbetsskadepro- cessen för att även där minimera kostnaderna. Incitamenten för att minimera den kostnaden måste skapas genom andra kanaler.

För att ge incitament för en given önskvärd förändring så behöver incitamentet därför dels involvera en tredje part som är intresserad och har förmågan att tillämpa incitamentet, dels stimulera ett önsk- värt beteende som inte aktören själv är motiverad att genomdriva. Regeringen har starka incitament att minska skador och skadekostna- der då det ofta både är politiskt eftersträvansvärt och ökar den nationella konkurrensförmågan. Arbetstagarorganisationer har starka incitament att driva förändringar. Om arbetsgivare försäkrade sig för arbetsskade- kostnader skulle Försäkringsbolag också ha starka incitament. Genom att minska arbetsskadeprocessens kostnader skulle en del av de spa- rade skadeutgifterna stanna kvar som en vinst i försäkringsbolaget.

Att dela på risker

En mycket central aspekt av ett välfärdssamhälle är möjligheten att dela på risker. När skaderisken på en enskild arbetsplats är låg men inte otänkbar, och arbetsgivaren inte har möjlighet att själv sprida risken internt, eller inte är tilltalad av att ta ekonomiska risker så finns det välfärdsvinster att göra genom försäkringar. Om arbetsplatser därför har en viss risk för att en skada uppstår, att den är relativt oförutsägbar och kanske dyr att helt eliminera så finns anledning att

1439

Bilaga 3

SOU 2023:53

försöka att hitta andra arbetsgivare i liknande situation som är be- redda att dela på riskerna.

För att en försäkringslösning ska vara optimal ur ett välfärdsper- spektiv behöver några särskilda villkor vara uppfyllda. Skaderiskerna ska vara oberoende av varandra och det får inte vara säkert att skadan inträffar. Det får inte heller råda oklarheter kring vad som faktiskt räknas som skada. Vidare ska skaderisken vara möjlig att uppskatta statistiskt och att försäkringsgivaren ska kunna identifiera och han- tera negativa urval och moralisk risk. Är samtliga dessa uppfyllda kom- mer försäkringen vanligtvis erbjudas i en optimal omfattning på en marknad, men om några av villkoren inte är uppfyllda, vilket också är fallet med arbetsskadeförsäkringen, finns risk att försäkringen inte erbjuds trots att alla egentligen är intresserade av att dela på risken. I så- dana lägen kan en obligatorisk försäkring vara en lösning för att inte gå miste om de positiva välfärdseffekter som finns med försäkringen. En obligatorisk försäkring kan organiseras i privat eller offentlig regi eller en kombination.

En baksida med den säkerhet som en försäkring ger är att det kan locka fram ett mer riskfyllt beteende, att inte tillräckliga anpass- ningar görs för att minimera skaderisken, eller att skadetiden för- längs efter det att skadan har inträffat. Det behövs således alltid någon form av kontroll eller övervakning av de som försäkras. Denna kon- troll kan i vissa fall vara mycket kostsam om försäkringsgivaren inte har inblick i verksamheten eller möjlighet att påverka händelserna efter att skadan uppstått. Även vid försäkringslösningar och differentierade premier kan det således finnas ett betydande behov av kontroll och inspektioner.

En premie som sätts utifrån otillräcklig information riskerar ini- tialt att överstiga de förväntade arbetsskadekostnaderna för vissa arbetsgivare. Det ger då inte incitament till att förändra arbetsplatsen utan försvårar bara deras konkurrenssituation på marknaden till följd av ökade produktionskostnader de inte kan anpassa sig till. Erfaren- hetsbaserade premier som används i vissa länder skulle kunna an- vändas för att successivt trappa av avgiften utifrån skadefria år. Hur en sådan premie praktiskt skulle kunna administreras och hur den efter en arbetsskada ska regleras har rapporten inte kunnat fördjupa i detalj, men noterar att motsvarande mekanismer redan är aktiva genom an- mälningsplikt, inspektioner och sanktionsmöjligheten. I samband med att en skada uppstår kommer rimligtvis en anpassning av arbetsplat-

1440

SOU 2023:53

Bilaga 3

sen behöva ske och när denna anpassning gjorts bör det i princip innebära att premien borde ligga på en lägre nivå än innan. Effekten är åtminstone kvalitativt mycket lik den som en anmälningsplikt av arbetsskador och en efterföljande justering av arbetsplatsen skulle ge.

Det finns i dag betydande statistikbrister som försvårar möjlig- heten att uppskatta kostnaderna som uppstår på en enskild arbets- plats. Det går att göra grova uppskattningar utifrån hur många arbets- skador som anmäls till Försäkringskassan och Arbetsmiljöverket men förutsättningarna att föra tillbaka dem till en enskild arbetsplats och ett enskilt arbetsmoment är ofta begränsade, särskilt som det inte är självklart att Försäkringskassan kommer att godkänna an- mälan som en arbetsskada. En arbetsskada kan dessutom uppträda i efterhand och vara en effekt av att varit utsatt för skaderisk på flera arbetsplatser och hos flera arbetsgivare under många år. Utan om- fattande tillgång till statistisk information är riskerna svårbedömda och därmed svåra att använda som information för en differentiering av avgifter. Den tydligaste statistiken finns inom ramen för livränte- beslut och rapporten skissar på möjligheten att utnyttja detta som ett försök att införa en ekonomisk drivkraft genom att aktivera för- säkringsbolag som en tredje part.

Redan befintlig differentiering

Enligt uppdraget ska utredningen analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekono- miska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Eftersom kunskapen om riskerna och kostnaderna är begränsade och arbetsgivaren i dagsläget saknar kon- troll över stora delar av sjukvårds- och rehabiliteringsprocessen så finns betydande svårigheter att sätta den avgift som skulle skapa dessa drivkrafter. Finns det då andra metoder för att nå samma effekt?

Redan i dag finns ålägganden som indirekt differentierar arbets- givaren kostnader. Arbetsmiljölagen ställer krav på arbetsgivare att anmäla allvarliga händelser till Arbetsmiljöverket. Socialförsäkrings- balken ställer krav på att alla arbetsskador ska anmälas till Försäk- ringskassan eller till både Försäkringskassan och Arbetsmiljöverket. Vid anmäld arbetsskada görs en bedömning av om arbetsgivaren ska

1441

Bilaga 3

SOU 2023:53

kontaktas, genom en inspektion eller på något annat sätt. Arbets- miljöverket genomför också inspektioner, föranmälda eller oanmälda, på arbetsplatser som bedöms ha de största arbetsmiljöriskerna I sam- band med en inspektion kan Arbetsmiljöverket besluta om före- läggande, vite och förbud. Det är arbetsplatser som identifierats med farliga miljöer som kan åläggas sanktionen och sanktionen kan hävas efter det att en anpassning skett. Sanktionsavgifterna infördes 2014.

För att regleringar ska ha avsedd effekt måste de följas upp och vid överträdelse vara förenade med någon form av sanktion. Den flexi- bilitet som skapas genom inspektioner och sanktioner (och bort- tagande av sanktionen när problemet har åtgärdats) är något som också eftersträvas med erfarenhetsbaserade premier. Det är oklart om den kontroll av arbetsplatsen som behövs för att justera erfarenhets- baserade premier skiljer sig på något avgörande sätt mot den som reglering, inspektion och sanktionering åstadkommer.

Lösningen är inte en försäkringslösning i den bemärkelsen att den sätter upp färdiga premier för arbetsgivaren men den är en tydlig differentiering och den kompletterar de kostnader som arbetsgiva- ren betalar in genom arbetsskadeavgiften. Arbetsgivare som investe- rar i arbetsskadeskydd på olika sätt kommer sällan att drabbas av sanktionsavgifter. Kostnaden för kontrollen är också en naturlig del av det påslag som vilken försäkringsgivare som helst skulle behöva ta ut för att kunna genomföra ett effektivt uppföljningsarbete av sina försäkringstagare. Det är inte klarlagt i vilken utsträckning kostna- derna för kontrollverksamheten balanserar välfärdseffekterna för in- satserna. Den frågan är angelägen att besvara även inom befintligt system.

Något som inte alltid uppmärksammas är att sjuklöneperioden indirekt utgör en betydande differentiering av arbetsskadekostnader. På arbetsplatser där arbetsmiljön orsakar många korta frånvaro- perioder finns en stark drivkraft att anpassa arbetsplatsen så att dessa undviks. Ur ett försäkringsperspektiv, med riskspridning i fokus, innebär det en hög kostnad för arbetsgivaren om frånvaron inträffar. Denna kostnad är mer kännbar för mindre arbetsgivare som inte kan sprida risken över en större mängd anställda. Försäkringsbolag kan erbjuda företagsförsäkringar exempelvis för risken för produktions- bortfall i händelse av att personer är frånvarande från arbetsplatsen. Där så sker har försäkringsbolag starka incitament att erbjuda in- satser som sänker riskerna för frånvaro genom att erbjuda utbild-

1442

SOU 2023:53

Bilaga 3

ning, arbetsplatsanpassning och sjukvårdsrådgivning för att minimera frånvaron. Att dessa möjligheter till försäkringar uppstår underlättas av att försäkringsbolaget här har en tydlig tidsgräns för hur länge sjuk- inträdet pågår, att det finns ett högkostnadsskydd, att risken relativt väl kan uppskattas för olika arbetsgivare om de lämnar information till försäkringsgivaren, att arbetsskadorna bara är en mindre del av vad som räknas som frånvaro och att definitionen på frånvaro kan betraktas som stabil över lång tid. Rimligtvis innebär en sådan kon- tinuerlig anpassning av arbetsmiljön att kort frånvaro som på sikt riskerat bli lång frånvaro har kunnat undvikas.

Det bör poängteras att resonemanget om välfärdseffekter och värdet av att dela på risker inte omedelbart är förenligt med före- komsten av reglering av arbetsmiljörisker. Regleringar av olika slag ställer krav på alla arbetsgivare att bygga bort vissa risker, detta oaktat avvägningen mellan kostnader på arbetsplatsnivå kontra samhälls- kostnader för arbetsskador. En genomlysning av försäkringars/ regler- ingars respektive för- och nackdelar och hur de kan vägas mot var- andra skulle ge viktig information. Kunskapen om hur reglering, uppföljning och sanktioner inom arbetsmiljöarbetet påverkar arbets- skadorna är dock även den begränsad. Att bedöma i vilken utsträck- ning differentierade avgifter och intensifierad kontroll är varandras substitut eller komplement låter sig således inte göras utifrån befint- lig kunskap. Att lägga differentierade premier ovanpå redan befint- liga krav på anpassning riskerar att ge ytterligare ökning av kostna- derna för arbetsgivaren.

Selektering av olika grupper och konsekvenser för långtidsarbetslösa

Frågan om vilka konsekvenser en differentierad avgift för arbetsskade- försäkringen skulle få för matchningsprocessen kan inte besvaras på ett entydigt sätt. De är beroende av hur avgiften utformas och vilken som är den bästa metoden att anpassa verksamheten. Att konsekven- serna är svåra att förutsäga kan illustreras med fyra scenarier. Ställd inför en given premie så behöver arbetsgivaren avgöra hur lönsam- heten kan påverkas.

I ett scenario kan investeringskostnaderna vara så höga att den högre premien inte påverkar processen alls. Produktionskostnaderna ökar men givet att avsättning för produkten fortfarande är möjlig

1443

Bilaga 3

SOU 2023:53

kan produktionen bli tämligen oförändrad, vinsten sjunker om inte de ökade kostnaderna kan kompenseras med en prisökning. I det fallet bör effekterna på både arbetsskador och långtidsarbetslöshet vara små.

Om det i ett annat tänkt scenario däremot lönar sig att göra en förändring i arbetsprocessen kan investeringar i ny teknik innebära att antalet anställda sjunker och att kompetenskraven för nyrekry- teringar förändras. Det talar för att personer med hög kompetens och lång erfarenhet i arbetet eftersöks. Sannolikt förlängs då matchnings- processen och löner kommer sannolikt också att öka för dessa yrkes- grupper. Personer med den ursprungliga kompetensen riskerar längre tids arbetslöshet. Avgörande för långtidsarbetslöshet blir hur omställ- ningsinsatserna riktas och vilka de alternativa arbetsplatserna blir.

Om det inte går att rekrytera motsvarande kompetens kan ett tredje scenario innebära att ersätta den riskfyllda arbetsuppgiften med en säkrare arbetsmetod, exempelvis genom kortare arbetspass eller att fler personer närvarar i särskilt kritiska arbetsmoment. En anpass- ning som leder till att arbetsuppgifter sprids på flera skulle kunna ha positiva sysselsättningseffekter och då även gynna långtidsarbetslösa.

Ett fjärde tänkbart scenario är att de ökade produktionskostna- derna leder till att delar av produktionen förläggs utomlands eller att vissa komponenter i stället importeras. I sådana fall kommer syssel- sättningen att minska och arbetslösheten att öka. I den utsträckning som inte omställningsinsatser kan erbjudas riskerar personer som tidigare utfört arbetet längre tids arbetslöshet.

Det bör poängteras att de effekter som beskrivs ovan inte gäller specifikt för premiedifferentiering. Samma resonemang är giltigt även gällande dagens regleringar och eventuella sanktioner, där varje ök- ning av produktionskostnaderna kan leda till effekter på anställnings- beslut, investeringsbeslut och förläggning av verksamheten. Kunskapen om detta utbytesförhållande är begränsade. Personer med vissa sår- barheter riskerar alltid att selekteras bort om deras arbetsskaderisk är hög och kostnaderna till följd av arbetsskada ökar.

När ett system ska utvärderas i förhållande till ett redan befintligt system så är den avgörande faktor vilken insats som är mer kostnads- effektiv i att uppnå de eftersträvade effekterna. Detta understryker behovet av att öka kunskapen om effekterna av dagens system innan det är konstruktivt att uttala sig om effekterna av ett alternativt system.

1444

SOU 2023:53

Bilaga 3

Det finns därefter anledning att utforma försök som söker att iden- tifiera sådana skillnader.

Ekonomiska incitament genom försäkringsmässig livränta

Med avsikt att ändå hitta ett avgränsat försök med differentierade premier som inte är alltför sammanblandat med den övriga socialför- säkringen så har utbetalning av livräntor och vilka incitament som ett försäkringsbolag skulle kunna finna i att ta över ansvaret för finan- sieringen och utbetalningen identifierats som ett möjligt objekt för vidare studier. Ansatsen bygger på att överlåta utbetalningen av liv- ränta till försäkringsbolag på en konkurrensutsatt marknad. Arbets- givare tecknar en obligatorisk försäkring men där försäkringsbolagen väljer premienivå för att täcka sina kostnader. Försäkringsbolaget tar över hela den framtida kostnaden för livräntan som ligger inom dagens socialförsäkringssystem, det vill säga upp till 7,5 prisbasbelopp. Beslut om vem som beviljas livränta lämnas oförändrad.

En försäkringsgivare skulle ha incitament att försöka begränsa skaderisken där de bedömer den som särskilt stor eftersom det mini- merar deras framtida kostnader om en arbetsskada går så långt som att kräva livränta. De skulle också ha incitament att hitta lösningar, som omskolning, för att underlätta för personen att återgå i arbete.

Eftersom livräntor är en inkomst finns omfattande information om vem som får ersättning och diverse information rörande individ- egenskaper som ålder, kön, utbildning, region, anställningsår, tidi- gare arbetsgivare, m.m. Risken för att en viss typ av individ skulle ådra sig en arbetsskada och få livränta är således relativt enklare att be- räkna än att försöka uppskatta risker på arbetsplatsnivå, kostnaderna likaså. Differentieringen kan i princip göras utifrån både arbetsplats- nivå och utifrån individegenskaper.

De totala kostnaderna för livräntor är relativt begränsade och utslaget på alla arbetsgivare är kostnaden förhållandevis marginell. En viss premiedifferentiering kommer sannolikt ändå att framträda men för många är risken låg och den tillhörande premien då också relativt låg. Incitamenten kommer därför inte i första hand ligga på arbetsplatsnivå. Incitamenten kommer i stället ligga på försäkrings- bolagets möjligheter att genom preventiva insatser på särskilt risk- fyllda arbetsplatser och genom att följa personer med hög risk genom

1445

Bilaga 3

SOU 2023:53

rehabiliteringsprocessen och finna alternativa lösningar på anpassning av arbetsplatser och dylikt.

Den avgörande skillnaden jämfört med dagens system skulle vara att ge försäkringsbolagen tydligare incitament att göra en föränd- ring, ett ekonomiskt incitament som inte på samma självklara sätt finns inom Försäkringskassan och sjukvården i dag.

En, eventuellt allvarlig, konsekvens av att avgiftsdifferentiera mellan olika individgrupper vore de stigmatiseringseffekter som kan uppstå på arbetsmarknaden. Vissa grupper pekas ut som större risk och det kan få konsekvenser för rekryteringsprocessen. En sådan effekt be- höver vägas mot den eventuella selektering som redan i dag sker, ibland utifrån förutfattade meningar. Konsekvensen är svår att över- blicka men bör vara en del av en utvärdering av försöket. En annan konsekvens kan vara att försäkringsbolagen får incitament att ingripa i sjukvårdsprocessen för enskilda personer vilket ur vissa perspektiv, om det exempelvis sker genom tidigare behandling och bedömning, men det kan också vara känsligt ur ett integritetsperspektiv.

Det är inte ett heltäckande system men utifrån ambitionen att införa ekonomiska styrmedel och skapa incitament genom premie- differentiering är det ett avgränsat område och som genom en genom- tänkt design kan utvärderas under och efter en försöksperiod. Med en tillräckligt lång implementeringsfas skulle det också gå att uttala sig om utfallet jämfört med dagens system. Designen måste inklu- dera var incitamenten blir starkast och kunna påvisa om uppsatta mål- sättningar uppnås. Det kan vara såväl minskad arbetsskaderisk som förkortade sjukvårdstider. En inte ointressant fråga att studera är också skillnader i administrativa kostnader.

Avslutande reflektioner

Sättet som arbetsskadesystemet har organiserats internationellt är inte oberoende av vilken vikt som politiskt läggs på för- och nack- delar med olika marknadslösningar. Publicerad forskning på området tar sällan ställning till frågan ur det perspektivet. Forskningsfrågan som ställs är oftare på temat om arbetsskadeförsäkringen i en enskild kontext leder till önskade resultat. Kontextberoendet är en begräns- ning som försvårar möjligheten att ge konkreta förslag på hur inter- nationella lösningar kan tillämpas på svenska förhållanden. Det på-

1446

SOU 2023:53

Bilaga 3

verkar också hur problematiken har angripits i rapporten. Befintliga ekonomiska styrmedel och hur dessa bör utvärderas har uppmärk- sammats för att förstå hur effektiva dagens verktyg är. Rapporten genomsyras också av en önskan att alternativa konstruktioner införs efter genomtänkta försök. Designen på försöken bör byggas på de erfarenheter som finns internationellt och målsättningen vara att av- göra vilket system som uppnår specifika mål på ett mer kostnads- effektivt sätt.

En viktig utgångspunkt och som är väl förankrad i forskning är att försäkringar, att kunna dela på risker, är välfärdshöjande om de kan utformas på lämpligt sätt. En andra viktig utgångspunkt är att det inte är tillräckligt att lägga en avgift på en viss typ av händelse, exempelvis skador på en arbetsplats, för att drivkraften att vidta åt- gärder att undvika skadan uppstår. Det finns fler sätt att undvika kost- naderna och ibland så kanske det inte ens är lönsamt att undvika dem. Forskningen anger därför att målet med åtgärden först måste vara klart definierat för att sedan kunna avgöra om en viss incitaments- struktur varit framgångsrik.

Det är en viktig slutsats att ekonomiska incitament måste vara utformade så att de ger de önskvärda effekterna. Ekonomiska incita- ment som inte målbestämts kan inte heller utvärderas. Målet med en organisatorisk förändring måste således klargöras först och att eko- nomiska incitament därefter utformas för att nå detta. Direktiven pekar ut två mål, det ena att arbetsgivare ska förebygga arbetsskador och det andra att främja arbetstagares återgång i arbete. Detaljerna kan behöva utmejslas ytterligare. Men redan på denna nivå går det att notera att det senare målet är kausalt beroende av det första. Om man förebygger arbetsskador så kommer färre att behöva insatser för återgång i arbete. Ett incitament som är inriktat på den första delen kan således ha betydelse för hela processen men når inte hela vägen. När en arbetsskada uppstått så krävs andra incitament för att komma åt den senare delen. Utformningen av incitamentsstrukturer måste identifiera vilket av dessa mål som ska uppnås och om det är båda kan det krävas incitament i flera steg.

Vid förslag på alternativ utformning av ekonomiska incitament är det också nödvändigt att överväga hur dessa kan tänkas samverka med redan befintliga insatser för att förebygga/minska arbetsskador. En differentierad premie som redan genom befintlig reglering har gett de önskade preventiva effekterna kommer inte påvisa några effekter

1447

Bilaga 3

SOU 2023:53

i en utvärdering. Dessutom kan en uppluckrad reglering samtidigt som en skärpt differentiering införts ge övergångseffekter som inte avspeglar de verkliga effekterna på lång sikt. Att låta regleringar ligga kvar parallellt med en differentierad premie kan ge vissa arbetsgivare kostnader som härstammar från två system och som avser ett och samma anpassningsbehov.

En sista fråga som framkommer i genomgången av internationella system men som inte fördjupats i rapporten är rollen som arbets- marknadens parter spelar för arbetsmarknadsrelaterade frågor. Den kontexten är central för svenska förhållanden och kunskapen om hur den interaktionen påverkar olika lösningars effektivitet bör inte under- skattas.

Introduktion

Kostnader som uppstår i samband med arbetsskador är av många slag. Utan att gå in i detalj så finns sjukvårdskostnader, sjukpenning, sjuk- ersättning och livränta, bortfall av obetalt arbete i hemmen, närstå- ende som kan behöva avstå arbete och det är produktionsbortfall för arbetsgivaren. Kostnaderna är spridda på många olika poster och aktörer. Arbetsgivaren står för kostnader under sjukperiodens första 14 dagar och för produktionsbortfallet, Försäkringskassan står för huvuddelen av inkomstbortfallet under frånvaron från arbete efter 14 dagar, avtalade tilläggsförsäkringar står för kostnader utöver taket i sjukersättningen och vid sjukskrivning, m.m. Sjukvården står för sjukvårdskostnaderna och familj och vänner för övriga kostnader som uppstår i samband med att en anhörig inte längre kan bidra som tidigare i vardagslivet.

Intäkterna för finansieringen hämtas genom dels arbetsgivarav- gifter – arbetsskadeavgiften, sjukförsäkringsavgift och den allmänna löneavgiften som tas ut på arbetsgivarens lönesumma – dels genom avgifter till tilläggsförsäkringar som huvudsakligen avtalats fram mellan arbetsmarknadens parter.

Arbetsskadekommissionen redovisade uppskattningar av kostna- derna som var förknippade med arbetsskador till cirka 15,3 miljarder kronor 2008, med reservation för att det sannolikt är underskattat. Om kostnaden sätts i relation till dagens lönesumma som uppgår till 1 528 miljarder skulle således en avgift på ganska exakt en procent av

1448

SOU 2023:53

Bilaga 3

lönesumman motsvara de totala arbetsskadekostnaderna och den an- delen kan vara underskattad till följd av att inte arbetsskadorna juste- rats med prisförändringarna. Arbetsskadeavgiften är 0,20 procent och täcker således endast en femtedel av kostnaderna. Utöver det kan de faktiska arbetsskadekostnaderna vara relativt ojämnt fördelade mellan olika branscher och även företag inom respektive bransch. Den fördelningen är dock inte känd då tillgänglig statistik är brist- fällig (Wadensjö, 2022).

Utredningen fick tilläggsuppdraget att analysera hur finansier- ingen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete.

Det är därför viktig bakgrundskunskap att arbetsskadeförsäk- ringen i dag bara står för en liten del av de totala kostnader som upp- står till följd av en arbetsskada och att de huvudsakligen bidrar till att kompensera arbetstagaren för en del av inkomstbortfallet som upp- står till följd av skadan. Ekonomiska incitament på företagsnivå bygger många gånger på en avvägning mellan kostnader och intäkter för olika agerande. Omfattningen varierar med hur konkurrensutsatt företaget eller organisationen är och vilka krav som ställs ifrån dess ägare. Kost- nader för en produktionsförändring eller investering behöver i en sådan omgivning vägas mot förväntade intäkter eller fördelar av annat slag. När de förväntade fördelarna överstiger kostnaderna så kommer det vara lönsamt att göra investeringen eller förändra arbetsprocessen. På motsvarande sätt är det motiverat att genomföra en förändring i pro- duktionsprocessen om kostnaden för detta förväntas att kompen- seras av ökade intäkter eller av att andra kostnader kan undvikas.

En viktig premiss att ta med i den fortsatta analysen är således att om arbetsgivare möter ökade kostnader för arbetsskador genom ökade premier så förutspår ekonomisk teori att de kommer att an- passa arbetsprocessen om kostnaden för att göra anpassningen inte överstiger nivån för den ökade premien. Vilken anpassning som en arbetsgivare väljer är sannolikt beroende på den enskilda situationen och de förutsättningar de möter. Förändrade arbetsrutiner, andra krav på dem som anställs, omlokalisering av delar av verksamheten till andra länder, riskspridning genom att teckna egna försäkringar, och så vidare. För arbetsgivare med mycket små arbetsskaderisker och kostnader kommer en högre premie inte att medföra någon an-

1449

Bilaga 3

SOU 2023:53

passning utan bara ökade kostnader för produktionen. Informations- brister eller okunskap kan också vara faktorer som är betydelsefulla för vilka förändringar som faktiskt genomförs.

”Arbetsgivare delar solidariskt på de kostnader som uppstår” är ett uttryck som används i tilläggsdirektivet. I försäkringstermer skulle man oftare tala om riskpoolning och att premien i detta fall gjorts genom att använda lönekostnader som en approximativ uppskatt- ning av risken då tillgången till alternativa mått varit begränsat. För- säkringar kan utöver att dela på riskerna eftersträva en utformning så att de ger drivkrafter som även minskar de totala kostnaderna. Det önskvärda utfallet är att de minskade kostnaderna är en konsekvens av färre arbetsskador, men det kan inte förutsättas. Det finns andra sätt att sänka kostnader, som minskad rapportering eller lobbying för ändrade regler, och målet måste således vara klart definierat och möjligt att följa upp.

Riskspridning genom att teckna egna försäkringar har en mycket central roll i detta. Den centrala idén då det kommer till försäkrings- lösningar är att det finns en avvägning mellan kostnader och väl- färdsintäkter att göra. Om en viss typ av arbetsprocess alltid orsakar arbetsskador och de är av betydande kostnader jämfört med att avstå ifrån dem så är det naturligt att antingen förbjuda dem eller låta arbetsgivaren stå för hela kostnaden. Om kostnaden alltid uppstår är det inte heller någon större vinst med att söka försäkringen eftersom det försäkringsbolag som erbjuder försäkringen sannolikt kräver en premie som är minst lika hög som den faktiska kostnaden. Men om skador inte alltid uppstår utan bara under vissa olyckliga och ganska svårförutsägbara omständigheter så är det välfärdsmässigt fördelak- tigt att dela på risken i stället för att alla minimerar sin egen risk eller avstår produktionen helt och hållet för att kostnaderna blir för höga. Biltrafik är ett målande exempel. Det finns en risk för trafikskador och de bör minimeras men möjligheten att transportera sig med bil bedöms så värdefull att det inte är aktuellt att förbjuda bilåkning. Andra åtgärder vidtas i stället.

Så fort det finns en viss osäkerhet i om en skada kommer att uppstå kan det således vara kostsammare att alla bygger bort risken än att de gemensamt delar på kostnaderna där skadan uppstår. Den följande texten kommer således att utgå ifrån premissen att det kan finnas skadekostnader som med dagens teknologi inte är lönsamma att undvika genom att ta kostnaden som är förknippad med preven-

1450

SOU 2023:53

Bilaga 3

tiva insatser. Därmed inte sagt att det bara är kostnader som kan mätas i pengar som är viktiga att väga in. Kostnaderna behöver be- traktas utifrån ett bredare perspektiv än bara pengar, då visst lidande och kanske till och med dödsfall är mycket mer kostsamt än vad som går att mäta i produktionstermer. Produktionen och konsumtionen genererar externa kostnader som inte finns inräknade i marknads- värdet för varan.

Ekonomisk effektivitet har inte heller någon automatisk överord- ning då det kommer till politiska beslut, utan då kan olika mål behöva vägas samman. Till exempel kan en rättvis fördelning av olycksfalls- kostnaderna och önskan att ge arbetstagarna en rimlig ersättning när de lider skada framhållas som ett alternativt mål och som behöver viktas högre än en direkt jämförelse mellan kostnader och intäkter (Calabresi, 1986). Sådana överväganden utgör viktiga motiv för många av de regler som ligger till grund för socialförsäkringssystem.

Resonemanget i den fortsatta analysen kommer att utgå från det ekonomiska perspektivet att differentiera premier vilket i grunden är en diskussion om under vilka förutsättningar en försäkringsmark- nad fungerar på ett optimalt sätt. En central aspekt kommer att röra arbetsgivares förutsättning att teckna försäkringar och vilka incita- ment detta faktiskt kan tänkas att trigga. Som kommer framgå nedan finns dessutom redan i dag vissa konstruktioner i det svenska trygg- hetssystemet som innebär en inte oväsentlig differentiering. Det gäller exempelvis sjuklöneperioden, även om kunskapen om dess preventiva arbetsskadeeffekter är relativt liten. Kunskapen om kostnaderna inom det svenska arbetsskadesystemet, men även riskerna för att arbets- skador uppstår, är begränsade och detta är en försvårande omstän- dighet för att på ett rättvisande sätt kunna sätta differentierade pre- mier i en försäkring. En internationell utblick kommer också att presenteras och kunskaper som kan tillmätas vikt i en svensk kon- text lyftas fram.

Valet av system för att finansiera arbetsskadesystem är en fråga som i stor utsträckning följer politiska motiv och övertygelser och de traditioner och praxis som finns i olika länder. Varje system inne- håller insatser som minskar arbetsskadorna och olika system ställs inte mot varandra i vetenskapliga utvärderingar. Av den anledningen kan inte rapporten på objektiva grunder förespråka en särskild lös- ning i svenskt avseende eftersom kontexten är alltför unik. Det sak- nas också mycket kunskap om effekterna av dagens svenska arbets-

1451

Bilaga 3

SOU 2023:53

skadesystem vilket innebär att alternativa idéer blir mycket svåra att värdera. Inte desto mindre finns det redan i dag ekonomiska incita- mentsstrukturer och det går att hämta kunskap och lärdomar för att planera och designa försök för alternativa utformningar.

Underlagsrapporten innehåller inte några författningsförslag.

1452

SOU 2023:53

Bilaga 3

Finansiering av arbetsskador1

Vid en uppkommen arbetsskada finansierar den enskilde inlednings- vis en karensdag och arbetsgivaren sjuklön dag 2–14. Därefter läm- nas sjukpenning från den allmänna sjukförsäkringen och, om arbets- skadan godkänns som arbetsskada, ersättning från arbetsskadeför- säkringen (vilken då också ersätter den inledande karensdagen). Ersätt- ning kan även lämnas från kollektivavtalsgrundad försäkring i form av ersättning för inkomstbortfall, ideell skada och kostnader m.m. Vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga kan också sjukersättning eller aktivitetsersättning lämnas från den allmänna sjukförsäkringen. Social- försäkringen och den kollektivavtalsgrundade försäkringen finansie- ras med socialavgifter respektive premier. Ingen av dessa har någon koppling till risken hos en enskild arbetsgivare eller den skadelidande.

Utöver ersättning vid inkomstbortfall till den enskilde finns det en rad andra offentliga kostnader som uppstår i samband med arbets- skador. Det handlar om kostnader för preventiv verksamhet, vård, rehabilitering, rättskostnader m.m. Finansieringen av dessa sker före- trädesvis genom skattemedel. Utöver dessa kostnader finns det en rad mindre uppenbara kostnader som drabbar den enskilde, dennes familj, arbetsgivare och staten, exempelvis produktionsbortfall i sam- hället, på arbetsplatsen och i hemmet.

I det följande redogörs inledningsvis för de regler som gäller för finansieringen av socialförsäkringen och den kollektivavtalade försäk- ringen samt vilka kostnader som ligger inom respektive försäkring.

1Avsnittet bygger huvudsakligen på Arbetsskadekommissionens (2012) slutrapport.

1453

Bilaga 3

SOU 2023:53

Socialavgifter

Socialavgiftslagen reglerar de avgifter som arbetsgivare och enskilda näringsidkare ska betala för finansiering av de förmåner som utges inom ramen för arbetsskadeförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken. Därutöver kan finansiering ske med medel från statsbudgeten och avkastning på inbetalda avgifter.

Socialavgifter (arbetsgivaravgifter och egenavgifter) ska betalas på avgiftspliktig ersättning för arbete i Sverige och för ersättning till en person som vid arbete i utlandet omfattas av svensk socialför- säkring enligt EU eller EES eller enligt avtal med andra stater.

Avgiftsunderlaget för arbetsgivaravgifter utgörs av summan av de avgiftspliktiga ersättningar (lönesumman) som den arbetsgivaren har utgett under en kalendermånad. Avgiftspliktig ersättning utgörs av löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete. För 2022 beräknas lönesumman uppgå till 1 528 miljarder kronor.

Arbetsskadeavgiften utgör en av de socialavgifter som tas ut och den har över tid sänkts i omgångar i takt med att arbetsskadeförsäk- ringens kostnader har sjunkit. 2003 sänktes den från 1,38 till 0,68 och 2012 till 0,30. 2017 sänktes den till den nuvarande nivån på 0,20 pro- cent av lönesumman.

Sänkningar av arbetsskadeavgiften har inte slagit igenom i sänkta socialavgifter, dessa har legat oförändrade sedan 2009. I stället har den allmänna löneavgiftens funktion som ”dragspel” utnyttjats. Man kan som Arbetsskadekommissionen gör i sin rapport tolka det som att arbetstagare och arbetsgivare därmed inte har fått ta del av att färre arbetsskador har godkänts och att kostnaderna inom systemet därmed har blivit lägre. Sättet att betrakta enskildheter inom ett system lockar naturligtvis lätt till en sådan reflektion men den följande rapporten kommer inte att ta det snäva perspektivet på arbetsskade- avgiften. En försäkring behöver finansieras och det avgörande är om det finns inbyggt tillräckliga incitament i systemet i övrigt som moti- verar arbetsgivare att minimera skadekostnaderna. Att begränsa diskus- sionen till en specifik del av ett system blir därför begränsande för tanken då det finns så många ytterligare komponenter att överväga som både kan förstärka och försvaga önskvärda incitament att minska arbetsskaderisken och kostnaderna i den efterföljande arbetsskade- processen.

1454

SOU 2023:53

Bilaga 3

Sjuklön

Sjuklön är inte definitionsmässigt en socialförsäkringsförmån utan regleras genom lagen (1991:1047) om sjuklön. Lagen reglerar för- hållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare och ger arbetstagare rätt att vid sjukdom behålla lön och andra anställningsförmåner. Sjuk- lön utges vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan och arbetsför- mågan bedöms enbart mot arbetstagarens vanliga eller därmed jäm- förligt arbete.

Sjuklönen utgör en självrisk för arbetsgivaren inom den nuvarande sjukförsäkringen och infördes i syfte att ge arbetsgivarna ett ökat ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa. Arbetsgivarna gavs därigenom ett rent ekonomiskt intresse av att förbättra arbetsvill- koren för de anställda. I motiven angavs även att införandet av sjuk- lön skulle minska statens kostnader för korttidsfrånvaron vid sjuk- dom och den administrativa belastningen på de dåvarande allmänna försäkringskassorna.

När den lagreglerade sjuklönen infördes sänktes arbetsgivaravgif- terna från 10,1 till 8,2 procent. Det innebar att arbetsgivarna som grupp erhöll full kompensation för den nya ordningen. För arbetsgivare med hög korttidsfrånvaro innebar växlingen högre kostnader än tidigare, medan den för arbetsgivare med låg korttidsfrånvaro innebar lägre kostnader.

Den sjuklön som betalas ut av arbetsgivare till följd av arbets- skada särredovisas inte. Men den måste rimligtvis ha en stor bety- delse för frånvaro till följd av sjukdom som orsakas av arbetet och som är av tillfällig art. Arbetsgivaren får stå för hela kostnaden.

Totala utgifter för arbetsskador inom socialförsäkringen

I lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter finns bestämmel- ser om vad de olika socialavgifterna ska finansiera. Arbetsskadeavgif- ten ska finansiera alla ersättningar från arbetsskadeförsäkringen, kostnader för administration av ersättningarna och statlig ålderspen- sionsavgift som betalas på sådana ersättningar. Godkända arbetsskade- livräntor räknas upp med ett tal baserat på förändringen i KPI och inkomstindex.

En stor del av de utgifter som staten har för ersättning av inkomst- bortfall vid arbetsskador finansieras genom sjukförsäkringsavgiften.

1455

Bilaga 3

SOU 2023:53

Det rör sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersätt- ning samt administration av försäkringen och statlig ålderspensions- avgift för de förmåner som avgiften ska finansiera. Detta följer av att beslut om livränta, av olika skäl, sällan tas omedelbart då skadan in- träffar. Livränta utges dessutom först då oförmågan att skaffa inkomst genom arbete beräknas bestå under minst ett år, dvs. arbetsoför- mågan bedöms vara varaktig. Finansiering av inkomstbortfall fram till dess att livränta är godkänd finansieras i stället inom ramen för sjukförsäkringsavgiften. Det rör till exempel kortare nedsättning av arbetsförmågan som följer av en inträffad arbetsskada. Ett annat exempel är att livräntan är sekundär i förhållande till sjuk- och akti- vitetsersättningen. Det innebär att, om den försäkrade har rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning, vilket han eller hon har om arbetsför- mågan är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan och att arbetsoförmågan kommer bestå minst ett år, utgör livräntan endast ersättning för den del av inkomsten som inte täcks av sjuk- ersättningen upp till taket på 7,5 PBB.

Sjukpenning kan i normalfallet betalas ut med en ersättningsnivå om cirka 80 procent i maximalt 364 dagar under en period på 450 dagar. Efter det kan sjukpenning på fortsättningsnivå, med en ersättnings- nivå på omkring 75 procent.

Försäkringskassan särredovisar inte de utgifter som uppstår inom sjukförsäkringen till följd av arbetsskador. Det utgör en svårighet när statens totala utgifter för arbetsskador, inom ramen för social- försäkringen, ska beräknas. För att få en uppfattning om hur stora dessa kostnader är måste en uppskattning av arbetsskadornas andel av sjukförsäkringen göras. Sjögren Lindquist och Wadensjö (2010) gjorde en sådan uppskattning på uppdrag av Arbetsmiljöverket, där de har beräknat de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetsmiljö- problem. Arbetsskadekommissionen uppdaterade siffrorna 2012.

De totala utgifterna för arbetsskador inom socialförsäkringen upp- gick under 2010 till knappt 13 miljarder kronor, varav arbetsskade- avgiften finansierade omkring en tredjedel. Den största andelen stod sjuk- och aktivitetsersättningen för. Om samtliga utgifter som är förknippade med arbetsskador inom den offentliga försäkringen räk- nades in i underlaget för arbetsskadeavgiften, skulle avgiften uppgå till drygt 1,00 procent, vilket var betydligt högre än den dåvarande avgiften på 0,30 procent. Beräkningen avsåg godkända arbetsskador.

1456

SOU 2023:53

Bilaga 3

Ett mer generöst arbetsskadebegrepp eller en mer generös skade- reglering skulle leda till en högre avgift inom arbetsskadeförsäkringen.

Finansiering av kollektivavtalsgrundad försäkring

Afa Trygghetsförsäkring omfattar två slag av försäkringar, Trygg- hetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) och motsvarande för den kom- munala och regionala sektorn (TFA-KL). Den förra tecknas av arbets- givare inom den enskilda (privata) sektorn och den senare av den kommunala sektorn. Även anställda i vissa affärsdrivande verk och företag omfattas av TFA-avtal. Avtalsförsäkringarna omfattar samt- liga anställda med kollektivavtal. Det innebär att även anställda som inte är fackligt anslutna omfattas av kollektivavtal.

Genom anslutning till TFA erhåller den anställde en skadestånds- baserad ersättning. Det innebär att den skadelidande i princip erhåller full ersättning för förlorad arbetsförmåga i form av ersättning för inkomstförlust som inte täcks av socialförsäkringen, ideell skada och kostnader, dödsfall, sjukvårdskostnader och andra utgifter samt för erforderlig rehabilitering.

Finansiering av TFA sker dels genom inbetalade premier från arbets- givare som antingen är anslutna till kollektivavtal eller arbetsgivare som väljer att frivilligt teckna försäkringen, dels genom kapital- avkastning på tidigare inbetalda premier. Försäkringsersättningarna uppgick till 1 335 miljoner kronor under 2022 och premieintäkterna till 503. Kapitalavkastningen finansierade två tredjedelar av kostna- derna. Den relationen har varit likartad lång tid.

Premienivåerna varierar något mellan avtalsområden och var som lägst 0,01 procent och som högst 0,05 under 2022. Att premien under många år har varit så låg som 0,01 procent följer av tidigare inbetalda premier har gett ett överskott.

Omkring 90 procent av löntagarna i Sverige omfattas av kollek- tivavtal. Denna andel har varit mycket stabil i ett längre tidsperspek- tiv även om en mindre nedgång har skett efter 2005. Innan dess om- fattades 93–94 procent av kollektivavtal.

Andelen anställda, sett till hela arbetsmarknaden, som är medlem- mar av en facklig organisation har minskat under 2000-talet. 2 000 var andelen organiserade runt 80 procent (82 för arbetare och 79 för tjänstemän) och 2022 var den andelen 69 procent (60 procent för

1457

Bilaga 3

SOU 2023:53

arbetare och 72 procent för tjänstemän). Den största minskningen märks inom arbetaryrken som sjunkit från 80 procent till 60 procent under perioden. Sänkningen pågick fram till 2017 varefter den har legat förhållandevis konstant. Tjänstemannayrken minskade från 79 till 72 procent fram till 2008 för att sedan ligga förhållandevis kon- stant. Arbetsgivarnas organisationsgrad har dock under samma period varit relativt stabil, vilket innebär att minskningen av andelen an- ställda som omfattas av kollektivavtal inte blir lika omfattande som medlemsminskningen i fackliga organisationer.

Övriga kostnader förknippade med arbetsskador

Utöver ersättning för inkomstbortfall uppstår en rad olika kostnader för samhället som är förknippade med arbetsskador. Det handlar om kostnader för sjukvård och olika typer av rehabilitering, tillsyn samt kostnader för rättsväsendet och skatteintäktsbortfall till följd av lägre inkomster.

Sjögren Lindquist och Wadensjö (2010) pekar på att de ersätt- ningar som ligger inom socialförsäkringssystemet och TFA sanno- likt innebär en kraftig underskattning av de verkliga kostnaderna för arbetsskador. De har då inte heller räknat in kostnader för produk- tionsbortfall, sänkt arbetsmoral respektive förlorad produktivitet i hemmet m.m.

Kostnader för vård förknippade med arbetsskador uppskattas till 0,13 miljarder kronor. Vårdkostnaden inkluderar dock endast sluten- vård och endast 6 procent av arbetsolycksfall och färdolycksfall leder till att den skadedrabbade läggs in för vård på sjukhus. Resterande

94procent av arbetsskadorna hamnar därmed utanför denna statistik och 0,13 miljarder kronor utgör därmed en betydande underskatt- ning av kostnaderna för vård i samband med arbetsskador.

Vad gäller samhällets kostnader för förebyggande arbetsskade- verksamhet, utgår Sjögren Lindquist och Wadensjö från kostnader för Arbetsmiljöverkets arbete. Det är framför allt tillsynen av att de regler och standarder som Arbetsmiljöverket har satt upp för att upp- fylla arbetsmiljölagen (1977:1160) som ger upphov till kostnader. De totala kostnaderna för denna verksamhet uppgick 2008 till 0,62 mil- jarder kronor. Därutöver uppstår kostnader för företagshälsovårdens

1458

SOU 2023:53

Bilaga 3

förebyggande arbete, offentligt finansierad forskning och utveckling samt medlemsavgift i ILO.2

Sjögren Lindquist och Wadensjö (2010) beräknar kostnaderna för rättssystemet (rättskostnader) till 0,073 miljarder kronor. Dessa kost- nader följer främst av rättsprocesser som följer av överklaganden av Försäkringskassans beslut.

Uppskattningen av de sammantagna kostnaderna som en premie skulle behöva täcka är utifrån beräkningen drygt 15 miljarder kro- nor, vilket motsvarar en avgift eller premie på totalt 1,17 procent av underlaget. Vad gäller kostnaderna för somatisk slutenvård så före- ligger sannolikt en betydande underskattning.

Statistik över risker och kostnader

Arbetsskadekommissionen (2012) fann att männens arbetsskador kostar mer än kvinnornas arbetsskador såväl vad gäller inkomstersätt- ning som sjukvård. Andelen som får en arbetsskada som medför sjukfrånvaro är högre bland män än bland kvinnor och en större andel av männen än av kvinnorna råkar ut för en arbetsskada som de beräknar ska pågå i mer än 14 dagar. Männens arbetsskador är i genom- snitt också allvarligare än kvinnornas. Av dem som råkar ut för en arbetsskada för vilken de måste uppsöka akutvård är 80 procent män. Kostnaderna för männens slutenvård i samband med arbetsskador är också i genomsnitt mycket högre än kvinnornas. Mäns arbetsskador står för 90 procent av de totala kostnaderna för arbetsskador inom den somatiska slutenvården. Andelen arbetsskador som leder till att en egenlivränta beviljas är också mycket större för män än för kvinnor.

Det finns även stora skillnader i kostnaderna för arbetsskador mellan olika åldersgrupper. Unga män under 25 år råkar oftare ut för arbetsolycksfall som leder till sjukfrånvaro än män i övriga åldrar. För kvinnor finns det inga åldersskillnader vad gäller arbetsolycks- fall. Däremot råkar unga män och kvinnor nästan aldrig ut för arbets- sjukdomar medan de som är över 54 år oftare drabbas av arbetssjuk- domar än övriga. Bland dem som söker akutvård för en arbetsskada är unga överrepresenterade och detta resultat drivs framför allt av de unga männen. Risken för att råka ut för en så pass allvarlig arbetsolycka

2Vid tiden då Sjögren Lindquist och Wadensjö skrev rapporten hade företagshälsovården stat- ligt stöd men det stödet är borttagen sedan flera år. Numera finns inte liknande offentligt finansierade kostnader för företagshälsovård.

1459

Bilaga 3

SOU 2023:53

att man behöver uppsöka akutvård minskar med åldern. Kostna- derna för den somatiska slutenvården till följd av en arbetsskada är även de högst för de yngre (under 25 år) men kostnaderna är höga även för de äldre. Sannolikheten för att en arbetsskada kommer att leda till att en egenlivränta beviljas ökar med åldern.

Arbetsskadekommissionen finner enbart statistik uppdelad på individers födelseland vad gäller beviljade egenlivräntor. Födda i Norden utom Sverige har en större risk för att råka ut för en arbetsskada som leder till att en egenlivränta blir beviljad jämfört med svenskfödda och födda i övriga världen. Kunskapen om individers födelseland i övrigt är liten.

Kostnaderna för arbetsskador skiljer sig åt mellan yrken och bran- scher. Även olika demografiska grupper inom olika branscher har olika risker för att drabbas av arbetsskador. I vissa branscher som till exempel arbete i gruvor och med mineralutvinning eller i tillverk- ningsindustrin är unga män överrepresenterade bland dem som råkar ut för olyckor. I andra branscher som till exempel inom jord- och skogsbruk är unga kvinnor överrepresenterade bland dem som blir arbetsskadade med sjukfrånvaro som följd. Män som arbetar inom yrken som maskinmekaniker, maskinmontörer, maskinoperatörer eller processoperatörsarbetare är överrepresenterade bland de arbets- skadade medan kvinnor är mycket utsatta inom transportarbete och som maskinförare. Kostnaden inom vården är högre för vissa yrkes- grupper än andra. Till exempel så står skador som inträffar på bygg- arbetsplatser för den största delen av kostnaderna inom den soma- tiska slutenvården för männen medan arbetsolyckor som inträffar i skolor och offentliga samlingslokaler står för den största delen av kvinnornas slutenvårdskostnader. För såväl män som kvinnor har de som arbetar som grovarbetare på byggen eller som icke yrkesutbil- dade fabriksarbetare högst risk för att arbetsskadan ska vara så all- varlig att de beviljas egenlivränta.

Sjukvårdskostnaderna skiljer sig också åt mellan olika diagnoser. Kostnaderna för arbetsskador inom den somatiska slutenvården är som störst för skador i rörelseapparaten. Denna diagnos är även den som flest egenlivräntor beviljas för.

1460

SOU 2023:53

Bilaga 3

Reflektioner

Den redovisade statistiken över risker och kostnader är inte opåver- kad av tidigare händelser och av anpassningar som redan har vidtagits för att minimera kostnader för produktionsavbrott. Det är rimligt att förvänta sig att den statistik som vi ser i vissa avseenden inte längre avspeglar dagens situation. I samband med att en arbetsskada upp- står så ska händelsen enligt lag anmälas till Försäkringskassan och i vissa fall även till Arbetsmiljöverket och följaktligen kan sanktioner redan varit utdömda. Med konkurrens om arbetskraft och önskan om att locka till sig och behålla sin arbetskraft, särskilt om personer faktiskt sätter värde på en arbetsmiljö som inte är riskfylld så finns redan starka incitament att anpassa den ytterligare. Därmed inte sagt att det inte fortfarande finns riskfyllda arbetsplatser. Personer med svag ställning och låg utbildning kan ibland vara hänvisade till de arbetsplatser som görs tillgängliga och viss produktion kan förläggas utomlands för att undvika alltför höga anpassningskostnader. Vi kom- mer att återkomma till den dynamiska diskussionen i avsnittet ”Vad kännetecknar en försäkring?”.

Med sådana reservationer för att den faktiska risken inte helt avspeglar i vilken riktning som utvecklingen går så är den generella bilden att arbetsskador drabbar olika grupper olika ofta och olika hårt. Dagens enhetliga arbetsskadeavgift uppgår till 0,20 procent av lönesumman och betalas lika av samtliga arbetsgivare och egenföre- tagare. Denna avgift täcker inte de totala kostnaderna för arbetsska- dor. Det tillkommer bland annat utgifter för sjukpenning som finan- sieras genom sjukförsäkringsavgiften och utbetalningar motsvarande den skadeståndsbaserade ersättningen som sker genom TFA och han- teras av Afa Försäkring samt övriga kostnader för preventiv verksam- het, vård och rättskostnader.

1461

Bilaga 3

SOU 2023:53

Internationell utblick

Arbetsskadeförsäkringen inom EU3

I de flesta EU-medlemsstater, och även i till exempel Australien, Kanada och USA, är olycksfallsförsäkring en grundläggande åtgärd för att kontrollera yrkesrisker och deras ekonomiska konsekvenser samt minska skadelidandet. Dessutom ska olycksfallsförsäkringen ge olycksoffer och deras familjer medel för sitt uppehälle. De natio- nella systemen varierar, eftersom de utvecklats oberoende av var- andra i olika politiska, sociala och ekonomiska miljöer. Den mest grundläggande skillnaden är om modellen för arbetsolycksfallsför- säkring är avgiftsbaserad eller skattefinansierad. De flesta modeller i Europa (särskilt i Östeuropa) ligger närmare den avgiftsbaserade modellen, medan Storbritannien, de skandinaviska länderna och vissa sydliga länder (Italien, Portugal, Cypern och Malta) ligger närmare den skattefinansierade. De specifika systemen i EU:s medlemsstater skiljer sig åt i fråga om tillämpningsområde, organisationsstrukturer och organisationsformer, rättsliga system samt finansiella regler och betalningsregler, eftersom de har olika strategier för välfärdsstaten och arbetstagarnas ersättning.

I varje medlemsstat täcker försäkringen arbetsolyckor och arbets- sjukdomar, inklusive (utom Danmark och Storbritannien) ”pend- lingsolyckor” som inträffar på väg till och från arbetet. Sådana olyckor och sjukdomar blir föremål för försäkring när det leder till arbets- oförmåga, funktionshinder eller dödsfall. I varje lands arbetsskade- försäkringssystem görs en tydlig åtskillnad mellan olycksfall i arbetet

3Avsnittet är en delvis förkortad översättning av https://oshwiki.osha.europa.eu/sv/themes/international-comparison-occupational-accident- insurance-system#Accident_prevention_within_accidents_insurance_systems_in_the_EU (läst 2023-06-06) Eventuella felaktigheter i ursprungsdokumentet har inte kunnat justeras annat än om det handlar om uppenbara felaktigheter. Textens huvudsyfte är att påvisa den variation i lösningar som finns internationellt.

1462

SOU 2023:53

Bilaga 3

och arbetssjukdomar (som i vissa länder återspeglas i separata för- säkringssystem). Medan medlemsländernas arbetsskadeförsäkring täcker alla arbetsolyckor omfattar deras system endast specifikt definierade sjukdomar, och all ersättning i samband med hälsorisker på arbetsplatsen är begränsad till dessa på förhand definierade sjuk- domar. Listan kompletteras med sjukdomar när en direkt koppling mellan sjukdomen och en viss typ av arbete bevisas. Varje EU-land har en egen lista. Två extrema exempel är: Sverige, med sitt ”öppna system” där varje ersättningsanspråk för en yrkesrelaterad skada be- handlas individuellt och listan endast avser infektionssjukdomar. Frankrike, där listan specificerar sjukdomar med symtom eller att patologiska skador föreligger, arbeten av en typ som är kända för att orsaka nämnda tillstånd och tidsbegränsningar för ersättningskrav.

Försäkringarna varierar mellan EU-länderna, men de innehåller ofta följande två huvudpunkter:

•De ger ansvarsfri ersättning. Personen som blir arbetsskadad är inte skyldig att bevisa vårdslöshet eller brott mot rättslig skyldig- het från arbetsgivarens sida, medan fel från den arbetsskadades sida vanligtvis är irrelevant (utom vid avsiktlig försummelse eller självförvållad skada), och

•De ger sällan full ersättning för skador eftersom det ersättnings- belopp som betalas vanligtvis återspeglar rimliga ekonomiska för- luster, medan icke-ekonomiska förluster (t.ex. smärta, lidande, psykiska förluster) sällan ersätts.

Arbetsskadade har lättare att få tillgång till ersättning inom de obliga- toriska försäkringssystemen. Men de begränsar också sina rättigheter att stämma arbetsgivaren för ersättning i de fall en olycka anses vara arbetsgivarens fel eller orsakas av deras försumlighet.

Kärnförmåner inkluderar vanligtvis kostnaden för sjukvård och rehabilitering, ersättning av förlorad inkomst plus viss ersättning för permanenta skador och, vid dödsfall, begravningskostnader och för- måner för offrets familj. I vissa länder (t.ex. Österrike, Tyskland, Belgien, Spanien, Finland och Portugal) bär arbetsskadeförsäkringen fullt ansvar för kostnaderna för hälso- och sjukvård för arbetsska- dade. I andra länder kompletterar den snarare sjukförsäkringssystemet och täcker merkostnader som inte tillhandahålls inom ramen för det offentliga hälso- och sjukvårdssystemet.

1463

Bilaga 3

SOU 2023:53

Organisationsform

Med vissa undantag fungerar Arbetsskadeförsäkringen i EU-länderna i allmänhet som ett separat system med separata fonder och premier vilka kan vara offentliga (statliga) eller privata. I vissa länder infördes ytterligare frivilliga system vid sidan av de obligatoriska systemen (till exempel frivilliga system för egenföretagare i Finland, Tyskland och Spanien eller tilläggssystem i Sverige).

Offentliga system finns i de flesta EU-länder. De förvaltas av separata offentliga organisationer som inrättats endast för detta ända- mål eller av organisationer som sysslar med andra socialförsäkringar. I det första fallet förvaltas olycksfallsförsäkringen av separata, icke- vinstdrivande offentliga institutioner som har egna självfinansierande fonder (t.ex. Österrike, Tyskland, Frankrike, Italien, Spanien och Luxemburg). I det senare fallet hanterar de offentliga organisationer som förvaltar andra delar av socialförsäkringssystemet även arbets- skadeförsäkringar, medan försäkringssystemet för olycksfall fortfa- rande har sina egna separata fonder och premier.

Offentliga institutioner som driver arbetsskadeförsäkringar är van- ligtvis centraliserade, men i vissa länder är systemet decentraliserat eller så finns det lokala eller regionala filialer/byråer.

I Danmark, Finland, Belgien, Storbritannien, Nederländerna och Spanien drivs yrkesförsäkringar av privata kommersiella institutio- ner som ofta också hanterar andra försäkringar, och deras marknader är konkurrensutsatta.

I de flesta EU-länder täcks försäkringen av arbetsolyckor genom ett enda övergripande system. Belgien, Spanien, Danmark och Portugal har ett särskilt system för arbetsolyckor och arbetssjukdomar: sjuk- försäkringar är en uppgift för den offentliga fonden medan olycks- fallsförsäkring huvudsakligen drivs av privata försäkringsbolag.

Arbetsolycksfallsförsäkringen är i regel gemensamma för alla arbets- tagare. Det finns dock många undantag. I vissa länder finns det olika fon- der och organisationer för olika sektorer, särskilt inom den offentliga sektorn (till exempel staden Wien, Belgien, Tyskland och Luxemburg), för jordbrukare (till exempel Österrike, Polen och Tyskland), fiskare (Italien), offentlig förvaltning (till exempel Österrike, Belgien) och stu- denter (Luxemburg).

Tyskland har en sektoriell försäkringsstruktur. Lagstadgade olycks- fallsförsäkringsbolag från den offentliga förvaltningen, den privata och

1464

SOU 2023:53

Bilaga 3

den offentliga sektorn är ansvariga organ för olycksfallsförsäkringen. De lagstadgade olycksfallsförsäkringsinstitutionerna för industri- sektorn, den offentliga sektorns olycksfallsförsäkringsgivare och sam- manslutningar av kommunala olycksfallsförsäkringsgivare företräds alla av en gemensam förening. Försäkringspremierna är i form av med- lemsavgifter och varierar mellan sektorer, och ibland även mellan företag i en specifik sektor.

Finansiella regler och betalningsregler

Regler för premie

Arbetsskadeförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och egen- avgifter för egenföretagare (om de är försäkrade). I vissa länder är också staten finansiär, till exempel när det gäller vissa sjukdomar som i Frankrike (för exempelvis asbestorsakade sjukdomar) eller för sär- skilda branscher (som egenföretagare inom jordbruk i Tyskland och Finland).

Det finns två vanliga alternativ för arbetsgivares premiebetalning. Den ena är en enhetlig premie som tillämpas för alla företag inom ett visst verksamhetsområde anpassad till områdets genomsnittliga risk- nivå. Den andra bygger på en varierande premie som justeras utifrån faktisk erfarenhet av arbetsskador på företags- eller branschnivå. I de fall där enskilda skattesatser tillämpas på varje företag fastställs skatte- satserna enligt lag och baseras på en procentandel av löneavgiften. Skattesatserna kan också ändras av staten beroende på rådande poli- tiska och budgetmässiga förhållanden. Om arbetsgivaravgifterna varierar beroende på näringsgren finns en variation i hur premiesat- serna beräknas. I Danmark beräknas de på grundval av kostnaderna för arbetsskador under de tre föregående åren och sysselsättnings- nivån inom varje verksamhetsgren. I Tyskland finns det, utöver de riskklasser som fastställs enligt en specifik verksamhet, ett meritvärde som gör det möjligt att ta hänsyn till ett företags specifika resultat i samband med ett olycksfall i arbetet.

Utöver direkta kostnader för utbetalda förmåner och andra kost- nader (till exempel kostnader för förebyggande verksamhet) beaktas även förvaltningskostnader. Förvaltningskostnaderna i försäkrings- organisationerna översteg 10 procent av deras totala kostnader i

1465

Bilaga 3

SOU 2023:53

Tyskland, medan de i Portugal uppgick till 5 procent och i Frankrike och Belgien till 6 procent.

Regler för förmåner

Vid arbetsolyckor som leder till arbetsoförmåga är arbetsgivaren i vissa länder enligt lag eller kollektivavtal skyldig att fortsätta betala lön till den drabbade under en inledande period, varefter utbetal- ningarna övertas av ett försäkringssystem. I Tyskland, Belgien, Österrike, Danmark och Luxemburg (i det senare fallet endast för fast anställda) fortsätter arbetsgivaren att betala full lön och i Italien delar av lönen. Periodens längd kan variera från 2 dagar till flera månader. Efter denna period betalas tillfälliga förmåner av försäk- rings- eller hälsoorganisationer. Förmånerna beräknas som en pro- centandel av inkomsten (från 50 procent i Österrike till den totala takinkomsten i Luxemburg och Finland). I vissa länder (Österrike, Frankrike, Italien och Portugal) kan förmånerna höjas för en bestämd period om behovet fortfarande finns och de söks (mellan 28 dagar och ett år beroende på land). Den period för vilken tillfälliga betal- ningar görs fastställs i lag i vissa länder (i Polen är det 6 månader med möjlighet till förlängning till 9 månader) eller så fortsätter de till dess personen är återställd eller medicinskt stabil. I samtliga fall, om per- sonen inte är återställd efter skadan, kan de vara berättigade till en permanent ersättning.

I vissa länder kan den arbetsskadades beteende beaktas och påverka ersättningsnivån. Uppsåtliga handlingar ersätts ofta inte (utom i Danmark). Grov vårdslöshet kan också hindra ersättning (Spanien) eller leda till en minskning av förmånerna (till exempel Frankrike, Danmark, Finland, Tyskland, Luxemburg och Österrike).

Vid beräkning av permanenta förmåner finns det två huvud- metoder. I Österrike, Belgien, Frankrike, Tyskland och Spanien baseras beräkningen på ersättning till de arbetsskadade för deras inkomst- bortfall. I praktiken vägleds bedömningen utifrån en medicinsk skala som också är avsedd att ta hänsyn till den sökandens arbetsförmåga och kvalifikationer. Det andra tillvägagångssättet (Danmark, Finland, Italien, Sverige) gör det möjligt för den arbetsskadade att få ersätt- ning för både inkomstförlust och för bestående skador på det fysiska eller psykiska välbefinnandet, i Sveriges genom tilläggsförsäkringar.

1466

SOU 2023:53

Bilaga 3

För att få ersättning eller förmåner från arbetsskadeförsäkrings- system räcker det i vissa länder att visa att sökanden lider av en sjukdom som finns med på den på förhand fastställda förteckningen över yrkessjukdomar och har exponerats för motsvarande risk eller arbete. I vissa länder är det nödvändigt att bevisa att sjukdomen är yrkesmässigt orsakad och att fastställa om sjukdomen kan ha orsakats av faktorer utanför arbetet. I Danmark, Portugal och Storbritannien kan faktorer utanför arbetet, såsom sökandens sjukdomshistoria, beaktas och förmåner kan bedömas som tillämpliga endast på den del av tillståndet som orsakades av arbetet.

Ersättningen beräknas vanligtvis med hjälp av graden av funk- tionsnedsättning baserad på antingen medicinsk nedsättning eller nedsättning i arbetsförmågan eller på inkomstförlust. Miniminivån för funktionsnedsättningen varierar och några exempel är följande: i Finland är det en förlust av inkomstförmåga på 10 procent och 5 pro- cent av den faktiska inkomstförlusten, i Sverige 6,7 procents (1/15) inkomstförlust som kan antas bestå i minst ett år, 20 procent av förlorad inkomst i Tyskland och Österrike och 30 procent av för- lorad inkomst i Spanien. Utifrån graden av funktionsnedsättning be- aktas tidigare erhållna inkomster och en maximal ersättningsnivå. Det kan också finnas andra faktorer: i Österrike läggs 20 procent och 50 procent till ersättningen om graden av funktionsnedsättning överstiger 50 procent respektive 70 procent.

Utbetalningar sker normalt i form av pension, men ett engångs- belopp kan betalas ut om den permanenta funktionsnedsättningen är låg eller måttlig, som i Frankrike och Luxemburg (för en andel som är lägre än 10 procent), Portugal (30 procent) och Danmark (50 procent). I de flesta länder kan, givet att vissa villkor uppfylls, schablonbelopp betalas ut på begäran.

Vid dödsolyckor beräknas ersättningen till efterlevande make/ maka/partner vanligtvis på grundval av den avlidnes skadepension och i vissa länder kan den vara åldersberoende. Det kan också bero på närvaron av underhållsberättigade barn eller en funktionsnedsätt- ning hos den efterlevande maken. För underhållsberättigade barn uttrycks förmånerna som procentandelar av den avlidnes referenslön som vanligtvis betalas ut tills barnet blir vuxet, men kan förlängas genom deras studier eller om den underhållsberättigade har en funk- tionsnedsättning.

1467

Bilaga 3

SOU 2023:53

Förebyggande av olyckor inom olycksfallsförsäkringssystemen i EU

Förebyggande av olyckor förstås som investeringar i säkrare och hälso- sammare arbetsplatser och kan stimuleras antingen genom försäk- ringsstrategier eller genom skatte- och finansieringssystem som är åtskilda från försäkringssystemen. I det första fallet är sådana stimu- lanser vanligtvis en del av arbetsskadeförsäkringssystemet.

Det vanligaste incitamentet för att förebygga olyckor som används

iförsäkringssystemen i EU-länderna är ett system med premiediffe- rentiering baserat på antal/andel arbetsolyckor i ett företag eller på antalet tidigare ersättningsanspråk. En sådan gradering av försäkrings- premierna kan vara inriktad på resultatet inom den ekonomiska sektor som företaget tillhör eller på resultatet för det enskilda företaget.

Försäkringssystemen i vissa medlemsstater (Belgien, Frankrike, Finland) tar hänsyn till företagets storlek vid beräkningen av försäk- ringspremierna. Frankrike och Finland har båda olika premiesystem för större och mindre företag. I Frankrike, när det gäller större före- tag (med mer än 200 anställda), beräknas premiesatsen för varje före- tag på ett individuellt sätt. För mindre företag är drivkrafterna mycket svagare eftersom premiesatsen baseras på resultaten för hela närings- grenen.

Vissa länder har infört möjligheten till viss flexibilitet och varia- bilitet vid beräkningen av en premiesats på grund av förebyggande åtgärder. Systemet i Nederländerna ger försäkringsbolag och arbets- givare viss flexibilitet. Försäkringsrelaterade incitament såsom premie- variationer eller bonussystem för särskilda förebyggande åtgärder förekommer inom ramen för avtal mellan arbetsgivare, privata för- säkringsgivare och hälsovård.

I allmänhet bedriver organisationer som driver försäkringssystem också förebyggande verksamhet, inklusive teknisk övervakning, ut- bildning, hälso- och säkerhetsmedvetenhet och konsulttjänster. I vissa medlemsstater kan försäkringsinstituten, inom ramen för insamlade premieavgifter, möjlighet att bevilja bidrag eller donationer till säker- hetsfrämjande åtgärder eller goda säkerhetsindikatorer och till att subventionera banklån för arbetsmiljöinvesteringar (till exempel Italien och Frankrike). Sådan verksamhet bedrivs för både offentliga och privata försäkringsorganisationer. I vissa länder föreskrivs förebyg- gande verksamhet genom rättsliga bestämmelser (till exempel i Polen,

1468

SOU 2023:53

Bilaga 3

där upp till 1 procent av arbetsskadeförsäkringsfonden skall gå till sådan verksamhet).

I Tyskland anses förebyggande av arbetsolyckor vara en viktig uppgift för försäkringsbolagen. Försäkringsbolagen, som enligt lag är skyldiga att aktivt stödja förebyggande av olyckor, erbjuder olika tarif- fer, men också icke-ekonomiska incitament till medlemsföretagen inklusive förebyggande tjänster, utbildning, rådgivning, utredning, finansiering och inspektioner. Olika branschförsäkringsbolag har egna metoderför att skapa ekonomiska och icke-ekonomiska incitament (olika premiesatser, särskilda utmärkelser).

Hur skapas ekonomiska incitament – praktiska exempel4

EU-OSHA sammanställde 2011 en guide för hur ekonomiska incita- ment kan skapas inom arbetsmiljöområdet. Sammanställningen ger en god bild både av kunskapsläget kring ekonomiska incitament och i vilken utsträckning som sådana används inom EU. Det följande lyfter fram aspekter från guiden som har särskild betydelse för till- läggsdirektivets frågeställningar.

Analys av sociala ramar och finansiella villkor

Ekonomiska incitament på arbetsmiljöområdet avser sätt att belöna organisationer för att de har säkra och hälsosamma arbetsplatser. Ekonomiska incitament kan motivera organisationer att investera i arbetsmiljöfrågor och gå längre än lagstadgade minimikrav. Ekono- miska incitament kan också användas som komplement till regler- ingar och tillföra ekonomiska argument och därmed ge tyngd åt affärs- nyttan.

Olika typer av ekonomiska incitament inkluderar:

Bidrag eller subventioner: Företag som förbättrar arbetsvillkoren kan få ekonomiska betalningar eller fördelaktiga finansieringsvillkor (banklån). Till exempel kan en regering sponsra företag att investera i säkra maskiner eller säkrare arbetsorganisation.

4How to create economic incentives in occupational safety and health: A practical guide. European Agency for Safety and Health at Work, Bilbao, Spain. https://osha.europa.eu/en/publications/how-create-economic-incentives-occupational- safety-and-health-practical-guide.

1469

Bilaga 3

SOU 2023:53

Incitament baserade på skattesystem eller skattestrukturer: Skatter kan skräddarsys för att uppmuntra företag att agera på ett visst sätt. Skattelättnader skulle till exempel kunna erbjudas arbetsgivare som investerar i utrustning som är säkrare än vad som anges i de lagstad- gade minimikraven.

Ändring av försäkringspremien: Den försäkringspremie som ett företag betalar kan vara kopplad till dess arbetsmiljöresultat. Företag med låga olycks- och sjukdomsfrekvenser, eller god säkerhetspraxis och hantering betalar lägre premier.

Parametrar som ett försäkringssystem enligt guiden bör beakta

Ett incitamentssystem bör inte utformas enbart med syftet att ha starkast möjliga incitament – dessa måste balanseras så att hänsyn tas till arbetstagarnas lagliga rättigheter och inte skapar problem i för- hållande till den arbetsskadades tillgång till hälso- och sjukvård och sociala tjänster. EU-OSHA delar därför in parametrarna i antingen sociala eller finansiella parametrar.

Sociala parametrar

De viktigaste sociala parametrarna för ett lämpligt utformat system anges vara:

•Utformningen av befintligt arbetsskadesystem: Förekomsten av ett separat försäkringssystem för arbetsskaderisker är en nyckel- parameter för ytterligare förbättringar. Befintliga system måste beaktas då justeringar kan vara svåra att genomföra under gällande förhållanden.

•Arbetsmarknadsparternas inflytande: Arbetsmarknadsparternas inflytande varierar mellan olika länder beroende på historia och tradition. Inflytandet mäts i termer av deras engagemang i admi- nistrationen av systemet (driver de institutioner? definierar de löner genom officiella kollektiva förhandlingar?).

•De statliga institutionernas struktur: Sättet som institutioner är involverade (yrkesinspektion, hälso- och sjukvårdsadministration,

1470

SOU 2023:53

Bilaga 3

tillsynsorgan, forsknings- och utbildningsinstitutioner osv.) på- verkar också incitamentssystemets lämplighet.

Incitamenten i de föreslagna försäkringssystemen måste också jäm- föras med de potentiella incitamenten i de allmänna sjuklönesyste- men, som regleras antingen nationellt eller genom kollektivavtal. Om arbetsgivare är skyldiga att betala en stor andel av normal lön direkt vid allmän sjukfrånvaro, skapar redan det ett incitament att minska sjuk- och olycksfallsfrekvensen.

Finansiella och sektoriella parametrar

Den sociala strukturen framhålls som den parameter som påverkar utvecklingen och upprätthållandet av ett incitamentsprogram i störst utsträckning. Därutöver finns ett flertal finansiella och sektoriella parametrar som lyfts fram i rapporten:

•Antal och typ av arbetsskador totalt: Ett viktigt mål med ett incita- mentsprogram är att minska arbetsolyckor (och arbetssjukdomar). Därför måste minskningen av antalet skador vara ett kriterium för tillämpningen av ekonomiska incitament.

•Antal och typ av arbetssjukdomar: Även om arbetssjukdomar utgör en stor del av risken i arbetet (och dess kostnad) är det mycket svårare att använda dem som utgångspunkt vid skapandet av incitament. Till skillnad från arbetsolyckor har sjukdomar en lång latenstid (och exponeringstid) och det är inte alltid lätt att bevisa om varje incident kan hänföras till arbetsrisker. Flera länder (t.ex. Belgien, Spanien, Portugal och Danmark) har utvecklat separata försäkringssystem för arbetssjukdomar.

•Arbetsskadornas (arbetssjukdomarnas) allvarlighetsgrad och ut- betalda pensioner: Ekonomiska incitamentssystem är ofta integ- rerade i arbetsskadeförsäkringssystemet. Med andra ord används de för att balansera de avgifter som krävs för driften av ett för- säkringssystem. Därför bör kostnaden för ersättning (kostnaden för frånvaro/medicinsk behandling/rehabilitering) eller pensioner flyttas över till de företag som vanligtvis orsakar högre kostnader. Därför är det inte bara förekomsten utan också svårighetsgraden av arbetsolyckor och arbetssjukdomar som måste beaktas. Döds-

1471

Bilaga 3

SOU 2023:53

fall, permanent funktionshinder eller antalet dagar utan arbete an- vänds vanligtvis som approximativa mått.

•Sjuktal: Sjuktal som registrerats av arbetsgivare och sjukförsäk- ringsinstitutioner är en viktig ekonomisk faktor. Sjuktalen kan dock variera beroende på olika beräkningsmetoder. Anmälnings- graden är ett stort problem. Problemen med avsiktlig över- eller underrapportering av sjukfrånvaro behöver hanteras exempelvis genom att de sätts i relation till landets totala sjuktal. Om sjuk- talen skiljer sig åt för vissa sektorer måste detta också beaktas för att balansera problemet med arbetssjukdomar ibland långa latens- period.

•Arbetstillfredsställelse: Arbetstillfredsställelse är också kopplat till arbetsmiljö i ett vidare perspektiv, särskilt med hänvisning till mindre uppmärksammade arbetsmiljöfrågor såsom trakasserier, stress, utbrändhet, mobbning osv. Därför kan premierna differen- tieras så att sektorer (eller företag) med lägre arbetstillfredsställelse får högre premier för att ge incitament att förbättra sina arbets- villkor.

•Utgifter per företag och sektor: Potentiella investeringar i hälsa och säkerhet bör ingå i incitamentssystemen. Det är vanligt att investeringar i vissa förebyggande åtgärder finansieras av försäk- ringsinstitutioner. Det är svårt att bedöma summan av invester- ingarna i hälsa och säkerhet på arbetsplatsen per företag, om inte denna investering är en del av ett centralt initiativ. Denna bedöm- ning kräver revisioner på företagsnivå vilket kan innebära större ansträngningar och utgifter för försäkringsinstitutionen. Trots dessa svårigheter är utgifterna en viktig parameter, eftersom de är ett mått på omfattningen av förebyggande insatser i motsats till registrerade arbetsskador.

•Arbetsgivarens medvetenhetsnivå och beslutsfattares utbildnings- nivå i hälso- och säkerhetsfrågor: Graden av deltagande av bes- lutsfattare i olika positioner (direktörer, anläggningsövervakare osv.) och deras vilja och medvetenhet att uppmuntra anpassning av hälso- och säkerhetspraxis och lagstiftning inom företagets dagliga drift är avgörande för att förbättra hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. Medvetenhetsnivån är svår att kvantifiera, men den kan uppskattas med hjälp av kvalitativa indikatorer som hälso- och

1472

SOU 2023:53

Bilaga 3

säkerhetsutbildning, processer och kvalitetsrevisioner som till- lämpas i företaget och resultaten av frågeformulär för att definiera beslutsfattarnas sakkunskap i arbetsmiljöfrågor.

•Utveckling inom olika sektorer: Genom utkontraktering, om- strukturering och omställning kan arbetsmiljörisker överföras från en sektor till en annan och/eller från större till mindre företag som vanligtvis har sämre förutsättningar att följa lagstiftning och god praxis eller direktiv om hälsa och säkerhet. Ett incitamentspro- gram bör inte underskatta risken för en sådan förskjutning. Det skulle indirekt minska trycket på sektorer eller företag som ten- derar att övervältra ansvaret på underleverantörer. En sektoriell balanseringsfaktor kan tas ut för att överföra avgifter längs samma rutt som utkontrakteringen. I system med oberoende bransch- försäkringsinstitutioner skulle en central myndighet kunna admi- nistrera denna balanseringsmekanism.

Att utveckla effektiva incitamentsprogram

Beroende på de bedömda målgruppernas krav måste incitament defi- nieras på ett sätt som uppfattas tilltalande. Det är också viktigt att analysera vilka typer av incitamentsprogram som sannolikt kommer att bli framgångsrika givet de rådande nationella, politiska och rätts- liga förhållanden. Förhållandet mellan de socioekonomiska ramvill- koren i olika länder och incitamentssystemen måste därför beaktas.

Följande ekonomiska incitament för att främja arbetsmiljön finns i europeiska länder:

•Försäkringspremievariationer, till exempel beroende på

–Olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar (erfarenhetsbaserade)

–Specifika risker inom sektorn

–Omfattningen av förebyggande aktiviteter som utbildning, in- vesteringar, personliga skyddsåtgärder

•Statligt stöd, till exempel för innovativa investeringar eller omorga- nisation

•Skatteincitament, såsom bättre avskrivningsvillkor

•Bättre bankvillkor, till exempel lägre räntor

1473

Bilaga 3

SOU 2023:53

•Icke-ekonomiska incitament, till exempel certifiering av lednings- system för arbetsmiljö eller utmärkelser.

Försäkringspremievariationer

Många vanliga incitamentssystem i Europa bygger på sänkta försäk- ringspremier. Om premiesänkningarna beräknas enligt företagets risk, med hänsyn till tidigare olycksfallsförsäkring och sjukdomsfre- kvenser, är denna så kallade erfarenhetsbaserade process rättfram att tillämpa. Dessutom kan ett stort antal företag delta i detta incita- mentssystem, eftersom det gäller alla försäkrade företag. Forskning om effektiviteten i erfarenhetsbaserade system finner stöd för att en lägre olycksfrekvens uppnås (se avsnittet Utvärdering av ekonomiska incitament nedan).

Sammantaget ger forskningslitteraturen övertygande bevis för de positiva effekterna av erfarenhetsbaserade premier, men det finns ändå vissa potentiella brister i samband med denna metod. Särskilt små och medelstora företag drar sällan nytta av sådana incitaments- system, och därför kombinerar FBG:s (Tyskland) och INAIL (Italien) försäkringssystem ett erfarenhetsbaserat system med ett finansier- ingssystem som även belönar specifika förebyggande åtgärder. De statistiska utvärderingarna av båda fallstudierna har visat att ett sådant tillvägagångssätt är effektivt, vilket leder till betydligt lägre olycks- frekvenser och bättre hälsoresultat bland de deltagande företagen. För små och medelstora företag är det viktigt att skapa en direkt kopp- ling mellan arbetsmiljöverksamhet och en belöning, såsom en sänk- ning av försäkringspremierna. Därför är incitamentssystem baserade på anpassning effektivare för små och medelstora företag än rena metoder för erfarenhetsbaserade premier.

Förfarandet behöver inte vara komplicerat. Incitamentsprogram- met för den tyska slakterisektorn (FBG) bygger på att företaget fyller i en tvåsidig enkät och om de uppfyller de särskilda kriterierna i förteckningen över specificerade förebyggande åtgärder, tilldelas de ett visst antal bonuspoäng och får en proportionell minskning av sin försäkringspremie. Det faktum att bonusen dras direkt från försäk- ringspremien förenklar den administrativa processen. Det tydliga sam- bandet mellan företagets förebyggande insats och belöningen, som be- talas utan dröjsmål, gör incitamentsprogrammet mycket motiverande.

1474

SOU 2023:53

Bilaga 3

Det bör dock tilläggas, som ett förtydligande, att effekterna är mätta utifrån den befintliga kontexten. Det är inte en jämförelse mellan olika system. Resultaten uttalar sig således inte om huruvida premier skulle ha en bättre effekt än reglering, den uttalar sig snarare om huruvida det är bättre att använda premier än att inte göra någon- ting annat.

Subventioner

Subventioner finns i alla EU:s medlemsstater oberoende av de sociala systemen. De kan inriktas på att förebygga specifika risker eller sti- mulera innovativa lösningar. Subventionssystem är lämpliga om syftet är ett riktat främjande av särskilda förebyggande åtgärder, till exem- pel för att hålla äldre arbetstagare i arbete (till exempel den danska före- byggande fonden, belgiska erfarenhetsfonden). Innovativa lösningar kan utformas med hänsyn till varje företags individuella behov. Ofta är dessa system öppna för alla sektorer och storlekar av företag. Begrän- sad budget för subventionen kan innebära att insatsen inte kommer alla till del.

I sammanhanget kan nämnas att medlemsstaterna kan använda ESF+ för att investera i i) innovativa och mer produktiva arbets- former, ii) utbildning, iii) informations- och upplysningskampanjer för hälsosamma levnadsvanor, iv) välbefinnande på arbetsplatsen och

v)stöd till yrkesinspektörer. Europeiska regionala utvecklingsfon- den kan bidra med bättre anpassade arbetsmiljöer, digitala lösningar och utrustning.

Exempel: Subventionssystem för avtal om hälso- och säkerhets- frågor i nederländska sysselsättningssektorer. Det nederländska kove- nant-programmet (1999–2007) innebar sektorsvisa avtal – med exakta och mätbara mål – mellan arbetsgivare, arbetstagare och regeringen för att förbättra arbetsvillkoren och minska sjukfrånvaron. Mål som oftast sattes i avtalen var minskning av sjukfrånvaro, psykosocial stress eller fysisk stress/lyft. De förebyggande åtgärderna utveck- lades vanligtvis under projektet av arbetsgrupper bestående av rele- vanta intressenter, inklusive arbetstagarna eller deras representanter. Åtgärderna var ofta en kombination av de olika typerna och kunde omfatta ersättning av skadliga ämnen, ergonomiska hjälpmedel, sär-

1475

Bilaga 3

SOU 2023:53

skild utbildning, arbetsrotation, arbetsberikning, ledarskapscoach- ing, konsultverksamhet etc.

Skatteincitament

Inågra EU-länder finns skatteincitament för att främja arbetsmiljö- verksamhet. Om regeringarna vill stödja arbetsmiljön ekonomiskt och nå ut till ett större antal företag kan detta vara ett incitament att välja. Beviljandet av ett incitament kan baseras på en förteckning över arbetsmiljöverksamhet eller investeringar i utrustning. Eftersom så- dana system är lätta att tillämpa och förhållandet mellan ansträng- ning och belöning är ganska tydligt kan de ha en mycket motiverande effekt på företag. De kan uppmuntra företagens ekonomiavdelningar att utveckla ett ökat intresse för arbetsmiljöfrågor. Skattesystem kan dock bara ge skattebetalande organisationer incitament och uteläm- nar därför de flesta offentliga och ideella organisationer. Andra pro- blem med denna typ av incitament är dödviktseffekter och tillgänglig budget.

Exempel:

•I Lettland finns en skattebefrielse för allmänna utgifter för arbetar- skyddsåtgärder.

•I Tyskland infördes skatteincitament för främjande av företags- hälsovård 2009. Arbetsgivare kan skriva av upp till 500 euro per arbetstagare och år från skatt för verksamhet som främjar före- tagshälsa.

•I Nederländerna utvecklades Farbo-systemet först som ett skatte- system, men ändrades 2005 till ett subventionssystem. År 2009 beslutades att avskaffa systemet.

System för skatteincitament är ofta inriktade på teknisk utrustning, men utbildningskurser eller genomförande av ledningssystem för hälsa och säkerhet skulle också kunna integreras i systemen.

1476

SOU 2023:53

Bilaga 3

Förbättrade lånevillkor

Finansiella lättnader vid specifika förbättringar av arbetsmiljöpraxis kan användas för att uppmuntra företag. En metod är att specificera särskilda investeringar på hälso- och arbetsskyddsområdet som ska finansieras med subventionerade bankkrediter. Detta kan uppnås genom ett samarbetssystem mellan banker å ena sidan och offentliga finansieringsmyndigheter eller olycksfallsförsäkringsbolag å andra sidan. Sådana krediter skulle kunna användas för genomförande av arbetsmiljöledningssystem eller inköp av förbättrad utrustning och maskiner. Det kan skapa betydande incitament, särskilt för små och medelstora företag, som har stora svårigheter att över huvud taget få lån från banker. Förutom att få en ekonomisk fördel på grund av lägre räntor är möjligheten att få tillgång till ytterligare finansiella medel motiverande.

Denna typ av system uppmuntrar också bankerna att intressera sig mer för sina kunders arbetsmiljöhantering, eftersom det bidrar till företagens allmänna riskhantering. Företag med goda arbetsmiljö- resultat kommer att löpa mindre risk att drabbas av allvarliga olyckor och därför är de en säkrare investering för banken med mindre risk för insolvens.

Exempel:

Efter det att den italienska arbetsskademyndigheten började sub- ventionera bankkrediter, för att stimulera investeringar i hälsa och säkerhet bland småföretag, rapporterade de företag som deltog i systemet en minskning av arbetsplatsolyckorna med mellan 13 och 25 procent.

Icke-finansiella incitament

Icke-ekonomiska (etiska) incitament på arbetsmiljöområdet syftar till att ge ett positivt erkännande av företag som investerar i säkrare och hälsosammare arbetsplatser. Dessa former av incitament har inga betydande ekonomiska konsekvenser. Fördelen ligger i att det berörda företaget får ett förbättrat rykte. Icke-ekonomiska incita- ment kan vara utmärkelser för god praxis för genomförande av arbets- miljöåtgärder eller certifiering av arbetsmiljöledning.

1477

Bilaga 3

SOU 2023:53

Exempel:

•Det tyska BGW-hälsopriset (lagstadgad olycksfallsförsäkring inom hälso- och sjukvårdssektorn) delas ut för ”Innovations in Pre- vention” och ”Healthy Employees – Healthy Company”.

•Pro-Safe-utmärkelsen i Belgien.

•System med röda, gula, gröna och krönta smileys i Danmark, som gör det möjligt för allmänheten att se hur ett företag presterar på arbetsmiljöområdet.

•Safe Work Leaders Forum och den nationella tävlingen för att förbättra arbetsvillkoren i Polen.

System för banklån i Frankrike5

Kontrakt om förebyggande, förskott och bidrag: Allmänna kontrakt ingås med industrisektorerna och fastställer de resultat som sektorn vill uppnå, de olika åtgärder och insatser som krävs, tillgängliga resurser osv. Kontrakten har formen av fyraåriga handlingsplaner. Dessa industrisektorer kan få ekonomiskt stöd om de underteck- nar det allmänna kontraktet och utvecklar en fyraårig handlings- plan. Dessutom kan företag få ekonomiskt stöd från den natio- nella sjukförsäkringskassan (upp till 70 procent av kostnaderna för förnyelse av arbetsplatsen). I praktiken används största delen av stödet till tekniska förebyggande åtgärder.

I ett sådant avtal anges de specifika områden för vilka ett riktat lån kan beviljas. Ett enskilt företag (färre än 200 anställda) kan sedan vända sig till den regionala sjukförsäkringskassan (CRAM) för sitt område för ett förebyggande kontrakt. Om en sådan be- gäran godtas genomförs en formell riskbedömning och ett detal- jerat avtal ingås mellan företaget och en CRAM. Där anges mycket exakt de åtgärder som krävs av båda parter, inklusive de som ger upphov till en betalning och en tidsplan för åtgärder och betal- ningar. CRAM kan göra reducerade förskott på mellan 15 pro- cent och 70 procent av den totala investeringen. Beroende på de resultat som erhålls kan förskotten helt eller delvis omklassifi- ceras till bidrag. Dessutom kan regionalfonderna också bevilja bidrag till företag för genomförande av förebyggande åtgärder.

5Economic incentives to improve occupational safety and health: a review from the European perspective.

1478

SOU 2023:53

Bilaga 3

”Säkrare verktyg”-kampanjer: Denna åtgärd, som initierades 1995 av sjukförsäkringsfonderna (CNAM) inom byggsektorn, erbjuder ett fast bidrag till företag för förvärv av innovativa verk- tyg som är säkrare. Den årliga kampanjen är inriktad på en sär- skild risktyp (fall från höjd, hantering av laster, organisation av byggarbetsplatsen) och avser tydligt identifierade verktyg: en sär- skild typ av skyddsmask, en specifik modell av kopplingsbox på arbetsplatser osv. Verktygen följer en uppsättning specifikationer som utarbetats tillsammans med företrädare för de fria yrkena och de regionala sjukförsäkringskassorna. Kampanjerna riktar sig främst till små och medelstora företag inom byggsektorn, men de om- fattar även andra verksamhetssektorer.

Incitament och landsegenskaper – passform

Skillnaderna mellan länder och ekonomiska incitamentssystem på- verkar naturligtvis möjligheten att överföra incitamentsprogram på arbetsmiljöområdet. Subventionssystem, skatteincitament och icke- finansiella incitament bör teoretiskt sett vara möjliga att implemen- tera i alla EU-länder. När det gäller försäkringsincitament är det lämp- ligt att skilja mellan två stora grupper av länder med olika strategier för ersättning till arbetstagare.

19 länder har monopolstruktur när det gäller olycksfallsförsäk- ringssystemet och åtta länder har en privat konkurrensutsatt för- säkringsmarknad. Metoder för erfarenhetsbaserade premier finns på både konkurrensutsatta och monopolistiska marknader. Det finns dock skillnader när det gäller finansieringen av förebyggande insat- ser, såsom utbildning eller arbetsmiljöinvesteringar.

I monopolstrukturer existerar inte problemet med att byta kunder. Företagen måste stanna hos samma försäkringsbolag och därför är det garanterat att försäkringsgivaren kommer att dra nytta av bättre förebyggande arbetsmiljöarbete bland sina kunder. I detta avseende är det mycket lättare i ett monopolsystem att erbjuda incitament som belönar förebyggande insatser såväl som förebyggande resultat. Utmaningen är snarare att ta reda på vilka arbetsmiljöaktiviteter som mest sannolikt kommer att leda till en betydande förbättring av arbetsmiljöarbetet i framtiden och samtidigt är relativt lätta att kon- trollera. Eftersom försäkringsgivaren subventionerar denna verksamhet

1479

Bilaga 3

SOU 2023:53

finns det en viss risk för missbruk av systemet genom att företagen skulle kunna försöka göra anspråk på verksamhet som i själva verket inte har genomförts.

På en konkurrensutsatt marknad riskerar försäkringsbolaget att företag byter försäkringsleverantör med kort varsel och därför kan investeringar i förebyggande insatser gynna konkurrenterna snarare än den ursprungliga försäkringsgivaren. Investeringar i hälsa och säker- het lönar sig vanligtvis först efter en längre tid, och detta strider till viss del mot försäkringsbolagens fria val i ett marknadsbaserat system. En möjlig lösning skulle kunna vara att införa fler långtidskontrakt, men det kan vara svårt att övertala arbetsgivare att ge upp sin valfri- het. En annan möjlighet skulle vara att alla privata försäkringsbolag bidrar lika mycket till en gemensam förebyggande fond som kan subventionera kundernas arbetsmiljöverksamhet. Genom att finan- siera den förebyggande verksamheten på detta sätt får företag som byter försäkringsleverantör inte någon orättvis fördel, eftersom fon- den skulle ha finansierats av alla försäkringsbolag. Vissa länder med en privat försäkringsmarknad har redan utvecklat en sådan modell, till exempel Arbetsmiljöfonden i Finland.

Framgångsfaktorer för ekonomiska incitamentssystem

Alla incitamentssystem måste naturligtvis anpassas till de specifika förhållandena i varje land och sektor. I EU-OSHA:s rapport (EU- OSHA, 2010) identifierades dock följande allmänna framgångsfak- torer som bör beaktas vid utformningen av ett incitamentsystem:

•Incitamentssystemet bör inte bara belöna tidigare resultat av god arbetsmiljöledning. De bör också belöna särskilda förebyggande insatser som syftar till att minska framtida arbetsskador och ohälsa.

•Incitamentsystemet bör vara öppet för företag av alla storlekar och ta särskild hänsyn till de små och medelstora företagens sär- skilda behov.

•Incitamentet bör vara tillräckligt högt för att motivera arbetsgivare att delta.

•Det bör finnas ett tydligt och direkt samband mellan den önskade förebyggande aktiviteten och belöningen.

1480

SOU 2023:53

Bilaga 3

•Incitamentssystemet bör ha tydliga tilldelningskriterier och bör vara så lättanvänt som möjligt för att hålla den administrativa bördan låg för både deltagande företag och organisationer som erbjuder incitament.

•Om incitamentet måste inriktas på ett stort antal företag är för- säkrings- eller skattebaserade incitament med exakt definierade kriterier mest effektiva (slutet system).

•Om man vill främja innovativa lösningar för specifika områden är subventionssystem mest effektiva (öppet system).

Utvärdering av olika ekonomiska incitament6

Tillgången till utvärderingar av olika ekonomiska incitament är be- gränsad. En översiktsstudie (Elsler, m.fl., 2010) diskuterar använd- ningen av ekonomiska incitament i olika socioekonomiska samman- hang. Syftet med översiktsstudien var att stödja beslutsfattare inom organisationer som tillhandahåller externa ekonomiska incitament genom att tillhandahålla information om olika incitamentssystem och deras huvudsakliga egenskaper, såsom effekter, effektivitet och genomförbarhet. I många europeiska länder diskuteras externa eko- nomiska incitament som ett politiskt instrument för att främja arbets- miljö och hälsa i företag.

Översikten sammanställer fallstudier om incitamentsprogram som syftar till att stödja förebyggande av arbetsolyckor och arbetssjuk- domar i företag. Kravet på att inkluderas i översikten var att stu- dierna fokuserade på externa ekonomiska förmåner som kan ges som en del av ett försäkringsrelaterat incitament eller ett statligt bidrags- system för att stödja förebyggande av arbetsolyckor och sjukdomar på arbetsplatser.

Totalt inkluderades 14 fall: sex baserade på försäkringspremier och åtta baserade på bidrag. Av dessa innehöll tretton en utvärdering av incitamentssystemet, varav sju använde kvantitativa kriterier. Tre fall tillhandahöll tillräckligt med data för att genomföra en kost- nadsnyttoanalys. De flesta kvalitativa utvärderingarna avsåg hur fram- gångsrik hanteringen av programmet varit samt effektiviteten hos de främjade åtgärderna på arbetsplatsen. När det gäller det senare om-

6Avsnittet bygger på Elsler, D., m.fl. (2010) och Mansfield, L., m.fl. MacEachen E., m.fl. (2012).

1481

Bilaga 3

SOU 2023:53

fattade de kvantitativa kriterierna olycksfrekvens, sjukfrånvaro och generell förbättring av arbetsförhållandena. Kostnadsnyttoanalyserna visade alla på en positiv avkastningsgrad, vilket innebar att för varje investerad euro genererades en avkastning på mellan 1,01 och 4,81 euro.

Sammanfattningsvis fann Elsler, m.fl. (2010) i sin översiktsstudie att ekonomiska incitamentssystem generellt sett är genomförbara och ger rimliga effekter. Dock är mängden studier som mäter effek- tiviteten begränsad, även om de fall som sammanställts ändå visade positiva resultat. Begränsningar i kostnadsnyttoberäkningar identi- fierades, inklusive användningen av standardiserade olyckskostnader och överförbarheten av dessa värden till andra länder. Författarna betonar att mer forskning behövs för att utvärdera olika typer av incitamentssystem och deras effektivitet i olika sammanhang.

De framhåller också att politiska och etiska överväganden spelar en viktig roll när det gäller att erbjuda ekonomiska incitament för att förbättra arbetsmiljön. Sådana incitament kan motivera företag att förbättra sin arbetsmiljöprestation, men det är också viktigt att tänka på andra faktorer som kulturella och sociala förhållanden, arbets- marknadsförhållanden och attityder till risker och säkerhet. Studier som denna kan bidra till att informera beslutsfattare om effekter av och effektiviteten hos olika incitamentssystem och därigenom hjälpa till att optimera resursfördelningen inom arbetsmiljöområdet. Studien noterar även brister i utvärderingarnas kvalitet. För att möjliggöra för beslutsfattare att ta välgrundade beslut om offentliga invester- ingar inom arbetsskadeområdet krävs bättre standarder för rappor- tering och utvärdering av incitamentssystem.

Mansfield m.fl. (2012) sammanställer slutsatser från utvärderingar av erfarenhetsbaserade premier med utgångspunkt från försäkrings- ekonomiska resonemang. Om premierna enbart baseras på den genom- snittliga risken och alla företag betalar samma räntesats finns det få incitament för förebyggande insatser på företagsnivå. Argumentatio- nen är att om man antar att företagen är vinstmaximerande kommer de att investera i säkerhet tills marginalnyttan av säkerhet är lika med marginalkostnaden. Ekonomiska incitament uppfattas som mer be- släktade med principerna för marknadsmekanismer, som förlitar sig på egenintresse och konkurrens för att säkerställa en effektiv för- delning av resurser.

Frågan är politisk och det tenderar att snäva in diskussionen så att inte effekterna blir objektivt belysta, det är en slutsats från Mansfield

1482

SOU 2023:53

Bilaga 3

m.fl. (2012) genomgång av litteraturen. Genomgången finner att erfarenhetsbaserade premier har både styrkor, utmaningar och är ett forskningsområde som i flera avseenden behöver fördjupas. Många policydokument undersöker erfarenhetsbaserade premier utifrån juri- diska aspekter. Den kvalitativa litteraturen har identifierat flera skade- regleringsstrategier som kan intensifieras genom ekonomiska incita- ment. I synnerhet har studier från USA, Nya Zeeland och Australien beskrivit flera fasta kostnadsbesparande och kostnadsförskjutande tekniker som motiverar ytterligare undersökningar. Vissa studier har övervägt effekterna av erfarenhetsbaserade premier på arbetsskadade arbetstagare genom den stimulans det ger arbetsgivare, försäkrings- givare, ersättningsnämnder och allierade yrkesverksamma att bestrida och granska fordringar. Många analyser av erfarenhetsbaserade pre- mier och skadehanteringsstudier är baserade på data som samlats in från arbetstagare. Det finns ett antal empiriska kvalitativa studier som tar hänsyn till skadereglering, men få som fokuserar direkt på ämnet erfarenhetsbaserade premier och i synnerhet tar upp arbetsgivarincita- ment och hur dessa motiverar beteende.

Mansfield m.fl. (2012) menar att empiriska kvalitativa studier som undersöker politik, praxis och perspektiv hos arbetsgivare, skade- reglerare, myndigheter och privata försäkringsbolag kan öka vår kun- skap om erfarenhetsbaserade premier. Frånvaron av jämförelsegrupper, där erfarenhetsbaserade premier ställs mot alternativa lösningar, be- höver adresseras. Det finns en tendens att värdera effekterna av erfaren- hetsbaserade premier utan att utforska deras kausala rötter. Kvalita- tiva studier undersöker sällan återgång till arbete, skadedämpning och en mängd andra ämnen relaterade till studien av arbetstagarnas ersättningsförsäkringssystem. Ibland resulterar de politiska och ideo- logiska dimensionerna i studierna av erfarenhetsbaserade premier i analyser som saknar stringens. Få av de befintliga kvalitativa studierna ger en heltäckande beskrivning av teori, metod och data. Policydoku- ment och kvalitativa studier som hänvisar till system med erfaren- hetsbaserade premier förlitar sig ofta på anekdotiska bevis som behöver sättas in ett sammanhang.

Frånvaron av välformulerade teoretiska ramverk inom detta forsk- ningsområde resulterar också i en snäv tolkning av resultaten. Det måste finnas en starkare koppling mellan de möjliga effekterna av erfarenhetsbedömning och sysselsättning, ersättning och ekonomiska sammanhang kring arbetsskador och arbetssjukdomar. Flera av de

1483

Bilaga 3

SOU 2023:53

kvalitativa studierna teoretiserar inte tillräckligt hur erfarenhetsbase- rade premier påverkar maktrelationer, socioekonomiska sammanhang och politik. Mansfield m.fl. lyfter fram att frågor som är värda att undersöka i framtida studier inkluderar huruvida frånvaron av erfaren- hetsbaserade premier:

•minskar kontradiktoriska relationer mellan arbetsgivare och arbets- tagare

•uppmuntrar en övergång till kollektiv kompensation baserad på principer om social rättvisa

•driver arbetsgivare, försäkringsgivare och ersättningsmyndigheter att söka efter alternativa sätt att bestrida anspråk och minska för- månerna

•främjar utvecklingen av alternativa ekonomiska incitamentsmodel- ler som har potential att förbättra hälsa och säkerhet på arbets- platsen.

Lika viktigt, menar de, är behovet av att framtida studier även be- aktar hur förekomsten av erfarenhetsbaserade premier relaterar till bredare ekonomiska förhållanden och arbetsmarknadsförhållanden. Till exempel, hur fungerar erfarenhetsbaserade premier under tider med hög arbetslöshet, och hur påverkar de tillväxten av tidsbegrän- sade arbeten, leverantörskedjor och underleverantörsrelationer. De förenklade ekonomiska modellerna i många av studierna tar inte hän- syn till fluktuationer i konjunkturcykeln, tekniska förbättringar och förändringar i ekonomin. Flera studier aggregerar data över olika juris- diktioner, utan att ta hänsyn till deras olika sammanhang. Med en sådan variation i uppgifterna är det svårt att dra slutsatsen att skador minskas genom erfarenhetsbaserade premier, snarare än genom någon annan utelämnad faktor. Dessutom gör begränsningar i uppgifterna det inte möjligt för forskare att skilja mellan minskningar av skade- frekvensen och verkliga skadefrekvenser. Användningen av grova approximativa mått för faktiska förändringar på företagsnivå i många av studierna kan göra det svårt att skilja mellan effekterna av erfaren- hetsbaserade premier och stordriftsfördelar. Utan tillgång till korrekta och detaljerade skadedata och genomförda insatser är det svårt för forskare att rapportera om den verkliga effekten av erfarenhetsbase- rade premier.

1484

SOU 2023:53

Bilaga 3

EU-OSHA (2021) drar liknande slutsatser. De konstaterar att det verkar osannolikt att ytterligare forskning för att upptäcka even- tuella ytterligare ekonomiska incitament eller deras effekter kommer att avslöja mycket som inte redan är känt eller inte kunde förutsägas från resultaten av befintlig litteratur. Områden där ytterligare forsk- ning skulle vara användbar är dock behovet av mer detaljerade och specifika undersökningar av erfarenhetsbaserade premier för att be- stämma dess användbara effekter mer exakt, mer standardiserade och jämförbara studier med hjälp av kostnads-nyttoanalys i förhållande till ekonomiska åtgärder och arbetsrelaterade skador och ohälsa och mer jämförbara undersökningar av andra former av ekonomiska incita- ment7, samt ett större fokus på effekterna av skillnader i nationella och sektoriella sammanhang där undersökningen av ekonomiska incitament förekommer.8 All sådan framtida forskning är avsedd att skapa en bättre förståelse för ”vad som fungerar och för vem” i för- hållande till ekonomiska incitament och de affärsfall de hjälper till att stödja.

7EU-OSHA (2021) innehåller referenser som styrker deras slutsatser.

8För respektive referens se referenslistan I EU-OSHA (2021), ibid.

1485

Bilaga 3

SOU 2023:53

Vad kännetecknar en försäkring?

Efter genomgången av det svenska arbetsskadesystemet och dess finansiering och en sammanställning av hur länder inom EU tar detta avsnitt ett mer teoretiskt perspektiv på arbetsskador ur ett försäk- ringstekniskt perspektiv och sammanställer resultat från utvärder- ingar. Sådan bakgrundskunskap är av avgörande vikt för att på ett stringent sätt diskutera önskade effekter av ekonomiska incitament och genom vilka kanaler som dessa kan åstadkomma effekterna. En viktig utgångspunkt är att försäkringar är välfärdshöjande.

Välfärdshöjande försäkringar

Att dela på risker är ofta välfärdshöjande. En försäkring är ett sätt att dela på en specifik risk som flera kan tänkas ha. Ordet försäkring används emellertid i två olika betydelser, den ena betydelsen avser ”syftet”, vilket är just att dela på en risk, men det används också som en benämning på en ”metod”, en aktuarisk mekanism att genom en premie täcka de kostnader som uppstår inom gruppen av försäkrings- tagare.

Det finns skäl att göra den distinktionen för att undvika miss- förstånd. När personer, hushåll eller företag föredrar säkerhet fram- för osäkerhet så finns det utrymme för att dela på riskerna. Den sam- manlagda risken för många går ofta att förutsäga. Så om de som utsätts för en risk kan lägga pengar i en gemensam pott som täcker de totala kostnaderna kan sedan de som drabbas använda sig av potten. Ingen vet i förväg vem som kommer att drabbas men alla har lika stor risk. Genom att betala en premie så går man med säkerhet miste om lite pengar, men i gengäld så undviker man en större kostnad som kanske uppstår. Den summa man är villig att betala är delvis bero-

1486

SOU 2023:53

Bilaga 3

ende av hur riskbenägen man är. Så länge summan av de premier som betalas in är större än den förväntade kostnaden så kommer det gå att erbjuda försäkringen på en privat marknad. Om inte summan av inbetalade premier täcker de kostnader som ska täckas så kommer inte försäkringen att erbjudas på en privat marknad.

Där den aktuariska mekanismen fungerar uppstår därför naturligt en marknad. Men det finns avgörande skillnader mellan en försäk- ringsmarknad och andra varumarknader. Det är enklast att illustrera detta med ett exempel för att klargöra försäkringars särskilda förut- sättningar. Utifrån denna kan vi sedan relatera det till motsvarande förutsättningar inom arbetsskadeförsäkringen.

Principen med den aktuariska metoden kan beskrivas utifrån exem- pelvis risken för inbrott i någons hem eller att det brandhärjas. Säg att risken för inbrott är två procent per år och att värden för igenom- snitt 100 000 kronor då blir stulna. Om det finns många hushåll som upplever liknande risk, säg 50 000 hushåll, så skulle det således ske 1 000 inbrott per år till en kostnad motsvarande 100 miljoner kronor.

Vad betyder en risk på två procent för ett enskilt hushåll? Det innebär att ett inbrott kommer att ske i genomsnitt vart 50:de år, alltså ganska sällan ur ett livstidsperspektiv men inte oväsentligt. Om man därför slår ut kostnaden över hela den tiden så skulle det innebära en förväntad förlust på 2 000 kronor per år i genomsnitt. Det skulle således krävas en avsättning till sparande på 2 000 kronor per år för att vara någorlunda säker på att ha samlat på sig tillräckligt mycket ersättningskapital. Om man har otur sker dock inbrottet tidigare, och då har man inte hunnit avsätta nödvändiga medel. Det skulle då krävas ett banklån för att täcka förlusten och sedan en avbetalnings- plan med ränta, och möjligheten att få lån är något som varierar be- roende på situationen i övrig. Saknas exempelvis en inkomst blir det svårt att få ett banklån.

Om man inte drabbas kan förstås avsättningen betraktas som bort- kastad men själva poängen med att försäkra sig är önskan att byta osäkerhet mot säkerhet. Att teckna en försäkring är därför ett alter- nativt sätt som individen kan uppleva som tryggare.

Ett försäkringsbolag ser sannolikt möjligheten att göra en affär här genom att erbjuda en hemförsäkring med en premie på lite mer än 2 000 kronor. Om alla 50 000 hushåll ansluter sig och betalar en premie på 2 000 kronor så skulle det ge försäkringsgivaren en årlig intäkt på 100 miljoner kronor vilket då skulle täcka de totala årliga

1487

Bilaga 3

SOU 2023:53

kostnaderna för inbrotten. Försäkringsbolaget kräver lite mer än 2 000 kronor per år för att kunna betala egna omkostnader. Ju högre omkostnader som krävs desto större behöver premien vara. Men det skulle sannolikt fortfarande vara acceptabelt för hushållen. Många upplever sannolikt att detta är en försäkring som är värd att teckna för att kunna kompensera sig själv för risken med inbrott. Den und- viker behovet att avsätta en större summa pengar själv som kunnat användas för konsumtion eller att undvika risken att inte få ett lån om behovet skulle uppstå. Det är således potentiellt välfärdshöjande att försäkra sig mot risker, jämfört med att spara medlen på egen hand eller ta lån i efterhand. Men det minskar också de egna incitamenten att minska riskerna på egen hand.

Hemförsäkring, bilförsäkring, reseförsäkring, skadeförsäkring, liv- försäkring, m.m. erbjuds på en fri marknad. Premien kan variera med olika riskfaktorer som gör att kostnaderna uppstår med en större eller mindre sannolikhet. Den kan exempelvis variera med ålder vid liv och sjukförsäkringar, eller med antalet skadefria år för en bilför- säkring. Detta är sätt för försäkringsbolagen att differentiera pre- mien beroende på olika personliga egenskaper som samvarierar med riskerna. För vissa försäkringar, där risken för en händelse är väldigt hög, kan premien också bli väldigt hög. Det minskar förstås intresset att teckna en försäkring. För vissa grupper kan risken bli så hög att försäkringen inte ens erbjuds. Livförsäkringar för äldre personer är ett sådant exempel, eller privata sjukförsäkringar för personer som redan har en sjukdomshistoria.

Fem omständigheter behöver vara uppfyllda för att en försäkring ska erbjudas på en privat marknad i en effektiv omfattning (se exem- pelvis Barr, 2001 eller Barr (2020)).

•Individuella, oberoende risker: där oberoende betyder att det inte finns spridningseffekter som gör att flera kommer att drabbas till följd av att en drabbas. Här utgör smittor och pandemier ett sär- skilt problem.

•Utfallet inte sker med säkerhet: sannolikheten för en händelse måste vara mindre än 100 procent. Om en händelse med säkerhet kom- mer att uppstå finns inget utrymme för att sprida riskerna.

•Osäkerheten måste kunna uppskattas: att bedöma risken är att upp- skatta hur stor sannolikheten är för att en händelse uppstår, utfallet får inte vara så osäkert att det inte går att göra en rimlig uppskatt-

1488

SOU 2023:53

Bilaga 3

ning och heller inte beräkna den aktuariska premien. Det utesluter många gånger möjligheten att försäkra sig mot saker som händer långt in i framtiden då osäkerheterna blir för stora. Avsaknad av statistik om risker och kostnader gör det också svårt att uppskatta osäkerheten.

•Inget negativt urval (no adverse selection): vilket avser situatio- ner där försäkringstagaren kan dölja sin faktiska risk för försäk- ringsgivaren (särskilt göra sken av att risken är mindre än den fak- tiskt är). Om inte försäkringsgivaren kan skilja grupper med hög risk från grupper med låg risk så tvingas de sätta samma premie för alla baserad på deras genomsnittliga risk. Konsekvensen kan bli att de med låg risk väljer att inte köpa försäkringen eftersom kostnaden kan överstiga värdet de försöker försäkra sig emot. Detta ger en ineffektiv täckning av försäkringen eftersom de skulle vara intresserade av att försäkra sig till en lägre premie som bättre avspeglar deras faktiska risk. Försäkringen kan då behöva göras obligatorisk.

•Ingen moralisk risk (no moral hazard): Problemet kan uppstå dels genom att försäkringstagaren manipulerar risken att behöva för- säkringen när de väl har fått den, dels agera så att kostnaderna för den försäkrade händelsen ökar genom att förlänga tiden som de behöver ersättas. I fallet med arbetsskador uppstår problematiken både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan och i flera delar av pro- cessen.

För att diskutera hur arbetsskadeförsäkring i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer och att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete bör vi således ta dessa hänsyn i beaktande.

Skillnader mellan en privat försäkring och socialförsäkring

En privat försäkring erbjuds på en marknad där en tillräckligt hög premie kan tas för att täcka de förväntade kostnaderna. Ju högre risken är för att kostnader uppstår desto högre behöver premien vara. Det finns ett mycket enkelt samband:

1489

Bilaga 3

SOU 2023:53

Premie = (1 + påslag) × risk × kostnad

Där risk × kostnad är försäkringstagarens förväntade förlust, risk, är risken för skada, kostnad är den sammanlagda kostnaden då skadan uppstår vilken kan tänkas inbegripa sjukvårds, rehabiliteringskost- nader och kostnader som uppstår genom att oavlönat arbete inte längre kan utföras som tidigare. påslag är försäkringsbolagets administrativa påslag för att täcka sina agna omkostnader vilket också kan inkludera exempelvis övervakningskostnader. Premien är det som arbetsgiva- ren får betala, och de kommer således att stå för samtliga kostnader som uppstår, inklusive kostnaderna för de kontroller försäkrings- givaren genomför.

Den teoretiska modellen utgår ifrån att försäkringstagare kom- mer att välja teckna försäkringen så länge som de upplever det som välfärdshöjande. Upplevs premien som för hög avstår man. Detta är en särskild problematik i försäkringssammanhang och den accentue- ras av att den enskilde försäkringstagaren har mer information om sin situation än vad försäkringsgivaren har. Den asymmetrin innebär att vid varje given premienivå så kommer det alltid vara de som upp- lever sig ha den högsta risken för att behöva försäkringen vara dem som har störst anledning att teckna försäkringen. De med lägre ris- ker tenderar att hoppa av om de inte upplever att premien är rimlig i förhållande till deras risk. Om personer med lägre risk lämnar för- säkringen försvinner en viktig balanserande intäkt som används för att kompensera dem som skadas. Det innebär att premierna behöver höjas, vilket samtidigt innebär att fler personer med goda risker läm- nar försäkringen. Detta utlöser ibland negativa spiraler som försvårar för försäkringsgivaren att få ekonomi i att erbjuda försäkringen. I något läge så lönar det sig inte längre för försäkringsgivaren att erbjuda en försäkring då kostnaderna för skadeersättning överstiger vad de får in i premier.

Sådana negativa spiraler är vanliga. I lindrigare fall leder det till att försäkringen inte kommer att omfatta alla som från början var in- tresserade att försäkra sig fastän de var beredda att betala så länge som det avspeglade deras faktiska risker. I mer allvarliga fall kanske försäkringen inte ens kommer att erbjudas. Osäkerheten om varje enskild risk leder lätt till att försäkringen underdimensioneras. Ett underfinansierat försäkringssystem innebär att kostnaden behöver täckas av någon annan. Genom att göra försäkringen obligatorisk

1490

SOU 2023:53

Bilaga 3

garanteras att kostnaderna kan täckas, men frågan om hur de eko- nomiska drivkrafterna upprätthålls kvarstår. Vi återkommer till den frågan nedan.

Obligatorisk försäkring

Möjligheten att sprida risker är välfärdshöjande. Det är därför pro- blematiskt om det finns förhållanden där en individ eller arbetsgivare faktiskt skulle vilja försäkra sig men där det på grund av ofullständig och asymmetrisk information inte erbjuds någon försäkring. I den engelskspråkiga litteraturen omtalas obligatoriska försäkringar i ter- mer av ”social insurance”. Det är det obligatoriska medlemskapet som gör det möjligt att bryta länken mellan premien och den individuella risken för att undvika att personer med låg risk, eller goda risker, ska lämna försäkringen. En obligatorisk försäkring kan tecknas hos en privat försäkringsgivare. Den centrala poängen är att tecknandet av för- säkringen är obligatorisk för att garantera att den täcker kostnaderna för riskerna. Är finansieringen frivillig så kommer många goda risker att välja att droppa ur och försäkringen blir därmed underfinansierad.

Att ett obligatorium skulle vara välfärdshöjande kan ur ett mark- nadsperspektiv tyckas motsägelsefullt. Frivillighet, friheten att välja, uppfattas ofta som en viktig aspekt av ett samhälle med marknads- ekonomi. Då det kommer till försäkringar så uppstår som nämnts ovan en osäkerhetssituation som under vissa omständigheter innebär att marknaden inte blir stabil och kanske inte ens uppstår. Om en marknad inte uppstår på grund av osäkerhet kallas det ett marknadsmisslyck- ande och enligt ekonomisk teori innebär det en ineffektiv användning av resurser. I sådana situationer är regleringar eller avgiftsbeläggning av de externa effekterna nödvändiga för att justera marknaden. I fallet med försäkringar påverkar också beslutet att teckna försäkring inte bara den enskilde utan medför externa kostnader för andra. Det kan ske genom flera kanaler men om en person drabbas av en arbetsskada och inte är försäkrad så kommer personen ändå få vård. Dessutom kommer personer i den arbetsskadades närhet troligen behöva agera på olika sätt för att hantera den nya situationen. De externa kostna- derna är således inte obetydliga. Att göra en försäkring obligatorisk är en mer effektiv lösning under sådana omständigheter.

1491

Bilaga 3

SOU 2023:53

Försäkra arbetsskador9

För att risken för en arbetsolycka eller arbetssjukdom ska vara för- säkringsbar utifrån den mer teoretiska beskrivningen ovan är det viktigt att försäkringsgivaren kan förutse risker. Det vill säga försäk- ringsgivare behöver tillräckliga data för att kunna bedöma sannolik- heten och storleken på dessa risker. De måste också kunna förutse vilka typer av arbetsskador som kommer att vara aktuella i framtiden. Lagändringar eller ny praxis genom nya vetenskapliga rön om arbets- skadeorsaker skapar osäkerheter. Osäkerheter av det slaget orsakar svårigheter för försäkringsbolagen att beräkna en försäkringstekniskt rättvis premie.

Dessutom är det viktigt att försäkringsbolagen kan kontrollera problemen med negativt urval och moralisk risk. Båda problemen beror på en informationsasymmetri mellan försäkringsgivaren och den för- säkrade.

Moralisk risk hänvisar i allmänhet till problemet att efterfrågan på en viss tjänst (som sjukvård) kan öka eftersom den egna kostna- den för tjänsten minskas eller elimineras. Det är något som blir sär- skilt accentuerat när fullt försäkringsskydd är tillgängligt. Men mora- lisk risk när det gäller arbetsmiljö kan även avse att arbetsgivare vidtar otillräckliga åtgärder för att förhindra olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar till följd av att de är fullt försäkrade, eller att de för- söker att dölja vissa arbetsskador som uppstår för att undvika en högre premie. Arbetsgivare kan spela en viktig roll när det gäller att främja säkerheten på arbetsplatsen genom en lämplig förebyggande strategi, men moralisk risk skulle innebära att arbetsgivarna avstår från dessa investeringar eftersom de merkostnader som de skulle drabbas av till följd av olycksfallsskador eller arbetssjukdomar skulle täckas helt av försäkringsgivarna.

Med negativt urval avses fenomenet att försäkringar alltid är attraktiva för de individer eller företag som utgör de högsta riskerna. Om försäkringsgivarna inte kan identifiera vilka dessa höga risker är (asymmetrisk information) kommer ett selektionsproblem att upp- stå. Det negativa urvalet i samband med olycksfallsskador eller arbets- sjukdomar hänger samman med att försäkringen skulle bli särskilt attraktiv för arbetsgivare med hög arbetsskaderisk. Om ansvarsför- säkringen är frivillig skulle det negativa urvalet innebära att arbets-

9Avsnittet bygger på Philipsen och Faure (2020).

1492

SOU 2023:53

Bilaga 3

givare med högst risk skulle gynnas mest av försäkringen och där- med vara dem som söker försäkringsskydd. Det är svårt att parera detta om inte försäkringen är obligatorisk, vilket den också är internationellt.

Premiedifferentiering

Det klassiska förstahandsvalet för att komma tillrätta med negativt urval och moralisk risk är att anpassa försäkringspremierna till risker. En sådan riskdifferentiering kan göras på förhand, genom att olika premier tas ut av olika riskgrupper, eller i efterhand på grundval av erfarenhetsbasering och övervakning av arbetsgivarens arbete med att undvika att arbetsskador uppstår. Riskdifferentiering i förhand, är särskilt relevant när det gäller negativt urval. Försäkringsbolag för- söker i allmänhet klassificera arbetsgivare eller anställda i olika (mindre) grupper och anpassa premierna till den genomsnittliga risken för den specifika gruppen. Riskdifferentiering i efterhand genom erfarenhets- basering och övervakning, är ofta lämpligare för att kontrollera mora- lisk risk.

I försäkringssammanhang kontrolleras ofta moralisk risk genom att låta den försäkrade delvis ta konsekvenserna av risken, till exem- pel genom självrisker eller ersättningstak. Inom arbetslöshetsförsäk- ringen tillämpas båda dessa, dels genom karensdagar innan ersätt- ning betalas ut och att inte hela inkomstbortfallet kompenseras. Att lösningen inte är ett förstahandsval inom arbetsskadeförsäkringen beror på att den inte helt kommer åt den riskspridning som efter- strävas. Risken flyttas tillbaka från en riskneutral part (försäkrings- bolaget) till riskovilliga parter (arbetsgivare och/eller arbetstagare) vilka var de som sökte försäkringen från början. Och därför är den inte lika välfärdshöjande som förstahandsvalet.

Reglering vs. premiedifferentiering

Vad är den mest konkreta skillnaden mellan att reglera arbetsgivare och premiedifferentiera? Båda har syftet att undvika arbetsskador. Regleringen ställer krav på alla arbetsgivare att göra en viss anpass- ning. Om risken är säker att inträffa är detta en kostnad som ändå kommer att uppstå och därför går det på ett ut. Om risken är låg så finns vanligtvis fördelar med att dela på riskerna och inte bygga bort

1493

Bilaga 3

SOU 2023:53

alla riskmoment. Biltrafik är ett målande exempel. Det finns en risk för trafikskador och de bör minimeras men möjligheten att trans- portera sig med bil bedöms så värdefull att det inte är aktuellt att förbjuda bilåkning. Andra åtgärder vidtas i stället. Utan kunskap om risker och kostnader för skadorna blir det oklart om kostnaderna för anpassningen är högre eller lägre än de påföljande skadekostnaderna. Regleringen är således inte självklart försäkringsmässig i det att den balanserar kostnader och intäkter, men det finns inget som princi- piellt motsäger att regleringar ändå anpassas för att balansera dessa.

En premiedifferentiering strävar efter att tydligare balansera kost- nader och intäkter genom att sätta avgifterna på den balanserande nivån. Om det finns en tydlig koppling mellan premien och de skade- kostnader som arbetsgivaren ger upphov till så skulle det under vissa förutsättningar ge incitament att motverka skadorna. Men den av- vägningen är beroende av hur arbetsgivaren väljer att agera (nästa kapitel fördjupar den frågeställningen). Om det inte finns kunskap om risker och kostnader så blir situationen lika osäker som i fallet med reglering. Detta aktiverar emellertid hela resonemanget med negativa urval, dvs. att det är de med högst risk för höga arbetsskade- kostnader som kommer att söka försäkringen först. Premien kom- mer att behöva sättas högre för dem med högst risk, och företag med låg risk kommer avstå ifrån försäkringen om den inte erbjuds på vill- kor som är förenliga med deras egen upplevda risk.

För fullständighetens skull bör vi förstås också nämna situatio- nen med en premiesättning där arbetsgivaren får stå för hela skade- kostnaden. Detta skulle ge mycket starka incitament att genomföra förändringar i arbetsmiljön men det motsäger välfärdsargumentet att dela på risker. Det är därför angeläget att arbetsgivaren tillåts söka försäkring mot arbetsskaderisken.

Incitament

För att ge incitament för en given önskvärd förändring behöver två egenskaper uppfyllas (Kankaanpää, 2010). För att betraktas som ett policyverktyg behöver incitamentet för det första involvera en tredje- part som är intresserad och har förmågan att tillämpa incitamentet. För det andra strävar incitamentet efter att stimulera ett önskvärt beteende som inte aktören själv är motiverad att genomdriva på eget

1494

SOU 2023:53

Bilaga 3

bevåg. Regeringen har starka incitament att minska skador och skade- kostnader då det ofta både är politiskt eftersträvansvärt och att det ökar den nationella konkurrensförmågan. Arbetstagarorganisationer har starka incitament att driva förändringar, exempelvis genom kollek- tivavtalade lösningar. Om arbetsgivare försäkrade sig för arbetsskade- kostnader skulle Försäkringsbolag också ha starka incitament. Genom att minska arbetsskadeprocessens kostnader skulle en del av de spa- rade skadeutgifterna stanna kvar som en vinst i försäkringsbolaget.

Finansiella incitament som finansieringsalternativ, subventioner eller skattelättnader kan vara verkningsfulla om det sänker invester- ingskostnaderna och om företagen agerar/reagerar på de sänkta in- vesteringskostnaderna. Om det saknas kunskap om vilka insatser som skulle påverka skaderiskerna på en arbetsplats kommer de finan- siella incitamenten sannolikt inte vara verkningsfulla. De behöver kom- pletteras med informationsinsatser.

Det är troligt att olika typer av incitament kommer att resultera i någon form av agerande, men det är inte självklart att det leder till färre skador, arbetsolyckor, sjukdomar eller ökat välmående på arbets- platsen. Det är därför viktigt att incitamenten, när de introduceras, har ett klart uttalat mål och att det finns säker kunskap om att det som introduceras har de önskvärda effekterna.

Det är förhållandevis enkelt att se detta genom att återknyta till sambandet mellan premier å ena sidan och administrativa kostnader, enskilda risker och den påföljande skadekostnaden å andra sidan. Dessa ska som sagt balansera, och om försäkringsbolaget kan göra något av följande: minska sina administrativa kostnader, sänka skad- erisken eller sänka kostnaderna för inkomstersättningen, sjuk- och rehabiliteringsprocessen så ökar deras vinster vid en given premie. Det går inte att på förhand avgöra att det just är skaderisken på arbets- platsen som sätts i fokus.

Incitament och regleringar är inte varandra uteslutande. Båda an- satserna kan vara nödvändiga, beroende på kontext (Torén och Sterner, 2003). Ekonomiska incitament kan användas för att förstärka en reglering. Efterlevnaden av regleringar kan förstärkas med böter och sanktioner.

Ett problem med ekonomiska incitament är att de bygger på resul- tatet av ett eller flera kvantitativa nyckelvärden. Om dessa indikato- rer inte väljs väl finns det en uppenbar risk för att dessa siffror kommer att utsättas för manipulation i syfte att uppnå ekonomiska fördelar.

1495

Bilaga 3

SOU 2023:53

Torén och Sterner (2003) poängterar sammanfattningsvis att rätts- liga bestämmelser och marknadsbaserade ekonomiska incitament kan ge liknande resultat, men de ekonomiska kostnaderna och den politiska genomförbarheten skiljer sig vanligtvis åt. Denna situation gör val och design av instrument till ett viktigt område för framtida forskning.

Differentierade premier redan i dag

Tilläggsdirektivet poängterar att:

Inom dagens arbetsskadeförsäkring betalar samtliga arbetsgivare samma arbetsskadeavgift oavsett hur många eller hur omfattande arbetsskador som inträffar på arbetsplatsen. Arbetsgivare delar alltså solidariskt på de kostnader som uppstår. Finansieringen av arbetsskadeförsäkringen saknar därmed ekonomiska drivkrafter för en enskild arbetsgivare att förebygga arbetsskador och att motverka långa sjukskrivningar.

Den solidariska finansieringen är vad som i försäkringsmässiga termer skulle kallas riskdelning och här skulle premien vara satt i proportion till lönekostnader som en approximativ uppskattning av risken då tillgången till alternativa mått varit begränsat. Att inte denna diffe- rentiering i sig leder till ekonomiska incitament bör vara klarlagt ut- ifrån diskussionen ovan. Denna grundnivå påverkas inte av de insatser som en enskild arbetsgivare vidtar för att minska sina arbetsskade- kostnader. Att lyfta fram arbetsskadeavgiften som den enda differ- entierade faktorn i hela systemet för arbetsskador måste nog betraktas som ett retoriskt grepp, i annat fall framstår det som onödigt be- gränsande. Premiedifferentiering kan göras på många olika sätt och innehålla många olika komponenter och det svenska arbetsskade- systemet innehåller redan ett flertal inslag av både premiedifferen- tiering och ekonomiska incitament. Om de å andra sidan är mer eller mindre effektiva än en premiedifferentierad arbetsskadeavgift skulle vara är dock outforskat område.

Anmälningsskyldighet, inspektioner och sanktioner

Redan i dag finns ålägganden som indirekt differentierar de kostna- der som arbetsgivare möter på sina arbetsplatser. Arbetsmiljölagen ställer krav på arbetsgivare att anmäla allvarliga händelser till Arbets-

1496

SOU 2023:53

Bilaga 3

miljöverket. Vid anmäld arbetsskada görs en bedömning om arbets- givaren ska kontaktas, genom en inspektion eller på något annat sätt.

Arbetsmiljöverket följer också upp arbetsplatser som bedöms ha de största arbetsmiljöriskerna. Dessa inspektioner kan vara föran- mälda eller oanmälda. De har rätt att besluta om föreläggande, vite och förbud. Om arbetsskador automatiskt följs av sådan kontroll så får man också en direkt koppling till en faktiskt inträffad skada.

För att regleringar ska ha avsedd effekt måste de följas upp och vid överträdelse vara förenade med någon form av sanktion. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tydlig sanktionstrappa i de fall som arbetssökande inte uppfyller kraven på aktivt arbetssökande. Utvärderingar visar också på positiva effekter. Sanktionsavgifter bör ha kvalitativt samma effekter som erfarenhetsbaserade premier. En ökad premie till följd av att en skada uppstår ska leda till att arbets- givaren antingen anpassar arbetsplatsen i förväg för att undvika att premien höjs eller att möta högre kostnader om arbetsskadan upp- står. Under ideala omständigheter ska också premien sänkas om arbets- givaren vidtar åtgärder efter det att skadan inträffat. En sanktion har samma funktion och bör således kunna betraktas som en differen- tiering av avgifter. Det är arbetsplatser som identifierats med farliga miljöer som kan åläggas sanktionen och sanktionen kan hävas efter det att en anpassning skett. Sanktionsavgifterna infördes 2014.

Lösningen är inte försäkringsmässig i den bemärkelsen att den sätter upp färdiga premier för arbetsgivaren men den är en tydlig differen- tiering och den kompletterar de kostnader som arbetsgivaren betalar in genom arbetsskadeavgiften. Arbetsgivare som investerar i arbets- skadeskydd på olika sätt kommer sällan att drabbas av sanktions- avgifter. Kostnaden för kontrollen är också en naturlig del av det på- slag som vilken försäkringsgivare som helst skulle behöva ta ut för att kunna genomföra ett effektivt uppföljningsarbete av sina försäk- ringstagare. Det som dock inte är klarlagt är i vilken utsträckning som kostnaderna för kontrollverksamheten balanserar välfärdseffek- terna för insatserna. Den frågan är angelägen att besvara även inom befintligt system.

1497

Bilaga 3

SOU 2023:53

Sjuklöneperioden

Sjuklöneperioden som inträder från dag 1–14 innebär en omfattande differentiering. För arbetsgivare som har en arbetsmiljö som orsaker många korta perioder av sjukfrånvaro finns betydande kostnadsbespar- ingar att göra om de kan förändra arbetsmiljön så att den minskar den korta sjukfrånvaron. Inte heller den lösningen är uttalat försäk- ringsmässig, men det finns goda skäl att söka teckna en försäkring och dela risken med fler arbetsgivare. Många försäkringsbolag erbjuder också företagsförsäkringar. Ofta kombineras dessa försäkringar med direkta utbildningsinsatser på företaget, sjukrådgivning eller erbju- danden om att anpassa delar av arbetsprocessen för att minimera de kostnader som uppstår genom negativa urval och moralisk risk som annars skulle vara svåra att kontrollera. Företagsförsäkringar täcker större områden än bara sjuklöneperioden. Ofta har arbetsgivare möj- lighet att teckna ansvarsförsäkringar i händelse av skada för kund, rättsskydd i samband med tvist, egendomsförsäkring om något går sönder eller blir stulet, produktionsavbrott, personförsäkringar och transportförsäkringar, men även erbjudanden om avstämningar av olika slag.

En viktig observation relaterad till sjuklöneperioden är att före- tag, till skillnad från enskilda individer, inte alltid är lika riskkänsliga och att riskokänsligheten ökar med antalet anställda. Stora företag har större förutsättningar att sprida riskerna och de kan ha utrymme för viss överkapacitet för att hantera eventuella avbrott som uppstår i samband med skador. Mindre företag har inte samma förutsättningar och tenderar därför att vara mer riskkänsliga. Behovet av att teckna försäkringar kan därför upplevas som viktigare för mindre företag. På ett större försäkringsbolags hemsida kan man läsa:

Priset på en företagsförsäkring varierar beroende på vad ditt företag gör, risken att något skulle hända baserat på din verksamhet och vad det skulle kosta att ersätta skadan.

En naturlig tolkning är därför att försäkringsbolag sannolikt differen- tierar sina erbjudanden mellan stora och små bolag där premierna kan förväntas vara relativt sett högre för små arbetsgivare givet att verk- samheterna i övrigt är jämförbara.

1498

SOU 2023:53

Bilaga 3

Visselblåsarlagen

Utöver den anmälningsplikt som arbetsgivare har enligt arbetsmiljö- lagen och som diskuterades ovan så kan även den nya Lag (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, ”Vissel- blåsarlagen” medföra att fler arbetsrelaterade händelser kommer till Arbetsmiljöverkets kännedom vilka skulle kunna ha beröring med arbetsmiljöfrågor.

Den nya lagen innebär ett utökat skydd och medför bland annat skyldigheter för statliga arbetsgivare med minst 50 anställda att in- rätta interna rapporteringskanaler. Skyldigheten innebär också att arbetsgivaren måste säkerställa att den rapporterande personens iden- titet omfattas av sekretess.

Lagen gäller inom all privat och offentlig verksamhet vid rappor- tering i ett arbetsrelaterat sammanhang. Med arbetsrelaterat sam- manhang menas en persons nuvarande eller tidigare arbete i privat eller offentlig verksamhet, där personen kan eller har kunnat förvärva informationen om missförhållanden. För allmän rapportering av miss- förhållanden gäller lagen bara om det finns ett allmänintresse. För att ett allmänintresse ska finnas ska missförhållandena beröra en krets av personer som kan betecknas som allmänheten, och allmänheten ska ha ett legitimt intresse av att missförhållandena kommer fram. Sådan rapportering kan exempelvis handla om korrupta handlingar.

Lagen gäller även vid rapportering om missförhållanden rörande viss unionsrätt. För sådan rapportering ska det inte göras någon pröv- ning av om det finns ett allmänintresse av att sådana missförhållan- den kommer fram.

Lagen omfattar inte bara den som är arbetstagare utan även exem- pelvis arbetssökande, praktikanter, volontärer, inlånad och inhyrd arbetskraft. Det är de som är verksamma hos verksamhetsutövaren som ska beredas tillgång till de interna rapporteringskanalerna.

Alla offentliga arbetsgivare som har fler än 50 anställda samt pri- vata arbetsgivare med fler än 249 anställda ska ha dessa kanaler på plats från och med den 17 juli 2022. Från och med den 17 december 2023 gäller även kravet för privata arbetsgivare med minst 50 anställda. Ett antal myndigheter som utsetts som behöriga ska också inrätta externa visselblåsarsystem.

Visselblåsarlarm ska hanteras av särskilt utsedda personer eller enheter som ska vara oberoende och självständiga. Visselblåsare ska

1499

Bilaga 3

SOU 2023:53

skyddas mot repressalier från arbetsgivare. Utsätts en visselblåsare ändå för repressalier ska det finnas rätt till skadestånd. En bred krets av personer ska kunna använda visselblåsarsystemet och skyddas mot repressalier. Utöver anställda ska bland andra volontärer, praktikan- ter, konsulter och aktieägare ingå i den skyddade personkretsen.

Arbetsgivare och fackförbund ska kunna ingå kollektivavtal om den interna visselblåsarfunktionen där de kan anpassa rutinerna till de egna förhållandena på arbetsplatsen.

Arbetsgivarens incitament i arbetsskadeprocessen

Arbetsskadeprocessen

Att låta utgångspunkten för en arbetsskadeprocess vara från tid- punkten då en arbetsskada uppstår är lockande. Det är förstås från denna tidpunkt som kostnaderna som en arbetsskadeförsäkring ska täcka börjar genereras. Ur ett incitamentsperspektiv blir det dock begränsande att ta det som utgångspunkt. Premier ska sättas i rela- tion till de förväntade kostnaderna av en arbetsskada, det inkluderar risken för arbetsskada, vem som har blivit anställd och i vilken ut- sträckning arbetsgivaren faktiskt har möjlighet att påverka arbets- miljön på lämpligt sätt. Arbetsplatsens utformning är en pågående process och säkert beroende på hur skador uppstått historiskt. På olycksdrabbade arbetsplatser finns i många fall redan pågående insat- ser för att genomföra förändringar som minimerar produktions- avbrott och även för att hantera den negativa image som uppstår och som kan påverka möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal.

Det finns därför skäl att försöka infoga processen i ett vidare per- spektiv. Arbetsgivaren har befintliga regler att förhålla sig till. Bland annat har de en skyldighet att anmäla arbetsskador och om de inte gör det kan det utdömas böter. Situationen påverkas också av om anställdas incitament att undvika risker i arbetet mildras ju större del av inkomstförlusten de är försäkrade emot och i vilken utsträckning de själva behöver stå för sjukvårdskostnader i händelse av en arbets- skada. Beroende på hur arbetsmiljön värderas i förhållande till en sjukvårdsprocess så riskerar den senare under svåra omständigheter eventuellt kännas mer lockande. Den följande processbeskrivningen är inte heltäckande men den ger utrymme för att relatera till många aspekter som berörts ovan.

1500

SOU 2023:53

Bilaga 3

Utgångspunkten för det vidare perspektivet tas i att arbetsgivaren rekryterar personer till en arbetsuppgift. Denna arbetsuppgift är för- knippad med en arbetsskaderisk och arbetsgivaren kan i viss mån väga in den risken i anställningsbeslutet genom att ställa specifika kvalifi- kationskrav på arbetstagaren. I den mån arbetstagaren känner till riskerna kan de också göra en bedömning om de finner det lönt att söka tjänsten. Med sådan kunskap kan de eventuellt ställa krav på en högre lön för att kompensera den förhöjda arbetsskaderisken.

Efter matchnings- och rekryteringsprocessen blir en person anställd och denne utsätts således för den befintliga skaderisken (Steg 1 i figuren). Arbetsuppgiften kan förväntas utföras under lång tid. Per- soner med god position på arbetsmarknaden kan emellertid välja att sluta i förtid om arbetsuppgifterna inte passar eller om de upplevs som skadliga. Om personen upplever det som riskfyllt att ta anställningen så mildras det av vetskapen att det finns en arbetsskadeförsäkring och övriga sjukförsäkringar som kompenserar inkomstbortfall och vårdkostnader hela vägen till ett nytt likvärdigt arbete. Resonemanget om moralisk risk skulle också innebära att den anställde blir mindre försiktig i arbetet. Om arbetssituationen upplevs som olustig på något sätt skulle personen under olyckliga omständigheter agera på ett sätt som ökar risken för en arbetsskada, och det skulle också kunna på- verka viljan att påskynda processen för återgång till arbete.

Arbetsgivaren har också en avvägning att göra mellan att erbjuda en högre lön för att kompensera personen för det riskfyllda arbetet eller i stället investera i säkrare arbetsmiljö. Det kan ske på många olika sätt, till exempel genom att anställa fler, automatisera arbetsuppgif- terna eller kanske minska arbetstakten.

1501

Figur 1 Incitament att påverka utfallet i en arbetsskadeprocess

En schematisk beskrivning av olika steg i en arbetsskadeprocess där det kan finnas incitament att påverka utfallet. I fallet med arbetsskador som resulterar i att livränta betalas ut så finns det flera steg där insatser kan göras för att påverka utfallet.

SOU 2023:53

Bilaga 3

Om en skada uppstår (olycksfall eller sjukdom) eller en anställd läm- nar arbetsplatsen av helt andra orsaker så uppstår kostnader för arbetsgivaren (steg 2). Det sker i form av dels produktionsbortfall, dels nya rekryteringskostnader om personen under en längre tid blir frånvarande. Arbetsgivaren förväntas vidta åtgärder för att minimera produktionsavbrott och ju högre kostnaderna för ett avbrott blir desto större anledning har de att vidta åtgärderna i förväg. På arbets- marknader där det råder brist på arbetskraft riskerar dessa kostnader att bli betydande och investeringar för att behålla sin personal vik- tigare. Premien skulle också kunna påverka framväxten av nya bran- scher beroende på vilka kvalifikationskrav som ställs, tillgången till arbetskraft samt beslutet om var produktionen ska läggas (se diskus- sionsruta för kompletterande diskussion).

Arbetsgivaren kan i dagsläget inte påverka avgiften till arbetsskade- försäkringen annat än i marginell utsträckning. Deras kostnader är relaterade till de totala kostnaderna för arbetsskador på arbetsmark- naden, och varje enskild arbetsplats bidrag är bara marginellt i för- hållande till den totala kostnaden. Att ta stora egna kostnader för att minimera skadorna handlar då mer om möjligheterna att upprätthålla en stabil produktion snarare än för att undvika arbetsskadeavgiften. Det enda sättet, utöver minimering av produktionsbortfallet till följd av arbetsskador, vore att minska arbetsstyrkan eftersom arbets- skadeavgiften är direkt knuten till lönekostnaderna.

När en skada uppstår så vidtar en ibland ganska lång process och det råder länge oklarheter angående om skadan kommer att klassas som en arbetsskada eller inte. Efter arbetsskadan har uppstått tar andra aktörer, inkluderande Försäkringskassan, vården och rehabili- terande instanser, vid (Steg 3). Deras arbete är kostnader som är för- knippade med arbetsskadan och deras hantering påverkar den sam- manlagda tiden som personen får arbetsskadeersättning. Det råder således stora osäkerheter om personer kommer att behöva genomgå en rehabilitering och även därefter om de kommer att återvända till arbetsmarknaden eller om det kommer att bli en kvarvarande ned- sättning som genererar kostnader under mycket lång tid.

Givet att en skada uppstår styr inte längre arbetsgivaren över de sammanlagda kostnaderna för sjukvårds- och rehabiliteringsproces- sen. Under rehabiliteringsprocessen finns också betydande svårig- heter med att kontrollera moralisk risk (Steg 4). Om arbetsgivaren betalar hela den kostnaden så finns incitament att agera mer aktivt i

1503

Bilaga 3

SOU 2023:53

Steg 4, men även att agera så att de minimerar riskerna för att skadan och därmed kostnaderna uppstår redan i Steg 1.

Om arbetsgivaren stod för hela kostnaden finns det som försäk- ringsdiskussionen visat välfärdsmässiga vinster att göra genom att dela på riskerna. Den förlust som en enskild arbetsgivare då gör mins- kar incitamenten väsentligt att göra anpassningar och överflyttas i stället till försäkringsgivaren. Försäkringsbolag skulle exempelvis ha starka incitament att följa ett ärende under hela processen om de skulle ta över arbetsgivarens hela betalningsansvar, vilket inte arbets- givaren har möjlighet att göra på samma sätt. Det går emellertid inte att på förhand fastslå om försäkringsgivaren tjänar mer på att följa ett ärende under hela processen, att arbeta preventivt eller vidta helt andra åtgärder som minskar risken att behöva betala försäkringskost- nader. Faktorer som påverkar utfallet är huruvida försäkringsgivaren kan hantera den problematik som identifierades inledningsvis med negativa urval och moralisk risk, brist på statistik över risker och kostnader, okontrollerbarhet över vad som i framtiden kommer att klassas som arbetsskada genom politiska beslut eller att läkarveten- skapen gör nya bedömningar om orsakssamband mellan arbetsupp- gifter och arbetsskador.

Detta är grundprincipen. Om det inte kostar arbetsgivaren något om skadan uppstår har de mindre incitament att minska riskerna. Men om risken är mindre än 100 procent så finns det, utifrån reso- nemanget om försäkringar ovan, fördelar med riskpoolning tillsam- mans med andra och att gemensamt betala en mindre premie. Om processen är effektiv beror fortfarande på om försäkringsbolaget kom- mer att erbjuda försäkringen och huruvida de har möjlighet att påverka processen på ett bättre sätt än socialförsäkringssystemet klarar i dag.

Vilken kunskap finns om de olika stegen

Att diskutera differentierade avgifter inom arbetsskadeförsäkringen är i grunden en fråga om hur det är möjligt att internalisera externa kostnader som uppstår till följd av arbetsskador i arbetsgivarens pro- duktionsbeslut. Internaliseringen kan göras genom att reglera fram ekonomiska incitament eller genom att lägga avgifter på verksam- heten som genererar externa effekter. Arbetsgivare kan redan i dag förväntas anpassa arbetsplatser så att de minimerar riskerna för pro-

1504

SOU 2023:53

Bilaga 3

duktionsbortfall, att de undviker negativ publicitet och vinner good- will på marknaden. Men arbetsskador leder också till kostnader för samhället och för enskilda individer som inte är synliga för arbets- givaren och därför inte vägs in i beslut om hur arbetsprocesser ska utformas. Sjukvårdskostnader, rehabiliteringskostnader och kostna- der som uppstår för närstående till den skadade är exempel på kost- nader som inte är en del av produktionskostnaden (och inte heller av arbetsskadeförsäkringen). Genom lagar och regler (till exempel arbetsmiljölagen och Arbetsmiljöverkets regler) kan samhället indirekt internalisera dessa externa kostnader i produktionsbeslutet.

Genom att låta arbetsgivare ta ansvar för hela den kostnad som arbetsskadan ger upphov till skulle arbetsgivaren kunna väga in även detta i sitt produktionsbeslut och på så vis agera så att riskerna mins- kas. Om bara delar av kostnaden internaliseras så kan man inte heller förvänta sig att det ska ske en fullständig anpassning. Arbetsgivaren har dock inte ensamt kontroll över hela processen. De kan agera så att skaderisken minimeras men vad som händer i den efterföljande processen har de mycket liten kontroll över. Individens och även andra aktörers agerande i den efterföljande vård- och rehabiliterings- processen påverkar de totala arbetsskadekostnaderna.

Då avsikten med tilläggsuppdraget är att analysera hur finansier- ingen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete så utgår den följande diskus- sionen ifrån att premiesättningen internaliserar hela kostnaden för en enskild arbetsplats. Om de bara internaliserar en del av denna kommer effekterna att vara mer begränsade. Resonemanget gör skillnad på i vilken utsträckning arbetsgivaren faktiskt har möjlighet att påverka kostnaderna i de olika stegen.

Matchningsprocessen

Givet att kostnaderna för arbetsskador fördelas på de arbetsplatser där de uppstår så är valet av vem som rekryteras för arbetsuppgiften av central betydelse. Genom att välja personer som har tillräcklig ut- bildning, kompetens och i övrigt fysiska förutsättningar för att ut- föra arbetsuppgiften minskar också risken för arbetsskador. Beroende

1505

Bilaga 3

SOU 2023:53

på arbetsmarknadsläget och utbudet av arbetskraft kommer förut- sättningarna påverkas olika. Vid arbetskraftsbrist kommer arbetsgiva- ren få svårare att rekrytera personer med de bästa förutsättningarna för arbetsuppgiften. Vid arbetskraftsbrist får också respektive arbetssök- ande större möjligheter att välja arbetsplatser som de själva upplever som önskvärda. Om personer gärna undviker riskfyllda arbetsplatser, vilket för gemene man är ett rimligt antagande under förutsättning att de har möjligheten, tenderar det bli personer med relativt sätt svagare position på arbetsmarknaden som blir kvar för mer riskfyllda jobb. Arbetsgivare har således svårare att rekrytera från början och en högre premie skulle sannolikt ge en ökad press på att anpassa arbets- platsen på lämpligt sätt, både för att locka fler sökande och för att bygga bort de farliga momenten. Konsekvensen är sannolikt då en lägre sysselsättning inom dessa yrken och att personer med svagare position på arbetsmarknaden eventuellt får vänta längre givet att de inte ges omställningsstöd på något sätt.

Som avsnittet ”Finansieringen av arbetsskador” visade är kost- naden inom vården högre för vissa yrkesgrupper än andra.1 Till exempel står skador som inträffar på byggarbetsplatser för den största delen av kostnaderna inom den somatiska slutenvården för männen, medan arbetsolyckor som inträffar i skolor och offentliga samlings- lokaler står för den största delen av kvinnornas slutenvårdskostnader. För såväl män som kvinnor har de som arbetar som grovarbetare, på byggen eller som icke yrkesutbildade fabriksarbetare högst risk för att arbetsskadan ska vara så allvarlig att de beviljas egenlivränta. Med en premiedifferentiering går det inte att utesluta att selekteringen utifrån könsrelaterade egenskaper kan komma att förstärkas vilket får konsekvenser för strävanden inom andra politikområden. Frågan bör undersökas vidare och gärna fördjupas ytterligare.

Vem blir kvar på arbetsplatsen?

På arbetsplatser där skaderisken är högre kommer förekomsten av skador troligen att vara vanligare i genomsnitt än på arbetsplatser där skaderisken är lägre. Men det finns olika mekanismer som ligger bakom olika höga arbetsskaderisker. Risker mäts vanligtvis som faktiska hän- delser och hur ofta de uppstår. De är därför inte oberoende av vem

1Arbetsskadekommissionen (2012).

1506

SOU 2023:53

Bilaga 3

som är anställd för att utföra arbetsuppgiften. Vissa arbetsskador upp- står genom att man utsätts för en mindre mängd farliga ämnen under en längre tid. Skadorna uppstår då successivt och det är personer som stannar länge på arbetsplatsen som kommer att vara mer drabbade. De som har möjligheten att sluta tidigare kommer inte att påverkas. Andra arbetsskador handlar om handhavande och med ökad yrkes- skicklighet är det då möjligt att risken minskar över tid. I sådana fall så kommer riskerna att vara högst bland de som har kortast anställnings- tid inom yrket. Slutligen finns stadiga risker som påverkar alla anställda på samma sätt och som uppstår oberoende av anställningstid.

Påverkar en differentierad premie dessa typer av risker på samma sätt eller skiljer sig anpassningsmekanismerna? Resonemanget pekar mot att premierna i vissa yrken bör minska med anställningstid medan de kan behöva öka i andra. Kunskapen bör även här fördjupas.

Vem får sin skada klassad som arbetsskada?

Arbetsskador är i Sverige lagligt definierade och avgörs av Försäk- ringskassan. Det är varken arbetstagaren eller arbetsgivaren som be- slutar om en arbetsskada kan klassas som en arbetsskada eller inte. Arbetsgivaren är också skyldig att anmäla en arbetsskada och kan dömas till böter i annat fall. Själva utfallet kan således inte arbets- givaren styra över. Om man förväntar sig att ökade ekonomiska incita- ment påverkar arbetsgivarens beteende och förväntar sig att en högre premie har betydelse för beteendet så kan det vara lika lönsamt att försöka dölja skadan eller att aktivt agera för att en skada inte klassas som arbetsskada. Likväl som att man investerar i skadeförebyggande arbetsmiljöer upp till den ökade premiekostnaden så kan man agera så att en skada inte klassas som arbetsskada. Vilka incitament som blir starkast är sannolikt beroende på arbetsplatsens storlek och för- utsättningar att påverka processen.

Vem som får en skada klassad som en arbetsskada är därtill en delvis politiskt styrd process där klassificeringen kan ändras över tid genom politiska beslut. Ny forskning eller nya behandlingsmetoder kan också påverka utfallet på processen och vad som kommer att klassificeras som en arbetsskada över tid. Med ett vidare arbetsskade- begrepp och därmed risk för ökade kostnader kommer premierna att behöva höjas för arbetsplatser där nya typer av arbetsskador defi-

1507

Bilaga 3

SOU 2023:53

nieras för att täcka kostnaderna. Sådana processer kan arbetsgivare inte påverka i någon större utsträckning.

Vem återvänder till arbete och hur lång är tiden?

Det svenska systemet med en sekundär arbetsskadeförsäkring där samhället står för huvuddelen av vårdkostnaderna och inkomstbort- fallet under sjukvårds- och rehabiliteringstiden skapar svårigheter att premiedifferentiera i en omfattning där alla kostnader internaliseras i arbetsgivarens beslut av vem de ska anställa och hur de ska anpassa arbetsprocesser och arbetsorganisation. Om premien endast täcker en mindre del av kostnaderna så kommer inte insatser för att sänka premien vara ekonomiskt motiverande. Och även om premien fak- tiskt täcker hela kostnaden så finns andra typer av incitamentsaspe- kter inom sjukvårdsprocessen som arbetsgivaren inte har kontroll över. Det handlar om hur man förmår vårdande instanser att ge den billigaste vården och hur man undviker att individer förlänger sitt vård- behov. Få arbetsgivare har resurser att ingripa i den processen och förutsättningarna att förebygga detta genom insatser på arbetsplat- sen är inte möjliga på annat sätt än genom att helt undvika att arbets- skador uppstår.

Incitamenten för att begränsa arbetsskadekostnaderna i denna del av processen behöver snarare läggas på sjukvårdprocessen. Delvis skulle försäkringsbolag kunna finna lönsamhet i att vara delaktig i den pro- cessen men även här skulle omfattningen vara beroende av hur stor del kostnaden som de står för och vilka premier de har möjlighet att ta in från arbetsgivare.

Ett dynamiskt resonemang

Försäkringar är välfärdshöjande, det motiverar därför att man söker försäkringslösningar framför att varje enskild arbetsgivare står för hela kostnaden själv. Men de har också andra dynamiska an- passningsvägar. Nedan illustreras detta genom ett intuitivt exempel.

En arbetsgivare producerar en vara till ett totalt försäljnings- värde om 1,0 miljoner kronor per år. Det kostar arbetsgivaren lika mycket att producera varan, vilket inkluderar löner, arbetsgivar- avgifter, material, premier, rekrytering, viss aktieutdelning etc. Samtidigt är arbetsolyckorna vanliga och förväntas ske till en årlig

1508

SOU 2023:53

Bilaga 3

skadekostnad för samhället på 0,2 miljoner kronor. En möjlighet att förändra produktionen så att skadorna helt förhindras finns och kan i exemplet göras till en investeringskostnad på 0,5 mil- joner kronor utan att övrig produktionskostnad påverkas. Frågan är hur hög premie som då är värt att lägga på företaget. Försäk- ringslösningen är att sätta premien till 0,2 miljoner kronor per år, vilket skulle höja produktionskostnaden från 1 till 1,2 miljoner kronor per år.

Om företaget är konkurrensutsatt på en internationell mark- nad och motsvarande differentiering inte sker i andra länder, skulle följden bli att företaget inte kan internalisera kostnaderna genom att höja sina priser. Därmed skulle företaget få betydande svårig- heter att fortsätta producera. Om ökningen däremot är likformig för alla konkurrenter samtidigt som alla använder samma produk- tionsprocess så skulle antagligen den ökade kostnaden täckas genom att höja priset på varan till en nivå som resulterar i att den nya intäkten blir 1,2 miljoner kronor. I så fall sker ingen investering i arbetsmiljö och kostnaden i stället övervältras på konsumenterna. Resultatet blir att alla arbetsgivare är lika nöjda, konsumenterna betalar hela samhällskostnaden. Marknaden har därmed internali- serat hela kostnaden.

Det är dock rimligt att tro att vissa konsumenter växlar över till annan konsumtion på grund av det högre priset. En sådan sjun- kande efterfrågan tenderar att mötas av sjunkande priser i ett för- sök att hålla uppe efterfrågan. Hur detta påverkar arbetsskadorna är förstås beroende på vad konsumtionen i stället växlar över till. Det skulle kunna vara importerade varor där inte lika strikta arbets- miljövillkor tillämpas, men det kan också vara till varor där arbets- skaderisken generellt är mindre.

Nästa fråga är om arbetsgivaren kan investera sig ur de ökade kostnaderna. Arbetsgivaren kan exempelvis låna 0,5 miljoner kronor med en amorteringstakt på 50 tusen kronor per år. Genom att de slipper betala premien på 0,2 miljoner kronor per år blir deras nya produktionskostnad i stället 1,05 miljoner kronor, utan hänsyn till eventuell ränta. Det skulle eventuellt kunna locka tillbaka en del av de tidigare konsumenterna, men varan skulle fortfarande vara dyrare.

Den principiella skillnaden mellan att sätta en premie på 0,2 mil- joner kronor för att locka fram en anpassning av arbetsmiljön och att genom reglering ställa krav på arbetsgivaren att göra samma

1509

Bilaga 3

SOU 2023:53

investering är mer en fråga om metod. Praktiskt så finns bety- dande svårigheter i båda fallen eftersom de förutsätter en kunskap om den faktiska skaderisken och kostnaderna för denna. Utan sådan kunskap går det inte att sätta vare sig en premie eller ställa krav på anpassning av specifika arbetsplatser. Det går emellertid att tillämpa en metod som ställer krav på arbetsgivare att anpassa arbetsplatsen då skadan uppstår genom att de åläggs en premie i efterhand då arbetsskador observerats. Den kvantitativa skillnaden är sannolikt likartad. En intressant frågeställning i sammanhanget som inte är enkel att besvara är om premien eller regleringen som sätts i efterhand skapar incitament och leder till preventiva in- satser hos andra företag som aldrig blir synliga. Blotta vetskapen om att risken för att åsättas en högre premie kan medföra att det sker en successiv anpassning på arbetsplatser så att arbetsskadorna minskas. En motsvarande process beskrivs i Cullberg Jansson (2020) som analyserar omfattningen av preventiva effekter av en ökad kontroll inom socialförsäkringen.

Exemplet har inte avsikt att vara uttömmande utan illustrerar några av de dynamiska processer som kan uppstå på marknaden och svårigheterna som uppstår med att förutsäga effekterna av förändrade produktionskostnader. I exemplet antas att skaderisken med inkluderade kostnader var känd, 0,2 miljoner kronor per år. Om risken är lägre och företag kan sprida riskerna på flera skulle värdet av att göra samma investering minska avsevärt. Effekten av en premie är således inte bara beroende av premiens storlek utan även på kostnaderna som företagen möter för att minska risken.

1510

SOU 2023:53

Bilaga 3

Lärdomar och fortsatt arbete

Arbetsskadekommissionen diskuterade differentiering i sin slutrap- port. De konstaterar att differentiering kan ske på flera sätt. Ett sätt är att premierna/avgifterna baseras på arbetsskadehistorik, s.k. erfaren- hetsbaserade premier (bakåtblickande). Ett annat att uttaget av pre- mier/avgifter justeras ned vid vissa på förhand bestämda och faktiskt vidtagna arbetsmiljöåtgärder, dvs. kvalitativ differentiering (framåt- blickande). Ett tredje sätt att premien trappas ned utifrån skadefria år och upp när skador uppstår.

Det internationellt sett vanligast förekommande ekonomiska styr- medlet är erfarenhetsbaserade premier, där premien beräknas utifrån tidigare skadehistorik mätt i ekonomiska termer. I de länder där meto- den tillämpas är arbetsskadekostnaderna separerade ifrån övriga sjuk- vårdskostnader och systemet således självfinansierat. En arbetsgivare med höga kostnader för arbetsskador betalar då en högre premie, medan arbetsgivare med låga kostnader betalar en lägre premie. Försäkringen blir på det sättet försäkringsmässig och arbetsgivaren motiveras att engagera sig i såväl det förebyggande arbetet, som i hanteringen av uppkomna arbetsskador så att färre arbetsskador inträffar och att när de väl inträffar, inte blir så omfattande. Man kan också vänta sig att försäkringsbolagen blir mer aktiva i det preventiva arbetet genom att de därigenom kan minimera skadekostnaderna.

Hur stor skillnaden i premie blir i absoluta tal mellan olika arbets- givare följer av hur stor andel av de totala kostnader som arbets- skador orsakar som finansieras inom systemet. I exempelvis Finland, där det mesta av kostnaderna för arbetsskador finansieras inom arbets- skadeförsäkringen, uppgår den genomsnittliga premien till 1,0 pro- cent av lönesumman. Spridningen ligger mellan 0,1–10 procent. Att premien kan bli så stor som 10 procent av lönesumman, när den svenska arbetsskadeavgiften endast uppgår till 0,2 procent av lönesumman,

1511

Bilaga 3

SOU 2023:53

beror på att försäkringen tar hela skadekostnaden, sjukvård, rehabili- tering och ersättningar för inkomstbortfall.

Erfarenhetsbaserade premier kan beräknas på olika nivåer: kollek- tiv- eller branschtillhörighet, yrkeskategori, arbetsgivare, arbetsställe. En fullständig internalisering av externa kostnader kan endast ske om differentiering sker utifrån arbetsställe eller möjligen arbetsgivare och om samtliga externa kostnader räknas in. När differentiering behöver poola riskerna på en mer aggregerad nivå skapas inte samma ekonomiska drivkrafter. Saknas en direkt koppling mellan kostna- den och nyttan av en investering för en enskild arbetsgivare ökar ris- ken att arbetsgivare avstår från att göra en viss investering. Kostna- den bärs i stället av hela kollektivet, branschen eller yrkeskategorin.

Införandet av erfarenhetsbaserade premier/avgifter är, till skill- nad från subventioner, en statsfinansiellt neutral åtgärd på såväl kort som lång sikt. Oavsett hur uttaget konstrueras behöver det inte leda till att det totala skattetrycket ökar eller minskar. Finansieringen sker genom premier som balanserar kostnaderna liksom i dagens system med skillnaden att det beroende på möjligheterna att differentiera premier sker en större eller mindre omfördelning från högriskgrupper till lågriskgrupper. Det är inte olikt den omfördelning som genom- fördes vid införandet av medfinansieringsansvaret. Staten överlät en del av kostnaderna vid kortvarig sjukdom på arbetsgivarna, samtidigt som det totala socialavgiftsuttaget sänktes i motsvarande omfattning. För arbetsgivare med hög sjukfrånvaro innebar medfinansierings- ansvaret ökade totala kostnader för sjukfrånvaro. För arbetsgivare med låg sjukfrånvaro innebar det lägre kostnader. I huvudsak inne- bar medfinansieringsansvaret en omfördelning från kommuner och landsting till privata arbetsgivare/arbetstagare då det var inom kom- muner och landsting som problemen med hög sjukfrånvaro var störst.

Arbetsskadekommissionen skriver vidare att differentierade pre- mier även uppnås genom att företag ges rabatt om vissa krav är upp- fyllda eller särskilda åtgärder genomförs, dvs. kvalitativ differentier- ing. En sådan rabatt kan ges antingen som ett avdrag från en avgift som är lika för alla förutsatt att vissa på förhand uppställda krav är uppfyllda, alternativt som en rabatt beräknad utifrån beräknade erfaren- hetsbaserade premier. Ett exempel på kvalitativ differentiering är att företag får en premierabatt för investeringar i lyftanordningar inom vården. I praktiken motsvarar det subventioner som genomförs på statsbudgetens utgiftssida. Skillnaden ligger i vem som betalar för

1512

SOU 2023:53

Bilaga 3

rabatten/subventionen. Kvalitativa rabatter finansieras lämpligen inom försäkringssystemet.

Det innebär att alla försäkringstagare är med och finansierar rabatten, vilket på kort sikt kan leda till en höjd premie. En subvention finan- sieras i stället av samhället genom ett högre skatte-/ avgiftsuttag eller lägre utgifter på annat håll. På sikt torde arbetsskadorna och kostna- derna inom försäkringen minska om åtgärden och rabatten/sub- ventionen är rätt utformad, vilket i sin tur leder till en lägre premie/ avgift/skatt. Vad gäller själva uttaget av premier och/eller socialavgifter, som i praktiken rör finansieringen av arbetsskadeförsäkringen, kan det utföras av staten, ett partsägt eller privata försäkringsgivare i kon- kurrens. Socialförsäkringsutredningen förespråkade att om riskdiffe- rentierade premier ska införas bör den delen av försäkringen hanteras av parterna eller försäkringsföretagen då statens styrka inte ligger i att differentiera premier.

Wadensjö (2022) skriver:

De som arbetar omfattas av arbetsskadeförsäkring och vid kollektivavtal dessutom av kompletterande avtalsförsäkringar. Ett problem är att arbets- skadeförsäkringen är en sekundär försäkring som bara träder in när sjuk- försäkringen inte ger en full täckning enligt reglerna i arbetsskadeför- säkringen. Många av de som får ersättning på grund av arbetsskada får alltså inte ersättning från arbetsskadeförsäkringen utan från sjukförsäk- ringen och ingår alltså inte i statistiken som avser arbetsskadeförsäk- ringen. Det finns argument för att göra arbetsskadeförsäkringen till en primär försäkring med avgifter relaterade till risker i arbetet. Det kom- mer att ge en mer korrekt bild av omfattningen av antalet arbetsskador och kan också ge incitament till åtgärder som medför att antalet arbets- skador minskar.

Resonemanget är emellertid utifrån ett övergripande perspektiv och förutsätter att arbetsgivare anpassar sin arbetsorganisation genom att förändra i arbetsprocessen så att arbetsskadorna minskar. Vilka sido- konsekvenser som kan uppstå blir inte belyst. Frågor om hur de sank- tionssystem och kontroller som sker i dag ska avvecklas i motsvarande grad och om det faktiskt blir ett sammanlagt positivt utfall av om- läggningen har inte belysts. Utvärderingar av erfarenhetsbaserade system, som ofta påvisar positiva effekter, har sällan jämförts med hur dessa effekter kvantitativt står sig i förhållande till regleringar och om hur avvägningen mellan kostnader och välfärdsintäkter skulle se ut. Utifrån föreliggande rapport finns några punkter att ta fasta på:

1513

Bilaga 3

SOU 2023:53

•Försäkring betyder att dela på risker, det är vanligtvis välfärds- höjande att kunna dela på risker och därför eftersträvansvärt.

•I ett aktuariskt försäkringssystem ska premierna balansera de sam- manlagda kostnaderna som försäkringen täcker. Om risker och kostnader är väldefinierade och försäkringsgivaren kan hantera pro- blem med negativt urval och moralisk risk kommer försäkringen erbjudas i en effektiv omfattning på en privat marknad.

•Arbetsgivare som själva behöver ta en stor del av kostnaderna för en arbetsskada kommer att försöka försäkra sig mot riskerna. Det finns i dag betydande osäkerheter kring statistiska risker samt risker med negativt urval och moralisk risk. Det underminerar förutsättningarna att försäkringen erbjuds på en privat marknad. Genom att göra försäkringen obligatorisk skapas ändå förutsätt- ningar att höja välfärden.

•En obligatorisk försäkring ger större flexibilitet i val av premie- nivå och differentiering. Valet behöver värderas utifrån vad som är effektivt i den relevanta kontexten. Calabresi (1986) gör en stor poäng av rättvisa och hur landet värderar olika ibland motstridiga mål i förhållande till varandra. Han lyfter att det som är effektivt måste värderas utifrån vad som är syftet att uppnå. Målet måste alltså definieras först för att sedan avgöra om en differentierad premiesättning uppnår målet på ett bättre sätt.

•Ett incitamentssystem bör inte utformas enbart med syftet att ha starkast möjliga incitament – dessa måste balanseras så att hänsyn tas till arbetstagarnas lagliga rättigheter och inte skapar problem i förhållande till den arbetsskadades tillgång till hälso- och sjuk- vård och sociala tjänster.

•Avvägningen kan bland annat röra önskan om att ingen står utan- för ett fullgott skydd vid arbetsskada, att arbetsgivare minimerar skaderisken och att den inte får negativa konsekvenser för syssel- sättningen eller för vissa utsatta grupper på arbetsmarknaden. Det kan också finnas en önskan att undvika förlängda sjukskriv- ningstider. Även dynamiska effekter som automatisering och fram- växt av nya former av jobb där eventuellt nya former av arbetsskador som ännu inte har definierats kan vara en faktor att överväga vid utformningen av differentieringen.

1514

SOU 2023:53

Bilaga 3

•Regleringar har samma målsättning som differentiering av premier, metoden och sättet att skapa incitament för att minska arbets- skaderisken är olika men inte nödvändigtvis utfallet. I vilken ut- sträckning som den ena metoden är mer kostnadseffektiv än den andra är oklart då olika system är kontextberoende och sällan ut- värderas emot varandra.

•Risktagande kan i vissa sammanhang vara en framgångsfaktor för ett land. Vid uppstart av nya verksamheter och ny produktion där kunskapen av risker och kostnader per definition är obefintliga blir premiesättningen också svår att göra.

•I dagsläget saknas statistik för att knyta premier mot den faktiska risken och de därpå följande kostnaderna på arbetsplatsnivå. En differentierad premie måste därför knytas mot någon annan indi- kator som motiverar ett agerande som verkar i riktning mot att minimera riskerna för arbetsskada och de sammanhängande kost- naderna.

Ekonomiska incitament genom försäkringsmässig livränta

Med avsikt att ändå hitta ett avgränsat försök med differentierade premier som inte är alltför sammanblandat med den övriga socialför- säkringen så har utbetalning av livräntor och vilka incitament som ett försäkringsbolag skulle kunna finna i att ta över ansvaret för finan- sieringen och utbetalningen identifierats som ett möjligt objekt för vidare studier. Ansatsen bygger på att överlåta utbetalningen av liv- ränta till försäkringsbolag på en konkurrensutsatt marknad. Arbets- givare tecknar en obligatorisk försäkring men där försäkringsbolagen väljer premienivå för att täcka sina kostnader. Försäkringsbolaget tar över hela framtida kostnaden för livräntan som ligger inom dagens socialförsäkringssystem, det vill säga upp till 7,5 prisbasbelopp. Beslut om vem som beviljas livränta lämnas oförändrad.

En försäkringsgivare skulle ha incitament att försöka begränsa skaderisken där de bedömer den som särskilt stor eftersom det mini- merar deras kostnader om en arbetsskada går så långt som att kräva livränta. De skulle också ha incitament att hitta lösningar, som om- skolning, för att underlätta för personen att återgå i arbete.

1515

Bilaga 3

SOU 2023:53

Eftersom livräntor är en inkomst finns omfattande information om vem som får ersättning och diverse information rörande individ- egenskaper som ålder, kön, utbildning, region, anställningsår, tidigare arbetsgivare, m.m. Risken för att en viss typ av individ skulle ådra sig en arbetsskada och få livränta är således relativt enklare att beräkna än att försöka uppskatta risker på arbetsplatsnivå, kostnaderna likaså. Differentieringen kan i princip göras utifrån både arbetsplatsnivå och utifrån individegenskaper.

De totala kostnaderna för livräntor är relativt begränsade och utslaget på alla arbetsgivare så är kostnaden förhållandevis marginell. En viss premiedifferentiering kommer sannolikt ändå att framträda men risken är för många låg och den tillhörande premien är då också relativt låg. Incitamenten kommer därför inte i första hand ligga på arbetsplatsnivå. Incitamenten kommer i stället ligga på försäkrings- bolagets möjligheter att genom preventiva insatser på särskilt risk- fyllda arbetsplatser och genom att följa personer med hög risk genom rehabiliteringsprocessen och finna alternativa lösningar på anpass- ning av arbetsplatser och dylikt.

Den avgörande skillnaden jämfört med dagens system skulle vara ge försäkringsbolagen tydligare incitament att göra en förändring, dvs. ett ekonomiskt incitament som inte på samma självklara sätt finns inom Försäkringskassan och sjukvården i dag.

En, eventuellt allvarlig, konsekvens av att avgiftsdifferentiera mellan olika individgrupper vore de stigmatiseringseffekter som kan uppstå på arbetsmarknaden. Vissa grupper pekas ut som större risk och det kan få konsekvenser för rekryteringsprocessen. En sådan effekt be- höver vägas mot den eventuella selektering som redan i dag sker, ibland utifrån förutfattade meningar. Konsekvensen är svår att överblicka men bör vara en del av en utvärdering av försöket. En annan konse- kvens kan vara att försäkringsbolagen får incitament att ingripa i sjuk- vårdsprocessen för enskilda personer vilket ur vissa perspektiv, om det sker genom tidigare behandling och bedömning, men det kan också vara känsligt ur ett integritetsperspektiv.

Det är inte ett heltäckande system men utifrån ambitionen att in- föra ekonomiska styrmedel och skapa incitament genom premiediffe- rentiering är det ett avgränsat område och som genom en genom- tänkt design kan utvärderas under och efter en försöksperiod. Med en tillräckligt lång implementeringsfas skulle det också gå att uttala sig om utfallet jämfört med dagens system. Designen måste inklu-

1516

SOU 2023:53

Bilaga 3

dera var incitamenten blir starkast och kunna påvisa om uppsatta mål- sättningar uppnås. Det kan vara såväl minskad arbetsskaderisk som förkortade sjukvårdstider.

Redan befintlig differentiering

Rapporten har haft till uppgift att analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning än i dag kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Eftersom kunskapen om riskerna och kostnaderna är begränsade och arbetsgivaren i dagsläget saknar kontroll över stora delar av sjukvårds- och rehabiliteringspro- cessen så finns betydande svårigheter att sätta den avgift som skulle skapa dessa drivkrafter. Finns det ändå andra metoder för att nå samma effekt?

Det bör poängteras att resonemanget om välfärdseffekter och värdet av att dela på risker inte omedelbart är förenligt med före- komsten av reglering av arbetsmiljörisker. Regleringar av olika slag ställer krav på att alla arbetsgivare bygger bort vissa risker och detta oaktat en avvägning mellan kostnader på arbetsplatsnivå kontra sam- hällskostnader för arbetsskador. En genomlysning och vägning av vilka för- och nackdelar som en premiedifferentierad försäkringslös- ning skulle ha i jämförelse med befintliga regleringar skulle ge viktig information. Kunskapen om hur reglering, uppföljning och sanktio- ner inom arbetsmiljöarbetet påverkar arbetsskadorna är dock även den begränsad. Att göra en avvägning mellan differentierade avgifter och intensifierad kontroll låter sig således inte göras utifrån befintlig kunskap, vare sig i vilken utsträckning de är varandras substitut eller komplement. Att lägga differentierade premier ovanpå redan befint- liga krav på anpassning riskerar att ge ytterligare en ökning av kost- naderna för arbetsgivaren.

Det finns emellertid redan i dag premiedifferentierande inslag som bör uppmärksammas. Sjuklöneperioden, eller medfinansieringsansvaret, utgör indirekt en betydande differentiering av arbetsskadekostnader även om de innefattar även annan typ av sjukfrånvaro. På arbetsplat- ser där arbetsmiljön orsakar många korta frånvaroperioder finns en stark drivkraft att faktiskt anpassa arbetsplatsen så att dessa undviks.

1517

Bilaga 3

SOU 2023:53

Ur ett försäkringsperspektiv, med riskspridning i fokus, så innebär det dock en hög kostnad för arbetsgivaren om frånvaron inträffar.

Denna kostnad är mer kännbar för mindre arbetsgivare som inte kan sprida risken över en större mängd anställda. Försäkringsbolag kan erbjuda företagsförsäkringar exempelvis för risken för produk- tionsbortfall i händelse av att personer är frånvarande från arbets- platsen. Där så sker har försäkringsbolag starka incitament att erbjuda insatser som sänker riskerna för frånvaro genom att erbjuda utbild- ning, arbetsplatsanpassning och sjukvårdsrådgivning för att minimera frånvaron. Att dessa möjligheter till försäkringar uppstår underlättas av att försäkringsbolaget här har en tydlig tidsgräns i hur länge sjuk- inträdet pågår, att det finns ett högkostnadsskydd, att risken relativt väl kan uppskattas för olika arbetsgivare om de lämnar information till försäkringsgivaren, att arbetsskadorna bara är en mindre del av vad som räknas som frånvaro och att definitionen på frånvaro kan betraktas som stabil över lång tid. Rimligtvis innebär en sådan kon- tinuerlig anpassning av arbetsmiljön att kort frånvaro som på sikt riskerat bli lång frånvaro har kunnat undvikas. Det kan finnas skäl att analysera sjuklöneperiodens långsiktiga effekten på arbetsskador.

De ekonomiska incitament som finns inbyggda i Arbetsmiljö- verkets kontroller och inspektioner, genom sanktioner och böter, bör också uppmärksammas som redan förekommande differentier- ing. För att regleringar ska ha avsedd effekt måste de följas upp och vid överträdelse vara förenade med någon form av sanktion. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tydlig sanktionstrappa i de fall som arbetssökande inte uppfyller kraven på aktivt arbetssökande. Utvär- deringar visar också på positiva effekter. Sanktionsavgifter bör ha kvalitativt samma effekter som erfarenhetsbaserade premier. En ökad premie till följd av att en skada uppstår ska leda till att arbetsgivaren antingen anpassar arbetsplatsen i förväg för att undvika att premien höjs eller att möta högre kostnader om arbetsskadan uppstår. Under ideala omständigheter ska också premien sänkas om arbetsgivaren vid- tar åtgärder efter det att skadan inträffat. En sanktion har samma funktion och bör således kunna betraktas som en differentiering av avgifter.

1518

SOU 2023:53

Bilaga 3

Referenser

Arbetsskadekommissionen (2012); Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring.

Barr, N. (2001); The Welfare State As Piggy Bank Information Risk Uncertainty and the Role of the State. Oxford: Oxford University Press.

Barr. N. (2020); The Economics of the Welfare State Sixth ed. Oxford United Kingdom: Oxford University Press.

Calabresi, G. (1986); Policy Goals of the ”Swedish Alternative.” The American Journal of Comparative Law, 34(4), 657–667. https://doi.org/10.2307/840327.

Cullberg Jansson, F. (2020); Kontrollnivåer och normbildning inom socialförsäkringen – En analys utifrån simuleringar i ett socialpolitiskt laboratorium, Rapport 2020:1 Inspektionen för Socialförsäkringen.

Elsler D., Treutlein D., Rydlewska I., Frusteri L., Krüger H., Veerman T., Eeckelaert L., Roskams N., Van Den Broek K., Taylor TN. (2010); A review of case studies evaluating economic incentives to promote occupational safety and health, Scandinavian Journal of Work, Environment & Health, 04 Jun 2010, 36(4):289–298.

EU-OSHA (2010); Economic incentives to improve occupational safety and health: A review from the European perspective. European Agency for Safety and Health at Work, Bilbao, Spain. http://osha.europa.eu/en/publications/reports/economic_incen tives_TE3109255ENC/view.

1519

Bilaga 3

SOU 2023:53

EU-OSHA (2011); How to create economic incentives in occupational safety and health: A practical guide. European Agency for Safety and Health at Work, Bilbao, Spain. https://osha.europa.eu/en/publications/how-create-economic- incentives-occupational-safety-and-health-practical-guide.

EU-OSHA (2021); Improving compliance with occupational safety and health regulations: an overarching review, European Risk Observatory Literature review https://osha.europa.eu/en/publications/literature-review- improving-compliance-occupational-safety-and-health- regulations-0.

Kankaanpää, E. (2010); Economic incentives as a policy tool to promote safety and health at work. Scandinavian Journal of Work, Environment & Health, 36(4), 319–324. http://www.jstor.org/stable/40967864.

Mansfield, L., MacEachen E., Tompa, E., Kalcevich C., Endicott, M. och Yeung N. (2012); Policy and Practice in Health and Safety 10.1 2012, https://www.researchgate.net/publication/233661068_A_Critical _Review_of_Literature_on_Experience_Rating_in_Workers’_ Compensation_Systems.

Philipsen, Niels J. and Faure, Michael G. (2020); ”The Role of Private Insurance in Governing Work-Related Risks: A Law and Economics Perspective” Zeitschrift für Sozialreform, vol. 66, no. 3, 2020, pp. 285–316. https://doi.org/10.1515/zsr-2020- 0013.

Sjögren Lindquist, G. och Wadensjö, E. (2010); Samhälls- ekonomiska kostnader för arbetsmiljöproblem, Arbets- miljöverket (2010:2).

Torén, K., och Sterner, T. (2003); How to promote prevention

–economic incentives or legal regulations or both? Scandinavian Journal of Work, Environment & Health, 29(3), 239–245. http://www.jstor.org/stable/40967294.

Wadensjö, E. (2022), Utveckla arbetsmiljöstatistiken!, Arbets- marknad & Arbetsliv Årg. 28, 2022.

1520

Bilaga 4

Metodbilaga

I denna bilaga beskriver vi dels vår aktgranskning, dels vår bearbet- ning och analys av registeruppgifter.

Aktgranskningen

Syftet med granskningen

Enligt våra direktiv ska vi analysera villkoren för rätten till livränta i syfte att säkerställa att livräntan fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada samt ta ställning till behov av andra åtgärder som kan säkerställa detta samt att kvinnor och män ges likvärdigt skydd vid inkomstför- lust på grund av arbetsskada. Av direktivet framgår också att vi ska analysera behovet av förändringar i undantagen från det generella arbetsskadebegreppet.

Mot bakgrund av vårt uppdrag har vårt syfte med aktgranskningen varit att analysera hur Försäkringskassan tillämpar undantagen vid psykiska och psykosomatiska skador och vilka konsekvenser tillämp- ningen får för kvinnor och män. Vi har även analyserat hur Försäk- ringskassan i tillämpningen hanterat principen om befintligt skick.

Urval och begränsningar

Aktgranskningen baseras på samtliga livränteärenden där Försäk- ringskassan gjort en arbetsskadeprövning 2020 rörande psykisk sjuk- dom (F-kapitlet i ICD-10) och där skadan inte hade prövats tidigare. Vi har granskat hela akter.

Undantagen vid vissa psykosociala exponeringsfaktorer i 39 kap. 5 § SFB är aktuella vid alla typer av skador där de kan utgöra en risk

1521

Bilaga 4

SOU 2023:53

för att drabbas av den aktuella typen av skada. Det finns kunskap om att de kan öka risken för exempelvis rygg- och hjärtbesvär,1 men det är sannolikt ovanligt. Vi valde därför att begränsa oss till psykisk sjukdom. Dessutom registrerar Försäkringskassan bara att beslutet berört undantagen i de fall där avslaget helt berott på undantagna faktorer. Så renodlade fall är ovanliga, särskilt vid somatiska skador. Det gör det svårt att identifiera rätt ärenden rörande somatiska skador och ett totalurval av alla ärenden hade varit för omfattande.

Vi valde beslutsår 2020 för att få en så aktuell men även normal bild som möjligt av Försäkringskassans tillämpning. Vi ville därför undvika skador som visat sig under covid-19-pandemin. Vid ansök- ningar om livränta tar det tid att få en arbetsskadeprövning. Även om pandemin bröt ut i mars 2020 var det inte sannolikt att de fall som påverkades av pandemin kunde ha hunnit få en arbetsskadeprövning innan 2021.

Vi valde livränteärenden av flera anledningar. Våra direktiv rör i huvudsak livränta och livränta är den viktigaste ersättningen från arbets- skadeförsäkringen. Även om undantagen för vissa psykiska och psyko- somatiska skador kan bli aktuella vid ansökningar om andra ersätt- ningar från arbetsskadeförsäkringen bedömer vi dessutom att det är ovanligt. Det lär främst kunna bli aktuellt vid de olika typerna av arbets- skadesjukpenning, men ansökningar om dessa lär vara mycket ovan- liga. De vanligare ersättningarna för kostnader för tandvård eller särskilda hjälpmedel blir sällan aktuella vid psykisk sjukdom. Vid an- sökningar om ersättning för tandvårdskostnader kan det främst bli aktuellt vid följdskador där medicinering för psykisk sjukdom leder till tandskador på grund av muntorrhet. Sådana skador lär vara rela- tivt ovanliga och i många av fallen lär den psykiska sjukdomen vara så allvarlig att den föranlett en ansökan om livränta. Vad gäller sär- skilda hjälpmedel är det generellt svårt att se i vilka fall den undan- tagna exponeringen skulle kunna leda till en skada som ger sådana kostnader.

Anledningen till att vi valde förstagångsprövningar var att vi ville att resultaten skulle ge en så aktuell bild av Försäkringskassans till- lämpning som möjligt. Vid beslut där skadan tidigare har prövats som arbetsskada kommer det första beslutet påverka nästkommande beslut.

Vi valde att inte begränsa besluten utifrån typ av exponering. Även om undantagen inte lär aktualiseras lika ofta vid olycksfall som

1SBU rapport nr 227 och 240.

1522

SOU 2023:53

Bilaga 4

vid annan skadlig inverkan är det inte omöjligt. Försäkringskassans utredningsskyldighet innebär att alla riskfaktorer i och utanför arbetet ska utredas. Eftersom undantagen är potentiella konkurrerande fak- torer bör de utredas i varje ärende där de kan utgöra en risk för att drabbas av den aktuella skadan.

Urvalet innebär att vi kan uttala oss relativt säkert om Försäkrings- kassans nuvarande tillämpning av undantagen vid livränteansökningar för psykisk sjukdom. Vi menar att tillämpningen också är represen- tativ för Försäkringskassans tillämpning av undantagen även i övriga ersättningsslag. Däremot behöver resultaten inte vara representativa för Försäkringskassans tillämpning vid somatiska skador.

Övriga resultat rörande framför allt frågan om befintligt skick kan utifrån granskningen sägas vara representativa främst för Försäkrings- kassans tillämpning vid psykisk sjukdom.

Resultat

Försäkringskassan identifierade 350 livränteärenden där det enligt registreringarna hade gjorts en arbetsskadeprövning rörande psykisk sjukdom. Ett av ärendena hade en särskild sekretessmarkering och därför skulle vi få 349 ärenden. Vi mottog dock bara 343 beslut. Tre av de 343 besluten var avslag på grund av grundkraven i 41 kap. 2 § SFB och innehöll därför inte någon arbetsskadeprövning. Åtta av beslu- ten rörde inte psykisk sjukdom. Därmed återstod 332 beslut där För- säkringskassan hade gjort en arbetsskadeprövning rörande psykisk sjukdom.

Resultat rörande vår analys av undantagen vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Enligt Försäkringskassans registreringar skulle 17 av de 350 aktuella ärendena ha avslagits för att exponeringen i arbetet bedömdes vara undantagen. 144 beslut var avslag för att skadan enligt registreringen inte hade godkänts som arbetsskada av andra anledningar. 189 av be- sluten var enligt registreringarna bifall.

I ett mindre antal av ärendena hade Försäkringskassan tidigare prövat skadan och tidsbegränsad livränta beviljats. Vi har ändå tagit med dessa ärenden i vår analys. Det är dels fråga om få ärenden, dels

1523

Bilaga 4

SOU 2023:53

hade det första beslutet om att bevilja livränta fattats relativt kort tid före det granskade året 2020. I de fall det första beslutet om att bevilja livränta har fattats exempelvis under 2019 kan de anses spegla den tillämpning som varit gällande även för det granskade året. Om något har inkluderandet av dessa ärenden gett en bild av att Försäk- ringskassan har en mer generös tillämpning än vad som faktiskt är fallet. Av de akter med en arbetsskadeprövning som rörde psykisk sjukdom var det också en större andel bifall än enligt uppgifterna i Försäkringskassans register.

Tabell 1 Livräntebeslut 2020 med arbetsskadeprövning rörande psykisk sjukdom

	Bifall	Avslag	Totalt	Andel bifall
Försäkringskassans register	189	161	350	54 %
Akterna	188	144	332	57 %

Bortfall	-1 (0,5 %)	-17 (11 %)	-18 (5 %)	-3 %

Av de 332 ärenden med arbetsskadeprövningar som rörde psykisk sjukdom var det 135 (41 procent) som berörde undantagen. I 40 pro- cent av dessa ärenden biföll Försäkringskassan ansökan om livränta. Av de 197 som inte rörde undantagen biföll Försäkringskassan 68 pro- cent av ansökningarna.

Tabell 2 Skillnaden mellan arbetsskadeprövningar som berör undantagen och de som inte berör undantagen

	Bifall	Avslag	Totalt	Andel bifall
Beslut som berör undantagen	54	81	135	40 %
Beslut som inte berör undantagen	134	63	197	68 %
Totalt (och andel undantag)	188	144	332	57 %
Andel undantag	29 %	56 %	41 %

Förutom bifall och avslag har vi registrerat om beslutet rörde kvin- nor eller män. Det var vanligare att ärendet rörde ansökningar från kvinnor och nästan en dubbelt så stor andel av kvinnors ärenden be- rörde undantagen jämfört med mäns ärenden. För både kvinnor och män var det vanligare att ärenden som resulterade i avslag berörde undantagen.

1524

SOU 2023:53Bilaga 4

Tabell 3	Skillnaden mellan arbetsskadeprövningar som berör undantagen
	och de som inte berör undantagen uppdelat på kvinnor och män

		Kvinnor				Män

	Bifall	Avslag	Totalt	Andel	Bifall	Avslag	Totalt	Andel
				bifall				bifall

Undantag	44	64	108	41 %	10	17	27	37 %
Inte undantag	85	35	120	71 %	49	28	77	64 %
Totalt	129	99	228	57 %	59	45	104	57 %
Andel undantag	34 %	67 %	47 %		17 %	38 %	26 %

I de ärenden som berörde undantagen granskade vi akterna utifrån följande frågor.

–Har Försäkringskassan utrett och bedömt vad som har inträffat?

–Har Försäkringskassan värderat undantagen utifrån kunskaps- kraven?

–Har Försäkringskassan värderat undantagen som konkurrerande faktorer?

–Skulle utgången har blivit annorlunda om 39 kap. 5 § SFB togs bort?

För att Försäkringskassan skulle bedömas ha utrett och bedömt vad som har inträffat behövde utredaren ha tagit ställning till vilka upp- gifter om skadlig exponering som fanns i ärendet och vid behov kom- pletterat dessa. Var underlaget inte tillräckligt för att avgöra vad som egentligen hade inträffat fick frågan svaret ”nej”. Om det var otydligt i vilken utsträckning utredaren hade tagit ställning till vilka uppgifter som fanns och behovet av komplettering eller om det var otydligt om någon komplettering hade gjorts fick frågan svaret ”otydligt”.

För att Försäkringskassan skulle bedömas ha värderat undantagen utifrån kunskapskraven behövde det finnas stöd för varför undan- tagen bedömdes ha varit skadliga i de fall det var aktuellt. I vissa fall var det inte aktuellt. Exempelvis när det saknades faktorer som om- fattades av arbetsskadeförsäkringen där det fanns tillräcklig kunskap om att de kunde orsaka eller försämra den aktuella typen av skada.

För att det skulle bedömas att Försäkringskassan hade värderat undantagen som konkurrerande faktorer skulle det någonstans fram- gå att de hade vägts in som en möjlig faktor som kunde tala mot sam-

1525

Bilaga 4

SOU 2023:53

band med arbetet. Det krävdes inte att utredare eller beslutsfattare benämnde undantagen som konkurrerande faktorer eller faktiskt vägde in dem som en faktor som talade mot, men för ”ja” på frågan krävdes det att en värdering var gjord. Saknas det exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen är det inte aktuellt att värdera undantagen som konkurrerande faktorer. Konkurrerande faktorer be- höver bara vägas in om den försäkrade har varit utsatt för skadlig inverkan. Det är inte heller aktuellt att värdera undantagen som kon- kurrerande faktorer om det saknas kunskap om att undantagen kan orsaka eller försämra den aktuella typen av skada.

För att ett avskaffande av undantagen skulle bedömas kunna på- verka utgången behövde det framstå som troligt att ett avslag skulle ha blivit ett bifall om den undantagna exponeringen hade omfattats av arbetsskadeförsäkringen.

I 77 procent av ärendena fanns det en utredning av vad som hade inträffat, det vill säga de faktiska omständigheterna i ärendet (76 pro- cent av ärendena som rörde kvinnor och 81 procent av ärendena som rörde män). I bara 10 av ärendena där det var aktuellt värderades undan- tagen utifrån kunskapskraven (11 procent av ärendena som rörde kvinnor och 7 procent av ärendena som rörde män). I cirka hälften av ärendena där det var aktuellt värderades undantagen som konkur- rerande faktorer (48 procent av ärendena som rörde kvinnor och 46 pro- cent av ärendena som rörde män).

Resultat rörande undantagens betydelse för utfallet

En av frågorna i granskningen var om utgången i ärendet skulle ha blivit annorlunda om undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB togs bort. Om undantagna faktorer förekommit i ärendet och dessa fällt avgörandet är det möjligt att anta att utfallet skulle blivit ett annat om undantagsbestämmelsen inte funnits. Eftersom undantagen exponer- ing inte kan läggas till grund för godkänd arbetsskada innebär ärenden där undantagen spelat en avgörande roll att ansökan om livränta har avslagits i stället för att bifallas.

Av de 332 akter där en arbetsskadeprövning gjorts innehöll 135 ären- den (41 procent) ett ställningstagande från Försäkringskassan om undantag. Av dessa bifölls 54 (40 procent) medan 81 avslogs (60 pro- cent). I de 135 ärenden som innehöll ett ställningstagande om undan-

1526

SOU 2023:53

Bilaga 4

tag har vi gjort bedömningen att utfallet skulle blivit annorlunda och ansökan bifallits i 9 ärenden (7 procent), medan utfallet var osäkert, med möjlig ändring utifrån antagandet att undantaget inte skulle fun- nits i 31 ärenden (23 procent).

Vi har bedömt att undantagen har påverkat utgången i 9 av de granskade ärendena, medan det i 31 av ärendena har varit otydligt om undantagen påverkat utgången. Innebörden av att undantagen har påverkat utgången är att vi har bedömt att utfallet skulle blivit ett annat (bifall i stället för avslag) om undantagen inte hade funnits. Med ”otydligt” avses att förekomsten och värderingen av undan- tagen kan ha påverkat utgången i ärendet, men att det inte är säkert att det är just undantagen som avgjort utfallet i ärendet. Så kan vara fallet exempelvis om den försäkrade varit exponerad för såväl sådana faktorer som bedömts som skadliga och kunnat ligga till grund för en sambandsprövning som undantagna faktorer, men där det varit osäkert hur intensiv och varaktig den prövningsbara exponeringen varit och om denna med eller utan hänsynstagande till de undantagna faktorerna varit tillräcklig för att övervägande skäl skulle anses tala för samband.

Enligt nuvarande regelverk godkänns en högre andel av de psykiska skador där en arbetsskadeprövning görs jämfört med andra skador. I vår aktgranskning var andelen godkända skador totalt 57 procent, vilket innebar 188 av totalt 332 ärenden. En beräkning utifrån anta- gandet att undantagsbestämmelsen avskaffas skulle medföra en ök- ning från dessa 57 procent till någonstans mellan 59 och 69 procent godkända skador, beroende på hur många av de osäkra fallen som skulle godkännas som arbetsskador. Det är utifrån ärendena i aktgransk- ningen inte troligt att samtliga osäkra fall skulle godkänts som arbets- skador.

Resultaten uppdelade på kvinnor och män – undantagen berör främst kvinnor

Resultaten från vår granskning visar att det är företrädesvis kvinnor som får riskfaktorer i arbetet bedömda som undantag. Av de 332 akter

vihar granskat med beslut om rätt till livränta under 2020 hade För- säkringskassan gjort en bedömning att ett eller flera undantag före- kom i 135 (41 procent) av fallen. Av dessa rörde 114 (84 procent) kvinnor. Kvinnor är således klart överrepresenterade avseende ären-

1527

Bilaga 4

SOU 2023:53

den där undantag förekommit. En huvudsaklig förklaring till denna övervikt är dock att kvinnor över lag är överrepresenterade när det gäller arbetsskadeärenden som rör psykiska skador. Men även om vi tar hänsyn till att kvinnor generellt är överrepresenterade är det fler ärenden som rör kvinnor än män där riskfaktorer har bedömts ut- göra undantagna faktorer.

Resultaten från aktgranskningen visar därmed att kvinnor i högre grad än män av Försäkringskassan bedöms ha exponerats för undan- tagna faktorer. Det är också fler ärenden som rör kvinnor än män där undantagen har påverkat utfallet i form av bifall eller avslag på ansökningar om livränta, men andelen är något högre för män (7 pro- cent för män och 6 procent för kvinnor). Av de ärenden som rörde kvinnor resulterade 44 i bifall och 64 i avslag. Av dessa avslag be- dömde vi att 15 procent skulle ha fått en annan utgång (bifall) om undantaget inte funnits, medan det i 39 procent var möjligt (otyd- ligt) att utgången skulle ändrats. Sett till andelarna av avslagsärenden där ett avskaffande av undantaget skulle ha lett till bifall, eller där utgången var osäker, är dessa ungefär lika stora för kvinnor och män (15 procent ja och 39 procent osäkert för kvinnor respektive 12 pro- cent ja och 35 procent osäkert för män).

Tabell 4 Försäkringskassans hantering av undantagen

	Ja	Nej	Otydligt	Ej aktuellt	Andel ja
Utredning av vad som inträffat	104	5	26	0	77 %
Värdering av undantagen utifrån kunskapskraven	10	82	7	34	10 %
Värdering av undantagen som konkurrerande	45	37	13	40	47 %
Undantagen har påverkat utgången	9	95	31	0	9 %

Tabell 5 Försäkringskassans hantering av undantagen i kvinnors ärenden

	Ja	Nej	Otydligt	Ej aktuellt	Andel ja
Utredning av vad som inträffat	82	5	21	0	76 %
Värdering av undantagen utifrån kunskapskraven	9	70	6	21	11 %
Värdering av undantagen som konkurrerande	39	31	12	26	48 %
Undantagen har påverkat utgången	7	76	25	0	6 %

1528

SOU 2023:53Bilaga 4

Tabell 6	Försäkringskassans hantering av undantagen i mäns ärenden

		Ja	Nej	Otydligt	Ej aktuellt	Andel ja

Utredning av vad som inträffat		22	0	5	0	81 %
Värdering av undantagen utifrån kunskapskraven		1	12	1	13	7 %

Värdering av undantagen som konkurrerande		6	6	1	14	46 %
Undantagen har påverkat utgången		2	19	6	0	7 %

Resultaten uppdelat utifrån Försäkringskassans olika handläggande kontor

Försäkringskassan delade 2018 upp handläggningen av arbetsskade- försäkringen i två områden.2 Sedan dess har handläggningen delats upp i tre områden, men av de ärenden som vi har granskat har alla 332 utom två utretts i de två första områdena Syd (104 ärenden) och Väst (226 ärenden). Förutom mängden ärenden skiljer sig områdena till viss del åt i tillämpningen. I ärendena som var handlagda i Syd hade 44 procent bedömts innehålla undantagen exponering, medan 39 procent av ärendena som var handlagda i Väst hade en sådan be- dömning. Av ärendena i Syd resulterade 51 procent i bifall medan 59 procent av ärendena i Väst gjorde det. Skillnaden i bifall var störst i de ärenden där exponering hade bedömts tillhöra undantagen där 35 procent ledde till bifall i Syd medan 43 procent gjorde det i Väst.

Tabell 7 Skillnaden mellan arbetsskadeprövningar som berör undantagen och de som inte berör undantagen

		Område Syd				Område Väst

	Bifall	Avslag	Totalt	Andel	Bifall	Avslag	Totalt	Andel
				bifall				bifall

Undantagen	16	30	46	35%	38	51	89	43 %
Inte undantag	37	21	58	64%	95	42	137	69 %

Totalt	53	51	104	51%	133	93	226	59 %
Andel undantag	30 %	59 %	44 %		29 %	55 %	39 %

I ärendena som var handlagda i Syd var det 87 procent där det fanns en utredning av vad som hade inträffat, medan det bara fanns i 72 procent av de ärenden som handlagts i Väst. Den stora skillnaden

2ISF 2019:10, s. 145–146.

1529

Bilaga 4

SOU 2023:53

här rörde de 24 procent av ärendena som var handlagda i Väst där denna utredning var otydlig (21 av 89). I Syd var utredningen bara otydlig i 11 procent av ärendena (5 av 46).

Tabell 8 Hanteringen av undantagen i område Syd

Ja Nej Otydligt Ej aktuellt Andel ja

Utredning av vad som inträffat	40	1	5		87 %
Värdering av undantagen utifrån kunskapskraven	4	28	4	10	11 %

Värdering av undantagen som konkurrerande	17	15	2	12	50 %
Undantagen har påverkat utgången	3	35	8		7%

Tabell 9 Hanteringen av undantagen i område Väst

Ja Nej Otydligt Ej aktuellt Andel ja

Utredning av vad som inträffat	64	4	21		72 %
Värdering av undantagen utifrån kunskapskraven	6	54	3	24	10 %
Värdering av undantagen som konkurrerande	28	22	11	28	46 %
Undantagen har påverkat utgången	6	60	23		7 %

Resultat rörande vår analys av principen om befintligt skick

Som en del av vår aktgranskning har vi även undersökt hur Försäk- ringskassan hanterar principen om befintligt skick. Dels har vi för- sökt identifiera olika exempel på olika typer av bedömningar, dels har vi registrerat hur många avslag som berott på att Försäkrings- kassan vägt in andra sjukdomar som konkurrerande faktorer.

Aktgranskningen visar lika små skillnader mellan kvinnor och män som i andelen godkända arbetsskador vid psykisk sjukdom generellt

Det är inte möjligt att helt generalisera våra resultat om hur andra sjukdomar och andra jämförliga förhållanden hanteras av Försäkrings- kassan eftersom granskningen bara rört psykisk sjukdom. Utveck- lingen av Försäkringskassans livräntebeslut rörande psykisk sjuk- dom skiljer sig från övriga diagnosgrupper. Framför allt har andelen godkända arbetsskador vid psykisk sjukdom ökat över tid och sär- skilt mycket för kvinnor. Sedan 2016 har i snitt 49 procent av första- gångsprövningarna lett till att kvinnor fått sin psykiska sjukdom god-

1530

SOU 2023:53

Bilaga 4

känd som arbetsskada, medan det varit fallet i 48 procent av männens förstagångsprövningar. De små skillnaderna mellan kvinnor och män återspeglas i hanteringen av befintligt skick och konkurrerande faktorer.

I vår aktgranskning har värderingen av andra sjukdomar med mera som konkurrerande faktorer inte påverkat utfallet i 90 procent av kvinnors ärenden och 92 procent av mäns ärenden (se tabell 10). Antingen har inte några andra sjukdomar med mera värderats som konkurrerande faktorer eller så har sjukdomen godkänts som arbets- skada trots att andra sjukdomar med mera värderats som konkurre- rande faktorer. I 3 procent av fallen för både kvinnor och män har Försäkringskassans bedömning att andra sjukdomar med mera varit konkurrerande faktorer inneburit att skadan inte godkänts som arbets- skada. I alla dessa avslagsärenden har de andra sjukdomarna varit somatiska. I ytterligare 5 procent av kvinnors arbetsskadeprövningar där skadan inte godkänts som arbetsskada och i 4 procent av män- nens har det varit otydligt hur Försäkringskassan vägt in andra sjuk- domar med mera som konkurrerande faktorer. I alla fall utom 2 har dessa andra sjukdomar varit somatiska.

Tabell 10 Har andra sjukdomar vägts in som konkurrerande och inneburit avslag?

	Nej			Ja	Otydligt		Ej aktuellt	Totalt

Kvinnor	205	(90 %)	7	(3 %)	11	(5 %)	5 (2 %)	228
Män	96	(92 %)	3	(3 %)	4	(4 %)	1 (1 %)	104

Totalt	301	(91 %)	10	(3 %)	15	(5 %)	6 (2 %)	332

Källa: Vår aktgranskning av förstagångsprövningar rörande psykisk sjukdom och livräntebeslut fattade 2020.

I vissa av fallen där det varit otydligt hur andra sjukdomar med mera påverkat avslaget är det inte tydligt vilken vikt Försäkringskassan lagt vid dessa som konkurrerande faktorer. I andra fall framgår det av bedömningen att Försäkringskassans tolkning av andra sjukdomar med mera som konkurrerande faktorer inte varit anledningen till av- slaget. Exempelvis genom att Försäkringskassan angett att besvärs- utvecklingen inte talar för att arbetet orsakat de besvär som innebär att den försäkrade uppfyller grundkraven och då även hänvisat till att den försäkrade drabbats av annan sjukdom efter det att de besvär som prövas som arbetsskada visat sig.

1531

Bilaga 4

SOU 2023:53

De beslut där Försäkringskassan vägt in andra sjukdomar med mera som konkurrerande men ändå godkänt arbetsskadan finns med i gruppen Nej. I besluten där det inte varit aktuellt att väga in andra sjukdomar med mera som konkurrerande har det exempelvis berott på att Försäkringskassan inte bedömt att exponeringen varit skadlig och därför inte gjort en individuell sambandsbedömning.

Vår aktgranskning visar att försäkringsmedicinska rådgivare gör olika tolkningar av befintligt skick och konkurrerande faktorer

Vår granskning visar hur tolkningen av befintligt skick och konkur- rerande faktorer kan skilja sig åt mellan olika försäkringsmedicinska rådgivare (FMR). I ärendena vi har granskat finns fall där utredare gör en annan bedömning än FMR, men vi har inte sett några exempel där det beror på tolkningen av befintligt skick och konkurrerande faktorer. Yttrandet från FMR har därmed i dessa delar haft avgörande betydelse för besluten.

I vår granskning har det inte varit möjligt att förutse eller förstå varför andra sjukdomar och därmed jämförliga förhållanden ibland värderas inom ramen för den försäkrades befintliga skick och ibland som konkurrerande faktorer. Olika typer av somatiska besvär har i vissa fall inneburit att FMR bedömt att den försäkrade varit extra sårbar för exponeringen i arbetet och då som en del av den försäk- rades befintliga skick. Det har inneburit att FMR har bedömt att den försäkrade kan ha drabbats av den aktuella psykiska sjukdomen lättare. Exempelvis har FMR bedömt att värk eller cancer kan ha gjort att den försäkrade lättare påverkats av hög arbetsbelastning.

I samma yttrande som de somatiska besvären bedöms som en del av den försäkrades befintliga skick kan de i vissa fall också vägas in som en konkurrerande faktor. I andra fall värderar FMR de soma- tiska besvären bara som en konkurrerande faktor. Det förekommer också yttranden där underlaget beskriver att den försäkrade lider av olika typer av somatiska besvär så som smärta, utan att FMR vare sig resonerar kring detta utifrån principen om befintligt skick eller kon- kurrerande faktorer.

Av underlagen går det inte att utläsa varför de somatiska besvären i vissa fall bara värderas inom ramen för den försäkrades befintliga skick, ibland även som konkurrerande faktorer, i vissa fall endast som konkurrerande faktorer och ibland inte värderas alls. Av upp-

1532

SOU 2023:53

Bilaga 4

gifterna i ärendena framstår det som lika sannolikt att de somatiska besvären i dessa fall innebär en sårbarhet vid belastning för riskfak- torer i arbetet som att de somatiska besvären även utan exponering i arbetet kan öka risken för den aktuella typen av psykisk sjukdom.

En annan oklarhet rör betydelsen av tidigare psykisk ohälsa. I de allra flesta av de ärenden vi har granskat har FMR värderat tidigare psykisk ohälsa som en del av den försäkrades befintliga skick. I dessa fall menar FMR att den tidigare psykiska ohälsan ökar risken för att drabbas av exempelvis depression eller utmattningssyndrom vid exponering för olika riskfaktorer i arbetet. Av yttrandena framgår det inte hur dessa fall skiljer sig åt från de fall där somatiska besvär bedöms som konkurrerande faktorer. Men det finns yttranden där FMR i stället bedömer den försäkrades tidigare depressionsepisoder som en konkurrerande faktor. Och enligt Socialstyrelsens försäkrings- medicinska beslutsstöd ökar risken för återfall med antalet tidigare depressioner. Risken för återfall är dessutom större vid kvarstående symtom efter tidigare episoder. Utifrån den logik som innebär att somatiska besvär ofta värderas som konkurrerande faktorer skulle det också vara logiskt att värdera tidigare depressioner som konkur- rerande faktorer. Men det görs som sagt av någon anledning mer sällan i de ärenden som vi har granskat.

Vår aktgranskning visar att det finns oklarheter angående vad som är värdering av grundkraven och värdering av konkurrerande faktorer

I frågorna till de försäkringsmedicinska rådgivarna (FMR) följer ut- redarna den ordning vi föreslår ska förtydligas. I första frågan för- klarar utredaren först vilka besvär som vid en viss tidpunkt innebär att den försäkrade bedömts uppfylla grundkraven för livränta och varför. Sedan frågar utredaren efter vilken eller vilka klarlagda dia- gnoser i besvärsområdet som vid den aktuella tidpunkten medför akti- vitetsbegränsningar. Svaren från den försäkringsmedicinska rådgivaren är sedan utgångspunkt för de följande frågorna om skadlig inverkan och den individuella sambandsbedömningen.

När den försäkringsmedicinska rådgivaren bedömer somatiska besvär som konkurrerande faktorer kan det vara med en hänvisning till att utmattningssymtomen snarare hör till den somatiska symtom- bilden. Samtidigt har den försäkringsmedicinska rådgivaren då svarat att utmattningssyndromet är den klarlagda diagnos som förklarar var-

1533

Bilaga 4

SOU 2023:53

för den försäkrade uppfyller grundkraven, exempelvis för att den försäkrade vid en viss tidpunkt behöver byta arbete. Av de akter vi granskat har vi då inte kunnat utläsa hur det kan vara diagnosen ut- mattningssyndrom som bedöms vara den klarlagda diagnosen för symtomen på utmattning samtidigt som den försäkrades somatiska diagnoser bedöms vara konkurrerande faktorer eftersom de förklarar symtomen på utmattning. Om de symtom på utmattning som inne- bär att den försäkrade exempelvis behöver byta arbete sannolikt hör samman med de somatiska diagnoserna är det dessa diagnoser som ska prövas som arbetsskada. Då finns också möjligheten att exponer- ingen i arbetet kan ha försämrat den somatiska grundsjukdomen genom att förvärra utmattningen. Men när den försäkringsmedicinska rådgivaren i stället väger in de somatiska besvären som en konkur- rerande faktor går den försäkrade miste om möjligheten att få för- sämringstillstånd godkänt som arbetsskada.

Bearbetning och analys av registeruppgifter

Datakällor

Inom ramen för den här utredningen har vi haft tillgång till register- uppgifter från Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Statistiska centralbyrån (SCB). Registeruppgifterna från Försäkringskassan av- ser ansökan och beslut om ersättning inom arbetsskadeförsäkringen (Statistik arbetsskador), utbetalningar av egenlivränta (utbetalnings- registret) samt episoder med utbetald sjukpenning respektive sjuk- och aktivitetsersättning (SA) och arbetslöshet (MiDAS). Registerupp- gifterna från Arbetsmiljöverket avser anmälningar om arbetsskador i Informationssystemet om arbetsskador (ISA), medan uppgifterna från SCB avser inkomstuppgifter och information om individers olika karakteristika från den Longitudinella integrationsdatabasen för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA).

Försäkringskassan

Registeruppgifter från Försäkringskassan utgör basen för våra stati- stiska bearbetningar. Registret Statistik arbetsskador (tidigare benämnt ULLA) är navet till vilket andra registeruppgifter har kopplats. Arbets-

1534

SOU 2023:53

Bilaga 4

skaderegistret innehåller information om alla ansökningar och beslut om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Förmånen egenlivränta som är den största inom denna försäkring har varit i fokus i denna utredning. Därutöver har data från utbetalningsregistret komplette- rat informationen om de beslut som inneburit bifall på ansökan om livränta. Med hjälp av detta register har det till viss del varit möjligt att konstruera episoder av utbetalningar.

För att vidga kunskapen om de försäkrade som ansökt om ersättning från arbetsskadeförsäkring har vi kompletterat informationen med uppgifter från analysdatabasen MiDAS3. Det avser uppgifter om episo- der med utbetald sjukpenning, förebyggande sjukpenning, rehabiliter- ingspenning, sjuk- och aktivitetsersättning (SA) och även förmåner inom arbetslöshetsförsäkringen bland inskrivna på Arbetsförmedlingen. MiDAS innehåller också information om diagnoser, omfattning, dag- belopp, antal dagar med ersättning per episod med mera. Register- uppgifterna som vi har fått tillgång till i MiDAS gäller inte enbart försäkrade med anknytning till arbetsskadeförsäkringen, utan avser alla som fått förmånerna sjukpenning, SA samt olika ersättningar inom arbetslöshetsförsäkringen. Därutöver har datamaterialet kom- pletterats med uppgifter om sjukpenninggrundande inkomster (SGI).

Registret Statistik arbetsskador och utbetalningsregistret

I registret Statistik arbetsskador finns information om typ av ersätt- ning, diagnos, typ av exponering samt datum för ansökan, för när skadan inträffade och för när beslut fattades på Försäkringskassan med mera. I utbetalningsregistret finns data per år under perioden 2000–2002. Från och med januari 2003 redovisas utbetalningarna per år och månad, dvs. maximalt 12 utbetalningar per år. Undantag finns om utbetalningen ändrats under året. Då kan antalet utbetalningar överstiga 12. I tabell 11 nedan sammanfattas perioden som datamate- rialen täcker samt antal observationer respektive unika individer per datakälla.

3Utförlig information om innehållet i MiDAS finns på Försäkringskassan.

1535

Bilaga 4SOU 2023:53

Tabell 11	Statistik arbetsskador och utbetalningar

		Statistik arbetsskador	Utbetalningsregistret

Första utbetalningstidpunkt		–	2000
Sista utbetalningstidpunkt		–	Oktober 2022
Ärendets tidigaste startdatum		1904-03-08	–
Ärendets senaste startdatum		2022-09-29	–

Ärendets tidigaste skadedatum		1977-07-01	–
Ärendets senaste skadedatum		2022-09-26	–
Ärendets tidigaste slutdatum		2005-01-01	–
Ärendets senaste slutdatum		2022-09-30	–
Antal observationer		308 606	10 332 823
Antal unika individer		185 661	115 617

Anm.: I utbetalningsregistret visas data per år för åren 2000–2002. Från och med jan 2003 visas data per år och månad.

MiDAS

Data om sjukpenning och andra sjukförmåner är omfattande i MiDAS. I vår utredning har vi haft tillgång till en datatabell kallad Fall 1 och en datatabell kallad Delfall 4.1. Fall 1 innehåller episoder med sammanhängande utbetalningar av sjukpenning, förbyggande sjukpenning, rehabiliteringspenning och arbetsskadesjukpenning sedan 1994. Ett fall kan innehålla kortare perioder utan ersättning på grund av karenstid, sjuklön, semester och återinsjuknande. Delfall 4.1 inne- håller också episoder med sammanhängande utbetalningar som be- skrivits ovan. Men om delförmånen, inkomsttypen, omfattningen eller dagbeloppet ändras så definierar det slutet på ett delsjukfall och början på ett nytt.4

När det gäller sjuk- och aktivitetsersättning (SA) har vi haft till- gång till datatabellen kallad Delfall 1.1. Tabellen innehåller episoder med sammanhängande utbetalningar av förtidspension, sjukbidrag, sjuk- och aktivitetsersättning sedan 1994. Händelser som definierar slutet på ett delfall och början på ett nytt är förändring av delförmån, omfattning, diagnos eller månadsbelopp.

I MiDAS finns uppgift om diagnoser. Diagnosuppgifter för episo- der med sjukpenning med mera är på treställsnivå enligt ICD-10 klassificeringen. Uppgift om diagnos avser diagnos vid sjukfallets start

4Mer utförlig information om innehållet i dessa datamängder finn i Försäkringskassans MiDAS- dokumentation.

1536

SOU 2023:53

Bilaga 4

och återspeglar den diagnos som har registrerats i handläggningen av sjukfallet. Uppgifter finns fr.o.m. 2005 (visst bortfall finns). Dia- gnosuppgifter för episoder av sjuk- och aktivitetsersättning är på tre- ställsnivå enligt ICD-10 klassificeringen. En till två diagnoser vid fallets start kan anges. Diagnosuppgifter finns från och med 1994.

När det gäller förmåner inom arbetslöshetsförsäkringen har vi haft tillgång till MiDAS-tabellen Delfall 2 som innehåller informa- tion om inskrivna på Arbetsförmedlingen. Det framgår bland annat om personen är arbetslös, har arbete med stöd eller finns i något program. Från och med datum samt till och med datum finns för både fall och delfall (se ovan vad begreppen innebär). Försäkringskassans dokumentation om denna tabell är inte lika omfattande och detal- jerad som för sjukförmåner.

MiDAS utmärker sig för att innehålla rik information om fallen från och med datum och till och med datum. Tabell 12 nedan visar vilka perioder våra data täcker samt hur många observationer och antal unika individer respektive MiDAS-tabell har.

Tabell 12	Statistik MiDAS

		Sjukpenning m.m.	Sjuk- och aktivitets-	Arbetslöshet förmåner
			ersättning
Tidigast fr.o.m. datum		1984-01-11	1966-07-01	2000-01-01
Senast fr.o.m. datum		2022-07-31	2022-07-01	2022-09-01
Tidigast t.o.m. datum		2000-01-01	2000-01-31	2000-01-02
Senast t.o.m. datum		2022-09-30	2022-10-31	2022-01-25
Antal observationer		138 000 837	18 238 883	253 111 339
Antal unika individer		4 228 436	1 076 664	4 432 443

Anm.: tidigaste och senaste datumen för fall respektive delfall sammanfaller ofta. När de inte gör det tas här datumet för fallet. Fall och delfall som pågick den 1 januari 1994 då MiDAS sjukpenning startar 1994 och som pågick den 1 januari finns med i statistiken. Det förklarar att det tidigaste fr.o.m. datum ligger före 1984. Samma resonemang gäller för data om sjuk - och aktivitetsersättning.

Sjukpenninggrundande inkomster (SGI)

Information om från och med datum för SGI finns från tidigast 1992-12-31 och senast 2020-12-31. Första till och med datum är 2000-01-30 och sista är 2022-07-30. Antal observationer uppgår till 33 061 232 vilket motsvarar 9 516 004 unika individer.

1537

Bilaga 4

SOU 2023:53

Arbetsmiljöverket

I denna utredning har vi haft tillgång till registeruppgifter om an- mälda arbetsskador som samlas av Arbetsmiljöverket i Informations- systemet om arbetsskador (ISA). Tabell 13 nedan sammanfattar ISA:s olika datum samt antal observationer och antal unika individer som datamaterialet har.

Tabell 13	Statistik ISA

		Datum och antal observationer och individer

Tidigaste anmälningsdatum		2002-05-14
Senaste anmälningsdatum		2022-09-06
Tidigaste skadedatum		1906-08-20
Senaste skadedatum		2022-12-22

Antal observationer		2 537 394
Antal unika individer		1 516 955

Anm.: I databasen är det tidigaste skadedatumet 1753 -01-01. Här anges det datumet som ligger närmast den officiella informationen om tidigaste skadeår i ISA enligt Arbetsmiljöverkets rapport Arbetsskador 2020.

SCB

SCB:s Longitudinella integrationsdatabas för sjukförsäkring- och arbetsmarknadsstudier (LISA) för åren 2000–2020 har i denna ut- redning använts som en kompletterande informationskälla om in- komster, individkarakteristika och diverse bakgrundsdata till övriga datakällor. I datapanelen finns information om hela befolkningen från och med 15 års ålder. Vi redogör inte här mer i detalj om inne- hållet i LISA. I metodavsnittet refererar vi till hur LISA-variabler använts och vilka avgränsningar som vi behövt göra.

Metod och avgränsningar

Våra statistiska bearbetningar av registerdata bygger huvudsakligen på Försäkringskassans register om ansökning och beslut om ersätt- ning från arbetsskadeförsäkringen – Statistik arbetsskador. Ersättnings- slaget livränta har varit i fokus för våra analyser och vi har därför ofta avgränsat materialet till den gruppen och till de avslutsanledningar som innebär bifall, avslag på grund av att den försäkrade inte uppfyllt

1538

SOU 2023:53

Bilaga 4

de olika grundkraven respektive avslag på grund av skadan inte god- känns som arbetsskada.

Sedan 2013 har Försäkringskassan en särskild variabel som anger om ärendet rör en tidigare godkänd arbetsskada. För att kunna analysera detta för perioden innan 2013 har vi behövt hitta en annan metod. Vi har därför identifierat de ärenden där ett skadedatum dyker upp första gången. Skadedatum inom ett intervall på 7 dagar betraktades här som ärenden där den försäkrade fått mer än en pröv- ning för en skada. På samma sätt som ovan skapades analysdatabaser för ersättningsslagen tandvård och särskilda hjälpmedel som finns inom arbetsskadeförsäkringen. Nackdelen med vår metod är att vi inte kan identifiera de fall där den försäkrade har fått en prövning för samma skada innan 2005 eftersom registret Statistik arbetsskador inte har tidigare beslutsdatum. I våra analyser har vi därför tagit hänsyn till att antalet nya prövningar överskattas ju närmre 2005 som be- sluten har fattats.

Tabell 14 sammanfattar antal ärenden före och efter filtrering av skadedatum per ersättningsslag. Tabellen visar också antalet unika individer som ärendena per ersättningsslag motsvarar. Båda typer av databaser användes i våra analyser beroende på vilken frågeställning som behövde belysas när det gäller inflöde, arbetsskadeprövningar och avslag på grund av att grundkrav inte uppfylls. I dessa analyser gjordes det också ofta grupperingar efter de största diagnosgrupperna, det vill säga muskelsjukdomar (diagnoskapitel M i den internatio- nella klassifikationen ICD-10), psykisk sjukdom (diagnoskapitel F i ICD-10), traumaskador (diagnoskapitel S-T i ICD-10) och övriga diagnoser. Vidare kunde antalet dagar mellan skadedatum och datum för ansökan också beräknas för att därefter ta fram aggregerad stati- stik för olika grupper.

Tabell 14 Antal ärenden totalt och antal ärenden rörande skador med bara en prövning i registret samt unika antal individer

Ersättningsslag	Antal totalt	Antal en prövning	Antal individer
Egenlivränta	127 515	103 225	95 459
Tandvård	61 034	43 997	41 555
Särskilda hjälpmedel	17 844	10 920	10 295

1539

Bilaga 4

SOU 2023:53

Samkörning med andra register

För att kunna analysera frågeställningarna i detta betänkande har vi behövt komplettera ovanstående information med uppgifter från andra datakällor. Vi har därför samkört Försäkringskassans register Statistik arbetsskador med de andra registren. Samkörningarna har huvudsakligen gjorts med information om ärenden avseende livränta (se ovan). För att få information om olika individkarakteristika så som kön, ålder, födelseår, yrke och så vidare har vi samkört med LISA-databasen. LISA användes också för att få information om de försäkrades olika inkomster. Och för att få information om de för- säkrades historik av ersättning från sjukförsäkringen har vi samkört med MiDAS. I övrigt har vi också samkört datamaterialet med Arbets- miljöverkets databas ISA. Enskilda frågeställningar styrde vilka typer av samkörningar som vi valde att göra samt vilka som var de lämp- ligaste avgränsningarna. Nedan följer en kort beskrivningen av de mest centrala samkörningar som vi har gjort. Beskrivningen är så- ledes inte helt uttömmande, vilket innebär att det förekommer fler analyser i betänkandet än dem som nämns nedan.

Metod för beräkning av inkomst före respektive efter skada

I Försäkringskassans registeruppgifter saknas uppgifter om den för- säkrades inkomst före och efter skadan. Vi har därför samkört registret Statistik arbetsskador med SCB:s LISA-databas. Uppgift om löne- inkomster i LISA användes i stället.5 Vi observerade inkomster som enskilda hade under de tre år som föregick året då skadan inträffade och beräknade ett genomsnitt av dessa årsinkomster. Det innebär att om skadedatumet exempelvis var 2015-05-01 så beräknades en genom- snittlig löneinkomst för perioden 2012–2014. Anledningen till att vi valde ett snitt på flera år var att inte låta ett enskilt år ge för stort genomslag. Inkomst före skadan ska baseras på den inkomst som den försäkrade skulle kunna ha skaffat sig utan skadan. Vi bedömde att ett snitt bakåt i tiden gav en bättre bild av denna framtida inkomst.

I de fall data inte fanns tillgängligt för tre år före skadeåret, men fanns för två år användes ett genomsnitt av dessa två år i stället. Och

5Avser variabeln loneink som består av summa kontant bruttolön m.m. under året, enligt kontrolluppgift till Skatteverket från arbetsgivare. Inkomster från aktiv näringsverksamhet (positiv) ingår inte. Det är en brist men vi bedömer den vara marginell i detta sammanhang.

1540

SOU 2023:53

Bilaga 4

om data inte fanns tillgänglig för två år heller användes information om inkomster för ett år före skadeåret.

För att uppskatta den försäkrades inkomst efter skadan har vi utgått från året då beslut hade fattats. Beräkningen har sedan skett på ett liknande sätt som vår uppskattning av inkomst före skadan. Genomsnittliga inkomster för tre respektive två år efter beslutsåret beräknades. Om dessa inte fanns användes löneinkomster för ett år efter beslutsåret. Var beslutsåret 2020, det vill säga sista årgång av LISA-data som vi hade tillgång till använde vi information från det året. Anledningen till att vi utgått från åren efter beslutet är att det gett oss möjlighet att jämföra den försäkrades inkomster mot det beslut som Försäkringskassan fattat. Ett alternativ hade varit att utgå från inkomsterna åren efter skadedatumet, men dessa inkomster är sällan representativa för den inkomstförmåga som Försäkringskassans bedömning av inkomst efter skadan utgår från.

Därutöver har vi gjort samma typ av beräkningar för sjuk- och akti- vitetsersättning/förtidspension, arbetslöshetsersättningar och ålders- pension.

För att den beräknade inkomsten före skada ska kunna vara någor- lunda jämförbar med den beräknade inkomsten efter skadan, har inkomsten före skadan årligen indexerats med hjälp av inkomstindex till året då beslut om livränta togs.

Metod för att skapa sammanhängande episoder av utbetalningar

Försäkrade kan ha skilda episoder av utbetalningar som kan bero på att de har fått beslut om livränta för exempelvis olika skador och vid olika tidpunkter. Källdatamaterialet är inte organiserat i sådana episo- der. För att skapa dessa har utbetalningar som varit sammanhängande över tid, det vill säga utan uppehåll längre än 31, 30 eller 28 dagar beroende på månad, definierats som en sammanhängande episod. Efter den bearbetningen har antalet observationer (episoder) upp- gått till 282 452 och antalet unika individer till 115 617 (jämför med uppgifter i tabell 11).

1541

Bilaga 4

SOU 2023:53

Metod för komplettering av data om ansökningar och beslut om livränta med information om ersättning från sjukförsäkringen över tid

Information om episoddata i MiDAS avseende sjukpenning (SJP), sjuk- och aktivitetsersättning (SA) samt arbetslöshetsersättningar (AF) användes för att beräkna antal dagar med respektive ersättning som de försäkrade hade per episod. Antalet ackumulerade dagar per episod beräknades också. Den informationen samkördes sedan med unika individer som hade ansökt om livränta. Syftet med samkör- ningen var att identifiera individer i MiDAS som någon gång ansökt om livränta enligt registret Statistik arbetsskador. I detta steg behölls bara information från MiDAS för personer som ansökt om livränta.

Tabell 15 Antal observationer samt antal unika individer efter samkörning

Egenlivränta och MiDAS	Antal observationer	Antal individer

Livränta. SJP, SA och AF	1 075 232	94 689
Livränta, SJP och SA	549 039	93 185

Anm.: Samkörning av MiDAS gjordes mot unika individer i materialet avseende egenlivränta.

I nästa steg kopplades denna information ihop med all annan in- formation som fanns om de personer som ansökt om livränta. Varje enskilt ärende skulle därmed sammankopplas med den unika infor- mationen från MiDAS som kunde finnas runt livränteärendet. Match- ningen gjordes dels efter beslutsdatum om livränta, dels efter ansök- ningsdatum om livränta, vilket resulterade i två analysdatabaser. Där- utöver samkördes informationen med uppgifter om inkomster från LISA. Syftet var att här även fånga upp inkomster som inte fanns i MiDAS. I den sista samkörningen inkluderades inte uppgifter om arbetslöshetsersättningar från MiDAS. I stället användes data från LISA för komplettering av inkomster avseende arbetslöshet.

Vid samkörning efter beslutsdatum (slutdatum) respektive ansök- ningsdatum (startdatum) gjordes bearbetningar som syftade till att identifiera vilka typinkomster individen hade haft före det specifika arbetsskadeärendet. Även de sedan tidigare beräknade antal dagar med sjukpenning respektive SA bearbetades vidare i samma syfte. Med hjälp av denna information kunde vi analysera vilken huvudsaklig inkomst som individen hade ett, två respektive tre år före beslut om livränta.

1542

SOU 2023:53

Bilaga 4

I detta steg identifierades också inkomster från sjukförsäkringen som kunde haka in i tidpunkten då beslut om livränta hade fattats (slutdatum). På det sättet kunde vi uppskatta om personen var sjuk- skriven eller hade SA när beslut om livränta togs och i så fall hur länge de hade haft det.

Om de beräknade antal dagarna med sjukpenning eller SA vid tid- punkten för beslut om livränta var längre än fem år kapades denna historik till som mest fem år. Detta gjordes för att undvika skevheter i analysen. Personer som exempelvis hade fått beslut om livränta 2019 och hade en historik av sjukfrånvaro som påbörjades 2000 skulle få 19 år av sjukhistorik. Däremot skulle en annan person som hade fått beslut om livränta 2005 inte kunna visa en lika lång historik även om den var lika lång, eftersom en sådan person kunde som mest få fem års historik bakåt till år till år 2000. Tabell 16 sammanfattar antal obser- vationer och antal unika individer per typ av samkörning. Vid sam- körning efter beslutsdatum blev antalet observationer högre med en observation jämfört med samkörning efter ansökningsdatum.

Tabell 16 Antal observationer samt antal unika individer efter typ av samkörning

Datumtyp	Antal observationer	Antal individer

Beslutsdatum	676 554	676 553
Ansökningsdatum	95 459	95 459

Metod för att uppskatta mörkertal

När individer ansöker om ersättning från arbetsskadeförsäkringen registreras ärendet i Försäkringskassans register Statistik arbetsskador. Om en sådan skada inte går att identifiera i Arbetsmiljöverkets data- bas ISA kan det betraktas som en del av det mörkertal som finns i form av arbetsskador som inte anmäls till Arbetsmiljöverket. För att uppskatta detta mörkertal har vi samkört Försäkringskassans data avseende ansökningar och beslut om ersättning från arbetsskade- försäkringen med Arbetsmiljöverkets databas ISA.

I båda systemen finns information om skadedatum. Om arbets- givaren till en person som ansökt om exempelvis livränta hos För- säkringskassan har anmält skadan bör informationen finnas i båda systemen och skadedatumet bör i princip vara detsamma. Vi har där-

1543

Bilaga 4

SOU 2023:53

för samkört datamaterialet på individnummer och skadedatum. Först testades att matcha på det exakta skadedatumet, men för att inte tappa bort observationer där det inte matchade exakt men låg nära har vi skapat ett intervall på +- 7 dagar i Arbetsmiljöverkets skade- datum.6 Om skadedatum enligt Försäkringskassans register matchade Arbetsmiljöverkets intervall betraktades detta som en träff. I det fallet förekom inte något mörkertal.

I de fall skadedatumet i Statistik arbetsskador inte alls matchade Arbetsmiljöverkets skadedatumsintervall betraktades fallet som ett exempel på mörkertal. På ett likande sätt, men tvärtom, kunde vi upp- skatta antalet anmälningar enligt Arbetsmiljöverkets databas som inte matchar någon ansökan om ersättning hos Försäkringskassan. Denna information är dock svårare att tolka eftersom det inte är alla skador som leder, eller ens bör leda, till en ansökan om ersättning. Tabell 17 visar antalet observationer och unika individer som sam- körningarna har resulterat i.

Tabell 17 Samkörning av Försäkringskassans register om ansökan om ersättning och Arbetsmiljöverkets databas ISA

Skadedatum	Antal observationer	Antal individer

Match (+-7 dagar)	111 894	104 735
Mörkertal	96 061	87 085

Anm.: Försäkringskassans datamaterial vid samkörning avser inte bara livränta, utan alla typer av ersättningar som finns inom arbetsskadeförsäkringen.

Metod för sammankoppling av sjukfall med anmälan till Arbetsmiljöverket och ansökan om livränta

Efter samkörningen ovan kunde vi använda datamaterialet som mat- chade för vidare analys, det vill säga tidigare samkörning där skade- datumet i Statistik arbetsskador matchade skadedatumintervallet i ISA. Vi samkörde således det materialet med information om sjukskriv- ningar i MiDAS. För att kunna genomföra det användes samma tek- nik som tidigare, men denna gång skapades tidsintervaller i MiDAS. Tidsintervall på +- 7 dagar skapades på MiDAS variabeln ”från och med datum”. Sedan samkördes data på individnummer och variabeln

6Känslighetsanalyser med andra längd på intervall testades men vi kom fram till att +- 7 dagar var ett rimligt intervall för detta ändamål.

1544

SOU 2023:53

Bilaga 4

skadedatum i ”match”. Om detta skadedatum rymdes inom tidsinter- vallet i MiDAS betraktades detta som en träff.

Med hjälp av denna samkörning kunde vi analysera hur personer med olika långa sjukskrivningar hade ansökt om livränta över tid givet att deras skada var anmäld och registrerad i Arbetsmiljöverkets register. Materialet avgränsades till sjukfall som var 90 dagar eller längre. Databasen bestod av 120 598 observationer och 116 732 unika individer.

1545

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.

18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för

en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.

19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.

20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.

21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.

22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju.

23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S.

24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A.

25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju.

26.Översyn av entreprenörsansvaret. A.

27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI.

28.Samhället mot skolattacker. U.

29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S.

30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S.

31.Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. U.

32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju.

33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi.

34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju.

35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju.

36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A.

37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju.

38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi.

39.En inre marknad för digitala tjänster

–kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi.

40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S.

41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A.

42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD.

43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi.

44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju.

45.Övergångsrestriktioner

–ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi.

46.Jakt och fiske i renbetesland. LI.

47.En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi.

48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S.

49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi.

50.En modell för svensk försörjnings beredskap. Fö.

51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

–frågor med anledning

av Europadomstolens dom. Fö.

52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S.

53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24]

Översyn av entreprenörsansvaret. [26]

Genomförande av minimilönedirektivet. [36]

Förutsättningarna för en ny kollektiv avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33]

Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38]

En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar

i svensk rätt. [39]

En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43]

Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45]

En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47].

Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar

i svensk rätt. [49]

Försvarsdepartementet

En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50]

Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

– frågor med anledning

av Europadomstolens dom. [51]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin

och domstolarnas oberoende. [12]

En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]

Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22]

Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25]

Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32]

Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34]

Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35]

Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37]

En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

– för ökad försörjningsberedskap. [11]

Organisera för hållbar utveckling. [14]

Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]

Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27]

Jakt och fiske i renbetesland. [46]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23]

Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29]

Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30]

Förbättrade möjligheter för barn att

utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40]

Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48]

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52]

En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring

–för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53]

Utbildningsdepartementet

Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]

Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]

Samhället mot skolattacker. [28]

Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. [31]

Utrikesdepartementet

Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]

	in under utredningens arbete ................................	862
11.6 Förslagets konsekvenser ......................................................		866
11.6.1	Effekter för enskilda .............................................	866
11.6.2	Effekter för jämställdhet.......................................	871
11.6.3	Effekter för myndigheter......................................	872
11.6.4 Effekter för företag och arbetsgivare...................		875
11.6.5 Effekter för hälso- och sjukvården ......................		877
11.6.6	Effekter för staten.................................................	877

		som anmäls...........................................................	1192
	15.6.7	Färdolycksfall ......................................................	1192
	15.6.8	Arbetssjukdomar .................................................	1193
16	Konsekvenser av utredningens förslag ......................		1195
16.1	Förslagen i korthet..............................................................		1197
16.2	Effekter för enskilda ...........................................................		1200
	16.2.1	Ökat antal livränteprövningar.............................	1200
	16.2.2	Ökat antal arbetsskadeprövningar......................	1200