Regeringens skrivelse 2022/23:38
| 2022 års redogörelse för tillämpningen av lagen | Skr. |
| om särskild utlänningskontroll | 2022/23:38 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 15 december 2022
Ebba Busch
Gunnar Strömmer (Justitiedepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redogör regeringen för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll från och med den 1 juli 2021 till och med den 30 juni 2022, och för utvecklingen av den internationella terrorismen samt för Sveriges medverkan i det internationella arbetet mot terrorism under samma period.
Regeringen har under den aktuella perioden fattat sju beslut med stöd av lagen. Två av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Dessa två beslut rörde personer som inte tidigare hade varit föremål för åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De övriga fem besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde.
1
Skr. 2022/23:38
2
Innehållsförteckning
| 1 | Inledning | Skr. 2022/23:38 |
I samband med införandet av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll angavs det i propositionen att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder, liksom under tidigare år, skulle ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse till riksdagen (prop. 1990/91:118 s.
Regeringen lämnar nu en motsvarande redogörelse för tiden från och med den 1 juli 2021 till och med den 30 juni 2022. Säkerhetspolisen har lämnat underlag för redogörelsen till regeringen (Ju2022/01722).
2Lagen om särskild utlänningskontroll
Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna avsåg att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i Sverige och att skapa utrymme för kontroll i de fall då dessa personer av asylrättsliga skäl inte kan utvisas ur Sverige.
Bestämmelserna har ändrats vid flera tillfällen. Under den tidsperiod som skrivelsen omfattar återfanns de i lagen om särskild utlänningskontroll, som trädde i kraft den 1 juli 1991. Vid lagens tillkomst konstaterades att särskilda bestämmelser som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terroristhandlingar fortfarande behövs (se prop. 1990/91:118 s. 30). Lagen har som syfte att förhindra att terroristdåd utförs eller planeras i Sverige och ger också möjlighet till utvisning i andra fall av hot mot rikets säkerhet.
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska en utlänning kunna utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att personen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Det krävs inte att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna tillämpas. Lagen kan tillämpas även vid befarad brottslig gärning i en främmande stat. Frågan om utvisning tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen.
Beslut om utvisning prövas av Migrationsverket och kan överklagas till regeringen. Innan regeringen prövar ett överklagande ska Migrationsöverdomstolen yttra sig. I Migrationsöverdomstolens yttrande ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:716) mot att utvisningsbeslutet verkställs. Finner Migrationsöverdomstolen att sådant hinder mot verkställighet finns, får regeringen inte
avvika från den bedömningen. En utlänning får tas i förvar, om det finns
3
Skr. 2022/23:38 ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans eller hennes identitet är oklar.
Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att det t.ex. finns risk för dödsstraff eller tortyr i det land som personen ska utvisas till, ska den beslutande myndigheten, efter ett beslut om utvisning enligt lagen, besluta att verkställigheten ska skjutas upp (inhibition) eller bevilja personen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Myndigheten får i ett sådant fall besluta om en skyldighet för personen att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsplikt). Efter ett beslut om utvisning får den beslutande myndigheten i vissa fall även besluta att särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, såsom husrannsakan och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.
Beslut om tvångsmedel i det enskilda fallet fattas av en domstol. Ett beslut om anmälningsplikt eller ett beslut om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst tre år. Under vissa förutsättningar får domstolen efter treårsfristens utgång besluta om fortsatt anmälningsplikt och om fortsatt befogenhet att tillämpa bestämmelserna om tvångsmedel.
Om utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska Migrationsverket ompröva utvisningsbeslutet när uppehållstillståndet löper ut.
Riksdagen biföll den 31 maj 2022 regeringens proposition Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden (prop. 2021/22:131). Lagen om särskild utlänningskontroll har därmed ersatts av en ny lag, benämnd lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, som trädde i kraft den 1 juli 2022. Syftet har varit att skapa en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.
I den nya lagen finns bland annat utvidgade möjligheter att utvisa de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet. Förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar har förtydligats och tiden som en utlänning får hållas i förvar har ändrats. Dessutom får fler tvångsmedel användas och kraven för att få ett tillstånd till hemliga tvångsmedel har sänkts. Vidare har anmälningsskyldigheten blivit mer ingripande och en utlänning kan också förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde. Därtill har straffen för flera av brotten i den nya lagen skärpts och det framgår också tydligare att brotten är av sådan art att påföljden normalt bör vara fängelse.
Det ställs i den nya lagen utökade krav på muntlig handläggning i utvisningsärenden och kraven för dem som ska förordnas till offentliga biträden har skärpts. Det har också införts en möjlighet för utlänningar att få verkställda utvisningsbeslut upphävda.
4
| 3 | Den parlamentariska kontrollen | Skr. 2022/23:38 |
Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsmedel fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid, vilket innebar en möjlighet att kontrollera regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna permanentades 1975 beslutades det att regeringen varje år skulle lämna en skrivelse till riksdagen med redovisning av bestämmelsernas tillämpning (prop. 1975/76:18 s.
I samband med att lagen om särskild utlänningskontroll infördes, ansåg riksdagen att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar bestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör göras genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse till riksdagen (prop. 1990/91:118 s.
4Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll
Tillämpningen av lagen under perioden 1 juli
Regeringen har fattat sju beslut med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll från och med den 1 juli 2021 till och med den 30 juni 2022. Två av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Dessa två beslut rörde personer som inte tidigare hade varit föremål för åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De övriga fem besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde.
Tillämpningen av lagen
Nedan redovisas antalet fall då lagen om särskild utlänningskontroll tidigare har tillämpats. I redovisningen ingår nya utvisningsärenden enligt lagen, ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut och omprövning av andra beslut som regeringen fattat med stöd av lagen, t.ex. beslut i fråga om begränsning av anmälningsplikt. Flertalet av de redovisade fallen gäller ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut.
5
Skr. 2022/23:38 I redovisningen anges de tidsperioder som regeringen har redogjort för i tidigare skrivelser till riksdagen. Varje skrivelse avser en tidsperiod från och med den 1 juli ett visst år till och med den 30 juni året därpå.
6
| Tidsperiod | Antal gånger lagen tillämpades |
| 1991/1992 | 3 |
| 1992/1993 | 3 |
| 1993/1994 | 0 |
| 1994/1995 | 5 |
| 1995/1996 | 4 |
| 1996/1997 | 0 |
| 1997/1998 | 1 |
| 1998/1999 | 0 |
| 1999/2000 | 3 |
| 2000/2001 | 4 |
| 2001/2002 | 0 |
| 2002/2003 | 5 |
| 2003/2004 | 2 |
| 2004/2005 | 2 |
| 2005/2006 | 2 |
| 2006/2007 | 1 |
| 2007/2008 | 0 |
| 2008/2009 | 1 |
| 2009/2010 | 0 |
| 2010/2011 | 0 |
| 2011/2012 | 1 |
| 2012/2013 | 1 |
| 2013/2014 | 2 |
| 2014/2015 | 1 |
| 2015/2016 | 7 |
| 2016/2017 | 4 |
| 2017/2018 | 2 |
| 2018/2019 | 11 |
| 2019/2020 | 12 |
| 2020/2021 | 8 |
5Utvecklingen av den internationella terrorismen
Av Säkerhetspolisens underlag och bedömningar framgår i huvudsak följande.
Olika former av våldsbejakande extremism i Sverige
Den våldsbejakande högerextremistiska miljön och den våldsbejakande islamistiska miljön utgör de främsta terrorattentatshoten mot Sverige. Inom dessa våldsbejakande extremistmiljöer kommer det under det kommande året sannolikt att finnas enstaka personer med avsikt och
förmåga att utföra ett terrorattentat i Sverige. Det finns även andra Skr. 2022/23:38 religiösa eller sekulära terroristorganisationer som har anhängare i
Sverige, som exempelvis PKK (Partiya Karkerên Kurdistan). PKK bedriver verksamhet i Sverige för att generera stöd för organisationen. Våldsbejakande vänsterextremister är också verksamma i Sverige, men utgör för närvarande inget definierat terrorattentatshot. Samtliga dessa våldsbejakande extremistmiljöer har internationella kontakter.
Under de senaste åren har det även inkommit uppgifter om våldsbejakande shiaextremistiska grupper med koppling till Libanon, Syrien, Irak och Iran som utgör ett terrorhot framför allt i olika delar av Mellanöstern. Sådana grupper uppfattar amerikanska, israeliska och sunnitiska regimer och aktörer som sina primära fiender och dessa konfliktmönster kan komma att återspeglas i Sverige.
Nedan följer en beskrivning av våldsbejakande sunnitisk islamism i ett internationellt perspektiv, då i första hand anhängare till denna rörelse har varit aktuella i tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Det är emellertid viktigt att framhålla att andra typer av våldsbejakande extremism, på grund av internationella kopplingar, också kan komma att bli aktuella i sammanhanget.
Våldsbejakande islamistisk extremism – bakgrund och ideologi
Den globala våldsbejakande islamismrörelsen är dynamisk och under ständig förändring där gamla grupper försvinner och nya uppstår. Under
Daesh är en rörelse och organisation som, i likhet med flera grupper inom politisk islam, har som mål att islamisera samhället. Daesh är liksom AQ våldsbejakande och anser det legitimt att förändra samhället genom våld. Såväl AQ som Daesh anammar en salafistisk tolkningstradition vilket innebär att anhängarna följer vad de anser vara den autentiska och ursprungliga formen av islam. De förespråkar en form av islam som är radikal, även i jämförelse med andra våldsbejakande islamistiska grupper som exempelvis AQ, och betraktar alla som inte delar deras tolkning som otrogna.
Radikalisering och rekrytering till våldsbejakande extremism kan ske på flera olika sätt, men radikalisering via internet och sociala medier har successivt blivit alltmer framträdande. De digitala medierna är gränsöverskridande och möjliggör för geografiskt utspridda individer att bli del av en gemenskap och skapa ideologiska slutna ekokammare där radikaliseringen kan accelerera. Dessa forum underlättar även för minderåriga att medverka och radikaliseras.
All radikalisering och rekrytering sker dock inte online. Den våldsbejakande islamistiska miljön bedriver också radikalisering och rekrytering i riktade personliga möten. Viss radikalisering och rekrytering kan beskrivas som horisontell, i form av att vänner tillsammans utforskar
och låter sig inspireras av våldsbejakande islamistisk extremism. Aktörer
7
Skr. 2022/23:38 inom den våldsbejakande islamistiska miljön bedriver även uppsökande verksamhet, där exempelvis asylsökande kontaktats i syfte att introducera dem för våldsbejakande extremistiska ideologier.
Stödverksamhet, internationella kontakter och resande
Våldsbejakande islamisters internationella kontakter och resande har länge varit en del av stödet till terrorism och är så även i dag. Det finns exempel på radikaliserade individer som varit anhängare till terroristorganisationer och som därefter flytt sina hemländer, bosatt sig i Sverige och härifrån bedrivit stödverksamhet till terrorism i utlandet, men även radikaliserat och rekryterat personer i Sverige. I flera fall har sådana personer troligen bidragit till att ungdomar rest till olika konfliktzoner i utlandet där de utbildats för eller deltagit i våldshandlingar och därefter i många fall återvänt till Sverige med utökad förmåga till våldshandlingar. I ett fåtal fall har sådana återvändare också haft attentatsavsikt mot mål i Sverige.
Mellan 2003 och 2011 reste sammantaget åtminstone ett
Attentatshotet från våldsbejakande islamistisk extremism
AQ och Daesh har under många år uppmanat sina sympatisörer i västvärlden att utföra terrorattentat med alla tillgängliga medel. Dessa uppmaningar har också hörsammats och det bidrar till att förklara merparten av de attentat som utförts i västvärlden de senaste tio åren. Antalet terrorattentat som utförts i västvärlden av våldsbejakande islamister minskade under 2021 i jämförelse med föregående år. Vissa händelser, som exempelvis återpubliceringen av Muhammedkarikatyren som den franska satirtidningen Charlie Hebdo gjorde i september 2020, kan bidra till att påverka attentatshotet under en tidsperiod, men grunden för attentatshotet återfinns i den våldsbejakande islamistiska ideologin som fortsatt motiverar våldsbejakande islamistiska extremister att utveckla attentatsavsikt.
AQ och Daesh har fortsatt förmåga att inspirera sympatisörer i västvärlden att planera och genomföra terrorattentat. Sverige har under de senaste åren vid ett fåtal tillfällen pekats ut i internationell våldsbejakande islamistisk propaganda som ett land där kränkningar av muslimer, islam och profeten Muhammed genomförs och tillåts. De publika koranbränningar som planerats och genomförts runt om i landet under 2022 har bland annat bidragit till denna uppfattning. Dessa upplevda kränkningar bidrar till att Sverige betraktas som ett legitimt mål för terrorattentat.
8
De flesta attentat i västvärlden har de senaste åren utförts av Skr. 2022/23:38 ensamagerande individer som inspireras och utvecklar attentatsavsikt och
därefter planerar och genomför ett terrorattentat. Ensamagerande gärningspersoner befinner sig ofta utanför eller i utkanten av kända våldsbejakande extremistmiljöer. Deras motivbild är ofta konstruerad utifrån våldsbejakande extremistisk propaganda och utifrån tidigare utförda terrorattentat. Det är även vanligt att individuella omständigheter som personliga motgångar, psykisk ohälsa och upplevd frustration till följd av omvärldshändelser har en pådrivande effekt till att en person utvecklar attentatsavsikt.
Det finns sannolikt alltjämt en ambition hos både AQ och Daesh att genomföra storskaliga och spektakulära attentat. Till storskaliga attentat bör inte endast större spränganordningar räknas, utan även i tid utdragna attacker med skjutvapen mot flera mål i storstäder där flera gärningsmän är inblandade.
Under de senaste åren har ett fåtal genomförda eller avvärjda attentat involverat våldsbejakande islamistiska extremister i Sverige. Vidare har det i enstaka fall hänt att personer från Sverige deltagit i attentatsplanering eller genomförda attentat i utlandet. Våldsbejakande islamistiska extremister i bland annat Danmark och Norge har dock planerat och genomfört terrorattentat, till exempel riktat mot besökare till en
Ett stort antal människor har sedan 2015 anlänt till Sverige från länder med en hög närvaro av våldsbejakande islamistiska grupper. Den absoluta majoriteten av de personer som har anlänt sympatiserar inte med våldsbejakande islamistisk extremism men personer med sådana sympatier har dock medföljt migrationsströmmen till Sverige och bidragit till tillväxten i miljön. I enstaka fall har sådana personer planerat eller genomfört attentat mot mål i Sverige. Det finns också exempel på nyanlända personer i Sverige som genomgått radikalisering efter att ha bosatt sig här.
6Sveriges medverkan i det internationella arbetet mot terrorism
Terrorism är ett globalt hot som kräver internationellt samarbete baserat på multilaterala ramverk och lösningar. En bred strategi är nödvändig, och traditionella insatser från polis och rättsväsende måste kombineras med långsiktiga förebyggande åtgärder.
Säkerhetspolisens arbete har bidragit till att förhindra terroristbrott i Sverige och utomlands. I arbetet med att förhindra terroristbrott deltar Säkerhetspolisen i ett omfattande internationellt samarbete.
Sverige deltar aktivt i samarbetet inom EU för att möta hotet från terrorism. För regeringen är det viktigt att stärka det europeiska samarbetet för att förhindra terrorism, våldsbejakande extremism och gränsöverskridande brottslighet. Rapporter om genomförandet av EU:s strategi för kampen mot terrorism från 2005 lämnas till medlemsstaternas
ministrar vid rådet för rättsliga och inrikes frågor. Även riksdagen tar del
9
Skr. 2022/23:38 av dessa rapporter. Sverige deltar också aktivt i samarbetet inom EU för att utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/784 av den 29 april 2021 om åtgärder mot spridning av terrorisminnehåll online (den s.k.
I mars 2014 antog EU:s utrikesministrar en regional strategi för Syrien, Irak och hotet från Daesh. När det gäller Syrien ersattes strategin i april 2017 av en separat strategi. Rådsslutsatser för den externa dimensionen av terrorism antogs i juni 2022. Slutsatserna lyfter bl.a. upp vikten av ett utökat samarbete med terrorismdrabbade länder och regioner som exempelvis Nordafrika, Mellanöstern och Sahel. Tematiska frågor som behandlas är bl.a. finansiering av terrorism och våldsbejakande extremism, framväxten av högerextremism samt missbruk av nya teknologier av terroristgrupper.
Sverige är en av 85 medlemmar i den globala koalitionen för att bekämpa Daesh och deltar i den militära utbildningsinsats som koalitionen bedriver i Irak. Det nuvarande svenska bidraget består av två stabsofficerare. Sverige deltar i två av koalitionens fem arbetsgrupper: den militära gruppen och den grupp som fokuserar på stabiliseringsinsatser. Sverige ingår även i koalitionens kärngrupp som består av omkring 30 länder.
I augusti 2017 beslutade regeringen, i en strategi för hållbar fred 2017– 2022, att förebyggandet av våldsbejakande extremism ska ingå i Sidas ansats för freds- och statsbyggnad. Arbetet, på global, nationell och lokal nivå, med att uppfylla FN:s agenda 2030 (Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1) och med de 17 globala målen för hållbar utveckling, är också avgörande för att förebygga våldsbejakande extremism.
FN:s generalförsamling antog 2006 en övergripande
10överenskommelse.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 december 2022
Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, J Pehrson, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson
Föredragande: statsrådet Strömmer
Regeringen beslutar skrivelse 2022 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll
Skr. 2022/23:38
11