Om prövning och omprövning
– en del av den gröna omställningen
Betänkande av Miljöprövningsutredningen
Stockholm 2022
SOU 2022:33
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att en särskild utredare skulle se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning (dir. 2020:86). Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöpröv- ningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 15 december 2021. Regeringen beslutade den 22 juli 2021 att utöka uppdraget. Tillägget innebar i huvudsak uppdraget att utreda ett begränsat förtursför- farande för vissa verksamheter för att nå klimatmålen samt ompröv- ning och tidsbegränsning för att åstadkomma moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen. Utredningstiden förlängdes till den 31 maj 2022 (dir. 2021:57).
Peter Ardö förordnades som särskild utredare den 20 augusti 2020. Som experter att biträda utredaren förordnades den nationella samordnaren Svante Axelsson, departementssekreteraren Anna M Carlsson, verksjuristen Ulf Edling, enhetschefen Karin Hallsten, miljöjuristen Torunn Hofset, bolagsjuristen Ulrik Johansson, enhets- chefen Magnus Langendoen, kanslirådet Lotta Lewin Pihlblad, mark- och miljöjuristen Ingela Lindqvist, förbundsjuristen Anna Marcusson, universitetslektorn Annika Nilsson, advokaten Johan Norman, rätts- sakkunniga Elin Samuelsson, rättssakkunniga Evelina Sandgren, tek- niska rådet
chefen Lina Weinmann från och med den 29 oktober 2020.
Direktören Mattias Eriksson förordnades som expert den 1 januari 2022.
Jörgen Sundin entledigades den 25 november 2020 och i stället förordnades departementssekreteraren Emma M Sjöberg från samma datum. Elin Lodin (tidigare Samuelsson) entledigades den 15 okto- ber 2021 och i stället förordnades ämnesrådet Susanne Gerland från samma datum. Lotta Lewin Pihlblad entledigades den 2 januari 2022 och ersattes den 15 mars 2022 av ämnesrådet Annika Holmberg.
Som huvudsekreterare anställdes rådmannen Erika Ekman från och med den 12 oktober 2020. Som utredningssekreterare anställdes länsassessorn Anna Månsson från och med den 1 oktober 2020. Hon entledigades den 31 oktober 2021. Beredningsjuristen Anna Fridh anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 oktober 2020 till och med den 31 december 2020. Som utredningssekreterare anställdes miljöjuristen Torunn Hofset från och med den 1 sep- tember 2021, ämnesrådet Emi Hijino från och med den 18 oktober 2021, docenten Mikael Malmaeus från och med den 1 november 2021 samt kanslirådet Christoffer Sheats från och med den 11 november 2021. Enhetschefen Fredrik Hannerz har ingått i sekretariatet genom inlån från Naturvårdsverket från och med den 18 oktober 2021.
Utredningen, som har antagit namnet Miljöprövningsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33). Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i juni 2022
Peter Ardö
/Erika Ekman
Torunn Hofset
Emi Hijino
Mikael Malmaeus
Christoffer Sheats
Fredrik Hannerz
Innehåll
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om
införande av miljöbalken ........................................................ |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark-
och miljödomstolar................................................................. |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen
miljöbalken .............................................................................. |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1998:1388) om vattenverksamheter ..................................... |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet................ |
|
|
i miljötillsynsförordningen (2011:13).................................... |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och
vattenmyndigheten ................................................................. |
|
|
|
(2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ........................ |
5
InnehållSOU 2022:33
3.2Vad säger statistiken om tidsåtgång
och förutsägbarhet? ................................................................ |
3.2.1Rimlig förväntan på handläggningstid i förhållande till obligatoriska processteg är ofta
6
SOU 2022:33 |
|
Innehåll |
Myndigheternas perspektiv................................... |
3.5Stämmer bilden av miljöprövningar i media
med verkligheten? ................................................................. |
3.5.1En omvärldsspaning – några
uppmärksammade fall............................................ |
3.5.2Ofta beror handläggningstiden på komplexa
3.6Hur förhåller sig främjandeperspektivet
4.1.2Gränsen mellan tillstånds- och
anmälningsplikt tydliggörs.................................... |
4.1.3Begreppet ”betydande miljöpåverkan” ska användas vid bedömning av
omgivningspåverkan.............................................. |
4.1.4En nedre gräns för anmälan av ändring
|
||
|
||
|
verksamhet blir större ........................................... |
4.1.6Det införs inget fjärde spår med så kallad B- anmälan, men vissa förenklingar införs för
|
||
4.2 Gällande rätt för tillståndsprövning och anmälan............... |
||
|
||
|
prövningsnivåer ..................................................... |
|
4.2.2Tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap.
miljöbalken............................................................. |
4.2.3Tillståndets rättskraft och anmälans brist på
|
rättskraft................................................................. |
|
4.2.5Gränsen mellan tillstånd och anmälan vid
|
ändring av en verksamhet...................................... |
|
7
Innehåll |
SOU 2022:33 |
4.2.7Olika begrepp kring omgivningspåverkan
4.4.2Tydligare gräns mellan tillstånds- och
anmälningsplikt ..................................................... |
4.4.3Förtydligat utrymme för att anmäla ändringar
|
|
||
|
Ändring av villkor ................................................. |
||
5.1Utredningens förslag och bedömningar
om omprövning och tidsbegränsning.................................. |
||
5.1.2Obligatorisk omprövning av miljöfarlig
|
||
|
||
|
||
5.1.4Inget krav på miljökonsekvensbeskrivning för obligatorisk omprövning för moderna
miljövillkor ............................................................ |
5.1.5Tillsynsmyndigheten ska göra översyn av
tillstånd .................................................................. |
5.1.6Fler grunder för omprövning av tillstånd
och villkor införs ................................................... |
5.1.7Ingripande villkor kan meddelas för att följa
|
||
|
||
|
5.1.926 § lagen om införande av miljöbalken tas
bort......................................................................... |
8
SOU 2022:33 |
Innehåll |
5.2 Utredningens analys av problembild och möjlig lösning ... 218
5.2.1Behovet av omprövning för miljöfarlig
verksamhet ............................................................. |
5.3Gällande rätt och tidigare utredningar om omprövning
och tidsbegränsning av tillstånd ........................................... |
||
5.3.2Tidigare betänkanden och propositioner
om omprövning ..................................................... |
5.3.3Praxis och relevanta avgöranden om
|
omprövning............................................................ |
|
Tidsbegränsning av tillstånd ................................. |
5.3.5Tidigare betänkanden och propositioner
|
om tidsbegränsning av tillstånd ............................ |
|
|
||
|
tidsbegränsning av tillstånd................................... |
|
5.4 Inhämtade synpunkter och övrig information.................... |
||
5.4.1Myndigheter med möjlighet att begära
6.1.1Stärk länsstyrelsens roll som nav och aktiv
|
samrådspart ............................................................ |
|
Samordna riksintressen bättre .............................. |
6.1.4Gör partsrollen mer ändamålsenlig och
9
Innehåll |
SOU 2022:33 |
6.1.5Begränsa inte möjligheten att föra in nya
|
|
och myndigheternas vägledande roll ................................... |
6.2.1Graden av miljöpåverkan styr samrådsprocessen och kravnivån för
underlaget .............................................................. |
6.2.2Verksamhetsutövarens och länsstyrelsens ansvar under samrådsmötet samt
dokumentation ...................................................... |
6.2.3Hur dagens regler i 6 kap. miljöbalken
om miljöbedömningar uppfattas och tillämpas ... 288
6.2.4Miljömål, riksintressen och länsstyrelsens
|
samordnande roll................................................... |
|
6.3Gällande rätt för statliga förvaltningsmyndigheternas
6.3.3Tidigare utredningar om myndigheternas
partsroll.................................................................. |
6.3.4De olika myndigheternas ansvarsområden
och tillämpning av partsrollen .............................. |
6.3.5Inhämtade synpunkter om myndigheternas
|
partsroll.................................................................. |
|
6.4 Några konsekvenser och alternativa lösningar ................... |
||
6.4.2Förslagen om bättre samordning av
7.1.1Ökad användning av muntlig förberedelse
och tidsplaner ........................................................ |
10
SOU 2022:33 |
Innehåll |
yttranden ................................................................ |
7.1.3Det ska vara lättare att avgöra mål utan
|
huvudförhandling .................................................. |
|
7.1.5Ordföranden och miljösakkunnig
i miljöprövningsdelegationerna får generella
förordnanden ......................................................... |
7.1.6Miljöprövningsdelegationer ska få förtydligad och utökad behörighet att pröva
sambandsärenden................................................... |
7.1.7Det är inte ändamålsenligt att ytterligare koncentrera prövningen hos
7.1.8Lagstadgade handläggningsfrister bör inte
införas..................................................................... |
7.2Gällande rätt för handläggning av en tillståndsansökan
|
|
miljöprövningsdelegationer.................................................. |
7.2.1Processtegen för handläggning av en
tillståndsansökan hos mark- och miljödomstol... 359
7.2.2Processledning hos mark- och
miljödomstolarna................................................... |
7.2.3Kungörelse, aktförvarare och digital
|
||
7.2.5Processtegen för handläggning av en tillståndsansökan hos
|
||
|
||
|
||
7.3Miljöprövningsdelegationernas organisation
och koncentration ................................................................. |
||
11
Innehåll |
|
SOU 2022:33 |
7.4 Inhämtade synpunkter och övrig information ................... |
||
7.4.1Mark- och miljödomstolarnas användning av
7.4.2Prövningsmyndigheternas användning av möjligheten till avvisning av en ofullständig
|
ansökan .................................................................. |
|
|
||
|
|
|
|
koncentration ......................................................... |
7.4.5Några faktorer för en effektiv handläggning –
8.1.1En klimatstyrka ger länsstyrelsen
handläggarstöd ...................................................... |
8.1.2Ett kunskapscentrum samlar miljötekniskt
kunnande ............................................................... |
8.1.3Ett begränsat förtursförfarande är inte
ändamålsenligt ....................................................... |
8.2Bakgrund och närmare om klimatstyrkan
och kunskapscentrumet ....................................................... |
8.2.1Klimatmålen kräver en omfattande
klimatomställning ................................................. |
8.2.2Prövningsprocessen för klimatprojekt kan stödjas genom förstärkt stöd till
länsstyrelserna ....................................................... |
8.2.3Klimatstyrkan och kunskapscentrumet nyttjas
|
vid behov................................................................ |
|
12
SOU 2022:33 |
Innehåll |
8.2.5Förhållandet mellan klimatstyrkan,
|
|
|
|
och verksamhetsutövaren...................................... |
|
8.3 Närmare om varför vi inte föreslår ett förtursförfarande... |
||
8.3.2Resonemang kring urvalet av verksamheter
|
|
klimatmålen............................................................ |
8.3.3Utmaningar med ett förturssystem och varför
det inte är ändamålsenligt ..................................... |
|
8.4 Gällande rätt och tidigare utredningar................................. |
8.4.1En grön gräddfil för miljöförbättrande
åtgärder har tidigare avfärdats............................... |
8.4.2Målutredningens slutsatser för krav på särskild
|
skyndsamhet .......................................................... |
|
|
||
|
8.4.5Tidsgränser för tillståndsprövning
|
i förnybartdirektivet .............................................. |
|
8.4.7Tillämpning av begreppet väsentligt bidra till
att nå klimatmålen ................................................. |
8.5Inhämtade synpunkter om ett begränsat
8.6.1Klimatstyrkan och kunskapscentrumet bidrar
|
|
klimatprojekten ..................................................... |
|
|
||
|
|
det inte är ändamålsenligt...................................... |
|
13
Innehåll |
SOU 2022:33 |
9.1Regeringens tillåtlighetsprövning ska göras tidigt i
processen............................................................................... |
||
9.1.2Gällande rätt om regeringens
9.2.1Skälen för utredningens förslag och
bedömning ............................................................. |
9.2.2Materiella ändringar ligger utanför
|
utredningens uppdrag ........................................... |
|
Alternativa lösningar............................................. |
9.3Uppföljning av och integrering med annat pågående
14
SOU 2022:33Innehåll
11.6.2Statsfinansiella kostnader av utredningens
11.7.1Sysselsättning och offentlig service i olika
15
16
Sammanfattning
Vårt uppdrag – en mer modern och effektiv miljöprövning för en snabbare grön omställning
Utredningens uppdrag är att se över det nuvarande systemet för miljö- prövning och lämna de förslag på åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning till gagn för en grön omställning.
Det övergripande syftet är dels att underlätta för miljö- och klimat- förbättrande investeringar genom horisontella förändringar i miljö- prövningen, dels att åstadkomma snabbare och enklare prövnings- processer, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.
Genom tilläggsdirektiv har vi också fått i uppdrag att utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Dessutom ska vi enligt tilläggsdirektiven utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och omprövning av tillstånd och villkor kan användas för att åstad- komma moderna miljövillkor.
Bakgrund och problembild (kapitel 3)
Miljötillståndsprocessens betydelse för grön omställning
Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden behöver minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att process- erna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning. I linje med det arbete som bedrivs för att nå det över- gripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärds- land pågår en klimatdriven strukturomvandling med stora pågående och kommande investeringar, men de svenska utsläppen minskar för långsamt för att Sverige ska nå de nationella klimatmålen. Tillstånds-
17
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
processerna behöver därför anpassas och moderniseras för att främja en snabbare omställning.
Analys av problemområden
Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tids- tjuvar i processen att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Mycket fungerar bra i dagens system, vilket bl.a. den samlade stati- stiken vittnar om. Men det finns också tidstjuvar i processen och utrymme att både korta särskilt de längre ledtiderna, och öka förut- sägbarheten samtidigt som miljöskyddet bibehålls. Vi har identi- fierat fem huvudsakliga problemområden, vilka vi redogör för nedan.
Ändringstillstånd och anmälan
•Det är för svårt att få en ändring av en verksamhet prövad som ett ändringstillstånd och för otydligt var gränsen går mellan till- ståndsplikt och anmälningsplikt för en ändring.
Omprövning av tillstånd och villkor
•Det finns ett stort genomförandeunderskott avseende ompröv- ningar, vilket riskerar att gamla tillstånd med i vart fall samman- taget stor negativ klimat- och miljöpåverkan permanentas. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för att ändra dessa verksam- heter och genomföra moderniseringar och kan också leda till sned- vriden konkurrens.
Myndigheternas roll och samordningen av statliga intressen
•Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning och dokumentation, vilket medför onödiga och ofta omfattande kom- pletteringsbehov.
•Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myn- digheter och det saknas en samordning av statliga intressen.
18
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Prövningsmyndigheternas processledning
•Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte till- räckligt aktiv, vilket bromsar processen.
Stöd till klimatprojekt
•Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny teknik och dess klimat- och miljöeffekter.
Lösningen finns i ändrade regler och tillämpning samt ökad dialog
Vi lämnar ett antal förslag som syftar till tidsvinster inom de problem- områden som räknats upp ovan. Lösningen finns dock inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fungerande system, utan i de många små förändringar vi föreslår, vilka sammantaget syftar till att korta handläggningstiderna och öka förutsägbarheten.
En rimlig förväntan på handläggningstid utifrån obligatoriska pröv- ningssteg och enligt tillgänglig statistik är cirka ett år i första instans från att ansökan kommer in till beslut. Men tidsåtgången påverkas av omständigheter i det enskilda fallet och ett antal olika samspel- ande faktorer. Både miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna klarar förvisso ofta en handläggningstid på runt ett år, men det kan också ta betydligt längre tid.
Vi bedömer att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång, vilka ofta drar ut på tiden framför allt i samband med den s.k. kompletteringsfasen. Det kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst, vilket i sin tur leder till att prövningsmyndigheternas olika verksamhetsmål kan nås i högre grad.
Lösningen är inte heller alltid så enkel som att ändra lagregler; mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk. Men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka reglernas syfte. Därutöver behöver kultur, tradition och dialogen mellan verk- samhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen adres- seras, vilket kräver dels mer långsiktigt arbete, dels att våra förslag
19
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
integreras med andra initiativ i syfte att stärka miljöprövningarna (se avsnitt 9.3).
Olika faktorer påverkar tillsammans handläggningstiden
Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamma avgör hur lång handläggningstiden blir utan tidsåtgången påverkas i vari- erande grad av ett samspel mellan fem centrala faktorer:
1.samrådets ändamålsenlighet samt en effektiv och tidig dialog mellan berörda aktörer
2.kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen
3.prövningsmyndigheternas processledning
4.miljöprövningarnas komplexitet i sak
5.resurser, kompetens och prioriteringar.
Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksamhets- utövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att dessa fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att det finns olika, och delvis oförenliga, perspektiv på problembilden. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner och vi har längs vägen ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de relevanta lösningarna därmed finns.
Våra förslag (kapitel
I detta betänkande lämnar vi en rad förslag som syftar till att till- sammans göra prövningsprocesserna snabbare och enklare utan ett försämrat miljöskydd. Förslagen rör våra sex huvudområden och redovisas närmare i kapitel
–enklare regler för att ändra en verksamhet
–regelbunden omprövning av tillstånd och villkor
–tydligare och mer samordnade myndigheter
–mer aktiva prövningsmyndigheter
20
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
–ett särskilt stöd till klimatprojekt
–andra förslag för mer effektiva miljöprövningar.
Enklare regler vid ändring av en verksamhet (kapitel 4)
Inför ändringsprövning som huvudregel vid ansökan om ändring av en miljöfarlig verksamhet
Vi föreslår att ändringsprövning ska vara huvudregel när någon an- söker om att ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras i 16 kap. 2 a § miljöbalken, där ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd till hela verk- samheten. Prövningsmyndigheten gör avgränsningen av vilket besluts- underlag som behövs och vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.
Därutöver har länsstyrelsen en viktig uppgift att stödja verksam- hetsutövaren vid avgränsningssamrådet vid bedömningen av miljö- konsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att regel- bundna omprövningar och uppdateringar av äldre tillstånd görs enligt våra förslag i kapitel 5. Vi gör bedömningen att ändringen av 16 kap. 2 a § ska göras generell och inte kopplas endast till ändringar som tydligt bidrar till grön omställning, även om många ändringar kan väntas få den effekten. Detta är en följd av de tillämpningssvårig- heter som vi beskriver i kapitel 8 i vår analys av möjligheterna till ett förtursförfarande för sådana verksamheter.
Gör det tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt vid ändring av en verksamhet
Vi föreslår att det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för ändring av en tillståndspliktig verksamhet. En ny andra punkt i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen införs, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor också utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt.
21
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
Ändringen leder till större förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också att praxis utökas till viss del genom att en verksamhetsutövare kan an- mäla en ändring som faller utanför det allmänna villkoret, om den ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.
Använd begreppet ”betydande miljöpåverkan” när omgivningspåverkan bedöms
Enhetliga begrepp för bedömningar av omgivningspåverkan skapar tydlighet. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” föreslås därför bli styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Begreppet ersätter uttrycken ”betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”.
Inför ett golv för anmälan av tillståndspliktig verksamhet
Vi föreslår att det ska införas en nedre kvalifikationsgräns för anmäl- ningsplikt enligt 1 kap. 11 § 1. miljöprövningsförordningen när till- ståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet ändras. Gränsen mot- svarar den gräns som finns i dag i 1 kap. 11 § 2. för anmälningspliktig verksamhet. På så sätt anpassas kraven efter miljönyttan samtidigt som den administrativa bördan för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter minskar.
Gör det lättare att ändra villkoren för en verksamhet efter ansökan av tillståndshavaren
Det bör finnas större möjligheter att efter ansökan av tillstånds- havaren ändra villkor för en verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska vara möjligt att ändra villkor när omständigheter ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen. Det bör även fortsättningsvis vara en fakultativ bestämmelse och det ska vara upp till prövnings- myndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det
22
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
ska också förtydligas att det är behörig tillståndsmyndighet vid tid- punkten för ansökan som avses.
Inför inte ett nytt prövningsspår för anmälan av
Det bör inte införas ett särskilt spår för
Omprövning för moderna miljövillkor (kapitel 5)
Inför en obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut för att åstadkomma moderna villkor för miljöfarliga verksamheter
En obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut om till- stånd införs för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor. Bestämmelsen gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren.
Med moderna miljövillkor menas att tillståndets villkor eller be- stämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndig- heten får även bestämma att tiden för omprövning ska vara kortare än 40 år.
23
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
Tillsynsmyndigheten bör parallellt göra löpande översyn av tillstånd och villkor
Vi föreslår att tio år efter att ett beslut eller en dom om tillstånd samt beslut eller dom om moderna miljövillkor meddelats ska tillsyns- myndigheten göra en bedömning om det finns behov av att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken samt upprätta en skriftlig motivering till sin slutsats. En sådan bedömning med skriftlig moti- vering ska därefter ske vart tionde år. Intervallet kan anpassas vid behov t.ex. med hänsyn till meddelande om nya så kallade BAT- slutsatser.
Genom ett delat ansvar mellan verksamhetsutövare och tillsyns- myndighet för omprövning av tillstånd och villkor kan omprövning bli ett effektivt medel för att säkerställa att tillstånd och villkor har moderna miljövillkor i nivå med dagens krav. En obligatorisk om- prövning som drivs av verksamhetsutövaren föreslås ske växelvis med tillsynsmyndighetens löpande översyn av tillstånd.
Inför fler grunder för omprövning av tillstånd och villkor
Vi föreslår att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska läggas till bland de tillstånd som kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En grund för omprövning av tillstånd och villkor, om en sådan behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av
Ingripande villkor ska kunna meddelas för att följa
En bestämmelse införs med innebörden att det ska vara möjligt att besluta om bestämmelser och villkor som innebär att verksamheter avsevärt försvåras om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bestämmelsen införs i 24 kap. 9 § miljöbalken.
24
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Inför en möjlighet att förlänga giltighetstiden för befintliga tidsbegränsade tillstånd
En ny bestämmelse bör införas i 24 kap. 13 a § miljöbalken med innebörden att tillståndsmyndigheten på begäran av sökanden kan förlänga giltigheten för ett befintligt tidsbegränsat tillstånd med högst tre år. Syftet är att skapa utrymme för att undvika en situation där ett tidsbegränsat tillstånd löper ut när det är lämpligt att verksam- heten drivs vidare.
Ta bort 26 § lagen om införande av miljöbalken
Bestämmelsen i 26 § lagen om införande av miljöbalken bör tas bort. Bestämmelsen innebär att tillstånd till äldre verksamheter vid en omprövning endast kan tidsbegränsas om det var möjligt enligt den äldre lagstiftningen eller om det följer av internationella konven- tioner. Genom att bestämmelsen tas bort kan samtliga befintliga verk- samheters tillstånd tidsbegränsas vid en omprövning.
Det bör inte införas en regel om att tillstånd som huvudregel ska tidsbegränsas
Tidsbegränsning som huvudregel bör inte införas. Dagens regler i fråga om möjlighet till tidsbegränsning bör fortsätta att gälla.
Myndigheternas roll i miljöprövningen (kapitel 6)
Stärk länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i miljöprövningen
Vi föreslår att länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen ska stärkas genom en ändring i 6 kap. 32 § och en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken. Länsstyrelsen ska verka för att olika statliga intressen som berörs på ett väsentligt sätt identi- fieras för verksamhetsutövaren tidigt i processen. Myndigheter med partsroll och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska vid behov bistå länsstyrelsen med under-
25
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
lag eller yttrande för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin sam- ordnande roll.
Ställ ökade krav på hur länsstyrelsen redovisar sin bedömning
av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla och på innehållet i samrådsredogörelsen
Utfallet av avgränsningssamrådet bör förtydligas och formaliseras genom ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljökonsekvensbeskriv- ningen förväntas innehålla. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedöm- ning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen.
Länsstyrelsen ska också identifiera de väsentliga miljöeffekterna och redogöra för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljö- effekterna och hur de har beaktats. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten, men be- dömningen ska fortsatt inte vara bindande. Bedömningen ska tas in i samrådsredogörelsen genom en ändring i 6 kap. 35 § 8. Regeln blir handlingsdirigerande för verksamhetsutövaren som ska redovisa hur bedömningen har bemötts. Om så inte sker kan det utgöra en grund för avvisning tidigt i processen enligt våra förslag till ändringar i 22 kap. 2 § miljöbalken.
Förbättra den nationella samordningen av riksintressen och målkonflikter
Vi föreslår att regeringen ska ge i uppdrag till berörda riksintresse- myndigheter att i samverkan med varandra och med länsstyrelsen ta fram strategier och planeringsdokument med syftet att hantera mål- konflikter och därigenom möjliggöra en snabbare grön omställning. I uppdraget kan ingå krav på att myndigheterna ska uppdatera sina riskintresseanspråk och hålla anspråken aktuella samt förbättrad väg- ledning om riksintressesystemet. Uppdraget ska åstadkomma en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå.
26
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Gör partsrollen mer ändamålsenlig med färre myndigheter som har denna roll och ökad samordning
Vi föreslår att Kammarkollegiets partsroll tas bort och att motsvarande resurser förs över till Havs- och vattenmyndigheten. För de centrala myndigheter som har kvar partsrollen, och då särskilt Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket med delvis överlappande ansvarsområden, föreslår vi styrning mot ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede. Kravet ska tydlig- göras i myndigheternas instruktioner.
Möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande bör inte begränsas
Ingen begränsning bör ske i författning vad gäller myndigheternas möjlighet att föra in nya omständigheter i tillståndsprövningen vid överklagande. Däremot ska förslagen om länsstyrelsens förstärkta och samordnande roll innebära att myndigheterna redovisar sina syn- punkter i ett tidigt skede av processen.
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning (kapitel 7)
Använd tidsplaner och muntliga förberedelser i högre grad
Vi föreslår att muntlig förberedelse ska användas i fler mål för att reda ut avgränsningsfrågor och tidigt inventera kompletteringsbehov. På så sätt kan behovet av kompletteringsförelägganden minska och processen effektiviseras. Bestämmelsen i 22 kap. 11 § miljöbalken upphävs och ersätts av två nya bestämmelser i 22 kap. 2 b och c §§ med placering i en mer logisk ordning före bestämmelsen om kun- görelse av ansökan i 22 kap. 3 §.
Tidsplaner ska användas oftare för att öka förutsägbarheten i hand- läggningen och minska antalet anstånd. En särskild bestämmelse om tidsplaner anpassad efter miljömålen införs i en ny 22 kap. 2 d § miljö- balken. Regeln görs tillämplig även för miljöprövningsdelegationerna.
27
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
Gör det lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt i processen
Det bör vara lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt när syn- punkter från samrådet inte har bemötts eller ansökan på annat sätt är ofullständig. Prövningsmyndigheten ska också kunna begära att få in en komplettering som en konsoliderad ansökan. Detta åstad- koms genom en ändring i 22 kap. 2 § miljöbalken. Möjligheten att avhjälpa en brist på sökandens bekostnad bedöms som obsolet i sammanhanget och bör tas bort.
Gör det enklare att avgöra mål utan huvudförhandling i mark- och miljödomstol
Vi föreslår att det ska vara lättare att avgöra mål i mark- och miljö- domstol utan huvudförhandling, om målets omfattning och svårig- hetsgrad gör det ändamålsenligt. Kravet på att det ska vara uppenbart onödigt med huvudförhandling för att den ska kunna avstås tas bort i 22 kap. 16 § miljöbalken.
Främja digital handläggning
Utrymmet för digital hantering i ansökningsmål bör ökas. Bestäm- melsen i bl.a. 22 kap. 3 § miljöbalken görs mer teknikneutral. Re- geringen bör ge Domstolsverket och länsstyrelserna i fortsatt upp- drag att arbeta med digitaliseringen med stöd av den förstudie som har gjorts (se avsnitt 9.3.1). Det bör införas ett lagstöd för att publi- cera ansökningshandlingarna på lämplig webbplats.
Inför generella förordnanden för ordföranden och miljösakkunnig i miljöprövningsdelegationerna
Ordföranden och sakkunnig i miljöprövningsdelegationerna bör få behörighet att tjänstgöra över hela landet och inte bara inom den egna länsstyrelsen. Därmed nyttjas resurser och specialkompetens bättre än i dag.
28
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Prövningen hos miljöprövningsdelegationerna bör inte koncentreras ytterligare
Det är i nuläget inte ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till färre miljöprövningsdelegationer än i dag.
Ge miljöprövningsdelegationerna förtydligad och utökad möjlighet att ta till sig anmälningsärenden som har samband med
en tillståndsprövning
Det bör förtydligas att det är en uppgift för miljöprövningsdelega- tionen att pröva ett sådant sambandsärende som avses i 19 kap. 3 § miljöbalken. Det bör också förtydligas att regeln är fakultativ. Miljö- prövningsdelegationerna ska även få rätt att pröva anmälningspliktig vattenverksamhet som har samband med ett tillståndsärende för ökad samordning och effektivitet.
Det bör inte införas lagstadgade handläggningsfrister för mål
och ärenden inom miljöprocessen, men det bör övervägas att införa handläggningsmål i regleringsbrev
Det bör inte införas lagstadgade tidsfrister för handläggningen. Reger- ingen bör dock överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och för länsstyrelserna. Mål för handlägg- ningstider hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolarna genom att en tidpunkt från ansökan till beslut anges i stället för en tidpunkt från komplett ansökan till beslut.
Ett särskilt stöd till klimatprojekt (kapitel 8)
Inrätta en klimatstyrka som ger länsstyrelsen handläggarstöd
Vi föreslår att det inrättas en klimatstyrka vid någon av landets läns- styrelser för att stödja samtliga länsstyrelser i arbetet med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att uppnå klimatmålen. Styrkan ska ge handläggarstöd till
29
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
länsstyrelserna i deras roll som part i samrådsprocessen och pröv- ningsprocessen.
Samla miljöteknisk kompetens för industrins klimatomställning genom ett kunskapscentrum hos Energimyndigheten
Vi föreslår att Energimyndigheten får i uppgift att i samverkan med Naturvårdsverket bli ett kunskapscentrum för industrins klimat- omställning. Centrumet ska bistå länsstyrelserna och klimatstyrkan dels i deras arbete med ansökningar om nya eller ändrade miljö- tillstånd, dels med tekniskt kunnande vad gäller industrins klimat- omställning.
Syftet med klimatstyrkan och kunskapscentrumet är att ge process- mässigt och kunskapsmässigt stöd för att på så sätt öka effektiviteten vid handläggningen av tillståndsärenden som rör verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen.
Avsikten är att den resursförstärkning som styrkan och centrumet innebär ska komma även verksamhetsutövaren till del genom att länsstyrelsen ges bättre förutsättningar att axla rollen som samord- nande nav och aktiv samrådspart.
Det bör inte införas ett begränsat förtursförfarande men vi beskriver hur ett sådant system skulle kunna se ut
Det bör inte införas ett särskilt förtursförfarande för verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Sammantaget är vår bedömning att systemet skapar ytterligare administrativa steg i arbetet med miljötillstånd, bl.a. på grund av komplexiteten i urvalet av förtursverksamheter. Vi bedömer därför att åtgärden inte är ända- målsenlig i relation till den eventuella tidsvinsten. Vi beskriver dock det förkastade alternativet relativt detaljerat av utredningsekono- miska skäl, eftersom det länge har funnits önskemål om att utreda någon form av förturssystem.
30
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning (kapitel 9)
Regeringens tillåtlighetsprövning bör göras tidigt i processen
Vi föreslår att om ett mål eller ärende enligt miljöbalken pågår om tillståndsprövning av en verksamhet, ska regeringen besluta om för- behåll innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlig- het. En myndighet eller kommun som får kännedom om att det på- går en tillståndsprövning av en verksamhet som omfattas av regeringens förbehållsrätt ska underrätta regeringen om verksamheten innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.
Det bör utredas hur en ökad användning av generella förskrifter kan effektivisera tillståndsprövningen
Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen och övriga berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella föreskrifter. Ett övergripande mål ska vara att föreskrifterna ska effektivisera tillståndsprövningen.
Behovet av författningsändringar med anledning av en ökad an- vändning av generella föreskrifter behöver utredas i samband med att uppdragen till Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter omhändertas. Vi föreslår därför inte några författningsändringar i dessa delar. Andra materiella ändringar ligger utanför ramen för vårt uppdrag.
Som ett alternativ till ett myndighetsuppdrag kan en statlig utred- ning övervägas.
Integrering bör ske med annat pågående arbete som berör våra förslag
Utredningen rekommenderar att regeringen närmare följer upp, stödjer och integrerar våra förslag med andra parallella uppdrag om en effekti- vare miljöprövning, bl.a. vad gäller myndighetsgemensam vägledning, samrådsprocessen och digitalisering enligt våra förslag i kapitel 9.
31
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
En komparativ utblick (kapitel 10)
För att ge perspektiv på det svenska prövningssystemet har utred- ningen gjort vissa jämförelser med fokus på de nordiska länderna. Det finns flera gemensamma nämnare med våra grannländer, men det finns också en del olikheter i prövningssystemens struktur och organisation. Vad gäller tidsåtgång visar dock vår analys inte några tydliga skillnader mellan länderna.
Förslagens konsekvenser (kapitel 11)
Konsekvensanalysen har till stor del fokuserat på fyra områden:
1.resursåtgång hos myndigheter och verksamhetsutövare
2.tidsvinster i processerna
3.investeringsvilja hos verksamhetsutövare
4.konsekvenser för miljö och klimat.
Detta urval motiveras av att vårt övergripande uppdrag handlar om att främja klimat- och miljöinvesteringar och att åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser. De tre första områdena redovisas separat med avseende på konsekvenser för staten, konsekvenser för kommuner och regioner samt konsekvenser för företag och enskilda. Konsekvenser för miljö och klimat redovisas samlat och konse- kvensanalysen innehåller även en analys av andra konsekvenser ut- över dessa huvudsakliga områden.
För en schematisk illustration av hur de olika förslagen samlat kan bidra till en mer effektiv prövningsprocess se figur 11.1 (kapitel 11).
Konsekvenser för miljö och klimat
Tidsvinster och ökad investeringsvilja påskyndar den gröna omställningen
De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat handlar om att tidsvinster och ökad investeringsvilja leder till fler klimat- och miljö- förbättrande investeringar och att den gröna omställningen påskyndas. Därmed leder de flesta av utredningens förslag till positiva effekter
32
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
för miljö och klimat; det gäller inte minst förslagen om enklare för- farande för att ändra en verksamhet, tydligare och mer samordnade myndigheter, effektivare processledning hos prövningsmyndigheterna samt ett särskilt stöd till klimatprojekt.
Det är svårt att närmare kvantifiera investeringsvilja och tids- vinster till följd av utredningens olika förslag och därmed även påverkan på miljö och klimat. Vi bedömer dock att det är sannolikt att tid kan sparas främst i mål och ärenden med längre tidsåtgång än normalfallet 1 till 1,5 år, och att det då kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst. Utredningens förslag om obligatorisk ompröv- ning av tillstånd och villkor väntas bidra till att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen.
Förslagen är i sin helhet förenliga med kravet i våra direktiv om ett bibehållet miljöskydd
Vi föreslår inga materiella förändringar som innebär ett sänkt miljö- skydd. De processuella förändringarna påverkar inte miljöskyddet negativt. Vi har resonerat särskilt kring frågan om bibehållet miljö- skydd vad gäller våra förslag bl.a. i kapitel 4 och bedömer att för- slagen inte medför ett försämrat miljöskydd.
I samband med vår informationsinhämtning har flera branscher framhållit att de flesta investeringar är miljöförbättrande i någon utsträckning, inte minst sådana som potentiellt skulle kunna prövas som ändringstillstånd. Om sådana investeringar kan påskyndas leder det till miljönytta förutsatt att detta sker med bibehållet miljöskydd.
Konsekvenser för stat och kommuner
Mer resurser behövs för att stärka prövningsprocesserna vilket leder till ökade kostnader för stat och kommuner
I våra dialog- och samrådsmöten har flera aktörer pekat på att pröv- ningssystemet som helhet är underfinansierat. Våra föreslag innebär också delvis nya uppgifter och arbetssätt för myndigheter och kom- muner.
33
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
Förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter och inte minst om ett förstärkt samråd väntas leda till behov av resursför- stärkning hos framför allt länsstyrelsen och i viss mån även parts- myndigheterna. Förslagen om att förenkla reglerna för att ändra och anmäla ändringar av en verksamhet samt bättre processledning väntas i viss mån öka prövningsmyndigheternas samlade kostnader. Försla- get om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum innebär också ett behov av ytterligare finansiering. Länsstyrelsen, miljöprövningsdelega- tionerna och mark- och miljödomstolarna bör vidare få förstärkta re- surser för omprövning, eftersom antalet omprövningar väntas öka till följd av utredningens förslag.
Även kommunernas kostnader ökar till följd av våra förslag. Dessa bedöms delvis kunna finansieras av tillsynsavgiften men inte i alla delar.
Konsekvenser för företag
Tidsvinster och kostnadsbesparingar leder till ökad investeringsvilja
I Sverige finns för närvarande omkring 6 000 verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen. Dessa berörs generellt av utredningens horisontella förslag. Vi bedömer att det finns en stor potential att spara tid och resurser i de mål och ärenden där uppsatta handläggningsmål inte nås i dagsläget. Detta gäller i synnerhet i fall där omfattande kompletteringar behövs, vilka ofta är tidskrävande. Genom förstärkt samråd, mer samordnade myndig- heter och mer aktiv processledning kan tid sparas och förutsägbar- heten öka med tydligare fokus på väsentliga miljöeffekter – sam- tidigt som kvaliteten på ansökningarna kan öka och kompletterings- behoven minska. Vidare innebär förslagen om enklare förfarande för att ändra en verksamhet att tid och resurser kan sparas i pröv- ningarna och tillsynen.
Förslagen om obligatorisk omprövning innebär inte några tids- vinster i sig. På sikt kan förslagen dock få positiva effekter i form av bättre överblick över verksamhetens omfattning och miljöpåverkan och därmed tidsvinster genom effektivare prövning (av t.ex. änd- ringstillstånd) samt tillsyn. Den administrativa bördan för företag till följd av omprövningen bedöms som begränsad, eftersom översyn ska göras vart tionde år samt att mycket av den dokumentation som behövs ändå ska finnas enligt reglerna om egenkontroll.
34
SOU 2022:33 |
Sammanfattning |
Förslagen om särskilt stöd till klimatprojekt i form av resurs- och kunskapsförstärkning kan ge positiva effekter för företagen genom ökat stöd med att ta fram en ansökan för projekt som bedöms som särskilt viktiga i klimatomställningen.
Sammantaget innebär dessa vinster och sparade resurser liksom en ökad förutsägbarhet att investeringsviljan hos företagen väntas öka.
Förenlighet med
Utredningen bedömer att samtliga förslag är förenliga med
Förslagen kan förväntas påverka den industriella utvecklingen i landet och kan därmed få konsekvenser för sysselsättningen.
Konsekvenserna för jämställdhet, integration, brottslighet och personlig integritet förväntas bli små.
Ikraftträdande och informationsinsatser
Merparten av våra förslag bör beslutas samlat och träda i kraft den
1 januari 2024 – för några av förslagen behövs övergångsbestämmelser
Våra förslag till ändringar är angelägna som ett led i att effektivisera miljöprövningen och bör träda i kraft så snart som möjligt. Förslagen innebär både förordningsändringar som kan beslutas av regeringen och lagändringar som kräver riksdagsbehandling. Dessutom behöver samtliga förslag remitteras. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att besluta om vissa av förordningsändringarna vid en tidi- gare tidpunkt har förslagen ett sådant samband med varandra att de bör beslutas i ett sammanhang.
Flera av förslagen kräver också finansiering för att kunna genom- föras och har därmed en koppling till budgetprocessen. Med hänsyn till dessa omständigheter och med beaktande av Sveriges kommande ordförandeskap i EU våren 2023 föreslår vi att samtliga förslag träder i kraft den 1 januari 2024 och därmed börjar gälla för mål och ärenden som inleds från det datumet.
Förslagen om tillsynsmyndigheternas översyn av tillstånd och villkor vart tionde år bör i stället träda i kraft den 1 januari 2026 för
35
Sammanfattning |
SOU 2022:33 |
att den pågående tillsynsstrategin med bl.a. prioriteringar av verk- samheter ska hinna slutföras.
Övriga undantag är förslagen om en klimatstyrka och ett kun- skapscentrum samt förslagen om regeringens tillåtlighetsprövning, vilka samtliga skulle kunna genomföras fristående från utredningens övriga förslag. Förslagen om ökad samordning mellan de centrala myndigheterna med partsroll skulle också kunna träda i kraft tidigare.
För flera av förslagen behövs övergångsbestämmelser, bl.a. det om obligatorisk omprövning efter 40 år och ändringen av Kammar- kollegiets partsroll.
Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av förslagen
Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av våra förslag för att de ska få genomslag i den praktiska tillämp- ningen, bl.a. förslagen om kommunernas skyldighet att pröva frågan om betydande miljöpåverkan (kapitel 4), förslagen om obligatorisk omprövning och parallell översyn av tillstånd inom ramen för till- synen (kapitel 5), förslagen om myndigheternas roll och länsstyrelsens samordnande roll, förslagen om samordning av riksintressen, för- ändringen av Kammarkollegiets roll och förstärkning av Havs- och vattenmyndigheten (kapitel 6), samt förslagen om klimatstyrkan och kunskapscentrumet som innebär nya arbetsuppgifter för både läns- styrelserna, Energimyndigheten och Naturvårdsverket (kapitel 8).
36
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att 22 kap. 11 § ska upphöra att gälla,
dels att 6 kap. 20, 32, 35 och 47 §§, 9 kap. 6 a §, 16 kap. 2 a §,
17 kap. 3 och 5 §§, 22 kap. 2, 2a, 3, 4, 6, 10 och 16 §§, 24 kap. 5, 9,
dels att det ska införas åtta nya bestämmelser, 6 kap. 32 a § 9 kap.
16 §, 22 kap. 2 b, 2 c, 2 d, 16 a och 29 a §§ och 24 kap. 13 a §, och närmast före 9 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6kap. 20 §1
En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas
1.för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller
2.för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan.
En specifik miljöbedömning |
En specifik miljöbedömning |
krävs inte för en sådan prövning |
krävs inte för en sådan prövning |
som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13 |
som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, |
eller 14 §. |
13 a eller 14 §. |
1Senaste lydelse 2018:1407.
37
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
Länsstyrelsen ska under av- gränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen får den omfatt- ning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Om den som avser att be- driva verksamheten eller vidta åtgärden begär det, ska läns- styrelsen redovisa sin bedömning
ifrågan. Länsstyrelsens redovis- ning är inte bindande.
32 §2
Länsstyrelsen ska under av- gränsningssamrådet i dialog med verksamhetsutövaren verka för att innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen får den omfatt- ning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsen ska ta tillvara och samordna statens intressen vid bedömning av samrådskretsen.
Länsstyrelsen ska
1.identifiera de väsentliga miljöeffekterna,
2.redogöra för olika uppfatt- ningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur de har hanterats, och
3.redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonse- kvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.
Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning enligt andra stycket till den som avser att bedriva verksamheten. Länsstyrelsens be- dömning är inte bindande.
2Senaste lydelse 2017:955.
38
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
32 a §
Om länsstyrelsen begär det, ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ge in ytt- rande eller underlag som läns- styrelsen behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 32 §.
35§3
Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla
1.uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, ut- formning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
2.uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åt- gärden,
3.uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas ut- veckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
4.en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffek- ter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
5.uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,
6.uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verk- samheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,
7.en
8. en redogörelse för de sam- |
8. en redogörelse för de sam- |
råd som har skett och vad som |
råd som har skett, vad som kom- |
kommit fram i samråden. |
mit fram i samråden, och läns- |
|
styrelsens bedömning enligt 32 § |
|
andra stycket med sökandens be- |
|
mötande. |
3Senaste lydelse 2017:955.
39
FörfattningsförslagSOU 2022:33
|
|
|
47 §4 |
Om länsstyrelsen enligt 26 § |
Om länsstyrelsen enligt 26 § |
||
beslutar att en betydande miljö- |
beslutar att en betydande miljö- |
||
påverkan inte kan antas, ska den |
påverkan inte kan antas, ska den |
||
som avser att bedriva verksam- |
som avser att bedriva verksam- |
||
heten eller vidta åtgärden i en |
heten eller vidta åtgärden i stäl- |
||
liten |
miljökonsekvensbeskriv- |
let ta fram ett förenklat underlag |
|
ning |
lämna de |
upplysningar |
som innehåller de upplysningar |
som behövs för en bedömning |
som behövs för en bedömning |
||
av de |
väsentliga |
miljöeffekter |
av de väsentliga miljöeffekter |
som verksamheten eller åtgär- |
som verksamheten eller åtgär- |
||
den kan förväntas ge. Beskriv- |
den kan förväntas ge. Under- |
||
ningen ska innehålla den sam- |
laget ska innehålla den samråds- |
||
rådsredogörelse som har tagits |
redogörelse som har tagits fram |
||
fram enligt 25 § 2. |
|
enligt 25 § 2. |
|
För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 ska beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.
9 kap.
6 a §5
Även om tillståndsplikt inte |
Även om tillståndsplikt inte |
följer av föreskrifter som har |
följer av föreskrifter som har |
meddelats med stöd av 6 §, får |
meddelats med stöd av 6 §, får |
tillsynsmyndigheten besluta att |
tillsynsmyndigheten besluta att |
förelägga en verksamhetsutövare |
förelägga en verksamhetsutövare |
att ansöka om tillstånd, om verk- |
att ansöka om tillstånd, om verk- |
samheten medför risk för bety- |
samheten kan antas medföra |
dande föroreningar eller andra |
betydande miljöpåverkan. |
betydande olägenheter för männi- |
|
skors hälsa eller miljön. |
|
4Senaste lydelse 2017:955.
5Senaste lydelse 2012:907.
40
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
Moderna miljövillkor
16§
Den som bedriver en sådan
miljöfarlig verksamhet som avses i andra stycket ska se till att verk- samheten har moderna miljövill- kor. Med detta avses att tillstån- dets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i till- ståndet för verksamheten har be- stämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska dock den tiden gälla.
Första stycket gäller miljö- farliga verksamheter som
1.är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §,
2.prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans, och
3.bedrivs enligt ett tillstånd som inte är tidsbegränsat.
16 kap.
Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet be- gränsas till att enbart avse änd- ringen (ändringstillstånd).
2 a §6
Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet be- gränsas till att enbart avse änd- ringen (ändringstillstånd) om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten.
6Senaste lydelse 2018:1407.
41
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
17 kap.
3 §7
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtlig- heten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1.verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,
2.verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom om- rådet, eller
3.verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § tredje stycket.
Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksam- het som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som
har meddelats med stöd av balken. |
|
Om ett mål eller ärende enligt |
Om ett mål eller ärende enligt |
denna balk pågår om tillstånds- |
denna balk pågår om tillstånds- |
prövning av verksamheten, ska |
prövning av verksamheten, ska |
regeringen omedelbart lämna be- |
regeringen besluta om förbehåll |
sked om förbehållet till den till- |
innan första instans har meddelat |
ståndsprövande mark- och miljö- |
dom eller beslut om tillåtlighet. |
domstolen eller myndigheten. |
|
5 §8
En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska underrätta regeringen om verksamheten.
Trafikverket ska årligen under- rätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.
7Senaste lydelse 2017:955.
8Senaste lydelse 2012:441.
42
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
Trafikverket ska årligen under- rätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.
19kap. 5 §9
I ett ärende som prövas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna
1.i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om ansökans form och innehåll,
2.i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,
3. i 22 kap. 2 a § om pröv- |
3. i 22 kap. 2 a § om pröv- |
ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, |
ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, |
9 och 13 §§, |
9, 10 och 13 §§, |
|
4. i 22 kap. 2 d § om tids- |
|
planer, |
4. i 22 kap. 3 § om kungörel- |
5. i 22 kap. 3 § om kungörel- |
ses innehåll, |
ses innehåll, |
5. i 22 kap. 6 § om talerätt, |
6. i 22 kap. 6 § om talerätt, |
6. i 22 kap. 9 § om rätt att |
7. i 22 kap. 9 § om rätt att |
företräda fastighet, |
företräda fastighet, |
7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om |
8. i 22 kap. 12 och 13 §§ om |
sakkunniga och om att inhämta |
sakkunniga och om att inhämta |
yttrande, |
yttrande, |
8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) |
9. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) |
om mark- och miljödomstolar |
om mark- och miljödomstolar |
om undersökning på platsen, |
om undersökning på platsen, |
9. i 22 kap. 25 § första stycket |
10. i 22 kap. 25 § första stycket |
meningen och tredje stycket samt |
meningen och tredje stycket samt |
25 |
25 |
tillståndsdoms innehåll, |
29 a §§ om tillståndsdoms innehåll, |
10. i 22 kap. 26 § om särskild |
11. i 22 kap. 26 § om särskild |
dom, |
dom, |
9Senaste lydelse 2018:1407.
43
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
11.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första me- ningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,
12.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig- hetsförordnande, och
13.i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §.
12.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första me- ningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,
13.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig- hetsförordnande,
14.i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §, och
15.i 24 kap. 13 a § om giltig- hetsförlängning.
22kap. 1 d §10
En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verk- samhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.
Om ansökan avser ett änd- ringstillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att be- döma om ett sådant ändringstill- stånd är lämpligt.
2§11
Ansökningshandlingarna skall ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.
Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal ex- emplar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är
Ansökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar och det format som mark- och miljödomstolen finner behöv- ligt.
Domstolen ska förelägga sökanden att inom viss tid av- hjälpa en brist i ansökan om an- sökningshandlingarna
10Senaste lydelse 2018:1407.
11Senaste lydelse 2010:923.
44
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
ofullständig skall domstolen före- lägga sökanden att avhjälpa bris- ten inom viss tid. Följer sökan- den inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens be- kostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.
1.inte har lämnats in i rätt antal eller format eller i övrigt inte uppfyller bestämmelserna i detta kapitel,
2.är ofullständiga genom att synpunkter från samrådet avse- ende väsentliga miljöeffekter en- ligt länsstyrelsens redovisning enligt 6 kap. 32 § inte har be- mötts, eller
3.är ofullständiga på annat
sätt.
Följer sökanden inte ett före- läggande om komplettering får domstolen avvisa ansökan.
Om domstolen begär det ska kompletteringen ges in som en konsoliderad ansökan.
2 a §12
Den som har tillstånd, dis- |
Den som har tillstånd, dis- |
pens eller godkännande är vid |
pens eller godkännande är vid |
prövning av frågor som avses i |
prövning av frågor som avses i |
24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§ skyl- |
24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ |
dig att tillhandahålla den ut- |
skyldig att tillhandahålla den ut- |
redning om verksamheten och |
redning om verksamheten och |
övriga förhållanden som behövs |
övriga förhållanden som behövs |
för prövningen. Mark- och miljö- |
för prövningen. Mark- och miljö- |
domstolen får förelägga denne |
domstolen får förelägga denne |
att tillhandahålla den utredning |
att tillhandahålla den utredning |
som behövs. Föreläggandet får |
som behövs. Föreläggandet får |
förenas med vite. |
förenas med vite. |
12Senaste lydelse 2018:1407.
45
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
Om den som har tillstånd, dispens eller godkännande inte följer ett föreläggande om att till- handahålla utredning, får dom- stolen besluta att bristen ska av- hjälpas på dennes bekostnad.
2 b §
Förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig.
Mark- och miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den in- riktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksam- hetens eller åtgärdens art och om- fattning samt väsentliga miljö- effekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.
2 c §
Mark- och miljödomstolen bestämmer vad en muntlig förbe- redelse ska avse och vilka som ska kallas till förberedelsen. Kallel- sen ska delges eller kungöras i ortstidning.
Vid den muntliga förberedel- sen får tredskodom inte med- delas.
Parterna får åberopa hand- lingar som de har gett in. En redogörelse bör lämnas för skrif- ternas innehåll.
46
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
2 d §
Domstolen ska senast efter kungörelse enligt 3 § fastställa en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat skäl är obehövligt. Om en part eller remissinstans bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till domsto- len. Om domstolen bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parter och remissinstanser under- rättas om detta.
3§13
Om en ansökan tas upp till prövning, skall mark- och miljö- domstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall innehålla
Om en ansökan tas upp till prövning, ska mark- och miljö- domstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla
1.en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverk- samhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,
2.en upplysning om innehållet i 7 §, om den inte kan lämnas på annat lämpligt sätt, samt en upplysning om innehållet i 10 och 19 §§,
3.sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,
4. ett tillkännagivande om att |
4. ett tillkännagivande om att |
kallelser och andra meddelanden |
kallelser och andra meddelanden |
i målet till parterna skall införas i |
i målet till parterna ska införas i |
alla, eller vissa namngivna orts- |
alla, eller vissa namngivna orts- |
tidningar och att de, om de inte |
tidningar och att de, om de inte |
särskilt skickas till en part, hålls |
särskilt skickas till en part, hålls |
tillgängliga hos den som förvarar |
tillgängliga på lämplig webbplats |
akten, och |
eller annan plats där akten för- |
|
varas, |
5. namn och adress på aktför- |
5. uppgift om lämplig webb- |
vararen. |
plats eller annan plats där ett ex- |
|
emplar av akten förvaras, och |
13Senaste lydelse 2010:923.
47
FörfattningsförslagSOU 2022:33
6. uppgift om att målet kan komma att avgöras på hand-
|
|
|
|
lingarna. |
|
|
|
|
|
|
|
|
4 §14 |
|
|
|
|
Mark- och miljödomstolen |
Mark- och miljödomstolen |
|||||||
ska skicka ett exemplar av |
ska |
skicka |
ansökningshand- |
|||||
ansökningshandlingarna och av |
lingarna och |
kungörelsen |
till |
|||||
kungörelsen |
till Naturvårds- |
Naturvårdsverket, Havs- |
och |
|||||
verket, Havs- och vattenmyn- |
vattenmyndigheten, Myndig- |
|||||||
digheten, |
Kammarkollegiet, |
heten |
för |
samhällsskydd |
och |
|||
Myndigheten |
för |
samhälls- |
beredskap, |
länsstyrelsen |
och |
|||
skydd och beredskap, läns- |
den eller de berörda kommu- |
|||||||
styrelsen och den eller de be- |
nala nämnder som fullgör upp- |
|||||||
rörda |
kommunala |
nämnder |
gifter inom miljö- och hälso- |
|||||
som |
fullgör |
uppgifter inom |
skyddsområdet. Handlingarna |
|||||
miljö- och hälsoskyddsområ- |
behöver dock inte skickas över, |
|||||||
det. |
Handlingarna |
behöver |
om det kan antas att något all- |
|||||
dock inte skickas över, om det |
mänt intresse inom dessa myn- |
|||||||
kan antas att det allmänna fiske- |
digheters ansvarsområden |
inte |
||||||
intresset eller något annat all- |
berörs av verksamheten. |
|
||||||
mänt intresse inte berörs av |
|
|
|
|
|
|||
verksamheten. |
|
|
|
|
|
|
||
Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.
Om målet avser geologisk |
Om |
målet avser geologisk |
lagring av koldioxid, ska dom- |
lagring av koldioxid, ska dom- |
|
stolen alltid skicka ett exemplar |
stolen alltid skicka ansöknings- |
|
av ansökningshandlingarna till |
handlingarna till Sveriges geo- |
|
Sveriges geologiska undersök- |
logiska |
undersökning och |
ning och Europeiska kommis- |
Europeiska kommissionen och |
|
sionen och underrätta dem om |
underrätta dem om var hand- |
|
hos vilken aktförvarare hand- |
lingarna i målet finns tillgäng- |
|
lingarna i målet finns tillgäng- |
liga. Detta ska göras inom en |
|
liga. Detta ska göras inom en |
månad från det att ansökan |
|
månad från det att ansökan |
kom in till domstolen. |
|
kom in till domstolen. |
|
|
14Senaste lydelse 2012:430.
48
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
6§15
Naturvårdsverket, Havs- och |
Naturvårdsverket, Havs- och |
||
vattenmyndigheten, Kammar- |
vattenmyndigheten, |
Myndig- |
|
kollegiet, Myndigheten för sam- |
heten för |
samhällsskydd och |
|
hällsskydd och beredskap och |
beredskap |
och länsstyrelsen |
|
länsstyrelsen ska, när det be- |
ska, när det behövs, föra talan i |
||
hövs, föra talan i målet för att |
målet för att tillvarata miljö- |
||
tillvarata miljöintressen och |
intressen |
och andra |
allmänna |
andra allmänna intressen. |
intresse. |
|
|
En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
10§16
Synpunkter på ansökan skall lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomsto- len i det antal exemplar som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Ett exemplar skall sändas till den sökande.
Synpunkter på ansökan ska lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomsto- len i det antal exemplar och det format som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Syn- punkterna ska lämnas i konsoli- derad form om domstolen begär det. Ett exemplar ska sändas till den sökande.
16 §17
När målet är klart för huvud- förhandling skall mark- och miljö- domstolen bestämma tid och plats för den.
Om det är uppenbart onödigt med huvudförhandling, behöver sådan förhandling inte hållas. Om parterna begär det skall den dock hållas. Att målet eller ären-
15Senaste lydelse 2011:608.
16Senaste lydelse 2010:923.
17Senaste lydelse 2010:923.
49
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
det kan komma att avgöras på handlingarna skall anges i kun- görelsen. I frågor som avses i 26 § andra stycket behöver inte huvudförhandling hållas. Det- samma gäller i fall som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1, 3 och 4 rättegångsbalken.
Besked om tid och plats för huvudförhandling skall i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, skall det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhand- lingen.
Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudför- handlingen, skall mark- och mil- jödomstolen förelägga vite. Före- läggandet skall delges.
Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte med- delas.
första stycket 1, 3 och 4 rätte- gångsbalken eller om det annars är uppenbart obehövligt.
16 a §
Besked om tid och plats för huvudförhandling ska i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, ska det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhand- lingen.
Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudför-
50
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
handlingen, ska mark- och mil- jödomstolen förelägga vite. Före- läggandet ska delges.
Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte med- delas.
29 a §
I fråga om miljöfarlig verk- samhet som omfattas av 9 kap. 16 § ska det i domen anges när tillståndets villkor och andra be- stämmelser till skydd för männi- skors hälsa och miljö senast ska omprövas.
24kap.
5 §18
I fråga om miljöfarlig verk- |
I fråga om miljöfarlig verk- |
|||
samhet eller |
vattenverksamhet |
samhet, vattenverksamhet |
eller |
|
får tillståndsmyndigheten |
om- |
tillstånd enligt 7 kap. 28 a § får |
||
pröva tillstånd när det gäller en |
tillståndsmyndigheten ompröva |
|||
bestämmelse om tillåten pro- |
tillstånd när det gäller en be- |
|||
duktionsmängd eller annan lik- |
stämmelse om tillåten produk- |
|||
nande bestämmelse om verk- |
tionsmängd eller annan liknande |
|||
samhetens |
omfattning, |
samt |
bestämmelse om verksamhetens |
|
ändra eller upphäva villkor eller |
omfattning, samt ändra |
eller |
||
andra bestämmelser eller med- |
upphäva villkor eller andra be- |
|||
dela nya sådana |
|
stämmelser eller meddela nya så- |
||
|
|
|
dana |
|
1.när, det från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2.om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
18Senaste lydelse 2019:295.
51
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndig- heten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna upp- gifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller upp- skattning av annan störning skulle medföra väsentligt bättre förut- sättningar för att kontrollera verksamheten,
9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,
10.för att förbättra en anläggnings säkerhet,
11. om det visar sig att anord- |
11. om det visar sig att anord- |
|
ningar som har vidtagits eller vill- |
ningar som har vidtagits eller vill- |
|
kor som har meddelats till skydd |
kor som har meddelats till skydd |
|
för fisket eller |
med stöd av |
för fisket eller med stöd av |
11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen |
11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen |
|
(1998:812) med särskilda be- |
(1998:812) med särskilda be- |
|
stämmelser om |
vattenverksam- |
stämmelser om vattenverksam- |
het är mindre |
ändamålsenliga, |
het är mindre ändamålsenliga, |
eller |
|
|
12. om det kan antas att en |
12. om det kan antas att en |
|
säkerhet som ställts enligt 9 kap. |
säkerhet som ställts enligt 9 kap. |
|
6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller |
6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller |
|
16 kap. 3 § inte längre är tillräck- |
16 kap. 3 § inte längre är tillräck- |
|
ligt eller är större än vad som be- |
lig eller är större än vad som be- |
|
hövs |
|
hövs, eller |
|
|
13. om det behövs för att upp- |
|
|
fylla förpliktelser som följer av |
|
|
Sveriges medlemskap i Europeiska |
|
|
unionen. |
I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
52
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
9§19
Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av 5 eller 8 § meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
Trots första stycket får bestäm- melser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras beslutas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
10§20
Efter en ansökan om ompröv- |
Efter en ansökan om ompröv- |
ning av en vattenverksamhet för |
ning av en vattenverksamhet för |
sådana miljövillkor som avses i |
sådana miljövillkor som avses i |
11 kap. 27 § ska tillståndsmyn- |
11 kap. 27 § eller en miljöfarlig |
digheten upphäva, ändra och be- |
verksamhet för sådana miljö- |
sluta nya bestämmelser och vill- |
villkor som avses i 9 kap. 16 § ska |
kor i den utsträckning som |
tillståndsmyndigheten upphäva, |
behövs med hänsyn till skyddet |
ändra och besluta nya bestäm- |
för människors hälsa och miljön. |
melser och villkor i den utsträck- |
|
ning som behövs med hänsyn till |
|
skyddet för människors hälsa |
|
och miljön. |
Bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. |
|
|
|
||||
Trots |
första |
och |
andra |
Trots |
första |
och |
andra |
styckena |
ska tillståndsmyndig- |
styckena ska för omprövning av |
|||||
heten återkalla tillståndet och |
vattenverksamhet |
enligt |
första |
||||
bestämma |
om |
åtgärder |
som |
stycket |
tillståndsmyndigheten |
||
avses i 4 §, om |
|
|
återkalla tillståndet och bestämma |
||||
|
|
|
|
om åtgärder som avses i 4 §, om |
|||
19Senaste lydelse 2018:1407.
20Senaste lydelse 2018:1407.
53
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.en återkallelse är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov som avses i andra stycket, eller
2.verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas.
|
|
11 §21 |
|
En ansökan om prövning som |
En ansökan om prövning som |
||
avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får |
avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får |
||
göras hos mark- och miljödom- |
göras hos mark- och miljödom- |
||
stol av Naturvårdsverket, Havs- |
stol av Naturvårdsverket, Havs- |
||
och vattenmyndigheten, Kam- |
och vattenmyndigheten, Myn- |
||
markollegiet, Myndigheten för |
digheten för samhällsskydd och |
||
samhällsskydd |
och |
beredskap |
beredskap och länsstyrelsen. Om |
och länsstyrelsen. |
Om frågan |
frågan ska prövas av någon |
|
ska prövas av någon annan |
annan myndighet än en domstol |
||
myndighet än en domstol eller |
eller av en kommun, får den tas |
||
av en kommun, får den tas upp |
upp utan någon särskild fram- |
||
utan någon särskild framställ- |
ställning. Frågor om ompröv- |
||
ning. Frågor |
om omprövning |
ning enligt 8 § får tas upp utan |
|
enligt 8 § får tas upp utan sär- |
särskild ansökan. |
||
skild ansökan. |
|
|
|
En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.
I fråga om verksamheter som får bedrivas med stöd av 11 kap.
27 § andra stycket, får en ansökan om prövning som avses i 3 eller 5 § grundas på en omständighet som anges i de paragraferna endast om
1.omständigheten är så allvarlig att den inte tål att vänta på att prövningen för moderna miljövillkor blir klar, och
2.den olägenhet som omständigheten innebär inte kan avhjälpas genom ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud i väntan på att prövningen blir klar.
21Senaste lydelse 2018:1407.
54
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
12§22
En ansökan om |
prövning |
En ansökan om prövning som |
som avses i 10 § får göras av |
avses i 10 § får göras av |
|
1. tillståndshavaren, eller |
1. tillståndshavaren, |
|
2. Kammarkollegiet, Havs- och |
2. Havs- och vattenmyndig- |
|
vattenmyndigheten |
eller läns- |
heten eller länsstyrelsen, om till- |
styrelsen, om tillståndshavaren |
ståndshavaren inte har gjort det |
|
inte har gjort det som krävs |
som krävs enligt 11 kap. 27 § och |
|
enligt 11 kap. 27 § och inte följt |
inte följt ett föreläggande att |
|
ett föreläggande att ansöka om |
ansöka om en sådan prövning, |
|
en sådan prövning. |
|
eller |
|
|
3. tillsynsmyndigheten, om till- |
|
|
ståndshavaren inte har gjort det |
som krävs enligt 9 kap. 16 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning.
13§23
Efter ansökan av tillstånds- |
Efter ansökan av tillstånds- |
havaren får tillståndsmyndigheten |
havaren får behörig tillstånds- |
besluta att |
myndighet vid tidpunkten för an- |
1. upphäva ett tillstånd till en |
sökan besluta att |
miljöfarlig verksamhet om verk- |
1. helt eller delvis upphäva ett |
samheten har anmälts till tillsyns- |
tillstånd till en miljöfarlig verk- |
myndigheten och |
samhet om |
a)tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b)verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra |
2. ändra eller upphäva andra |
bestämmelser och villkor i en |
bestämmelser och villkor i en |
tillståndsdom eller ett tillstånds- |
tillståndsdom eller ett tillstånds- |
beslut än sådana som avser stor- |
beslut än sådana som avser stor- |
leken av ersättningens belopp, |
leken av ersättningens belopp, |
dock att villkoret får upphävas |
dock att villkoret får upphävas |
eller mildras endast om det är |
eller mildras endast om villkoret |
uppenbart att villkoret inte längre |
inte längre behövs eller är sträng- |
behövs eller är strängare än nöd- |
are än nödvändigt eller om änd- |
vändigt eller om ändringen på- |
|
22Senaste lydelse 2018:1407.
23Senaste lydelse 2018:1407.
55
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
kallas av omständigheter som ringen påkallas av ändrade om- inte förutsågs när tillståndet gavs. ständigheter.
13 a §
Efter ansökan av tillstånds- havaren får tillståndsmyndigheten förlänga ett befintligt tillstånds gil- tighet (giltighetsförlängning) i upp till tre år om
1. begäran avser en befintlig verksamhet som innehar giltigt tillstånd,
2. verksamhetens omfattning under förlängningstiden avses mot- svara den verksamhet som be- drivits enligt det befintliga till- ståndet, och
3. det i övrigt är lämpligt att meddela en sådan förlängning.
Giltighetsförlängning enligt första stycket får inte avse en verk- samhet vars tillstånd redan för- längts enligt denna paragraf.
18 §24
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har ut- förts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen eller regeringen när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på
ersättning enligt 31 kap. |
|
||
Om fråga är om betydande |
Om fråga är om betydande |
||
skador för enskild eller för något |
skador för enskild eller för något |
||
allmänt intresse, får begäras sådana |
allmänt intresse, får begäras sådana |
||
ändringar på |
verksamhetsutöva- |
ändringar på verksamhetsutöva- |
|
rens bekostnad av vattenverksam- |
rens bekostnad av vattenverksam- |
||
heten |
eller |
vattenanläggningen |
heten eller vattenanläggningen |
som, utan att medföra skador för |
som, utan att medföra skador för |
||
tredje |
man eller väsentliga olä- |
tredje man eller väsentliga olä- |
|
24Senaste lydelse 2021:876.
56
SOU 2022:33Författningsförslag
genheter för tillståndshavaren, är |
genheter för tillståndshavaren, är |
ägnade att förebygga eller |
ägnade att förebygga eller |
minska framtida skador. I fråga |
minska framtida skador. I fråga |
om allmänna intressen förs talan |
om allmänna intressen förs talan |
av Naturvårdsverket, Havs- och |
av Naturvårdsverket, Havs- och |
vattenmyndigheten, Kammarkol- |
vattenmyndigheten, länsstyrelse |
legiet, länsstyrelse eller kommun. |
eller kommun. |
Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen be- stämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.
Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.
Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte an- språk enligt denna paragraf.
25kap.
3 §25
I mål som gäller återkallelse, |
I mål som gäller återkallelse, |
|||
förbud mot fortsatt verksamhet |
förbud mot fortsatt verksamhet |
|||
eller omprövning enligt någon av |
eller omprövning enligt någon av |
|||
bestämmelserna i 24 kap. |
bestämmelserna i 24 kap. |
|||
eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) |
eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) |
|||
med särskilda bestämmelser om |
med särskilda bestämmelser om |
|||
vattenverksamhet |
ska |
Natur- |
vattenverksamhet |
ska Natur- |
vårdsverket, Havs- och vatten- |
vårdsverket, Havs- och vatten- |
|||
myndigheten, Kammarkollegiet, |
myndigheten, Myndigheten för |
|||
Myndigheten för samhällsskydd |
samhällsskydd och |
beredskap, |
||
och beredskap, länsstyrelsen och |
länsstyrelsen och tillståndshava- |
|||
tillståndshavaren |
svara |
för sina |
ren svara för sina kostnader vid |
|
kostnader vid mark- och miljö- |
mark- och miljödomstolen. |
|||
domstolen. |
|
|
|
|
I mål enligt 24 kap. 5 § som avser omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som
25Senaste lydelse 2018:1407.
57
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11.
Trots andra stycket första meningen ska tillståndshavaren i stället för den myndighet som ansökte om omprövningen svara för de andra motparternas kostnader, om målet gäller
1.omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 för att för- bättra en anläggnings säkerhet, eller
2.omprövning enligt 24 kap. 5 § av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523).
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen av mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet.
3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen och prövningen av mål och ärenden om verksamheter eller åtgärder där ansökan inkommit till den som ska pröva tillståndsfrågan före ikraft- trädandet.
4.Den som vid ikraftträdandet bedriver tillståndspliktig miljöfar- lig verksamhet med ett tillstånd som beslutats genom en dom eller ett beslut som senast den 31 december 2024 blir fyrtio år och för vilken krav på omprövning för moderna miljövillkor införs genom 9 kap. 16 §, ska senast den 1 januari 2026 ha kommit in till tillstånds- myndigheten med en ansökan om sådan omprövning.
58
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (1998:811) om införande av miljö- balken ska upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
59
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 7 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 kap.
7 §26
Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att utan ersätt- ning till domstolarna låna ut de lokaler som domstolarna behöver för sina sammanträden, förutsatt att lokalerna inte är upptagna för sina huvudsakliga ändamål. Upplåtaren har dock rätt till ersättning för de särskilda kostnader som sammanträdet medför.
Statliga myndigheter och kom- muner är även skyldiga att bistå domstolarna med aktförvaring i den utsträckning domstolarna begär det.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
26Senaste lydelse 2010:921.
60
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs att 4 och 22 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§27
Om det i ett mål eller ärende enligt 9 kap. miljöbalken är fråga om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska verket eller myn- digheten i god tid innan målet sätts ut till huvudförhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.
9§28
Ett exemplar av handlingarna |
Handlingarna i ett ärende om |
||
i ett ärende om tillstånd som ska |
tillstånd som ska avgöras av läns- |
||
avgöras |
av |
länsstyrelsen ska |
styrelsen ska hållas tillgängliga på |
skickas till det ställe där hand- |
en webbplats eller på annan lämp- |
||
lingarna ska hållas tillgängliga. |
lig plats. Ett meddelande om |
||
Ett meddelande om ansökan ska |
ansökan ska skickas till den kom- |
||
skickas |
till |
den kommunala |
munala nämnden samt till Natur- |
nämnden samt till Naturvårds- |
vårdsverket, Havs- och vatten- |
||
verket, Havs- och vattenmyn- |
myndigheten och Myndigheten |
||
digheten och Myndigheten för |
för samhällsskydd och beredskap. |
||
samhällsskydd och beredskap. |
|
||
27Senaste lydelse 2011:625.
28Senaste lydelse 2018:2106.
61
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
Om länsstyrelsen har beslutat att enligt 24 kap. 11 § miljöbalken på eget initiativ ta upp frågan om omprövning av ett tillståndsbeslut, ska länsstyrelsen informera den kommunala nämnden om beslutet.
22 §29
En anmälan som avses i 1 kap. 10 § eller 11 § miljöprövningsför- ordningen ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åt- gärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndig- het eller kommun som enligt miljötillsynsförordningen utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden.
Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
29Senaste lydelse 2020:635.
62
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 10 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10kap.
2 §30
Naturvårdsverket, Havs- och |
Naturvårdsverket och |
Havs- |
|||
vattenmyndigheten |
och |
Kam- |
och vattenmyndigheten |
ska |
|
markollegiet |
ska |
senast |
den |
senast den 28 februari varje år |
|
28 februari |
varje |
år redovisa |
redovisa föregående kalenderårs |
||
föregående kalenderårs
1.intäkter i form av ersättning för rättegångskostnader vid till- ståndsprövning av vattenverksamhet i första instans,
2.kostnader för medverkan i tillståndsprövning av vattenverk- samhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken,
3.kostnader för medverkan i samråd för vattenverksamhet,
4.kostnader för medverkan i tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljö- balken, och
5.kostnader för medverkan i samråd för miljöfarlig verksamhet. Redovisningen av kostnader ska innefatta samtliga kostnader
med undantag för kostnader för prövning av civilrättsliga frågor.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
30Senaste lydelse 2018:2104.
63
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter
Härigenom föreskrivs att
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
|
|
1 §31 |
|
Om det i ett mål eller ärende |
Om det i ett mål eller ärende |
||
är fråga om tillstånd till vatten- |
som prövas i första instans är fråga |
||
verksamhet vars tillåtlighet enligt |
om tillstånd till vattenverksam- |
||
Kammarkollegiet, Havs- och |
het vars tillåtlighet enligt Havs- |
||
vattenmyndigheten eller läns- |
och vattenmyndigheten eller läns- |
||
styrelsen bör prövas av regeringen |
styrelsen bör prövas av regeringen |
||
enligt |
17 kap. |
3 § miljöbalken, |
enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, |
ska myndigheten i god tid innan |
ska myndigheten i god tid innan |
||
målet eller ärendet sätts ut till |
målet eller ärendet sätts ut till |
||
huvudförhandling eller samman- |
huvudförhandling eller samman- |
||
träde eller tillståndsbeslut med- |
träde eller tillståndsbeslut med- |
||
delas anmäla saken till regeringen. |
delas anmäla saken till regeringen. |
||
|
|
2 §32 |
|
Om ett mål eller ärende rör |
Om ett mål eller ärende rör |
||
sådan vattenverksamhet som av- |
sådan vattenverksamhet som av- |
||
ses i 4 kap. 6 § tredje stycket mil- |
ses i 4 kap. 6 § andra stycket |
||
jöbalken, ska |
Kammarkollegiet |
miljöbalken, ska Havs- och |
|
och Havs- och vattenmyndig- |
vattenmyndigheten samråda med |
||
heten |
samråda |
med varandra |
länsstyrelsen och tillsynsmyndig- |
samt med länsstyrelsen och till- |
heten. |
||
synsmyndigheten. |
|
||
Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 1 § denna förordning.
31Senaste lydelse 2011:630.
32Senaste lydelse 2011:630.
64
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
3§33
Om Kammarkollegiet, Havs- |
Om Havs- och vattenmyn- |
och vattenmyndigheten eller en |
digheten eller en länsstyrelse för |
länsstyrelse för talan för att till- |
talan för att tillvarata miljöin- |
varata miljöintressen och andra |
tressen och andra allmänna in- |
allmänna intressen och en kom- |
tressen och en kommun samti- |
mun samtidigt för talan för att |
digt för talan för att tillvarata all- |
tillvarata allmänna intressen |
männa intressen inom kommu- |
inom kommunen, ska myndig- |
nen, ska myndigheten samråda |
heten samråda med kommunen. |
med kommunen. Sådant samråd |
Sådant samråd ska ske även i |
ska ske även i andra fall när en |
andra fall när en fråga som är av |
fråga som är av allmänt intresse |
allmänt intresse för en ort före- |
för en ort förekommer i målet |
kommer i målet eller ärendet. |
eller ärendet. |
9§34
En kopia av domstolens dom eller slutliga beslut i ett ansöknings-
mål ska skickas till |
|
1. Naturvårdsverket, Havs- och |
1. Naturvårdsverket och Havs- |
vattenmyndigheten och Kammar- |
och vattenmyndigheten, |
kollegiet, |
|
2.Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om målet rör en vattenverksamhet som anges i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken,
3.länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs,
4.den kommun inom vars område verksamheten bedrivs eller som har fört talan i målet, och
5.den eller de myndigheter i övrigt som har yttrat sig i målet.
29§35
Naturvårdsverket, Kammar- |
Naturvårdsverket, |
Riksanti- |
kollegiet, Riksantikvarieämbetet |
kvarieämbetet och |
länsstyrel- |
och länsstyrelserna ska med- |
serna ska medverka i arbetet med |
|
verka i arbetet med förslagen en- |
förslagen enligt 24 § så att de blir |
|
ligt 24 § så att de blir ändamåls- |
ändamålsenliga med hänsyn till |
|
enliga med hänsyn till |
|
|
1.syftet att nå de mål och främja de samordnade prioriteringar och hänsynstaganden som avses i 26 §, och
33Senaste lydelse 2011:630.
34Senaste lydelse 2011:630.
35Senaste lydelse 2018:2102.
65
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
2.behovet av att vattenverksamheterna så snart som möjligt får moderna miljövillkor.
Om en länsstyrelse är vattenmyndighet ska också vattenmyndig- heten medverka i arbetet.
43 §36
Havs- och vattenmyndig- |
Havs- och vattenmyndig- |
heten, Kammarkollegiet, Natur- |
heten, Naturvårdsverket och läns- |
vårdsverket och länsstyrelserna |
styrelserna ska i de prövningar |
ska i de prövningar som görs |
som görs enligt planen samverka |
enligt planen samverka med va- |
med varandra och fördela åt- |
randra och fördela åtgärder mel- |
gärder mellan sig så att genom- |
lan sig så att genomförandet av |
förandet av planen blir effektivt |
planen blir effektivt och dub- |
och dubbelarbete undviks. |
belarbete undviks. |
|
46 §37
I 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar finns det bestämmelser om överklagande i särskilda fall.
Naturvårdsverket, Havs- och |
Naturvårdsverket och Havs- |
vattenmyndigheten och Kam- |
och vattenmyndigheten får över- |
markollegiet får överklaga läns- |
klaga länsstyrelsens beslut som |
styrelsens beslut som rör frågor |
rör frågor om markavvattning. |
om markavvattning. |
|
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
36Senaste lydelse 2018:2102.
37Senaste lydelse 2018:2102.
66
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2007:824) med in- struktion för Kammarkollegiet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3§38
Myndigheten ska föra talan |
Myndigheten ska föra talan |
för det allmänna |
för det allmänna mot beslut som |
1. för att ta till vara miljöin- |
avses i |
tressen och andra allmänna in- |
|
tressen i enlighet med vad som |
|
anges i miljöbalken, |
|
2.mot beslut som avses i
– 19 kap. 22 § jordabalken,
– 19 kap. 4 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988),
– 4 kap. 26 § lagen (2008:990) om företagshypotek, samt
– 2 kap. 29 § sjölagen (1994:1009).
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
38Senaste lydelse 2010:1870.
67
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.8Förslag till förordning om ändring
i miljötillsynsförordningen (2011:13)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13) dels att 1 kap. 13 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf 1 kap. 11 a § och närmast före 1 kap. 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter
11 a §
För miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) ska tillsynsmyndig- heten utöver vad som följer av 26 kap. 2 § miljöbalken tio år efter att tillståndet fått laga kraft och därefter vart tionde år skriftligen redovisa sin bedömning om be- hovet av omprövning av tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Redovisningen ska lämnas till verksamhetsutövaren.
Tioårsperioden kan vid behov anpassas så att myndighetens be- dömning kan samordnas med andra omständigheter av betydelse för uppdatering av tillståndet.
68
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
13§39
En tillsynsmyndighet ska un- |
En tillsynsmyndighet ska un- |
derrätta Naturvårdsverket, Havs- |
derrätta Naturvårdsverket, Havs- |
och vattenmyndigheten, Kam- |
och vattenmyndigheten, och |
markollegiet och länsstyrelsen |
länsstyrelsen om förhållanden |
om förhållanden som kan vara |
som kan vara skäl för |
skäl för |
|
1.ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller god- kännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller
2.en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 7 § miljöbalken.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
39Senaste lydelse 2020:647.
69
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.9Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2011:619) med instruk- tion för Havs- och vattenmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 §40
Myndigheten ska särskilt
1.ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljö- balken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. bevaka allmänna miljövårds- |
2. i samverkan med de myn- |
||||
intressen i mål och ärenden där |
digheter som anges i 22 kap. 6 § |
||||
miljöbalken |
tillämpas och som |
miljöbalken, |
bevaka |
allmänna |
|
handläggs hos myndigheter och |
miljövårdsintressen i |
mål |
och |
||
domstolar samt lämna myndig- |
ärenden där miljöbalken tilläm- |
||||
hetens synpunkter tidigt i pro- |
pas och som handläggs hos myn- |
||||
cessen, |
|
digheter och |
domstolar |
samt |
|
|
|
lämna myndighetens synpunkter |
|||
|
|
tidigt i processen, |
|
|
|
3. delta |
i miljöprövningar |
3. i samverkan med de myn- |
|||
som gäller frågor som är princi- |
digheter som anges i 22 kap. 6 § |
||||
piellt viktiga eller har stor bety- |
miljöbalken, delta i miljöpröv- |
||||
delse för havs- och vattenmiljön |
ningar som gäller frågor som är |
||||
eller fisket, |
|
principiellt viktiga eller har stor |
|||
|
|
betydelse för havs- och vatten- |
|||
|
|
miljön eller fisket, |
|
|
|
4.vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att sam- ordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660),
5.arbeta med frågor som rör havsplanering,
6.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
40Senaste lydelse 2021:190.
70
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
7.inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8.i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljööver- vakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rap- portering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
9.ansvara för att samla in grundläggande information om fisk- bestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upp- rättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,
10.inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklings- verksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljö- forskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
11.göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myn- dighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12.ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13.följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av vilt- skadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och
14.samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har bety- delse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
71
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer
dels att 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §41
En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrel- sens prövning av ärenden om
1.tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbal- ken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen,
2.återkallelse av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 § miljöbalken,
3.omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller änd- ring eller upphävande av villkor eller andra bestämmelser i ett sådant tillstånd eller meddelande av nya villkor eller andra bestämmelser enligt 24 kap. 5, 8, eller 9 § miljöbalken,
4.upphävande eller ändring av bestämmelser eller villkor i en till- ståndsdom eller ett tillståndsbeslut enligt 24 kap. 13 § miljöbalken,
5.tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eller dispens enligt 7 kap. 7, 11, 18 a, 20 eller 22 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,
6.dispens från föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,
41Senaste lydelse 2018:2117.
72
SOU 2022:33Författningsförslag
7. tillstånd enligt 11 kap. 13 § |
7. anmälningspliktig verksam- |
miljöbalken eller dispens enligt |
het enligt 11 kap. 9 a §, tillstånd |
11 kap. 14 § miljöbalken, om |
enligt 11 kap. 13 § miljöbalken |
ärendet har samband med ett |
eller dispens enligt 11 kap. 14 § |
ärende om tillstånd som miljö- |
miljöbalken, om ärendet har sam- |
prövningsdelegationen prövar |
band med ett ärende om tillstånd |
enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena |
som miljöprövningsdelegationen |
har samma sökande, och |
prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och |
|
ärendena har samma sökande, |
8.alternativvärden enligt 1 kap. 15 § och dispenser enligt 1 kap. 16 § industriutsläppsförordningen (2013:250), och
9.ärenden om anmälan om miljöfarlig verksamhet som har samband med ett ärende om til- lstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 19 kap. 3 § miljöbalken.
20 a §
En ordförande eller miljösak- kunnig får tjänstgöra vid en miljö- prövningsdelegation inom en annan länsstyrelse än den där ord- förande eller miljösakkunnig är förordnad, om det har gjorts en överenskommelse om detta mellan länsstyrelserna enligt 25 § förord- ningen (2017:868) med länssty- relseinstruktion.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
73
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2012:989) med in- struktion för Naturvårdsverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §42
Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt
1.ansvara för central tillsynsvägledning,
2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3. bevaka allmänna miljövårds- |
3. i samverkan med de myn- |
||||
intressen i mål och ärenden där |
digheter som anges i 22 kap. 6 § |
||||
miljöbalken |
tillämpas och som |
miljöbalken, |
bevaka |
allmänna |
|
handläggs hos myndigheter och |
miljövårdsintressen i |
mål |
och |
||
domstolar samt lämna Natur- |
ärenden där miljöbalken tilläm- |
||||
vårdsverkets synpunkter tidigt i |
pas och som handläggs hos myn- |
||||
processen, |
|
digheter och |
domstolar |
samt |
|
|
|
lämna Naturvårdsverkets |
syn- |
||
|
|
punkter tidigt i processen, |
|
||
4. delta |
i miljöprövningar |
4. i samverkan med de myn- |
|||
som gäller frågor som är princi- |
digheter som anges i 22 kap. 6 § |
||||
piellt viktiga eller har stor bety- |
miljöbalken, delta i miljöpröv- |
||||
delse för miljön, |
ningar som gäller frågor som är |
||||
|
|
principiellt viktiga eller har stor |
|||
|
|
betydelse för miljön, |
|
|
|
5.vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,
6.samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
7.utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinforma- tionsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,
8.i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och inter-
42Senaste lydelse 2015:570.
74
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
nationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndig- heter och organisationer ansvara för genomförandet av miljööver- vakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
9.finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,
10.samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,
11.göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,
12.ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäl- ler avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljö- skador som avses i 10 kap. miljöbalken,
13.ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,
14.förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räk-
ning,
15.ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta national- parker,
16.verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och ut- vecklas,
17.samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,
18.verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft,
19.ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen,
20.verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,
21.samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivnings- buller, och
22.vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
75
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.12Förslag till förordning om ändring
i miljöprövningsförordningen (2013:251)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 och 11 §§ miljöprövningsförord- ningen (2013:251) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 kap.
4 §43
För ändring av en tillstånds- |
Tillståndsplikten gäller även |
pliktig verksamhet krävs det också |
ändringar av verksamheten, om |
tillstånd, om |
|
1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt
2. ändringen i sig eller tillsam- |
2. ändringen påverkar tillstån- |
||
mans med tidigare ändringar |
dets omfattning eller tidigare med- |
||
innebär att en olägenhet av bety- |
delade särskilda villkor eller, |
||
delse för människors hälsa eller |
|
|
|
miljön kan uppkomma. |
|
|
|
|
3. ändringen i sig eller tillsam- |
||
|
mans |
med |
tidigare ändringar, |
|
med hänsyn till de omständigheter |
||
|
som |
anges i |
|
|
dömningsförordningen (2017:966), |
||
|
kan antas medföra en betydande |
||
|
miljöpåverkan. |
||
43Senaste lydelse 2020:528.
76
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
11§44
Anmälningsplikten gäller även ändringar av
1. en sådan verksamhet som |
1. en sådan verksamhet som |
avses i 3 § eller som omfattas av |
avses i 3 § eller som omfattas av |
ett sådant tillstånd utan att vara |
ett sådant tillstånd utan att vara |
tillståndspliktig, om ändringen |
tillståndspliktig, om ändringen |
inte är tillståndspliktig enligt 4 §, |
inte är tillståndspliktig enligt 4 §, |
eller |
inte ryms inom det allmänna vill- |
|
koret för tillståndet samt har bety- |
|
delse från störningssynpunkt, eller |
2.en verksamhet som avses i 10 §, om ändringen har betydelse från störningssynpunkt.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
44Senaste lydelse 2020:529.
77
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.13Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2014:520) med in- struktion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §45
Statens energimyndighet ska
1.ha ett samlat ansvar för information och för att ta fram underlag i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor och göra de beräkningar som medlemsstaterna är skyldiga att göra enligt artiklarna 7 och 23– 27 och enligt bilagorna till samma direktiv,
2.vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010,
3.till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vartannat år redovisa ett identifieringsarbete av potentiella europeiska kritiska in- frastrukturer inom undersektorerna olja och gas enligt rådets direk- tiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna,
4.vidta åtgärder för att förstärka, utveckla och följa upp insat- serna inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1369 av den 4 juli 2017 om fastställande av en ram för energimärkning och om upphävande av direktiv 2010/30/EU och inom ramen för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter,
45Senaste lydelse 2021:740.
78
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
5.fullgöra Sveriges uppgiftsskyldighet enligt kapitel V i avtalet om ett internationellt energiprogram (IEP) som undertecknades i Paris den 18 november 1974 (SÖ 1975:50) och de uppgifter för krisåtgärder som följer av avtalet,
6.fullgöra de uppgifter som följer av rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter,
7.bevaka att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning följs,
8.ansvara för genomförandeåtgärder enligt artikel 4.4 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upp- hävande av rådets direktiv 93/76/EEG,
9.främja och bevaka utvecklingen på marknaderna för energit- jänster och energieffektiva produkter samt uppmärksamma behov av åtgärder för att undanröja hinder som hämmar utvecklingen på dessa marknader i enlighet med vad som anges i artikel 18 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG,
10.ansvara för årlig uppföljning av kumulativ energibesparing i enlighet med riktlinjer i regeringens plan för genomförande av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,
11.se till att informationen om tillgängliga energieffektivitets- mekanismer och de finansiella och rättsliga ramarna tydligt redovisas och sprids till alla berörda marknadsaktörer i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,
12.uppmuntra tillhandahållandet av information till banker och andra finansinstitut om möjligheter att delta i finansieringen av åt- gärder för att förbättra energieffektiviteten i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,
13.i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU, tillsammans med berörda aktörer, däribland lo- kala och regionala myndigheter, främja initiativ för att informera, med- vetandegöra och utbilda medborgarna om fördelarna med och de prak- tiska detaljerna kring åtgärder för att förbättra energieffektiviteten,
79
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
14.som tillsynsmyndighet för ursprungsgarantier för el vara medlem i Association of Issuing Bodies (AIB) för Sveriges räkning,
15.vara marknadskontrollmyndighet enligt lagen (2018:550) med kompletterande bestämmelser till EU:s energimärkningsför- ordning och lagen (2018:551) med kompletterande bestämmelser till EU:s däckmärkningsförordning,
16.vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/941 av den 5 juni 2019 om riskberedskap inom elsektorn och om upphävande av direktiv 2005/89/EG,
17.vid tillämpningen av förordning (EU) 2019/941
a)särskilt samverka med Affärsverket svenska kraftnät i syfte att säkerställa att riskberedskapsplaner utarbetas effektivt och genom- förs korrekt samt att underlätta förebyggande och utvärdering av el- kriser och informationsutbyte om sådana, och
b)beakta de underlag som Affärsverket svenska kraftnät tar fram enligt förordningen,
18. vara marknadskontroll- myndighet enligt rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 1992 om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med fly- tande eller gasformigt bränsle, och
19. vara nationellt centrum för frågor om infångning och lagring av koldioxid.
80
SOU 2022:33 |
Författningsförslag |
b)följa den tekniska och eko- nomiska utvecklingen samt poli- cyutvecklingen för verksamheter och åtgärder inom industrin i syfte att uppfylla a).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
81
Författningsförslag |
SOU 2022:33 |
1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
19 a § |
|
|
|
Inom länsstyrelsen ska det fin- |
||
|
nas en klimatstyrka. |
|
|
|
Klimatstyrkan ska stödja läns- |
||
|
styrelserna i deras arbete med nya |
||
|
eller ändrade |
miljötillstånd |
för |
|
verksamheter |
och åtgärder |
som |
|
väsentligt bidrar till att nå klimat- |
||
|
målen. |
|
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
82
2Utredningens uppdrag och genomförande
2.1Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.
Uppdraget utökades och förlängdes genom tilläggsdirektiv den
22 juli 2021. Utredningen fick i uppdrag att dessutom utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Vidare omfattade uppdraget att utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och ompröv- ning av tillstånd och villkor kan användas för att åstadkomma moderna miljövillkor.
Direktiven ska ses i ljuset av det arbete som pågår för att nå det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria väl- färdsland. Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att sam- lat göra miljötillståndsprocesserna mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning.
Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som åter- finns i sin helhet i bilaga 1 (grunddirektiven) och bilaga 2 (tilläggs- direktiven).
83
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:33 |
2.2Utredningens arbete
Utredningens uppdrag har bedrivits inom ramen för ett traditionellt projektupplägg med ett antal tydliga faser i form av planeringsfas, analysfas, genomförandefas och avslutningsfas. För grunddirektiven påbörjades planeringsfasen i augusti 2020 och sekretariatet och expert- gruppen bemannades. Utredningen tog fram administrativa rutiner med budget och tidsplan samt genomförde bilaterala möten. Under analysfasen hölls ett stort antal dialog- och samrådsmöten, varvid ett fördjupat arbete med att ta fram underlag och författningsförslag skedde.
Planeringsfasen för tilläggsdirektiven påbörjades i augusti 2021 och sekretariatet stärktes med ökad bemanning och viss komplet- tering av sakkunskap gjordes i expertgruppen. Förnyade dialog- och samrådsmöten hölls samtidigt som utredningen tog fram underlag och författningsförslag avseende såväl grunddirektiven som tilläggs- direktiven. Arbetet har därefter skett parallellt i de olika faserna och i avslutningsfasen, som inleddes hösten 2021 för grunddirektiven och våren 2022 för tilläggsdirektiven, har en successiv integrering av arbetet med de två direktiven skett som en följd av det nära sambandet mellan de olika utredningsuppdragen.
Expertgruppen har haft fem sammanträden i plenum. Till följd av pandemin och de restriktioner den innebar har fyra sammanträden skett digitalt, medan det avslutande sammanträdet hölls i lokal. Ut- över det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika kon- stellationer skett.
2.3Informationsinhämtning och samråd
Utredningen har samrått med
–myndigheterna med partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken och med möjlighet att begära omprövning av tillstånd med stöd av 24 kap. 11 § miljöbalken: Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkolle- giet, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap
–ett urval av myndigheter med ansvar för miljömål/riksintressen som hanterar miljöprövningar: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälso- myndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspek-
84
SOU 2022:33 |
Uppdraget och dess genomförande |
tionen, Livsmedelsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Sjö- fartsverket, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Trafikverket och Trans- portstyrelsen
–prövningsmyndigheterna: miljöprövningsdelegationerna, mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen
–med anledning av tilläggsdirektiven om bl.a. ett begränsat för- tursförfarande utöver ovanstående myndigheter: Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket, Lantmäteriet, Riksgälden och Tillväxtanalys
–andra utredningar;
Utredningen har inhämtat synpunkter från
–näringslivet genom bl.a. Avfall Sverige, Balanskommissionen, Cementa AB, Delegationen för cirkulär ekonomi, Drivkraft Sverige, Energiföretagen, Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige, Jernkontoret, Lantbrukarnas riksförbund, LKAB, North- volt AB, Samverkansrådet för näringslivets klimatomställning, Skogsindustrierna, SSAB, SveMin, Svensk Torv, Svensk Vind- energi, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten, Sveriges Bergmaterial- industri, Teknikföretagen, Vattenfall AB, Västsvenska Kemi- och Materialklustret, Preem AB och Återvinningsindustrierna
–Sveriges Kommuner och Regioner och ett miljöchefsnätverk med ett
–miljöorganisationer, bl.a. Fältbiologerna, Föreningen Svenskt Land- skapsskydd och Svenska Naturskyddsföreningen.
Som en del av vår informationsinhämtning har vi även deltagit vid ett antal seminarier om miljöprövningsprocessen, bl.a. vid en hearing med panelsamtal på Miljörättsdagen i november 2021 som arrangerats av Norstedts Juridik samt vid en workshop om nordisk miljörätt i mars 2022 som arrangerats av Nordiska ministerrådet.
85
3Bakgrund och problembild
– vad är myt och vad är sanning?
I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt vad vi bedömer att det faktiska problemet är och var vi menar att lösningen finns. Hur lösningen ser ut redogör vi för i förslagsdelarna. Vi har strukturerat detta kapitel utifrån sex frågeställningar.
–Vad är problemet och var finns lösningarna? Det övergripande syftet med vårt arbete har varit att identifiera och åtgärda pro- blem med tidstjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Vi ser att mycket funge- rar på ett bra sätt i dag, men också att det finns ett antal problem som i vissa fall medför onödigt lång handläggningstid eller oför- utsägbarhet. Lösningen finns i både ändrade regler, tillämpningen och ökad dialog, och många små förändringar kan tillsammans bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig process.
–Vad säger statistiken om handläggningstider och förutsägbar- het? För att förstå den faktiska problembilden behöver vi skilja mellan myt och sanning samt analysera bl.a. statistik över hand- läggningstider. En rimlig förväntan på handläggningstid bygger på förståelse för de obligatoriska stegen i prövningen. Genom- snittsvärdet för handläggning av tillståndsansökningar i första instans är knappt 1 år hos miljöprövningsdelegationerna och 1 till 1,5 år hos mark- och miljödomstolarna (median), men det finns både kortare och betydligt längre handläggningstider. De allra flesta får också sitt sökta tillstånd.
–Vilka faktorer påverkar handläggningstiden? Flera utredningar och undersökningar om handläggningstider har genomförts sedan miljöbalken trädde i kraft och vissa effektiviseringar har gjorts för
87
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
att korta handläggningstiderna.1 I flera delar kvarstår dock kri- tiken mot systemet och förenklat uttryckt gäller våra direktiv samma frågor fast i en ny tid. Det i sig visar på komplexiteten i problembilden och att det inte finns någon snabb och enkel lös- ning, då flera faktorer samspelar.
–Hur beskriver de olika aktörerna problembilden? I de kontak- ter vi har haft med näringslivet och myndigheter framkommer att verksamhetsutövarnas beskrivning av problembilden i flera delar avviker från myndigheternas bild. I vissa delar är man dock över- ens. Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit en viktig utgångspunkt för vår analys av vad som behöver åtgärdas, och var det finns missförstånd eller myter.
–Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten? Särskilt sedan sommaren 2021 har det utifrån enstaka fall målats upp en bild i media av miljöprövningssystemet som trögt, oförut- sägbart och orimligt. Denna beskrivning ger inte en rättvisande bild av systemet som helhet.
–Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna? Näringslivet har lyft att en viktig del av problemet är att det sak- nas en myndighet som bevakar det så kallade främjandeperspek- tivet i prövningarna och att den ekonomiska och sociala dimen- sionen av hållbar utveckling får stå tillbaka för den ekologiska. Främjandeperspektivet behöver dock tolkas i ljuset av syftet med en prövning enligt miljöbalken.
3.1Vad är problemet och var finns lösningarna?
3.1.1Miljötillståndsprocessens betydelse för snabbare grön omställning
Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden kan minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att processerna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön om- ställning. I utredningens grunddirektiv anges bl.a. att effektivare och mer förutsägbara prövningsprocesser för miljö- och klimatförbätt- rande investeringar i Sverige, i kombination med fortsatt höga miljö- krav, kan leda till en snabbare grön omställning.
1Ds 2018:38, s. 98 ff.
88
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
Inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för en sådan omställning med det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. I linje med det sker en klimatdriven strukturomvand- ling med stora pågående och kommande klimatinvesteringar. Riks- dagen har i tre tillkännagivanden angett att ytterligare steg behöver tas för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna.2 Därutöver konstaterar Klimatpolitiska rådet att utsläppen i Sverige minskar för långsamt för att vara i linje med klimatmålen och rådet lyfter vikten av att skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås. En åtgärd som nämns särskilt är att ambitionerna om snabbare och effektivare tillståndsprocesser behöver få genomslag.3
3.1.2Analys av problemområden
Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tids- tjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsan- sökan enligt miljöbalken. Våra förslag syftar till att i enlighet med våra direktiv korta den samlade prövningstiden och minska admi- nistrationen. Vi bedömer att mycket fungerar på ett bra sätt i dagens system, vilket bl.a. den samlade statistiken vittnar om. Men vi bedö- mer också att det finns tidstjuvar i processen och utrymme att korta särskilt de längre ledtider som förekommer, och också öka för- utsägbarheten och förståelsen för processen.
Vi grundar våra slutsatser om problembilden på tidigare utred- ningars arbete, den probleminventering som föregick våra direktiv samt omvärldsbevakning och egen inhämtning av kunskap och infor- mation genom en bred dialog med berörda aktörer. Handläggnings- tiden i det enskilda fallet har nära samband med de fem faktorer som beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.3, nämligen samrådet, beslutsunder- lagets kvalitet, processledningen, miljöprövningarnas komplexitet i sak samt resurser och kompetens.
Vi har identifierat följande problemområden kopplade till våra huvudsakliga förslagsområden i kapitel
2Bilaga 1, s. 3.
3Klimatpolitiska rådet (2022), s. 93.
89
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
Ändringstillstånd och anmälan
Det är för svårt att ändra en verksamhet och för otydligt var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för en ändring
Det är för tidsödande och oförutsägbart att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd. Detta har, när ändringen gäller en verk- samhet med gammalt tillstånd, ett visst samband med att systemet med omprövning av tillstånd och villkor inte fungerar. Avgräns- ningen av ansökan är otydlig och prövningen tenderar att till sist omfatta hela verksamheten. Många verksamhetsutövare vågar inte ta risken med en osäker process och avvaktar därför med sin ändring, eller ansöker på ett sätt som omfattar hela verksamheten vilket nor- malt tar längre tid och kostar mer. Det är också oklart var gränsen går mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt när en tillståndspliktig verksamhet ska ändras.
Det är vidare för svårt att vid behov ändra villkoren för en verk- samhet. Både verksamhetsutövare, tillsyns- och prövningsmyndig- heter lägger onödigt mycket tid och kraft på att hantera dessa frågor, delvis som en följd av otydliga eller onödigt stränga regler med be- gränsad miljönytta till följd.
Omprövning av tillstånd och villkor
Det finns ett genomförandeunderskott avseende omprövningar som riskerar att permanenta gamla tillstånd med stor miljö- och klimatpåverkan
Enligt vår kartläggning har cirka 850 av totalt 6 000 tillståndspliktiga verksamheter i Sverige grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskyddslag. Omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken har genom åren endast skett i mycket liten utsträckning. Utvecklingen av miljö- rätten har varit omfattande sedan mitten av
90
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
Myndigheternas roll
Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning
och dokumentation, vilket medför onödiga och ibland omfattande kompletteringsbehov
Samråden om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningar är delvis ineffektiva och dokumentationen består oftast av enkla minnesan- teckningar som förs av verksamhetsutövaren. Begränsad vägledning vid samrådet leder till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur med- för onödiga och ibland omfattande och långdragna kompletterings- behov som sinkar processen i flera led. Verksamhetsutövaren tar inte alltid ansvar för att ta fram ett godtagbart samrådsunderlag, vilket i sig påverkar förutsättningarna för ett effektivt samråd. Fokus vid samråd och prövning läggs inte heller tydligt på de väsentliga miljö- effekterna och små frågor med begränsad miljönytta riskerar att tynga processen. Det saknas samordning och samverkan mellan läns- styrelserna i deras roll som samrådspart och part i prövningsprocessen vilket medför en delvis ojämn tillämpning över landet. I våra sam- rådsmöten med länsstyrelsen har det framkommit att resursbrist hos länsstyrelsen innebär att arbetet under samrådsskedet nedprioriteras.
Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myndigheter och det saknas samordning av statliga intressen
Länsstyrelserna har behov av ytterligare stöd från de centrala sek- torsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens i vissa sakfrå- gor. De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte utrymme att bistå länsstyrelserna, t.ex. vid samrådet. Synpunkter från myn- digheter riskerar då att komma in senare än vid samrådet. Det saknas också övergripande planering och samordning för statliga målkon- flikter när det gäller t.ex. riksintressen och andra konkurrerande nationella intressen.
91
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning
Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte tillräckligt aktiv, vilket bromsar processen
En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven tillräckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mel- lan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofullständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otyd- liga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamåls- enligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vidare till överinstansen, vilket ger totalt långa handlägg- ningstider och en oförutsägbar process.
Stöd till klimatprojekt
Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny klimatvänlig teknik
Det finns inte tillräckligt tekniskt kunnande kring ny teknik, dess effekter på miljö och klimat samt industrins klimatomställning. Det saknas också resurser för handläggning och bedömning av tillstånds- ärenden som på ett väsentligt sätt kan bidra till att nå klimatmålen. Detta gäller både länsstyrelsen som samrådspart, prövningsmyndig- heterna och i viss mån även verksamhetsutövarna, när det gäller ny teknik och dess påverkan på miljö och klimat. Det riskerar att för- länga handläggningstiderna och bromsa den gröna omställningen.
3.1.3Lösningen finns både i ändrade regler, tillämpning och ökad dialog
Vi lämnar i detta betänkande ett antal förslag som syftar till att bidra till tidsvinster inom de problemområden som räknats upp ovan. Lös- ningen finns inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fun- gerande system, utan de många små förändringar vi föreslår syftar till att tillsammans korta handläggningstiden och öka förutsägbar- heten. Detta i sin tur kan väntas få positiva effekter på investerings- viljan avseende t.ex. ny teknik och därmed även på miljö och klimat.
92
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
Vi redogör närmare för tidsvinsterna både kvalitativt och i möj- ligaste mån kvantitativt i kapitel 11 om konsekvensanalys. Kortfattat kan nämnas att det är sannolikt att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång och som drar ut på tiden framför allt i samband med kompletteringsfasen. Vi bedömer därför att median- tiden inte nödvändigtvis kommer att minska påtagligt, medan däre- mot 75- och
Alla våra förslag gäller inte nya eller ändrade lagregler och det är inte givet var lösningen finns. Svaren finns både i reglernas utform- ning, tillämpningen av dessa regler samt vägledning och kommuni- kation. Lösningen är alltså inte alltid så enkel som att ändra lagregler. Mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk, men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka regler- nas syfte. Kultur, tradition och dialogen mellan verksamhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen behöver också adres- seras, vilket kräver mer långsiktigt arbete. Vi föreslår flera regerings- uppdrag och utredningar och mycket annat arbete pågår redan på annat håll som bör integreras med det fortsatta arbetet med våra för- slag, vilket vi bl.a. redogör för i kapitel 9.3. Det handlar också om resurser och kompetensförsörjning för stat och kommun enligt våra överväganden i kapitel 11.
3.2Vad säger statistiken om tidsåtgång och förutsägbarhet?
3.2.1Rimlig förväntan på handläggningstid i förhållande till obligatoriska processteg är ofta cirka 1 år
I vår dialog med olika aktörer har det varit svårt att få en klar bild av vilken tidsåtgång som generellt anses som rimlig eller normal, dvs. vad det finns för förväntningar. I en undersökning av Svenskt Närings- liv om hur förseningar i miljöprocessen påverkat företags invester- ingsvilja fanns inte heller någon definition av ”försening” och vad
93
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
som därmed faller utanför en normal handläggningstid.4 Flera aktö- rer har dock framfört att cirka 1 års handläggningstid från det att ansökan lämnas in till beslut lämnas får betraktas som rimligt som en utgångspunkt. Det är också den riktvärdestid som anges i den ti- digare utredningen En anpassad miljöprövning för en grön omställ- ning och som verkar ha acceptans både från prövningsinstanser och verksamhetsutövare.5
De flesta miljömål och ärenden passerar processen i rimlig tid enligt tillgänglig statistik, även om vi ser att det finns tid att vinna genom effektiviseringar. Det finns också utrymme att kapa toppar genom att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga.
Handläggningstiderna styrs till stor del av obligatoriska hand- läggningsmoment vid prövningen av en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Här ingår exempelvis
–granskning av ansökan,
–föreläggande om eventuell komplettering,
–hantering av inkommen komplettering,
–kungörelse av ansökan och tid för att lämna synpunkter,
–hantering av inkomna synpunkter,
–muntlig handläggning och syn,
–eventuell fortsatt skriftväxling,
–tid att skriva beslut eller dom.
Vissa tidsfrister anges dessutom som
3.2.2Statistik över handläggningstider
Det har tidigare saknats heltäckande statistik över handläggnings- tider för miljöprövningar. Sedan 2020 finns dock samlad statistik från länsstyrelserna och Domstolsverket, som sammanställs av Naturvårds- verket. Denna statistik tas nu fram årligen och har ökat förutsätt-
4Svenskt Näringsliv (2021b), s. 13.
5Ds 2018:38.
94
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
ningarna för systematiskt uppföljnings- och förbättringsarbete. Vi redogör fördjupat för statistiken i konsekvensanalysen i kapitel 11. Nedan redovisas några centrala delar.
Hos miljöprövningsdelegationerna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta kortare tid än 1 år
För miljöprövningsdelegationerna (MPD) framgår av tabell 3.1 att medianvärdet för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans var 237 dagar 2020 och 221 dagar 2021 från att ansökan kom in fram till beslut. Här handlar det alltså om en normal prövningstid på mindre än 1 år från ansökan till beslut, runt
Tabell 3.1 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar miljöfarlig verksamhet (MPD)
|
Antal |
|
Handläggningstid (dagar) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ärenden |
Medel |
Median |
||
Totalt |
|
|
|
|
|
2020 |
520 |
317 |
237 |
407 |
643 |
2021 |
447 |
290 |
221 |
365 |
575 |
Källa: Länsstyrelserna.
Hos mark- och miljödomstolarna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta 1 till 1,5 år
För mark- och miljödomstolarna (MMD) visar statistiken i tabell 3.2 och tabell 3.3 att medianvärdet för handläggningstiden för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans från ansökan till dom var 420 dagar 2020 och 489 dagar 2021. För vattenverksamhet var mot- svarande siffror 379 respektive 329 dagar. Prövningen tar alltså ofta 1 till 1,5 år från ansökan till beslut. Handläggningstiden för
95
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?SOU 2022:33
Tabell 3.2 |
Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar |
||||
|
miljöfarlig verksamhet (MMD) |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
|
Handläggningstid (dagar) |
|
|
|
ärenden |
Medel |
Median |
||
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
2020 |
46 |
425 |
420 |
566 |
738 |
2021 |
46 |
530 |
489 |
694 |
907 |
Källa: Domstolsverket. |
|
|
|
|
|
Tabell 3.3 |
Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar |
||||
|
vattenverksamhet (MMD) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
|
Handläggningstid (dagar) |
|
|
|
ärenden |
Medel |
Median |
||
Totalt |
|
|
|
|
|
2020 |
184 |
436 |
379 |
571 |
781 |
2021 |
173 |
503 |
329 |
461 |
735 |
Källa: Domstolsverket.
3.2.3Prövningsmyndigheternas handläggningsmål
Mark- och miljödomstolarna har ett gemensamt verksamhetsmål för prövning av ansökningsmål som innebär att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom 1 år från det att ansökan kommit in. Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 är denna tidsåtgång beräknad utifrån ett antal obligatoriska moment i ett normalstort mål med begränsat kompletteringsbehov. Det kan alltså betraktas som en normal lägsta handläggningstid. Att förvänta sig kortare tid än så är inte rimligt om de olika prövningsstegen ska hinnas med, även om det i vissa fall kan vara möjligt. Under 2020 och 2021 har detta verksamhetsmål inte nåtts av mark- och miljödomstolarna som helhet, utan
Länsstyrelserna har genom tidigare regleringsbrev ett handlägg- ningsmål för prövning av miljöfarliga verksamheter på 180 dagar från det att ansökan är komplett till dess att miljöprövningsdelegationen fattar beslut. Måluppfyllelsen varierar mellan länsstyrelserna, men flertalet låg på över 75 procent 2021(se avsnitt 11.10.3). Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 finns på motsvarande sätt ett antal obligatoriska moment som förutsätter en viss handläggningstid per steg. Det är dock problematiskt att länsstyrelserna har en annan
96
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
måttstock för sina handläggningsmål – från komplett ansökan till beslut – än domstolarna som mäter från ansökan till beslut. Målen borde sättas från ansökan till beslut även för miljöprövningsdelega- tionerna (se avsnitt 7.1.8).
3.2.4De allra flesta får sökt tillstånd
Verksamhetsutövarna har, utöver kritiken mot handläggningstider, framfört att systemet är oförutsägbart och att det ofta är oklart om tillstånd alls kan ges och att man därför inte vågar investera i verksam- heter. Av statistiken framgår dock att den absoluta merparten får tillstånd och att bara några enstaka procent får avslag.
Av figur 3.1 framgår att under 2020 och 2021 var det endast 3 pro- cent som fick avslag på sin ansökan om tillstånd om miljöfarlig verk- samhet respektive vattenverksamhet hos mark- och miljödomsto- larna. I posten Avskrivet ryms bl.a. fall där verksamhetsutövaren har återkallat sitt tillstånd. Posten Avvisat avser fall där ansökan inte har prövats i sak på grund av formella brister. Under Övrigt ryms t.ex. ansökningar som har skickats till fel forum.
Vid prövning hos miljöprövningsdelegationerna fick 72 procent tillstånd under 2020 och 78 procent under 2021.
Figur 3.1 Sökanden har fått tillstånd i omkring tre fjärdedelar av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna och avslag endast
i tre procent av målen
Utgång i mål gällande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i mark- och miljödomstolar, medelvärde
Övrigt (8 %)
Avslag (3 %)
Avvisat (4 %)
Avskrivet (9 %)
Tillstånd (76 %)
Källa: Domstolsverket.
97
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
3.3Vilka faktorer påverkar handläggningstiden?
I tidigare utredningar6 och även genom vår egen inhämtning av in- formation framkommer en i huvudsak samstämmig bild av ett antal centrala faktorer som var för sig och tillsammans påverkar handlägg- ningstidens längd. Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamt avgör hur lång handläggningstiden blir, utan tidsåtgången på- verkas i varierande grad av ett samspel mellan de fem faktorerna nedan.
1.Samrådets ändamålsenlighet och dialogen mellan verksamhetsutövaren, länsstyrelsen och andra myndigheter
Ett ändamålsenligt samråd om miljökonsekvensbeskrivningens inne- håll, och en avgränsning mellan verksamhetsutövaren och länsstyrel- sen samt övriga berörda myndigheter, är av stor vikt för att få fram ett bra beslutsunderlag. Ett effektivt samråd ökar möjligheten att tidigt identifiera väsentliga miljöeffekter, vilket i sin tur har stor betydelse för att ansökan ska hålla hög kvalitet.
2. Kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen
Ett beslutsunderlag av hög kvalitet, med en ansökan och miljökon- sekvensbeskrivning som redovisar relevanta miljöeffekter med rätt avgränsning, minskar behovet av kompletteringar längre fram i pro- cessen. Det minskar också risken för att en ansökan avvisas sent i processen för att prövningsunderlaget är för bristfälligt för att pröv- ningsmyndigheten ska kunna bedöma relevanta och väsentliga miljö- effekter.
3. Prövningsmyndigheternas processledning
En aktiv processledning och handläggning bidrar till en transparent, förutsägbar och ändamålsenlig process med tydliga hållpunkter. Det bidrar till att parterna kan planera sin processföring bättre, vilket t.ex. minskar behovet av anstånd. Det bidrar också till att fokus kan
6Ds 2018:38, s. 135 ff. och utredningens direktiv, bilaga 1, s. 3.
98
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
styras till väsentliga miljöeffekter av en verksamhet eller åtgärd, där kravnivån bättre kan styras av den faktiska miljönyttan.
4. Miljöprövningarnas komplexitet i sak
Miljöprövningen innehåller generellt komplicerade bedömningar av sakfrågor, ofta med
5. Resurser, kompetens och prioriteringar
Resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prö- vningsmyndigheter, parts- och remissmyndigheter samt övriga intres- senter påverkar också effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. Dagens komplexa miljöprövningar förutsätter att det finns tillräckliga resurser hos alla berörda aktörer så att rätt prioriteringar och relevant kompetensförsörjning kan ske.
3.4Hur beskriver de olika aktörerna problembilden?
Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit ett viktigt underlag för vår analys av vad som behöver åtgärdas och hur, samt var det finns missförstånd eller myter. Dessa beskrivningar redovisas därför här.
Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksam- hetsutövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att ovanstående fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att de har olika, och delvis oförenliga, per- spektiv på problembilden. Verksamhetsutövarna framför ofta att myndigheterna regelmässigt kommer in mycket sent i processen, ofta i andra instans. Vi har dock inte kunnat belägga att detta skulle vara ett generellt problem, utan vi menar att det är en myt som spär på kritiken över systemet. Myndigheterna beskriver å sin sida att verk- samhetsutövarna ofta inte lyssnar på kompletteringskrav och inte tar
99
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
ansvar för sin ansökan. Vår bild är dock att verksamhetsutövarna oftast har en ambition att göra rätt, men att det brister i kommuni- kationen mellan verksamhetsutövaren och myndigheterna och att det bottnar i ett ineffektivt samråd. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Vi har under utred- ningens gång ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de rele- vanta lösningarna därmed finns.
3.4.1Verksamhetsutövarnas perspektiv
Representanter för näringslivet beskriver ett antal hinder för att få ett tillstånd i vad man anser vara rimlig tid och på ett förutsägbart sätt. Prövningssystemet upplevs som krångligt och oförutsägbart och därmed inte rättssäkert. De beskrivna problemen har i flera delar beröringspunkter med de fem faktorerna som beskrivits i avsnitt 3.3.
•Utredningskraven är otydliga med oklar miljönytta. Kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning och ansökan ska innehålla är oklara och komplexa och det råder brist på vägledning och stödmaterial. Ofta begärs utredningar in om detaljer med liten eller ingen miljö- nytta och myndigheterna fokuserar inte på de väsentliga miljö- effekterna.
•Tillståndsprövningen innehåller för många tillsynsfrågor. Tillstånds- prövningar blir alltmer detaljorienterade och detta leder till att prövningsunderlaget blir omfattande i diverse frågor som i slut- änden ändå delegeras till tillsynsmyndigheten att föreskriva vill- kor om.
•Det är svårt att ändra en verksamhet. Det är ofta oklart när det går att ansöka om tillstånd för respektive anmäla en ändring av en verksamhet, bl.a. då reglerna ger för stort tolkningsutrymme. Osäkerheten kring utfallet medför onödig ställtid och bromsar t.ex. diverse klimat- och miljöinvesteringar.
•Länsstyrelsen agerar passivt i en oklar process. Länsstyrelsen tar inte en aktiv roll i samrådet och dialogen med verksamhetsut- övaren är ofta bristfällig. Det saknas kopplingar mellan samrådet och den fortsatta tillståndsprövningen och det blir svårt att förstå syftet med en miljöprövning.
100
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
•Det är för osäkert om det går att få ett tillstånd och myndigheterna agerar godtyckligt och ställer sena krav. Processen är inte transpa- rent och det går inte att förutsäga om ett tillstånd över huvud ta- get går att få. Myndigheterna har för stort utrymme att själva tolka sitt uppdrag och välja hur de agerar i prövningarna. De tar alltmer rollen som motpart i stället för rådgivande expert till stöd för prövningsmyndigheten. Det gör att det uppstår en osäkerhet kring vilka frågor en process kommer att handla om och det tillkommer ofta sena krav som blir svåra att hantera.
•Det brister i processledning. Det saknas tydlig processledning från domstolarna, särskilt under skriftväxlingen. Domstolarna tar ofta inte självständigt ställning till om de kompletteringsbehov som framställs av myndigheter är relevanta. Myndigheterna kommer också ofta in med omfattande inlagor med upprepningar. Inaktiv processledning medför att det kan dyka upp helt nya frågor vid huvudförhandlingen. Verktygen tidsplaner och muntlig förbere- delse används i mycket begränsad omfattning, vilket gör proces- sen svårplanerad och resulterar i att många aktörer begär långa anstånd. Även miljöprövningsdelegationerna är för passiva i sin processledning och den interna beredningen med länsstyrelsen är en tidstjuv.
•Det saknas ett främjandeperspektiv. Det saknas balans mellan re- presentanter som bevakar miljöintresset respektive övriga dimen- sioner av hållbar utveckling, dvs. social och ekonomisk utveckling. Ingen myndighet bevakar på ett tydligt sätt frågor om tillväxt, vil- ket hämmar investeringar för grön omställning.
3.4.2Myndigheternas perspektiv
Vid vår dialog med olika berörda myndigheter, bl.a. de som har en partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken, framkommer ett delvis annat men också i vissa delar likartat perspektiv. Myndigheterna ser ett antal hinder för en effektiv process, t.ex. att verksamhetsutövaren inte tar kunskapskravet på tillräckligt stort allvar. Detta gör att det är svårt för myndigheterna att lämna synpunkter tidigt i processen. Även här har de beskrivna problemen beröringspunkter med de fem faktorerna i avsnitt 3.3.
101
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
•Underlaget från sökande är bristfälligt. Verksamhetsutövaren tar ofta för lätt på miljöbalkens kunskapskrav, vilket leder till dålig kvalitet på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Det i sin tur leder till ett stort behov av kompletteringar, ofta i flera om- gångar. Sökanden uppfattas ibland medvetet lämna in en under- målig ansökan i avvaktan på synpunkter på kompletteringsbehov. Ett bristfälligt underlag medför också svårigheter för myndighe- terna att lämna relevanta och underbyggda synpunkter tidigt i processen.
•Ansökan är felaktigt avgränsad. Verksamhetsutövaren avgränsar ofta sin ansökan felaktigt, t.ex. genom att endast en av flera till- ståndspliktiga verksamheter som har samband med varandra be- skrivs i ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Då tar det tid att begära kompletteringar.
•Det brister i processledning. Prövningsmyndigheterna tar ofta inte självständigt ställning till vilka kompletteringar som behövs. När en ansökan kungörs trots att t.ex. ansökans avgränsning är oklar, följer frågan om vilka kompletteringar som behövs med i hand- läggningen, ofta hela vägen till överinstansen. Det är också ett problem att tidsplaner inte används mer frekvent, eftersom sådana ökar möjligheterna för myndigheterna att planera sitt arbete. Pröv- ningsmyndigheterna använder sig i för liten utsträckning av riktade förelägganden som tydliggör vilka specifika frågor som är oklara och behöver belysas mer. Ibland dröjer det flera månader innan ett underlag skickas ut, vilket påverkar möjligheten till inläsning.
•Det saknas resurser. Myndigheter med partsroll måste prioritera vilka mål och ärenden de deltar i och de har särskilda priorite- ringsordningar för detta. De försöker ofta samråda med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl. Myndigheterna kan också av resursskäl behöva avstå från att delta i samråd och i stället lämna synpunkter först senare i processen. Detta blir särskilt aktuellt om samrådsunderlaget är översiktligt och kortfattat.
102
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
3.5Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten?
Som nämnts ovan tycks berörda aktörer i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Kritiken mot handläggnings- tiderna är delvis befogad enligt de problemområden vi har redovisat i avsnitt 3.1.2. Samtidigt förekommer en mytbildning bl.a. i media som inte gör systemet rättvisa. Några få uppmärksammade fall är inte representativa för systemet som helhet.
3.5.1En omvärldsspaning – några uppmärksammade fall
Mediabevakningen av miljöprövningar har sedan sommaren 2021 periodvis varit intensiv med stort fokus på framför allt fallen om Cementa AB:s ansökan om tillstånd till brytning av kalksten i Slite på Gotland och LKAB:s ansökan om nytt och utökat tillstånd för gruvverksamhet i Kiruna.
Cementas ansökan beviljades först genom att Mark- och miljö- domstolen vid Nacka tingsrätt gav tillstånd 2 år efter ansökan läm- nats in. Mark- och miljööverdomstolen avvisade dock ansökan efter 1,5 års prövning, eftersom domstolen inte godtog miljökonsekvens- beskrivningen när det gällde påverkan på grundvattennivån. Högsta domstolen tog inte upp fallet till prövning. Ansökan avvisades alltså
iandra instans efter totalt 3,5 års prövning (Mark- och miljööver- domstolens dom den 6 juli 2021 i mål nr M
LKAB:s ansökan avvisades av Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt efter 3 års prövning, eftersom den bedömdes ha formella brister gällande samråd med närboende om grundvattenpåverkan på energibrunnar (målet är nu överklagat till Mark- och miljööverdom- stolen, mål nr M
Dessa båda fall har lett till stor kritik mot miljöbalken och hela miljöprövningssystemet som sådant7, även om det på några håll även skildrats en bild av ett system som faktiskt fungerar8. I analyser av fallet Cementa skildras också en mer nyanserad bild, som beskriver händelseförloppet mer i detalj.9
7
8Alskog, Johanna (2021).
9Bengtsson, Anders (2021).
103
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
Samtidigt lyfts ofta Northvolt AB:s tillstånd till en batterifabrik i Skellefteå som ett framgångsexempel – inom ramen för samma prövningssystem. Där var handläggningstiden från det att ansökan lämnades in till dess Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt beslutade i målet cirka 6 månader. Vilka framgångsfaktorerna var re- dogör vi närmare för i kapitel 7, men kort kan nämnas att det vid våra intervjuer med både bolaget, länsstyrelsen och mark- och miljö- domstolen framgått att de huvudsakliga faktorer som gjorde att an- sökan kunde handläggas så snabbt var att
1.lokaliseringen var okontroversiell,
2.bolaget hade en tät och konstruktiv dialog med myndigheterna och då särskilt länsstyrelsen,
3.bolaget hade en hög ambition att skaffa sig rätt kompetens, inte förhandla om miljövillkor och vara lyhörda för myndigheternas syn på kompletteringsbehov.
Det bör dock även nämnas att det fallet av flera skäl inte heller är representativt för den stora massan av mål och ärenden, och villkor sköts dessutom upp under en prövotid vilket skyndade på processen.
Det har också från näringslivets sida lyfts fram en bild av att det går snabbare och är enklare att få miljötillstånd i de nordiska grann- länderna. Vi har inte kunnat få den bilden bekräftad genom vår kom- parativa analys, se vidare i kapitel 10. Näringslivet har inte heller vid intervjuer presenterat konkreta exempel på en tydligt snabbare han- tering utanför Sverige.
3.5.2Ofta beror handläggningstiden på komplexa miljökrav snarare än processen i sig
Att det ibland tar längre tid beror många gånger på vilka frågor som ska prövas och vilka miljökrav som ska ställas på en verksamhet. Miljöprövningars komplexitet och miljökrav på verksamheter, ofta från
104
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
förvaltningsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Att det tar tid att utreda och bedöma de materiella miljökraven för en verksamhet innebär alltså inte i sig att det finns tidstjuvar i systemet. Samtidigt är det av vikt för en verksamhetsutövare att tidigt och helst redan vid samrådet få klarhet i t.ex. behovet och omfattningen av en inven- tering av en viss art för att kunna planera på ett tidseffektivt sätt.
3.6Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna?
Från näringslivets sida lyfts ofta ytterligare ett problem i pröv- ningen, nämligen att det inte råder balans mellan de myndigheter som bevakar miljöintressen i förhållande till intresset av tillväxt, det så kallade främjandeperspektivet. Det perspektivet behöver tolkas dels mot syftet med en prövning enligt miljöbalken, dels i ett större sammanhang i förhållande till frågan om vilket samhälle som efter- strävas. Främjandeperspektivet hör alltså inte enbart hemma i miljö- prövningarna, men måste möjligen tillåtas påverka dessa. Frågan om vilken materiell påverkan på miljön som ska vara tillåten för att främja tillväxt ligger dock utanför våra direktiv.
Syftet med miljöbalken är att främja hållbar utveckling. Det fram- går både av portalparagrafen och av de allmänna hänsynsreglerna. I förarbetena framhålls att det är den ekologiskt hållbara utveck- lingen som åsyftas10. Som ledning för tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling enligt miljöbalken innebär finns de 16 miljökvalitets- målen som är antagna av riksdagen. Den ekologiska dimensionen är också en grundläggande förutsättning för att nå hållbarhet även inom den ekonomiska och den sociala dimensionen av Agenda 2030. Syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är att bedöma en verksamhets förenlighet med de materiella kraven i balken. Om dessa krav är uppfyllda är utgångspunkten att tillstånd kan beviljas och de allra flesta får också sitt tillstånd när prövningsmyndigheten har bedömt vilka villkor som krävs för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön.
Lagstiftaren har uttryckt att miljöbalkens grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Till- ståndsprövning och tillsyn har en central funktion som konkreta
10Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154 ff.
105
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
SOU 2022:33 |
verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt.11 Prövningen sker enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken där ett antal kriterier ska upp- fyllas, t.ex. kravet på en lämplig lokalisering, uppfyllandet av kun- skapskravet, bästa möjliga teknik och hushållning. Kraven i 2 kap. gäller i den mån de inte är orimliga vid en avvägning mellan nytta och kostnad enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Förutom de allmänna hänsyns- reglerna kan även andra bestämmelser som är mer absoluta aktua- liseras, t.ex. bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap., Natura 2000 i 7 kap. och förbuden i artskyddsförordningen (2007:845). Det finns vissa undantag och viss dispensmöjlighet från dessa bestäm- melser men de är generellt sett mycket strikta.
Det finns även bestämmelser om riksintressen i balkens 3 kap. där det finns utrymme att ta andra hänsyn än miljöhänsyn vid en avväg- ning. Men det saknas vägledningar och strategier där samordning mellan riksintressen – och eventuella målkonflikter – görs. Ett fun- gerande system bygger på att riksintressena är uppdaterade och att myndigheterna tar ansvar för att precisera dem; vi utvecklar detta i kapitel 6. I övrigt finns det bestämmelser i miljöbalken som anger när ett mål ska prövas av regeringen just till följd av att andra sam- hällsintressen än miljöintresset aktualiseras i en prövning och väger tyngre. Prövningen hos regeringen får präglas av politiska hänsyn vilket däremot inte får förekomma hos prövningsmyndigheterna. Det primära syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är alltså inte att tillgodose regional tillväxt. En ekologiskt hållbar ut- veckling är däremot en god grund för regional tillväxt.
Vi instämmer delvis i näringslivets bild av att främjandeintresset har hamnat i skymundan för miljöintresset. Sverige befinner sig i en klimatdriven strukturomvandling där de tre delarna av hållbar ut- veckling har blivit än mer sammankopplade med varandra, och myn- digheterna behöver förhålla sig till detta på både nationell, regional och kommunal nivå. Prövningen i det enskilda fallet är dock inte rustad för att lösa målkonflikter mellan exempelvis energiförsörj- ning och artskydd. Utredningen har inte heller fått i uppdrag att ta fram materiella avvägningsregler mellan t.ex. nationell klimatnytta och lokal miljöpåverkan.
Däremot har Klimaträttsutredningen genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda om det är möjligt att väga klimatnytta mot nega-
11Prop. 1997/98:45, del 1, s. 170.
106
SOU 2022:33 |
Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning? |
tiv påverkan på människors hälsa och miljön, genom en särskild avväg- ningsregel i miljöbalken eller på annat sätt.12 Man förordar dock inte en sådan avvägningsregel eftersom de positiva effekterna bedöms bli mycket små och inte uppväga de negativa konsekvenserna. Man konstaterar att det är lagstiftningen kring andra skyddsintressen som i så fall behöver ändras, där mycket regleras på
12Dir. 2021:50.
13SOU 2022:21, s. 151 ff.
14Dir. 2021:16.
15Europeiska kommissionen (2022b).
107
4Enklare att ändra en verksamhet
– miljönyttan styr kravnivån
Iutredningens uppdrag ingår att främja sådana investeringar som bi- drar till att miljöbelastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Änd- ringar som bidrar till en sådan grön omställning bör kunna genom- föras enkelt. Det är samtidigt viktigt att säkerställa att verksamhe- tens grundtillstånd inte blir svåröverskådligt eller omodernt, eller att det tillåter användning av förlegad teknik och processer med sämre prestanda.
I våra direktiv anges också att en miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Vi ska därför också utreda möjligheterna att granska miljöfarliga verksamheter eller ändringar av sådana genom en anmälan i stället för en tillståndsprövning, när länsstyrelsen har beslutat att verksamheten eller ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I detta kapitel föreslår vi förenklingar i reglerna om att ändra en verksamhet. Syftet med regeländringarna är att främja investeringar i ny teknik och utfasning av gammal teknik. En övergripande tanke är att miljönyttan på ett tydligare sätt ska styra kravnivån. Förslagen ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om omprövning. Ett genomförandeunderskott när det gäller omprövning av gamla tillstånd får inte verka hämmande på företagens möjligheter att ansöka om ändringstillstånd för att genomföra investeringar i ny teknik.
Våra förslag i detta kapitel innebär i korthet
109
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
•ett enklare förfarande för ändringstillstånd; vid ändring av verk- samheten ska tillståndet som huvudregel begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd),
•ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet samt ett ut- ökat utrymme för undantag från anmälningsplikt; vi beskriver en så kallad ändringstrappa där kraven successivt ökar i takt med ändringens miljöpåverkan,
•lättnader i möjligheten att ändra villkor för en verksamhet; dagens restriktiva regler lättas upp för att möjliggöra ändamålsenliga vill- korsändringar.
Vi bedömer att de tids- och effektivitetsvinster som ett system med så kallad
4.1Utredningens förslag och bedömning
Vi föreslår i detta avsnitt ett antal förändringar som förtydligar och förenklar möjligheterna att ändra en verksamhet, där miljökraven ställs i relation till miljönyttan. Förändringarna kan illustreras i form av en så kallad ändringstrappa. Innebörden beskrivs i respektive avsnitt nedan.
110
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Figur 4.1 Ändringstrappan – miljönyttan styr kravnivån
Ingen åtgärd
Ändring som ryms inom det allmänna villkoret eller inte har betydelse ur störningssynpunkt kräver inte ens anmälan.
Anmälan
Ändring som inte i sig är tillståndspliktig, ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och inte medför betydande miljöpåverkan kräver endast anmälan.
Tillstånd
Ändring som kräver tillstånd i sig, påverkar tillståndets omfattning eller särskilda villkor eller medför betydande miljöpåverkan kräver tillstånd (ändringstillstånd eller ändring av villkor).
4.1.1Det införs enklare regler för ändringstillstånd
Förslag: Ändringsprövning ska vara huvudregel vid ansökan om att ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras genom 16 kap. 2 a § miljöbalken, genom att ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd för hela verksamheten. Prövningsmyndigheten avgränsar slutligt vilket beslutsunderlag som behövs och bedömer vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.
Länsstyrelsen har en viktig uppgift att vid avgränsningssamrå- det stödja verksamhetsutövaren vid bedömningen av miljökonse- kvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att äldre tillstånd regelbundet omprövas och uppdateras enligt våra förslag i kapitel 5.
Skälen för utredningens förslag
Om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd ska ansö- kan prövas som ett ändringstillstånd. Det är alltså verksamhetsut- övarens yrkande som styr. Den bedömning som ska göras av pröv-
111
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ningsmyndigheten är hur prövningen av ändringen kan avgränsas för att en relevant miljöprövning ska kunna göras och för att få ett tillräckligt beslutsunderlag. I det ingår t.ex. att verksamhetsutövaren ska beskriva kumulativa effekter som ändringen kan medföra.
Tanken med att tillståndspliktiga ändringar alltid ska prövas som ändringstillstånd om ansökan inte avser hela verksamheten är att någon tidsödande lämplighetsbedömning inte ska göras av den pro- cessuella frågan om ändringen kan prövas isolerad. Det ska inte vara en fråga för prövningsmyndigheten att avgöra enligt de komplexa avvägningar som görs i dag. Det är alltså fråga om en mer generös tillämpning än i dag. Detta medför även en följdändring i 22 kap. 1 d § andra stycket. Prövningens och underlagets omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Utgångspunkten är att det endast är den miljöpåverkan ändringen medför som ska bedömas.
Bestämmelsen rymmer egentligen redan i dag i sak vad vi anser är tillräckligt och utformningen av lagtexten är ändamålsenlig. Men en restriktiv praxis utifrån bl.a. förarbetsuttalanden med en komplex lämplighetsbedömning enligt ett antal kriterier enligt vår redogörelse nedan i avsnitt 4.2.4 visar att det är nödvändigt att göra någon form av ändring i lagstiftningen för att förtydliga och utöka utrymmet för ändringstillstånd.
Vårt förslag är tänkt att förenkla processen och stimulera till att fler söker ändringstillstånd till förmån för en grön omställning. För- slaget ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om obligato- risk omprövning och intensifierad tillsyn vad gäller omprövnings- grunder. Ett genomförandeunderskott avseende omprövning av gamla tillstånd får inte hindra möjligheten att modernisera verksamheter genom ändringstillstånd. Tanken är också att verksamhetsutövaren ska kunna välja att kombinera en ansökan om ändringstillstånd med en samtidig obligatorisk omprövning om det är dags för det, vilket kan skapa synergieffekter.
Förslaget är också i linje med regeln i 16 kap. 2 b § 1. miljöbalken om vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Där sådan vattenverksamhet omfattas av en nationell plan för obligatorisk om- prövning är det enligt förarbetsuttalanden inte tänkt att någon sär- skild lämplighetsbedömning ska behövas för ändringen, eftersom
112
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid.1
Längs en tidsaxel över 50 år syns tydligt hur det har svängt fram och tillbaka i synen på tillståndsprövningens omfattning. År 1969 sökte verksamhetsutövarna ett miljöskyddslagstillstånd för hela sin verksamhet. Efter hand gavs en relativt generös möjlighet till på- byggnadstillstånd. Vid balkens införande 1999 infördes en återgång till hel omprövning som därefter lättades upp något 2005 i och med införandet av ändringstillstånd.2 Rättspraxis visar dock att de lämp- lighetsbedömningar som ska göras enligt förarbetena till 2005 års änd- ring är komplicerade och tidsödande i praktiken. Många verksam- hetsutövare undviker därför att söka ändringstillstånd.
När institutet om ändringstillstånd fungerar verkar många vara nöjda med det. Vår informationsinhämtning visar dock tydligt att verksamhetsutövarna uppfattar det som oförutsägbart om det går att få igenom en ansökan om ändringstillstånd eller om det krävs en ny helprövning. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och brom- sar infasning av ny teknik och utfasning av gammal teknik.
Lagstiftningen på området är gammal och har varit i stort sett densamma sedan miljöskyddslagens tid. Fokus låg vid lagstiftning- ens tillkomst främst på att komma till rätta med utsläpp och den all- männa kunskapen om miljö- och klimatpåverkan var generellt sett sämre. Nu är kunskapen om dessa frågor större och det finns enligt vår erfarenhet en samlad vilja och ett engagemang att bidra till den gröna omställningen. I detta omställningsarbete ligger den gamla lagstiftningen och en i princip oförändrad tillämpning av denna kvar, vilket gör att systemet i stället riskerar att motverka omställningen.
Regeln om ändringstillstånd lämnar stort tolkningsutrymme och förarbetsuttalandena från 2005 begränsar. Systemet i miljöbalken med tillstånd och omprövning används vidare inte så som det var tänkt. Myndigheterna använder i princip inte alls sin möjlighet att begära omprövning av tillstånd. Det gör att systemet haltar och blir mindre dynamiskt. Därför används i stället ofta tillstånds- och änd- ringsförfarandet som ett sätt att ompröva och uppdatera tillstånden. Detta gör att prövningen av ändringar har en tendens att bli alltför omfattande och omständlig, trots att tanken med ändringstillstånd
1Prop. 2017/18:243, s. 206.
2Prop. 2004/05:129.
113
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
var att förenkla prövningen. Syftet var att snabba på genomförandet av angelägna och brådskande förändringar av en verksamhet.
Av Klimaträttsutredningens delbetänkande framgår att ett fåtal anläggningar med eviga tillstånd svarar för en mycket stor del av in- dustrins totala växthusgasutsläpp.3 Dessa verksamheter utgör den stora bulken av växthusgasutsläppare och det kommer i princip inte till några nya verksamheter som kommer att utgöra ett problem i detta avseende. Det är en anledning till att det måste bli enklare att göra moderniserande ändringar i en verksamhet tillsammans med ett fungerande omprövningssystem för moderna miljövillkor.
För att förslaget ska få verklig effekt är det viktigt att samtliga parter noga funderar igenom vad som faktiskt har ett miljömässigt samband med ändringen och som därför behöver regleras i ett sam- manhang, så att villkor som hör samman med ändringen kan prövas samtidigt. Det är viktigt särskilt för länsstyrelsen i samrådet och pröv- ningsmyndigheten i prövningen att vid sin bedömning av vad som har miljömässigt samband våga sålla bort sådant som inte har med ändringen att göra, och därmed inte är nödvändigt för prövningen, och i stället fokusera på de frågor som det är särskilt viktiga att reglera. Det är också viktigt att komma ifrån synen på att allt ska ingå i tillståndsprövningen, eftersom tillståndsprövningen är en mer statisk process än anmälningsprocessen. Tillståndet ska ge de stora dragen för en verksamhet och stabila spelregler för verksamhetsut- övare, allmänhet och tillsynsmyndighet. Detaljregleringar av verk- samheten hanteras bättre och mer dynamiskt genom tillsynen i sam- spel mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter.
Med den pågående digitaliseringen finns också andra möjligheter att samla och tillgängliggöra information än vad som fanns när änd- ringstillstånden återinfördes 2005. Därmed finns det bättre möjligheter att få en överblick över en verksamhets totala verkningar på miljön.
3SOU 2021:21, s. 93.
114
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.1.2Gränsen mellan tillstånds- och anmälningsplikt tydliggörs
Förslag: Det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksam- het. En ny andra punkt införs i 1 kap. 4 § miljöprövningsförord- ningen, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmäl- ningsplikt.
Ändringen innebär en ökad förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också en viss utökning av praxis genom att en ändring som faller utanför det allmänna villkoret kan anmälas, om den ryms inom till- ståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.
Skälen för utredningens förslag
Tillståndets ram och särskilda villkor ska tydliggöra gränsen för till- ståndsplikt, eftersom lagstiftningen är för otydlig när det gäller skill- naden mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet, vilket medför att tolkningarna varierar i praxis. Detta skapar ett oförutsägbart system. Av 1 kap. 4 § miljö- prövningsförordningen (2013:251) framgår inte att tillståndets om- fattning och villkor ska påverka bedömningen. Det följer dock av konstruktionen med tillståndets rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och möjligheten till omprövning enligt 24 kap. 5 § samt ändring en- ligt 16 kap. 2 a § miljöbalken. Det är också så det tillämpas i praxis, med viss variation. För att öka transparens och förutsägbarhet bör det framgå uttryckligen av bestämmelsen att tillståndets omfattning och särskilda villkor utgör ramen för tillståndsplikten.
Ändringen innebär både en kodifiering av den praxis som gene- rellt råder och ett förtydligande samt en utökning av utrymmet för anmälan, som ofta tolkas snävt i förhållande till det allmänna villkoret. Även den tidigare utredningen Industriutsläppsutredningen har dragit
115
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
slutsatsen att det behövs en förtydligande ändring kopplat till till- ståndets omfattning.4
Av vår analys av rättspraxis framgår att oklarheterna och de tids- ödande bedömningar som behöver göras av tillståndets innebörd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna villkoret rymmer. Vi konstaterar liksom tidigare utredningar att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och tillståndets rättskraft är oklar.5 Denna oklarhet drabbar både verksamhetsutövarna, pröv- nings- och tillsynsmyndigheterna.
Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.
Det förekommer tolkningar som innebär att en ändring som inte är tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen per automatik är anmälningspliktig enligt 1 kap. 11 §, trots att ändringen ryms i det allmänna villkoret. Det är också i det enskilda fallet ofta en komplex uppgift att reda ut vad som egentligen ryms i det allmänna villkoret. Vi menar att om ändringen ryms inom det allmänna vill- koret behöver verksamhetsutövaren inte ens anmäla den.
Utredningens förslag till förtydligande innebär att det krävs till- stånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de särskilda villkoren. Om änd- ringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljöpåverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Detta är i linje med det förslag som lämnades av Industriutsläpps- utredningen. Nuvarande bestämmelse baseras på den utredningens förslag, men fick efter remissbehandling viss annan språklig utform- ning. Bestämmelsen har dock inte fått tydligt genomslag i praxis, vilket får antas bero på att den nuvarande lydelsen lämnar för stort tolkningsutrymme och inte klargör tillståndets och villkorens bety- delse för bedömningen.
4Ds 2018:38.
5SOU 2011:86, s. 230.
116
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Exempel på ändringar som inte skulle vara tillståndspliktiga utan enbart fordra en anmälan är
–nya processteg eller nya produktionsmetoder i en tillståndsprövad verksamhet,
–nya arbetsmoment inom en verkstadsindustri med diversifierad verksamhet,
–utbyte av gammal produktionsutrustning mot en modern,
–inom ett ospecificerat tillstånd till produktion av vissa kemikalie- grupper, så kallat paraplytillstånd, starta tillverkning av nya kemi- kalier inom någon av grupperna.
Det blir i första skedet upp till verksamhetsutövaren och därefter upp till tillsynsmyndigheten att avgöra om ändringen ryms inom det allmänna villkoret och därmed omfattas av rättskraften eller om änd- ringen faller utanför det allmänna villkoret.
I samtliga fall förutsätts dock att ändringen inte kan antas med- föra betydande miljöpåverkan i förhållande till den tillståndsgivna verksamheten för att den ska kunna ske efter enbart anmälan. Det gäller oavsett om störningarna villkorsreglerats eller inte. En kraftig ökning av trafikbelastningen – vilken oftast inte är villkorsreglerad – kan innebära att det inte räcker med en anmälan, utan att tillstånd erfordras. Ändringar som gäller centrala produktionsenheter kom- mer att vara tillståndspliktiga om de påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöstörningarna från en anläggning som helhet och därför kan antas påverka de särskilda villkoren. Det innebär att infö- randet av ett nytt steg för kemisk ytbehandling inom en ytbehand- lingsindustri oftast är tillståndspliktigt, medan införandet av ett nytt arbetssteg i form av blästring troligen kan ske efter en anmälan.6
Sedan begreppet ”mindre ändring” togs bort i 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd står det klart att storleken på ändringen inte har betydelse för om den är tillstånds- pliktig eller inte. Även här förekommer dock olika tolkningar i praxis, t.ex. att utrymmet att anmäla skulle vara mer begränsat sedan begreppet ”mindre” togs bort. En ändring kan dock enligt dagens regler vara stor och undantagen från tillståndsplikt om den inte är tillståndspliktig i sig eller innebär att en olägenhet av betydelse för
6SOU 2011:86, s. 296 f.
117
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Den möjligheten fanns inte enligt den gamla lydelsen av 5 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd.
4.1.3Begreppet ”betydande miljöpåverkan” ska användas vid bedömning av omgivningspåverkan
Förslag: Skapa tydlighet med enhetliga begrepp för bedömningar av omgivningspåverkan. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” blir styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
Begreppet ersätter de nuvarande uttrycken ”betydande olägen- heter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”. Taket höjs därmed för tillståndsplikt enligt tredje punkten, dvs. när tillståndsplikt inträder på grund av omgivningspåverkan. Förändringen innebär också en förenkling eftersom samma begrepp används på ett mer enhetligt sätt i miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
Begreppen ”betydande olägenhet för människors hälsa och miljön” i
9kap. 6 a § miljöbalken samt ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen bör ut- mönstras och bytas ut mot begreppet ”betydande miljöpåverkan”. Skälet är bl.a. att färre och mer enhetliga begrepp att förhålla sig till ger ett enklare regelverk. Tillståndsplikt på grund av omgivnings- påverkan knyts till om betydande miljöpåverkan kan antas genom ändringen. Det blir också det begrepp som avgör när tillstånd krävs vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet och när tillståndsplikt inträder till följd av omgivningspåverkan.
Flera begrepp reglerar i dag när tillståndsplikt kan inträda och vi har under utredningens gång fått många inspel från olika aktörer om att miljöprövningssystemet behöver förenklas. I det ingår bl.a. önske- mål om att skapa enhetlighet bland begreppen.
I den förenklingen vi föreslår finns en tidsvinst i tillämpningen. Begreppet som föreslås bli styrande för tillståndsplikten är när bety-
118
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
dande miljöpåverkan kan antas. Det överensstämmer också MKB- direktivet och kraven på att man ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektens påverkan innan tillstånd ges. Begreppet är dessutom etablerat och det finns kriterier för hur det ska användas.
Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att använda begreppet betydande miljöpåverkan vid bedömning av om en änd- ring är tillståndspliktig och att det skulle innebära en olycklig sam- manblandning av regler med olika syften. Vidare har det framförts att bedömningen av betydande miljöpåverkan är mer komplex att göra. Utredningen delar inte den uppfattningen utan menar att änd- ringen förtydligar och utökar utrymmet för anmälan.
Om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte påverkar vilken myndighet som ska pröva verksamheten och signalerar hur omfattande prövningen ska vara. Det påverkar inte i sig det materiella innehållet i beslutet. Genom att göra denna upp- delning blir det fler ändringar av verksamheter som kan prövas genom ett enklare anmälningsförfarande och inte behöver genomgå en tillståndsprövning. Det är också ett begrepp som både länsstyrelsen och kommunen är förtrogna med och ett begrepp som är förenligt med
Ändringen skulle också innebära att tröskeln för när en ändring är tillståndspliktig höjs jämfört med i dag. Fler ändringar kommer således att kunna göras genom en anmälan. Med förslaget om att mer generellt införa begreppet när betydande miljöpåverkan kan antas som styrande för tillståndsplikt följer att tröskeln höjs för tillstånds- plikt vid ändring och efter föreläggande. Förslaget innebär därför också att tillståndsplikt ska följa av omfattningen av miljöpåverkan. Miljönyttan styr inte kravnivån utifrån dagens lagstiftning. Det inne- bär en onödigt komplex prövning av verksamheter vars miljöpå- verkan egentligen inte kräver det. Detsamma gäller kravnivån för att ändra en verksamhet.
Tanken är alltså att omformuleringen leder till att fler ändringar kan genomföras efter anmälan. Detta tillgodoser näringslivets behov
7Europeiska kommissionen (2021b).
119
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
av snabb hantering utan att det sänker miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende bör behandlas inom 6 veckor medan ett till- ståndsärende tar betydligt längre tid finns det dessutom stora effek- tivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Syftet är att underlätta och snabba på bedömningen och framför allt länsstyrelsen men i viss mån även kommunala miljönämnder är vana vid att göra bedömningar av vad som kan antas vara betydande miljöpåverkan.
Anmälningsplikt kommer alltså att gälla för ändringar som inte ryms inom det allmänna villkoret, men som inte är tillståndspliktiga i sig, inte påverkar de särskilda villkoren eller tillståndets omfattning och inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa änd- ringar ligger utanför tillståndets rättskraft. För dessa ändringar kan tillsynsmyndigheten grunda beslut om föreläggande direkt på bal- kens regler. Ett sådant beslut om försiktighetsmått kan ändras till verksamhetsutövarens nackdel, men proportionalitetsprincipen är tillämplig. Verksamhetsutövaren kan dessutom alltid välja att söka frivilligt tillstånd för ändringen för att få skydd av rättskraften. Exempel på sådana ändringar kan vara småskaliga försöksverksam- heter (se t.ex. länsstyrelsen i Norrbottens läns beslut den 25 maj 2018 angående anmälan om ändring av en verksamhet för SSAB:s pilot- anläggning Hybrit, dnr
Ändringarna innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid bedömningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och i tillståndsbeslut baseras på kraven enligt hänsynsreglerna. Det innebär dock att pröv- ningen kan bli mer uppdelad och att allt inte prövas inom ramen för en tillståndsprövning.
8Miljödepartementet (2021), s. 72.
120
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.1.4En nedre gräns för anmälan av ändring av tillståndspliktig verksamhet införs
Förslag: Inför en nedre kvalifikationsgräns, dvs. ett golv, för an- mälningsplikt enligt 1 kap. 11 § punkt 1 miljöprövningsförord- ningen vid ändring av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verk- samhet motsvarande den som finns i dag i 1 kap. 11 § punkt 2 för anmälningspliktig verksamhet.
För att anmälningsplikt ska krävas ska ändringen ha betydelse från störningssynpunkt. Det förtydligas också i bestämmelsen att ändringar som faller inom det allmänna villkoret inte behöver an- mälas.
Skälen för utredningens förslag
Det bör införas en nedre gräns för när en anmälan krävs i 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 miljöprövningsförordningen. Det innebär att ändringen ska ha betydelse från störningssynpunkt för att det ska krävas en anmälan enligt nämnda punkt. Konstruktionen blir den- samma som dagens regel i punkt 2. Tanken är att underlätta för verk- samhetsutövare genom att förtydliga systemet samtidigt som tillsyns- myndigheten avlastas från att hantera ärenden som är av ingen eller begränsad betydelse ur störningssynpunkt. Vi menar att både tillsyns- myndighetens och verksamhetsutövarnas resurser bör användas till annat som är mer befogat ur miljösynpunkt. Vi har under våra kontakter med näringslivet erfarit att dagens lydelse medför att verk- samhetsutövare anmäler allt de gör inom en verksamhet för att vara på den säkra sidan, till och med när det kommer till att exempelvis uppföra toalettbodar inom ett verksamhetsområde.9 Det är tveksamt om en sådan åtgärd egentligen utgör en ändring av verksamheten som därmed skulle kräva en anmälan. Det kan vara svårt att särskilja vad som utgör en ändring och vad som ryms inom den dagliga verk- samheten. I själva verket härstammar problemet i oklarheter om det allmänna villkorets omfattning och rättskraft, dvs. vad som ryms i det allmänna villkoret i förhållande till tillståndets ram.
Enligt vår mening är en åtgärd som faller inom det allmänna vill- koret förutsedd i tillståndsprövningen; den ska inte ses som en änd-
9Exempel från LKAB.
121
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ring och ska därmed inte behöva anmälas alls. En ändring som faller utom det allmänna villkoret men inom tillståndets omfattning och inte påverkar de särskilda villkoren ska kunna genomföras efter an- mälan om den inte medför betydande miljöpåverkan. Det följer av nu föreslagen ändring av 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
Med den ordalydelse 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 har i dag ska emellertid alla ändringar av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet anmälas; om ändringen inte faller in under 1 kap. 4 §. Det saknas därför, i vart fall enligt bestämmelsens lydelse, utrymme för verksamhetsutövaren att vidta någon åtgärd som täcks av ordet ändring utan att anmälningsplikten slår till. Uppfattningen förstärks av det förhållandet att det för ändringar av anmälningspliktiga verk- samheter finns ett undantag genom en nedre gräns för anmälnings- plikten med begreppet ”betydelse från störningssynpunkt” i 1 kap. 11 § punkt 2 miljöprövningsförordningen. En anmälningspliktig verksamhet
Dagens enligt ordalydelsen tvingande anmälningsplikt rimmar illa med det som sagts ovan om att ändringar av en tillståndspliktig verk- samhet ska kunna göras utan anmälan när ändringen ryms inom det allmänna villkoret. Detta leder till oklarheter i rättstillämpningen, vilka strider mot reglernas och rättskraftens syfte.
Utredningen föreslår därför att det begrepp som redan i dag an- vänds som nedre gräns avseende ändringar av anmälningspliktiga verksamheter även kan användas för att avgränsa anmälningsplikten vid ändring av tillståndspliktiga eller tillståndsgivna verksamheter. Genom ett förtydligande minskar antalet situationer när det ska krä- vas en ändringsanmälan. Justeringen av förordningstexten ska där- med inte användas till stöd för att i framtiden kräva anmälan i en situation som i dag inte kräver anmälan. En ytterligare effekt av vårt förslag blir att regelverket om ändrad verksamhet förtydligas och samordnas.
Bedömningen av om ändringen har betydelse från störningssyn- punkt ligger som de flesta andra bedömningar inom miljöbalkens område i första hand på verksamhetsutövaren att leva upp till inom ramen för sin egenkontroll. I andra hand är det upp till tillsynsmyn- digheten att kontrollera att så sker enligt bl.a. 26 kap.
122
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.1.5Utrymmet att ändra villkoren för en verksamhet blir större
Förslag: Det ska finnas större möjligheter att ändra villkor för en verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska finnas möjlighet att ändra villkor om omstän- digheterna ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen.
Bestämmelsen ska även fortsättningsvis vara fakultativ och det ska vara upp till prövningsmyndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det förtydligas också att det är behörig tillståndsmyndighet vid tidpunkten för ansökan som avses.
Skälen för utredningens förslag
Möjligheten till ändring av villkor är för snäv. Tanken är att vi med vårt förslag skapar ett något större utrymme för ändring av villkor. Villkor får i dag upphävas eller mildras endast om villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av ändrade omständigheter. Uppenbarhetsrekvisitet tas bort och det finns möjlighet att ändra villkor om det föreligger ändrade omständigheter, oavsett om dessa förutsågs vid den ursprungliga pröv- ningen. Tanken är också att det även fortsättningsvis ska vara en fakultativ bestämmelse, dvs. det ska vara upp till prövningsmyndig- heten att avgöra om det är lämpligt med en villkorsändring.
Mindre justeringar i produktionskedjan kräver i dag ibland att hela tillstånd behöver sökas på nytt, trots att justeringen endast be- rör ett villkor. Med dagens lagstiftning finns det endast en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och riskerar att omintetgöra en grön om- ställning av till exempel produktionsprocesser.
Det övergripande syftet är att förenkla när det är förenligt med miljönyttan. Ändring av villkor är ett enklare förfarande. Det är fort- farande ett ansökningsmål men enklare än en prövning om ändrings- tillstånd. Det ska vara möjligt att ändra villkoren om det är lämpligt exempelvis om något har ändrats sedan tillståndsprövningen gjor- des, rättspraxis har ändrats, andra omständigheter i närmiljön, ny teknik etc. Många mindre ändringar t.ex. i produktionskedjan med
123
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
begränsad miljöpåverkan bör kunna hanteras på ett enklare sätt genom en villkorsändring.
Vi föreslår också en möjlighet för prövningsmyndigheten att del- vis upphäva eller inskränka ett tillstånd efter ansökan av verksam- hetsutövaren. Lagtextens utformning gör att det är tveksamt om prövningsmyndigheten i dag kan göra det. För att tydliggöra och förenkla införs denna möjlighet. Dessutom stryks kravet på att verk- samheten ska anmälas till tillsynsmyndigheten innan ansökan om upphävande lämnas in. Frågorna är i stället tänkta att fångas upp när ansökan om upphävande går på remiss. Det räcker att prövnings- myndigheten kommunicerar ansökan med tillsynsmyndigheten innan beslut fattas. Vid en sådan kommunicering bör tillsynsmyn- digheten framföra om det finns skäl att förelägga verksamhetsutöva- ren om försiktighetsmått, vidta
Det uppstår ibland osäkerhet om vilken tillståndsmyndighet som avses i 24 kap. 13 § miljöbalken. Det kan t.ex. vara fallet då ett tillstånd en gång meddelats av en miljödomstol eller mark- och miljödomstol för t.ex. en
Utredningen anser att båda skulle kunna anses utgöra tillstånds- myndigheten men att det är olämpligt att det finns en otydlighet. Det bör i stället framgå av 24 kap. 13 § miljöbalken att behörigheten avser nu aktuell tillståndsmyndighet, dvs. den myndighet som vid tidpunkten för ansökan om ändring är utpekad som tillståndsmyn- dighet enligt relevanta bestämmelser. För miljöfarliga verksamheter avses således miljöprövningsförordningen och för vattenverksam- heter avses 11 kap. miljöbalken. Andra typer av tillstånd kan vara re- glerade på annat håll.
124
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.1.6Det införs inget fjärde spår med så kallad
Bedömning och förslag: Ett särskilt spår för
Naturvårdsverket ska ta fram en vägledning för vad kravet på förenklat underlag närmare innebär.
Skälen för utredningens bedömning
Vi gör sammantaget bedömningen att inte föreslå ett särskilt spår för en
En miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Ut- redningen har därför, enligt våra direktiv, undersökt möjligheterna att med bibehållet miljöskydd bedöma nya miljöfarliga verksamheter i ett anmälningsförfarande i stället för ett tillståndsprövningsförfa- rande, när länsstyrelsen har beslutat att en verksamhet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Vi har däremot inte haft i upp- drag att lämna förslag gällande koderna i miljöprövningsförordningen, där ett särskilt arbete pågår med anledning av en formell underrät- telse om genomförande av
10Miljödepartementet (2021).
125
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Följande verksamheter skulle kunna omfattas
De verksamheter som skulle kunna gynnas av att tillståndsplikten ersätts av en anmälningsplikt är
Vad gäller
Avfallsdirektivet saknar en nedre gräns för tillstånd, men ger medlemsstaterna möjligheter att ersätta tillståndskrav med allmänna regler. För avfallsverksamheter borde det därför vara möjligt att under vissa förutsättningar ersätta tillståndsprövningen med anmälan utan att reglerna hamnar i konflikt med
Utifrån de
126
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Nästa fråga gäller hur själva beslutet skulle fattas och av vem.
Ett tänkbart förslag skulle vara att
För att klargöra vilket beslutsorgan som lämpligen skulle hantera den här typen av beslut, behöver skillnaden mellan tillstånd och till- syn undersökas i den aktuella situationen.
Om en
Våra direktiv ger inte uttryck för att det är meningen att de kom- munala miljönämnderna ska handlägga fler ärenden, vilket skulle bli konsekvensen med hänsyn till nämnda delegation. Det borde i sin tur innebära att tillsynen borde återföras till länsstyrelserna i de fall den är delegerad. Det skulle i sin tur kräva utökade resurser till läns- styrelserna eftersom det innebär fler tillsynsobjekt. Länsstyrelserna får dock anses generellt bättre lämpade att hantera en
I vår dialog med kommunerna har en samstämmig syn framförts om att länsstyrelsen bör hantera dessa ärenden. Det är också en sam- stämmig synpunkt från både länsstyrelserna och näringslivet. Samti-
127
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
digt är den som utövar tillsynen den som principiellt och praktiskt är bäst lämpad att fatta ett tillsynsbeslut avseende berörd verksam- het. Beslutet om
Om man i stället inte betraktar beslutet som ett beslut inom ramen för tillsynen utan någon form av enklare tillstånd som lämnas av miljöprövningsdelegationen blir det någon form av hybridbeslut som får oklar rättslig status.
Därför går vi inte vidare med ett förslag om ett särskilt spår för
Det finns flera skäl till att vi inte går vidare med ett förslag om ett särskilt spår för
För det första handlar det om ett relativt begränsat antal verksam- heter enligt beskrivningen ovan.
För det andra har våra dialogmöten med näringslivet inte signa- lerat någon direkt efterfrågan när det gäller möjligheten att anmäla nya
För det tredje skulle handläggningen av en
128
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
underlag kunna tillkomma. Kommunerna har uttryckt tveksamhet kring hur detta upplägg skulle fungera.
För det fjärde är det svårt att förutse de
För det femte, slutligen, bedömer vi att våra andra förslag om möj- ligheten att anmäla en ändring av en verksamhet, generella föreskrif- ter samt länsstyrelsens stärkta vägledande roll vid samråden kan vän- tas få större effekt.
Vidare pågår även annat arbete för att förenkla för den här typen av verksamheter. Tillväxtverket har t.ex. i en rapport utformat för- slag inom fem områden som berör
1.utvecklad vägledning utifrån handläggarnas behov,
2.gemensam guidning och stöd till företag,
3.förbättrad tillgång till branschkunskap för likvärdig handläggning över landet,
4.kultur och serviceinriktad myndighetsutövning,
5.användarvänliga digitala tjänster.12
Sammantaget drar vi slutsatsen att en
Förslaget om förenklat underlag vid liten miljöpåverkan
Som ett alternativ föreslår vi att begreppet miljökonsekvensbeskriv- ning endast används i samband med verksamheter eller åtgärder som har betydande miljöpåverkan och ska genomgå en specifik miljö- bedömning. I övriga fall bör endast begreppet förenklat underlag an- vändas. Kraven på innehållet i detta förenklade underlag bör tydlig- göras genom en vägledning från Naturvårdsverket. Avsikten med
11Miljödepartementet (2021).
12Tillväxtverket (2022).
129
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ändringen är att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuva- rande regelverk mellan en vanligt MKB och en så kallad liten MKB, vilken inte har fått tydligt genomslag i den praktiska tillämpningen.
Lagstiftaren har gjort flera försök att tydliggöra skillnaden i krav- nivå och lagt flera lagförslag i syfte att antingen ytterligare tydliggöra den rådande kravnivån eller att förenkla de krav på underlag som ska gälla i förhållande till verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – allt utan något tydligt genom- slag i den praktiska tillämpningen. Regeringen har därför uttalat att man har för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov utreda och föreslå ytterligare åtgärder.13
Tanken är att beslutsunderlaget ska kunna hållas begränsat, sär- skilt om det är uppenbart från början att det inte är fråga om bety- dande miljöpåverkan.
4.2Gällande rätt för tillståndsprövning och anmälan
Reglerna om tillstånd och anmälan av verksamheter och åtgärder har utvecklats över tid när det gäller både prövningsnivåer och besluts- organ. En grundläggande tanke har varit att verksamhetens miljöpå- verkan ska vara styrande för prövningsnivån. Kravnivån påverkas också till stor del av
4.2.1Historik – miljöskyddslagens syfte och prövningsnivåer
En samlad lagstiftning till skydd mot förorening och störning
Med miljöskyddslagen (1969:387) infördes en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra stör- ningar. I fråga om vattenförorening skärptes tidigare gällande regler. Beträffande de övriga störningarna innebar miljöskyddslagen att lagstiftning infördes på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat. Miljömedvetenheten ökade, befolkningen ökade och kon- centrerades till tätorter, verksamheter koncentrerades till färre och större anläggningar, nya produktionsformer infördes och energiför-
13Prop. 2016/17:200, s. 151.
130
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
brukningen mångdubblades. Lagstiftaren såg det som en samhälls- uppgift att övervaka att det inte förekom påverkan som medförde allmänna skadeverkningar av någon betydelse. Lagstiftningen gick ut på att störningar skulle förebyggas så långt det var praktiskt och eko- nomiskt möjligt.
Som ett grundläggande led i kontrollsystemet ingick dels regler om koncessionsplikt och annan obligatorisk så kallad förprövning beträffande immitterande anläggningar, dels regler om fortlöpande offentlig tillsyn till skydd mot luftförorening, buller m.m. Vid miljö- skyddslagens införande var antalet obligatoriskt tillståndspliktiga anläggningar litet medan de frivilligt tillståndspliktiga var många och ett system med dispensprövning av Statens naturvårdsverk skulle minska antalet frivilliga tillståndsprövningar. Dispensprövningen togs dock så småningom bort. Tillståndsplikten utökades men flyttades till länsstyrelsen för de mindre farliga verksamheterna. En ny typ av anmälningsplikt infördes som inte innebar en så kallad förprövning utan endast information till miljö- och hälsovårdsnämnden om att en verksamhet skulle sättas igång. Utvecklingen fortsatte i riktning mot en mer decentraliserad prövning och med en betoning på tillsy- nen. Fler verksamheter togs bort från tillståndsplikten och blev an- mälningspliktiga hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Förändringar i prövningsnivån
Möjligheten till undantag från tillståndsplikten genom dispenspröv- ning togs bort 1981 och anmälningsförfarandet ersattes samma år med en tillståndsprövning. Vidare infördes bestämmelser om att för- prövning av miljöfarlig verksamhet skulle ske hos både koncessions- nämnden och länsstyrelserna. Statens naturvårdsverk skulle inte längre utföra någon prövning av miljöfarliga verksamheter. Anmälnings- förfarandet förstärktes således och kombinerades med en förprövning av verksamheten i fråga hos länsstyrelsen. Miljöfarlig verksamhet fick inte påbörjas innan det fanns ett besked från länsstyrelsen om villkoren för att få bedriva verksamheten. Formerna för förprövningen var i princip desamma vid länsstyrelsen som vid koncessionsnämnden. För- ändringen innebar att vissa slag av miljöfarliga verksamheter, som tidigare var tillståndspliktiga och som bedömdes vara av mindre all- varlig art, i fortsättningen skulle prövas av länsstyrelserna i stället för
131
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
av koncessionsnämnden. Tillståndsplikt gällde även för de slag av miljöfarlig verksamhet för vilka tidigare gällt anmälningsplikt. Det anmälningsförfarande som tidigare gällde upphörde med denna ändring. Det ansågs dock praktiskt att ha kvar en möjlighet att införa anmälningsplikt för vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedömdes vara av så allvarligt slag att de skulle tillståndsprövas, utan där det från miljöskyddssynpunkt kunde vara tillräckligt att tillsyns- myndigheten kände till att verksamheten skulle sättas i gång.
Decentraliserad prövning och förstärkt tillsyn
År 1987 infördes vissa ändringar i miljöskyddslagen i syfte att stärka miljöintressena och förenkla hanteringen av miljöskyddsärendena. Tillsynsmyndigheternas befogenhet att besluta om förbud och före- lägganden i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet utvidgades. Ge- nom lagändringar 1989 förstärktes och decentraliserades prövningen och tillsynen ytterligare. En kraftfull satsning på tillsyn och ett offen- sivt tillsynsarbete från myndigheternas sida bedömdes öka förutsätt- ningarna för den stadga och effektivitet i miljöskyddsarbetet som behövdes för att förbättra miljösituationen.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle vara tillsynsmyndig- heter i fråga om verksamheter som var anmälningspliktiga och andra verksamheter som inte krävde tillstånd. Nämnderna skulle också ta emot anmälningar enligt lagen. I lagstiftningsarbetet framfördes ett förslag om att nämnderna skulle förpröva viss miljöfarlig verksam- het av lokal karaktär som vid ett bifall skulle utmynna i ett så kallat miljölov. Rättsverkningarna av ett miljölov skulle vara mer begrän- sade än vad som gällde för tillstånd. Förslaget antogs dock inte och som en konsekvens av att systemet inte infördes ansågs det lämpligt att behålla anmälningsförfarandet. Ordningen skulle nu gälla alla kommuner. Tillståndsprövningen låg kvar hos koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Utgångspunkten för vilket ansvarsområde re- spektive myndighet skulle ha var de miljöeffekter som var förbundna med verksamheten. Av betydelse var hur länge störningseffekten varade, hur stort geografiskt område som påverkades och hur allvar- liga effekterna var för hälsa och miljö. Ändringar gjordes i konse- kvens av detta, vilket innebar att ett stort antal verksamheter togs bort från tillståndsplikt och i stället blev anmälningspliktiga.
132
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.2.2Tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken
Allmänt om dagens regler
Huvudreglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter finns i 9 kap. miljöbalken. Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av definitionen i 9 kap. 1 §. Tillstånds- eller an- mälningsplikt gäller inte bara för nya verksamheter utan även vid ändringar i tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt (9 kap. 6 § första stycket punkt 4). Regeln motsvarades tidigare av 10 § miljöskyddslagen. Regeln preciseras i 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och därefter i miljöpröv- ningsförordningen.
En viktig nyhet jämfört med 10 § miljöskyddslagen är att till- stånds- och anmälningsplikten inte bara avser anläggandet utan även driften. Det innebär att det numera inte är förenligt med tillstånds- plikten eller anmälningsplikten att driva miljöfarlig verksamhet i en anläggning som anlagts i syfte att bedriva annan verksamhet som inte är tillståndspliktig eller anmälningspliktig, Utvidgningen betyder också att befintliga miljöfarliga verksamheter kan träffas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt även om de inte ändras, dvs. reglerna gäller retroaktivt.
Regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmäl- ningsplikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort först i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för att senare flyttas till miljöprövningsförordningen. Här anges vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga respek- tive anmälningspliktiga. Verksamheterna har beteckningen A, B eller C. Med
133
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Frivilligt tillstånd och föreläggande om att söka tillstånd
Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig har alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § miljöbalken). Med tillståndet följer rättskraf- tens fördelar men också skyldigheten att följa tillståndsvillkoren. Tillsynsmyndigheten kan även förelägga om att tillstånd ska sökas om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § miljöbalken). En ansökan om tillstånd enligt nämnda bestämmelser ska prövas av länsstyrelsen, om inte ansökan omfattas av 17 kap. 1 § miljö- balken; då söks i stället tillstånd hos mark- och miljödomstol. Detta följer av 7 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Kravnivåerna i miljöprövningsförordningen har delvis sitt ursprung
i
Avfallsdirektivet innehåller krav på tillstånd för behandling av av- fall (artikel 23). Behandling av avfall är ett omfattande begrepp och definieras i artikel 3.1. Det finns dock möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar göra vissa undantag från tillstånds- plikten (artikel 24).
134
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.2.3Tillståndets rättskraft och anmälans brist på rättskraft
Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En laga- kraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av domen. Domen kan inte på ordinär väg rivas upp på talan av någon enskild sakägare eller rubbas på ordinär väg med avseende på allmänna intressen. För en verksamhet som omfattas av ett tillstånd innebär ofta bestämmel- serna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte be- höver följas i vidare mån än som följer av tillståndet.
Tillståndet ger alltså en trygghet. Den tillståndshavare som följer tillståndsvillkoren riskerar inte att det allmänna ställer krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats i tillståndsgivningen.14 Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår dock att rättskraften kan brytas igenom med t.ex. föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 5 §. För andra än verksamhetsutövaren ger tillståndet en trygghet på så sätt att man vet t.ex. att utsläppen inte kommer att överskrida vissa nivåer.
Systematiken i miljöbalken innebär att det görs en skillnad på till- stånd och anmälan vad avser rättskraften. Av 24 kap. 1 § framgår att ett beslut om tillstånd till bl.a. miljöfarlig verksamhet får rättskraft med de undantag som anges i paragrafen och som framgår av 24 kap. miljöbalken. Motsatsvis omfattas ett beslut om föreläggande av för- siktighetsmått efter en anmälan om miljöfarlig verksamhet inte av rättskraften enligt bestämmelsen.
Rättskraften för tillstånd innebär att verksamhetsutövaren vet att villkoren i tillståndet gäller gentemot verksamheten. Å andra sidan innebär det att villkoren inte kan ändras hur som helst. Det fungerar därmed som kommunicerande kärl. I 24 kap. 5 § miljöbalken regle- ras tillståndsmyndighetens ram för omprövning i sak av tillståndet.
Av miljöbalken följer alltså ingen uttalad rättskraft för ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått efter en anmälan om miljöfar-
14Prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 f.
135
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
lig verksamhet. Ett ingripande av tillsynsmyndigheten mot ett sådant beslut får dock enligt proportionalitetsprincipen inte innebära mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet, vilket framgår av 26 kap. 9 § miljöbalken.
Syftet med uppdelningen skulle gå förlorad om ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått skulle ha en mer omfattande rätts- kraft än så. Det skulle i så fall i princip göra det lika svårt att angripa och skärpa ett föreläggande om försiktighetsmått som att ompröva ett tillstånd och det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt.
I linje med förvaltningsrättsliga principer framgår av Miljööver- domstolens dom den 27 februari 2004 i mål nr M
4.2.4Särskilt om reglerna om ändringstillstånd
Reglerna om ändringstillstånd har utvecklats successivt över tid. Av vår egen informationsinhämtning och tidigare utredningar framgår att möjligheten att ansöka om ändringstillstånd är mycket värdefull för verksamhetsutövarna. Införandet av den möjligheten har betrak- tats som en framgångsrik ändring som har bidragit till en effektivare och mer ändamålsenlig miljöprövningsprocess.15 I detta avsnitt beskri- ver vi hur reglerna har vuxit fram och hur dagens tillämpning ser ut.
Miljöskyddslagen
Under miljöskyddslagens tid prövades ändringar och mindre utbygg- nader av tillståndsgivna verksamheter genom så kallade påbyggnads- tillstånd. Prövningen avgränsades till ändringen och påbyggnadstill- ståndet kompletterade ett befintligt grundtillstånd. Till slut blev det svårt att få en samlad bild av vilka bestämmelser som gällde för hela verksamheten och att överblicka verksamhetens totala påverkan på
15Ds 2018:38, s. 61.
136
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
miljön. Praxis utvecklades därför till att hela verksamheten ofta prö- vades vid ändringar och utökningar.
Miljöbalken och ändringarna 2005
När miljöbalken infördes lades tonvikten vid en samlad prövning och påbyggnadstillstånden togs bort. En samlad prövning skulle göras varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Syftet var att överblickbarheten skulle öka och att prövningens om- fattning skulle bli tydligare. Det skulle också bli lättare både för verksamhetsutövaren och för tillsynsmyndigheten att senare kon- trollera att tillståndet följdes.
Den 1 augusti 2005 infördes en möjlighet till en begränsad pröv- ning (ändringstillstånd) igen. Det är denna regeländring som ligger till grund för den praxis som har utvecklats under tiden sedan lagändringen. Motiveringen till ändringen var bl.a. att en tillstånds- prövning som avser verksamheten i dess helhet riskerar att dra ut på tiden vilket kan medföra att verksamhetsutövare avstår från ange- lägna förändringar av verksamheten. För att en angelägen och bråds- kande ändring av en miljöfarlig verksamhet inte ska försvåras bör tillståndsprövningen därför förenklas genom en möjlighet att be- gränsa tillståndsprövningen till att enbart avse ändringen och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Prövningen ska inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. I motiveringen angavs bl.a. att ett änd- ringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grundtillståndet.
I förarbetena anges att förutsättningarna för att en begränsad pröv- ning kommer att förkorta prövningstiden är störst vid mindre och väl avgränsade ändringar av en verksamhet. Det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis
137
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
–hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet meddelades,
–om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare,
–hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i bran- schen,
–vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet,
–omfattningen av de miljöstörningar som förekommer.
I många fall kommer en verksamhet att ändras på ett så betydande sätt att det i praktiken ofta inte är möjligt eller lämpligt att avgränsa tillståndet till enbart den avsedda ändringen. I sådana fall ger det sig självt att tillståndet bör avse hela verksamheten så som den ser ut efter ändringen. Det uttalas också att verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen naturligtvis måste prövas i sitt sammanhang. Vid prövningen av om t.ex. en sökt produktionsök- ning kan tillåtas måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen.16
Nya regler för industriutsläpp
16Prop. 2004/05:129, s. 59 f.
17Prop. 2012/13:35.
138
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Nya regler om miljöbedömningar
Ett nytt 6 kap. i miljöbalken infördes 201818. Reglerna innebär bl.a. att en specifik miljöbedömning är ett krav endast för sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ska det för övriga verksamheter och åtgärder vara möjligt att kräva det underlag som behövs för bedömningen av miljöeffekterna i det enskilda fallet. Underlaget som ska tas fram för verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kallas för liten miljökonsekvensbeskrivning. De formella delarna av processen om en miljöbedömning träffar inte denna typ av verksamhet eller åtgärd. För en verksamhet eller åtgärd som kräver ändrings- tillstånd kan det bli aktuellt antingen med en specifik miljöbedömning eller en liten miljöbeskrivning beroende på hur omfattande miljöpå- verkan är. Det innebär att åtminstone ett undersökningssamråd alltid måste hållas. Om ändringen inte i sig är tillståndspliktig och inte heller innebär att en olägenhet för människors hälsa eller miljön kan upp- komma (se 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen) räcker det med en anmälan enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen.
Nya regler för vattenkraft
Nya regler infördes för vattenverksamheter för produktion av vatten- kraftsel mot bakgrund av de
Första punkten kopplar till de nya bestämmelserna om ompröv- ning för moderna miljövillkor. Dessa bestämmelser och den natio- nella planen för moderna miljövillkor syftar till att vattenverksam- heter för produktion av vattenkraft ska omprövas på ett samordnat sätt så att miljövillkoren blir väl avvägda. Eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid, finns det utrymme för ett avgränsat ändringstillstånd i av- vaktan på omprövningen för moderna miljövillkor. Någon särskild lämplighetsbedömning ska inte behövas i frågan om ändringstill- stånd.
18Prop. 2016/17:200.
139
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Andra punkten innebär att ett ändringstillstånd och en sådan av- gränsad prövning som ett ändringstillstånd innebär får göras även vid prövning av verksamhet som inte omfattas av en nationell plan. En avgränsning får då göras om det är lämpligt. Vid bedömningen av vad som kan anses lämpligt för ett ändringstillstånd bör ledning hämtas från den bedömning som görs vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt den hittillsvarande bestämmelsen i 16 kap. 2 §.19
Rättspraxis om ändringstillstånd
I rättspraxis har frågan om huruvida ändringstillstånd är lämpligt varit uppe till prövning i ett antal fall. Genomgången nedan visar att det ofta visar sig vara möjligt att pröva en ansökan om ändring genom ett ändringstillstånd, men att denna slutsats ofta föregås av ingående lämplighetsavvägningar i flera instanser och olika synsätt i avgräns- ningsfrågan från olika aktörer.
Mark- och miljööverdomstolen har i flera fall vad gäller avgräns- ningen slagit fast att utgångspunkten för bedömningen är att pröv- ningen ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga kon- sekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (MÖD 2006:6, 2006:54, 2010:9 och Miljööverdomstolens dom den 11 mars 2011 i mål nr M
I rättsfallet MÖD 2007:20 aktualiserades frågan om domstolens tillståndsprövning kunde begränsas till att gälla verksamheten vid en av sökandens (Kemira Kemi AB) fabriker eller om tillståndspröv- ningen skulle avse den samlade verksamheten inom bolagets verksam- hetsområde. Räddningsverket överklagade tillståndet och framhöll att det var olämpligt att meddela ändringstillstånd med hänvisning till att prövningen borde ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, som enligt Sevesolagen omfattade samtliga fabriker på verksamhets- området. Miljööverdomstolen angav att säkerhetsfrågan har betydelse för avgränsningen av tillståndsprövningen, men att nödvändigheten av en fullständig prövning får bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är då om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verk-
19Prop. 2017/18:243, s. 206.
140
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
samheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas. Räddningsverkets överklagande avslogs.
Miljööverdomstolen godtog även ett ändringstillstånd, trots prin- cipiella invändningar från Naturvårdsverket, i en dom meddelad den 28 februari 2007 i mål nr M
Miljödomstolen vid Nacka tingsrätt godtog ansökan om änd- ringstillstånd gällande en ökning av antalet flygrörelser vid Västerås flygplats. Miljööverdomstolen gjorde ingen annan bedömning (Miljö- överdomstolens dom den 16 november 2009 i mål nr M
Ändringstillstånd godtogs även av Miljööverdomstolen i en dom meddelad den 12 februari 2008 i mål nr M
I MÖD 2020:27 gällde det ändringstillstånd för en vindkraftpark. Ansökan avsåg huvudsakligen tillstånd att uppföra färre vindkraft- verk men med en högre totalhöjd. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en ändring kan prövas inom ramen för en ansökan om ändringstillstånd i de fall där det är möjligt att på grundval av ansökan på ett godtagbart sätt bedöma de miljöeffekter som änd- ringen av verksamheten medför, under förutsättning att det med hän- syn till övriga omständigheter kan anses lämpligt. Mark- och miljö- överdomstolen ansåg i det här fallet att det har varit möjligt att pröva aktuell ansökan med hänsyn till vad bolaget redovisat i fråga om miljöeffekter, att det befintliga tillståndet meddelats inom en relativ närtid, att den tekniska utvecklingen avseende vindkraftverk är snabb, att höjningen av vindkraftverken innebar en produktionsökning och att det i målet inte hade framkommit att det skett några väsentliga föränd- ringar i omgivningen sedan det befintliga tillståndet meddelades.
141
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Ändringstillstånd och Natura 2000
Om ett ändringstillstånd berör ett Natura
Bestämmelsen genomför artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet. Av artikeln framgår att alla planer eller projekt som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka ett Natura
Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår att bedöm- ningen av en verksamhets påverkan på skyddade livsmiljöer och arter i ett Natura
Av praxis framgår att det inte behöver vara klarlagt att ett projekt har en betydande miljöpåverkan på ett Natura
142
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
sådan påverkan (NJA 2013 s. 613, p. 10 samt
Vid en prövning av om tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken kan ges ska tillståndsmyndigheten göra en samlad bedömning som är fullständig, exakt och slutlig. Det betyder att miljökonsekvens- beskrivningen måste innehålla en utredning som möjliggör en sådan bedömning. Ett Natura
Detta påverkar hur en verksamhetsutövare kan avgränsa en ansö- kan och miljökonsekvensbeskrivning. Det måste finnas ett underlag som gör det möjligt att samlat bedöma den påverkan som den sökta och pågående verksamheten har på Natura
En ansökan om ändringstillstånd måste således ha ett underlag som möjliggör en bedömning av samtliga relevanta miljömässiga konse- kvenser och föreskrivande av nödvändiga villkor för att den ska kunna prövas (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2018 i mål nr M
4.2.5Gränsen mellan tillstånd och anmälan vid ändring av en verksamhet
Regeln som styr tillståndsplikten – från miljöskyddsförordningen till miljöprövningsförordningen
Bestämmelsen om var gränsen går för att tillstånd ska krävas för en ändring har formulerats olika över tid. I miljöskyddsförordningen (1989:364) föreskrevs att tillstånd krävdes vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av bety- delse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Det kräv- des också tillstånd för en sådan ändring som innebar att verksam-
143
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
heten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.
I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd for- mulerades huvudregeln genom att tillstånd krävdes även vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet med undantag av om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för män- niskors hälsa eller miljön kunde uppkomma.
I den gällande miljöprövningsförordningen krävs tillstånd för ändring av en tillståndspliktig verksamhet om 1. ändringen i sig inne- bär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt
Miljöskyddsförordningen
Miljöskyddsförordningens bestämmelse om tillståndsplikt var långt- gående. Av förarbetena till miljöskyddslagen framgår att immis- sionssakkunniga föreslog att koncessionsplikt och anmälningsplikt skulle föreskrivas bl.a. i fråga om ändring av fabriker eller andra in- rättningar. Skyldigheten skulle dock endast gälla om ändringen kunde medföra väsentlig ökning av störningen eller om den var av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Flera remissinstanser ansåg att skyldigheten inte skulle begränsas till att ändringen skulle vara väsentlig. Departementschefen menade att vad som är att anse som väsentlig lätt kunde bli föremål för delade meningar mellan prövningsmyndighet och företagare. Föroreningsmängderna skulle då också kunna öka i betydande omfattning utan att myndigheterna fick kännedom om det i tid. Principen skulle i stället vara den om- vända. Varje ombyggnad, utbyggnad eller ändring som kunde med- föra att föroreningen ökade eller att en ny förorening uppkom eller på annat sätt var av betydelse från störningssynpunkt skulle prövas i förväg. Endast uppenbara fall skulle undantas.
I 3 § i den upphävda miljöskyddsförordningen (1989:364) före- skrev regeringen enligt bemyndigande i miljöskyddslagen att det var förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen
144
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
1.anlägga en fabrik eller annan inrättning,
2.släppa ut avloppsvatten, eller
3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller annat fast ämne, om åtgär- den har beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning.
Första stycket gällde även vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Vad som sades i första stycket gällde vidare i fråga om en sådan ändring som innebar att verksamheten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.
Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Miljöbalken öppnade först upp för en mer generös bedömning vid mindre ändringar. När miljöbalken trädde i kraft bemyndigades regeringen i 9 kap. 6 § miljöbalken att meddela föreskrifter om till- stånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter vilket gjordes i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regeringen hade enligt bestämmelsen möjlighet att föreskriva att det skulle vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan hade gjorts bedriva miljöfarlig verksamhet som avsågs i punkterna
Det innebar också att det för såväl verksamhetsutövaren som till- synsmyndigheten blev lättare att senare kontrollera att tillståndet följs.
I 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskrevs att det var förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden
145
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
hade beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning, utan till- stånd enligt miljöbalken
1.anlägga eller driva fabriker, andra inrättningar eller annan miljö- farlig verksamhet,
2.släppa ut avloppsvatten, eller
3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen.
Det var också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som en- ligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebar en miljöfarlig han- tering, ingick eller avsågs ingå i verksamheten.
Första och andra styckena gällde även vid ändring av verksam- heten. Tillstånd krävdes dock inte om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Tillstånd krävdes inte heller om ändringen endast avsåg lagring av timmer eller annat virke som inte skedde på eller nära vattentäkter, om lagringen behövdes med anledning av storm eller orkan och virket hölls väl avgränsat från annat virke.
Justering avseende begreppet ”mindre ändring”
Regeringens bemyndigande i fråga om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet justerades i början av
Skälen för regeringens förslag var att regeringen borde på mot- svarande sätt som gällde enligt miljöskyddslagen ha en sådan möjlig- het eftersom det inte kan uteslutas att även mindre ändringar kan få konsekvenser för miljön. Regeringen föreslog därför att bemyndi- gandet i 9 kap. 6 § första stycket punkten 4 skulle ändras på så sätt att begränsningen avseende mindre ändringar tas bort.20
20Prop. 2001/02:65, s. 44 f.
146
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Miljöprövningsförordningen
Inför införandet av
Det är också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken bedriva en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt balken om verksam- heten ändras och ändringen, ensam eller tillsammans med tidigare änd- ringar, är större eller innebär att en olägenhet av betydelse för männi- skors hälsa och miljön kan uppkomma.
Utredningen menade att förhoppningen var att omformuleringen skulle leda till att ändringar som inte är större och förändringar som saknar miljöpåverkan kan genomföras efter anmälan och att detta tillgodosåg näringslivets behov av snabb hantering utan att det sänkte miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende ska behandlas inom 6 veckor och ett tillståndsärende kan ta betydligt längre tid finns det stora effektivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Både prövningsmyndigheterna och verksamhetsutövarna skulle vinna på förenklade prövningar när förändringarna saknar betydelse ur miljösynpunkt. Förhoppningen angavs vara att dessa regelförenk- lingar stimulerar företagen att miljöförbättra sina verksamheter.
Utredningen framhöll även att en ändring som innebär att det gällande tillståndet eller särskilda villkor för tillståndet behöver änd- ras alltid är tillståndspliktig. En sådan ändring fordrar alltså antingen ett nytt tillstånd, eller ett ändringstillstånd. En ändring får alltså, för att det ska räcka med en anmälan, bara påverka innebörden i det all- männa villkoret i gällande tillståndsavgörande. En produktionsök- ning som går utöver gällande tillstånd är alltid tillståndspliktig.
I den proposition som låg till grund för genomförandet av IED- direktivet behandlades inte frågan närmare.21 Den ändring som nu finns i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen baserades på utred- ningens förslag men fick en delvis annan utformning efter att försla- get hade remissbehandlats.
21Prop. 2012/13:35.
147
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om
1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är till- ståndspliktig enligt
2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma.
Tillstånd krävs dock inte om ändringen endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt, om lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl av- gränsat från annat virke.
I Ds 2016:25 om miljöbedömningar föreslogs att bestämmelsens första stycke skulle få följande lydelse.
För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om
1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är till- ståndspliktig enligt
2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändring, med hänsyn till de omständigheter som anges i
Syftet med förslaget var att det skulle tydliggöras att en förväntad betydande miljöpåverkan är en förutsättning för att en ändring av miljöfarlig verksamhet ska vara tillståndspliktig och för att en till- synsmyndighet ska få förelägga verksamhetsutövare om att ansöka om tillstånd. Förslaget genomfördes inte eftersom flera remiss- instanser avstyrkte det. Synpunkterna handlade bl.a. om att det kan finnas andra skäl att pröva en ändring i ett tillståndsförfarande än att ändringen medför betydande miljöpåverkan enligt lagtexten. Vidare att frågan om en ändring är tillståndspliktig eller inte saknar kopp- ling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Vi redogör mer för frågan en analys av rättsläget avseende begreppsanvändningen i avsnitt 4.2.7 nedan.
148
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Processen att anmäla en
I 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen anges att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i
Enligt 11 § gäller anmälningsplikten även ändringar av en verksam- het som har ett tillstånd (obligatoriskt eller frivilligt), om ändringen inte är tillståndspliktig enligt 4 § (punkten 1) eller om ändringen avser en anmälningspliktig verksamhet enligt 10 § och har betydelse från störningssynpunkt.
Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22,
46 §§ förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En an- mälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmäl- ningsplikt av
En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska be- skrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna be- döma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter och för de verksamheter som räknas upp i 25 § 2. förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, de uppgifter som framgår av 8 § och 9 § första stycket 1 miljöbedömningsförord- ningen. Av 8 § framgår att samrådsunderlaget ska innehålla uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning, riv- ningsarbeten om sådana kan förutses, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, miljöns känslighet i de områden som kan antas bli på- verkade, vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat samt de
149
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning som sådana uppgifter finns tillgängliga. Vidare åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och den bedöm- ning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.
De uppgifter som ska finnas med i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställ- ning till om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10– 13 §§ miljöbedömningsförordningen.
De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. I fråga om särskilt uppräknade
Stegen i prövningen av huruvida en ändring är anmälnings- eller tillståndspliktig
I praxis har bestämmelsen om tillståndsplikt generellt tolkats som att tillståndets omfattning, särskilda och allmänna villkor utgjort en ram som verksamhetsutövaren inte får ändra utan tillstånd. Det får tolkas som en följd av att ett tillstånd gäller mot alla såvitt avser frå- gor som prövats i domen/beslutet (tillståndets rättskraft) och därför bara kan ändras genom omprövning eller genom ny tillståndspröv- ning. Det framgår dock inte explicit av lagtexten i 1 kap. 4 § miljö-
150
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
prövningsförordningen. Praxis visar också att kopplingen mellan det allmänna villkoret och tillståndets rättskraft är oklar.22 Vi redogör för exempel från rättspraxis nedan.
Den första frågan tillsynsmyndigheten ska avgöra är om änd- ringen ryms inom tillståndets omfattning eller påverkar tillståndets villkor. Bedömningarna är ofta komplexa att göra med en omfat- tande studie av tillståndsavgörande och ansökningshandlingar. Ett föreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten får enligt 26 kap. 9 § miljöbalken inte begränsa en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Tillståndets rätts- kraft gäller mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet.
En verksamhetsutövare får fråga sig om ändringen är tillstånds- pliktig i sig enligt
Det allmänna villkoret
I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen ut- format enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ären- det”. Denna typ av villkor har traditionellt sett använts för tillstånds- givna verksamheter och har ansetts ha samma rättskraft som övriga villkor i beslutet. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i tillståndet i detta hänseende är dock oklart.
Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren. Det allmänna villkoret är av vikt för såväl sökan- den som tillsynsmyndigheten och anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhets- utövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade villkoren.
Det är i detta sammanhang verksamhetens överensstämmelse med det allmänna villkoret har stor betydelse för bedömningen. Detta sker genom en jämförelse mellan bedrivandet av verksamheten och till-
22SOU 2011:86, s. 230.
151
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ståndet som verksamheten ska bedrivas i ”huvudsaklig överensstäm- melse” med (det allmänna villkoret). Om ändringen ligger utanför det område som det allmänna villkoret täcker är tillsynsmyndigheten oförhindrad att fatta beslut om föreläggande eller förbud, dvs. den omfattas inte av den rättskraft som ett tillstånd ger. Av den praxis- genomgång vi gör nedan framgår dock att uttolkningen av vad som ryms i det allmänna villkoret ofta är svår och tidsödande att göra med bedömningar i flera instanser. Kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är därför oklar.
De särskilda villkoren
De större verkningar som en verksamhet ger upphov till ska regleras genom särskilda villkor. De verkningar som inte reglerats genom sär- skilda villkor har således inte bedömts vara så allvarliga att det har funnits skäl att reglera dessa särskilt. De särskilda villkoren är därför viktiga, eftersom de reglerar bl.a. utsläppen från verksamheten.
Övriga kriterier för tillståndsplikt
Nästa steg i bedömningen är om den ändrade verksamheten i sig kräver tillstånd enligt
En ändring kan alltså anmälas om den inte omfattas av tillståndets rättskraft och inte är tillståndspliktig i sig enligt
152
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Rättspraxis om gränsen mellan anmälan och tillstånd vid ändring och frågor om tillståndets rättskraft
I rättspraxis har frågan kring gränsdragningen mellan anmälnings- plikt och tillståndsplikt tagits upp ett antal gånger. Redovisningen nedan omfattar även viss praxis från underinstanser för att belysa komplexiteten och ojämnheten i tillämpningen. Vid genomgång av domar som rör ändring av tillståndspliktig verksamhet framgår att tillståndets omfattning och både det allmänna villkoret och de sär- skilda villkoren påverkar utrymmet för vad som utgör en tillstånds- pliktig ändring.23 Här är ett urval av domar och beslut i frågan från senare tid.
I en dom från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr M
I MÖD 2018:24 var omständigheterna något annorlunda. En verk- samhetsutövare i Helsingborgs kommun hade gjort en anmälan om ändring av verksamhet för att transportera avfall från en utlastnings- plats på industriområdet till hamnen. Mark- och miljödomstolen fann att ändringen rymdes i grundtillståndet från 1979, men Mark- och miljööverdomstolen gjorde motsatt bedömning. Domstolen kon- staterar även att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att en anmäld ändring inte innebär en sådan olägenhet för män- niskors hälsa eller miljö att ett tillstånd krävs. Då verksamhets- utövaren inte lyckats med detta ansåg domstolen att ändringen av verksamheten skulle kunna medföra olägenhet av betydelse för män- niskors hälsa eller miljön och att ändringen av verksamheten på den grunden i stället var tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöpröv- ningsförordningen. Rättsfallet visar att tillståndets omfattning och
23Se bland annat MÖD 2005:44, MÖD 2011:7, MÖD 2018:24.
153
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
villkor har betydelse för prövningen av om ett föreläggande eller för- bud begränsar tillståndets rättskraft. Tillståndsplikten hade dock med ändringens omgivningspåverkan att göra.
I Mark- och miljööverdomstolens dom den 4 december 2020 i mål nr M
I Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs dom i mål nr M
Länsstyrelsens i Norrbottens län beslutade om en anmälan om ändring av SSAB:s verksamhet för pilotanläggningen Hybrit (den
154
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
25maj 2018, dnr
Länsstyrelsen gjorde bedömningen att bolagets anmälda ändring med hänsyn till uppgifterna i anmälan och ändringens omfattning inte torde medföra att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma. För ändringen krävdes således inte något tillstånd. Bolagets anmälan föranledde därför inte någon åt- gärd från länsstyrelsens sida. Detta är ett exempel på anmälan om försöksverksamhet, och av länsstyrelsens beslut framgår inte ut- tryckligen om man delar bolagets bedömning att det ligger inom ra- men för tillståndet, men beslutet får antas vila på den slutsatsen.
Industriutsläppsutredningen gör i sitt betänkande en genomgång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret, bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35. Utredningen landar i slut- satsen att det går att hävda att det så kalladeallmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopp- lingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är oklar.24
4.2.6Gränsdragningen mot tillsynsfrågor
I en dom från Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt, (mål nr M
24SOU 2011:86, s. 230.
155
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
som sådan var lämplig ur ett dammsäkerhets- och geotekniskt perspektiv. Domstolen konstaterade att LKAB hade tillstånd att höja dammen ytterligare ett antal meter från dagens nivå med användan- det av den så kallade inåtmetoden. Att lägga ut sidoberg, som nor- malt har en god dränerande förmåga och positiva effekter på stabili- teten, i stället för anrikningssand, fann domstolen inte kunde anses gå utanför LKAB:s befintliga tillståndsdom. Tillsynsmyndigheten får då endast meddela förelägganden och förbud som (1) är bråds- kande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller (2) gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§ miljöbalken. Domstolen konstaterade att punkten 1 inte var för handen och vidare att förbudet inte var förenat med något föreläggande som på ett konkret sätt skulle höja dammens säkerhetsnivå. Förbudet begränsade således i viss utsträckning LKAB:s möjlighet att nyttja befintligt tillstånd och var mer ingripande än vad som behövdes. Domstolen konstaterade att de risker som länsstyrelsen påpekade i målet snarare var hänförliga till den aktuella dammkonstruktionen och användandet av inåtmetoden än åtgärden i sig och att tillsyns- myndigheten har möjlighet att angripa det genom omprövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken. Domstolen fann därför att läns- styrelsen inte haft fog för sitt beslut att förbjuda LKAB att vidta planerade åtgärder rörande utläggning av sidoberg.
Rättsfallet är ett exempel på att det i prövningen ibland kommer in frågor som handlar om tillsyn. Miljöbalkssystemet är emellertid konstruerat för att frågorna ska hållas isär. Tillståndsprövningen styrs av verksamhetsutövarens yrkande medan omprövningen styrs av tillsynsmyndighetens.
4.2.7Olika begrepp kring omgivningspåverkan skapar en otydlighet vid gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan
Begreppet betydande miljöpåverkan
I 10 § miljöbedömningsförordningen beskrivs vad som ska beaktas i bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd innebär betydande miljöpåverkan. Det handlar om
156
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
1.vad det är för verksamhet,
2.var den planeras,
3.vilka miljöeffekter som förväntas.
Eller som det uttrycks i 10 § miljöbedömningsförordningen; verk- samhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.
Dessa tre punkter beskrivs mer i
För att kunna avgöra om en verksamhet eller åtgärd medför bety- dande miljöpåverkan måste man ta hänsyn till den plats eller det landskap man befinner sig i. Är det en robust miljö som tål föränd- ringar eller är den extra känslig för störning? Kanske är den redan påverkad av andra ingrepp. Hur förhåller sig den här platsen till sitt omgivande landskap? Det andra som måste vägas in är naturligtvis vad det är som ska göras på platsen. Det är stor skillnad om det handlar om exempelvis en husbehovstäkt eller en fullskalig gruva. De tre kriterierna beskrivs närmare i Naturvårdsverkets webbvägledning Miljöbedömningar enligt kapitel 6 miljöbalken och återges inte här.
Miljökvalitetsnormer och betydande miljöpåverkan
Det har uppkommit frågor under vårt utredningsarbete kring vilken hälsopåverkan betydande miljöpåverkan tar sikte på och betydande miljöpåverkan i relation tillmiljökvalitetsnormer för vatten, vilka syf- tar dels till att skydda människors hälsa och miljön, dels uppfylla krav som ställs genom Sveriges medlemskap i EU. Om det finns risk för att verksamheten eller åtgärder innebär att miljökvalitetsnor- merna överträds bör det innebära att detta bedöms utgöra betydande miljöpåverkan. Det blir dock frågor för rättstillämpningen att avgöra i det enskilda fallet. Enligt
157
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ning och det är därför inte möjligt att fastställa gränsvärden och liknande som ska vara avgörande. Risker för människors hälsa ska vägas in vid bedömning av en verksamhets eller åtgärds utmärkande egenskaper enligt 11 § 7. miljöbedömningsförordningen.
Europeiska kommissionens vägledning om ändringar
I Europeiska kommissionens vägledning för
Domstolen har vid flera tillfällen betonat att ”medlemsstaterna skall genomföra
2.1i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges”.
Ändringar eller utvidgningar av projekt, i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till
Begreppet olägenhet för människors hälsa
Definitionen av begreppet olägenhet för människors hälsa finns i 9 kap. 3 § miljöbalken. Även sådana störningar som inte kan visas vara direkt hälsoskadliga men som påtagligt påverkar människors psykiska välbefinnande omfattas, t.ex. buller, lukt och termiskt inom- husklimat. Bedömningen ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och inte baseras på en persons reaktion i det enskilda fallet. Dock ska hänsyn tas till personer som är något kän- sligare än normalt, t.ex. allergiker. Bedömningen av hälsostörningen är enbart medicinsk och hygienisk och således utan ekonomiska eller tekniska avvägningar. Bedömningen av vad som är ”ringa” är också beroende av hur människor i allmänhet uppfattar situationen. Som helt tillfälliga räknas inte regelbundna störningar eller störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon regelbun- denhet.26
25Europeiska kommissionen (2021).
26Prop. 1997/98:45, del 2, s. 109.
158
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Begreppet olägenhet för miljön
Olägenhet för miljön saknar legaldefinition. Skälet kan nog sägas vara att hur stor olägenheten för miljön är beror exempelvis på loka- liseringen. Om en verksamhet eller åtgärd har en mindre gynnsam lokalisering kan bedömningen resultera i att verksamheten eller åt- gärden medför en ”olägenhet av betydelse för miljön”. Om verksam- heten eller åtgärden däremot är lämpligt lokaliserad kan bedömningen för samma verksamhet eller åtgärd resultera i att olägenheten endast bedöms vara ringa.
Begreppet olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön
När det gäller innebörden av begreppet ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” är den formuleringen oförändrad och Miljööverdomstolens avgörande i MÖD 2011:7 är därför fortfarande vägledande.
Frågan i målet gällde om bolagets anmälan om aktuella nya av- fallsslag kunde godtas som en anmälan om en mindre ändring. Miljö- överdomstolen konstaterade att den totala mängd avfall som anmälts av bolaget rymdes inom tidigare givet tillstånd för verksamheten. Användningen av hästgödsel omnämndes i den tekniska beskriv- ningen och omfattades därmed av det allmänna villkoret i tillståndet. Vad gäller övriga avfallsslag hade inget framkommit som tydde på att ändringen skulle innebära att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Ändringen med- förde inte heller några ytterligare miljömässiga konsekvenser än vad som redan hade behandlats inom ramen för tillståndet. Miljööver- domstolen fann därför att det inte fanns skäl att förbjuda fortsatt införsel av aktuella avfallsslag och godkände anmälan.27
Begreppet betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön
I nedanstående avgörande gjordes bedömningen att verksamheten kunde innebära betydande olägenheter för människors hälsa eller mil- jön och att det därför ansågs befogat att förelägga om att söka tillstånd.
27Ds 2018:38, s. 46.
159
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivånSOU 2022:33
I Miljööverdomstolens dom den 16 oktober 2008 i mål nr M
4.2.8Ändring av villkor – 24 kap. 13 § miljöbalken
Enligt den ursprungliga lydelsen i 27 § miljöskyddslagen kunde kon- cessionsnämnden upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut efter ansökan av tillståndshavaren, om det var uppenbart att villkoret inte längre behövdes eller var strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallades av omständighet som inte förutsågs när tillståndet med- delades.
Anledningen till att bestämmelsen infördes var att det saknades möjlighet att ändra villkor på ansökan av tillståndshavaren. De be- stämmelser som fanns i miljöskyddslagen innebar att villkor som
160
SOU 2022:33Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån
fastställts i samband med tillstånd till viss verksamhet bara kunde ändras om det var påkallat för att tillgodose de intressen som påver- kades negativt av verksamheten. Om det däremot var önskvärt från tillståndshavarens synpunkt att villkor ändrades passade inte dessa bestämmelser. Den enda möjligheten som tillståndshavaren hade var då att avstå från att använda sig av tillståndet och i stället söka nytt tillstånd utifrån de ändrade villkoren. Detta ansågs som en alltför omständlig väg. Införandet av 27 § gav tillståndshavaren möjlighet att genom ansökan hos nämnden få till stånd en omprövning som kunde begränsas till just den föreskrift som tillståndshavaren ville ha upphävd eller ändrad. Bestämmelsen var tillämpligoavsett om den verksamhet som beslutet avsåg börjat utövas eller inte när ansökan om ändring gjordes.
Genom en ändring 1992 infördes en möjlighet för tillståndsmyn- digheten att efter tillståndshavarens ansökan kunna ändra villkor även i skärpande riktning. 28
Av propositionen framgick att Industriförbundet i en framställ- ning till regeringen framhållit att det finns fall där tillståndshavaren har intresse av att få villkoren ändrade även i skärpande riktning. Som exempel nämnde Industriförbundet att villkoren har blivit otids- enliga. Det förfarande som kunde tillämpas, att tillståndshavaren hos Naturvårdsverket eller länsstyrelsen begär att myndigheten ska initi- era en omprövning, var onödigt omständligt enligt Industriförbundet, som ansåg det angeläget med en förenkling av gällande ordning.
Naturvårdsverket ansåg också att det var otillfredsställande att en tillståndshavares rätt att begära omprövning av villkor var begränsad. Enligt verket kunde det finnas andra fall när det var motiverat för tillståndshavaren att söka ändring av villkor, också i skärpande rikt- ning, exempelvis i fråga om användningen av en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp. Departementschefen ansåg att 27 § miljöskyddslagen skulle ändras i enlighet med vad Naturvårdsverket och Industriförbundet hade begärt. Den föreslagna ändringen inne- bar en utvidgning av tillståndshavarens möjligheter att efter ansökan få andra villkor för verksamheten. Ändringen påverkade inte bestäm- melserna i 22 §, som reglerade miljömyndigheternas möjligheter att meddela ålägganden för tillståndshavaren.
Paragrafen lyftes in i huvudsakligen denna utformning vid infö- randet av miljöbalken och placerades i 24 kap. 8 §.
28Prop. 1991/92:137.
161
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Genom SFS 2012:907 har i en ny första punkt föreskrivits att till- ståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren får upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om tillståndsplikten har upp- hört eller om verksamheten har slutligt upphört.
Av praxis framgår att en ansökan om ändring av villkor ska bedömas restriktivt, se bl.a. MÖD 2003:38, MÖD 2014:10 samt NJA 2010 s. 77. Av MÖD 2006:39 framgår att provisoriska föreskrifter kan ändras i mildrande riktning utan att någon av de förutsättningar för omprövning som ställs upp i 24 kap. 8 § behöver föreligga. Mark- och miljööverdomstolen bedömde i en dom den 14 mars 2017 att tillståndsmyndigheten i samband med bifall till en ansökan enligt 24 kap. 8 § kan göra andra ändringar i tillståndet än den sökta men att det förutsätter att det behövs för att beslutet ska få ett lämpligt innehåll (mål nr M
Upphävande av tillstånd efter ansökan av tillståndshavaren
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och tillståndsplikten för verksam- heten har upphört eller om verksamheten slutligen har upphört.29
Tidigare kunde ett tillstånd återkallas endast genom beslut av till- ståndsmyndigheten när verksamheten slutligt hade upphört (24 kap. 3 § första stycket 5 miljöbalken). Vidare var det endast Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrel- sen eller kommunen i vissa fall som kunde ansöka om en sådan pröv- ning. Det fanns ingen möjlighet för verksamhetsutövaren att påkalla prövningen.
Ändringar i regelverket i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har inneburit att en del verksamheter som tidigare var tillståndspliktiga upphört att vara det. De är nu endast anmäl- ningspliktiga. De verksamhetsutövare som inte vill fortsätta att be- driva en verksamhet enligt tillståndet utan vill att den anmälnings- pliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan har efter en lagändring 2013 möjlighet till detta. Detsamma gäller för den som frivilligt ansökt om tillstånd och den som lagt ned verksamheten.
29Prop. 2012/13:35, s. 62 f.
162
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Vid upphävande av tillstånd krävs att verksamhetsutövaren även gör en anmälan till tillsynsmyndigheten. Det gäller oavsett om det handlar om att tillståndsplikten upphört eller att verksamheten slut- ligen upphört. Tillsynsmyndighetens bedömning kan behövas för att kontrollera om det finns villkor som aktualiseras vid upphävandet, t.ex. villkor om efterbehandling, och för kontroll av återställnings- åtgärder enligt 10 kap. 4 a § miljöbalken. Om en anmälan görs, kan tillsynsmyndigheten vid handläggningen av anmälningsärendet före- lägga om försiktighetsmått eller förbud eller förelägga verksamhets- utövaren att ansöka om tillstånd.
Prövningen vid ett eventuellt upphävande görs genom att en an- mälan först görs till tillsynsmyndigheten. Därefter prövas frågan om upphävande av tillståndsmyndigheten. Inget hindrar att anmälan och ansökan om upphävande lämnas in samtidigt, men tillståndet kan inte upphävas förrän det i ärendet om upphävande är visat att anmäl- ningsplikten har fullgjorts. Anmälningsärendet bör inte avslutas in- nan tillståndet har upphävts eftersom det då finns risk för att ett be- slut i anmälningsärendet strider mot villkor i det gällande tillståndet. Vidare bör man i såväl anmälningsärendet som i ärendet om upp- hävande av tillståndet uppmärksamma att en verksamhet som är an- mälningspliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får påbörjas tidigast sex veckor efter att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
4.3Inhämtade synpunkter och övrig information
4.3.1Näringslivet
Svenskt Näringsliv anser att ändringstillstånd ska göras till regel vid ändring av befintlig verksamhet. I dag finns det enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken en möjlighet att vid ändring av miljöfarlig verksamhet få enbart ändringen prövad. Huvudregeln är dock alltjämt att hela verk- samheten ska prövas. Det förekommer också att frågan om pröv- ningens omfattning används av remissmyndigheter som hävstång för att få igenom krav på verksamheten som annars inte skulle godtas (t.ex. tidsbegränsning av ändringstillståndet).
Avgörandet om huruvida ändringstillstånd kan komma i fråga sker dessutom alltför sent i processen. När ansökan är ingiven till prövningsmyndigheten har redan miljöbedömningsförfarandet genom-
163
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
förts och ansökan med miljökonsekvensbeskrivning har upprättats. Att då behöva backa tillbaka och göra om hela proceduren tar mycket tid. Att stå på sig och överklaga ett eventuellt avvisnings- beslut riskerar dock att ta ännu längre tid och därför viker många verksamhetsutövare ner sig och accepterar eller ansöker redan från början om total omprövning för att slippa hamna i konflikt. Nuva- rande regel är således ineffektiv och otydlig. Faran för att tillstånd skulle riskera att bli alltför gamla är i dag begränsad genom de BAT- slutsatser som löpande uppdateras inom ramen för
En ändring av miljöfarlig verksamhet är i dag tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen om 1. ändringen i sig är tillståndspliktig enligt
2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma. Svenskt Näringsliv menar att punkt 2 är det nog ingen som har några invändningar mot, men punkten 1 gör inte sällan att änd- ringar med mycket liten eller ingen miljöpåverkan vid en större verk- samhet inte kan genomföras utan tillståndsprövning. Det är inte effektivt och här borde man kunna hitta en smidigare lösning som gör att endast ändringar som uppfyller kravet i punkt 2 ovan blir till- ståndspliktiga. Det enklaste vore att stryka punkt 1. På det sättet klar- görs det att det måste vara någon miljöpåverkan av betydelse för att kravet på tillståndsprövning ska utlösas vid ändring. Det var så det såg ut enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, med den skillnaden att ändringen då skulle vara mindre. En sådan ändring bör vara fullt möjlig att göra även med hänsyn tagen till IED, eftersom ändringen i sådant fall ändå kommer att prövas vid en anmälan och tillsynsmyndigheten kan ställa de eventuella tillkommande krav som kan behövas.
Enligt IED är endast väsentliga ändringar tillståndspliktiga. En väsentlig ändring definieras som en ändring som i sig själv uppnår de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet (artikel 20.3). Änd- ringar som uppfyller väsentlighetsrekvisitet är tillståndspliktiga en- ligt IED. Övriga ändringar kräver endast att den behöriga myndig- heten underrättas (artikel 20.1). Vid behov kan en liknande reglering införas i miljöprövningsförordningen.
En anmälan blir en komplettering till gällande tillstånd men utan tillståndets rättskraft. Vill man inte ta denna risk som verksamhets-
164
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
utövare står det var och en fritt att ansöka om tillstånd. Ändringar bör kunna hanteras som en anmälan även när de gäller en justering av tillåten produktionsmängd. Svenskt Näringsliv har också i sam- band med remiss av Ds 2016:25 framfört att frågan om huruvida en ändring är tillståndspliktig inte har någon koppling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvens- beskrivning. Det är två olika bedömningar med olika syften som inte bör sammanblandas. Vidare är den bedömning som ska göras enligt den gällande lydelsen i 1 kap. 4 § 2. förhållandevis enkel att göra, medan den bedömning som ska göras enligt
Preem AB menar att skillnaden mellan prövningsförfarandena änd- ringsanmälan och ändringstillstånd är mycket stor, men att ansöka om en ändring av en redan tillståndsprövad verksamhet är nästan lika tidskrävande och omfattande som att ansöka om ett helt nytt tillstånd. Det skulle därför behövas ett enklare förfarande för änd- ringstillstånd. Såväl krav på innehåll i ansökan som möjlighet till ytt- rande över ansökans innehåll kunde begränsas, särskilt om ändringen faller inom ramen för befintligt tillstånd och föreskrivna villkor. Att utvidga möjligheten att anmäla ändringar skulle bidra till en snabbare omställning. Tydligare riktlinjer för vilka ändringar som kan falla inom ramen för anmälan borde tas fram.
Svenskt Vatten anser att ändringstillstånd bör meddelas oftare jämfört med i dag; i många fall bör en anmälan räcka. Så länge ramen för tillståndet bibehålls bör ändringar kunna få tillstånd även om en det finns risk för en mindre påverkan på miljön. Om förändringen i huvudsak är till det bättre för miljön bör det räcka med en anmälan. Reningsteknik som är under utveckling måste kunna införas och tes- tas utan att hindras av tillståndsplikt och byråkrati. Ett exempel är införande av läkemedelsrening i ett befintligt reningsverk vars av- loppsvatten från tätorten alltid innehållit läkemedel som passerat ge- nom reningsverket i brist på reningsteknik. Införandet av tekniken har inget annat syfte än att skydda miljön till det bättre varför en anmälan bör räcka. Vill verksamhetsutövaren komma i åtnjutande av rättsskyddet i 24 kap. 1 § miljöbalken kan denne söka ett ändrings- tillstånd för läkemedelsreningen. Beslut efter en anmälan eller om ett ändringstillstånd bör kunna ges efter en enkel prövningsprocess inom en tid som regleras i processregler.
165
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) menar att det behöver bli enklare att göra vissa ändringar i verksamheten i enlighet med 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen. Tillsynsmyndigheterna hänvisar allt oftare till att anmälda ändringar behöver tillståndsprövas genom ändringstillstånd, trots den justering som gjorts av regelverket för att anmäla ändring i syfte att förenkla möjligheten till anmälan (dvs. att ändringen inte längre behöver vara mindre). Ändring av
Prövningen av avgränsade ändringstillstånd borde vara enklare och kunna hanteras snabbare. Vid fortsatt och utökad verksamhet bör omprövning kunna ske genom ett förenklat prövningsförfa- rande; bl.a. bör lokaliseringsprövningen begränsas. Bestämmelserna vid ändring av, eller förnyat tillstånd för, tillståndsgivna verksam- heter behöver ses över så att befintliga verksamheter som huvudregel ska prövas genom ändringstillstånd. Många av täktbranschens pröv- ningar bör kunna hanteras genom ändringstillstånd.
SBMI anser också att det vore bra att tydliggöra att en bedömning av betydande miljöpåverkan ska göras inför ansökningar om änd- ringstillstånd. Trots att gällande lagstiftning i 6 § sista stycket miljö- bedömningsförordningen anger att ”Första stycket avgör inte frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras”, så anger Naturvårdsverket följande i sin vägledning: ”När det gäller ändringar som enbart kräver ändringstillstånd (16 kap. 2 § miljö- balken) och där inte hela verksamheten behöver tillståndsprövas bör alltså verksamheten alltid antas ha betydande miljöpåverkan om ändringen i sig är sådan att den omfattas av 6 § första stycket miljö- bedömningsförordningen. En specifik miljöbedömning ska då göras. Om så inte är fallet ska i stället en undersökning av om ändringen kan antas medföra betydande miljöpåverkan göras.” Detta tolkar vissa länsstyrelser som att en ansökan om ändringstillstånd, som berör en täktverksamhet med en produktion över 25 000 ton, alltid ska antas utgöra betydande miljöpåverkan.
För att underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och andra ändringar av en verksamhet samt åstadkomma snabbare
166
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
och enklare prövningsprocesser, bör det därför förtydligas att det vid en ändring alltid ska göras en bedömning av om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt uppställda krite- rier. En annan ändring, vilken riktas till täktbranschen specifikt, vore att höja gränsen för när en täktverksamhet alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan.
Även reglerna om villkorsändring bör ses över och revideras så att de kan tillämpas vid fler situationer. Det är inte rimligt att mindre justeringar i produktionskedjan kräver att tillstånd behöver omprö- vas, endast på grund av att de berör ett villkor. Med dagens lagstift- ning finns det en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Regelverket har en onödigt strikt och restriktiv tillämpning och är inte förenligt med hur en verksamhet kan förändras under tillstånds- tiden utan att det medför ändrad miljöpåverkan. Många mindre änd- ringar av verksamheter borde kunna hanteras inom ramen för en vill- korsändring, men dagens regler förhindrar detta vilket leder till onödiga processer om ändringstillstånd eller t.o.m. helt nya tillståndsprocesser. Vissa villkorsändringar bör vara möjliga utan ändringstillstånd. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och omintetgör en grön omställning av till exempel produktionsprocesser.
4.3.2Prövningsmyndigheter
Mark- och miljödomstolar
Vi har ställt frågan till mark- och miljödomstolarna huruvida de upp- levt att det finns oklarheter eller tillämpningssvårigheter med reg- lerna om prövning av ändringstillstånd i 16 kap. 2 a och b §§ miljö- balken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
Några av de synpunkter som framkom är bl.a. följande. Lagstift- ningen är tydlig och praxis har satt sig, men det råder ganska ofta olika uppfattningar från verksamhetsutövarnas sida jämfört med till- synsmyndigheten om vad som kan prövas som ändringstillstånd. Från länsstyrelserna och Naturvårdsverket kommer ofta invänd- ningar om att ansökan är felaktigt avgränsad och det kan påverka kvaliteten på utredningen i målet om man inte kommer vidare i frå- gan, dvs. om myndigheterna då inte svarar i sak utan vidhåller att ansökan ska avvisas trots att domstolen går vidare med handlägg- ningen. Det kan också uppstå problem kring gränsdragningen mot
167
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
det ursprungliga tillståndet. Det finns en diskrepans mellan lagstif- tarens tänkta utrymme för ändringstillstånd (ganska litet) och hur det tillämpas i praktiken. Det rättsliga utrymmet skulle kunna utvid- gas så att det stämmer bättre överens med det faktiska behovet.
Miljöprövningsdelegationerna
Miljöprövningsdelegationerna anser att oavsett hur man utformar ett förenklat förfarande för miljöförbättrande åtgärder är det i grun- den nödvändigt med ett klargörande av vad som avses med ”miljö- förbättrande åtgärd” eller liknande. Det är därför svårt med ökad möjlighet endast för ändringar som bidrar till grön omställning. Det behövs tydliga kriterier, helst i lagtext. En sådan avgränsning behö- ver ta hänsyn till att ett förenklat prövningsförfarande riskerar minska insynen i prövningen och möjligheten för berörda och allmänhet att delta. Samtidigt är det svårt att göra en sådan avgränsning (jfr Ds 2018:38). En positiv omställning i ett avseende kan leda till ökad miljöbelastning eller störningar för närboende i något annat av- seende. Vidare förändras bästa möjliga teknik och
Det går inte heller att bortse från att det finns olika uppfattningar inom branscherna om vad en grön omställning innebär. Redan i dag finns i princip inga hinder mot att tillåta miljöförbättrande åtgärder genom ändringstillstånd. I det hänseendet finns därmed inget större behov av ändrad lagstiftning. Men för att uppnå syftet att verkligen åstadkomma en enklare tillämpning, och för att förtydliga lagstift- ningen i den mån det är möjligt, skulle 16 kap. 2 a § miljöbalken kunna kompletteras med uttryckliga kriterier för när ändringstillstånd kan komma i fråga. Utan ett sådant tillägg överlåts frågan om hur be- hovet av grön omställning kan hanteras helt åt praxis, vilket kan ta oönskat lång tid. Det kan övervägas om det borde finnas ett särskilt prövningsspår för småskaliga försöksverksamheter. Det skulle kunna bidra till både teknikutveckling och gröna omställningar.
168
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.3.3Tidigare utredningar
I tidigare utredningar har också synpunkter inhämtats avseende till- lämpningen av anmälan av ändring av tillståndspliktig miljöfarlig verk- samhet och undersökningar gjorts av hur vanligt det är med sådan anmälan. Ur promemorian En anpassad miljöprövning för en grön omställning kan bl.a. följande refereras, som stämmer med den bild vi har fått under våra dialog- och samrådsmöten med olika aktörer.30
Länsstyrelsen menar att det saknas statistik över hur många änd- ringar som anmäls eftersom anmälan görs till tillsynsmyndigheten som i många fall är kommuner till vilka tillsynsansvaret överlåtits. Det är dock vanligt att ändringar anmäls och det kan t.ex. handla om nya reningsmetoder, byte av pannor och andra moderniseringar. Be- stämmelsen bör tolkas så att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Formuleringen är dock otydlig vilket ger utrymme för att bestämmelsen tillämpas olika i landet. Det är extra svårt för t.ex. mindre kommuner att be- döma om en ändring kan godtas som en anmälan eller om den kräver tillstånd, men diskussioner om detta förs i allt större utsträckning mellan miljöprövningsdelegationerna och tillsynsmyndigheten. Frå- gan om ändringen ska anmälas eller tillståndsprövas diskuteras med tillsynsmyndigheten innan ett eventuellt samråd inleds. Om verk- samhetsutövaren och tillsynsmyndigheten är överens blir det oftast ingen dokumentation. Det är först när man har olika åsikter som tillsynsmyndigheten förelägger verksamhetsutövaren om att ansöka om tillstånd.
I promemorian dras bl.a. följande slutsatser om behovet att för- tydliga 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Detta bl.a. utifrån frågeställningen ”Kan ändringar anmälas som går utöver tillståndets ram eller strider mot villkor”. De besökta aktörerna ger en samstäm- mig bild av att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Detta följer av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken som anger förutsättningar för när tillståndsmyn- digheten får ompröva ett tillstånd. Dessutom får ändringstillstånd ges enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Detta framgår dock inte uttryck- ligen av 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen eller av den tidigare lydelsen i förordningen om miljöfarlig verksamhet
30Ds 2018:38, s. 40 f.
169
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
och hälsoskydd. Bestämmelsen har dock generellt tillämpats på det sättet av mark- och miljödomstolarna.
Vad gäller ändring som påverkar det allmänna villkoret anger pro- memorian följande.
Vid sin bedömning av om ändringen kan anmälas ska tillsyns- myndigheten, som är den som förutom verksamhetsutövaren bäst ska känna verksamheten, avgöra om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot beslutade villkor. Om ändringen ryms i det allmänna vill- koret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. Om den inte ryms i det allmänna villkoret men håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot andra villkor kan ändringen anmälas, förutsatt att den inte är tillståndspliktig i sig, eller om den i sig eller tillsam- mans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Enligt den nuva- rande ordalydelsen kan man hantera de flesta verksamhetsändringar med anmälan om ändringen inte är tillståndspliktig i sig eller påver- kar människors hälsa eller miljön på ett betydande sätt. Eftersom det är en grannlaga uppgift för tillsynsmyndigheten att avgöra om en änd- ring kan anmälas finns det skäl att ändra bestämmelsen så att den stäm- mer överens med sitt syfte och gällande rätt. I promemorian föreslås följande lydelse i 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen.
För ändring av en tillståndsgiven verksamhet krävs det också tillstånd, om
1.ändringen strider mot tillståndets omfattning eller tidigare meddelade villkor,
2.ändringen i sig är tillståndspliktig, eller
3.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma.
4.4Några konsekvenser och alternativa lösningar
Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om kon- sekvensanalys. Nedan en kort redogörelse för konsekvenser och samband med övriga förslag samt beskrivning av några alternativ.
170
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.4.1Enklare regler för ändring av en verksamhet
För flera av de verksamhetsutövare vi talat med under vårt arbete ligger förslaget till ökad användning av ändringstillstånd överst på deras önskelista över förändringar. Våra förslag syftar till att medföra en tydlig lättnad när det gäller förutsättningarna att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd.
Alternativa lösningar
Vi har övervägt att utvidga tillämpningsområdet för ändringstillstånd endast avseende ändringar som bidrar till grön omställning, enligt ett sådant grönt spår som beskrivs i våra direktiv. De svårigheter med urval och avgränsning och risken för en prövning i prövningen, som beskrivs bl.a. i avsnitt 8.3.3 avseende ett begränsat förtursförfarande, gäller även om ändringsbestämmelsen skulle kopplas till gröna änd- ringar. Vi väljer därför inte detta alternativ, utan gör ändringen gene- rell. Som framgår av kapitel 11.4 gör vi dock den samlade bedöm- ningen att förslaget har en positiv effekt på miljö och klimat genom att fler miljöförbättrande investeringar kommer till stånd.
4.4.2Tydligare gräns mellan tillstånds- och anmälningsplikt
Förändringen är tänkt att göra bedömningen av när det krävs till- stånd och när det endast krävs en anmälan enklare, både för pröv- ningsmyndigheten och verksamhetsutövaren. Det finns även en vinst i den förenkling det innebär att begrepp blir mer enhetliga när det gäller att bedöma om en miljöfarlig verksamhet eller ändring av den är tillståndspliktig eller inte.
Förändringen innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid prövningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och tillståndsbeslut är baserat på kraven enligt hänsynsreglerna.
Liksom i dag kan det innebära att verksamheten regleras av både tillstånd och beslut om försiktighetsmått. Det kan göra det svår- överskådligt både för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten att veta vad som gäller för verksamheten. Med den föreslagna för-
171
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
ändringen kan sådan dubbel reglering komma att ske i utökad om- fattning. Vi bedömer dock att den pågående digitaliseringen under- lättar eftersom den gör det lättare att söka och samla information om vad som gäller för en verksamhet.
Det kan väntas bli fler anmälningsärenden hos kommunerna. Den stora delen av ökningen av ärenden kommer att härröra från att fler ändringar av tillståndspliktig verksamhet endast kommer att kräva en anmälan. Krav på beslut om betydande miljöpåverkan kan också väntas påverka kommunerna enligt de förslag och den redogörelse som lämnas i promemorian Ett förbättrat genomförande av MKB- direktivet.31 Se mer i kapitel 11.
Fler verksamheter behöver bedömas utifrån andra kriterier
Av förslagen följer att det är kriterierna i
Förhållandet till
Förändringen är en anpassning till
31Miljödepartementet (2021).
172
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
Vad gäller ändring av
Våra förslag utgår från att tillståndsplikt föreligger när betydande miljöpåverkan kan antas. Begreppet är hämtat från
4.4.3Förtydligat utrymme för att anmäla ändringar och en nedre gräns för anmälningsplikt
Det är fortsatt otydligt att det krävs tillstånd när en ändring av en verksamhet innebär att villkor eller omfattning behöver ändras. Det framgår endast indirekt av 24 kap. § 1 miljöbalken som reglerar till- ståndets rättskraft. Det medför en tillämpning som blir otydlig och oförutsägbar. Vissa ändringar som skulle krävt tillstånd kanske går igenom i ett anmälningsförfarande.
Alla ändringar av miljöfarlig verksamhet kräver vidare en hante- ring av tillsynsmyndigheten oavsett graden av miljöpåverkan, vilket inte är en ändamålsenlig resursanvändning.
Alternativa lösningar
Ett alternativ skulle vara att inte införa en nedre gräns för anmälan utan endast höja taket för tillståndsplikt. Vi bedömer dock att beho- vet att beakta miljönyttan och att i möjligaste mån tynga tillsynen
32Miljödepartementet (2021).
173
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
SOU 2022:33 |
med sådant som kan hanteras inom ramen för egenkontrollen moti- verar vårt förslag om en nedre gräns.
Förhållandet till
Av art 20.1 i
De ändringar som inte ens ska behöva anmälas enligt vårt förslag i 1 kap. 11 § första punkten miljöprövningsförordningen har så be- gränsad betydelse från störningssynpunkt att de enligt vår bedöm- ning inte träffas av IED- och
Vad gäller avfallsdirektivet saknas tröskelvärden för tillstånd och undantag från tillståndskrav får endast införas för vissa verksamheter och enligt vissa villkor enligt artikel 24 och 25 i avfallsdirektivet, som bl.a. innebär att det ska införas allmänna regler med visst närmare angivet innehåll. Anmälningsplikten är därför av betydelse för det svenska genomförandet av avfallsdirektivet. Vi behöver därför undersöka vad det innebär om vissa ändringar skulle falla utanför an- mälningsplikten. Det kan konstateras att konstruktionen i 1 kap. 4 §
2.miljöprövningsförordningen redan i dag kopplar ur tillstånds- plikten vid ändring som inte i sig eller tillsammans med tidigare änd- ringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. För dessa ändringar gäller alltså redan anmälningsplikt. För anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder finns vidare i 1 kap. 11 § 3. redan ett undantag från anmälningsplik- ten för verksamheter och åtgärder som saknar betydelse från stör- ningssynpunkt. De ändringar vi ser framför oss här har mycket liten miljöpåverkan och ryms inom det dagliga arbetet för en verksamhet. Verkningarna ska följas upp genom verksamhetsutövarens egenkon- trollansvar i kombination med tillsynsmyndighetens kontroll av detta. Vi bedömer därför att förslagen inte hamnar i konflikt med
174
SOU 2022:33 |
Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån |
4.4.4Ändring av villkor
Förhållandet till
Med
175
5Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor
I utredningens direktiv anges att systemet för omprövning och tids- begränsning behöver bli föremål för en bred översyn. Uppdraget till utredningen är att utreda hur tidsbegränsning och omprövning av tillstånd och villkor skulle kunna bli effektiva och verkningsfulla medel för att säkerställa att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå klimat- och miljömålen. I detta kapitel belyser vi
•behovet av att uppdatera äldre tillstånd
•brister i nuvarande system
•ett antal förslag för att åtgärda befintligt genomförandeunder- skott och åstadkomma moderna miljövillkor, där både verksam- hetsutövarna och myndigheterna ges ett tydligt ansvar som för- utsätter en god dialog.
5.1Utredningens förslag och bedömningar om omprövning och tidsbegränsning
5.1.1Tidsbegränsning som huvudregel införs inte
Bedömning: Tidsbegränsning som huvudregel för tillstånd enligt miljöbalken bör inte införas. Befintliga regler om tidsbegränsning ändras inte.
177
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Skälen för utredningens bedömning
För att systemet med omprövning och tidsbegränsning ska fungera effektivt behöver båda verktygen fungera tillfredsställande och kom- plettera varandra. Under avsnitt 5.2 redogör utredningen för pro- blembilden i detta hänseende. Slutsatsen är att nuvarande system inte har fungerat på ett effektivt sätt och att förändringar i lagstift- ningen är nödvändiga för att komma till rätta med det.
Utredningen har övervägt att införa tidsbegränsning som huvud- regel för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. En fördel med tidsbe- gränsning, som även tas upp i förarbetena till miljöbalken, är att det blir en automatisk omprövning av verksamheten när tillståndet löper ut. En omställning till tidsbegränsade tillstånd som huvudregel skulle innebära att även befintliga tillstånd till miljöfarlig verksamhet i Sverige behöver ansöka om nytt tidsbegränsat tillstånd eller om- prövas inom en relativt kort period för att inte riskera snedvriden konkurrens. En sådan snabb omställning till tidsbegränsade tillstånd skulle kräva stora resurser för samtliga aktörer, inte minst pröv- ningsmyndigheter och länsstyrelser. För att de verksamhetsutövare som i ett sådant system ansöker om nya tillstånd för befintliga verk- samheter verkligen skulle ta de nya tidsbegränsade tillstånden i an- språk skulle det även behövas bestämmelser om att äldre tillstånd upphör att gälla när ett nytt tidsbegränsat tillstånd vunnit laga kraft.
Utredningens bedömning är att obligatorisk omprövning är en mer effektiv och mindre ingripande väg för att säkerställa att miljö- farliga verksamheter bedrivs med moderna miljövillkor. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd finns redan i dag i 16 kap. 2 § miljöbalken men tillämpas framför allt vad gäller miljöfarliga verksamheter på tillstånd till täkter, vindkraft, fiskodlingar och deponier.
Vissa typer av vattenverksamheter tidsbegränsas redan. Vägle- dande avgöranden finns för t.ex. grundvattenuttag för jordbruksbe- vattning, se avsnitt 5.3.6. Vattenkraft för elproduktion omfattas av bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor vilket gör att uppdatering av dessa verksamheter är omhändertaget även utan tidsbegränsning. Utredningen anser också att ett system med obli- gatorisk tidsbegränsning bör vara enhetligt för miljöfarlig verksam- het och vattenverksamhet för att undvika tillämpningssvårigheter.
178
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Utredningens bedömning är att någon ändring av dagens regler om tidsbegränsning inte föreslås och att den fakultativa möjligheten som redan finns att tidsbegränsa tillstånd ska fortsätta gälla.
Utredningens överväganden om att inte föreslå tidsbegränsning som huvudregel
Utredningen föreslår inte tidsbegränsning som huvudregel för till- stånd enligt miljöbalken. I följande avsnitt redogör utredningen för de överväganden som lett fram till denna bedömning.
Regeringen ansåg vid införandet av miljöbalken att genom utö- kade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd skulle Sverige på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt Sveriges internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. Tillståndsmyndigheten skulle då i det enskilda fallet få avgöra om tillstånd skulle tidsbegränsas, förutsatt att inga föreskrifter från regeringen om tidsbegränsning hade meddelats. Det innebar att tidsbegränsade tillstånd i stor utsträckning skulle kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet.1
Även i andra fall kunde det enligt regeringen vara lämpligt att tiden begränsades för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, t.ex. till tio år, eftersom det då blev en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. En prövning av en ny ansökan för befintlig verksamhet kunde enligt regeringen också väntas bli mindre omfattande än en ansökan för en ny verksamhet eftersom lokalise- ringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Det borde vidare vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år. Tidsbegränsning skulle också med- föra att tillsynsmyndigheterna inte skulle behöva lägga ner ett omfat- tande arbete på omprövningar.2 Ambitionen att genom tidsbegrän- sade tillstånd minska belastningen på tillsynsmyndigheterna kommer här till uttryck redan vid införandet av miljöbalken.
Utredningen anser att det är rimligt att ansvaret för att ha ett till- stånd som är uppdaterat mot miljöbalkens bestämmelser vilar på verksamhetsutövaren. Detta är också i linje med 2 kap. 1 § miljöbal-
1Prop. 1997/98:45, del 1, s. 479 ff.
2Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 480.
179
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
ken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbal- kens bestämmelser åligger verksamhetsutövaren.
För en tillståndspliktig verksamhet ska en bedömning av fören- ligheten med miljöbalken ske vid tillståndsprövningen. Det är för- väntad miljöpåverkan och vilka skyddsåtgärder som krävs för att minska denna till en acceptabel nivå som framför allt ska prövas. För denna prövning finns det flera materiella regler i miljöbalken, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormer i 5 kap. Allt eftersom miljön förändras och teknikutvecklingen går framåt kan villkoren för en verksamhet bli inaktuella och föråldrade. Detta innebär inte att den bedömning som gjorts vid meddelandet av tillståndet är felaktig utan endast att omständigheter och tillstån- det i miljön kan förändras, t.ex. som en följd av klimatförändringar, och därmed kan även förutsättningarna för en verksamhet förändras. Det kan också visa sig att miljökonsekvenserna av en verksamhet har blivit större än man förutsett vid meddelandet av tillståndet. Även ny lagstiftning eller ändrad praxis kan leda till att villkoren och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön behöver uppdateras.
Tidsbegränsning av alla tillstånd skulle garantera att en ny pröv- ning med föregående samråd och framtagande av en miljökonse- kvensbeskrivning kommer till stånd. Utredningens bedömning är att den nya prövning som ska göras när verksamhetsutövaren ansöker om nytt tillstånd för en befintlig verksamhet bör blir mindre omfat- tande än en ansökan om en helt ny verksamhet på en ny plats. Det är framför allt lokaliseringsfrågan som inte blir aktuell i samma ut- sträckning eftersom verksamheten redan finns på plats. Det förut- sätter dock att nya områden inte tas i anspråk i någon större omfatt- ning. Eftersom en rimlighetsavvägning ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken borde det höra till ovanligheterna att en flytt av verk- samheten krävs, vilket också Miljööverdomstolen uttalat sig om i MÖD 2005:39. För en befintlig täkt som ska utöka sin brytning till nya områden krävs dock en fullständig lokaliseringsprövning, bl.a. eftersom det rör sig om ändrad markanvändning, vilket också kan aktualisera bestämmelserna om riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken.
Utredningen instämmer också i regeringens bedömning i förar- betena till miljöbalken att det bör vara lättare att bedöma en verk- samhet som redan varit i drift ett antal år. Verksamhetsutövaren har då god kännedom om sin verksamhet och dokumentation om verk-
180
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
samhetens drift finns på plats. Även tillsynsmyndigheten har vid den nya tillståndsprövningen kunskap om verksamheten vilket bör leda till att synpunkter från myndigheten i samrådet är kända för verk- samhetsutövaren genom tillsynen.
När tillståndstiden för en verksamhet bestäms ska i varje enskilt fall tas hänsyn till bl.a. verksamhetens miljöpåverkan samt verksam- hetsutövarens förutsättningar för en långsiktig planering av verk- samheten. Så har också skett i de avgöranden som redogörs för i avsnitt 5.3.6. Tillståndstiden får inte sättas så snävt att verksam- hetsutövaren betungas med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.
Några av de branschorganisationer som har lämnat synpunkter på utredningens tilläggsdirektiv har angett att tillstånd till investerings- tunga verksamheter behöver lämnas för minst 30 år. Vinsten med tidsbegränsning som ett sätt att åstadkomma uppdaterade tillstånd har i det sammanhanget ifrågasatts, då 30 eller 40 år är relativt lång tid. Det kan tyckas vara en lång tid för en miljöfarlig verksamhet där teknikutvecklingen går snabbt. Ett regelverk om tidsbegränsning be- höver dock enligt utredningen vara uppbyggt så att alla typer av miljöfarliga verksamheter ryms inom tidsramen.
Ett införande av tidsbegränsning som huvudregel skulle även be- höva innefatta en möjlighet till undantag om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara att det rör sig om samhällsviktig verksamhet som under överskådlig tid inte bedöms minska i behov, t.ex. avloppsreningsverk eller vattentäkt för dricksvattenförsörjning. Det skulle i så fall vara lämpligare att i tillståndet i stället ange när verk- samhetsutövaren senast ska begära omprövning av tillståndets villkor.
När en verksamhetsutövare med ett i tiden obegränsat tillstånd ansöker om och beviljas ett nytt tillstånd med strängare miljökrav kan verksamhetsutövaren välja att inte ta det nya tillståndet i an- språk, se MÖD 2014:44. Det finns flera exempel från länsstyrelser där verksamhetsutövare som innehar tillstånd från miljöskyddslagen och som ansökt om nytt tillstånd inte har tagit detta i anspråk. I praktiken betyder det att verksamheter inte uppdateras trots att de fått ett nytt tillstånd med vid tidpunkten för prövningen moderna miljövillkor.
En fördel med omprövning är att tillståndet gäller direkt när en dom eller ett beslut vunnit laga kraft. I MÖD 2005:43 slog Miljö- överdomstolen fast att villkor eller andra bestämmelser som före-
181
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
skrivs efter en prövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken blir en del av det tillstånd som gäller för verksamheten. En tillståndshavare är därför skyldig att följa ett sådant villkor liksom övriga villkor som ursprungligen har föreskrivits för tillståndet för att inte bryta mot det. Någon särskild tillståndsansökan av tillståndshavaren krävs där- för inte för att villkoret ska bli gällande mot denne. Tillståndshava- ren kan därmed inte, om denne vill fortsätta att bedriva verksam- heten, välja bort ett nytt tillstånd med potentiellt strängare miljökrav när det vunnit laga kraft.
För att inte snedvrida konkurrensen för verksamhetsutövare skulle tillstånd som nu är obegränsade i tid behöva tidsbegränsas om tidsbegränsning införs som huvudregel. Detta skulle kunna ske antingen genom omprövning av alla tillstånd eller genom att verksam- hetsutövaren ansöker om nytt tillstånd. Tidsbegränsning vid om- prövning är möjligt även med dagens system med undantag för verk- samheter som omfattas av 26 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken, se avsnitt 5.1.9. Ansöker verksamhetsutövaren om ett nytt tillstånd bör det gamla tillståndet återkallas när det nya vinner laga kraft.
Förutsägbarhet och investeringsvilja för företag
Enligt utredningens tilläggsdirektiv bör behovet av förutsägbarhet och investeringsvilja för företag särskilt beaktas i utredningsarbetet gällande omprövning och tidsbegränsning. Näringslivet är generellt sett negativt till ett införande av obligatorisk tidsbegränsning. Argument har framförts med innebörden att investeringar riskerar att utebli eftersom man som verksamhetsutövare inte kan vara säker på att få ett nytt tillstånd. Det har också framförts att det finns en risk för att man inte hinner få ett nytt tillstånd innan det befintliga löper ut om tillståndsprövningen drar ut på tiden. Detta kan leda till problema- tiska driftstopp vilket i sin tur kan leda till oönskade miljökonse- kvenser. En sådan situation kan dock lösas genom en möjlighet att för- länga ett tillstånds giltighet, se vidare om detta i avsnitt 5.1.8.
182
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Moderna miljövillkor kan uppnås utan obligatorisk tidsbegränsning
Utredningens bedömning är att moderna miljövillkor kan uppnås utan att tidsbegränsning är huvudregel. En mindre ingripande åtgärd är att införa obligatorisk omprövning av tillstånd för moderna miljö- villkor, se avsnitt 5.1.2. Ett sådant system är också förenligt med ut- talanden i förarbetena till miljöbalken om en automatisk ompröv- ning av tillstånd. Verksamhetsutövare riskerar genom ett sådant system inte att stå utan tillstånd om prövningen för moderna miljö- villkor drar ut på tiden. Det borde därtill ha endast mindre påverkan på investeringsviljan eftersom det saknas en bortre gräns vid vilken tillståndet upphör att gälla.
Några myndigheter har invänt att tillåtligheten av en verksamhet inte prövas på samma sätt vid en omprövning och att det därmed är svårare att åtgärda verksamheter som visat sig vara olämpligt lokali- serade. Utredningen menar dock att en verksamhet som är olämpligt lokaliserad, eller där tillåtligheten på annat sätt blivit inaktuell, bör bli föremål för återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken som det åligger myndigheterna att initiera. Det är därmed inte omöjligt att komma till rätta med denna typ av verksamheter även utan tidsbe- gränsning som huvudregel.
183
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
5.1.2Obligatorisk omprövning av miljöfarlig verksamhet för moderna miljövillkor införs
Förslag: Obligatorisk omprövning av domar och beslut om till- stånd för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljö- villkor införs. Bestämmelsen gäller för verksamheter som är till- ståndspliktiga genom föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans. Tidsbegränsade tillstånd omfattas inte av bestämmelsen. Omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare inte fullgör sin skyldighet att ansöka om omprövning får en myndighet göra det på verksamhetsutövarens bekostnad.
Med moderna miljövillkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har be- stämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndigheten får bestämma tiden för omprövning till en kortare period än 40 år.
Skälen för utredningens förslag
Det system för omprövning som råder är inte effektivt för att hålla tillstånd till miljöfarliga verksamheter uppdaterade. Det skulle enligt tillsynsmyndigheterna krävas omfattande resurstillskott under en lång tid för att kunna ompröva tillstånd i den utsträckning som myn- digheterna bedömer att det finns behov av. Detta bekräftas också i tidigare utredningar, se avsnitt 5.3.2. Inhämtade uppgifter från läns- styrelserna visar att det finns cirka 1 000 verksamheter som bedrivs med tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen och att ett fåtal av dessa har ändringstillstånd eller nya villkor enligt miljöbalken. Cirka 135 av dessa är
För att omprövningsmöjligheten ska användas effektivt måste, enligt utredningens bedömning, verksamhetsutövare få ett tydligt ansvar att begära omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Vår bedömning är att behovet av omprövning
184
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
som initieras av myndigheter på så vis minskar samtidigt som till- synen underlättas. En följd blir också att omprövningsverktyget i 24 kap. 5 § miljöbalken kan tillämpas mer effektivt av myndigheterna då det blir enklare att få en överblick över behovet av omprövning.
Utredningen föreslår därför att den som bedriver miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktig enligt föreskrifter som medde- lats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länssty- relse eller mark- och miljödomstolen i första instans ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Detta ska ske genom om- prövning som ska initieras av verksamhetsutövaren. Detta är i linje med 2 kap. 1 § miljöbalken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbalkens bestämmelser åligger verksamhetsutöva- ren. Med moderna miljövillkor avses att tillståndets samtliga villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i ett befintligt tillstånd har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska den tiden gälla. Prövningsmyndigheten kan vid omprövningen för moderna miljövillkor fastställa en kortare tid än 40 år för nästa omprövning.
Bestämmelsens utformning
Föreslagen bestämmelse har stora likheter med bestämmelsen i 11 kap. 27 § miljöbalken som gäller omprövning av vattenkraft för elproduktion. Bestämmelserna skiljer sig dock åt i vissa formule- ringar. Den nu föreslagna bestämmelsen innehåller formuleringen ”som inte är tidsbegränsat” vilket helt enkelt tydliggör att bestäm- melsen gäller för det fall tillståndet i fråga inte är tidsbegränsat. Om ett tillstånd är tidsbegränsat kommer verksamhetsutövaren att be- höva ansöka om nytt tillstånd när det gamla löper ut i stället för att begära omprövning för moderna miljövillkor. I praxis finns tids- begränsningar på mellan 5 och 35 år, beroende på verksamhet, vilket ligger under gränsen för vad som enligt den föreslagna bestämmelsen anses vara moderna miljövillkor. På så vis är villkoren i ett tidsbe- gränsat tillstånd moderna enligt definitionen i den föreslagna bestäm- melsen. Tillägget har också till syfte att tydliggöra att det fortfarande är möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd. Möjligheten att lämna till-
185
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkorSOU 2022:33
stånd, dispenser och godkännanden för begränsad tid kvarstår oförändrad i 16 kap. 2 § miljöbalken.
En annan skillnad jämfört med 11 kap. 27 § miljöbalken är att de- finitionen ”moderna miljövillkor” endast innebär att villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts i en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. For- muleringen innefattar inte att dessa villkor och bestämmelser måste vara beslutade enligt miljöbalken. Genom denna formulering und- viks situationen att samtliga cirka 850 tillståndspliktiga verksamheter med tillstånd enligt miljöskyddslagen vid bestämmelsens ikraftträ- dande bedriver verksamhet i strid med densamma. Det kommer i stället att bli en successiv uppdatering av villkor och bestämmelser enligt miljöbalkens materiella krav till skydd för människors hälsa eller miljön. På detta sätt kommer villkor som meddelats med stöd av äldre lagstiftning att fasas ut allt eftersom tillstånden förses med moderna miljövillkor enligt miljöbalken. Genom att bestämmelsen om moderna miljövillkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet i stort motsvarar bestämmelsen som gäller för vattenkraft blir kon- struktionen för obligatorisk omprövning så enhetlig som möjligt i miljöbalken.
För verksamheter med tillstånd som är äldre än 40 år, och där om- prövning därför skulle ske omedelbart vid bestämmelsens ikraftträ- dande, föreslår utredningen en övergångsbestämmelse. Innebörden är att dessa verksamheter inom en viss tid efter ikraftträdandet ska inkomma med ansökan om omprövning.
Verksamheter som omfattas av bestämmelsen
Bestämmelsen gäller miljöfarliga verksamheter som är tillståndsplik- tiga enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljö- balken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol i första instans. Vidare ska verksamheten bedrivas med ett tillstånd som inte är tidsbegränsat för att omfattas av bestämmelsen. I prak- tiken innebär det att det är verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) samt verksamheter som är tillståndspliktiga och prövas av länsstyrelse enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som omfat- tas.
186
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
stämmelsen eftersom de inte är tillståndspliktiga. Verksamheter som prövas enligt annan ordning och av annan myndighet, t.ex. vägar och nätkoncessioner, omfattas inte heller av bestämmelsen. Skulle en del av en sådan verksamhet vara tillståndspliktig enligt den föreslagna bestämmelsen och prövas av länsstyrelsen eller mark- och miljö- domstol omfattas dock denna av kravet på obligatorisk omprövning.
Avgränsningen innebär också att tillstånd till verksamheter som är tillståndspliktiga enligt förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och som prövas av kommunen, t.ex. enskilda avlopp, inte omfattas av bestämmelsen. Utredningens bedömning är att bestäm- melsen genom denna avgränsning omfattar de verksamheter där en kontinuerlig uppdatering av villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljö är mest angelägen ur ett omställnings- perspektiv.
Nedan redogör vi för vår bedömning gällande några verksamhets- typer som särskilt lyfts fram i de synpunkter som framförts till utredningen.
Det finns cirka 1 100 industriutsläppsverksamheter i ett
I
187
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Av artikel 21 i direktivet följer att medlemsstaterna ska vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att den behöriga myndigheten regelbundet gör en omprövning i enlighet med punkterna
Vidare följer av artikel 12 att tillståndsvillkoren ska omprövas och vid behov uppdateras åtminstone i de fall då anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade gränsvärden för utsläpp behöver införas i tillståndet, driftsäkerheten nödvändig- gör att annan teknik används eller det är nödvändigt för att uppfylla en ny eller reviderad miljökvalitetsnorm enligt artikel 18.
Näringslivet har framfört att verksamheter som omfattas av IED- direktivet hålls uppdaterade genom anpassning till nya
3Prop. 1997/98:45, del 1, s. 216.
188
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Regeringen framhöll i propositionen inför genomförandet av
En prövning eller omprövning enligt miljöbalken kan därmed leda till högre ställda krav än vad som följer av
Europeiska kommissionen har den 5 april 2022 presenterat ett förslag till nytt
Utredningens bedömning är därför att även
4Prop. 1997/98:45, del 1, s. 218.
5Prop. 2012/13:35, s. 33 f.
6Mark- och miljööverdomstolens dom den 21 december 2016 i mål M
7Europeiska kommissionen (2022a), s. 6.
189
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Avloppsreningsverk
Det finns mellan 1 200 och 1 300 avloppsreningsverk i Sverige. Av de uppgifter som utredningen inhämtat framgår att 138 av dessa be- drivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Ett exempel på miljö- påverkan från avloppsreningsverk är utsläpp av organiskt material, fos- for eller kväve som kan orsaka övergödning och syrebrist i recipienten, t.ex. havet eller en sjö.
Enligt artikel 11 i avloppsdirektivet ska medlemsstaterna säker- ställa att utsläpp av industrispillvatten som ska ledas till ledningsnät och reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse före den 31 december 1993 omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd som beslutas av den behöriga myndig- heten eller annat behörigt organ. Regleringarna och tillstånden ska regelbundet ses över och vid behov anpassas.
Enligt artikel 12.2 i avloppsdirektivet ska de behöriga myndighe- terna eller andra behöriga organ säkerställa att utsläpp från renings- verk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd. Slutligen följer av artikel 12.4 att regleringarna eller tillstånden regelbundet ska ses över och vid behov anpassas.
Branschorganisationen Svenskt Vatten har framfört att det för av- loppsreningsverken finns en osäkerhet i prövningar när det gäller miljökvalitetsnormer för vatten. Det finns exempel på verksamheter som fått avslag på ansökan om förbättrad avloppshantering för att det inte varit möjligt mot bakgrund av miljökvalitetsnormerna. Utred- ningen anser dock inte att detta utgör skäl för att undanta samtliga av- loppsreningsverk från ett system med obligatorisk omprövning.
Deponier
Enligt 26 § miljöprövningsförordningen gäller anmälningsplikt C för sluttäckt deponi där sluttäckningen har godkänts enligt 32 § förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall, fram till dess åtgärder inte längre behöver vidtas enligt 33 § samma förordning. De depo- nier som är tidsbegränsade omfattas inte av den föreslagna bestäm- melsen om obligatorisk omprövning. För övriga deponier faller kravet på obligatorisk omprövning bort när verksamheten upphör att vara tillståndspliktig. Deponier där deponering upphört och där sluttäck-
190
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
ning pågår för hela deponin undantas inte från den obligatoriska om- prövningen.
Verksamheter med grundtillstånd enligt miljöskyddslagen
Utredningen har övervägt att föreslå bestämmelser med innebörden att befintliga verksamheter som inte är tidsbegränsade och vars grundtillstånd meddelats med stöd av miljöskyddslagen ska in- komma med en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken för hela verksamheten före ett specifikt datum. Länsstyrelserna skulle få i uppdrag att för sina respektive län, om det finns behov, upprätta en plan som anger vilka verksamheter som berörs samt vid vilken tid- punkt varje verksamhet senast ska ha inkommit med en ansökan. Tidsfristen för när tillståndsansökan senast ska vara inlämnad för samtliga dessa verksamheter skulle behöva införas i lag. Genom denna åtgärd kan tillstånd som meddelats enligt miljöskyddslagen fasas ut och ersättas av tillstånd som fullt ut är tillåtlighetsprövade och villkorssatta enligt miljöbalken. För att en sådan åtgärd skulle vara effektiv skulle det även vara nödvändigt att införa bestämmelser om att det i miljöbalkstillståndet slås fast vid vilken tidpunkt efter lagakraftvunnen dom som det gamla tillståndet upphör att gälla.
Det är å ena sidan enligt utredningen rimligt att verksamheter som inte prövats fullt ut enligt miljöbalkens bestämmelser sedan den trädde i kraft åläggs att inkomma med en ny ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Å andra sidan är målet enligt utredningsdirekti- vet att säkerställa att verksamheter och åtgärder bedrivs med mo- derna miljövillkor i syfte att nå klimat- och miljömålen. Detta kan uppnås utan att verksamhetsutövaren behöver ansöka om ett helt nytt tillstånd om verksamheten i stället förses med moderna miljö- villkor genom en obligatorisk omprövning. En sådan prövning kan också antas vara mindre betungande då det vid en omprövning inte är obligatoriskt med samråd och miljökonsekvensbeskrivning. En omprövningsdom innebär också att de moderna miljövillkoren gäller direkt som en del av befintligt tillstånd. Verksamhetsutövaren kan alltså inte välja att inte ta tillståndet i anspråk.
191
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
40 år som övre gräns för moderna miljövillkor
Utredningens bedömning är att 40 år är en rimlig övre gräns för om- prövning av bestämmelser och villkor till skydd för människors hälsa och miljön. Vid bedömningen har utredningen beaktat vilken längsta tid som anges vid tidsbegränsning av tillstånd till miljöfarlig verk- samhet. Det medger också en långsiktig planering för verksamhets- utövaren.
En period på 40 år är relativt lång tid för en miljöfarlig verksamhet att bedrivas utan att den blir föremål för uppdateringar. Bestäm- melsen om omprövning för moderna miljövillkor ska dock ses till- sammans med förslaget om att tillsynsmyndigheterna vart tionde år ska göra en översyn av tillståndet och bedöma huruvida det finns ett behov av omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En period på högst 40 år ger också utrymme för verksamhetsutövaren att ansöka om ändringar av verksamheten i form av anmälan, ändringstillstånd eller omprövning enligt 24 kap. 13 § miljöbalken.
Utredningen vill dock understryka att det i varje enskilt fall vid den obligatoriska omprövningen ska fastställas en tid för ompröv- ning som är lämplig för den aktuella verksamheten. Det finns många olika typer av miljöfarlig verksamhet och den tekniska utvecklingen går olika fort inom olika branscher. Detta talar för att det kommer att sättas olika tid för när obligatorisk omprövning ska ske, beroende på bransch och den specifika verksamhetens miljöpåverkan på sin omgivning.
Skulle verksamhetsutövaren under tiden fram till den obligato- riska omprövningen välja att söka nytt tillstånd och ta detta i anspråk bör det äldre tillståndet återkallas. Det är sedan det nya tillståndet som omprövas efter den tid som prövningsmyndigheten bestämmer. En omprövning för att förse ett tillstånd med moderna miljövillkor är inte en prövning huruvida ett tillstånd ska meddelas eller inte utan en uppdatering av bestämmelser och villkor till skydd för männi- skors hälsa och miljön.
Genom att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och därtill hörande vattenverksamhet blir föremål för en obligatorisk omprövning efter högst 40 år finns det en bortre gräns för när ett tillstånd ska förses med moderna miljövillkor.
192
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Kronologisk turordning för omprövning
Med obligatorisk omprövning blir det en kronologisk turordning för verksamhetsutövare att ompröva sina tillstånd i förhållande till grundtillståndets ålder eller, efter den första obligatoriska ompröv- ningen, ålder på den dom eller det beslut som försett verksamheten med moderna miljövillkor. Det behövs därmed inte något särskilt datum då samtliga tillstånd ska ha omprövats eftersom tillstånden omprövas kontinuerligt. Det finns dock inte något som hindrar att verksamhetsutövaren i samband med en ansökan om ändringstill- stånd begär omprövning för att förse även övriga delar av verksam- heten med moderna miljövillkor. Skulle verksamhetsutövaren av andra skäl vilja tidigarelägga sin omprövning står det denne fritt att göra så. Verksamhetsutövaren behöver därmed inte avvakta eller avstå från att göra en ändring av verksamheten i väntan på att gränsen på 40 år ska infalla.
För verksamheter som redan vid bestämmelsens införande är äldre än 40 år föreslår utredningen en övergångsbestämmelse. Syftet är att undvika att dessa verksamheter står i strid med bestämmelsen om moderna miljövillkor redan vid dess införande.
Av formuleringen i den föreslagna bestämmelsen följer att det är domen eller beslutet som verksamheten bedrivs enligt som inte får vara äldre än 40 år. Det ankommer därför på verksamhetsutövaren att ansöka om omprövning i god tid så att omprövningen hinner slutföras innan 40 år har passerat. Det ankommer vidare på myndig- heterna att vara aktiva och tydliga i dialogen med verksamhetsut- övaren både i tillsynen och under framtagandet av ansökan, så att en effektiv process främjas.
Den föreslagna ordningen hindrar inte att en verksamhet i stället tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Detta följer av lydelsen i föreslagen bestämmelse.
Omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad
För att säkerställa att samtliga verksamheter som omfattas av be- stämmelsen omprövas bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad om verk- samhetsutövaren inte fullföljer sin skyldighet att se till att verk- samheten har moderna miljövillkor. Tillsynsmyndigheten ska innan
193
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
ett sådant förfarande påbörjas förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om omprövning. Först om verksamhetsutövaren inte följer ett sådant föreläggande kan myndigheten ansöka om obligatorisk omprövning.
Verksamheter som prövas enligt annan ordning omfattas inte av obligatorisk omprövning
Utredningens förslag innebär att verksamheter som inte är till- ståndspliktiga på det sätt som föreskrivs i bestämmelsen och som inte prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol i första in- stans inte omfattas av kravet på obligatorisk omprövning. Exempel på sådana verksamheter är vägar, järnvägar och nätkoncessioner efter- som dessa prövas enligt annan ordning.
För järnvägar gäller enligt 1 kap. 3 § lag (1995:1649) om byg- gande av järnväg att vid planläggande av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska
Enligt 2 kap. 17 § ellagen (1997:857)
18 §§ ska miljöbalken tillämpas vid en prövning av frågor om be- viljande av nätkoncession för linje. Verksamheten är dock inte till- ståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen eller förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
För nätkoncessioner kan också noteras att det skett förändringar i lagstiftningen 2013. En nätkoncession för linje gäller som huvud- regel tills vidare. Om nätkoncessionen meddelades innan ellagen ändrades den 1 juni 2013, var huvudregeln att koncession gällde som längst i 40 år. Därefter prövade Energimarknadsinspektionen om nätkoncession kunde få förlängt tillstånd. I och med lagändringen den 1 juni 2013 övergick vissa nätkoncessioner till att gälla tills vi- dare. För de som inte övergick till att gälla tills vidare krävs att man söker en förnyad nätkoncession två år innan giltighetstiden löper ut. Om giltighetstiden löper ut innan en ansökan lämnas in, måste man ansöka om ny nätkoncession.
194
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Energimarknadsinspektionen kan ompröva en nätkoncession när det gått 40 år sedan den meddelades samt inleda en omprövning om det finns behov av att utreda ledningens lämplighet. Kommuner och länsstyrelser kan ansöka om att Energimarknadsinspektionen ska in- leda en omprövning. Även innehavaren av nätkoncessionen kan be- gära omprövning om man vill veta om ledningen är lämplig att finnas kvar, exempelvis om en större investering i kraftledningen planeras. Det finns således möjlighet till omprövning av en nätkoncession med befintliga bestämmelser.
Utredningens bedömning är att det är en rimlig avgränsning att verksamheter som prövas i annan ordning än en tillståndsprövning enligt miljöbalken inte omfattas av kravet på obligatorisk ompröv- ning. Det kan dock finnas kringverksamheter till dessa verksamheter som i sig kräver tillstånd enligt miljöbalken och som därmed kan komma att omfattas av den föreslagna bestämmelsen om obligatorisk omprövning, t.ex. hantering av avfall. Det kan också finnas olika typer av dispenser som är knutna till verksamheterna men dessa är ofta kopplade till en åtgärd som vidtas vid ett eller ett fåtal tillfällen.
5.1.3Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor införs inte för vattenverksamheter
Bedömning: Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor införs inte för tillstånd som endast avser vattenverksamhet. Vattenverksamheter som har ett samband med miljöfarlig verk- samhet som avses i 9 kap. 16 § miljöbalken, och som därmed om- fattas av den obligatoriska omprövningen, kommer att kunna omprövas i detta sammanhang.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningens ursprungsdirektiv inriktar sig på en effektiv miljö- prövning som främjar en grön omställning. Tilläggsdirektivet har en något annan skärning som innebär att verktygen omprövning och tidsbegränsning ska bli effektiva så att miljö- och klimatmålen nås. De svenska miljökvalitetsmålen innefattar även vattenrelaterade mål och utredningens uppdrag innefattar således även vattenverksam-
195
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
heter. Utredningen har inte föreslagit tidsbegränsning som huvud- regel för vattenverksamheter, se avsnitt 5.1.1. Vi har övervägt att in- föra ett system med obligatorisk omprövning även för vattenverk- samheter. Det är dock betydligt svårare än för miljöfarlig verksamhet att överblicka konsekvenserna av ett sådant system både för pröv- ningsmyndigheter och övriga aktörer. En lägesbild från den natio- nella tillsynsstrategin visar t.ex. att det finns ett behov av mer kun- skap om vilka vattenuttag som finns och som bedrivs utan tillstånd trots att de är tillståndspliktiga.8 För att få en överblick över vad omprövning skulle innebära för vattensystemet i stort krävs en större inventeringsinsats för dessa vattenverksamheter.
Utredningen anser att det ur ett omställningsperspektiv är ange- läget att omprövning av miljöfarliga verksamheter kommer till stånd. Ett system med obligatorisk omprövning som även omfattar vatten- verksamheter skulle innebära att tusentals vattenverksamheter skulle behöva omprövas. För vattenverksamheter kan det också fin- nas ett behov av att prövningarna sker samordnat utifrån vattendrag eller vattenförekomster. Ett omprövningssystem skulle därför be- höva föregås av en större kartläggning för att prövningarna inte skulle bli kontraproduktiva.
En ytterligare omständighet är att det sedan 2019 finns ett system på plats för att ompröva vattenkraft för elproduktion. Att nu införa ytterligare omprövningssystem för andra vattenverksamheter riskerar att göra regelverket svåröverskådligt och svårtillämpat. Utredningens bedömning är därför att det i nuläget är lämpligare att hantera vatten- verksamheterna inom ramen för tillsynen och den nationella till- synsstrategin.
Nedan följer bakgrunden till utredningens bedömning när det gäller omprövning av vattenverksamheter.
Den nationella tillsynsstrategin för vattenverksamheter
Som ett underlag till arbetet med att ta fram prioriterade insatser i form av fokusområden med tillhörande preciseringar i den nationella strategin för miljöbalktillsynen har lägesbilder tagits fram. Lägesbil- derna är framtagna för de olika tillsynsområdena av de ansvariga cen- trala myndigheterna i samverkan med länsstyrelser, kommuner och
8Naturvårdsverket (2021d).
196
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
andra relevanta aktörer såsom Jordbruksverket, Energimyndigheten, Socialstyrelsen och Svenska kraftnät. För vattenverksamheter har ett antal fokusområden fastställts, bl.a. vattenanläggningar som utgör vandringshinder och vattenuttag.
För fokusområdet vattenanläggningar som utgör vandringshin- der framgår att det är vandringshinder som inte omhändertas av nationella planen för omprövning av vattenkraft som avses. Det finns många fler dammanläggningar än de som omfattas av den natio- nella planen. Genom att utföra tillsynsinsatser på andra vattenan- läggningar som påverkar konnektiviteten i de vattendrag och sjöar som omfattas av en prövningsgrupp i den nationella planen kan miljönyttan av omprövningarna enligt nationella planen öka. Dessa tillsynsinsatser behöver anpassas till tidplanen enligt nationella planen. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att information om vandringshinder redan finns framtagen hos länsstyrelserna samt att det finns andra underlagsmaterial som kan användas för att bedöma miljönyttan av att ett vandringshinder åtgärdas.9
För fokusområdet vattenuttag framgår av motiveringen att pro- blem med vattentillgång i olika delar av landet
Under 2019 genomförde åtta länsstyrelser en gemensam tillsyns- kampanj över vattenuttag. Arbetet analyserades av länsstyrelsen i Gotlands län och sammanfattades som en del av resultatet i SMHI:s projekt att kartlägga uttag av vatten. Slutsatserna av analysen är att vattenuttagen är dåligt kända på länsstyrelserna. En tillsynsinsats be- höver därför föregås av en inventering i länen. Många av vattenut- tagen är därtill rättsligt oreglerade. Många vattenuttag mäts inte och verksamhetsutövaren har bristande kunskap om sin verksamhet, vil- ket gör vattenuttagen svåra att följa upp i många fall. Det efterfrågas också nationell vägledning på området för att underlätta arbetet.10
9Naturvårdsverket (2022f).
10Naturvårdsverket (2022f).
197
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Vattenkraft för elproduktion omfattas redan av krav på omprövning för moderna miljövillkor
Tidigare utredningar har i stor utsträckning handlat om vattenverk- samhet i form av vattenkraft. För uppdateringen av dessa verksam- heter trädde 2019 nya bestämmelser i kraft gällande vattenkraft för elproduktion. Bestämmelserna innebär att den som bedriver en till- ståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Det har även tagits fram en nationell plan för omprövningar. Sverige har totalt ungefär 2 100 vattenkraftverk. Enligt den nationella planen har cirka 2 400 kraftverk och reglerdammar anmält sig för omprövning.11 Dessa verksamheter kommer att förses med moderna miljövillkor under en tjugoårsperiod. I februari 2022 kom de första ansökningarna enligt den nationella planen in till mark- och miljödomstolarna.
I arbetet som genomförs med omprövningar av vattenkraft kan det antas att andra tillstånd till vattenverksamhet som påverkas av vattenkraften behöver ses över. Detta arbete kommer att ske konti- nuerligt under tiden som verksamheterna i den nationella planen prö- vas. I förarbetena till bestämmelserna om vattenkraft för elpro- duktion framhåller regeringen att för andra vattenverksamheter än vattenkraft för elproduktion kommer nödvändiga miljöprövningar att behöva göras genom omprövning på statens initiativ.12
Genom att omprövningar av vattenkraftverk kommer till stånd de kommande 20 åren hanteras en betydande mängd av befintliga äldre verksamheter och tillstånd. I samband med detta kan tillsynsinsatser göras även på andra vattenanläggningar som inte omfattas av den natio- nella planen för vattenkraft vilket ytterligare kan öka miljönyttan.
Bortledande av grundvatten för infrastrukturanläggningar
Det finns en stor mängd infrastrukturanläggningar där bortledande av grundvatten sker kontinuerligt så länge anläggningen finns på plats. Enligt en uppskattning från Trafikverket har myndigheten
11Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät (2019), s. 8.
12Prop. 2017/18:243, s. 77.
198
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
drygt 650 gällande beslut eller tillstånd framför allt fördelade på väg- och järnvägsanläggningar. Uppgifterna grundar sig på en preliminär och inte i detalj kvalitetsgranskad nationell sammanställning. Hur stor del av dessa som är tillstånd för vattenverksamhet gällande drif- ten av tunnlar, skärningar, planskilda korsningar, brostöd m.m. går inte med säkerhet att säga utan en ingående granskning. En upp- skattning från Trafikverket är dock att det rör sig om hundratals sådana tillstånd utifrån ett nationellt perspektiv. Bortledning av grundvatten kan t.ex. vara nödvändigt för att hålla en vägtunnel fri från inträngande grundvatten. Vägar, både i tunnel, på land och i form av broar, är be- ständiga och undanhållandet av vatten behöver vara permanent.
Tillstånd till vattenverksamhet som har samband med miljöfarlig verksamhet
Tillstånd enligt miljöbalken till miljöfarlig verksamhet kan även innefatta tillstånd till vattenverksamhet, t.ex. bortledande av grund- vatten. För dessa vattenverksamheter kan en omprövning komma till stånd i samband med att tillståndet för den miljöfarliga verksam- heten omprövas för moderna miljövillkor. Detta är i enlighet med miljöbalkens intention om en integrerad prövning av verksamheters miljöpåverkan.
5.1.4Inget krav på miljökonsekvensbeskrivning
för obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor
Förslag: En ansökan om omprövning för moderna miljövillkor be- höver inte innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Underlaget ska dock innehålla den information som behövs för prövningen.
Skälen för utredningens förslag
När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut behöver verksamhetsutöva- ren ansöka om och beviljas ett helt nytt tillstånd till verksamheten för att den ska kunna fortsätta bedrivas. Vid en omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor ansöker verksam-
199
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
hetsutövaren däremot inte om nytt tillstånd eftersom det redan finns ett tillstånd. Frågan är då om en sådan prövning omfattas av kravet på miljöbedömning enligt
Syftet med
•exploatörens utarbetande av miljökonsekvensbeskrivning
•genomförande av samråd
•ansvarig myndighets granskning av informationen i miljökonse- kvensbeskrivningen samt all relevant information som inhämtas via samråden
•ansvarig myndighets motiverade slutsats om projektets bety- dande miljöpåverkan
•integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i något av de beslut som avses i artikel 8 a i
200
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
I artikel 1.2 a i direktivet definieras ett projekt som
•utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra in- stallationer eller arbeten
•andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, in- klusive mineralutvinning.
Tidigare utredningar om behovet av miljökonsekvensbeskrivning vid omprövning
I regeringens proposition 2001/02:65 Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalken m.m. tydliggjordes att kravet på miljökon- sekvensbeskrivningar i 6 kap. miljöbalken inte ska gälla mål och ärenden om återkallelse av tillstånd, omprövning av tillstånd och vill- kor eller förlängning av genomförandetider. Regeringen framhöll i propositionen att det när det gäller frågan om omprövning av tillstånd eller villkor på initiativ av en myndighet är det alltid fråga om skärpta krav på tillståndshavaren och följaktligen minskad miljöpåverkan.
Regeringen påpekade även att omprövningsbestämmelserna i
24 kap. 5 § miljöbalken inte är avsedda att tillämpas för att medge lättnader i miljökraven. Ett krav på att upprätta en miljökonsekvens-
13Europeiska kommissionen (2021b), s. 5.
201
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
beskrivning, som dessutom vid tidpunkten för propositionen skulle bekostas av myndigheten, innebar enligt regeringen att ompröv- ningsförfarandet komplicerades i onödan. Däremot, konstaterade regeringen, fanns det givetvis behov av ett gott beslutsunderlag inför prövningen. Vid omprövning av villkor eller fastställande av nya vill- kor måste underlaget vara tillräckligt för att tillståndsmyndigheten ska kunna göra en bedömning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.14
I regeringens proposition 2017/18:243 Vattenkraft och vatten- miljö framhåller regeringen att på samma sätt som är fallet för an- sökningar och omprövning och återkallelse enligt andra grunder i 24 kap. miljöbalken bör det vid en omprövning för moderna miljö- villkor inte gälla något obligatoriskt krav på en miljökonsekvensbe- skrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Regeringen hänvisar i detta sam- manhang till proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar (s. 102). Regeringen redogör vidare för de faktiska konsekvenserna av att en miljökonsekvensbeskrivning inte är obligatorisk och framhåller att frågor som inte är av relevans för bedömningen av moderna miljö- villkor inte behöver framgå av underlaget. Något obligatoriskt krav på samråd föreligger alltså inte, vilket leder till att prövningen förenklas.
Regeringen poängterar dock att detta inte påverkar de krav på ut- redning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken vad gäller tillhandahållande av den utredning om verk- samheten och övriga förhållanden som behövs för återkallelse eller omprövning. I avsaknad av krav på samråd med andra berörda en- skilda och myndigheter är det dock enligt regeringen viktigt att prövningsmyndigheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag som behövs för att prövningen ska resultera i att verksam- heten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktighetsmått finns tillgängligt.15
14Prop. 2001/02:65, s. 34 f.
15Prop. 2017/18:243, s. 120 f.
202
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Utredningens bedömning
Vad gäller omprövning av miljöfarlig verksamhet för moderna miljö- villkor är utredningens bedömning således att det inte är obliga- toriskt att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning när ingen ändring av själva verksamheten ska ske. Det kan dock finnas fall där om- ständigheterna på platsen ändrats i form av nytt Natura 2000- område, ny bebyggelse eller andra omständigheter som gör att ett framtagande av miljökonsekvensbeskrivning är nödvändigt. Även om en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs ska underlaget alltid innehålla den information som behövs för prövningen.
5.1.5Tillsynsmyndigheten ska göra översyn av tillstånd
Förslag: Tillsynsmyndigheten ska tio år efter att ett beslut eller en dom om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt beslut eller dom om moderna miljövillkor för miljöfarliga verksamheter fått laga kraft göra en översyn av tillståndet och bedöma om det finns förutsättningar att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljö- balken. Tillsynsmyndigheten ska lämna en skriftlig redovisning av sin bedömning till verksamhetsutövaren. En sådan bedömning med skriftlig motivering ska därefter ske vart tionde år. Interval- let kan anpassas vid behov, t.ex. med hänsyn till meddelande om nya
Skälen för utredningens förslag
När tio år förflutit från det att ett tillstånd fått laga kraft ska tillsyns- myndigheten göra en översyn av tillståndet och lämna en motivering om huruvida det finns ett omprövningsbehov enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En sådan översyn och motivering ska därefter ske vart tionde år till dess att verksamhetsutövaren påbörjar sin ansökan om omprövning för moderna miljövillkor, tillståndet löper ut eller till- ståndet återkallas. Tioårsperioden överensstämmer med den tid efter vilken en verksamhet, oavsett typ, kan bli föremål för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.
203
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Tioårsperioden ska kunna anpassas efter behov, t.ex. vid in- förandet av nya
Även om en verksamhetsutövare söker ändringstillstånd utan att begära omprövning för moderna miljövillkor kan tiden för översyn anpassas. Syftet med bestämmelsen är att det ska finnas en förutsäg- barhet för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet gällande när en översyn för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken ska ske. Genom att lägga fast bestämda tidsramar för översyn ökar förut- sägbarheten för verksamhetsutövaren. Det ökar också transparensen i myndighetsarbetet, inte minst genom att alla tillsynsmyndigheter arbetar på samma sätt. Det underlättar också för tillsynsmyndig- heterna dels genom att det finns ett bestämt system som ger förut- sättningar för god planering, dels genom att det ökar förutsätt- ningarna för en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig tillsyn.
Utredningen konstaterar att ett stort antal verksamheter har till- stånd som fått laga kraft för tio år sedan. Detta medför att bestäm- melsens ikraftträdande behöver anpassas så att arbetet med den nationella strategin för miljöbalkstillsyn i den del som avser upp- daterade miljöbalkstillstånd hunnit slutföras.
Ansvarsfördelningen för omprövning
Enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ska tillsynsmyndigheten ansöka om prövning enligt vad som sägs i 24 kap. 11 § om myn- digheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verk- samhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förut- sättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §. Utredningens förslag innebär inte några förändringar av denna uppgift. Den uppgift som tillkom- mer genom utredningens förslag är att tillsynsmyndigheten med visst intervall ska göra en översyn av ett tillstånd och bedöma om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken samt infor- mera verksamhetsutövaren om bedömningen.
204
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Verksamhetsutövarens uppgift är att inom den tid som pröv- ningsmyndigheten bestämt ansöka om omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Tiden för tillsynsmyndig- hetens översyn kan anpassas efter omständigheterna. För en verk- samhet som ska omprövas för att förses med moderna miljövillkor efter 40 år kommer ansökan att behöva påbörjas några år innan det befintliga beslutet eller domen är 40 år gammalt. Tillsynsmyndighe- tens översyn av tillståndet bör då anpassas så att nästa översyn i stäl- let infaller tio år efter att omprövningsdomen meddelades. I ett så- dant scenario gör tillsynsmyndigheten tre översyner med skriftlig bedömning innan verksamhetsutövaren behöver påbörja ansökan om omprövning för moderna miljövillkor.
I figur 5.1 nedan illustreras ansvarsfördelningen över
Figur 5.1 Omprövningssystemet
Ansvarsfördelning över
Nytt |
|
35 år |
|
20 år |
Vu påbörjar |
||
tillstånd/ |
|||
ansökan om |
|||
Obligatorisk |
|
||
TSM gör |
obligatorisk |
||
omprövning |
översyn |
omprövning |
|
10 år |
30 år |
Moderna |
|
TSM gör |
TSM gör |
miljövillkor |
|
meddelas |
|||
översyn |
översyn |
||
|
Tillsynsmyndighetens uppgift att med visst intervall bedöma om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken medför att ett underlag gällande behov av moderna miljövillkor finns när det blir dags för den obligatoriska omprövningen. Detta förutsätter att verksamhetsutövaren inför översynen tagit fram de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver. Även tillsynsmyndighetens egna iakt- tagelser i den operativa tillsynen blir ett naturligt underlag i denna prövning.
Det är avgörande att tillsynsmyndigheten har kontinuerlig dialog med verksamhetsutövaren samt att verksamhetsutövaren i god tid
205
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
påbörjar framtagandet av ansökan. Detta ger goda förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig prövning av vilka villkor som ska gälla för verksamheten.
Nationell strategi för miljöbalkstillsyn
Den nationella strategin för miljöbalkstillsyn har tagits fram av Naturvårdsverket i samråd med övriga berörda centrala myndig- heter. Strategin för uppdaterade miljöbalkstillstånd innebär bl.a. att tillsynsmyndigheterna ska kartlägga gällande tillstånd för miljöfarliga verksamheter meddelade enligt miljöskyddslagen och miljöbalken samt omfattningen av ändringar sedan tillstånd gavs. Kartläggningen utgår från en mall som Naturvårdsverket tillhandahåller. Detta ska ske under åren
Vidare ska tillsynsmyndigheterna bedöma för vilka verksamheter det finns behov av att vidta åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljöbalkstillstånd och vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Syftet är att kunna rangordna och prioritera behov av åtgärder. Detta ska ske under åren
Målet med strategin är att senast under 2023 har samtliga tillsyns- myndigheter genomfört en kartläggning av miljöfarliga tillsynsob- jekt som omfattas av tillstånd som har meddelats med stöd av miljö- balken och miljöskyddslagen samt omfattningen av ändringar sedan tillstånd gavs.16
Uppgiften att se över tillstånd enligt utredningens förslag kan så- ledes förberedas inom ramen för den nationella strategin för tillsyn enligt miljöbalken. Utredningen anser därför att det är rimligt att den föreslagna bestämmelsen träder i kraft efter att åtgärderna inom strategin slutförts.
16Naturvårdsverket (2022g).
206
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
5.1.6Fler grunder för omprövning av tillstånd och villkor införs
Förslag: Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska läggas till de tillstånd som kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En grund för omprövning av tillstånd och villkor om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av
Skälen för utredningens förslag
Utredningens bedömning är att omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken är relativt ändamålsenligt utformad. Bestämmelsen tar sikte på särskilda omständigheter som föranleder att ett tillstånd eller villkor kan omprövas och förses med anpassade villkor i det enskilda fallet. Det finns dock enligt utredningen skäl att komplet- tera bestämmelsen så att möjligheten att ompröva ett tillstånd mot bakgrund av
Enligt 24 kap. 5 § miljöbalken kan tillstånd till miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet omprövas. Sådana tillstånd kan även innehålla Natura
Likaså bedömer utredningen att bestämmelsen i 24 kap. 5 § miljö- balken bör kompletteras med en ny punkt (13) som innebär att till- ståndsmyndigheten även får ompröva tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av
207
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet om det behövs för att uppfylla Sveriges förplik- telser till följd av
Det är enligt utredningen inte rimligt att det ska vara möjligt att återkalla ett tillstånd, vilket är en mycket ingripande åtgärd, men inte ompröva detsamma för att göra anpassningar för fortsatt verksam- het om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av
Artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet
Artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet innebär att medlemsstaterna i de särskilda bevarandeområdena ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana stör- ningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
I mål
208
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
som inrättas genom art- och habitatdirektivet blev tillämpligt på det berörda skyddsområdet.
Artikel 6.2 ställer alltså krav på medlemsstaterna att vidta lämp- liga åtgärder för att förhindra försämring. Även om direktivet inte uttryckligen ställer krav på omprövning av befintliga tillstånd kan en lämplig åtgärd mycket väl vara att ompröva en verksamhet. För att omprövning ska kunna vara tillgängligt som verktyg för att efterleva art- och habitatdirektivet och övrig
5.1.7Ingripande villkor kan meddelas för att följa
Förslag: En bestämmelse införs med innebörden att det ska vara möjligt att besluta om bestämmelser och villkor som innebär att verksamheter avsevärt försvåras om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bestämmelsen införs i 24 kap. 9 § miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
Utredningens bedömning är att 24 kap. 9 § miljöbalken bör kom- pletteras med ett andra stycke. Innebörden ska vara att bestämmel- ser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får beslutas med stöd av 24 kap. 5 och 8 § miljöbalken om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. En mot- svarande bestämmelse har införts för vattenkraft för elproduktion i 24 kap. 10 § miljöbalken och föreslås gälla även för miljöfarlig verk- samhet genom införandet av obligatorisk omprövning. Enligt utred- ningen behöver detta gälla även för omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§ miljöbalken för ett effektivt genomförande av
Förutom miljökvalitetsnormer för vatten som nämns särskilt i bestämmelsen finns andra
209
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Utredningens överväganden
Frågan om möjligheten att ställa krav enligt utredningens förslag har tagits upp i tidigare utredningar. Begränsningen i den ursprungliga bestämmelsen infördes efter påpekanden från Lagrådet för att und- vika att bestämmelsen skulle stå i strid med grundlagskravet om er- sättningsrätt i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.17 Det sak- nas dock en diskussion om
Utredningens bedömning är att bestämmelsen i sin nuvarande ly- delse inte kan tillämpas om
17Prop. 1997/98:45, del 2, s. 503.
18SOU 2011:86, s. 246 f.
210
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Övergångsbestämmelsen för 7 kap. 28 a § miljöbalken
Vid införandet av bestämmelserna om Natura 2000 i 7 kap. miljö- balken infördes en övergångsbestämmelse med innebörden att för verksamheter som påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att lagändringarna inte skulle innebära att varje verksamhet som påbörjats innan ändringarna trädde i kraft måste underkastas en ny tillståndsprövning. Utgångspunkten var att det dåvarande regel- verket hade tillämpats på ett sätt som var förenligt med direktivens krav. Regeringen framhåller dock att det finns en möjlighet för till- synsmyndigheten att ingripa om en pågående verksamhet i undan- tagsfall skulle kunna leda till att skyddet inte tillgodoses. Det borde därför enligt regeringen uttryckligen slås fast att myndigheterna måste verka aktivt för att eventuella brister ska åtgärdas.19
Mark- och miljööverdomstolen har i dom den 28 augusti 2018 i mål M
Utredningen konstaterar att övergångsbestämmelsen för 7 kap.
28 a § miljöbalken inte utgör något hinder för att vid en omprövning av en verksamhet förse denne med villkor för att efterleva art- och habitatdirektivet.
19Prop. 2000/01 :111, s. 49 f.
211
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
5.1.8Möjlighet till giltighetsförlängning av befintliga tidsbegränsade tillstånd införs
Förslag: En bestämmelse införs i 24 kap. miljöbalken med inne- börden att tillståndsmyndigheten på begäran av sökanden kan förlänga giltigheten för ett befintligt tidsbegränsat tillstånd i högst tre år. Bestämmelsen kan inte användas på ett tillstånd som redan löpt ut eller på tillstånd som redan förlängts med stöd av bestämmelsen. Förutsättningar för att kunna få förlängd giltighet är att verksamheten avses bedrivas huvudsakligen i den omfatt- ning som befintligt tillstånd medger samt att det i övrigt är lämp- ligt att meddela en förlängning. Förfarandet kräver inte en miljö- konsekvensbeskrivning.
Skälen för utredningens förslag
Det finns ett behov av en möjlighet att förlänga giltigheten för tidsbegränsade tillstånd
Det finns redan i dag tidsbegränsade tillstånd och det kan upp- komma situationer där verksamhetsutövaren av olika skäl inte hin- ner få ett nytt tillstånd innan det befintliga tillståndet löper ut och det samtidigt är lämpligt att verksamheten drivs vidare. Det finns då en risk för att verksamheten under en period står utan tillstånd. Ett exempel på en sådan situation är att en verksamhetsutövare befinner sig i en tillståndsprövning som tagit längre tid än förväntat. Andra typiska exempel är en täkt där verksamhetsutövaren inte hunnit bryta ut beviljad mängd sten innan tillståndet löper ut eller ett vindkraftverk som kan stå kvar ytterligare några år innan det tas ner eller byts ut.
Utredningen konstaterar att det finns ett behov av en flexibel möjlighet att under en kortare period förlänga giltigheten av tids- begränsade tillstånd. När tillståndsmyndigheten fastställer för vilken tid ett tillstånd ska gälla finns det ofta ett visst spann för vilken tid som är lämplig. Detta gör att tidsbegränsningen inte alltid represen- terar den enda tid som är lämplig. Utredningens bedömning är att om det vid meddelandet av det tidsbegränsade tillståndet varit möjligt att sätta en längre tid, ska det också vara möjligt att få en förlängning.
Det finns avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen om vad som gäller i en situation när en verksamhetsutövare behöver för-
212
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
länga sitt tillstånd. I avsaknad av en bestämmelse om förlängd tid för tillstånd har Mark- och miljööverdomstolen slagit fast att det krävs en ny prövning på samma sätt som för en ansökan om nytt tillstånd enligt miljöbalken.
I Mark- och miljööverdomstolens mål M
213
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
IMark- och miljööverdomstolens mål M
I det senare målet kan utredningen konstatera att mark- och miljödomstolen i slutet av sina domskäl benämner tillståndet till fortsatt brytning för ”förlängning av tillstånd”. I tillståndsmeningen benämns tillståndet dock som ändringstillstånd. Det är i målet inte heller fråga om någon egentlig förlängning i tid eftersom frågan i målet inte gällde att tiden för tillståndet höll på att löpa ut. Frågan i målet gällde att mängden utbrytbart material höll på att ta slut.
I Mark- och miljööverdomstolens dom den 29 maj 2015 i mål M
214
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Förutsättningar för förlängd giltighetstid
Utgångspunkten enligt vårt förslag är att det ska vara möjligt att un- der en kortare period förlänga giltigheten av tidsbegränsade tillstånd om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Den första förutsättningen som ska vara uppfylld för att förlängd giltighetstid ska vara möjlig är att ansökan avser en befintlig verk- samhet med tidsbegränsat tillstånd.
Den andra förutsättningen är att verksamhetens omfattning un- der förlängningstiden i huvudsak avses motsvara den verksamhet som bedrivits enligt det befintliga tillståndet. Verksamheten ska med andra ord under tiden förlängningen löper bedrivas huvudsakligen i den omfattning som befintligt tillstånd medger och utrymmet för avvikelser ska varken vara större eller mindre än vad det varit under den ordinarie giltighetstiden. Verksamheten är då prövad och miljö- bedömd i den föregående tillståndsprövningen, vilket är en förutsätt- ning för att en förlängning ska vara förenlig med
Den tredje förutsättningen är att det är lämpligt att förlänga giltighetstiden. Vid bedömningen av om det är lämpligt ska till- ståndsmyndigheten beakta skälen för att befintligt tillstånd tidsbe- gränsades samt hur lång tid tillbaka som miljöbedömningen för verksamheten utfördes. I exemplet om en täktverksamhet som inte hunnit bryta ut all beviljad sten innan tillståndet löper ut kan en gil- tighetsförlängning möjliggöra att stenen kan brytas ut under för- längningen utan någon större miljöpåverkan än som tillståndsprö- vats. Om täktverksamheten däremot också innefattar bortledande av grundvatten kan det dock i vissa fall vara olämpligt att förlänga till- ståndet, t.ex. om det råder brist på vatten. Det kan också ha visat sig under tiden som det befintliga tillståndet löpt att konsekvenserna av grundvattenbortledningen blivit större än man förutsett vid till- ståndsgivandet. Det kan förstås även gälla andra miljökonsekvenser som verksamheten gett upphov till. En förlängning av tillståndets
215
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
giltighet kan då bedömas som olämplig. Det blir i en sådan situation i stället nödvändigt med en ansökan om nytt tillstånd.
Tiden för förlängd giltighetstid som meddelats enligt föreslagen bestämmelse får inte överstiga tre år. Bestämmelsen får inte åberopas av en verksamhet vars tillstånd redan förlängts en gång enligt den föreslagna paragrafen. Bestämmelsen kan åberopas även i samband med en pågående tillståndsprövning om nytt tillstånd för befintlig verksamhet.
Överväganden om tillfälligt tillstånd som alternativ till giltighetsförlängning
Utredningen har som ett alternativ till förlängning av giltighet av tillstånd övervägt att införa en bestämmelse i 22 kap. miljöbalken som möjliggör att tillståndsmyndigheten på sökandens begäran inom ramen för en pågående tillståndsprövning kan meddela ett till- fälligt tillstånd om prövningen riskerar att inte hinna slutföras innan tillståndet löper ut. Ett sådant tillstånd skulle kunna meddelas för högst tre år. Ytterligare förutsättningar för ett sådant tillfälligt till- stånd skulle vara att ansökan avser en befintlig verksamhet med tids- begränsat tillstånd och att verksamhetsutövaren ansökt om nytt till- stånd minst tre år innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut. Tiden för ett sådant tillstånd får inte överstiga tre år. Nedan lämnas ett exempel på hur en sådan bestämmelse kan utformas.
Tillståndsmyndigheten får på sökandens begäran meddela tidsbegränsat tillstånd till den ansökta verksamheten inom ramen för ansökan om nytt tillstånd för samma verksamhet om
1.ansökan avser en befintlig verksamhet med tidsbegränsat tillstånd,
2.tillståndsmyndigheten finner att slutligt beslut eller dom i ansök- ningsmålet inte kan meddelas innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut,
3.verksamhetsutövaren ansökt om nytt tillstånd minst två år innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut och
4.förutsättningar i övrigt medger att ett sådant tillstånd meddelas.
Tiden för ett tidsbegränsat tillstånd enligt första stycket får inte överstiga tre år.
För en sådan prövning kommer det att finnas en nyligen framtagen miljökonsekvensbeskrivning eftersom en sådan lämnats in för den nya tillståndsansökan. Detta skulle medge att produktionsökningar
216
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
eller andra förändringar i förhållande till det befintliga tillståndet skulle kunna prövas och beviljas under treårsperioden.
Utredningens bedömning är att giltighetsförlängning är ett bre- dare alternativ som möjliggör en flexibilitet även för verksamheter som inte har för avsikt att söka nytt tillstånd när det gamla löper ut, t.ex. en täkt som behöver förlängd giltighet för att kunna avslutas. Utredningen föreslår därför förlängd giltighetstid och lägger inte något förslag om tillfälligt tillstånd inom ramen för en pågående prövning.
5.1.926 § lagen om införande av miljöbalken tas bort
Förslag: Bestämmelsen i 26 § lagen om införande av miljöbalken tas bort. Bestämmelsen innebär att äldre verksamheter vid en om- prövning endast kan tidsbegränsas om det var möjligt enligt den äldre lagstiftningen eller om det följer av internationella konven- tioner. Genom att bestämmelsen tas bort kan samtliga befintliga verksamheters tillstånd tidsbegränsas vid en omprövning.
Skälen för utredningens förslag
Bestämmelsen i 26 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken bör tas bort så att även äldre tillstånd kan tidsbegränsas vid en ompröv- ning, oavsett om det gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverk- samhet. Bestämmelsen innebär att verksamheter med tillstånd som inte är begränsade i tid och som meddelats med stöd av äldre bestäm- melser endast kan tidsbegränsas vid en omprövning om det följer av internationella konventioner eller om det var möjligt att tidsbe- gränsa enligt den äldre lagstiftningen.
Möjligheten att vid omprövning tidsbegränsa en verksamhet bör kunna tillämpas även för verksamheter som meddelats med stöd av äldre bestämmelser. När en verksamhetsutövare med ett äldre till- stånd ansöker om ett helt nytt tillstånd enligt miljöbalken kan pröv- ningsmyndigheten redan i dag tidsbegränsa det nya tillståndet enligt 16 kap. 2 § miljöbalken.
217
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
5.2Utredningens analys av problembild och möjlig lösning
En kedja är endast så stark som sin svagaste länk och för att miljö- balkskedjan ska fungera krävs att samtliga länkar i kedjan fungerar var för sig. Utredningen konstaterar dock att omprövningsverktyget inte fungerar tillfredsställande.
Lagstiftarens tanke vid införandet av miljöbalken var att ompröv- ning inte skulle behövas i lika stor utsträckning som tidigare efter- som tidsbegränsning skulle användas i större utsträckning. Tidsbe- gränsningen skulle framför allt användas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan. De miljöfarliga verksamheter som i dagsläget i praktiken tidsbegränsas är täkter, vindkraftverk, enstaka deponier, fiskodlingar samt enstaka avloppsreningsverk. Större industriverk- samheter har hittills inte tidsbegränsats i nämnbar utsträckning.
För verksamheter där tidsbegränsning inte är praxis återfinns frå- gan om tidsbegränsning framför allt om en part i målet yrkat att verksamheten ska tidsbegränsas. Det finns ett fåtal avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen som handlar specifikt om tidsbe- gränsning av tillstånd. De avgöranden som finns från Mark- och miljööverdomstolen har däremot lett till praxis att verksamheterna i vissa branscher, t.ex. vindkraft och täkter, tidsbegränsas. Även änd- ringstillstånd kan tidsbegränsas men detta har endast skett undan- tagsvis under senare år och då i underinstans.
Utredningen har genomfört ett samråd med centrala myndig- heter och länsstyrelser som enligt 24 kap. 11 § miljöbalken kan be- gära omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Av utrednings- och samhällsekonomiska skäl har samrådsförfrågan inte skickats ut till Sveriges 290 kommuner. Utredningen har dock haft tillgång till SKR:s perspektiv genom vår expert. Av samrådet och inhämtade uppgifter från länsstyrelserna har det framgått att det finns ett stort antal verksamheter i Sverige, cirka 1 000 stycken, vars grundtillstånd är meddelat med stöd av 1969 års miljöskyddslag. Dessa tillstånd är obegränsade i tid och har i vissa fall även ändringstillstånd som är obegränsade i tid. Ett flertal av de länsstyrelser som svarat på sam- rådsförfrågan uppger att det finns ett behov av att ompröva bl.a. verksamheter med miljöskyddslagstillstånd men att så inte skett. Orsakerna är framför allt att det är ett mycket tungrott och re- surskrävande verktyg och att det saknas de resurser som krävs för
218
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
att kunna driva omprövningar. Ett exempel som ofta tas upp är Naturvårdsverkets begäran om omprövning av Landvetter flygplats som uppskattningsvis tog 50 personveckor i anspråk enbart för Naturvårdsverket.20
En annan faktor som framhållits är att verksamhetsutövare inte har incitament att tillhandahålla underlag för att kunna genomföra en omprövning. Det blir därför svårt att driva en omprövning som verksamhetsutövaren inte vill ha. Det har även framförts att det är verksamhetsutövaren som bäst känner sin verksamhet och att det därmed är mest effektivt att det ligger på denne att ha uppdaterade tillstånd.
Av det underlag som utredningen fått in framgår tydligt att om- prövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken har använts mycket spar- samt. Fyra länsstyrelser har uppgett att de genomfört en ompröv- ning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken de senaste fem åren
Från näringslivet har framförts att tillstånd uppdateras även om omprövningar inte kommer till stånd och att detta sker kontinuer- ligt genom att verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd eller att verksamheten anpassas till nya
Utredningen konstaterar utifrån inhämtat underlag att tidsbe- gränsning i vart fall inte har använts i sådan utsträckning att behovet av myndighetsinitierad omprövning generellt har minskat. Tillsam- mans med otillräckliga resurser för myndigheter att driva ompröv- ning har detta resulterat i att omprövningar inte har kommit till stånd. Mot bakgrund av det som framkommit i samrådet med myn- digheter konstaterar utredningen att det finns ett genomförande- underskott när det gäller omprövningar som enligt vår bedömning inte kan lösas genom endast ett tillskott av resurser. Det behöver förutom ett resurstillskott finnas ett system som inte enbart är be- roende av vilka resurser som tilldelas tillsynsmyndigheterna.
Utredningen har övervägt att införa tidsbegränsning som huvud- regel för tillstånd. Utredningens bedömning är dock att ett effekti- vare sätt att åstadkomma moderna miljövillkor är att införa obliga-
20SOU 2008:62, s. 260.
219
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
torisk omprövning. Ett av skälen till det är att det finns ett stort antal verksamheter som bedrivs med tillstånd som är obegränsade i tid. Vid ett införande av tidsbegränsning som huvudregel skulle samtliga verksamhetsutövare som innehar tillstånd som inte är tidsbegrän- sade behöva ansöka om ett nytt tillstånd. Detta skulle inte heller sä- kerställa att de nya tidsbegränsade tillstånden med strängare miljö- krav skulle tas i anspråk. Vid en omprövning blir de nya villkoren däremot gällande direkt när tillståndet vinner laga kraft.
5.2.1Behovet av omprövning för miljöfarlig verksamhet
Utredningens uppgift enligt direktivet är att utreda hur omprövning och tidsbegränsning av tillstånd kan blir effektiva verktyg för att nå klimat- och miljömålen. Tillståndspliktiga verksamheters påverkan på miljökvalitetsmålen har undersökts av forskningsprojektet MERIT. I projektet utvärderades kopplingarna mellan miljömålssystemets preciseringar och olika typer av miljöpåverkan för att avgöra hur stor påverkan tillståndspliktiga verksamheter har på de svenska miljö- kvalitetsmålen. Av 34 undersökta miljömålspreciseringar bedömdes uppfyllandet av 20 som signifikant påverkade av tillståndspliktiga verksamheter. Detta indikerar enligt MERIT att en väsentlig andel av det totala antalet miljökvalitetsmål och preciseringar berörs av denna typ av verksamheter. Allra störst andel märktes för preci- seringar som påverkas av utsläpp till luft och vatten inom exempelvis Giftfri miljö, Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan och Ingen över- gödning. Tillståndspliktiga verksamheter som påverkar dessa pre- ciseringar inkluderar kommunala reningsverk, industrier, el- och fjärrvärmeproduktion, avfallssektorn samt transporter kopplade till dessa verksamheter. För spridningen av oavsiktligt bildade ämnen (Giftfri miljö) liksom för Begränsad klimatpåverkan står de till- ståndspliktiga verksamheterna för 50 procent av den totala påverkan.21 Denna analys bekräftas också av Klimaträttsutredningens slutsatser, se nedan.
Även utan en kartläggning av omprövningsbehovet hos varje enskild verksamhet visar det underlag som utredningen inhämtat att det finns ett generellt behov av att ompröva verksamheter samt att det finns ett genomförandeunderskott som behöver hanteras. Utveck-
21Naturvårdsverket (2021f), s. 6 och 30 ff.
220
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
lingen av miljörätten i svenskt, och därmed också
Därtill har svensk praxis successivt ändrats. Ett exempel är att an- vändandet av riktvärden ersatts med begränsningsvärden sedan Mark- och miljööverdomstolen i flera mål angett att användandet av riktvärden ska utmönstras och att ramarna för kontrollen av be- gränsningsvärden ska anges i villkor, se MÖD 2009:2, MÖD 2009:9, MÖD 2012:10 samt MÖD 2012:21. Om äldre verksamheter inte uppdaterats mot nya bestämmelser eller ändrad praxis samtidigt som nya verksamheter behöver hålla sig till dessa krav riskerar det att bli en snedvriden konkurrens. Därtill uteblir den positiva effekten av minskad miljöpåverkan genom strängare krav.
Utredningen har inte möjlighet att bedöma behovet av ompröv- ning för varje enskild verksamhet. Ett sådant arbete pågår dock inom ramen för den nationella strategin för tillsyn enligt miljöbalken. Syftet med strategin är att kunna rangordna och prioritera behov av åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljöbalkstillstånd samt vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Denna kartläggning ska vara klar under 2024.
Lägesbild för miljöfarlig verksamhet framtagen inför nationell strategi för miljöbalkstillsyn
Som ett underlag till arbetet med att ta fram prioriterade insatser i form av fokusområden med tillhörande preciseringar i den nationella strategin för miljöbalkstillsynen har lägesbilder tagits fram. För miljöfarlig verksamhet framgår det av lägesbilden att det finns ett stort antal föråldrade tillstånd som i många fall innebär ett lägre miljöskydd och orättvisa konkurrensvillkor. Inte sällan är äldre till- stånd också svårare att tillsyna då många villkor är generellt formu- lerade och utsläppsvillkor är uttryckta som riktvärden. Gamla till-
221
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
stånd tillsammans med många anmälningar kan leda till att det är svårt att få en helhetsbild.22
Klimaträttsutredningens slutsatser
I Klimaträttsutredningens delbetänkande23 framhåller utredningen att det är orimligt att låta en verksamhet fortgå oförändrad om en omprövning av verksamheten hade lett till väsentligt annorlunda krav än de gällande. Utredningen framhåller vidare att om utred- ningens förslag ska få tillräckligt stor effekt på möjligheterna att nå Sveriges nationella klimatmål behöver de kunna tillämpas på befint- liga verksamheter med utsläpp av växthusgaser som i dag har eviga tillstånd. Enligt utredningens bedömning är det sådana verksam- heter som kommer att stå för den absoluta merparten av Sveriges utsläpp av växthusgaser från tillståndsgivna verksamheter även 2045. Utredningen framhåller att det är helt avgörande att miljöbalkens bestämmelser om både omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor tillämpas på ett effektivt sätt för att utredningens förslag ska kunna genomföras och få full effekt.24
Klimaträttsutredningen konstaterar att utsläpp av växthusgaser omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde, vilket också framgår av förarbetena till balken, men att balken inte tillämpats så i tillräck- lig utsträckning.25 Utredningens förslag innebär ökade möjligheter att ställa krav på verksamhetsutövare när det gäller utsläpp av växt- husgaser.
Vid ett införande av Klimaträttsutredningens förslag menar vi att det kommer att vara avgörande att alla verksamheter som redan i dagsläget genererar växthusgasutsläpp prövas enligt de nya bestäm- melserna för att dessa ska få fullt genomslag. Med utredningens förslag om obligatorisk omprövning och tillsynsmyndigheternas regel- bundna översyn av tillstånden möjliggörs ett systematiskt genom- förande av Klimaträttsutredningens förslag.
22Naturvårdsverket (2021e), s. 5.
23SOU 2021:21.
24SOU 2021:21, s. 177 ff.
25SOU 2021:21, s. 137 ff.
222
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen
För att få en lägesbild av hur gamla tillstånd som finns och hur många de är har utredningen begärt in uppgifter från länsstyrelserna om hur många verksamheter som bedrivs med tillstånd enligt miljöskydds- lagen. Utredningen har bedömt att detta är en lämplig avgränsning för att underlaget ska vara hanterligt. Utredningen har önskat upp- gifter om
•hur många verksamheter som bedrivs med tillstånd enligt miljö- skyddslagen samt vilka år tillstånden meddelades,
•typ av verksamhet och om det är A eller
•hur många som fått ändringstillstånd enligt miljöbalken.
Uppgifterna visar att sammanlagt cirka 1 000 verksamheter i dag bedrivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Av dessa har 34 änd- ringstillstånd enligt miljöbalken. Större delen av verksamheterna är
223
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkorSOU 2022:33
Tabell 5.1 |
Antal befintliga tillstånd som meddelats med stöd |
|
|
||||
|
av miljöskyddslagen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
Ändrings- |
Villkor |
A |
B |
C |
IED |
|
|
tillstånd |
|
|
|
|
|
Blekinge |
37 |
5 |
2 |
- |
30 |
5 |
9 |
Halland |
12 |
2 |
- |
2 |
10 |
- |
5 |
Jämtland |
22 |
1 ompr |
- |
- |
22 |
- |
- |
Jönköping |
53 |
- |
- |
2 |
51 |
- |
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
Gävleborg |
39 |
- |
- |
2 |
37 |
- |
7 |
Dalarna |
26 |
- |
- |
2 |
24 |
- |
7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kalmar |
37 |
1 |
- |
3 |
28 |
6 |
7 |
Västra Götaland |
154 |
2 |
- |
13 |
130 |
11 |
35 |
Västerbotten |
16 |
- |
- |
2 |
14 |
- |
3 |
Västmanland |
22 |
3 prövn |
- |
3 |
19 |
- |
- |
|
|
pågår |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Värmland |
45 |
4 |
- |
2 |
37 |
6 |
12 |
Kronoberg |
23 |
- |
- |
1 |
22 |
- |
4 |
Uppsala |
33 |
- |
- |
5 |
27 |
- |
- |
Östergötland |
39 |
3 |
4 |
5 |
30 |
4 |
14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Örebro |
27 |
1 |
- |
4 |
23 |
- |
9 |
Södermanland |
19 |
- |
- |
2 |
17 |
- |
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
Gotland |
9 |
- |
1 |
1 |
8 |
- |
- |
Stockholm |
55 |
- |
- |
2 |
52 |
1 |
15 |
Norrbotten |
27 |
2 |
2 |
6 |
20 |
1 |
2 |
Västernorrland |
78 |
13 |
- |
6 |
61 |
11 |
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Skåne |
221 |
1 |
5 |
13 |
118 |
90 |
42 |
Summa |
994 |
34 |
14 |
76 |
780 |
135 |
179 |
Källa: Uppgifter från länsstyrelserna 2022.
Cirka 40 tillstånd är äldre än 40 år, vilket innebär att det behöver finnas en övergångsbestämmelse för dessa vid ett införande av obli- gatorisk omprövning. Det äldsta tillståndet är från 1971.
Kraven enligt miljöskyddslagen jämfört med kraven enligt miljöbalken
Enligt 5 § lag om införande av miljöbalken ska tillstånd som medde- lats med stöd av miljöskyddslagen anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som
224
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
meddelats med stöd av miljöbalken. Det innebär samtidigt att verk- samheter med tillstånd enligt miljöskyddslagen inte per automatik är prövade enligt de bestämmelser som tillkom med miljöbalken och som därmed inte har någon motsvarighet i miljöskyddslagen. För att åskådliggöra vilken miljönytta det innebär att uppdatera äldre till- stånd finns därför anledning att beröra de centrala skillnaderna mel- lan miljöskyddslagen och miljöbalken.
Av propositionen till miljöbalken framgår vilken förändring som varit avsedd när miljöskyddslagen ersattes av miljöbalken. Reger- ingen framhåller i propositionen att förslaget till miljöbalk ska ses om en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en håll- bar utveckling. Grundläggande för det nationella arbetet ska vara ambitionen att skydda miljön genom att få ned utsläppen under ni- våer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsatte enligt regeringen ändringar i konsumtions- och produk- tionsmönster.
Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveck- ling skulle vara förverkligandet av effektiv användning av energi och andra naturresurser och en hållbar försörjning för att säkra eko- systemens långsiktiga produktionsförmåga, samt en utformning av markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den mate- riella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer. Miljöbalken måste enligt regeringen spegla dessa för- ändringar och nya
Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. Balken ska enligt propositionen mot den bakgrunden inte bara ses som en omfattande teknisk lagstift- ningsreform utan som en nödvändig utveckling av det grundläg- gande och centrala verktyget i miljöarbetet i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och hela tiden ställs inför nya utmaningar.26 Reger- ingen ger alltså uttryck för en klar ambitionshöjning i förhållande till den miljölagstiftning som gällde vid tidpunkten för införandet av miljöbalken.
I praktiken resulterade införandet av miljöbalken i att grundläg- gande internationella miljöprinciper gjordes rättsligt bindande ge-
26Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154 ff.
225
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
nom 2 kap. miljöbalken, t.ex. principen om att förorenaren betalar, substitutionsprincipen och kretsloppsprincipen.27
En annan central förändring var att prövningen inte bara skulle omfatta utsläppen från en verksamhet utan också effekterna av verk- samheterna i ett vidare miljöperspektiv.28 Den generella teknik- utvecklingen har därtill varit kontinuerlig och vad som anses vara bästa möjliga teknik samt bästa tillgängliga teknik har förändrats successivt även sedan miljöbalkens införande.
5.3Gällande rätt och tidigare utredningar
om omprövning och tidsbegränsning av tillstånd
Av 24 kap. 11 § miljöbalken framgår att en ansökan om prövning en- ligt 24 kap.
Enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ska tillsynsmyndig- heten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upp- häva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt vad som sägs i 24 kap. 11 §, om myndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar för omprövning enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §. Tillsynsmyndigheten ska vidare underrätta Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelsen om förhållanden som kan vara skäl för en ompröv- ning enligt 24 kap. 5 eller 7 § miljöbalken.
27Prop. 1997/98:45, del 1, s. 1.
28Prop. 1997/98:45, del 1, s. 346.
226
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
5.3.1Historik om tidigare lagstiftning
Miljöskyddslagen hade en utvecklad reglering av prövningsförfaran- det och om vem som meddelade beslut om tillstånd och villkor. Den innehöll även särskilda regler som angav under vilka förutsättningar miljömyndigheterna hade rätt att begära ändrade villkor för tillstån- det till en verksamhet. För verksamheter som reglerades med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljde sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor fick ändras. Enligt vattenlagen kunde omprövning av villkor ske för att tillgodose allmänna intressen. Vattendomstolen bestämde i tillståndet när detta fick ske, tidigast efter 10 år och senast 30 år efter tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehöll särskilda föreskrif- ter om omprövning av täkttillstånd, vilka kunde upphävas helt eller delvis efter tio år eller också kunde villkoren ändras. Enligt lagen om kemiska produkter fick regeringen meddela föreskrifter om tillstånd och villkor. Enligt dessa föreskrifter fick tillstånd gälla högst fem år. Naturresurslagens tillstånd var däremot inte tidsbegränsade och sak- nade även föreskrifter om omprövning av villkor. Enligt hälso- skyddslagen gällde särskilda regler om tillstånd till avloppsanlägg- ningar, m.m.
Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gällde för all framtid, men enligt 23 § miljöskyddslagen fick sådan verksamhet förbjudas i särskilt angivna fall, bl.a. om tillståndshava- ren åsidosatt villkor i betydande mån. Då kunde ett tillstånd även återkallas helt eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gällde i princip för all framtid men dessa kunde i särskilt angivna fall ändras eller upphävas, framför allt enligt 24 § miljö- skyddslagen. Enligt 18 § miljöskyddslagen kunde dock tillstånd läm- nas för begränsad tid om särskilda skäl förelåg.
Vid miljöskyddslagens tillkomst fanns ingen möjlighet att lämna tillstånd för begränsad tid. Genom prop. 1980/81:92 infördes möj- lighet till tidsbegränsning av tillståndsbeslut om det förelåg särskilda skäl. Detta var endast en kodifiering av den praxis som hade utveck- lats hos koncessionsnämnden. Särskilda skäl för att begränsa ett till- stånd kunde enligt propositionen anses finnas dels när sökanden själv hade begärt det, dels t.ex. när en befintlig miljöfarlig verksam- het var olämpligt lokaliserad och driften därför inte på sikt borde få fortsätta på den aktuella platsen. Ett tidsbegränsat tillstånd kunde i
227
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
sådana fall användas för att medge en skälig avvecklingstid. Tidsbe- gränsning av tillståndet borde enligt departementschefens mening inte ske när en planerad verksamhet bedömdes vara tillåtlig men där det rådde viss osäkerhet om störningarna. I sådana fall skulle till- ståndsmyndigheten i stället skjuta upp avgörandet i viss del och med- dela provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder för uppskovstiden.
I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient fanns särskilda regler i 25 § miljöskyddslagen som bl.a. innebar att själva tillståndet fick omprövas efter 10 år. Tillståndet gav ett rätts- ligt skydd mot att själva den verksamhet som avsågs med tillståndet tvingades upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Dessutom fanns ett skydd mot längre gående krav än vad som följde av tillståndsbeslutet. Skyddet var emellertid inte absolut, i vissa situa- tioner kunde den verksamhet som avsågs med ett tillstånd och villko- ren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Uttrycket ”om- prövning” användes som en samlad benämning på detta förfarande.
Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstiftningen beror på att de krav som ställdes kunde vara långtgå- ende. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegrän- sande villkor och andra restriktioner för en anläggning kunde inne- havaren tvingas att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden framstod det som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor gav tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åt- gärder inte kunde ställas utan att det förelåg i lag angivna omstän- digheter.
Stegvis ändrades reglerna om omprövning och omprövningsmöj- ligheterna blev flera. I Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) finns en detaljerad genomgång av detta, se avsnitt 5.3.2. Där framgår bl.a. hur det med tiden blev lättare för miljömyndigheterna att kräva ändring av villkor i tillståndsbeslut.
5.3.2Tidigare betänkanden och propositioner om omprövning
Flera utredningar har behandlat frågan om omprövning av tillstånd. Nedan följer en sammanställning av betänkande från olika utred- ningar samt propositioner i kronologisk ordning.
228
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 1993:27 Miljöbalk
I Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande29 finns en utförlig redo- görelse för historiken när det gäller utvecklingen av omprövnings- bestämmelserna. Miljöskyddskommittén konstaterar att det allt sedan miljöskyddslagens tillkomst har funnits bestämmelser som inne- burit viktiga inskränkningar i rättskraften hos tillståndsbeslut enligt lagen och att dessa begränsningar stegvis har utvidgats. I betänkandet belyser kommittén tidigare utredningars slutsatser om betydelsen av att kunna ändra ett tillstånd vid behov. Nedan följer en redogörelse för några av dessa.
I Betänkande angående åtgärder till motverkande av vattenförore- ning m.m. (SOU 1939:40) framfördes att om ett meddelat tillstånd skulle vara bindande för lång tid måste det innehålla mycket detalje- rade bestämmelser om allt som hade samband med avloppsvattnets mängd och beskaffenhet. Den framtida utvecklingen i dessa hänse- enden kunde svårligen förutses, vare sig det var fråga om samhällen eller industrier. En alltför stor bundenhet bedömdes också vara till avsevärd nackdel för företagarna själva. De sakkunniga framhöll vi- dare att det var skäligt att den som vid en viss tidpunkt berättigats att släppa ut avloppsvatten utan att behöva vidta mer än kanske mycket enkla åtgärder, av den anledningen att några motstående in- tressen av betydelse då inte fanns, inte kunde förvänta att för all framtid slippa lika lindrigt undan. Däremot fordrade skälig hänsyn att den som vid en viss tidpunkt vidtagit kostnadskrävande och då förstklassiga anordningar inte förpliktades att vidta nya dyrbara åt- gärder för samma ändamål innan denne haft rimlig tid att skriva av den redan gjorda investeringen. En rimlig tid för detta ansågs av utredningen vara tio år men det borde också finnas möjlighet att göra undantag från tioårsperioden.30 Ett undantag från tidsfristen som föreslogs var det fall då vattendomstolen vid meddelandet av före- skrift om åtgärder felbedömt frågan om vilka verkningar ett avlopps- utsläpp skulle få i recipienten. Det skulle dock vid en sådan situation röra sig om en betydande olägenhet.
I betänkandet Luftförorening, buller och andra immissioner (SOU 1966:65) bedömde de sakkunniga att det förelåg motsvarande kon- flikter på immissionsområdet som på avloppsvattenområdet. Lik-
29SOU 1993:27, s. 556 ff.
30SOU 1993:27, s. 558 ff.
229
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
nande synpunkter kunde därför i princip anföras. En skillnad av sär- skild betydelse ansågs dock vara att det genomsnittligt var svårare att på förhand bedöma verkningarna av immitterande användning. Som exempel nämndes att det var svårare att förutse och bedöma olägenheterna av en luftförorenande industrianläggning än av ett vattenförorenande företag. Teknisk utveckling och den allmänna samhällsutvecklingen gjorde också att snabba förändringar på im- missionsområdet var nödvändiga. De sakkunniga påpekade att om- ständigheterna vid omprövning på en väsentlig punkt skiljde sig från de omständigheter som förelåg vid en ansökan om tillstånd. I om- prövningsbeslutet är det redan fastslaget att verksamheten ska få be- drivas. Ändrade föreskrifter skulle därför inte meddelas som var av så ingripande karaktär att verksamheten blev praktiskt taget omöjlig att bedriva. Tioårsgränsen för omprövning slogs fast men departe- mentschefen framhöll att detta var en minimigräns.
Tio år senare konstaterade Miljöskyddsutredningen i delbetän- kandet Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80) att det i vissa avseenden rådde osäkerhet om tolkningen av bestämmelserna om ett tillstånds- besluts rättskraft och att möjligheterna att under en tioårsperiod ompröva villkor på grund av väsentligt ändrade förhållanden i prak- tiken hade blivit alltför begränsade. Enligt utredningen borde därför dittillsvarande praxis att i vissa fall tidsbegränsa tillstånd lagfästas. Det föredragande statsrådet påpekade angående detta förslag att möj- ligheten till tidsbegränsning bara borde utnyttjas i undantagsfall, t.ex. i fråga om en befintlig verksamhet där osäkerhet rådde om verksam- heten på sikt borde tillåtas på den plats där den dittills hade bedrivits.31
Det framgår av SOU 1993:27 att antalet rena omprövningsären- den enligt 24 § miljöskyddslagen vid koncessionsnämnden och läns- styrelserna var litet trots att miljöskyddslagen vid tillfället hade till- lämpats i drygt 20 år. I genomsnitt hade Naturvårdsverket och läns- styrelserna begärt omprövning i något enstaka ärende per år. Rent faktiskt hade dock omprövning av tillståndsvillkor skett i ett bety- dande antal fall genom att pågående verksamheter tillståndsprövats på nytt till följd av bl.a. tillståndspliktiga förändringar i produktionen.32
Trots detta anförde utredningen att det på goda grunder kunde antas att villkoren för meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen skulle ha kunnat omprövas i betydligt större utsträckning. Framför
31SOU 1993:27, s. 562 f.
32Prop. 1997/98:45, del 1, s. 225 f.
230
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
allt gällde detta omprövning enligt tioårsregeln. Utredningen ansåg att det kunde finnas flera skäl till detta, t.ex. att omprövningsreg- lerna ansetts krångliga att tillämpa, att de initierande myndigheterna inte haft tillräckliga resurser eller att andra insatser på miljöskydds- området prioriterats.33
En möjlig lösning för att i större utsträckning få till stånd om- prövningar skulle enligt utredningen kunna vara obligatorisk om- prövning av villkoren efter en viss tid. Det som enligt utredningen talade emot en sådan lösning var att stora resurser skulle tas i anspråk hos tillsynsmyndigheterna, kanske i onödan eller utan behövlig prio- ritering. En variant kunde vara att ålägga de initierande myndighe- terna att med vissa tidsintervall överväga frågan om behovet av om- prövning av sådana verksamheter som de har tillsyn över. Skulle myndigheten finna att det inte finns något behov av omprövning borde den vara skyldig att motivera sitt ställningstagande. Längden på tidsintervallen för myndigheternas bedömningar borde överens- stämma med vad som gäller enligt tioårsregeln.34
Det kan noteras att utredningen poängterar att rättskraften för villkor successivt kommit att inskränkas mot bakgrund av samhällets allt starkare krav på ökad miljö- och hälsoskyddshänsyn från alla som bedriver miljöfarlig verksamhet. Det ansågs av utredningen ofrånkomligt att rättstrygghetsintresset får vidkännas ytterligare in- skränkningar för att syftet med balken ska kunna nås. Det ansågs dock finnas en gräns för hur långt denna inskränkning kan tillåtas gå med hänsyn till rättssäkerhetsaspekter. Var gränsen går ansågs av ut- redningen inte möjligt att fastställa en gång för alla. Utredningen menade att gränsen kommer, precis som dittills varit fallet, att flyttas allt eftersom samhällets värderingar skiftar vad gäller avvägningen mellan å ena sidan miljö- och hälsoskyddsintressena och å andra si- dan andra motstående intressen.35
Proposition 1997/98:45 Miljöbalk
I frågan om omprövning av tillstånd infördes en ändring i miljöbal- ken i förhållande till miljöskyddslagen. I proposition 1997/98:45 re- dogör regeringen för den tidigare bestämmelsen i 23 § miljöskydds-
33SOU 1993:27, s. 573.
34SOU 1993:27, s. 577.
35SOU 1993:27, s. 583.
231
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
lagen som innebar att miljöfarlig verksamhet får förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i bety- dande mån. Det fanns alltså en skillnad i prövningen mellan tillstån- det som sådant och villkoren för detta och denna skillnad hade enligt regeringen medfört oönskade konsekvenser. I praktiken hade be- stämmelsen inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren ska följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet så kunde inte den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse tillämpas. Detsamma gällde bestämmelsen om ompröv- ning i 24 § miljöskyddslagen. Detta borde enligt regeringen ändras, så att det i miljöbalken anges att tillstånd både får återkallas och om- prövas. Därmed skulle det inte uppstå några tolkningstvister om vad som är tillstånd och vad som är villkor.36
Reglerna om omprövning utvidgades även på det sätt att miljö- kvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om för- bud mot utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran om omprövning av tillstånd och villkor.
Vattenverksamhet SOU 2009:42
I stället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt Miljöprocessutredningens mening meddela tillstånd som ålägger till- ståndshavaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning eller inte. Om en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång, dvs. naturligtvis miljö- och säkerhetsfrågor men också t.ex. krav på ökad energiproduktion och möjligheter till effektivitetshöjningar. Ett så- dant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på
36Prop. 1997/98:45, del 1, s. 344.
232
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
stycket miljöbalken som angav att omprövningen inte får vara så in- gripande att verksamheten inte längre kan bedrivas. Förslaget skulle således vara mindre ingripande än att ha obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden som sådana. Regeln skulle enligt utredningen kunna införas som ett tillägg i 24 kap. 5 § miljöbalken och med en hänvis- ning i 16 kap. 2 § miljöbalken så att det framgår att nya tillstånd ska omprövas efter
Utredningen resonerade också kring en obligatorisk omprövning för vattenverksamheter som var äldre än ett visst datum. Resone- mangen ledde dock inte till något förslag om omprövning eftersom utredningen endast avsåg vattenverksamheter och inte miljöfarlig verksamhet.
Bättre miljö – minskade utsläpp SOU 2011:86
Vid det svenska genomförandet av
Utredningen lyfte frågan om huruvida en generell omprövnings- skyldighet bör läggas på verksamhetsutövarna eftersom systemet med omprövningar som initierats av myndigheter inte fungerar. Detta mötte dock starkt motstånd från näringslivet. En del av kriti- ken bestod i att det svårligen kunde krävas av verksamhetsutövarna att ansöka om omprövning i samtliga de fall som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken. Bestämmelsernas utformning utgår från att det är myn- digheterna som har anledning att utifrån det allmänna miljöintresset verka för en omprövning.39
Utredningen lämnade inte något förslag på en vidare skyldighet för verksamhetsutövarna att initiera omprövningar.
37SOU 2009:42, s. 204 ff.
38SOU 2011:86, s. 224.
39SOU 2011:86, s. 257.
233
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Ny tid ny prövning SOU 2013:69
Vattenverksamhetsutredningen var i första hand en utredning om vattenverksamheter men i frågan om omprövning belyser den även till viss del vad som då gällde för miljöfarlig verksamhet. Utred- ningen konstaterade i delbetänkandet att omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken är ett resurskrävande förfarande för myndigheterna där det dessutom saknas drivkraft för verksamhetsutövaren att till- handahålla nödvändiga underlag och bidra till att tillståndet moder- niseras. Omprövning har inte kommit i fråga i så stor utsträckning på grund av bl.a. bristande resurser.
Utredningen föreslog att äldre tillstånd och rättigheter skulle kunna bli föremål för en ny prövning enligt miljöbalken. Prövningen skulle enligt förslaget ske som om det vore en helt ny anläggning och verksamhet. Utredningen bedömde också att förslaget om ny pröv- ning skulle ge bättre förutsättningar för att miljökvalitetsnormerna för vatten skulle få genomslag.40
I vått och torrt SOU 2014:35
Vattenverksamhetsutredningen ansåg i sitt slutbetänkande att det system med ny prövning som utredningen föreslog var det mest ändamålsenliga för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gäl- lande rätt. Bakgrunden var att det befintliga systemet för ompröv- ning av vattenverksamheter inte fungerade tillfredsställande.
När det gällde tillstånd meddelade med stöd av miljöbalken fann dock utredningen att omprövningsreglerna skulle tillämpas. Det- samma skulle gälla för vattenverksamheter som inte omfattas av ny- prövningsförslaget, vilket var begränsat till vattenregleringar, vatten- bortledningar och vattenöverledningar samt vattenanläggningar för sådana verksamheter. Omprövningsreglerna skulle därmed utgöra ett komplement till reglerna om ny prövning.41
40SOU 2013:69, s. 148.
41SOU 2014:35, s. 277.
234
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
5.3.3Praxis och relevanta avgöranden om omprövning
I MÖD 2005:43 slog Miljööverdomstolen fast att villkor eller andra bestämmelser som föreskrivs efter en prövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken blir en del av det tillstånd som gäller för verksam- heten. En tillståndshavare är därför skyldig att följa ett sådant villkor, liksom övriga villkor som ursprungligen har föreskrivits för tillståndet, för att inte bryta mot tillståndet. Någon särskild till- ståndsansökan av tillståndshavaren krävs därför inte för att villkoret ska gälla. Miljööverdomstolen fann att miljödomstolens dom i detta fall skulle ändras, så att det klart framgick att åläggandet utgjorde ett villkor för det i målet aktuella tillståndet.
I MÖD 2003:74 konstaterade Miljööverdomstolen att de villkor som kan fastställas vid en omprövning bl.a. regleras av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, men även av bestämmelsen i sista stycket av 24 kap. 5 § miljöbalken. Den sistnämnda bestämmel- sen angav i sin dåvarande lydelse att tillståndsmyndigheten inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksam- heten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Be- stämmelsen är närmast att se som en yttersta gräns för vad som får föreskrivas vid omprövning. Mot bakgrund av vad Kammarkollegiet anfört i målet framstod det som motiverat från allmän miljösyn- punkt att vidta åtgärder enligt Kammarkollegiets yrkande, vilket innebar att sänkningsföreningen skulle blir ansvarig för drift och skötsel av den dammanläggning som målet gällde. Frågan var om den verksamhet som föreningen bedrev skulle försvåras avsevärt eller kanske rent av inte kunna bedrivas vid ett bifall till Kammarkolle- giets talan. Föreningen som var verksamhetsutövare uppgav att den inom ramen för sin nuvarande organisation inte hade möjlighet att administrera de uppgifter som ett ansvar för en dammanläggning skulle innebära. Miljööverdomstolen framhöll att en verksamhetsut- övare i och för sig är skyldig att inhämta den kunskap och organisera verksamheten på det sätt som krävs för att denne ska kunna driva den i enlighet med givna tillstånd och meddelade villkor. En aktiv reglering av sjön Östen i enlighet med Kammarkollegiets ansökan skulle dock närmast vara en helt ny verksamhet med andra syften än den verksamhet som föreningen bedrev och med högre ställda krav på tillståndshavaren. Mot den bakgrunden bedömde Miljööverdom- stolen att ett bifall till Kammarkollegiets talan skulle innebära att före-
235
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
ningens verksamhet avsevärt försvårades och ogillade därför Kam- markollegiets talan i den delen.
5.3.4Tidsbegränsning av tillstånd
Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dis- pens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, ges för begränsad tid och får förenas med villkor. Även ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken kan lämnas för begränsad tid. När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut kan verk- samhetsutövaren ansöka om nytt tillstånd.
Enligt 16 kap. 2 e § får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning som avses i 2 § första stycket. Exempel på sådana föreskrifter finns i bl.a. 13 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och 5 kap. 4 § av- fallsförordningen (2020:614). Om några särskilda föreskrifter inte har meddelats är det prövningsmyndigheten som i det enskilda fallet avgör om och för hur lång tid ett tillstånd ska tidsbegränsas.
Skyldighet att tidsbegränsa tillstånd eller genomföra regelbundna omprövningar av tillstånd kan följa av
5.3.5Tidigare betänkanden och propositioner om tidsbegränsning av tillstånd
Prop. 1997/98:45 Miljöbalken
Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att sam- hällets miljökrav ändras och skärps. Regeringen menade därför vid införandet av miljöbalken att det redan av det skälet starkt kunde ifrågasättas om det är riktigt att alltid efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och därmed endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor som fanns vid tidpunkten för propositionen. Tillstånd för verksamhet enligt
236
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
balken skulle därför enligt regeringens förslag i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid.
Regeringen menade att genom utökade möjligheter att tidsbe- gränsa tillstånd skulle Sverige på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning, som gäller enligt våra internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU.
Regeringen skulle enligt lagförslaget få meddela föreskrifter om tidsbegränsning för olika typer av tillstånd. Tillståndsmyndigheten skulle, om några föreskrifter inte hade meddelats, i det enskilda fallet få avgöra om tillstånd skulle tidsbegränsas. Det innebar att tidsbe- gränsade tillstånd i stor utsträckning skulle kunna tillämpas på miljö- farlig verksamhet. Om det exempelvis fanns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skulle tidsperioden bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kunde det vara lämpligt att tiden begränsa- des för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år, eftersom det då blev en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd.
En fördel med tidsbegränsade tillstånd ansågs vara att det sker automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. Den prövning som då ska göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år.
En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd ansågs vara att verk- samhetsutövaren är tvungen att göra en ny ansökan när tillståndet går ut och då måste ge in den utredning som behövs. Tillsynsmyn- digheterna skulle därmed inte behöva lägga ner ett omfattande ar- bete på att ansöka om omprövning, vilket hade varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att lämna in den utredning som behövdes för omprövning förelåg även enligt miljöskyddslagen men detta hade inte ökat antalet omprövningar.42
42Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 345.
237
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Vattenverksamhet SOU 2009:42
Miljöprocessutredningen konstaterade att det enda man för framti- den kan vara säker på är att det hela tiden sker förändringar och att samhällets krav och förväntningar på verksamheter kommer att för- ändras. Det ansågs mot den bakgrunden tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhets- utövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, t.ex. säkerhetsfrå- gor och energiproduktion, kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bil- ägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automa- tiskt prövas fortlöpande, t.ex. med ett intervall på
Åandra sidan menade utredningen att man ska beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksamheter, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i Sverige skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina invester- ingar, få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila. Det var därför enligt utredningens mening tveksamt att som huvudregel tidsbegränsa alla nya tillstånd till vattenverksamhet.
Utredningens uppdrag omfattade endast vattenverksamhet och ett förslag skulle därför leda till att endast vattenverksamheter skulle bli obligatoriskt tidsbegränsade. Det framstod dock inte som en rim- lig ordning att miljöfarliga verksamheter fortsatt skulle ha
43SOU 2009:42, s. 204 f.
238
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
En obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksam- heter skulle dessutom inte stämma med utredningens övergripande syfte att göra prövningen snabbare och enklare.44
Bättre miljö – minskade utsläpp SOU 2011:86
Industriutsläppsutredningen konstaterade att det fortfarande var ovanligt med tidsbegränsade tillstånd trots ökade möjligheter att tidsbegränsa enligt miljöbalken. Utredningen ansåg att en fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de medför automatiska och åter- kommande omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren så att det kan säkerställas att BAT används.
Av utredningen framkom också att en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få är att det krävs ett mycket omfat- tande arbete hos tillsynsmyndigheterna för att ansöka om ompröv- ning, vilket skulle undvikas med tidsbegränsade tillstånd. Nackdelen med ett utvidgat system med tidsbegränsade tillstånd ansågs dock vara att det är svårt att avgöra hur ofta det av miljömässiga skäl är nödvändigt med en förnyad prövning.
Vidare konstaterade utredningen att det inte är troligt att en tids- begränsning av tillståndet skulle följa intervallerna för uppdatering av
44SOU 2009:42, s. 205.
239
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
vinst uppstår ansågs av utredningen som en förlustaffär för samtliga berörda.
De negativa effekterna av en obligatorisk tidsbegränsning skulle kunna mildras med en regel om att omprövning inte behöver ske om det står klart att en sådan är onödig, men för att komma fram till att så är fallet skulle en relativt omfattande materiell prövning ändå be- höva ske. Det är mot denna bakgrund som utredningen valde att inte ge något förslag som innebar utökad användning av tidsbegränsade tillstånd för
Utredningen hänvisar också till en undersökning gjord av Forum of Judges for the Environment (EUFJE) 2009 som visade att tidsbe- gränsning av tillstånd för
Ny tid ny prövning SOU 2013:69
Vattenverksamhetsutredningen ansåg att regeringen med stöd av sitt bemyndigande i 16 kap. 2 a § miljöbalken borde ange för vilka typer av verksamheter och anläggningar som tillstånd alltid ska tids- begränsas om inte särskilda skäl föreligger. Utredningen ansåg att när tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning meddelas ska alltid prövningsmyndigheten över- väga att meddela tidsbegränsade tillstånd.
Utredningen ansåg att en generell huvudregel om tidsbegräns- ning av samtliga tillstånd till vattenverksamhet inte är lämplig. Vissa vattenanläggningar lämpar sig inte för tidsbegränsade tillstånd, t.ex. vägbroar, utfyllnader och viss typ av markavvattning exempelvis av- vattning från område som planläggs för bostäder eller industri- etableringar. Däremot bör tillstånd till vattenverksamhet kunna tids- begränsas i större utsträckning än som dittills skett. Vid användandet av en naturresurs som vatten ansåg utredningen att det kan vara särskilt angeläget att en tillståndshavare inte får evigt tillstånd. Ut- redningen framförde också att den påverkan på omgivningen som en
240
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
vattenanläggning kan ha inte inträder endast vid själva byggandet utan måste även i vissa delar anses vara pågående.
För vattenverksamheter är det svårt att bedöma risken för skada på lång sikt. Det innebär att en tidsbegränsning kan medföra att an- läggningens påverkan på omgivningen kan utvärderas först vid ut- gången av tillståndstiden och vid en förnyad prövning av verksam- heten kan villkoren justeras och anpassas i större utsträckning. Det är dock av stor vikt att domstolen vid en tidsbegränsning även tar hänsyn till samhällets intressen av att vissa verksamheter bedrivs. Tiden för tillståndets giltighet måste självklart anpassas så att den investering verksamhetsutövaren gör lönar sig. Tillståndet måste därtill gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte medföra att verk- samheten onödigtvis betungas med allt för tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.45
Utredningen ansåg att tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning är sådana tillstånd där en tidsbegränsning alltid bör övervägas. Eftersom naturresursen an- vänds kontinuerligt innebär dessa verksamheter också en kontinuer- lig påverkan på miljön. Utredningen menade därför att starka miljö- skäl talar för att tillstånd till dessa verksamheter inte ges på evig tid utan att tillstånden kan bli föremål för revision med visst intervall. Däremot bedömde utredningen att den tid som ska gälla för tillstån- det bör bedömas i varje enskilt fall och att tiden måste sättas i för- hållande till storleken på investeringen och hur beroende samhället och verksamhetsutövaren är av långsiktighet. Ett tillstånd till vatten- uttag borde t.ex. ges för en mer begränsad tid än ett tillstånd till vatten- reglering för vattenkraft. Bestämmelsen borde också vara förenad med en möjlighet till undantag för det fall särskilda skäl föreligger.46
45SOU 2013:69, s. 313 f.
46SOU 2013:69, s. 315.
241
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
5.3.6Praxis och relevanta avgöranden om tidsbegränsning av tillstånd
Täkter
Täkter tidsbegränsas i stort sett alltid. Tillståndstiden för bergtäkter är oftast mellan 25 och 30 år men det förekommer både längre och kortare tillståndstider.47 För naturgrustäkter är tillståndstiden be- tydligt kortare, vanligtvis 5 år. Anledningen till denna kortare tid är att naturgrus i större utsträckning ska ersättas av andra material.
Vindkraft
Vindkraftverk tidsbegränsas regelmässigt och tillståndstiden är van- ligen
Uttag av grundvatten för jordbruksbevattning
Mark- och miljööverdomstolen bedömde i MÖD 2013:39 att tillstånd till uttag av grundvatten för jordbruksbevattning skulle tidsbegränsas till 25 år, med hänsyn till osäkerhet om kunskapsläget beträffande framtida grundvattenbildning, effekten av klimatförändringar, lång- tidseffekten av grundvattenuttag och konkurrerande verksamheter om samma grundvattenuttag. Mark- och miljööverdomstolen fram- höll att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att bedöma såväl vattenbehov som skaderisker på lång sikt, vilket talar för en tids- begränsning av de tillstånd som ges. Det är inte heller enligt domstolen rimligt att en enskild verksamhetsutövare kan göra an- språk på en naturresurs som vatten i sådan utsträckning att verk- samhetsutövaren får ett tillstånd som gäller för all framtid. Samtidigt har sökanden ett berättigat intresse av att få ett tillstånd som är så omfattande i tiden att gjorda investeringar inte riskeras ur ekono-
47Uppgift från Sveriges Bergmaterialindustri.
242
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
misk synvinkel. Tillståndet måste därför gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verk- samheten och får inte heller medföra att verksamheten betungas i onödan med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.
Uttag till dricksvatten
I två avgöranden rörande uttag till dricksvatten (mål M
Fiskodling
I Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 april 2021 i mål
M
243
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
sammantagen bedömning kom domstolen fram till att en tids- begränsning om 25 år inte var orimlig.
Preemraff Göteborg
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt har i dom den 10 september 2021 i mål M
Domstolen konstaterar att genom ansökta förändringar inleds ett arbete att successivt lämna produktion baserad på fossila råvaror till förmån för tillverkning av
Mot den redovisade bakgrunden av förarbeten och praxis ansåg mark- och miljödomstolen att de grundläggande skälen för en tids- begränsning av tillstånd är tillämpliga på bolagets ansökan som handlar om tillstånd till ett raffinaderi som tar naturresurser i anspråk samt ger upphov till en omfattande miljöpåverkan. En tidsbegränsning av tillståndet skulle möjliggöra att verksamhetens tillstånd anpassas till de nya kunskaper om miljöpåverkan samt nödvändiga och möjligen akuta åtgärder som vid en senare tidpunkt är påkallade. Det skulle också kunna handla om den takt med vilken omställning till fossilfri produktion då kommer att anses nödvändig samt om frågor för- knippade med tillgång till och hushållning med förnybara natur- resurser, både återvinningsbart avfall och produkter från jord- och skogsbruk.
244
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Det ska påpekas att domen när detta betänkande skrivs har över- klagats av bolaget såvitt gäller tidsbegränsningen av hela tillståndet men inte i de delar som gäller den tillåtna årliga genomströmningen av råolja. Prövningstillstånd meddelades den 9 februari 2022. Mark- och miljööverdomstolens målnummer är M
Ändringstillstånd
Tidsbegränsning har också tillämpats för ändringstillstånd. I mål M
Bakgrunden till ansökan var att pappersbruket hade ångöverskott efter att två pappersmaskiner stängts och bolaget ansökte därför om ändringstillstånd för att anlägga och driva en kondensturbin för att producera el av ångöverskottet samt för att öka avfallsförbränningen i anläggningen. Domstolen framhöll att det inte var visat att pannan uppfyllde krav på bästa möjliga teknik för förbränning av avfall, men att det fanns skäl för att bolaget skulle ges tid att undersöka lös- ningar för att begränsa utsläppen. Domstolen konstaterade att de ut- redningar som föreslagits inte kunde hanteras inom ramen för ett prövotidsförfarande eftersom utredningarna kunde innebära en be- gränsning av det som bolaget yrkat i målet. En tidsbegränsning sågs då som ett alternativ till prövotid. Bolaget gavs enligt domstolen där- med möjlighet att under tillståndstiden ta pannorna i drift i ansökt omfattning och samtidigt pröva olika åtgärder och därigenom skaffa ett gott underlag till en förnyad ändringsansökan omfattande lämp- liga försiktighetsmått och begränsningar som anpassas till att mini- mera utsläppen av dioxiner och furaner.
Tillståndets giltighetstid begränsades så att de investeringar som var en förutsättning för att genomföra ansökt ändring av verksam- heten skulle hinna generera intäkter som åtminstone motsvarade dess kostnader. Utifrån bolagets uppgifter om en återbetalningstid för projektet på cirka 3 år bestämdes giltighetstiden till 5 år för att bolaget med god marginal skulle få godtagbara investeringsförutsätt- ningar samt möjligheter att ta fram ett bättre underlag för eventuella kommande tillåtlighetsavvägningar.
245
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Tidsbegränsning av del av verksamheten
I mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätts mål M 4008– 16 ansåg domstolen att produktionen vid en mesaugn inte kunde an- ses vara i överensstämmelse med miljöbalkens hushållningsbestäm- melser, i synnerhet som ugnen eldades med ett
Domstolen fann också att mesaugnen på det sätt den vid tillfället kördes inte verkade uppfylla gällande
5.4Inhämtade synpunkter och övrig information
5.4.1Myndigheter med möjlighet att begära omprövning av tillstånd
Utredningen har i ett skriftligt samråd ställt frågor om omprövning och tidsbegränsning till centrala myndigheter och länsstyrelser som har möjlighet att begära omprövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken. Myndigheterna är samstämmiga i uppfattningen om att omprövning är ett mycket resurskrävande och tungrott instrument. Brist på incita- ment hos verksamhetsutövare att ta fram underlag har också angetts som skäl till att omprövningar tar lång tid och är svårarbetade.
Myndigheterna är generellt sett positiva till att tidsbegränsning används i större utsträckning. De framför dock att tillståndstiderna
246
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
bör sättas så att prövningssystemet inte tyngs av allt för tätt åter- kommande prövningar.
5.4.2Centrala myndigheter
Naturvårdsverket har i huvudsak framfört följande. Omprövning fyller en viktig funktion men möjligheten har använts i begränsad utsträckning, inte minst mot bakgrund av att det är väldigt re- surskrävande för myndigheterna. Det gör att det finns ett behov av att se över reglerna kring det för att tillämpningen ska kunna öka. Det är också viktigt att det finns en möjlighet att tidsbegränsa till- stånd till miljöfarlig verksamhet, bl.a. eftersom detta gör det möjligt att tillförsäkra att en verksamhet bedrivs med moderna och ända- målsenliga miljövillkor. Det kan övervägas att införa ett system med omprövning av villkor efter viss tid men möjligheten till tidsbegräns- ning bör finnas kvar. Det bör övervägas en ny författningsreglering beträffande när tillstånd ska tidsbegränsas, vilka verktyg som pröv- ningsmyndigheten kan använda för att tillförsäkra att verksamhets- utövaren bidrar med nödvändig utredning vid myndighetsinitierad omprövning samt eventuella konsekvenser för ett gällande tillstånd om verksamhetsutövaren inte bidrar till utredningen i nödvändig ut- sträckning vid sådan omprövning. Därutöver anser Naturvårdsver- ket att det behöver övervägas ytterligare åtgärder, t.ex. att tillräckliga resurser tilldelas de berörda myndigheterna och att berörda myndig- heter ges uppdrag om vägledning, uppföljning och information i de aktuella frågorna.
Havs- och vattenmyndigheten har bl.a. framfört följande. Ett sy- stem där omprövningen av ett tillstånd eller prövning av en verksam- het kontinuerligt sker på verksamhetsutövarens initiativ i de flesta lägen måste anses vara ett mer resurseffektivt sätt än att myndig- heter, som i fallet med omprövning, ansöker om det. Det torde alltid vara verksamhetsutövaren som bäst känner till verksamhetens förut- sättningar och dess verkningar. Däremot är ett sådant system också mer kostsamt och administrativt betungande för verksamhetsutöva- ren. Det är heller inte givet att kontinuerliga omprövningar är nöd- vändiga exempelvis om kraven i stället omsätts i bindande lagstift- ning. Förutsättningarna för enskilda bedömningar och avvägningar ökar emellertid med en process som relaterar till omständigheter
247
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
som är specifika för varje verksamhet. I generell mening torde dock teknikomställningar gynnas av kontinuerliga prövningar av verk- samheter och då med fokus på omprövning av villkoren. På det sättet kan kraven på verksamheten fortlöpande utvärderas och skärpas utan att tillståndens rättskraft påverkas. Det förutsätter dock att kostnaden och tidsåtgången för det administrativa förfarandet inte är så stor att teknikomställningen påtagligt försvåras eller omöjliggörs.
Kammarkollegiet har framfört i huvudsak följande. Systemet är tungarbetat och eftersom bevisbördan åvilar den som ansöker om omprövning krävs betydande resurser för att driva dessa prövningar. Kammarkollegiets miljörättsliga uppdrag är anslagsfinansierat varför det redan där finns en begränsning i möjligheten att driva ompröv- ningar. Kammarkollegiet ser enbart fördelar med att tillstånd tidsbe- gränsas. Ny kunskap innebär att gårdagens syn på fördelarna och nyttan av vissa typer av verksamheter kan revideras. Det kan visa sig att verksamheter som tidigare ansågs vara rena medför miljöpå- verkan som inte förutsågs när tillstånd meddelades. En regelbunden och förutsägbar nyprövningsordning skulle även ge verksamhetsut- övaren en möjlighet till regelbundna effektiviseringar, samtidigt som villkoren för tillståndet kan uppdateras efter ny teknik och kunskap med avseende på olika verksamheters påverkan på miljön.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har framfört bl.a. följande. Det är rimligt att äldre tillstånd moderniseras i takt med att kunskap och teknik utvecklas och någon form av tidsgräns är sanno- likt det effektivaste sättet att förhindra att vissa miljöfarliga verk- samheter bedrivs med mycket gamla tillstånd och bristande säkerhet. Inom myndighetens sakområde sker inte den generella och parallella ökade kravställning på nyttjad teknik och prestanda som den konti- nuerliga uppdateringen av branschvisa
Den största nackdelen med tidsbegränsade tillstånd är troligen en ökad arbetsbörda för prövningsmyndigheterna, remissmyndighe- terna och verksamhetsutövare. Omprövning av samtliga villkor i ett
248
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
omprövningar och tidsbegränsade tillstånd. Förfarandet bör vara mindre tids- och resurskrävande.
5.4.3Länsstyrelser
Länsstyrelsen i Uppsala län har bl.a. framfört att ett alternativ för att säkerställa att riktigt gamla tillstånd omprövas när en omprövning inte har gått att få till på andra sätt kan vara att införa en bortre gräns för hur gammalt ett tillstånd får vara innan det omprövas. En sådan gräns bör i så fall sättas frikostigt till
Länsstyrelsen i Skåne län har framfört att behovet att ompröva verksamheter är stort. Det finns t.ex. 240 verksamheter i länet som har tillstånd enligt miljöskyddslagen. Tillsynsmyndigheten har inte resurser att genomföra utdragna och omfattande utredningsarbeten som också kräver bolagens samarbete eftersom det är bolagen som har kunskap om sin verksamhet. För att ett föreläggande enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken ska bli tydligt krävs att prövningsmyndig- heten har eller ges god förståelse för verksamheten vilket kan vara tidskrävande.
Dagens omprövningssystem är tidskrävande och inte ett effektivt verktyg för att säkerställa att verksamheter använder bästa möjliga teknik. Tillsynsmyndigheterna skulle behöva mer tid och kompetens om bästa möjliga teknik inom alla branschtyper. Tidsbegränsning kan ur verksamhetsutövarens perspektiv innebära att stora investe- ringar uteblir på grund av osäkerheten med ett begränsat tillstånd. Ur ett omställningsperspektiv kan länsstyrelsen inte se några nack- delar. Ett motsvarande system som för vattenkraften skulle kunna fungera för miljöfarlig verksamhet. Processen skulle eventuellt bli snabbare med hänsyn till att allmänheten inte alltid behöver anses vara berörd. En eventuell nackdel skulle kunna bli att arbetsbördan för prövningsmyndigheter ökar. En eventuell bestämmelse behöver formuleras så att omprövningarna sprids ut i tid.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har bl.a. framfört att det finns ett behov av att ompröva verksamheter som de har tillsyn över, där- ibland tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen. I majoriteten av fallen finns det otidsenliga villkor och tillstånden speglar inte i alla delar den verksamhet som i praktiken bedrivs. Be-
249
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
hov av omprövning bedöms också finnas för verksamheter med till- stånd enligt miljöbalken, framför allt sådana som beslutades i början av
Länsstyrelsen anser att tidsbegränsade tillstånd är den bästa åt- gärden för att säkerställa att miljöfarliga verksamheter bedrivs med ändamålsenliga tillstånd och villkor, där möjligheten för samhället att styra mot en grön och mer hållbar inriktning ökar. Detta kommer att innebära ökade behov av resurser för prövnings- och tillsyns- myndigheter.
Ett annat förslag är att införa en förändring som ger tillsynsmyn- digheten möjlighet att kunna förelägga en verksamhet om att söka nytt tillstånd. Det bör då införas kriterier för när ett sådant beslut kan fattas.
Länsstyrelsen i Värmlands län har bl.a. framfört att det är viktigt att tillståndsmyndigheterna får tydliga befogenheter i miljöbalken att förelägga med vite om en verksamhetsutövare inte inkommer med tillräckligt underlag för att omprövningsprocessen ska kunna drivas framåt. Begreppet omprövning bör vidare omfatta hela den tillståndspliktiga verksamheten och skrivningen om att verksam- heten inte avsevärt får försvåras bör tas bort.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bl.a. framfört att det största problemet med dagens omprövningssystem är att det är myn- digheterna som ska driva processen. Om det enbart är tillsynsmyn- digheten som vill ompröva tillståndet blir processen trög och det krävs oerhört mycket resurser från tillsynsmyndigheten. Det blir därför svårt, för att inte säga omöjligt, att driva processen framåt.
Om myndigheterna ska ges ett omprövningsuppdrag bör det sträcka sig över
Länsstyrelsen i Gotlands län har bl.a. framfört att det finns ett behov av att ompröva tio anläggningar med tillstånd enligt miljö- skyddslagen. Därutöver finns bl.a. några täktverksamheter med miljöbalkstillstånd som behöver prövas enligt 11 kap. miljöbalken, speciellt mot bakgrund av miljökvalitetsnormer för vatten. Om vill- kor inte reglerar viktiga aspekter utan nya villkor behövs skulle det inte vara verkningsfullt att endast uppdatera villkoren. Då behövs i stället en bredare översyn av tillståndet.
250
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Länsstyrelsen i Södermanlands län har framfört att det finns knappt 20 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i länet som har tillstånd som är äldre än tio år. En del tillstånd är meddelade med stöd av miljöskyddslagen. Om villkoren tidsbegränsas är det viktigt att noga överväga formuleringarna för tillåtlighet i miljötillståndet. Det kan vara lämpligt att verksamhetsutövaren skickar in ansökan för omprövning t.ex. vart tionde år. Alternativet är att det tydliggörs i 16 kap. 2 § miljöbalken hur lång tid ett miljötillstånd kan ha rätts- kraft samt när i tiden en ny ansökan behöver lämnas in till prövnings- myndigheten. När ansökan lämnas in kan rättskraften förlängas under prövningsperioden. Detta förutsätter att ansökan föregåtts av de sam- råd som följer av lagstiftningen.
Länsstyrelsen i Västerbottens län har ett ganska stort behov av att ompröva verksamheter med äldre tillstånd. Det finns cirka 15 verk- samheter i länet som fortfarande har tillstånd enligt miljöskyddsla- gen men det saknas tillräckliga ekonomiska och personella resurser att driva omprövningar. En stor del av tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna ligger dessutom på kommunerna som har ännu sämre förutsättningar än länsstyrelsen att driva omprövningar.
Länsstyrelsen i Jämtlands län har bl.a. framfört att omprövnings- verktyget bör justeras så att det tydligare kopplar till miljö- och kli- matmålen. Verksamhetsutövare som inte utvecklar sin verksamhet i linje med dessa mål bör få bekosta omprövning själv i större ut- sträckning än en verksamhet som själv aktivt drivit en verksamhets- utveckling och investerat i miljö- och klimatvänlig teknik.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har framfört att de har tio verksam- heter som har tillstånd enligt miljöskyddslagen och 41 verksamheter som har mer än tio år gamla tillstånd. Länsstyrelsen bedömer att det vore en bra lösning att endast tidsbegränsa villkoren och en lämplig tid kan vara
Länsstyrelsen i Jönköpings län har bl.a. framfört att det i länet finns mycket gamla domar för vattenverksamheter med gamla vill- kor som inte är tidsenliga och inom miljöfarlig verksamhet finns det tillstånd från miljöskyddslagen som skulle behöva omprövas. Det förändrade klimatet ställer krav på ändrade villkor för vissa verksam- heter, särskilt vattenverksamheter.
251
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört att arbetet med upp- följning av villkor bör ske systematiskt och så långt möjligt utifrån nationella kriterier. Det bör vara tydligt gentemot verksamhetsut- övaren och myndigheten samt skapa förutsägbarhet om vilken upp- följning som planeras. Länsstyrelsen ser ett behov av ytterligare väg- ledning på området och välkomnar det uppdrag som Naturvårdsverket har med att ta fram vägledningsstöd i arbetet med att bl.a. utröna om villkor är ändamålsenliga. Det fortlöpande arbetet med uppföljning kommer att kräva ytterligare resurser och vid behov att driva omprövningar bedöms arbetet kräva avsevärda arbetsinsatser. För vattenverksamhet finns även ett visst behov gällande uppföljning av våtmarker, dagvattenanläggningar och skärmbassänger. Ofta är dessa inte tillståndsprövade i domstol. Nackdelen med dagens ompröv- ningssystem är att det är oerhört resurskrävande att driva om- prövningar och att det normalt sett inte finns möjlighet för länssty- relsen att driva egna utredningar. Det är därför inte prioriterat utan tillvägagångssättet är att försöka få verksamhetsutövaren att vid be- hov ompröva verksamheten. Tidsbegränsade tillstånd kan leda till en större försiktighet från verksamhetsutövaren att våga investera i en verksamhet. Fördelarna med ett system där endast villkoren omprö- vas är att det inte borde bli lika omfattande som vid en hel ompröv- ning. Tidsintervallen för omprövning skulle möjligen kunna vara olika långa utifrån karaktären på verksamheten och hur snabb tek- nikutvecklingen är i den specifika branschen.
Länsstyrelsen i Dalarnas län har framfört att omprövningarna kan vara tidskrävande och att kunskapen om systemet kan behöva för- bättras och tydliggöras, bl.a. när det gäller omfattningen på innehål- let i ansökan. Ett förslag på lagstiftning för att underlätta vore därför att göra det obligatoriskt med miljökonsekvensbeskrivning även vid omprövning av tillstånd. Ännu verkningsfullare vore om det även gick att tillfälligt förbjuda fortsatt verksamhet en viss tid efter det att beslut att ta upp frågan om omprövning fattats. Genom att till- ståndet tidsbegränsas får verksamhetsutövaren ett starkt incitament att planera för kommande prövning och skarpare miljökrav. Dels i form av underlag för prövningen, dels genom att investera strate- giskt för att lättare kunna möta kommande krav i nästa tillstånd. Omprövning på samma sätt som för vattenkraften kan vara en lös- ning då det ger betydligt mer trygghet för verksamhetsutövaren. Dock måste det för att fungera på samma sätt innebära att det blir
252
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
förbjudet att driva vidare enligt det gamla tillståndet när villkoren löpt ut. Annars blir det lika svårt som i dag att få in utredning för prövningen.
En ordning med obligatorisk tidsbegränsning skulle förflytta ini- tiativet att hålla verksamheten i linje med tidens miljökrav från till- synsmyndigheterna till verksamhetsutövarna. Eftersom frågan om miljökrav då ständigt skulle vara på verksamhetsutövarnas agenda borde en sådan lösning, förutom en kontinuerlig modernisering av miljökraven, även medföra en ökad förutsebarhet för verksamhets- utövarna och en snabbare prövning av ärendena.
5.4.4Näringslivet
Energiföretagen Sverige menar när det gäller tidsbegränsning att det finns en risk för suboptimering om kravet på nyprövning är kopplat till att det befintliga tillståndet löper ut i stället för till verksamhets- utövarens investeringsbehov. Dels finns det en risk att verksamhets- utövare medvetet avvaktar med önskvärda investeringar tills dess att en nyprövning måste initialiseras, dels finns en risk att delvis onö- diga prövningar genomförs. Sammanfattningsvis finns mer ända- målsenliga styrmedel, t.ex. systemet med utsläppsrätter (EU ETS) och miljöskatter som bör prioriteras i stället för en ökad användning av tidsbegränsning.
Energiföretagen ser det inte som önskvärt eller nödvändigt att förändra den nuvarande lagstiftningen i syfte att åstadkomma en ökad användning av tidsbegränsade tillstånd. Om utredningen ändå väljer att lägga förslag om detta anser man att det framför allt bör vara villkoren för tillståndet som omprövas. I annat fall riskeras en situation där tillståndet upphör att gälla även om ett nytt tillstånd inte hunnit meddelas. Energiföretagen påpekar också att utfallet av det system som införts för vattenkraft ännu inte är klart.
Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) har framfört att organisa- tionens medlemmar är starkt negativa till en mer restriktiv tidsbe- gränsning av branschens miljötillstånd. Tvärtom ser de en betydande miljönytta med längre tillstånd i bergmaterialindustrin. Med långa tillståndstider kan fler verksamhetsutövare genomföra viktiga klimat- investeringar. Rimlig tillståndstid för en bergtäkt bör vara minst 25– 30 år.
253
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
För bergtäkter innebär tidsbegränsning en form av dubbelregle- ring eftersom verksamhetsutövaren även är begränsad av tillståndet för det totala uttaget av material. Utvecklingen mot klimatomställ- ning bör drivas av offensiva upphandlingar snarare än begränsande tillståndsvillkor. Kortare tillståndstider kan inte motiveras med dagens omfattande och tidskrävande tillståndsprocess. Kortare tillstånds- tider skulle dessutom ge ökad administrationsbörda utan miljönytta.
Endast enstaka omprövningar har skett i branschen. Vid dessa till- fällen har villkor, inte tillåtligheten, omprövats. Eftersom verksam- hetstillstånden i bergmaterialbranschen generellt sett redan är tids- begränsade kan behovet av omprövningar initierat av myndigheter antas vara mindre jämfört med andra branscher.
Investeringar behöver skrivas av mot intäkter. Ju kortare avskriv- ningstiden är, desto mindre investeringar kan verksamheten bära. Risken är också stor att investeringsviljan sjunker under tillståndsti- den. Finns inga kalkylerade intäkter i en längre framtid än t.ex. tre år framåt finns inga möjligheter att göra investeringar. Klimatomställ- ningens investeringar kräver så långa och förutsägbara verksamhets- tillstånd som möjligt. Om man i slutet av ett verksamhetstillstånd står inför ett investeringsbehov t.ex. kopplat till elektrifiering av produktionsprocesser, så avvaktar man givetvis med denna investe- ring tills tillståndet förnyats. Detta illustrerar den begränsning i in- vesteringsmöjligheter som tidsbegränsning av tillstånd medför samt hur tidsbegränsning av tillstånd kan motverka klimatomställningen, eller i vart fall göra den långsammare.
Vattenfall har i huvudsak framfört följande. Innan ytterligare reg- ler för tidsbegränsade tillstånd övervägs bör det utredas ordentligt om avsaknad av tidsbegränsning är en väsentligt bidragande faktor till att miljö- och klimatförbättrande åtgärder inte kommer till stånd. Genom att i högre utsträckning meddela tidsbegränsade tillstånd ris- kerar antalet prövningar att öka. Genom att kravet på nyprövning utlöses av att det befintliga tillståndet löper ut, i stället för att verk- samhetsutövaren önskar ändra på verksamheten eller ett konstaterat behov av modernisering, finns en risk dels för delvis onödiga pröv- ningar, dels för att verksamhetsutövare medvetet avvaktar med vissa önskvärda investeringar till dess att en nyprövning måste initieras för att det befintliga tillståndet löper ut.
I den mån utredningen kommer fram till att det är önskvärt och nödvändigt att förändra nuvarande lagstiftning för att tidsbegrän-
254
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
sade tillstånd ska användas i större utsträckning än i dag framstår det enligt Vattenfall som en lämplig lösning att det framför allt är vill- koren för tillståndet som omprövas. Detta för att undvika att hamna i en situation där tillståndet upphör att gälla även om nytt tillstånd ännu inte hunnit meddelas av ett eller annat skäl. Vid en tidsbegräns- ning av tillstånd är det viktigt att tiden inte är för kort eftersom detta påverkar investeringsviljan negativt. Tidsbegränsning bör inte heller användas för verksamheter som omfattas av generella föreskrifter, t.ex. förbränningsanläggningar eller
Jernkontoret anser att det är bra att företagen initierar ompröv- ning när det behövs och att tillstånden inte är tidsbegränsade. Änd- ringstillstånd borde vara huvudregel för att effektivisera prövningen. De anser också att lokaliseringen inte ska behöva prövas vid ompröv- ning för befintliga verksamheter. Det kan i dag kräva omfattande ut- redningar utan att det ger någon nytta.
Jernkontoret ser inte tidsbegränsning som lämplig för deras bransch eftersom investeringar i järn- och stålindustrin är mycket långsiktiga och befintliga anläggningar har bedrivit verksamhet i mer än 50 år. Teknikutveckling sker kontinuerligt, främst inom befint- liga processer, men det innebär inte nödvändigtvis att tillstånden måste omprövas kontinuerligt. Företagen är därtill internationella både vad gäller marknad och produktion och begränsningar av till- stånd kan innebära att investeringarna görs i andra länder.
Skogsindustrierna har framfört att en fördel med dagens system är att ingen verksamhet som saknar ett tidsbegränsat tillstånd riske- rar att hamna i en situation där verksamheten plötsligt står helt utan tillstånd och måste stoppas. Att ha ett allmänt system med tidsbe- gränsade tillstånd skulle påtagligt öka osäkerheten, vilket är ett mycket effektivt sätt att hindra investeringar.
Dagens system har den fördelen att det är inarbetat och inte dri- ver fram onödiga omprövningar som ytterligare skulle belasta till- ståndssystemet utan tydlig miljönytta. Skulle ett system med tidsbe- gränsade tillstånd eller andra återkommande omprövningar införas skulle det bli en påtaglig belastning på tillståndssystemet med ytter- ligare förlängning av handläggningstiderna som följd.
Skulle tidsbegränsade tillstånd införas som regel skulle det kräva långa tillståndstider för att motivera de stora investeringar som det innebär att bygga en nya
255
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
då krävs det lång tillståndstid, minst 30 år, för att en verksamhets- utövare ska våga satsa.
Utvecklingsrådets arbetsgrupp för tillståndsfrågor har framfört att det skulle leda till en ökad osäkerhet om framtida produktionsvillkor om tillstånd tidsbegränsades. Det skulle enligt företagen minska in- vesteringsviljan och i många fall innebära en produktionsflytt till län- der med en högre grad av förutsägbarhet. Tidsbegränsade tillstånd skulle förstärka den osäkerhet som företagen redan nu befinner sig i och försämra företagens konkurrenskraft.
Arbetsgruppen ifrågasätter också vilken miljönytta tidsbegrän- sade tillstånd skulle medföra. Befintliga verksamheter investerar inte i försämrad miljöprestanda. Tvärtom. Däremot kan de ha olika tids- ramar och förutsättningar för när investeringar i produktions- höjande och verksamhetsförbättrande åtgärder ska genomföras. Det finns en risk för att tidsbegränsade tillstånd tränger undan långsik- tiga miljö- och klimatförbättrande investeringar och riskerar att hämma teknikutveckling.
Balanskommissionen har i huvudsak framfört att de är negativa till ökad användning av tillfälliga tillstånd eller att förse tillstånd med särskilda villkor. Dessa förslag skulle leda till att processerna blir mer komplicerade och rättsosäkra. Den osäkerhet som skapas om ett till- stånd är tillfälligt skulle dämpa investeringsviljan och skapa svårig- heter att behålla personal med rätt kompetens.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har framfört att tidsbegränsade tillstånd inom lantbruket inte bara skulle sätta stopp för ökad själv- försörjningsgrad utan helt slå ut investeringsviljan inom lantbruket. En av anledningarna till att en lantbrukare väljer att gå från anmäl- ningspliktig till tillståndspliktig verksamhet är tillståndets rättskraft. Rättskraften är en säkerhet för framtiden att ytterligare ekonomiskt påfrestande villkor och förbud inte kan äventyra verksamhetens överlevnad.
Drivkraft Sverige har framfört att det är mycket försvårande att genomföra ändringar och att därefter bedriva verksamhet med ett givet slutdatum är mycket försvårande bl.a. i fråga om att kunna få det kapital som ändringar och upprätthållande av verksamheter kräver. Om tillstånd riskerar att upphöra vid en viss tidpunkt ökar osäkerhet och risk i väsentlig utsträckning, vilket i sin tur medför både att möjligheten att få finansiering minskar och att kostnaden för att finansiera projekt ökar.
256
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Ändringar som genomförs i syfte att minska klimatpåverkan gäller anläggningar som har en långsiktigt viktig plats att fylla under den kommande omställningen. Anläggningar som uppförs eller som byggs om för detta syfte ska rimligen inte tidsbegränsas eftersom dessa kommer att ha en utpekad samhällsviktig funktion för lång tid framöver. Effekten av en sådan tidsbegränsning blir främst att den angelägna omställningen försvåras.
Innovations- och kemiindustrierna (IKEM) har framfört att det i dagens system finns goda möjligheter att åstadkomma omprövning av tillstånd och villkor om det finns behov av det utöver det som redan följer av verksamhetsutövarnas egna ansökningar. Därför ser IKEM inget behov att ändra just dessa regler. När det gäller tidsbe- gränsade tillstånd ser de med stor oro på vad som skulle hända med svensk industri om det börjar tillämpas brett. De ifrågasätter också vilken miljönytta tidsbegränsade tillstånd skulle medföra. Redan i dag är flertalet av de verksamheter som har någon reell påverkan inne i tillståndsprövningar på ett eller annat sätt relativt kontinuer- ligt. Villkor uppdateras via exempelvis
Teknikföretagen har framfört att tillräckliga möjligheter att om- pröva tillstånd finns redan i dag, i de fall behov finns. Teknikföre- tagen ser därför inget behov av ett förslag om omprövning. En be- gränsning av tillståndens längd skulle dessutom med all säkerhet leda till att antalet miljöprövningar ökar och att belastningen på pröv- ningsmyndigheterna skulle öka. Resultatet skulle bli att handlägg- ningstiderna ytterligare förlängs och därmed skulle större ineffekti- vitet och osäkerhet skulle skapas.
Teknikföretagen anser att tidsbegränsning av tillstånd skulle ha en direkt negativ effekt på omställningstakten i industrin. Större om- ställningsprojekt, drivna av tekniksprång med hög klimat- och miljö- prestanda, kommer inte att läggas i bolag som endast har ett fåtal år kvar på sitt tillstånd. Ökad osäkerhet kring verksamheters lång- siktiga förutsättningar skulle också verka direkt avskräckande på investeringar. Det finns även risk för tapp av kompetens eftersom medarbetare blir osäkra på om verksamheten kommer att finnas kvar.
Svenskt Vatten har framfört att omprövningssystemet försvårar och försenar miljöarbetet samt hindrar
257
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
Verksamhetsutövarens incitament att ompröva är små eller snarare de motsatta på grund av krångel, oförutsägbarhet, stora kostnader och långa tider. Rättsläget kring miljökvalitetsnormer för vatten gör att det finns en oförutsägbarhet i prövningen av avloppsreningsverk som har behov av uppdateringar. Myndigheterna saknar kapacitet att hantera komplexiteten och omfattningen. Med fler tidsbegränsade tillstånd ökar pressen på att det finns ett omprövningssystem som är smidigt och har kapacitet att ompröva allt fler verksamheter, om den avsedda nyttan för miljön ska uppnås. Förblir det så osmidigt som det är i dag är det mest byråkratin och kostnaderna som ökar.
Det förekommer vad man skulle kunna kalla upptrappningsvill- kor. I dessa skärps kraven successivt genom tidsintervall eller datum som anges i villkoret. Tidsbegränsade tillstånd bör inte vara legio utan användas med omdöme efter omständigheter i enskilda fall. Om sådana meddelas måste de ges för minst
Svenskt Näringsliv har framfört att om man utgår från annan miljöpåverkan kan man först konstatera att utsläppen minskat radi- kalt på de flesta områden, upp mot 90 procent i vissa fall, sedan de högsta nivåerna på
Däremot känner inte Svenskt Näringsliv till hur det ser ut på den kommunala sidan, där det enligt uppgift finns äldre anläggningar med påtaglig påverkan som inte omprövats. Om det finns ett behov av åtgärder där skulle man kunna tänka sig en särlagstiftning för det området, särskilt som dessa anläggningar inte är konkurrensutsatta och investeringsbeslut fattas på annan grund än i ett företag.
Om personalen känner en osäkerhet om framtiden riskerar före- taget att nyckelpersonal ser sig om efter en annan säkrare anställ- ning. Man kommer inte invänta ett besked om nytt tillstånd. Där- med kan förutsättningarna för verksamhetens utveckling försvåras.
Dagens system har också fördelen av att det inte driver fram onö- diga omprövningar som ytterligare skulle belasta ett hårt prövat till- ståndssystem. Tidsbegränsade tillstånd eller återkommande om- prövningar skulle påtagligt belasta tillståndssystemet med ytterligare förlängning av handläggningstiderna.
258
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
Avfall Sverige har bl.a. framfört följande. Det finns verksamheter med mycket gamla tillstånd som verksamhetsutövaren undviker att förändra, i syfte att undvika omprövning av tillståndet. I dag har så- dana verksamheter redan konkurrensfördelar jämfört med nyare verksamheter där prövningen beaktat energihushållning, förnybara energikällor och utsläpp av klimatpåverkande gaser.
Rättskraften och de nästan obefintliga omprövningarna och tids- begränsningarna, snedvrider alltså i dag konkurrensen till fördel för de verksamheter som inte klimatanpassats. Ett exempel är oljeeldade kraftverk. För att säkerställa likvärdiga konkurrensförhållanden mellan nya och befintliga verksamheter är det därför viktigt att även befintliga verksamheter förmås anpassa sig till vad som utgör bästa möjliga teknik från klimatsynpunkt.
Avfall Sveriges uppfattning är att behovet av omprövningar är liten inom avfallsbranschen. Enstaka tillstånd från slutet av 1980- talet förekommer visserligen, annars är de allra äldsta tillstånden från senare halvan av
Föreskrivna normaltider ger förutsebarhet och tillståndsmyndig- heten bör kunna begränsa tiden ytterligare om det är motiverat med hänvisning till lokaliseringen. Avfall Sverige har dock inte haft möjlighet att utreda lämpliga tidsperioder närmare.
Man kan tänka att obligatorisk tidsbegränsning skulle kunna på- verka incitamenten för investeringar negativt, men förutsebarhet i lagstiftningen och insikten om att framtida krav kommer att ställas kan tvärtom ge incitament till forskning, utveckling och invester- ingar – i likhet med vad Montrealprotokollets bestämmelser om en stegvis nedtrappning av användningen av ozonskiktspåverkande gaser medförde. Kännedom om kommande regelmässig omprövning där
259
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
klimatfrågorna kan antas få stor vikt bör kunna ge incitament till investeringar för förnybar energikälla, förnybara råvaror, energi- effektivare teknik och annan klimatanpassad teknik.
5.4.5Miljöorganisationer
Svenska Naturskyddsföreningen har framfört att tillstånd generellt bör uppdateras med jämna mellanrum så att bästa möjliga teknik används och nya villkor sätts. Förutsättningarna kan ha förändrats och ny kunskap om utsläpp, buller, skyddsvärda arters beteenden eller nyetableringar kan påverka en verksamhet som sedan länge fun- nits på platsen. Ur ett omställningsperspektiv är det en nackdel att exempelvis tillverkning av fossila drivmedel omfattas av tillstånd som inte är tidsbegränsade. Det är uppenbart att den typen av pro- dukter ska fasas ut och det finns samhällsmål om en sådan utfasning. Tillståndet till raffinering går inte hand i hand med samhällsutveck- lingen. Hade tillståndet varit tidsbegränsat hade det varit lättare att styra mot dessa mål.
Frågan om verksamhetens lokalisering bör inte kräva lika omfat- tande underlag och prövning som vid en första tillståndsprövning. Skulle verksamhetsutövaren i samband med att tillståndet löper ut väljer att ansöka om större ändringar i, eller utvidgning av, verksam- heten så kommer tidsvinsten inte bli uppenbar. Det är också så att för vissa av Sveriges största utsläppare valdes lokaliseringen utifrån faktorer som inte längre är relevanta när verksamheten ska bli fossil- fri. En lokalisering som då var lämplig för att ta emot och förbränna fossila bränslen kanske inte är en lämplig lokalisering i dag för att ta emot långsiktigt hållbar biomassa. På samma sätt kan en verksamhet som förlitat sig på fossila energikällor och som nu vill elektrifiera sin verksamhet vara lokaliserad till en plats där det saknas kapacitet i el- nätet för dess framtida behov.
Svenska Naturskyddsföreningen menar därför att lokaliseringen ändå måste vara en del av prövningen. Ett system motsvarade det som finns för vattenkraft skulle kunna vara ett alternativ även för miljöfarlig verksamhet. Det är dock inte lika enkelt att ange hur länge ett tillstånd är modernt. Den nationella planen för vattenkraft omfattar en bransch och en verksamhetstyp. Det vore i stället att föredra att sätta en
260
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
finns och låta verksamhetsutövarna söka nya tillstånd som då ska vara tidsbegränsade.
Bestämmelsen i 16 kap. 2 § miljöbalken bör ändras så att tidsbe- gränsning blir huvudregeln. Tillstånd ska tidsbegränsas om verksam- heten har utsläpp av växthusgaser och den tidsbegränsningen ska förhålla sig till klimatmålen, dvs. inga tillstånd kan löpa ut efter 2045.
5.4.6Miljöprövningsdelegationer
Utredningen har fått svar från 11 miljöprövningsdelegationer. Syn- punkterna kan sammanfattas enligt följande.
Omprövningsprocessen tar längre tid än ett vanligt ansöknings- mål enligt de erfarenheter som finns. Detta beror på att det är svårare att få in underlag om verksamhetsutövaren inte har något eget in- tresse av att få sitt tillstånd eller sina villkor omprövade. Påtvingade omprövningar är mycket resurskrävande för myndigheterna och det finns en stor risk att resultatet blir sämre än om verksamhetsutöva- ren frivilligt driver omprövningen.
Fördelarna med ett system motsvarande det som gäller för vattenkraften är att det blir en regelbunden omprövning av villkoren som det ligger på verksamhetsutövaren att driva. Nackdelen är att det inte alltid är klart vad som är tillståndsbärande villkor. En full- ständig prövning av verksamheten kommer inte till stånd om det endast är villkoren som ska omprövas.
5.5Några konsekvenser och alternativa lösningar
Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om konse- kvensanalys. Nedan följer en kort redogörelse för konsekvenser och samband med andra förslag samt en beskrivning av några alternativ.
261
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
SOU 2022:33 |
5.5.1Konsekvenser och samband
Genom utredningens förslag vill vi åstadkomma ett system som säkerställer att uppdateringar av tillstånd till miljöfarlig verksamhet kommer till stånd. Ansvaret för att tillstånden har moderna miljö- villkor vilar på verksamhetsutövaren. Även tillsynsmyndigheten har dock ett ansvar för att mellan de obligatoriska omprövningarna se över om tillstånd behöver omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Ansvarsfördelningen syftar förutom att få till stånd moderna miljö- villkor även till att stärka dialogen mellan tillsynsmyndighet och verksamhetsutövare. Genom en stärkt dialog kan också transparen- sen i både tillsyn och i prövningar öka vilket i sig ökar förutsättning- arna för ändamålsenliga samråd och tillståndsprocesser.
Förslagen om omprövning har samband med förslagen om änd- ringstillstånd. Utredningens förslag om obligatorisk omprövning ökar möjligheten att pröva delar av en verksamhet genom ändrings- tillstånd utan att hela tillståndet behöver prövas. Detta eftersom ändringstillstånd kan fångas upp vid den obligatoriska omprövningen. Verksamhetsutövaren kan även, om så önskas, genomföra den obligatoriska omprövningen samtidigt som en ändringsansökan.
Förslagen i denna del har också samband med förslaget att det ska vara möjligt att i större utsträckning avgöra ett mål utan huvud- förhandling. I omprövningar för moderna miljövillkor kan det antas att denna möjlighet kommer att nyttjas.
5.5.2Alternativa lösningar
Ett alternativ till att införa ett system med både obligatorisk om- prövning och översyn av tillstånd vart tionde år är att införa endast obligatorisk omprövning. Tillsynsmyndigheten skulle då fortsätta enligt nuvarande ordning som följer av 26 kap. miljöbalken samt miljötillsynsförordningen. Utredningens bedömning är dock att en stor del av vinsten med det föreslagna systemet då skulle gå förlorad. Den stärkta dialogen skulle med stor sannolikhet utebli och därmed också potentialen till mer ändamålsenlig tillsyn och prövning.
262
SOU 2022:33 |
Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor |
5.5.3Förhållande till
I avsnitt 5.1.6 med förslag om fler grunder för omprövning av till- stånd och avsnitt 5.1.7 om ingripande villkor för att följa
263
6De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövningen
I utredningens direktiv anges att de statliga förvaltningsmyndighe- ternas roll i miljötillståndsprocessen ska vara tydlig. För att säkerställa en effektiv och förutsägbar process är det viktigt att myndigheternas synpunkter framförs så tidigt som möjligt, att förutsättningarna för prövningen inte ändras i onödan under prövningstiden och att talerätten används på ett sådant sätt att miljöbalkens syfte uppnås. Den som önskar bedriva en verksamhet ska tidigt i processen ges förutsättningar att utforma ansökan på ett ändamålsenligt sätt. En dialoginriktad och effektiv samrådsprocess är en viktig faktor för att uppnå detta. I detta kapitel föreslår vi att de statliga förvalt- ningsmyndigheternas roll ska förtydligas genom att
•länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart stärks
•kraven på samrådsredogörelsen utökas
•en bättre samordning av riksintressen sker
•partsrollen blir mer ändamålsenlig bl.a. genom att färre myndig- heter ges en partsroll.
Vi bedömer även att möjligheten för motparter att föra in nya om- ständigheter efter överklagande inte bör begränsas.
265
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
6.1Utredningens förslag och bedömning
6.1.1Stärk länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart
Förslag: Länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen ska stärkas genom dels en ändring i 6 kap. 32 § miljöbalken, dels en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a §.
Länsstyrelsen ska verka för att olika statliga intressen som be- rörs på ett väsentligt sätt identifieras tidigt i processen för verk- samhetsutövaren.
Myndigheter med partsroll och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska vid behov bistå länsstyrelsen med underlag eller yttrande för att läns- styrelsen ska kunna fullgöra sin samordnande roll.
Skälen för utredningens förslag
Utredningens informationsinhämtning visar tydligt att en viktig fak- tor för att korta handläggningstider är en effektiv samrådsprocess där myndigheter framför sina synpunkter tidigt i processen och där verksamhetsutövaren tar ansvar för att tidigt ta fram ett bra underlag som en grund för en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av hög kvalitet. När mark- och miljödomstolarna och miljö- prövningsdelegationerna får in en ansökan krävs ofta relativt omfat- tande kompletteringar; en väl fungerande samrådsprocess minskar det behovet. Här ser vi att tydliga tidsvinster kan göras som kortar handläggningstiderna.
Det behövs incitament för att jämka ihop samrådsprocessen med tillståndsprocessen för att processerna inte ska bli baktunga utan mer effektiva. Länsstyrelsen behöver få en mer aktiv roll i att dels identifiera olika intressen som kan beröras av en ansökan, dels vid behov lotsa verksamhetsutövaren framåt. Den ömsesidiga dialogen mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren är därför central för ett framgångsrikt samråd. Vi föreslår ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken som tydliggör att länsstyrelsen i dialog med verksamhetsutövaren ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för en mer effektiv handläggning. Vidare föreslår vi ett tillägg i samma bestämmelse där det anges att läns-
266
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
styrelsen ska samordna och ta tillvara statens intressen vid bedömning av samrådskretsen.
Myndigheter med partsroll ska bidra med underlag till länsstyrelsen
Länsstyrelsen kan inte ha specifik sakkunskap inom samtliga områ- den som kan vara aktuella vid en miljöprövning. De statliga förvalt- ningsmyndigheter som har en partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken fyller därför en viktig roll i miljöprövningen, vilket framgår nedan i avsnitt 6.3.
Utredningens förslag om utökade krav på samrådsredogörelsen i avsnitt 6.1.2. nedan innebär krav på länsstyrelsen att i ett tidigt skede klarlägga och beskriva de väsentliga miljöeffekterna, men för att kunna göra det behöver länsstyrelsen både underlag och bedöm- ningar från bl.a. de myndigheter som har en partsroll enligt 22 kap. 6 §. Det bör därför införas en bestämmelse som ger länsstyrelsen möjlighet att begära in det underlag som behövs för att kunna full- göra de uppgifter den föreslås få beträffande samrådsredogörelsen.
Bestämmelsen fyller också en annan funktion genom att den tyd- liggör att berörda myndigheter i ett tidigt skede av handläggningen är skyldiga att bidra med kunskap inom sina respektive områden. Be- stämmelsen kan därmed förbättra förutsättningarna för myndighe- terna att lämna synpunkter tidigt i processen, vilket framgår av 3 §
3.förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket och 5 § 2. förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
Vi bedömer att länsstyrelsen framför allt kommer att tillämpa be- stämmelsen i förhållande till Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten och i vissa fall i förhållande till kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. En alternativ lösning skulle därför kunna vara att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte ska omfattas av skyldigheten att bidra med kunskap. Vi kan dock inte utesluta att det kan finnas ett sådant behov i förhållande till den myndighetens ansvarsområde och väljer därför att inkludera även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
267
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Övriga myndigheter har också ett ansvar att bidra med underlag
Det finns en allmän skyldighet enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) för en myndighet att samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. En myndighet har även ett utredningsansvar och kan inom ramen för detta ansvar begära ett yttrande från en annan myndighet (se 23 och 26 §§ förvaltningslagen). Enligt bestäm- melser i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden har vissa myndigheter ett särskilt ansvar att lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myn- digheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. En viktig uppgift för länsstyrelsen under samrådet är att utifrån dessa uppgifter ta de initiativ som behövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken så tidigt som möjligt i arbetet med miljökon- sekvensbeskrivningar.
Länsstyrelsen har alltså en central roll i att hushållningsbestäm- melserna i 3 och 4 kap. tillämpas tidigt i processen. Vi föreslår att denna uppgift förtydligas i 6 kap. 32 § miljöbalken genom en skriv- ning om att länsstyrelsen ska ta tillvara och samordna statens intres- sen vid bedömning av samrådskretsen. I uppgiften ligger att i ett tidigt skede av handläggningen identifiera de myndigheter som är berörda av verksamheten. Ambitionen bör vara att berörda myndig- heter och verksamhetsutövaren uppnår en samsyn kring upplägget av den kommande prövningen. Syftet med ändringen är tydliggöra länsstyrelsens roll som statens samordnande röst i systemet.
Tillämpningsfrågor
För att åstadkomma en mer effektiv samrådsprocess krävs mer än bara regeländringar. Regeringen har gett länsstyrelserna i uppdrag att utvärdera nuvarande samrådsförfarande och utveckla metoder för samverkansformer som främjar en effektiv samrådsprocess1, och Länsstyrelsen i Västerbottens län har lämnat en delrapport för upp- draget2. De tidiga slutsatserna från rapporten bekräftar i allt väsent- ligt den problembild utredningen har funnit genom de synpunkter
vihar hämtat in och de förslag till lösningar som länsstyrelsen pre- senterar. Det fortsatta arbete som länsstyrelsen avser att bedriva
1Regeringsbeslut den 2 september 2021, N2021/02286.
2Länsstyrelsen i Västerbottens län (2022a).
268
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
inom ramen för uppdraget ligger i linje med de förslag vi presenterar. Vi rekommenderar att regeringen i det fortsatta arbetet med våra förslag integrerar arbetet med redovisningen av regeringsuppdragen (se avsnitt 9.3).
6.1.2Utöka kraven på samrådsredogörelsen
Förslag: Utfallet av avgränsningssamrådet ska förtydligas och formaliseras genom ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljö- konsekvensbeskrivningen förväntas innehålla.
Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Länsstyrelsen ska också klarlägga de väsentliga miljöeffekterna och redogöra för olika uppfattningar vad gäller väsentliga miljöeffekter och hur dessa har hanterats.
Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten. Bedömningen ska tas in i samrådsredogö- relsen genom en ändring i 6 kap. 35 § 8. miljöbalken. Länsstyrel- sens bedömning ska fortsatt inte vara bindande. Till bestämmelsen knyts en handlingsdirigerande regel om att verksamhetsutövaren ska bemöta länsstyrelsens bedömning.
Skälen för utredningens förslag
Utfallet av samrådet är i dag för otydligt. Till prövningsmyndigheten kommer normalt endast verksamhetsutövarens minnesanteckningar från samrådet. Att länsstyrelsen enligt 6 kap. 32 § miljöbalken ska lämna sin syn på miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad om sökanden så begär är en skrivning som följer av artikel 5.1 i
269
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
verksamhetsutövaren samråder med relevanta myndigheter. Försla- get tydliggör också kopplingen mellan avgränsningssamrådet och den efterföljande tillståndsprövning som bl.a. branschorganisationen Svemin efterlyst.
Kraven på vad länsstyrelsen ska dokumentera och reda ut bör dessutom ytterligare preciseras för att stärka incitamenten för verk- samhetsutövaren att samråda med relevanta myndigheter och samti- digt åstadkomma en mer komplett ansökan.
För att undvika långdragna och ibland sena kompletteringar av ansökan är det därtill centralt att aktörerna i ett så tidigt skede som möjligt får klart för sig vilka väsentliga miljöeffekter som den sökta verksamheten kan komma att ge upphov till. Det är också av stort intresse framför allt för verksamhetsutövaren, men även för övriga aktörer, att få veta dels om det finns några invändningar mot den sökta verksamheten, dels om myndigheter eller andra berörda har olika uppfattningar vad gäller de väsentliga miljöeffekterna eller om det finns oförenliga riksintressen som kräver en avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Det bör därför införas krav på att läns- styrelsen klarlägger de väsentliga miljöeffekterna och redogör för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur dessa har hanterats.
Flera företrädare för näringslivet, bl.a. Sveriges Bergmaterialindu- stri, har efterfrågat ett mer koncentrerat samrådsförfarande där fokus ligger på de huvudsakliga miljöeffekterna. Utredningen instämmer i problembeskrivningen och har därför i förslaget till ändringar i 6 kap. 32 § använt uttrycket ”väsentliga” för att markera detta. Uttrycket ”väsentliga” används redan i 6 kap. 37 § och 47 § miljöbalken och har därför valts i stället för uttrycket ”huvudsakliga”.
Avsikten med förslaget att länsstyrelsen ska klarlägga de väsent- liga miljöeffekterna är att samrådet och därmed den efterkommande tillståndsprocessen verkligen ska fokusera på de frågor som har någon betydelse ut miljösynpunkt. Detta innebär att länsstyrelsen aktivt ska verka för att frågor av mindre betydelse endast utreds och hanteras i den utsträckning som är nödvändig. Vår informations- inhämtning visar att allt för stort fokus läggs på frågor av mindre betydelse både i samrådet och i tillståndsprocessen. Vårt förslag innebär en tydlig förändring i detta avseende. Detta kan jämföras med
270
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
avses i artikel 5.1 samt hänvisningen till en beskrivning av sådan väsentlig miljöpåverkan som projektet kan antas ge upphov till.
För att länsstyrelsens bedömningar på ett tydligare sätt ska finnas som en del av underlaget i ansökan bör länsstyrelsen redovisa sin be- dömning till den som avser att bedriva verksamheten. Länsstyrelsens bedömning bör också finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen som en del av samrådsredogörelsen. Vi föreslår därför att detta krav läggs till i 6 kap. 35 § 8. miljöbalken.
Bland annat Sveriges Bergmaterialindustri har framfört att läns- styrelsens yttranden i avgränsningssamrådet bör vara bindande. Länsstyrelsen har å sin sida framfört att deras bedömningar under avgränsningssamrådet är preliminära och att de därmed måste ha möjlighet att ändra sig. Utredningen instämmer i de skäl länsstyrel- sen har angett och anser att länsstyrelsens bedömning under av- gränsningssamrådet inte ska vara bindande, alltså i enlighet med nu- varande bestämmelser.
Myndigheter med partsroll har framfört att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet. I Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndig- heterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen, men myndig- heterna anger att det kan vara svårt att uppfylla detta krav eftersom det under samrådsskedet ofta är oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. Vårt förslag om utökade krav på samrådsredogö- relsen ger bättre förutsättningar för myndigheterna att lämna sina synpunkter tidigt.
Vi konstaterar också att Naturvårdsverket i regleringsbrevet för budgetåret 2022 fått i uppdrag att utvärdera hur myndigheten arbe- tar med att komma in tidigt i processer och utveckla effektiva och förutsägbara metoder och samverkansformer för att genomföra myndighetens uppgift enligt 3 § i instruktionen.3
3Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Naturvårdverket, avsnitt 2, s. 11.
271
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
6.1.3Samordna riksintressen bättre
Förslag: Regeringen ska ge berörda riksintressemyndigheter i uppdrag att, i samverkan med varandra och med länsstyrelsen, ta fram strategier och planeringsdokument som hanterar målkon- flikter och möjliggör en snabbare grön omställning. I uppdraget kan även ingå krav på myndigheterna att uppdatera sina risk- intresseanspråk och hålla anspråken aktuella samt förbättra väg- ledningen om riksintressesystemet. Uppdraget ska leda till en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå.
Skälen för utredningens förslag
I detta kapitel föreslår vi förändringar som förstärker länsstyrelsens roll. Länsstyrelsen har redan enligt nuvarande bestämmelser i uppgift att samordna myndigheter och riksintressen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 3 § förordningen om hushållning med mark- och vatten- områden samt i 2 § 2 och 6 § 1 och 2 i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
Av inhämtade synpunkter och tidigare utredningar framgår dock att bestämmelserna inte har haft avsedd effekt i alla delar. En förkla- ring som bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) framför är att komplexiteten i samhällsplaneringen har ökat och att de osäker- heter som planeringen ska hantera har blivit fler. SKR konstaterar att en hållbar omställning av samhället kräver nya ställningstaganden om hur gemensamma resurser ska nyttjas.4 Utredningen instämmer i SKR:s konstateranden.
Den ökade komplexiteten kan vara svår för länsstyrelsen att han- tera, såväl på övergripande nivå vid samordning av riksintressen som i ett enskilt prövningsärende. Det finns många exempel på tillstånds- prövningar där oförenliga riksintresseanspråk innebär utmaningar i prövningen och därmed riskerar att fördröja tillståndsprocessen. Ett aktuellt exempel är regeringens beslut att bevilja bearbetningskon- cession för järnmalmsfyndigheten i Kallak.5 Regeringen konstate- rade här att riksintressena för rennäringen och för fyndigheter av värdefulla ämnen och mineral var oförenliga inom det aktuella kon-
4Sveriges Kommuner och Regioner (2022).
5Regeringsbeslut den 22 mars 2022, N2017/04553.
272
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
cessionsområdet. Regeringen konstaterade också att riksintresset för mineral hade företräde men meddelade en rad villkor för kon- cessionen i syfte att minska påverkan på rennäringen.
För att länsstyrelsen ska ges förutsättningar att axla rollen som statens samordnande röst i systemet behöver den tydligare styrning vad gäller vilka övergripande mål som ska prioriteras i den gröna om- ställningen. Vi föreslår därför att regeringen ska ge i uppdrag till de berörda riksintressemyndigheter som anges i 2 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden att ta fram strategier och planeringsdokument som hanterar målkonflikter och möjliggör en snabbare grön omställning. Myndigheterna ska samverka med varandra och med länsstyrelsen i uppdraget för att stärka den nationella sam- ordningen mellan myndigheterna och medverka till ökad dialog om riksintresseanspråken.
Ett exempel på en sådan strategi som utredningen avser är Natio- nell strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad som har tagits fram av Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Det är myndigheterna själva som har tagit initiativet till strategin men initiativet tar sin ut- gångspunkt i myndigheternas uppdrag från regering och riksdag inom vindkraftsområdet.6 Den omställning som krävs för att nå flera av Sveriges 16 miljökvalitetsmål innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljötillstånd. Det behövs därför vägledning inom flera sektorer för hur målkonflikter mellan exempelvis minskad klimatpåverkan och ökad miljöpåverkan i verk- samhetens närområde ska hanteras.
Ett annat exempel är den nationella planen för omprövning av verksamheter som producerar vattenkraft. Här riskerar det att upp- stå målkonflikter mellan vattenmiljövärden, energiförsörjning och kulturmiljövärden. Planen är framtagen av Havs- och vattenmyndig- heten, Energimyndigheten och Svenska kraftnäts gemensamt och beskriver hur Sveriges vattenkraftverk ska förses med moderna miljö- villkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vatten- miljön och med en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.
Havs- och vattenmyndigheten har informerat om att berörda myndigheter i dag har regelbundna dialogmöten på strategisk nivå för att i möjligaste mån förebygga och hantera dessa konflikter. Myndigheterna deltar också i relevanta delar när Havs- och vatten- myndighetens vägledningar tas fram.
6Energimyndigheten (2021a), s. 1.
273
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Ett tredje exempel på en ansats till ökad nationell planering är Totalförsvarets forskningsinstituts rapport om möjligheter till sam- existens mellan Försvarsmaktens verksamhet och utbyggd vind- kraft, som Försvarsmakten och Energimyndigheten har beställt. Här lämnas förslag på hur en utbyggnad av vindkraft ska kunna ske sam- tidigt som Försvarsmaktens intressen värnas. I rapporten bedöms en nyckellösning vara att inrätta en nationell arbetsgrupp för sam- existens mellan de två intressena. Andra föreslagna lösningar består i att studera exempel på åtgärder och lösningar i andra länder och fortsatt utreda möjligheten att inkludera villkor i tillstånd samt vi- dare utreda tekniska lösningar.7 Jämför även Klimaträttsutred- ningens förslag om uppdrag att ta fram vägledningar om samexistens mellan olika samhällsintressen.8
För att målet om en bättre samordning av riksintressen ska leda till en effektivare och snabbare tillståndsprocess krävs en samverkan mellan strategier och myndigheters agerande i den enskilda pröv- ningen. De strategier som tas fram måste vara konkreta och tydliga för att möjliggöra avvägningar, även om den slutliga avvägningen förstås måste göras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. De myndigheter som agerar i samrådet måste därför vara tydliga i sina yttranden om vilka riksintresseanspråk som finns för ett visst område och hur dessa anspråk förhåller sig till andra anspråk, för att möjliggöra en eventuell avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken.
Länsstyrelsen har enligt 4 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden ett ansvar för att hålla riksintressena upp- daterade, men SKR har pekat på ett antal problem med äldre riksin- tressen som inte omprövas eller uppdateras. Beskrivningarna är en- ligt SKR ofta så vaga och inaktuella att de inte fungerar som underlag för samhällsplanering.9 Vi föreslår därför att det kan ingå i regerings- uppdraget till myndigheterna att även uppdatera riksintresseansprå- ken och hålla dessa uppdaterade.
Möjligen skulle ett uppdrag att hålla riksintressena uppdaterade vara tillräckligt för att uppnå syftet om bättre samordning. En fördel med ett sådant mer begränsat uppdrag är att det inte behövs nya stra- tegier och dokument. Rätt utformade tror vi dock att det finns ett stort värde i att ta fram aktuella strategier inom olika områden.
7Totalförsvarets forskningsinstitut (2022), s. 3.
8SOU 2022:21, s. 168 ff.
9Sveriges Kommuner och Landsting (2011).
274
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
6.1.4Gör partsrollen mer ändamålsenlig och samordnad med färre myndigheter
Förslag: Partsrollen enligt 22 kap. 6 § miljöbalken ändras genom att antalet centrala förvaltningsmyndigheter som har denna roll minskar för att på så sätt minimera överlappande ansvarsområ- den. Kammarkollegiets partsroll tas bort och motsvarande resur- ser förs över till Havs- och vattenmyndigheten.
Styrning mot ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede mellan de myndigheter som har kvar en partsroll (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrel- serna) ska ske genom att kravet på samverkan tydliggörs i in- struktionerna för Naturvårdsverket respektive Havs- och vatten- myndigheten.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen bedömer att Kammarkollegiet inte längre har någon självständig funktion att fylla inom ramen för partsrollen och att överlappande ansvarsområden med andra myndigheter med partsroll minskar effektiviteten i prövningssystemet. Kammarkollegiets parts- roll ska därför upphöra och motsvarande resurser överföras till Havs- och vattenmyndigheten. Övriga myndigheter med partsroll ska genom sina instruktioner styras mot en tydligare samordning och samverkan när de utövar partsrollen, så att deras deltagande i mål och ärenden blir effektivt med tydlig ansvarsfördelning samt utan dubbelarbete och onödiga överlappningar eller motstridigheter. De närmare skälen för detta är följande.
Kammarkollegiets partsroll ska tas bort
Myndigheternas partsroll är etablerad och har vuxit fram under lång tid (se avsnitt 6.3.2). Flera tidigare utredningar har föreslagit att partsrollen ska tas bort, utan att förslagen har genomförts. Samtidigt har partsrollen kritiserats under lång tid, vilket bl.a. är en anledning till denna utredning.
275
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Av tillgänglig statistik är det inte möjligt att utläsa hur den sam- lade handläggningstiden påverkas av att centrala förvaltningsmynd- igheter agerar som part; agerandet kan troligen både innebära effek- tivitet och förbättrad kvalitet på processen genom förbättrat kun- skaps- och beslutsunderlag för prövningsmyndigheten, men också innebära mer långdragna processer genom fler aktörer, fler inlagor, begäran om anstånd m.m. Prövningsmyndigheterna vittnar om båda dessa aspekter.
Av vår informationsinhämtning från näringsliv och branschrepre- sentanter står det klart att myndigheternas utövande av sin partsroll uppfattas som ett osäkert moment i prövningarna och därmed för verksamhetsutövarnas investeringsvilja, inte minst när synpunkter på en ansökans avgränsning framkommer sent i processen (se t.ex. Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätts deldom den 22 januari 2021 i mål nr M
Ibland hävdas att myndigheterna överklagar i så få fall att det inte påverkar de samlade handläggningstiderna nämnvärt. Men enligt den statistik från Domstolsverket och länsstyrelserna som Naturvårds- verket har sammanställt skedde dock överklaganden för statliga in- tressen 2020 i 24 av 59 (40 procent) av de överklagade målen hos mark- och miljödomstol och i 8 av 71 ärenden (drygt 10 procent) av ärendena hos miljöprövningsdelegationen.10 En minskning av överklaganden från det allmänna syns dock under 2021.11
Näringslivet har länge ifrågasatt myndigheternas partsroll och förordar att den avskaffas och ersätts av att myndigheterna i stället är remissinstans vid behov. Samtliga centrala myndigheter med partsroll har dock ställt sig negativa till att partsrollen tas bort och även till att en ökad samordning inom ramen för partsrollen sker ge- nom länsstyrelsen. Även länsstyrelserna är negativa till en sådan ord- ning, främst eftersom de inte kan upprätthålla den kompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar. Dessutom skulle det kräva omfattande resurser för länsstyrelsen att samordna sitt deltagande i prövningar med samtliga myndigheter med partsroll.
Domstolarna har bl.a. framfört att myndigheterna sällan deltar men att det generellt leder till bättre beslutsunderlag när myndig- heterna väl deltar i processerna. De har även lyft vikten av att syn-
10Naturvårdsverket (2021a), s. 23.
11Naturvårdsverket (2022e), s. 45 f.
276
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
punkter lämnas tidigt i processen samt påpekat att myndigheternas roller i förhållande till varandra ibland är oklara.
Miljöprocessen kännetecknas generellt av att ett antal olika en- skilda och allmänna intressen ställs mot varandra i ett komplext rättsligt samt naturvetenskapligt och tekniskt sammanhang. Dess- utom präglas processen av tvingande
De centrala myndigheterna har beskrivit vilka faktorer som är av- görande för deras deltagande samt vilka mål och ärenden som prio- riteras utifrån deras ansvarsområden, och vi konstaterar att avgräns- ningarna i stora delar är tydliga: Naturvårdsverket prioriterar art- och områdesskydd, energianvändning och systemfrågor, Havs- och vattenmyndigheten prioriterar den akvatiska miljön och miljökvali- tetsnormer för vatten och Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap prioriterar säkerhet och olycksrisker.
Det finns dock tydliga överlappningar mellan Kammarkollegiets och framför allt Havs- och vattenmyndighetens men även Natur- vårdsverkets ansvarsområden. Kammarkollegiet fokuserar fram- för allt på vattenverksamhet och därtill kopplade frågor om art- och områdesskydd, miljökvalitetsnormer för vatten samt processuella frågor. Dessa frågor bevakas även av både Havs- och vattenmyndig- heten och Naturvårdsverket. Kammarkollegiet bevakar vidare dessa frågor utifrån ett juridiskt perspektiv i första hand och saknar t.ex. naturvetenskaplig kompetens inom myndigheten. Utredningen be- dömer att det därför kan ses som en effektiviseringsåtgärd att ta bort Kammarkollegiets partsroll och föra över motsvarande resurser till Havs- och vattenmyndigheten. Vi föreslår därför att 22 kap. 6 § miljö- balken ändras så att Kammarkollegiet tas bort.
Naturvårdsverket har också fått i uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2022 att genomföra en förstudie för att se över förutsätt- ningar för att utveckla en myndighetsgemensam vägledning för
277
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
miljötillståndsprövningen och miljöbedömningsprocessen i syfte att möjliggöra en mer enhetlig prövningsprocess nationellt, öka effekti- viteten i prövningen samt öka kunskapen och förutsägbarheten av- seende processens olika steg. Uppdraget ska genomföras i samråd med Domstolsverket och länsstyrelsen och efter samverkan med övriga myndigheter som berörs och det ska redovisas senast den 30 juni 2022.
Kammarkollegiets borttagna partsroll kräver följdändringar i flera författningar
Kammarkollegiet förekommer i ett flertal författningar i bestämmel- ser som riktar sig till de myndigheter som har partsroll. Kammar- kollegiet bör tas bort i dessa bestämmelser. Det innebär att vi före- slår följande författningsändringar:
–3 § i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammar- kollegiets ändras så att första punkten tas bort.
–Kammarkollegiet tas bort i 22 kap. 4 § första stycket, 24 kap. 11 § första stycket, 12 § första stycket och 18 § andra stycket samt 25 kap. 3 § första stycket miljöbalken.
–Kammarkollegiet tas bort i
–1 kap. 13 § miljötillsynsförordningen (2011:13) ändras på så sätt att Kammarkollegiet tas bort.
–10 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ändras på så sätt att Kammar- kollegiet tas bort.
Även Kammarkollegiets roll i omprövningen av vattenkraften tas bort
Kammarkollegiet ska enligt 29 § förordningen om vattenverk- samheter medverka i förslag till den nationella planen för ompröv- ning av vattenkraft. En sannolik effekt av vårt förslag att Kammar- kollegiets partsroll tas bort är att den kompetensen succesivt försvinner från Kammarkollegiet. Därför bör även Kammar- kollegiets uppgifter i omprövningen av vattenkraften tas bort.
278
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Övriga myndigheter med partsroll ska styras mot ökad samordning
Partsrollen för övriga myndigheter ska vara oförändrad. Det främsta skälet för det är att de centrala myndigheterna genom sin specifika sakkunskap skapar förutsättningar för en enhetlig nationell praxis- bildning och för att Sverige genomför sina
Att lägga ett samordningsansvar på länsstyrelserna i denna del av processen bedöms dessutom inte medföra någon tidsvinst utan snarast ytterligare ett handläggningssteg. Att enbart ge de aktuella sektorsmyndigheterna en roll som remissinstans för prövnings- myndigheterna skulle inte heller bidra till den ökade likformighet och samsyn som näringslivet eftersträvar, utan riskerar snarare att bli mer händelsestyrt. Om myndigheterna inte kan föra sin talan på det systematiska sätt som partsrollen medger när det gäller mål och ärenden som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön, skulle bl.a. förutsättningarna för enhetlig praxis som stöd för central tillsynsvägledning inom myndigheternas ansvarsområden minska. Länsstyrelsens samordnande roll fyller i stället en viktig funktion i samrådsprocessen enligt förslagen i avsnitt 6.1.1.
Myndigheterna ska däremot, genom ett tillägg i 22 kap. 6 § miljö- balken, styras mot en tydligare samordning och samverkan vid utö- vandet av partsrollen så att deltagandet i mål och ärenden blir effektivt och utan dubbelarbete, onödiga överlappningar eller motstridigheter. En liknande bestämmelse finns i 43 § förordningen om vattenverk- samheter, i regleringen av myndigheternas deltagande vid genom- förandet av den nationella planen för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Syftet med ändringen är att renodla de olika partsmyndigheternas roller och undvika framför allt över- lappande yttranden.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i vissa delar överlappande ansvarsområden; av de synpunkter utredningen hämtat in framgår att dessa myndigheter ibland bevakar samma frå- gor. Vi föreslår därför att ett krav på samverkan med de myndigheter som anges i 22 kap. 6 § läggs till i 5 § punkten 2 och 3 förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten samt i 3 §
279
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
punkten 3 och 4 förordningen med instruktion för Naturvårds- verket.
Vi har övervägt att även införa ett tillägg i 22 kap. 6 § om att myn- digheterna när det behövs ska föra talan ”inom myndigheternas an- svarsområde”. Vi väljer dock att inte föreslå ett sådant tillägg, efter- som det riskerar att leda till en process i processen där det uppstår frågor kring om myndighetens utövande av partsrollen är förenlig med myndighetens ansvarsområde. En utgångspunkt är att myndig- heterna följer sina instruktioner. I dessa anges vilka ansvarsområden respektive myndighet har. Överlappningar i ansvarsområden kan
istället hanteras genom våra förslag på ökad samverkan mellan myn- digheter och kravet på att undvika onödigt dubbelarbete.
I förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap saknas motsvarande bestämmelse om myndighetens ansvar att föra talan. Myndighetens ansvars- område är dock avgränsat på ett sådant sätt att det inte finns mot- svarande risk för överlappning. Vi föreslår därför inte något tillägg i myndighetens instruktion. Ett tänkbart alternativ är förstås att göra motsvarande ändring även här för att tydliggöra ansvaret och vara konsekvent.
Även för länsstyrelsen saknas en sådan bestämmelse i förord- ningen med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelsen ansvarar dock för en mängd uppgifter inom ett stort antal områden. Instruktionen är också mer allmänt hållen. En detaljreglering av just denna uppgift skulle avvika från strukturen i övrigt och bör därför inte införas. Det är tillräckligt att det anges i 3 § inom vilka områden länsstyrelsen har uppgifter och att länsstyrelsen även har andra uppgifter som framgår av författning.
I kravet på samverkan ligger att samordningen ska ske så tidigt som möjligt, eftersom det är viktigt för effektiviteten vid handlägg- ningen att konstruktiva synpunkter kommer in i processen så tidigt som möjligt. Myndigheterna har redogjort för att de ibland har in- formella avstämningar sinsemellan redan i dag, men att avstämningar
iden omfattning som är önskvärd ofta inte hinns med av resursskäl. Det behöver ske en styrning på författningsnivå både för att tydlig- göra kravet och för att skapa resursmässiga förutsättningar så att samordning sker vid behov. De centrala myndigheternas samord- ning med länsstyrelsen är särskilt viktig, eftersom länsstyrelsen är den enda myndighet som regelmässigt deltar i alla miljöprövningar
280
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
och därmed är en aktiv part redan i samrådsskedet. Synpunkterna ska helst fångas upp redan i samrådsprocessen enligt vad som utvecklats närmare i avsnitt
6.1.5Begränsa inte möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande
Bedömning: Det bör inte göras någon begränsning i författning vad gäller myndigheternas möjlighet att föra in nya omständig- heter i tillståndsprövningen vid överklagande. Däremot är avsik- ten att förslagen om länsstyrelsens förstärkta roll ska innebära att myndigheterna redovisar sina synpunkter i ett tidigare skede av processen.
Skälen för utredningens bedömning
Ett förslag som bl.a. Svenskt Näringsliv har fört fram i syfte att effektivisera tillståndsprocessen är att myndigheter och andra be- rörda endast bör ha rätt att överklaga en dom eller ett beslut om de har gett synpunkter i den aktuella frågan under ärendets eller målets handläggning i första instans.12 Även Svemin och Sveriges Berg- materialindustri har föreslagit att möjligheten att föra in nya omstän- digheter vid överklagande bör begränsas genom krav på särskilda skäl.
En sådan reglering som Svenskt Näringsliv föreslår finns inom plan- och byggområdet i fråga om överklagande av detaljplaner. En- ligt 13 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900) får ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Syftet med denna princip är att synpunkter från alla intressenter ska lämnas så tidigt som möjligt och i första hand riktas till de kommu- nala organen.
Ett annat exempel på en sådan här så kallad preklusionsregel är överklagandebestämmelserna för dispositiva tvistemål. Enligt 50 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken får en omständighet eller ett bevis som inte lagts fram tidigare endast åberopas om parten gör
12Svenskt Näringsliv (2021a), s. 20.
281
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
sannolikt att omständigheten eller beviset inte kunnat åberopas vid tingsrätten eller att det annars funnits giltig ursäkt att inte göra det. Avsikten med bestämmelsen är att förmå parterna att lägga ned tillräcklig omsorg på processen redan i första instans, så att de redan där åberopar allt som de bedömer ha betydelse för att vinna proces- sen. Bestämmelsen syftar till att prövningens tyngdpunkt bör ligga i första instans och att överinstansens funktion så långt möjligt bör vara en överprövning på samma underlag som underinstansen. Sådana inskränkningar innebär å andra sidan en ökad risk för att överinstansens avgöranden blir materiellt felaktiga.13
Utredningen bedömer att någon form av preklusionsregel för överklagande av miljömål skulle bidra till att förflytta tyngdpunkten i processen till första instans. Detta skulle i sin tur kunna leda till en effektivare tillståndsprocess genom att prövningen vid ett överkla- gande blir mindre omfattande. Det finns dock ett antal invändningar mot att införa preklusionsregler.
För det första har inte utredningen kunnat få bekräftat att det är ett generellt problem att myndigheterna kommer in sent i processen.
För det andra kan miljömål inte jämföras med dispositiva tviste- mål. Materiellt felaktiga avgöranden i miljömål bör undvikas så långt möjligt, vilket är ett skäl till att Mark- och miljööverdomstol i miljö- mål kan meddela prövningstillstånd på grund av ändringsdispens.
För det tredje skulle en preklusionsregel, för att inte medverka till materiellt oriktiga avgöranden, behöva förses med relativt omfat- tande undantag där nya synpunkter tillåts. En sådan bestämmelse skulle alltså i sig innebära ytterligare ett moment av prövning som riskerar att motverka syftet med en effektivare miljöprövning. Det finns också en risk att undantagen i bestämmelsen i själva verket skulle utgöra huvudregeln.
Sammantaget innebär dessa invändningar att nackdelarna övervä- ger de fördelar som finns med att införa en preklusionregel. Utred- ningen anser därför inte att en sådan bör införas.
13Prop. 1988/89:95, s. 40 och 44.
282
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
6.2Gällande rätt för samrådsprocessen och myndigheternas vägledande roll
6.2.1Graden av miljöpåverkan styr samrådsprocessen och kravnivån för underlaget
I januari 2018 infördes ett nytt 6 kap. i miljöbalken. Det övergri- pande syftet med ändringarna var att dels genomföra de senaste änd- ringarna i
Den bärande tanken var att en praktisk miljöbedömning (så kallad specifik miljöbedömning) ska krävas i den utsträckning det är miljömässigt motiverat, dvs. för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren i stället ta fram ett förenklat underlag i form av en så kallad liten MKB.
Undersökningssamråd
Utgångspunkten är att frågan om huruvida verksamheten eller åtgär- den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgöras efter en undersökning. Undersökningen behöver däremot inte göras om verksamhetsutövaren anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, om verksamheten eller åtgärden omfattas av regeringens före- skrifter om att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om en tillsynsmyndighet har förelagt verksamhetsutövaren att an- söka om tillstånd.
Samrådet ska genomföras innan länsstyrelsen fattar beslut i frå- gan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras och samrådet ska handla om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning. Samrådet inom ramen för under-
283
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
sökningen får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska genomföras om en specifik miljö- bedömning krävs. För att kunna avgöra frågan om graden av miljö- påverkan är det nödvändigt att bl.a. behandla verksamhetens eller åt- gärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan.
I miljöbedömningsförordningen (2017:966) preciseras vilka verk- samheter och åtgärder som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan och likaså vilka verksamheter och åtgärder som inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Undersökningen ska innebära att den som ska bedriva verksam- heten eller vidta åtgärden tar fram ett samrådsunderlag och samråder i fråga om betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvens- beskrivningens innehåll och utformning med länsstyrelsen, tillsyns- myndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. I
Ett samrådsunderlag ska lämnas till dem som deltar i undersök- ningssamrådet i så god tid att synpunkter på underlaget och frågan om betydande miljöpåverkan kan tas till vara när länsstyrelsen prö- var frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras. När undersökningssamrådet är avslutat ska verksamhetsutövaren redo- göra för hur samrådet skett, vilka som bjudits in och vad som fram- kommit vid samrådet. Samrådsredogörelsen lämnas till länsstyrelsen som efter undersökningen i ett särskilt beslut ska avgöra om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte överklagas särskilt.
Avgränsningssamråd
Avgränsningssamrådet ingår som ett moment i en specifik miljöbe- dömning. Detta samråd ska, i fråga om miljöeffekter, behandla de effekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser. Hur samrådet ska genomföras måste anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. Samrådet kan enligt lag- stiftaren behöva genomföras med upprepade möten eller behöva ske i etapper. Det kan också samordnas med samråd som krävs enligt
284
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
andra lagstiftningar. Inget hindrar att samrådet genomförs i ett sam- manhang, utan detta är något som måste bedömas från fall till fall. Ett väl genomfört samråd minskar risken för senare krav på kom- pletteringar och för överklaganden.
Det är miljöeffekter som ska identifieras, beskrivas och bedömas. Frågan om miljöeffekter ska i ett avgränsningssamråd behandlas i bred kontext för att på så sätt leda till en lämplig avgränsning i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen.
Samrådskretsen utgörs av länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Kon- takten med enskilda som särskilt berörs bör ske genom en direkt- kontakt medan kontakt med den berörda allmänheten kan ske t.ex. genom annons i ortspressen.
Samrådsunderlag inför avgränsningssamråd ska lämnas i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksam- hetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slut- liga tillståndsansökan. Verksamhetsutövaren ska se till att de som ingår i samrådskretsen men som inte tidigare har fått ett samråds- underlag kan ta del av ett sådant underlag. Om något undersöknings- samråd inte har skett ska samrådsunderlaget innehålla uppgift om det.
Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att inne- hållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detalje- ringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Om verksamhets- utövaren begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljerings- grad. Länsstyrelsens redovisning är dock inte bindande.
Lagstiftaren har ansett att det är angeläget att länsstyrelsen tar ställning till såväl vilka frågor som är relevanta ur miljösynpunkt som hur detaljerad informationen ska vara för att möjliggöra både ade- kvat fokus och fördjupning. Det är dock enligt lagstiftaren alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskriv- ningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott be- slutsunderlag.
Utformningen av länsstyrelsens roll och uppgift tillkom efter att
285
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
jämfört med vad som gällt tidigare. I förarbetena till ändringen anges bl.a. följande:14
För att tydligare genomföra artikel 5.2 i
Att de råd som länsstyrelsen ger inte är bindande kan anses som själv- klart, men bör för tydlighetens skull ändå anges särskilt. Några länssty- relser har i sina remissvar angett att de ser en risk för att ett alltför tungt ansvar i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll läggs på läns- styrelsen. Regeringen vill i det sammanhanget understryka att det alltid är verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott beslutsunderlag.
6.2.2Verksamhetsutövarens och länsstyrelsens ansvar under samrådsmötet samt dokumentation
Samverkansorganet Miljösamverkan Sverige har tagit fram handläg- garstöd om verksamhetsutövarens respektive länsstyrelsens ansvar vid undersökningssamråd respektive avgränsningssamråd. Av hand- läggarstödet framgår i huvudsak följande vägledning avseende under- söknings- och avgränsningssamråd. 15
Undersökningssamråd
Verksamhetsutövaren ansvarar för minnesanteckningar från mötet. Dessa bör skickas till länsstyrelsen för granskning inom ett par veckor. Länsstyrelsen får då möjlighet att förtydliga framförda syn- punkter och eventuella missförstånd kan undvikas. Minnesanteck- ningarna ska bifogas samrådsredogörelsen och hamnar därmed hos prövningsmyndigheten. Under mötet behöver verksamhetsutövaren åtminstone redogöra för vilken typ av samråd som bjuds in till, pla- nerad verksamhet, vilken typ av prövning det rör sig om (prövning
14Prop. 2016/17:200, s. 122 f.
15Miljösamverkan Sverige (2020), s. 18 ff.
286
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
av hela verksamheten eller ändringstillstånd), vad tillståndsansökan kommer att omfatta samt eventuell plan för samprövning enligt flera kapitel i miljöbalken.
Det är viktigt att länsstyrelsen är tydlig och dialogen är öppen, så att samtliga närvarande lyfter de frågor som anses vara viktigast och känsligast. Ju tidigare det går att identifiera dessa frågor, desto bättre är förutsättningarna för en snabb och smidig process samt en bra slutredovisning, en tydlig och ändamålsenlig miljökonsekvensbe- skrivning och sedermera tillstånd. Handläggare rekommenderas i vägledningen att föra egna minnesanteckningar om vad som sägs un- der samrådsmötet. Anteckningarna kan användas vid granskning av verksamhetsutövarens minnesanteckningar, som stöd vid beslut om betydande miljöpåverkan och senare inför prövningen. Minnesan- teckningarna anges vara att se som arbetsmaterial som inte behöver diarieföras.
Avgränsningssamråd
I handläggarstödet från Miljösamverkan Sverige anges vidare bl.a. följande avseende avgränsningssamråd.16 Ett avgränsningssamråd fungerar på samma sätt som ett undersökningssamråd, men med lite annat fokus. Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med framtagande av en miljökonsekvensbeskrivning. Samrådets fokus är hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas och utfor- mas och vad den ska innehålla. Samrådet genomförs med en utökad samrådskrets i jämförelse med undersökningssamrådet.
De utredningar som länsstyrelsen efterfrågar måste balanseras mot vad som är kärnfrågorna i det specifika ärendet så att utred- ningar inte begärs ”för säkerhets skull”. Det är angeläget att lyfta fram den betydande miljöpåverkan och inte låta miljökonsekvensbe- skrivningen bli så voluminös att kärnfrågorna försvinner. Diskus- sionen bör främst röra verksamhetens lokalisering, omfattning, ut- formning, de miljöeffekter som verksamheten kan antas medföra samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Dis- kussionen bör även ta upp hur allvarliga kemikalieolyckor ska kunna förebyggas och begränsas om samrådet avser en Sevesoverksamhet.
16Miljösamverkan Sverige (2020), s. 23 ff.
287
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Det kan vara lämpligt att länsstyrelsen begär in verksamhetsutö- varens minnesanteckningar från avgränsningssamrådet för gransk- ning eftersom de kommer att skickas till prövningsmyndigheten som en del av ansökan.
Länsstyrelsen ska vidare enligt vägledningen aktivt verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och de- taljeringsgrad som behövs för ett ändamålsenligt beslutsunderlag. Om verksamhetsutövaren begär det ska länsstyrelsen redovisa sin bedöm- ning om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljerings- grad. Bedömningen sammanställs lämpligen i ett meddelande som diarieförs i ärendet. Även om länsstyrelsens bedömning inte är bin- dande är det en bra möjlighet för verksamhetsutövaren att få syn- punkter på sitt underlag i ett tidigt skede.
6.2.3Hur dagens regler i 6 kap. miljöbalken
om miljöbedömningar uppfattas och tillämpas
Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera de ändringar i 6 kap. miljöbalken avseende miljöbedömningar som in- fördes den 1 januari 2018. Naturvårdsverket ska enligt regleringsbre- vet för 2021 undersöka hur myndigheter uppfattar och tillämpar det nya regelverket, särskilt reglerna avseende ”liten MKB”. Naturvårds- verket ska också enligt uppdraget redovisa hur myndigheterna har väglett kring det nya miljöbedömningsverktyget och hur länsstyrel- serna har verkat för att MKB:n får den omfattning och detaljerings- grad som behövs för tillståndsprövningen. I sammanfattningen av Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget anges bl.a. följande.17
Inom ramen för uppdraget har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering som ligger till grund för resultaten i redovisningen. Ut- värderingen har skett genom enkätundersökning hos länsstyrelser, intervjuer av personer hos utvalda aktörer samt insamling av statistik från länsstyrelserna över samrådsärenden för 2020. Man redovisar även de vägledningar som tagits fram av nationella myndigheter och länsstyrelserna, för att stödja användare av de nya bestämmelserna för miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken.
17Naturvårdsverket (2021b), s. 3 f.
288
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Enligt utvärderingen är den tid som förflutit sedan ändringarna i 6 kap. miljöbalken genomfördes inte tillräckligt lång för att säkert kunna uttala sig om förändringar i miljöbedömningspraktiken. Ut- värderingen visar att tidsåtgången inte skiljer sig åt vad gäller läns- styrelsernas handläggning av ”liten MKB” jämfört med en vanlig MKB. Utvärderingen ger dock inte svar på hur tidsåtgången ser ut för den totala ärendehandläggningen och för verksamhetsutövaren, och om den eventuellt har förändrats sedan de nya reglerna infördes. Det råder en samstämmighet hos de tillfrågade i utvärderingen kring att kraven på liten MKB är lagom höga. En motsägelse är dock att flera av länsstyrelserna anser att kraven på liten MKB är otydliga i lagstiftningen, och ytterligare vägledning om detta efterfrågas.
Utvärderingen visar även att förändringen av vissa begrepp och processteg har bidragit till viss osäkerhet. Naturvårdsverket bedö- mer dock att ändringarna på sikt bör kunna leda till en mer effektiv process sammantaget. Vidare bedömer Naturvårdsverket att länssty- relsens handläggningstid för tillståndsärenden hittills inte har påver- kats efter lagändringarna, men att den ökade tydligheten för vad som krävs inför samråd och i MKB:n ändå komma att tydliggöra dess roll och påverka den totala effektiviteten i tillståndsprocesser. Utvärde- ringen och redovisningen av befintlig vägledning visar att avgränsnings- samrådet med länsstyrelserna tycks fungera väl både från perspektivet att minska MKB:ernas omfattning och hitta rätt detaljeringsgrad.
Något som utvärderingen till viss del kan påvisa är även att kvali- teten på både samrådsunderlag samt MKB upplevs ha ökat. Om det skulle visa sig vara en generell uppfattning bör det kunna leda till både en effektivisering och en kvalitetshöjning av miljöbedömnings- processen, exempelvis genom att det blir lättare att följa och granska föreslagna projekts miljökonsekvenser, att det tydligare framgår vad som krävs i samrådsunderlagen och att det blir enklare att specificera potentiella miljöeffekter. Av utvärderingen framkommer även att en mer noggrann samrådsredogörelse kan leda till ett minskat behov av att begära in kompletterande uppgifter, vilket annars kan fördröja processen.
Naturvårdsverket ser att det finns relativt mycket vägledning vad gäller reglerna om miljöbedömning, att dessa vägledningar används i stor utsträckning och att de över lag tycks fungera väl. Från utvär- deringen framkommer dock att ytterligare vägledning önskas för vissa delar av miljöbedömningsprocessen, och då särskilt om liten
289
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
MKB och sektorsanpassad vägledning. Naturvårdsverket ser beho- vet av en tydligare vägledning kring hur samrådsunderlag kan nyttjas för att underlätta arbetet med liten MKB och kommer att arbeta med att utveckla befintlig vägledning om detta.
6.2.4Miljömål, riksintressen och länsstyrelsens samordnande roll
Miljömål och riksintressen
Tolv statliga myndigheter ansvarar för bedömning av riksintresse- anspråk för olika sektorer enligt den fördelning som framgår av för- ordningen om hushållning med mark- och vattenområden: Sametinget, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Riksantikvarie- ämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Statens energimyndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Trafikverket, Post- och telestyrelsen, Försvarsmakten och Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. Boverket har ansvar för att samordna de stat- liga myndigheternas arbete med underlag till tillämpningen av 3– 5 kap. miljöbalken. Boverket har dessutom allmän uppsikt över hus- hållningen med mark- och vattenområden medan länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden.
Enligt förordningen ska myndigheterna lämna uppgifter i skrift- lig form till länsstyrelserna om områden som de bedömer vara av riksintresse enligt de särskilda markanvändningsintressen som anges i 3 kap. miljöbalken, efter samråd med Boverket samt de läns- styrelser och andra myndigheter som ansvarar för riksintressen och som är berörda.
Länsstyrelsen ska enligt 3 § i förordningen ta de initiativ som be- hövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsproces- ser. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodo- ses i prövningen. Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från de myndigheter som anges ovan.
290
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
En jämförelse med länsstyrelsens roll inom detaljplaneprocessen
De intressen länsstyrelsen bevakar och samordnar i planprocessen
Enligt plan- och bygglagen ska länsstyrelsen utöva tillsyn över och bevaka vissa statliga och mellankommunala intressen, och genom att länsstyrelsen är involverad tidigt i planprocessen har kommunen möjlighet att ta hänsyn till länsstyrelsens synpunkter. Kommunens och länsstyrelsens kommunikation sker både vid samrådet och vid granskningen men även tidigare i processen. Genom länsstyrelsens granskningsyttrande ges ett tydligt besked om huruvida planen kan godtas utifrån de allmänna intressen som länsstyrelsen har att be- vaka. Granskningen är det sista tillfälle där staten kan framföra syn- punkter på planförslaget.
De fem ingripandegrunderna som länsstyrelsen har att beakta en- ligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen är att
•ett riksintresse enligt miljöbalken inte tillgodoses
•regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår fler kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt
•en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken inte följs
•ett strandskydd enligt miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller
•en bebyggelse bli olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Det är inte länsstyrelsens uppgift att lämna synpunkter på andra fak- torer än ingripandegrunderna. Om synpunkter därutöver lämnas ska dessa inte beaktas vid bedömningen av om detaljplaneförslaget är för- enligt med granskningsyttrandet. Antas en plan som strider mot läns- styrelsens invändningar kan länsstyrelsen begära att planen överprövas.
När länsstyrelsen fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta huruvida den ska över- pröva kommunens beslut eller inte, och överprövning ska ske om kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till någon av de fem ingri- pandegrunderna. Vid en överprövning kan länsstyrelsen godkänna
291
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
eller upphäva detaljplanen antingen till viss del eller i dess helhet. Ett upphävande till viss del kan endast ske om kommunen tillåter det.
Länsstyrelsen ska fatta beslut om upphävande inom två månader från det datum när beslut om överprövning fattades. Denna tid får dock överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till ärendets om- fattning eller andra särskilda omständigheter.
Planeringsbesked
En kommun kan begära ett planeringsbesked av länsstyrelsen när det gäller ingripandegrunderna. En sådan möjlighet ska dock användas restriktivt av kommunerna och inte användas särskilt ofta. Planerings- besked kan med fördel begäras så tidigt som möjligt men en sådan begäran kan ske under hela planprocessen. Avser kommunen att be- gära ett planeringsbesked före samrådet ska detta kungöras. Lant- mäteriet och andra berörda myndigheter samt enskilda i övrigt ska ges tillfälle att inkomma med synpunkter. Synpunkterna ska sedan redo- visas och lämnas till länsstyrelsen i samband med begäran om planer- ingsbesked. Länsstyrelsen har sex veckor på sig från att en komplett ansökan om planeringsbesked inkommit till att ge ett besked.
Har ett planeringsbesked getts för hela eller en del av en detalj- plan får inte den fråga som planeringsbeskedet handlar om senare överprövas eller upphävas. Detta gäller även när länsstyrelsen lämnat ett planeringsbesked som innehåller villkor som kommunen har rättat sig efter. Har länsstyrelsen lämnat ett planeringsbesked kan planen endast överprövas och upphävas om planen väsentligen har ändrats i förhållande till beskedet eller om de villkor som framgår av beskedet inte har följts.
Länsstyrelsens handläggning i praktiken vid planprocesser
Hur handläggningen går till skiljer sig mellan olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser lägger ner mycket tid i början av planprocessen och har ibland även en dialog med kommunen före samrådet.
I samband med samråd och granskning kan länsstyrelsen även skicka planen på internremiss till olika enheter inom länsstyrelsen som besitter specialkunskaper inom vissa områden. Det kan handla om t.ex. buller, säkerhet, kulturmiljö eller bevarande av olika skydds-
292
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
värda naturområden. Remissenheterna kan då yttra sig både skriftligt och eventuellt muntligt vid ett dialogmöte med kommunen.
I samrådsskedet tittar länsstyrelsen både på ingripandegrunderna enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen och på planbestämmelserna för att se om de är förenliga med Boverkets föreskrifter och allmänna råd om planbeskrivning. I samrådsyttrandet försöker länsstyrelsen skilja på ingripandegrunderna och övriga synpunkter, och länsstyrel- sen brukar också ange om de överväger prövning och i så fall grun- derna för detta. Har ett övervägande om prövning uttalats brukar det föras fortsatt dialog med kommunen om vad som behöver rättas till i planen för att undvika en överprövning. Dessa dialoger kan ske både informellt och mer formellt genom fysiska möten där det förs anteckningar som sedan diarieförs. I vanliga fall tar kommunen till sig de synpunkter som länsstyrelsen fört fram men det förekommer också att kommunen gör en annan bedömning.
I granskningsskedet ska länsstyrelsen granska ingripandegrun- derna. I praktiken tittar dock länsstyrelsen på hela planen och yttrar sig över planen som helhet. Även i detta skede kan länsstyrelsen ut- tala om de avser att pröva planen om den inte ändras. En väsentlig ändring kan leda till att planen behöver granskas ytterligare gång.
Länsstyrelsens samordnande roll i planprocessen
Enligt plan- och bygglagen ska länsstyrelsen inhämta yttranden från berörda myndigheter under planprocessen. Det är dock många kom- muner som gör detta själva för att spara tid. Länsstyrelsen får sedan en lista från kommunen över vilka myndigheter som har getts möjlighet att yttra sig över planen. Anser länsstyrelsen att kommu- nen missat att skicka till någon myndighet kan länsstyrelsen på eget initiativ skicka planen för yttrande till denna myndighet. Det är inte ovanligt att länsstyrelsen själv skickar planen på extern remiss inför sina yttranden till t.ex. Trafikverket om planen rör ett riksintresse för kommunikation eller till Statens geologiska institut om planen rör stabilitetsfrågor.
När en plan har antagits bevakar länsstyrelsen om överprövning av planen har aktualiserats under processen. Länsstyrelsen kontrol- lerar då om kommunen vidtagit de åtgärder som krävs för att undgå överprövning. Beslutas det att en plan ska tas upp till prövning
293
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
granskar länsstyrelsen planen ytterligare en gång och för en dialog med kommunen om vad som krävs för att planen inte ska upphävas. Beroende på vad man kommer fram till kan planen antingen upphä- vas eller godtas i dess helhet eller till viss del, om det finns ett med- givande från kommunen.
Myndigheternas synpunkter om miljömålskonflikter och länsstyrelsens samordningsroll
Energimyndigheten deltar framför allt i samråden när kommunala översiktsplaner tas fram. Där bevakar de utpekade riksintressen en- ligt 3 kap. 8 § miljöbalken, vilka till största del består av områden av riksintresse för vindbruk. Energimyndigheten yttrar sig till länssty- relsen som under samrådet särskilt ska ta tillvara och samordna statens intressen. Energimyndigheten och Naturvårdsverket har tillsammans tagit fram en nationell strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad.18 Syftet med strategin är att bidra till energiomställningen genom att skapa förutsättningar för att den framtida utbyggnaden av vindkraft sker hållbart. Målet har varit att ta fram ett användbart planer- ingsverktyg för länsstyrelserna och i förlängningen för kommu- nerna, som stöd i den kommunala planeringen av vindkraft.
Länsstyrelsen har en betydelsefull roll i miljöprövningsprocessen genom dess kunskap om regionala och lokala förhållanden, vilket ger fördelar vid prövning av verksamheter inom länsstyrelsens geogra- fiska område. Energimyndigheten anser att det är oklart dels vad som menas med förstärkning av samordningsansvaret, dels om en förstärkning av samordningsansvaret skulle leda till en snabbare pro- cess. Om det innebär att länsstyrelserna behöver hantera alla statliga intressen som de centrala myndigheterna företräder, väga ihop dessa och stämma av med myndigheterna igen skulle detta sannolikt ta mycket tid och resurser i anspråk. Om förstärkning av samordnings- ansvaret innebär att länsstyrelserna själva, utan myndigheternas stöd, ska göra en samordningsbedömning saknas i dag både resurser, tid och viss kompetens hos länsstyrelserna för att kunna företräda alla olika centrala myndigheters intressen. Oavsett vilken innebörd förstärkningen har, uppstår frågan om vad som händer om de cen- trala myndigheterna inte delar länsstyrelsernas bedömning. Då
18Energimyndigheten (2021a).
294
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
måste även de centrala myndigheterna involvera sig i processen vil- ket sannolikt ytterligare kommer förlänga tiden. Energimyndig- heten anser därför att det är en bra ambition att stärka samordnings- ansvaret men menar att det finns en risk att åtgärden inte sparar tid i slutändan.
Folkhälsomyndigheten välkomnar att länsstyrelsernas ansvar för att samordna statens olika intressen i miljöprocessen stärks men vill framhålla vikten av att Folkhälsomyndigheten ges möjlighet att lämna synpunkter om den aktuella frågan kan betraktas som nationell eller berör en större region och riskerar att påverka människors hälsa.
Försvarsmakten. Målkonflikter inom miljöprövningsprocessen hanteras olika beroende på om Försvarsmakten är sökande eller en remissinstans vid bevakning av Totalförsvarets riksintressen. Om det finns en konflikt gentemot Försvarsmaktens verksamhet efter- strävar myndigheten att finna alternativa lösningar om möjligt. Dock är Försvarsmaktens verksamhetsplatser i flera fall utpekade av regering och riksdag.
Försvarsmaktens uppdrag står ofta i konflikt med andra allmänna intressen, eftersom verksamheten ofta kan beskrivas som störande för allmänheten vad gäller t.ex. ljudutbredning. Ofta sker här dialog med sökanden om lokalisering av verksamheten tills ett alternativ som är godtagbart för båda parter finns framme. Möjligheterna är dock begränsade när den sökta verksamheten står i konflikt med verksamhet som är viktig för totalförsvaret och därtill är sekretess- belagd. Försvarsmakten har dock inget att invända mot att länssty- relsens ansvar för att samordna statens intressen i miljöprocessen stärks under förutsättning att verksamheter som omfattas av 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslag (2009:400) inte röjs och det inte begränsar Försvarsmaktens deltagande vid samråd i miljöprocessen eller möjligheten att förhindra att tillstånd meddelas för verksam- heter som medför skada för totalförsvaret.
Jordbruksverket tycker att det är bra om ansvarsfördelningen mel- lan de olika myndigheterna är tydlig. Från deras perspektiv ser man inga hinder mot att länsstyrelsen skulle få ett tydligare ansvar för att samordna statens intressen i miljöprocessen, eftersom länsstyrel- serna har viktiga kunskaper om de regionala förutsättningarna och utmaningarna.
Tillväxtverket. Länsstyrelsernas roll är att regionalt samordna sta- tens intressen. För att stärka länsstyrelserna i detta arbete ser Till-
295
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
växtverket ett behov av att på nationell nivå reda ut vissa generella målkonflikter. Länsstyrelsen behöver stärkas genom vägledning i hur den hanterar statens egna interna målkonflikter, för att proces- sen ska vara mer effektiv, rättssäker och snabbare process och för att de ska kunna utöva samordningen regionalt och utifrån platsens för- utsättningar. Genom att utveckla vägledningsmodeller för att avväga målkonflikter i miljöprövningsärenden kan en geografisk bild skapas som ger stärkta förutsättningar att beslut uppfattas som legitima. Det har betydelse i de enskilda fallen men också i ett bredare sam- hällsperspektiv utifrån både den regionala utvecklingspolitiken och den sammanhållna landsbygdspolitiken.
Tillväxtverket anser även att regionerna, som har det regionala utvecklingsansvaret, kan vara en betydande aktör i den regionala väg- ledningen i den mån de är regionplaneorgan enligt plan- och bygg- lagen och därmed tydligt tagit ställning till den territoriella utveck- lingen och dess konsekvenser.
Transportstyrelsen har vid handläggning av miljötillstånd eller ändring av miljötillstånd uppmärksammat målkonflikter mellan bul- leremissioner, luftutsläpp, flygsäkerhet och tillgänglighet. Motsvarande målkonflikt kan även gälla sjötrafik avseende buller, emissioner och vindkraft. Transportstyrelsen ser att miljöprövning gällande flyg- platser och hamnar kan bli mindre professionellt genomförd om läns- styrelsens ansvar för att samordna statens olika intressen i miljö- processen stärks. Antalet flygplatser och hamnar i Sverige är i relativa termer lågt, vilket påverkar länsstyrelsens möjligheter att inneha kunskap om all relevant reglering.
Sametinget ser inte något problem i att länsstyrelsen får en stärkt roll i att samordna statens intressen om konsultation och samråd med samerna uppfyller folkrättsliga krav. De samiska näringarna och den samiska kulturen är redan hårt drabbade av olika intrång och kli- matförändringarna. Förutsättningarna för det samiska levnadssättet förändras radikalt om t.ex. en vindkraftsetablering kommer till stånd utan att samiska behov beaktas. Tidig konsultation med Sametinget och berörda samer är nödvändig för att markens betydelse för renskötseln i området ska förstås.
Statens geologiska undersökning (SGU) svarar på remisser i miljö- prövningsprocessen där det förekommer konflikter mellan olika riksintressen; vid gruvverksamhet står exempelvis riksintresset för mineral ofta i konflikt med riksintresset för rennäringen. SGU tar
296
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
dock sällan ställning till vilket riksintresse som ska få företräde enligt 3 kap. 10 § miljöbalken – denna bedömning lämnar SGU åt dom- stolen eller beslutade myndighet. I dessa fall redogör SGU i stället för varför området utpekats som riksintresse och vilka värden som ligger bakom SGU:s bedömning att den aktuella fyndigheten är ett riksintresse. SGU förser alltså domstolen med ett beslutsunderlag.
SGU avstyrker att länsstyrelsen ska få ett ansvar motsvarande det som finns i planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen. SGU:s uppfattning är att länsstyrelserna generellt inte har prioriterat att se till att det finns tillräcklig kompetens inom det geologiska och hyd- rogeologiska området för att kunna göra väl underbyggda avväg- ningar och bedömningar inom dessa områden. Samhället befinner sig bara i början av en förändring där den geologiska och hydrogeo- logiska informationen kommer spela en betydligt större roll i be- slutsunderlag för kommuner, myndigheter och domstolar, menar SGU, och konsekvensen av detta blir att de bedömningar som görs kan skilja sig väldigt mycket åt mellan olika länsstyrelser, beroende på vilken kompetens som finns hos respektive länsstyrelse.
Det är också SGU:s erfarenhet att länsstyrelserna viktar skydds- värden olika och att de skyddande värdena ofta ges högre dignitet framför nyttjanderättsfrågorna. SGU anser därför att det finns en risk att riksintresset för värdefulla ämnen eller material enligt 3 kap. 7 § miljöbalken alltför ofta skulle behöva stå tillbaka till förmån för andra, skyddande riksintressen. Riksintresset för värdefulla ämnen eller material är speciellt på så sätt att det – och därmed också utvin- ningsindustrin – är specifikt kopplad till platsen och omöjligen kan lokaliseras till annan plats. Fyndigheter kan också i vissa fall vara så unika att det inte går att finna någon motsvarighet inom Sveriges gränser.
Såvitt SGU erfar är det inte sällan så att det samrådsunderlag som bolaget tillhandahåller är relativt generellt hållet. Det innebär t.ex. att en verksamhetsutövare och en myndighet kan se ut att vara eniga om att det är av stor vikt att en viss påverkan redovisas i miljökon- sekvensbeskrivningen och beaktas i ansökan, exempelvis genom vill- korsreglering. I det tidiga skede som samrådet innebär har dock verksamhetsutövaren inte preciserat exakt hur detta ska redovisas och vilka undersökningar som ska göras. Det innebär att det vid ärendets handläggning i domstol ändå framkommer olika syn om huruvida det underlag som presenterats är tillräckligt eller inte. Ett
297
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
sätt att hantera detta skulle vara att det ställs högre krav på graden av precision i samrådsunderlaget. Detta går dock tvärs emot syftet med avgränsningssamrådet som ska vara ett stöd för verksamhetsut- övaren att avgränsa ansökan på rätt sätt.
Skogsstyrelsens uppfattning är att länsstyrelsernas ansvar redan i dag är starkt. Ansvaret omfattar alla verksamheter utom skogsbruk på skogsmark och det är viktigt att länsstyrelserna har tillräckligt med kompetens för ändamålet, eftersom ärendena berör många olika intressen. Ett sätt att underlätta för länsstyrelsen att enklare kunna samordna statens intressen är att andra myndigheter gör relevant in- formation tillgänglig för länsstyrelsen, exempelvis genom öppna data. Skulle länsstyrelsernas ansvar stärkas, och det innebär att de avgör prövningar på egen hand i vissa fall, är det mycket viktigt att de beaktar skogsbrukets intressen om inte Skogsstyrelsen har getts möjlighet att yttra sig.
Samrådet fungerar i stort bra menar Skogsstyrelsen, även om inne- hållet kan variera i detaljeringsgrad och omfattning. Det förekom- mer att enskilda parter som står inför att göra en ansökan till en läns- styrelse enligt 6 kap. miljöbalken först sonderar och ställer frågor om en åtgärd direkt till myndigheten. Detta är dock inte önskvärt från Skogsstyrelsens sida utan det är mer effektivt och korrekt att Skogsstyrelsen får ärendet på remiss från länsstyrelsen. Länsstyrel- serna skulle dock kunna informera mer om vilka öppna data och vil- ken
Strålsäkerhetsmyndigheten konstaterar att vissa frågor inom miljö- processen kan kräva expertkunskap, t.ex. vad gäller kärnsäkerhet och strålskydd. Om länsstyrelsens ansvar för att samordna statens olika intressen stärks är det viktigt att hitta former och arbetssätt där läns- styrelsen får tillgång till sådan expertkunskap. Under sådana förut- sättningar ställer sig myndigheten positiv till en förstärkt samord- nande roll för länsstyrelsen.
Myndigheten ser deltagande i samrådsförfarandet som en viktig del i prövningsprocessen för att möjliggöra en effektivare prövning och ge vägledning utifrån myndighetens ansvarsområde i ett tidigt skede. Strålskyddsmyndigheten vill dock särskilt framhålla vikten av att avgränsningar inte sker så tidigt i prövningsprocessen att rele- vanta perspektiv riskerar att falla bort.
298
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
6.2.5Inhämtade synpunkter om samrådsprocessen
Näringslivet
Svemin har gett advokatbyrån Mannheimer och Swartling i uppdrag att utreda möjligheter till förbättringar i berednings- och beslutsproces- sen för olika myndighetsbeslut som krävs för att få bedriva gruvverk- samhet. I en promemoria om tillståndsprövning av gruvverksamhet och förslag till förändringar i prövningssystemet anges bl.a. följande.
Samrådsförfarandet är en mycket viktig del av tillståndspröv- ningen – dels för att myndigheter och allmänhet ska få information om en planerad miljöfarlig verksamhet så tidigt som möjligt, dels för att myndigheter och allmänhet ska ha möjlighet att påverka utform- ningen av ansökan. Genom att myndigheter och allmänhet bidrar i ett tidigt skede kan en ansökan ges högre kvalitet. Dessutom kan arbetet med att utforma ansökningshandlingarna bli mer effektivt, så att de ges rätt innehåll och omfattning. Det förekommer tyvärr ganska ofta att myndigheter inte deltar i samrådsförfarandet eller inte lämnar några synpunkter, för att sedan lämna en rad synpunkter när ansökan väl har lämnats in till prövningsmyndigheten. Bristande deltagande under samrådsprocessen kan leda till stora rättsförluster för sökanden och tidsutdräkt i processen.
Samrådsreglerna bör alltså förtydligas och kompletteras. Enligt 6 kap. 30 § miljöbalken ska avgränsningssamråd ske med länsstyrel- sen, tillsynsmyndigheten och enskilda som kan antas bli särskilt be- rörda av en verksamhet eller åtgärd samt med övriga statliga myndig- heter, kommuner och allmänhet som kan antas bli berörda. Bestäm- melserna om avgränsningssamråd syftar till att ge samrådsparterna möjlighet att i ett tidigt skede kunna delta i prövningen och påverka projektets utformning och beslutsunderlag. För att kunna uppfylla detta syfte måste dock samrådet genomföras innan verksamhetsut- övaren har låst verksamheten vid viss lokalisering och utformning. I 6 kap. 32 § miljöbalken anges att länsstyrelsen under avgränsnings- samrådet ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillstånds- prövningen. Någon instruktion till övriga deltagare i samrådet ges dock inte i bestämmelserna. Samrådsbestämmelserna skulle kunna förtydligas för att ange vad samrådet ska syfta till och vad de olika aktörerna ska göra under samrådet.
299
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Svemin föreslår att kopplingen mellan avgränsningssamrådet och en efterföljande tillståndsprövning tydliggörs. Det bör framgå att så- väl sökanden som myndigheterna ska sträva efter att uppnå en sam- syn kring upplägget av den kommande prövningen. Det bör också framgå att alla myndigheter som avser att tillvarata miljöintressen i fråga om den aktuella verksamheten eller åtgärden ska delta i samrå- det och sträva efter att skapa tydlighet kring vilket underlag som be- hövs. Om myndigheternas synpunkter kan tas omhand redan under samrådsskedet minskar behovet av att komplettera tillståndsansökan när den väl är inlämnad.
De myndigheter som avser att medverka i den efterföljande till- ståndsprövningen bör också bidra i samrådsskedet. Alla myndig- heter ska verka för att information kommer fram i de frågor som de identifierar redan under samrådet och sträva efter att minimera be- hovet av eventuella kompletteringar av prövningsunderlaget i den efterföljande tillståndsprövningen. Om myndigheter senare under prövningen tar upp nya frågor bör de motivera varför dessa inte fram- fördes under samrådet. När det gäller formella frågor, t.ex. pröv- ningens avgränsning, bör det tydligt anges att sådana synpunkter ska framföras vid samrådet och att de endast får lyftas senare under prövningen om de inte har tagits upp vid samrådet om det finns särskilda skäl för det.
Svenskt Näringsliv har bl.a. lyft avgränsningar inom processen, att synpunkter behöver komma in tidigt i processen, en begränsning av antalet statliga aktörer samt dialog mellan verksamhetsutövaren och staten/tillsynsmyndigheten som viktiga faktorer för ökad effektivi- tet i miljöprövningen.
Svenskt Vatten menar att processregler med tidsgränser behöver införas och att samrådet behöver bli tydligare. En tillståndspliktig verksamhet är förbjuden om det saknas tillstånd att bedriva den och maktförhållandet som en sådan reglering med all rätt skapar ställer särskilt stora krav på myndighetens förvaltningsrättsliga mognad och rutiner om sökanden ska ges en acceptabel möjlighet att tillgo- dose sina rättigheter och få ett rättssäkert beslut inom rimlig tid. Här bör det ställas större krav på myndigheten redan i samband med sam- rådet, för att lägga grunden för en smidig process. Omvänd bevis- börda får inte leda till en bakvänd förvaltningsrätt som sätter myn- digheternas behov främst.
300
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Myndigheterna ska tydligare klargöra förväntningarna på ansö- kans innehåll – vad som ska ingå, vilka sakfrågor som i det enskilda fallet är angelägna att vara noga med jämfört med andra sakfrågor osv. Allt är inte lika viktigt varje gång. Förväntningarna från samrå- det ska dokumenteras och delges sökanden inom en reglerad tid, t.ex. en vecka. Samrådshandlingen bör ges betydelse senare i proces- sen. Myndigheten bör i ett bindande beslut (föreläggande) om en miljökonsekvensbeskrivning motivera vad som kan antas medföra betydande miljöpåverkan från verksamheten, om ett sådant anta- gande kan underbyggas, och detta bör regleras. Utan tydligt samråd om ansökans innehåll kan prövningssystemet till och med bli kontraproduktivt för miljöskyddet de gånger det går att rena mer i ett reningsverk; det kan ta
Sveriges Bergmaterialindustri menar att en tydlig avgränsning tidigt i processen, där de avgörande frågorna identifieras redan under samrådsskedet, är en framgångsfaktor för en väl fungerande pröv- ningsprocess. I effektiva prövningsprocesser identifierar sökanden, remissmyndigheterna och prövningsmyndigheterna de viktigaste frågorna redan i prövningen och vågar släppa irrelevanta frågeställ- ningar eller behandla dem mycket översiktligt.
Det ska tydliggöras tidigt vad som är motiverat att lägga resurser på att utreda och även vilka utredningar som inte är motiverade i det aktuella fallet. I nuläget begär många remissinstanser och prövnings- myndigheter in detaljerade utredningar om aspekter som upplevs vara utan, eller med mycket liten, miljönytta och begränsad relevans för prövningen. Kraven på en ansökan är ibland upp till enskilda handläg- gares specialistkompetens. Detta skapar en otydlighet i processen.
Sveriges Bergmaterialindustri anser även att länsstyrelserna inte tillmäter samrådet tillräckligt stor vikt, eftersom de vet att deras meddelanden till följd av samråd inte är bindande. Frågan om att göra bedömningen i 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken bindande har tidigare varit föremål för utredning men kan ändå lyftas i nu aktuell översyn av miljöprövningen. Tillkommande krav i sena skeden förlänger processerna och detta är en tidstjuv särskilt efter- som detta är frågor som inte varit upp tidigare i processen. Det bör därför införas tydliga begränsningar av när och hur man kan väcka nya frågor sent i processen, t.ex. efter kungörelsen.
301
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Länsstyrelsens yttrande i avgränsningssamrådet bör dessutom vara bindande. Genom att införa en sådan bestämmelse ställs tydliga krav på att alla parter är väl pålästa och förberedda i ett tidigt stadium av processen. Om redovisningen inte är bindande går syftet med re- dovisningen i stort sett förlorad. Det är alltför vanligt att punkter som inte tagits upp vid samrådet lyfts in i prövningarna i samband med komplettering eller yttrande.
Myndigheterna
Länsstyrelserna upplever att det ofta är ett dåligt samrådsunderlag och kort om tid för förberedelser. Det behöver styras upp betydligt. Här ska även avgränsning av ansökan ske. Det är svårt att komma till ett samråd med dåligt underlag – är underlaget dåligt, blir samrådet dåligt. Här sätts tonen för den fortsatta processen. En bättre kom- munikation om de olika stegen och vad som krävs är viktigt. Samti- digt måste man komma ihåg att samrådet sker i ett tidigt skede i en process; ofta görs preliminära bedömningar och länsstyrelsen måste ha möjlighet att ändra sig när det är rimligt och sakligt motiverat, så att samrådet inte stänger dörren för senare synpunkter.
Utfallet av samrådet borde formaliseras mer genom någon form av krav på skriftlig dokumentation; jämför till exempel med ett sam- råds- eller granskningsyttrande i ett planärende. Länsstyrelsens be- dömning ska dock inte vara bindande.
Det är svårt för en miljöprövningsdelegation att pröva verksam- heter i andra län. En lösning kan vara att luckra upp förordningen om miljöprövningsdelegationer så att delegationen kan ha en roll i samrådet eller vid någon form av muntlig förberedelse. En ökad sam- syn mellan myndigheten och sökanden om vad en ansökan ska inne- hålla nås genom att dialog där myndigheten förklarar och motiverar. Om det ändå inte blir bättre bör ansökan avslås. Viktiga faktorer för samsyn är samarbete med branschorganisationer och nationella väg- ledningar, t.ex. bättre vägledning om vad en liten MKB ska innehålla.
Naturvårdsverket. Ett relevant och utförligt underlag är en grund- förutsättning för en effektiv prövning, menar Naturvårdsverket. Ett bra underlag förutsätter också att samrådet har varit ändamålsenligt. Det underlag som skickas ut på samråd är ofta knapphändigt och innehåller endast grundläggande information om vald plats, verk-
302
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
samhetstyp osv. Det är därför svårt att ha en fullständig uppfattning om en framtida ansökan i det tidiga samrådsskedet. Ett bra samråds- förfarande behöver vara fortlöpande och pågå fram till att ansökan lämnas in. Det behöver också vara rimliga yttrandetider eftersom alltför korta tider kan leda till att viktiga frågor inte hinner bedömas och bemötas.
Av 6 kap. och 22 kap. miljöbalken framgår vad en miljökonse- kvensbeskrivning samt ansökan ska innehålla. Men i det enskilda fallet kan det se väldigt olika ut när det gäller vilken kunskap verksam- hetsutövaren har gällande både de juridiska och de naturvetenskapliga frågorna. Olika frågor kan dessutom ha olika stor betydelse i det enskilda fallet. Ett ändamålsenligt samråd i ett tidigt skede av ansök- ningsprocessen kan klargöra vilka frågor som är centrala och i vilka frågor som myndigheter och verksamhetsutövare har olika uppfatt- ning. Utförliga domskäl gällande underlaget i tillståndsprövningar skulle göra praxis tydligare.
Havs- och vattenmyndigheten. Utifrån hur de prövningar som myndigheten deltar i fungerar är myndighetens uppfattning att sam- råden över lag fungerar bra. Samrådets syfte är att miljökonsekvens- beskrivningen och även ansökan ska få en lämplig avgränsning och detaljeringsgrad, och myndigheten har svårt att se att förändringar i samrådsprocessen skulle ge ansökningar av högre kvalitet. Det kan dock noteras att samrådsunderlaget emellanåt är tunt och beskriver verksamheten så översiktligt att det är svårt att bedöma miljökonse- kvenserna. Detta skapar sämre förutsättningar för samrådsparterna att ta ställning till verksamheten på det sätt som är avsett. Risken är därmed att kompletteringar av underlaget skjuts fram i processen, dvs. när ansökan redan har lämnats in.
Havs- och vattenmyndigheten vill lyfta att det är viktigt att myn- digheterna redan i samrådsskedet, och enligt sin serviceskyldighet, lyfter fram och hänvisar till relevant underlag och rapporter som man anser sökande ska beakta i sin ansökan. Detta kan underlätta för sökande och minska behovet av kommande kompletteringar. Angående ökad samsyn mellan myndigheter och sökanden om vad en ansökan ska innehålla vill Havs- och vattenmyndigheten fram- hålla att det förekommer projekt i dialogform för att ta fram vägled- ningar och skapa samsyn om specifika behov för olika typer av verk- samheter.
303
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Kammarkollegiet. Det är svårt att få en entydig bild av hur sam- råden fungerar. Bäst vore om man både kunde delta vid fysiska samrådsmöten och även skicka skriftligt yttrande. Dessvärre är det svårt att få tillgängliga resurser att räcka för det. Kammarkollegiet noterar att det inte är ovanligt att man har lämnat synpunkter på vilka kompletteringar som bör göras innan ansökan lämnas in till mark- och miljödomstolen men att sökandena väljer att inte hör- samma vad som framförts och ofta inte heller redovisar samråds- synpunkterna korrekt i sin ansökan.
Det verkar också vara svårt att nå samsyn om vad en ansökan ska innehålla, så det kanske krävs mer information om hur regelverket ser ut och varför det ser ut som det gör. Samtidigt ska den som vill bedriva en verksamhet bl.a. uppfylla kunskapskravet i 2 kap. miljö- balken. Det handlar alltså både om kunskap och om förmåga att ta till sig information.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten upp- lever att samråden fungerar bra utifrån myndighetens sakfrågor. De svarar oftast på de samrådsinbjudningar som de får med den gene- rella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att det ska anges vilka skyddsåtgärder som vidtagits eller plan- eras med koppling till denna analys.
Myndigheten lämnar mer omfattande samrådssvar i ärenden som följer av myndighetens prioriterade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verk- samheten och omgivningen.
Prövningsmyndigheterna
Miljöprövningsdelegationerna är samstämmiga om att ett väl genom- fört samråd och en bra tillståndsansökan är särskilt viktigt för en väl- fungerande prövningsprocess.
Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt menar att det är svårt att avgöra om regeländringarna i 6 kap. miljöbalken har fått nå- gon effekt. Miljökonsekvensbeskrivningarna upplevs inte ha blivit mindre omfattande men det kan hända att domstolen har svårt att se om någon avgränsning har skett. Ofta lyfts vissa frågor under sam- rådsprocessen som verksamhetsutövaren sedan inte tar hänsyn till. Då kommer frågan i stället upp som ett kompletteringsönskemål hos
304
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
domstolen. Ibland tas inte alla synpunkter med i samrådsredogörel- sen som lämnas i ansökan och då är det svårt att få en uppfattning om kvaliteten på samrådet.
Den generella uppfattningen är att ansökningsmålen har blivit alltmer komplicerade, även när det gäller vattenmålen. Tidigare kunde en kungörelse ske direkt, med en svarstid på tre veckor, men det händer i princip aldrig numera. I många av de större ansöknings- målen som gäller industrier används en kompletteringsrunda. Vissa domstolar har dock uppfattningen att det görs mindre ofta i vatten- mål. Svaren i kompletteringsrundan har dessutom ofta blivit mer lika svaren efter kungörelse, dvs. de innehåller även yttranden i sak och inte enbart vad som fattas eller behöver förtydligas. Det upplevs gå i skov hur pass ofta kompletteringsrunda används, men flera domare försöker undvika det när det inte är helt nödvändigt. Om de inte använder kompletteringsrunda kan det krävas mer arbete från dom- stolens sida och ibland finns det inte utrymme för det. Någon domare har framfört att det faktum att det inte finns några regler kring när kompletteringsrunda ska användas kan leda till att frågan hanteras olika, även mellan de olika mark- och miljödomstolarna.
Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt anser att sam- rådsförfarandet generellt sett håller hög kvalitet. Det kan dock vara stora skillnader beroende på vanan hos aktörerna; när vana ombud agerar är ansökan ofta bra i dessa delar.
Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt anser generellt att kvaliteten på samrådsförfarandet är god; det är sällan en ansökan av- visas på grund av en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning. Några synpunkter som lyfts fram är följande.
–Det är ofta tveksam kvalitet när professionella ombud saknas.
–I en majoritet av fallen har samråd genomförts med den krets som krävs. Ibland kan man dock se att sökanden inte valt att komplet- tera miljökonsekvensbeskrivningen på det sätt som myndigheter eller sakägare efterfrågat. Det leder inte sällan till att samma krav på komplettering ställs av domstolen.
–När det (undantagsvis) finns brister som i vissa fall skulle kunna leda till avvisning är det regelmässigt små aktörer som försöker göra jobbet själva eller som inte köper in tillräckligt många eller tillräckligt bra konsulttimmar. Ett väl genomfört samråd är en re- sursfråga.
305
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
–Om samrådsförfarandet och miljökonsekvensbeskrivningen är otillfredsställande bör detta innebära avvisning. Endast mindre brister ska kunna avhjälpas under målets handläggning hos mark- och miljödomstolen, vilket med fördel kan göras genom ett kom- pletteringsföreläggande före kungörelsen.
Det varierar hur ofta domstolen begär in omfattande komplette- ringar av ansökan, men majoriteten av domarna framhåller att mer omfattande kompletteringar är sällsynta. Det finns dock ofta behov av vissa kompletteringar, särskilt i stora mål; här nämns en andel på
Kompletteringsrunda före kungörelse används endast undantags- vis och då antingen i de allra största målen eller i mål som gäller miljöfarlig verksamhet. Domarna framhåller att kompletteringsrun- dor generellt innebär en påtaglig risk för att handläggningen fördröjs men att de i vissa fall kan bidra till effektivitet. Använd på rätt sätt kan en kompletteringsrunda ge ett bättre underlag för remissinstan- ser m.fl. att ta ställning till ansökan.
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Så kallade kompletteringsrundor används ofta vid domstolen och anses inte för- länga handläggningstiderna om ansökan håller en allmänt god standard och myndigheterna håller isär frågan om utredningens omfattning och kvalitet gentemot frågan om huruvida ansökan ska bifallas. I de fall bristfälliga ansökningar skickas ut på kompletteringsrundor blir det naturligtvis merarbete för såväl myndigheter som för domstolen, med risk för långa handläggningstider. Domstolen begär mer sällan in omfattande kompletteringar, men å andra sidan är det sällan som ingen komplettering begärs.
Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt. Samrådsförfarandet håller generellt en bra kvalitet enligt någon domare, men problemet är ofta att samrådet är gammalt när det kommer till domstolen: mycket kan ha hänt och sakägare kan ha bytts ut. Någon domare anger att kompletteringsrundor används ofta, vilket kan förlänga handläggningstiden rejält. Egentligen borde det vara så att om man
306
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
behöver begära omfattande kompletteringar så ska man i stället av- visa ansökan.
6.3Gällande rätt för statliga förvaltningsmyndigheternas roll som remissmyndighet och part
6.3.1Remiss av ansökan
Mark- och miljödomstolen skickar ett exemplar av ansökningshand- lingarna och av kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområ- det. Handlingarna behöver dock inte skickas över om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Om målet gäller geologisk lagring av koldioxid ska dom- stolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen och underrätta var handlingarna i målet förvaras. Detta ska göras inom en månad från att ansökan kommit in till domstolen.19
I ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska ett exemplar av handlingarna skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga. Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.20
1922 kap. 4 § miljöbalken.
209 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
307
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
6.3.2Partsrollen
Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkolle- giet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrel- sen ska, när det behövs, föra talan i målet eller ärendet för att tillva- rata miljöintressen och andra allmänna intressen.21
En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Det är dessutom kom- munen, inte den kommunala nämnden, som har partsställning, vilket framgår av motiven till 22 kap. 4 § miljöbalken. Här anges att för att den kommunala nämnden ska kunna fungera som remissmyndighet bör den alltid tillsändas både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos miljödomstolarna och att detta behövs för att kommunen – efter intern information från sin nämnd – ska kunna fullgöra sin partsroll på bästa sätt.22 Kommunstyrelsen får själv eller genom ombud företräda kommunen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige23. Kommunstyrelsen företräder alltså kommu- nen men kan delegera denna rätt till nämnden.
Bestämmelsen är uttömmande, dvs. andra myndigheter än de som räknas upp anses inte ha klagorätt, se Mark- och miljööverdomsto- lens avgörande MÖD 2014:51. Det finns flera rättsfall från Mark- och miljööverdomstolen avseende kommuners och myndigheters klagorätt, se bl.a. MÖD 2011:20 och MÖD 2014:13 som rör kom- muns klagorätt och dom
Enligt avgörandet MÖD 2000:54 har bestämmelsen och den hän- visning som finns till bestämmelsen från 19 kap. 5 § 5 miljöbalken, inte ansetts ge myndigheter rätt att överklaga i tillsynsärenden, se även MÖD 2017:5.
Regeln om rätten att föra talan innebär att myndigheterna intar partsställning i fråga om miljöintressen och andra allmänna intres- sen. Att vara part innebär i sin tur att myndigheterna kan framställa yrkanden i domstolen och även överklaga domstolens avgöranden.
2122 kap. 6 § med hänvisning i 19 kap. 5 § 5. miljöbalken.
22Prop. 2001/02:65, s. 53.
236 kap. 15 § kommunallagen (2017:725).
308
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
I 11 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd respektive 9 § förordningen om vattenverksamhet finns bestämmel- ser om översändande av domar och beslut om tillstånd till bl.a. nämnda aktörer med partsroll.
Rättslig bakgrund och historisk utveckling av myndigheternas partsroll och klagorätt
Allmänt om myndigheternas rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut och särskilt om miljöprocessen
Statliga myndigheter har av tradition inte utan särskilt författnings- stöd ansetts kunna överklaga beslut av en annan statlig myndighet; eftersom statliga organ vanligen har att ta till vara ett och samma allmänna intresse, har det inte ansetts motiverat att tillåta att de överklagar varandras beslut. Däremot har myndigheterna getts kla- gorätt när de uppträder i någon privaträttslig egenskap, exempelvis som arbetsgivare eller fastighetsägare. Dessutom har en beslutsmyn- dighet rätt att som motpart i en domstol överklaga förvaltnings- avgöranden som går myndigheten emot. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, ska nämligen den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart.24
Miljöprocessen kännetecknas av att flera intressen och parter är inblandade. Mot verksamhetsutövarens enskilda intresse och det all- männa intresset av att en verksamhet bedrivs står andra allmänna och enskilda motstående intressen. Inom miljöprocessen gäller också officialprövningsprincipen som innebär att prövningsmyndigheten ska se till dels att utredningen i målet blir så fullständig som behövs för ett riktigt beslut, dels att domstolen ska fatta avgörandet utan att vara bunden av parternas processhandlingar. Myndigheternas ställ- ning ska även förstås i ljuset av
Möjligheten för statliga förvaltningsmyndigheter att överklaga domar och beslut på miljöområdet regleras i miljöbalken och under- liggande förordningar. Enligt miljöbalken får domar och beslut över- klagas av den myndighet, den kommunala nämnd eller annan som
247 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
25Artikel 6.1
309
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
enligt vad som är föreskrivet i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga26. De statliga förvaltnings- myndigheternas talerätt i miljömålen regleras särskilt i 22 kap. 6 § miljöbalken (med hänvisning i 19 kap. 5 § miljöbalken) enligt vad som närmare utvecklas nedan i detta kapitel. Stöd för myndigheter- nas talerätt finns även på förordningsnivå under miljöbalken samt i myndigheternas instruktioner.
Flera utredningar har tidigare undersökt att i olika grad avskaffa myndigheters talerätt på miljöområdet27. Förslagen har dock inte ge- nomförts.
Statens naturvårdsverk var den enda myndigheten med partsroll och klagorätt enligt miljöskyddslagen
Enligt miljöskyddslagen skulle koncessionsnämnden samråda med de statliga och kommunala myndigheter som hade väsentliga intres- sen att bevaka i de ärenden som kom under nämndens prövning.
Meddelanden om ansökningar skulle sändas till Statens natur- vårdsverk (numera Naturvårdsverket), länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som fullgjorde uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Om det rörde sig om en begäran om t.ex. om- prövning av villkor skulle meddelande sändas till länsstyrelsen och den kommunala nämnden. När länsstyrelsen var tillståndsmyndig- het, skulle meddelande sändas till nämnden.
Besvärsrätt i koncessionsärenden hade sökanden och Statens natur- vårdsverk som företrädare för de allmänna intressena på miljövårds- området. Däremot ansågs det inte behövligt att tillerkänna någon annan myndighet besvärsrätt.28
I ett dispensärende skulle Statens naturvårdsverk beakta samtliga allmänna intressen, och för att kunna åstadkomma detta skulle ver- ket samråda med de myndigheter som berördes. Myndigheterna var dock inte bundna av verkets dispensbeslut och kunde inte heller på- kalla prövning hos koncessionsnämnden om de inte godtog dispens- beslutet.
År 1981 infördes en rätt för kommuner att föra talan mot beslut som hade meddelats i frågor om tillstånd, och kommunerna fick be-
2616 kap. 12 § 4 miljöbalken.
27SOU 2012:81 och SOU 2015:43.
28Prop. 1969:28, s. 203 f.
310
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
svärsrätt även i de fall där kommunen inte var sakägare. Det kunde t.ex. handla om tillståndsbeslut som gällde miljöfarlig verksamhet i en närliggande kommun. Kommunernas besvärsrätt skulle ses som ett led i strävandena att stärka kommunernas ställning på miljö- skyddslagens område.
Även lokala arbetstagarorganisationer som organiserade arbets- tagare i den verksamhet som avsågs med beslutet fick besvärsrätt. Sådana organisationer skulle inte bara kunna påverka den inre miljön utan även ha möjlighet att klaga på beslut som avsåg den yttre miljön i anslutning till den egna arbetsplatsen.
Ideella föreningar och andra organisationer på miljöskyddets och naturvårdens område fick dock ingen självständig besvärsrätt efter- som de ansågs ha möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför prövningsmyndigheten i samrådsförfarandet. Möjligheterna att ut- öva inflytande på innehållet i beslut enligt miljöskyddslagen ansågs enligt departementschefen vara större ju tidigare man kom till tals i saken.29 Med det informations- och samrådsförfarande som infördes genom lagändringarna 1981 skulle möjligheterna för organisatio- nerna att öva inflytande på beslutsprocessen i miljöskyddsärenden ändå förbättras.
En partsroll infördes för fler myndigheter än Naturvårdsverket genom införandet av miljöbalken
Med miljöbalken infördes regeln att ett exemplar av ansöknings- handlingarna skulle skickas till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och Fiskeriverket. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om det kunde antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat all- mänt intresse inte berördes av verksamheten. Vilka övriga myndig- heter ansökan skulle sändas till fick bedömas från fall till fall.
Kammarkollegiet och länsstyrelsen tillkommer med partsroll med klagorätt
Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna skulle inom prövningssystemets ram, i egenskap av myndigheter med ett vid- sträckt verksamhetsområde, få föra talan för att tillvarata miljö-
29Prop. 1980/81:92, s. 41 f.
311
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
intressen och andra allmänna intressen. Övriga myndigheter som be- rördes av ett mål eller ärende skulle i stället vara remissinstanser. Därigenom skulle deras sakkunskap kunna tas till vara. Fiskeriverket var inte part utan skulle som remissinstans yttra sig om vattenan- läggningens eller verksamhetens inverkan på det allmänna fiskein- tresset samt föreslå de bestämmelser som behövdes till skydd för fis- ket. Om verket ansåg att ett yttrande krävde undersökning på platsen, skulle verket anmäla det till miljödomstolen, som i sin tur skulle förordna om en sakkunnigutredning enligt 22 kap. 12 § miljöbalken. En kommun fick föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
I förarbetena anges bl.a. följande om de olika myndigheternas rol- ler.30 Naturvårdsverket är central tillsynsmyndighet medan länssty- relserna verkar på den regionala nivån. Naturvårdsverket bör som central myndighet föra talan i frågor av principiell betydelse eller där frågor av annat skäl är av större vikt. Koncessionsnämnden anser att Naturvårdsverkets medverkan i de mest komplicerade ärendena bör göras obligatorisk. Det är helt klart att Naturvårdsverket bör spela en mycket aktiv roll. Regeringen anser att det bör behövas i än högre grad i verksamheten framöver. Verket ska ha en aktiv roll i miljö- mässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Naturvårds- verket bör också genom allmänna råd och annan rådgivning stödja länsstyrelserna i deras arbete. Kammarkollegiet bör främst engagera sig för att bevaka de allmänna intressena i vattenmålen. Kommunen företräder allmänna intressen inom kommunen.
Statens räddningstjänst blir myndighet med partsroll
Den 1 juli 1999 ändrades 22 kap. 4 och 6 §§ miljöbalken med anled- ning av genomförandet av det så kallade Seveso
30Prop. 1997/98:45, del 1, s. 468.
312
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildas och tar över Statens räddningstjänsts roll
Den 1 januari 2009 bildades Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap genom att delar av Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar sammanfördes till en myndighet. Det medförde att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap blev remissmyndighet och intog partsställning enligt 22 kap. 4 och 6 §§ miljöbalken.
Förstärkt möjlighet för kommunen och länsstyrelsen att fullgöra sina partsroller
Den 1 juli 2002 ändrades 22 kap. 4 § miljöbalken så att länsstyrelsen och den kommunala nämnden skulle få både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos domstolarna; tidigare hade de endast fått kungörelsen men av förarbetena framgår att enbart en kungörelse inte utgör tillräckligt underlag för länsstyrelsen och den kommunala nämnden i arbetet med att precisera sina bedömningar och synpunkter i ett yttrande till miljödomstolen utan de bör alltid tillsändas både ansökningshandlingar och kungörelse i ansöknings- mål hos miljödomstolarna för att kunna fungera som remissinstans. Detta behövdes också för att länsstyrelsen och kommunen – efter intern information från sin nämnd – skulle kunna fullgöra sina parts- roller på bästa sätt.31
Havs- och vattenmyndigheten bildas och tar över Fiskeriverkets och delar av Naturvårdsverkets roll
Den 1 juli 2011 bildades Havs- och vattenmyndigheten, och de verk- samheter som rörde havs- och vattenmiljön och som Naturvårdsverket eller Fiskeriverket ansvarade för fördes över till den nya myndigheten. Därmed upphörde Fiskeriverkets skyldighet att yttra sig i målet och verkets rätt att få en sakkunnigutredning enligt 22 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken och frågan om förordnande om sakkunnig- utredning överläts fullt ut till mark- och miljödomstolen att be-
31Prop. 2001/02:65, s. 53.
313
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
stämma. Havs- och vattenmyndigheten fick samma partsroll som övriga myndigheter enligt bestämmelsens första stycke.32
6.3.3Tidigare utredningar om myndigheternas partsroll
SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform
I SOU 2012:81 föreslogs bl.a. att antalet länsstyrelser skulle minskas till elva samt att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga länsstyrelsens beslut enligt miljöbalken och tillhörande förordningar skulle tas bort.
Följande framgår i betänkandets avsnitt Nya robusta länsstyrelser och uppgifter för en statlig helhetssyn:33
För att stärka länsstyrelsen i denna roll föreslår vi att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga vissa av länsstyrelsens beslut tas bort. Vi har prövat länsstyrelsens nuvarande och tänkbara uppgifter mot ett antal principer och kommit fram till att myndigheterna bör ha uppgifter inom följande verksamhetsområden:
•Samhällsplanering och kulturmiljö
•Samhällsskydd och krisberedskap
•Naturvård och miljöskydd
•Lantbruk, skogsbruk och landsbygd
•Övrig verksamhet
•Regional uppföljning och utvärdering
Brister i samverkan mellan statliga myndigheter kan inte lösas genom att myndigheterna överklagar varandras beslut. I den mån myndigheter har skiljaktig uppfattning bör samförstånd sökas genom gemensam kompetensutveckling, och rådgivning, eller genom att myndigheterna uppmärksammar regeringen på frågan. Det normala sättet att lösa tvis- ter mellan statliga myndigheter, i de fall samförstånd inte kan nås, är att låta regeringen avgöra frågan. Det finns även en risk för att handlägg- ningen av ärenden på miljöområdet blir långsam och ineffektiv om allt- för många aktörer har rätt att överklaga. Strävan efter en effektiv miljö- prövning talar för att klagorätten inskränks. Vidare gör sig behovet av
32Prop. 2010/11:86, s. 33 f.
33SOU 2012:81, s. 17 f.
314
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
överprövning av rättstillämpningen starkast gällande när besluten fattas av politiskt tillsatta organ.
SOU 2015:43 Vägar till ett effektivt miljöarbete
Allmänt om utredningens förslag
I SOU 2015:43 föreslås att en ny myndighet ska inrättas med huvud- uppgift att bevilja tillstånd enligt kapitel 9, 11 och
Ansvaret för dessa uppgifter ligger för närvarande hos Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna men skulle genom förslaget flyttas till den nya myndigheten. Möjligheterna för Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att till- varata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle därmed upphöra. Utredningen ansåg att staten bör ”tala med en röst” i till- ståndsprocesserna enligt miljöbalken. Någon rätt för Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen att överklaga den nya myndighetens beslut skulle alltså inte finnas enligt utred- ningen. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare.
Konsekvensutredningen fick kritik i remissvaren och förslagen har inte genomförts
Remissvaren över förslagen var blandade. Generellt sett kan man konstatera att näringslivet och branschorganisationer var positiva till att en ny central prövningsmyndighet skulle inrättas och att de stat- liga myndigheternas rätt att föra talan skulle upphöra, medan läns- styrelser, andra myndigheter och domstolar i stället generellt sett var negativa till en ny central prövningsmyndighet. Vad avser myndig- heternas rätt att föra talan var myndigheter angelägna om att den möjligheten skulle finnas kvar. Domstolarna såg dock att det finns ett strukturellt problem med myndigheternas talerätt och menade att det vore en vinst med någon form av samordning av statens röst.
315
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Flera remissinstanser ansåg att det inte är tillräckligt att miljö- organisationer ska vara det allmännas röst och det ansågs inte rimligt att lägga det kravet på i många fall ideella organisationer. Det allmän- nas röst är inte heller alltid densamma som miljöorganisationernas, menade man. Många remissinstanser ansåg att utredningen inte ana- lyserat sina förslag tillräckligt och att kunskapen om prövnings- systemet var otillräckligt.
Konsekvensutredningen fick kritik för att inte uppfylla kraven och utredningens förslag har inte genomförts.
6.3.4De olika myndigheternas ansvarsområden och tillämpning av partsrollen
Naturvårdsverkets roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frå- gor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områ- den, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket ska enligt sin instruktion särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Natur- vårdsverkets synpunkter tidigt i processen inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller som har stor betydelse för miljön.34
Av årsredovisningen för 2020 framgår bl.a. att Naturvårdsverket inom resultatområdet klimat och luft var engagerat i fyra tillstånds- processer i domstol 2020 som avsåg en ny ansökan om tillstånd och verket deltog i tre av samråden. Naturvårdsverket följer i högre ut- sträckning upp sitt deltagande i samråd, eftersom man bedömer att det kan leda till en tydligare och mer effektiv process. Deras mål är att de ärenden som myndigheten deltar i ska leda till att det allmänna miljöintresset blir mer belyst än om de inte hade medverkat.
Arbetet med prövningar syftar till att undvika att nya miljöpro- blem uppstår och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling, men eftersom arbetet med tillståndsprövningar är komplext, och därmed tidskrävande, krävs hårda prioriteringar vid valet av vilka ärenden de
343 § 3. och 4. förordningen med instruktion för Naturvårdsverket.
316
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
engagerar sig i. En följd av det är till exempel att myndigheten endast undantagsvis deltar i prövningar hos miljöprövningsdelegationerna.
Naturvårdsverket lämnade 2020 drygt 70 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet inom resultatområdet kli- mat och luft. De har överklagat två mål till Mark- och miljööver- domstolen och prövningstillstånd har meddelats i båda fallen. De har även yttrat sig och deltagit i en handfull samråd rörande tillstånds- prövning av miljöfarlig verksamhet. I samråden har de särskilt lyft frågor rörande energihushållning. Ett exempel är järn- och stålindu- strin, vilket är verksamheter som förbrukar stora mängder energi.
För att begränsa och öka kunskapen om de faktiska utsläppen från olika branscher har Naturvårdsverket, bl.a. gällande pappers- och massaindustrin, yttrat sig i ett antal ärenden och prioriterat frå- gor om utsläpp till luft och vatten samt energianvändning. I ärenden som rör metallindustrin har de begärt skärpning av beslutade villkor för utsläpp till luft av dioxiner, svavel och stoft. I ärenden om kemi- företag och raffinaderier har de begärt att villkor för dispens från begränsningsvärde enligt industriutsläppsförordningen ska formu- leras som ett begränsningsvärde som inte får överskridas, i stället för ett riktvärde som är svårt att följa upp på ett rättssäkert sätt. Vad gäller förbränningsanläggningar har de bl.a. yttrat sig över förutsätt- ningarna att avgränsa tillståndsprövningen till att enbart avse en pla- nerad förändring i stället för den samlade verksamheten, och man har lämnat förslag till formulering av villkor för utsläpp till luft av bl.a. kväveoxider, kvicksilver och dioxiner.35
Havs- och vattenmyndighetens roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö- området för frågor om att bevara, restaurera och hållbart nyttja sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska enligt sin instruktion särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbal- ken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen. Myndig- heten ska också särskilt delta i miljöprövningar som gäller frågor
35Naturvårdsverket (2021c), s. 98 ff.
317
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vatten- miljön eller fisket.36
Av Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning för 2020 fram- går bl.a. att myndighetens anser att deltagande i miljöbalksärenden är viktigt för att uppnå miljökvalitetsmålen
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps roll
och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Det finns ingen utpekad skyldighet i instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att särskilt bevaka något allmänt in- tresse i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas.
Av myndighetens årsredovisning framgår inte hur ofta de deltar i miljöprövningar, men vid samrådsmöte med myndigheten angavs att de upplever att samråden fungerar bra utifrån myndighetens sakfrå- gor. De svarar oftast på samrådsinbjudningar som de får med den generella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och be- skrivas samt att de skyddsåtgärder som vidtagits eller planeras med
365 § 2. och 3. förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
37Havs- och vattenmyndigheten (2021), s. 52 ff.
318
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
koppling till det ska anges. Myndigheten avger mer omfattande sam- rådssvar i ärenden som följer av myndighetens prioriterade verksam- hetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen. De prioriterade verk- samhetstyperna är verksamheter som
•omfattas av den högre kravnivån enligt Sevesolagen och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte tidigare fört talan i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen
•omfattas av den lägre kravnivån enligt Sevesolagen eller annan miljöfarlig verksamhet där risken för olyckor är av den karaktären att myndigheten behöver föra talan eller om det av andra skäl är principiellt viktigt att myndigheten för talan
•ger upphov till utvinningsavfall där det finns eller kommer att fin- nas en riskanläggning enligt 10 § förordningen (2013:319) om ut- vinningsavfall och då i första hand sådana verksamheter där myn- digheten inte vid tidigare tillståndsprövning fört talan.
Utgångspunkten för myndighetens prioritering är att det finns olycksscenarier i den aktuella verksamheten som kan ge allvarliga skador på människor eller miljön utanför verksamheten, vilka är av en sådan art att myndigheten behöver föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.
I ärenden om tillståndsprövningar enligt 11 kap. miljöbalken är utgångspunkten att myndigheten avstår från att yttra sig om det inte vid en genomgång av ärendet konstateras att de kan komma att lämna synpunkter i frågor om översvämning, ras eller skred (så kal- lade naturolyckor).
Till myndigheten kommer årligen cirka 800 ärenden som har koppling till tillståndsprövning enligt miljöbalken. Exempel på frå- geställningar som myndigheten drivit är
•säkerhetsrapporten som underlag i prövningen
•tillståndsprövningens omfattning
•tillåtlighet kopplad till hantering av farliga ämnen
•utbytesprincipen kopplad till användning av främst giftiga kon- denserade gaser (svaveldioxid och ammoniak) men även andra farliga ämnen
319
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
•skyddsåtgärder av olika typ kopplat till att förebygga och be- gränsa följderna av allvarliga olyckor
•beredskapsfrågor kopplat till behov av egen intern industrirädd- ningstjänst med förmåga att hantera förekommande olycks- scenarier
•behov av installation av särskilda varningssystem kopplat till ut- släpp av farliga ämnen samt i händelse av dammhaveri (hittills främst gruvavfallsdammar).
Kammarkollegiets roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden
Av förarbetena till 1983 års vattenlag framgår att Kammarkollegiet ålades att föra talan för att underlätta vattendomstolens uppgift att beakta de allmänna intressena och samtidigt möjliggöra ett djupare inträngande i dessa frågor.38 I ansökningsmål om bl.a. byggande i vatten och vattenreglering skulle ansökningshandlingarna och vattendom- stolens kungörelse sändas till kollegiet. Kollegiet avgjorde sedan om det ansökta företaget berörde allmänna intressen som behövde be- vakas under processen. Om detta var förhållandet skulle det allmän- nas talan utföras av en tjänsteperson som var knuten till kollegiets advokatfiskalskontor. Motsvarande funktion skulle kollegiet fylla vid syneförrättningar i fråga om vissa torrläggnings- och vatten- regleringsföretag. Kollegiet skulle också föra talan för det allmänna när det gällde nyprövning och avgifter m.m. enligt vattenlagen.
Vid bevakning av de allmänna intressena var Kammarkollegiet i stor omfattning beroende av initiativ och råd från berörda fackmyn- digheter. Det ansågs t.ex. vara av stor vikt att Naturvårdsverket be- vakade allmänna miljövårdsintressen i vattenmål, särskilt sådana som avsåg vattenbyggnadsföretag. Det förutsattes därför att kollegiets talan utfördes i nära samarbete med Naturvårdsverket.39
Kammarkollegiet har i dag enligt sin instruktion ett brett uppdrag att tillhandahålla service inom det statliga området, främst vad gäller ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administra- tion. Kammarkollegiet har vidare uppgifter vad gäller bl.a. miljörätt, stiftelserätt, Sveriges indelning, resegarantier, registrering av tros-
38Prop. 1981/82:130, s. 147 f.
39Prop. 1969:28, s. 290.
320
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
samfund, fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet och auktorisation av tolkar och översättare. Kammarkollegiet beva- kar dessutom Allmänna arvsfondens rätt till arv och förvaltar fon- dens kapital.
Myndigheten företräder också staten i ärenden om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och ska även företräda allmänt vattenområde, i den utsträckning någon annan myndighet inte gör det. På miljöområdet ska Kammarkollegiet föra talan mot det all- männa för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen i enlighet med vad som anges i miljöbalken.40
I Kammarkollegiets årsredovisning för 2020 anges bl.a. att myn- dighetens miljörättsverksamhet syftar till att företräda miljöintres- set och andra allmänna intressen vid rättsliga prövningar enligt miljöbalken, främst inom vattenverksamhet. Det gäller framför allt tillståndsprövning av exploateringsverksamheter som berör vatten, där kollegiet kan ta initiativ till att befintliga tillstånd och villkor till vattenverksamhet omprövas hos domstol. Det kan t.ex. handla om byggande av fiskvägar eller minimitappning av vatten. Ett övergri- pande mål vad gäller dessa ärenden är att kollegiets delaktighet i domstolsprocesserna ska resultera i ett klargörande av en rättsfråga eller bidra till ytterligare skydds- eller miljöförbättrande åtgärder.
En annan viktig uppgift för miljörättsverksamheten är att före- träda staten i domstolsprocesser om ersättning enligt 31 kap. miljö- balken, t.ex. i samband med inrättande av naturreservat, biotop- skyddsområde eller nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog. År 2020 inkom 26 ärenden enligt 31 kap. miljöbalken.41
Kammarkollegiet är part i ett antal pågående processer som gäller tillstånd till vattenverksamhet, där flera av processerna pågår under lång tid. Antalet lagakraftvunna avgöranden i vattenmålen varierar mellan åren; 2020 meddelades sammanlagt 17 lagakraftvunna avgö- randen i ärenden där kollegiet har deltagit. Motsvarande siffra 2021 var 16 avgöranden. Kollegiet uppger att de har processat i ärenden som varit motiverade för att ta tillvara allmänna miljöintressen eller utifrån rättsliga utgångspunkter. Myndigheten har emellertid kunnat se en viss praxisförändring till förmån för sökanden, vilket har
40
41Kammarkollegiet (2021), s. 41.
321
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
inneburit att domstolen medgett tillstånd till vattenverksamhet i en större andel mål där de inte har fått bifall till sin talan.42
Länsstyrelsernas roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden
Länsstyrelsen ansvarar för den statliga förvaltningen i länet i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, samtidigt som hänsyn ska tas till regionala för- hållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska arbeta sektorsöver- gripande utifrån ett statligt helhetsperspektiv samt samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser inom myndig- hetens ansvarsområde.
Myndigheten ska främja länets utveckling och noga följa tillstån- det i länet och främja samverkan mellan kommuner, regioner, stat- liga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om de allmänna valen, livsmedelskontroll, djur- skydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar, regional tillväxt, infrastrukturplaner- ing, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kul- turmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap, naturvård samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folkhälsa, jämställdhet, och integration.43
Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskriv- ningar och i planerings- och beslutsprocesser. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende ska länsstyrelsen sär- skilt verka för att riksintressena tillgodoses i prövningen. Länssty- relsens arbete ska grundas på underlag från de myndigheter som anges ovan.44
Länsstyrelsen yttrar sig regelmässigt i mål och ärenden enligt miljöbalken, och yttranden till miljöprövningsdelegation och mark- och miljödomstol utformas normalt sett genom ett internt remiss- förfarande på länsstyrelsen, både i kompletteringsskedet och i ytt-
42Kammarkollegiet (2021), s. 40.
43
443 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden.
322
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
randeskedet. De enheter inom länsstyrelsen som kan antas ha något intresse i saken får möjlighet att lämna synpunkter till beredande handläggare som sammanställer ett gemensamt yttrande. I yttrandet efter kungörelsen ska eventuellt olika motstående intressen ha vägts samman. Om olika avdelningar inom länsstyrelsen är oeniga om ytt- randets slutsats förekommer lyfts yttrandet för beslut hos länsöver- direktören.45
Gränsdragning, samordning och samverkan mellan myndigheterna i deras partsroll
När Havs- och vattenmyndigheten bildades och fick partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken framfördes remissynpunkter som pekade på behovet av att gränsdragningarna mellan Havs- och vattenmyndig- heten, Kammarkollegiet och Naturvårdsverket respektive Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten klargörs. Det pekades även på att frågan om samordning och samverkan mellan Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet och Naturvårdsverket bör klargöras.
I förarbetena anges bl.a. att arbetet med att bestämma den närmare gränsdragningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndighetens ansvarsområden pågår. Frågorna om den närmare gräns- dragningen samt om samordning och samverkan mellan de berörda myndigheterna bör dock inte framgå av lagtexten utan i de förord- ningar som är styrande för myndigheternas ansvarsområden.46
Naturvårdsverket ska enligt sin instruktion inom sitt ansvarsom- råde särskilt samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.47 Motsvarande be- stämmelse finns i Havs- och vattenmyndighetens instruktion, där det anges att myndigheten ska samverka med bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för att bevara, restaura och hållbart nyttja havs- och vattenmiljön samt för vattenbruket.48 Motsvarande regler saknas i Kammarkollegiets instruktion.
Det finns i dag inget uttryckligt krav på samverkan mellan myn- digheterna vid prövningar, förutom bestämmelsen i 43 § förord- ningen om vattenverksamhet som anger att Havs- och vattenmyn-
45Tillämpas t.ex. av Länsstyrelsen i Skåne län.
46Prop. 2010/11:86, s. 36.
473 § 10. förordningen med instruktion för Naturvårdsverket.
485 § 14. Förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
323
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
digheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska samverka med varandra i de prövningar som görs enligt den nationella planen för omprövning av vattenverksamheter och fördela åtgärder mellan sig så att planen genomförs effektivt och dubbel- arbete undviks.
I förarbetena till de nya vattenreglerna anges bl.a. att de myndig- heter som har rätt att föra talan i de enskilda prövningsmålen (bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrel- serna) bör vara skyldiga att samverka med varandra och fördela åt- gärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och att dubbelarbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska enas om vem som ska föra statens talan i de enskilda målen. Länsstyrelsen bedöms vara den myndighet som behöver engagera sig i flest pröv- ningar medan Naturvårdsverkets deltagande som part i denna typ av mål bör kunna fokuseras till prövningar som berör Sveriges åtagan- den enligt art- och habitatdirektivet samt frågor av övergripande ge- nerell natur av relevans för miljöbalkens prövningssystem i stort.
Av förarbetena framgår även att regeringen avser att genom för- ordning meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen styra myndigheterna genom en skyldighet att fördela åtgärder mellan sig så att planen genomförs på ett effektivt sätt och dubbelarbete und- viks.49
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i en promemoria från 2019 beskrivit roller, ansvar och samarbete mellan myndigheterna på områden där det finns risk för överlappning i mandat. I promemorian anges bl.a. att utgångspunkten för tydlig- görandet av relationer och ansvarsområdet huvudsakligen har tagits i de dokument som utarbetades inom utredningsarbetet50, regering- ens skrivelser, myndigheternas instruktioner samt miljöbalken.
Vid bildandet av Havs- och vattenmyndigheten talades det ofta om likheterna gentemot Naturvårdsverket. Utredningen menade bl.a. att ”miljöarbetet nu går in i en ny fas där två centrala förvalt- ningsmyndigheter för miljön gemensamt ska vara samlande och an- svarsmässigt pådrivande för arbetet med akvatiska respektive ter- restra habitat.” Men läser man myndigheternas instruktioner blir det uppenbart att det finns ett antal större skillnader mellan myndighe-
49Prop. 2017/18:243, s. 96 f.
50SOU 2010:8.
324
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
ternas ansvar, eftersom Naturvårdsverkets uppdrag i flera avseenden är väsentligt bredare inom såväl det nationella som det internatio- nella miljöarbetet.
Myndigheternas portalparagrafer i instruktionerna skiljer sig dessutom åt, och det är tydligt att Naturvårdsverket är den övergri- pande miljömyndigheten medan Havs- och vattenmyndigheten har ett mer avgränsat uppdrag inom hållbar sötvattenresursförvaltning samt havs- och fiskeriförvaltning.51
Avseende miljöprövning anges särskilt i promemorian att Natur- vårdsverket inte skulle gå in i några nya ärenden avseende rena vattenfrågor enligt 11 kap. miljöbalken och i framtiden skulle myn- dighetens roll i frågor enligt 11 kap. att begränsas till i stort sett bara landanknutna Natura
I promemorian Vattenmiljö och vattenkraft samt i prop. 2017/ 18:246 anges att berörda myndigheter, genom en av myndigheterna utsedd sakkunnig, ska föra in den nationella planens helhetssyn i omprövningar för moderna miljövillkor samt samordna sitt arbete för att genomförandet av planen ska bli effektivt och dubbelarbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska fortsätta att agera i miljöbalksmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna in- tressen utifrån 22 kap. 6 § miljöbalken men att detta ska ske samord- nat. Den huvudsakliga inriktningen för myndigheternas arbete i detta sammanhang är enligt promemorian att Naturvårdsverket age- rar i frågor av betydelse för rättspraxis avseende prövningsinstitutet som sådant och att Havs- och vattenmyndigheten agerar i vattenan- knutna frågor och frågor om planens tillämpning.52
51Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket (2019), s. 2 f.
52Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket (2019), s. 13 f.
325
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
6.3.5Inhämtade synpunkter om myndigheternas partsroll
Näringslivet
En rad näringslivs- och branschrepresentanter har framfört kritik mot de centrala myndigheternas agerande och förordar att partsrol- len ska tas bort, alternativt att myndigheterna ska samordna sig i större utsträckning, och att även främjandeintresset och inte enbart miljöintresset beaktas.
Svemin har gett Mannheimer och Swartling i uppdrag att utreda möjligheter till förbättringar i berednings- och beslutsprocessen för olika myndighetsbeslut som krävs för att få bedriva gruvverksamhet. I en promemoria angående tillståndsprövning av gruvverksamhet och förslag till förändringar i prövningssystemet anges bl.a. följande gällande angående myndigheternas roll och uppgifter i tillstånds- prövningen.
De angivna myndigheterna i 22 kap. 6 § miljöbalken och kommu- nerna är företrädare för miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun företräder allmänna intressen inom kommunen. Gäl- lande vem som bör agera i olika frågor anges i förarbetena att det bör vara vägledande att Kammarkollegiets kompetens i vattenfrågor nyttjas. Naturvårdsverket bör ha en aktiv och central roll och agera i principiellt viktiga frågor eller frågor som är av omfattande natur eller rör t.ex. en hel näringsgren – allt i syfte att uppnå att verksam- heten bedrivs i enlighet med miljöbalkens hänsynsregler och övriga regler för att bidra till uppfyllelse av miljöbalkens mål.53
I dagsläget kommer vanligen en mängd yttranden in till domsto- len från flera olika myndigheter efter en eller flera så kallade kom- pletteringsrundor, där de synpunkter som lämnas överlappar ofta varandra. Myndigheterna kan dessutom yttra sig flera gånger, vilket medför att sökanden får lämna in flera kompletteringar och göra flera bemötanden innan målet anses klart för huvudförhandling. För att strama upp den skriftliga handläggningen bör det tydliggöras att myndigheterna i god tid ska redovisa sina samlade synpunkter i ett yttrande till domstolen. Huvudförhandlingen bör sedan planeras ut- ifrån myndigheternas synpunkter. Även länsstyrelsens roll i förhål- lande till centrala myndigheter bör tydliggöras.
53Prop. 1997/98:45, del 2, s. 238 f.
326
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Förslagsvis kan 22 kap. 6 § miljöbalken kompletteras så att det framgår att myndigheternas uppgift är att bistå domstolen med rele- vanta bedömningar under prövningen avseende de sakfrågor som re- spektive myndighet ska bevaka. Om domstolen inte särskilt begär att en myndighet bistår med att bedöma om ansökan är fullständig är det endast efter kungörelsen som den kommer att yttra sig. Den bör då redovisa sina samlade synpunkter i det yttrandet.
Om myndigheternas partsroll avskaffas enligt förslagen i SOU 2015:43 kommer myndigheterna inte längre att behöva överklaga meddelade tillståndsbeslut, vilket kommer att medföra att tillstånds- prövningarna får en mer begränsad betydelse för skapande av praxis. Svemin bedömer att detta är till fördel för en mer rättssäker och för- utsebar prövning. Nuvarande ordning där överinstansen kan undan- röja ett tillstånd efter flera års prövning, och då ibland endast av for- mella skäl, kan inte anses rimlig. Allt fler verksamheter omfattas dess- utom av
Svenskt Näringsliv menar att om vissa frågor som hanteras inom tillsynen fasas ut skulle antalet remissinstanser bli färre; bland annat skulle räddningstjänster och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap falla bort. Det kan också diskuteras om Havs- och vatten- myndigheten m.fl. behöver vara med bland remissinstanserna. Naturvårdsverket borde med fördel kunna agera som samlande cen- tral statlig myndighet och inhämta övriga centrala myndigheters synpunkter vid behov. Vidare kan kvarvarande myndigheters in- struktioner förtydligas vad gäller respektive myndighets ansvarsom- råde och miljöbalken justeras så att det framgår att myndigheterna endast får föra talan för att tillvarata de intressen som respektive myndighet är skyldig att beakta enligt sin myndighetsinstruktion.
Myndigheter och andra bör endast ha rätt att överklaga en dom eller ett beslut om de har gett synpunkter i den aktuella frågan under ärendets eller målets handläggning i första instans. Rätten för remiss- myndigheter att anslutningsöverklaga i ansökningsmål bör fasas ut och myndigheters rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenmål bör tas bort. Myndigheternas roll i miljötillståndsproces- sen bör vara att bidra med kunskap för domstolens bedömning – inte att föra talan mot olika projekt eller försöka driva praxis i en viss riktning. Myndigheternas partsroll bör därför avskaffas.
327
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Därutöver behöver myndigheternas uppdrag förtydligas och det måste åligga myndigheterna att avväga de intressen som myndigheten särskilt tillvaratar gentemot andra samhällsintressen. Ur sökandens perspektiv upplevs det som att myndigheterna över tid tenderar att agera alltmer som motparter, och därmed i mindre mån agerat som stöd för sökanden och domstolen eller bidragit till samförståndslös- ningar under prövningen. Med hänvisning till sökandens bevisbörda är det sökanden som ska stå för utredningen och sakunderlaget i målet. En handläggare på en myndighet har stora möjligheter att väsentligt försvåra, fördyra eller fördröja ett projekt som hen upp- fattar som icke önskvärt.
Sveriges Bergmaterialindustri anser att det gör tydliggöras i myn- digheternas uppdrag att myndigheternas roll inte enbart är att skydda miljön utan också att främja hållbar tillväxt och industrins fortsatta utveckling för att effektivisera och införa ny teknik. Resur- serna till miljöprövningarna bör öka och myndigheterna behöver få ökade möjligheter att bygga upp en god teknisk och miljömässig kunskap om olika branscher och verksamheter. Som exempel fram- går det i dag av länsstyrelseinstruktionen att länsstyrelserna ska verka för regional tillväxt samt verka för förenklingar för företag. Deras uppdrag bör även tydligt regleras i miljöbalken. Vidare ska det regleras att respektive sektorsmyndighet endast ska bemöta frågor inom sitt specialområde. Det är också viktigt att säkerställa att in- tresset av samhällsnytta, hållbar utveckling och cirkulära material- flöden tillvaratas bättre i prövningen.
Sveriges Bergmaterialindustri upplever att prövningsmyndighe- terna underskattar den negativa betydelsen av längre transporter till förmån för t.ex. bevarande av lokala naturvärden på en viss plats. Kli- matpåverkan är en av de stora utmaningarna i dagens samhälle, och transporter står i dag för en betydande andel av den totala klimatpå- verkan.
Balanskommissionen menar att effektiva tillståndsprocesser är en helt central del av ett bättre investeringsklimat; bl.a. behövs bättre samordning mellan statens olika intressenter. Det är i dag inte ovan- ligt att en verksamhet som berör både markanvändning och vatten (ofta skogs- och jordbruk, gruvor eller vattenkraft) har fyra olika myndigheter som bevakar olika typer av ekologisk hållbarhet men ingen myndighet som har ansvar för att väga in ekonomisk och social hållbarhet i form av arbetstillfällen, näringsutveckling och lokal livs-
328
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
kraft. Bevisbördan på företagen blir betydande och det är inte ovan- ligt att myndigheterna överklagar varandra, vilket inte är rimligt. An- talet myndigheter som känner sig kallade att försvara natur- och miljöintressen är långt fler än de som värnar ekonomisk och social utveckling.
Det måste också finnas en förutsebarhet och likformighet i krav- nivåer, tillståndsprocesser och domslut. Ibland saknar ansvarig myn- dighet vägledande principer, vilket riskerar att leda till en godtycklig tillståndsprövning och reaktivitet gentemot andra myndigheters synpunkter.
I dag hanteras inte målkonflikter inom tolkning och tillämpning förrän i domstol, där utfallet blir rättsosäkert och till sist beroende av enskilda domares tolkning. Denna obalans måste ses över och rät- tas till. Det måste åligga statens olika intressenter att samordna sitt agerande samt balansera överklaganden och avslag utifrån ett beva- randeperspektiv, ett främjandeperspektiv och ett utvecklingsper- spektiv. Det främjandeuppdrag som tidigare låg hos länsstyrelserna, och som därmed hade en naturlig plats i den lokala tillståndspröv- ningen, ligger nu utspritt på regionerna och i viss mån på Tillväxt- verket, där ingen av de aktörerna har en given roll i tillståndsproces- serna. Stora investeringar i bland annat energi, infrastruktur och skog behöver göras från stat och näringsliv för att kunna ställa om till det nya hållbara Sverige. Samtidigt måste sådana investeringar vägas mot en hållbar utveckling och miljöintressen. En stor andel av myndighetsbesluten fattas av länsstyrelser.
Det finns i dag en stor komplexitet i organisationsstrukturen för miljöprövningssystemet. Utredaren fann i SOU 2015:43 brister i enhetlighet, rättssäkerhet, konkurrensneutralitet och effektivitet inom tillståndsgivning, tillsyn och tillsynsvägledning. Utredningens viktigaste förslag för att komma till rätta med dessa brister var att försöka förenkla myndighetsstrukturen. Det skulle effektivisera pro- cesserna, korta handläggningstiderna och göra det betydligt enklare för invånare och företag att ha kontakt med myndigheterna när de är beroende av myndighetsbeslut för sin verksamhet. Det finns sakliga skäl till att processerna och frågorna är komplexa, men det måste finnas en balans mellan sakintressena.
329
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Myndigheterna med partsroll
Samtliga centrala myndigheter med partsroll har ställt sig negativa till att partsrollen tas bort och även till att en ökad samordning inom ramen för partsrollen sker genom länsstyrelsen. Även länsstyrelsen är i huvudsak negativ till en sådan ordning.
Naturvårdsverket konstaterar att i Sverige sker tillståndsprövning i mark- och miljödomstol respektive hos miljöprövningsdelegation medan det i andra länder förekommer att motsvarande prövning görs av departement, förvaltningsmyndighet, motsvarande konces- sioner m.m. Att prövningen sker i domstol innebär enligt Natur- vårdsverket att det är nödvändigt att statliga myndigheter som part kan bevaka allmänna intressen, för att Naturvårdsverket och andra myndigheter ska kunna tillföra relevant sakkunskap.54
Som part har myndigheten möjlighet att dels driva frågor som ger miljönytta i det enskilda fallet, dels driva frågor för att utveckla rätts- praxis. Genom att framställa yrkanden som domstolen behöver ta ställning till kan myndigheten driva frågor på ett annat sätt än som remissmyndighet. Detta gäller inte minst de juridiska frågeställning- arna. Genom att praxis utvecklas kan myndigheten också uppdatera sina vägledningar, vilket i sin tur leder till att tillsynsmyndigheter och andra aktörer kan få stöd i sitt arbete. Det ställs också andra krav på en part att belägga det man anför även om bevisbördan gällande verksamhetens påverkan ligger på verksamhetsutövaren. Som part kan myndigheten också överklaga till överinstans och på så vis lyfta framför allt principiella juridiska frågor men också sakfrågor till en prejudikatbildande domstol. Det är nödvändigt att den centrala miljömyndigheten har den möjligheten eftersom det ankommer på denna att bevaka det allmänna miljöintresset när det behövs i bl.a. tillståndsprövningar.
Som remissmyndighet yttrar sig myndigheten ofta i en specifik fråga efter ett riktat föreläggande från domstolen. Som remissmyn- dighet kan det därför vara svårt att yttra sig i frågor som bedöms relevanta men som inte omfattas av den remiss som prövningsmyn- digheten har utfärdat. Om Naturvårdsverket enbart skulle yttra sig som remissmyndighet finns en risk att myndighetens expertkunskap inte tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet.
54Se även bl.a. prop. 1997/98:45, del 1, s. 463 ff. och del 2, s. 238.
330
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
En utgångspunkt i Naturvårdsverkets deltagande i mål och ären- den är att de lämnar synpunkter tidigt i processen. Under samråds- skedet är det dock oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut, och i de fall där samrådsunderlaget är tunt är det av naturliga skäl ofta svårt att ha mer än övergripande synpunkter på den planerade verksamheten. Det är först när ansökan kommit in till prövnings- myndigheten som Naturvårdsverket intar sin partsroll genom att framställa yrkanden.
Vad gäller frågan om hur Naturvårdsverket koordinerar sig med andra myndigheter i överlappande ansvarsområden framhåller myn- digheten att de i de allra flesta ärenden har informella avstämningar med andra myndigheter såväl inför som under prövningar. Det gäller dels andra statliga myndigheter, t.ex. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning, dels länsstyrelser som har det regionala och lokala perspektivet. I det ingår att ha informella av- stämningar i prövningsärenden men också att ha en pågående dialog om gränsdragningar mellan respektive ansvarsområden, men det före- kommer att det trots detta arbete finns ärenden där Naturvårds- verket och andra myndigheter gör olika bedömningar. En av förkla- ringarna till det är att myndigheterna har olika intressen att bevaka inom sina respektive uppdrag. Genom att de olika inställningarna i förekommande fall redovisas på ett transparent sätt i prövningspro- cessen får domstolen presenterat hur man kan se på frågan från olika perspektiv. Det är positivt, eftersom det domstolen ska bedöma till- ståndsansökan utifrån de olika perspektiv som presenteras och dom- stolen är väl lämpad att göra sådana avvägningar, menar Naturvårds- verket
Havs- och vattenmyndigheten är en central statlig myndighet med övergripande ansvar för bl.a. skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav. Länsstyrelsen ansvarar å sin sida för den statliga förvaltningen i länet utifrån ett statligt helhetsperspektiv och ska arbeta sektorsövergri- pande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika sam- hällsintressen och statliga myndigheters insatser och främja länets utveckling. Men även om båda myndigheterna har ett övergripande statligt uppdrag skiljer sig förutsättningarna åt.
Havs- och vattenmyndigheten anser att samarbetet med länssty- relserna är en viktig faktor för miljöprocesserna, och i såväl större som mindre mål sker kontakter mellan myndigheten och länsstyrel-
331
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
sen. Länsstyrelsen bidrar med ett regionalt perspektiv i processen som många gånger innebär att länsstyrelsen tillför kunskap om verk- samheter i egenskap av tillsynsmyndighet medan Havs- och vatten- myndigheten med ett samlat nationellt perspektiv kan driva praxis utifrån mer övergripande och principiella ståndpunkter.
Myndighetens deltagande i miljöprövningar är inriktat mot prin- cipiellt viktiga ärenden utifrån myndighetens ansvarsområde, verk- samhetens art, omfattning och miljöpåverkan. Om myndigheten re- dan av samrådshandlingarna kan bedöma att det är ett högt priorite- rat ärende eftersträvas medverkan redan i samrådsskedet. Ibland kan det dock vara svårt att avgöra av samrådshandlingarna om pröv- ningen är av en sådan prioriterad karaktär.
Myndighetens möjlighet att delta i miljöprövningar, såväl i egen- skap av part som i egenskap av remissmyndighet, är en viktig faktor för fullgörandet av de uppgifter som framgår av instruktionen. Myn- digheten anser att skillnaden mellan partsrollen och rollen som re- missmyndighet inte är helt tydlig men att det inte har någon direkt praktisk betydelse för hur uppdraget utförs. I den stund myndig- heten avger ett remissyttrande inträder myndigheten principiellt som part och driver processen på ett snarlikt sätt. Det förkommer dock att prövningsmyndigheten ställer specifika frågor i riktade re- misser där myndigheten anmodas att yttra sig över mer än vad som kan karaktäriseras som ett sakkunnigt yttrande.
Havs- och vattenmyndigheten ska göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fiske och myndighetens arbete tillgängliga för myn- digheter, allmänhet och andra berörda, vilket möjligen mer ansluter till rollen som remissmyndighet. Distinktionen mellan dessa roller är dock många gånger svår att göra och har i de flesta fall ingen av- görande betydelse för hur Havs- och vattenmyndigheten planerar och genomför sitt arbete.
Kammarkollegiet. Kollegiet deltar ofta i tillståndsprövningar av vattenverksamheter men mer sällan när det gäller miljöfarliga verk- samheter; när så sker handlar det oftast om prövningar som gäller både 9 och 11 kap. miljöbalken. Avgörande för när kollegiet väljer att delta som part kan vara att verksamheten berör ett Natura 2000- område, 4 kap. 6 § miljöbalken, art- och habitatskydd eller proces- suella frågor. Som part kan Kammarkollegiet välja att yttra sig, få del av andra parters yttranden och sökandens kompletteringar, delta vid huvudförhandlingen samt inte minst överklaga ett avgörande. En re-
332
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
missmyndighet kan vanligen bara yttra sig i de fall myndigheten om- beds alternativt bereds tillfälle till yttrande men den kallas inte till huvudförhandling och kan inte överklaga.
Länsstyrelsen har ett regionalt samordningsansvar men 21 olika länsstyrelser kan inte ha, och har inte heller, något ansvar för sam- ordning på nationell nivå, dvs. avseende centrala myndigheter, menar Kammarkollegiet.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att de centrala förvaltningsmyndigheternas självständiga ställning i prövningspro- cessen och talerätten ska vara oförändrad. Det är viktigt att den kompetens som finns vid de centrala myndigheterna kommer till tals i ansökningsmålen utan filter via länsstyrelsen. De centrala myndig- heterna har också en bättre nationell bild av olika frågeställningar och kan därför åstadkomma och bidra till en mer likartad hantering och bedömning i hela landet. I den delen anser myndigheten alltså att länsstyrelsen inte ska ha någon samordnande roll. Länsstyrelsens samordnande roll skulle däremot möjligen kunna stärkas och ut- vecklas ytterligare i samrådsskedet med verksamhetsutövaren, för att säkerställa att ansökningshandlingarna får den omfattning och kvalitet som en smidig prövningsprocess kräver.
Myndigheten deltar i de flesta samråd som de får sig tillsända och då främst i de ärenden som faller under deras prioritering kopplat till Sevesoverksamheter och andra risker för allvarliga olyckor. Myndig- heten bedömer att de har goda förutsättningar att lämna relevanta synpunkter och att synpunkterna ofta uppskattas av verksamhetsut- övarna.
Länsstyrelserna förordar att de centrala förvaltningsmyndighe- terna driver sina egna sakområden eftersom de har helt andra möjlig- heter att skapa praxis. Länsstyrelsen yttrar sig i princip i alla ärenden och menar själv att man möjligen yttrar sig i för många ärenden, t.ex. mindre vattenärenden. I
333
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Länsstyrelsen förstår problembilden med att staten talar med olika röster eller olika mycket i olika ärenden. Men den kompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar kan inte tillgodoses av länsstyrelsen. Länsstyrelsen ser inte heller hur det skulle fungera i praktiken att ta över praxisrollen, t.ex. när det gäller att ha fördjupad kunskap om arbetet och praxisbildningen inom
Länsstyrelsen menar också att det behövs en ökad tillit mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Samverkan och samord- ning behöver ske tidigare i processerna, redan i samrådsskedet.
Prövningsmyndigheterna
Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt menar att det ibland upplevs som spretigt att myndigheterna ibland yttrar sig och är del- aktiga men sedan inte hörs av, eller inte hörs av alls men dyker upp sent i processen, alternativt först vid överklagande. Det upplevs oklart vad som styr beteendet och om det är kopplat till resurser eller till ledning, styrning och planering hos myndigheterna. Detta bete- ende påverkar helt klart handläggningstiden och möjligheten till en god planering för domstolen. Det skulle därför i vissa fall vara vär- defullt om myndigheternas roller klargörs: Vad bevakar de olika myndigheterna för områden och vad har de för funktion? Främst framstår detta som oklart rörande Kammarkollegiet men i viss mån även vad gäller Naturvårdsverket. I vissa fall har företrädare för myn- digheterna gjort vad som verkar vara mer personliga inspel i målen, vilket upplevs svårhanterligt för domstolen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Havs- och vatten- myndigheten och Sveriges geologiska undersökning framstår som mer tydliga i sina roller. I fråga om länsstyrelserna är ofta problemet att de inte yttrar sig inom föreskriven tid och ibland inte begär anstånd utan helt enkelt inte hörs av. Detta skiljer sig dock åt mellan olika länsstyrelser som verkar ha olika interna arbetssätt menar domstolen. I vissa fall kan detta fördröja handläggningen med flera månader. Det är dock svårt att fortsätta med handläggningen utan länsstyrelsernas synpunkter, eftersom deras kompetens och lokal- kännedom är svår att ersätta på annat sätt.
334
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
I vissa fall har domstolen ändå gått vidare med handläggningen och planerat för huvudförhandling, vilket ofta lett till att omfattande yttranden kommit sent eller vid huvudförhandlingen, med de pro- blem som detta medför.
Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt menar att myn- digheterna ofta tar plats. Regelmässigt är länsstyrelserna mycket aktiva och därefter kommer Kammarkollegiet. Övriga myndigheter agerar ojämnt. Ibland ges intrycket att det är rena tillfälligheter som gör att vissa myndigheter agerar men allmänt sett bidrar myndighe- terna aktivt och till ett bra materiellt avgörande i målet. Handlägg- ningstiden ökar dock något på grund av myndigheternas agerande.
Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Generellt har domarna positiva erfarenheter av hur myndigheterna använder sin partsroll. Myndigheterna engagerar sig där behov finns och oftast i relevanta frågor, och deras deltagande bidrar till att utredningen i målet blir bättre och till att relevanta frågor belyses. Det skulle dock säkert vara gynnsamt om de yttrade sig i större utsträckning.
Huvudsakligen uppfattar inte domarna att myndigheternas age- rande i målen påverkar handläggningstiderna negativt, men någon framhåller att länsstyrelserna ibland inte vill svara förrän komplette- ringar har gjorts enligt deras begäran, vilket förlänger handlägg- ningen. I fall där både Kammarkollegiet och länsstyrelserna svarar för att tillvarata samma intressen riskerar dessutom handläggnings- tiderna att påverkas negativt.
Förutom länsstyrelse och kommunal nämnd är de obligatoriska remissinstanserna oftast passiva. För att vissa remissinstanser, t.ex. Statens geologiska undersökning och Naturvårdsverket, ska yttra sig krävs normalt ett riktat föreläggande.
Det är viktigt att remissinstansernas synpunkter kommer in re- dan till mark- och miljödomstolen och inte genom ett överklagande, eftersom tyngdpunkten i prövningen bör ligga hos underinstans; det är oftast en fördel för prövningen om konstruktiva synpunkter kom- mer in från remissinstanserna i ett tidigt skede av handläggningen. Görs detta kan det snarare korta än förlänga handläggningstiden.
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt menar att myn- digheterna använder sin partsroll i förvånansvärt liten utsträckning och att myndigheternas relativa passivitet lägger en större börda på domstolen. Det förlänger handläggningstiden, eftersom relevanta
335
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
frågor inte blir tillräckligt belysta, med därpå följande behov av kom- pletteringar.
Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt har i flera mål de se- naste åren ställts inför myndigheter som först strax före eller vid huvudförhandlingen plötsligt har en mängd nya synpunkter som borde ha kommit upp redan innan ansökan når domstolen. När myndigheten redan inledningsvis är aktiv kan det säkerligen förkorta handläggningstiden.
6.4Några konsekvenser och alternativa lösningar
Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om kon- sekvensanalys. Nedan följer en kort redogörelse för konsekvenser och samband med övriga förslag samt beskrivning av några alternativ.
6.4.1Förslagen om samrådsprocessen
Ansökningar med bristande kvalitet riskerar att medföra långa kom- pletteringsrundor. Vi vill uppnå bättre beslutsunderlag, tydligare utfall av samråden samt bättre kommunikation och dialog mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren. Vi vill även effektivisera handläggningsordningen för tillståndsprövning hos prövningsmyn- digheterna genom ett mer effektivt samråd där myndigheterna läm- nar synpunkter tidigt i processen. Förslagen om länsstyrelsens för- stärkta roll i avsnitt 6.1.1 och utökade krav på samrådsredogörelsen i avsnitt 6.1.2. har ett nära samband med varandra och berör i huvud- sak samma aktörer.
Länsstyrelsen ska ha en mer aktiv roll vid samordning av statliga intressen. Länsstyrelsen har redan enligt nuvarande regelverk en cen- tral roll i samrådsprocessen. Bestämmelserna har emellertid inte haft avsedd effekt, vilket vi tror har i huvudsak tre anledningar vilka samtliga handlar om att länsstyrelsen måste ges bättre förutsätt- ningar att ta detta ansvar.
För det första behöver regelverket på ett bättre sätt tydliggöra att myndigheter med partsroll och riksintressemyndigheter har en vik- tig funktion och skyldighet att bistå länsstyrelsen med underlag.
För det andra behöver utfallet av de bedömningar som görs under samrådet konkretiseras. På detta sätt tvingas länsstyrelsen och andra
336
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
myndigheter ta ställning i frågor i ett tidigt skede i stället för att skjuta upp frågan till den kommande tillståndsprövningen.
För det tredje behöver länsstyrelsen tillräckliga resurser för att ut- föra sina uppgifter.
Alternativa lösningar
Det går att hitta olika alternativa lösningar utifrån de tre parametrar som beskrivs ovan. Enbart en ökad finansiering till länsstyrelsen skulle ge stor effekt. Endast utökade krav på formalisering av sam- rådsredogörelsen skulle visserligen ge effekter i det enskilda ärendet, men utan finansiering skulle förslaget sannolikt ha negativa effekter på den totala handläggningstiden för miljöprövningar.
Våra förslag innebär att fler uppgifter läggs på länsstyrelsen. Länsstyrelsen föreslås t.ex. få ett väsentligt utökat ansvar att identi- fiera frågor under avgränsningssamrådet. Avsikten är att koncen- trera fler frågor till en aktör.
Det huvudsakliga skälet till att vi lägger dessa uppgifter på läns- styrelsen är att den redan enligt nuvarande regelverk har en central roll i att samordna statens intressen. Ett alternativ skulle kunna vara att lägga fler eller alla dessa uppgifter på verksamhetsutövaren som är den aktör som har det huvudsakliga ansvaret för samrådet. Men för att fullgöra de uppgifter vi föreslår enligt 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken krävs kontakt med andra myndigheter samt kunskap om miljöbedömningar, miljöprocessen och lokalkänne- dom. Vi tror därför att länsstyrelsen har bäst förutsättningar att full- göra dessa uppgifter. För att även adressera verksamhetsutövaren läggs en handlingsregel in i 6 kap. 35 § punkten 8 som anger att läns- styrelsens bedömning inte bara ska fogas till samrådsredogörelsen utan även bemötas i sak.
En alternativ lösning som vi har valt att inte gå vidare med är att tydliggöra länsstyrelsens samordningsansvar genom ett tillägg i 15 § miljöbedömningsförordningen. Vi bedömer att de ändringar som nu föreslås är tillräckliga för att uppnå det avsedda syftet att stärka läns- styrelsens roll.
337
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Förhållandet till
Förslagen innebär ändringar i 6 kap. miljöbalken som genomför
I artikel 5.3 anges vilka uppgifter exploatören åtminstone ska till- handahålla. Uttrycket ”åtminstone” innebär att medlemsstaterna får kräva att även andra uppgifter ska tillhandahållas.
Vårt förslag till ändring i 6 kap. 35 § är därmed förenlig med
6.4.2Förslagen om bättre samordning av riksintressen
Riksintressesystemet ska vara ett instrument för dialog mellan stat och kommun om markpolitiska intressen. Systemet bygger på att olika myndigheters riksintresseanspråk ska samordnas av länsstyrel- serna. Systemet fyller dock inte denna funktion i dag och den samord- nande statliga rollen på länsstyrelsen är svag. Det leder till att avväg- ningar mellan olika riksintresseanspråk inte görs eller att avvägningen måste göras i varje enskilt ärende.
Våra förslag syftar till att åstadkomma en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå där målkonflikter hanteras på en övergripande nivå. Detta leder till att länsstyrelsen får ett bättre beslutsunderlag för avvägningar mellan olika intressen. Det bidrar också till en ökad tydlighet för övriga aktörer i det enskilda prövningsärendet och till att riksintressena får ett tydligare genom- slag vid prövningen.
338
SOU 2022:33 |
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
Effekter om regleringen inte kommer till stånd och alternativa lösningar
Nollalternativet är att regeringen inte lägger något uppdrag till be- rörda myndigheter. De problem vi adresserar ligger inte i regelver- ket. Vi bedömer att nuvarande bestämmelser ger de möjligheter som krävs för att riksintressesystemet ska få det avsedda genomslaget. Sedan riksintressesystemet infördes har komplexiteten i samhälls- planeringen ökat och de osäkerheter som planeringen ska hantera blivit fler. Det finns därför ett tillämpningsproblem som behöver åt- gärdas. Det står i och för sig myndigheterna fritt att ta fram strate- gier, och det har också t.ex. Energimyndigheten och Naturvårdsver- ket gjort i Nationell strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad. Den gröna omställningen kan dock förväntas leda till fler målkonflikter som behöver adresseras på nationell nivå. Vi bedömer därför att re- geringen bör lägga ett uppdrag på myndigheterna för att snabba på arbetet.
6.4.3Förslagen om partsrollen
Förslagen om att ta bort partsrollen för Kammarkollegiet och öka samordning och samverkan mellan övriga myndigheter bedöms bidra till ökad förutsägbarhet och att domstolarna och miljöprövnings- delegationerna bättre uppfyller sina verksamhets- och handläggnings- mål, vilket sammantaget kan ha positiva effekter på investeringsviljan.
Ytterligare en konsekvens är ökad förutsebarhet för företagen ge- nom tidigare och mer samordnad information om kravnivå på ansö- kan och miljökonsekvensbeskrivningen. Ökad samordning ger mer effektiv användning av myndigheters resurser. Det kräver mer resur- ser för myndigheterna att samverka mer i enskilda prövningar. Kam- markollegiet kan i dag ge rådighetstillstånd till havs, men kan samti- digt motsätta sig t.ex. en vindkraftspark till havs som fått rådighets- tillstånd vilket innebär oklarheter genom myndighetens olika roller.55
55Kammarkollegiets roll och uppgift i SOU 2015:10.
339
De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Alternativa lösningar
Ett alternativ till föreslagen lösning är att ta bort partsrollen för samtliga utom länsstyrelsen. Det skulle innebära ett tungt ansvar för länsstyrelserna och det skulle krävas omfattande resurser för att upp- rätthålla kompetensförsörjning och praktiska möjligheter att t.ex. vara praxisbildande och följa upp tillämpningen av
Vårt förslag att ta bort partsrollen för Kammarkollegiet innebär att en tydlig överlappning justeras. Havs- och vattenmyndighetens ansvar och resurser stärks och partsrollen blir tydligare utifrån de tre statliga myndigheternas roller enligt sina instruktioner. Vårt förslag om ökad samordning innebär förutsättningar för ökad enhetlighet och förutsägbarhet i prövningarna.
Vårt förslag innebär att även Kammarkollegiets medverkan i om- prövningen av vattenkraften tas bort. Vi bedömer att detta är mest ändamålsenligt eftersom den kompetensen hos kollegiet sannolikt kommer att försvinna successivt när Kammarkollegiets partsroll tas bort. Det kan dock finnas fördelar med att utnyttja den kompetens som har hunnit byggas upp hos Kammarkollegiet gällande ompröv- ning av vattenkraften. Ett alternativt förslag är därmed att Kammar- kollegiets uppgifter i omprövningen av vattenkraften finns kvar och att det därmed inte görs någon ändring i 29 § förordningen om vattenverksamheter. Vi tror dock att det kan vara svårt för Kammar- kollegiet att endast delvis behålla uppgifter som handlar om till- ståndsprövning av vattenverksamheter.
Förhållandet till
Hur partsrollen utövas har inte i sig någon bäring på
340
7Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning
I utredningens direktiv anges att såväl miljöprövningsdelegationer som mark- och miljödomstolar ska ha goda förutsättningar att bidra till en effektiv och samtidigt rättssäker miljöprövning.
Ett effektivt och modernt prövningssystem bygger bl.a. på en aktiv processledning och ändamålsenlig handläggning.
I detta kapitel redovisar vi vår undersökning av hur mark- och miljödomstolar tillämpar bestämmelser i rättegångsbalken respek- tive miljöbalken om processledning i form av tidsplaner och muntlig förberedelse. Vi föreslår också ändringar i miljöbalken och annan relevant miljölagstiftning som behövs för att åstadkomma en tydli- gare och mer aktiv processledning. Vår analys av behovet av sådana regeländringar gäller även miljöprövningsdelegationer.
Vi undersöker också hur prövningsmyndigheterna använder möj- ligheten att avvisa en ofullständig ansökan och om reglerna om avvisning behöver ändras eller förtydligas. Det finns ett viktigt sam- band mellan ett väl utfört samråd hos länsstyrelsen och den fortsatta tillståndsprövningen hos prövningsmyndigheterna, vilket påverkar hur omfattande behovet av kompletteringar blir.
Miljöprövningar är komplexa och kräver ofta branschkunskap och i våra direktiv ingår också att bedöma om det är ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till ett mindre antal miljöprövningsdelegationer.
Våra sammantagna förslag i detta kapitel innebär i korthet att
341
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
•tidsplaner och muntliga förberedelser ska användas i större ut- sträckning genom tydligare bestämmelser som är anpassade till miljöbalkens process och systematik
•det ska vara lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt i processen
•mål hos mark- och miljödomstolen ska oftare kunna avgöras utan huvudförhandling
•digital handläggning ska främjas genom mer teknikneutrala regler
•generella förordnanden för ordföranden och miljösakkunnig inom miljöprövningsdelegationerna ska införas så att dessa kan tjänstgöra över hela landet
•miljöprövningsdelegationerna ska få förtydligad och utökad möj- lighet att ta till sig anmälningsärenden som har samband med en tillståndsprövning.
Vi gör vidare bedömningen att
•det inte ska införas lagstadgade handläggningsfrister för mål och ärenden inom miljöprocessen,
•det inte är ändamålsenligt att koncentrera vissa typer av ärenden till ett mindre antal miljöprövningsdelegationer.
342
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
7.1Utredningens förslag och bedömningar
7.1.1Ökad användning av muntlig förberedelse och tidsplaner
Förslag: Muntlig förberedelse ska användas i fler mål för att reda ut avgränsningsfrågor och tidigt inventera eventuellt behov av kompletteringar. På så sätt kan antalet kompletteringsföreläggan- den minska och processen effektiviseras.
Det tydliggörs att muntlig förberedelse kan hållas före kungö- relse och att rätten bestämmer vilka som ska kallas. Bestämmel- sen i 22 kap. 11 § miljöbalken upphävs därför och ersätts av två nya bestämmelser i 22 kap. 2 b och c §§ med placering i en mer logisk ordning före bestämmelsen om kungörelse av ansökan i 22 kap. 3 §.
Tidsplaner ska också användas oftare för att öka förutsäg- barheten i handläggningen och minska antalet anstånd. Det införs en särskild bestämmelse om tidsplaner anpassad efter miljömålen i en ny bestämmelse 22 kap. 2 d § miljöbalken. En tidsplan ska tas fram senast efter kungörelse om det inte är obehövligt på grund av målets beskaffenhet eller av något annat skäl. Regeln görs tillämplig även för miljöprövningsdelegationerna.
Skälen för utredningens förslag
Den samlade bilden av de synpunkter utredningen har fått in från branscher och näringsliv är att tidsplaner och muntliga förberedelser bör användas i betydligt större utsträckning i ett tidigt skede av målets handläggning. Flera aktörer, däribland Svenskt Näringsliv, anser att det bör införas en särskild bestämmelse i miljöbalken om tidsplan för handläggningen av ansökningsmål och att den bestäm- melsen bör ange att en part som vill avvika från tidsplanen måste ange skäl för detta.
Länsstyrelserna är generellt sett positiva till tidsplaner och munt- liga förberedelser. De arbetar själva redan med tidsplaner för egen ärendehandläggning. De lyfter dock fram vikten av att det finns resurser att följa tidsplanerna. De centrala myndigheterna är också
343
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
generellt positiva till ökad användning av tidsplaner och även muntliga förberedelser, när så behövs.
Kommunerna har lyft fram att en tidsplan skulle öka deras möjligheter att planera sitt arbete med yttranden och i förhållande till schemat för nämndsammanträden.
Miljöprövningsdelegationerna ser också generellt positivt på tidsplaner, men de ser också en risk med att sätta specifika datum, eftersom det kan vara stressande för handläggaren och ge sökanden falska förhoppningar. De ser också generellt positivt på att vägleda och förtydliga kraven mer för sökanden i ett tidigt skede, men anser samtidigt att det är viktigt att värna opartiskheten.
Mot bakgrund av det underlag vi har hämtat in är det tydligt att instrumenten muntlig förberedelse och tidsplaner används i begränsad omfattning i ansökningsmålen. Orsaken tycks vara såväl tradition och målens karaktär som en otydlighet i reglernas utformning. Samtliga tillfrågade aktörer har generellt sett varit positiva till en ökad användning av både muntliga förberedelser och tidsplaner, samtidigt som det uttrycks en försiktighet på grund av ansöknings- målens karaktär och reglernas utformning.
Vi ser fördelar med ett system där muntlig förberedelse används i fler mål än i dag för att tidigt reda ut avgränsningsfrågor och tidigt inventera eventuellt kompletteringsbehov, så att dessa frågor blir tydliga för verksamhetsutövaren tidigt i processen. På så sätt kan behovet av kompletteringsförelägganden minska och processen effek- tiviseras. Sådan handläggning bör övervägas bl.a. när frågornas karak- tär innebär risk för en långdragen skriftväxling om de inte reds ut i ett tidigt skede. Syftet ska särskilt vara att klarlägga de väsentliga miljö- effekterna, där länsstyrelsens bedömning enligt 6 kap. 32 § miljöbalken och sökandens bemötande av den enligt 6 kap. 35 § punkten 8 är ett viktigt underlag.
Ofta kan det vara lämpligt att hålla den muntliga förberedelsen så tidigt som möjligt under handläggningen för att effektivisera den fortsatta handläggningen och räta ut eventuella frågetecken i pro- cessens inledning. Förslagsvis kan den äga rum redan när remiss- myndigheter och prövningsmyndighet har gått igenom ansökan och har eventuella krav på kompletteringar klart för sig. Syftet med en så tidig muntlig förberedelse skulle vara att undvika ett utdraget kom- pletteringsförfarande och därigenom kan handläggningstiden kortas. Ibland kan det dock uppstå en fråga längs vägen som gör att det är
344
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
lämpligare att den muntliga förberedelsen hålls senare i processen, t.ex. när kompletteringar har kommit in. Lämplig tidpunkt får av- göras i det enskilda fallet.
Flera aktörer har lyft fram svårigheter med att ta fram tidsplaner alltför tidigt i processen. Utredningen gör därför bedömningen att det inte är lämpligt att föreslå en regel som innebär att verksam- hetsutövaren själv ska ge in förslag på tidsplan i samband med ansökan. Däremot bedömer vi att en ökad användning av tidsplaner generellt sett skulle ge en ökad effektivitet, transparens och förut- sägbarhet. Vi föreslår därför att reglerna förtydligas och förstärks för att främja en ökad användning av verktyget. Reglerna ska dock fort- satt rymma en bedömning av behovet av en tidsplan i det enskilda fallet, bl.a. utifrån målets beskaffenhet.
Den nya regeln om tidsplaner innebär att en sådan ska tas fram senast efter kungörelse om det inte är obehövligt på grund av målets beskaffenhet eller av något annat skäl. Det kan ofta vara lämpligt att ta fram tidsplanen efter kungörelse, då domstolen har en tydligare bild av ansökningsmålets omfattning och svårighetgrad. Både parter och remissinstanser ska meddela domstolen om planen inte kan hållas, och domstolen ska inom ramen för sitt drivansvar löpande revidera tidsplanen och meddela parter och remissinstanser om den inte kan hållas. Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen är att öka förutsägbarhet och transparens och minska behovet av anstånd.
Regeln om tidsplaner görs tillämplig även för miljöprövnings- delegationerna genom en hänvisning i 19 kap. 5 § miljöbalken. En tidsplan för den fortsatta handläggningen av ärendet skulle kunna utarbetas av miljöprövningsdelegationen i samband med samman- träde i det fall sådant hålls eller vid annat lämpligt tillfälle i samband med förberedande åtgärder. Uppfyllandet av tidsplanen förutsätter att samtliga parter gör vad som förväntas av dem, men liksom i ansökningsmålen hos mark- och miljödomstolarna bör det inte finnas några sanktioner om tidsplanen inte följs. Ett sammanträde som motsvarar muntlig förberedelse kan hållas med stöd av 19 kap. 4 §. Delegationen kan liksom mark- och miljödomstolen genom en lämplighetsbedömning avgöra vilka som bör delta vid det muntliga sammanträdet. Ytterligare regler om muntlig förberedelse bör därför inte införas för miljöprövningsdelegationerna.
345
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
7.1.2Det införs större möjlighet att avvisa en ansökan tidigt i processen samt möjlighet att begära konsoliderade ansökningar och yttranden
Förslag: Det ska vara lättare än i dag att avvisa en ofullständig ansökan tidigt när synpunkter från samrådet inte har beaktats eller ansökan på annat sätt är ofullständig genom att lydelsen i 22 kap. 2 § miljöbalken ändras.
Bestämmelsen knyts till en handlingsregel i 6 kap. 35 § 8. miljöbalken om att sökanden ska bemöta länsstyrelsens bedöm- ning enligt 6 kap. 32 § miljöbalken gällande bl.a. väsentliga miljö- effekter och vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för en fortsatt miljöbedömning.
Bestämmelsen är fakultativ eftersom prövningsmyndigheten i vissa fall kan bedöma att det är lämpligare med ett ytterligare föreläggande om komplettering, men utgångspunkten ska vara att prövningsmyndigheten ska överväga avvisning om sökanden inte följer det första föreläggandet. Prövningsmyndigheten ska också kunna begära att få in en komplettering som en konsoli- derad ansökan.
Motsvarande möjlighet att få in synpunkter i konsoliderad form införs när det gäller yttranden från parts- eller remiss- myndigheter eller andra parter genom en ändring i 22 kap. 10 § miljöbalken.
Möjligheten i 22 kap. 2 § andra stycket att besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad tas bort.
Skälen för utredningens förslag
Näringslivet har vid vår informationsinhämtning varit tveksamt till ökade möjligheter till avvisning av en ansökan. Samtidigt finns det flera exempel i praxis enligt vår redogörelse nedan som ger uttryck för en bristande processekonomi i sena avvisningar. Den generella inställningen hos myndigheterna är att en ökad möjlighet till avvis- ning skulle ge verksamhetsutövaren incitament att lämna in en så bra ansökan och miljökonsekvensbeskrivning som möjligt.
Miljöprövningsdelegationerna anser att det borde vara lättare att avvisa en ansökan. En ansökan är ofta av dålig kvalitet när den kom-
346
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
mer in menar man, och det är vanligt att det krävs omfattande kom- pletteringar, särskilt när sökanden inte har något ombud.
Mark- och miljödomstolarna har bl.a. framfört att det finns ut- rymme att avvisa en riktigt dålig ansökan och att en muntlig förbere- delse kan bidra till att man inte hamnar i något slags ”kompletterings- träsk” och att en avvisning kan undvikas. Muntliga förberedelser används dock sällan.
Förarbetena till 22 kap. 2 § miljöbalken ger intryck av att lagstif- taren har sett framför sig att avvisningar ska ske i ett tidigt skede. Gränsdragningen mellan avvisning och sakprövning är dock i praktiken svårbedömd och ofta krävs det både skriftväxling och huvudför- handling för att ta ställning i frågan, vilket kan ge utdragna processer.
För att verksamhetsutövarna ska få ett starkare incitament att lämna in en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning med tillräck- ligt hög kvalitet tidigt i processen, förtydligas möjligheten för pröv- ningsmyndigheten att avvisa bristfälliga ansökningar. Åtgärden syf- tar också till att stärka kopplingen mellan samråd och prövning och få in viktiga synpunkter om verksamhetens väsentliga miljöeffekter tidigt i processen enligt den redovisning som länsstyrelsen gör enligt
6kap. 32 § miljöbalken och som ska tas in i samrådsredogörelsen en- ligt föreslagen ändring i 6 kap. 35 § 8. (se avsnitt 6.1.2). Sistnämnda bestämmelse är riktad till verksamhetsutövaren och innebär att sam- rådsredogörelsen också ska innehålla länsstyrelsens bedömning en- ligt ovan och hur den har bemötts. Syftet är också att prövningsmyn- digheten i ett tidigt skede av processen ska kunna identifiera om det saknas underlag i en väsentlig miljöfråga och då kunna avvisa en så- dan ansökan i ett tidigt skede i processen och därmed undvika lång- dragna kompletteringsrundor.
Bestämmelsen i 22 kap. 2 § görs redaktionellt tydligare med en punktlista och domstolen ska förelägga sökanden att avhjälpa bris- ten inom viss tid om ansökningshandlingarna
–inte har lämnats in i rätt antal eller format eller i övrigt inte upp- fyller bestämmelserna i 22 kap.,
–är ofullständiga genom att synpunkter från samrådet avseende väsentliga miljöeffekter enligt länsstyrelsens redovisning enligt 6 kap. 32 § inte har bemötts, eller
–är ofullständiga på annat sätt.
347
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
Regeln är fortsatt fakultativ, men utgångspunkten är att domstolen ska överväga avvisning om det inte är lämpligare med ett kompletter- ingsföreläggande, t.ex. om det endast är en mindre brist som kvarstår eller om prövningsmyndigheten av annan anledning anser att det är lämpligt av t.ex. processekonomiska skäl.
Sökanden ska få besked om bristerna i ansökan direkt i avvis- ningsbeslutet för att sedan kunna återkomma med en ny ansökan som beaktar de synpunkter man har fått.
Prövningsmyndigheten ska kunna begära att kompletteringen lämnas in som en konsoliderad ansökan, eftersom det ger ökad effek- tivitet och transparens inte minst för remissmyndigheterna. Det blir dessutom besvärligt både för prövningsmyndigheter och motparter om en ansökan kompletteras flera gånger så att överblickbarheten förloras. Det är därför viktigt att domstolen om det bedöms lämpligt kan få in materialet i en samlad form.
Den möjlighet som i dag finns att avhjälpa brister på sökandens bekostnad tas bort, då den inte fyller någon funktion. Kunskapskra- vet och beviskravet vilar på sökanden och de utredningar som krävs i miljömål är komplexa. Det är i dag inte ändamålsenligt eller befogat att prövningsmyndigheten inhämtar underlag på sökandens bekost- nad. Enligt vår inhämtning av information har vi inte funnit något fall då regeln har använts av domstolen i närtid. Regeln har sitt ur- sprung i 13 § miljöskyddslagen (1967:387) och får närmast bedömas som obsolet. En sådan regel är däremot motiverad i samband med omprövningar av verksamheter enligt våra förslag i avsnitt 5.1.2.
Motsvarande ändring införs i 22 kap. 10 § miljöbalken avseende möjlighet att konsolidera synpunkter från motparter; även dessa kan innebära ändrade ståndpunkter längs vägen som blir svåra att över- blicka, vilket i sig kan orsaka merarbete för både sökanden och pröv- ningsmyndigheten och därmed längre handläggningstid.
348
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
7.1.3Det ska vara lättare att avgöra mål utan huvudförhandling
Förslag: Det ska vara lättare att avgöra mål utan huvudförhand- ling om det är ändamålsenligt utifrån målets omfattning och svårighetsgrad. Kravet på att det ska vara uppenbart onödigt med huvudförhandling för att den ska kunna avstås tas bort i 22 kap. 16 § miljöbalken. Det förtydligas att rätten till muntlig handlägg- ning inte är ovillkorlig.
Bestämmelsens nuvarande andra stycke om att uppgift om målet kan komma att avgöras på handlingarna görs obligatorisk för att undvika att målet onödigt fördröjs. Att sådan upplysning ska lämnas flyttas till en tydligare placering i 22 kap. 3 §.
Skälen för utredningens förslag
För att undvika onödiga huvudförhandlingar ska utrymmet för att avgöra mål utifrån handlingarna utökas. Bakgrunden är att dagens regel i 22 kap. 16 § miljöbalken är onödigt sträng och enligt sin orda- lydelse ger den ett högst begränsat utrymme att avgöra målet utan huvudförhandling.
Målets omfattning och svårighetsgrad ska vara styrande, så att rätt kraft läggs på rätt mål. Motsvarande resonemang som vid analys av rätt sammansättning i ansökningsmål enligt 2 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar kan föras. För att undvika tidstjuvar i prövningen bör bestämmelsen därför göras mer flexibel utifrån målets karaktär, vilket kan jämföras med det behov av mer flexibla sammansättningsregler i mark- och miljödomstol som nyli- gen medfört regeländringar.1
Förslaget innebär delvis en kodifiering av dagens praxis, då vissa enklare mål redan i dag avgörs på handlingarna, såsom t.ex. mål om prövotidsredovisningar, vissa villkorsfrågor, förlängning av arbets- eller igångsättningstid, tillstånd till anläggande av broar, anläggande av våtmarker m.m.
Delvis motstridiga synpunkter från mark- och miljödomstolarna har inkommit i frågan. En del anser att regeln redan i dag ger tillräck-
1Prop. 2020/21:104, s. 11 f.
349
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
ligt utrymme för skriftlig handläggning, medan en del anser att be- gränsningen är för sträng.
Utredningen gör bedömningen att dagens regel med sitt uppen- barhetsrekvisit är onödigt begränsande. Den bör därför skrivas om så att målets omfattning och svårighetsgrad samt förhållandena i det enskilda fallet får avgöra lämplig handläggningsform. Vid den avväg- ningen får domstolen väga in om muntlig handläggning ändå kan begränsa behovet av en långdragen skriftväxling. Skriftlig hand- läggning kan ofta vara lämpligt t.ex. i mindre omfattande ansök- ningsmål med få motstående intressen där det inte finns något faktiskt behov av att reda ut frågor muntligt. I vissa fall kan det vara ett alternativ att hålla en muntlig förberedelse för att sedan kunna avgöra målet utifrån handlingarna. Utöver de exempel som nämns ovan bör regeln också kunna tillämpas vid vissa prövningar av änd- ringstillstånd enligt vårt förslag till ny 16 kap. 2 a § miljöbalken och även vid omprövningar för moderna miljövillkor enligt den bestäm- melse vi föreslår i 24 kap. 10 § miljöbalken samt förlängning av giltig- hetstid enligt våra förslag i 24 kap. 13 a §.
Den ändringen införs också att om det är uppenbart obehövligt behöver förhandling inte hållas, även om part begär det. Det kan t.ex. vara fallet då frågor är av rent rättslig eller teknisk art, eller då det framgår att förhandling begärs i rent obstruktionssyfte eller för att förhala målets handläggning.2 I bedömningen måste också artikel 6.1 i Europakonventionen beaktas, vilken innehåller den grundläggande bestämmelsen om rätten till muntlig förhandling.
Regeln om att sättet för avgörande ska anges i kungörelsen be- hålls, men den flyttas till 22 kap. 3 § om kungörelse, eftersom det är en mer logisk placering. Precis som i dag kan ett mål som kungjorts med upplysning om att det kan komma att avgöras utifrån handling- arna ändå avgöras efter förhandling, men inte tvärtom. Detta förut- sätter att ett slutföreläggande kungörs.
Även om målet avgörs utan huvudförhandling kan syn och tek- nisk undersökning hållas, vilket följer av 3 kap. 4 och 5 §§ lagen om mark- och miljödomstolar.
2Prop. 2017/18:279, s. 55.
350
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
7.1.4Utrymmet för digital handläggning ska öka
Förslag: Utrymmet för digital handläggning i ansökningsmål ska öka. Bland annat 22 kap. 3 § miljöbalken görs mer teknikneutral så att handlingarna även kan hållas tillgängliga på lämplig webb- plats. Motsvarande ändring för miljöprövningsdelegationerna görs i 9 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Aktförvarare i form av en fysisk person ersätts av att akten vid behov kan förvaras på en specifik plats. Vi föreslår ändringar i 3 kap. 7 § lagen om mark- och miljödomstolar om att statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att bistå domstolarna med aktförvaring i den utsträckning domstolarna begär det.
Utredningen rekommenderar att regeringen ger Domstols- verket och länsstyrelserna fortsatt uppdrag att arbeta med digita- liseringen med stöd av den förstudie som myndigheterna har gjort (se avsnitt 9.3.1.).
Skäl för utredningens förslag
En digital handläggning har förutsättningar att snabba på och effek- tivisera processen, vilket förenklar för både sökanden, parter och prövningsmyndigheterna. Domstolsverkets respektive länsstyrel- sernas redovisning av regeringsuppdragen om att undersöka förut- sättningarna för en
Vi gör bedömningen att det fortsättningsvis i vissa fall kommer att behövas en fysisk akt. Vi bedömer dock att förordnandet av en fysisk person som aktförvarare kan ersättas av en specifik plats. Där det inte krävs en fysisk plats kan handlingarna finnas på en lämplig webbplats. Vi föreslår därför ändringar 22 kap. 2, 3, 4, 10 §§ miljö- balken och 9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. Bestämmelserna behöver dock anpassas efter de slutsatser som kommer att följa av Domstolsverkets respektive länsstyrelsernas arbete med digitala ansökningar, som har dragits efter dialog mellan
351
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
myndigheterna. Utredningen rekommenderar att Domstolsverket och länsstyrelsen får fortsatt uppdrag att arbeta med digitaliseringen med stöd av förstudierna de har gjort.
7.1.5Ordföranden och miljösakkunnig i miljöprövningsdelegationerna får generella förordnanden
Förslag: Ordföranden och sakkunnig i miljöprövningsdelega- tionerna ska få behörighet att tjänstgöra över hela landet och inte bara den egna länsstyrelsen för att bättre nyttja resurser och specialkompetens.
Skälen för utredningens förslag
För att skapa förutsättningar för en enklare hantering av in- och ut- låning av ordförande och miljösakkunniga bör ett förordnande som ordförande eller miljösakkunnig vara generellt för samtliga miljö- prövningsdelegationer, även om utgångspunkten fortfarande ska vara att man tjänstgör vid miljöprövningsdelegationen inom den egna länsstyrelsen. In- och utlåning kan sedan lämpligen ske efter överenskommelse mellan de inblandade länsstyrelserna.
Genom att förordnandena blir generella kan en koncentration av prövningen bli möjlig på så sätt att en ordförande eller en miljösak- kunnig med särskild branschkännedom kan besluta i ett sådant ärende var som helst i landet om det är ändamålsenligt.
Den geografiska fördelningen gör att det finns en naturlig uppdelning och specialisering av branscher, och det är ofta frågor med lokal anknytning som kommer in i prövningen och som kräver lokalkännedom. Här kan det snäva förordnandet för ordföranden och miljösakkunnig utgöra ett problem som gör att en miljöpröv- ningsdelegation riskerar att inte vara beslutsför i vissa situationer. Exempelvis kan en eller flera ledamöter vara förhindrade att delta i ett beslut på grund av jäv, sjukfrånvaro, tillfällig arbetsanhopning eller nödvändig prioritering av andra arbetsuppgifter. Även om en miljöprövningsdelegation ska bestå av det antal ordförande och miljösakkunniga som behövs för verksamheten är det svårt för
352
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
länsstyrelserna att ta höjd för alla eventualiteter, t.ex. extraordinära händelser som
Den vanliga lösningen vid situationer som de ovan nämnda är att länsstyrelsen lånar in personal från en annan länsstyrelse med stöd av 25 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion (jäm- för med 22 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelega- tioner). Motsvarande lösning är med nuvarande regelverk dock inte utan vidare möjlig för ordförande och miljösakkunniga; först om en ordförande eller miljösakkunnig från en annan länsstyrelse har förord- nats att vara ledamot inom den länsstyrelse där förstärkningsbehovet finns, kan hen tjänstgöra vid den miljöprövningsdelegationen. Förfa- randet med sidoförordnanden är resurs- och tidskrävande för såväl länsstyrelserna som regeringen. Dessutom är situationerna ofta bråds- kande, eftersom frågan om sidoförordnande vanligen uppkommer först när behovet finns. Om man måste avvakta med rekrytering av nya ledamöter genom sidoförordnanden eller inom den egna organi- sationen, riskerar brådskande och andra angelägna ärenden få vila utan beslut eller andra åtgärder onödigt länge.
Förordningen om miljöprövningsdelegationer bör därför kom- pletteras med en bestämmelse som innebär att en ordförande eller miljösakkunnig får tjänstgöra vid en miljöprövningsdelegation inom en annan länsstyrelse än den där hen är förordnad, om det har gjorts en överenskommelse om detta mellan länsstyrelserna enligt 25 § för- ordningen med länsstyrelseinstruktion.3
3Förslaget kommer från miljöprövningsdelegationerna.
353
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
7.1.6Miljöprövningsdelegationer ska få förtydligad
och utökad behörighet att pröva sambandsärenden
Förslag: Det ska förtydligas att det är en uppgift för miljöpröv- ningsdelegationen, inte länsstyrelsen, att pröva ett sådant sam- bandsärende som avses i 19 kap. 3 § miljöbalken. Det ska också förtydligas att regeln är fakultativ.
Miljöprövningsdelegationerna ska vidare få rätt att pröva anmälningspliktig vattenverksamhet som har samband med ett ärende om tillstånd som prövas enligt 3 § punkten 1, 2, 3 eller 4 förordningen om miljöprövningsdelegationer, för att på så sätt öka samordning och effektivitet.
Förslagen innebär tillägg i nämnda bestämmelse samt en juste- ring i 22 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd.
Skäl för utredningens förslag
Förtydligande om sambandsärenden
Utredningen har under dialogmöten med miljöprövningsdelegatio- nerna fått synpunkter på att relationen mellan 19 kap. 3 § miljöbal- ken och sista meningen i 22 § förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd behöver förtydligas. Problemet rör hanteringen av en anmälan som har samband med ett ärende som prövas hos en miljöprövningsdelegation och oklarheten gäller både rollfördel- ningen mellan länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen samt huruvida regeln är obligatorisk eller frivillig.
Det finns därför anledning att ta bort sista meningen i 22 § för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som ett led i att förenkla miljöprövningen i stort. Det innebär att det blir upp till miljöprövningsdelegationen att, efter ansökan från verksamhets- utövaren eller tillsynsmyndigheten, avgöra om det är lämpligt att sambandsärendet prövas av miljöprövningsdelegationen. Vidare får miljöprövningsdelegationen förbehålla sig prövningen av ett sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller kommun. För att tydliggöra att det är en uppgift för miljöprövningsdelega- tionen och inte länsstyrelsen att hantera ett sådant sambandsärende som avses i 19 kap. 3 § miljöbalken föreslår vi att en ny punkt förs in
354
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
i 3 § förordningen om miljöprövningsdelegationer, där alla ärenden som ligger under miljöprövningsdelegationens prövning räknas upp.
Med inrättandet av miljöprövningsdelegationerna följde tanken att prövningen i en miljöprövningsdelegation och i en mark- och miljödomstol skulle vara likartad. Detta har kommit till uttryck i miljöbalken på så sätt att många handläggningsregler för mark- och miljödomstolarna även gäller för miljöprövningsdelegationerna. Det gäller bl.a. 21 kap. 3 § miljöbalken som reglerar hur sambandsären- den får hanteras. Bestämmelsen är fakultativ. Dock har den sista me- ningen i 22 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd blivit kvar trots att den numera är obsolet och också reglerar i princip samma sak. Men eftersom den är uttryckt att vara en tving- ande bestämmelse skapar den oreda i systemet. Det framstår som oklart för alla parter hur den ska tillämpas och hur den förhåller sig till 19 kap. 3 § miljöbalken.
Det kan noteras att det inte finns något motsvarande krav på att en anmälan ska lämnas till domstolen om den har samband med en fråga som prövas där, och det saknas anledning att utgå från att något annat skulle gälla för miljöprövningsdelegationerna.
Anmälan om vattenverksamhet med samband med ett tillståndsärende
Det är inte ovanligt att en mindre vattenverksamhet är nödvändig för att ansökt miljöfarliga verksamhet ska vara genomförbar, t.ex. flytt av ett dike i samband med en täkt eller deponi. I nuläget måste en sådan vattenverksamhet även anmälas till tillsynsmyndigheten, dvs. oftast länsstyrelsen, eller så måste den samlade verksamheten prövas av domstol. Genom att ge miljöprövningsdelegationerna rätt att pröva även anmälningspliktiga vattenverksamheter ges möjlig- heten till en samlad prövning hos miljöprövningsdelegationerna. Det är en fördel för sökanden och dessutom i linje med miljöbalkens tanke om en samlad prövning. Delegationerna har redan i dag möj- lighet att pröva tillstånd och dispens till markavvattning.
355
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
7.1.7Det är inte ändamålsenligt att ytterligare koncentrera prövningen hos miljöprövningsdelegationerna
Bedömning: Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att i nuläget koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till färre miljöprövningsdelegationer.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen bedömer att det i dagsläget inte är ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till färre miljö- prövningsdelegationer. Den övervägande majoriteten av de aktörer
vihar inhämtat synpunkter från, inte minst länsstyrelserna själva, ser risker för en ökad sårbarhet i takt med ökad koncentration. Det finns också en naturlig koncentration och kompetensförsörjning vad gäller många ärendetyper genom den geografiska fördelningen. Genom förslaget om generella förordnanden kan miljöprövningsdelegatio- nerna själva, när de bedömer det ändamålsenligt, dra fördel av specia- listkompetens som finns någon annanstans. Dessutom främjas ökad effektivitet, samordning och användning av relevant kompetens inom länsstyrelsen genom våra förslag i kapitel 6 och 8. Vi menar att tiden inte är mogen för någon ytterligare koncentration. Vi förordar
istället den redan genomförda koncentrationen utvärderas innan någon ny organisationsförändring görs.
7.1.8Lagstadgade handläggningsfrister bör inte införas
Bedömning: Det bör inte införas lagstadgade tidsfrister för hand- läggningen. Regeringen bör i stället överväga att införa handlägg- ningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och länsstyrelserna.
Mål för handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till be- slut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut.
356
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Skälen för utredningens bedömning
Om styrning av handläggningstiden
Vi delar de slutsatser som beskrivs i promemorian En anpassad miljö- prövning för en grön omställning gällande handläggningstider och handläggningsmål och vi bedömer att det inte är ändamålsenligt att införa lagstadgade tidsfrister för handläggningen. Frågan har utretts tidigare utan att sådana förslag har bedömts lämpliga. Miljöpröv- ningar är dessutom komplexa i en omfattande
Både mark- och miljödomstolar och miljöprövningsdelegationer har handläggningsmål som de löpande försöker klara. Utredningen bedömer att formella lagstadgade tidsfrister inte skulle gagna pro- cessen, utan snarare riskera att forcera prövningarna på ett olämpligt sätt. Det kan i sin tur innebära ett minskat miljöskydd. Vi menar att övriga horisontella förslag som vi lämnar inklusive förslag till resurs- förstärkningar har potential att totalt sett leda till att prövnings- myndigheterna lättare kan klara sina handläggningsmål. Mjukare handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och läns- styrelserna skulle dock innebära att målen blir förankrade hos reger- ingen och därmed utgöra en gemensam grund för resursfördelning, varför vi förordar att sådana mål övervägs.
Om mätning av handläggningstiden
Det bör finnas en gemensam uppfattning om vad som är en rimlig handläggningstid. Som en del i detta bör handläggningstiden formu- leras och mätas på samma sätt hos olika prövningsmyndigheter. Hos mark- och miljödomstolarna börjar handläggningstiden löpa från det att ansökan kommer in, och målet är att det ska fattas ett första av- görande i 75 procent av ansökningsmålen inom 1 år från att ansökan kommit in. Hos miljöprövningsdelegation börjar handläggnings- tiden räknas från när ansökan är komplett, och målet är att beslut ska fattas inom 180 dagar från det att ansökan är komplett.
Vi ser en risk med att handläggningstiden hos miljöprövnings- delegationerna inte börjar räknas förrän ett ärende anses komplett. Vid en eventuell resursbrist finns det då en risk för att ärendena blir
357
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
liggande innan de blir kompletta, eftersom denna tid inte räknas in i handläggningstiden. En annan risk är att ju längre tid som går innan handläggningen av ärendet startar, desto mer hinner hända som even- tuellt komplicerar eller fördröjer prövningen av ärendet.
7.2Gällande rätt för handläggning
av en tillståndsansökan hos mark- och miljödomstolar och miljöprövningsdelegationer
Flera tidigare utredningar har undersökt betydelsen av prövnings- myndigheternas processledning. I en utredning från 2018 samman- fattas detta på ett bra sätt när man anger bl.a. följande.4
Det råder i huvudsak samstämmiga uppfattningar i tidigare utred- ningar och bland de besökta aktörerna om vilka faktorer som påver- kar handläggningstiden och var det finns förbättringspotential. Att handläggningstiden blir så effektiv som möjligt är ett ansvar som inte bara åvilar prövningsmyndigheten utan även verksamhetsutövaren, remissinstanserna och övriga intressenter har alla ansvar för sina mo- ment i prövningen. Vidare råder det enighet om att det är möjligt att förbättra och utveckla de olika momenten om ett sådant arbete ges tillräckliga resurser och prioriteras av prövningsmyndigheten.
Vi redogör närmare för vilka huvudsakliga faktorer som påverkar handläggningstiden i avsnitt 3.3. Det är ett komplext samspel mellan flera olika faktorer.
Vad gäller processledning anges i utredningen ovan bl.a. följande. Prövningsmyndigheterna behöver vara drivande och leda processen framåt. Även om det är verksamhetsutövaren som anger ramen för prövningen är det prövningsmyndigheten som slutligt avgör om an- sökan har avgränsats på rätt sätt. Om ansökan behöver kompletteras bör prövningsmyndigheten dessutom noggrant ange vad som behö- ver kompletteras och varför. Även kompletteringskrav från remiss- myndigheter och andra intressenter behöver analyseras av pröv- ningsmyndigheten som självständigt måste ta ställning till om underlaget behöver kompletteras och med vad. Först därefter kan ärendet eller målet kungöras. Domstolarna kan använda sig av munt- liga förberedelser för att avgränsa prövningen eller renodla frågorna. Om underlaget inte är tillräckligt vid kungörelsen ökar dock risken
4Ds 2018:38, s. 135 f.
358
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
för ytterligare skriftväxling under remissförfarandet vilket leder till ytterligare tidsförskjutningar.
I frågan om anstånd lyfter utredningen bl.a. att sådana ofta begärs när det gäller kompletteringar, yttranden och bemötanden. Ett an- stånd innebär att ett moment tar längre tid än den planerat. Eventu- ella tidsplaner förskjuts och övriga aktörers planering kan ändras på grund av den förlängda tiden vilket i sin tur kan ge följdverkningar med ytterligare anståndsbegäranden från övriga aktörer.
7.2.1Processtegen för handläggning av en tillståndsansökan hos mark- och miljödomstol
Ansökan och dess innehåll
En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig. Den ska bl.a. innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållan- dena på platsen, produktionsmängd, uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp m.m. Den ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. miljö- balken. Vidare ska förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktig- hetsmått framgå samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs.
En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksam- het ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och vill- kor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd. Om ansökan gäller ett ändringstillstånd ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma om ett sådant ändringstillstånd är lämpligt.
Granskning av ansökan
Om mark- och miljödomstolen finner att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller avvisa ansökan, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet. Detta gäller även för ärenden som prövas av läns- styrelse eller kommunal nämnd.
359
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
Kungörelse och möjlighet till yttrande
Domstolen ska utfärda kungörelse om en ansökan tas upp till pröv- ning. Domstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndig- heten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över om inget allmänt intresse berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.
Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkolle- giet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrel- sen ska, när så behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintres- sen och andra allmänna intressen.
Målets förberedelse och huvudförhandling
Förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig. Mark- och miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i må- let får den inriktning och omfattning som krävs. Huvudförhandling ska hållas i målet om det inte är uppenbart onödigt. Förhandling ska dock hållas om parterna begär det.
Särskild undersökning och syn
Mark- och miljödomstolen får om det är lämpligt ge i uppdrag åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Parterna ska i så fall ges tillfälle att närvara och ges tillfälle att yttra sig över det som framkommit under undersökningen. Detta gäller dock inte om under- sökningen endast oväsentligt avviker från vad om framkommit tidigare i målet. Domstolen ska också hålla syn på stället om det behövs.
Meddelande av dom
Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om huvudförhandling har hållits ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen av- slutades, om det inte finns synnerliga skäl för längre tid.
360
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Tabell 7.1 Huvudsakliga handläggningssteg vid prövning
av en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet hos mark- och miljödomstol
Handläggningssteg |
Beskrivning |
Ungefärlig minsta |
|
|
tidsåtgång i ett |
|
|
normalmål* |
1. Målet kommer in |
Beslut om och betalning av |
|
|
prövningsavgift i vattenmål, annars |
|
|
vidare till steg 2. |
|
|
|
|
2.Granskning av ansökan och eventuell preliminär tidsplan
Processförutsättningar såsom bl.a. |
1 månad |
rådighet, MKB och avgränsning. |
|
Eventuell preliminär tidsplan beroende |
|
på ansökans art och omfattning. |
|
3.Föreläggande om eventuell komplettering
4.Hantering av inkommen komplettering och eventuellt beslut om avvisning
Kompletteringsbehov till sökanden och |
|
|
tid för svar. |
|
|
Hantering och bedömning av om |
|
1 månad |
ansökan kan kungöras eller om det |
|
|
finns fortsatt kompletteringsbehov. |
|
|
5. Kungörelse av ansökan och |
Möjlighet till yttrande över ansökan |
1 månad |
upprättande av tidsplan |
och MKB. Eventuell tidsplan upprättas |
(formellt krav 6 kap. |
|
och sänds över till sökanden och |
39 § miljöbalken) |
|
motparterna enligt 22 kap. 6 § |
|
|
miljöbalken. |
|
|
|
|
6.Hantering av inkomna synpunkter samt föreläggande om bemötande till sökanden
Genomgång av inkomna synpunkter |
1 månad |
skickas till sökanden för bemötande, |
|
eventuellt med riktade frågor. |
|
7. Hantering av bemötande från |
Genomgång av bemötande och |
1 månad |
sökanden och eventuell |
bedömning av fortsatt behov av |
|
ytterligare skriftväxling |
skriftväxling alternativt om klart för |
|
|
huvudförhandling. |
|
8. Planering och kungörelse av |
Planering inför huvudförhandling, |
3 veckor |
huvudförhandling alternativt |
kungörelse av tid och plats för |
(formellt krav 22 kap. |
slutföreläggande och avgörande |
förhandling med eventuell syn. |
17 § miljöbalken) |
utifrån handlingarna |
|
|
|
|
|
9. Huvudförhandling |
Genomförande av huvudförhandling. |
|
10. Eventuell fortsatt |
Vid huvudförhandling kan behov av |
1 månad |
skriftväxling |
ytterligare skriftväxling identifieras. |
|
|
|
|
11. Domskrivning och målet |
Arbete med domskrivning och |
2 månader |
avgörs genom dom |
kungörelse av dom. |
|
Total minsta tidsåtgång i ett |
|
|
normalmål* |
|
|
*Med ett ”normalmål” menas här ett mål som kan handläggas enligt de uppskattade tiderna i tabellen i linje med domstolarnas mål om ett första avgörande i 75 procent av målen från det att ansökan kommit in. Ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet med ett begränsat kompletterings- behov, antalet begäranden om anstånd och målets omfattning och komplexitet i övrigt är avgörande för att klara dessa tider. Se de faktorer som beskrivs i avsnitt 3.3.
361
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
7.2.2Processledning hos mark- och miljödomstolarna
Historik
Miljödomstolarnas sammansättningsregler, forumfrågor och vissa handläggningsregler fanns tidigare i 20 kap. miljöbalken. De regio- nala miljödomstolarna liksom dagens mark- och miljödomstolar hade en nära nog fullständig utredningsskyldighet i tillståndsfrågor. Rättegångsbalkens regler tillämpades liksom i dag som komplette- rande regler och då främst i vissa frågor om enskilda anspråk. De ersättningsmål som skulle prövas i första instans av regional miljödom- stol var mål som då motsvarades av ersättningsmål enligt naturvårdsla- gen, vattenlagen och miljöskadelagen. Det 20:e kapitlet upphävdes genom lagen om mark- och miljödomstolar, och processuella bestäm- melser för mark- och miljödomstolarna samlades därmed i en lag5.
Målets förberedelse och rättens långtgående utredningsskyldighet
Frågan om målets förberedelse är sedan miljöbalkens tillkomst sär- reglerad genom 22 kap. 11 §. Enligt den bestämmelsen kan den fort- satta förberedelsen av ett mål vara skriftlig eller muntlig. Mark- och miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs.
Domstolen bestämmer vad en muntlig förberedelse ska avse och vilka parter som ska kallas till förberedelsen. Kallelsen ska delges parterna eller kungöras i ortstidning. Vid den muntliga förberedel- sen får inte tredskodom meddelas. Parterna får även åberopa skrifter som de har gett in. En redogörelse bör lämnas för skrifternas inne- håll. Av förarbetena till miljöbalken framgår att miljödomstolen var friare i valet mellan skriftlig och muntlig förberedelse än den skulle ha varit om rättegångsbalken hade tillämpats i detta avseende. I för- arbetena till bestämmelsen angavs bl.a. följande.
Enligt andra stycket ska miljödomstolen bedriva en aktiv materiell pro- cessledning. Detta hänger samman med att domstolen har full utred- ningsskyldighet. Miljödomstolen bestämmer också enligt tredje stycket vad den muntliga förberedelsen ska avse och vilka parter som ska inställa sig vid denna. Detta kan spara tid och pengar genom att domstolen kan behandla delar av målet som angår endast någon eller några av sakägarna för sig. Domstolen slipper t.ex. att kalla samtliga sakägare till en för-
5Prop. 2009/10:215 s. 117.
362
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
handling som endast angår ersättningen till någon eller några av sakä- garna. Enligt fjärde stycket får tredskodom inte meddelas. I dispositiva frågor i övrigt är dock rättegångsbalken tillämplig på förberedelsen. Detta innebär bl.a. att medgivande binder part och att förlikningar kan ingås.6
Det är enligt äldre förarbetsuttalanden ovanligt att det hålls muntlig förberedelse i ansökningsmål, vilket även framkommit i den kart- läggning utredningen har gjort genom skriftlig förfrågan och inter- vjuer av domare. Miljöbalkskommittén skrev bl.a. följande i frågan.7
Förberedelsen i ansökningsmål är – även när ersättningsfrågor förekom- mer – normalt skriftlig. Muntliga förberedelser är ovanliga. Målen anses ofta klara för huvudförhandling efter det att sökanden har yttrat sig över inkomna synpunkter. Många mål handläggs också helt utan någon egentlig förberedelse. När den ansökta verksamheten bedöms ha be- gränsade eller åtminstone överblickbara verkningar utnyttjar domsto- larna möjligheten i 22 kap. 17 § miljöbalken att kalla till huvudförhand- ling direkt i kungörelsen.
När muntlig förberedelse anses motiverad är det i allmänhet inte så mycket för att få en allmän förberedande genomgång av processmate- rialet som för att reda ut någon viss oklarhet. Särskilt kan det krävas sammanträde för att domstolen ska få underlag för utredningsbeslut, t.ex. kompletteringsförelägganden till sökanden eller förordnande av en extern sakkunnig. Den oklara frågan kan naturligtvis lika gärna vara tek- nisk som juridisk och förberedelsesammanträden kombineras ofta med undersökning enligt 22 kap. 13 § miljöbalken, ”ingenjörsundersök- ning”, som utförs av ett miljöråd. Sådana undersökningar kan bestå av besiktningar på berörda platser, men också av kontrollmätningar och liknande åtgärder.
Rätten har sedan länge en omfattande utredningsskyldighet i miljö- mål, vilket tydligt framgår av förarbetsuttalanden.8 En miljökonse- kvensbeskrivning ska ingå som en del i ett beslutsunderlag. Av detta följer att dess kvalitet ska bedömas av den myndighet som ska fatta beslut i det ärende där beskrivningen har upprättats.
Beslutsmyndigheten har enligt förvaltningsförfarandets allmänna principer ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga och har också befogenhet att avvisa ansökan.
6Prop. 1997/98:45, del 2, s. 240.
7SOU 1996:103, s. 305.
8Prop. 1997/98:45, del 1, s. 294 f.
363
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
Rättens utredningsskyldighet i ansökningsmålen har utvecklats i rättspraxis. Där har tydliggjorts att utredningsskyldigheten är långt- gående. I MÖD 2015:23 som gällde ansökan om tillstånd till kalk- stenstäkt ansåg överrätten att mark- och miljödomstolen inte hade fullgjort sin utredningsskyldighet. Mark- och miljödomstolen av- slog ansökan bl.a. på den grunden att sökandens utredning rörande täktens effekter på ett närliggande Natura
Ett omfattande nytt material i fråga om påverkan på Natura 2000- området presenterades i Mark- och miljööverdomstolen som fann att mark- och miljödomstolen borde ha gett sökanden möjlighet att komplettera utredningen och att mark- och miljödomstolen därmed hade brustit i sin utredningsskyldighet. Den kompletterande utred- ning som sökanden lämnade in till överinstansen borde i första hand prövas av mark- och miljödomstolen och därför visades målet åter dit för en ny prövning.
Mark- och miljööverdomstolen uttalar bl.a. följande av intresse i målet och som visar att kravet på domstolens egen initiativkraft för att utreda målet är högt ställt och att mark- och miljödomstolen måste vara specifik i sin kravställning.
Av handlingarna i målet framgår att mark- och miljödomstolen, efter förfrågan till remissinstanser om eventuella krav på kompletteringar av ansökan, har skickat ett kompletteringsföreläggande till sökanden. Sökanden förelades vid äventyr av avvisning att komplettera ansökan i de avseenden som hade påtalats av remissinstanserna i hänvisade aktbila- gor, vilket bl.a. innefattade en utförligare beskrivning av Natura 2000- området och hur den ansökta verksamheten påverkar miljön i detta om- råde. Sökanden inkom med komplettering varefter målet kungjordes och handläggningen fortsatte med ytterligare skriftväxling. Något före- läggande med krav på specifika kompletteringar har inte i detta skede skickats till sökanden från domstolen. Inför huvudförhandlingen har mark- och miljödomstolen upprättat en huvudförhandlingsplan. Det går inte av den att utläsa att domstolen önskade få frågan om påverkan på Natura
I miljömål gäller att mark- och miljödomstolen har en fullständig ut- redningsskyldighet. Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs. Om det föreligger brister i underlaget måste det bedömas om bristerna utgör processhinder eller är av materiellt slag. Om miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med så väsentliga bris- ter att den inte kan utgöra grund för ett ställningstagande till verksam-
364
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
hetens eller åtgärdens inverkan på miljön, ligger det närmast till hands att se detta som ett processhinder. Är en sådan prövning visserligen möjlig men beskrivningen ändå bristfällig får det i stället ses som en fråga om ansökningens materiella innehåll (se bl.a. NJA 2009 s. 321).
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att mark- och miljödom- stolen inte har funnit skäl att avvisa Cementas ansökan. När domstolen således bedömt att ansökan skulle prövas i sak har det ålegat domstolen att göra det klart för sökanden vilka brister i utredningen som domsto- len ansåg förelåg. Att motparter må ha haft synpunkter på brister i ut- redningen medför inte att domstolen kan underlåta att bedriva process- ledning. Processledningen måste ske på ett sådant sätt att det tydligt framgår att även domstolen anser att det föreligger brister i utredningen. Det står klart att inte varje brist som en domstol anser föreligga behöver föreläggas sökanden för särskild komplettering. I detta fall har det emel- lertid, enligt mark- och miljödomstolens bedömning, varit fråga om fundamentala brister i utredningen i en för målets fortsatta prövning avgörande fråga. Vid konstaterande av sådana brister borde mark- och miljödomstolen ha berett sökanden möjlighet att komplettera utred- ningen i närmare angivna avseenden innan målet togs till slutligt avgö- rande. Domstolens skyldighet att se till att nödvändig utredning inhäm- tas föreligger även om kompletteringsbehovet konstateras så sent som efter huvudförhandling i målet (se BB m.fl., Miljöbalken, en kommen- tar, s. 22:21). Mark- och miljödomstolen har således brustit i sin mate- riella processledning på så sätt att det där har förekommit rättegångsfel.
Jämför även Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 19 maj 2017 i mål nr M
Tidsplaner
Rätten ska enligt 42 kap. 6 § rättegångsbalken upprätta en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffen- het eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. Bestämmelsen an- ses vara tillämplig i ansökningsmål genom hänvisning i 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.
365
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
Parterna ska fortlöpande kontrollera att tidsplanen kan hållas vad gäller dem och deras bevisning. Om en part bedömer att tidsplanen inte kan hållas ska detta genast anmälas till rätten och om rätten be- dömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parterna underrättas om detta. Bestämmelsen (tillkom 1 juli 2000, SFS 2000:172 och justera- des till nuvarande lydelse i denna del genom SFS 2005:683) anses gälla även vid handläggning av ansökningsmål, men tillämpas i be- gränsad omfattning.
Frågan om tidsplan kommenteras inte särskilt i förarbetena till miljöbalken (till skillnad från frågan om muntlig förberedelse) och be- handlas inte heller i förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar.
I förarbetena till bestämmelsen i rättegångsbalken framgår bl.a. följande om syftet med tidsplaner9.
Enligt 42 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken ska tingsrätten i tvistemål driva förberedelsen med inriktning på ett snabbt avgö- rande av målet. Vidare bör rätten så snart det lämpligen kan ske höra parterna angående målets handläggning. Dessa bestämmelser till- kom på initiativ av Rättegångsutredningen som också föreslog en ut- trycklig bestämmelse om att rätten efter samråd med parterna sna- rast möjligt skulle upprätta en plan för målets handläggning, om det inte var obehövligt med hänsyn till målets beskaffenhet. Som skäl för tidsplaner framhöll utredningen särskilt de effektivitetsvinster som skulle kunna uppstå genom att en plan dels tvingar både rätten och parterna att redan i början av handläggningen tänka igenom vad som ska klaras ut, dels bestämmer förhandlingstiderna redan från början.
I förarbetena uppmärksammas också vinsten av att en komprime- rad handläggning av ett mål medför att såväl partsrepresentanter som domarna slipper läsa in sig på målet flera gånger, vilket kraftigt kan minska kostnaderna för handläggningen. Som exempel på mål där en tidsplan däremot skulle sakna mening anges situationen när en dom med säkerhet kan antas komma inom en näraliggande framtid eller där man av annat skäl kan förutse förfarandets gång även utan en plan. Att ett mål är av enkel beskaffenhet innebär enligt förarbetena emellertid i första hand endast att en tidsplan är lätt att upprätta och kan göras mer precis än annars. Det innebär alltså inte i sig att någon tidsplan inte behövs.
Ett annat exempel på fall där rätten kanske inte i inledningsskedet behöver upprätta någon tidsplan är sådana där man med visst fog kan
9Prop. 1999/2000:26, s. 66 f.
366
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
ifrågasätta om avvisning bör ske. Ytterligare exempel är att rätten omedelbart efter svaromålet kan ge slutförelägganden till parterna. En möjlighet till undantag infördes därför i den föreslagna bestäm- melsen; lagstiftaren uttalade att till grund för behovsbedömningen bör endast läggas förhållandena i det enskilda fallet och därför bör i lagtexten anges att tidsplanen ska vara obehövlig på grund av målets beskaffenhet eller av annat särskilt skäl. En parts önskemål om att det ska upprättas en tidsplan bör enligt förarbetena tillmätas stor be- tydelse. Att ett mål är invecklat är givetvis inget som gör en tidsplan obehövlig utan är snarare ett gott tecken på att en tidsplan behövs för att rätten ska kunna hålla ett fast grepp över handläggningen. Innan det har kommit in något svaromål är underlaget för att upp- rätta en tidsplan i de allra flesta fall alltför magert. Dessutom kan sannolikheten för att det rör sig om ett tredskodomsfall vara beak- tansvärd. Det naturliga är därför att tidsplanen upprättas omedelbart efter det att ett muntligt eller skriftligt svaromål har lämnats.
Genom den ändring som trädde i kraft 2008 skärptes bestämmel- sen, bl.a. eftersom tidsplaner inte hade använts i den utsträckning som var tänkt.
7.2.3Kungörelse, aktförvarare och digital handläggning i ansökningsmål
Kungörelse och aktförvarare
Om en ansökan tas upp till prövning ska domstolen utfärda kungö- relse enligt 22 kap. 3 § miljöbalken. Bakgrunden till detta är att till- stånd enligt miljöbalken har rättskraft mot tredje man och då det ofta rör sig om en obestämd krets sakägare som behöver nås. Kun- görelsen ska innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan berö- ras, vissa upplysningar om t.ex. innehavare av servitut om det inte kan göras på annat lämpligt sätt, sista tidpunkt för att lämna syn- punkter, ett tillkännagivande av hur kallelser och andra meddelanden når parter samt namn och adress på aktförvararen.
Kungörelsen ska snarast införas i ortstidning. En utskrift av kun- görelsen ska i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen.
367
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
Domstolen ska förordna en eller flera personer att förvara ett ex- emplar av handlingarna i målet. Bestämmelsen om aktförvarare av en fysisk akt fanns redan i 1918 års vattenlag där det angavs att ett ex- emplar av ansökningshandlingarna skulle finnas tillgängligt ”å viss för parterna välbelägen plats hos tjänsteman, kommunal befattnings- havare eller pålitlig enskild person, eller där ansökningen angår före- tag som berör två eller flera län eller eljest vidsträckt område, å flera dylika ställen”.10
Digital handläggning
Handläggningen av ansökningsmål innebär i praktiken en kombina- tion av hantering av fysiska akter och dokument samt digital hante- ring. Tillståndsansökningar och miljökonsekvensbeskrivningars omfattande format ger vissa begränsade förutsättningar för digital hantering. Domstolsverket och länsstyrelserna fick sommaren 2021 i uppdrag av regeringen att utvärdera om det finns förutsättningar att utveckla en eller flera
Enligt direktivet för uppdraget ska utvärderingen ha användar- perspektivet i fokus för att säkerställa att utvecklingen bidrar till att förenkla för verksamhetsutövarna. I uppdraget ingick också en upp- skattning av kostnad och tidsåtgång för ett sådant utvecklingspro- jekt. Domstolsverket och länsstyrelserna redovisade sitt uppdrag i november respektive december 2021.11 Domstolsverket gör bedöm- ningen att särskilda
•
•
•
Domstolsverket bedömer att utvecklandet av
1011 kap. 32 § 1918 års vattenlag, 13 kap. 22 § 1983 års vattenlag, prop. 1981/82:130 s. 526.
11Domstolsverket (2021), Länsstyrelserna (2021).
368
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Sveriges domstolars
Länsstyrelserna anger i sin redovisning bl.a. följande leverans- och tidsplan för 2022 samt mer fördjupade förutsättningar att ut- veckla, investera, driftsätta och förvalta fler
•Fullfölja investering och utvecklingsprojekt av den tekniska platt- formen för att möjliggöra informationsutbyte inom pilotprojekt samtjänst vattenbruk.
•Utveckla och tillgängliggöra nationella
•Utveckla och tillgängliggöra nationella
•Medverka till att tillgängliggöra nationell
7.2.4Huvudförhandling i ansökningsmål
Muntlig handläggning med huvudförhandling är enligt 22 kap. 16 § miljöbalken huvudregeln vid handläggning av ansökningsmål. När målet är klart för huvudförhandling ska domstolen bestämma tid och plats för den. En förhandling fyller ofta funktionen att reda ut oklar-
12Domstolsverket (2021), s. 4 och 21.
13Länsstyrelserna (2021), s. 4.
369
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
heter som kvarstår efter skriftväxling och om en förhandling är uppenbart onödig kan målet avgöras på handlingarna.
I förarbetena till miljöbalken nämns mål om omprövning av vill- kor för tillstånd som exempel på när mål kan avgöras på handling- arna. Villkor efter prövotid avgörs också i praktiken ofta på hand- lingarna liksom vissa enklare ansökningar om tillstånd. Det som i sådant fall är vägledande är ansökans omfattning och om det finns några motstående intressen. Mindre broar nämns som exempel i för- arbetena.14
Om parterna begär förhandling måste den hållas och det har be- dömts som rättegångsfel att inte hålla förhandling trots att det har begärts av part.15 Regeln ger i dag inte utrymme för undantag om part har begärt förhandling. Om ett mål avgörs utifrån handlingarna ska parterna beredas tillfälle att slutföra sin talan om de inte redan kan anses ha gjort det.16
Om det i kungörelsen har angetts att målet kan komma att avgö- ras utan huvudförhandling räcker det att i förekommande fall sända ett slutföreläggande till de parter som fört talan i målet. Om så inte sker måste slutföreläggandet kungöras, eftersom det annars kan fin- nas en krets av personer som förväntat sig en huvudförhandling och går miste om möjligheten att yttra sig muntligen. Om det sker skrift- växling efter huvudförhandling kan det också bli aktuellt med slut- föreläggande.17
Om domstolen före den meddelar dom inte ger en part tillfälle att slutföra sin talan trots att parten inte kan anses ha slutfört talan kan det föreligga ett sådant rättegångsfel som sägs i 50 kap. 28 § rättegångsbalken. Felet kan dock i vissa fall läkas av överinstansen.18 I tredje stycket regleras vilken information som ska lämnas före förhandlingen. Kallelse till förhandling sker genom kungörelse för att nå hela sakägarkretsen. De parter som är kända kallas genom för- sändelse med vanlig post eller
kort beskrivning av vilken verksamhet eller åtgärd som ska prövas.
14Prop. 1997/98:45, del 2, s. 242.
15Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 november 2016 i mål nr M
1642 kap. 18 § andra stycket rättegångsbalken.
17Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 januari 2013 i mål nr M
18Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 maj 2018 i mål nr M
370
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Fjärde stycket gör det möjligt att använda vitesföreläggande i kallelsen. Detta förekommer om någon part ska infinna sig person- ligen för att exempelvis höras under sanningsförsäkran.
I sista stycket anges att förhandlingen kan hållas även om part uteblir. Det är ett viktigt undantag eftersom det ofta förekommer att vissa som är berörda av en verksamhet inte kommer till en huvud- förhandling.
7.2.5Processtegen för handläggning av en tillståndsansökan hos miljöprövningsdelegationerna
Miljöprövningsdelegationerna ska tillämpa delvis samma regler som mark- och miljödomstolarna
Miljöprövningsdelegationer ska tillämpa samma regler som domsto- larna vad gäller ansökans form och innehåll, om en ansökans ingi- vande och brister i den. Det innebär att de får använda sig av kom- pletteringsföreläggande vid en ofullständig ansökan och avvisa en ansökan om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet (19 kap. 5 § miljöbalken).
Miljöprövningsdelegationer och kommunala nämnder ska genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig. De ska också samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga in- tressen att bevaka i saken. De ska också hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utred- ningen i ärendet. Innan beslut fattas i ärendet ska myndigheten un- derrätta den som har gjort en ansökan eller kommit med synpunkter genom någon annan än honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 25 § förvaltningslagen (2017:900). (19 kap. 4 § miljöbalken.)
Handläggningen i praktiken
När en ansökan kommer in till miljöprövningsdelegationen skickas den till de remissinstanser som kan antas ha ett intresse att bevaka i saken. Remissinstanserna ges då möjlighet att yttra sig över om de
371
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
anser att ansökan behöver kompletteras i något avseende. Remissen i detta skede är inte lagreglerad.
När svar inkommit från remissinstanserna går delegationen igenom svaren och ansökan och förelägger verksamhetsutövaren om de kompletteringar som krävs för att ansökan ska anses som fullstän- dig. Kompletteringsföreläggandet ska endast innehålla de punkter miljöprövningsdelegationen anser vara nödvändiga för att ansökan ska kunna prövas. Verksamhetsutövaren ges också möjlighet att be- möta eventuella andra kompletteringskrav från remissinstanserna. Det är inte ovanligt med flera kompletteringsförelägganden i ett ärende.
När ansökan bedöms vara fullständig kungörs den tillsammans med miljökonsekvensbeskrivningen och skickas på en formell re- miss till remissinstanser och eventuellt andra berörda för att miljö- prövningsdelegationen ska få ett yttrande i sak. Allmänheten ska ges skälig tid för yttrande och minst 30 dagar att yttra sig.
Ett utkast till beslut utformas av länsstyrelsens handläggare som bereder ärendet för delegationen under hela handläggningen. Beslut i ärendet fattas gemensamt av miljöprövningsdelegationens ord- förande och miljösakkunnig.
I samband med att regeringen beslutade om koncentrationen av miljöprövningsdelegationerna 2011 beslutade regeringen att ett ärende vid en miljöprövningsdelegation ska beslutas inom sex måna- der efter att en fullständig ansökan lämnats in, och i regleringsbreven för miljöprövningsdelegationerna
Handläggningen följer i princip samma steg som hos mark- och miljödomstolen, men minsta tidsåtgång i ett ärende med mindre eller inget kompletteringsbehov bedöms vara ett par månader kortare. Se tabell 7.1. ovan (där huvudförhandling ersätts av eventuellt samman- träde enligt 19 kap. 4 § miljöbalken).19
19Jfr SOU 2008:86, bilaga 7.
372
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
7.2.6Processledning hos miljöprövningsdelegationerna
Miljöprövningsdelegationerna och de kommunala nämnderna har möjlighet att hålla sammanträde enligt bestämmelsen i 19 kap. 4 § miljöbalken. Däremot saknas det en formell bestämmelse om att ta fram tidsplaner. Det finns inte heller några lagstadgade krav på när ett beslut i ärendet ska meddelas.
7.2.7Avvisning av en ofullständig ansökan
Gällande regler
Ansökningshandlingarna ska enligt 22 kap. 2 § miljöbalken lämnas in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen anser behövs. Har ansökningshandlingarna inte lämnats in i tillräckligt antal exem- plar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är ofullstän- dig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan. Av detta följer att en godtagbar miljökonsekvens- beskrivning är en processförutsättning. Det förekommer dock i praktiken i princip inte att en prövningsmyndighet använder möj- ligheten att besluta om att bristen ska avhjälpas på sökandes bekost- nad. Bestämmelsen gäller vid prövning av ansökningsmål hos mark- och miljödomstol och genom hänvisning i 19 kap. 5 § miljöbalken även vid prövning av en tillståndsansökan hos miljöprövningsdele- gation och kommunala nämnder.
Mark- och miljödomstolen kan med stöd av denna bestämmelse förelägga sökanden att komplettera sin ansökan eller avvisa den vid väsentliga brister. Domstolens kompletteringsföreläggande binder visserligen verksamhetsutövaren, men det innefattar inget avgörande av en fråga som inverkar på målets utgång och är därför inte över- klagbart. Enda möjligheten att få ett beslut om komplettering prövat är genom ett påstående om att målet onödigtvis uppehålls enligt 49 kap. 7 § rättegångsbalken.
Är domstolen tveksam till vilken betydelse bristerna i en ansökan har kan ett alternativ till att avvisa den vara att inleda en prövning och sedan ta ställning till om den kan bifallas. Det är möjligt att den
373
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
fortsatta hanteringen av målet visar att bristerna inte har någon av- görande betydelse för prövningen. Det kan från processekonomisk synpunkt hävdas att detta är ett tveksamt förfarande, men det bör ändå kunna tillämpas i vissa situationer. Bevisbördan för att en verk- samhet är tillåtlig ligger ju på sökanden och kan sökanden inte visa att den uppfyllt den ska domstolen avslå ansökan. Bristerna kommer då att gå ut över verksamhetsutövaren.
Bestämmelsen gäller inte Mark- och miljööverdomstolen, efter- som det saknas hänvisning i det kapitel som gäller rättegången i Mark- och miljööverdomstolen till bestämmelsen i 22 kap. 2 § (se 23 kap. 7 §). Däremot är det möjligt för domstolen att med stöd av 34 kap. 1 § rättegångsbalken pröva om det finns något hinder mot att ta upp ett mål till avgörande. Med stöd av den paragrafen kan Mark- och miljööverdomstolen pröva om ansökan uppfyller kraven i 22 kap. 1 §, t.ex. om den miljökonsekvensbeskrivning som har läm- nats in är godtagbar.
Av förarbetena till bestämmelsen framgår bl.a. att en miljökonse- kvensbeskrivning ska ingå som en del av ett beslutsunderlag och dess kvalitet ska bedömas av den myndighet som ska fatta beslut i målet eller ärendet. Det understryks särskilt att beslutsmyndigheten i en- lighet med förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett an- svar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en mark- och miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den be- dömer vara nödvändiga. Den miljökonsekvensbeskrivning som läm- nas in kan kompletteras under ärendets handläggning. Den dialog som på ett tidigt stadium ska förekomma mellan sökanden, länssty- relsen och tillsynsmyndigheten enligt bestämmelserna i 6 kap. miljö- balken får alltså inte avslutas i och med att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning har lämnats in.20
Rättspraxis
Av rättspraxis framgår att en ansökan endast i undantagsfall får av- visas utan att verksamhetsutövaren först har fått ett kompletterings- föreläggande. Det kan dock inträffa om ansökan brister i sådana grundläggande hänseenden att bristerna inte kan avhjälpas och ett
20Prop. 1997/98:45, del, 1 s. 294.
374
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
kompletteringsföreläggande därmed inte behövs. Den typiska situa- tionen gäller ett bristfälligt utfört samråd som inte kan läkas i efter- hand.21 Högsta domstolen har i NJA 2008 s. 748 uttalat sig om bestäm- melsens tillämplighet vid prövningen i Mark- och miljööverdomstolen och det finns flera avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen där domstolen funnit att bristerna varit sådana att ansökan ska avvisas. Det har då ofta rört mer omfattande brister i miljökonsekvensbe- skrivningen eller det samråd som ska föregå den.22
En annan aspekt är att omfattande utredningar ibland presenteras av sökanden först i överrätten efter avslag i mark- och miljödomstol, vilket ofta medför en återförvisning enligt instansordningsprincipen.23 Mark- och miljööverdomstolens avvisade i ett uppmärksammat fall Cementas ansökan om tillstånd till fortsatt och utökad täktverksam- het vid Slite på Gotland efter flera års handläggning. Överrätten be- dömde till skillnad från underrätten att Cementas miljökonsekvens- beskrivning var så bristfällig att det saknades förutsättningar att göra en prövning av tillståndsansökan.24
7.3Miljöprövningsdelegationernas organisation och koncentration
7.3.1Miljöprövningsdelegationernas organisation
Det finns i dag 12 miljöprövningsdelegationer placerade inom läns- styrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Dalarnas, Västernorrlands, Västerbottens respektive Norrbottens län.
I förordningen om miljöprövningsdelegationer regleras bl.a. dele- gationernas sammansättning och prövningsområde. I 5 § anges att ärenden som avses i 3 § prövas av den miljöprövningsdelegation inom vars prövningsområde verksamheten i huvudsak bedrivs eller avses att bedrivas. Enligt 20 § utses ordförandena och de miljösak- kunniga av regeringen för en bestämd tid efter anmälan av lands- hövdingen.
21Se t.ex. MÖD 2002:15 och MÖD 2002:39.
22Se t.ex. MÖD 2004:1, MÖD 2004:9, MÖD 2006:6, MÖD 2007:50 och MÖD 2011:51. Se även NJA 2009 s. 321 i fråga om MKB:s betydelse som processförutsättning.
23Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 april 2021 i mål nr M
24Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 6 juni 2021 i mål nr M
375
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
7.3.2Utvecklingen av dagens organisation
Miljöbalkskommittén fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om till- ståndsprövning enligt miljöbalken bör inledas direkt hos miljödom- stol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter över- klagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slutbetänkandet ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöpro- cessen och avgifter” (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter skulle tillståndsprövas vid en förvaltningsmyndighet som första instans. Samtidigt konstaterade kommittén att det fanns behov av fortsatt ut- redning. En prövningsorganisation som innebar att mål om miljöfar- liga
I delbetänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisa- tion (SOU 2004:38) förordade kommittén att antalet myndigheter som prövar mål om
Regeringen delade denna uppfattning och bedömde att en ändrad instansordning för mål om
376
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Som en konsekvens av tidigare utredningar beslutade regeringen att tillsätta Miljöprocessutredningen där utredaren fick i uppdrag att utreda och föreslå organisations- och författningsändringar som be- hövdes för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10). Syftet var att förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och domstolsprövningen för bland annat dessa måltyper. I delbetänkandet Miljödomstolarna, domkretsar, lokalisering och handläggningsregler (SOU 2008:31) för- ordade utredaren en ändrad instansordning för
I prop. 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar behandlades för- slagen i Miljöprocessutredningens betänkanden och remissutkastet. Regeringens ställningstagande var att prövningen i första instans av en ansökan om tillstånd till
I propositionen förordades att en framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt för att skapa en effektiv och rättssäker organisation. Regeringen bedömde att en koncen- tration av miljöprövningsdelegationernas verksamhet bör ske till de 7 länsstyrelser som föreslås i Koncentrationsutredningen25, dvs. länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Göta- lands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. Den fortsatta
25Ds 2007:28.
377
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
beredningen resulterade i att det inrättades miljöprövningsdele- gationer vid 12 länsstyrelser för att samla prövningen av
7.3.3Utvärdering av koncentrationen
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Till- växtanalys) utvärderade 2016 regeringens satsningar för att korta ledtiderna för miljötillståndsprövning av gruv- och täktverksamheter.26 Sammanfattningsvis menade Tillväxtanalys att resultaten pekade på att ärenden som rör gruv- eller täktverksamhet inte har signifikant längre ledtider än andra jämförbara miljöfarliga verksamheter. Myndigheten fann inte heller stöd för att bildandet av mark- och miljödomstolen har haft någon effekt på ledtiderna; däremot kunde ökade resurser till domstolarna ha lett till kortare ledtider. För att kunna göra en bedömning av den långsiktiga trenden behövdes dock en längre uppföljningsperiod. I analysen drogs slutsatser bl.a. avseende vikten av resurser och kompetenser.
Den största ärendegruppen inom miljöfarlig verksamhet är täkter och de uppvisar även kortast medianledtider medan vindkraftsärenden har de längsta ledtiderna. En något oroväckande trend är att ledtiderna för samtliga ärendetyper har ökat under en längre tid. De miljöprövnings- delegationer som fått utökat geografiskt ansvar för prövningar har se- dan koncentrationen vid halvårsskiftet 2012 också längre ledtider än de som inte fått utökat ansvar. Det finns flera möjliga förklaringar till detta, men det finns anledning att säkerställa att de delegationer som har fått utökat prövningsansvar får tillgång till nödvändiga resurser och kompetenser. Det bör dock noteras att regeringen inte direkt styr över delegationernas budget. /…/ Tre år är en relativt kort uppföljningspe- riod för att utvärdera en omfattande reform. Eftersom de mest kompli- cerade målen kan pågå i flera år är det aningen tidigt att skönja några tydliga resultat av reformen. Det kan därför finnas anledning att åter- komma till denna fråga efter en längre tid. För att ett ökat anslag ska ge effekt på kort tid måste det finnas lediga resurser med den specifika kompetensen som krävs för att hantera miljötillståndsprövningar, och dessa personer måste också rekryteras av den offentliga sektorn. Verk- samhetsutövarna konkurrerar dock om denna kompetens i ett läge där verksamheter expanderar, till exempel under den så kallade gruv- boomen. Dessutom tar det tid att nyutbilda eller omskola personal. Det
26Tillväxtanalys (2016b).
378
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
bör även noteras att kompetens och resurser krävs i hela systemet, hos sökande bolag, berörda offentliga aktörer och andra sakägare.
7.4Inhämtade synpunkter och övrig information
7.4.1Mark- och miljödomstolarnas användning av tidsplaner och muntlig förberedelse
Utredningen har undersökt hur mark- och miljödomstolarna till- ämpar bestämmelser om processledning i rättegångsbalken och miljöbalken i mål som inleds vid domstolen. Domstolarna har bl.a. fått frågan i vilken utsträckning de har använt sig av tidsplaner och muntliga förberedelser i ansökningsmål under de senaste fem åren. De har även fått frågan vilka generella överväganden som ligger bakom domstolens tillämpning av reglerna och om det finns oklar- heter eller tillämpningssvårigheter med gällande regler om tidsplaner (42 kap. 6 § rättegångsbalken) och muntliga förberedelser (22 kap. 11 § miljöbalken).
Mark- och miljödomstolarna har lämnat skriftliga svar och utred- ningen har intervjuat 10 domare (rådmän och tekniska råd) vid de fem mark- och miljödomstolarna. Domstolarna har lämnat i huvud- sak följande synpunkter gällande processledning.
Tidsplaner används i varierande omfattning från domare till domare, men totalt sett i begränsad omfattning. Muntliga förbered- elser används ännu mer sällan. Den generella uppfattningen är att fler muntliga förberedelser för att reda ut målen tidigt och även sätta en tidsplan som parterna kan vara överens om skulle effektivisera hand- läggningen. Samtidigt lyfter man fram ansökningsmålens karaktär, kompletteringsbehov och svårigheterna att förutse och hålla en tids- plan. Vidare lyfter man bristen på sanktioner om tidsplanen inte följs samt lagtekniska problem, t.ex. att man anser att det är otydligt med dagens regler huruvida man kan hålla muntlig förberedelse före kun- görelse i målet. Att tidsplaner och muntliga förberedelser används så sällan tror flera av de intervjuade domarna beror på traditioner, men också på att formatet inte lämpar sig för ansökningsmålen på samma sätt som för tvistemålen. Ibland kan det också innebära dubbelarbete att läsa in sig två gånger på materialet och planera för en muntlig förberedelse.
379
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
De olika domstolarna har fört fram i huvudsak följande vid vår inhämtning av information.
Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt. Användningen av tidsplaner är svårt att ange i procent. Det är dock mer sällan som de gör detaljerade tidsplaner tidigt i handläggningen med t.ex. angi- vande av specifika veckor då olika moment i handläggningen beräk- nas ske. I de fall detta har skett har tidsplanen oftast behövt regel- bundna uppdateringar, vilket har upplevts som tidsödande och ibland onödigt arbete. Det framförs också att det inte är någon idé att göra en tidsplan före kungörelse. Om man bestämmer tid för hu- vudförhandling för tidigt, innan målet är färdigberett, och på det sättet ”driver på” handläggningen kan det bli en ”baktung” process. Risken är då att omfattande yttranden i sak kommer sent inpå huvudförhand- lingen eller först vid huvudförhandlingen och att rätten då måste ta ställning till om man behöver ställa in, eftersom vare sig parter, ledamöter eller övriga parter har hunnit läsa det nya materialet. Det är också svårt att upprätta tidsplaner för tidigt eftersom man inled- ningsvis inte vet vilka som kommer att agera i målen. Det kan också upplevas som konkurrensfördelar för någon som får ett snabbare tillstånd än någon annan pga. att målet har drivits på snabbare. Även domstolens resurser vid det aktuella tillfället spelar in när det gäller hur snabbt mål kan hanteras.
Tidsplaner har använts mer frekvent tidigare, men har upplevts som uddlöst om parterna ändå inte följer de uppsatta tiderna och domstolen inte har något maktmedel att förmå parten/myndig- heterna att prestera enligt planeringen, att jämföra med tvistemål där det t.ex. kan påverka beräkningen av ersättning för rättegångskost- nader. Frågan om att skärpa regelverket kring vad som händer om en part inte följer tidsplanen är viktig, men samtidigt är det svårt att ha en för hård styrning, eftersom det är viktigt att domstolen har ett bra utredningsunderlag i prövningar som får stor miljöpåverkan. Att införa någon form av preklusionsregel som skulle ge möjlighet att bortse från sent inkomna synpunkter kan därför vara vanskligt.
Lagtekniskt kan det vara ett problem att det i 22 kap. 16 § miljö- balken anges att ”När målet är klart för huvudförhandling skall mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den”, vilket enligt vissa tar över regeln om tidsplaner i 42 kap. 6 § rättegångs- balken. Rättegångsbalkens krav på tidsplan är inte heller undantags- löst, och vissa anser att undantaget är tillämpligt för ansöknings-
380
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
målen. Ibland används interna tidsplaner som inte kommuniceras med parterna, i vart fall inte i sin helhet. Man arbetar också aktivt med intern tidsplanering på andra sätt för att t.ex. kunna fördela/ omfördela resurser samt se om de behöver externa resurser.
Muntliga förberedelser i ansökningsmål hålls endast i undantags- fall, uppskattningsvis
Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt. Tidsplaner an- vänds i stora och svåröverskådliga mål. Ambitionen är att använda tidsplaner oftare då det bidrar till att minska handläggningstiden. Muntlig förberedelse används sällan. De få tillfällen det har använts har det bidragit till en effektiv handläggning. Ibland tas formlösa kontakter under hand för att reda ut oklarheter. Muntlig förbere- delse fordrar en logistik som kan vara svår att planera då parterna sällan finns på samma plats som domstolen. Lagstiftningen sätter nog inte hinder mot tidsplaner och muntlig förberedelse.
Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Användningen av tidsplaner varierar mycket mellan domarna. Externa tidsplaner (som alltså kommuniceras med parterna) används av ett par domare i 5– 85 procent av målen och då framför allt i de större eller, i viss ut- sträckning, medelstora målen. Flera domare använder aldrig externa tidsplaner. Interna tidsplaner används av flera domare i de stora målen och, i viss utsträckning, i de medelstora målen. Muntlig för- beredelse hålls endast undantagsvis och då i mål av mycket stor om- fattning. De flesta domare har angett att de aldrig har haft en muntlig förberedelse i ett ansökningsmål.
Det finns inte några generella överväganden gjorda från dom- stolen i dessa frågor. Frågan om tidsplaner har diskuterats i anled-
381
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
ning av en utvärdering av handläggningstider i ansökningsmål. Det har därvid kunnat konstateras att åsikterna går isär i fråga om hur verkningsfullt det är med tidsplaner i ansökningsmål. Flera domare har snarare uttryckt uppfattningen att en tidsplan kan forcera målets handläggning och att risken är stor i just ansökningsmål att tidspla- nen inte kan hållas. Det har inte visat sig att målen i de fall tidsplan har använts generellt sett har handlagts snabbare eller mer effektivt. Domarna har framhållit i huvudsak följande överväganden kring an- vändandet av tidsplaner.
–Tidsplaner kan vara effektivt, förtydliga processen för parterna och förenkla handläggningen inför huvudförhandling.
–Utgångspunkten är att tidsplan ska användas när det kan under- lätta att målet drivs framåt. Det gäller framför allt i mål med många aktörer.
–Det är svårt med tidsplaner i ett alltför tidigt skede och att då göra en hållbar plan. Det kan vara svårt att överblicka hur omfattande skriftväxlingen behöver bli. Ofta faller tidsplanerna i större mål pga. behov av kompletterande utredningar på sökandesidan.
–En risk med tidsplaner är att de kan leda till att huvudförhand- lingen forceras fram och leder till fortsatt skriftväxling efter för- handlingen eller sämre kvalitet på förhandlingen.
–Olika aktörer kan ha skilda behov av tid för att komma in med yttranden. Detta gäller inte minst för kommuner och kommunala nämnder samt länsstyrelser.
–Tidsplaner passar bättre i stämningsmål (där också muntlig för- beredelse hålls regelmässigt).
–Synpunkten har också framförts av någon att tidsplaner ger stöd för domstolens planering, skapar förutsägbarhet för parterna samt att med en realistisk tidsplan kan alla aktörer planera även för vad som ska hända efter det att tillstånd ges.
–En majoritet av domarna anser att det inte finns oklarheter eller tillämpningssvårigheter med dagens regler. Det är viktigt att be- stämmelserna tillåter en flexibilitet så att tidsplaner kan användas där de gör nytta, men det ska inte vara obligatoriskt att använda dem. Det skulle bara leda till ytterligare ett moment i handläggningen.
382
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Det är svårt att ange några tillförlitliga siffror gällande användandet av tidsplaner och muntliga förberedelser, och tillämpningen skiljer sig åt mellan rotlar. Användandet av tidsplaner fyller inte riktigt samma funktion som i t.ex. tvistemålsprocessen, där de kan utgöra ett stöd för dom- stolen att driva på målen, i förening med t.ex. stupstocksföreläggan- den. Skriftliga tidsplaner upprättas inte i någon större omfattning. I den mån de kan hållas är det naturligtvis en fördel för sökanden och myndigheter att för den egna planeringens skull få en uppfatt- ning om när ett mål kan komma att avgöras. Erfarenhetsmässigt är dock tidsplanerna svåra att hålla. De har lite att tillföra innan an- sökan bedömts vara komplett. Arbetet med att hålla dem upp- daterade anses nog inte motivera arbetsinsatsen. Allmänt finns en strävan att på ett så tidigt stadium som möjligt bestämma tid för huvudförhandling. När en sådan kan hållas beror inte alltid på parternas åtgärder, utan även på domstolens resurser. Som en del i ett gott bemötande, och för att underlätta för samtliga inblandades planering är någon form av tidsplan förstås eftersträvansvärt.
Muntliga förberedelser har använts i framför allt stora och kom- plexa ansökningsmål, uppskattningsvis vid ett par tillfällen per år. Under pandemin har muntliga förberedelser kommit att få ett utvid- gat tillämpningsområde, då några mål kunnat avgöras efter muntlig förberedelse, men utan huvudförhandling. Huruvida muntliga för- beredelser borde användas oftare är svårt att ha någon uppfattning om. Det är förmodligen av större betydelse för en effektiv handlägg- ning att domstolen får kompletta ansökningar och relevanta skrift- liga yttranden från myndigheter och andra.
Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt. Tidsplaner används ibland men faller ofta på anståndsbehov och ytterligare utredning från sökanden. Tidsplaner kan ibland stressa mer än vad de gör nytta. Men avsikten med en tidsplan som är förankrad med ombuden är att korta ner tiden som målet ligger hos domstolen. Generellt är en tids- plan meningslös om man inte har full kontroll på alla steg. En tids- plan innan man har tagit ställning till kompletteringsbehovet är ganska meningslös.
Muntliga förberedelser har använts vid enstaka tillfällen. Ibland har det varit mycket svårt att reda ut vad sökanden egentligen vill. Då är det bra med en muntlig förberedelse. Ibland kan det vara svårt att hantera en komplettering i skrift och då kan det vara bättre att
383
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
sökanden och tillsynsmyndighet får möjlighet att direkt mötas. Ibland kan det också vara bra att vid en muntlig förberedelse förklara vad som saknas i handlingarna när sökanden inte har något ombud Muntliga förberedelser kräver dock sin administration med kallelser, tider som berörda ska kunna, lokaler och protokoll. Kan man lösa detta med ett telefonsamtal, mejl eller kompletteringsföreläggande sparar man tid. Det har förekommit att det har framförts invänd- ningar om jäv i samband med muntlig förberedelse, då inte alla parter bjöds in att delta. Ibland kan det finnas en rädsla för att använda muntlig förberedelse på så sätt att man driver processledningen för långt eller att man ”jävar ut sig”. I de allra flesta fall går det dock att skriva kompletteringsförelägganden på sådant sätt att de värsta frå- getecknen kan rätas ut. Om domstolen inte kan formulera bristerna tydligt i skrift är det tveksamt om det blir så mycket bättre med en muntlig förberedelse.
Vad gäller bestämmelsen i 22 kap. 11 § miljöbalken är dess place- ring och formulering sådan att den kan tolkas så att det före muntlig förberedelse förutsätts att kungörelsen har utfärdats och yttrandena redan har kommit in. Men muntlig förberedelse kan göra stor nytta även på ett tidigare stadium i processen. Även om man kan reda ut mycket med skriftliga förelägganden händer det att man hamnar i ett läge där omfattande, ibland upprepade, skriftliga förelägganden krävs för att man ska kunna kungöra ansökan på ett sätt som gör att sakägare, myndigheter och allmänhet förstår vad de har att ta ställ- ning till. I de fallen hade det många gånger underlättat att i stället kalla till muntlig förberedelse. Det vore därför av värde med ett för- tydligande av bestämmelsens innebörd i detta avseende. För det fall en lagändring behövs borde det övervägas.
7.4.2Prövningsmyndigheternas användning av möjligheten till avvisning av en ofullständig ansökan
Utredningen har även undersökt hur möjligheten att avvisa ofull- ständiga tillståndsansökningar tillämpas av miljöprövningsdelega- tioner och mark- och miljödomstolar.
384
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
Mark- och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarna har fått frågan i vilken omfattning en ansökan har avvisats på grund av bristande kvalitet under de fem senaste åren. Det framkommer att det sker endast undantagsvis.
Domstolarna har sammanfattningsvis lämnat följande svar. Upp- fattningen är att avvisning sker undantagsvis, uppskattningsvis
Miljöprövningsdelegationerna
Miljöprövningsdelegationerna har sammanfattningsvis framfört föl- jande när det gäller möjligheterna att avvisa en ofullständig ansökan.
Det är för svårt att avvisa ansökningar och det sker mycket sällan. I själva verket kan det vara så att rättstillämpningen kring avvisningar har blivit för sträng. I praktiken krävs minst ett, oftast flera, kom- pletteringsförelägganden, som kan behöva vara omfattande. Det innebär att en oproportionerlig del av utredningsansvaret läggs över från sökanden till miljöprövningsdelegationen. Därmed urholkas så- väl bevisbördeprincipen som kunskapskravet enligt miljöbalken. Möjligheten att kunna avvisa en ansökan direkt vid grundläggande brister är i dagsläget mycket begränsad. Det vore önskvärt att tidi- gare kunna avvisa ansökningar som inte uppfyller lagkraven. Att
385
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
kunna avvisa direkt om ansökningarna har grundläggande brister, eller annars en så tidig avvisning som möjligt, gör det tydligt att sökanden har ansvar för sin ansökan. Mot bakgrund av placeringen av bevisbördan och kunskapskravet finns det gränser för hur långt processledningen kan och bör sträcka sig. Grundproblemet är dock bristande kompetens hos sökanden, ombud och konsulter. Att sökan- den är lyhörd gentemot länsstyrelsen i samrådsskedet och miljöpröv- ningsdelegationen i prövningsskedet är en framgångsfaktor.
Även i mer materiellt hänseende finns gränsdragningssvårigheter kring när avvisning ska ske. Om den ansökta verksamheten, framför allt täktverksamheter, omfattar vattenverksamhet som kan vara till- ståndspliktig enligt 11 kap. miljöbalken, uppkommer frågan när under handläggningen ansökan ska avvisas och sökanden i stället ska hänvisas till mark- och miljödomstolen för en samlad prövning av ansökan; så tidigt som möjligt eller först efter omfattande utredning om hydrologin. De lagkrav som föreskrivs i 22 kap. 2 § miljöbalken är i och för sig tydliga, men skulle ändå kunna förtydligas t.ex. med krav på att sökanden ska ha beaktat eller bemött de synpunkter som framgår av samrådsredogörelsen. En väg att gå är att göra ett tillägg i bestämmelsen med innebörden att en ansökan som brister i grund- läggande krav (ingen MKB, inga villkorsförslag osv.) kan, eller ska, avvisas utan föregående kompletteringsföreläggande.
7.4.3Synpunkter från aktörer om processledning
Miljöprövningsdelegationerna
Miljöprövningsdelegationerna har fått frågan om man arbetar med tidsplaner och i så fall på vilket sätt samt vilka fördelar respektive nackdelar man ser med externa tidsplaner. Delegationerna har svarat att de flesta inte har tidsplaner som de kommunicerar med sökanden. Däremot finns det en intern planering. En miljöprövningsdelegation kommunicerar ut hur lång tid olika handläggningsmoment normalt tar. Flera miljöprövningsdelegationer menar att det är svårt att göra tidsplaner, eftersom handläggningen är så beroende av andra aktörer och påverkas av bl.a. sökta anstånd med att lämna kompletteringar och remissvar. En delegation menar att om en tidsplan ska upprättas bör det ske först när ansökan bedömts vara komplett. En tidsplan som upprättas direkt när ansökan kommer in blir mycket osäker. En
386
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
delegation uppger också att en tidsplan kan ge falska förhoppningar. Den praktiska nyttan, eller behovet, av tidsplaner ifrågasätts också av några delegationer. Ett par delegationer menar att tidsplaner kan leda till större press från sökanden och öka stressen för handlägg- arna. Det påpekas också att det redan finns regler om väsentligt försenade ärenden i förvaltningslagen och att de har ett
Miljöprövningsdelegationerna har också fått frågan hur man ser på möjligheten att ha muntliga förberedelser och har svarat i huvud- sak följande. I denna fråga går åsikterna något isär. Flera delegationer menar att det redan finns ett samrådsförfarande som fyller motsva- rande funktion och att en muntlig förberedelse därför skulle bli en onödig tidstjuv. Behovet av muntlig förberedelse ses av de flesta delegationer som litet och kanske bara aktuellt för de allra största ärendena. Några tycker trots allt att det vore bra om möjligheten att hålla muntlig förberedelse fanns och var fakultativ. En delegation menar att det redan i dag finns en möjlighet enligt 19 kap. 4 § att hålla muntlig förberedelse på så sätt att sökanden bjuds in till ett sammanträde som då muntligen redogör för de kompletteringar som behövs (vilka sökanden sedan blir skriftligen förelagd att ge in). En annan tycker att en ordning med en muntlig förberedelse med enbart sökanden vore bra.
Näringslivet
Bland aktörerna från näringslivet framför man i princip samstäm- migt att det finns ett behov av ökad användning av tidsplaner och muntliga förberedelser. Exempelvis har Svenskt Näringsliv lyft föl- jande. Mark- och miljööverdomstolen och vissa mark- och miljö- domstolar redovisar ibland vid processens början en tidsplan för handläggningen av mål som inletts där. Det har bidragit till att göra handläggningen mer förutsägbar och har förbättrat parternas bered- skap för åtgärder i processen. Rutinen bör därför etableras vid samt- liga prövningsmyndigheter, t.ex. genom att det föreskrivs att myn- digheten omedelbart ska upprätta en tidsplan för målets eller ärendets handläggning om någon av parterna begär det. I dag är det en mycket stor variation i handläggningstider mellan olika domare. Det kan inte helt förklaras med att prövningarna är olika omfattande utan det har
387
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
även stor betydelse hur enskilda domare väljer att driva målen. Miljö- balken ger i princip obegränsade möjligheter att fördjupa sig i frågor oavsett vilken vikt de har för miljön, och det påverkar handlägg- ningen påtagligt i enskilda fall. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om tidsplan för handläggningen av ansökningsmål. En sådan bestämmelse bör även ange att en part som vill avvika från tidsplanen måste ange skäl för det. Bestämmelsen bör gälla även i Mark- och miljööverdomstolen. Det bör finnas en press på domare att driva målen framåt och då krävs det tidsgränser. Målsättningen ska vara att ett mål ska vara avgjort 12 månader från ingivandet och efter 18 månader ska det finnas en skyldighet för domstolen att lotta om målet för det fall det inte finns särskilda skäl som talar emot det, som t.ex. att sökanden inte önskar att målet lottas om. Här kan man invända att det finns undermåliga ansökningar som kräver omfat- tande kompletteringar. Det stämmer säkert och skulle det vara så att det inte går att få fram tillräckliga kompletteringar för att kunna pröva målet inom rimlig tid bör det i sådant fall avvisas. Detta kommer att sätta press både på domstolen och sökanden.
Myndigheterna och kommuner
Myndigheterna med partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken har en likartad inställning i frågan om tidsplaner och att det underlättar myndighetens planering och prioritering. Havs- och vattenmyndig- heten och Naturvårdsverket har t.ex. fört fram följande. Tidsplaner från prövningsmyndigheterna gör att processen blir lätt att över- blicka. Det är också bra att en tidsplan tas fram i ett tidigt skede i processen och att parterna då får ha möjlighet att ha synpunkter på den. Det ger myndigheterna möjlighet att planera sitt arbete med prövningar generellt, bl.a. i förhållande till andra pågående pröv- ningar. Om tidsplaner användes konsekvent skulle risken för att be- höva begära anstånd minska. När domstolen gör en tidsplan och hål- ler fast vid den förhåller man sig också till den. Gällande förberedelse av målet är såväl materiell som processuell processledning från pröv- ningsmyndigheterna en förutsättning för en effektiv process. Pröv- ningsmyndigheterna behöver i varje steg av förberedelsen ta ställning till informationen som framgår av inkomna yttranden från parter och remissinstanser. För att föra processen framåt kan prövningsmyndig-
388
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
heten i högre grad ställa riktade frågor till parterna, så kallade riktade förelägganden, för att på det sättet signalera vilka frågor som är oklara eller behöver kompletteras. Yttrandena kan då bli mer kon- centrerade och beslutsunderlagets kvalitet förbättras. Muntlig för- beredelse kan ibland vara en god hjälp för att reda ut målen.
Länsstyrelserna ser generellt positivt på tidsplaner och muntliga förberedelser, men lyfter vikten av att det finns resurser att följa tids- planerna.
Kommunerna har lyft fram att en tidsplan skulle öka deras möj- ligheter att planera sitt arbete med yttranden i förhållande till sche- mat för nämndsammanträden.
7.4.4Synpunkter från aktörer om miljöprövningsdelegationernas organisation och koncentration
Näringslivet
Lantbrukarnas riksförbund menar att vissa miljöprövningsdelega- tioner skulle kunna specialisera sig på branscher. Det skulle nog möj- liggöra expansioner och ett mer effektivt sätt att genomföra livsme- delsstrategin. Mycket handläggning är skriftlig och avståndet till miljöprövningsdelegationen spelar egentligen ingen roll, så det är inga problem med en centralt placerad person. Det är dock viktigt att det är en person som har kompetens att hantera prövningen. Avfall Sverige tror inte på koncentration av miljöprövningsdelegatio- nerna branschvis utan tycker att geografin räcker, dvs. att viss verk- samhet koncentreras naturligt i norr och viss i söder. Det är mer handläggarberoende hur prövningen fortlöper. Sveriges Bergmaterial- industri arbetar med en handbok för att få en bättre samordning. Det kan ge liknande vinster som en koncentration genom mer enhetlig tillämpning. Även om det kan finnas vinster med en koncentration är vidare risken att man tappar den lokala kopplingen. Om den lokala länsstyrelsen yttrar sig kan det vara godtagbart med en koncen- tration, men inte annars. Svensk Vindenergi anser att det var jobbigt redan när man gick från 21 till 12 miljöprövningsdelegationer, efter- som det blev en ojämn fördelning av ärenden med en arbetsan- hopning hos vissa miljöprövningsdelegationer. För att få till en likvärdig prövning har det dock varit bra med koncentrationen. Man skulle kanske ta det ett steg längre med ännu färre miljöpröv-
389
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
ningsdelegationer. De delegationer som har många ärenden blir mer bekväma i sin roll och de fungerar bättre, medan de som har få ärenden känner sig mer osäkra och kräver ofta mer utredning. Svensk Vindenergi är sammantaget positiv till en koncentration och menar att vindkraftsärendena kommer att fortsätta att komma där vind- kraften byggs nu och där den äldre vindkraften finns.
Myndigheterna
Länsstyrelserna ser risker med att koncentrera för mycket, även om det förstås finns fördelar med att specialisera. Man lyfter särskilt att den regionala dimensionen är väldigt viktig. Det är positivt att man har branschkunskap och att man kan dra nytta av olika kompetens- kluster. I viss mån finns det dessutom naturliga geografiska skillna- der. Det finns t.ex. inga kemiindustrier eller stora djurhallar i norr. Lokalkunskap och kännedom är viktigt och tillstånd och tillsyn är två sidor av samma mynt. Har man inte tillsynsdelen så har man en stor brist när man ska gå till prövningen. Det är därför viktigt att inte sära på tillsyn och prövning. Miljöprövningsdelegationerna ska försöka lösa det själva genom de förslag som finns om att man ska kunna vara ordförande över hela landet och i stället utöka den sam- verkan internt. Länsstyrelserna skulle hellre se denna lösning än att det ska komma krav utifrån hur specialiseringen ska ske. Miljöpröv- ningsdelegationerna menar att det redan finns viss koncentration genom att det finns geografiska skillnader, t.ex. med gruvor i norr samt jordbruk/djurhållning i söder. Med specialisering finns en risk att man urholkar kompetens över landet. Frågan om förordnande över hela landet hör ihop med frågan om koncentration. Om förord- nandena gäller hela landet kan alla vid behov hjälpa till. Det är en bättre lösning än att genomföra särskild koncentration. Man hjälper varandra redan i dag vid behov, t.ex. vid jäv. Det blir lite väl smalt att fokusera på bransch. Det blir mer och mer så att man får in artskydd och frågor om miljökvalitetsnormer i många olika ärenden och där- med gör man inte renodlade prövningar gällande viss bransch. Man vill också kunna komma ut och titta på platsen och det motverkas om närhetsprincipen försvinner. Man har redan tappat detta lite genom den koncentration som skett och delegationerna tror därför inte på ytterligare koncentration. Man kan inte heller identifiera
390
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
någon tydlig bransch som skulle vara lämplig att koncentrera. Även om t.ex. bergtäkter finns överallt, finns det ändå olika regionan- knutna frågor, t.ex. rennäring i norr och andra typiska verksamheter i söder. Man skulle dock kunna samarbeta och samverka mer än vad man gör i dag t.ex. beträffande personal.
Om t.ex. bara tre miljöprövningsdelegationer skulle pröva täkter skulle det troligen påverka handläggningstiderna negativt. Det blir stora ytor att besöka. Handläggaren måste alltid åka till platsen; det går inte att komma runt detta.
7.4.5Några faktorer för en effektiv handläggning
– exemplet Northvolt
Prövningen av Northvolt AB:s tillstånd till batterifabriken i Skellefteå nämns ofta som ett exempel på en effektiv tillståndsprövning. Pröv- ningen har tidigare analyserats av bl.a. Tillväxtanalys.27 Utredningen har intervjuat en representant för bolaget, ansvarig handläggare vid länsstyrelsen i Västerbotten och ansvarig juristdomare på mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt. Vid intervjuerna framkommer en samstämmig bild där i huvudsak tre faktorer var avgörande för en effektiv handläggning:
•En okontroversiell lokalisering och gedigen lokaliseringsutredning.
•En tät och konstruktiv dialog mellan bolaget och myndigheterna.
•En hög ambition hos bolaget att följa kompletteringskrav och inte förhandla om miljövillkor.
Bolaget lyfte vid intervjun att de tog in de bästa experterna och verk- ligen försökte göra allting rätt. Det var viktigt att följa reglerna och att faktiskt göra som man ska. Det förekom också många informella dialoger med både länsstyrelsen och kommunen.
Bolaget beskriver en vision om att skapa det mest miljövänliga batteriet och då måste även produktionsmetoden vara den absolut mest miljövänliga menade bolagsrepresentanten. Man försökte inte förhandla om miljöreglerna. Bolaget hade även en dialog om tids- planen och var transparent om den. Man försökte få hjälp av myn- digheterna att hålla tidsplanen och man fick även hjälp av sin miljö-
27Tillväxtanalys (2019).
391
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
jurist för att förstå vad tidsplanen skulle innehålla och hur lång tid varje steg kunde beräknas till. Bolaget upplevde också att man nådde fram med argumentet att ansökan behövde prioriteras.
Den första prövningen tog drygt 6 månader från ansökan till dom. Den senaste prövningen av anläggningen tog 13 månader från ansökan till dom. Bolaget försökte använda ett så okontroversiellt alternativ som möjligt, bl.a. för att undvika att det skulle behövas en vattendom. Man hade framför allt kontakt med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten och förklarade projektet för dem. Man diskuterade också samrådskretsen noga med länsstyrelsen. Det var mycket av en lärandeprocess för alla parter, eftersom det inte finns någon erfarenhet av den här branschen. Det blev därför utredningsvillkor till stor del.
Länsstyrelsen framförde bl.a. att det var ett bra samråd som tog 5– 6 månader. Det är i och för sig normal tidsåtgång, men samrådet var mycket konstruktivt. Det var en okontroversiell lokalisering och bo- laget kan området batteritillverkning. Det var däremot en läropro- cess för bolaget hur ett samråd skulle gå till. Parterna hade ett inle- dande möte på länsstyrelsen och bolaget kom sedan in med en bra ansökan där man beskrev processerna på ett pedagogiskt sätt så att länsstyrelsen kunde förstå verksamheten. Man redovisade t.ex. på ett fördjupat sätt vilka reningsmetoder som skulle användas.
Bolaget lämnade också in ansökan separat till länsstyrelsen och kommunen för kännedom samtidigt som den skickades in till dom- stolen. På så sätt tappade man ingen tid. När domstolen väl skickar ut underlaget är tiden oftast för knapp för länsstyrelsen att hinna titta på underlaget med den bredd och djup av kompetens som läns- styrelsen förfogar över. Det var därför positivt att länsstyrelsen kunde läsa på i förväg. Bolaget lade också ner stor möda på att hitta en lämplig plats och utgick i sin analys från ett stort antal olika loka- liseringar av fabriken vilket sedan stramades åt. De tittade på riksin- tressen, naturområden, tillgång till elektricitet och reningsvatten
m.m.Lokaliseringsutredningen var mycket gedigen. Länsstyrelsen hade några synpunkter på kompletteringsbehov som bolaget snabbt svarade på, så det behövdes inte någon kompletteringsrunda hos domstolen.
Tack vare ambitionen hos bolaget att leverera rätt underlag kunde det bli ganska flexibla villkor. Ibland vill bolagen hålla mycket öppet för att det inte ska rymmas i det allmänna villkoret, men bra ansök-
392
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
ningar med mycket information skapar generellt bra förutsättningar för relativt flexibla tillstånd och villkor. Bolaget hade också god hjälp av de stöddokument som finns vid bedömning av ansökan, t.ex.
Domstolen uppgav bl.a. att platsen som bolaget hade valt för verk- samheten av olika skäl var ganska gynnsam och berörde varken Natura
När ansökan väl kom in hade sökanden själv gjort ett realistiskt förslag till tidsplan. Tidsplanen kommunicerades med parterna och kunde hållas i princip från alla aktörers sida. Det viktigaste för att hålla handläggningstiden kort var att det var en gedigen ansökan samt att sökanden var lyhörd för synpunkter och inte backade för behovet av kompletteringar. Resterande arbete blev okontroversiellt och ansökan kunde hanteras ganska fort.
7.5Några konsekvenser och alternativa lösningar
Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om kon- sekvensanalys. Nedan ges en kort redogörelse för konsekvenser och samband med övriga förslag samt beskrivning av några alternativ.
7.5.1Konsekvenser och samband
Genom utredningens förslag i denna del vill vi genom ett antal mindre förändringar trimma ett befintlig styrmedel genom att effek- tivisera handläggningsordningen för tillståndsprövning hos pröv-
393
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
SOU 2022:33 |
ningsmyndigheterna. Förslagen syftar i huvudsak till att korta tids- åtgången för att begära kompletteringar, korta den samlade pröv- ningstiden i det enskilda fallet samt öka transparens och förutsäg- barhet för alla parter.
Förslagen ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 6 om myndigheternas roll och kapitel 8 om att stärka och samordna sam- rådsprocessen samt öka kunskapen om ny och klimatvänlig teknik. De förslagen i sig syftar till att totalt sett minska handläggningstiderna genom höjd kvalitet på ansökan och miljökonsekvensbeskrivning och därmed minskat behov av kompletteringar senare i processen.
7.5.2Alternativa lösningar
Förslaget om ökad användning av muntliga förberedelser och tidsplaner
Utredningen har för miljöprövningsdelegationernas del övervägt att införa en hänvisning till 22 kap. 2 b och c §§ miljöbalken om muntlig förberedelse i 19 kap. 5 §. Miljöprövningsdelegationerna har dock redan i dag möjlighet att hålla sammanträde med den som saken an- går och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ären- det. Detta sker redan i dag om än inte så frekvent. Vi ser ett värde i att delegationerna i högre utsträckning överväger muntlig handlägg- ning, t.ex. där det finns behov av att reda ut sökandens bemötande av länsstyrelsens bedömning enligt 6 kap. 32 §. Det finns dock redan i dag en bestämmelse i 19 kap. 4 § som möjliggör sådan muntlig handläggning, även om den inte tillämpas i någon större utsträck- ning. Vi bedömer att det riskerar att skapa oklarheter i handlägg- ningen att införa ytterligare en muntlig handläggningsform för läns- styrelserna och lägger därför inte något sådant förslag.
Utredningen har också övervägt att göra regeln om tidsplaner til- lämplig även för Mark- och miljööverdomstolen. Enligt vår infor- mationsinhämtning används dock redan tidsplaner som huvudregel hos den domstolen, även om det saknas hänvisning till en uttrycklig regel om detta. Vi har vidare avgränsat vårt uppdrag i denna del ge- nom att inrikta oss på åtgärder som förbättrar processen vid hand- läggning i första instans genom att bl.a. få fram ett bättre beslutsun- derlag tidigare i processen. Detta har i sig potential att effektivisera processen även i Mark- och miljööverdomstolen. Man kan dock över-
394
SOU 2022:33 |
Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning |
väga att göra regeln om tidsplaner tillämplig även för Mark- och miljö- överdomstolen enligt Svenskt Näringslivs förslag (se avsnitt 7.4.3).
Förslaget om större möjlighet att avvisa en ansökan tidigt i processen
Vi har här övervägt en ordalydelse i 22 kap. 2 § miljöbalken som innebär att avvisning kan ske utan kompletteringsföreläggande, så kallad ”direktavvisning”. Miljöprövningsdelegationerna har framfört att en sådan möjlighet skulle vara positiv för handläggningstiderna och ibland ändamålsenlig. En liten möjlighet att avvisa en ansökan utan föreläggande om komplettering finns dock redan enligt rätts- praxis, t.ex. vid ett bristfälligt samråd som inte kan läkas i efterhand (se t.ex. MÖD 2002:15). Utredningen bedömer dock att grundläg- gande förvaltningsrättsliga principer innebär att utgångspunkten är att en avvisning alltid ska föregås av ett kompletteringsföreläggande. Vi lämnar därför inte något förslag på uttrycklig regel där en ansökan kan avvisas direkt utan föreläggande om vissa förutsättningar är uppfyllda, utan sökanden ska alltid få minst en möjlighet att komplettera bristerna.
7.5.3Förhållande till
Förslagen bedöms inte påverkar förhållandet till
395
8 Ett särskilt stöd till klimatprojekt
I utredningens direktiv anges att vi ska utreda möjligheten att införa ett begränsat förtursförfarande. Om ett sådant förfarande behövs och bedöms lämpligt ska vi föreslå nödvändiga författningsänd- ringar. Direktivet pekar på att frågan om ett förtursförfarande är komplex men att ett förtursförfarande trots allt bör övervägas i syfte att i möjligaste mån förkorta handläggningstiderna för tillståndspro- cessen och underlätta för stora omställningsprojekt som på ett väsentligt sätt kan bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.
Vi bedömer att de tids- och effektivitetsvinster som ett särskilt förtursförfarande kan ge inte är tillräckliga i förhållande till det kom- plicerade och systemavvikande regelverk som krävs för ett förturs- system. För att underlätta för verksamheter som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen att få tillstånd, samt ytterligare effektivisera miljöprövningsprocessen, föreslår vi i stället i detta kapitel ett sär- skilt stöd genom
•en klimatstyrka som ger handläggarstöd till länsstyrelsernas arbete med miljötillstånd
•ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning, som bildas hos Energimyndigheten i samverkan med Naturvårdsverket.
Förslagen kompletterar utredningens övriga förslag på horisontella förbättringar av miljöprövningsprocessen.
397
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.1Utredningens förslag och bedömning
8.1.1En klimatstyrka ger länsstyrelsen handläggarstöd
Förslag: En klimatstyrka inrättas vid någon av länsstyrelserna, vilken ska stödja samtliga länsstyrelser i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att uppnå klimatmålen. Styrkan ska ge hand- läggarstöd till länsstyrelserna i deras roll som part i samrådspro- cessen och i prövningsprocessen.
Det övergripande syftet med klimatstyrkan och kunskaps- centrumet (se avsnitt 8.1.2) är att ge processmässigt och kun- skapsmässigt stöd som bidrar till effektivare handläggning av till- ståndsärenden som rör de verksamheter som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen. Avsikten är att den resursförstärkning som styrkan och centrumet innebär även ska komma verksamhets- utövare till del genom att länsstyrelsen ges bättre förutsättningar att axla rollen som samordnande nav och aktiv samrådspart.
Skälen för utredningens förslag
Det krävs en omfattande omställning till fossilfrihet om Sverige ska nå sitt långsiktiga klimatmål om nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter. Sverige befinner sig mitt i en klimatdriven strukturomvandling där stora klimatinvesteringar är planerade. Indu- strins, el- och värmesektorns och transportsektorns utsläpp behöver i princip vara noll senast 2045.
De senaste åren har olika industrinäringar meddelat investeringar för att åstadkomma fossilfrihet. Dessa omställningsprojekt kommer att kräva miljötillstånd, och det är angeläget att beslut om tillstånd ges så snabbt som möjligt för att minska de kumulativa utsläppen av växthusgaser.
Utredningens övriga förslag om horisontella förbättringar av miljöprövningsprocessen syftar till att effektivisera och förkorta prövningstiderna. Vi har också uppfattat att sådana horisontella för- bättringar förordas av de aktörer som kan förväntas investera i teknik som väsentligt bidrar till klimatomställningen.
398
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Men med tanke på behovet av en skyndsam klimatomställning för minskade utsläpp i linje med Sveriges klimatmål anser vi att det även behövs en satsning för att särskilt stödja klimatprojekt utöver de horisontella förbättringarna. Det finns därför skäl att införa ett sär- skilt stöd för verksamheter som väsentligt bidrar till att nå klimat- målen, i syfte att stärka förutsättningarna för att dessa verksamheter ska få sina miljötillstånd så snabbt som möjligt. En sådan satsning behöver adressera den komplexitet som kommer av att många av dessa investeringar rör avancerad och ny teknik.
Vi har tittat bredare på begreppet förtur än bara i meningen förtur till prövning. Våra förslag tar i stället framför allt sikte på den in- ledande delen av miljöprocessen, innan ärendet eller målet når pröv- ningsmyndigheten. I det förkastade förslaget om ett begränsat för- tursförfarande som beskrivs i avsnitt 8.3 finns dock också förslag som tar sikte på prövningsmyndigheternas handläggning.
Utredningen har identifierat att kompletteringsrundan kan för- bättras för att minska riskerna för tidsförluster, och vi bedömer att en stärkt samrådsprocess är särskilt viktig för att minimera behovet av omfattande och tidskrävande kompletteringar (se kapitel 6).
Vi har också identifierat ett behov av att stärka länsstyrelsernas roll som samrådspart och som part i prövningsprocessen (se avsnitt 6.1.1). Detta är inte minst centralt när det kommer till prövning av om- ställningskritiska och tekniskt komplicerade klimatrelaterade in- vesteringar inom industrin.
Vi menar att länsstyrelsernas arbete kan stärkas och att samråds- processen förbättras genom att en särskild klimatstyrka inrättas vid en länsstyrelse. Klimatstyrkan ska i sin tur ta stöd i ett kunskaps- centrum för industrins klimatomställning (se avsnitt 8.1.2).
En klimatstyrka stödjer länsstyrelserna redan från samrådssteget
Myndigheternas resurser att hantera miljöprövningar är inte jämnt fördelade över landet. Samtidigt sker nu en klimatdriven industri- omställning i olika delar av landet, där resurserna inte bedöms vara tillräckliga för att möta behovet (se avsnitt 11.6.1). Dessutom kommer behovet sannolikt att vara ojämnt fördelat över landet och över tid. Många stora verksamheter finns redan i, och planeras till, de norra delarna av landet där utmaningarna är särskilda stora, bl.a.
399
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
vad gäller att få personella resurser till länsstyrelserna och prövnings- myndigheterna. En ytterligare resurs och buffert för att även hantera en ojämn ärendetillströmning och tillfällig arbetsanhopning i form av en klimatstyrka skulle kunna bidra till att utjämna skillnaderna och därmed leda till en mer effektiv miljöprövning.
Vårt förslag är att en klimatstyrka inrättas vid någon av länssty- relserna. Styrkan ska hjälpa samtliga länsstyrelser i alla delar av hand- läggningen – från att länsstyrelsen kommer i kontakt med ärendet till dess att ärendet har prövats av prövningsmyndigheten. Det inne- bär att styrkan ska hjälpa till vid granskning och bedömning under avgränsningssamrådet enligt 6 kap. 32 § miljöbalken och vid länssty- relsens fortsatta handläggning av ärendet. Det kan också innebära att styrkan deltar vid målets prövning som representant för länsstyrelsen.
Klimatstyrkan bör bestå av erfarna handläggare som är vana vid miljöprövning. Särskild kunskap kommer också att byggas upp vid styrkan om de verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen. Styrkans fokus ska dock vara ett handläggarstöd.
Vid 12 av 21 länsstyrelser finns en miljöprövningsdelegation; i de län som inte har en miljöprövningsdelegation finns endast ett mindre antal personer som jobbar med miljötillståndsfrågor. För dessa län kan en klimatsyrka vara ett extra viktigt stöd.
Styrkan bör inrättas vid en länsstyrelse för att nyttja den admi- nistrativa struktur som finns. Valet av länsstyrelse kan göras utifrån olika aspekter. Vid vilken länsstyrelse styrkan ska inrättas är framför allt en fråga för länsstyrelserna att själva bedöma och ytterst en fråga för regeringen att avgöra.
Det finns för- och nackdelar med olika val av placering. Vi bedö- mer att det är en fördel om styrkan placeras vid en länsstyrelse som har en miljöprövningsdelegation, så att styrkan kan dra nytta av prövningserfarenheten. Det finns även fördelar med att välja en länsstyrelse som har en relativ bredd på olika typer av miljöfarliga verksamheter. Vad gäller storlek på länsstyrelse kan det finnas fördelar med att välja en stor länsstyrelse, där det kan vara lättare att rekrytera personer i länet, om man önskar en geografiskt samlad styrka och där det kan finnas andra stordriftsfördelar. Nackdelen med en stor länsstyrelse kan vara att styrkan riskerar bli uppslukad av den stora ärendemängden hos aktuell länsstyrelse. Ur den aspekten kan en medelstor länsstyrelse innebära fördelar.
400
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Regleringen av styrkan innebär inte några hinder för att bemanna styrkan med handläggare som inte behöver vara fysiskt på plats vid den länsstyrelse som utses, utan styrkan skulle kunna arbeta på di- stans. Handläggarna kan vara anställda av den länsstyrelse där styr- kan organisatoriskt är placerad eller av någon annan länsstyrelse men reserverade för styrkan.
Klimatstyrkans exakta utformning behöver inte regleras i detalj utan länsstyrelsen i det län där styrkan inrättas bör, i samråd med övriga länsstyrelser, få möjlighet att utforma styrkan på det sätt som passar organisationen bäst.
Styrkans huvudsyfte är att vara en handläggarpool som kan ge stöd till länsstyrelser runt om i landet, och det bör vara upp till de länsstyrelser som begär stöd att tydliggöra vilket stöd som behövs. Den enda författningsregleringen vi föreslår är därför ett tillägg i för- ordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion där det anges att klimatstyrkan inrättas inom någon länsstyrelse och att styrkan ska stödja länsstyrelserna i handläggningen av verksamheter och åt- gärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen.
Styrkan föreslås bestå av
En styrka som stödjer länsstyrelser i hela landet är en ny kon- struktion som behöver tid att utvecklas, och länsstyrelsen kan i sitt årliga budgetunderlag äska medel för klimatstyrkan utifrån be- hovsbilden. En utvärdering av styrkan bör göras efter tre år. Utvär- deringen bör analysera effekterna av klimatstyrkans arbete inklusive dess storlek.
En närmare beskrivning om klimatstyrkan finns i avsnitt 8.2.
401
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.1.2Ett kunskapscentrum samlar miljötekniskt kunnande
Förslag: Statens energimyndighet får i uppgift att i samverkan med Naturvårdsverket vara ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. Centrumet ska bistå länsstyrelserna och klimat- styrkan i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd och med tekniskt kunnande kring industrins klimatomställning.
Skälen för utredningens förslag
Det finns 21 länsstyrelser som var och en verkar i en specifik del av Sverige. Samtidigt kan industriella satsningar vara tekniskt kom- plicerade och unika till sin karaktär i det län där de planeras. Detta leder till ett behov av att samordna kunskap om verksamheter i klimatomställningen, så att enskilda länsstyrelser kan handlägga ärenden på ett smidigt sätt. Klimatstyrkan skulle delvis kunna fylla detta behov, men klimatstyrkans resurser nyttjas bäst genom att den är behjälplig i den faktiska handläggningen av enskilda ärenden. Därför bör det därutöver finnas en funktion vid någon myndighet, vilken ansvarar för att dels hämta in och förmedla kunskap, dels bistå med miljötekniskt kunnande.
Energimyndigheten har redan uppgifter kopplade till industrins klimatomställning, bl.a. inom hållbar energiförsörjning, stöd till in- dustrins klimatomställning genom Industriklivet samt uppdrag som nationellt centrum för frågor som gäller avskiljning och lagring av koldioxid (CCS). Naturvårdsverket å sin sida har en partsroll i miljö- prövningsprocessen, ansvarar för central tillsynsvägledning och be- sitter därigenom viktig kunskap om de krav som ställs på underlag i tillståndsprocesser.
Energimyndigheten och Naturvårdsverket skulle tillsammans vara lämpliga myndigheter för att bilda ett kunskapscentrum för in- dustrins klimatomställning. Detta föreslås göras genom ett tillägg i Energimyndighetens instruktion där det anges vilka uppgifter cent- rumet ska ha. Instruktionsändringen skulle kunna kompletteras med ett mer detaljerat regeringsuppdrag. Likt klimatstyrkan bör en ut- värdering av kunskapscentrumet göras efter tre år.
Myndigheterna är bäst lämpade att själva avgöra hur många och vilka personer som ska ingå. Det saknas därför anledning att särskilt
402
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
reglera detta. Vad gäller storleken på centrumet uppskattar vi att det kommer att behövas cirka
Det finns inte någon annan myndighet som har ett liknande an- svar, men behovet av kunskap och analys vad gäller industrins klimatomställning kan förväntas öka i omfattning och betydelse. Kunskapscentrumet skulle därför kunna ges ett bredare uppdrag. Sådana förslag faller dock utanför vårt uppdrag.
En närmare beskrivning om kunskapscentrumet finns i avsnitt 8.2.
8.1.3Ett begränsat förtursförfarande är inte ändamålsenligt
Bedömning: Det bör inte införas ett särskilt förtursförfarande för verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har analyserat möjligheterna att införa ett begränsat förtursförfarande för ett urval verksamheter som kan anses bidra vä- sentligt till att nå klimatmålen. Det är dock svårt att göra ett urval som håller över tid och som samtidigt, på ett heltäckande sätt, omfattar alla verksamheter som kan anses vara väsentliga. Det är också problematiskt att införa ett förtursförfarande hos prövnings- myndigheterna som innebär avsteg från den allmänna principen om att alla mål ska avgöras så snart som möjligt utan att det skulle påverka effektiviteten i verksamheten negativt.
Vidare har i princip alla näringslivsaktörer, och merparten av till- frågade myndigheter, ifrågasatt värdet av eller möjligheterna till en rimlig avgränsning för ett förtursförfarande. Till sist bedömer utred- ningen att systemets komplexitet inte är motiverad i relation till tids- vinsten.
Den sammanvägda bedömningen är därför att utredningen inte förordar att det införs ett förturssystem. Utredningen har i stället valt att bryta ut två av åtgärdsförslagen som ingick i vår analys av förturssystemet – styrkan och centrumet – och föreslår att dessa båda förslag genomförs för att ge en extra skjuts och stöd till klimat-
403
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
projekten utan att störa turordningsreglerna hos prövningsmyndig- heterna. Utredningens förkastade förslag redovisas i avsnitt 8.3 och bilaga 3.
8.2Bakgrund och närmare om klimatstyrkan och kunskapscentrumet
8.2.1Klimatmålen kräver en omfattande klimatomställning
Den globala medeltemperaturen har redan ökat med ungefär 1 grad Celsius jämfört med förindustriell nivå, och de globala åtgärderna för att minska växthusgasutsläppen är än så länge otillräckliga. Det brådskar därmed med åtgärder för att nå Parisavtalets mål om att be- gränsa uppvärmningen till långt under 2 grader och att ansträng- ningar görs för att hålla den under 1,5 grader.
För att nå
Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 och ha negativa utsläpp därefter
Det klimatpolitiska ramverket för Sverige antogs av riksdagen i juni 2017. Ramverket syftar till att skapa förutsättningar för ett långsik- tigt och transparent klimatpolitiskt arbete och består av en klimat- lag, ett klimatpolitiskt råd och nationella klimatmål.2
Vad gäller klimatmålen har Sverige ett långsiktigt klimatmål och ett antal etappmål på vägen. Det långsiktiga klimatmålet är att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser senast 2045 för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får så kallade kompletterande åtgärder tillgodoräknas i viss mån, vilket kan vara t.ex. ökat upptag i skog och mark, avskiljning och geologisk lagring av biogen koldioxid eller verifierade utsläppsminskningar ut- omlands. Sveriges så kallade territoriella utsläpp ska vara minst 85 pro-
1IPCC (2022).
2Prop. 2016/17:146.
404
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
cent lägre än utsläppen 1990. Det innebär att maximalt motsvarande 15 procent av utsläppen 1990 får utgöras av kompletterande åtgärder.
En omfattande klimatomställning krävs, bl.a. inom industrin
Sverige har påbörjat en klimatdriven strukturomvandling och sam- hället står inför stora klimatinvesteringar. Regeringens ambition är att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsnation och reger- ingen driver på för en grön industriell revolution med investeringar i hela landet3.
För att nå nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp där- efter krävs en omfattande omställning till fossilfrihet, eftersom industrins, el- och värmesektorns samt transportsektorns utsläpp i princip behöver vara noll senast 2045. Här finns en stor utmaning inom industrin som i dag står för en tredjedel av Sveriges totala ut- släpp av växthusgaser och där de så kallade processrelaterade utsläpp står för en stor andel av detta.4 För att lyckas behöver därmed många viktiga pusselbitar falla på plats på kort tid.
Det pågår ett arbete i olika forum för att tydliggöra de tekniska, ekonomiska och processmässiga behov som finns. Vi gör inget för- sök att ge en komplett översikt över det som sker, utan vi gör här nedan några nedslag.
Klimatpolitiska rådet konstaterar att det finns goda tekniska och ekonomiska möjligheter att minska industrins utsläpp till noll 2045 men att det kräver nödvändiga investeringar i rätt tid.5 I sin års- rapport för 2022 understryker rådet vikten av att skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås, och man menar att ambitionerna om snabbare och effektivare till- ståndsprocesser bör få genomslag. Rådet lyfter vikten av högre kom- petens och ökade resurser hos såväl de sökande företagen som de miljöprövande myndigheterna.6
Energimyndigheten pekar i sin återkommande nulägesanalys av industrins klimatomställning att vägen till nettonollutsläpp i indu- strin kräver satsningar på innovativa och teknikskiftande lösningar, vilka i sin tur är beroende av systemlösningar. Enligt myndigheten
3Regeringsförklaring den 30 november 2021.
4Naturvårdsverket (2019).
5Klimatpolitiska rådet (2021).
6Klimatpolitiska rådet (2022).
405
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
förväntas fyra huvudsakliga teknikspår vara centrala i klimatomställ- ningen. Teknikspåren är elektrifiering, biomassa, vätgas samt koldi- oxidavskiljning och lagring.7 Se avsnitt 8.3.2 för ytterligare beskrivning.
Industrin visar sin vilja att ställa om genom sina färdplaner
Sedan 2016 arbetar regeringens initiativ Fossilfritt Sverige med att samla, inspirera och möjliggöra för näringsliv, kommuner, regioner och organisationer att ta steg mot fossilfrihet.8 Hittills har 22 när- ingslivsbranscher inom ramen för initiativet presenterat så kallade färdplaner för fossilfri konkurrenskraft, där man tydliggör hur bran- scherna skulle kunna bli fossilfria eller klimatneutrala senast 2045. Färdplanerna visar möjligheter, identifierar hinder och innehåller förslag på lösningar för omställningen, både genom näringslivets egna åtaganden och genom förslag till politiken.
Utöver branschernas färdplaner arbetar Fossilfritt Sverige med tvärsektoriella strategier och man har hittills presenterat strategier för en hållbar batterivärdekedja, vätgas, bioekonomi samt finansier- ing. Fossilfritt Sverige presenterade i oktober 2021 sin första upp- följning av färdplanerna, vilken ger en närmare bild av genom- förandet i respektive bransch och summerar hur långt politiken kommit med att genomföra förslagen från färdplanerna. Tillstånds- processer lyfts som en av de fem viktigaste utmaningarna för politi- ken att adressera.9
8.2.2Prövningsprocessen för klimatprojekt kan stödjas genom förstärkt stöd till länsstyrelserna
Ett av våra horisontella förbättringsförslag är att stärka länsstyrel- sens roll som nav och central samordnare av statens intressen (se av- snitt 6.1.1). Förslaget ska ses mot bakgrund av att vår informations- inhämtning i princip samstämmigt visar att samrådsskedet behöver stramas upp för att uppnå en effektivare process, och samrådet har en central roll i miljöprövningen. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med att
7Energimyndigheten (2021c).
8Dir. 2016:66, dir. 2020:50.
9Fossilfritt Sverige (2021a).
406
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
främja en effektiv samrådsprocess, uttrycker detta enligt följande i ett pressmeddelande:
Samrådet är första steget i en miljöprövning och en förutsättning för väl fungerande prövningsprocesser. Kvaliteten i samrådsprocessen lägger grunden för en effektiv och väl fungerande tillståndsprocess enligt miljöbalken. En väl fungerande samrådsprocess främjar också syftet med miljöbedömning, det vill säga att integrera miljöaspekter i plane- ring och beslutsfattande på ett tidigt stadium så att en hållbar utveckling främjas.10
Samtliga aktörer behöver bidra till att underlaget blir mer full- ständigt. I våra samrådsmöten med länsstyrelsen har det framkommit att resursbrist hos länsstyrelsen innebär att arbetet under samråds- skedet nedprioriteras. Detta kan få särskilt negativa konsekvenser om det rör sig om en ny och tidigare oprövad verksamhet eller teknik, vilket kan vara fallet när industrin på bred front ska ställa om för att nå klimatmålen. I dessa fall kan det vara svårt att förlita sig på arbets- sätt och metoder som används för rutinärenden som t.ex. vindkraft och täkter, eftersom nya och oprövade verksamheter ofta väcker nya frågor. Brister i samrådsskedet kan leda till tidsförluster och tidskrävande kompletteringsbehov i ett senare skede.
Av vår informationsinhämtning framgår också att det inte finns någon särskild beredskap som tar hänsyn till att den gröna omställ- ningen sker snabbt och är geografiskt ojämnt fördelad över landet, där många verksamheter planeras i delar av landet med små länsstyrelser.
Genom ett särskilt stöd i form av en klimatstyrka och ett kun- skapscentrum kan omställning av en miljöfarlig verksamhet som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen effektiviseras. Samtidigt innebär ett sådant stöd att våra förslag i kapitel 6 om länsstyrelsens förstärkta roll, utökade krav på samrådsredogörelsen och bättre samordning av riksintressen och partsroller ges större möjlighet att få genomslag. Detta är till fördel inte bara för länsstyrelsen och andra aktörer i miljöprövningsprocessen utan även för verksamhetsut- övaren. En klimatstyrka som stödjer länsstyrelsen i rollen som aktiv samrådspart kan i sin tur ge länsstyrelsen utökade möjligheter att stödja verksamhetsutövaren i att ta fram en bättre tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivning som minskar eller helt tar bort be- hovet av kompletteringar av ansökan i ett senare skede av processen.
10Länsstyrelsen i Västerbottens län (2021).
407
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.2.3Klimatstyrkan och kunskapscentrumet nyttjas vid behov
Utredningen anser i första hand att det bör lämnas till länsstyrel- serna att avgöra när de vill använda sig av klimatstyrkan och kun- skapscentrumet. Om det blir många förfrågningar får chefen för kli- matstyrkan prioritera bland förfrågningarna. Stödet ska dock ges till verksamheter som kan anses väsentligt bidra till att nå klimatmålen. Denna övergripande utgångspunkt uttrycks därför i den nya bestäm- melse om att inrätta klimatstyrkan som vi föreslår i förordningen med länsstyrelseinstruktion.
I bedömningen av vilka verksamheter som är aktuella kan styrkan vägledas av de resonemang om urvalet som finns i det förkastade för- slaget (se avsnitt 8.3.1 och avsnitt 8.3.2). Vi menar att verksamheter som genomför stora direkta utsläppsminskningar, möjliggör klimat- omställningen genom indirekta utsläppsminskningar eller åstad- kommer negativa utsläpp kan anses på olika sätt väsentligt bidra till att nå klimatmålen.
Resonemangen i det förkastade förslaget om förturssystem är endast en vägledning; de begränsningar som finns där är inte sty- rande för vilka verksamheter klimatstyrkan kan stödja. Utredningen anser att det skulle öka komplexiteten om det fanns ett lagreglerat förfarande kring vilka verksamheter som kan bli aktuella för stöd från klimatstyrkan och kunskapscentrumet. Därför bör bedöm- ningen lämnas till klimatstyrkan.
Ett exempel är nätkoncessioner för elledningar som avgränsas bort i det förkastade förslag till förturssystem, eftersom det över- vägda förturssystemet endast gäller verksamheter som omfattas av miljöprövningsförordningen (2013:251). Elnäten är en mycket central del i att möjliggöra klimatomställningen, och därför bör den före- slagna klimatstyrkan kunna stödja länsstyrelserna även i ärenden som rör elnät.
Ett annat exempel är utvinning av metall och mineral som också delvis lyder under sektorslagstiftning, där vi menar att klimatstyrkan bör kunna stödja ärenden som rör utvinning av metall och mineral.
I vårt förslag till ändring i länsstyrelseinstruktionen om att inrätta klimatstyrkan anger vi att styrkan ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd. Det innebär att styrkan ska stödja länsstyrelsen med de uppgifter länsstyrelsen har i avgräns- ningssamrådet enligt 6 kap. 32 § miljöbalken men också med de upp-
408
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
gifter som länsstyrelsen har i egenskap av part enligt 22 kap. 6 § miljöbalken eller som remissinstans. I det fall länsstyrelsen även har andra uppgifter som behöver utföras för verksamheter som väsent- ligt bidrar till att nå klimatmålen finns ingenting i skrivningen som hindrar att styrkan även används till sådana uppgifter. Styrande för prioriteringen av klimatstyrkans resurser är att stödet ges till verk- samheter eller åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen.
8.2.4Kunskapscentrumets utformning och uppdrag
Energimyndigheten föreslås ges i uppgift att, i samverkan med Naturvårdsverket, vara ett kunskapscentrum. Utredningen bedömer att båda dessa myndigheter tillsammans besitter den kompetens som behövs för att bistå länsstyrelsen och klimatstyrkan med kunskap om industrins klimatomställning.
Energimyndigheten har haft ett flertal projekt och uppdrag de senaste åren som stärkt deras kompetens på området. Utöver deras övergripande uppdrag att arbeta med tillförsel och användning av energi har myndigheten bl.a. ansvar för styrmedlet Industriklivet (se avsnitt 8.4.7). Energimyndigheten har dessutom varit nationellt centrum för CCS sedan december 2020. I november 2021 redovisade myndigheten ett regeringsuppdrag om en nationell strategi för vätgas, elektrobränsle och ammoniak. I januari 2021 presenterade Energimyn- digheten tillsammans med Naturvårdsverket en nationell strategi för hållbar vindkraft. Därutöver pågår ett regeringsuppdrag om batte- rier, tillsammans med Naturvårdsverket och Statens geologiska undersökning. Sammanlagt bedöms Energimyndigheten ha goda förutsättningar att fortsatt följa utvecklingen av och bistå med kun- skap kring industrins klimatomställning.
Naturvårdsverket har en viktig roll som tillsyns- och remissmyn- dighet samt part i tillståndsprocessen. Verket har redan i dag till upp- gift att ge vägledning och har kunskap om olika verksamheters miljöpåverkan. Naturvårdsverket ansvarar för att vara pådrivande, stödjande och samlande när miljöpolitiken inklusive klimatfrågan ska genomföras. Verket ansvarar också för genomförande inklusive tillsyn av EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) som omfattar fler- talet av de anläggningar inom industrin som nu ställer om.
409
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Utbyggnad av elnäten bedöms vara en central del i den elektrifi- ering som möjliggör stora delar av klimatomställningen. Så som ut- redningen beskriver i avsnitt 8.2.3 anser vi att klimatstyrkan bör kunna stödja länsstyrelsen vid elnätsprojekt. Bland myndigheterna finns det tekniska kunnandet om elnäten hos Energimarknadsin- spektionen, men trots det bedömer vi att kunskapscentrumet inte behöver breddas med specifik elnätskompetens genom Energimark- nadsinspektionen. I de fall länsstyrelsen eller klimatstyrkan behöver kunskap om elnäten kan de vända sig direkt till Energimarknads- inspektionen. Utredningen bedömer att antalet myndigheter i cent- rumet bör minimeras (se avsnitt 8.6.1 för alternativ).
Förslaget innebär att en ny punkt 20 läggs till i 3 § förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet för att bilda kunskapscentrumet. I bestämmelsen anges att centrumet ska bistå länsstyrelsen och klimatstyrkan. Det är ett brett uttryck som innebär att centrumet inom relativt vida ramar självt kan avgöra hur man bäst uppfyller sin uppgift. Det är framför allt fråga om kun- skapsstöd, men för att uppfylla 3 § 20 b kan även platsbesök behövas.
Kunskapscentrumets förhållande till Klimaträttsutredningens förslag för att integrera klimatperspektivet vid tillståndsprövning och tillsyn
Klimaträttsutredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att reger- ingen ska ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med bl.a. Ener- gimyndigheten utforma de vägledningar som behövs för att bedöma en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser vid tillstånds- prövning och tillsyn.11 Klimaträttsutredningen bedömer att det med- för en ökad arbetsbörda på minst 10 årsarbetskrafter för Naturvårds- verket och 4 årsarbetskrafter för Energimyndigheten
Vidare föreslår Klimaträttsutredningen att det ska förtydligas i 6 kap. 35 och 43 §§ miljöbalken att de åtgärder som planeras för att minimera en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser ska
11SOU 2021:21, s.
12SOU 2021:21, s.
410
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedöm- ning och bedömas i tillståndsprövningen.13 Därutöver föreslås ett krav att så kallade
Ytterligare möjliga uppgifter för ett kunskapscentrum
Kunskapscentrumet skulle kunna få ett bredare uppdrag än att bistå länsstyrelserna med kunskap i relation till arbetet med miljötillstånd. Vi menar att samlad kunskap om, och stöd för, industrins klimatom- ställning inom myndigheterna skulle kunna vara till nytta för flera, både offentliga och privata, aktörer. I dag finns kompetensen splitt- rad på flera olika myndigheter, vilket är en utmaning i sig. Ett kun- skapscentrum skulle kunna vara en tydlig myndighetsnod för indu- strins klimatomställning, vilket i dag inte finns. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå sådana uppgifter men lyfter detta som en möj- lighet för regeringen att överväga.
8.2.5Förhållandet mellan klimatstyrkan, kunskapscentrumet, övriga myndigheter och verksamhetsutövaren
Klimatstyrkan och kunskapscentrumet har båda till syfte att i första hand bistå länsstyrelsen där klimatstyrkan erbjuder handläggarstöd till länsstyrelsen medan kunskapscentrumet bidrar med miljötek- niskt kunnande. I viss mån kan klimatstyrkan, genom att bygga på erfarenhet inom olika tekniker, också delvis få sådan kompetens. Klimatstyrkans handläggare och länsstyrelsens handläggare ska kunna vända sig till kunskapscentrumet för kunskap och råd.
Klimatstyrkan nyttjas på begäran av en länsstyrelse. Däremot kan en verksamhetsutövare inte begära stöd direkt från styrkan, utan av-
13SOU 2021:21, s.
411
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
sikten är att styrkan ska ge länsstyrelsen bättre förutsättningar att ge mer stöd till verksamhetsutövaren.
Vi har medvetet lagt vårt förslag till reglering av styrkan och cent- rumet och dess inbördes förhållanden på en övergripande nivå. Det är fråga om nya funktioner inom ett obeprövat område där samar- betsformer och rutiner behöver upprättas efter hand som arbetet fortskrider. Vi utesluter därför inte att det kan behövas ytterligare reglering. Den frågan får adresseras i ett senare skede och kan vara del av ordinarie myndighetsstyrning.
Kunskapscentrumets huvuduppgift är enligt vårt förslag att bidra med kunskap samt bistå klimatstyrkan och länsstyrelserna i deras ar- bete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åt- gärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen. Hos kunskaps- centrumet kommer miljötekniskt kunnande kring industrins klimat- omställning att samlas och centrumet kan därför även utgöra ett stöd och bidra med kunskap till verksamhetsutövare och olika myndigheter.
Naturvårdsverket har uppmärksammat att deras samverkan med Energimyndigheten i kunskapscentrumet och stöd till klimatstyrkan behöver kunna fungera ihop med den partsroll som Naturvårdsver- ket har i miljöprövningar med stöd av 22 kap. 6 § miljöbalken. Vi konstaterar att Naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet inom miljöområdet redan har rådgivande funktioner att förhålla sig till vid utövandet av partsrollen och likt övriga myndigheter en all- män skyldighet att bistå med synpunkter och remissyttranden enligt 8 och 26 §§ förvaltningslagen. Dessutom förslår vi i 6 kap. 32 a § miljöbalken en skyldighet för Naturvårdsverket att ge länsstyrelsen underlag för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra de nya uppgifter länsstyrelsen föreslås få i 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken. Na- turvårdsverkets stöd går alltså i många fall via länsstyrelsen till verk- samhetsutövaren. Av 6 kap. 32 § tredje stycket framgår att länssty- relsen bedömningar inte är bindande, vilket då också gäller för Naturvårdsverket.
Det stöd som Naturvårdsverket kan behöva ge inom ramen för de nya funktioner vi föreslår skiljer sig inte i någon större utsträck- ning från det stöd Naturvårdsverket ger redan i dag. Vi anser ändå att det finns skäl att ange att Energimyndighetens arbete i kunskaps- centrumet ska ske i samverkan med Naturvårdsverket, eftersom både Energimyndigheten och Naturvårdsverket har viktiga perspek- tiv att bidra med; denna nytta är större än den potentiella risken
412
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
kopplad till Naturvårdsverkets partsroll. En förutsättning för att kunskapscentrumet ska lyckas med sina uppgifter är en väl funge- rande samverkan mellan Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket kan förstås ställas inför situationer där myn- digheten förväntas lämna stöd i förhållande till en enskild verksam- het. Eftersom omständigheterna skiljer sig åt i det enskilda fallet är det inte lämpligt att närmare reglera hur Naturvårdsverket ska för- hålla sig i sådana fall, utan verket får använda befintliga rutiner och metoder även i förhållande till de nya uppgifterna för att hantera eventuella konflikter med partsrollen.
8.3Närmare om varför vi inte föreslår ett förtursförfarande
8.3.1Beskrivning av alternativet som förkastas
Utredningen har analyserat en möjlig konstruktion till ett förturs- system under arbetsnamnet Förtur för klimatet. I det följande ges en sammanfattande beskrivning av det system som utredningen väljer att inte förorda. Det utkast till författningsförslag som togs fram återfinns i bilaga 3.
Kriterier för förtursverksamheter på förordningsnivå
I miljöbalken finns förslag till ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förtursförfarande för vissa verksamheter. Med stöd av bemyndi- gandet finns förslag till en ny förordning om förtur för klimatet som innehåller bestämmelser om förtursförfarande för verksamheter och åtgärder som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen.
I förturssystemet beslutar länsstyrelsen om huruvida en verksam- het är förtursberättigad utifrån kriterier som anges i den nya förord- ningen. Kriterierna syftar till att peka ut vilka verksamheter som an- ses väsentligt bidra till klimatmålen.
Första kriteriet är att verksamheterna är bland de utpekade verk- samhetskoderna i miljöprövningsförordningen. Dessa koder omfat- tar följande verksamheter:
413
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
•avskiljning och lagring av koldioxid (CCS)
•batteriproduktion
•biodrivmedelsproduktion
•elektrobränsleproduktion
•fossilfri produktion av stål och metall
•plastreturraffinaderier
•fossilfri elproduktion
•vätgasproduktion och lagring.
Koderna i sig är dock inte alltid tillräckligt precisa för att avgöra om verksamheten kan bli föremål för förtur eller inte, och därför behövs några ytterligare kriterier. Det andra kriteriet är att verksamheten eller åtgärden är en del av en av företaget upprättad plan för att verk- samheten ska ha nära noll eller negativa utsläpp. Därefter finns trös- kelnivåer antingen för storleken på de direkta utsläppsminskningar eller negativa utsläpp som den sökta verksamheten åstadkommer eller storleken på verksamheter som möjliggör indirekta utsläpps- minskningar. Dessa tröskelnivåer är angivna som en utsläppsminsk- ning med minst 100 000 ton koldioxidekvivalenter per år, perma- nenta negativa utsläpp med minst 100 000 ton koldioxid per eller tröskelnivåer utifrån storlek på verksamhet, t.ex. 800 gigawattimmar (GWh) elproduktion per år för vindkraft.
Förordningen kompletteras med föreskrifter framtagna av Ener- gimyndigheten som ger närmare tröskelnivåer för verksamheter som åstadkommer indirekta utsläpp. Det finns dessutom en ventil i för- ordningen som ger möjlighet att ytterligare verksamheter blir för- tursberättigade.
Vidare ska listan över verksamheter och tröskelnivåerna ses över regelbundet, och vid behov uppdateras, i samband med den klimat- politiska handlingsplan som regeringen enligt klimatlagen (2017:720) är ålagd att presentera för riksdagen vart fjärde år.
Vi har valt en författningslösning där förtursverksamheter anges med att bokstaven ”f” läggs till de relevanta verksamhetskoderna i miljöprövningsförordningen. Ett alternativ skulle vara att endast lista verksamhetskoderna i förtursförordningen. En fördel med ett sådant förfarande är att det innebär färre författningsändringar.
414
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Nackdelen är att det inte blir lika synligt i själva miljöprövningsför- ordningen.
Vidare har vi valt att ha vissa tröskelnivåer på förordningsnivå medan andra är på föreskriftsnivå. Ett alternativ skulle vara att samla alla tröskelnivåer på förordningsnivå men då behöver den föregås av ytterligare analys av lämpliga tröskelnivåer av exempelvis Energi- myndigheten.
Åtgärder för förtursverksamheter
Följande åtgärder föreslås för förtursverksamheterna i det förkas- tade förslaget.
Förtursstyrka
I förordningen med länsstyrelseinstruktion finns förslag till en ny bestämmelse som inrättar en förtursstyrka inom någon av länssty- relserna. I bestämmelsen finns en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om förtursstyrkan finns i den nya förordningen om förtur för klimatet. Förtursstyrkan ska hjälpa länsstyrelsen i alla de- lar av handläggningen enligt vad som närmare specificeras i den nya förordningen.
Kunskapscentrum
I förordningen med instruktion för Statens energimyndighet finns förslag till en bestämmelse som ger Energimyndigheten uppgiften att, i samverkan med Naturvårdsverket, vara ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. I bestämmelserna specificeras vad kunskapscentrumet ska göra och att det har i uppgift att se över kri- terierna för förtursverksamheter i samband med att den klimatpoli- tiska handlingsplanen tas fram.
415
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Skyndsam handläggning hos prövningsmyndigheterna
I lagen (2021:921) om mark- och miljödomstolar och förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer finns förslag till be- stämmelser om att förtursverksamheter ska handläggas med förtur i mark- och miljödomstol, i Mark- och miljööverdomstolen och hos miljöprövningsdelegationer. Avsikten med bestämmelserna är att förslagen om förtur ska få genomslag i den faktiska handläggningen av mål och ärenden hos prövningsmyndigheterna.
Krav på att upprätta tidsplan
I miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer finns förslag till bestämmelser om att mark- och miljödomstol, Mark- och miljööverdomstolen och miljöprövningsdelegationer ska fastställa en tidsplan för handläggningen av ärenden och mål om förturs- verksamhet.
Fördelning av mål och ärenden
Ansökningsmål om miljöfarlig verksamhet lottas på en juristdomare och ett tekniskt råd när målet kommer in till mark- och miljödom- stolen. Det framgår av 15 § förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion och domstolarnas arbetsordning. Ärenden om miljöfarlig verksamhet knyts regelmässigt till en handläggare hos miljöprövnings- delegationen. Av 24 § förordningen med tingsrättsinstruktion fram- går att lagmannen eller en chefsrådman bör delta när ett mål eller ärende avgörs om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets eller ärendets art. Principer för fördelning av mål på lagman eller chefsrådman kan också anges i arbetsordningen.
En samstämmig uppfattning hos berörda aktörer är att det finns stora fördelar ur tids- och effektivitetssynpunkt med att mål och ärenden knyts till domare och handläggare och att byte av ordfö- rande under målets handläggning så långt möjligt ska undvikas.
Nuvarande ordning fungerar tillfredsställande och bör behållas men vi anser att det saknas skäl att särskilt reglera hur mål fördelas. Vi har även övervägt frågan om att utse särskilda domare för hand- läggning av förtursmål men har ansett att en sådan författningsreglerad
416
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
specialisering inte är lämplig. Vi konstaterar att det finns utrymme i domstolarnas arbetsordning att ange principer för fördelning av mål som skulle kunna användas för mål om förtursverksamheter.
8.3.2Resonemang kring urvalet av verksamheter
som kan anses väsentligt bidra till att nå klimatmålen
Att peka ut vilka verksamheter som skulle kunna anses väsentligt bi- dra till att nå klimatmålen har sina utmaningar (se avsnitt 8.3.3). I det följande redovisas utredningens resonemang kring urvalet av förtursverksamheter i det förkastade förslaget.
Utredningen avgränsar förturssystemet till verksamheter som regleras enligt miljöprövningsförordningen. Denna avgränsning lig- ger i linje med våra direktiv som pekar ut miljöfarlig verksamhet. Avgränsningen görs också för att minimera komplexiteten i syste- met och för att den begränsade utredningstiden inte medgav tid att även analysera sektorslagstiftning.
De största utsläpparna är väsentliga
Ett relativt fåtal enskilda anläggningar i Sverige står sammanlagt för en betydande del av Sveriges utsläpp av växthusgaser. De fem anlägg- ningar som orsakar störst utsläpp står för en sjättedel av alla Sveriges utsläpp och de 25 största anläggningarna står för 28 procent av ut- släppen. Samtliga dessa anläggningar finns inom EU:s utsläppshandels- system (EU ETS). I tabell 8.1 nedan redovisas antal anläggningar i Sverige med utsläpp över en viss nivå.
Att minska dessa anläggningars utsläpp är nödvändigt och skulle otvetydigt ge ett väsentligt bidrag till att nå Sveriges klimatmål. An- läggningarna med de största utsläppen bland dessa bör därmed in- kluderas i ett förturssystem.
417
Ett särskilt stöd till klimatprojektSOU 2022:33
Tabell 8.1 |
Anläggningar i Sverige med störst utsläpp av växthusgaser |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Andel av Sveriges |
Summa |
|
|
Antal |
växthusgasutsläpp |
växthusgasutsläpp |
|
|
anläggningar i |
inom EU:s |
(miljoner ton |
Mängd utsläpp |
|
Sverige |
utsläppshandel |
koldioxidekvivalenter) |
|
|
|
|
|
Minst 50 000 ton |
|
|
|
|
koldioxidekvivalenter |
59 |
88 % |
17 |
|
Minst 100 000 ton |
|
|
|
|
koldioxidekvivalenter |
33 |
79 % |
15 |
|
|
|
|
|
|
Minst 500 000 ton |
|
|
|
|
koldioxidekvivalenter |
7 |
49 % |
9 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning efter statistik från Naturvårdsverket (2020a).
Även möjliggörare bidrar väsentligt till klimatmålen
För att nå fossilfrihet behövs investeringar i nyckeltekniker som möjliggör omställningen. Myndigheter och aktörer lyfter en rad tek- niker som stödjer övergången från fossila insatsvaror och bränslen. Dessa möjliggörare omfattar bl.a. förnybar elproduktion, eldistri- bution, produktion och distribution av vätgas, produktion av bio- drivmedel och batteriproduktion. Dessa områden bedöms ha en mycket central roll för att nå klimatmålen.
Energimyndigheten identifierar fyra huvudsakliga teknikspår för att minska fossila växthusgasutsläpp inom industrin i sin nuläges- analys för Industriklivet:14
–biomassa
–vätgas
–elektrifiering
–avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS) och avskilj- ning och användning av koldioxid (CCU).
Utöver dessa huvudspår finns bränslebyten och energieffektiviser- ing. I form av avskiljning och lagring av biogen koldioxid
14Energimyndigheten (2021c).
418
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Även Fossilfritt Sveriges färdplaner pekar på vikten av tillgång till och utveckling av ovan nämnda teknikspår. Utöver branschernas egna färdplaner för fossilfri konkurrenskraft har Fossilfritt Sverige hittills presenterat fyra strategier – en strategi för en hållbar batterivärdekedja, en vätgasstrategi, en biostrategi samt en finansieringsstrategi.15
Teknikspåren känns också igen i regeringens överväganden och arbete. I den klimatpolitiska handlingsplanen lyfts en rad förutsätt- ningar för klimatomställningen, däribland elektrifieringen och bio- ekonomin.16 Regeringen presenterade en elektrifieringsstrategi i feb- ruari 202217 och har aviserat att ge en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till en nationell bioekonomistrategi. Regeringen har även inrättat ett nationellt centrum för CCS på Energimyndigheten samt gett Energimyndigheten i uppdrag att föreslå en strategi för vätgas och elektrobränsle. Uppdraget redovisades i november 2021.18
Samma avgörande teknikspår finns identifierade på fler ställen. I en underlagsrapport till Klimaträttsutredningen har Chalmers och konsultföretaget Profu pekat på nyckelfunktioner i omställningen.19 Det handlar bl.a. om elförsörjning, stödtjänster och leveranssäker- het, negativa utsläpp inklusive
De möjliggörande tekniker eller teknikspår som vi identifierat för förtur är:
•batteriproduktion, för att bl.a. möjliggöra elektrifiering av trans- portsektorn
•produktion av biodrivmedel och elektrobränslen, för att möj- liggöra ersättning av fossila bränslen; elektrobränslen är ett samlingsnamn för olika syntetiska bränslen som framställs av vät- gas (från elektrolys) och koldioxid (genom avskiljning och an- vändning, CCU)
•plastreturraffinaderier, för att möjliggöra återcirkulering av plast genom kemisk återvinning
15Fossilfritt Sverige (2020), (2021b), (2021c) och (2022).
16Prop. 2019/20:65.
17Regeringsbeslut den 3 februari 2022, I 2022/00299.
18Energimyndigheten (2021f).
19Chalmers och Profu (2022).
419
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
•fossilfri elproduktion, för att möjliggöra elektrifiering inom inte minst industrin och transportsektorn
•vätgasproduktion och lagring, för att möjliggöra bl.a. de fossil- fria industriprocesser som har behov av vätgas som insatsvara samt vätgas som energilager; vätgas kan på sikt även bli viktig för omställningen av transportsektorn.
CCS ingår också i förtursystemet och skulle kunna klassificeras som en möjliggörare för t.ex. utsläppsminskning vid industrier med processrelaterade utsläpp som saknar andra rimliga alternativ till utsläppsminskande åtgärder. Vi väljer att se CCS som antingen en metod att 1) i form av
Siktet är netto noll och negativt därefter
Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 för att därefter nå nega- tiva utsläpp. Prognoser visar att det utrymme om maximalt 15 pro- cent som tillåts kompenseras med så kallade kompletterande åtgär- der behövs framför allt för de utsläpp som är svårast att minska, t.ex. utsläpp från jordbrukssektorn och vissa diffusa utsläpp inom indu- strin. Det innebär att utsläppen i övriga sektorer, bl.a. transportsek- torn, el- och värmesektorn och även industrin, i princip behöver vara noll senast 2045.
Negativa utsläpp kan åstadkommas genom ökat upptag av kol- dioxid i skog och mark samt genom
Investeringar i
CCS av fossila koldioxidutsläpp åstadkommer inte negativa ut- släpp utan det är en utsläppsminskande åtgärd. Enligt det klimatpoli-
420
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
tiska ramverk tillåts CCS av fossila utsläpp som en åtgärd i de fall andra rimliga alternativ saknas.
Den permanenta geologiska lagringen av koldioxid genom CCS förväntas i närtid framför allt ske utomlands och inte i Sverige, men förturen bör även omfatta lagringen av koldioxiden. En
Se tabell 8.2 nedan för en översikt över antal anläggningar i Sverige som i dag förbränner biomassa och släpper ut biogen koldi- oxid och som kan potentiellt vara aktuella för
Tabell 8.2 Antal anläggningar med större biogena utsläpp
|
Antal anläggningar i |
|
|
Sverige med stora biogena |
Summa biogena utsläpp |
Mängd biogena utsläpp |
utsläpp |
(miljoner ton koldioxid) |
Minst 100 000 ton |
|
|
koldioxid |
69 |
33 |
Minst 300 000 ton |
|
|
koldioxid |
34 |
27 |
|
|
|
Minst 500 000 ton |
|
|
koldioxid |
23 |
23 |
|
|
|
Källa: Egen bearbetning efter statistik från Naturvårdsverket (2020b).
Det behövs tröskelvärden för att kvala in till förtur
För att begränsa förturen till tillståndsansökningar för åtgärder som ger ett väsentligt bidrag till att nå klimatmålen föreslår utredningen att tröskelvärden införs för att verksamheten ska kvala in som för- tursverksamhet.
För verksamheter med direkta utsläppsminskningar sätts ett tröskelvärde på minst 100 000 ton koldioxidekvivalenter för att verksamheten ska bli aktuell för förtur, vilket motsvarar cirka 0,2 procent av Sveriges utsläpp. Genom detta kriterium skulle uppåt 33 befintliga anläggningar kunna omfattas av förturen vad gäller di- rekta utsläppsminskningar från produktion, inklusive genom instal- lation av CCS.
421
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
För verksamheter som åstadkommer negativa utsläpp, t.ex. ge- nom
Vad gäller verksamheter som åstadkommer indirekta utsläpps- minskningar föreslår utredningen att lämpliga tröskelvärden anges i föreskrifter som tas fram av Energimyndigheten. Tröskelvärdena kan anges i volym producerad produkt i stället för ton utsläpps- minskning, t.ex. antal gigawatt (GW) batteriproduktion, antal GWh elproduktion eller antal ton vätgas.
I fråga om vindkraft har vi analyserat en gräns på 800 GWh, vilket motsvarar 0,5 procent av Sveriges elproduktion 2020. Enligt statistik från branschorganisationen Svensk Vindenergi finns 11 beslutade eller planerade investeringar
Avgränsningar och alternativ
Det finns många verksamheter som bidrar till klimatomställningen, och för att utforma ett begränsat förtursförfarande som minimerar konse- kvenserna på andra mål och ärenden har vi valt att begränsa urvalet.
20Energimyndigheten (2021e).
21Svensk Vindenergi (2022).
422
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Elnäten undantas i det förkastade förturssystemet eftersom de prövas i särskild ordning
En ökad elektrifiering av samhället är en förutsättning i klimatom- ställningen; ett flertal scenarier pekar på ett fördubblat elbehov till 2045.22 Till detta behövs både ytterligare elproduktion och förstärkt elnät för överföring av el. Elnäten har även en nyckelroll i klimatom- ställningen och prövningar av elnät tar ofta många år.
Elnäten är koncessionspliktiga enligt ellagen och regleras inte av miljöprövningsförordningen och föreslås därför inte omfattas av förturssystemet. På elnätsidan pågår en rad åtgärder i syfte att korta handläggningstider för prövningen. Ellagen har ändrats i syfte att det ska bli enklare att bygga ut elnätet i Sverige och att tillståndsförfa- randena ska bli mindre resurskrävande för både elnätsföretagen och de berörda myndigheterna.23 Energimarknadsinspektionen har till- sammans med Lantmäteriet och länsstyrelserna fått ett regerings- uppdrag att utveckla och testa nya arbetssätt i syfte att korta ledtider för elnätsutbyggnad, och man har bl.a. arbetat med mer parallella processer i stället för sekventiella processer.24
I regeringens elektrifieringsstrategi från februari 2022 finns en punkt om kortare ledtider för elnät.25 I strategin slår regeringen fast en målbild om i snitt halverade ledtider för nya elnät till 2025. Enligt strategin bör halveringen av ledtiderna beakta hela projektprocessen från plan till färdig ledning – inte bara handläggningstiden för de prövande myndigheterna. Även resursförstärkning av prövande myn- digheterna och nya arbetsmetoder och kunskapshöjning lyfts.
Kritiska metaller och mineral behövs men föreslås inte omfattas av förturssystemet
Övergången till fossilfria energilösningar väntas leda till en kraftigt ökad efterfrågan av innovationskritiska metaller och mineral.26 Det handlar bl.a. om sällsynta jordartsmetaller och andra metaller och mineral som är nödvändiga för exempelvis vindkraftverk och elbils-
22Energimyndigheten (2021d) och Svenska kraftnät (2021).
23Prop. 2020/21:188.
24Regeringsbeslut den 9 september 2021, I2021/02334.
25Regeringsbeslut den 3 februari 2022, I 2022/00299.
26Världsbanken (2020).
423
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
batterier. Vikten av tillgång till metaller och mineral lyfts även i EU:s industristrategi och genom den europeiska råvarualliansen.27
Sedan mars 2021 arbetar den så kallade
Vi föreslår att gruvbrytning inte omfattas av förturssystemet av följande skäl. För det första undantas den del av prövningsprocessen för gruvor som regleras i minerallagen, eftersom vi har valt att av- gränsa våra förslag till prövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöprövningsförordningen. För det andra produceras en rad olika metaller i den svenska gruvnäringen, varav merparten är järn och bas- metallerna koppar, bly och zink. Det är svårt att avgränsa vilken brytning som skulle vara avgörande för klimatomställningen och därmed skulle kunna bli föremål för förtur. För det tredje är miljö- prövning av gruvverksamhet oftast en omfattande verksamhet som tar betydande resurser i anspråk. En förtur för sådana prövningar riskerar att leda till negativa konsekvenser för övriga mål och ären- den. Slutligen pågår
All elproduktion regleras inte av miljöprövningsförordningen
Flera kraftslag är viktiga för att möta det elproduktionsbehov som klimatomställningen kommer innebära.29 Utredningen har valt att omfatta all fossilfri elproduktion i förturssystemet, men varken vattenkraft eller produktion av solel regleras av miljöprövningsför- ordningen och ingår därmed inte i det förkastade förturssystemet. Kvar blir då vindkraft, kärnkraft och biobränslebaserad kraftvärme.
27Europeiska kommissionen (2021a), Europeiska kommissionen (2020).
28Utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral (N 2021:01).
29Energimyndigheten (2021b).
424
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Industrin som tillverkar klimatvänliga produkter omfattas inte
Omställningen väntas behöva klimatvänliga alternativ och produkter också i konsumentledet. För att nå nettonollutsläpp i transportsek- torn väntas en fortsatt elektrifiering av fordonsflottan vara central och i det perspektivet har bl.a. tillverkning av elmotorer och elfor- don stor betydelse. När det kommer till nya tillstånd för prövning under miljöprövningsförordningen bedömer vi att det framför allt är produktion av el, batterier och fossilfria bränslen som är möjlig- görare vad gäller transportsektorns omställning och därför borde omfattas av förturssystemet.
Jordbruket står för en stor del av Sveriges utsläpp men undantas
Jordbruket stod 2020 för 15 procent av Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser, varav ungefär hälften är lustgas från jordbruksmarken och hälften är metan från djurens matsmältning. En mindre del är metan och lustgas från lagring av stallgödsel.30
Djurhållning är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförord- ningen. Det är svårt att åstadkomma en utsläppsminskning inom jordbruket, och i prognoser om Sveriges framtida utsläppsutveckling är det just utsläppen från jordbrukssektorn som kvarstår. Det finns också många djurhållningstillstånd, vilket talar för att dessa inte ska omfattas av ett begränsat förtursförfarande eftersom varje verksamhet för sig kan inte sägas kunna bidra till klimatmålen på ett väsentligt sätt.
Övriga verksamheter där det bör analyseras vidare huruvida de ska omfattas av ett förturssystem
Utredningen har valt att inte förorda förturssystemet och därför har
viockså valt att inte analysera om följande verksamheter bör omfat- tas av förturssystemet: efterbehandling av dikade torvmarker, fossil- fri konstgödselproduktion, ytterligare återvinningsindustrier samt produktion av bioråvara som ersätter fossila insatsvaror. Utred- ningen nämner dock dessa här för fullständighetens skull.
30Naturvårdsverket (2022d).
425
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.3.3Utmaningar med ett förturssystem och varför det inte är ändamålsenligt
I det följande beskrivs skälen till att utredningen konstaterar att för- turssystemet inte är ändamålsenligt. Skälen visar sammantaget att komplexiteten i ett sådant system inte står i rimlig proportion till den tidsvinst som systemet eventuellt skulle kunna ge.
Svårigheter att avgränsa omfattningen på ett lämpligt sätt
Ett förturssystem behöver vara begränsat; annars förlorar det sin mening och riskerar att leda till oproportionella effekter för ärenden som inte omfattas. Det leder till behov av väl avgränsade kriterier för förturssystemets omfattning.
Utredningen ser att ett urval är möjligt men vi ser samtidigt ut- maningar och risker med det. En risk är att urvalet blir utdaterat av teknikutvecklingen och blir inaktuellt. Ett sätt att mildra denna risk är att ha en regelbunden översyn av listan, och i det förkastade för- slaget föreslås att denna översyn görs i samband med de klimatpoli- tiska handlingsplanerna. Men en sådan översyn kan medföra osäker- het och ryckighet över vilka som omfattas av listan.
Det finns också en risk för att verksamheter som är väsentliga för att nå klimatmålen utesluts, eftersom en utgångpunkt har varit att begränsa urvalet till verksamheter som prövas enligt miljöprövnings- förordningen. Ett konkret exempel i det förkastade förslaget är att elnäten utesluts. Elnäten är centrala i klimatomställningen och många av de stora omställningsprojekten som är uppräknade i av- snitt 8.3.1 behöver stärkta elnät för att kunna komma till stånd.
Utredningen har bedömt att det inte räcker med teknikval för att begränsa förturen utan att det också behövs storlekskriterier. En risk med det är dock att likartade ärenden, med vissa storleksskillnader, hanteras olika. Länsstyrelsen ska därtill bedöma om tröskelnivån uppfylls, men eftersom bedömningen görs innan verksamheten är på plats eller åtgärden vidtagits kan det uppstå situationer, t.ex. ändrade förutsättningar i produktionsmängd, som innebär att den tilltänkta tröskelnivån inte uppnås under driften. Det kan exempelvis röra sig om mängden negativa utsläpp, mängden batterier som produceras eller mängden elkraftsproduktion.
426
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Svårigheten att avgränsa ligger nära den kritik som inkommit om att många olika satsningar av olika storlek och med olika bidrag be- hövs för att klara omställningen och att det skickar en felaktig signal att vissa pekas ut som särskilt viktiga. Avgränsningen kan dels skapa incitament att inte investera om inte åtgärden omfattas av förturssy- stemet, dels leda till att vissa verksamheter i en värdekedja får sina till- stånd snabbare än andra delar av värdekedjan, trots att de hänger ihop.
För att exempelvis bygga ett klimatvänligt elfordon krävs om- ställning och miljötillstånd i flera led – alltifrån fordons- och batte- ritillverkning till elproduktion och ett stärkt elnät, brytning av me- tall och mineral samt tillverkning av fossilfritt stål med tillhörande vätgasproduktion. Vissa branschorganisationer har lyft vikten av att alla nödvändiga tillstånd kopplat till en viss verksamhet bör få förtur, dvs. inte endast de tillstånd som regleras av miljöprövningsförord- ningen. Det pekar på svårigheten att förlita sig på begränsade kriterier.
Vidare har näringslivet framfört att omställningen vid en verk- samhet inte sker vid ett tillfälle utan stegvis. För att beakta detta har
vii förturssystemet inte ställt krav på att åtgärden ska ha noll eller negativa utsläpp utan att åtgärden ska vara en del av företagets plan för att nå nära
Risker med att införa ytterligare ett prövningsmoment
Svårigheterna i avgränsningen av vilka verksamheter som ska omfat- tas kan riskera att leda till en prövning i prövningen – och därmed till längre handläggningstider. En reglering som kräver ett myndighets- beslut för att kunna tillämpas innebär alltid en risk för olika tolkningar och det kan kräva vägledande avgöranden för att kunna tillämpas.
Vi har visserligen föreslagit i det förkastade förslaget att länssty- relsens beslut om förtursförfarande inte ska kunna överklagas. Kon- sekvenserna av ett sådant överklagandeförbud, och dess förenlighet med rätten till domstolsprövning som följer av artikel 6 i Europa- konventionen för mänskliga rättigheter, kräver dock en djupare analys som vi inte har gjort med hänsyn till att vi väljer att inte gå vidare med förslaget.
427
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Urvalet är svårt att förena med utgångspunkten om en samlad prövning
En utgångspunkt i miljöbalken är att det ska ske en samlad prövning av en verksamhets totala miljöpåverkan.31 Prövningen kan därför inte delas upp i olika moment utan måste ha en sådan omfattning att den kan resultera i de villkor eller föreskrifter som krävs enligt miljö- balkens allmänna hänsynsregler.32 I förarbetena till bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 a § miljöbalken framhålls att prövningens omfattning alltid bör bestämmas utifrån vad som är nödvändigt från miljösynpunkt med anledning av den avsedda ändringen.33
För flera av de verksamheter som vi föreslår ska bli föremål för förtur är det endast en del av verksamheten som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen. Ett exempel är avskiljning av koldioxid i sam- band med cementproduktion. Ett annat exempel är omvandling av järnmalm till järnsvamp för ståltillverkning.
En utgångspunkt för utredningen är att den föreslagna regler- ingen inte medverkar till en otillåten uppdelning av prövningspro- cessen i strid med utgångspunkterna i miljöbalken och
Ett alternativ är att inte särskilt reglera frågan utan låta de grund- läggande principer som nu redovisats avgöra i det enskilda fallet hur avgränsningen ska göras. Ett annat alternativ är att förturen endast ska gälla de åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen, men risken är då att ansökan inte kan prövas om den avser även andra verksamhetsdelar för att kunna göra den miljöbedömning som be- hövs. Ytterligare annat alternativ är att hela verksamheten får förtur om den innefattar en del som är förtursberättigad, men risken är då att förtursmålen blir för stora i omfattning och medför oacceptabla konsekvenser för övriga mål och ärenden.
Det är troligen mycket som talar för att hela verksamheten ska få förtur om den innehåller delar som är förtursberättigade men för att
31Prop. 1997/98:45, del 1, s. 168 ff.
32Jämför bl.a. MÖD 2006:6.
33Prop. 2004/2005:129, s. 63.
428
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
slutligt kunna ta ställning till frågan, och särskilt vilken påverkan det skulle få på övriga mål och ärenden, behöver konsekvensbedöm- ningen fördjupas.
En förtur vore systemavvikande
Den allmänna ordningen för domstolsprövning är att alla mål ska avgöras så snart som möjligt. De mål och ärenden som kan komma i fråga för förtur förenas inte enkelt med de fyra typsituationer som Målutredningen ställde upp för när det kan vara befogat med förtur (se avsnitt 8.4.2).34 Den fjärde situationen skulle kunna vara aktuell för de mål och ärenden som omfattas av vårt uppdrag, nämligen när särskilda skyndsamhetskrav följer av Sveriges internationella åtagan- den. Sveriges förpliktelser att uppfylla Parisavtalets mål skulle kunna vara ett sådant åtagande.
Åandra sidan angav Målutredningen som exempel på ett sådant åtagande att det i
Aktörerna föredrar horisontella förbättringar och ser risker med att teknikneutraliteten äventyras
En överväldigande majoritet av de näringslivsaktörer som utred- ningen har haft kontakt med anser att särlösningar som innebär för- tur inte ska behövas utan de förespråkar horisontella förbättringar av tillståndsprocessen. Utredningens uppdrag i stort är just att före- slå horisontella förbättringar; förturssystemet är tänkt som ett extra stöd utöver de horisontella förbättringarna.
Flera aktörer har också lyft att de ser att urvalet av tekniker kan riskera äventyra teknikneutraliteten och att konkurrenskraften sätts ur spel. Det förkastade förturssystemet föreskriver inte exakt teknik i samtliga fall; vad gäller exempelvis fossilfritt stål kan det röra sig om allt ifrån vätgasreduktion till tekniker som använder biokol. Det
34SOU 2010:44, s.
429
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
ingår därutöver en ventil att tillåta ytterligare verksamheter och åt- gärder som förtursverksamhet och en översyn av listan i samband med de klimatpolitiska handlingsplanerna. Utredningen ser dock ut- maningar i att göra ett urval som både är beständigt över tid och väl speglar det behov som finns både i termer av klimatomställningen och i termer av behov av nya eller ändrade tillstånd.
Tidsvinsten bedöms vara marginell i relation till systemets komplexitet
Utredningen bedömer att tidsvinsten av förtursystemet är marginell jämfört med systemets komplexitet. I förturssystemets konstruk- tion försöker vi att smalna av listan över tänkbara förtursverksam- heter genom konkreta kriterier och lämnar ett relativt snävt ut- rymme för bedömning av länsstyrelsen. Det finns dock ett bedöm- ningssteg som ökar komplexiteten i systemet och som innebär en viss tidsåtgång.
8.4Gällande rätt och tidigare utredningar
8.4.1En grön gräddfil för miljöförbättrande åtgärder har tidigare avfärdats
En mer skyndsam handläggning av mål och ärenden som gäller miljöförbättrande åtgärder, en så kallad grön gräddfil, har tidigare utretts i departementspromemorian Anpassad miljöprövning för en grön omställning.35
Slutsatsen i promemorian är att det krävs ett politiskt ställnings- tagande för att avgöra vilka verksamheter eller åtgärder som ska an- ses vara miljöförbättrande samt att det inte är ändamålsenligt att in- föra en grön gräddfil för vissa typer av mål och ärenden. Utredaren menade att det måste finnas en tydlig definition av vad som anses vara miljöförbättrande för att undvika ett tolkningsutrymme som i sin tur kräver bedömningssteg som riskerar att bli komplicerade och tidsödande. Utredaren menade också att en verksamhet eller åtgärd ofta har en rad olika direkta eller indirekta miljöeffekter som är an- tingen positiva och negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa
35Ds 2018:38.
430
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
eller inte kumulativa, och som kan uppstå på kort, medellång eller lång sikt.
Utredaren pekade på att om ett förtursförfarande införs skulle en möjlighet kunna vara att införa en slags verktygslåda med fler obli- gatoriska processuella moment. Vidare ansåg utredaren att ytterli- gare resurser skulle krävas till prövningsmyndigheterna för att för- tursreglerna skulle få önskad effekt samt att viss personal troligtvis behöver avsättas för en grön gräddfil och att annan personal behöver avsättas till övriga tillståndsprövningar. Även remissmyndigheter skulle behöva tilldelas extra resurser.
Utredaren fann att ingen av de besökta aktörerna hade förordat ett förtursförfarande och kunde inte heller hitta stöd för en sådan ordning i tidigare utredningar. Utredaren menade att ytterligare di- rektiv med ett politiskt ställningstagande om vilka verksamheter eller åtgärder som bör omfattas är nödvändig. Utredaren såg dock att det fanns risker med ett sådant utpekande eftersom vad som är miljöför- bättrande kan ändras över tid och därmed vara oförutsägbart.
8.4.2Målutredningens slutsatser för krav på särskild skyndsamhet
Målutredningen (Ju 2008:11) hade i uppdrag att analysera om det behövs särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende för att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Uppdraget var brett och omfattade alla måltyper som förekommer i domstol. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Mål och medel.36
Målutredningens bedömde att den allmänna ordningen för dom- stolsprövningen måste sörja för att alla mål avgörs så snart som möj- ligt och med hög kompetens. Mot den bakgrunden ansåg utred- ningen att särskilda åtgärder, dvs. författningsreglerade särlösningar, endast bör användas när det finns ett behov av extra stor skyndsam- het och att behovet av skyndsamhet för en viss måltyp då borde vara särskilt stort i förhållandet till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden. För att kunna uppnå det önskvärda positiva resul- tatet genom särskilda åtgärder måste nästan alltid något annat värde- fullt gå förlorat menade utredningen och landade i slutsatsen att sär-
36SOU 2010:44.
431
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
skilda åtgärder bör användas restriktivt och att den minst ingripande åtgärden som kan möta behovet bör användas.37
Med utgångspunkt i slutsatserna ställde Målutredningen upp fyra principer för när det enligt utredningens uppfattning fanns ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet:38
–när prövningen har betydelse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad eller omhändertagen
–när särskilt skyddsvärda eller utsatta personer är parter och ut- gången i målet har betydelse för deras grundläggande levnads- betingelser
–när avgörandet blir meningslöst, om det inte fattas inom viss kor- tare tid
–när särskilda skyndsamhetskrav följer av Sveriges internationella åtaganden.
Ett exempel på den sist nämnda situationen är enligt Målutredningen när det i
8.4.3Förtursregler hos domstolarna
Utgångspunkten är att mål och ärenden ska handläggas i den ordning de har kommit in om inte annat anges. Det framgår av många av domstolarnas instruktioner. För vissa mål och ärenden finns krav i författning på skyndsam handläggning. Dessa krav kan vara utfor- made på olika sätt – ibland ställs korta tidsfrister för t.ex. när huvud- förhandling ska hållas eller dom meddelas, i andra fall anges att vissa måltyper ska behandlas med förtur, t.ex. mål som gäller unga lag- överträdare.
Genomgångar av skyndsamhetskrav och förtursregler för mål i domstol finns dels i betänkandet Mål och medel40 , dels i departe- mentspromemorian Anpassad miljöprövning för en grön omställ-
37SOU 2010:44, s.
38SOU 2010:44, s. 335.
39SOU 2010:44, s.
40SOU 2010:44, s.
432
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
ning41. Av de exempel som anges i dessa kan särskilt följande lyftas fram här.
För handläggning av mål och ärenden om brott där en misstänkt inte har fyllt 21 år finns bestämmelser om skyndsam handläggning i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträ- dare. Förundersökning mot ungdomar ska om möjligt ledas av per- soner som är särskilt lämpade för uppgiften och helst av samma per- son om den unge återkommer som misstänkt för ny brottslighet (se 2 §). Även målet i domstol ska handläggas av domare som särskilt utsetts för uppgiften (se 25 §). Vidare finns allmänna krav på särskild skyndsamhet både vid förundersökning och handläggning i domstol samt särskilda tidsfrister (se 4 och 29 §§).
Migrationsdomstolarna handlägger mål om avvisning eller utvis- ning samt mål om förvar med förtur. Av förarbetena framgår att för- turen framför allt motiveras av att långa väntetider innebär psykiskt lidande för enskilda men även stora kostnader för samhället. Enligt förarbetena bör i förtursmål en noggrann prövning av behov av an- stånd och kompletterande utredning övervägas.42
Mål om tvångsvård ska handläggas skyndsamt. Bestämmelser om detta finns i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga. Kravet på skyndsamhet gäller för alla in- stanser, dvs. förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltnings- domstolen.
8.4.4Förtursregler hos miljöprövningsdelegationerna
Det saknas särskilda bestämmelser om skyndsam handläggning eller förtur i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer eller förvaltningslagen (2017:900). Däremot gäller enligt 12 § första stycket förvaltningslagen att en enskild part skriftligen kan begära att myndigheten ska avgöra ett ärende som har inletts av parten men inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader. Myndig- heten ska då inom fyra veckor från den dag en sådan begäran kommit in antingen avgöra ärendet eller avslå begäran i ett särskilt beslut.
41Ds 2018:38, s.
42Prop. 2004/05:170 s. 106 och 125.
433
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.4.5Tidsgränser för tillståndsprövning i förnybartdirektivet
En gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikäl- lor upprättas inom EU genom det omarbetade förnybartdirektivet från 2018. Direktivet sätter tydliga gränser för hur lång tid en till- ståndsprövning får ta för uppförande, uppgradering och drift av an- läggningar för produktion av energi från förnybara energikällor, bl.a. vindenergi, solenergi och vattenkraft. Enligt artikel 16.4 får till- ståndsförfarandet uppgå till högst 2 år för kraftverk, och högst 1 år för mindre anläggningar med en elproduktionskapacitet under 150 kilowatt (kW).
Artikel 16 i förnybartdirektivet är genomförd i svensk rätt genom lagen (2021:755) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi samt i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Lagen och förordningen trädde i kraft den 15 juli 2021. I för- ordningen anges tidsfristerna 2 år respektive 1 år för prövning av ansökningar om tillstånd eller dispens och anmälningar, om de be- hövs för att anläggningar för produktion av förnybar el och deras utrustning för anslutning till elnätet ska kunna uppföras och tas i drift eller uppgraderas.
Vilka ansökningar som omfattas anges i en uppräkning i 5 § i för- ordningen. Uppräkningen omfattar ansökan om tillstånd och anmä- lan om ändring men också bl.a. dispenser enligt 7 kap. miljöbalken (förutom Natura
434
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
system. Kommissionen konstaterar att en långsam och komplex tillståndsprocess är ett stort hinder för förnybar energi. I paketet presenteras bl.a. rekommendationer till medlemsstaterna som syftar till att göra tillståndsgivningen för förnybar energi enklare och snabbare genom bl.a. så kallade
8.4.6Förstärkningsstyrkan hos domstolarna
Inom Domstolsverket finns en nationell förstärkningsstyrka som har i uppdrag att förstärka domstolar runt om i landet. Den består i dag av 35 medarbetare, varav 15 ordinarie domare och därutöver pensionerade domare och kvalificerade handläggare. Förstärknings- styrkan leds av en kanslichef som har en tidsbegränsad anställning vid Domstolsverket.
Förstärkningsstyrkan har varit i gång sedan 2012 i sin nuvarande form. Anledningar till att domstolar behöver hjälp kan vara hög mål- tillströmning, vakanser, utbildning eller sjukdom, och den tid en domare avlastar en domstol kan vara allt från enstaka dagar till längre perioder.
Domstolarna avropar resurser från förstärkningsstyrkan och be- talar för stödet. Behovet avgörs av kanslichefen och är inte författ- ningsreglerat.
8.4.7Tillämpning av begreppet väsentligt bidra till att nå klimatmålen
Det finns ingen vedertagen definition av vilka verksamheter som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen utan det beror på samman- hanget och varierar över tid. I det följande finns två exempel på hur myndigheter har tillämpat begreppet väsentligt bidra till att nå klimatmålen.
43Europeiska kommissionen (2022b).
435
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Industriklivet stödjer åtgärder som väsentligt bidrar till klimatmålen
Regeringen införde ett statligt stöd för insatser som minskar indu- strins processrelaterade utsläpp i samband med budgetproposi- tionen för 2018. Stödet kallas Industriklivet och har breddats till att även stödja tekniker för negativa utsläpp, t.ex.
Energimyndigheten administrerar Industriklivet och får bl.a. ge stöd till åtgärder som genom tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar inom industrin på ett väsentligt sätt bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etapp- mål enligt 1 § första stycket punkt 3 förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställ- ning. Enligt Energimyndigheten innebär det i praktiken en samman- vägd bedömning utifrån kvalitativ information; något kvantitativt mått används inte.
Gröna kreditgarantier för investeringar som väsentligt bidrar till klimatmålen
Riksgäldskontoret får utfärda kreditgarantier avseende industriin- vesteringar som väsentligt bidrar till minst ett av målen i miljömåls- systemet eller det klimatpolitiska ramverket enligt 3 § första stycket förordningen (2021:524) om statliga kreditgarantier för gröna inve- steringar. Investeringen får inte väsentligt motverka något annat mål i miljömålssystemet eller det klimatpolitiska ramverket, och den ska bidra till positiv miljöeffekt och vara en del av en av företaget upp- rättad plan för miljö- och klimatmässig hållbarhet.
I sin bedömning av vilka investeringar som ska vara berättigade gröna kreditgarantier lutar sig Riksgälden på den vägledning som Naturvårdsverket har tagit fram om tillämpningen av 3 § första stycket i förordningen. Urvalet enligt vägledningen baserar sig på EU:s taxonomiregelverk som är ett
436
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
investeringens förhållande till företagets plan för miljö- och klimat- mässig hållbarhet.
8.5Inhämtade synpunkter om ett begränsat förtursförfarande
Utredningen har inhämtat skriftliga synpunkter från berörda aktö- rer och haft möten med ett urval aktörer, inklusive miljöprövnings- delegationerna och domstolarna. Aktörerna som svarade skriftligt kände inte till vårt förslag utan fick allmänna frågor om ett eventuellt förtursförfarande för klimatprojekt.
8.5.1Näringslivet
Av 20 tillfrågade branschorganisationer inkom synpunkter från 14 organisationer. Därutöver inkom synpunkter från 1 industri- sammanslutning och 2 företag.
Majoriteten av branschorganisationerna och näringslivsaktörer – Balanskommissionen, IKEM, Jernkontoret, LRF, SBMI, Skogsindu- strierna, Svemin, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten, Teknikföretagen, Utvecklingsrådet och SSAB – är mycket skeptiska till ett förtursför- farande och ser risker med systemet. Många anser att särlösningar inte ska behövas utan förespråkar en genomgående reformering av till- ståndssystemet. Man lyfter svårigheter med avgränsningarna och menar att det finns en risk för en prövning inom prövningen som för- länger tillståndsprocesserna. Processen förlängs också om det sker överklaganden.
Komplexiteten i industriverksamheter lyfts, där bl.a. Svenskt Näringsliv, IKEM, Teknikföretagen och Utvecklingsrådet understry- ker att klimatomställningen sker stegvis och inte vid ett tillfälle. Svenskt Näringsliv konstaterar att det redan i dag planeras och pro- jekteras mångmiljardinvesteringar i Sverige som ska bidra till att nå klimatmålen och att dessa drivs av andra faktorer än ett förturssystem.
Många pekar på att alla behöver vara med i klimatomställningen. SBMI, Svenskt Näringsliv med flera menar att stora investeringar är beroende av andra verksamheter som också behöver tillståndsprö- vas. Det går inte att åstadkomma en rejäl omställning om inte hela kedjan finns med. Balanskommissionen menar att det finns ett bero-
437
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
ende av sinsemellan investeringar längs med hela kedjan. Svemin och Teknikföretagen pekar på att det finns ett industriellt ekosystem där branscher samverkar för att klara av klimatomställningen. Det vore kontraproduktivt om endast vissa blir föremål för förtur.
Risk för att snedvrida konkurrensen lyfts och att de som inte får förtur får längre handläggningstider. Jernkontoret menar om någon ska döma av vem som bidrar väsentligt till klimatmålen skulle det ställa olika verksamheter mot varandra, påverka konkurrenssitua- tionen, riskera att inte har ett globalt helhetsperspektiv och troligen förlänga processen.
Skogsindustrierna, Svenskt Näringsliv och Teknikföretagen anser att ett förturssystem gynnar dem som ännu inte gjort en omställning på bekostnad av de som varit ambitiös. Svenskt Näringsliv menar dessutom att det kan skapa incitament för verksamhetsutövare att vänta med att söka tillstånd tills att förturssystemet är på plats. Förturssystemet riskerar enligt bl.a. Teknikföretagen och Svenskt Näringsliv att kunna sätta teknikneutraliteten ur spel och minska incitament för innovation. Även Drivkraft Sverige lyfter risken för den politiska signalen att det inte är värt att gå före om man inte omfattas av förturen.
Även branschorganisationerna Avfall Sverige, Drivkraft Sverige och Energiföretagen samt företaget Vattenfall är kritiska men kan se vissa fördelar med förtur och lyfter bl.a. vikten av tydliga kriterier. Drivkraft Sverige, Energiföretagen och Vattenfall vill också helst se horisontella förbättringar av tillståndsprocesserna i stället för förtur.
En branschorganisation, Svenskt Torv, ser tydliga fördelar med förtur och anser att efterbehandling av dikade torvmarker bör om- fattas. Organisationen menar att ett förtursförfarande även skulle kunna underlätta klimatomställningen genom att klimatbelastande import av råvaror undviks.
Energiföretagen lyfter fossilfri elproduktion och elnät som för- tursverksamheter. Energiföretagen och Vattenfall menar att det är an- geläget att förturen omfattar samtliga typer av tillstånd som verk- samheter behöver söka. Vattenfall menar att de verksamheter som är särskilt centrala för omställningen av industrin i stort bör prioriteras, inte minst verksamheter för fossilfri elproduktion, och man refere- rar till Fossilfritt Sveriges färdplaner. Vattenfall anser att förtur för exempelvis fossilfri elproduktion, elnät, vätgasproduktion eller kol- dioxidinfångning kan ge fördelar på systemnivå.
438
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Avfall Sverige lyfter bl.a.
Vikten av att inte endast ta hänsyn till direkta utsläppsminsk- ningar utan även påverkan längre ned i värdekedjan, inklusive av ex- porten, lyfts av många. Bland annat menar Drivkraft Sverige att både direkta och indirekta utsläppsminskningar bör räknas med, t.ex. även utsläppsminskningar i användarledet, dvs. nedströms. Skogs- industrierna menar att ökad produktionskapacitet på ett sågverk skulle kunna anses som att det inte bidrar, trots den uppenbara klimatnyttan med långlivade förnybara produkter som ersätter med klimatpåverkande material.
CCS omnämns som möjlig förtursverksamhet av bl.a. Drivkraft Sverige. Svenskt Näringsliv lyfter dock farhågan att om CCS pekas ut kan det leda till oväntade effekter där verksamhetsutövarna väljer CCS före andra tekniker för att ta del av förturen.
Svenskt Näringsliv och Skogsindustrierna resonerar att man kan antingen laborera med allmänna definitioner som ger flexibilitet men kräver praxis för att bli robusta eller med smala definitioner eller direkta utpekande som riskerar att gynna redan existerande tekniker och dem som varit sena i utvecklingen. Direkta utpekanden bär med sig risker förknippade med ett statligt styrande av teknikutveck- lingen. I fråga om avgränsningar och urval lyfter LRF att det skulle kräva omfattande utredningar, ställningstaganden och prioriteringar för att få fram dessa, men när arbetet är klart skulle vetenskapen för- ändrats och göra slutsatserna inaktuella och till ingen nytta. Svensk Vatten menar att bedömningen av klimatbidraget beror på var systemgränserna sätts och ställer frågan om huruvida kriterierna av- ser att gynna klimatomställning av samhället eller gynna enskilda in- dustriella verksamheter.
Drivkraft Sverige, Jernkontoret, SBMI med flera pekar på horison- tella åtgärder som bör genomföras för att förbättra tillståndsproces- serna för alla. Vad gäller åtgärder specifikt för förtur föreslår Energi- företagen och Vattenfall bl.a. att förtursmålen bör handläggas med
439
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
prioritet under hela processen även hos relevanta remissmyndigheter med en plan för handläggning med överenskomna datum för skrift- växling, tidpunkt för förhandling och dom inklusive ett mer restrik- tivt förhållningssätt för anstånd samt förtur även i högre rätt. Vatten- fall lyfter även frågan om specialiserade delegationer för prövning av vissa verksamhetstyper hos miljöprövningsdelegationerna.
8.5.2Miljöorganisationer
Av 10 tillfrågade miljöorganisationer inkom skriftliga synpunkter från 3 organisationer.
BirdLife Sverige skulle ställa sig bakom ett förtursförfarande som innebär att verksamheter som väsentligt bidrar till klimatmålen handläggs fortare. BirdLife Sverige menar dock att för t.ex. vind- kraftsparker som är tidskrävande skulle ett förtursförfarande knap- past skynda på genomförandet i nämnvärd utsträckning. Ökade re- surser för snabbare handläggning i flera avseenden vore att föredra framför ett förtursförfarande. Avgränsningen bör ske utifrån pro- gnostiserad minskning av växthusgaser genom hela produktions- kedjan. BirdLife Sverige ser även farhågor i risken för avkall på miljö- konsekvensbeskrivningsprocessen samt förskjutning av avvägningar gentemot påverkan på naturvärden. Ett förtursförfarande inte får innebära något slags gräddfil och en ”mildare” prövning gentemot miljöbalkens hänsynsregler.
Föreningen Svenskt Landskapsskydd (FSL) anser att förtursför- farandet riskerar att ifrågasättas och överklagas samt leda till långa processer. Om ett förtursförfarande ska införas bör det enligt FSL grunda sig på sådana kvaliteter som inte kan ifrågasättas. En livs- cykelanalys är ett verktyg som kan användas eller en bedömning av en tredje opartisk part för att nå acceptans. Förutsägbarheten kan aldrig vara absolut och en verksamhetsutövare måste inse att det inte alltid kan gå dennes väg.
Svenska Naturskyddsföreningen anser att det inte finns ett behov av ett förtursförfarande och att alla verksamheter med utsläpp av växthusgaser eller som på annat sätt påverkar möjligheten att nå kli- matmålen måste ställa om. Svenska Naturskyddsföreningen menar också att större investeringar och projekt utgör ett led i en omställ- ning och det kan därför vara svårt att peka ut vilka som ska få förtur;
440
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
om ett förtursförfarande ska införas bör det fokusera på de ansök- ningar som kan leda till att befintliga utsläppare av växthusgaser minskar sina utsläpp i väsentlig omfattning. Man anser även att nya verksamheter som exempelvis Northvolt ofta inte har några utsläpp och därmed inte behöver förtur. Förtur kan övervägas om utsläppen från befintliga verksamheter som exempelvis Preem, Cementa och SSAB kan snabbare minskas till noll. Förturen bör begränsas till ett fåtal, exempelvis de
8.5.3Prövningsmyndigheterna
Mark- och miljödomstolarna
Utredningen höll ett dialogmöte med mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen i januari 2022.
Domstolarna menar att prövningsmyndigheten måste ges möjlig- het att göra en annan bedömning än länsstyrelsen i frågan om huruvida verksamheten är förtursberättigad eller inte; en domstol bör inte vara bunden av vad länsstyrelsen har beslutat. Vidare påpe- kas att det är svårt att bedöma vad som är ett förtursmål och frågan ställs vilket underlag som ska finnas för bedömningen: Är endast ett påstående från sökandens sida om förtur tillräckligt? De pekar också på risken att andra mål som anses prioriterade, t.ex. gruvverksamhet, blir nedprioriterade.
Domstolarna har svårt att se att kunskapscentrumet och förturs- styrkan kommer att underlätta arbetet i domstolarna på ett väsent- ligt sätt, men en resursförstärkning för domstolarna är nödvändig. En domstol såg det som en ganska befriande ansats att ha ett visst utpekat utrymme för förtur – att man skulle kunna finna en ro i det och förhålla sig till klassningen. En domstol var frågande till att en tidsplan upprättas redan när målet kommer in och menade att tids- planen kan spricka längs vägen när remissmyndigheter och andra begär anstånd.
441
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Miljöprövningsdelegationerna
Totalt 11 av 12 miljöprövningsdelegationer inkom med skriftliga syn- punkter och ett dialogmöte hölls i januari 2022.
Miljöprövningsdelegationerna menar att de verksamheter som ska få förtur bör pekas ut i författning, t.ex. i miljöprövningsförord- ningen, i linje med vad som gäller för så kallade
Förturen bör endast gälla efter sökandens begäran och då i samt- liga led så att ansökan ges högre prioritet även för remissinstanserna, t.ex. tillsynsmyndigheter och länsstyrelsen. De mål och ärenden som berörs bör vara fullständiga tillståndsprövningar, ändringstillstånd, villkorsändringar, förlängda igångsättningstider och godkännande av ekonomisk säkerhet. Avgränsningen för vilka verksamheter som ska omfattas av förtur är dock svår: Hur ska en verksamhets syfte definieras? Och hur ska man avgöra i vilken mån indirekta effekter bör tillmätas betydelse?
Förtur bör endast innebära prioritet framför andra verksamheter och inte ha t.ex. särskilda tidsfrister, tidsplaner eller särskilda domare. Tidsplaner kan effektivisera handläggningen men det måste finnas utrymme till flexibilitet. Särskilda skyndsamhetskrav riskerar att äventyra miljöskyddet och
Förstärkningar behövs hos prövningsmyndigheterna, och det som framför allt kan förbättras är det som sker innan ärendet är kom- plett. Här finns tidsvinster att göra. Många handläggare på miljö- prövningsdelegationerna jobbar även med tillsyn och andra upp- gifter. Det kan dröja
442
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
De flesta miljöprövningsdelegationer knyter samma ordförande och miljösakkunnig till ärendet under hela handläggningen. Det sak- nas därför behov av att peka ut särskilda ordförande. In- och utlåning av personal sker vid vissa miljöprövningsdelegationer. Det vore bra om utredningen föreslår att ordförande och miljösakkunnig i miljö- prövningsdelegationerna är förordnade i hela landet. Det ökar möjlig- heterna att kunna ta hjälp av varandra. Länsstyrelseinstruktionen ger möjlighet för in- och utlåning av handläggare.
Ett förtursförfarande som inte samtidigt innebär en resursför- stärkning kommer att fördröja handläggningen av övriga ärenden. Endast en mindre andel av det totala antalet ärenden, kanske 10 pro- cent, bör omfattas av förtur.
8.5.4Övriga myndigheter
Av 10 tillfrågade myndigheter har 9 inkommit med synpunkter. Det är svårt att ge en samlad bild av myndigheternas syn eftersom de in- kommit med inspel från olika perspektiv. Därför redovisas nedan de olika myndigheternas synpunkter för sig.
Boverket anser att det finns en risk att andra samhällsviktiga ärende- och måltyper får stå tillbaka hos länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna om det införs ett förtursförfarande. Det gäller exempelvis mål och ärenden enligt plan- och bygglagen om detalj- planer eller bygglov som rör ett stort antal bostäder och tillhörande annan bebyggelse. Verket anser att utredningen bör särskilt beakta denna risk vid utformningen av sina förslag.
Energimarknadsinspektionen är oklar över om förtursförfarande ska gälla koncession enligt ellagen, naturgaslagen och rörlednings- lagen men svarar utifrån att så kan vara fallet. Synpunkterna tar ut- gångspunkt i elnät men gäller i viss mån även rörledningar för trans- port av koldioxid som ska lagras geologiskt eller vätgasledningar.
Inspektionen menar att det inte är helt enkelt att fastställa vilka elnätsprojekt som väsentligt bidrar till klimatmålen. Det kan röra sig om elnät som ansluter industrin, elnät som ansluter förnybar kraft eller elnät som möjliggör flexibilitet, t.ex. genom att skapa förutsätt- ningar för att styra elanvändningen eller lagra el. Det är därför svårt att avgränsa och prioritera mellan projekt som ökar produktion och användning av förnybar energi och projekt som bidrar till elnätets
443
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
funktion i allmänhet. Inspektionen lyfter möjligheten för stamnätet att få förtur men menar att lokalnäten är också viktiga. Kriterierna behöver därför vara förutsebara och lätta att tillämpa.
Vidare resonerar man kring vad förturen innebär i praktiken: Är det ett särskilt spår för handläggning så att det hanteras före? Ska vissa bedömningar eller moment förenklas eller kortas? Ska det in- föras tidsfrister för handläggningen? Det är inte önskvärt att för- turen medför en lättnad i de krav som ställs på en verksamhet. Energimarknadsinspektionen lyfter i det här sammanhanget den så kallade
Konkurrensverket anser att det ur ett konkurrensperspektiv och även ett innovationsperspektiv är viktigt att en eventuell turordning utformas på ett sätt som inte gynnar stora etablerade verksamheter i förhållande till nya eller mindre verksamheter mer än nödvändigt. Konkurrenshämmande särbehandling kan uppstå antingen direkt eller indirekt.
Lantmäteriet bedömer att dessa frågor för myndighetens del framför allt berör fastighetsbildning. Vad gäller konsekvenserna för myndigheten lyfter Lantmäteriet att det kan det leda till att övriga ärendens handläggningstider ökar, beroende på mängden inkomna ärenden med förtur. Myndigheten lyfter att miljöprövningens pro- cesser som regel är mycket utdragna och omfattande, så en genom- gående förtur kanske bör övervägas; annars betyder inte förturen att ärendet drivs framåt genom hela samhällsbyggnadsprocessen.
Naturvårdsverket är positivt till ett begränsat förtursförfarande som är enkelt och förutsägbart och där det tydligt framgår i för- ordning eller föreskrifter vilka som omfattas. Verket understryker att förturen inte får riskera att miljöskyddet försämras eller förpliktelser enligt
Naturvårdsverket anser vidare att vissa verksamheter bör omfat- tas utan sådant krav på utsläppsminskning – det gäller all avskiljning och lagring av koldioxid samt all havsbaserad vindkraft. Vad gäller
444
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
landbaserad vindkraft föreslår verket att de vindkraftverk som mot- svarar minst 30 megawatt (MW) ska omfattas.
Verket anser också att innovationskritiska metaller är viktiga men inte ska omfattas bl.a. eftersom det sällan i samband med miljöpröv- ningen garanteras vad t.ex. en producerad metall som utvunnits ska användas till. Inte heller produktion av biodrivmedel bör omfattas om det inte ställs krav på storlek; därmed undviker man förtur för anläggningar som har förhållandevis liten produktion av biodriv- medel jämfört med fossilt drivmedel.
Verket lyfter fram sin vägledning för gröna kreditgarantier samt arbetet med Klimatklivet som exempel på hur ett väsentlighetskrav i relation till klimat använts. Man understryker att förturen inte får riskera att miljöskyddet försämras eller att förpliktelser enligt EU- rätt inte följs. Dessutom bör eventuella konsekvenser övervägas om de på förordningsnivå angivna verksamheterna är föremål för en prövning tillsammans med andra typer av verksamheter, t.ex. om en stor industri ansöker om tillstånd till verksamhet med stora utsläpp tillsammans med en anläggning för lagring och avskiljning av koldi- oxid. Mot bakgrund av att antalet
Statens energimyndighet ser att det finns många nackdelar och potentiella fördelar som behöver analyseras för att bedöma nyttan och effekten. Energimyndigheten anser att förtursförfarande inte är den primära åtgärden utan att andra åtgärder bör prioriteras för att förenkla och korta ned tiden för alla typer av verksamheter. Nackdelar med förtur är att det kan äventyra teknikneutralitet och snedvrida marknaden och riskera att andra, t.ex. samhällsviktiga verksamheter, får stå tillbaka.
Energimyndigheten lyfter vätgas och CCS som exempel på pro- jekt som kan bidra väsentligt. Ju snabbare stora etableringar kan komma på plats, desto snabbare kan de skapa kluster och mervärden runt verksamheten. Det är dock oklart hur mycket snabbare stora projekt kan få miljötillstånd med förtursförfarandet. Myndigheten menar att vätgasens värdekedja är komplex, om t.ex. vätgasen får för- tur på bekostnad av vind eller elnät kan det påverka vätgasens genomförande.
Energimyndigheten lyfter också utmaningar i avgränsningar. Verksamheter som indirekt minskar utsläppen, t.ex. nya kraftled- ningar och gruvdrift för att bryta mineral och metaller, är nödvän-
445
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
diga för elektrifieringen men det är inte givet att dessa verksamheter i varje enskilt fall leder till åtgärder som minskar klimatpåverkan. Myndigheten lyfter även komplexiteten i relation till EU ETS samt avvägningen mellan nationella och globala utsläppsminskningar.
Energimyndigheten menar att systemperspektiv måste vägas mot enkelhet och tydlighet i utformning av kriterier. Vidare anser man att det är svårt att utveckla konkreta kriterier utan att de leder till en komplexitet som i sin tur är resurskrävande. Ett tillvägagångssätt skulle kunna vara att vissa sektorer och tekniker får förtur, t.ex. vätgas och CCS, men kommer det ny teknik måste den också inkluderas. Ett annat tillvägagångssätt skulle kunna vara att utgå från utsläppsminsk- ningar som ett mått men då behöver man sätta systemgränser.
Energimyndigheten har tolkat att utredningens tilläggsdirektiv främst tar sikte på miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbal- ken men lyfter vikten av utbyggnad av elnät och anser att nätkon- cessionsansökningar även skulle kunna inkluderas i ett eventuellt förtursförfarande. Myndigheten lyfter här ett pågående arbete med att korta ledtiderna för elnätsutbyggnad.
Riksgälden kommenterar inte förtursförfarandet i sig men i sitt svar informerar myndigheten om sitt uppdrag att ställa ut gröna kre- ditgarantier. I den tillhörande förordningen återges de miljökriterier som ska vara uppfyllda för att kunna få ta del av en grön kredit- garanti; bl.a. ska investeringarna väsentligt bidra till att minst ett av Sveriges 16 miljökvalitetsmål eller målen i det klimatpolitiska ram- verket uppfylls samtidigt som inget av målen väsentligt motverkas. Riksgälden har ännu inte etablerat någon praxis för den metod som ska tillämpas för att bedöma om miljökriterierna uppfylls men man bedömer, i liket med Naturvårdsverkets vägledning, att EU:s taxo- nomiregelverk kan utgöra ett centralt verktyg.
Tillväxtanalys avstyrker ett förtursförfarande med hänvisning till att det inte löser ett betydande problem, kan öka risken för överkla- gande och riskera vara innovationshämmande. Tillväxtanalys svar grundar sig på analyser av miljöprövningar vid huvudsakligen indust- riella investeringar samt gruvetableringar, och man menar att det inte är framför allt väntetider på myndigheter som driver långa ledtider utan kompletteringskrav och överklaganden. Dessutom är det ett problem att många större investeringar kräver en lång serie av till- stånd. Tillväxtanalys menar också att resurser är viktigare än organi- sation och att effekterna på tillståndsprövningens effektivitet lär
446
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
vara små om ett förtursförfarande omfördelar resurser men leder inte till en ökning av mängden tillgängliga resurser. Man menar att kortare tillståndsprocesser kan öka osäkerheten och slå tillbaka i form av fler överklaganden.
Tillväxtanalys menar att ett förtursförfarande riskerar att skapa en privilegiejakt där sökande företag anpassar sina investeringar för att passa in i kriterierna för förtur. Det finns också risk att stora, resursstarka och inhemska företag har en fördel över mindre, nya och utländska företag som ofta står för introduktion av nya inno- vativa lösningar. Myndigheten menar också att det vore problema- tiskt om det är ett tak för antalet förtursplatser. Man menar att det är svårt att dra systemgränser för kriterierna för förtur och lyfter avfallstrappan som en möjlig modell.
Tillväxtverket bedömer att det är ändamålsenligt med förtur och att det finns skäl att tro att fördelarna sannolikt överväger nack- delarna. Verket bedömer det som möjligt att om ett projekt med be- tydande klimatpositiv karaktär blir prioriterat och kommer snabbare i drift kan det ha en positiv inverkan på investeringsviljan. Tillväxt- verket anser att definitionen av vad som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen bör sättas utifrån en bredare kontext och inte enbart utifrån förväntad nivå av direkta utsläppsminskningar. Även verk- samheter som indirekt bidrar till minskade utsläpp och som i många fall är förutsättningar för utsläppsminskningar bör omfattas, t.ex. elledningar och Northvolts batterifabrik.
8.6Några konsekvenser och alternativa lösningar
I detta avsnitt lyfts vissa konsekvenser av förslag och bedömning i detta kapitel samt alternativa lösningar. Ytterligare konsekvenser av utred- ningens förslag finns i konsekvensanalysen i avsnitt 11. I fråga om det förkastade förslaget till förturssystem redovisas konsekvenserna här.
447
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
8.6.1Klimatstyrkan och kunskapscentrumet bidrar till att stärka kompetensen och påskynda klimatprojekten
Förslagen om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum har ett nära samband och berör i huvudsak samma aktörer. Konsekvenserna och alternativen behandlas därför i ett gemensamt avsnitt. För tidsvins- ter, resursbehov inklusive påverkan på olika aktörer, se kapitel 11.
Omkring
Jämfört med det förkastade förturssystemet som beskrivs i av- snitt 8.3 finns för klimatstyrkan och kunskapscentrumet inget tyd- ligt avgränsat urval kring vilka verksamheter som anses väsentligt bi- dra till klimatmålen där stöd kan bli aktuellt. Detta blir i stället upp till klimatstyrkan och kunskapscentrumet att avgöra, och de bör kunna ge stöd till en bredare krets verksamheter än i det avgränsade urvalet i förturssystemet. Det kan utöver det urvalet röra sig om stöd till koncessionspliktig verksamhet, t.ex. elnät och gruvor, som är undantagna i förturssystemets urval. Utredningen uppskattar att omkring
Antalet
Styrkans stöd är inte enbart för samrådssteget utan även för läns- styrelsens roll som part vid prövning.
44Energimarknadsinspektionen (2022), s. 66.
448
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
Förhållandet till
Regeringens styrning och organisering av myndigheter berör inte några
Alternativa lösningar
Nedan beskrivs några alternativa lösningar till klimatstyrkan och kunskapscentrumet som utredningen har övervägt.
De verksamheter som klimatstyrkan ska stödja
Uppdraget enligt direktiven är att utreda om det bör införas ett be- gränsat förtursförfarande för verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Vi har därför valt att avgränsa klimat- styrkan på så sätt att den ska stödja handläggningen av verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen. Ordet väsentligt riskerar dock att utesluta andra viktiga åtgärder. Å andra sidan krävs någon sorts kvalifikationsgrund för att utesluta rent peri- fera åtgärder. En alternativ lösning är att använda ett något mildare uttryck, t.ex. ”på ett inte obetydligt sätt” eller helt enkelt ta bort ordet väsentligt.
Alternativ placering för kunskapscentrumet
Kunskapscentrumet skulle kunna placeras hos Naturvårdsverket i stället för Energimyndigheten. Det kan innebära att tyngdpunkten ökar på frågor som rör verksamheters och åtgärders miljöpåverkan. Energimyndigheten har dock i dag flera uppdrag som rör de nya tek- niker som avses, inklusive ett systemtänk kring dessa tekniker. En fördel med att placera centrumet hos Naturvårdsverket vore att det knyts närmare till den del av verkets organisation som hanterar miljötillstånd och tillsyn. Å andra sidan har Naturvårdsverket lyft den upplevda svårigheten med konflikter i relation till partsrollen, vilket skulle kunna vara en nackdel med att placera centrumet hos Naturvårdsverket.
449
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Alternativ sammansättning för kunskapscentrumet
Till kunskapscentrumet skulle kunna knytas färre eller flera myndig- heter. Om konflikten med Naturvårdsverkets partsroll bedöms svår- hanterlig skulle Naturvårdsverket kunna undantas och centrumet då endast bestå av Energimyndigheten. Det riskerar dock att centrumet går miste om Naturvårdsverkets kunskap om verksamheter och åt- gärders miljöpåverkan.
Ett kunskapscentrum skulle kunna kompletteras med ytterligare sektorspecifik kompetens, t.ex. elnätskompetens via Energimark- nadsinspektionen eller gruvkompetens via Statens geologiska under- sökning. Fördelen är att det samlar även den myndighetskompetens som finns inom andra viktiga områden för klimatomställningen. Att bredda centrumet riskerar dock att det blir mindre effektivt. Utred- ningen menar också att det redan, med stöd av 8 och 26 §§ i förvalt- ningslagen, finns möjlighet för länsstyrelsen att inhämta upplys- ningar från andra myndigheter i sektorspecifika ärenden.
Centrumet skulle även kunna kompletteras med myndigheter med breda innovationspolitiska eller tillväxtpolitiska perspektiv, t.ex. Vinnova, Tillväxtanalys eller Tillväxtverket. Men då finns risk för att centrumet blir för brett och att mycket tid krävs för samverkan sinsemellan i stället för att fokusera på huvuduppdraget att bistå länsstyrelserna. Centrumet bör dock i den mån det behövs kontakta andra relevanta myndigheter.
Att bilda centrumet genom regeringsuppdrag i stället för genom myndighetsinstruktionen
Ett alternativ till att bilda kunskapscentrumet genom en ändring i Energimyndighetens instruktion vore i stället att ge Energimyndig- heten ett regeringsuppdrag. Ett regeringsuppdrag har den fördelen att det ger regeringen större utrymme att specificera uppdraget och eventuella återrapporteringstillfällen. Ett regeringsuppdrag kan dess- utom upplevas som mer synligt än en instruktionsändring. Bildandet av ett kunskapscentrum skulle kunna inledas med ett regeringsupp- drag som sedan befästs i en instruktionsändring.
Ytterligare ett alternativ är att använda sig av både regeringsupp- drag och instruktionsändring. De övergripande ramarna för centru-
450
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
mets struktur skulle då kunna anges i instruktionen och de närmare uppgifterna specificeras i ett regeringsuppdrag.
Även klimatstyrkan skulle kunna inrättas genom ett regerings- uppdrag i stället för en instruktionsändring. Men det här är en per- manent uppgift, och vår informationshämtning i detta fall har pekat på att en instruktionsändring vore lämpligast.
Uppgift eller organ
Nya funktioner kan läggas till i en myndighetsinstruktion på olika sätt, exempelvis som en uppgift eller som ett organ. Vi har valt att föreslå att klimatstyrkan inrättas som ett särskilt organ i länsstyrel- sens instruktion medan kunskapscentrumet läggs till som en uppgift i Energimyndighetens instruktion.
Klimatstyrkan är en större funktion som ska verka tvärgående mellan länsstyrelserna, vilket kan motivera att tillsätta styrkan som ett organ. Kunskapscentrumet, å andra sidan, är en mindre funktion som bör vara integrerad i myndighetens övriga verksamhet med mi- nimal överbyggnad, vilket vi bedömer åstadkoms bäst genom en uppgift i instruktionen. Vad gäller kunskapscentrumet har vi även tagit inspiration i att det nationella centrumet för CCS finns som uppgift i 3 § 19 i Energimyndighetens instruktion.
Ett alternativ skulle vara att lägga till klimatstyrkan bland läns- styrelsens uppgifter. Ett annat alternativ är att inrätta kunskapscent- rumet som ett särskilt organ.
8.6.2Ett förturssystem bör inte införas eftersom det inte är ändamålsenligt
Utredningen förordar inte att ett förturssystem införs. Detta be- skrivs i avsnitt 8.3 där även en del av systemets konsekvenser be- skrivs. Här följer några ytterligare konsekvenser kopplat till förturs- systemet.
451
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
Tidsvinst
Sammantaget är bedömningen att systemet genom urvalet av för- tursverksamheter skapar ytterligare administrativa steg i arbetet med miljötillstånden; dessa steg är inte ändamålsenliga eller motiverade i relation till tidsvinsten av åtgärderna.
Omkring
Förturssystemet omfattar de anläggningar och verksamheter som beskrivs i avsnitt 8.3. Det är inte möjligt att göra en precis uppskatt- ning av antalet verksamheter som skulle kunna kvala in som för- tursverksamhet, eftersom förslaget till förtur omfattar anläggningar som inte är i drift och vissa inte ens påtänkta. Sammanlagt bedömer utredningen att systemet skulle omfatta drygt 100 verksamheter.
Den grova uppskattningen är uträknad på följande vis:
–drygt 30 anläggningar med direkta utsläppsminskningar, alla över 100 000 ton utsläpp (inklusive
–drygt 30 anläggningar som åstadkommer negativa utsläpp genom
–cirka 40 anläggningar som producerar fossilfri el samt anlägg- ningar som kvalar in som möjliggörare, t.ex. vätgasproduktion och batteriproduktion.
Uppskattningen utgår från att det sätts ett tröskelvärde på vindkraft- verken på 800 GWh elproduktion (se avsnitt 8.3.2). Med ett lägre tröskelvärde på vindkraft kan antalet förtursärenden för vindkraft öka stort, eftersom vindkraftsprojekten är många till antal. Sänks gränsen till 160 GWh så ökar antalet beslutade eller planerade inve- steringar med 5 gånger, samtidigt som den sammantagna elpro- duktionen från dessa projekt prognostiseras bli den dubbla.45
Förtursverksamheterna kommer inte att söka nya eller ändrade tillstånd samtidigt. Ett stort antal verksamheter väntas också söka tillstånd i flera steg, eftersom omställningen ofta sker stegvis med
45Svensk Vindenergi (2022).
452
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
investeringar längst med vägen. Det innebär att antalet tillstånds- ärenden överstiger antalet verksamheter med omkring 100.
Utredningen har inte på djupet analyserat hur många nya och ändrade tillstånd kan bli aktuella per år med förturssystemet men tänker att det kan röra sig om
Vidare bedömer utredningen att majoriteten av förtursverksam- heter är
Budgetära konsekvenser
Förturssystemet innebär en rad åtgärder som behöver resurssättas för att minimera påverkan på övriga mål och ärenden. Åtgärderna beskrivs i avsnitt 8.3.1.
Förtursstyrkan och kunskapscentrumet
Utredningen bedömer att förtursstyrkan kommer att behöva om- kring 4 miljoner kronor per år, vilket är hälften av resurssättningen av klimatstyrkan som föreslås i 8.1.1 (se 11.5.1 för uträkning). Detta beror främst på att antal ärenden är mindre hos förtursstyrkan. För- tursstyrkan har några ytterligare uppgifter jämfört med klimat- styrkan eftersom den även ska kunna hantera förturssystemet men detta borde inte göra så stor skillnad.
Vad gäller kunskapscentrumet inom ramen för förturssystemet bedömer vi att den behöver resurser i samma storleksordning som för kunskapscentrumet som föreslås i avsnitt 8.1.2. Det skulle inne- bära omkring 4 miljoner kronor per år för kunskapscentrumet. Kun- skapscentrumet har vissa ytterligare uppgifter i förturssystemet jäm- fört med det centrum som vi föreslår i avsnitt 8.1.2. Bland annat ska centrumet i förturssystemet se över listan över förtursberättigade
453
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
SOU 2022:33 |
verksamheter samt bistå i samband med att länsstyrelsen beslutar huruvida en verksamhet är berättigad förtur eller inte. Samtidigt kommer kunskapscentrumet i förturssystemet i större utsträckning kunna fokusera på de utvalda förtursverksamheterna och inte be- höva ha lika bred kunskap om klimatåtgärder som kan tänkas väsent- ligt bidra till att uppnå klimatmålen. Sammantaget bedöms resurs- behovet därför vara detsamma.
Utredningen föreslår ingen finansieringskälla i denna del efter- som utredningen förkastat förturssystemet, men det skulle kunna vara samma källa som beskrivs i avsnitt 8.6.1.
Även prövningsmyndigheternas arbete ska resurssättas
Det resursbehov som tillkommer i förturssystemet är finansiering av prövningsmyndigheternas arbete. Denna resursförstärkning kan ske på olika sätt. Ett sätt skulle vara att endast finansiera den merkostnad som kommer av förturssystemets åtgärder – skyndsam handlägg- ning, tidsplan, undvikande av att byta domare och ordförande re- spektive tekniskt råd och miljösakkunnig. Det är dock svårt att göra en sådan uppskattning. Ett annat sätt vore att ge en förstärkning som täcker prövningen för varje mål eller ärende som rör förtursverksam- het. På detta sätt minimeras också påverkan på övriga mål och ärenden.
Utredningen föreslår en förstärkning på knappt 1 miljon kronor per år hos miljöprövningsdelegationerna, knappt
Vi bedömer att förturssystemet skulle innebära omkring
454
SOU 2022:33 |
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
delegationerna och på
Även prövning av överklagade mål hos mark- och miljödom- stolen för
Det är svårt att bedöma antalet mål som kan komma att överkla- gas per år. Om vi antar att omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten överklagas skulle det röra sig om cirka
Utredningen föreslår ingen finansieringskälla i denna del efter- som vi har förkastat förturssystemet.
Påverkan på övriga mål och ärenden
Genom att begränsa antalet förtursverksamheter och resurssätta åt- gärderna (förtursstyrkan, kunskapscentrumet och
I fråga om övriga mål och ärenden rör det sig, förutom om övriga mål och ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksamhet, även om andra mål och ärenden som hanteras av prövningsmyndigheten. Hos mark- och miljödomstolen kan det exempelvis handla om mål som gäller plan- och bygglagen, fastighetsmål eller vattenmål. Om för- turssystemet resurssätts bör påverkan för dessa minimeras.
455
9Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning
I direktiven anges att alla förslag som bidrar till ett mer effektivt miljöprövningssystem som främjar miljö- och klimatförbättrande investeringar samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs är värdefulla. I detta avsnitt ger vi följande förslag på förändringar som syftar till att åstadkomma mer förutsägbara och effektivare pröv- ningsprocesser.
•Regeringens tillåtlighetsprövning ska göras tidigt i processen.
•Det ska utredas hur generella föreskrifter kan användas mer.
•Annat arbete med syftet att effektivisera miljöprocesserna bör integreras med det fortsatta arbetet med våra förslag.
9.1Regeringens tillåtlighetsprövning ska göras tidigt i processen
Förslag: Regeringen ska besluta om förbehåll att pröva tillåtlig- heten innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet om ett mål eller ärende enligt miljöbalken pågår om tillståndsprövning av en verksamhet.
En myndighet eller kommun som får kännedom om att det på- går en tillståndsprövning av en verksamhet som omfattas av reger- ingens förbehållsrätt ska underrätta regeringen om verksamheten innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.
457
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
9.1.1Skälen för utredningens förslag
Nuvarande ordning med att regeringen kan använda sig av sin för- behållsrätt i andra instans är inte tillfredsställande. Miljöprövnings- processen blir varken effektiv eller förutsägbar med en sådan möjlig- het. Det kan dessutom ifrågasättas om ett sådant förfarande är för- enligt med principen om domstolarnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen. Det bör därför i likhet med vad som gällde enligt de äldre vattenlagarna införas ett uttryckligt förbud för reger- ingen att använda förbehållsrätten till att överpröva en tillåtlighets- fråga som har avgjorts av domstol.
Bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning har funnits i både lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser och vatten- lagen (1983:291). I 1918 års vattenlag angavs i 4 kap. 13 § att besked om förbehåll ska lämnas innan domstolen slutligen avgjort målet. Bestämmelsen upphävdes och ersattes 1971 av 4 kap. 17 § där det angavs att besked om förbehåll ska lämnas innan domstolen avgjort frågan om tillåtlighet. I förarbetena till bestämmelsen motiverades ändringen med att lydelsen var en anpassning till gällande praxis att domstolen får del av ett beslut om förbehåll i ett så tidigt skede som möjligt av målets handläggning och åtminstone före den tidpunkt då avgörandet i tillåtlighetsfrågan meddelas.1 I 1983 års vattenlag angavs i 11 kap. 3 § att regeringen ska lämna sitt förbehåll innan dom eller beslut har meddelats om tillåtlighet.
En utgångspunkt enligt nuvarande reglering i miljöbalken är att regeringsprövningen ska ske tidigt i processen och som ett led i det ordinarie tillståndsförfarandet.2 I betänkandet med förslag till miljö- balk angavs i paragrafen som i betänkandet hade beteckningen 19 kap. 4 § andra stycket att regeringen ska lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndigheten innan denna har meddelat dom eller beslut om verksamhetens tillåtlighet.3 I lagförslaget som hade beteckningen 17 kap. 3 § saknas dock denna mening. I stället anges att regeringen omedelbart ska lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndigheten. Det finns inte någon förklaring i förarbetena till varför formuleringen ändrades. Det finns inte heller någon förklaring till vad som avses med uttrycket omedelbart. I kom- mentaren anges endast att tredje stycket innehåller en föreskrift om
1Prop. 1971:106, s. 62.
2Prop. 1997/98:45, del 1 s. 436.
3SOU1996:103, del 1, s. 86.
458
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
regeringens skyldighet att underrätta en tillståndsmyndighet om förbehållet.4
Det finns alltså inte något uttryckligt förbud i nuvarande bestäm- melser för regeringen att använda sig av förbehållsrätten efter att tillåtligheten har prövats. Tvärtom finns bestämmelser som kan ge intrycket av att det är möjligt för regeringen att använda sig av för- behållsrätten även i ett sent skede av processen. I 23 kap. 7 § miljö- balken som gäller rättegången i Mark- och miljööverdomstolen an- ges att domstolen ska tillämpa bestämmelserna i 21 kap. 7 §. Den bestämmelsen gäller även för rättegången i Högsta domstolen enligt 23 kap. 9 §.
Bestämmelsen i 21 kap. 7 § anger när en mark- och miljödomstol ska överlämna ett mål till regeringen för avgörande. Första meningen i första stycket ger domstolen en möjlighet att överlämna ett mål till regeringen för avgörande om en verksamhet medför skada eller olägen- het av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljö enligt vad som anges i de bestämmelser som paragrafen hänvisar till. Andra meningen i första stycket gäller utan förbehåll för verksamheter som omfattas av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 eller 3 §§.
I 17 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken används uttrycket ”omedel- bart”. Det är oklart hur detta begrepp ska tolkas. Mot bakgrund av att utgångspunkten enligt förarbetena är att regeringens tillåtlighets- prövning ska ske tidigt i processen skulle uttrycket kunna tolkas som att regeringens förbehåll om prövning ska ske omedelbart i målet eller ärendet, dvs. tidigt i processen företrädesvis i första instans. Ut- trycket kan också tolkas som att det syftar till att regeringens besked om förbehåll ska göras omedelbart, dvs. när regeringen har bestämt sig för att ta till sig tillåtlighetsfrågan ska den tillståndsprövande mark- och miljödomstolen eller myndigheten omedelbart informeras om detta.
Handläggningsbestämmelserna för rättegången i Mark- och miljö- överdomstolen och Högsta domstolen ger alltså ett utrymme för att även en överinstans kan lämna över en verksamhet som omfattas av 17 kap. 3 § till regeringen för avgörande. Så har också skett i målet om Preemraff i Lysekil där Mark- och miljööverdomstolen över- lämnade frågan om tillåtlighet till regeringen efter att mark- och miljödomstolen lämnat bolaget tillstånd till verksamheten. Utred- ningen anser att det är mer ändamålsenligt att ta bort detta utrymme.
4Prop. 1997/98:45, del 2, s. 219.
459
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Nästa fråga är då hur detta förbud bör uttryckas. Formuleringen i 1918 års vattenlag att besked om förbehåll ska lämnas innan dom- stolen slutligen avgjort målet ger ett utrymme att läsa bestämmelsen som att möjligheten till förbehåll kvarstår så länge målet fortfarande är under prövning i domstol antingen i första instans eller över- prövas av högre instans. Ett mål är slutligen avgjort först när samtliga överklagandemöjligheter är uttömda. Formuleringen i 1983 års vatten- lag att regeringen ska lämna sitt förbehåll innan dom eller beslut har meddelats om tillåtlighet innebär att möjligheten till förbehåll endast kan användas fram till dess att en dom eller beslut har meddelats, dvs. när första instans har meddelat sitt avgörande kvarstår inte längre möjligheten till förbehåll. Eftersom utgångspunkten i förarbetena till miljöbalken är att regeringsprövningen ska ske tidigt i processen anser vi att bestämmelsen bör utformas i enlighet med formuler- ingen i 1983 års vattenlag.
Förutsägbarheten och rättssäkerheten ökar om regeringen enbart använder sig av sin förbehållsrätt tidigt i processen. Det ska därför inte vara möjligt för regeringen att gå in i ett mål mellan tingsrätt och hovrätt eller hovrätt och Högsta domstolen. Om ett mål eller ärende pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen därför besluta om förbehåll innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet. Ändringen görs genom att den lydelsen läggs till i 17 kap. 3 § tredje stycket första meningen.
Handläggningsbestämmelserna för överinstans i 23 kap. 7 och 9 §§ som hänvisar till 21 kap. 7 § tar sikte på ett flertal olika situationer när domstolen ska överlämna ett mål till regeringen för avgörande, varav förberhållsrätten i 17 kap. 3 § är en sådan situation. Det saknas därför anledning att ändra dessa handläggningsbestämmelser. En konsekvens av att regeringen inte kan använda sin förbehållsrätt i överinstans är att hänvisningen i handläggningsbestämmelserna i den del som avser 17 kap. 3 § miljöbalken saknar praktisk betydelse för överinstans.
Följdändringar i den generella underrättelseskyldigheten
I 17 kap. 5 § miljöbalken finns en generell underrättelseskyldighet för en myndighet eller kommun att underrätta regeringen om verk- samheter som kan vara aktuella för beslut om förbehåll enligt 3 §.
460
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
Med hänsyn till att 17 kap. 3 § ändras så att regeringen inte längre får möjlighet att ta till sig en tillåtlighetsprövning när tillåtlighetsfrågan redan har avgjorts, fyller en underrättelse enligt 17 kap. 5 § inte längre någon funktion om den görs efter denna tidpunkt. Bestämmel- sen bör därför ändras så att det anges att underrättelse ska ske innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.
En uttrycklig underrättelseskyldighet finns för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i 4 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt bestämmelsen ska verket eller myndigheten i god tid innan huvudförhandlingen anmäla till regeringen om det är fråga om tillstånd till miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet bör prövas av regeringen. Bestämmelsen är inte ut- tryckligen avgränsad till huvudförhandling i första instans. Med hän- syn till den ändring som görs i 17 kap 3 § bör en sådan avgränsning göras eftersom en underrättelse annars inte fyller någon funktion om den görs efter att första instans avgjort tillåtlighetsfrågan.
I 1 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter finns en motsvarande skyldighet för Kammarkollegiet, Havs- och vatten- myndigheten eller länsstyrelsen att underrätta regeringen. Av samma skäl som i föregående stycke bör även denna bestämmelse ändras på samma sätt som 4 §.
I26 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) finns en hänvis- ning till underrättelseskyldigheten enligt 17 kap. 5 § miljöbalken. 26 § reglerar dock en skyldighet under samrådet, dvs. i ett tidigt skede av målets handläggning innan det når första instans. Det sak- nas därmed skäl att göra några ändringar i denna bestämmelse.
Regeringens roll som prövningsmyndighet ska utredas
Regeringen beslutade den 7 april 2022 om kommittédirektiven Reger- ingens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljö- prövning.5 En särskild utredare ska utreda regeringens roll som över- instans på vissa delar av miljöområdet. Inom ramen för uppdraget ska utredaren bl.a. utreda när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken.
5Dir. 2022:26.
461
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Vårt förslag om en ändring av regeringens förbehållsrätt är en av många pusselbitar som sammantaget kan åstadkomma en effektivare miljöprövning. Vi väljer därför att presentera detta förslag trots att frågan ska utredas vidare. Den utredningen får förstås förhålla sig till vårt förslag. Ytterst blir det en fråga för regeringen att avgöra vilka förslag som ska tas vidare.
9.1.2Gällande rätt om regeringens tillåtlighetsprövning
De verksamheter som tillåtlighetsprövas av regeringen är främst så- dana verksamheter som typiskt sett är viktiga för samhällsutveck- lingen, som medför stor miljöpåverkan eller har en påverkan på hushållning med mark och vatten. Bakgrunden till regleringen med regeringsprövning är att det anses vara regeringen som har bäst förutsättningar att åstadkomma en allsidig prövning med en sam- manvägning av olika intressen, däribland miljöskyddsmässiga, arbets- marknadspolitiska och regionalpolitiska synpunkter. Utifrån de typer av verksamheter som berörs har det i motiven framhävts att det är viktigt att det i beslut av sådana slag kan utkrävas politiskt ansvar.6
En del större anläggningar och projekt omfattas av prövnings- plikten i 17 kap. 1 § miljöbalken som föreskriver en obligatorisk tillåtlighetsprövning. Utöver prövningsplikten i 17 kap. 1 § miljö- balken finns en möjlighet för regeringen att utnyttja sin fakultativa tillåtlighetsprövning i 17 kap. 3 § miljöbalken. Regering förbehåller sig då rätten till tillåtlighetsprövning genom att i det enskilda fallet ta sig rätt att pröva tillåtligheten.
Regeringsprövning efter förbehåll
Det har inte ansetts vara möjligt att uttömmande ange alla verksam- heter som bör omfattas av en prövningsplikt i 17 kap. 1 § miljöbal- ken. Det har dock bedömts vara angeläget att kunna ge regeringen möjlighet att i vissa fall pröva en verksamhets tillåtlighet. Genom regleringen i 17 kap. 3 § miljöbalken kan regeringen efter förbehåll få till stånd en sådan prövning. Regeringen kan enligt första punkten i bestämmelsen förbehålla sig rätten att tillåtlighetspröva en verk- samhet om den ”kan antas få betydande omfattning eller bli av
6Prop. 1997/98:45, del 1, s.
462
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
ingripande slag” och är av betydelse utifrån de intressen som balken enligt 1 kap. 1 § ska främja. Som exempel på sådana verksamheter anges större infrastrukturprojekt, såsom väg- och järnvägsprojekt, inom naturkänsliga områden. Enligt andra punkten kan regeringen förbehålla sig prövning om ”verksamheten utanför ett område som förtecknats enligt 7 kap. 27 § miljöbalken kan antas mer än obetyd- ligt skada naturvärdet inom området.” I den sista tredje punkten, ges regeringen möjlighet att förbehålla sig rätten till prövning av sådana verksamheter som omfattas av 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. Det gäller sådana vattenkraftverk, vattenanläggningar och vatten- överledningar för kraftändamål i skyddade älvsträckor som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan och därför kan få komma till stånd.7
Regleringen i 17 kap. 3 § miljöbalken kompletterar den i 17 kap. 1 § miljöbalken eftersom det inte är möjligt att uttömmande ange vilka verksamheter som är av sådan beskaffenhet att de bör vara obli- gatoriskt prövningspliktiga. Prövningen enligt 17 kap. 3 § är samma tillåtlighetsprövning som sker enligt 17 kap. 1 §.
För att regeringen ska få kunskap om kommande verksamheter som bör bli föremål för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 3 § miljö- balken ska en myndighet eller kommun som får kännedom om sådana verksamheter underrätta regeringen om detta. Det framgår av 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken. Trafikverkets skyldighet att infor- mera om byggande av väg- och järnvägar betonas i 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken.8
Förfarandet
Regeringsprövningen ska ske tidigt i processen och som ett led i det ordinarie tillståndsförfarandet.9
Ansökan om regeringens tillåtlighet, antingen enligt prövnings- plikten eller efter förbehåll i 17 kap. miljöbalken, görs av den ordinarie prövningsmyndigheten som sköter utredningen i målet och sedan underställer frågan till regeringen, se 21 kap. 7 § miljöbalken och 19 kap. 2 § miljöbalken. Sökanden ska alltså lämna in tillståndsansökan till ordinarie prövningsmyndighet, som i sin tur sammanställer under- laget och med ett eget yttrande hänskjuter frågan till regeringens
7Prop. 1997/98:45, del 2, s.
8Prop. 2011/12:118, s.
9Prop. 1997/98:45, del, 1 s. 436 och 442.
463
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
avgörande. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet beror på vilken typ av verksamhet det rör sig om och enligt vilket lagrum tillstånd krävs. Proceduren vid underställningsförfarandet sker på samma sätt, se 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § miljöbalken.
Kraven på ansökans innehåll och regeringens utrymme att göra avvägningar mellan olika samhällsintressen
Även om regeringsprövningen bara avser tillåtlighetsfrågan, dvs. om verksamheten får komma till stånd och kan bedrivas på en viss plats, ställs det samma innehållskrav på ansökan som vid en tillstånds- prövning. För att regeringen ska kunna ta ett välgrundat beslut krävs därmed att det finns ett tillräckligt underlag om verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering och så vidare. Det i sin tur, förutsätter bland annat att det finns en väl genomförd miljökonse- kvensbeskrivning i beslutsunderlaget. Kravet på specifik miljöbedöm- ning vid regeringens tillåtlighetsprövning framgår av 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. Bedömningen om verksamheten uppfyller miljökraven i miljöbalken görs alltså av regeringen.
I och med att samma innehållskrav aktualiseras vid regerings- prövningen som vid tillståndsprövning av miljöprövningsdelegation eller domstol, ska de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens 2 kap. tillämpas. En verksamhet ska därmed inte tillåtas om det kvarstår en olägenhet efter vidtagna skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap.
Regeringen har dock vid sin bedömning av en verksamhets tillåtlighet möjlighet att göra andra överväganden än den ordinarie prövningsmyndigheten. I 2 kap. 9 § miljöbalken anges nämligen att en verksamhet, trots att den inte bör tillåtas enligt stoppregeln, får bedrivas om det finns ”särskilda skäl”. Olägenheterna av verksam- heten ska vid den bedömningen sättas i relation till verksamhetens samhällsnytta. För särskilda skäl krävs det att verksamheten medför så stora fördelar från allmän och enskild synpunkt att de klart över- väger olägenheterna. Som exempel på verksamheter där särskilda skäl kan anses föreligga anges i motiven anläggningar för behandling av farligt avfall, exempelvis omhändertagande av batterier innehåll-
464
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
ande bly, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen samt vissa försvarsanläggningar.10
Om en verksamhet i stället ”medför en risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade” eller att ”miljön försämras avsevärt” ska den inte tillåtas, se 2 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Stadgandet i andra stycket avser en skade- nivå som är större än den i första stycket. En verksamhet med sådan miljöpåverkan kan inte tillåtas genom undantaget i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken eftersom den i princip är otillåten. Regeringen har dock getts möjlighet att i mycket speciella undantagsfall medge dispens från denna bestämmelse genom 2 kap. 10 § miljöbalken, så kallad regeringsdispens. För sådan dispens krävs det att verksam- heten är av ”synnerlig betydelse ur allmän synpunkt.” I motiven tas sysselsättning upp som exempel på allmän synpunkt och det måste finnas en klar övervikt på nyttosidan. Det innebär att fördelarna från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna av verksam- heten.11 Det finns dock ingen möjlighet för regeringen att meddela regeringsdispens för en verksamhet som befaras försämra det all- männa hälsotillståndet, se 2 kap. 10 § första stycket miljöbalken. Vad som sägs i första och andra stycket i 2 kap. 9 § gäller inte, om reger- ingen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljöbalken.
Regeringsbeslutets bindande verkan i efterföljande tillståndsprövning
Det finns sparsam reglering av hur regeringens tillåtlighetsbeslut ska behandlas vid efterkommande tillståndsprövning enligt miljöbalken. Den bestämmelse som finns i balken i frågan om tillåtlighets- beslutets bindande verkan, 11 kap. 23 § första stycket 1, gäller vatten- verksamhet. Där anges att en vattenverksamhet, som ingår som en del i en större verksamhet som tillåtlighetsprövats av regeringen och bedömts tillåtlig, ska beviljas tillstånd i efterföljande tillståndspröv- ning. För att så ska vara fallet krävs det att vattenverksamheten är någorlunda konkretiserad i regeringens beslut. Utöver 11 kap. 23 § första stycket 1. miljöbalken finns inte någon annan uttrycklig lag- reglering i miljöbalken, som anger hur tillåtlighetsbeslutet ska be- handlas. I motiven till balken uttalades dock att ett av regeringen
10Prop. 1997/98:45, del 2, s.
11Prop. 1997/98:45, del 2, s.
465
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
beviljat tillåtlighetsbeslut bör vara bindande i den efterföljande till- ståndsprövning och att det ankommer på ordinarie prövningsmyn- dighet att fastställa närmare villkor och bevilja tillstånd men inte att pröva tillåtlighetsfrågan ytterligare.12
Frågan aktualiserades dock i prövningen av fallet Botniabanan, MÖD 2006:44. Sökanden (Banverket) ville bygga en järnväg mellan Nordmaling och Umeå genom särskilda skyddsområden i Umeälvens delta och verksamheten krävde därför tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken och 11 kap. miljöbalken. Regeringen hade prövat tillåtlig- heten enligt 17 kap. 1 § miljöbalken och verksamheten hade för- klarats tillåtlig. Frågan i Mark- och miljööverdomstolen blev bl.a. vilken rättsverkan regeringens tillåtlighetsbeslut skulle få i tillstånds- prövningen. Domstolen slog fast att regeringens tillåtlighetsbeslut var bindande för efterkommande tillståndsprövning. I sina domskäl hänvisade domstolen dels till de ovan angivna motivuttalandena, dels till regleringen i 11 kap. 23 § första stycket 1. miljöbalken.
I domen klargjordes därmed att regeringens tillåtlighetsbeslut är bindande för de tillståndsprövningar som görs enligt miljöbalken.13 Prövningsmyndighetens uppgift, efter det att regeringen beslutat att verksamheten ska vara tillåtlig, är bara att fastställa de närmre vill- koren för verksamheten samt bevilja tillstånd, 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § miljöbalken.
Rättspraxis
Ett uppmärksammat mål avseende regeringens tillåtlighetsprövning är det så kallade Preemraffmålet. Bakgrunden i målet är i korthet följande (se Mark- och miljööverdomstolens beslut den 15 juni 2020 i mål nr M
12Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436 och 443; prop. 1997/98:45, del 2, s. 203.
13Prop. 2011/12:118, s. 99.
466
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
ingen med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken att tillåtligheten av den ansökta verksamheten skulle prövas av regeringen. I enlighet med 21 kap. 7 § miljöbalken överlämnade sedan Mark- och miljööverdom- stolen tillåtlighetsfrågan till regeringen för prövning. I yttrandet bedömde domstolen att verksamheten var tillåtlig. I en skrivelse till regeringen i september 2020 återkallade Preem sin ansökan.
Regeringens hantering av ärendet granskades av Konstitutions- utskottet under hösten 2020.14 I sitt ställningstagande uttalar utskottet bl.a. följande.15
Ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen. Något formellt hinder mot att fatta ett sådant beslut i ett senare skede finns dock inte, t.ex. om nya omständig- heter framkommer. Det är dock viktigt att understryka att strävan från regeringens och myndigheternas sida måste vara att frågor om att regeringen ska pröva tillåtligheten väcks redan i första instans. Det finns i ärenden av det aktuella slaget intresseavvägningar som kan motivera en prövning av regeringen, och dessa intresseavvägningar bör som regel vara kända när en ansökan ligger hos en mark- och miljödomstol. Ut- skottet vill i detta sammanhang därför framhålla principen om dom- stolarnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen, och mot bak- grund av denna princip bör regeringen iaktta försiktighet i fråga om att ta över tillåtlighetsprövningen i ett sent skede. Ju högre instans målet behandlas i desto större försiktighet måste iakttas.
Granskningen berörde även frågor om hur klimat- och miljöminis- tern uttalat sig i frågor med beröringspunkter till det pågående ären- det och de kontakter som förevarit mellan Regeringskansliet och bolaget innan bolaget återkallade sin ansökan.
9.1.3Alternativa lösningar
Det finns andra lagtekniska konstruktioner eller språkliga formu- leringar för att uppnå samma resultat. Bestämmelsen skulle t.ex. kunna läggas i 17 kap. 3 § första stycket miljöbalken där det anges vilka verksamheter regeringen får förbehålla sig att pröva tillåtlig- heten för. Annars är det svårt att tänka sig andra lösningar som uppnår samma resultat. Ett alternativ är förstås att inte reglera frågan utan förlita sig på att principen om domstolarnas självständighet och
14Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, s.
15Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, s. 5.
467
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
uttalandena i förarbetena innebär att regeringen avhåller sig från att förbehålla sig prövningen i ett sent skede.
9.2Ökad användning av generella föreskrifter
Förslag: Regeringen ska ge i uppdrag till Naturvårdsverket att i samverkan med länsstyrelsen och övriga berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella föreskrifter. En övergrip- ande målsättning i arbetet ska vara att föreskrifterna ska effek- tivisera tillståndsprövningen.
Bedömning: Behovet av författningsändringar med anledning av en ökad användning av generella föreskrifter behöver utredas i samband med att uppdragen till Naturvårdsverket och andra be- rörda myndigheter omhändertas. Vi föreslår därför inte några författningsändringar i dessa delar.
Bedömning: Materiella ändringar ligger utanför ramen för vårt uppdrag. Om det krävs materiella ändringar för att få till en ökad användning av generella föreskrifter bör även denna fråga om- händertas inom ramen för uppdragen till myndigheter om att ta fram generella föreskrifter.
9.2.1Skälen för utredningens förslag och bedömning
Svenskt Näringsliv har föreslagit att tillståndsprövningens omfatt- ning ska minska genom att flytta över frågor från tillståndsprövningen till tillsynen. Förslagen innebär att frågor som berör bl.a. Seveso- anläggningar och kemikaliehantering inte ska hanteras inom ramen för tillståndsprövningen utan av tillsynsmyndigheten. Svenskt Närings- liv föreslår också en ökad användning av generella föreskrifter och ett förbud mot att föreskriva villkor som omfattas av generella före- skrifter eller krav på särskilda skäl för att få föreskriva villkor som avviker från föreskrifterna.16
16Svenskt Näringsliv (2021a).
468
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
Generella föreskrifter kan utgöra ett komplement till och delvis ersätta den individuella prövningen
En grundläggande princip vid tillståndsprövning enligt miljöbalken som även gällde enligt miljöskyddslagen och vattenlagen är att det för varje anläggning sker en individuell prövning utifrån en bestämd lokalisering. En prövning där verksamheten huvudsakligen regleras genom generella villkor är inte förenlig med denna princip. Å andra sidan finns det som Svenskt Näringsliv lyfter ett stort antal likartade frågor som ofta förekommer vid tillståndsprövningar. Ett exempel är buller som numera regelmässigt villkoras med stöd av riktvärden för industribuller.
Generella föreskrifter kan och bör inte helt ersätta den individuella tillståndsprövningen men kan, rätt använda, utgöra ett komplement vid prövningen och effektivisera och snabba på både prövningen och tillsynen. I förarbetena till miljöbalken konstateras att det inte råder något motsatsförhållande mellan generella regler och individuell pröv- ning inom
Vi bedömer att det finns goda förutsättningar att i större ut- sträckning hantera vanligt förekommande frågor som t.ex. hantering av kemikalier och Sevesoverksamheter eller täkter och krossverksam- heter genom generella föreskrifter. Det finns många fördelar med att använda generella föreskrifter för vanligt förekommande frågor. Det minskar bedömningsutrymmet och därmed skriftväxlingen och argu- mentationen i dessa delar.
Störst nytta för mindre verksamheter
Det är förstås stor skillnad mellan olika typer av verksamheter. Pröv- ning av en ny gruvverksamhet, en flygplats eller en större industri innebär typiskt sett att tillståndsmyndigheten ska ta ställning till fler frågor med större intressemotsättningar jämfört med mindre och mer vanligt förekommande verksamheter, som små eller medelstora täkter eller vindkraftsparker. Även om generella förskrifter skulle kunna ge vissa effektivitetsvinster vid prövning av stora verksam-
17Prop. 1997/98:45, del 1, s. 343.
469
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
heter, bedömer vi att de kan komma till störst nytta vid prövning av små och medelstora verksamheter.
Tillväxtverket har fått i uppdrag av regeringen att bidra till att förenkla och effektivisera för verksamhetsutövare inom livsmedels- kedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksam- het.18 I en delrapport från februari 2022 har Tillväxtverket redovisat ett antal slutsatser och förslag.19 Ett av förslagen handlar om regel- förenkling för vissa typer av verksamheter. Tillväxtverket konsta- terar att det för vissa verksamheter sällan blir några stora variationer vad gäller försiktighetsmått och villkor trots att det ska göras en in- dividuell prövning och en situationsanpassning. De får i stället snar- lika villkor, trots att tillståndsprocessen kan ha varit olika omfat- tande. Tillväxtverket anser därför att dessa verksamheter med fördel skulle kunna regleras i föreskrifter, anmälas till länsstyrelsen och kontrolleras genom miljötillsynen och därmed inte vara tillståndsplik- tiga. Ett exempel som har lyfts fram är jordbruksverksamheter som inte omfattas av
Tillväxtverkets uppdrag har varit mycket bredare än att bara titta på frågan om generella föreskrifter. Det har också gällt endast en mycket begränsad del av alla verksamheter som tillståndsprövas enligt miljöbalken. Slutsatserna och förslagen är därför inte direkt tillämp- liga på de verksamheter som omfattas av vårt uppdrag. Det vore intressant att se om liknande slutsatser kan dras för andra miljö- farliga verksamheter.
Uppdrag att ta fram generella föreskrifter
För att generella föreskrifter ska fylla sin funktion och samtidigt bibehålla kraven på ett högt miljöskydd krävs att de på ett relativt detaljerat sätt anger t.ex. högsta tillåtna utsläppsnivåer för olika typer av recipienter eller högsta tillåtna bullernivåer för olika typer av buller vid angivna avstånd. För att ta fram sådana föreskrifter krävs ingående kunskap om verksamhetstypen och olika miljöfaktorer. Dess- utom krävs kunskap inom såväl tillståndsprövning som tillsyn. Det
18N2021/00171.
19Tillväxtverket (2022).
470
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
behöver också göras en noggrann analys av om föreskrifterna upp- fyller kraven i
Regeringen bör därför ge berörda myndigheter i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen ta fram föreskrifter inom olika områ- den. För att identifiera vilka områden som kan vara aktuella bör reger- ingen först ge Naturvårdsverket i samråd med några särskilt berörda myndigheter i uppdrag att identifiera vilka områden som kan vara aktuella. En viktig samrådspart i arbetet är utöver länsstyrelsen även kommunerna genom Sveriges Kommuner och Regioner som har stor kunskap om tillsyn och prövning av små och medelstora verksam- heter. Även om nyttan förmodligen är störst för mindre och medel- stora verksamheter bör inte uppdraget utan goda skäl begränsas enbart till dessa.
Den rättsliga regleringen av generella föreskrifter
I 9 kap. 5 § miljöbalken finns ett bemyndigade för regeringen att inom ramen för prövningssystemet utfärda generella föreskrifter, om sådana föreskrifter framstår som mer ändamålsenliga i förhåll- ande till miljöbalkens syften än ett förvaltningsbeslut eller en dom i ett enskilt fall. Regeringen får även bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter, men för detta krävs särskilda skäl. Bemyndi- gandet har använts bl.a. för att genomföra vissa delar av
Ett annat bemyndigande att meddela generella föreskrifter finns inom jordbruksområdet. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får enligt 12 kap. 10 § miljöbalken meddela gene- rella miljöskyddsföreskrifter vid sidan av sådana föreskrifter som avser miljöfarlig verksamhet i allmänhet enligt 9 kap. 5 § miljöbalken
20Prop. 2012/13:35, s. 32 f.
471
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
ifråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighets- mått för gödselhantering och växtodling.
Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § och 12 kap. 10 § begränsar tillståndets rättskraft enligt vad som framgår av 24 kap. 1 §. Om generella föreskrifter utfärdas gäller alltså sådana oavsett vilka villkor som följer av tillståndet. En reglering som förbjuder villkor inom områden där det finns generella föreskrifter som Svenskt Näringsliv föreslår är därför förmodligen inte nödvändig.
Om generella föreskrifter i form av myndighetsföreskrifter ska användas i ökad utsträckning kan det finnas behov av författnings- ändringar i bl.a. bemyndigandet i 9 kap. 5 § miljöbalken eftersom det krävs särskilda skäl enligt bemyndigandet för att en myndighet ska få meddela sådana föreskrifter. För att generella föreskrifter också ska användas i ökad utsträckning av prövningsmyndigheten vid till- ståndsprövningen och villkorsskrivningen kan det eventuellt finnas ett behov av författningsändringar i bl.a. 22 kap. för att reglera hur prövningen och villkorsskrivningen ska förhålla sig till generella före- skrifter. Vi anser dock att nu nämnda frågor är för tidigt väckta. Överväganden om och i så fall vilka författningsändringar som kan vara nödvändiga för att generella föreskrifter ska effektivisera och korta tillståndsprövningarna behöver adresseras inom ramen för de uppdrag som vi föreslår att regeringen ska lägga på berörda myndig- heter att ta fram generella föreskrifter. Vi väljer därför att inte pre- sentera några författningsförslag i denna del.
Användning av generella föreskrifter kan i vissa fall leda till ett försämrat miljöskydd
En grundläggande tanke med den individuella miljöprövningen är att regleringen av en verksamhet med en viss lokalisering ska anpassas till det skydd av miljön som krävs på just den platsen. Det innebär att villkor om utsläpp och andra hänsyn måste anpassas till dessa för- hållanden och inte utan vidare kan gälla på samma sätt för en annan verksamhet på en annan plats. Dessutom ska det alltid göras en rim- lighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken vid tillståndsprövning, där det ska tas hänsyn till nyttan av skyddsåtgärder och andra försik- tighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Dessa grundläggande principer som miljöbalken bygger på och som styr tillståndsprövningen innebär utmaningar för användning av
472
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
generella föreskrifter. Om begränsningsvärden eller andra förhållanden som gäller enligt föreskrifterna utgår från förhållanden som råder för en verksamhet som lokaliseras till en ur miljösynpunkt mycket käns- lig plats, riskerar föreskrifterna att vara orimligt hårda för många andra verksamheter. Om föreskrifterna å andra sidan utgår från en verk- samhet som är lokaliserad till ett mindre känsligt område riskerar före- skrifterna att leda till ett försämrat miljöskydd.
Det är en utmaning att hitta rätt nivå för regleringen i generella föreskrifter. För vissa områden som t.ex. buller är det kanske möjligt att nå nästan hela vägen genom föreskrifter så att behovet av indivi- duell villkorsskrivning nästan upphör. För andra områden kanske före- skrifterna behöver komplettera villkorsskrivningen på något sätt. Detta är frågor som bör adresseras i de uppdrag vi föreslår.
9.2.2Materiella ändringar ligger utanför utredningens uppdrag
Svenskt Näringsliv har bl.a. föreslagit att den allmänna hänsyns- regeln om bästa möjliga teknik som kommer till uttryck i 2 kap. 3 § miljöbalken ska ersättas med bästa tillgängliga teknik för att bättre stämma överens med EU:s regelverk. Svenskt Näringsliv har vidare föreslagit begränsningar i möjligheten att föreskriva villkor. Samman- fattningsvis innebär de föreslag till ändringar Svensk Näringsliv har lämnat att villkorsregleringen endast ska avse den huvudsakliga miljö- påverkan från verksamheten samt att det inte ska vara möjligt att villkorsreglera frågor som omfattas av generella föreskrifter. Frågan om generella föreskrifter och näringslivets förslag om att använda sådana i större utsträckning behandlas i avsnitt 9.2.1 ovan.
De förslag till ändringar från Svenskt Näringsliv som redovisats i föregående stycke innebär materiella förändringar i fråga om vilket underlag som ska ligga till grund för prövningen och omfattningen av den prövning som ska göras av prövningsmyndigheten. Det hand- lar om relativt stora ändringar som tar sikte på grundläggande frågor i det svenska miljöprövningssystemet. Förslagen kräver en omfat- tande analys där bl.a.
473
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
9.2.3Alternativa lösningar
Det är fråga om relativt omfattande uppdrag vi föreslår ska läggas på myndigheter att identifiera lämpliga områden och ta fram förslag till generella föreskrifter. Dessutom har vi identifierat ett antal områden där det kan krävas författningsändringar samt analys av förslagen i förhållande till
9.3Uppföljning av och integrering med annat pågående arbete
Förslag: Utredningen rekommenderar regeringen att närmare följa upp, stödja och integrera våra förslag med andra parallella upp- drag om en effektivare miljöprövning, avseende bl.a. myndighets- gemensam vägledning, samrådsprocessen, digitalisering och annat administrativt stöd samt regeringens roll som prövningsmyndighet.
9.3.1Skälen för utredningens förslag
Naturvårdsverkets uppdrag om utvecklad vägledning avseende miljöprövning och miljöbedömning
Som framgår av flera av våra förslag i kapitel
474
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
Utredningens syn på vägledningsbehov
Vi kan genom vår inhämtning av information och analys av den kon- statera att det finns ett relativt omfattande vägledningsbehov på miljö- prövningsområdet. Mer vägledning skulle kunna förenkla processen och göra tillämpningen mer förutsägbar och enhetlig. När det gäller myndighetsgemensam vägledning ser vi behov både i dagens system och med våra förslag som gäller bl.a. följande områden.
–Branschspecifika vägledningar. Vägledning om t.ex. bästa möjliga teknik (BMT) för att skapa samsyn som i sig underlättar pröv- ningen. Exempelvis att branscher tar fram underlag och att arbetet sedan sker i samverkan med myndigheter. Det kan även finnas behov av t.ex. lättlästa
–Bedömningen av betydande miljöpåverkan. Här finns behov av vägledning till både kommunerna och länsstyrelserna samt verk- samhetsutövarna, inte minst kopplat till våra förslag i kapitel 4 och kapitel 6.
–Samrådsprocessen. Det finns redan mycket vägledning om sam- rådet, men vi ser också att det finns luckor. Det behövs samord- nad vägledning kring samrådets funktion, de olika aktörernas ansvar och inte minst länsstyrelsens nya stärkta och samordnande roll enligt våra förslag i kapitel 6.
–Prövningssystemet. Det står klart att många aktörer inte är be- kanta med de olika prövningsstegen inom tillståndsprocessen, vem som har ansvar för vad och hur lång tid varje steg i processen kan väntas ta. En ökad kunskap om detta skulle skapa både ökad förståelse för systemet och ökad förutsägbarhet mot bakgrund av våra beskrivningar i kapitel 3 och förslag i kapitel 4, kapitel 6 och kapitel 7.
–Riksintressen och målkonflikter. Vi bedömer att det behövs utvecklad vägledning både kring dagens system och våra förslag till ändringar i kapitel 6. Vi beskriver problembilden delvis i kapi- tel 3 kopplat till bl.a. det så kallade främjandeperspektivet, bristen på nationellt planeringsunderlag där målkonflikter hanteras samt svårigheten att lösa ut målkonflikter i den enskilda prövningen.
–Obligatorisk omprövning. Det saknas kunskap om hur om- prövningar ska gå till vittnar våra kontakter med bl.a. länsstyrel-
475
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
serna om. Både våra förslag i kapitel 5 och dagens icke fungerande system innebär behov av mer vägledning.
Länsstyrelsernas uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan
För att åstadkomma en mer effektiv samrådsprocess krävs mer än bara regeländringar, vilket vi redogör för i avsnitt 6.1.1. Regeringen har gett länsstyrelserna i uppdrag att utvärdera nuvarande samråds- förfarande och utveckla samverkansformer som främjar en effektiv samrådsprocess. Som vi anger i nämnda avsnitt rekommenderar vi regeringen att i det fortsatta arbetet med våra förslag integrera arbetet med redovisningen av regeringsuppdraget. Detta har bäring på våra förslag både i kapitel 6 och kapitel 8.
Domstolsverkets och länsstyrelsernas digitaliseringsarbete
Domstolsverket och länsstyrelserna fick sommaren 2021 i uppdrag i regeringen att utvärdera om det finns förutsättningar att utveckla en eller flera
Tillväxtverkets arbete om regelförenkling och administrativt stöd för verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan
Tillväxtverket har fått i uppdrag att mellan åren
21Regeringsbeslut den 22 juli 2021, M 2021/01424 och M 2021/01425.
476
SOU 2022:33 |
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och på det sättet ge förutsättningar för en effektiv och snabb ärendehandlägg- ning.22 Uppdraget ska genomföras i samråd med Jordbruksverket, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Tillväxtverket redovisade en delrapport den 24 februari 2022 och lämnade då förslag inom ett antal områden som har bäring på samrådsprocessen, samordning av länsstyrelsernas arbete och ökad användning av generella föreskrifter för vissa
Regeringens roll som prövningsmyndighet
Som vi redovisat ovan i avsnitt 9.1.1 ska en särskild utredare utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Inom ramen för uppdraget ska utredaren bl.a. utreda när i tillstånds- processen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken. Den nya utredningen får förhålla sig till vårt förslag om ändring av regeringens förbehållsrätt och ytterst blir det en fråga för regeringen att integrera våra förslag med annat relaterat arbete.
9.4Övrigt förslag som vi inte går vidare med
9.4.1Miljöorganisationers klagorätt
Naturskyddsföreningen har lämnat synpunkter gällande det svenska genomförandet av miljöorganisationers klagorätt enligt bl.a. 16 kap. 13 § miljöbalken och menar att en förtydligande kodifiering av praxis skulle effektivisera prövningarna. Föreningen anger att bestämmel- sen har varit oförändrad i flera år och att dess lydelse inte återspeglar den rätt organisationer har att föra talan enligt artikel 9 i Århuskon- ventionen,
22Regeringsbeslut den 21 januari 2021, N2021/00171.
23Tillväxtverket (2022).
24Ds 2016:25, s. 259 ff.
477
Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning |
SOU 2022:33 |
Utredningen konstaterar att frågan om genomförandet av Århus- konventionen är omfattande och komplex och att utredningstiden inte har medgett en närmare analys av förslaget.
478
10 Komparativ rätt
Utredningen har gjort en komparativ utblick med fokus på de nor- diska ländernas lagstiftning för att på så sätt ge perspektiv på det svenska prövningssystemet. Delar av utredningen har även ingått i den svenska delegationen vid en
10.1Danmark
I Danmark meddelas tillstånd till olika miljöfarliga verksamheter av kommunerna eller amtsråden (motsvarande Sveriges länsstyrelser). I vissa fall är det Danska Miljøstyrelsen som är miljöprövningsmyn- dighet, vilket motsvarar svenska Naturvårdsverket. Överklaganden sker i två eller tre instanser. Ett beslut av kommunen eller amtsrådet överklagas till Miljøstyrelsen och vissa, principiellt viktiga ärenden avgörs slutligt av Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Målet är att en screening för huruvida det krävs en miljöbedöm- ning eller inte ska ta högst 90 dagar och att ett beslut i en tillstånds- prövning ska ta högst 200 dagar. Det saknas dock statistik över hur lång tid en tillståndsprövning verkligen tar.
Plantillägg
Den fysiska planeringen av ett område regleras i kommunplanen och i regionplanen. För att reglera lokaliseringen av en verksamhet kan det finnas behov av att den berörda kommunen utarbetar ett förslag till kommunalplanstillägg alternativt amtsrådet om det krävs ett til- lägg i regionplanen. Processen med plantillägg löper parallellt med
479
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
tillståndsprocessen. Ett plantillägg krävs för vissa verksamheter som fordrar en miljökonsekvensbedömning. Detta kan jämföras med kravet i 4 kap. 2 § i den svenska plan- och bygglagen (2010:900) där det krävs en detaljplan om ett byggnadsverk eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det finns också en reglering i 2 kap. 6 § miljöbalken som innebär att ett tillstånd inte får ges i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen.
Tillståndsplikt
Tillståndspliktiga verksamheter i Danmark är sådana som innebär en betydande miljöpåverkan. Vilka verksamheter som innebär en bety- dande miljöpåverkan regleras i bilaga 1 till miljöbedömningslagen1, verksamheter som kan innebära en betydande miljöpåverkan regleras i bilaga 2. Huruvida en verksamhet kräver tillstånd finns även regle- rat i speciallagstiftning, beroende på vilken typ av verksamhet det handlar om.
För att avgöra om en verksamhet som omfattas av bilaga 2 till miljöbedömningslagen, är tillståndspliktig krävs en miljöbedöm- ning, vilket verksamhetsutövaren måste ansöka om. Miljöbedöm- ningen avgör dock inte om en verksamhet kan påbörjas eller inte, utan utgör endast en bedömning av effekterna på människor och miljö med särskild tonvikt på arter och livsmiljöer som skyddas en- ligt art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet m.m.
En verksamhet som omfattas av bilaga 2 till miljöbedömningsla- gen får inte heller påbörjas förrän verksamhetsutövaren skriftligen meddelats om att verksamheten sannolikt inte kommer att ha någon betydande miljöpåverkan (screeningavgörande). Står det klart att verksamheten inte kommer att leda till någon miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten besluta att verksamheten inte omfattas av krav på miljöbedömning. Beslutet publiceras sedan på Danska Miljø- styrelsens webbplats.
Utöver tillstånd för de verksamheter som finns i bilaga 1 och 2 krävs det också ett miljögodkännande. Detta gäller både vid nyeta-
1Bekendtgørelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM), LBK nr 1976 av 27/10/2021 är en del av Danmarks införlivande av
480
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
blering och vid betydande förändring eller förlängning av ett tillstånd. I samband med miljögodkännandet fastställer godkännandemyndig- heten vilka krav som ska ställas på verksamheten t.ex. att farliga kemi- kalier ska förvaras på ett säkert sätt. Processen om godkännande sker parallellt med tillståndsprocessen.
Tillståndsprövningen har för vissa branscher och för vissa anlägg- ningar ersatts med generella föreskrifter, vilket är mer vanligt före- kommande än i Sverige. För verksamheter och branscher som inte omfattas av tillståndsplikt finns det särskilda branschinitiativ. Sådana finns för t.ex. maskinverkstäder och maskinfabriker, garage, biltvättar, kemtvättar m.fl. Det finns också branschbeskrivningar för tillstånds- pliktiga verksamheter i syfte att underlätta företagens miljöarbete.
Det finns även verksamheter som kräver en anmälan till kommunen i stället för ett tillstånd. Det kan handla om t.ex. tillfälliga verksamheter som kan komma att generera damm, buller eller vibrationer. Det finns även lokala föreskrifter om andra anmälningspliktiga verksamheter.
När en kommun mottagit en anmälan ska den godkännas. Beslut om godkännande får bara överklagas om anmälan avser en kommu- nalt ägd eller kommunalt driven verksamhet, då kan godkännandet överklagas till Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Miljöbedömning
Miljöbedömningsprocessen förutsätter att en miljökonsekvens- beskrivning och en miljökonsekvensrapport utarbetas för att utröna verksamhetens förväntade betydande miljöpåverkan. En miljö- bedömning ska alltid göras för de verksamheter som framgår av bilaga 1 till miljöbedömningslagen. Även i bilaga 2 finns en förteckning över olika verksamheter som måste bedömas särskilt i förhållande till huruvida den kan ha en betydande inverkan på miljön.
Bedöms en verksamhet innebära betydande påverkan på miljön ska prövningsmyndigheten granska miljökonsekvensbeskrivningen och miljörapporten och sedan ska ett samråd ske med berörda myn- digheter och med allmänheten. Utifrån inkomna yttranden under samrådet kan verksamhetsutövaren behöva komplettera underlaget ytterligare. När prövningsmyndigheten anser att miljökonsekvens- beskrivningen uppfyller de lagliga kraven, kan myndigheten besluta om ett så kallat §
481
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
•alla miljöförhållanden som är knutna till beslutet,
•en beskrivning av verksamhetens egenskaper och de åtgärder som planeras för att undvika, förebygga eller begränsa och om möjligt neutralisera betydande negativa effekter på miljön, samt
•eventuella övervakningsåtgärder.
Eventuella villkor för verksamheten ska också framgå. Avslås ansö- kan om tillstånd ska skälen till detta framgå av beslutet. Detta för- farande kan likställas med den svenska miljötillståndsprocessen för A- och B verksamheter.
Omprövning och tidsbegränsning
Det är möjligt att tidsbegränsa tillstånd. Dessutom måste verksam- hetsutövaren söka nytt tillstånd om denne inte nyttjar sitt tillstånd inom
Danmark och EU
EU har beslutat att alla förorenande verksamheter ska följa vissa miljökrav, däribland kravet om bästa tillgängliga teknik (BAT).
EU:s avfallsdirektiv har genomförts i den danska lagstiftningen och därutöver har Danmark nationella lagar och bestämmelser när det kommer till avfall i bl.a. miljöskyddslagen. Danmark arbetar aktivt med den cirkulära ekonomin och har antagit flera avfallsstrategier. För vissa verksamheter som omfattas av avfallsdirektivet har all- männa regler utarbetats.
482
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
10.2Finland
Den finländska miljöskyddslagen2 motsvarar till stor del 9 kap. miljöbalken i den svenska lagstiftningen. Finland har
De myndigheter som prövar miljötillstånd är de kommunala miljövårdsmyndigheterna och den statliga miljötillståndsmyndig- heten. Miljötillstånd krävs för verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan eller som berör ett större område. De kommunala miljövårdsmyndigheterna hanterar, vissa tillstånd och vissa anmälningspliktiga verksamheter. Av stadsrådets förordning om miljöskydd3 går det att utläsa vilken myndighet som ska fastställa miljötillståndsfrågorna för respektive verksamhet, vilket går att jämföra med den svenska miljöprövningsförordningen.
Till skillnad från i Sverige prövas överklaganden av ett beslut eller begäran om omprövning enligt miljöskyddslagen av förvaltningsrätt avseende miljöfarliga verksamheter samt enligt lagen om förvalt- ningsdomstolarna4 och lagen om rättegång i förvaltningsärenden5. Överklaganden av beslut som fattats med stöd av miljöskyddslagen har centraliserats till Vasa förvaltningsdomstol. Vid prövningen be- står rätten av två juridiska domare och en sakkunnig inom natur- vetenskap eller teknik, vilka kan likställas med de svenska mark- och miljödomstolarnas tekniska råd. Förvaltningsdomstolens beslut kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen där det dock krävs prövningstillstånd.
Ett beslut om huruvida det krävs en miljöbedömning för en verk- samhet tar cirka en månad och själva miljöbedömningsprocessen tar cirka 12 månader beroende på hur snabbt underlaget kommer in till myndigheten. För en ny verksamhet tar tillståndsprocessen cirka
2Ympäristönsuojelulaki (2014/527) har ersatt den tidigare miljöskyddslagen (2000/86).
3Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta, (2014/713).
4
5Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (2019/808).
483
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
Tillståndsplikt
I miljöskyddslagen återfinns de materiella bestämmelserna vad gäller tillståndsprövning. I Finland krävs miljötillstånd för verksamheter som:
•medför risk för förorening av miljön,
•kan orsaka förorening i vattendrag, när det inte är fråga om en sådan verksamhet som avses i 1 kap. 19 § vattenlagen,
•avledande av avloppsvatten som kan orsaka förorening av ett dike, källa eller en rännil som avses i 1 kap. 3 § mom. 6 punkten i vattenlagen,
•kan utsätta omgivningen för sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. Lagen angående vissa grannelagsförhållanden (26/1920).
Miljötillstånd krävs även för verksamhet vid energiproducerande an- läggningar, asfaltsstationer, distributionsstationer, betongstationer, verksamheter som producerar vissa betongprodukter samt vissa kemiska tvättinrättningar.
För väsentliga ändringar av miljötillståndspliktiga verksamheter krävs det miljötillstånd även för ändringar som innebär att utsläppen från verksamheten ökar. Tillstånd krävs dock inte om ändringen inte ökar miljöpåverkan eller om riskerna och miljötillståndet inte behö- ver ses över på grund av ändringen av verksamheten. Förutom vissa ändringar kan miljötillstånd krävas även för anmälningspliktiga- och registreringspliktiga verksamheter.6
Vad en ansökan om miljötillstånd ska innehålla framgår av 39 och
39 a §§ miljöskyddslagen. Där framgår även att en ansökan ska läm- nas in elektroniskt till behörig tillståndsmyndighet. Är verksamhets- utövaren däremot en fysisk person får ansökan lämnas in på papper. Till ansökan ska fogas en utredning om verksamheten och dess kon- sekvenser, om parterna och om andra relevanta omständigheter. Om ansökan gäller verksamhet som avses i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning ska även en miljökonsekvensbeskriv- ning tillfogas ansökan innan beslut fattas. Om en ansökan är brist- fällig ska sökanden ges möjlighet att komplettera ansökan inom den
630 § miljöskyddslagen.
484
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
tid som tillståndsmyndigheten har angett. Avhjälps inte bristerna i ansökan inom utsatt tid, kan ärendet lämnas utan prövning.7
Miljötillståndsverket avgör om en verksamhet kan antas medföra betydande miljökonsekvenser och verket kan även pröva om verk- samheten kräver tillstånd enligt vattenlagen8. En tillståndsansökan som rör både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska i allmänhet prövas tillsammans och i enlighet med vattenlagen.
När en ansökan är fullgod ska den prövas av tillståndsmyndig- heten. Det kan också finnas skäl att granska miljökonsekvenser och avfallshantering samlat om det finns ett tekniskt och funktionellt samband mellan flera tillståndspliktiga verksamheter inom samma verksamhetsområde. Även i andra sammanhang är det möjligt med gemensam prövning, t.ex. när en verksamhet även måste prövas en- ligt vattenlagen och marktäktslagen.
Ansökan ska delges genom offentlig kungörelse. När ansökan prö- vas ska tillståndsmyndigheten begära in ett utlåtande från olika myn- digheter vars intressen kan tänkas påverkas av verksamheter. Det handlar bl.a. om kommunala miljövårdsmyndigheter, hälsoskydds- myndigheter, myndigheter som bevakar allmänna intressen, same- tinget och andra berörda aktörer. Den statliga miljötillståndsmyndig- heten ska dessutom begära in ett utlåtande från den statliga tillsyns- myndigheten samt från den kommun där verksamheten är placerad.
Innan tillståndsmyndigheten beslutar i ärendet ska parterna ges tillfälle att framställa anmärkningar med anledning av tillståndet och även andra än parterna ska ges tillfälle att framföra sin åsikt i enlighet med förvaltningslagen.
Tillstånd får förenas med behövliga villkor om bl.a.
•utsläpp
•förebyggande och hindrande av förorening av mark och grund- vatten
•avfall samt minskning av avfallets mängd och skadlighet
•åtgärder vid störningar och andra exceptionella situationer
•åtgärder efter avslutad verksamhet
•åtgärder för att förebygga eller minska förorening av miljön och risken för sådan.
740 § miljöskyddslagen.
8Vesilaki (2011/587).
485
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
För att hindra eller minska miljöolägenheter kan ett tillstånd även förenas med behövliga villkor om produktionskapacitet, produk- tionsenergi och inom produktionen förekommande födoämnen. Ett miljötillstånd ska också förenas med villkor om ekonomisk säkerhet samt villkor om kontroll av verksamheten.
När innehållet i bästa tillgängliga teknik bedöms ska hänsyn tas till bl.a.
•minskning av avfallsmängden och avfallets skadlighet
•möjlighet att återanvända ämnen som används och avfall som uppkommit vid produktionen
•farligheten hos de ämnen som används vid produktionen
•möjligheterna att använda ämnen som är mindre skadliga än tidi- gare
•utsläppens art, mängd och verkningar
•arten och förbrukningen i fråga om råvaror
•energianvändningens effektivitet
•den tid som krävs för att ta bästa tillgängliga teknik i bruk och betydelsen av den planerade tidpunkten för inledande av verk- samheten
•de kostnader och den nytta som uppkommer vid förebyggandet och begränsningen av utsläpp
•miljökonsekvenserna
•produktionsmetoder
•kunskapsutveckling
•uppgifter om bästa tillgängliga teknik som publiceras av Euro- peiska kommissionen och internationella organ.
486
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
Miljöbedömning
I lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning9 finns be- stämmelser om när och hur en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter som den projektansvarige ska lämna till den behöriga myndigheten utfärdas genom en förordning av statsrådet. I de flesta fall är det
I sitt utlåtande ska kontaktmyndigheten ta ställning till program- mets omfattning och exakthet och det ska också framgå vilka utred- ningar som behövs och som kan samordnas. Utredningar som ska ingå i både miljökonsekvensbeskrivningen och tillståndsansökan kan utarbetas tillsammans. Utlåtandet ska sedan skickas till de be- rörda myndigheterna samt publiceras på kontaktmyndighetens webb- plats. Med utgångspunkt från programmet och kontaktmyndig- hetens utlåtande ska verksamhetsutövaren därefter sammanställa och lämna in en miljökonsekvensbeskrivning till kontaktmyndig- heten som sedan kungör miljökonsekvensbeskrivningen, där det ges möjlighet att yttra sig över den. Vilka uppgifter miljökonsekvens- beskrivningen ska innehålla framgår bl.a. av 19 § lagen om förfaran- det vid miljökonsekvensbeskrivningar.
När kontaktmyndigheten har kontrollerat att miljökonsekvens- beskrivningen är tillräcklig ska den sammanställa en motiverad slut- sats om verksamhetens betydande miljökonsekvenser. Denna slut- sats ska lämnas till verksamhetsutövaren inom två månader från det att yttrandetiden har gått ut. Slutsatsen ska även skickas till berörda myndigheter och delges genom offentlig kungörelse. Är miljö- konsekvensbeskrivningen inte tillräcklig ska verksamhetsutövaren
9Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (2017/252).
487
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
ges möjlighet att komplettera den. Kontaktmyndigheten ska då även ange vad som behöver kompletteras. Tillståndsmyndigheten får inte meddela tillstånd förrän den har fått miljökonsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen samt handlingar om gränsöverskri- dande konsekvenser.
Anmälningsplikt
Vilka verksamheter som är anmälningspliktiga framgår av bilaga 4 till miljöskyddslagen. Anmälan kan också krävas vid verksamheter av engångsnatur och som orsakar tillfälligt buller eller skakningar om dessa kan antas bli särskilt störande. Anmälan görs till behörig myn- dighet minst 120 dygn innan verksamheten inleds. Ändringar av vissa verksamheter kan också vara anmälningspliktiga om ändringen ökar utsläppen eller om ändringen är väsentlig.
Anmälan behöver däremot inte göras om ändringen inte ökar miljöpåverkan eller riskerna och beslutet med anledning av anmälan inte behöver ses över på grund av ändringen av verksamheten.
Vilken myndighet som är behörig beror på vilken verksamhet som anmälan avser. Den statliga miljötillståndsmyndigheten be- handlar anmälan för vissa verksamheter i bilaga 4 och om det är fråga om verksamhet som är avsedd för militära ändamål. För övriga verk- samheter behandlas anmälningar av den kommunala miljövårsmyn- digheten. Behörig myndighet ska sedan fatta ett beslut med anled- ning av anmälan för att säkerställa att verksamheten iakttar gällande lagstiftning.
Registrering
Av bilaga 2 till miljöskyddslagen framgår vilka verksamheter som kräver registrering hos den kommunala miljövårdsmyndigheten. En verksamhet ska registreras om den medför risk för förorening av miljön. Ingen registrering behöver däremot göras om verksamheten kräver miljötillstånd eller anmälan.
488
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
Finland och EU
Finland har genomfört
När Europeiska kommissionen har beslutat om slutsatser ska miljöministeriet utan dröjsmål informera om dem på sin webbplats. Tillståndsmyndigheten kan medge tillfälliga undantag från utsläpps- nivåerna och övriga krav på bästa tillgängliga teknik i högst nio månader för att ge verksamhetsutövaren möjlighet att pröva ut och använda av ny teknik. Det är miljöcentralen som följer utvecklingen och informerar om bästa tillgängliga teknik.
Avfallsdirektivet har införlivats i finsk lagstiftning genom bl.a. avfallslagen11, statsrådets förordning om avfall12, miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen. Finland har dock i vissa fall infört strängare och mer omfattande bestämmelser än de som framgår av direktivet.
10Finska regeringens proposition till riksdagen RP 102/2018 rd.
11Jätelaki (2011/646).
12Valtioneuvoston asetus jätteistä (978/2021).
489
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
Omprövning och tidsbegränsning
Det är möjligt att ge tidsbegränsade tillstånd, t.ex. om det är osäkert vilka miljöeffekter en verksamhet kommer att få. Det vanligaste är dock att tillstånd lämnas på obegränsad tid. Det finns också möjlighet att återkalla ett befintligt tillstånd om vissa omständigheter är uppfyllda.
10.3Norge
Norge är inte medlem i EU men många
En viktig lag i norsk miljölagstiftning är plan- och bygglagen17. Det är den lagen kommunerna använder när de fattar beslut om markanvändning. Plan- och bygglagen reglerar hur samhället ska ut- vecklas och syftet är att säkerställa den naturliga mångfalden och främja en hållbar utveckling till förmån för individen, samhället och kommande generationer. De undantag som framgår av lagen är dock något som nyttjas mycket vid nyetableringar av verksamheter.
Målet för handläggningstider är
13European Free Trade Association.
14Statlig myndighet och motsvarar länsstyrelsen i Sverige.
15Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven).
16Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
17Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).
490
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
Tillståndsplikt
I Norge finns det olika bestämmelser för tillståndsplikt beroende på om verksamheten ska utföras på land eller i vattnet. Föroreningar är förbjudna om inget annat föreskrivs och för nya verksamheter och ändringar av verksamheter krävs det tillstånd. Tillstånd krävs dock inte för verksamheter som innebär normala föroreningar från fiske, jordbruk, skog, bostäder eller liknande, kontor- och affärslokaler, skolor, hotell, tillfälliga byggverksamheter m.m.
En viktig princip i norsk miljölagstiftning är förorenaren betalar. Den som förstör miljön ska betala för sig, och kan bli skyldig att avhjälpa eller reparera skador på plats eller bygga upp liknande natur- liga miljöer på annat håll. Andra viktiga principer i norsk miljölag- stiftning är bästa tillgängliga teknik och bästa möjliga lokalisering. Ansökan om tillstånd ska göras för de verksamheter som framgår av lagen om föroreningskontroll och i förordningen om förorenings- kontroll18.
Förutom att verksamhetsutövaren själv kan ansöka om ändrings- tillstånd kan föroreningsmyndigheterna ändra ett tillstånd på eget initiativ. Föroreningsmyndigheten ska regelbundet ompröva ett givet tillstånd mot bakgrund av utvecklingen av bästa tillgängliga teknik. En sådan ändring av myndigheterna ska meddelas verksam- hetsutövaren i god tid innan tillståndet ändras.
När en ansökan kommit in till tillståndsmyndigheten ska par- terna i ärendet meddelas om ansökan, möjlighet till omprövning av handlingar och sista dag för yttrande. Detta gäller även berörda offentliga myndigheter och organisationer som värnar om allmän- hetens intresse samt andra som kan påverkas särskilt av verksamheten. Ibland kan det även behövas ett samråd, vilket då ska kungöras.
Vad en ansökan ska innehålla framgår av kap. 36 i förordningen om begränsning av föroreningar. När en verksamhet kan orsaka stora föroreningar på en ny plats eller innebär en betydande om- byggnad får föroreningsmyndigheten besluta att verksamhetsutöva- ren ska upprätta en konsekvensanalys som bl.a. redovisar vilka för- oreningar verksamheten kommer att medföra vid normal drift samt vilka effekter föroreningarna kan få på kort och lång sikt. Vid behov ska även undersökningar genomföras på de naturliga förhållanden som råder och det bör klargöras hur föroreningen kommer att på-
18Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften).
491
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
verka människors användning av miljön. I konsekvensanalysen ska det även alternativa platser, produktionsprocesser m.m. redovisas och även hur verksamheten ryms i de planer som finns för området.
När konsekvensanalysen är klar ska föroreningsmyndigheten och verksamhetsutövaren hålla ett offentligt möte där de förorenings- relaterade konsekvenserna som verksamheten kan få diskuteras. Ett sådant möte är dock inte nödvändigt om verksamheten inte kommer att leda till några allvarliga föroreningar. Ett tillstånd ska i regel inte strida mot planer enligt plan- och bygglagen19 men det är möjligt att göra undantag om planmyndigheten ger till tillstånd till verksamheten.
I tillståndet fastställs gränserna och villkoren för verksamheten samt gränser för tillåtna utsläpp från verksamheten. Gränserna be- stäms utifrån möjliga miljöeffekter, nuvarande situationen i miljön och vilka utsläppsnivåer som kan förväntas uppnås med bästa till- gängliga teknik. Finns
När föroreningsmyndigheten har beslutat om tillstånd för en verksamhet ska parterna och de som har uttalat sig under tillstånds- processen underrättas om beslutet och beslutet ska göras allmänt tillgängligt. I kap. 36 i förordningen om föroreningskontroll finns särskilda regler om handläggningen av ärenden enligt lagen om kon- troll av föroreningar.
I Norge finns även bestämmelser som reglerar att alla verksam- heter ska omfattas av en tillsynsplan. I planen ska det finnas infor- mation om vilket geografiskt område och vilka verksamheter den omfattar. Det finns både statliga och regionala tillsynsplaner.
Omprövning och tidsbegränsning
Föroreningsmyndigheten ska regelbundet ta upp tillståndet för om- prövning, mot bakgrund av utvecklingen av bästa tillgängliga teknik i enlighet med
19Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).
20BAT Associated Emission Level, en
492
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
•skadan med föroreningen blir betydligt större än förväntat
•skada eller olägenhet kan minskas utan orimlig kostnad för föro- renaren
•det finns ny teknik att tillgå
•villkoren är onödiga för att förhindra föroreningar.
Tillstånd meddelas vanligen för obegränsad tid. För
Norge och EU
Även
10.4Island
Island är inte medlem i EU. Liksom Norge har Island dock imple- menterat några
Miljöbedömning
Tillståndsprocessen är separerad från miljöbedömningsprocessen och processerna hanteras av olika statliga myndigheter. Den natio- nella planmyndigheten är ansvarig myndighet för lag om miljöbe-
21Se, förordningen sektion
22Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, 1998 nr 7, 12 mars.
23Lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, 2021 nr 111, 25 juni.
493
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
dömning av projekt och planer och beroende på vilken typ av verk- samhet det rör sig om är det antingen isländska miljömyndigheten (Umhverfisstofnun) eller någon av hälsokommittéerna som utfärdar tillstånd för utsläppsverksamheter. I vissa fall kan tillstånd krävas av båda myndigheterna för samma projekt om det innebär flera olika verksamheter. De två processerna kan inte slås ihop men det är möj- ligt att ansöka om miljöbedömning och tillstånd samtidigt. I dessa fall behövs ett tidigt medgivande av tillståndsmyndigheten innan ett beslut kan fattas att handlägga tillståndsansökan samtidigt med miljöbedömningen.
Andra myndigheter kan bli involverade längs vägen, t.ex. kan den nationella planmyndigheten (Skipulagsstofnun) behöva inhämta synpunkter från lokala planerings- och byggmyndigheter.
Enligt lag om bedömning av projekt och planer artikel 21, 21 § ska beslut om huruvida det krävs en miljökonsekvensbeskrivning ut- färdas inom sju veckor från det datum då verksamhetsutövaren har lämnat in tillfredställande information. I särskilda fall kan den natio- nella planmyndigheten utöka tidsgränsen för att meddela beslut. All- mänheten ska ges minst sex veckor att inkomma med synpunkter på underlaget och inom sju veckor från det att miljökonsekvensbeskriv- ningen färdigställts ska planmyndigheten avge ett motiverat ytt- rande om miljöbedömningen av projektet.
Det är inte fastslaget i lagstiftning hur lång tid tillståndsprocessen ska ta men isländska miljömyndigheten har ett internt mål om att det inte ska ta mer än 240 dagar att meddela tillstånd från det att ansökan är tillfredställande.
Tillstånd
Av Sanitets- och föroreningskontrollagen artikel 7 följer att ett för- slag till tillstånd ska kungöras. Skriftliga synpunkter på förslaget får lämnas av allmänheten och sakägare inom fyra veckor efter kun- görelsen. Tillståndsmyndigheten ska sedan inom fyra veckor från det att tidsfristen för yttrande löpt ut fatta beslut och underrätta sökanden samt de som lämnat synpunkter om beslutet.
Vilka villkor som beslutas för tillståndet beror på många faktorer bl.a. måste resultatet av miljöbedömningen beaktas. Den nationella planmyndigheten kan sätta bindande villkor för skyddsåtgärder eller
494
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
kontroll som behöver implementeras i tillståndet. Tillståndsmyndig- heten, Islands miljömyndighet, ska enligt artikel 9 i sanitets- och för- oreningskontrollagen se till att det tillstånd som utfärdas innehåller alla nödvändiga villkor som krävs för att säkerställa att kraven i ar- tiklarna 12 och 38 i samma lag uppfylls. Det föreskrivs också att driftsvillkoren åtminstone ska innehålla bestämmelser om gräns- värde för utsläpp av föroreningar, krav som säkerställer skydd av mark och grundvatten. Artikel 12 innebär att miljömyndigheten ska beakta om strängare krav föreskrivs i en förordning än vad som kan uppfyllas genom
Artikel 38 föreskriver att verksamheter ska bedrivas i enlighet med de principer som listas där, t.ex. att alla lämpliga åtgärder ska vidtas för att förhindra förorening och att bästa tillgängliga teknik ska användas. Det följer också av bestämmelsen att det avfall som genereras förbereds för återanvändning, materialåtervinning, åter- vinning eller bortskaffande så snart någon påverkan på miljön kan undvikas eller minskas samt att energi ska utnyttjas väl.
Allmänheten har rätt till information om tillstånd, tillstånds- ansökningar och åtgärder för att få ner utsläppen. Informationen finns tillgänglig på miljömyndighetens webbplats. Beslut om miljö- bedömning som meddelats av den nationella planmyndigheten och tillstånd till verksamheter meddelade av den isländska miljömyndig- heten eller annan myndighet kan överklagas till kommittén för kla- gomål på miljö och naturresurser (úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála) som hanterar överklaganden av kommunala nämnders och myndigheters på miljöområdet.
Tillståndsplikt
Av artikel 6 i sanitets- och föroreningskontrollagen följer att verk- samheter som omfattas av bilagorna 1, 2 och 4 är tillståndspliktiga. Det är med andra ord förbjudet att starta verksamheten om man inte har tillstånd. Exempel på verksamheter som anges i bilagorna är energiindustri, produktion och bearbetning av metaller, mineralin- dustri, kemisk industri och avfallshantering.
495
Komparativ rätt |
SOU 2022:33 |
Omprövning och tidsbegränsning
Av artikel 15 sanitets- och föroreningskontrollagen följer att till- ståndsmyndigheten regelbundet ska se över tillståndet, minst vart 16 år. Tillstånd ska vidare enligt artikel 6 utfärdas för viss period och i praktiken tidsbegränsas alla tillstånd till högst 16 år. Vill verksamhets- utövaren därefter fortsätta bedriva verksamheten behöver denne an- söka om nytt tillstånd.
Tillståndsmyndigheten får enligt artikel 6 i sanitets- och förore- ningskontrollagen ompröva och ändra verksamhetstillståndet innan giltighetstiden har löpt ut på grund av ändrade omständigheter, t.ex. om den förorening som orsakas av affärsverksamheten är större än vad som förväntades när tillståndet utfärdades, vid ändringar i verk- samheten i samband med bestämmelserna i verksamhetstillståndet, på grund av den tekniska utvecklingen eller ändringar i reglerna om föroreningskontroll eller om det sker en ändring i kommunens plan i den aktuella kommunen.
Om en revidering eller ändring av ett tillstånd leder till ändrade verk- samhetsvillkor, ska tillståndsmyndigheten offentliggöra ett utkast till en sådan ändring under minst fyra veckor.
Tillståndsmyndigheten får vidare förlänga giltighetstiden för verksamhetstillståndet med högst ett år medan ansökan om ett nytt tillstånd behandlas, om en tillfredsställande ansökan om ett nytt till- stånd har mottagits av utfärdaren.
10.5En jämförelse
Miljölagstiftningen i de nordiska länderna har många gemensamma nämnare, mycket beroende på
Det kan också konstateras att våra grannländer har valt att lägga miljöfrågorna på förvaltningsmyndigheter som följer respektive lands förvaltningslag. Den svenska ordningen är i det avseendet
496
SOU 2022:33 |
Komparativ rätt |
annorlunda eftersom miljöprövningen sker både hos länsstyrelsen och hos domstolar som inte följer förvaltningslagen, utan miljö- balkens egna processregler, lagen (1996:242) om domstolsärenden och rättegångsbalken. I Danmark, Norge och på Island är det inte heller domstolar som utgör överprövningsinstanser, utan andra myndigheter har den rollen. I Finland har man valt att centralisera miljöprövningen till Vasa förvaltningsrätt och i Sverige har vi våra fem mark- och miljödomstolar och den egna överprövningsin- stansen Mark- och miljööverdomstolen. I Finland finns även en motsvarighet till de tekniska råden vid mark- och miljödomstolen.
Det finns i övrigt många likheter i själva miljötillståndsprocessen. När det kommer till krav på miljökonsekvensbeskrivning, samråd och allmänhetens inflytande finns det en mer eller mindre över- ensstämmelse kring detta mellan länderna. Det som dock kan kon- stateras är att Danmark i större utsträckning använder sig av gene- rella föreskrifter än övriga nordiska länder och att Norge i större utsträckning använder sig av tillståndsplikt för verksamheter som genererar föroreningar.
497
11 Konsekvensanalys
I detta kapitel beskrivs konsekvenser av utredningens förslag. Detta redovisas dels övergripande utifrån utredningens olika förslags- kapitel, dels samlat utifrån konsekvenser på miljö och klimat samt för olika samhällsaktörer med fokus på ett antal huvudsakliga områ- den av särskild betydelse för utredningens problembeskrivning och övergripande syfte.
Kapitlet inleds med en kort problembeskrivning i avsnitt 11.1 och konsekvenserna av ett nollalternativ i avsnitt 11.2. Därefter redovisas de övergripande konsekvenserna av utredningens förslag i av- snitt 11.3. I avsnitt 11.4 redogör vi för konsekvenser för miljö och klimat och i avsnitt 11.5 redovisas konsekvenser för olika samhälls- aktörer. Samlade statsfinansiella kostnader redogörs för i avsnitt 11.6. Övriga konsekvenser av förslagen redovisas i avsnitt 11.7. Därefter följer dels analyser vad gäller förenlighet med
11.1Problembeskrivning och övergripande syfte
Utredningens förslag syftar bl.a. till att öka takten i den gröna om- ställningen och underlätta för klimat- och miljöförbättrande investe- ringar i Sverige genom effektivare och mer förutsägbara tillståndspro- cesser. Vårt arbete har syftat till att identifiera och åtgärda tidstjuvar i prövningsprocessen för att kunna korta den samlade prövningstiden och minska administrationen. Hur lång handläggningstiden blir i det enskilda fallet beror på flera samverkande faktorer.
499
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
I kapitel 3 redovisade vi närmare de problem som utredningen vill lösa, och mot bakgrund av denna problembeskrivning syftar konse- kvensanalysen till att belysa effekter av förslagen med fokus på de frågor som särskilt adresseras i utredningsdirektiven. Vi fokuserar på fyra huvudsakliga områden:
1.resursåtgång hos myndigheter och verksamhetsutövare
2.tidsvinster i processerna
3.investeringsvilja hos verksamhetsutövare
4.konsekvenser för miljö och klimat.
Urvalet av dessa fyra områden motiveras av att vårt övergripande uppdrag handlar om att främja klimat- och miljöinvesteringar samt åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser (tidsvinst och investeringsvilja) vilket i huvudsak har en positiv påverkan på företag. Förslagen innebär förändrade arbetssätt för bl.a. länsstyrel- sen och prövningsmyndigheterna vilket i sin tur kan påverka resurs- åtgången hos dessa myndigheter men de kan även påverka företagens kostnader (resursåtgång). Uppdraget syftar i grunden till en snab- bare grön omställning (miljö/klimat).
Utöver dessa fokusområden tar vi även upp övriga konsekvenser av utredningens förslag.
11.2Nollalternativet – vad händer om inget görs?
Nollalternativet innebär att utredningens förslag om att det ska bli enklare att ändra en verksamhet, regelbunden omprövning av till- stånd och villkor, tydligare och mer samordnade myndigheter, mer aktiva prövningsmyndigheter, särskilt stöd till klimatprojekt samt andra förslag för mer effektivitet inte genomförs. Den problembild som tecknades i kapitel 3 kvarstår därmed i hög grad oförändrad.
Det sker förvisso redan i dag en utveckling inom prövningspro- cesserna där bl.a. handläggningsmål hos prövningsmyndigheterna sätts och följs upp, och där kan det konstateras att handläggningsti- derna har kortats de senaste åren. Denna utveckling kan förväntas fortgå vid sidan om utredningens förslag.
Inte desto mindre är det även fortsättningsvis för krångligt att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd. Samråden vid ansökan
500
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
om miljökonsekvensbeskrivningar är delvis ineffektiva och fokus läggs inte tydligt på de väsentliga miljöeffekterna. Små frågor med begränsad miljönytta tenderar att tynga processen. Begränsad väg- ledning vid samrådet leder därtill till bristfälliga beslutsunderlag vil- ket i sin tur medför omfattande kompletteringsbehov som sinkar processen i flera led. En delvis inaktiv processledning läker inte kom- pletteringsbehoven tillräckligt snabbt, vilket medför onödigt lång handläggningstid mellan ansökan och kungörelse.
Det saknas dessutom samordning och samverkan mellan länssty- relserna i deras roll som samrådspart och part i prövningsprocessen och tillämpningen är ojämn över landet. Länsstyrelserna behöver ytterligare stöd från de centrala sektorsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens i vissa sakfrågor. Det saknas också dels tillräck- ligt tekniskt kunnande om ny teknik och industrins klimatomställ- ning hos länsstyrelserna, dels resurser för att handlägga och bedöma tillståndsärenden som på ett väsentligt sätt kan bidra till att nå kli- matmålen. Det riskerar att förlänga handläggningstiderna och bromsa en grön omställning. Oförutsägbarhet kopplad till att regeringen i ett sent skede kan förbehålla sig tillåtlighetsprövningen kan fördröja nödvändiga investeringar och skapa kostnader och osäkerhet för verksamhetsutövare.
Sammantaget kan vi konstatera att flera problem kvarstår som ris- kerar att fördröja den gröna omställningen. Det finns också en risk att verksamheter avstår från att genomföra miljöförbättrande åtgär- der, eftersom processen är lång och till viss del osäker. Sena kom- pletteringskrav leder till oförutsägbarhet och onödig tidsåtgång. Detta riskerar att dämpa investeringsviljan eller att investeringar hamnar utanför Sverige. Med tanke på den investeringsvåg som krävs för att klara de svenska klimatmålen kan detta bromsa den gröna om- ställningen. Med ett oförändrat omprövningsverktyg kommer om- prövningar i hög utsträckning fortsatt inte komma till stånd. För att den gröna omställningen ska ske behöver alla verksamheter vara med i den.
Det är därför avgörande för den gröna omställningen att det finns ett system där alla verksamheter vid någon tidpunkt uppdateras för att säkerställa att de förses med moderna miljövillkor. Då blir det också möjligt att fånga upp de verksamheter som utan ett sådant system inte på egen hand uppdaterar sina tillstånd för moderna miljövillkor.
501
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Alternativa lösningar beskrivs i respektive förslagskapitel och inkluderar bl.a.
•att en omställning till tidsbegränsade tillstånd införs som huvud- regel (kapitel 5)
•att partsrollen tas bort för alla utom länsstyrelsen (kapitel 6)
•att ett förturssystem för klimatet införs (kapitel 8).
11.3Övergripande konsekvenser av utredningens förslag
I figur 11.1 sammanfattar vi de huvudsakliga konsekvenserna av ut- redningens förslag grupperat per förslagskapitel vad gäller resursåt- gång, tidsvinst, investeringsvilja samt miljö och klimat. Konsekven- serna är delvis kopplade till varandra exempelvis genom att tidsvins- ter kan ge ökad investeringsvilja, och investeringarna kan ha en positiv effekt på miljö och klimat. Figuren är indikativ och illustrerar de övergripande slutsatserna, vilka beskrivs mer detaljerat i kapitlet som helhet.
502
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Figur 11.1 De olika förslagen bidrar samlat till en mer effektiv prövningsprocess
Schematisk sammanfattning av de huvudsakliga konsekvenserna
Förslag |
Resurs- |
Tids- |
Investe- |
Miljö/ |
|
åtgång |
vinst |
ringsvilja |
klimat |
||
|
|||||
Enklare att ändra |
€ |
++ |
+ |
+ |
|
en verksamhet |
|||||
|
|
|
|
||
Regelbunden |
€ |
0 |
0 |
+ |
|
omprövning av |
|||||
tillstånd och villkor |
|
|
|
|
|
Tydligare och mer |
€€ |
++ |
++ |
+ |
|
samordnade |
|||||
myndigheter |
|
|
|
|
|
Mer aktiva |
€/0 |
++ |
+ |
+ |
|
prövnings- |
|||||
myndigheter |
|
|
|
|
|
Ett särskilt stöd till |
€ |
+ |
+ |
+ |
|
klimatprojekt |
|||||
Andra förslag för |
€ |
+ |
+ |
+ |
|
mer effektivitet |
I det följande gör vi en kortfattad analys av konsekvenserna utifrån de förslag som beskrivits i tidigare kapitel med särskilt fokus på de områden som vi identifierat i problembeskrivningen. Konsekven- serna är en samlad bedömning utifrån den statistik och informa- tionsinhämtning som gjorts, vilken redovisas i avsnitt 11.10.
11.3.1Enklare att ändra en verksamhet
I kapitel 4 lämnar vi förslag som bl.a. syftar till ett enklare förfarande för ändringstillstånd och ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt med en anmälan. Dessa horisontella förbättringar väntas minska tidsåtgången och öka investeringsviljan. Det väntas
503
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
ett visst ökat resursbehov när antalet ändringar och anmälningar ökar. Förslagen väntas också bidra positivt till klimat och miljö.
Förslagen i denna del syftar till att pröva verksamheter på rätt nivå i ändringstrappan, dvs. när det behövs tillstånd ska det till- ståndsprövas, när det räcker med anmälan ska det anmälas och det som inte ens behöver en anmälan behöver inte anmälas (se figur 4.1). Förslagen leder både till att ändringstillstånd tillkommer och faller bort. Likaså kan antalet anmälningar både öka och minska. Samman- taget är bedömningen att antalet ändringsprövningar och anmäl- ningar kan öka på marginalen.
Ändringstillstånd innebär mindre omfattande prövningar än om verksamheter prövas i sin helhet. Det är emellertid svårt att generellt bedöma hur mycket mindre omfattande en sådan begränsad pröv- ning i praktiken blir. Den sammanfattande statistiken över tidsåt- gång för prövningarna (se avsnitt 11.10.3) kan dock vara en vägled- ning för att bedöma resursåtgången, även om det i normalfallet är olika typer av ärenden som helprövas respektive ändringsprövas och därmed blir det inte direkt jämförbart. En uppskattning baserad på statistik indikerar att någonstans mellan en tredjedel och hälften av tiden kan sparas in om ett ärende kan prövas som ändring jämfört med en hel tillståndsprövning.
I de fall det är möjligt att anmäla en verksamhet kommer resurs- åtgången att vara avsevärt mindre än för en tillståndsprövning även om de ärenden som kan komma i fråga för anmälan generellt sett rör mindre ändringar av verksamheten och därmed i nuläget är förknip- pade med mindre omfattande prövningar. Inte desto mindre blir be- hovet av resurser för prövningen mindre både för verksamhetsut- övare och för myndigheter. Däremot behöver kommunerna resurser för att hantera ett ökat antal anmälningsärenden. Ett något mer om- fattande underlag från verksamhetsutövaren kommer också att be- hövas i anmälningsärenden.
11.3.2Regelbunden omprövning av tillstånd och villkor
I kapitel 5 föreslås ett system med obligatorisk omprövning för mo- derna miljövillkor. Förslagen bedöms inte påverka tidsåtgång för prövningen och bedöms inte heller hämma investeringsviljan. För- slaget innebär ett behov av förstärkta resurser hos prövningsmyn-
504
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
digheterna, länsstyrelsen och kommunala nämnder. Förslagen be- döms öka förutsättningarna att nå miljö- och klimatmålen.
Förslaget om obligatorisk omprövning syftar till att öka frekven- sen av uppdaterade tillstånd vilket innebär att antalet prövningar kommer att öka, och att resurser kommer att tas i anspråk för detta såväl inom företagen som hos myndigheterna. Samtidigt kan fler uppdaterade tillstånd öka möjligheterna för företagen att på sikt hantera en större andel av kommande tillståndsprövningar som änd- ringstillstånd. Det kan vidare antas att omprövningar i allmänhet är mindre omfattande än nya tillstånd eftersom det rör sig om befint- liga verksamheter.
11.3.3Tydligare och mer samordnade myndigheter
I kapitel 6 lämnas förslag som syftar till att förtydliga förvaltnings- myndigheternas roll, bl.a. genom att stärka länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart, utökade krav på samrådsredogörelsen, bättre samordning av riksintressen samt en ändamålsenlig och sam- ordnad partsroll med färre myndigheter. Dessa horisontella förbätt- ringar väntas minska tidsåtgången totalt sett och öka investeringsviljan genom ökad förutsägbarhet. Förslagen kräver dock resursförstärk- ningar hos myndigheterna och i synnerhet länsstyrelsen. Förslagen väntas bidra positivt till klimat och miljö.
11.3.4Mer aktiva prövningsmyndigheter
I kapitel 7 lämnas förslag som syftar till en mer effektiv processled- ning hos prövningsmyndigheterna inklusive ökade möjligheter att avvisa en ofullständig ansökan och ökad digital handläggning samt en mer effektiv och tydligare organisation och handläggning hos miljöprövningsdelegationerna. Dessa horisontella förbättringar bi- drar till ökad förutsägbarhet och minskad tidsåtgång samt ökad in- vesteringsvilja. En del av förslagen väntas åtminstone inledningsvis behöva resursförstärkningar hos prövningsmyndigheterna. Försla- gen förväntas bidra positivt till klimat och miljö.
505
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
11.3.5Ett särskilt stöd till klimatprojekt
I kapitel 8 föreslås en klimatstyrka som ger handläggarstöd till läns- styrelserna samt ett kunskapscentrum för industrins klimatomställ- ning. Dessa förslag väntas komplettera utredningens horisontella förslag och bidra till att minska tidsåtgången totalt sett och öka in- vesteringsviljan genom ett riktat kunskapsstöd. Förslagen innebär ett resurstillskott och väntas bidra positivt till framför allt klimat men även miljö.
Klimatstyrkan och kunskapscentrumet kan innebära tids- och re- sursvinster för företagen av samma slag som de förslag som innebär tydligare och mer samordnade myndigheter i kapitel 6. Ett handläg- garstöd till länsstyrelserna, liksom den kunskapsförstärkning som förslaget innebär, bör leda till att länsstyrelsen kan identifiera och bedöma nödvändiga underlag för ansökan mer effektivt och att be- hovet av kompletteringar minskar. En geografiskt flexibel klimat- styrka innebär också att flaskhalsar i handläggningen av ärenden kan undvikas.
11.3.6Andra förslag för mer effektivitet
I kapitel 9 lämnar vi förslag om regeringens tillåtlighetsprövning samt förslag om ökad användning av generella föreskrifter. Försla- gen väntas bl.a. öka förutsägbarheten i prövningen vilket bidrar till att effektivisera miljöprövningen.
11.3.7Tidsvinst av förslagen för de olika prövningsstegen
Det finns i dagsläget åtskilliga exempel på att sökande upplever till- ståndsprocesserna som ineffektiva och långsamma. Genom horison- tella förändringar och riktade insatser i prövningarna kan våra förslag leda till tidsvinster i processerna och till ökad förutsägbarhet om både innehåll och tidsåtgång för prövningar.
Sammantaget bedömer utredningen att våra förslag i många fall kommer att bidra till väsentligt kortare tillståndsprocesser även om resultatet kommer att skilja sig åt från fall till fall. Förutsägbarheten kommer att öka och fler prövningar kommer att kunna genomföras
506
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
inom de tidsramar som mark- och miljödomstolarna och miljöpröv- ningsdelegationerna har som handläggningsmål.
Det är troligt att tidsvinsterna av utredningens förslag kommer vara begränsade i de fall där prövningarna i dagsläget fungerar väl och klarar de mål för tidsåtgång som prövningsmyndigheterna satt upp. Mer sannolikt är att tid kan sparas i ärenden med längre tidsåtgång som drar ut på tiden i samband med kompletteringsfasen. Om detta stämmer förväntar vi oss inte nödvändigtvis att mediantiden för prövningar kommer att minska påtagligt; däremot kan 75- och 90- percentilerna komma att påverkas.
Statistik över nuvarande tidsåtgång i prövningsprocessens olika faser redovisas i avsnitt 11.10.3, och en indikation på möjliga tids- vinster kan fås genom att jämföra tidsåtgången för 75- och
Förutom rena tidsvinster kan en ökad förutsägbarhet i prövning- arna vara positivt för verksamhetsutövarna. I det följande beskrivs tidsvinsten utifrån de olika faserna i en prövning.
Figur 11.2 Tidsvinster kan göras längs hela prövningsprocessen
Prövningsprocessens faser
|
Fas 2 a – |
Fas 2 b – |
|
Fas 1 – Samråd |
Ansökan till |
Kungörelse |
Fas 3 – Överprövning |
|
kungörelse |
till beslut |
|
• Förstudie |
• Inkommen ansökan • Yttranden |
• Överprövning |
|
• Samråd |
• Komplettering |
• Beslut |
|
• Ansökan inkl. MKB |
• Kungörelse |
|
|
Källa: Anpassad från Svenskt Näringsliv (2021a).
Fas 1 – Samråd
Flera av förslagen relaterade till samordning mellan myndigheter och processledning från prövningsmyndigheterna innebär att mer resur- ser läggs på samrådet och att fler frågor kommer att hanteras i ett tidigare skede. Detta kan sammantaget innebära en viss tidsmässig omfördelning av arbete under processen och att samrådsfasen tar nå- got längre tid.
507
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Tydligare regler kring när ändringstillstånd och anmälningsförfa- rande är tillämpliga kan spara tid i samrådsfasen och förenkla av- gränsningsfrågorna.
Fas 2 a – Från ansökan till kungörelse
Vi antar att tiden från ansökan till kungörelse främst påverkas om behovet av omfattande eller oförutsägbara kompletteringar minskar till följd av ett mer omfattande samråd. Det kan också innebära att omfattningen av nödvändiga underlag kan begränsas genom att tyd- ligare avgränsningar etableras redan i samrådet.
I de fall där ändringstillstånd kan sökas i stället för helprövning innebär detta likaså i allmänhet att mindre omfattande underlag be- höver ingå i ansökan och att hanteringen därmed kan genomföras på kortare tid.
Fas 2 b – Från kungörelse till beslut
Med effektivare processledning som gör att prövningen fokuserar på de mest relevanta frågorna kan tid sparas även under ärendebehand- lingen från kungörelse till beslut. Fler ärenden kan avgöras på hand- lingarna, vilket innebär att tiden för huvudförhandling sparas in. En ökad förutsägbarhet kan också innebära planeringsfördelar som möjliggör att olika delprocesser kan koordineras bättre och att vän- tetiden mellan olika moment kan kortas.
Mindre omfattande processmaterial i ändringsansökningar jäm- fört med helprövningar ger tidsvinster i de fall detta är relevant. För ärenden som kan hanteras som anmälningsförfarande undviks pröv- ningsprocessen i sin helhet och handläggningen kan därmed typiskt genomföras inom 6 veckor.
Fas 3 – Överprövning
Tydligare regler och förbättrad processledning bör i viss utsträck- ning leda till att färre ärenden överklagas, vilket innebär tidsvinster i form av utebliven överprövning. Ökad möjlighet till avvisning av en undermålig ansökan tidigt i processen bör också minska risken för att frågor om kompletteringsbehov följer med till nästa instans efter överklagande.
508
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
11.4Konsekvenser för miljö och klimat
De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat handlar om att tidsvinster och ökad investeringsvilja leder till fler klimat- och miljö- förbättrande investeringar och till att den gröna omställningen på- skyndas. Det är emellertid svårt att kvantifiera investeringsvilja och tidsvinster till följd av utredningens förslag och därmed också nyttan för miljö och klimat.
Våra förslag är utformade i enlighet med utredningsdirektiven så att ett bibehållet miljöskydd säkerställs och innebär inga förändringar i de materiella miljökraven. De processuella förändringarna påverkar inte miljöskyddet negativt. Vi har resonerat särskilt kring frågan om bibehållet miljöskydd gällande våra förslag i kapitel 4 och bedömer att förslagen inte medför ett försämrat miljöskydd i någon del.
Med ökad investeringsvilja påverkas hur miljö- och klimatmålen kan nås
Inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för fossilfri konkurrenskraft med det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Omfattande insatser och investeringar i ny teknik, för- ändrade produktionsprocesser och ökad elektrifiering planeras.
Av Fossilfritt Sveriges uppföljningsrapport hösten 2021 framgår följande:
Tillståndsfrågorna har under lång tid utgjort en stor utmaning för många branscher, och är för flera det enskilt största potentiella hindret för att branschernas färdplaner ska kunna genomföras. Under det senaste decenniet har en rad utredningar tillsatts, utan att resultera i några avgörande förändringar. Idag kan tillståndsprocesserna vara oför- utsägbara i avgränsningen av vad som ska ingå i prövningen, vilket underlag som behövs för detta och hur lång tid som prövningen väntas ta. Ibland läggs fokus på detaljer snarare än helheten. Detta kan riskera stora industriella investeringar som skulle kunna skapa global klimat- nytta och värde för Sverige, till exempel när det gäller
Att färdplanerna genomförs är en viktig del av Sveriges väg mot ett fossilfritt samhälle och helt avgörande för att nå Sveriges klimatmål.
1Fossilfritt Sverige (2021a), s.10.
509
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Investeringar i ny teknik har alltså en mycket stor potentiell klimat- nytta men det är inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt beräkna klimat- nyttan av enskilda förslag gällande tillståndsprocessen. Vi bedömer att våra förslag kommer att bidra positivt till genomförandet av existe- rande färdplaner och övriga investeringar. I bästa fall kan mer effektiva tillståndsprocesser bidra till att höja ambitionsnivån ytterligare.
Under vår informationsinhämtning har näringslivsrepresentanter menat att miljöinvesteringar har uteblivit eftersom man inte velat genomgå en helprövning. Att öka möjligheterna för ändringstill- stånd och anmälan skulle kunna ta bort detta hinder och därmed re- sultera i fler miljöinvesteringar. Vi har dock inga tillförlitliga uppgif- ter om hur ofta miljöinvesteringar har uteblivit av detta skäl. Det är därmed inte möjligt att kvantifiera i vilken mån fler investeringar genomförs om utredningens förslag blir verklighet. Den samlade be- dömningen är dock att förslaget har en positiv effekt på miljö och klimat genom att fler miljöförbättrande investeringar kommer till stånd och att dessa kan genomföras med bibehållet skydd för miljön.
Tydligare och mer samordnade myndigheter bedöms leda till en ökad investeringsvilja och tidsvinster vilket i sin tur bedöms bidra positivt till att nå miljö- och klimatmålen genom att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar kommer till stånd och att det kan ske snabbare.
Förslagen som gäller prövningsmyndigheternas processledning bedöms minska tidsåtgången, öka förutsägbarheten och öka invester- ingsviljan, och på så sätt bidra positivt till miljö och klimat genom att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar kommer till stånd och att det kan ske snabbare.
En ökad investeringsvilja kan leda till effektiviseringar och bättre reningsteknik när det gäller andra projekt och verksamheter som lig- ger utanför de uttalade färdplanerna för Fossilfritt Sverige, och som syftar till inte bara minskad klimatpåverkan utan även annan miljöpå- verkan, exempelvis utsläpp av kemiska ämnen till vatten och luft.
Ivår informationsinsamling har en rad företrädare för olika bran- scher framfört att de allra flesta investeringar som sker är miljö- förbättrande, och att ny teknik i samband med uppgraderingar och produktionsökningar i de flesta fall bidrar till att minska utsläppen per producerad enhet av såväl växthusgaser som andra substanser.
510
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Snabbare tillståndsprocesser kan bidra till att öka takten för att nå miljö- och klimatmålen
Utöver att stimulera miljö- och klimatinvesteringar generellt genom att öka investeringsviljan så skulle mer effektiva tillståndsprocesser också kunna bidra till att öka takten i miljö- och klimatomställ- ningen.
Växthusgaser har en kumulativ effekt; om ett antal månader kan sparas i tillståndsprocessen kan det leda till att utsläppsminskningar tidigareläggs. Kan exempelvis en klimatinvestering minska utsläppen till atmosfären med 100 000 ton koldioxid per år, och en sådan inve- stering påskyndas med sex månader, har 50 000 ton koldioxid und- vikits att släppas ut till atmosfären, en mängd som skulle ha stannat i atmosfären för all överskådlig framtid.
Vår analys av möjliga tidsvinster i processen visar att det främst är i enskilda fall som prövningen drar ut på tiden, exempelvis till följd av omfattande kompletteringar. Här kan utredningens förslag om mer samordnade myndigheter och mer effektiv processledning bidra till att korta processerna.
Det är möjligt att ett antal stora investeringar av väsentlig betydelse för klimatomställningen riskerar att försenas i tillståndsprocesserna i synnerhet om kunskap kring teknikval och miljöeffekter saknas hos aktörerna. I dessa fall skulle utredningens horisontella förslag, liksom ett särskilt stöd för klimatprojekt i form av en klimatstyrka och ett kunskapscentrum, kunna bidra till en snabbare hantering av dessa ärenden och därmed påskynda dessa investeringar.
Som beskrivits i avsnitt 8.3.2 svarar ett relativt litet antal verk- samheter för en stor del av den svenska industrins koldioxidutsläpp; om minskningen av dessa utsläpp sker snabbt så bidrar det till bety- dande klimatnytta. Det är emellertid inte möjligt att bedöma i vilken utsträckning utredningens förslag kommer att korta ner tidsåt- gången i specifika tillståndsprocesser och vilken klimatnytta detta i så fall kommer att ha.
I samband med vår informationsinhämtning har flera branscher framhållit att de flesta investeringar är miljöförbättrande i någon ut- sträckning, inte minst sådana som potentiellt skulle kunna prövas som ändringstillstånd. Om sådana investeringar kan påskyndas leder det till miljönytta förutsatt att detta sker med bibehållet miljöskydd.
511
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
I syfte att särskilt underlätta för projekt av betydelse för klimat- omställningen föreslås en klimatstyrka och ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. Genom att vara en extra handläggar- resurs i länsstyrelsernas arbete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att uppnå klimatmålen bedömer vi att styrkan ska kunna snabba på tillstånds- processerna för dessa projekt.
Kunskapscentrumet ska i sin tur ge kunskap kring ny teknik och miljöpåverkan av åtgärderna. Genom att dra nytta av Energimyndig- hetens och Naturvårdsverkets kompetens kan centrumet stödja länsstyrelserna och klimatstyrkan med teknisk kunskap medan kli- matstyrkan i sin tur kan fokusera på processmässigt handläggnings- stöd till länsstyrelserna. Centrumet är inte begränsat till vissa typer av tekniker, men det ökade kunskapsstödet bedöms bidra positivt till att nå klimatmålen.
I det förkastade förturssystemet finns ett urval av tänkbara så kal- lade förtursverksamheter. Dessa uppgår till drygt 100 verksamheter och de skulle sammanlagt sannolikt på sikt bidra till att industrins växthusgasutsläpp når netto noll och ytterligare åtgärder skulle där- till bidra med negativa utsläpp. Därutöver uppstår det indirekta ut- släppsminskningar i t.ex. transportsektorn och även utomlands.
Den föreslagna styrkan och centrumet är inte begränsade till att endast stödja de utpekade förtursverksamheterna i det förkastade systemet och har därmed potential att bidra till ytterligare utsläpps- minskningar, inte minst indirekta sådana. Även i detta fall är takten på utsläppsminskningarna viktiga eftersom växthusgaser ackumule- ras i atmosfären; ju snabbare investeringarna kommer till stånd, desto mer positiva blir den kumulativa effekten på klimatet. Vi har dimensionerat klimatstyrkan så att den skulle kunna ge stöd i
512
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Ett tydligt och transparent prövningssystem bidrar till att nå miljömålen
Utredningen En anpassad miljöprövning för en grön omställning gör följande analys gällande konsekvenser för miljömålen:
En ökad tydlighet och transparens i miljöprövningarna bidrar till en effektivisering som ökar möjligheterna att uppfylla de nationella miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet.2
Denna generella slutsats innebär att ett mer effektivt och välfunge- rande system generellt gynnar miljö och klimat – inte enbart genom tidsvinster och ökad investeringsvilja utan också genom att på ett bättre sätt pröva de materiella frågorna kopplade till klimat- och miljöpåverkan av olika verksamheter.
Enligt våra utredningsdirektiv ska förslagen vad gäller ompröv- ning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor leda till att dessa verktyg blir effektiva och verkningsfulla, för att på så sätt säkerställa att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen. Verksamheter med tillstånd en- ligt miljöskyddslagen har i mycket liten utsträckning omprövats en- ligt miljöbalken. Enligt uppgifter från länsstyrelsen har det inte hel- ler meddelats ändringstillstånd i någon större utsträckning. Några verksamheter har ansökt om och meddelats nytt tillstånd men har inte tagit dessa i anspråk. Länsstyrelserna har även signalerat att det finns flera verksamheter med tillstånd från miljöbalkens tidiga år som behöver omprövas.
Eftersom omprövningar inte kommer till stånd trots att det finns ett behov av det är det rimligt att anta att det finns en miljövinst med att införa obligatorisk omprövning samt tydligare krav på tillsyns- myndigheterna att med visst intervall ta ställning till huruvida det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Även om det i vissa fall kan röra sig om mindre miljöförbättrande åtgärder be- höver samtliga tillståndspliktiga verksamheter ingå i omprövnings- systemet för att den kumulativa effekten ska bli så stor som möjligt. En enstaka verksamhets förbättringsåtgärder kan inte ensamma re- sultera i att de nationella miljö- och klimatmålen nås. Däremot kan miljöförbättrande åtgärder hos många, även små, verksamheter till- sammans bidra till bättre förutsättningar att nå både de regionala och
2Ds 2018:38.
513
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
de nationella målen. Utredningens bedömning är att förslagen i denna del därmed ökar förutsättningarna att nå miljö- och klimatmålen.
11.5Konsekvenser för olika samhällsaktörer
I detta avsnitt beskrivs konsekvenser av utredningens förslag för sta- ten, kommuner och regioner, företag respektive enskilda. För mer bakgrund se avsnitt 11.10.
11.5.1Konsekvenser för staten
I det följande redovisas konsekvenser för prövningsmyndigheterna respektive parts- och remissmyndigheterna med fokus på resursbe- hov. Uträkning av resursbehoven redovisas här och kostnaderna finns sammanfattade i tabell 11.1 i avsnitt 11.6.2. De ingångsvärden för ärendemängder och resursåtgång som använts i uträkningarna finns beskrivna i avsnitt 11.10.1 och avsnitt 11.10.2.
Konsekvenser för prövningsmyndigheter
Förslagen om enklare regler vid ändring av en verksamhet bedöms leda till fler ändringstillstånd för prövningsmyndigheterna
Förslagen om att göra ändringsprövning till huvudregel och tydlig- göra gränsen mellan tillstånds- och anmälningsplikt kan både öka och minska antalet ändringstillstånd. Flera helprövningar skulle kunna bli ändringstillstånd i stället, och eftersom ändringstillstånden kan ta mindre resurser i anspråk än helprövning kan detta minska kostnaden för prövningsmyndigheterna. Däremot kan bestämmel- sen om ändringstillstånd som huvudregel också leda till att fler änd- ringstillstånd tillkommer från dem som annars inte skulle ha gjort en investering, vilket skulle öka kostnaden.
Våra förslag kan även minska antalet ändringstillstånd genom att färre ändringar kommer att kräva en tillståndsprövning och kan an- mälas i stället.
Det är svårt att kvantifiera den ökade respektive minskade arbets- bördan för prövningsmyndigheterna, men vår sammanlagda bedöm- ning är att förslaget netto kan leda till en handfull fler ändringstill-
514
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
stånd per år som behöver resurssättas. Förslagen syftar till att stimu- lera ändringstillstånd.
Vi uppskattar att miljöprövningsdelegationerna behöver drygt
0,6 miljoner kronor per år för att pröva ytterligare 4 ändringstillstånd per år. Vi uppskattar vidare att mark- och miljödomstolarna behöver drygt 0,2 miljoner kronor per år för att pröva ytterligare 2 ändrings- tillstånd per år. Dessa uppskattningar är grova men är tänkta att ge en storleksordning. De utgår från en genomsnittlig kostnad för prövning inklusive overhead på 145 000 kronor på miljöprövningsdelegatio- nerna och 110 000 kronor på mark- och miljödomstolarna.
Prövningsmyndigheterna bör få förstärkta resurser för omprövning
Förslaget om obligatorisk omprövning innebär en ökad kostnad för prövningsmyndigheterna.
För de tillstånd som meddelats enligt miljöskyddslagen, dvs. före miljöbalkens ikraftträdande, har utredningen beräknat hur många obligatoriska omprövningar det skulle röra sig om per år förutsatt att verksamhetsutövare ansöker om omprövning i kronologisk ord- ning. Sammanlagt finns 852 tillstånd enligt miljöskyddslagen som kommer att omfattas av förslaget om obligatorisk omprövning. I ta- bell 5.1 anges totalt 994 befintliga tillstånd, men här ingår även verk- samheter som har tillstånd men som inte är tillståndspliktiga. Dessa verksamheter ska inte omfattas av den obligatoriska omprövningen.
I figur 11.3 nedan visas vilket årtal miljötillstånden blir 40 år gamla. Vad gäller tillstånden enligt miljöskyddslagen löper beräk- ningen från 2022 och antalet kulminerar
Från och med tidigast 2039 kommer det att finnas miljötillstånd meddelade enligt miljöbalken som blir 40 år gamla eftersom miljö-
515
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
balken trädde i kraft 1999. Det finns i dag cirka 6 000 tillståndsplik- tiga verksamheter i Sverige. Uppemot 900 av dessa har tillstånd en- ligt miljöskyddslagen och cirka 2 700 tidsbegränsade tillstånd. Det innebär att cirka 2 400 tillstånd enligt miljöbalken är kvar som blir aktuella för obligatorisk omprövning. De första tillstånden enligt miljöbalken blir 40 år gamla 2039 och de sista (sett från 2022) blir 40 år gamla 2062. Det innebär, grovt räknat, i genomsnitt cirka 100 tillstånd per år
Figur 11.3 Fram till 2038 väntas antalet gamla tillstånd öka
Antal tillstånd som blir 40 år gamla ett visst årtal
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2022 |
2024 |
2026 |
2028 |
2030 |
2032 |
2034 |
2036 |
2038 |
2040 |
2042 |
2044 |
2046 |
2048 |
2050 |
2052 |
2054 |
2056 |
2058 |
2060 |
2062 |
|
|
|
|
|
Miljöskyddslagstillstånd |
|
|
Miljöbalkstillstånd |
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
Anm: Antalet tillstånd enligt miljöskyddslagen som blir 40 år gamla är baserat på inhämtad statistik medan antalet tillstånd enligt miljöbalken som blir 40 år gamla är grovt beräknat i genomsnitt. År 2022 är en del av tillstånden enligt miljöskyddslagen äldre än 40 år.
Källa: Uppgifter från länsstyrelserna 2022.
516
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Statistiken vad gäller tillstånden enligt miljöskyddslagen visar att det rör det sig om ungefär
I tabell 5.1 kan utläsas att det finns 76 tillstånd enligt miljöskydds- lagen för
Det finns dock, enligt uppgift från länsstyrelserna, en del tillstånd där verksamheten inte längre bedrivs. Det kan därför antas att en del obligatoriska omprövningar faller bort genom att verksamhetsut- övaren i stället väljer att ansöka om att upphäva tillståndet enligt 24 kap. 13 § miljöbalken.
Utredningen bedömer att miljöprövningsdelegationerna sam- manlagt bör få ett resurstillskott på drygt 12 miljoner kronor för åren
Utredningen bedömer vidare att mark- och miljödomstolarna bör få ett resurstillskott på drygt 2 miljoner kronor per år
Från och med 2039 tillkommer även tillstånd meddelade enligt miljöbalken. Utredningen menar att systemet med obligatorisk om-
517
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
prövning behöver finansieras även efter 2039 men har ingen exakt nivå eftersom vi inte har fullständig inhämtad statistik på när befint- liga miljöbalkstillstånd blir 40 år gamla. Det rör sig om både
vihär ett genomsnitt över hela den beräknade perioden
Vi bedömer vidare att den genomsnittliga kostnaden för ompröv- ning troligen är lägre än den genomsnittliga kostnaden för en vanlig prövning av en ny verksamhet eller ändringstillståndsprövning, vil- ket är den kostnad som vi har haft tillgång till och använt i beräk- ningarna. Utredningens beräkningar av kostnaden kan därför vara högre än den faktiska kostnaden för en omprövning.
Utredningen bedömer att den obligatoriska omprövningen inte innebär samråd på samma sätt som andra prövningar; därför föreslås inte någon resurssättning av samrådet.
Kostnadsberäkningarna är baserade på genomsnitt, där ärende- mängderna kan variera genom åren. Vidare utesluts inte att verksam- hetsutövare ansöker om omprövning tidigare än vad som krävs för att villkoren ska anses moderna. Verksamhetsutövaren kan också söka ett helt nytt tillstånd vilket skulle innebära att en omprövning av det gamla tillståndet blir obsolet.
518
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Prövningsmyndigheterna bör inledningsvis få en resursförstärkning för en mer aktiv processledning
Förslagen om en mer effektiv processledning – bl.a. ökad användning av muntlig förberedelse och tidsplan samt möjligheterna att lättare avvisa en ansökan tidigt i processen och avgöra mål utan huvud- förhandling – bedöms i första hand trimma en redan befintlig process. När dessa effektiviseringar i prövningssteget föregås av ett förstärkt samråd med bättre kvalitet på ansökan väntas de på sikt att inte leda till ökade kostnader för prövningsmyndigheterna.
Vår informationshämtning visar att förutom oklarheter i lag- texten är det delvis tids- och resursbrist som gör att prövningsmyn- digheterna inte hinner med en mer aktiv processledning. På sikt kan ett stärkt samråd förbättra underlagen men genom att förstärka re- surssättningen hos prövningsmyndigheterna och möjliggöra för färre mål per domare skulle man kunna möjliggöra att domare är mer aktiva i mål och ärenden.
Det är inte enkelt att bedöma nivån på resursbehovet. Vi föreslår en resursförstärkning på 20 000 kronor per mål eller ärende hos pröv- ningsmyndigheterna. Det skulle motsvara omkring en veckas extra handläggningstid per mål eller ärende. För miljöprövningsdelegatio- nerna som har en genomsnittlig kostnad för prövning på 145 000 kro- nor inklusive overhead skulle det innebära en förstärkning på 14 pro- cent. För mark- och miljödomstolarna som har en genomsnittlig kostnad för prövning på 110 000 kronor inklusive overhead skulle det innebära en förstärkning på drygt 18 procent.
Det tas omkring 300 respektive 50 beslut om helprövning och ändringstillstånd per år för miljöfarlig verksamhet hos miljöpröv- ningsdelegationerna respektive mark- och miljödomstolarna. Det innebär att förstärkningen bör ligga på nivån 6 miljoner kronor för miljöprövningsdelegationerna och 1 miljon kronor för mark- och miljödomstolarna. Vi föreslår att denna förstärkning görs under en femårsperiod,
519
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Förslaget om ökad digital handläggning kommer att kräva resursförstärkning
Vi bedömer att förslagen om ökad digital handläggning kommer be- höva en resursförstärkning men nivån behöver bedömas av Dom- stolsverket och länsstyrelserna som får i uppdrag att arbeta med di- gitaliseringen.
Som ett exempel kan lyftas att Domstolsverket i sin redovisning den 1 december 2021 av ett regeringsuppdrag om digitala tillstånd uppskattar att första etappen av
När ökad digital handläggning har införts kan det på sikt minska resursåtgången. Utredningen har dock inte kunnat kvantifiera detta.
Förslagen om miljöprövningsdelegationernas organisation och handläggning är kostnadsneutrala
Förslagen som rör miljöprövningsdelegationernas organisation och handläggning bedöms inte medföra något behov av resursförstärk- ning. Bland dessa förslag finns t.ex. att prövning av anmälningsplik- tig vattenverksamhet som har samband med tillståndspliktig miljö- farlig
3Domstolsverket (2021).
4Länsstyrelserna (2021).
520
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Förslaget som rör regeringens tillåtlighetsprövning ökar förutsägbarheten
Vårt förslag till reglering innebär att regeringen är förhindrad att för- behålla sig tillåtlighetsprövningen om tillåtlighetsfrågan redan är av- gjord. Förslaget leder till en mer förutsägbar och effektivare prövning. Eftersom domstolarna är bundna av regeringens tillåtlighetsprövning kan förslaget leda till att den samlade prövningstiden kortas och administrationen minskas.
Vi gör ingen fördjupad konsekvensanalys i denna del då reger- ingen har tillsatt en utredning för att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet.5
Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter
Förslagen om enklare regler vid ändring av en verksamhet innebär ökad vikt av länsstyrelsens samrådsroll
Förslagen om ändringsprövning som huvudregel innebär att länssty- relsen har en viktig uppgift att vid avgränsningssamrådet stödja verk- samhetsutövaren vid bedömningen av miljökonsekvensbeskrivning- ens innehåll och omfattning. Vi menar att detta kan göras genom den stärkta roll som samrådspart som vi föreslår i kapitel 6. Vi föreslår en resursförstärkning av länsstyrelserna som samrådspart (se nedan) och bedömer att den resursförstärkningen även bör täcka denna uppgift.
Naturvårdsverket bedöms kunna ta fram en vägledning för förenklat underlag vid liten miljöpåverkan inom ram
Vi föreslår att Naturvårdsverket tar fram en vägledning för vad kra- vet på förenklat underlag närmare innebär. Naturvårdsverket har re- dan i dag till uppgift att ta fram vägledning för vad en så kallad liten MKB ska innehålla. Då ett förenklat underlag är en begreppsrenod- ling och förtydligande av liten MKB bedömer utredningen att Naturvårdsverket kan ta fram denna vägledning inom befintlig ram.
5Dir. 2022.:26.
521
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Bedömning av omprövningsbehovet kräver resurser inledningsvis hos länsstyrelserna
Länsstyrelserna som tillsynsmyndighet kommer att få en ny arbets- uppgift från 2026 om att vart tionde år göra en bedömning av om- prövningsbehovet för ett tillstånd och lämna en skriftlig motivering till verksamhetsutövaren. Inom ramen för den nationella tillsyns- strategin ska ett arbete pågå
Detta uträknas enligt följande. Det finns cirka 6 000 tillstånds- pliktiga verksamheter där översyn av omprövningsbehovet ska göras vart tionde år. Vi har inte information om när dessa är aktuella för översyn utan vi utgår i denna uträkning från att översynen görs för en tiondedel av verksamheterna respektive år, så att man på 10 år har gått igenom alla. Det innebär att cirka 600 översyner görs per år.
Översynen ska göras av tillsynsmyndigheten, dvs. antingen läns- styrelsen eller kommunen. Enligt uppgift från länsstyrelserna har länsstyrelsen tillsyn för knappt 30 procent av alla A- och
Sveriges Kommuner och Regioner bedömer att en översyn tar i genomsnitt mindre än en dag i anspråk. Detta har också bekräftats av Länsstyrelsen i Västerbottens län som ett rimligt snitt. Om vi ut- går från den bedömningen i uträkningen skulle en översyn av 600 tillstånd ta 600 dagar. Om 1 årsarbetskraft beräknas till 200 arbets- dagar skulle det behövas 3 årsarbetskrafter, eller motsvarande 3 miljo- ner kronor, om 1 årsarbetskraft antas kosta 1 miljon kronor.
Om knappt 30 procent av tillsynen ligger hos länsstyrelsen blir länsstyrelsernas samlade kostnad knappt 1 miljon kronor och kom- munernas samlade kostnad drygt 2 miljoner kronor (se avsnitt 11.5.2 för konsekvenser för kommunen).
522
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Länsstyrelsen behöver resursförstärkning för ett stärkt samråd
Utredningens förslag innebär att större krav ställs på länsstyrelsen under samrådet. Kraven på att öka samordningen, lotsa verksam- hetsutövaren på ett bättre sätt och tydligare redovisa länsstyrelsens bedömning kommer att kräva en resursförstärkning hos länsstyrelsen för att ha avsedd effekt. Med tanke på att de resurser som läggs på samråd hos länsstyrelserna i nuläget är relativt begränsade behöver detta emellertid inte innebära så stora kostnadsökningar i absoluta tal.
Efter dialog med länsstyrelsen bedömer utredningen att det kan behöva läggas tre gånger så mycket tid för deltagande i samråd jämfört med nuläget i det stärkta samrådet. Det skulle innebära att styck- kostnaden per ärende skulle öka från 22 000 kronor till 66 000 kro- nor inklusive overhead (se avsnitt 11.10.2).
Vi bedömer att länsstyrelsen skulle behöva ett tillskott på drygt
15miljoner kronor per år för sitt utökade uppdrag i relation till sam- rådet. Detta är beräknat utifrån en förstärkning på 44 000 kronor per ärende multiplicerat med en uppskattning om antal samrådsärenden per år om cirka 350 ärenden. Ärendeantalet är uträknat utifrån att det tas nästan 300 beslut om helprövning och ändringstillstånd på miljö- prövningsdelegationerna och nästan 50 beslut om helprövning och änd- ringstillstånd på mark- och miljödomstolarna per år (se avsnitt 11.10.1).
Ovan beräknade resursförstärkning utgår från ett resursbehov inom ramen för tillstånd under miljöprövningsförordningen. Det innebär att resursbehovet för en förbättrad kvalitet i samråd kopplat till andra tillstånd, t.ex. elnätskoncessioner, inte är medräknade efter- som vi har fokuserat utredningen på miljöprövningsförordningen och prövning i första instans. Regeringen kan dock välja att öka stödet om även andra samråd ska stärkas. Det kan också tilläggas att utredningens förslag till klimatstyrka även stärker upp samrådet i delar utöver miljöprövningsförordningen.
Partsmyndigheter behöver en resursförstärkning dels för att bistå länsstyrelsen i samrådssteget, dels för att öka samordningen
Kraven på att myndigheter med partsroll som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska bistå länsstyrelsen med underlag kommer troligen innebära att länsstyrelsen begär in sådant underlag oftare än utifrån de möjligheter som finns enligt nuvarande bestäm-
523
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
melser (se avsnitt 6.1.1). Förslagen i denna del väntas därmed leda till ökade kostnader hos dessa partsmyndigheter. Arbetsbelast- ningen för övriga myndigheter som vid behov ska bistå länsstyrelsen med underlag bedöms dock vara oförändrat. Förslagen i denna del innebär endast att myndigheterna ska lämna sitt underlag i ett tidi- gare skede av processen jämfört med nuvarande ordning.
Det är mycket svårt att bedöma hur ofta länsstyrelsen kommer att behöva stöd från partsmyndigheterna. De flesta samråd är av en sådan art att länsstyrelsen inte behöver särskilt bistånd av partsmyn- digheterna, medan våra förslag kan leda till att det kan finnas behov av att partsmyndigheterna yttrar sig i fler samråd än de i nuläget gör. Det kan bl.a. bli aktuellt att partsmyndigheterna, i den mån de inte redan gör det, medverkar redan vid samrådsskedet i ärenden där de återkommer som part under prövningen.
När vi räknat ut antalet samråd har vi utgått från aktuella ärende- mängder för miljöfarlig verksamhet och avrundat uppåt vilket ger omkring totalt 350 samråd av miljöfarlig verksamhet per år, varav 300 gäller
Enligt uppskattningar i avsnitt 11.10.2 har vi en genomsnittlig kostnad på 43 000 kronor per samråd för Naturvårdsverket och 6 000 kronor per samråd för Havs- och vattenmyndigheten. I denna uträkning utgår vi dock från 20 000 kronor per samråd för båda myndigheterna. Detta är för att spegla att Naturvårdsverket i sitt bi- stånd till länsstyrelserna troligen inte behöver gå in i lika stor detalj som de samråd de i dag väljer att medverka i och att Havs- och myn- digheten har uttryckt att de inte hinner med samråden i den utsträck- ning de önskar vilket vi bedömer talar för att höja styckkostnaden. Detta resulterar i att vi bedömer att det behövs en resursförstärkning med 600
524
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap deltar redan i dag tidigt i samråden och bedöms inte behöva någon resursförstärkning.
Ökad samordning ger en mer effektiv användning av myndighe- ters resurser. Det kräver emellertid mer resurser för myndigheterna att samverka mer i enskilda prövningar (se avsnitt 6.1.4). Det är svårt att uppskatta denna kostnad men utredningen föreslår en resursför- stärkning på 500 000 kronor under en inledningsfas på fyra år till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten respektive Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, vilket motsvarar en halv- tidstjänst per myndighet och år.
Omfördelning av resurser när Kammarkollegiets partsroll flyttas till Havs- och vattenmyndigheten
Förslaget om att ta bort Kammarkollegiets partsroll och föra över den till Havs- och vattenmyndigheten innebär att
Kammarkollegiet har uppgett att myndigheten har 4 årsarbets- krafter som arbetar med miljöprövningar och då ingår även arbete med ersättningsfrågor enligt 31 kap. miljöbalken. Det är 3 personer som har arbetat med miljöprövningarna och 1 person som arbetar heltid med ersättningsärendena, och samtliga har miljörättslig kom- petens. De 3 personer som arbetar med prövningar är desamma som lämnar skriftliga synpunkter i remisser. Kammarkollegiet har tidi- gare anlitat konsulter i miljöprövningarna för naturvetenskapliga be- dömningar men myndigheten har inte fått någon ersättning för det i de aktuella målen. Anlitandet av konsulter sker i allt mindre utsträck- ning, och det utgör en liten del av Kammarkollegiets verksamhet.
Med en uppskattad kostnad på 1 miljon kronor per årsarbetskraft skulle 3 årsarbetskrafter innebära 3 miljoner kronor. Enligt Natur- vårdsverkets redovisning av statliga myndigheters intäkter och kost- nader 2021 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken uppgår Kam- markollegiets kostnader för medverkan i tillståndsprövning och samråd för vattenverksamhet till 5,3 miljoner kronor.6 Vi bedömer att skillnaden däremellan beror på att de redovisade kostnaderna inte enbart täcker utgifter rörande personalkostnaden.
6Naturvårdsverket (2020b), s. 8.
525
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Vårt förslag är kostnadsneutralt eftersom medel flyttas från en myndighet till en annan. Förslaget syftar till en höjd effektivitet i staten genom samordning och överflyttning av motsvarande 3 års- arbetskrafter till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vatten- myndigheten har hittills varit underdimensionerad i sin partsroll och
vihar vid samrådsmöten fått informationen att de av resursskäl inte har haft möjlighet att prioritera miljöprövningar i önskvärd utsträck- ning. Vi bedömer därmed att medel också bör flyttas från Kammar- kollegiet till Havs- och vattenmyndigheten för miljöprövning i sam- band med att ansvaret flyttas över.
Vi bedömer att ersättningsmålen fortsatt kan hanteras av Kam- markollegiet, eftersom dessa i huvudsak är av tvistemålsliknande karaktär.
Samordning av riksintressen
Förslagen om bättre samordning av riksintressen kan väntas beröra alla eller åtminstone flertalet av de 12 riksintressemyndigheterna. Till viss del avser de uppgifter som utredningen föreslår sådana som myndigheterna redan enligt nuvarande bestämmelser är skyldiga att utföra; i denna del kräver förslagen främst ett förändrat arbetssätt, inte nödvändigtvis ytterligare resurser. Förslaget att ta fram strate- gier och planeringsdokument är dock en ny uppgift för myndighe- terna som behöver resurssättas.
Utredningen föreslår att de 12 riksintressemyndigheternas för- valtningsanslag stärks med 1 miljon kronor vardera per år under 3 år för att bekosta arbetet med att ta fram strategier och planerings- dokument. På sikt kan dock strategierna förväntas leda till effektivi- seringar och viss arbetsbesparing för myndigheterna när de yttrar sig i enskilda ärenden.
För länsstyrelsen kan framtagna strategier och dokument under- lätta länsstyrelsens samordnande roll och därmed innebära en viss kostnadsbesparing på marginalen. Å andra sidan innebär förslaget om att strategierna ska tas fram i samverkan med länsstyrelsen en viss ökad arbetsbelastning. Sammantaget bedöms förslagens kostna- der i denna del ta ut varandra.
526
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
För övriga aktörer i miljöprövningsprocessen bedöms en bättre samordning av riksintressen leda till en effektivare process men inte nödvändigtvis en kostnadsbesparing.
Klimatstyrkan resurssätts genom en särskild anslagspost till länsstyrelsens disposition
Inrättande av klimatstyrkan bedöms kosta cirka 8 miljoner kronor per år. Detta motsvarar en styrka på
Vi har uträknat detta resursbehov också utifrån ungefärlig ären- demängd. I avsnitt 8.6.1. bedömer vi att klimatstyrkan bör vara dimensionerad för att ge stöd i omkring
Utredningen föreslår att medlen tilldelas som särskilda medel ge- nom en särskild anslagspost inom länsstyrelsernas förvaltningsan- slag till disposition av den länsstyrelse där styrkan inrättas. Det bör vara särskilda medel som inte fördelas enligt den så kallade fempara- meterfördelningen till alla länsstyrelserna. Eftersom klimatstyrkan ska vara en länsstyrelsegemensam samlad handläggarpool som inrät- tas hos en länsstyrelse behöver medlen tillfalla aktuell länsstyrelse. Utredningen ser fördelar med att det blir en särskild anslagspost för att underlätta uppföljningen. Ett alternativ skulle vara ett enskilt be- lopp som läggs till den aktuella länsstyrelsens anslagspost.
Förslaget om antal årsarbetskrafter och därmed resursbehovet för klimatstyrkan är skalbart, dvs. att storleken kan varieras. Dock be-
527
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
dömer utredningen att om styrkan blir alltför liten kommer den inte kunna vara verksam och behjälplig. En kritisk massa behövs för att vid behov kunna vara verksam över hela landet.
Om användningen av klimatstyrkan blir omfattande kan det också vara en indikation på hur den generella resurssättningen ser ut hos länsstyrelserna för handläggning av dessa ärenden.
Kunskapscentrumet för industrins klimatomställning behöver resurssättas
Kunskapscentrumet bedöms kosta omkring 4 miljoner kronor per år. Detta utgår från ett centrum med
Utredningen föreslår att medlen tilldelas som en förstärkning av Energimyndighetens förvaltningsanslag. Även Naturvårdsverkets medverkan kan bekostas genom villkor i regleringsbrevet till Energi- myndigheten.
Även för kunskapscentrumet är förslaget om antal årsarbetskraf- ter och resursbehovet skalbart. Utredningen bedömer dock att cent- rumet behöver bestå av åtminstone 3 årsarbetskrafter för att det ska kunna vara verkningsfullt. Även om centrumet ska dra på Energi- myndigheten och Naturvårdsverkets resurser och kunskap så be- hövs en viss storlek för att kunna vara behjälplig kring de olika tek- niker som kan bli aktuella.
En resurssatt klimatstyrka och kunskapscentrum bedöms ha minimal påverkan på övriga mål och ärenden
Klimatstyrkan och kunskapscentrumet är ett extra stöd till länssty- relsen. Påverkan på övriga mål och ärenden bedöms bli minimal.
Under vår informationshämtning har det framförts argument om alternativkostnad, dvs. att de medel som går till särskilda stöd för klimatprojekt i stället hade kunnat gå till länsstyrelsen brett. Vi menar dock att en riktad satsning på klimatprojekten stärker möjlig- heten till snabbare klimatomställning och dessutom blir ett tillskott till miljötillståndsarbetet i stort. Styrkan och centrumet samlar pro- cessmässigt och tekniskt kunnande vilket vi bedömer vara av bety-
528
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
delse för att få en extra skjuts i tillståndsprocesser kopplat till kli- matomställningen, inte minst i ny teknik.
Generella föreskrifter kräver resursförstärkning hos en rad myndigheter
Framtagandet av generella föreskrifter väntas innebära kostnader för Naturvårdsverket, länsstyrelsen och övriga berörda myndigheter. Vi föreslår att arbetet med generella föreskrifter börjar med att Natur- vårdsverket, i samverkan med länsstyrelsen och övriga berörda myn- digheter, identifierar och kartlägger områden för generella föreskrif- ter. Utredningen bedömer att det bör avsättas 4 miljoner kronor per år under två år för detta uppdrag genom en förstärkning av Natur- vårdsverkets förvaltningsanslag. Medlen kan i sin tur nyttjas av de medverkande myndigheterna.
Arbetet med att ta fram generella föreskrifter kräver ytterligare resurser. Utredningen har dock inte beräknat detta och föreslår att myndigheterna gör en kostnadsuppskattning i samband med kart- läggningsuppdraget ovan.
11.5.2Konsekvenser för kommuner och regioner
I detta avsnitt redovisas konsekvenser av våra förslag på kommuner och regioner med fokus på resursbehovet.
Kommunerna behöver resurser för att hantera ett ökat antal anmälningsärenden
Kommunernas handläggning av anmälningsärenden regleras i 26 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Genom att fler ändringar av tillstånds- pliktig verksamhet endast kommer att kräva en anmälan kan antalet anmälningsärenden öka. Däremot kan införandet av en nedre gräns för anmälningar leda till att fler ändringar i verksamheten genom- föras utan anmälan. Det är svårt att uppskatta volymerna, men vår sammanlagda bedömning är att förslagen leder till att antalet anmäl- ningsärenden ökar.
529
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Enligt information från Sveriges Kommuner och Regioner tar det uppskattningsvis 4 timmar till 2 dagar att göra en bedömning av be- tydande miljöpåverkan i samband med anmälningar. Då vi inte vet hur många fler anmälningar det kan bli av våra förslag är det svårt att kostnadsuppskatta det samlade resursbehovet.
Förslagen i denna del bedöms vara kostnadsneutrala för kommu- nerna, eftersom handläggningen kan finansieras genom den kommu- nala tillsynsavgiften. Däremot har Sveriges Kommuner och Regio- ner uppmärksammat att kungörelseavgiften inte kan finansieras genom avgiften.
Bedömning av omprövningsbehovet innebär kostnad hos kommunen
Som tillsynsmyndighet kommer kommunala nämnder, på motsva- rande sätt som länsstyrelserna, att få i uppgift att vart tionde år be- döma omprövningsbehovet och lämna en skriftlig motivering om bedömningen till verksamhetsutövaren. I avsnitt 11.5.1 finns en ut- räkning för den översyn som ska göras av kommunen och länssty- relsen, och vi bedömer att kommunerna kommer behöva drygt 2 miljoner kronor per år för översynen. Vi bedömer att denna kost- nad kan finansieras av den kommunala tillsynsavgiften.
De kommunala nämnderna behöver en resursförstärkning för att bistå länsstyrelsen och för ökad samordning
Kraven på att kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska bistå länsstyrelsen med underlag kommer troligen innebära att länsstyrelsen begär in sådant underlag oftare än i dag (se avsnitt 6.1.1). Denna kostnad bedöms inte kunna hanteras inom ramen för den kommunala tillsynsavgiften utan att avgiftsgrunden justeras. Därmed bedömer vi att finansieringsprinci- pen kan bli aktuell.
Vi har inte kunnat uppskatta hur ofta länsstyrelsen kan komma att begära in underlag från de kommunala nämnderna. Kostnaden beror också på om det är befintliga uppgifter som ska sammanställas eller nya uppgifter som ska tas fram. Utredningen har därför inte kunnat uppskatta resursbehovet i denna del.
530
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Även ökad samordning kan innebära en kostnad för kommunen. Även här har vi inte kunnat uppskatta resursbehovet men vill lyfta frågan om att en resursförstärkning kan behövas.
Den kommunala självstyrelsen påverkas inte av utökade åtaganden
Ovan beskrivna åtaganden för kommunerna innebär ett ökat resurs- behov som i flera fall bedöms kunna hanteras inom ramen för den kommunala tillsynsavgiften men som i vissa fall kan kräva annan finansiering där den kommunala finansieringsprincipen kan behöva tillämpas. Förslagen kan också innebära en viss ökad administrativ börda för kommunerna men vi bedömer sammantaget att den kom- munala självstyrelsen inte påverkas av utredningens förslag.
Nya investeringar påverkar arbetstillfällen, boendemönster och skatteintäkter
Utredningens förslag kan bidra till att nya verksamheter och inve- steringar kommer till stånd, eller att planerade förändringar påskyn- das. Detta kan påverka den regionala tillväxten och innebära konse- kvenser för kommuner i form av arbetstillfällen, boendemönster och skatteintäkter. Kommuner kan också påverkas av förslagen i de fall de är verksamhetsutövare.
11.5.3Konsekvenser för företag
I Sverige finns för närvarande omkring 6 000 verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen; dessa berörs generellt av de horisontella förslag som utredningen för fram. Ett särskilt stöd till klimatprojekt berör aktörer som kan förväntas inve- stera i teknik som väsentligt bidrar till klimatomställningen. Samman- taget bedöms utredningens förslag leda till tids- och kostnadsbespa- ringar för företagen och därmed också till en ökad investeringsvilja.
531
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Tidsvinst och kostnadsbesparingar
Tidsvinster och kostnadsbesparingar för företagen är potentiellt be- tydande men svåra att uppskatta. Vår bedömning är att tidsvinsterna i normalfallet, dvs. där nuvarande handläggningsmål uppnås, inte blir särskilt omfattande även om förutsägbarheten kommer att öka. Där- emot finns stor potential att spara tid och resurser i de fall som i dag väsentligt överstiger uppsatta handläggningsmål exempelvis till följd av omfattande kompletteringskrav. En indikation på möjliga tids- vinster kan fås genom att jämföra tidsåtgången för 75- och
Genom intervjuer med branschorganisationer har vi erhållit ett antal exempel på företagens kostnader relaterade till prövningspro- cesser (se avsnitt 11.10.2). Denna begränsade information antyder att kostnaden för en miljöprövning inom industrin typiskt sett är minst 1 och ofta flera miljoner kronor. Eftersom dessa kostnader till övervägande del utgörs av arbetstid – både internt arbete och externt konsultarbete – bör den möjliga kostnadsbesparingen per prövning procentuellt vara ungefär densamma som den möjliga tidsbesparingen.
Utredningens förslag om att öka möjligheterna att söka ändrings- tillstånd samt pröva verksamheter i ett anmälningsförfarande i stället för i ett tillståndsprövningsförfarande kan minska tidsåtgången i miljöprövningarna. I vissa fall är även ändringsprövningar omfat- tande, men den sammantagna bilden från branscherna är ändå att de går betydligt fortare och är mindre resurskrävande jämfört med hel- prövningar. Näringslivet ser också att en utökad möjlighet till an- mälan skulle vara en fördel.
Ett problem i dag är svårigheten för sökanden att på förhand veta om ett ärende kan prövas i ett ändringsförfarande i stället för en hel- prövning av verksamheten. En sådan osäkerhet gör att verksamhets- utövare i vissa fall undviker att söka ändringstillstånd eftersom ris- ken för ett avslag är stor. Man prövar därför hellre hela verksamheten direkt. Utredningens förslag syftar till att förenkla och tydliggöra när det är möjligt att ändra och anmäla vilket innebär en ökad förut- sägbarhet. Detta väntas i sin tur leda till att fler ärenden behandlas som ändringstillstånd eller prövas i ett anmälningsförfarande.
532
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Utrymmet för tolkning av vad som kan ändras och anmälas mins- kar generellt, vilket i samrådsfasen gör att avgränsningsfrågan blir enklare och därmed mindre tidskrävande.
Den tydligaste tidsvinsten finns troligen i de ärenden som kan gå från helprövning till ändring. I ändringsprövningar minskar process- materialet jämfört med helprövningar med färre frågor och mindre behov av kompletteringar, och ett minskat processmaterial leder till tidsvinster under hela processen, och då särskilt i fasen från ansökan till kungörelse.
Det är svårt att fastställa hur stor skillnaden i tidsåtgång i prakti- ken blir mellan ändringstillstånd och helprövning eftersom de av naturliga skäl inte gäller samma typer av ärenden. Men uppskatt- ningar från näringslivet tyder på att ett ändringsförfarande kan ta ungefär hälften så mycket tid i anspråk som en helprövning i jäm- förbara fall. Utifrån insamlad statistik är skillnaden i tidsåtgång mellan helprövning och ändringstillstånd betydande i miljöpröv- ningsdelegationerna, med cirka en tredjedel kortare tid för änd- ringstillstånd (se avsnitt 11.10.3). Statistiken hos mark- och miljö- domstolarna är dock alltför begränsad för en motsvarande upp- skattning.
I de fall ärenden kan avgöras i ett anmälningsförfarande minskar handläggningstiden rejält, schablonmässigt från något år för en prövning till omkring sex veckor för en anmälan.
Utredningens förslag innebär att utrymmet för tolkning av vad som kan ändras och anmälas minskar vilket också minskar risken för överklaganden och den tidsåtgång som detta innebär.
Förslagen om obligatorisk omprövning innebär inte några tidsvinster i sig. På sikt kan förslagen dock få positiva effekter i form av tidsvinster och effektivare prövningar. Genom att tillstånden hålls uppdaterade blir det enklare att få en överblick över verksamheternas omfattning och miljöpåverkan vilket kan spara tid vid t.ex. ändrings- prövningar. Det finns också en förmodad tidsvinst vad gäller till- synen av verksamheter, eftersom uppdaterade tillstånd kan antas minska behovet av tillsynsingripanden.
För ett effektivt prövningssystem är det också nödvändigt att andra delar av miljöbalkskedjan är effektiva. Uppdaterade tillstånd ger ökade förutsättningar för effektiviseringar i både prövning och tillsyn. Det finns en oro hos företagen att systemet med obligatorisk omprövning innebär en ökad administrativ börda. Men med tanke
533
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
på att översynen ska göras vart tionde år, och att mycket av den dokumentation som behövs ändå ska finnas enligt egenkontroll- förordningen, bedömer utredningen att denna börda blir begränsad.
Förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter förut- sätter en resursförstärkning hos länsstyrelserna för att dessa ska kunna bidra med ett mer effektivt stöd tidigare i processen. Därmed kan kvaliteten på beslutsunderlaget höjas i ett tidigare skede vilket ger effekter i en bättre ansökan. Ett ökat fokus under samrådsfasen skulle dock kunna innebära att samrådet tar något längre tid.
En bättre ansökan kan antas leda till minskad tidsåtgång för kom- pletteringar, och därmed till kortare tid från ansökan till kungörelse. Genom ett ökat fokus på samrådsfasen kan planeringen av olika ut- redningar och undersökningar underlättas. Till exempel kan provfis- ken, artinventeringar och naturvärdesinventeringar som av naturliga skäl bara kan genomföras en viss tid på året planeras på ett bättre sätt än om behovet av sådana utredningar uppdagas först under komplet- terings- och remissrundorna. Färre partsmyndigheter och ökad sam- ordning mellan dessa, samt att partsmyndigheterna kommer in tidi- gare i processen, väntas också leda till betydande tidsvinster i hela processen, vilket väntas väga upp eventuellt ökad tidsåtgång i sam- rådsfasen.
Om myndigheter kommer in mer samordnat och tidigare i pro- cessen bör detta också leda till ökad förutsägbarhet och minskat ut- rymme för olika tolkningar som leder till överklaganden. Därmed kan tid för överprövning undvikas i fler fall än i dag.
Näringslivets representanter ser förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter som potentiellt positiva ur resurssyn- punkt. Inte minst finns förhoppningar om att förslagen kan bidra till tydligare förväntningar om vad som behöver ingå i underlagen till ansökningarna samt att tid och resurser för kompletteringar därmed kan minska väsentligt. Enligt flera uppgiftslämnare är komplette- ringsrundan ofta nästan lika resurskrävande som att ta fram själva ansökan. Det tyder på att betydande resurser kan sparas in i detta led om utredningens förslag genomförs.
Även förslagen om prövningsmyndigheternas processledning innebär i viss utsträckning att mer fokus läggs på samrådet vilket kan leda till ökad tidsåtgång i det tidiga skedet. Samtidigt innebär försla- gen att verksamhetsutövaren kan känna sig mer säker på att man lämnar in rätt underlag från början. Förslagen syftar också till att öka
534
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
möjligheten att upptäcka felaktigheter och tveksamheter i underlag och minska risken för att omfattande omtag behövs i utrednings- arbetet. Genom ökad dialog i ett tidigare skede samt användning av tidsplaner kan förutsägbarheten för verksamhetsutövarna öka.
Förslagen om särskilt stöd till klimatprojekt i form av resurs- och kunskapsförstärkning innebär att de tidsvinster som kan uppstå genom de horisontella förändringarna i särskild utsträckning borgas för i projekt som bedöms särskilt viktiga i klimatomställningen. Resursförstärkning och kunskapsförstärkning i samrådsfasen gör det möjligt att ta fram en bra ansökan med mindre behov av kom- pletteringar. Därmed kan tidsvinsterna till följd av myndighetssam- ordning och processledning särskilt realiseras i klimatprojekt. Inte minst för nya typer av verksamheter kan det antas att det finns ett kunskapsbehov om vilka frågor som är av särskild vikt vid pröv- ningen och hur dessa lämpligast hanteras. Staten går i dessa fall ett steg längre i sin stödjande roll genom att kunskapscentrumet tillhan- dahåller sådan kunskap och klimatstyrkan bidrar med ett särskilt handläggarstöd för hanteringen av dessa ärenden. Detta kan även ge tidsvinster när ansökan tas fram.
Förslaget om regeringens tillåtlighetsprövning ökar förutsägbar- heten och förhindrar att regeringen förbehåller sig tillåtlighetspröv- ningen i ett sent skede, vilket kan ske i dag. Den samlade prövningstiden kan kortas och administrationen minskas när förutsägbarheten ökar.
Ökad användning av generella föreskrifter väntas ge tidsvinster genom att de generella föreskrifterna kan utgöra ett golv vid pröv- ningen samt effektivisera och snabba på både prövningen och till- synen. Det kan även minska bedömningsutrymmet och därmed skriftväxlingen.
Investeringsvilja
Utredningens förslag att öka möjligheterna att söka ändringstill- stånd och pröva verksamheter i ett anmälningsförfarande i stället för i ett tillståndsprövningsförfarande bedöms ha en positiv effekt på investeringsviljan.
Att ändra och anmäla går generellt sett snabbare än att söka nya tillstånd, och handläggningstiden vid prövning är en viktig fråga för företagen vilken kan påverka viljan att investera i såväl nya som be-
535
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
fintliga verksamheter. I dagsläget råder dock viss osäkerhet om när det är möjligt att ändra och anmäla vilket leder till att företag ofta tar det säkra före det osäkra och söker nya tillstånd hellre än att riskera att behöva backa tillbaka om ett ändringstillstånd inte beviljas. Ut- redningens förslag syftar till att tydliggöra när det ska vara möjligt att ändra och anmäla.
Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna förslag som främjar miljö- och klimatförbättrande investeringar, och i relation till om- prövning och tidsbegränsning ska vi särskilt beakta investeringsvil- jan. Vi har valt att inte föreslå tidsbegränsning som huvudregel, eftersom vi menar att en sådan generell regel kan få negativ inverkan på investeringsviljan, och jämfört med tidsbegränsning bedöms ob- ligatorisk omprövning för moderna miljövillkor endast ha marginell negativ påverkan på investeringsviljan, eftersom befintligt tillstånd inte har en absolut bortre gräns för sin giltighet. Den obligatoriska omprövningen med en högsta tid på 40 år är förutsägbar och kan dessutom möjliggöra att en större andel kommande tillståndspröv- ningar på längre sikt hanteras som ändringstillstånd.
Förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter be- döms också att ha en positiv effekt på investeringsviljan. Från näringslivet framförs att myndigheterna i dagsläget inte alltid agerar samstämmigt samt att processen är oförutsägbar vilket tenderar att leda till tidskrävande kompletteringsrundor. Både tidsaspekten och förutsägbarheten är viktiga för investeringsviljan, och båda fak- torerna kan vara avgörande när ett företag beslutar i vilket land en investering ska läggas.
Även förslagen om prövningsmyndigheternas processledning be- döms ha en positiv effekt på investeringsviljan. På samma sätt som tydligare och mer samordnade myndigheter skulle en mer effektiv processledning kunna öka förutsägbarheten och korta ner handlägg- ningstiderna. Sådana faktorer kan vara avgörande för beslut om in- vesteringar.
Baserat på inhämtning av synpunkter från företagen bedöms för- slagen om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum ha en marginellt positiv effekt på investeringsviljan. Verksamheter som omfattas av det särskilda stödet kan dock i högre grad räkna med aktivt stöd från länsstyrelsen som har ökad tillgång till resurser och kunskap vilket innebär att både tidsvinster kan göras och förutsägbarheten öka.
536
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Förslaget om regeringens tillåtlighetsprövning ökar förutsägbar- heten; därmed bedöms investeringsviljan öka hos företagen. Det är dock troligen främst större företag som berörs av förslaget eftersom tillåtlighetsprövningen är tänkt att avse verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Det är företag i olika branscher som påverkas.
Ökad användning av generella föreskrifter väntas öka förutsäg- barheten utöver tidsvinsten och sammantaget ha en positiv inverkan på investeringsviljan.
Konkurrenskraft samt påverkan på små och medelstora företag
Utredningens förslag är huvudsakligen konkurrensneutrala men sär- skilt små och medelstora företag är känsliga för stora kostnader och långa handläggningstider och väntas därmed påverkas positivt av för- slagen.
Ett särskilt stöd för klimatprojekt skulle kunna uppfattas som ett undantag från konkurrensneutraliteten genom att det riktar in sig på att stödja vissa typer av projekt, och det kan förvisso ge konkurrens- fördelar för de företag som genomför projekten men det är inte tänkt att ta bort resurser från övrig handläggning. Däremot finns ingen begränsande lista på vilka typer av verksamheter som klimat- styrkan kan vara ett stöd för.
11.5.4Konsekvenser för enskilda
Vi bedömer att allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i tillståndsprövningar förblir oförändrade.
11.6Statsfinansiella kostnader
Detta avsnitt inleds med en kort beskrivning av hur miljöprövnings- systemet är finansierat i dag. Denna beskrivning följs av en samman- fattade tabell över de statsfinansiella kostnaderna av våra förslag och avsnittet avslutas med resonemang kring möjliga finansieringskällor.
537
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
11.6.1Medel till miljöprövningssystemet i dag
Miljöprövningssystemet består av flera aktörer, medlen till myndig- heterna kommer från förvaltningsanslagen. Den generella bilden är att resurssättningen är otillräcklig för att täcka dagens beting. I det följande redovisas mycket översiktligt vilka anslag som är särskilt re- levanta och vilka äskanden prövnings- och partsmyndigheterna har gjort i sina senaste budgetunderlag.
Miljöprövningsdelegationernas prövning och länsstyrelsens partsroll får medel via länsstyrelsens förvaltningsanslag
Det finns i dag inga öronmärkta medel för miljöprövningsarbetet hos länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationerna utan medlen in- går i det förvaltningsanslag som finansierar länsstyrelsens verksam- het i stort (utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). Länsstyrelsen har en komplex finansiering där ungefär hälf- ten av verksamhetens finansiering kommer från förvaltningsanslaget och hälften från särskilda anslag på andra utgiftsområden. Från för- valtningsanslaget finansieras både miljöprövningsdelegationernas arbete med prövning av miljötillstånd samt länsstyrelsernas arbete rörande miljöprövning, dvs. att samråda med verksamhetsutövarna, yttra sig till mark- och miljödomstolen om
Förvaltningsanslaget fördelas mellan länsstyrelserna utifrån en så kallad femparameterfördelning7 där hänsyn tas till folkmängd, areal, antal kommuner (med dubbel vikt för landsbygdskommuner), jord- bruksföretag samt miljöavgifter, där miljöavgiftsparametern är tänkt att i viss mån ta höjd för att ett län har många tillståndspliktiga verk- samheter. Vidare sker en omfördelning av medel för att spegla kon- centrationen av miljöprövningsdelegationer. Det innebär att medel flyttas från länsstyrelser utan miljöprövningsdelegation till länssty- relser som har miljöprövningsdelegation.
Nuvarande konstruktion för finansiering av miljöprövningen har både för- och nackdelar. En fördel är att den inryms i en befintlig konstruktion för förvaltningsanslagets fördelning bland länsstyrel- serna, och eftersom den inte är öronmärkt skapar den handlingsut- rymme för den enskilda länsstyrelsen. Däremot är dagens fördelning
7Bilaga 3 till Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende länsstyrelserna.
538
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
trubbig och speglar inte alltid den variation i ärendemängd som läns- styrelserna och miljöprövningsdelegationerna kan ha. Det är möjligt att under året omfördela medel mellan länsstyrelserna men det krä- ver en ändring av regleringsbrevet.
Ytterligare en nackdel är att om en satsning görs för miljöpröv- ningen och den läggs på förvaltningsanslaget kommer den, om inget annat anges, att fördelas ut enligt femparameterfördelningen. Den kommer därmed inte att riktas till de länsstyrelser och miljöpröv- ningsdelegationer som behöver förstärkningen. Detta har vi beaktat i de resursförstärkningar som utredningen föreslår. I vissa fall före- slår vi att den läggs på förvaltningsanslaget med femparameterför- delningen. I andra fall, när satsningen är mer riktad, föreslår vi att den läggs till en viss länsstyrelses disposition genom riktade medel eller som en särskild anslagspost.
Länsstyrelserna äskar förstärkning i sitt budgetunderlag
Isina budgetunderlag för
Länsstyrelserna gör även ett länsstyrelsegemensamt äskande om en permanent förstärkning för tillsyn och tillsynsvägledning på samman- lagd 127 miljoner kronor 2023 och 150 miljoner kronor från 2024.9
Förutom det länsstyrelsegemensamma äskandet finns några läns- specifika äskanden. Som ett exempel lyfter vi här äskandena från Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län om en perma- nent anslagsförstärkning på 5 miljoner kronor vardera för att möta
den gröna omställningen i länen.10 Detta äskande rör inte bara
8Länsstyrelsen i Örebro län (2022).
9Länsstyrelsen i Örebro län (2022).
10Länsstyrelsen i Norrbottens län (2022) och Länsstyrelsen i Västerbottens län (2022b).
539
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
miljöprövningen men här lyfts bl.a. behovet av tillräcklig bemanning för att klara samråd och handläggningstider för prövningen inte minst i ljuset av ökad ärendemängd.
Mark- och miljödomstolarna får medel genom förvaltningsanslaget till Sveriges Domstolar
Mark- och miljödomstolarna finansieras genom förvaltningsanslaget till Sveriges Domstolar, vilket disponeras av Domstolsverket (utgifts- område 4 Rättsväsendet, anslag 1:5 Sveriges Domstolar). År 2022 till- delades anslaget 6,7 miljarder kronor och medlen används för bl.a. de allmänna domstolarnas och de allmänna förvaltningsdomsto- larnas verksamhet. Domstolsverket har i sitt budgetunderlag för
Eftersom anslaget täcker en bred verksamhet går det inte att ut- läsa resursläget för mark- och miljödomstolarna. I budgetunderlaget konstateras dock att målen vid mark- och miljödomstolarna antas fortsätta sin långsiktiga stigande trend.11
Partsmyndigheterna får medel genom förvaltningsanslagen
Isitt budgetunderlag för
I sitt budgetunderlag för
11Domstolsverket (2022).
12Naturvårdsverket (2022c).
13Havs- och vattenmyndigheten (2022b).
540
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Varken Kammarkollegiet eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gör något särskilt äskade i fråga om sin partsroll i miljöprövning i sina budgetunderlag för
Miljöprövningssystemet är avgiftsfinansierat med varierande kostnadstäckningsgrad
Tillsyns- och prövningsmyndigheter har rätt att ta betalt av verk- samhetsutövare för tillsyn och vid tillståndsprövning; dessa regleras i 27 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, även kallad FAPT. Natur- vårdsverket sammanställer årligen intäkter och kostnader för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken baserat på redovisningar från länsstyrelserna, Domstolsverket, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
I rapporten för kostnader och intäkter 2021 summerar Natur- vårdsverket de statliga myndigheternas kostnader och intäkter för tillsyn, samråd samt prövning i miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna avseende miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i första instans. Intäkterna för detta uppgår till nästan 200 miljoner kronor medan kostnaderna uppgår till 306 mil- joner kronor.16 Kostnadstäckningsgraden varierar både för prövning och för tillsyn.
Vi föreslår inga justeringar av avgiftsmodellen eftersom Natur- vårdsverket och Statskontoret har haft ett gemensamt regeringsupp- drag att se över avgiftssystemet enligt FAPT. Myndigheterna redo- visade sina förslag den 28 mars 2022.17
14Kammarkollegiet (2022), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2022).
15Kammarkollegiet (2022).
16Naturvårdsverket (2022b).
17Naturvårdsverket (2022a).
541
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för prövning och tillsyn
I detta avsnitt fokuserar vi på de statsfinansiella kostnaderna men vi beskriver kort även kommunens finansiering av miljöprövningssy- stemet. Kommunen har egen föreskriftsrätt för avgifter för prövning och tillsyn enligt 27 kap. 1 § miljöbalken. Sveriges Kommuner och Regioner beskriver omfattningen enligt nedan:
Ur ett avgiftsperspektiv omfattar begreppet prövning de olika ärenden som ligger på kommunens ansvar att pröva, t.ex. miljöfarliga verksam- heter som försetts med beteckning C i miljöprövningsförordningen och andra verksamheter och åtgärder som kräver anmälan, tillstånd, eller dispens som ska prövas av den kommunala miljömyndigheten.
Tillsyn är ett vitt begrepp enligt miljöbalken. Begreppet har den 1 augusti 2020 ändrats genom antagande av prop. 2019/20:137 För- bättrad tillsyn på miljöområdet. För att det ska vara möjligt att ta ut avgift i ett visst fall måste miljönämnden vara rätt tillsynsmyndighet och de avgiftsgrundande åtgärderna ligga inom ramen för tillsynen. Av- gränsningen tydliggörs genom lagtext, förarbeten och praxis.18
I den mån utredningen föreslår åtgärder som inte kan finansieras ge- nom prövnings- och tillsynsavgiften kan det bli aktuellt att tillämpa den kommunala finansieringsprincipen. Principen är inte för- fattningsreglerad men har tillämpats sedan 1993. Enligt denna prin- cip ska staten inte ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan adekvat finansiering, vilket innebär att statliga reformer varken ska vara under- eller överfinansierade.19
11.6.2Statsfinansiella kostnader av utredningens förslag
De statsfinansiella kostnaderna av våra förslag som beskrivs i av- snitt 11.5.1 sammanfattas i tabell 11.1 nedan. Kostnaderna kan ut- vecklas över tid och berörda myndigheter kan behöva äska efter be- hov i framtida budgetunderlag.
Vår informationsinhämtning visar att både prövningsmyndig- heter och partsmyndigheter upplever att de inte är tillräckligt resurs- satta i dag för att hantera det befintliga uppdraget. Detta kan också utläsas i myndigheternas budgetunderlag där det finns permanenta äskanden från 2024 som för länsstyrelserna uppgår till 110 miljoner kronor per år, för Naturvårdsverket 20 miljoner kronor per år och
18Sveriges Kommuner och Regioner (2021).
19Riksrevisionen (2018).
542
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
för Havs- och vattenmyndigheten 11 miljoner kronor per år (se av- snitt 11.6.1). Även Klimatpolitiska rådet lyfter i sin senaste årsrapport att det behövs resursförstärkningar av miljöprövningssystemet.20
Vi lägger inget förslag om resursförstärkning för att lösa myndig- heternas resursunderskott för dagens beting. Våra förstärkningar är tänkta som ett tillskott ovanpå dagens uppdrag; det är förstärkningar som sammanlagt syftar till att bidra till en snabbare och effektivare miljöprövningsprocess.
Våra förslag påverkar främst statens kostnader men det finns några förslag som även påverkar kommunernas kostnader. För flera av dessa förslag bedömer vi att den kommunala tillsynsavgiften kan täcka kostnaderna men för förslaget om att bistå länsstyrelsen med underlag bedöms det att tillsynsavgiften inte kan täcka kostnaden. Därmed kan den kommunala finansieringsprincipen, som beskrivs i avsnitt 11.6.1, behöva tillämpas och att kostnaden finansieras genom statsbudgeten. Den slutliga bedömningen om huruvida åläggandena ska finansieras med avgifter eller enligt finansieringsprincipen överlämnar vi till regeringen. Påverkan på kommunens kostnader är beskrivna i avsnitt 11.5.2.
Det finns vissa förslag som vi bedömer är förknippade med ett resursbehov men där vi inte haft tillräckligt med information för att kunna uppskatta kostnaden. Resursbehovet beskrivs kvalitativt i av- snitt 11.5.1 och förslaget finns med som poster i tabellen.
Förkortningar som används i tabellen är MPD för miljöpröv- ningsdelegationen, MMD för mark- och miljödomstolarna, MSB för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt UO för ut- giftsområde. Med förkortningen perm menar vi permanent.
20Klimatpolitiska rådet (2022), s. 93.
543
544
Tabell 11.1 Statsfinansiella kostnader av utredningens förslag
Förslag |
Avsnitt där |
Mottagare |
|
Kostnad |
Årtal |
Anslag |
Kommentar |
||
|
|
förslaget |
|
|
(miljoner kr |
|
|
|
|
|
|
beskrivs |
|
|
per år) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Enklare att ändra en verksamhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ändringsprövning som huvudregel och tydligare |
4.1.1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
gräns mellan tillstånd och anmälan |
och 4.1.2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav MMD |
|
MMD |
0,2 |
|
UO4 1:5 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav MPD |
|
MPD |
0,6 |
|
UO1 5:1 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vägledning förenklat underlag |
|
4.1.6 |
Naturvårdsverket |
|
Uppskattning |
|
|
|
Inom ram. |
|
|
|
|
|
saknas |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Regelbunden omprövning av tillstånd och villkor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Obligatorisk omprövning |
5.1.2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav miljöskyddslagstillstånd |
|
MMD |
0,7 |
|
UO4 1:5 |
|
|||
hos MMD |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav miljöskyddslagstillstånd |
|
MPD |
4 |
|
UO1 5:1 |
Särskild anslagspost till |
|||
hos MPD |
|
|
|
|
|
|
|
länsstyrelsens disposition |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(utanför femparameter- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fördelningen). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav miljöskyddslagstillstånd |
|
MMD |
0,5 |
|
UO4 1:5 |
|
|||
hos MMD |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav miljöskyddslagstillstånd |
|
MPD |
7 |
|
UO1 5:1 |
Särskild anslagspost till |
|||
hos MPD |
|
|
|
|
|
|
|
länsstyrelsens disposition |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(utanför femparameter- |
fördelningen).
Konsekvensanalys
2022:33 SOU
Förslag |
Avsnitt där |
Mottagare |
Kostnad |
Årtal |
Anslag |
Kommentar |
|
|
|
förslaget |
|
|
(miljoner kr |
|
|
|
|
|
beskrivs |
|
|
per år) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav miljöskyddslagstillstånd och |
|
MMD och MPD |
|
UO4 1:5 och |
Ingen fördelning beräknad |
|
||
miljöbalkstillstånd från 2039 hos MMD och MPD |
|
|
|
|
|
UO5 5:1 |
mellan A- respektive B- |
|
|
|
|
|
|
|
|
verksamheter. Här redogörs |
|
|
|
|
|
|
|
|
samlat för MMD och MPD. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tillsynsmyndigheters översyn |
5.1.5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav länsstyrelserna |
|
Länsstyrelserna |
|
1 |
UO1 5:1 |
Stödet ges inledningsvis. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tydligare och mer samordnade myndigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Stärkt roll för länsstyrelsen i samrådsfasen och ökad |
6.1.1, 6.1.2 |
|
|
|
|
|
|
|
samordning mellan partsmyndigheter |
och 6.1.4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav länsstyrelserna |
|
Länsstyrelserna |
|
15 |
UO1 5:1 |
Täcker endast samråd för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
miljöfarlig verksamhet som |
|
|
|
|
|
|
|
|
prövas enligt miljöpröv- |
|
|
|
|
|
|
|
|
ningsförordningen. Kan öka |
|
|
|
|
|
|
|
|
om förstärkt samråd även |
|
|
|
|
|
|
|
|
ska tillämpas på andra |
|
|
|
|
|
|
|
|
samråd. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav Naturvårdsverket |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
○ bistå länsstyrelsen |
|
Naturvårdsverket |
|
UO20 1:1 |
|
|
||
○ ökad samordning |
|
Naturvårdsverket |
0,5 |
UO20 1:1 |
|
|
||
545
2022:33 SOU
Konsekvensanalys
546
Förslag |
Avsnitt där |
Mottagare |
Kostnad |
Årtal |
Anslag |
Kommentar |
|||
|
|
förslaget |
|
|
(miljoner kr |
|
|
|
|
|
|
beskrivs |
|
|
per år) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav Havs- och vattenmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
○ bistå länsstyrelsen |
|
Havs- och |
|
UO20 1:15 |
|
|
|||
|
|
|
vattenmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
○ ökad samordning |
|
|
Havs- och |
|
0,5 |
UO20 1:15 |
|
|
|
|
|
|
vattenmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav MSB, ökad samordning |
|
MSB |
|
0,5 |
UO6 2:6 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|||
Samordning riksintressen – ta fram strategier |
6.1.3 |
12 riksintresse- |
|
12 |
12 riksintresse- |
|
1 miljon per myndighet. |
||
och planeringsdokument |
|
myndigheter |
|
|
|
myndigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ändamålsenlig och samordnad partsroll – |
6.1.4 |
Havs- och vatten- |
|
UO20 1:15 |
|
Medel flyttas från |
|||
flytta Kammarkollegiets partsroll till Havs- och |
|
myndigheten |
|
|
|
|
Kammarkollegiet. |
||
vattenmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mer aktiva prövningsmyndigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Processledning – bl.a. muntlig förberedelse |
|
|
|
|
|
|
|
||
och tidsplaner |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
– varav MMD |
|
MMD |
|
1 |
UO4 1:5 |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav MPD |
|
MPD |
|
6 |
UO1 5:1 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|||
Ökad digital handläggning |
|
7.1.4 |
Domstolsverket |
|
Uppskattning |
|
UO4 1:5 och |
|
Kostnadsuppskattas av |
|
|
|
och |
|
saknas |
|
UO1 5:1 |
|
Domstolsverket och läns- |
|
|
|
länsstyrelserna |
|
|
|
|
|
styrelserna genom uppdrag. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
MPD:s organisation och handläggning – |
7.1.5 och 7.1.6 |
MPD |
|
0 |
|
UO1 5:1 |
Inom ram. |
||
bl.a. förordnanden och sambandsärenden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Konsekvensanalys
2022:33 SOU
Förslag |
Avsnitt där |
Mottagare |
|
Kostnad |
Årtal |
Anslag |
Kommentar |
||
|
|
förslaget |
|
|
(miljoner kr |
|
|
|
|
|
|
beskrivs |
|
|
per år) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ett särskilt stöd till klimatprojekt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Klimatstyrka |
8.1.1 |
Utpekad |
8 |
|
UO1 5:1 |
Särskild anslagspost till |
|||
|
|
|
länsstyrelse |
|
|
|
|
ny anslagspost |
disposition av den läns- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
styrelse som ska inrätta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
klimatstyrkan. Utvärdering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
efter 3 år. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8.1.2 |
Statens |
4 |
|
UO21 1:1 |
|||
Kunskapscentrum för industrins klimatomställning |
|
Även Naturvårdsverket tar |
|||||||
|
|
|
energimyndighet |
|
|
|
|
|
del av medlen. Utvärdering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
efter 3 år. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Andra förslag för mer effektivitet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Generella föreskrifter |
9.2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav kartläggning |
|
|
Naturvårdsverket |
4 |
|
UO 20 1:1 |
Även länsstyrelsen och |
||
|
|
|
med flera |
|
|
|
|
|
övriga berörda myndigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tar del av medlen. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
– varav framtagning |
|
Naturvårdsverket |
|
Uppskattning |
2025 och |
UO 20 1:1 |
Ytterligare medel behövs när |
||
|
|
|
med flera |
|
saknas |
löpande |
|
föreskrifterna ska tas fram. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kostnadsuppskattning görs i |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kartläggningen. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
547
2022:33 SOU
Konsekvensanalys
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
11.6.3Möjliga finansieringskällor
Utredningens olika förslag summerar till statliga utgifter om cirka 60 miljoner kronor per år de inledande åren. Vi kan inte peka på någon specifik finansieringskälla inom statsbudgeten för för- slagen, dvs. vilket anslag som medlen skulle kunna tas i från.
I grunden är miljöprövningssystemet avgiftsfinansierat vilket be- tyder att det för statsbudgeten finns en möjlighet till kostnadstäck- ning beroende på avgifternas utformning (se avsnitt 11.6.1).
I fråga om förflyttning av Kammarkollegiets partsroll till Havs- och vattenmyndigheten är detta en förflyttning av
I fråga om klimatstyrkan och kunskapscentrumet som summerar till 12 miljoner kronor per år vill utredningen uppmärksamma anslag inom statsbudgeten med närliggande ändamål, exempelvis anslag inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård eller utgiftsområde 24 Näringsliv. Utredningen har fått information om att nedan anslag kommer att bli fulltecknade och inte är möjliga att användas som finansiering. Vi resonerar dock om dessa för den fortsatta beredningen.
Vad gäller utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård skulle tänkbara finansieringskällor vara medel ifrån anslag 1:19 Industri- klivet eller anslag 1:21 Driftstöd för
Vad gäller utgiftsområde 24 Näringsliv skulle tänkbara finansie- ringskällor vara anslag 1:1 Verket för innovationssystem, anslag 1:4 Tillväxtverket eller anslag 1:5 Näringslivsutveckling. Verket för inno- vationssystem (Vinnova) och Tillväxtverket är två myndigheter som på olika sätt arbetar med att främja näringslivets hållbara tillväxt. An- slag 1:5 används för näringslivsfrämjande aktiviteter. Att verksam- heter får sina miljötillstånd för att kunna åstadkomma omställningen är central och dessa anslag skulle eventuellt kunna vara av intresse. Förvaltningsanslag kan dras ned men då krävs omprioriteringar hos dessa myndigheter.
Det finns också en finansieringsprincip om att omfördelningar från transfereringsanslag till förvaltningsanslag inte ska ske. Vissa av anslagen ovan är sakanslag och därmed så kallade transfereringsan-
548
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
slag. Om man ändå finansierar förvaltningsanslag med sakanslag kommer anslagsminskningen på sakanslaget, dvs. finansieringen, att vara högre än anslagsökningen på förvaltningsanslagen för att ta hän- syn till att förvaltningsanslagen pris- och löneomräknas.
11.7Övriga konsekvenser
11.7.1Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Utredningens förslag kan förväntas påverka den industriella utveck- lingen i landet och därmed få konsekvenser för sysselsättningen.
Klimatstyrkan ger handläggarstöd till samtliga länsstyrelser och kan därmed utöka möjligheten för bättre stöd i hela landet. Den kan också vara ett viktigt tillskott inte minst för länsstyrelser som i dag inte har någon miljöprövningsdelegation.
Även förslaget om förordnanden över hela landet av ordföranden och miljösakkunniga i miljöprövningsdelegationerna kan bidra till att stärka möjligheten till prövningar i hela landet.
11.7.2Jämställdhet
Utredningens förslag väntas innebära ringa konsekvenser för jäm- ställdheten.
11.7.3Integration
Utredningens förslag väntas innebära ringa konsekvenser för integra- tionen.
11.7.4Brottslighet
Utredningens förslag väntas innebära ringa konsekvenser för brotts- ligheten.
549
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
11.7.5Personlig integritet
Utredningens förslag väntas innebära ringa konsekvenser för den personliga integriteten.
11.8Förenlighet med
Utredningen bedömer att samtliga förslag är förenliga med EU- rätten. För en analys av de enskilda förslagen hänvisas till förslags- kapitlen, kapitel 4 till kapitel 9.
11.9Ikraftträdande och informationsinsatser
Merparten av våra förslag bör beslutas samlat och träda i kraft 1 januari 2024
Våra förslag till ändringar är angelägna som ett led i att effektivisera miljöprövningen och bör träda i kraft så snart som möjligt. Försla- gen innebär både förordningsändringar som kan beslutas av reger- ingen och lagändringar som kräver riksdagsbehandling. Dessutom behöver samtliga förslag remitteras. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att besluta om vissa av förordningsändringarna vid en tidigare tidpunkt har förslagen ett sådant samband med varandra att merparten av förslagen bör beslutas i ett sammanhang.
Flera av förslagen kräver också finansiering för att kunna genom- föras och har därmed en koppling till budgetprocessen. Med hänsyn till dessa omständigheter och med beaktande av Sveriges kommande ordförandeskap i EU våren 2023 föreslår vi att merparten av våra förslag träder i kraft den 1 januari 2024.
Ett undantag från ovan ikraftträdande datum är den del av det obligatoriska omprövningssystemet som rör den
550
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Vidare finns ett par författningsförslag som kan genomföras fri- stående av utredningens övriga förslag. Det gäller bl.a. förslagen om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum som skulle kunna genom- föras tidigare än utredningens övriga förslag. Även förslagen om re- geringens tillåtlighetsprövning skulle kunna genomföras fristående, men här är nu också en ny utredning tillsatt som bör inväntas21.
Därutöver finns förslag till regeringsuppdrag som kan genom- föras tidigare än när författningsförslagen träder i kraft. Det gäller t.ex. uppdragen till riksintressemyndigheterna om strategier och pla- neringsdokument (avsnitt 6.1.3), uppdragen till Domstolsverket och länsstyrelserna om digitalisering (avsnitt 7.1.4) samt uppdraget till Naturvårdsverket om generella föreskrifter (avsnitt 9.2), vilka före- slås läggas 2023.
För vissa förslag behövs en övergångsbestämmelse
En övergångsbestämmelse behövs för den obligatoriska omprövningen
För verksamheter med tillstånd som är äldre än 40 år och där om- prövning därför skulle ske omedelbart vid bestämmelsens ikraftträ- dande 2024 föreslår utredningen en övergångsbestämmelse. Inne- börden är att dessa verksamheter samt de verksamheter som under 2024 uppnår 40 år senast den 1 januari 2026 ska inkomma med ansö- kan om omprövning. En längre övergångstid kan övervägas, men konkurrensneutralitet i förhållande till verksamheter som blir 40 år efter år 2024 behöver då analyseras.
Kammarkollegiets partsroll vid pågående mål och ärenden hanteras genom en övergångsbestämmelse
Inom förvaltningsrätten gäller som princip att de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker ska tillämpas, beträffande såväl förfa- randet som prövningen i sak (se t.ex. RÅ 1996 ref. 57). Denna prin- cip bör dock inte tillämpas för pågående mål och ärenden där Kam- markollegiet utövar sin partsroll. Det är inte ett effektivt användande av resurser och kan ställa prövningsmyndigheten inför svåra avväg-
21Dir. 2022:26.
551
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
ningar kring hur yrkanden från Kammarkollegiet ska hanteras i pro- cessen. En övergångsbestämmelse som hindrar detta behövs därför.
Behov av informationsinsatser finns för flera förslag
För förslagen som syftar till att göra det enklare att ändra en verk- samhet föreligger inget behov av informationsinsatser utöver det an- svar som Naturvårdsverket redan har. Det finns dock ett behov av vägledning och tillsynsvägledning från Naturvårdsverket och läns- styrelserna bland annat i förhållande till kommunernas skyldighet att pröva frågan om miljöpåverkan inom ramen för handläggningen.
För den obligatoriska omprövningen behövs en informationsin- sats så att verksamhetsutövare kan förbereda sig för den obligato- riska omprövningen i god tid innan bestämmelserna träder i kraft. Även här finns ett behov av vägledning och tillsynsvägledning kring de nya bestämmelserna både vad gäller omprövnings- och översyns- bestämmelserna.
Vad gäller förslagen som rör myndigheternas roll så bedömer vi att vägledningsinsatser kan behövas från myndigheter för nationell samordning. Det krävs förutsättningar för höjd kompetens, resurser och strategisk vägledning på nationell nivå.
För att förslagen om bättre samordning av riksintressen ska leda till snabbare och mer effektiva prövningsprocesser krävs att de över- gripande strategierna som tas fram tillämpas i det enskilda pröv- ningsärendet. Förslagen kommer därför att medföra behov av väg- ledningsinsatser från berörda myndigheter. Förslagen kan också medföra visst behov av utbildning av de handläggare på länsstyrelsen som föreslås få en mer aktiv och tydligare roll i samrådet.
Gällande förslaget om att Kammarkollegiets partsroll tas bort och motsvarande resurser förs över till Havs- och vattenmyndig- heten finns vissa överlappningar mellan Kammarkollegiets och Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområden men Kammarkolle- giet bevakar frågorna i första hand från ett juridiskt perspektiv. För- slaget kan därmed innebära att Havs- och vattenmyndigheten behö- ver förstärka sina resurser inom det juridiska området. Av samma anledning kan det även behövas vägledningsinsatser och behovs av utbildning för de handläggare på Havs- och vattenmyndigheten som delvis får nya uppgifter.
552
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Förslagen om klimatstyrkan och kunskapscentrumet innebär nya uppgifter för den länsstyrelse där styrkan inrättas, Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Det kommer att krävas resursförstärkningar samt väglednings- och informationsinsatser vid berörda myndigheter.
11.10 Statistik och annan bakgrund
Statistik har hämtats från flera källor och omfattar olika tids- perioder; i vissa fall finns endast uppgifter från 2020 tillgängliga. Den mest tillförlitliga samlade statistiken om miljötillståndsprövningar började samlas in av Naturvårdsverket 2020 och vi redovisar i första hand uppgifter från de två år som data finns tillgängliga, dvs. 2020 och 2021. Statistiken som visas här bygger alltså på samma data- underlag som den som Naturvårdsverket använder i sin uppdrags- redovisning22. Mindre avvikelser förekommer för 2021 jämfört med de siffror Naturvårdsverket redovisar, delvis pga. vald redovis- ningsnivå och skärning. Siffrorna ger dock i huvudsak en samstäm- mig bild. När data använts från andra år anger vi detta.
11.10.1 Ärendemängder
I Sverige finns för närvarande omkring 6 000 verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen. I det följande redovisar vi statistik över antalet tillståndsärenden som årligen han- teras av prövningsmyndigheterna, som underlag för analys av kon- sekvenser av utredningens olika förslag.
Antal ärenden vid miljöprövningsdelegationerna
Statistik över antalet prövningar vid de tolv miljöprövningsdele- gationerna har begärts ut via länsstyrelsen från ärendehandlägg- ningssystemet Platina. I tabell 11.2 nedan visas medelvärdet för antalet avgjorda ärenden
22Naturvårdsverket (2021a) och (2022e).
23Antalet avgjorda ärenden är ungefär detsamma som antalet inkomna ärenden.
553
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
för
I tabellen anges antalet ärenden uppdelat på hela tillståndspröv- ningar, villkorsändringar, ändringstillstånd och övriga ärenden; där- efter (längst till höger) anges det totala antalet ärenden som avser miljöfarlig verksamhet. De ärenden som avser hel tillståndsprövning utgör cirka 50 procent av totalen.
Tabell 11.2 Antal avgjorda ärenden per år vid miljöprövningsdelegationerna, medelvärde
|
Hel tillstånds- |
Villkors- |
Ändrings- |
Övrig |
Summa |
|
prövning |
ändring |
tillstånd |
fråga |
miljöfarlig |
|
|
|
|
|
verksamhet |
Dalarna |
28 |
13 |
2 |
16 |
59 |
Halland |
10 |
6 |
3 |
3 |
21 |
|
|
|
|
|
|
Kalmar |
18 |
4 |
5 |
8 |
34 |
Norrbotten |
15 |
7 |
4 |
7 |
32 |
Skåne |
25 |
7 |
2 |
15 |
49 |
Stockholm |
10 |
4 |
1 |
4 |
19 |
Uppsala |
16 |
8 |
1 |
14 |
38 |
Västerbotten |
22 |
14 |
3 |
5 |
43 |
|
|
|
|
|
|
Västernorrland |
27 |
8 |
2 |
11 |
48 |
Västra Götaland |
33 |
13 |
9 |
11 |
65 |
Örebro |
23 |
5 |
2 |
15 |
44 |
Östergötland |
14 |
9 |
4 |
9 |
35 |
Totalt |
238 |
97 |
37 |
113 |
484 |
Källa: Länsstyrelserna.
Antal mål vid mark- och miljödomstolarna
Statistik över antalet prövningar vid de fem mark- och miljödomsto- larna har begärts ut via Domstolsverket från ärendehandläggningssyste- met SIV (Qlik). I tabell 11.3 nedan visas medelvärdet för antalet av- gjorda förstainstansmål gällande miljöfarlig verksamhet 2020 och 2021. Antalet avgjorda mål är ungefär detsamma som antalet inkomna mål. I tabellen anges helprövningar, omprövningar, villkorsändringar, för-
24För beräkning av resursåtgång har vi använt perioden
554
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
längning av arbets- respektive igångsättningstid samt ändringstillstånd. Helprövningar utgör cirka 60 procent av totalen (45 av 78).
Tabell 11.3 Antal avgjorda förstainstansmål per år gällande miljöfarlig verksamhet vid mark- och miljödomstolarna, medelvärde
|
Hel |
|
|
|
|
Summa |
|
tillstånds- |
Om- |
Villkors- |
För- |
Ändrings |
miljöfarlig |
|
prövning |
prövning |
ändring |
längning |
tillstånd |
verksamhet |
|
|
|
|
|
|
|
Nacka |
15 |
2 |
3 |
1 |
1 |
22 |
Umeå |
6 |
- |
6 |
- |
- |
12 |
Vänersborg |
14 |
1 |
4 |
1 |
- |
20 |
Växjö |
7 |
3 |
3 |
1 |
1 |
15 |
|
|
|
|
|
|
|
Östersund |
3 |
1 |
2 |
1 |
- |
7 |
Total |
45 |
7 |
18 |
4 |
2 |
76 |
Källa: Domstolsverket.
Genom mark- och miljödomstolarna har vi även fått tillgång till sta- tistik beträffande utgången i målen (figur 11.4). Statistiken visar att omkring tre fjärdedelar av de inkomna målen leder till att tillstånd beviljas, inklusive tillstånd med prövotid.
Figur 11.4 Sökanden har fått tillstånd i omkring tre fjärdedelar av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna och avslag i endast
tre procent av målen
Utgång i mål gällande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i mark- och miljödomstolar, medelvärde
Övrigt (8 %)
Avslag (3 %)
Avvisat (4 %)
Avskrivet (9 %)
Tillstånd (76 %)
Källa: Mark- och miljödomstolarna.
555
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Antal överklaganden
Det totala antalet överklagade mål i mark- och miljödomstolarna under 2020 och 2021 var 59 respektive 78 (miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet). Motsvarande antal vid miljöprövningsdele- gationerna för 2020 och 2021 var 71 respektive 93. Överklagande- parter utgjordes av enskilda (inklusive sakägare), ideella föreningar eller andra så kallade
11.10.2 Resursåtgång
En genomsnittlig kostnad för prövningsmyndigheterna per tillstånds- ärende i förstainstansprövningen ligger på drygt 145 000 kronor i miljö- prövningsdelegationerna och något lägre, knappt 110 000 kronor, i mark- och miljödomstolarna. Vid överklagandemål är genomsnitts- kostnaden 30 000 kronor i mark- och miljödomstolarna och knappt 60 000 kronor i Mark- och miljööverdomstolen. Dessa kostnader inkluderar overhead.
En genomsnittlig kostnad för samråd för länsstyrelsen beräknas i dag vara 22 000 kronor. När länsstyrelsen medverkar som part vid prövning beräknas det i genomsnitt kosta omkring 175 000 kronor för prövning hos mark- och miljödomstolarna och 12 000 kronor för prövning hos miljöprövningsdelegationerna. Kostnader i detta stycke inkluderar overhead.
Naturvårdsverkets genomsnittliga kostnad för medverkan i sam- råd är 43 000 kronor. För Havs- och vattenmyndigheten är den genomsnittliga kostanden för medverkan i samråd 6 000 kronor.
Runt dessa värden finns en betydande variation, men vår bedöm- ning är att det är ett relativt tillförlitligt medelvärde som kan använ- das för att dimensionera framtida kostnader. I det följande redovisar vi grunden för beräkningen av detta värde.
Resursåtgång vid länsstyrelserna inklusive miljöprövningsdelegationerna
Vi har fått uppgifter om redovisad tid och kostnader för prövning av miljöfarlig verksamhet
556
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
kostnader. Overheadkostnader tillkommer utöver de redovisade kost- naderna. Enligt uppgift från länsstyrelsen beräknas overhead med en schablon på 35 procent.
Resekostnader och andra poster utgör mindre än 1 procent av de totala kostnaderna och har därför uteslutits ur redovisningen. Vi har inte heller inkluderat konsultkostnader trots att de i vissa fall är be- tydande, eftersom de enligt länsstyrelsens uppgift huvudsakligen handlar om tillfälliga regeringsuppdrag och därmed inte är represen- tativa för miljöprövningarna generellt.
I tabell 11.4 visas antalet rapporterade timmar summerat för samt- liga länsstyrelser, inklusive miljöprövningsdelegationerna, under
Tabell 11.4 Redovisad tid i timmar för prövning av miljöfarlig verksamhet uppdelat på olika redovisningskoder vid samtliga länsstyrelser
Redovisningskod |
2018 |
2019 |
2020 |
Övergripande inom prövning av miljöfarlig verksamhet |
21 462 |
22 411 |
23 504 |
enligt 9 kap. miljöbalken (inklusive samråd) |
|
|
|
Tillståndsprövningar vid miljöprövningsdelegationen – |
24 267 |
25 778 |
18 890 |
täkter |
|
|
|
|
|
|
|
Tillståndsprövningar vid miljöprövningsdelegationen – |
6 975 |
6 477 |
7 168 |
vindkraft |
|
|
|
Tillståndsprövningar vid miljöprövningsdelegationen - |
40 409 |
44 191 |
47 458 |
övriga ärenden |
|
|
|
|
|
|
|
Villkorsprövningar och övriga ärenden vid |
17 795 |
15 853 |
16 886 |
miljöprövningsdelegationen |
|
|
|
Länsstyrelsens yttrande till miljöprövningsdelegationen |
6 117 |
5 664 |
6 170 |
Förstainstans prövning i mark- och miljödomstolen |
13 930 |
13 699 |
15 582 |
Talan i domstol i överklagade prövningsärenden |
5 004 |
4 556 |
5 616 |
2 701 |
2 026 |
1 090 |
|
B- och |
11 022 |
9 984 |
11 545 |
Prövning av dispenser och alternativvärden utifrån EU:s |
0 |
497 |
541 |
industriemissionsdirektiv |
|
|
|
Källa: Länsstyrelserna.
557
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Kostnad per prövning hos miljöprövningsdelegationerna
Utifrån den information som redovisats ovan om antalet ärenden och den redovisade resursåtgången har vi översiktligt beräknat resursåtgången per ärende. I denna beräkning har vi använt data från perioden
I tabell 11.5 redovisar vi medelvärdet för resursåtgång i kronor och timmar för tillståndsprövningar hos länsstyrelser, beräknat antal avgjorda ärenden av olika slag (hel tillståndsprövning respektive änd- ringstillstånd) samt genomsnittligt belopp och antal timmar beräk- nat genom division. En genomsnittlig kostnad för tillståndspröv- ningar hos miljöprövningsdelegationerna är cirka 106 000 kronor per ärende (cirka 250 timmar). Variationen kring detta medelvärde är dock sannolikt betydande.
Vid diskussioner med länsstyrelser framkommer att vindkrafts- ärenden är betydligt mer resurskrävande än ärenden som gäller täk- ter. Detta bekräftas också när vi gör beräkningen för enskilda län. Exempelvis är den genomsnittliga tidsåtgången för vindkraftsären- den i Dalarna (400 timmar) cirka dubbelt så högt som tidsåtgången för täkter (200 timmar).
Tabell 11.5 Resursåtgång i kronor och timmar för prövning av miljöfarlig verksamhet vid ärenden hanterade vid miljöprövningsdelegationer totalt,
medelvärde
|
Medelvärde |
Antal |
Genomsnitt per |
||
|
|
|
ärenden |
ärende |
|
|
kronor |
timmar |
|
kronor |
timmar |
Totalt tillståndsprövningar |
|
|
|
|
|
alla ärenden |
30 746 946 |
73 871 |
289 |
106 391 |
256 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Egna beräkningar baserat på data från länsstyrelserna.
Observera att resursåtgång per ärende i tabellen endast inkluderar den tid som är rapporterad för tillståndsprövningar. Som framgick av tabell 11.4 läggs resurser även på andra aktiviteter kopplade till prövningarna, bl.a. övergripande inom prövning. En viss underrap- portering av resurser kan också finnas särskilt för personal och ex- pertis som inte har prövningar som sin huvudsakliga verksamhet.
558
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Den verkliga resursåtgången bedöms därmed vara betydligt högre än den som beräknats i tabell 11.5.
Som tidigare nämnts, beräknas de faktiska kostnaderna ligga
35 procent över de här redovisade på grund av tillkommande over- head enligt uppgift från länsstyrelsen. Det betyder att en styckkost- nad för en miljöprövning hos miljöprövningsdelegationerna hamnar på cirka 145 000 kronor.
Kostnad för länsstyrelsen som samrådspart
Att uppskatta den tid som läggs på samråd är svårare, men om den tid som rapporterats för samråd gällande B- och
Kostnad för länsstyrelsens partsroll i prövningen
Länsstyrelsen medverkar också som part under prövning. Posten länsstyrelsens yttrande till miljöprövningsdelegationen motsvarar kostnaden för partsmedverkan i prövning av
Posten länsstyrelsens förstainstansprövning i Mark- och miljödom- stolen motsvarar på samma sätt kostnaden för partsmedverkan i pröv- ningen av
559
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
Den betydande skillnaden i styckkostnad mellan prövningarna i mark- och miljödomstolar respektive miljöprövningsdelegationer har i vår informationsinhämtning förklarats av att möjligheten för länsstyrelsen att yttra sig till miljöprövningsdelegationerna infördes i samband med att prövningen koncentrerades till vissa län, och var från början en lösning för att de län som inte har någon miljöpröv- ningsdelegation ska ges möjlighet att yttra sig. Detta hanteras olika mellan länen men generellt nyttjar de län som har miljöprövnings- delegationer den möjligheten sparsamt. När det gäller förstainstans- prövning i mark- och miljödomstolarna yttrar sig länsstyrelserna all- tid och lägger ned betydligt mer tid.
Vidare kan noteras att den genomsnittliga kostnaden för länssty- relsens medverkan vid förstainstansprövning i mark- och miljödom- stolarna på 175 000 kronor är högre än den genomsnittliga kost- naden för prövning hos miljöprövningsdelegationen på 145 000 kro- nor. Vår informationsinhämtning pekar på att detta kan ha sin förklaring dels i att länsstyrelsen lägger stor prioritet på pröv- ningarna i domstolarna och att det ofta är flera medarbetare som medverkar. I prövningarna hos miljöprövningsdelegationerna görs huvuddelen av arbetet av en person. Därutöver tar själva förhand- lingen av prövningar av
Resursåtgång vid domstolarna
Utredningen har inte tillgång till liknande underlag för kostnader hos mark- och miljödomstolarna, men vi har av fått uppskattningar från Domstolsverket på att miljömål i första instans i genomsnitt kostar 107 000 kronor att avgöra och att överklaganden i genomsnitt kostar omkring 30 000 kronor att avgöra. En genomsnittlig kostnad för ett mål i Mark- och miljööverdomstolen uppges till 59 000 kro- nor. Dessa kostnader inkluderar overheadkostnader.
560
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
Resursåtgång för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten
Även den genomsnittliga kostnaden för samråd hos partsmyndig- heterna Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är av intresse för resurssättning av våra förslag i avsnitt 11.5.1. Nedan följer en uträkning.
Enligt Naturvårdsverkets rapport om redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2021 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken hade Naturvårdsverket kostnader på 1,5 miljoner kronor per år för att medverka i samråd för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.25 Naturvårdsverket har meddelat att de har medverkat i 35 samråd vilket innebär en genomsnittlig kostnad på 43 000 kronor.
För Havs- och vattenmyndigheten uppgår kostnad för att med- verka i samråd för vattenverksamhet till totalt 190 000 kronor.26 Havs- och vattenmyndigheten gjorde 34 samrådsyttranden enligt årsredovisningen för 2021.27 Detta leder till en genomsnittlig kost- nad på 6 000 kronor per samråd.
Vi har inte bekräftat om uträkningen är rimlig hos myndighe- terna. Vi bedömer dock att den genomsnittliga kostnaden hos Naturvårdsverket är rimlig och att anledning till att den är högre än Havs- och vattenmyndighetens kan bero på att när verket går in i ett samråd ofta går den in i en större omfattning. Vad gäller Havs- och vattenmyndigheten verkar den genomsnittliga kostnaden låg men det kan bero på att deras partsroll är fokuserad på vattenfrågan.
Företagens resursåtgång enligt intervjuer
Utredningen har hämtat in uppgifter om resursåtgång för miljöpröv- ningar från olika branscher genom intervjuer. De uppgifter som vi fått oss tillhanda är dock generella uppskattningar snarare än statistik.
För bergtäkter anges att prövningarna tar mellan 1 och 5 år och kostar
25Naturvårdsverket (2022b), s. 8.
26Naturvårdsverket (2022b), s. 8.
27Havs- och vattenmyndigheten (2022a).
561
Konsekvensanalys |
SOU 2022:33 |
verksamheter ökar kostnaden relativt omsättningen och innebär exempelvis att täkter med en produktion på mindre än 100 000 ton inte är lönsam. Kostnaderna varierar dock mycket från fall till fall och kan exempelvis bero på hur komplicerade frågor om artskydd är.
En branschorganisation med en jämförelsevis stor bredd av verk- samhet anger att prövningen tar mellan 1 och 5 år. Bland dess med- lemsföretag framkom bl.a. följande. Ett företag exemplifierade med att det tog 1 års heltidsarbete internt med alla kompetenser samt 1 miljon kronor i konsultkostnader. Ett annat företag, med en om- sättning på 220 miljoner kronor menade att man lade 2,8 miljoner kronor i interna kostnader och 1,5 miljoner kronor i konsultkostna- der på en prövning som tog 5 år i första instans och 1 år i överkla- gande. Ytterligare en uppskattning landade i minst 500 timmar internt arbete och omkring 100 timmar extern hjälp.
Kostnaden för omprövning av större industrier, exempelvis stål- verk, kan uppgå till mer än 10 miljoner kronor, och kostnaden för ett ändringstillstånd kan uppgå till
Flera kommenterade att kompletteringsrundorna var tids- och resurskrävande, och ett företag menade att kompletteringarna tog mer tid än själva ansökan. Ett företag uppskattade att de lade 1,5 mil- joner kronor i externa konsultkostnader, från samråd till och med huvudförhandling, och då räknades inte prövotidsutredningarna med.
Det företagen generellt lägger mest pengar på är konsulter och olika typer av utredningar.
En viktig faktor som påverkar resursåtgången är hur omfattande underlag som behöver tas fram i ansökan före och efter komplette- ringar. Ändringstillstånd anses i princip vara mindre resurskrävande än grundtillstånd, men det är svårt att uppskatta eftersom en del änd- ringstillstånd kan vara tämligen omfattande.
Kostnaderna påverkas delvis av hur lång kalendertid prövning- arna tar men det beror till stor del på att långa ledtider hänger sam- man med komplicerade utredningar. Det finns dock andra faktorer, t.ex. konjunktur- och konkurrensfrågor, som mer indirekt kan på- verka kostnader vid långa prövningar, exempelvis i form av uteblivna intäkter eller att alternativa investeringar sker i andra länder om prövningar drar ut på tiden.
562
SOU 2022:33 |
Konsekvensanalys |
11.10.3 Tidsåtgång
Statistik över handläggningstider
Naturvårdsverket fick 2018 ett regeringsuppdrag att ansvara för en samlad statistik för miljötillståndsprövningen. Detta resulterade i att Domstolsverket och länsstyrelserna från och med 2020 bidrar med statistik över handläggningstider för miljöprövning i olika ärendety- per och i olika instanser. Denna statistik redovisades första gången av Naturvårdsverket 202028 och vi har i denna utredning fått tillgång till motsvarande statistik för 202129. Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till beslut för förstainstansprövningar är omkring 230 dagar i miljöprövningsdelegationerna och cirka 450 dagar i mark- och miljödomstolarna.
I tabell 11.6 redovisas statistik över handläggningstider för förstainstansprövningar inom miljöfarlig verksamhet hos miljöpröv- ningsdelegationerna. Vi redovisar den totala handläggningstiden så- väl från ansökan till beslut som uppdelat från ansökan till kungörelse och från kungörelse till beslut. Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse är jämförbart med tidsåtgången från kungö- relse till beslut. Det bör noteras att Naturvårdsverket i sin rapport30 endast redovisade den totala handläggningstiden och valde att inte redogöra för handläggningstidens faser eftersom underlaget ansågs begränsat och osäkert.31
Vi väljer trots osäkerheterna att redovisa underlaget som bak- grund till analysen av hur utredningens förslag kan väntas påverka tidsåtgången i olika faser av tillståndsprövningen.
28Naturvårdsverket (2021a).
29Naturvårdsverket (2022e) publicerades efter vår egen statistikbearbetning vilket förklarar en del mindre avvikelser i redovisningen. Bl.a. redovisar Naturvårdsverket (2022e) primärt tidsåtgången för helprövningar medan vi, liksom Naturvårdsverket (2021a), redovisar tids- åtgången för alla prövningar samlat. Siffrorna ger dock i huvudsak en samstämmig bild.
30Naturvårdsverket (2021a).
31Det redovisas däremot för 2021 i Naturvårdsverket (2022e), se deras figur
563
KonsekvensanalysSOU 2022:33
Tabell 11.6 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet i miljöprövningsdelegationerna
|
Antal |
|
|
Handläggningstid (dagar) |
|
||
|
ärenden |
Medel |
Median |
Max |
Min |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
520 |
317 |
237 |
2 515 |
3 |
407 |
643 |
2021 |
447 |
290 |
221 |
2 307 |
5 |
365 |
575 |
Ansökan till kungörelse |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
298 |
224 |
156 |
1 562 |
9 |
268 |
500 |
2021 |
226 |
216 |
155 |
1 083 |
1 |
282 |
446 |
Kungörelse till beslut |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
315 |
138 |
121 |
1 184 |
162 |
240 |
|
2021 |
251 |
132 |
120 |
820 |
156 |
232 |
|
Källa: Länsstyrelserna.
I tabell 11.7 och tabell 11.8 visas motsvarande statistik för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet hos mark- och miljödom- stolarna. Liksom för miljöprövningsdelegationerna är medianvärdet från ansökan till kungörelse i samma storleksordning som tiden från kungörelse till beslut, men med en tydligare tendens till längre tidsåtgång från kungörelse till beslut gällande vattenverksamheter.
Tabell 11.7 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet i mark- och miljödomstolarna
|
Antal |
|
|
Handläggningstid (dagar) |
|
||
|
ärenden |
Medel |
Median |
Max |
Min |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
46 |
425 |
420 |
1 122 |
31 |
566 |
738 |
2021 |
46 |
530 |
489 |
1 201 |
89 |
694 |
907 |
Ansökan till kungörelse |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
46 |
184 |
170 |
611 |
6 |
246 |
349 |
2021 |
46 |
153 |
125 |
462 |
12 |
215 |
298 |
Kungörelse till beslut |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
46 |
241 |
211 |
710 |
25 |
299 |
392 |
2021 |
46 |
345 |
322 |
765 |
84 |
416 |
570 |
Källa: Domstolsverket.
564
SOU 2022:33Konsekvensanalys
Tabell 11.8 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar av vattenverksamhet i mark- och miljödomstolarna
|
Antal |
|
|
Handläggningstid (dagar) |
|
||
|
ärenden |
Medel |
Median |
Max |
Min |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
184 |
436 |
379 |
3 756 |
3 |
571 |
781 |
2021 |
173 |
503 |
329 |
23 857 |
4 |
461 |
735 |
Ansökan till kungörelse |
|
|
|
|
|
||
2020 |
184 |
147 |
111 |
793 |
19 |
180 |
286 |
2021 |
173 |
112 |
89 |
435 |
9 |
157 |
198 |
Kungörelse till beslut |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
184 |
308 |
261 |
1 115 |
49 |
391 |
614 |
2021 |
173 |
242 |
209 |
632 |
31 |
327 |
491 |
Källa: Domstolsverket.
I statistiken kan även hela tillståndsprövningar separeras från änd- ringstillstånd vilket redovisas för miljöprövningsdelegationerna i tabell 11.9. Handläggningstiden för ändringsprövningar är enligt denna statistik omkring två tredjedelar av handläggningstiden för hela tillståndsprövningar.
Vi avstår från att redovisa motsvarande statistik för ändringstill- stånd i mark- och miljödomstolarna eftersom den är antalsmässigt begränsad och endast omfattar tre mål 2020 och inga mål 2021. Sta- tistikredovisningen gällande uppdelning mellan kategorier (hel till- ståndsprövning, ändringsprövning, villkorsändring m.m.) har av Naturvårdsverket lyfts som en osäkerhet och ett utvecklingsområde i rapporteringen.32
32Naturvårdsverket (2021a).
565
12 Författningskommentar
12.1Förslaget till lag om ändring i miljöbalken
6 kap.
20 §
I andra stycket görs ett tillägg i uppräkningen av de prövningar där det inte krävs en specifik miljöbedömning. Ändringen innebär att det inte krävs en specifik miljöbedömning vid prövning av en giltig- hetsförlängning enligt 24 kap. 13 a §.
Avsikten med ändringen är att det för en verksamhet som blivit miljöbedömd i samband med att ett tillstånd meddelats inte ska behöva hållas samråd eller tas fram en miljökonsekvensbeskrivning för att förlänga samma tillstånd.
Överväganden finns i avsnitt 5.1.8.
32 §
Ändringarna i paragrafen förtydligar länsstyrelsens roll som aktiv samrådspart och nav i samrådsprocessen. Utfallet av avgränsnings- samrådet förtydligas och formaliseras, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen förväntas innehålla.
Ändringarna i första stycket innebär ett tydligare krav på att av- gränsningen av miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och om- fattning ska ske i dialog mellan länsstyrelsen och verksamhetsut- övaren. Med uttrycket ”dialog” avses här att länsstyrelsen ska vara en aktiv samrådspart. Formerna för och omfattningen av dessa kon- takter måste dock anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. I kra- vet ligget att en aktiv dialog ska föras i de avgränsningsfrågor som
577
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande från Ulrik Johansson
Miljöprövningsutredningen emanerar ur Januariöverenskommelsen. Huvudsyftet var att lägga förslag som kan korta handläggningstiderna för den svenska miljöprövningen samt därigenom underlätta en grön omställning av samhället.
Sett till de förslag som nu föreligger är utfallet magert. Merparten av de förslag som delgivits utredningen från Svenskt Näringsliv och som skulle ha kunnat leda till påtaglig effektivisering har ratats, t.ex. att utreda skärningen mellan tillståndsprövning och tillsyn, tydlig- görande av vad en tillståndsansökan måste innehålla, att förmå staten att tala med en röst i tillståndsärenden och slopandet av det in- hemska
Generellt har utredningen varit mycket lyhörd för berörda myndig- heters synpunkter och avstått från att föreslå några verkligt bety- dande förändringar i positiv riktning, undantaget förslaget om att göra ändringstillstånd till huvudregel. Det är ett bra förslag.
Någon riktig fart på tangenterna blev det dock inte förrän utred- ningen fick tilläggsdirektiv om att utreda hur det skulle kunna in- föras obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd eller dito omprövning av tillstånd. Då blev det aktivitet och det sammantagna resultatet av utredningens vedermödor slutar därmed med en inte oväsentlig ök- ning av företagens administrativa börda och en ökad osäkerhet med att bedriva verksamhet i Sverige.
Nedan kommenterar jag utredningens viktigaste förslag ur ett verksamhetsutövarperspektiv.
597
Referenser
Propositioner
Prop. 1969:28: Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till miljöskyddslag m.m.
Prop. 1980/81:92: om ändring i miljöskyddslagen (1969:387).
Prop. 1981/82:130: med förslag till ny vattenlag m.m.
Prop. 1988/89:95: om ändringar i rättegångsbalken m.m.
Prop. 1991/92:137: om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.
Prop. 1997/98:45: Miljöbalk.
Prop. 1999/00:26: Effektivisering av förfarandet i allmän domstol.
Prop. 2001/02:65: Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalken m.m.
Prop. 2004/05:129: En effektivare miljöprövning.
Prop. 2004/05:170: Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden.
Prop. 2009/10:215: Mark- och miljödomstolar.
Prop. 2010/11:86: Havs- och vattenmyndigheten.
Prop. 2012/13:35: Nya regler för industriutsläpp.
Prop. 2016/17:146: Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.
Prop. 2016/17:180: En modern och rättssäker förvaltning
–ny förvaltningslag.
Prop. 2016/17:200: Miljöbedömningar.
Prop. 2017/18:243: Vattenmiljö och vattenkraft.
Prop. 2017/18:279: Stärkt rättssäkerhet i de allmänna förvaltningsdomstolarna
607
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. [11]
Vägen till ökad tillgänglighet
–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. [22]
Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. [26]
Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. [27]
Rätt och lätt
– ett förbättrat regelverk för VAB. [31]
Utbildningsdepartementet
En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. [17]