Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2023
En särskild utredare ska se över regelverket för tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel, inklusive riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan, i ljuset av ett svenskt medlemskap i Nato och ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Utredaren ska även se över vissa andra frågor för att regelverket för exportkontroll av krigsmateriel ska vara modernt, effektivt och ändamålsenligt.
Utredaren ska bl.a.
. analysera riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan i ljuset av ett svenskt Natomedlemskap och lämna förslag på förändringar,
. föreslå en ändamålsenlig reglering för underleverantörer till svensk försvarsindustri,
. analysera svensk försvarsindustris förutsättningar att ingå materielsamarbeten på likvärdiga villkor och vid behov lämna förslag på förändringar av regelverket,
. analysera och lämna ytterliga förslag som säkerställer ett moderniserat, effektivt och ändamålsenligt regelverk för krigsmateriel, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2024.
Det svenska exportkontrollregelverket för krigsmateriel består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen) och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel
(krigsmaterielförordningen) samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och som riksdagen har ställt sig bakom. Krigsmateriel får endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser eller Sveriges utrikespolitik i övrigt. Vid tillståndsprövningen ska även Sveriges internationella åtaganden iakttas. Detta innefattar EU:s gemensamma ståndpunkt
(2008/944/Gusp) om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt de kriterier som ställs upp i vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT).
Riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan grundar sig på principer som etablerats under lång tid. Den första gången som samlade riktlinjer presenterades offentligt var 1956 då dåvarande statsminister Tage Erlander i riksdagen redogjorde för de allmänna principer som enligt praxis låg till grund för tillståndsprövningen av krigsmaterielexporten. Riktlinjerna utvecklades och formaliserades 1971 och har därefter uppdaterats 1992 och 2018 (propositionen angående krigsmaterielexport, prop.
1971:146, propositionen med förslag till lag om krigsmateriel, prop. 1991/92:174 och propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, prop. 2017/18:23). Riktlinjerna har inte status som författning utan utgör en samling av den praxis som gäller för svensk krigsmaterielexport. Vid varje uppdatering har riksdagen ställt sig bakom riktlinjerna. Den strikta och effektiva svenska exportkontrollen har således bred politisk förankring och det är viktigt att riktlinjerna även fortsatt överlämnas till riksdagen.
Riktlinjerna har sin historia i den svenska neutralitetspolitiken. När Sverige nu ansökt om medlemskap i försvarsalliansen Nato finns ett behov av att se över riktlinjerna ur detta perspektiv, till exempel riktlinjernas direkta hänvisningar till neutralitet. I och med Sveriges medlemskap i Nato tillkommer också åtaganden som kan ha bäring på svensk krigsmaterielexport, främst genom artikel 3 och 5 i nordatlantiska fördraget.
. analysera riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan i ljuset av Sveriges anslutning till Nato och lämna förslag på ändringar, inklusive ändringar som omhändertar Sveriges åtaganden enligt artikel 3 och 5 i nordatlantiska fördraget.
Det krävs tillstånd för att tillverka, tillhandahålla och föra ut krigsmateriel enligt krigsmateriellagen. Det svenska regelverket för exportkontroll av krigsmateriel skärptes 2018
(prop. 2017/18:23, bet. 2017/18:UU9, rskr. 2017/18:163). Före 2018 fanns det bland annat ett undantag från tillståndskravet för verksamheter som endast tillhandahöll krigsmateriel åt svenska statliga myndigheter eller aktörer som innehade tillstånd för tillverkning av sådan krigsmateriel. Detta innebar att vissa underleverantörer som enbart tillhandahöll krigsmateriel åt svenska statliga myndigheter eller större försvarsföretag inte själva behövde ha något tillhandahållandetillstånd. Dessa underleverantörer låg inte heller under Inspektionen för strategiska produkters (ISP)
tillsyn. För att ISP skulle få bättre kännedom om vilka företag som verkar inom försvarsindustrin och säkerställa att det gick att verkställa en tillfredsställande exportkontroll togs undantaget bort. Under det nuvarande regelverket så behöver underleverantörer i normalfallet både tillverknings- och tillhandahållandetillstånd.
I den förändrade säkerhetspolitiska situation som Sverige befinner sig i är det viktigt att säkra försörjningskedjor i landet.
ISP har lyft att det utökade tillståndskravet inneburit en ökad administration för myndigheten och företagen. I den konsekvensbeskrivning som gjordes i propositionen förutsågs inte den kraftiga ökning av tillståndsinnehavande företag som därefter har skett. Antalet tillståndsinnehavande företag har ökat från ca 175 till närmare 370. Ökningen utgörs nästan helt av underleverantörer till systemtillverkare.
Dessa företag har som regel ingen egen export av krigsmateriel och det går därmed att utöva en effektiv exportkontroll även om de skulle undantas från tillståndskravet. Samtidigt innebär den nya säkerhetspolitiska situationen att det är viktigt att ha en god överblick över den breda försvarsindustrin. Detta bör dock kunna hanteras genom ett anmälnings-, intygs- eller certifieringsförfarande.
. föreslå en ändamålsenlig reglering för underleverantörer, som innebär att ISP även i fortsättningen har god överblick över försvarsföretagen utan att underleverantörer behöver inneha egna tillstånd för tillverkning och tillhandahållande, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Ny krigsmateriel utvecklas och produceras ofta inom ramen för internationella materielsamarbeten. Dessa samarbeten kan vara etablerade direkt mellan deltagande företag och de kan även vara finansierade via något av de program som finns för att finansiera utveckling av krigsmateriel, till exempel Europeiska försvarsfonden. När företag från olika länder ingår samarbeten innebär det att den gemensamt utvecklade materielen kommer att stå under flera olika länders kontroll. Vanligtvis hanteras detta i det avtal som ligger till grund för materielsamarbetet.
I dessa avtal bestäms hur export till tredjeland ska hanteras.
Sverige har tillsammans med Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland ingått det s.k. sexnationersavtalet, även kallat Letter of Intent Framework Agreement, vilket ingicks för att underlätta omstrukturering och drift av europeisk försvarsindustri (propositionen Ett ramavtal om åtgärder för att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin, prop. 2000/01:49). Exportkontroll och export till tredjeland är ett av de områden som omfattas av sexnationsavtalet. Ett annat avtal om export till tredjeland är det s.k. Aachensamarbetet mellan Tyskland och Frankrike, till vilket även Spanien anslutit sig.
I Materielförsörjningsutredningens betänkande Materielförsörjningsstrategi - För vår gemensamma säkerhet (SOU 2022:24) lyftes oron från svensk försvarsindustri att det svenska exportkontrollregelverket i vissa fall begränsar förutsättningarna för svenska företag att ingå i internationella materielsamarbeten. Samtidigt ingår flera svenska företag i stora internationella samarbeten. I den nya säkerhetspolitiska situation som Sverige befinner sig i är det viktigt att det inte föreligger särskilda hinder för svenska företag att ingå i internationella samarbeten då dessa förutses bli både fler och viktigare i framtiden.
I denna del finns det inget behov av att föreslå någon ändring av riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan.
. kartlägga hur relevanta samarbetsländer (såsom Storbritannien, Tyskland, Frankrike och USA) hanterar export till tredjeland inom ramen för internationella materielsamarbeten,
. analysera möjligheterna för företag i Sverige att ingå i internationella materielsamarbeten och identifiera potentiella hinder,
. vid behov lämna förslag, som i denna del inte innebär någon ändring av riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan, för att möjliggöra för företag i Sverige att ingå i internationella materielsamarbeten, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Vad som utgör krigsmateriel definieras i avsnitt A i bilagan till krigsmaterielförordningen, (krigsmaterielförteckningen).
Denna förteckning innefattar även sådana skjutvapen och explosiva varor som regleras i vapenlagen (1996:67) och lagen
(2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE).
Straffskalorna i vapenlagen och LBE har skärpts flera gånger under de senaste åren och återspeglar en allvarlig syn på brottslighet kopplad till vapen och explosiva varor. Ändringar har också gjorts i lagen (2000:1225) om straff för smuggling
(smugglingslagen) där en särskild reglering har införts för smuggling av vapen och explosiva varor. Straffskalorna för dessa brott överensstämmer i huvudsak med straffskalorna i vapenlagen och LBE. Ytterligare straffskärpningar har föreslagits av regeringen i propositionen Skjutvapen och explosiva varor -
skärpta straff för de allvarligare brotten (prop. 2023/24:33).
Straffskalorna för brott enligt krigsmateriellagen och brott enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen) motsvarar inte straffskalorna i vapenlagen och LBE. Eftersom krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden kan vara både förstörelsebringande och säkerhetspolitiskt känsliga finns det skäl att se över bestämmelserna.
Straffskalorna för smugglingsbrott som avser krigsmateriel motsvarar inte heller straffskalorna för smugglingsbrott som avser vapen och explosiva varor. Som framgår ovan har det införts en särskild reglering i smugglingslagen för smuggling av vapen och explosiva varor. Det har emellertid inte införts någon motsvarande reglering för smuggling av krigsmateriel. Ett smugglingsbrott som avser krigsmateriel i form av vapen eller explosiva varor bedöms alltså enligt en strängare straffskala än ett smugglingsbrott som avser andra typer av krigsmateriel som kan vara betydligt mer försvars-, säkerhets- eller utrikespolitiskt känsliga. Det finns därför skäl att se över de aktuella straffskalorna utifrån principerna om proportionalitet och ekvivalens.
. analysera hur straffskalorna i krigsmateriellagen och PDA-lagen bör förhålla sig till straffskalorna i vapenlagen, LBE och smugglingslagen,
. bedöma om krigsmateriel bör läggas till som egen brottstyp i smugglingslagen, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Som framgår ovan krävs det tillstånd för att tillverka, tillhandahålla och föra ut krigsmateriel. Tillstånd kan endast medges om det föreligger försvars- eller säkerhetspolitiska skäl.
Som krigsmateriel räknas även civila skjutvapen, med undantag för slätborrade hagelgevär för civilt bruk. När det är fråga om civila skjutvapen uppfylls inte kraven på att det ska finnas försvars- eller säkerhetspolitiska skäl för tillstånd. Det saknas därför förutsättningar för att medge tillstånd för tillverkning, tillhandahållande eller utförsel av civila skjutvapen enligt krigsmateriellagen. Det finns dock ett antal företag som trots detta, sedan länge, har tillstånd enligt krigsmateriellagen för tillverkning, tillhandahållande och utförsel av civila skjutvapen.
Den nuvarande hanteringen av de verksamheter som bedriver eller vill bedriva tillverkning, tillhandahållande och export av civila skjutvapen är inte tillfredsställande. Det bör därför övervägas om det ska införas en möjlighet att bevilja tillstånd för tillverkning, tillhandahållande och utförsel av civila skjutvapen utan att det ställs krav på att det ska finnas försvars- eller säkerhetspolitiska skäl.
Den nuvarande regleringen är inte heller tillfredställande när det kommer till att motverka tillverkning av illegala skjutvapen. Polisens beslag av ombyggda start- och gasvapen tyder på att kriminella i allt större utsträckning förses med skjutvapen genom illegal tillverkning. Polismyndigheten, Tullverket och Åklagarmyndigheten har också varnat för en ny trend med 3D-tillverkade vapen och vapendelar. Enligt myndigheterna kommer 3D-vapen sannolikt att utgöra en avsevärd källa till antalet illegala skjutvapen i framtiden.
Krigsmateriellagstiftningen vilar på försvars- och säkerhetspolitisk grund och är inte tänkt att hantera den typ av tillverkning som myndigheterna varnar för. Eftersom den nuvarande regleringen är svår att tillämpa och straffskalorna är låga döms oftast till ansvar för vapenbrott för innehavet i stället. Det innebär att själva tillverkningen sällan bestraffas. För att kunna motverka tillverkning av illegala skjutvapen på ett mer effektivt sätt finns det skäl att överväga om tillverkning av civila skjutvapen och vapendelar helt eller delvis bör regleras i vapenlagstiftningen. Syftet är att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt motverka tillverkning av illegala skjutvapen.
. föreslå en ändamålsenlig ordning för hur tillstånd för tillverkning, tillhandahållande och utförsel av civila skjutvapen kan införas i krigsmateriellagstiftningen,
. ta ställning till om tillverkning av civila skjutvapen och vapendelar helt eller delvis bör regleras i vapenlagstiftningen och föreslå en reglering som på ett ändamålsenligt och effektivt sätt motverkar olovlig tillverkning,
. ta ställning till om undantaget från kravet på tillstånd i 3 §
första punkten krigsmaterielförordningen bör tas bort, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Vad som utgör krigsmateriel definieras, som framgår ovan, i krigsmaterielförteckningen. Denna motsvarar, med vissa nationella tillägg, den förteckning som framgår av bilagan till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.
I avsnitt D i bilagan till krigsmaterielförordningen finns en förteckning över vilken krigsmateriel i krigsmaterielförteckningen som utgör krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel. Enligt ISP har den befintliga indelningen i flera fall visat sig vara alltför kategorisk då den inte ger utrymme för en bedömning i det enskilda fallet av huruvida en produkt, av det skälet att den inte har förstörelsebringande egenskaper, i själva verket utgör övrig krigsmateriel i stället för krigsmateriel för strid. Något som är av vikt vid tillståndsprövningen. Det finns därför skäl att se över indelningen. Bilagan behöver också ses över eftersom det finns hänvisningar i avsnitt D till stycken i krigsmaterielförteckningen som inte längre används.
. analysera indelningen mellan krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel och bedöma hur indelningen bör se ut, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Exportkontrollregelverken omfattar inte bara fysiska föremål utan även överföring av immateriella produkter såsom till exempel programvara och teknik. Sådana uppgifter om exportkontrollerade tekniker, t.ex. ritningar på vapensystem, förekommer idag i allmänna handlingar hos svenska myndigheter.
Dessa uppgifter kan, beroende på karaktär och sammanhang, omfattas av sekretess, huvudsakligen enligt 15 kap. 1 och 2 §§, 18 kap. 12 § eller 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Det är emellertid inte säkert att så alltid är fallet. Det kan finnas situationer där uppgifter om teknik som är exportkontrollerad, och därmed inte får spridas, inte skulle omfattas av sekretess. Det finns även anledning att ifrågasätta om uppgifter som omfattas av sekretess, som är tidsbegränsad, får ett skydd som är förenligt med exportkontrollregelverket eller med Sveriges åtaganden mot andra länder.
Behovet av att teknisk information är ställd under exportkontroll kan i vissa fall kvarstå under mycket lång tid och åtaganden som Sverige gör mot andra länder att inte sprida exportkontrollerad teknik vidare är endast undantagsvis tidsbegränsade. Det finns därför skäl att analysera om uppgifter som omfattas av exportkontrollregelverket har ett tillräckligt starkt sekretesskydd och om det är motiverat att stärka skyddet ytterligare.
. analysera om bestämmelserna i OSL innebär ett tillräckligt skydd för uppgifter om teknik och programvara som omfattas av bestämmelserna om kontroll enligt krigsmateriellagen och PDA-lagen, och
. vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.
Av 12 § krigsmateriellagen följer att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och tekniskt bistånd ska underrätta ISP innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om:
. tillhandahållande av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till någon i utlandet,
. upplåtelse eller överlåtelse av viss tillverkningsrätt, eller
. tillverkning, tillhandahållande av tekniskt bistånd eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av viss krigsmateriel.
ISP får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller att sådant avtal ingås. En underrättelse ska lämnas senast fyra veckor innan anbudet avges eller, där anbudsförfarande inte förekommer, lämnas innan avtalet ingås, om inte ISP i det enskilda fallet beslutar om något annat (17 §
krigsmaterielförordningen). I 18 § krigsmaterielförordningen föreskrivs vissa situationer där krav på underrättelser inte föreligger.
ISP har konstaterat att den nuvarande regleringen av underrättelser om anbud och ingående av avtal ger upphov till ett antal tillämpningsproblem. Rättsläget får anses vara oklart när det gäller vilken verkan en underrättelse till ISP kan anses ha liksom vilken verkan ett positivt besked från ISP har. Vidare är det oklart om ISP har möjlighet att ställa upp några villkor inom ramen för sådana besked. Mot den bakgrunden bör regelverket ses över med syfte att åstadkomma en ordning som ger tydlighet.
Underrättelser som lämnas till ISP bör ge den underrättelseskyldige rätt att inom en viss tid lämna anbud eller sluta avtal i enlighet med underrättelsen om myndigheten inte finner skäl att förbjuda anbudet eller avtalet.
. med utgångspunkt i dagens hantering lämna förslag på hur ordningen för underrättelser om anbud eller ingående av avtal kan bli mer ändamålsenlig, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Den som innehar tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 § krigsmateriellagen är skyldig att inkomma med avgiftsdeklaration (19 § första stycket krigsmateriellagen och 9 § förordningen [2008:889] om finansiering av verksamheten vid Inspektionen för strategiska produkter), marknadsföringsredovisning (11 § krigsmateriellagen och 16 § krigsmaterielförordningen), leveransdeklaration (19 §
första stycket krigsmateriellagen och 21-22 §
krigsmaterielförordningen) och uppgifter om ägande i utländska rättssubjekt (17 § krigsmateriellagen och 24 §
krigsmaterielförordningen). Vidare gäller att den som har tillstånd att ingå vissa avtal enligt 7 eller 8 §
krigsmateriellagen är skyldig att lämna uppgifter om vissa avtal enligt 19 § tredje stycket krigsmateriellagen och 23 §
krigsmaterielförordningen (avtalsredovisning).
En marknadsföringsredovisning ska idag som utgångspunkt lämnas kvartalsvis, medan övriga deklarationer, redovisningar och uppgifter ska vara ISP tillhanda senast den 31 januari varje år.
Trots att marknadsföringen av krigsmateriel ofta är en långsiktig process ska en sådan redovisning alltså som utgångspunkt redovisas med ett tätare intervall. En så pass frekvent rapportering framstår i många fall inte som motiverad.
ISP har möjlighet att ge dispens från detta och fattar regelbundet beslut om att även denna redovisning ska lämnas årligen. Det finns därför skäl för att se över om en omvänd ordning, där huvudregeln är att marknadsföring redovisas årligen med en möjlighet för ISP att besluta om att den ska ske oftare, är mer ändamålsenlig.
Ytterligare en fråga som det finns skäl att se över är skyldigheten att inkomma med deklarationer, redovisningar och uppgifter i de situationer då det inte finns något att rapportera (s.k. nolldeklaration). Att det finns ett sådant krav i vissa fall torde varastår klart. Det är emellertid av vikt att se över om detta behöver förtydligas och om det, i de fall det inte finns en skyldighet att lämna in en nolldeklaration, ska införas en sådan skyldighet. Av 31 § krigsmateriellagen framgår att en sanktionsavgift ska tas ut av den som inte fullgör sin skyldighet att lämna vissa underrättelser, uppgifter, redovisningar och deklarationer.
Försvarsindustrin har lyft att sanktionsavgifter slår relativt hårt mot mindre företag medan de har en högst begränsad effekt på stora företag. En sanktionsavgift ska vara lägst 3 000 kronor och högst 200 000 kronor (33 § krigsmateriellagen). Avgiften beräknas på uppgifter om fakturerat värde (29 a §
krigsmaterielförordningen). Det högsta beloppet för en sanktionsavgift uppnås redan vid ett fakturerat värde av 6 670 000 kronor per år. För ett mindre företag kan sanktionsavgifter innebära både stor risk och stor ekonomisk skada, medan de inte kan antas ha någon större effekt på stora företag. Det finns därför skäl att se över sanktionsavgifternas struktur och storlek.
. bedöma om det är lämpligt att ändra tidpunkten för redovisning av marknadsföring till ISP,
. analysera och vid behov föreslå en ändamålsenlig reglering för skyldigheten att lämna en deklaration, redovisning eller uppgifter när det inte finns något att rapportera,
. analysera om det behöver göras ändringar i sanktionsavgifternas struktur och storlek för att göra avgifterna mer rättvisa, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Vid utformningen av förslagen ska utredaren, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474), beskriva effekterna på svensk krigsmaterielförsörjning och förhållandet till samarbetsländer och allierade.
Om utredaren lämnar förslag ska denne även lämna förslag på finansiering inom befintliga ramar samt tillse att förslagen inte ökar de berörda myndigheternas administrativa börda.
Utredaren ska ha en nära dialog med och löpande samråda med ISP.
Därtill ska utredaren föra en dialog med och inhämta synpunkter från Försvarets materielverk, Försvarsmakten, Polismyndigheten, Tullverket, Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF), civilsamhället samt berörda verksamhetsutövare och andra relevanta aktörer.
Om det bedöms ändamålsenligt och ryms inom tiden för uppdraget, får utredaren ta upp och lämna förslag i andra frågor som aktualiseras med anledning av uppdraget.
Utredaren ska även hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet, bland annat uppdraget att se över vissa rättsliga frågor inför ett medlemskap i Nato (Fö 2022:A) och 2022 års vapenutredning (Ju 2022:04).
Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2024.
(Utrikesdepartementet)