Regeringens skrivelse 2023/24:123
Riksrevisionens rapport om Nödnumret 112 – | Skr. |
statens och SOS Alarms hantering av larm | 2023/24:123 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 27 mars 2024
Ulf Kristersson
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnar i rapporten Nödnumret 112 – statens och SOS Alarms hantering av larm (RiR 2023:22).
Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten och bolaget SOS Alarm inte ser till att larm till nödnumret 112 hanteras effektivt. Riksrevisionen bedömer att det delvis beror på att regeringen inte tillräckligt har utnyttjat möjligheterna att följa upp och styra bolaget. Att verksamheten saknar särskild författningsreglering bedöms vidare skapa otydlighet i roller och ansvar och försvåra effektiv tillsyn. Regeringen välkomnar granskningen och instämmer i delar av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar. Det är viktigt att målet på högst 8 sekunders medelsvarstid på nödnumret 112 uppfylls. Regeringen har därför vid flera tillfällen höjt ersättningen till bolaget för att stärka verksamheten. Efter att
Regeringen följer noggrant utvecklingen med särskilt fokus på svarstiderna för 112. Om den positiva utvecklingen inte fortsätter som förväntat kommer regeringen att överväga fler åtgärder.
Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad i och med skrivelsen.
1
Skr. 2023/24:123
2
Innehållsförteckning
1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2023/24:123 |
Riksrevisionen har granskat om staten och SOS Alarm ser till att nödnumret 112 hanteras effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Nödnumret 112 – statens och SOS Alarms hantering av larm (RiR 2023:22), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 7 december 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de slutsatser och rekommendationer som Riksrevisionen redovisar i sin rapport.
2Riksrevisionens iakttagelser, slutsatser och rekommendationer
2.1 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten och bolaget SOS Alarm | |
inte ser till att larm till nödnumret 112 hanteras effektivt. | |
Enligt Riksrevisionens granskning har SOS Alarm inte nått målen för | |
medelsvarstid någon gång under de senaste tio åren. Riksrevisionen | |
konstaterar även att svarstiderna systematiskt skiljer sig åt mellan olika | |
delar av landet samt över året och veckodagar. Riksrevisionens iakttagelse | |
är att SOS Alarms arbetssätt orsakar återkommande systematiska | |
skillnader i svarstider. | |
Riksrevisionen bedömer vidare att enskilda avtal som SOS Alarm ingår | |
med hjälporgan kan påverka SOS Alarms övergripande förmåga och att | |
det därför finns skäl för regeringen att ställa tydligare krav på bolaget att | |
utföra analyser av hur sådana avtal kan påverka svarstiderna. | |
Riksrevisionen bedömer att regeringen inte tillräckligt har utnyttjat | |
möjligheterna att följa upp och styra bolaget. Riksrevisionen menar att | |
alarmeringsavtalet, som är ett avtal mellan staten och SOS Alarm, trots | |
tydliga mål inte omfattar några konsekvenser för SOS Alarm om bolaget | |
inte når de uppsatta målen och att den enda åtgärden från regeringen har | |
varit att ge bolaget högre ersättning. | |
Riksrevisionen konstaterar vidare att det saknas författningsreglering av | |
den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen vilket enligt Riksrevisionen | |
leder till otydligheter när det gäller ansvar, roller och skyldigheter. | |
Riksrevisionen bedömer att den tillsyn som Myndigheten för | |
samhällsskydd och beredskap (MSB) bedriver av SOS Alarms verksamhet | |
inte är effektiv, vilket enligt Riksrevisionen har sin grund i bristande | |
förutsättningar och MSB:s arbetsmetoder. I granskningen påtalas brister i | |
larmhanteringen som enligt Riksrevisionen riskerar att förbises i tillsynen. | |
Riksrevisionen menar att MSB förvisso har tillräckliga befogenheter för | |
att kunna utföra tillsyn, men att myndigheten saknar författningsreglerade | |
möjligheter till ingripanden och möjligheter att förelägga SOS Alarm att | |
vidta åtgärder. Riksrevisionen menar att MSB inte helt fullgör sitt uppdrag | |
att utöva tillsyn över och kontroll av åtagandena i alarmeringsavtalet. | 3 |
Skr. 2023/24:123 Riksrevisionen ifrågasätter den faktiska betydelsen av MSB:s tillsyn och framför att den inte leder till några åtgärder av regeringen.
4
2.2Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen ger regeringen följande rekommendation:
•Ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten och dess mål för att främja måluppfyllelse, stärka tillsynen och förtydliga ansvarsfördelningen mellan SOS Alarm och hjälporganen. En möjlig utgångspunkt för detta är
I avvaktan på eventuell författningsreglering rekommenderar Riksrevisionen regeringen att
•se över MSB:s tillsynsuppdrag och ersätta eller komplettera det med tydligare och mer omfattande rapporteringskrav på SOS Alarm,
•initiera en justering av alarmeringsavtalet med SOS Alarm så att det framgår att de avtal som bolaget ingår med hjälporgan inte ska inverka negativt på
•utnyttja de befintliga möjligheter som regeringen har att kräva ändamålsenliga underlag från SOS Alarm för att skapa bättre förutsättningar för en effektivare styrning.
3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
Regeringens styrning av SOS Alarm
SOS Alarms verksamhet regleras genom ägaranvisningar och mål i ägardirektiv som beslutats av ägarna svenska staten och Sveriges kommuner och regioner (SKR), samt genom alarmeringsavtalet mellan staten och bolaget. Vid behov kan ägarna besluta om nya mål i ägardirektivet, och regeringen och bolaget kan omförhandla alarmeringsavtalet, vilket också skett under 2023. Vidare utser ägarna bolagets styrelse.
SOS Alarm ska enligt målet i ägaranvisningen ha en medelsvarstid på högst 8 sekunder för nödnumret 112. Detta mål är en för regeringen viktig fråga som följs löpande och som används som resultatindikator i budgetpropositionen. Tioårsperioden fram till 2019 präglades av svårigheter med att kunna uppnå målet för medelsvarstiden. Alarmeringsverksamheten blev föremål för två utredningar –
Alarmeringstjänstutredningen (En myndighet för alarmering, SOU 2013:33) och
verksamheten stärkas så att medelsvarstiden hade sänkts till 8,6 sekunder Skr. 2023/24:123 2019. I budgetpropositionen för 2020 bedömde regeringen att en vidareutveckling av alarmeringsverksamheten skulle ske inom det
nuvarande systemet för alarmering och att SOS Alarm således även fortsättningsvis skulle ha samhällsuppdraget att besvara anrop till nödnumret 112. Utvecklingen efter 2020 leder inte till någon annan bedömning av regeringen.
När
medelsvarstider och personalomsättning under perioden. | |||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |
Medelsvarstid (sek) | 8,6 | 9,2 | 15,4 | 25,6 | 10,9 |
Personalomsättning (%) | 11 | 11 | 21 | 30 | 17 |
Källa: SOS Alarms
Den 5 februari 2024 var årets ackumulerade medelsvarstid 5,8 sekunder. | |
Med nuvarande utveckling bör bolaget kunna uppnå målet för | |
medelsvarstiden under 2024. | |
Riksrevisionen har i sin rapport inte redovisat uppgifter för 2023. | |
Regeringen bedömer att den positiva utveckling som har varit under 2023 | |
bör inkluderas i den övergripande bedömningen och att de problem som | |
har varit med svarstiderna i stor utsträckning har sin förklaring i | |
pandemins effekter på både samhället i stort och bolagets verksamhet. | |
Flera bolag i den statliga bolagsportföljen har liksom SOS Alarm ett | |
särskilt beslutat samhällsuppdrag, dvs. ett uppdrag beslutat av riksdagen | |
att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än | |
ekonomisk avkastning för ägaren. För att kunna utvärdera och följa upp | |
hur de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs fastställs i relevanta fall | |
uppdragsmål. Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är bl.a. att | |
säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Denna | 5 |
Skr. 2023/24:123 styrningsmodell med riksdagsbundet samhällsuppdrag tillämpas oavsett om uppdraget har sin grund i författning, avtal eller annat.
Tillsynen av larmhanteringen
MSB:s tillsyn och kontroll av SOS Alarms åtaganden i alarmeringsavtalet grundas på uppdrag i myndighetens instruktion och rapporteras årligen till regeringen. Det är ett av flera sätt på vilket bolagets verksamhet kan granskas. Regeringen följer upp bolagets verksamhet genom dess årsrapporter och redovisningar som används som underlag i budgetprocessen. Därutöver följer Regeringskansliet verksamheten löpande genom möten med bolaget. Även MSB:s rapportering av utfört tillsyns- och kontrollarbete utgör underlag för de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen och för regeringens uppföljning och styrning av bolaget.
Regeringen bedömer i likhet med Riksrevisionen att tillsynen och kontrollen av bolagets verksamhet kan utvecklas. Det kan ske dels inom ramen för MSB:s nuvarande uppdrag, dels genom regeringens löpande uppföljning av verksamheten. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att MSB bör få möjlighet att utkräva åtgärder hos SOS Alarm vid konstaterade brister. Det bör även fortsättningsvis vara regeringen som beslutar om eventuella åtgärder med anledning av de eventuella brister som framkommer vid MSB:s tillsyn och kontroll.
4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer
Regeringen tillsammans med SKR och SOS Alarm har genomfört en översyn av uppdragsmålen i ägardirektivet för bolaget som beslutades vid en extra bolagsstämma i oktober 2023. Det innebär bland annat att bolaget har fått reviderade uppdragsmål vad gäller svarstider och tid för bearbetning av samtal. Föregående uppdragsmål beslutades 2016 och förutsättningarna för SOS Alarm har förändrats sedan dess. De nya uppdragsmålen bedöms skapa tydligare förväntningar på bolaget och underlätta uppföljning. Syftet från regeringens sida med att fastställa uppdragsmål samt att följa upp dessa är främst att säkerställa att de statliga bolagen på ett effektivt sätt genomför de uppdrag de är ålagda. Uppdragsmålen är dessutom en viktig del i uppföljningen och rapporteringen av regeringens förvaltning av bolag med statligt ägande till riksdagen och till allmänheten samt övriga intressenter.
Alarmeringsavtalet mellan bolaget och staten reviderades i december 2023 med bland annat nya regler om att de avtal som bolaget ingår med hjälporgan inte ska inverka negativt på
6
Det är viktigt att målet 8 sekunder för medelsvarstid på nödnumret 112 uppfylls. Regeringen har därför under åren
Regeringen följer noggrant utvecklingen med särskilt fokus på svarstiderna för 112 och andra aktuella frågor. Även andra iakttagelser som Riksrevisionen har lyft fram kommer att följas upp, exempelvis antalet samtal med mycket långa svarstider och att det finns systematiska variationer i svarstiderna. Om den positiva utvecklingen i 112- verksamheten inte fortsätter som förväntat kommer regeringen att överväga fler åtgärder, såsom exempelvis författningsreglering eller förnyad översyn av alarmeringsavtalet.
Vidare avser regeringen att i dialog med MSB och SOS Alarm utröna på vilket sätt som arbetet med tillsyn och kontroll kan utvecklas för att stärka dess resultat.
Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad i och med skrivelsen.
Skr. 2023/24:123
7
Skr. 2023/24:123
Bilaga
En granskningsrapport från Riksrevisionen
Nödnumret 112
–statens och SOS Alarms hantering av larm
RiR 2023:22
9
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat och är en viktig del av riksdagens kontrollmakt som bidrar till förbättringar och demokratisk insyn.
Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Effektivitetsgranskningar lämnas direkt till riksdagen som bereder dem tillsammans med en svarsskrivelse från regeringen.
Riksrevisionen
RiR 2023:22
ISBN
ISSN
Omslagets originalfoto: Michele Ursi
Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2023
10
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Beslutad:
Diarienummer: 2022/1121
RiR 2023:22
Till: Riksdagen
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Nödnumret 112
– statens och SOS Alarms hantering av larm
Riksrevisionen har granskat om staten och SOS Alarm ser till att nödnumret 112 behandlas effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, SOS Alarm Sverige AB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Inspektionen för vård och omsorg.
Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Dimitrios Ioannidis har varit föredragande. Revisor Joakim Grausne och enhetschef Jörgen Lindström har medverkat i den slutliga handläggningen.
Helena Lindberg
Dimitrios Ioannidis
För kännedom
Regeringskansliet; Försvarsdepartementet, Finansdepartementet
SOS Alarm Sverige AB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,
Inspektionen för vård och omsorg, SKR Företag AB
Riksrevisionen
11
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Riksrevisionen
12
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Innehåll
Sammanfattning | 5 | |
1 | Inledning | 8 |
1.1 | Motiv till granskning | 8 |
1.2 | Övergripande revisionsfråga och avgränsningar | 9 |
1.3 | Bedömningsgrunder | 11 |
1.4 | Metod och genomförande | 17 |
2 | Nödnumret 112 i Sverige | 19 |
2.1 | SOS Alarms samhällsuppdrag | 19 |
2.2 | Behandlingen av larm till nödnumret 112 | 21 |
2.3 | Samhällets hjälporgan | 23 |
2.4 | Tillsynen | 25 |
2.5 | Regeringens styrning av SOS Alarm | 27 |
3 | Måluppfyllelsen i SOS Alarms larmbehandling | 29 |
3.1 | Svars- och handläggningstider | 29 |
3.2 | Variationer i svarstider över landet och över tid | 35 |
3.3 | Vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till hjälporganen | 41 |
4 | Tillsynen av SOS Alarms larmbehandling | 45 |
4.1 | Tillsynens utformning och organisation | 46 |
4.2 | Tillsynens arbetssätt och underlag | 49 |
4.3Tillsynens förmåga att identifiera brister och säkerställa att de
åtgärdas | 52 | |
5 | SOS Alarms uppföljnings- och utvecklingsarbete | 55 |
5.1 | SOS Alarms uppföljningsarbete | 55 |
5.2 | SOS Alarms utvecklingsarbete | 58 |
6 | Styrningen av SOS Alarms larmbehandling | 61 |
6.1 | Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling | 61 |
6.2Faktorer som påverkar SOS Alarms måluppfyllelse ska vara kända genom resultatet av tillsyn och bolagets uppföljnings- och
utvecklingsarbete | 66 | |
7 | Slutsatser och rekommendationer | 68 |
7.1SOS Alarm ger inte hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid
snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan | 69 |
7.2 Tillsynen av larmbehandlingen | 71 |
7.3SOS Alarm har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete
med vissa brister | 72 | |
7.4 | Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling är inte effektiv | 72 |
7.5 | Rekommendationer | 74 |
Riksrevisionen
13
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Referenslista | 75 | |
Bilaga 1. | Den statliga ägarstyrningen av bolag med särskilt beslutat | |
samhällsuppdrag | 79 | |
Bilaga 2. | Tabeller | 82 |
Bilaga 3. | Uppdragsmålen |
84 |
Bilaga 4. | Beskrivning av samtalsdata och mått | 86 |
Riksrevisionen
14
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Sammanfattning
I en nödsituation är möjligheten att ringa nödnumret 112 och snabbt få svar av avgörande betydelse. Nödnumret hanteras av det delvis statligt ägda bolaget SOS Alarm, som samhällsuppdrag av staten. Riksrevisionens övergripande bedömning i granskningen är att staten och SOS Alarm inte ser till att larm till nödnumret 112 hanteras effektivt.
Riksrevisionen har kunnat konstatera att SOS Alarm inte uppnått de mål som finns rörande svarstider något år under de senaste tio åren, samt att svarstiderna systematiskt varierar mellan olika delar av landet och beroende på när samtal rings. Riksrevisionen bedömer att detta delvis beror på att regeringens styrning är svag och att regeringen inte tillräckligt utnyttjat möjligheterna att följa upp och styra SOS Alarm, varken som uppdragsgivare till eller som hälftenägare av bolaget SOS Alarm. Vidare bedömer Riksrevisionen att
SOS Alarm ger inte hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan
Av de fyra mål som SOS Alarm har, med avseende på kontakterna med hjälpsökande, är det bara ett som är uppfyllt. Inget av de övriga tre har uppfyllts någon gång under de senaste tio åren. Samtliga dessa tre mål avser tiden det tar för SOS Alarm att besvara ett samtal till nödnumret 112.
Antalet samtal med mycket långa svarstider har ökat över tid. Det finns systematiska variationer i medelsvarstiderna, dels variationer som beror på var i landet nödsamtalen kommer ifrån, dels variationer som följer förutsägbara förändringar i antalet inkommande samtal vid olika tidpunkter. Långa väntetider förekommer vid vidarekopplingar av samtal från SOS Alarm till hjälporganen, och det finns avtal med hjälporgan som påverkar SOS Alarms svarstider negativt.
Tillsynen av SOS larmbehandling är inte effektiv
Riksrevisionen bedömer att MSB:s tillsyn över och kontroll av åtaganden i alarmeringsavtalet inte är effektiv på grund av bristande förutsättningar och MSB:s arbetsmetoder. Riksrevisionen bedömer dessutom att tillsynen av SOS Alarms larmbehandling inte är heltäckande; till exempel har ingen tillsyn utförts av vidarekopplingar från SOS Alarm till hjälporganen.
Riksrevisionen 5
15
Skr. 2023/24:123
Bilaga
SOS Alarm har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete med vissa brister
SOS Alarm har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete. Riksrevisionen har dock kunnat konstatera vissa brister i detta arbete, till exempel rörande
SOS Alarms analys och värdering av de risker som kommer av långa svarstider.
Regeringens styrning av SOS larmbehandling är inte effektiv
Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning av SOS Alarm är svag i förhållande till de styrverktyg som regeringen faktiskt förfogar över. Det avtal som staten slutit med SOS Alarm för utförandet av
Riksrevisionen konstaterar också att det saknas en särskild författningsreglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen, vilket Riksrevisionen bedömer leder till otydligheter när det gäller ansvar, roller och skyldigheter. Redan 2018 lämnade en utredning förslag till författningsreglering för att ersätta avtalsregleringen. Regeringen har dock varken remissbehandlat eller på något annat sätt gått vidare med detta utredningsförslag.
Rekommendationer
SOS Alarm har under längre tid haft ett i princip oförändrat förtroende att ansvara för
•Ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten och dess mål för att främja måluppfyllelse, stärka tillsynen och förtydliga ansvarsfördelningen mellan SOS Alarm och hjälporganen. En möjlig utgångspunkt för detta är
6Riksrevisionen
16
Skr. 2023/24:123
Bilaga
I avvaktan på eventuell författningsreglering rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:
•se över MSB:s tillsynsuppdrag och ersätta eller komplettera det med tydligare och mer omfattande rapporteringskrav på SOS Alarm
•initiera en justering av alarmeringsavtalet med SOS Alarm så att det framgår att de avtal som bolaget ingår med hjälporgan inte ska inverka negativt på
•utnyttja de befintliga möjligheter som regeringen har att kräva ändamålsenliga underlag från SOS Alarm för att skapa bättre förutsättningar för en effektivare styrning.
Riksrevisionen 7
17
Skr. 2023/24:123
Bilaga
1Inledning
1.1Motiv till granskning
Nödnumret 112 är en viktig del av samhällets infrastruktur och behöver fungera väl.
SOS Alarm Sverige AB (nedan SOS Alarm eller bolaget) har genom alarmeringsavtalet med staten ett särskilt beslutat samhällsuppdrag att ta emot och besvara nödsamtal samt annan nödkommunikation till nödnumret 112, inklusive att bedöma och hantera de uppgifter som följer av samtalen (så kallad larmbehandling).1 SOS Alarm ägs till hälften av staten och till hälften av SKR Företag AB (nedan SKR Företag).2 SOS Alarm har genom alarmeringsavtalet även i uppdrag att erbjuda samhällets statliga, kommunala och regionala hjälporgan att ingå avtal om efterföljande larmbehandling.3 SOS Alarm ska enligt alarmeringsavtalet dessutom upprätthålla och kontinuerligt utveckla sin förmåga att utföra efterföljande larmbehandling i enlighet med de separata avtalen med hjälporganen.4 Därutöver har SOS Alarm andra uppdrag som inte direkt hör till ansvaret för nödnumret 112.5
1Samhällsuppdraget har beslutats av riksdagen, prop. 1993/94:150, bet. 1993/94TU38, rskr. 1993/94:432. Enligt alarmeringsavtalet avses med larmbehandling bedömning och hantering av uppgifter som följer av ett nödsamtal och annan nödkommunikation. Avsikten med avtalet är att skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmeringsverksamhet, se avsnitt 2 i avtalet, Avtalets syfte och omfattning.
2Staten och SKR Företag har slutit ett konsortialavtal (aktieägaravtal) som reglerar hur och om vad delägarna fattar beslut. SKR (Sveriges Kommuner och Regioner) äger samtliga aktier i SKR Företag. SKR Företag är moderbolag för ett antal dotter- och intresseföretag i
SKR
3Efterföljande larmbehandling definieras enligt alarmeringsavtalet som åtaganden som SOS Alarm fullgör i anslutning till ett besvarat nödsamtal eller annan hantering av nödkommunikation och som helt och hållet utförs på grundval av separata uppdragsavtal med samhällets hjälporgan.
4Se alarmeringsavtal mellan staten och SOS Alarm Sverige AB
5Bland de övriga uppdragen kan nämnas ansvaret för informationsnumret 113 13, journumret 116 000 avseende försvunna barn, systemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) och uppdrag att vidareförmedla information till tjänsteman i beredskap (TIB).
8Riksrevisionen
18
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Det sammantagna samhällsuppdraget är komplext och förutsätter en fungerande verksamhet med tillräcklig bemanning dygnet runt, årets alla dagar. SOS Alarm har under de senaste tio åren inte nått upp till de mål för larmbehandlingen som följer av alarmeringsavtalet och ägaranvisningarna.6 Detta gäller till exempel målet att en hjälpsökande i genomsnitt inte ska behöva vänta längre än 8 sekunder på att få svar på 112. SOS Alarms genomsnittliga svarstider under 2021 och 2022 var 15,4 respektive 25,6 sekunder. Som en jämförelse hade det finska Nödcentralsverket, som är ansvarigt för
Vi granskar om SOS Alarms larmbehandling, tillsynen av den och regeringens styrning av bolaget är effektiv. Granskningsobjekt är regeringen, SOS Alarm, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Inspektionen för vård och omsorg (IVO).
1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är följande:
Ser staten och SOS Alarm till att larm till nödnumret 112 hanteras effektivt?
Frågan omfattar den larmbehandling som SOS Alarm genomför samt styrningen och tillsynen av denna larmbehandling. Den övergripande frågan delas därför upp i följande delfrågor:
1.Ger SOS Alarm genom larmbehandlingen hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan vid nödsituationer?
2.Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
3.Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?
4.Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
6Se alarmeringsavtal mellan staten och SOS Alarm Sverige AB (org.nr.
7Nödcentralsverket, ”År 2022 besvarades nödsamtal i genomsnitt inom tre sekunder”, hämtad
Riksrevisionen 9
19
Skr. 2023/24:123
Bilaga
1.2.1 Avgränsningar
Granskningen fokuserar på det som är det huvudsakliga syftet med alarmeringsavtalet, nämligen att säkerställa en säker och effektiv
•ansvaret för informationsnumret 113 139
•ansvaret för journumret 116 000 avseende försvunna barn10
•ansvaret för systemet för Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni11
•uppdrag att vidareförmedla information till tjänsteman i beredskap (TIB)12.
SOS Alarm bedriver även verksamhet utöver alarmeringsavtalet. Detta omfattar tjänster inom säkerhet, jourverksamhet och trygghetstjänster. Dessa andra verksamheter har vi inte granskat.
Med anledning av att SOS Alarms roll i Sveriges krisberedskap och civila försvar är under utveckling har vi dessutom valt att exkludera de delar av alarmeringsavtalet som har bäring på arbetet med krisberedskap från granskningen.13
8I alarmeringsavtalet anges att syftet med avtalet är att säkerställa en säker och effektiv hantering av nödsamtal och annan nödkommunikation till nödnummer 112 och därigenom skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmeringstjänst i samhället.
94.2.3 alarmeringsavtalet.
104.2.4 alarmeringsavtalet.
114.2.5 alarmeringsavtalet.
124.2.6 alarmeringsavtalet.
135.1.5, 6.1.2 och delar av 9.1.1 alarmeringsavtalet.
10 Riksrevisionen
20
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Efter en genomgång av SOS Alarms ekonomi, med utgångspunkt från bolagets ekonomiska mål, har vi valt att fokusera på utfallet i svarstider, uppföljningen, utvecklingsarbetet och styrningen avseende svarstider.14
I granskningen har vi huvudsakligen fokuserat på de uppdragsmål som gällde fram till och med den 1 oktober 2023. Den 2 oktober 2023 justerade ägarna uppdragsmålen i samband med en extra bolagsstämma.15
1.3Bedömningsgrunder
1.3.1Ger SOS Alarms larmbehandling hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan?
Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 1 om SOS Alarms larmbehandling är riksdagens uttalande att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna tillgång till en snabb, säker och effektiv larmbehandling. Vidare har riksdagen bland annat uttryck en önskan om en utveckling mot kortare svarstider för nödsamtal.16
Därutöver innehåller alarmeringsavtalet och ägaranvisningarna till SOS Alarm mål och krav på larmbehandlingen. Alarmeringsavtalet innehåller avsnitt som reglerar SOS Alarms åtaganden samt verksamhets- och kompetenskrav.17 SOS Alarms
14Vi har kartlagt SOS Alarms ekonomi med utgångspunkt från bolagets transparensredovisningar, äskanden och ekonomiska redovisning. Vi har stämt av kartläggningen med bolaget för att avgöra vilken betydelse de ekonomiska förutsättningarna har som förklaringsfaktor för måluppfyllelsen när det gäller svarstider. Över tid har vi sett att det finns såväl perioder där de finansiella förutsättningarna för uppfyllandet av alarmeringsavtalet enligt SOS Alarm varit goda, som perioder med utmaningar. SOS Alarm har betonat behovet av ett fullt finansierat alarmeringsavtal för att uppnå sina mål, i olika sammanhang och även i sin faktagranskningskommentar till ett utkast av granskningsrapporten
SOS Alarm uppgår andelen erhållna medel i förhållande till äskade medel i genomsnitt till
92 procent, med en median på 93 procent för perioden
15SOS Alarm, ”Protokoll fört vid extra bolagsstämma”, hämtad
16Skr. 2015/16:50, Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm, bet. 2015/16:FöU4, rskr. 2015/16:189.
17Avsnitt 4. SOS Alarms åtaganden 4.1
Riksrevisionen 11
21
Skr. 2023/24:123
Bilaga
ägaranvisning innehåller dessutom mål för svarstid och tid till identifierat hjälpbehov.18
Ett nödsamtal kan omfatta en bedömning av en hjälpsökandes medicinska tillstånd. Därmed är SOS Alarm en vårdgivare och delar av larmbehandlingen innefattar därför hälso- och sjukvårdsverksamhet och omfattas av regleringen i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).19 Målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Detta framgår av målformuleringen i hälso- och sjukvårdslagen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvården ska ges företräde till vården.20
Bestämmelser som kompletterar och konkretiserar detta mål återfinns i patientlagen (2014:821). I patientlagen finns bestämmelser som rör patientens möjlighet till inflytande i hälso- och sjukvården eller som har direkt betydelse för vårdens utformning. Enligt patientlagen ska hälso- och sjukvården vara lätt tillgänglig och patienten ska snarast få en medicinsk bedömning av sitt hälsotillstånd, om det inte är uppenbart obehövligt. Av patientlagen framgår också att målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen.21
De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:
•De tidsatta målen för
•Stora systematiska och återkommande skillnader i svarstider mellan olika delar av landet och över året ska inte förekomma.
•Vidarekopplingar från SOS Alarm till hjälporgan ska inte medföra tidsmässiga fördröjningar av larmbehandlingen.
18Se alarmeringsavtalet och SOS Alarms ägaranvisning.
19Se 2 kap. 1 och 3 §§ hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) jämfört med 1 kap. 3 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Se även 1 kap. 5 § 1 patientlagen.
203 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Regionen ska erbjuda god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen. Om någon som vistas inom en region utan att vara bosatt där, till exempel utländska medborgare, behöver omedelbar hälso- och sjukvård (akutvård) ska regionen erbjuda sådan vård. Detta framgår av 8 kap. 1 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen.
21Se 2 kap. 1 och 2 §§ samt 3 kap. 1 § 1 patientlagen.
12 Riksrevisionen
22
Skr. 2023/24:123
Bilaga
1.3.2 Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 2, om tillsynen av SOS Alarms larmbehandling, är regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 22 I skrivelsen, som riksdagen välkomnade, redovisar regeringen generella bedömningar av hur tillsyn bör definieras och vara utformad.23 Enligt regeringen bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som är självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav i lagar och andra bindande föreskrifter, och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av tillsynsobjektet.24 I skrivelsen uppger regeringen att tillsyn bör utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot.25 Begreppet självständig omfattar enligt oss att tillsynen ska utföras i sådan omfattning, med sådana metoder och utifrån sådant underlag, att tillsynsmyndigheten kan komma fram till en självständig bedömning. I sin skrivelse framhåller regeringen att tillsynsmyndigheten bör ha rätt att av tillsynsobjektet få del av de upplysningar eller handlingar som behövs för tillsynen.26 Regeringen pekar även på vikten av att tillsynsmyndigheten har sanktionsmöjligheter, exempelvis möjligheten att vidta åtgärder mot tillsynsobjektet eller att besluta om föreläggande.
Tillsyn syftar till att säkerställa efterlevnad av regleringar och den förväntade effekten är att identifierade brister åtgärdas. Regeringen framhåller att tillsynsmyndigheten, när en brist konstateras vid tillsyn, måste ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ingripandet ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs i framtiden.27
När tillsynsuppgifter inom ett område är fördelade på flera aktörer framhåller regeringen behovet av samordning.28
22Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
23Bet. 2009/10:FiU12, rskr, 2009/10:210.
24Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14.
25Skr. 2009/10:79, s. 14, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210.
26Skr. 2009/10:79, s. 50. Se även 8.1.4 i alarmeringsavtalet där det framgår att den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer har sådan rätt.
27Skr. 2009/10:79, s. 42.
28Skr. 2009/10:79, s. 27.
Riksrevisionen 13
23
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Utöver dessa generella utgångspunkter utgör också bestämmelser om tillsyn och kontroll av SOS Alarms åtaganden i alarmeringsavtalet och tillsynen av SOS Alarm som vårdgivare, bedömningsgrunder i granskningen.29
De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:
•Tillsynen ska utgå från ett tydligt mandat, vilket innefattar
o befogenheter som ger tillgång till de underlag som behövs i tillsynen och o sanktionsmöjligheter gentemot tillsynsobjektet.
•Tillsyn ska utföras över alla moment i SOS Alarms larmbehandling som har inverkan på uppdragets resultat.
•Tillsyn som utförs av flera aktörer ska samordnas.
•Tillsynen ska utföras med den frekvens, de metoder och utifrån de underlag som möjliggör en självständig bedömning av SOS Alarms larmbehandling.
•Tillsynen ska leda till att brister identifieras och åtgärdas.
1.3.3Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?
Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 3, om SOS Alarms uppföljnings- och utvecklingsarbete av larmbehandlingen, är alarmeringsavtalet. Där anges att bolaget ska ha en organisation och teknik som säkerställer hög kvalitet och effektivitet vid fullgörandet av åtagandena.30 SOS Alarm ska, med beaktande av samhällsutvecklingen, utveckla sin verksamhet och vid behov i samverkan med samhällets hjälporgan.31 Dessutom ska SOS Alarm utveckla sin förmåga att utföra efterföljande larmbehandling i enlighet med separata avtal med samhällets hjälporgan.32 Enligt alarmeringsavtalet ska SOS Alarm
29Se 18 d § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som anger att MSB ska utöva tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB uppfylls.
Se 1 och 2 §§ förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg som anger att IVO svarar för tillsyn inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet.
305.1.2 alarmeringsavtalet.
315.1.4 alarmeringsavtalet. Se även 7. Krav på samverkan. SOS Alarm ska kontinuerligt föra dialog och samverka med samhällets hjälporgan och andra relevanta aktörer i syfte att säkerställa en så säker och effektiv verksamhet som möjligt inom ramen för åtagandena och övriga skyldigheter enligt avtalet. SOS Alarm ska upprätthålla och ansvara för ett
324.4.2 alarmeringsavtalet.
14 Riksrevisionen
24
Skr. 2023/24:123
Bilaga
och även i övrigt vidta åtgärder som syftar till att höja eller vidmakthålla kvaliteten i verksamheten.33
Delar av larmbehandlingen innefattar hälso- och sjukvårdsverksamhet och omfattas därför av regleringen i hälso- och sjukvårdslagen. Som vårdgivare omfattas
SOS Alarm även av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Enligt dessa ska SOS Alarm ha ett ledningssystem för verksamheten.35 Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet.36 Föreskrifterna anger även att SOS Alarm ska kartlägga sina processer, göra en riskanalys, bedriva egenkontroll och utreda avvikelser.37 På grundval av det som framkommer i dessa aktiviteter ska SOS Alarm vidta de åtgärder som krävs för att säkra verksamhetens kvalitet.38
De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:
•Uppföljningen ska ske löpande och systematiskt.
•Uppföljningen ska belysa de faktorer som har betydelse för verksamhetens måluppfyllelse.
•Utvecklingsinsatserna ska utgå från
o insikter från uppföljningsarbetet och
o synpunkter från och samverkan med samhällets hjälporgan.
•Utvecklingsinsatserna ska implementeras och deras effekter ska följas upp.
335.1.6 alarmeringsavtalet.
346.1.1 alarmeringsavtalet.
35Ledningssystem definieras som ett ”system för att fastställa principer för ledning av verksamheten”, 2 kap. 1 § (SOSFS 2011:9).
363 kap. 1 § (SOSFS 2011:9).
374 kap. (SOSFS 2011:9).
384 kap. 7 § (SOSFS 2011:9).
Riksrevisionen 15
25
Skr. 2023/24:123
Bilaga
1.3.4 Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 4, om styrningen av SOS Alarms larmbehandling, är alarmeringsavtalet och den statliga ägarstyrningen för bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Staten har två huvudsakliga roller i sin styrning av SOS Alarm, dels som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet, dels som delägare tillsammans med SKR Företag.39
SOS Alarms uppdrag att hantera nödnumret är ett långsiktigt statligt uppdrag som i grunden är detsamma sedan det första alarmeringsavtalet slöts 2008.
Staten har även ett ansvar för att finansiera nödnumret 112 genom ersättning till SOS Alarm. Syftet med alarmeringsavtalet är att säkerställa en säker och effektiv hantering av nödsamtal och annan nödkommunikation till nödnumret 112, och därigenom skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmeringsverksamhet i samhället.40 För att uppnå detta ska staten (regeringen) ange och precisera de krav som behövs i alarmeringsavtalet med SOS Alarm.
Den statliga ägarstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag fördelar därutöver ansvar och roller till ägare och bolag som inbegriper uppgifter och verktyg. Vi beskriver detta i bilaga 1.41
De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:
•Regeringens styrning ska sträva mot att SOS Alarm ska uppfylla avtalet med staten och de mål som följer av avtalet.
•Resultatet av tillsyn samt bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete ska beaktas i styrningen så att faktorer som påverkar måluppfyllelsen är identifierade och blir föremål för styrningsåtgärder.
39Statens konsortialavtal (aktieägaravtal) med SKR Företag (aktieägaravtal) reglerar hur och om vad ägarna fattar beslut. Avtalet slår bland annat fast följande: Att alarmeringsavtalet utgör en grund för SOS Alarms verksamhet och att ägarna är överens om att målet för SOS Alarm är att uppvisa långsiktig värdetillväxt med finansiell stabilitet. Om ägarna är överens om kapitaltillskott ska detta tillskjutas i proportion till respektive ägarandel. Avtalet anger hur stor bolagets styrelse ska vara och att ägarna nominerar vardera lägst två och högst
fyra styrelseledamöter. Ägarna nominerar gemensamt ordförande i styrelsen.
40Försvarsutskottet har även pekat på vikten av en samordnad och väl sammanhållen larmbehandling, se bet. 2015/16:FöU4. Även regeringen har poängterat vikten av en samordnad alarmeringstjänst för att stärka samverkan, minimera hanteringstiderna och skapa förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser, se dir. 2015:113, s. 5.
41I bilaga 1 beskriver vi den statliga ägarstyrningen av statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Staten som delägare lämnar väsentliga förslag till styråtgärder till bolagets bolagsstämma som sedan ägarna beslutar om.
16 Riksrevisionen
26
Skr. 2023/24:123
Bilaga
•Styrningen ska vid behov omfatta åtgärder för att utveckla ändamålsenligheten i tillsynen och bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete.
•Regeringens samverkan med SKR Företag som delägare ska fokusera på att alarmeringsavtalets alla delar uppfylls.42
1.4Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Dimitrios Ioannidis (projektledare) och Joakim Grausne. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Birgitta Böhlin, tidigare bland annat generaldirektör för Försvarets materielverk, Tillväxtverket och Statens Fastighetsverk, verkställande direktör för Samhall AB och styrelseordförande för Apoteksgruppen, Lernia, Mittuniversitetet, Statens servicecenter och Almi AB, samt Katarina Bohm, docent vid Karolinska Institutet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Försvarsdepartementet), MSB, IVO och SOS Alarm har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. SKR Företag, som inte är ett granskningsobjekt, har också fått möjlighet att faktagranska delar av rapporten.
1.4.1 Kvalitativa metoder
Granskningen utgår från intervjuer, dokumentstudier och beskrivande statistikbearbetningar. Sammantaget har cirka 40 intervjuer genomförts med representanter för SOS Alarm, ambulanssjukvård, kommunal och statlig räddningstjänst, polis, Regeringskansliet och flera statliga myndigheter. Skriftliga frågor har även ställts till dessa grupper.
Ett stort antal dokument har granskats:
•alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm
•ägaranvisning för SOS Alarm
•process- och rutinbeskrivningar från SOS Alarm
•riskanalyser, utredningar och uppföljningsrapporter från SOS Alarm
•revisionsrapporter gällande revision för SOS Alarms
42Eftersom detta är huvudsyftet med bolaget i förhållande till SKR. Se 3 § bolagsordningen, ”Föremålet för bolagets verksamhet ska vara att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktion …”.
Riksrevisionen 17
27
Skr. 2023/24:123
Bilaga
•tillsynsrapporter, tillsynsbeslut och andra underlag i tillsynsärenden från MSB och IVO
•SOS Alarms affärsplaner, budgetäskanden, verksamhetsplaner, verksamhetsrapporter
•styrelsens arbetsordning och styrelsens instruktion till vd
•styrelseutvärderingar
•protokoll från styrelsens revisionsutskott
•allehanda dokument avseende Regeringskansliets ägardialog med SOS Alarm.
I granskningen har vi även genomfört ett verksamhetsbesök vid SOS Alarms larmcentral i Stockholm. Vid besöket intervjuades operatörer, teamledare och gruppchefer. Dessutom genomfördes medlyssning av
Vi har även deltagit på
Vi har prövat möjligheten att jämföra SOS Alarms produktivitet med finska Nödcentralsverkets larmbehandling. Vi har därför inhämtat skriftlig information från Nödcentralsverket. Den insamlade informationen innefattar statistik för
1.4.2 Kvantitativa metoder
För att bedöma tillgången till
Se bilaga 4 för en mer utförlig beskrivning av datamaterialet och en beskrivning av vissa centrala mått i denna granskning.
18 Riksrevisionen
28
Skr. 2023/24:123
Bilaga
2Nödnumret 112 i Sverige
I Sverige kan hjälpsökande ringa nödnumret 112 när de snabbt behöver hjälp från ambulans, polis eller kommunal och statlig räddningstjänst. Nödnumret finns i alla
2.1SOS Alarms samhällsuppdrag
SOS Alarm har genom alarmeringsavtalet med staten ett samhällsuppdrag att ta emot och besvara nödsamtal samt annan nödkommunikation till nödnummer 112.45 På grundval av den information som inhämtats genom nödsamtalet, ska SOS Alarm identifiera vad som har inträffat och bedöma om det finns behov av omedelbara hjälpinsatser. Det huvudsakliga syftet med nödnumret 112 är att tillhandahålla en enda kontaktväg för hjälpsökande, oberoende av hjälpbehov. När hjälpbehovet är fastställt ska lämpliga hjälporgan involveras i hjälpinsatsen. Enligt alarmeringsavtalet utgörs samhällets hjälporgan av polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulanssjukvården.46 SOS Alarm ska på ett säkert och effektivt sätt vidarekoppla nödsamtal och vidareförmedla annan nödkommunikation som inkommer till nödnummer 112.47
I alarmeringsavtalet anges också att SOS Alarm ska erbjuda hjälporganen möjlighet att ingå avtal om efterföljande larmbehandling.48 Hur långt i larmbehandlingen SOS Alarm är engagerade efter att de mottagit samtalen, beror därmed på avtalet med respektive hjälporgan.
43
44Larmet inkommer vanligtvis via ett röstsamtal men SOS Alarm har i uppdrag att ta emot även annan form av nödkommunikation, till exempel automatiska larm från olycksdrabbade bilar (eCall).
45Ett bolag anses ha ett särskilt beslutat samhällsuppdrag när riksdagen har beslutat om att bolaget ska bedriva verksamhet som helt eller delvis syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. Skr. 2021/22:140. För SOS Alarms samhällsuppdrag, se prop.1993/94:150, bet. 1993/94:TU38, rskr. 1993/94:432.
46Se avsnitt 3 i alarmeringsavtalet.
47Se avsnitt 4.1.3 i alarmeringsavtalet.
48Se avsnitt 4.2.1 i alarmeringsavtalet.
Riksrevisionen 19
29
Skr. 2023/24:123
Bilaga
I alarmeringsavtalet står det även angivet att SOS Alarm ska upprätthålla och ansvara för ett
Nuvarande alarmeringsavtal mellan SOS Alarm och staten ingicks 2020. Avtalet som gällde dessförinnan ingicks 2008 men fick tillägg 2014 och 2018. I det tidigare avtalet återfanns mål för samhällsuppdraget som en bilaga till avtalet. Sedan 2016 finns målen angivna som uppdragsmål i ägaranvisningarna, ett styrdokument som beslutas av ägarna på bolagsstämman. Detta innebär att båda ägarna, staten och SKR Företag, har ställt sig bakom målen. Målen som gällde från 2016 fram till oktober 2023 bestod av fyra mål som behandlar tiden det tar för SOS Alarm att svara och behandla larm, ett mål avseende kundrelationerna i samhällsuppdraget och ett mål gällande förtroendet för bolaget bland allmänheten (se faktaruta).
Se bilaga 3 för en genomgång av SOS Alarms uppdragsmål som gällt före och efter dessa. I granskningen fokuserar vi på målen som gällde fram till oktober 2023.
Uppdragsmål i SOS Alarms ägaranvisning (daterad
a)Svarstid 112
1.Genomsnittlig svarstid högst 8 sekunder.
2.Genomsnittlig svarstid för 92 procent av samtalen högst 15 sekunder.
3.Längst svarstid 30 sekunder.
b)Tid till identifierat hjälpbehov
Tiden från tidpunkten då den hjälpsökandes anrop inkommer till anropskön för
112till tidpunkten då operatören sätter index i
c)Nöjda kunder inom samhällsuppdraget
d)Förtroendeindex
Förtroendeindex ska uppgå till lägst 70 enligt Bolagets mätmetod.
Se tabell 2 i bilaga 2 för ytterligare uppgifter om SOS Alarm och
49Se avsnitt 7.1.2 i alarmeringsavtalet.
50Se avsnitt 7 i alarmeringsavtalet.
20 Riksrevisionen
30
Skr. 2023/24:123
Bilaga
2.2Behandlingen av larm till nödnumret 112
Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på nödnummer 112.51 Larmbehandlingen innefattar flera steg och flera olika hjälporgan. De olika stegen beskrivs i Figur 1. I figuren är stegen placerade sekventiellt men de kan i vissa fall ske parallellt; exempelvis kan en hjälpinsats inledas innan bedömningen är slutförd. SOS Alarms ansvar för behandlingen av larmen sträcker sig dessutom olika långt beroende på vilket avtal de har med respektive hjälporgan. SOS Alarm har dock alltid ansvar för de två första stegen i larmbehandlingen,
Figur 1 Schematisk presentation av larmbehandling på nödnumret 112
Efterföljande larmbehandling | |||||
Anrops- | Första | Inhämta | Bedöma och | Inleda | Leda |
kö | sortering | information | prioritera | hjälpinsats | hjälpinsats |
Hjälpbehovet är | Beslut om att inleda | Hjälpinsatsen | |||
identifierat | hjälpinsats | avslutad | |||
svarar
Samtal från hjälpbehövande inkommer till
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från SOS Alarm och från beskrivning i SOU 2018:28.
2.2.1 Anropskö och första sortering
Det första momentet i larmbehandlingen,
51Se SOU 2018:28, s. 119 ff.
52Frågan om ensamrätt enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling har prövats av domstol (Värmlands tingsrätt, mål nr T
Riksrevisionen 21
31
Skr. 2023/24:123
Bilaga
År 2022 inkom 4,1 miljoner samtal till 112.53 När det finns en ledig
2.2.2 Inhämtning av information
Den efterföljande larmbehandlingen inleds med att
2.2.3 Bedöma och prioritera
Nästa steg i larmbehandlingen innebär att
2.2.4 Inleda och leda hjälpinsats
Steget efter bedömning och prioritering innebär att hjälpinsatsen inleds – att hjälpresurser larmas ut och dirigeras till platsen där hjälpbehovet finns.54 Om det
53SOS Alarm, Verksamhetsrapport 2022 – 112 i Sverige, 2022, s. 25.
54Beslutet om att inleda hjälpinsatsen tas formellt av hjälporganet.
22 Riksrevisionen
32
Skr. 2023/24:123
Bilaga
saknas tillgängliga resurser att skicka till den hjälpsökande, eller om hjälpbehovet inte bedöms som akut, kan den hjälpsökande placeras i ett virtuellt väntrum. Hjälpsökande som är placerade i väntrummet kontaktas regelbundet för att följa eventuella förändringar i hälsotillståndet.
I de fall då SOS Alarm ansvarar för att dirigera resurser till platsen för nödsituationen görs detta av SOS Alarms räddningsåtgörare och ambulansdirigenter, inte av 112- operatören.55 Räddningsåtgöraren dirigerar räddningstjänstens resurser medan ambulansdirigenter dirigerar ambulanssjukvårdens resurser. Dessa är, precis som
Det avslutande steget i larmbehandlingen handlar om att operativt leda hjälpinsatsen. Detta ansvarar hjälporganet för men SOS Alarm kan fortsätta att ge stöd även i detta skede.
2.3Samhällets hjälporgan
I larmbehandlingen involveras de hjälporgan som behövs i den aktuella situationen. Till dessa räknas polis, kommunal och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård.
Figur 2 Antal samtal till nödnumret 112, år 2022
4,1 miljoner
3,3 miljoner
2,3 miljoner
AnropsköFörsta sortering
44 % Vård
27 % Polis
6 % Räddning
9 % Samverkan
8 % Övrigt
Källa: Riksrevisionens bearbetning av statistik från Verksamhetsrapport 2022 – 112 i Sverige, SOS Alarm, 2023.
55Även om SOS Alarm fått uppdraget att dirigera resurserna är det hjälporganet som är ansvarigt för detta moment i larmbehandlingen.
Riksrevisionen 23
33
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Efter att den första sorteringen av samtalen är utförd, och
Polismyndigheten är ett av de hjälporgan som sköter hela sin efterföljande larmbehandling själv. Organisatoriskt är Polismyndigheten indelad i sju polisregioner. I varje region finns en regionledningscentral som tar emot
Regionerna ansvarar för ambulanssjukvården. Av 21 regioner har 13 avtalat med SOS Alarm att bolaget ska ta hand om hela larmbehandlingen fram till att hjälpinsatsen inleds. Över hälften av Sveriges befolkning bor i någon av dessa regioner. Vidare har 3 regioner valt att sköta hela sin larmbehandling efter den första sorteringen, under den gemensamma benämningen Sjukvårdens larmcentral. Återstående 5 regioner har olika former av lösningar där delar av den efterföljande larmbehandlingen utförs av SOS Alarm.58
Kommunerna kan antingen organisera räddningstjänsten inom den egna kommunen, eller så samarbetar de med andra kommuner genom en gemensam räddningstjänstorganisation. Den kommunala räddningstjänsten i Sverige utgörs i dag av 142 räddningstjänstorganisationer.59 Drygt hälften av landets kommuner har, enskilt eller i samarbete med andra kommuner, avtalat med SOS Alarm att bolaget ska ta hand om hela larmbehandlingen fram till att hjälpinsatsen inleds, och även stödja under insatsen. För en sjundedel av kommunerna genomför SOS Alarm larmbehandlingen fram till och med att ett larm skickas till räddningstjänsten. Efterföljande dirigering av hjälpresurserna sköter räddningstjänsten själv. För ungefär en tredjedel av kommunerna genomför SOS Alarm en intervju av den hjälpsökande men överlämnar därefter till räddningstjänsten.
56I de flesta fall har SOS Alarm ett avtal med hjälporganet om vilka tjänster som SOS Alarm ska utföra åt hjälporganet i den efterföljande larmbehandlingen. I vissa fall, exempelvis när det gäller Polismyndigheten, finns inget avtal utan endast en överenskommelse om hur vidarekopplingen av samtalet ska ske.
57Polismyndigheten, Årsredovisning 2022, s. 91 ff.
58Uppgifterna om regionernas avtal lämnades av en representant för SOS Alarm i mejl
59Mejl från SKR,
24 Riksrevisionen
34
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Den statliga räddningstjänsten sköter sin efterföljande larmbehandling själv. Den statliga räddningstjänsten utgörs av
•sjö- och flygräddningstjänsten (Sjöfartsverket)
•fjällräddningstjänsten (Polismyndigheten)
•efterforskning av försvunnen person i annat fall60 (Polismyndigheten)
•miljöräddningstjänsten till sjöss (Kustbevakningen)
•räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen vid kärnteknisk anläggning (länsstyrelsen).
2.4Tillsynen
Tillsynen av larmbehandlingen som helhet är fördelad på sex olika myndigheter. Tillsyn av SOS Alarms del av larmbehandlingen utförs av MSB och IVO.
2.4.1 MSB:s tillsyn av larmbehandlingen
MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har det ansvaret.61 I MSB:s instruktion anges också att myndigheten ska ”utöva tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet” uppfylls.62
Utöver tillsynen av alarmeringsavtalet har MSB även tillsyn över delar av räddningstjänsten enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I lagen anges att MSB ska ha tillsyn över att kommunerna följer lagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.63 Det inbegriper kommunernas fullgörande av ansvaret för räddningstjänsten, vilket inkluderar utlarmning av räddningsresurser.64 MSB:s tillsyn av räddningstjänsten kan därmed även innefatta delar av larmbehandlingen. Förordningen om skydd mot olyckor ger även MSB i uppdrag att utöva tillsyn över
60Efterforskning av personer som försvunnit på annan plats än vad som omfattas av
61Se 1 § förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
6218 d § förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
63Se 5 kap. 1 a § lagen om skydd mot olyckor.
64Utlarmning innebär att de resurser som ska genomföra hjälpinsatsen får kännedom om larmet och aktiveras.
Riksrevisionen 25
35
Skr. 2023/24:123
Bilaga
frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika grenar.65
2.4.2 IVO:s tillsyn av larmbehandlingen
IVO utför tillsyn över vårdärenden i larmbehandlingen som en del i sitt uppdrag att utföra tillsyn inom hälso- och sjukvården.66 Tillsynen som IVO utför innehåller flera olika delar. En del av IVO:s tillsyn är att utreda vårdgivares egna anmälningar till IVO och utredningar om händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.67 Lex
IVO:s egeninitierade tillsyn är planerad antingen med utgångspunkt från myndighetens riskanalyser eller på förekommen anledning vid signaler om akuta risker eller brister. Detta kan göras mot bakgrund av olika indikationer såsom ovanstående typer av anmälningar, tips och klagomål direkt till IVO eller annan riskanalys.
2.4.3 Övrig tillsyn av larmbehandlingen
Tillsynen av den statliga räddningstjänsten är uppdelad på flera myndigheter.71
Transportstyrelsen har enligt förordningen om skydd mot olyckor i uppdrag att utöva den centrala tillsynen över sjö- och flygräddningen samt ledningscentralen för den. Enligt samma förordning utövar Polismyndigheten tillsyn över fjällräddningstjänsten och efterforskning av försvunna personer i annat fall, medan Kustbevakningen har i uppdrag att utföra tillsyn över miljöräddningstjänsten till
655 kap. 1 § förordningen om skydd mot olyckor. Därutöver ska MSB, enligt 5 kap. 2 §, utöva tillsynen över efterlevnaden av lagen om skydd mot olyckor och med stöd av lagen meddelade föreskrifter i frågor som rör planläggningen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen enligt 4 kap. 6 § lagen om skydd mot olyckor samt planläggningen av saneringen enligt 4 kap. 8 § samma lag.
661 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
673 kap. 5 § och 7 kap. 8 § patientsäkerhetslagen (PSL).
687 kap. 3 § PSL.
693 kap. 3 § PSL.
703 kap. 5 § PSL.
71Se 5 kap. förordningen om skydd mot olyckor.
26 Riksrevisionen
36
Skr. 2023/24:123
Bilaga
sjöss.72 Tillsynsansvaret för fjällräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer och miljöräddningstjänst ligger således på samma myndigheter som ansvaret för utförandet av räddningsuppdraget. Detsamma gäller polisens delar av larmbehandlingen som Polismyndigheten själva har tillsynsansvar över.
Utöver detta finns andra statliga aktörer med tillsyns- eller undersökningsuppdrag med bäring på alarmering. Statens haverikommission utreder exempelvis allvarliga
2.5Regeringens styrning av SOS Alarm
Regeringens styrning utgår från regeringens två olika roller i förhållande till
SOS Alarm, som uppdragsgivare genom alarmeringsavtalet och som ägare genom bolagsstyrningen.
2.5.1 Styrningen av larmbehandlingen genom alarmeringsavtalet
På Regeringskansliet är Försvarsdepartementet huvudman för alarmeringsavtalet.
Försvarsdepartementet tar emot SOS Alarms äskande av ersättning för bolagets uppdrag enligt alarmeringsavtalet. Regeringen lämnar förslag på ersättning till SOS Alarm i de årliga budgetpropositionerna som riksdagen sedan beslutar om. Försvarsdepartementet har dialog med Finansdepartementet, både budgetavdelningen och bolagsförvaltningen. Försvarsdepartementet har också löpande dialog med SKR.
Alarmeringsavtalet hänvisar till SOS Alarms ägaranvisning för bland annat de svarstidsmål som ägarna beslutat för bolagets samhällsuppdrag.
2.5.2 Bolagsstyrningen
Avdelningen för bolag med statligt ägande sköter förvaltningen av SOS Alarm som ett bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag i enlighet med statens bolagsstyrning. Den kännetecknas av att det är riksdagen som beslutar om bolagens uppdrag och anslag medan regeringen beslutar om statens ägarpolicy och regeringens principer för bland annat bolagsstyrning.73
725 kap. 1 § förordningen om skydd mot olyckor.
73Se bilaga 1 för en översiktlig beskrivning av statens bolagsstyrning av bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag.
Riksrevisionen 27
37
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Regeringen beslutar om förslag inom ett antal områden inför beslut på bolagsstämma i SOS Alarm, där beslut fattas tillsammans av SOS Alarms två delägare, staten och SKR Företag.74 Det handlar till exempel om förslag till:
•bolagsordning
•styrelseordförande
•styrelse
•ägaranvisning inklusive uppdragmål för samhällsuppdraget
•ekonomiska mål.
Uppföljningen av uppdragsmål för samhällsuppdraget och ekonomiska mål sker vid ägardialoger med företrädare för ägarna och bolaget. I ägardialogerna med SOS Alarm deltar även företrädare för SKR Företag i egenskap av delägare i SOS Alarm.75 Bolaget företräds vanligen av styrelseordförande och vd som ofta förberett en presentation. Förutom styrelseordförande och vd kan också delar av bolagets övriga ledning delta i ägardialogerna. Ägardialogen omfattar också eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Agendan för ägardialogerna omfattar därför vanligen uppföljning och olika aktuella frågor. Ägardialogerna dokumenteras i särskilda anteckningar.76
74Staten och SKR Företag har slutit ett konsortialavtal (aktieägaravtal) som reglerar hur och om vad delägarna fattar beslut. SKR äger samtliga aktier i SKR Företag. Regeringen har bemyndigat statsrådet Svantesson, att företräda och utöva rösträtt för staten som aktieägare vid bolagsstämmor i SOS Alarm AB. Detta innebär att beslut i Regeringskansliet om förslag inför bolagsstämma i bolaget fattas av statsrådet Svantesson, efter beredning inom Regeringskansliet (uppgift lämnad av Regeringskansliet i faktagranskning av rapportutkast
75Mejl från SKR,
76Se statens ägarpolicy, skr. 2021/22:140, s. 117, och Riksrevisionens anteckningar efter genomgång av dokumentation från ägardialoger med SOS Alarm.
28 Riksrevisionen
38
Skr. 2023/24:123
Bilaga
3Måluppfyllelsen i SOS Alarms larmbehandling
I detta kapitel besvarar vi den första delfrågan, om SOS Alarm genom larmbehandlingen ger hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan.
Utgångspunkten är de tidsatta uppdragsmål som SOS Alarm har och som beslutats av ägarna (se mål
Det finns återkommande skillnader mellan svarstider beroende på vilket län samtalen kommer ifrån. Över åren förekommer samma län återkommande bland de som har kortast svarstider. Samma sak gäller för de län som har längst svarstider. Skillnaderna har visat sig bero på SOS Alarms arbetsmodell. Vi har även iakttagit återkommande skillnader i svarstid utifrån när på året eller under veckan samtalen görs. Skillnaderna har bestått över åren, trots att de bakomliggande faktorerna har kunnat förutses.
Det förekommer långa väntetider vid vidarekopplingar av samtal till hjälporganen. Vi har dessutom identifierat att det finns ett enskilt avtal med ett hjälporgan som påverkar svarstiderna för hela
3.1Svars- och handläggningstider
Fram till och med den 1 oktober 2023 fanns det fyra uppdragsmål gällande svars- och handläggningstider för SOS Alarms särskilt beslutade samhällsuppdrag att utföra
Riksrevisionen 29
39
Skr. 2023/24:123
Bilaga
3.1.1SOS Alarm har inte uppnått svarstidsmålen någon gång under de senaste tio åren
Tre av uppdragsmålen berör SOS Alarms förmåga att svara snabbt på inkommande samtal. Ett av dessa mål anger att den genomsnittliga svarstiden ska vara högst
8 sekunder. De två andra målen anger hur stor andel av samtalen som ska ha en svarstid om högst 15 respektive 30 sekunder. Enligt dessa ska 92 procent av samtalen ha en svarstid som är högst 15 sekunder och 100 procent en svarstid som högst är 30 sekunder. Av naturliga skäl samvarierar måluppfyllelsen på dessa mål. Om SOS Alarm är snabbare på att besvara samtal påverkas alla dessa tre mål.
SOS Alarm har inte uppnått målet om en medelsvarstid på högst 8 sekunder något år sedan 2012 (se diagram 1).77 Målet om att 92 procent av samtalen ska besvaras inom 15 sekunder har inte uppnåtts någon gång sedan 2008 (se diagram 2).78 Detsamma gäller målet om att alla samtal ska besvaras inom 30 sekunder
(se diagram 3).
77Under 2023 har medelsvarstiderna förbättrats enligt uppgifter från SOS Alarm. Enstaka månader har målet om en medelsvarstid på högst 8 sekunder uppnåtts. Något resultat för helåret 2023 fanns inte att tillgå vid genomförandet av denna granskning.
78Den exakta formuleringen i ägaranvisningen från april 2016, är: ”Genomsnittlig svarstid för 92 procent av samtalen högst 15 sekunder”. Vi kan konstatera att ordet ”genomsnittlig” inte har någon praktisk betydelse i hur måttet beräknas. Målet hade en annan lydelse före 2017. I den tidigare formuleringen (i dåvarande alarmeringsavtal) angavs att ingen som ringer nödnumret ska ”normalt behöva vänta på svar längre än 30 sekunder”. Omformuleringen ska ses mot bakgrund av rekommendationen i Riksrevisionens granskning av SOS Alarm från 2015, att regeringen skulle uppdatera och förtydliga alarmeringsavtalet i syfte att klarlägga för bolaget vad en normal situation är.
30 Riksrevisionen
40
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Diagram 1 Medelsvarstiden för samtal till nödnumret 112, år
Sekunder
30
25,6
25 | ||||||||||||||
20 | ||||||||||||||
15,3 | 14,7 | 15,4 | ||||||||||||
15 | 11,5 | 13,3 | 12,7 | 11,6 | ||||||||||
9,9 | ||||||||||||||
8,4 | 7,7 | 8,6 | 9,2 | |||||||||||
10 | ||||||||||||||
6,8 | 6,7 | |||||||||||||
5 | ||||||||||||||
0 | ||||||||||||||
2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Utfall | Mål (8 sekunder) |
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
Diagram 2 Andelen samtal till nödnumret 112 som besvarats inom 15 sekunder, år
Procent 100
90 | 89 | ||||||||||
80 | 90 | 91 | 86 | ||||||||
82 | 87 | 83 | |||||||||
78 | 78 | ||||||||||
70 | 77 | 76 | |||||||||
72 | |||||||||||
72 | 71 | ||||||||||
60 | |||||||||||
50 | 58 | ||||||||||
40 | |||||||||||
30 | |||||||||||
20 | |||||||||||
10 | |||||||||||
0 | |||||||||||
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 | |||||||||||
Utfall | Mål (92 procent) |
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
Riksrevisionen 31
41
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Diagram 3 Andelen samtal till nödnumret 112 som besvaras inom 30 sekunder, år
Procent
100 | ||||||||||
93 | 97 | 98 | 96 | 97 | 92 | 97 | 95 | |||
80 | 92 | 89 | 92 | 86 | ||||||
87 | 89 | |||||||||
60
40
20
74
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Utfall | Mål (100 procent) |
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
SOS Alarm har i olika sammanhang gett sin förklaring till varför svarstiderna utvecklats så som de gjort. Svarstidernas ökning efter 2012 har bolaget förklarat med de neddragningar som bolaget gjorde efter flera års underfinansiering av alarmeringsavtalet. Bland annat stängdes flera larmcentraler och bolaget övergick från en regional mottagning av
79SOS Alarm, Verksamhetsrapport – 112 i Sverige 2016, s.
80SOS Alarm, Verksamhetsrapport – 112 i Sverige 2019, s. 3.
81Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB 2021, dnr MSB
32 Riksrevisionen
42
Skr. 2023/24:123
Bilaga
vilket senare visade sig i en mycket hög personalomsättning. Den ökade personalomsättningen innebar svårigheter att bemanna tillräckligt, vilket i sin tur medförde längre svarstider.82 I en intern analys av orsakerna till de långa svarstiderna sommaren 2021 pekar SOS Alarm på att svarstiderna ökade exponentiellt när bemanningen inte var tillräcklig i förhållande till samtalsmängden. De konstaterar också att de inte haft tillräckligt med personal och att detta inneburit att de inte kunnat bemanna upp till grundbemanningen. SOS Alarm lyfter fram arbetstidslagstiftningen som en försvårande faktor i detta sammanhang, då den omöjliggjorde schemaläggning av befintlig personal i den utsträckning som skulle ha behövts.83
Det fjärde uppdragsmålet avser tiden det tar för SOS Alarm att ta emot samtalet och identifiera hjälpbehovet – tid till identifierat hjälpbehov. Tiden fram till att hjälpbehovet är identifierat ska inte överstiga 40 sekunder i genomsnitt. 84 Sedan målet infördes 2017 har SOS Alarm uppnått målet varje år (se diagram 4). År 2022 var tid till identifierat hjälpbehov 34 sekunder i genomsnitt.
Diagram 4 Tid till identifierat hjälpbehov vid samtal till nödnumret 112, år
Sekunder 45
40 | |||
35 | 30 | 34 | |
28 | 27 | ||
30 | |||
24 | 24 | ||
25 | |||
20
15
10
5
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Utfall | Mål (40 sekunder) |
Källa: SOS Alarms årsberättelser åren
82SOS Alarm, Riskanalys - Fördröjd vård vid långa väntetider, 2022.
83SOS Alarm, Genomlysning
84Målets exakta lydelse i SOS Alarms ägaranvisning daterad
Riksrevisionen 33
43
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Tiden till identifierat hjälpbehov inkluderar även samtalets svarstid. Vi kan därför konstatera att hjälpbehovet fastställs mycket snabbt när samtalet väl besvarats – så pass snabbt att målet med en genomsnittlig tid till identifierat hjälpbehov på
40 sekunder uppnåddes, även när medelsvarstiden var 25,6 sekunder 2022. Det bör noteras att ett identifierat hjälpbehov är ett tidigt första steg i bedömningen av situationen och hjälpbehovet. Under de år som målet gällande tiden till identifierat hjälpbehov har funnits, har det i genomsnitt tagit
3.1.2 Antalet samtal med långa svarstider ökar
Bakom den genomsnittliga svarstiden finns stora variationer i hur lång tid det tar för SOS Alarm att svara på inkommande samtal. SOS Alarm har i en riskanalys av fördröjd vård vid långa väntetider identifierat att väntetider under 180 sekunder sällan utgör en patientrisk.87 I vårdärenden kan svarstider längre än så direkt påverka utgången i ärendet, vilket även konstaterats i flera fall.88 Någon motsvarande tidsgräns för andra typer av ärenden finns inte, även om det finns forskning som pekar på riskerna och kostnaderna med fördröjd larmbehandling vid räddningstjänstens insatser.89 Men då det är omöjligt att på förhand, innan operatören svarat, veta vilket typ av ärende det rör sig om är tidsgränsen på
180 sekunder intressant att studera för alla inkommande samtal.
85För statlig räddningstjänst vidarekopplas alla samtal direkt efter att hjälpbehovet fastställts.
86Målets exakta lydelse i SOS Alarms ägaranvisning daterad
87SOS Alarm, Riskanalys - Fördröjd vård vid långa väntetider, 2022.
88I IVO:s tillsyn av SOS Alarm med anledning av de långa svarstiderna konstaterades flera fall där den långa svarstiden haft direkt påverkan på utgången. Se Beslut avseende SOS Alarm AB,
89Se Räddningsverket, Tidsfaktorns betydelse vid räddningsinsatser – en uppdatering av en samhällsekonomisk studie, 2004.
34 Riksrevisionen
44
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Diagram 5 Antal samtal med svarstider över 180 sekunder, år
Antal samtal 30 000
25 000 | 24 525 | |||||||||||||||
20 000 | ||||||||||||||||
15 000 | ||||||||||||||||
10 000 | ||||||||||||||||
3 180 | ||||||||||||||||
5 000 | ||||||||||||||||
1 195 | 325 | 185 | 23 | 89 | ||||||||||||
0 | ||||||||||||||||
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Vi kan konstatera att antalet samtal med svarstider på mer än 180 sekunder ökade väsentligt under 2021 och framför allt under 2022 (se diagram 5). Dessa samtal med långa svarstider utgör en mycket liten andel av det totala antalet besvarade samtal till
3.2Variationer i svarstider över landet och över tid
Det finns återkommande skillnader mellan svarstider beroende på vilket län samtalen kommer ifrån. Under den undersökta perioden,
90År 2021 besvarades 0,1 procent av samtalen efter mer än 180 sekunder och 2022 var andelen 0,7 procent.
91Se de årliga verksamhetsrapporterna ”112 i Sverige” från SOS Alarm.
92Beslut avseende SOS Alarm AB,
Riksrevisionen 35
45
Skr. 2023/24:123
Bilaga
under de år då svarstiderna ökar. Orsaken till skillnaderna går, enligt SOS Alarm, att finna i deras arbetsmodell.
Vi har även iakttagit återkommande skillnader i svarstid beroende på när på året eller när under veckan samtalen kommer. Dessa skillnader förekom under hela den undersökta perioden
3.2.1Medelsvarstiderna skiljer sig åt beroende på var i landet nödsamtalet kommer från
SOS Alarm arbetar sedan 2015 med det som kallas nationell mottagning av anrop till nödnumret 112. Det innebär att samtal inte nödvändigtvis kopplas till den geografiska larmcentral som ligger närmast, utan samtalen kan tas emot var som helst i landet där det finns ledig kapacitet. En konsekvens av detta är att skillnader i hur de olika larmcentralerna presterar inte leder till skillnader i svarstider baserat på varifrån i Sverige samtalet kommer. Trots detta konstaterar vi att det finns systematiska skillnader i svarstider utifrån vilket län som samtalet ringdes från. Skillnaderna i medelsvarstid mellan samtal från olika län har dessutom ökat under de senaste åren. Dessa skillnader medför också att måluppfyllelsen på de tidsatta uppdragsmålen skiljer sig åt beroende på varifrån samtalet kommer.
När vi jämför medelsvarstiderna för samtal från olika län ser vi att samtal från vissa län besvaras snabbare än samtal från övriga län. Exempelvis har samtal från Uppsala län besvarats snabbast i landet under de senaste fem åren. Skillnaden i svarstid var som störst 2022 då Uppsala läns samtal besvarades tio sekunder snabbare i genomsnitt än svarstiden totalt i landet.
Vi kan också se att samtal från vissa län får vänta längre än andra samtal på att bli besvarade. Exempelvis har samtal från Gotlands län tagit längst eller näst längst tid att besvara under sex av de sju senaste åren. Även i detta fall var skillnaden störst 2022 då samtal från Gotlands län tog 31 sekunder att besvara, i jämförelse med 26 sekunder för hela landet. Skillnaden i jämförelse med det län vars samtal besvaras snabbast (Uppsala) uppgick samma år till 16 sekunder i genomsnitt.
Skillnaderna mellan samtal från olika län var som störst 2022 och betydligt mindre längre tillbaka i tiden (se diagram 6). Men oavsett storleken på skillnaden är det ofta samma län som återfinns bland länen med kortast respektive längst medelsvarstid.
36 Riksrevisionen
46
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Diagram 6 Medelsvarstid för samtal från det län med längst och kortast medelsvarstid samt medelsvarstiden för Sverige, år
Sekunder 35
30
25
20
15
10
5
0
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Skillnader i medelsvarstid för samtal från olika län kan uppkomma slumpmässigt, men återkommande skillnader mellan olika län, såsom dessa, indikerar att det finns andra orsaker till skillnaderna. Detta bekräftas även av SOS Alarm. Enligt bolaget har man haft olika arbetsmodeller för hur andra funktioner än
93Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning
Riksrevisionen 37
47
Skr. 2023/24:123
Bilaga
dessa län. Dessa samtal kan nämligen förväntas bli korta då alla vårdsamtal vidarekopplas direkt till Sjukvårdens larmcentral. SOS Alarm gör kontinuerligt justeringar i hur samtal fördelas och vilka samtal som besvaras av sekundärinloggade. I dagsläget menar bolaget att de arbetar enligt en modell som förväntas leda till mindre skillnader. Enligt denna ska samtal från länen som motsvarar Sjukvårdens larmcentrals upptagningsområde inte längre besvaras av sekundärinloggade, utan enbart placeras i den nationella kön. Sekundärinloggade som har möjlighet att ta ett nödsamtal, ska i stället besvara samtal från de län som tillhör den larmcentral där de är placerade. 94
SOS Alarms förklaring till att samtal från vissa län återkommande har längre svarstid än genomsnittet, är att de i vissa fall har få lokalt placerade sekundärinloggade som kan stötta den lokala
För Gotland är SOS Alarms förklaring, utöver att det saknas lokalt inloggade
Sammanfattningsvis är vår iakttagelse att SOS Alarms arbetssätt orsakar återkommande systematiska skillnader i svarstider mellan länen.
3.2.2Variationer i medelsvarstider följer förutsägbara förändringar i antalet inkommande samtal
Mängden samtal till nödnumret 112 varierar över dygnet, veckan och året, vilket är något som SOS Alarm behöver ta hänsyn till vid bemanningen av
Samtalens fördelning över dygnets timmar har varit stabil sedan 2016. Drygt
60 procent av samtalen har under vart och ett av åren sedan dess inkommit mellan klockan 12 på dagen och midnatt. Även fördelningen av samtalen mellan veckans dagar har varit relativt stabil. Helg (lördag och söndag) innebär fler samtal än vardagar, undantaget för fredagar då fler samtal sker än på söndagar. Detta mönster har varit stabilt under alla de sju år som vi har studerat. Samtalens fördelning över årets månader varierar i högre grad från år till år. Vissa mönster i fördelningen av samtal går dock att skönja. Det sker genomgående fler samtal
94Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning,
95Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning,
96Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning,
38 Riksrevisionen
48
Skr. 2023/24:123
Bilaga
under sommarmånaderna (juni, juli och augusti) än övriga månader. Denna skillnad var störst
Dessa mönster i fördelningen av samtal har varit bestående under samtliga år som
viundersökt. Det har därmed funnits goda förutsättningar för SOS Alarm att förutse dessa mönster och bemanna verksamheten i enlighet med dessa, för att på så sätt undvika belastningstoppar och fördröjda svarstider. Men trots detta kan vi konstatera att flera av dessa skillnader åtföljs av en skillnad i svarstiden. Detta är särskilt påtagligt under sommaren. Skillnaden mellan svarstiden under sommarmånaderna (juni, juli och augusti) i jämförelse med övriga månader uppgick under 2022 till 16 sekunder och under 2021 till 14 sekunder
(se diagram 7). Skillnaden är mindre tidigare år, men den finns under alla de år som vi undersökt.
Diagram 7 Skillnad i svarstid mellan sommarmånader (juni, juli och augusti) och övriga månader, år
Sekunder
40 | 37,8 | ||||||
35 | |||||||
30 | 25,8 | ||||||
25 | |||||||
20 | 17,6 | ||||||
16,2 | 21,4 | ||||||
13,9 | |||||||
15 | |||||||
12,2 | |||||||
9,6 | |||||||
13,6 | |||||||
10 | 12,3 | ||||||
11,7 | |||||||
9,9 | 8,2 | ||||||
5 | 8,0 | ||||||
0 | |||||||
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
Ej sommar | Sommar |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
SOS Alarm menar att anledningen till att dessa skillnader kvarstår, trots att de borde gått att förutse, är att semesterlagstiftningen i Sverige innebär att samtliga
Riksrevisionen 39
49
Skr. 2023/24:123
Bilaga
medarbetare ska beredas fyra veckors sammanhängande semester. Detta i kombination med den långa utbildningstiden gör det svårt för bolaget att rekrytera tillfällig personal.97
Även när det gäller skillnaden mellan lördagar och söndagar i förhållande till vardagar finns en skillnad i medelsvarstid (se diagram 8). Den är inte lika stor som när det gäller årstiderna och förefaller dessutom ha minskat under de senaste åren.
Diagram 8 Skillnad i svarstid mellan helg (lördag och söndag) och vardagar, år
Sekunder
30
25
26,7
25,2
20 | 17,6 | |||||
16,4 | 15,4 | |||||
13,6 | ||||||
15 | ||||||
11,2 | ||||||
9,7 | 14,5 | |||||
13,9 | ||||||
10 | 11,6 | 10,8 | ||||
5 | 8,1 | 8,3 | ||||
0 | ||||||
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Vardag | Helg |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Enligt SOS Alarm är dessa skillnader en konsekvens av hur bolaget schemalägger. Enligt bolaget ökar personalomsättningen om de schemalägger medarbetarna på för många helger. För att medelsvarstiden inte skulle påverkas krävs att medarbetarna schemaläggs i snitt
97Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning,
98Mejl från företrädare för SOS Alarms ledning
40 Riksrevisionen
50
Skr. 2023/24:123
Bilaga
3.3Vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till hjälporganen
En vidarekoppling innebär att ett samtal kopplas över från SOS Alarm till ett hjälporgan. Vidarekopplingar görs bland annat till Sjukvårdens larmcentral.99
I dessa vidarekopplingar är det den mottagande partens ansvar att svara så snabbt som möjligt på SOS Alarms anrop. Vidarekopplingarna sker oftast utan större tidsförluster. Det förekommer dock samtal med långa väntetider för Sjukvårdens larmcentral (över 180 sekunder).
När samtalet inte vidarekopplas blir hjälporganen inkopplade via medlyssning. Det innebär att hjälporganet lyssnar in på det samtal som SOS Alarm utför. I vissa fall har hjälporganet en aktiv roll i samtalet, och i andra fall lyssnar de enbart. Vid medlyssning kan det ske en fördröjning när hjälporganet förväntas ha en aktiv roll i samtalet. Ett exempel på detta är SOS Alarms avtal med Västra Götalandsregionen, där regionen har åtagit sig att via medlyssning bedöma och prioritera alla
3.3.1 Långa väntetider förekommer vid vidarekopplingar
För samtal som vidarekopplas till Sjukvårdens larmcentral var den genomsnittliga väntetiden 5 sekunder under 2021 och 2022.
Samtal som vidarekopplats till Sjukvårdens larmcentral har i enstaka fall tagit längre tid än 180 sekunder att besvara. Som vi tidigare beskrivit har SOS Alarm själva bedömt att ett vårdärende med en svarstid på längre än 180 sekunder kan utgöra en patientrisk. Varje enskilt samtal med lång väntetid utgör därmed en potentiell patientrisk. År 2022 var den längsta väntetiden vid vidarekopplingar till Sjukvårdens larmcentral 278 sekunder, och 2023 var den 386 sekunder.101
99Vidarekoppling till hjälporganen innebär att SOS Alarm ringer upp ett hjälporgan, överför information om ärendet och därefter kopplar över samtalet. Om hjälporganet dröjer med att svara innebär det en fördröjning av larmbehandlingen.
100Västra Götalandsregionen beslutade våren 2023 att upphöra med detta avtal. I regionens nya avtal med SOS Alarm utförs bedömning och prioritering av SOS Alarms operatörer.
101Mejl från SOS Alarm,
Riksrevisionen 41
51
Skr. 2023/24:123
Bilaga
3.3.2 Avtal med hjälporgan påverkar SOS Alarms svarstider
I ett av de avtal som SOS Alarm ingått med hjälporganen har vi iakttagit en betydande avvikelse mellan den faktiska förmågan hos motparten i avtalet i jämförelse med den överenskomna förmågan (se diagram 9). Avtalet är en överenskommelse om redundans där SOS Alarm åtar sig att hantera de samtal som Västra Götalandsregionen (VGR) inte har förmågan att ta hand om själv. VGR åtar sig i avtalet att bedöma och prioritera alla vårdärenden som härrör från den egna regionen. När ett vårdärende som kommer från VGR inkommer till nödnummer 112, ska SOS Alarm koppla in VGR på medlyssning så att regionen själv kan göra en bedömning och prioritering av hjälpbehovet. När detta gjorts går ansvaret åter över till SOS Alarm som larmar ut hjälpresurser i enlighet med den prioritering som VGR gjort.102 VGR åtar sig i avtalet att svara inom 30 sekunder från det att SOS Alarm begärt att de ska koppla in sig för medlyssning. Om VGR inte svarar inom dessa 30 sekunder ska SOS Alarm själva ta över också bedömning och prioritering av hjälpbehovet. VGR betalar en ersättning till SOS Alarm för denna redundans. 103
VGR är ett av Sveriges största befolkningsområden och samtalen från området stod för 17 procent av det totala antalet samtal 2022.
102Dirigeringen av ambulansresurser utförs av en annan funktion på SOS Alarm än
103Avtalets centrala delar och utfallet av avtalet presenteras i Berlin och Liff, Framtidens alarmeringstjänst – från rivalitet till partnerskap, 2023. Enligt denna rapport anger avtalet följande: ”Västra Götalandsregionens åtagande är att alla vårdärenden ska bedömas och prioriteras i egen regi och besvaras inom 30 sekunder från det att Leverantörens operatör skickat medlyssning av samtalet”.
42 Riksrevisionen
52
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Diagram 9 Västra Götalandsregionens förmåga att ta emot samtal från SOS Alarm i enlighet med avtal
Förmåga
100 % | |
80 % | 71 % |
58 % | 56 % |
60%
40%
20%
0 %
2020 | 2021 | 2022 |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter i Berlin och Liff, Framtidens alarmeringstjänst – från rivalitet till partnerskap, 2023.
Under förutsättning att SOS Alarms bemanning är konstant, leder en låg förmåga hos VGR att ta emot vårdsamtal från SOS Alarm, till längre samtalstider för SOS Alarms
SOS Alarms ledning som uppgett för oss att det är tydligt att låg förmåga hos VGR påverkar SOS Alarms samtalstider.104 Under förutsättning att SOS Alarms bemanning är konstant leder detta till längre svarstider på nödnummer 112.
För att kunna anpassa bemanningen behöver SOS Alarm kunna prognostisera VGR:s förmåga i förväg. Detta torde i praktiken vara mycket svårt, vilket innebär att SOS Alarms avtal med VGR påverkar SOS Alarms svarstider.105 En företrädare för SOS Alarms ledning har bekräftat att så kan vara fallet.106
104Mejl från representant för SOS Alarms ledning,
105SOS Alarm har i rapporten Genomlysning av
106Mejl från representant för SOS Alarms ledning,
Riksrevisionen 43
53
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Vi har även iakttagit att SOS Alarm inte har analyserat hur stor påverkan avtalet har på SOS Alarms svarstider.107 En representant för SOS Alarms ledning motiverar detta med att det finns för många parametrar som påverkar svarstiderna och att det därmed är svårt att säga vad som är
SOS Alarm har.109
De utmaningar som detta avtal genererat är något som vi återkommer till i kapitlet om styrningen av SOS Alarm.
107SOS Alarm har i rapporten Genomlysning av
108Mejl från representant för SOS Alarms ledning,
109Enligt SOS Alarms uppfattning gäller sekretess för uppgifter om utfallet av avtalet med Västra Götalandsregionen (se mejl från företrädare för SOS Alarms ledning,
44 Riksrevisionen
54
Skr. 2023/24:123
Bilaga
4Tillsynen av SOS Alarms larmbehandling
I detta kapitel beskriver vi tillsynen av SOS Alarms larmbehandling och besvarar delfråga två: Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
Kapitlet fokuserar på den tillsyn som utförs av MSB och IVO. I syfte att ge en rättvis bild av den samlade tillsyn som utförs kommer vi dock även beröra andra myndigheters tillsyn över SOS Alarms larmbehandling. I kapitlet utgår vi från de bedömningsgrunder som beskrivits i kapitel 1.
Våra iakttagelser visar att både MSB och IVO har tillräckliga befogenheter för att kunna utföra sin tillsyn, vilket inbegriper rätten att ta del av de underlag som behövs samt tillträde till SOS Alarms lokaler. MSB saknar dock sanktionsmöjligheter och möjligheten att ställa krav på SOS Alarm om att åtgärda brister i verksamheten, vilket är något som regeringen själv identifierat som viktiga förutsättningar för en effektiv tillsyn.
Vi konstaterar att de underlag som MSB utgår från i sin tillsyn troligtvis inte gör det möjligt för dem att göra en oberoende bedömning, då de i hög grad förlitar sig på de uppgifter som SOS Alarm presenterar. Vi konstaterar även att MSB:s tillsyn inte fullt ut bedömer SOS Alarms fullgörande av de kvalitativa åtaganden som återfinns i alarmeringsavtalet, trots att det ingår i MSB:s uppdrag att utöva tillsyn över dessa.
I IVO:s tillsyn är SOS Alarm endast en av många vårdgivare som de utövar tillsyn över. Tillsynen har de förutsättningar som behövs för att kunna bedrivas effektivt. Särskilt den egeninitierade tillsynen har visat sig vara kapabel att identifiera brister och få SOS Alarm att agera för att åtgärda dessa.
Vi kan också konstatera att det är många myndigheter som bedriver tillsyn över larmbehandlingen. MSB och IVO bedriver tillsyn över SOS Alarms larmbehandling, men sett till larmbehandlingen i hela larmkedjan finns flera tillsynsmyndigheter. Det sker ingen övergripande samordning av tillsynen som alla dessa myndigheter utför.
Sammantaget visar våra iakttagelser att MSB:s tillsyn av SOS Alarm varken har tillräckliga förutsättningar eller utnyttjar de möjligheter som den faktiskt har. IVO:s tillsyn har tillräckliga förutsättningar och har även visat sig vara effektiv, såtillvida att brister identifieras och åtgärdas.
Riksrevisionen 45
55
Skr. 2023/24:123
Bilaga
4.1Tillsynens utformning och organisation
För att tillsynen ska kunna utföras effektivt krävs att tillsynsmyndigheten har tillräckliga befogenheter att ta del av dokumentation och andra underlag samt, vid behov, får tillträde till verksamhetens lokaler. Det krävs även att tillsynsmyndigheten har möjlighet att ställa krav på verksamheten om att brister ska åtgärdas. Tillsynen behöver dessutom omfatta alla moment av larmbehandlingen och samordnas när flera tillsynsmyndigheter är involverade.
Vi har kunnat konstatera att både MSB och IVO har tillräckliga befogenheter för att kunna utföra sin tillsyn. Men MSB saknar sanktionsmöjligheter och har ingen möjlighet att ställa krav på SOS Alarm om att de ska åtgärda brister i verksamheten. Vi kan konstatera att MSB:s tillsyn på denna och andra punkter avviker från de grunder som regeringen själv angett att en effektiv tillsyn vilar på.
Vi har också iakttagit att tillsynen av larmbehandlingen i sin helhet utförs av många olika myndigheter och att det finns brister i samordningen mellan dessa myndigheter som potentiellt kan medföra att allvarliga brister inte upptäcks.
4.1.1MSB:s tillsyn saknar de förutsättningar som regeringen själv identifierat som betydelsefulla för en effektiv tillsyn
MSB:s uppdrag att bedriva ”tillsyn över och kontroll av att åtagandena i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB uppfylls” anges i MSB:s instruktion.110 Där anges även att MSB årligen ska lämna en rapport till regeringen med en redovisning av tillsyns- och kontrollarbetet. Av alarmeringsavtalet framgår att SOS Alarm ska ge MSB tillträde till bolagets lokaler. MSB ska även ges tillgång till de uppgifter och handlingar som de behöver för att kontrollera att SOS Alarm uppfyller sina åtaganden och övriga skyldigheter i avtalet.111 Vi kan konstatera att MSB därmed har tillräckliga befogenheter för att kunna utföra tillsynen och göra en oberoende bedömning.
Det finns ingen lag, förordning eller föreskrift som utgör grunden för MSB:s tillsyn. Utgångspunkten för tillsynen är SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet. I praktiken utför MSB dock även tillsyn utifrån SOS Alarms ägaranvisningar eftersom det är där målen för
110Se 18 d § förordning med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Uppdraget skrevs in i MSB:s instruktion 2018. Dessförinnan återfanns det varje år i MSB:s regleringsbrev.
111Se 8.1.4 alarmeringsavtalet.
46 Riksrevisionen
56
Skr. 2023/24:123
Bilaga
följer upp.112 Regeringen har tidigare uttalat att avtal mellan parter inte bör utgöra grund för tillsyn.113 I granskningen har vi dessutom iakttagit att MSB under flera år genomförde tillsyn utifrån inaktuella mål. Bakgrunden var att uppdragsmålen infördes i ägaranvisningen 2016 utan att alarmeringsavtalet ändrades. Eftersom MSB:s uppdrag var att utföra tillsyn av åtagandena i alarmeringsavtalet, fortsatte man att utgå från de gamla målen som återfanns där. Detta ändrades först 2020 då det nya alarmeringsavtalet beslutades. Först i tillsynen 2021 följde MSB upp de nya målen i ägaranvisningen. Dessa var då fem år gamla.114
MSB saknar dessutom möjlighet att vidta åtgärder mot SOS Alarm i de fall bolaget inte lever upp till åtagandena i avtalet. Enligt regeringen är en grundläggande förutsättning för tillsyn att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden från tillsynsorganets sida vid konstaterade brister. Avsaknaden av sådana kan, enligt regeringen, medföra att tillsynens effektivitet minskar.115 Det innebär att MSB bland annat saknar möjligheter att förelägga SOS Alarm att vidta åtgärder, vilket regeringen uttryckt att en tillsynsmyndighet bör ha möjlighet till.116
Vi kan således konstatera att MSB:s tillsyn på flera punkter avviker från det som regeringen själv bedömt som betydelsefullt för en effektiv tillsyn.
4.1.2IVO har tillräckliga förutsättningar för att bedriva en effektiv tillsyn
IVO:s tillsyn över SOS Alarms larmbehandling ingår i IVO:s uppdrag att utföra tillsyn inom hälso- och sjukvård.117 IVO har enligt patientsäkerhetslagen rätt att ta del av de handlingar eller underlag som de behöver för att utföra sin tillsyn.118 IVO ska även, på begäran, ges tillträde till vårdgivarens lokaler.119 Vi kan därmed konstatera att IVO har de nödvändiga befogenheterna för att bedriva tillsynen av SOS Alarm.
112I alarmeringsavtalet framgår att dessa uppdragsmål finns i beslutad ägaranvisning (se punkten 8.1.5 i alarmeringsavtalet).
113Skr. 2009/10:79, s. 17.
114Tillsynen avsåg 2021 men genomfördes 2022. Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB 2021, MSB
115Skr. 2009/10:79, s. 42.
116Skr. 2009/10:79, s. 44.
117Se 1 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg och 7 kap. 1 § PSL.
118Se 7 kap. 20 § PSL. IVO har även möjlighet att, vid vite, förelägga vårdgivare att lämna det underlag som behövs.
119Se 7 kap. 21 § PSL.
Riksrevisionen 47
57
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Om IVO får kännedom om att någon brutit mot en bestämmelse ska myndigheten vidta åtgärder i syfte att säkerställa att gällande bestämmelser följs.120 Om en vårdgivare inte uppfyllt sina skyldigheter och detta medför fara för patientsäkerheten ska IVO, om det inte är uppenbart obehövligt, förelägga vårdgivaren att vidta åtgärder. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.121
Vi kan därmed konstatera att IVO har författningsstöd för att bedriva tillsyn och de befogenheter som regeringen identifierat som kännetecknande för en effektiv tillsyn.
4.1.3Tillsynen av larmbehandlingen i sin helhet är splittrad och saknar delvis samordning
Tillsynen över SOS Alarms larmbehandling utförs framför allt av MSB och IVO. Utöver dessa utreder Statens haverikommission allvarliga olyckor och tillbud där SOS Alarms larmbehandling i vissa fall kan ingå.122 Andra myndigheter utför tillsyn över led i larmbehandlingen som SOS Alarm inte är ansvarig för men som indirekt kan beröra SOS Alarm.
Utöver tillsynen av alarmeringsavtalet utför exempelvis MSB tillsyn av lagen om skydd mot olyckor. Detta innebär att MSB utför tillsyn av den kommunala räddningstjänsten, inklusive dess hantering av larm.123 Även om denna tillsyn fokuserar på den kommun som är ansvarig för räddningstjänsten kan SOS Alarm indirekt beröras om kommunen har anlitat dem för den efterföljande larmbehandlingen.124 Enligt MSB ligger ansvaret för denna tillsyn på en annan enhet än ansvaret för tillsynen av alarmeringsavtalet. Men de båda enheterna uppges ha ett nära samarbete.
Transportstyrelsen utför tillsyn över sjö- och flygräddningstjänsten, inklusive ledningscentralerna som är kopplade till denna verksamhet. Polismyndigheten utför tillsyn över fjällräddningen, och Kustbevakningen utför tillsyn över
120Se 7 kap. 23 § PSL.
121Se 7 kap.
122Se förordningen (2007:860) med instruktion för Statens haverikommission och lagen (1990:712) om undersökning av olyckor.
123Se lagen om skydd mot olyckor och förordningen om skydd mot olyckor. Tillsynsansvaret infördes genom en ny bestämmelse som trädde i kraft den 1 januari 2021. Dessförinnan delades det statliga tillsynsuppdraget över räddningstjänsten mellan länsstyrelsen och MSB. Se prop. 2019/20:176, bet. 2020/21:FöU3, rskr. 2020/21:22 och rskr. 2020/21:23.
124MSB:s tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor är under uppbyggnad och de exakta formerna är ännu inte helt fastslagna. Det arbetssätt vi beskriver här är återgett i intervju med en representant för MSB och beskriver det troliga tillvägagångsättet när arbetsprocessen är fastslagen.
48 Riksrevisionen
58
Skr. 2023/24:123
Bilaga
miljöräddningstjänsten till sjöss. Även i dessa fall kan SOS Alarms larmbehandling beröras indirekt. Därutöver utförs tillsyn över SOS Alarm utifrån annan lagstiftning som är relaterad till verksamheten.125
Vi kan konstatera att det finns många myndigheter med tillsynsansvar i larmkedjan, från att ett samtal inkommer till 112 tills att en hjälpinsats är slutförd. Samordning finns endast i vissa delar.126 Det finns därför en risk för att tillsyn över vissa moment förbises eller åtminstone inte ges den uppmärksamhet som de förtjänar i tillsynen. Detta gäller exempelvis när ansvaret för larmbehandlingen övergår från SOS Alarm till en annan part. Vi har uppmärksammat att det finns väntetider vid vidarekopplingarna, när SOS Alarm väntar på ett hjälporgan ska svara. I vissa fall kan dessa väntetider vara långa och, precis som när det gäller SOS Alarms svarstider, innebära en risk för den hjälpsökande (se kapitel 3). Vi konstaterar också att MSB inte inkluderat dessa vidarekopplingar i sin tillsyn av alarmeringsavtalet. Inte heller någon annan tillsynsmyndighet förfaller ha undersökt dessa. I dagsläget är långa väntetider vid vidarekoppling förhållandevis ovanliga, men risken finns för att de kommer fortsätta att förbises även om problemet förvärras. Dessa brister i tillsynen vid vidarekopplingar har även lyfts i en tidigare granskning av Riksrevisionen.127 Att tillsynen inom området är splittrad har även påtalats i två statliga utredningar.128
4.2Tillsynens arbetssätt och underlag
Tillsyn ska bygga på underlag som möjliggör en självständig bedömning av brister i den verksamhet som granskas. Utifrån de iakttagelser vi gjort förefaller det tveksamt om det är möjligt för MSB att göra en oberoende bedömning vid sin tillsyn av MSB. Vi har även iakttagit att MSB:s tillsyn inte fullt ut bedömer hur väl SOS Alarms uppfyller de kvalitativa krav som återfinns i alarmeringsavtalet, trots att det ingår i MSB:s uppdrag att utöva tillsyn över dessa.
125Se lag (2022:482) om elektronisk kommunikation samt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Se mejl från SOS Alarm,
126För tillsynen av räddningstjänsten finns ett forum – Centralt räddningstjänstforum (CRF) – vars syfte bland annat är att samordna tillsynen av den statliga räddningstjänsten.126 Flera av tillsynsmyndigheterna återfinns dessutom i
127RiR 2015:11.
128SOU 2013:33 och SOU 2018:28.
Riksrevisionen 49
59
Skr. 2023/24:123
Bilaga
4.2.1MSB:s tillsyn utförs regelbundet men täcker inte in alla aspekter av alarmeringsavtalet
I den tillsyn som MSB utför över alarmeringsavtalet kontrolleras att SOS Alarm gjort det som de har åtagit sig att göra i avtalet. Tillsynen av alarmeringsavtalet är en liten verksamhet inom MSB och utgör cirka 15 procent av en heltidstjänst.129 Tillsynen är planerad och utförs en gång per år under våren, efter det att
SOS Alarm har publicerat sin årliga verksamhetsrapport. Tillsynen omfattar SOS Alarms verksamhet under det föregående året. Det utförs sällan tillsyn som initierats av händelser, incidenter eller anmälningar. Under perioden
Tillsynen tar sin utgångspunkt i SOS Alarms årsredovisning och verksamhetsrapport. MSB:s underlag i övrigt består huvudsakligen av uppgifter som framkommer under möten med representanter för SOS Alarm.131 Vanligtvis genomförs två möten – ett som avhandlar öppen information och utgår från skriftliga underlag, och ett med muntlig redogörelse av känslig information.132 SOS Alarm har själva bestämt vilka personer som närvarat vid tillsynsmötena med MSB, men vanligtvis representeras områdena produktion, affär, kommunikation och säkerhet och beredskap. SOS Alarms internrevisor har inte närvarat vid dessa möten.133 MSB har inte styrt vilka personer som deltagit på mötena och endast i begränsad omfattning vilket underlag som presenterats. MSB har därmed i hög grad varit beroende av underlag och information som presenterats för dem av SOS Alarm. På detta vis har MSB begränsat sina möjligheter till en oberoende bedömning av brister i fullgörandet av alameringsavtalet.
I granskningen har vi även iakttagit att MSB i mycket begränsad utsträckning bedömer kvalitativa aspekter av SOS Alarms utförande av sina åtaganden.
I alarmeringsavtalet senaste lydelse finns exempelvis ett verksamhetskrav som anger att SOS Alarm ska ha en organisation och teknik som säkerställer hög kvalitet och effektivitet vid fullgörande av åtagandena och övriga skyldigheter enligt avtalet.
129Mejl från MSB,
130Mötesanteckningar från tillsyn och uppföljning av delar av alarmeringsavtalet 2022,
131Intervju med MSB,
132Från mötet där inga känsliga uppgifter avhandlas finns mötesanteckningar och det är främst detta möte som avhandlar de delar av alarmeringsavtalet som berörs i denna granskning.
133Mötesanteckningar från möten mellan MSB och SOS Alarm
50 Riksrevisionen
60
Skr. 2023/24:123
Bilaga
I sin tillsyn av verksamhetsår 2021 fastslår MSB att SOS Alarm uppfyller kravet eftersom de har redundans genom geografiskt skilda larmcentraler och har minskat beroendet av
4.2.2IVO:s tillsyn kan initieras av många olika skäl men genomförs inte med en förutbestämd frekvens
IVO utför både tillsyn på grund av anmälningar och rapporteringar samt egeninitierad tillsyn som kan vara antingen vara planerad eller genomföras på förekommen anledning. Inom tillsynen ingår bland annat enskildas klagomål136 inom hälso- och sjukvården och anmälnings- och rapporteringsskyldighet enligt lex Maria. Utöver denna tillsyn bedrivs tillsyn på eget initiativ, så kallade initiativärenden. Dessa ärenden initieras med anledning av risker, brister eller missförhållanden som identifierats i olika sammanhang.
I SOS Alarms fall har det historiskt sett varit vanligast att tillsynsärenden inletts med anledning av klagomål enligt patientsäkerhetslagen. Under 2022 kom det in 2 klagomål gällande SOS Alarm, men totalt sedan 2016 handlar det om
52 klagomål.137 Tillsyn med anledning av lex
IVO:s metoder och arbetssätt varierar till viss del beroende på vilken typ av tillsyn som bedrivs. I de fall tillsynen startat genom klagomål enligt patientsäkerhetslagen ska IVO pröva klagomålet mot hälso- och sjukvården och dess personal. När
134Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB 2021, daterad
135Intervju med MSB,
136År 2018 infördes ett nytt klagomålssystem som förändrade hanteringen av klagomål för IVO. Den förändrade lagstiftningen har inneburit en begränsad skyldighet för IVO att utreda klagomål, och ett tydligare ansvar för vårdgivaren att ta emot klagomål. I det nya klagomålssystemet är IVO bara skyldig att utreda allvarligare händelser.
Se prop. 2016/17:122, bet. 2016/17: SoU16, rskr. 2016/17:259.
137Mejl från IVO
138Mejl från IVO
Riksrevisionen 51
61
Skr. 2023/24:123
Bilaga
klagomålet har utretts ska IVO i sitt beslut uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten.139 Vid
lex
I IVO:s egeninitierade tillsyn begärs handlingar i stället in i syfte att identifiera eventuella brister. Under 2022 inledde IVO ett initiativärende hos SOS Alarm med anledning av långa svarstider på vårdsamtal. IVO identifierade två brister. Den första var att den hälso- och sjukvård som SOS Alarm ansvarar för inte kan betraktas som god vård, då de långa svarstiderna inneburit att SOS Alarm inte varit lätt tillgängliga. Den andra bristen var att SOS Alarm inte har utfört riskanalyser och egenkontroll med tillräcklig frekvens och i tillräcklig omfattning vad avser långa svarstider på 112.141 I IVO:s beslut med anledning av tillsynen ålades
SOS Alarm att, senast den 31 oktober 2023, redovisa de åtgärder som bolaget har vidtagit eller planerar att vidta för att komma till rätta med bristerna. Redovisningen skulle även innehålla en redovisning av när åtgärderna genomfördes eller när de kommer att genomföras, samt vem som är ansvarig för genomförandet. Slutligen skulle redovisningen innehålla uppgifter om de resultat och effekter som uppnåtts genom samtliga åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med de brister som IVO konstaterat.142
Till skillnad från MSB:s tillsyn är IVO:s tillsyn av SOS Alarm huvudsakligen händelsestyrd. Det finns ingen återkommande planerad tillsyn av verksamheten utan all tillsyn görs med anledning av anmälningar, klagomål eller andra typer av indikationer på missförhållanden.
4.3Tillsynens förmåga att identifiera brister och säkerställa att de åtgärdas
Både MSB och IVO identifierar brister i sin tillsyn av SOS Alarm. I sina tillsynsrapporter beskriver MSB dessa brister översiktligt och ställer, som en följd av att de saknar sanktionsmöjligheter, inga krav på åtgärder. Men MSB ger inte heller några konkreta rekommendationer till regeringen gällande styrningen av SOS Alarm.
139Se 7 kap.
140Se 7 kap. 8 § PSL.
141Beslut avseende SOS Alarm AB,
142Beslut avseende SOS Alarm AB,
52 Riksrevisionen
62
Skr. 2023/24:123
Bilaga
IVO kan, med utgångspunkt från sitt mer långtgående mandat, ställa krav på SOS Alarm att åtgärda brister som de identifierat i tillsynen. Vi har iakttagit att detta sker och att det leder till att SOS Alarm vidtar åtgärder för att komma till rätta med bristerna.
4.3.1MSB identifierar brister men ger inga konkreta rekommendationer till regeringen
Utifrån den tillsyn som MSB utfört skriver de en tillsynsrapport. Rapportens disposition och innehåll har förändrats över tid, bland annat som en följd av att det nya alarmeringsavtalet trädde i kraft. Rapporten föredras för och beslutas av MSB:s generaldirektör.143 Den beslutade tillsynsrapporten skickas därefter till Försvarsdepartementet.144
I tillsynsrapporterna identifierar MSB brister, det vill säga områden där de bedömer att SOS Alarm inte fullgör sitt åtagande i alarmeringsavtalet. Den vanligast förekommande bristen är att SOS Alarm inte uppnår målen gällande svarstider i ägaranvisningarna som alarmeringsavtalet hänvisar till. I tillsynsrapporterna konstateras detta, ibland med en notering om att detta kräver fortsatta insatser från SOS Alarms sida. När MSB redovisar orsaker till att åtaganden inte uppfyllts, förefaller dessa orsaker genomgående vara de som SOS Alarm gett MSB. Någon egen undersökning eller bedömning av bristernas orsak görs inte av MSB.
Vi kan också konstatera att MSB inte redovisar några konkreta rekommendationer till regeringen. I 2021 års tillsynsrapport konstateras exempelvis att svarstiderna försämrats som en följd av pandemin men att en ökad mängd samtal och ökad andel vårdsamtal ”medför att arbetet med att uppnå avtalets krav på svarstider även fortsatt kommer att kräva åtgärder samt ett fortsatt utvecklings- och förbättringsarbete”.145 Något ytterligare om vilka åtgärder som krävs nämns inte. Som tidigare konstaterats saknar MSB sanktionsmöjligheter i sin tillsyn och kan inte kräva åtgärder av SOS Alarm. Vi kan dock konstatera att MSB har möjlighet att ge konkreta rekommendationer till regeringen gällande styrningen av SOS Alarm. Sådana rekommendationer skulle dessutom kunna utgöra ett värdefullt inspel till staten som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet.
143Intervjuer med MSB,
144Tidigare skickades den till Justitiedepartementet. I MSB:s instruktion står det att myndigheten årligen ska lämna en rapport till regeringen där det utförda tillsyns- och kontrollarbetet redovisas. Se 18 d § förordning med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
145Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan Staten och SOS Alarm Sverige AB 2021, MSB
Riksrevisionen 53
63
Skr. 2023/24:123
Bilaga
4.3.2IVO:s tillsyn identifierar brister och får vårdgivarna att åtgärda dessa brister
Vi har tidigare konstaterat att IVO har olika tillvägagångssätt för att identifiera brister beroende på vilken typ av tillsynsärende det handlar om. IVO har, genom sina befogenheter och sanktionsmöjligheter, i samtliga fall möjlighet att säkerställa att åtgärder vidtas för att komma till rätta med bristerna. Vi har också iakttagit att IVO identifierar brister i sin tillsyn av SOS Alarm och att de har säkerställt att åtgärder vidtas för att komma till rätta med dessa brister.
Resultatet av den tillsyn som IVO utför redovisas till SOS Alarm.146 Varje år ska IVO dessutom redovisa en sammanfattande analys av tillsynsarbetet till regeringen.147 Regeringen meddelas inte om beslut i IVO:s enskilda tillsynsärenden, så varken Försvars- eller Finansdepartementet blir direkt informerade om tillsynsärenden som involverar SOS Alarm. I granskningen har det framkommit att Försvarsdepartementet får informationen om tillsynsärenden i avstämningar med bolaget.148
1462 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
1473 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
148Möte med representant för Försvarsdepartementet,
54 Riksrevisionen
64
Skr. 2023/24:123
Bilaga
5SOS Alarms uppföljnings- och utvecklingsarbete
I detta kapitel beskriver vi SOS Alarms uppföljnings- och utvecklingsarbete och besvarar delfråga tre: Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?
I kapitlet utgår vi från de bedömningsgrunder som beskrivits i kapitel 1.
SOS Alarms kvalitetsledningssystem, som är certifierat i enlighet med kraven i ISO 9001:2015, skapar goda förutsättningar för en systematik i uppföljnings- och utvecklingsarbetet. Våra iakttagelser visar att SOS Alarm i många avseenden bedriver ett välfungerande och omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete.
Men vi har, precis som IVO, iakttagit att det finns brister avseende analysen och värderingen av risker som är kopplade till de långa svarstiderna.
5.1SOS Alarms uppföljningsarbete
SOS Alarms uppföljningsarbete innefattar flera olika former av uppföljningar, analyser och utredningar. Kvalitetsledningssystemet som SOS Alarm implementerat ger goda förutsättningar för ett systematiskt uppföljningsarbete. Vi har också iakttagit att bolaget i många avseenden utför ett omfattande uppföljningsarbete. Samtidigt har vi identifierat brister i uppföljningen och analysen av risker med de långa svarstiderna som vi beskrivit i kapitel 3. Vi har dessutom identifierat brister avseende uppföljningen av effekter av ingångna avtal.
5.1.1SOS Alarms kvalitetsledningssystem skapar goda förutsättningar för ett systematiskt uppföljningsarbete
SOS Alarm är certifierade i enlighet med kvalitetsledningssystemsstandarden ISO 9001:2015 och miljöledningsstandarden ISO 14001:2015. I alarmeringsavtalet anges att SOS Alarm fortlöpande ska vidta åtgärder för att certifiera verksamheten i enlighet med gällande
149Se avsnitt 5.1.6 i alarmeringsavtalet.
Riksrevisionen 55
65
Skr. 2023/24:123
Bilaga
och rutinbeskrivningar. Utöver
Vi kan konstatera att SOS Alarms kvalitetsledningssystem ger goda förutsättningar för ett systematiskt uppföljningsarbete.
5.1.2SOS Alarm har ett omfattande uppföljningsarbete men uppvisar brister i uppföljningen av långa svarstider
SOS Alarm följer löpande upp verksamheten i flera olika typer av uppföljningsinsatser.
En av de insatser som genomförs är egenkontroll, som utförs i enlighet med en intern rutin för egenkontroller.152 Syftet med egenkontrollerna är att följa upp och utvärdera att verksamheten arbetar enligt sina fastställda processer samt att följa upp resultatet i förhållande till mål.153 Ett exempel på egenkontroll är samtalsuppföljningar där operatörernas närmaste chef medlyssnar på
SOS Alarms uppföljningsarbete innefattar också dagliga och veckovisa uppföljningar av samtal till
112.En redovisning av dessa uppföljningar skickas ut till chefer i SOS Alarms organisation.154
De avtal som SOS Alarm har med hjälporganen gällande efterföljande larmbehandling följs upp med nyckeltal som bestämts tillsammans med hjälporganet. Resultatet av dessa uppföljningar rapporteras löpande till
150Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, (SOSFS 2011:9).
151Se 5 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, SOSFS 2011:9.
152SOS Alarm, Rutin för egenkontroll inom SOS Alarms vårdverksamhet, 2022.
153SOS Alarm, Patientsäkerhetsberättelse för SOS Alarm Sverige AB 2022, 2022.
154Exempelvis STEP Dygnsuppföljning som skickas ut dagligen till platschefer och gruppchefer i produktion och rapporten Andelen besvarade
56 Riksrevisionen
66
Skr. 2023/24:123
Bilaga
hjälporganen.155 Som vi tidigare beskrivit i kapitel 3 har vi däremot kunnat iaktta att det finns brister i hur effekterna av ingångna avtal följs upp. Ett avtal med VGR har inte följts upp för att fastställa effekterna som detta avtal har på svarstiderna, trots att SOS Alarm själva har varit medvetna om att en sådan påverkan finns och trots att en sådan analys är möjlig att genomföra. Vi har kunnat konstatera att
SOS Alarm har identifierat att det finns en korrelation mellan VGR:s förmåga att ta emot samtal och medelsvarstiderna på nödnumret 112.156 SOS Alarm har dock inte analyserat hur stor påverkan detta fått på svarstiderna, då de gjort bedömningen att det är svårt att avgöra avtalets effekt på svarstiderna.157
SOS Alarm har även genomfört ett flertal uppföljningar för att besvara särskilda frågeställningar, exempelvis för att utreda orsakerna till ökade svarstider 2021158 och för att utreda behovet av åtgärder för att kunna erbjuda regionerna kvalitativa tjänster.159
SOS Alarm genomför även riskanalyser inom olika områden. I dessa analyseras och bedöms risken med en viss företeelse.160 Exempelvis genomfördes en riskanalys under 2020 gällande
I en tillsyn av IVO, som avslutades i juni 2023, fastslogs att SOS Alarm inte hade utfört riskanalyser och egenkontroll med tillräcklig frekvens och omfattning mot bakgrund av de långa svarstiderna på 112.165 I sitt beslut konstaterar IVO att
155Se exempelvis SOS Alarm, Utökad verksamhetsrapport Västra Götalands län, 2023 och SOS Alarm, Verksamhetsrapport (STEP) - Västra Götalandsregionen –
156SOS Alarm, Genomlysning
157Mejl från SOS Alarm,
158SOS Alarm, Genomlysning
159SOS Alarm, Rätt resurs i rätt tid 2.0, 2021.
160Exempelvis har det genomförts en analys gällande riskerna med långa väntetider på
161SOS Alarm, Riskanalys – Bemötande internt, 2020.
162SOS Alarm, Riskanalys –
163SOS Alarm, Riskanalys – Fördröjd vård vid långa väntetider, 2022.
1645 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9).
165Beslut avseende SOS Alarm AB,
Riksrevisionen 57
67
Skr. 2023/24:123
Bilaga
SOS Alarm, trots återkommande problem med långa svarstider, gjorde en riskanalys gällande detta först under 2022. IVO lyfter särskilt fram det faktum att MSB under flera år påtalat att SOS Alarm inte når upp till svarstidsmålet.166 Detta borde, enligt IVO, ha föranlett ett tydligare, mer omfattande och mer frekvent patientsäkerhetsarbete i form av riskanalyser och egenkontroll.167 Vi kan, precis som IVO, konstatera att SOS Alarm inte i tillräcklig grad följt upp riskerna med de långa svarstiderna, trots sitt i övrigt relativt omfattande uppföljningsarbete. Vi kan också konstatera att vi inte iakttagit några analyser av risker med de långa svarstiderna vid andra typer av ärenden än vårdärenden.
Vi kan sammanfattningsvis konstatera att SOS Alarm i många avseenden bedriver ett omfattande uppföljningsarbete men att de brustit i att genomföra riskanalyser och i att analysera effekterna av ingångna avtal.
5.2SOS Alarms utvecklingsarbete
Våra iakttagelser visar att SOS Alarms kvalitetsledningssystem skapar goda förutsättningar för ett effektivt utvecklingsarbete. Utvecklingsarbetet utgår från förbättringsområden som identifieras via olika typer av uppföljningar, förbättringsförslag och klagomål. Dialog om utvecklingsarbetet förs även med hjälporganen, både i deras egenskap av att vara kund och i deras roll som samarbetspartner i larmbehandlingen. Vi kan också konstatera att de åtgärder som genomförs också följs upp.
5.2.1SOS Alarms kvalitetsledningssystem skapar förutsättningar för ett effektivt utvecklingsarbete
I SOS Alarms kvalitetsledningssystem ingår att brister som identifieras vid uppföljning och tillsyn eller via klagomål och tips, ska åtgärdas. Effekten av åtgärderna ska därefter följas upp.
166MSB påtalar detta i sina årliga tillsynsrapporter.
167Beslut avseende SOS Alarm AB,
58 Riksrevisionen
68
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Utifrån de iakttagelser vi gjort av SOS Alarms kvalitetsledningssystem kan vi konstatera att det skapar goda förutsättningar för ett effektivt utvecklingsarbete, där insikter från olika källor genererar åtgärder som genomförs och därefter följs upp.
5.2.2SOS Alarm utför utvecklingsinsatser utifrån insikter från uppföljningar och i dialog med hjälporganen
Vi har tidigare konstaterat att SOS Alarm i många avseenden bedriver ett omfattande uppföljningsarbete. Vi har dessutom gjort iakttagelser som visar att uppföljningsarbetet genererar förslag till åtgärder. Detta visar sig exempelvis i att SOS Alarm löpande genomför förändringar av hur samtal fördelas mellan larmcentraler och operatörer, baserat på lärdomar från uppföljningsarbetet. Vi har också noterat att ändringar genomförts i de
SOS Alarms arbetssätt utifrån kvalitetsledningssystemet ISO 9001 har som utgångspunkt att lärdomar från uppföljningar av verksamheten ska leda till förbättringsåtgärder och ett utvecklingsarbete i organisationen. I de externa revisionerna av SOS Alarm ingår att titta på om resultat från uppföljningar resulterar i åtgärdsförslag, som genomförs.171
I SOS Alarms kundrelation med regioner och kommuner förs diskussioner om hur samarbetsformerna kan förbättras, till exempel avseende prioriteringar och överföring av information.172 Även med hjälporgan, där det inte finns en
168Revisionerna genomförs i dagsläget av Det Norske Veritas (DNV).
169Se exempelvis DNV, Rapport från periodisk revision P2 - SOS Alarm Sverige AB - Certifiering av ledningssystem ISO 14001:2015, ISO 9001:2015, 2023.
170Mejl från SOS Alarm,
171Mejl från SOS Alarm,
172Se exempelvis Minnesanteckningar förda vid
Riksrevisionen 59
69
Skr. 2023/24:123
Bilaga
affärsmässig relation, förs en dialog om formerna för vidarekopplingen av samtal från SOS Alarm till hjälporganet.173 I flera intervjuer med representanter för hjälporganen har vi berört frågan om dialogen med SOS Alarm. Den dominerande bilden är att hjälporganen upplever att dialogen med SOS Alarm fungerar bra.174
I granskningen har vi även iakttagit att SOS Alarm utvärderar genomförda åtgärder.175
173Intervju med representant från Polismyndigheten,
174Se exempelvis intervju med representant från Polismyndigheten,
175Ett exempel var en utvärdering av träffsäkerheten i bedömningarna i ett nytt medicinskt beslutsstöd. Ett syfte med införandet av det nya beslutsstödet var att få till mer träffsäkra bedömningar och prioriteringar i vårdärenden. För att utvärdera och förbättra träffsäkerheten följdes 5 000 ärenden upp tillsammans med Region Kronoberg i samband med lanseringen av det nya beslutsstödet. Se SOS Alarm, Patientsäkerhetsberättelse för SOS Alarm Sverige AB 2021, 2021, s. 13.
60 Riksrevisionen
70
Skr. 2023/24:123
Bilaga
6Styrningen av SOS Alarms larmbehandling
I detta kapitel beskriver vi hur regeringen styr SOS Alarms larmbehandling och besvarar delfråga fyra: Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
Våra iakttagelser visar att SOS Alarms bristande måluppfyllelse inte har fått några andra konsekvenser än att ersättningen till SOS Alarm justerats upp av regeringen. Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm hänvisar visserligen till ägaranvisningens tydliga mål för larmbehandlingen men omfattar inga konsekvenser när måluppfyllelsen brister. Avtalet omfattar huvudsakligen
SOS Alarms ansvar och åtaganden.
Larmbehandlingen och alarmeringsfunktionen är en samhällsviktig funktion som i huvudsak regleras genom alarmeringsavtalet.
Regeringens bolagsstyrning av SOS Alarm ger regeringen goda möjligheter till inblick i SOS Alarms larmbehandling, men dessa möjligheter utnyttjas inte fullt ut i styrningen för att främja måluppfyllelsen. Ägarnas senaste justering av
SOS Alarms uppdragsmål i oktober 2023 innebär att fokus på långa svarstider har försvagats.
Sammantaget visar dessa iakttagelser att regeringens styrning behöver bli tydligare och mer aktiv med avseende på målen för svarstider i alarmeringsavtalet.
6.1Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling
I avsaknad av en särskild författningsreglering har staten två möjligheter att styra SOS Alarms arbete med larmbehandlingen, dels som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet, dels som hälftenägare av SOS Alarm.176
176Staten styr SOS Alarm genom statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande samt ägaranvisning med uppdragsmål. Uppdragsmålen omfattar SOS Alarms samhällsuppdrag, att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktioner (mejl från Regeringskansliet,
Riksrevisionen 61
71
Skr. 2023/24:123
Bilaga
6.1.1Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm omfattar inga konsekvenser när måluppfyllelsen brister
Försvarsdepartementet har möten med SOS Alarms bolagsledning om uppfyllelsen av alarmeringsavtalet minst fyra gånger per år. Bolaget kan ta initiativ till ytterligare möten vid behov. Vid sidan av detta har Försvarsdepartementet löpande dialog med bolagsförvaltningen och budgetavdelningen på Finansdepartementet.
Försvarsdepartementet har också kontakter med SKR gällande alarmeringsavtalet.177
I kapitel 3 beskriver vi SOS Alarms måluppfyllelse för svarstiderna. Där visar vi att det finns återkommande mönster av försämrade svarstider över årstider och veckodagar, vid sidan av den sedan tidigare mer kända utvecklingen där perioder av positiv utveckling av svarstiderna på årsbasis följts av försämringar.
Det har förekommit att tjänstemän vid Regeringskansliet har informerats om SOS Alarms plan för att åtgärda problemen med långa svarstider och att nå fastslagna mål.178 MSB har då i sin tillsyn följt upp om överenskomna planer uppnås.179
Alarmeringsavtalet stipulerar inte explicit några konsekvenser vid bristande måluppfyllelse.180 I praktiken har den bristande måluppfyllelsen hittills endast lett till högre ersättning och budgettillskott till SOS Alarm.181
Sammanfattningsvis är därför vår iakttagelse att staten hittills inte låtit bristande måluppfyllelse i svarstiderna få andra konsekvenser än höjningar av ersättningsnivån till bolaget.
177Mejl från företrädare för Försvarsdepartementet som svar på skriftliga frågor från Riksrevisionen,
178Mejl från Regeringskansliet,
179Se till exempel MSB, Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB 2019, 2020. SOS Alarm planerade att uppnå målet om en svarstid på 8 sekunder 2019. I tillsynsrapporten för 2019 skriver dock MSB följande: ”SOS Alarm uppfyllde inte till fullo alarmeringsavtalets krav på svarstider 2019 men överträffade målen i den plan för utvecklingen av svarstiderna som är kommunicerad med Justitiedepartementet.” Sedan dess har alltså Justitiedepartementets uppgifter avseende alarmeringsavtalet flyttats till Försvarsdepartementet.
180Mejl från Regeringskansliet (Finansdepartementet, Avdelningen för bolag med statligt ägande),
181Anteckningar från möte med företrädare för Försvarsdepartementet,
62 Riksrevisionen
72
Skr. 2023/24:123
Bilaga
6.1.2Det saknas en särskild författningsreglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen
Alarmeringsfunktionen är samhällsviktig, men i Sverige regleras inte samhällets alarmeringstjänst i lag. Alarmeringstjänsten regleras i princip endast genom ett avtal, alarmeringsavtalet. Frågan om författningsreglering har behandlats av
Utredningens betänkande innehöll författningsförslag för att förtydliga ansvar och skyldigheter inom larmbehandlingen.184 Utredningen lämnade författningsförslag för två verksamhetsformer, bolag och myndighet. Men författningsförslagen var i väsentliga delar lika.
Exempel på hur utredningen i sina författningsförslag behandlade ansvar och skyldigheter är att utredningen föreslog följande:
•Den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt skulle regleras.
•Hjälporgan skulle vara skyldiga att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm, om och när funktionen så begär.
•Hjälporgan skulle vara skyldiga att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver. Utredningen föreslog en tillsyn av hela den föreslagna lagstiftningen, både de delar som SOS Alarm skulle ansvara för och de som hjälporganen skulle ansvara för.
Det omfattande utredningsbetänkandet skickades inte ut på en sedvanlig remissrunda och har hittills inte lett till några övriga åtgärder från regeringens sida.185 Vi har inte uppfattat att det riktats någon kritik mot utredningens
182SOU 2018:28.
183Dir. 2015:113.
184SOU 2018:28.
185Telefonsamtal med företrädare för Försvarsdepartementet,
Riksrevisionen 63
73
Skr. 2023/24:123
Bilaga
författningsförslag. Men vi har uppfattat att det ses som en tillgång att det finns ett slutfört betänkande med författningsförslag som täcker såväl nuvarande verksamhetsform för
6.1.3Statens bolagsstyrning utnyttjas inte fullt ut för att främja måluppfyllelsen
SOS Alarms uppdrag i alarmeringsavtalet är ett särskilt beslutat samhällsuppdrag. I bilaga 1 beskriver vi den statliga bolagsstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag. Vi har iakttagelser inom flera av de områden av regeringens styrning av SOS Alarm som beskrivs i bilaga 1. Det handlar om regeringens ägardialoger med SOS Alarm, val av mål, tillsättning av styrelse och styrelsens arbete i förhållande till hur ledningen sköter den löpande verksamheten.
I granskningen har vi gått igenom dokumentationen från Finansdepartementets ägardialoger med SOS Alarms styrelseordförande och ledning från 2016 och framåt.187 Vår genomgång visar att dialogerna omfattar relevanta faktorer, men det finns inget i dokumentationen som tyder på att Regeringskansliet ställt detaljerade frågor eller begärt detaljerade underlag. Regeringskansliet har därmed inte utnyttjat möjligheten att skaffa sig ett potentiellt relevant underlag för sin styrning, avseende till exempel långa svarstider, variationer i svarstiderna regionalt och effekten av enskilda avtal på svarstiderna.
Regeringskansliet har följt styrmodellen för bolag med samhällsuppdrag och tillsammans med den andra delägaren SKR Företag i ägaranvisningar gett
SOS Alarm uppdragsmål om svarstider. Vi konstaterar också att det har funnits ett särskilt målprojekt med företrädare för Försvarsdepartementet, bolagsförvaltningen på Finansdepartementet, budgetavdelningen på Finansdepartementet och
SKR Företag. Det har i detta projekt funnits förslag om att en nivå på personalomsättningen ska inbegripas i uppdragsmålen, med motiveringen att den höga personalomsättningen har betydelse för verksamhetens kvalitet och är kostnadsdrivande. Förslaget har inte lett till någon ändring av målen.188
186Detta baserar vi på de intervjuer som vi genomfört i granskningen med representanter för SOS Alarm, ambulanssjukvård, räddningstjänst, polis, Regeringskansliet och flera statliga myndigheter.
187Tidigare Näringsdepartementets.
188Anteckningar från möte med företrädare för Försvarsdepartementet,
64 Riksrevisionen
74
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Det underlag som bolagets ledning gett styrelsen har påverkat förutsättningarna för regeringens styrning negativt och försvagat den. Styrelsen ska verka för att bolaget uppnår fastställda mål. Styrelsen ansvarar för att bolagets sköts föredömligt inom ramen för bland annat ägaranvisningarna, och för att bolagets internkontroll och riskhantering är betryggande. Vi har iakttagelser som pekar på att styrelsen trots detta ansvar inte fått information om väsentliga förhållanden av betydelse för bolagets förmåga att uppnå uppdragsmålen i ägaranvisningarna om svarstider.
Personal- och bemanningsfrågor är av betydelse för SOS Alarms förmåga att uppfylla målen för svarstiderna. I kapitel 3 hänvisar vi till att SOS Alarm i en särskild intern analys av orsakerna till de långa svarstiderna sommaren 2021 pekade på att svarstiderna ökade exponentiellt när bemanningen inte var tillräcklig i förhållande till samtalsmängden.189
Styrelsen blev under 2022 uppmärksam på förhållanden som har bäring på bolagets riskhantering och som det enligt uppgift ”satt långt inne innan styrelsen fick kännedom om”. Under en period då det egentligen var viktigt att förstärka personalen fick styrelsen information om att det i praktiken var lika många
Regeringen är beroende av information om SOS Alarms verksamhet för sin styrning. Det finns uppgifter och ansvar för denna informationsförsörjning i styrelsen och Regeringskansliet. Uppföljningen av uppdragsmål för samhällsuppdrag sker vid ägardialog mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande där utfallet gentemot målen diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Vår iakttagelse är att regeringens tillgång till ändamålsenlig information om verksamheten och dess utfall, som underlag för de
189Se avsnitt 3.1.1.
190Uppgifter lämnade av företrädare för styrelsen i intervju
191Mejl från Regeringskansliet,
Riksrevisionen 65
75
Skr. 2023/24:123
Bilaga
nödvändiga diskussionerna om verksamheten, beror på styrelsens och Regeringskansliets förmåga att efterfråga och få tillgång till information. I våra genomgångar av underlag från ägardialogerna har vi inte sett att förhållandena ovan kommit upp.
6.1.4Fokus på långa svarstider faller bort efter justering av uppdragsmålen hösten 2023
Den 2 oktober fastställde SOS Alarms ägare i en extra bolagsstämma justerade uppdragsmål för bolagets samhällsuppdrag och ekonomiska mål.192
SOS Alarms uppdragsmål förändrades i ett antal avseenden.193 Antalet svarstidsmål har minskat från tre till ett. Målet om en genomsnittlig svarstid för nödnumret 112 om högst 8 sekunder kvarstår. De två övriga målen, som tog fasta på förekomsten av långa svarstider, kvarstår inte. Det handlar om målet om att den genomsnittliga svarstiden för 92 procent av samtalen skulle vara högst 15 sekunder och att längsta svarstid skulle vara 30 sekunder. Som framgått av kapitel 3 har antalet samtal med långa svarstider ökat.
6.2Faktorer som påverkar SOS Alarms måluppfyllelse ska vara kända genom resultatet av tillsyn och bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete
Styrningen av tillsynen av
I kapitel 4 som behandlar tillsynen presenterade vi iakttagelser vad gäller svagheter i styrningen, dess villkor och genomförandet. Dessa iakttagelser pekar på att det finns ett utvecklingsutrymme i styrningen av tillsynen.
Vi har i granskningen fått uppgifter om att tillsynen, framför allt av alarmeringsavtalet, inte tillför särskilt mycket ny information. Försvarsdepartementet uppger till oss att MSB:s tillsyn inte ger så mycket information, eftersom den primärt innehåller information som Försvarsdepartementet redan fått av bolaget.194 Företrädare för SOS Alarms styrelse uppger att utvecklingsområden skulle kunna behandlas mer utförligt och tillsynen bli djupare. De har vidare uppgett att det som
192SOS Alarm, ”Kallelse till extra bolagsstämma i SOS Alarm Sverige AB”, hämtad
193Se bilaga 3 för en beskrivning av tidigare och nuvarande uppdragsmål.
194Anteckningar från möte med företrädare för Försvarsdepartementet,
66 Riksrevisionen
76
Skr. 2023/24:123
Bilaga
de får från MSB:s tillsyn är sådant som de redan känt till.195 MSB:s tillsyn är en del av underlaget till budgetpropositionen och har legat till grund för anslagstillskott som föreslagits i budgetpropositionen, med motiveringar från MSB:s tillsyn.196
Ett undantag är IVO:s tillsyn som också kan vara egeninitierad. Angående den uppger företrädare för SOS Alarms styrelse att man går igenom vad som gick fel i de ärenden som IVO granskar.197
Försvarsdepartementet uppger till Riksrevisionen att de inte erhåller IVO:s rapporter direkt men att SOS Alarm ges information om IVO:s tillsyn. Vi har gått igenom SOS Alarms verksamhetsrapporter
Men bolagets rapportering omfattar inte en del av de förhållanden som vi identifierat i kapitel 3 om måluppfyllelsen, som är relevanta i styrningen. Det handlar om:
•förekomsten och omfattningen av långa svarstider
•förekomsten av återkommande regionala variationer i svarstider, uppåt såväl som nedåt
•Effekten som SOS Alarms avtal med regioner och hjälporgan får på SOS Alarms förmåga att uppnå svarstidsmålen.
När det gäller den sista punkten ovan noterar vi att frågor om den efterföljande larmbehandlingens effekter på SOS Alarms förmåga att uppnå svarstidsmålen inte behandlas i ägardialogerna. Bolaget har inte heller särskilt informerat ägarna om detta. Däremot visar vår genomgång av ägardialogerna med SOS Alarm att företrädarna för SKR Företag särskilt tar upp vikten av att SOS Alarm tillmötesgår regionernas behov.
195Intervju med företrädare för styrelsen,
196Mejl från Regeringskansliet,
197Intervju med företrädare för styrelsen,
198SOS Alarm återrapporterar om verksamheten på en mängd olika sätt (mejl från SOS Alarm,
Riksrevisionen 67
77
Skr. 2023/24:123
Bilaga
7Slutsatser och rekommendationer
Enskilda i nöd behöver snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan. Det kan orsaka lidande när människor måste vänta på att få kontakt med nödnumret 112. Nödnumret är en grundläggande samhällskritisk tjänst som innefattar ett statligt åtagande om skydd för enskilda.
Riksrevisionen har granskat om staten och SOS Alarm ser till att larm till nödnumret 112 behandlas effektivt. Granskningen omfattar all den larmbehandling som SOS Alarm genomför samt styrningen och tillsynen av denna larmbehandling. I granskningen besvarar Riksrevisionen följande delfrågor:
1.Ger SOS Alarm genom larmbehandlingen hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan?
2.Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
3.Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?
4.Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
Granskningen har fokuserat på det som är det huvudsakliga syftet med det så kallade alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm, nämligen att säkerställa en säker och effektiv
Granskningen visar att SOS Alarms måluppfyllelse har varit svag över tid avseende olika mål rörande svarstider. Svarstiderna skiljer sig dessutom systematiskt åt mellan olika delar av landet och över året.
Regeringen har möjlighet att styra eller påverka SOS Alarms genomförande av larmbehandlingen, dels som uppdragsgivare genom alarmeringsavtalet, dels som hälftenägare av bolaget SOS Alarm. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte tillräckligt utnyttjat de möjligheter som detta ger för att säkerställa en
68 Riksrevisionen
78
Skr. 2023/24:123
Bilaga
alarmeringsverksamhet i enlighet med de mål som framgår av alarmeringsavtalet. Riksrevisionen konstaterar också att den tillsyn som MSB bedriver över SOS Alarm genererar ett lågt mervärde som underlag för regeringens styrning och inte har de förutsättningar som regeringen bedömt som betydelsefulla för en effektiv tillsyn.
Granskningen innehåller rekommendationer till regeringen.
7.1SOS Alarm ger inte hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan
Granskningen visar att SOS Alarms larmbehandling inte alltid ger hjälpsökande i hela landet möjlighet att snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan. SOS Alarm hade fram till och med den 1 oktober 2023 fyra mål för kontakter med hjälpsökande. Av dessa fyra mål har endast ett uppnåtts under de senaste tio åren. Inget av de övriga målen har uppnåtts någon gång under denna period. Samtliga mål som inte uppnåtts avsåg tiden det tar för SOS Alarm att besvara ett samtal till nödnumret 112.199
Det förekommer också samtal med mycket långa svarstider (över 180 sekunder). Antalet sådana samtal har ökat över tid, vilket SOS Alarm inte har redovisat i sin återrapportering.
Svarstiderna varierar av naturliga skäl över året och i landet beroende på slumpmässiga faktorer och händelser i samhället. Men Riksrevisionen har kunnat konstatera att det finns återkommande variationer i svarstider utifrån var i landet ett samtal görs och när det rings. Detta kan enligt Riksrevisionen vara en indikation på att vård och hjälp inte ges på lika villkor till hela befolkningen. Vidare kan dessa återkommande och systematiska skillnader över tid indikera bristande förmåga till planering på SOS Alarm.
7.1.1 Skillnader i svarstider mellan olika delar av landet
Riksrevisionen har i granskningen kunnat konstatera att det finns skillnader i SOS Alarms svarstider beroende på varifrån i landet som samtal görs. Skillnaderna är återkommande över åren, där samma län har kortast svarstider och samma län har längst svarstider. Riksrevisionen bedömer att återkommande systematiska
199SOS Alarm har däremot, under den tid som granskningen pågått, förbättrat sina svarstider. Granskningen beslutades av riksrevisor
Riksrevisionen 69
79
Skr. 2023/24:123
Bilaga
skillnader avseende svarstider innebär en risk för att SOS Alarms larmbehandling inte ges på lika villkor för hela befolkningen.200
Skillnaderna har uppkommit som en följd av att SOS Alarm försökt optimera hanteringen av samtal. SOS Alarm har bedömt att samtal från vissa län kan avslutas snabbare och så har man låtit dessa samtal besvaras av flera operatörer, vilket dragit ner svarstiderna. Dessa skillnader i svarstider mellan olika delar av landet har inte synliggjorts i SOS Alarms återrapportering eller i den tillsyn som utförts. Att detta inte synliggjorts är en brist då större systematiska och återkommande skillnader mellan olika delar av landet inte ska förekomma.
7.1.2 Skillnader i svarstider över året och veckodagar
Riksrevisionen har också kunnat konstatera att det finns återkommande skillnader i den tid det tar för SOS Alarm att besvara nödsamtal, beroende på om det är helg eller vardag, sommar eller inte. Under sommaren är svarstiderna generellt längre än annars. Det beror på att SOS Alarm har en lägre bemanning under sommaren, när medarbetarna ska beredas möjlighet till semester. Vidare är svarstiderna generellt sett längre under helger än under vardagar. Detta beror, enligt
SOS Alarm, på att man inte schemalägger medarbetarna på helger i den utsträckning som det skulle behövas. För mycket helgtjänstgöring leder, enligt bolaget, till högre personalomsättning. Flera av de tidsatta uppdragsmålen är genomsnittsmål, och ger därför utrymme för perioder med högre och lägre svarstider. Riksrevisionen konstaterar att variationer är ofrånkomliga då oförutsedda händelser kan ge perioder med längre svarstider. Riksrevisionen bedömer dock att större och återkommande systematiska variationer, beroende på när under veckan eller året samtalen rings, borde kunna undvikas.
7.1.3Enskilda avtal kan påverka SOS Alarms övergripande förmåga
I granskningen har Riksrevisionen också iakttagit att SOS Alarms avtal med VGR har haft en negativ inverkan på svarsförmågan i hela
200Jfr 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen.
70 Riksrevisionen
80
Skr. 2023/24:123
Bilaga
analyserat avtalets påverkan på svarstiderna, med motiveringen att det är många faktorer som påverkar svarstiderna och att det är svårt att säga vad som är avtalets del. Riksrevisionen bedömer dock att sådana analyser, trots detta, är möjliga att utföra med den data som SOS Alarm har. Sådana analyser är dessutom avgörande för att kunna utvärdera om och i vilken grad ingångna avtal inverkar på
7.2Tillsynen av larmbehandlingen
Riksrevisionen konstaterar att den tillsyn som MSB utför av alarmeringsavtalet på flera punkter inte har de förutsättningar som regeringen själv pekat ut som avgörande för en effektiv tillsyn. I granskningen har det också framkommit att det finns brister i larmbehandlingen som riskerar att förbises i tillsynen. Det finns även brister i samordningen av den tillsyn som olika myndigheter utför.
7.2.1 MSB:s tillsyn är inte effektiv
Granskningen visar att MSB på flera punkter saknar de förutsättningar som regeringen själv bedömt som betydelsefulla för en effektiv tillsyn. Det handlar till exempel om att MSB:s tillsyn inte utgår från lagstiftning, förordning eller föreskrift. MSB saknar dessutom möjlighet att kräva att SOS Alarm vidtar åtgärder vid konstaterade brister. Utan tillräckliga förutsättningar är det inte möjligt att utföra en effektiv tillsyn. Riksrevisionen bedömer att avvikelserna från sedvanlig tillsyn är så pass omfattande att det som MSB utför snarare är att betrakta som avtalsuppföljning än som tillsyn.
Riksrevisionen bedömer också att arbetsmetoderna som används i MSB:s tillsyn inte möjliggör en oberoende bedömning av SOS Alarms verksamhet. MSB har visserligen möjlighet att ta del av de upplysningar och handlingar som de behöver för sin kontroll och tillsyn, men granskningen visar att MSB i stor utsträckning väljer att primärt använda det underlag som SOS Alarm redan presenterat. Tillsynens resultat indikerar dessutom att det inte är något nytt som synliggörs, utöver det som SOS Alarm själva återrapporterar till regeringen.
7.2.2IVO:s tillsyn av
Riksrevisionen bedömer att IVO:s tillsyn har de förutsättningar som behövs för att den ska kunna bedrivas effektivt. Men det finns en risk för att IVO:s tillsyn av
Riksrevisionen 71
81
Skr. 2023/24:123
Bilaga
tillsynen främst initieras utifrån signaler om missförhållanden i verksamheten. Skillnaderna i svarstider mellan samtal från olika län är ett område som inte uppmärksammas av IVO i deras tillsyn, då informationen om sådana eventuella missförhållanden inte når IVO. Denna information kan dock vara av betydelse för uppfyllandet av hälso- och sjukvårdslagens övergripande mål.
7.2.3Tillsynen av SOS Alarms larmbehandling är inte heltäckande
Riksrevisionen bedömer också att det finns områden som inte någon av tillsynsmyndigheterna belyser i sin tillsyn. Väntetiderna vid vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till hjälporganen är ett sådant område. Riksrevisionens fokus i granskningen har varit på SOS Alarms svarstider, men fördröjningar av samtalen kan även ske när ansvaret ska föras över till hjälporganen. Det finns inget som i dagsläget tyder på att detta är ett allvarligt problem, men det behöver finnas en tillsyn som inkluderar detta i sin granskning. Att det finns brister i samordningen mellan tillsynsmyndigheterna bedömer Riksrevisionen är en försvårande omständighet i detta sammanhang.
7.3SOS Alarm har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete med vissa brister
Riksrevisionen bedömer att SOS Alarm i många avseenden har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete. Företagets
Riksrevisionen konstaterar dock, liksom också IVO gjort, att det finns brister i SOS Alarms analys och värdering av de risker som kommer av långa svarstider. Riksrevisionen konstaterar också att det är en brist att SOS Alarm inte följer upp avtalens påverkan på
7.4Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling är inte effektiv
Regeringen styr SOS Alarm och larmbehandlingen genom alarmeringsavtalet och bolagsstyrningen, det senare i samverkan med SKR Företag. Återkommande utredningar och granskningsinsatser har behandlat SOS Alarms verksamhet och styrningen av den. Trots detta har SOS Alarms måluppfyllelse inte förbättrats varaktigt.
72 Riksrevisionen
82
Skr. 2023/24:123
Bilaga
7.4.1Alarmeringsavtalet omfattar inte konsekvenser vid bristande måluppfyllelse
Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm hänvisar till ägaranvisningens tydliga mål för larmbehandlingen. Riksrevisionen konstaterar dock att avtalet saknar skrivningar som pekar ut viktiga riskområden för måluppfyllelsen såsom geografiska och tidsmässiga variationer och inverkan av avtal, och att det inte heller finns några angivna konsekvenser för SOS Alarm när deras måluppfyllelse brister.
7.4.2Det saknas reglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen i centrala delar
Riksrevisionen konstaterar att det saknas en särskild författningsreglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen, och att en utredning som 2018 föreslog en sådan reglering varken har remissbehandlats eller lett till att regeringen vidtagit några andra åtgärder.
Riksrevisionen bedömer att frånvaron av en särskild författningsreglering av alarmeringsfunktionen leder till otydligheter i ansvar, roller och skyldigheter. Dessa otydligheter ger dessutom tillsynen inom området dåliga förutsättningar, vilket påverkar dess ändamålsenlighet och förmåga att upptäcka brister.201 Granskningen visar att regeringens styrning av MSB:s tillsyn inte har skärpts nämnvärt över tid, trots att tillsynen varken uppfyller regeringens egna kriterier för en effektiv tillsyn eller genererar något direkt mervärde för regeringen eller SOS Alarm.
7.4.3Regeringens bolagsstyrning behöver utgå från flera faktorer som påverkar måluppfyllelsen
Regeringens bolagsstyrning ger regeringen goda möjligheter till inblick i
SOS Alarms larmbehandling som inte utnyttjas fullt ut i styrningen för att främja måluppfyllelsen. Riksrevisionen har funnit att SOS Alarm anför att svarstiderna ökar exponentiellt när bemanningen inte är tillräcklig i förhållande till samtalsmängden. Bemanningen är därmed av central betydelse. Riksrevisionen konstaterar att såväl Regeringskansliet som SOS Alarms styrelse till Riksrevisionen förmedlat att de inte alltid fått tillräcklig information om bolagets bemanning, men att de nu fått det. Men staten som ägare och styrelsen har goda möjligheter och framför allt en skyldighet att se till att bolaget lämnar den information som behövs. Att denna möjlighet inte utnyttjats förrän relativt nyligen, bedömer Riksrevisionen
201Bland delar som i dag saknar författningsreglering ingår till exempel ensamrätten i uppdraget och vilka delar av larmbehandlingen som denna omfattar.
Riksrevisionen 73
83
Skr. 2023/24:123
Bilaga
är ett uttryck för svag styrning inom ett område av central betydelse för verksamhetens resultat.
De justeringar av SOS Alarms uppdragsmål som gjordes vid en extra bolagsstämma i början av oktober 2023 är ett uttryck för att regeringen och styrelsen agerat. Riksrevisionen bedömer dock att fokus på långa svarstider har försvagats när antalet svarstidsmål blivit färre.
Riksrevisionen visar också att det finns faktorer som påverkar den övergripande måluppfyllelsen och som regeringen behöver följa och agera utifrån. Granskningen visar brister i SOS Alarms måluppfyllelse som SOS Alarm hittills inte rapporterat. Det handlar om regionala skillnader och effekter av avtalet med VGR som påverkar SOS Alarms svarstider negativt.
7.5Rekommendationer
SOS Alarm har under längre tid haft ett i princip oförändrat förtroende att ansvara för
•Ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten och dess mål för att främja måluppfyllelse, stärka tillsynen och förtydliga ansvarsfördelningen mellan SOS Alarm och hjälporganen. En möjlig utgångspunkt för detta är
I avvaktan på eventuell författningsreglering rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:
•se över MSB:s tillsynsuppdrag och ersätta eller komplettera det med tydligare och mer omfattande rapporteringskrav på SOS Alarm
•initiera en justering av alarmeringsavtalet med SOS Alarm så att det framgår att de avtal som bolaget ingår med hjälporgan inte ska inverka negativt på
•utnyttja de befintliga möjligheter som regeringen har att kräva ändamålsenliga underlag från SOS Alarm för att skapa bättre förutsättningar för en effektivare styrning.
74 Riksrevisionen
84
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Referenslista
Litteratur
Berlin, J. och Liff, R., Framtidens alarmeringstjänst – från rivalitet till partnerskap,
Författningar, m.m.
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (omarbetning).
Lag (2022:482) om elektronisk kommunikation.
Lag (1990:712) om undersökning av olyckor.
Lag (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Hälso- och sjukvårdslag (2017:30).
Patientlag (2014:821).
Patientsäkerhetslag (2010:659).
Säkerhetsskyddslag (2018:585).
Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor.
Förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
Förordning (2007:860) med instruktion för Statens haverikommission.
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för ett systematiskt kvalitetsarbete.
Avtal och ägaranvisningar
Alarmeringsavtal mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige Aktiebolag (organisationsnummer
Alarmeringsavtal mellan staten och SOS Alarm Sverige AB (organisationsnummer
Avtal om tillägg och ändringar i Alarmeringsavtalet från 5 december 2008 mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige AB (dnr Fö 2008/3587/SSK),
Riksrevisionen 75
85
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Avtal om tillägg och ändringar för 2018 i alarmeringsavtalet från 2008 mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige AB,
Konsortialavtal (aktieägaravtal), mellan statens och Förenade Kommunföretag AB, avseende SOS Alarm Sverige AB, organisationsnummer
Ägaranvisning för SOS Alarm Sverige AB (årsstämmoprotokoll,
Utredningar, rapporter, beslut m.m.
Dir. 2015:113, En samlad alarmeringstjänst, 2015.
DNV, Rapport från periodisk revision P2 – SOS Alarm Sverige AB – Certifiering av ledningssystem ISO 14001:2015, ISO 9001:2015, 2023.
IVO, Beslut avseende SOS Alarm AB
MSB, Tillsyn och kontroll av åtagandena enligt alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB, 2019 (dnr MSB
Polismyndigheten, Årsredovisning 2022, 2022.
Riksrevisionen, Regeringens styrning av SOS Alarm – Viktigt för människors trygghet, rapport RIR 2015:11, Riksrevisionen, 2015.
Riksrevisionen, Statligt ägda företag med samhällsuppdrag – regeringens styrning, rapport RiR 2017:37, Riksrevisionen, 2017.
Räddningsverket, Tidsfaktorns betydelse vid räddningsinsatser – en uppdatering av en samhällsekonomisk studie, 2004.
SOS Alarm, 112 i Sverige (årliga verksamhetsrapporter),
SOS Alarm, Genomlysning
SOS Alarm, Patientsäkerhetsberättelse för SOS Alarm Sverige AB 2021, 2021.
SOS Alarm, Patientsäkerhetsberättelse för SOS Alarm Sverige AB 2022, 2022.
SOS Alarm, Riskanalys – Bemötande internt, 2020.
SOS Alarm, Riskanalys – fördröjd vård vid långa väntetider, 2022.
SOS Alarm,
SOS Alarm, Rutin för egenkontroll inom SOS Alarms vårdverksamhet, 2022.
SOS Alarm, Rätt resurs i rätt tid 2.0, 2021.
SOS Alarm, Utökad verksamhetsrapport Västra Götalands län 2023, 2023.
SOS Alarm, Verksamhetsrapport (STEP) – Västra Götalandsregionen – maj 2023, 2023.
76 Riksrevisionen
86
Skr. 2023/24:123
Bilaga
SOS Alarm, Årsberättelse 2022, 2022.
SOU 2013:33, En myndighet för alarmering, 2013.
SOU 2018:28, En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser, 2018.
Riksdagstryck
Prop. 2019/20:176, En effektivare kommunal räddningstjänst, bet. 2020/21:FöU3, rskr. 2020/21:22 och rskr. 2020/21:23.
Prop. 2016/17, Ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården, bet. 2016/17:SoU16, rskr. 2016/17:259.
Prop. 1993/94:150, Slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m., bet. 1993/94TU38, rskr. 1993/94:432.
Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210.
Skr. 2015/16:50, Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm, bet. 2015/16:FöU4, rskr. 2015/16:189.
Skr. 2021/22:140, 2022 års redogörelse för företag med statligt ägande, bet. 2022/23:NU4, rskr. 2022/23:121.
Webbsidor
Nödcentralsverket, ”År 2022 besvarades nödsamtal i genomsnitt inom
tre sekunder”,
SKR Företag AB, ”SKR:s Företag”, https://skr.se/skr/omskr/skrsforetag.2757.html, hämtad
SOS Alarm,
Riksrevisionen 77
87
Skr. 2023/24:123
Bilaga
SOS Alarm, ”Kallelse till extra bolagsstämma i SOS Alarm, Sverige AB”,
SOS Alarm, ”Protokoll fört vid extra bolagsstämma
Sveriges Kommuner och Regioner, ”Om SKR”, https://skr.se/skr.25.html, hämtad
78 Riksrevisionen
88
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Bilaga 1. Den statliga ägarstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag
Beskrivningen i denna bilaga omfattar den samlade styrning som ett bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag omfattas av. Detta inbegriper såväl den allmänna styrningen av bolag med statligt ägande som den styrning som specifikt omfattar det särskilt beslutade samhällsuppdraget. Den statliga ägarstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag tar sin början i riksdagen, dit också regeringen rapporterar om sin styrning. Regeringen beslutar i ett antal avseenden och har ett antal verktyg till sitt förfogande, såsom utnämning av styrelseordförande och styrelse samt olika former för dialog med styrelseordförande och ledning.202
Riksdagen beslutar om bolagens uppdrag och anslag
Riksdagen beslutar om bolagens övergripande uppdrag på grundval av propositioner. Riksdagen beslutar i förekommande fall om anslag för samhällsuppdrag.
Regeringen beslutar och återrapporterar till riksdagen
Regeringen beslutar om förslag inom ett antal områden inför beslut på bolagsstämma i respektive bolag.203 Det handlar om förslag till bolagsordning som ska vara i linje med riksdagens beslut om bolagets uppdrag. Regeringen beslutar vidare om förslag till styrelseordförande, vars särskilda uppgifter ska preciseras i arbetsordningen för styrelsen. Regeringen beslutar även om förslag till styrelse, som ska ha hög kompetens och vara väl anpassad till respektive bolagsverksamhet. I beslut om förslag till ägaranvisning ger regeringen instruktioner till bolagets styrelse. I bolag med statligt ägande används ägaranvisningar av ett antal skäl, bland annat när bolaget har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag.204 Regeringen
202Beskrivningen bygger på tabell 2 i RiR 2017:37 Statligt ägda företag med samhällsuppdrag – regeringens styrning, med viss ytterligare komplettering från statens ägarpolicy. Beskrivningen har faktagranskats av Finansdepartementet – bolagsenheten i
203Förslagen beslutas på bolagsstämma i respektive bolag för att få bolagsrättslig verkan. Eftersom regeringen har bemyndigat statsrådet Svantesson att företräda och utöva rösträtt för staten som aktieägare vid bolagsstämmor i SOS Alarm AB, fattas dessa beslut, efter beredning inom Regeringskansliet, av statsrådet Svantesson (faktagranskningskommentar från Regeringskansliet på rapportutkast
204Men även när bolag får anslag eller befinner sig i omstrukturering samt vid avregleringar och andra liknande väsentliga förändringar.
Riksrevisionen 79
89
Skr. 2023/24:123
Bilaga
beslutar också om förslag till uppdragsmål efter dialog med bolaget. Syftet med uppdragsmål är bland annat att säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl.205
Regeringen beslutar vidare om förslag till ekonomiska mål.206 Syftet med att fastställa ekonomiska mål är bland annat att säkerställa värdeskapande genom att styrelse och ledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål.207
Regeringen beslutar även om statens ägarpolicy och regeringens principer för bolagsstyrning, extern rapportering och ersättningar och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare i bolag med statligt ägande.
I statens ägarpolicy redogör regeringen för uppdrag och mål, tillämpliga ramverk och viktiga principfrågor avseende styrningen av bolag med statligt ägande. 208
Regeringen återrapporterar genom en årlig skrivelse om bolagen till riksdagen.
Styrelseordförandens roll och ansvar
Styrelseordföranden i bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag har den särskilda roll för att leda arbetet i styrelsen som följer av aktiebolagslagen och Svensk kod för bolagsstyrning.
I bolag med statligt ägande är en särskild uppgift som åligger styrelseordföranden det så kallade samordningsansvaret. När bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Det är styrelsen som ska ta initiativ till samordningen och bedöma i vilka fall samordning ska ske genom styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut.
Styrelseordföranden ska se till att styrelsens arbete årligen utvärderas.209
205Men även också att tydliggöra kostnaden för utförandet av de särskilt beslutade samhällsuppdragen, att möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter och att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.
206Ekonomiska mål beslutas formellt på bolagsstämman på förslag av bolagets styrelse, efter att dessa mål tagits fram av ägaren och styrelsen gemensamt.
207Men även att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå och tillförsäkra ägaren direktavkastning genom hållbara och förutsägbara utdelningar med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning.
208För statens ägarpolicy, se skr. 2021/22:140.
209Regeringen ska informeras om utvärderingen resultat och detta bör ske senast vid årsskiftet varje år.
80 Riksrevisionen
90
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Styrelsen – förväntningar och ansvar
Styrelsen förväntas ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive bolags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Styrelsen förväntas ha hög grad av integritet och gott omdöme, ha den tid och det engagemang som behövs för uppdraget och se till bolagets bästa.
Styrelsen ska verka för att bolaget uppnår uppställda mål och att god hushållning sker med samtliga resurser i verksamheten.
En av styrelsens viktigaste uppgifter är att utse, utvärdera och vid behov entlediga den verkställande direktören.210
Styrelsen ansvarar för att bolaget sköts föredömligt inom ramen för lagstiftningen, bolagets bolagsordning, ägaranvisningarna och statens ägarpolicy.211
Styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. I detta ingår att fortlöpande bedöma bolagets ekonomiska situation och se till att bolaget har en betryggande internkontroll och riskhantering.
Styrelsen har ansvaret att fastställa för verksamheten relevanta policydokument och årligen utvärdera gällande policydokument och tillhörande processer för uppföljning och regelefterlevnad.
Det är styrelsens ansvar att fastställa mål och strategi för verksamheten.
Det är styrelsens ansvar att utveckla bolagets övergripande strategi och fastställa strategiska mål för hållbart värdeskapande. De strategiska målen för ett hållbart värdeskapande ska fokusera på värdeskapande och vara relevanta för bolagets affärsverksamhet och väsentliga hållbarhetsaspekter. Målen ska vara: långsiktiga, utmanande, uppföljningsbara, tydliga, jämförbara och relevanta för bolagets särskilt beslutade samhällsuppdrag.
Styrelsen ska årligen utvärdera behovet av internrevision.
Ägardialog med styrelseordförande och ledning
Uppföljning av uppdragsmål och ekonomiska mål sker vid ägardialog mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande, där utfallet gentemot målen diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. Även de av styrelsen fastställda strategiska målen följs upp inom ramen för ägardialogen. Väsentligt förändrade förutsättningar kan aktualisera en översyn av målen.
210Bolag med statligt ägande ska tillämpa aktiebolagslagens regler för publika aktiebolag avseende instruktion för den verkställande direktören.
211För statens ägarpolicy se skr. 2021/22:140.
Riksrevisionen 81
91
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Bilaga 2. Tabeller
Tabell 1 IVO:s tillsynsärenden gällande SOS Alarm fördelat på typ av tillsynsärende
År | lex Maria | Klagomål enligt | Egeninitierad | Totalt |
patient- | tillsyn | |||
säkerhetslagen | ||||
2016 | 7 | 9 | 1 | 17 |
2017 | 2 | 14 | 2 | 18 |
2018 | 3 | 3 | 0 | 6 |
2019 | 10 | 12 | 2 | 24 |
2020 | 7 | 5 | 0 | 12 |
2021 | 2 | 7 | 0 | 9 |
2022 | 9 | 2 | 1 | 12 |
Totalt | 40 | 52 | 6 | 98 |
Källa: IVO.
Tabell 2 Uppgifter om SOS Alarm och
2021 | 2022 | |
Nettoomsättning (koncernen, 1 000 kr) | 1 365 223 | 1 447 614 |
Rörelseresultat (koncernen, 1 000 kr) | 16 669 | |
Totala tillgångar (koncernen, 1 000 kr) | 1 151 443 | 1 115 626 |
Äskat för alarmeringsavtalet (exkl. moms, 1 000 kr) | 393 000 | 391 000 |
Erhållet för alarmeringsavtalet (exkl. moms, 1 000 kr) | 342 000 | 366 000 |
Bruttoinvesteringar (1 000 kr) | 180 000 | 213 000 |
Antal anställda i medeltal (koncernen) | 1 164 | 1 172 |
Årsarbetare för alarmeringsavtalet | 270,1 | 286,6 |
Varav årsarbetare för personal 112 | 141,8 | 132,8 |
Inkommande |
4 023 925 | 4 089 941 |
Besvarade |
3 414 055 | 3 292 012 |
Totalt antal |
2 298 230 | 2 287 906 |
Antalet tolkuppdrag | 12 951 | 14 734 |
Källa: SOS Alarms årsberättelse 2022, skr. 2021/22:140 och uppgifter lämnade av företrädare för SOS Alarm.
82 Riksrevisionen
92
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Tabell 3 Medelsvarstider fördelat på län och år, perioden
Län | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Blekinge län | 14,7 | 12,5 | 12,6 | 9,4 | 9,9 | 16,6 | 28,1 |
Dalarnas län | 13,7 | 12,1 | 10,2 | 7,3 | 7,8 | 13,2 | 22,7 |
Gotlands län | 15,6 | 13,3 | 13,0 | 9,5 | 9,9 | 17,6 | 30,9 |
Gävleborgs län | 13,6 | 12,0 | 10,9 | 8,1 | 8,7 | 15,5 | 25,1 |
Hallands län | 14,7 | 12,2 | 11,5 | 9,0 | 9,4 | 15,7 | 26,3 |
Jämtlands län | 12,6 | 11,9 | 11,1 | 7,8 | 8,5 | 14,7 | 26,6 |
Jönköpings län | 14,9 | 12,7 | 12,0 | 8,9 | 9,1 | 15,8 | 27,5 |
Kalmar län | 14,7 | 12,5 | 12,5 | 9,0 | 9,6 | 16,6 | 28,5 |
Kronobergs län | 14,8 | 12,4 | 12,1 | 8,9 | 9,5 | 15,6 | 27,3 |
Norrbottens län | 11,3 | 9,7 | 9,2 | 6,7 | 7,9 | 13,8 | 23,1 |
Skåne län | 15,4 | 13,0 | 12,2 | 9,6 | 10,3 | 17,1 | 28,1 |
Stockholms län | 15,5 | 13,3 | 12,0 | 8,9 | 9,7 | 16,6 | 28,4 |
Södermanlands län | 14,6 | 12,6 | 10,8 | 7,6 | 8,0 | 13,2 | 17,3 |
Uppsala län | 13,6 | 12,2 | 9,1 | 6,3 | 6,5 | 10,7 | 15,3 |
Värmlands län | 10,8 | 9,3 | 9,4 | 7,1 | 8,1 | 13,0 | 24,9 |
Västerbottens län | 12,5 | 11,9 | 10,8 | 8,0 | 8,8 | 15,4 | 27,6 |
Västernorrlands län | 12,9 | 11,6 | 10,4 | 8,0 | 9,3 | 16,3 | 26,1 |
Västmanlands län | 13,5 | 12,8 | 10,4 | 7,3 | 7,9 | 13,0 | 16,7 |
Västra Götalands län | 15,5 | 13,6 | 12,1 | 8,6 | 8,7 | 14,2 | 23,5 |
Örebro län | 13,3 | 12,7 | 11,8 | 9,0 | 9,5 | 15,9 | 25,0 |
Östergötlands län | 15,4 | 12,6 | 12,2 | 9,0 | 9,5 | 15,9 | 27,2 |
Riket | 14,7 | 12,7 | 11,6 | 8,6 | 9,2 | 15,4 | 25,6 |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Riksrevisionen 83
93
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Bilaga 3. Uppdragsmålen
Uppdragsmål 1 januari
Uppdragsmålen angavs i bilaga 2 till dåvarande alarmeringsavtal. Bilagan benämndes ”Funktionella krav på alarmeringsverksamheten” och innehöll, förutom uppdragsmålen, även krav på verksamheten.
Uppdragsmålen som återfinns i bilagan är som följer:
1.Medelsvarstiden för
2.Högst 8 procent av samtalen på det gemensamma nödnumret ska ha en medelsvarstid som överstiger 15 sekunder.
3.Ingen som ringer på det gemensamma nödnumret ska normalt behöva vänta på svar längre än 30 sekunder.
Uppdragsmålen 25 april
Uppdragsmålen återfinns under § 2 i ägaranvisning för SOS Alarm Sverige AB, som beslutades vid årsstämman 25 april 2016. Ägaranvisningen återfinns som bilaga till protokollet från årsstämman.
Uppdragsmålen som återfinns i bilagan är som följer:
a.Svarstid 112
1.Genomsnittlig svarstid högst 8 sekunder.
2.Genomsnittlig svarstid för 92 procent av samtalen högst 15 sekunder.
3.Längst svarstid 30 sekunder.
b.Tid till identifierat hjälpbehov
Tiden från tidpunkten då den hjälpsökandes anrop inkommer till anropskön för 112 till tidpunkten då operatören sätter index i 112 ärendet (identifierat hjälpbehov) ska senast 2019 inte överstiga 40 sekunder i genomsnitt.
c.Nöjda kunder inom samhällsuppdraget
d.Förtroendeindex
Förtroendeindex ska uppgå till lägst 70 enligt Bolagets mätmetod.
84 Riksrevisionen
94
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Uppdragsmålen från och med 2 oktober 2023
Uppdragsmålen återfinns under § 2 i ägaranvisning för SOS Alarm Sverige AB, som beslutades vid extra bolagsstämman 2 oktober 2023. Ägaranvisningen återfinns som bilaga till protokollet från bolagsstämman.
Uppdragsmålen som återfinns i bilagan är som följer:
a.Svarstid 112
Genomsnittlig svarstid högst 8 sekunder.
b.Tid till identifierat hjälpbehov
Tiden från det att den hjälpsökandes anrop besvaras till tidpunkten då operatören identifierat hjälpbehov (sätter index i
c.Intressentdialog
Årlig intressentdialog för främjande av samverkan med regioner och kommuner.
d.Förtroendeindex
Förtroendeindex ska uppgå till lägst 80 enligt Bolagets mätmetod.
Riksrevisionen 85
95
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Bilaga 4. Beskrivning av samtalsdata och mått
I följande bilaga beskrivs det kvantitativa datamaterial som granskningen utgått ifrån i analyserna av SOS Alarms larmbehandling på nödnumret 112.
Datamängd
På Riksrevisionens begäran har SOS Alarm tillhandhållit data med uppgifter om olika aspekter av samtalen till nödnumret 112.
Datamängden innehåller 23 variabler med uppgifter om samtal som inkom till SOS Alarms anropskön under perioden
Merparten av samtalen omfattas av alarmeringsavtalet och är således samtal till nödnumret 112. Samtal som finns med datamaterialet men som inte omfattas av alarmeringsavtalet kan exempelvis vara samtal som hänvisats till SOS Alarm från numret 1177.
Tabell 4 Antal observationer/samtal i datamängden, perioden
År | Observationer/ samtal | Observationer/samtal |
alarmeringsavtalet | ||
2016 | 3 419 956 | 3 399 538 |
2017 | 3 409 575 | 3 383 112 |
2018 | 3 633 461 | 3 604 911 |
2019 | 3 786 012 | 3 739 038 |
2020 | 4 015 182 | 3 913 017 |
2021 | 4 118 578 | 4 023 824 |
2022 | 4 191 923 | 4 089 506 |
Totalt | 26 574 687 | 26 152 946 |
Svarstid
Svarstiden för ett samtal beräknas som tiden i sekunder från det att samtalet kom in till SOS Alarms anropskö till det att samtalet besvarades av en
I datamängden finns en observation (2022) där svarstiden är negativ, vilket skulle innebära att samtalet blev besvarat innan det ankom till SOS Alarm. Enligt SOS Alarm har detta uppkommit på grund av ett ovanligt fel i deras system. För denna observation har svarstiden tagits bort (ersatts med missing value).
86 Riksrevisionen
96
Skr. 2023/24:123
Bilaga
Tabell 5 Beskrivande statistik för måttet svarstid (i sekunder) avseende samtal som omfattas av alarmeringsavtalet och som har en svarstid på 0 sekunder eller mer, perioden
År | Observationer | Medelvärde | Standard- | Min | Max |
avvikelse | |||||
2016 | 2 999 409 | 14,66 | 15,64 | 0,21 | 600,70 |
2017 | 3 016 563 | 12,73 | 12,91 | 0,26 | 839,60 |
2018 | 3 196 486 | 11,62 | 13,39 | 0,37 | 1 147,99 |
2019 | 3 320 650 | 8,59 | 8,83 | 0,36 | 211,83 |
2020 | 3 442 487 | 9,15 | 10,62 | 0,25 | 266,50 |
2021 | 3 414 000 | 15,39 | 20,96 | 0,43 | 409,77 |
2022 | 3 291 791 | 25,63 | 35,10 | 0,20 | 2 342,18 |
Medelsvarstiden beräknas som medelvärdet av svarstiderna för samtal som omfattas av alarmeringsavtalet under en viss tidsperiod.
Riksrevisionen 87
97
Skr. 2023/24:123
Bilaga
I en nödsituation är möjligheten att ringa nödnumret 112 och snabbt få svar av avgörande betydelse. Nödnumret sköts av SOS Alarm Sverige AB, som ägs gemensamt av staten och Sveriges kommuner och regioner (SKR).
Riksrevisionens övergripande bedömning är att staten och SOS Alarm inte ser till att larm till nödnumret 112 hanteras effektivt. SOS Alarm har inte uppnått de mål som finns rörande svarstider något år under de senaste tio åren, och svarstiderna varierar systematiskt mellan olika delar av landet och beroende på när samtal rings.
Riksrevisionen bedömer att detta delvis beror på att regeringen inte tillräckligt har utnyttjat möjligheterna att följa upp och styra SOS Alarm.
Granskningen visar också att den tillsyn som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bedriver över
Vidare bedömer Riksrevisionen att det saknas en särskild författningsreglering av
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten som främjar måluppfyllelse, stärker tillsynen och förtydligar ansvarsfördelningen mellan SOS Alarm och berörda aktörer.
Riksrevisionen
S:t Eriksgatan 117
Box 6181, 102 33 Stockholm
98
Skr. 2023/24:123
Försvarsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2024
Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Forssell, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari
Föredragande: statsrådet Bohlin
Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Nödnumret 112 – statens och SOS Alarms hantering av larm
99