Beslut vid regeringssammanträde den 7 juli 2022
Det är samhällets uppgift att skydda barn och unga som riskerar att fara illa genom att involveras i brottslighet. En särskild utredare ska därför analysera och föreslå införandet av en
ordning med ungdomskriminalitetsnämnder. Förslagen ska syfta
till att åstadkomma tydligare åtgärder från samhället när barn och unga har hamnat i en kriminell bana samtidigt som de ska möjliggöra tidigare, tillräckliga och mer samordnade insatser för att förebygga fortsatt kriminalitet. Principen om barnets bästa ska vara en utgångspunkt för utredningens arbete.
Utredaren ska bl.a.
- beskriva och analysera den danska ordningen med ungdomskriminalitetsnämnder,
- analysera möjligheterna att införa en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder i Sverige, och
- lämna nödvändiga författningsförslag för att införa en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder i Sverige anpassad efter svenska förhållanden och regelverk.
Utredaren ska inte lämna förslag på förändringar i det straffrättsliga påföljdssystemet eller straffprocessuella regelverket.
Barn och unga som begår brott har ofta ett särskilt behov av stöd och hjälp för att kunna bygga upp ett socialt välfungerande liv. Här har myndigheter olika ansvar och roller. Medan den kommunala socialtjänstens insatser utgår från barnets eller den unges behov av stöd och skydd så ska de rättsvårdande myndigheternas insatser markera att samhället tar avstånd från själva brottet. Samtidigt har socialtjänsten och de rättsvårdande myndigheterna ett gemensamt intresse av att förhindra och motverka brott (prop. 2005/06:165 s. 43). Ansvaret för barn och unga som begår brott delas mellan socialnämnden, Polismyndigheten, Statens institutionsstyrelse (SiS) och i vissa fall Kriminalvården och Åklagarmyndigheten.
Då ansvaret för det brottsförebyggande arbetet delas av flera aktörer krävs en fungerande samverkan. Enligt 5 kap. 1 a §
socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, har socialnämnden ett ansvar för att samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Bestämmelsen innebär att socialnämnden har ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd.
Det har återkommande lyfts fram att regelverket som rör sekretess utgör ett hinder för samverkan och informationsutbyte i det brottsförebyggande arbetet, även i de fall där sekretessbrytande bestämmelser finns som medger att information kan lämnas. Regeringskansliet tillsatte därför en utredning i januari 2022 om utbyte och inhämtning av uppgifter i socialtjänsten för att förebygga brott och öka skyddet för barn
(S2022/00807). Även de brottsbekämpande myndigheterna behöver information från andra myndigheter för att bekämpa organiserad brottslighet och förebygga brott. Regeringen tillsatte i april 2022 en utredning, som antog namnet Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter (Ju 2022:03). Enligt direktiven (dir. 2022:37) ska utredaren kartlägga behovet av och lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottskämpande myndigheter och för vissa andra statliga myndigheter, kommuner samt enskilda huvudmän för fristående skolor.
I arbetet med att förebygga barn- och ungdomskriminalitet har socialtjänsten en central roll. Socialnämnden har enligt SoL ett särskilt utpekat ansvar för barn och unga och ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden.
Socialnämnden ska bl.a., tillsammans med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem. Socialnämnden ska i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § SoL).
En särskild utredare har haft regeringens uppdrag att se över SoL och vissa av socialtjänstens uppgifter. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande Hållbar socialtjänst - En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) i augusti 2020. I betänkandet lämnas flera olika förslag som syftar till att stärka socialtjänstens förebyggande arbete och underlätta tidiga insatser. De handlar bl.a. om att socialtjänsten ska kunna erbjuda insatser på ett enklare sätt än i dag, utan behovsprövning. Många av förslagen bedöms ha positiva konsekvenser för bl.a. det brottsförebyggande arbetet. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Om socialnämnden inte kan ge föräldrar och barn det stöd och den hjälp som de behöver på frivillig väg, kan socialnämnden även ge den unge vård med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. Vård med stöd av LVU kan ges dels när brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet medför en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas, dels när den unge utsätter sig för en sådan risk genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Under vård med stöd av LVU begränsas föräldrarnas bestämmanderätt över den unge i den omfattning som behövs för att vården ska kunna genomföras. Föräldrarna har emellertid kvar den rättsliga vårdnaden om barnet.
När det gäller barn och unga som begår brott finns det enligt 5 kap. 1 § SoL vissa skyldigheter för socialtjänsten som handlar om att tillgodose de särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan en verkställighet av sluten ungdomsvård upphört, och även särskilda uppgifter i arbetet med unga lagöverträdare enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL. Socialtjänstens ansvar och uppgifter har samband med andra myndigheters roll i rättsprocessen.
När barn under 15 år misstänks för brott prövas skuldfrågan som regel inte i domstol, eftersom barn i den åldern inte är straffmyndiga. I LUL finns dock en möjlighet att genom en bevistalan få till stånd en prövning i domstol av huruvida den unge begått brottet (38 § LUL). En bevistalan kan väckas av åklagare, efter framställning av socialnämnden, Socialstyrelsen eller vårdnadshavarna för barnet, om det krävs ur allmän synpunkt. Möjligheten att väcka bevistalan används dock sällan.
I betänkandet Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott
(SOU 2022:1) föreslås att möjligheten att föra bevistalan ska utvidgas. Utredarens bedömning är att frågan om huruvida ett barn är skyldigt till ett allvarligt brott eller inte bör avgöras efter en rättslig prövning i domstol. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Lagöverträdare under 21 år, särskilt de i åldersgruppen 15-17 år, särbehandlas i påföljdssystemet. Ett skäl som brukar framhållas för denna ordning är att unga typiskt sett inte anses ha nått sådan mognad och ansvarsförmåga att de bör behandlas som vuxna. De har också ansetts särskilt känsliga för de konsekvenser som straffrättsliga ingripanden kan leda till. För lagöverträdare som är 15-17 år bestäms påföljden normalt till någon av de särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård eller till böter.
Ungdomsvård ska väljas om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU och påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Om åtgärderna vidtas med stöd av SoL, ska domstolen besluta om en föreskrift om att den unge ska följa ett ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Om åtgärderna i stället ska vidtas enligt LVU, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.
När det inte finns förutsättningar för ungdomsvård kan påföljden bestämmas till ungdomstjänst som innebär att den unge ska utföra oavlönat arbete i lägst 20 och högst 150 timmar. En förutsättning för att domstolen ska kunna välja ungdomstjänst som påföljd är att påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det är socialnämnden som bestämmer innehållet i ungdomstjänsten och kontrollerar att en arbetsplan följs.
Ungdomsövervakning tillämpas i fall där varken ungdomsvård eller ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Rätten får bestämma tiden för ungdomsövervakning till lägst sex månader och högst ett år.
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av ungdomsövervakning.
Fängelse får väljas som påföljd för den som begått brott före 18 års ålder endast om det finns synnerliga skäl. Om domstolen finner att det finns sådana skäl, ska påföljden i stället för fängelse bestämmas till sluten ungdomsvård på viss tid, om inte särskilda skäl talar emot det, enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Tiden för verkställighet av sluten ungdomsvård kan bestämmas till lägst 14 dagar och högst fyra år. Verkställigheten sker vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU. SiS ansvarar för verkställigheten, som ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden i den dömdes hemort.
I Danmark infördes den 1 januari 2019 en ny ordning med ansvar att besluta om riktade insatser för barn och unga som begår brott - ungdomskrimi-nalitetsnämnder (ungdomskriminalitetsnævn).
En ungdomskriminalitets-nämnd består av en domare samt en representant från polisen och en från kommunen. Nämnderna är inrättade i varje polisdistrikt i tingsrättens lokaler. Syftet med reformen var att vidta tidigare, mer konsekventa och kraftfulla åtgärder mot bakgrund av utvecklingen av gängmiljöerna, där kriminella inriktar sig på utsatta och lättpåverkade barn och unga. Målgruppen för ungdomskriminalitetsnämnderna är barn i åldrarna 10-14 år som misstänkts för att ha begått ett allvarligt eller grovt brott, samt unga i åldrarna 15-17 år som har dömts för ett allvarligt eller grovt brott.
De danska ungdomskriminalitetsnämndernas verksamhet regleras i Lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet (LOV nr 1705 af 27/12/2018). Reformen i Danmark innebär inte helt nya sociala insatser utan syftar till att fokusera på och skräddarsy långsiktiga insatser, med en noggrann uppföljning av barnets utveckling och en snabb reaktion om barnet inte följer planen.
Reformen ska säkerställa att kommunerna vidtar nödvändiga insatser så att barnet kommer bort från den kriminella banan.
Kommunerna ansvarar för verkställigheten av nämndens beslut och kommunerna har en avgörande roll och ett fortsatt tydligt ansvar när det gäller att hjälpa barn och unga ut ur kriminalitet.
Ungdomskriminalitetsnämndens beslut är bindande både för barnet och för kommunen.
Utvecklingen av ungdomsbrottsligheten i Sverige liknar situationen i Danmark. Samtidigt som den generella ungdomskriminaliteten minskar begår en grupp ungdomar allt grövre brott. Det handlar i vissa fall om grova våldsbrott kopplade till kriminella nätverk. Dessa brott begås till stor del av unga män i områden som Polismyndigheten klassificerar som särskilt utsatta. Det finns indikationer på att kriminella nätverk medvetet utnyttjar unga som en konsekvens av de lägre straffskalor och begränsade möjligheter till tvångsmedel som gäller för minderåriga, även för att begå de allra grövsta brotten. Enligt Polismyndighetens bedömning är rekrytering av unga ett av de största samhällshoten som de kriminella nätverken för med sig på lång sikt (Kriminella nätverk inom den organiserade brottsligheten i polisregion Stockholm 2021, Polismyndigheten, 2021).
Det dödliga skjutvapenvåldet har ökat i Sverige under 2000-talet och 2021 låg genomsnittet på omkring 4 avlidna per miljon invånare. Europas genomsnitt motsvarade cirka 1,6 avlidna per miljon invånare. Den största ökningen av dödligt våld med skjutvapen har skett inom åldersgruppen
20-29-åringar (Brottsförebyggande rådets rapport 2021:8).
Under de senaste åren har regeringen tagit flera initiativ för att förebygga ungdomsbrottslighet. År 2017 presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program -
Tillsammans mot brott (skr. 2016/17:126). Programmet syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. En av målsättningarna är att skyndsamma och samordnade insatser riktas till barn och unga som bedöms vara i riskzonen för att hamna i kriminalitet. Vidare presenterade regeringen 2019 ett 34-punktsprogram med åtgärder mot gängkriminaliteten. Bland annat omfattar programmet åtgärder för att förbättra socialnämndens möjligheter att kunna gripa in tidigt för att bryta en negativ utveckling.
Baserat på de senaste årens allvarliga utveckling av grov våldsbrottslighet i Sverige är det angeläget att vidta ytterligare åtgärder för att skydda barn och unga som riskerar att fara illa, och att förhindra att barn och unga börjar begå brott och involveras i en livsstil som präglas av brottslighet.
Samhällets insatser behöver vidareutvecklas för att säkerställa att tillräckliga och ändamålsenliga åtgärder vidtas. Genom att brott förebyggs ökar även tryggheten för alla medborgare. Den danska ordningen med ungdomskriminalitetsnämnder är ett nytt sätt att samverka på för att stärka det brottsförebyggande arbetet. Det är angeläget att dra lärdom av detta och utreda möjligheterna att införa en liknande ordning i Sverige anpassad till svenska förhållanden.
Utredaren ska därför
- beskriva organiseringen av och regelverket för de danska ungdomskriminalitetsnämnderna och berörda myndigheter,
- analysera och redogöra för vilka lärdomar som kan dras av den danska ordningen utifrån relevanta uppföljningar och utvärderingar samt genom andra lämpliga källor, och
- analysera möjligheterna att införa en ordning liknande den danska i Sverige, bl.a. utifrån det befintliga straffprocessuella regelverket och det straffrättsliga påföljdssystemet samt rättssäkerhetsaspekter och principen om barnets bästa.
Analysen avseende möjligheterna att införa en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder ska så långt som möjligt grundas på forskningsbaserad kunskap om sociala insatser för att förebygga och förhindra att barn och unga far illa samt på kunskap om det straffrättsliga systemet för barn och unga. Utredaren ska beakta risk- och skyddsfaktorer som har samband med att barn och unga utvecklar och upprätthåller ett normbrytande beteende. Särskild hänsyn ska tas till rådande regelverk och pågående lagstiftningsarbete som rör straffprocessen och påföljdssystemet inklusive brottsutredningar och bevistalan enligt LUL samt sekretess och dataskydd. Utredaren ska särskilt överväga hur en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder skulle förhålla sig till det befintliga straffprocessuella regelverket, inklusive reglerna om bevistalan, det straffrättsliga påföljdssystemet för unga lagöverträdare samt förfarandet enligt LVU.
Det krävs ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete för att stoppa nyrekrytering till kriminella gäng, tränga tillbaka det våld och den brottslighet som hotar samhällsgemenskapen och för att bryta segregationen. När barn och unga hamnar i en kriminell bana är det viktigt att samhället vidtar tydligare åtgärder och samtidigt möjliggör tidigare, tillräckliga och mer samordnade insatser för att förebygga fortsatt kriminalitet.
Utredaren ska därför
- lämna förslag på en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder anpassad till svenska förhållanden och regelverk utifrån ett statligt huvudmannaskap,
- analysera och föreslå vilka målgrupper som nämnderna bör rikta sig till, både när det gäller barnets och den unges ålder, situation och förutsättningar,
- analysera och föreslå vilken sammansättning nämnden bör ha,
- analysera och föreslå vilken eller vilka aktörer som ska ha rätt att initiera ett ärende hos nämnden, under vilka omständigheter, och hur ärenden ska hanteras,
- analysera och föreslå vilka befogenheter nämnden bör ha och vilka åtgärder eller insatser nämnden ska kunna besluta om,
- för det fall nämnden föreslås ha befogenhet att överta ett visst beslutsfattande från socialnämnderna eller domstolarna göra en analys över vilka konsekvenser detta kan komma att få,
- analysera och ta ställning till hur parallella förfaranden som kan komma att uppstå med anledning av ett ärende inför nämnden ska hanteras och vilken betydelse ett sådant parallellt förfarande får för nämndens hantering,
- analysera och föreslå hur förfarandet vid nämnden ska vara utformat med beaktande av barnets rättigheter och rättssäkerhetsaspekter,
- analysera och föreslå vilken ställning och vilka rättigheter barnet eller den unge och dennes vårdnadshavare bör ha i processen och hur nämndens beslut ska kunna överklagas,
- analysera och föreslå hur nämnden ska hantera ärenden om barnet eller den unge inte följer nämndens beslut,
- undersöka och föreslå hur ungdomskriminalitetsnämnderna effektivt och skyndsamt kan samverka i olika ärenden med socialtjänsten, Polismyndigheten och andra relevanta aktörer inklusive barnets nätverk,
- undersöka och föreslå ansvar och former för en struktur för uppföljning och utvärdering av kvalitet, resultat och effekter av verksamheten,
- undersöka och föreslå hur ett statligt tillsynsansvar över ungdomskriminalitetsnämnden bör se ut, vad ansvaret skulle omfatta och vilken instans som skulle inneha tillsynsansvaret,
- analysera vilka konsekvenser den nya ordningen får för berörda aktörer och föreslå en modell för finansiering av den nya ordningen,
- analysera hur en ny ordning behöver regleras med hänsyn till sekretess och dataskydd i förhållande till bl.a. brottsdatalagen
(2018:1177), och
- lämna nödvändiga författningsförslag för en ny ordning med ungdomskriminalitetsnämnder.
I uppdraget ingår inte att lämna förslag till förändringar av det straffrättsliga påföljdssystemet för unga lagöverträdare eller straffprocessrätten, inklusive bevistalan eller utredningar enligt 31 § LUL.
Utredarens förslag ska syfta till en positiv påverkan på sådana riskfaktorer som leder till kriminalitet och stärka viktiga strukturer kring barnet, såsom familj, skola, och fritid.
Utformningen av förslaget ska anta ett helhetsperspektiv och ordningen ska säkerställa samverkan mellan relevanta myndigheter, skola, familj och andra för barnet viktiga personer och aktörer. Processer och nämndens befogenheter behöver anpassas till att det tar tid att förändra normbrytande beteenden och att uppnå varaktiga resultat. Ordningen bör samtidigt möjliggöra att samhället agerar i tid vid misstanke om brott, att adekvata och tillräckliga insatser beslutas för den enskilda individen och att dessa noggrant följs upp.
Utredaren ska bedöma och föreslå vilka målgrupper av barn och unga som en ordning med ungdomskriminalitetsnämnder bör rikta sig till. Utredaren ska beakta att barns och ungas förutsättningar och behov kan variera. Exempelvis kan förekomst av funktionsnedsättning, medicinsk diagnos eller liknande innebära behov av särskilda anpassningar för den ordning som föreslås. Även ålder och allvaret i barnets eller den unges brottslighet är viktiga faktorer att ta ställning till.
Utredaren ska även ta hänsyn till om det kan finnas skillnader mellan könen när det gäller behov av stöd och insatser för att komma ur kriminalitet och om detta kan påverka nämndens arbetsformer och beslut.
I analysen av rättssäkerhetsaspekter ska utredaren säkerställa att eventuella förslag som lämnas inte innebär någon försämring i enskildas rättssäkerhet. Nämnden kan komma att fatta beslut om barn som berör vårdnadshavarens beslutanderätt över sitt barn.
Utredaren behöver därför analysera och beskriva konsekvenserna för vårdnadshavarens beslutanderätt.
Utredaren kan i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade.
Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter
(barnkonventionen) och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska vara utgångspunkter för utredarens arbete. Utredaren ska i uppdragets alla delar beakta barns och ungas åsikter och erfarenheter. Det som bedöms vara till barnets bästa ska ligga till grund för bedömningen av de åtgärder som utredaren föreslår.
Barnkonventionen gäller sedan den 1 januari 2020 som svensk lag.
Barnkonventionens fyra grundprinciper ska vara vägledande för hur övriga rättigheter i barnkonventionen ska tolkas: barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12). Det finns även andra bestämmelser som är av särskild betydelse i sammanhanget. Av artikel 40 framgår bl.a. att ett barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldig till brott har rätt att behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde och som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Om ett förslag innebär en ändring eller utökning av en myndighets ansvarsområde eller befogenheter, ska kostnaderna för detta redovisas. Om förslagen innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, ska de överväganden som följer av 14 kap. 3 § regeringsformen särskilt redovisas.
Vid framtagandet av konsekvensbeskrivningen enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till ökade offentligfinansiella kostnader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. En redogörelse för förslagens konsekvenser och förenlighet med barnkonventionen ska göras. Vidare ska utredaren beskriva om och hur förslagen påverkar de jämställdhetspolitiska delmålen.
Utredaren ska inhämta kunskap och söka dialog med ungdomskriminalitetsnämnderna i Danmark samt relevanta myndigheter och organisationer i Danmark som berörs av ordningen med nämnderna.
Vidare ska utredaren inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda statliga myndigheter, kommuner och regioner. Utredaren ska även inhämta erfarenheter och synpunkter från barn och unga inom målgruppen. Utredaren ska för detta ändamål söka nå ett så representativt urval som möjligt.
Utredaren ska även ta tillvara kunskap och erfarenheter som finns hos andra relevanta organisationer och forskare.
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och andra berörda myndigheter samt inom utredningsväsendet. Det pågår för närvarande ett antal lagstiftningsarbeten, utredningar och myndighetsuppdrag som påverkas av eller skulle kunna påverkas av utredarens uppdrag.
Några av dessa är, utöver tidigare nämnda, En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga
(Ju 2021:99), Trygghetsberedningen (Ju 2020:09) och Öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare och fler tidiga insatser till barn och unga (S2022/02322). Utredaren ska vidare följa och förhålla sig till relevant lagstiftningsarbete inom Regeringskansliet, bl.a. betänkandet Kommuner mot brott (SOU 2021:49) och Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott
(SOU 2022:1).
Uppdraget ska redovisas senast den 30 augusti 2024.
(Socialdepartementet)