|
Skatteutskottets utlåtande
|
Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning
Sammanfattning
Utskottet anser att kommissionens förslag om ändringar i direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning och kryptotillgångar i vissa delar strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår i enlighet med 10 kap. 3 § riksdagsordningen att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Utskottet anser att ett harmoniserat ramverk och därmed EU-gemensamma regler om rapporteringsskyldighet och informationsutbyte om kryptotillgångar ökar möjligheterna att förhindra bl.a. bortfall av skatteintäkter, och som utgångspunkt är nödvändigt för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt.
Utskottet konstaterar dock att kommissionens förslag också innehåller förslag på ändringar av reglerna om sanktioner för hela ramverket om administrativt samarbete i fråga om beskattning som innebär att unionsgemensamma sanktioner införs vid bristande efterlevnad.
Utskottet anser att utformningen av sanktionssystemet måste göras på ett sådant sätt att det finns ett utrymme för varje enskild medlemsstat att beakta nationella förutsättningar. Nyttan av att ha harmoniserade regler måste därför vägas mot medlemsstaternas befogenheter och möjligheten att kunna införa och behålla egna nationella regler. Sammanfattningsvis anser utskottet att medlemsstaten är mer lämpad att avgöra hur sanktionssystemet bör utformas och att det faller inom varje medlemsstats kompetens att utforma de sanktioner som ska vara tillämpliga vid överträdelser av nationella regler som antagits i enlighet med direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.
Prövade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Förslagets huvudsakliga innehåll
Bilaga 1
Förteckning över prövade förslag
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning |
Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 2.
Stockholm den 21 mars 2023
På skatteutskottets vägnar
Niklas Karlsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Niklas Karlsson (S), Per Söderlund (SD), Hanna Westerén (S), Eric Westroth (SD), Fredrik Ahlstedt (M), Ida Ekeroth Clausson (S), David Lång (SD), Mathias Tegnér (S), Marie Nicholson (M), Ilona Szatmári Waldau (V), Cecilia Engström (KD), Bo Broman (SD), Cecilia Rönn (L), Crister Carlsson (M), Peder Björk (S), Helena Vilhelmsson (C) och Marielle Lahti (MP).
Kommissionen presenterade den 8 december 2022 ett ändringsdirektiv om administrativt samarbete i fråga om beskattning (DAC 8), (Förslag till direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning, COM(2022) 707).
Förslaget innehåller ändringar av befintliga regler om utbyte av information och administrativt samarbete inom EU i fråga om beskattning. Direktivets tillämpningsområde när det gäller automatiskt utbyte av information utvidgas också till att gälla information som är rapporterad av en rapporteringsskyldig leverantör av kryptotillgångar. Reglerna om åtgärder för kundkännedom, rapporteringskrav och andra regler som ska tillämpas på rapporteringsskyldiga leverantörer av kryptotillgångstjänster är baserade på OECD:s regelverk för rapportering av kryptotillgångar.
Riksdagen ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt inom Europeiska unionen strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på vare sig central, regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitetstest. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Kammaren ska enligt 10 kap. 2 § riksdagsordningen hänvisa ett utkast till lagstiftningsakt till det berörda utskottet för prövning. Om ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet lämna ett utlåtande till kammaren med förslag om att riksdagen ska lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Kammaren hänvisade det aktuella ärendet till skatteutskottet den 8 februari 2023. Tidsfristen för att avge ett motiverat yttrande löper ut den 31 mars 2023.
Regeringen har informerat om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ärendet i faktapromemoria 2022/23:FPM52 Ändringsdirektiv om administrativt samarbete i fråga om beskattning (DAC 8).
Till stöd för kommissionens arbete antog rådet den 27 februari 2020 rådsslutsatser om en rättvis och effektiv beskattning i tider av återhämtning, om utmaningar på skatteområdet i samband med digitalisering och om god förvaltning på skatteområdet i och utanför EU. I Ekofinrådets rapport till Europeiska rådet om skattefrågor, som godkändes av Europeiska rådet den 1 december 2021, anges att kommissionen under 2022 förväntas lägga fram ett lagstiftningsförslag om ytterligare översyn av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning, när det gäller utbyte av information om kryptotillgångar och förhandsbesked för förmögna personer. Europaparlamentet antog den 10 mars 2022 en resolution med rekommendationer till kommissionen om en rättvis och enkel beskattning till stöd för återhämtningsstrategin och där Europaparlamentet välkomnar kommissionens handlingsplan och stödjer dess grundliga genomförande, samt särskilt uppmanar kommissionen att utvidga det automatiska utbytet av upplysningar mellan medlemsstaterna till att omfatta ytterligare kategorier av inkomster och tillgångar såsom kryptotillgångar.
Det nu aktuella förslaget bygger också på det parallella arbete som gjorts inom OECD om modellregler för rapportering och informationsutbyte för beskattningsändamål i fråga om kryptotillgångar (Crypto-Asset Reporting Framework, CARF) och en utvidgning av tillämpningsområdet för informationsutbytet av upplysningar om finansiella konton (Common Reporting Standard, CRS) till att omfatta e-pengar. En överenskommelse om arbetet i OECD kunde nås i augusti 2022, som G20 ställde sig bakom i november 2022.
Förslaget innebär en skyldighet för leverantörer av kryptotillgångstjänster att rapportera transaktioner från kunder som är bosatta i EU. Den rapporteringsskyldiga leverantören av kryptotillgångstjänster ska därefter rapportera information om användarna av kryptotillgångar till den relevanta behöriga myndigheten. Den rapporterade informationen ska sedan utbytas mellan den behöriga myndigheten som tagit emot informationen och den behöriga myndigheten i de medlemsländer som berörs.
I direktivet föreslås även andra ändringar av det befintliga regelverket. Förslaget innebär bl.a. att utdelningsinkomster som inte hanteras via ett depåkonto läggs till som en kategori. I förslaget finns vidare en ändring som innebär att medlemsländer måste utbyta upplysningar som finns tillgängliga om alla sju kategorier av inkomst och tillgångar, till skillnad från dagens krav på fyra kategorier, när det gäller beskattningsperioder som startar den 1 januari 2026 eller senare.
I direktivet finns även bestämmelser om automatiskt utbyte av förhandsbesked i gränsöverskridande skattefrågor och förhandsbesked om prissättning för personer andra än fysiska personer. Bestämmelsen ska enligt förslaget utvidgas till fysiska personer med hög nettoförmögenhet som innehar minst 1 miljon euro i finansiell eller investeringsbar förmögenhet eller tillgångar under förvaltning, exklusive personens huvudsakliga bostad. Detta ska även gälla för förhandsbesked som beslutats, ändrats eller förnyats mellan den 1 januari 2020 och den 31 december 2025, under förutsättning att de fortfarande är giltiga den 1 januari 2026.
Direktivets bestämmelser om sanktioner ska enligt förslaget ändras så att det särskilt anges att medlemsländerna måste införa sanktioner som är tillämpliga vid överträdelse av nationella regler som är antagna i enlighet med direktivet och som gäller artiklarna 8.3a och 8aa–8ad. Sanktionerna ska enligt förslaget vara effektiva, proportionella och avskräckande. En lägsta administrativ sanktion ska vara tillämplig vid underlåtelse att rapportera efter två administrativa påminnelser eller då den rapporterade informationen innehåller ofullständig, icke korrekta eller falska data som uppgår till mer än 25 procent av de upplysningar som skulle ha rapporterats.
Följande miniminivåer föreslås:
• DAC 2 (finansiella konton) – 50 000 euro alternativt 150 000 euro (vid omsättning över 6 miljoner euro).
• DAC 4 (land-för-land-rapportering) – 500 000 euro.
• DAC 6, DAC 7 och DAC 8 (gränsöverskridande arrangemang, plattformsoperatörer och kryptotillgångar) – 50 000 euro alternativt 150 000 euro (vid omsättning över 6 miljoner euro).
• För fysiska personer 20 000 euro.
Vidare föreslås att en ny bestämmelse ska införas enligt vilken medlemsländerna ska införa en mekanism för att säkerställa att den information som kommit in genom rapporteringen och utbytet av upplysningar kan användas för andra ändamål än beskattning. Det gäller situationer där det finns en överenskommelse på EU-nivå att använda sådan information för att genomföra sanktioner i ett internationellt sammanhang. Det föreslås även ett förtydligande om att upplysningar som kommuniceras mellan medlemsländer också ska få användas för bedömning, administration och verkställighet av tullavgifter, penningtvätt och motverkande av finansiering av terrorism.
Det föreslås också en ändring av de bestämmelser som infördes genom direktiv 2014/107/EU (DAC 2) om upplysningar om finansiella konton från rapporteringsskyldiga finansiella institut. I augusti 2022 enades OECD-länderna om ändringar av den gemensamma rapporteringsstandarden (CRS). Ändringarna innebär att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta e-pengar och centralbankers digitala valutor.
Enligt förslaget ska medlemsstaterna senast den 31 december 2025 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2026.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Subsidiaritetsprincipen
Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på vare sig central, regional eller lokal nivå, och därför på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
Inom ramen för prövningen är det möjligt att använda ett proportionalitetstest. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördraget.
Kommissionens bedömning
Kommissionen anser att förslaget beaktar subsidiaritetsprincipen i enlighet med artikel 5 i EUF-fördraget eftersom det handlar om administrativt samarbete i fråga om beskattning och också vissa förbättringar av befintliga bestämmelser om gränsöverskridande samarbete mellan medlemsstaternas skatteadministrationer. Kommissionen anför att skatteadministrationer saknar uppgifter för att granska intäkter som förvärvats genom användning av kryptotillgångar och eventuella skattekonsekvenser, trots att marknaden för kryptotillgångar har ökat i betydelse de senaste åren.
Kommissionen anför vidare att de flesta medlemsstaterna redan har lagstiftning eller administrativa riktlinjer för att beskatta inkomst som förvärvats genom investeringar i kryptotillgångar, men att de ofta saknar information som skulle göra det möjligt för dem att beskatta inkomsterna. Rättssäkerhet och klarhet kan enligt kommissionen endast säkerställas genom att dessa brister på nationell nivå åtgärdas med hjälp av ett enda regelverk som gäller för alla medlemsstater. Kommissionen menar därför att ett harmoniserat regelverk för rapportering som gäller i hela EU är oumbärligt mot bakgrund av den gränsöverskridande dimensionen av de tjänster som tillhandahålls av rapporteringsskyldiga tjänsteleverantörer av kryptotillgångar. Det är enligt kommissionen nödvändigt att vidta denna åtgärd på EU-nivå för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt för att lösa det identifierade problemet. För det första kommer förslaget till direktiv att säkerställa en enhetlig tillämpning av reglerna i EU. För det andra kommer samma rapporteringskrav att gälla för alla rapporteringsskyldiga tjänsteleverantörer av kryptotillgångar. För det tredje kommer rapporteringen att kompletteras med utbyte av upplysningar, vilket ger skatteadministrationerna omfattande information om inkomster från investeringar i kryptotillgångar.
Kommissionen anger vidare att förslaget inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med utbyte av upplysningar och administrativt samarbete. Kommissionen anser att gemensamma regler är ett minimum för att kunna hantera problemen på ett effektivt sätt. Kommissionen menar också att förslaget utgör en proportionell lösning för att komma till rätta med de kryphål som har identifierats.
Regeringens ståndpunkt
Regeringen välkomnar arbete som syftar till att förhindra skatteflykt, skatteundandragande, aggressiv skatteplanering och skadlig skattekonkurrens. Skattemyndigheterna har i dag svårt att få tillräcklig information för att kunna bedöma och kontrollera inkomster från kryptotillgångar. En rapporteringsskyldighet och ett automatiskt utbyte av sådana uppgifter ökar möjligheterna att förhindra bl.a. bortfall av skatteintäkter. Regeringen stöder även att det lämnas förslag som syftar till att det redan väl fungerande administrativa samarbetet i fråga om beskattning görs ännu mer robust och effektivt. Regeringen är därför på ett övergripande plan positiv till förslaget. Det är viktigt att det administrativa samarbetet uppnår en lämplig balans mellan komplexitet och effektivitet. Reglerna bör vara förutsebara, proportionerliga och träffsäkra utifrån syftet. Nyttan av att ha harmoniserade regler måste vägas mot medlemsstaternas befogenheter och möjligheten att kunna införa och behålla egna nationella regler. Överlappning av olika regleringar bör vidare så långt som möjligt undvikas. Dubbelbeskattning och en orimlig administrativ börda för skattskyldiga, skatteförvaltningar eller andra berörda myndigheter bör undvikas.
Förslaget förhandlas under Sveriges EU-ordförandeskap den 1 januari 2023 t.o.m. den 30 juni 2023.
Regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
Kommissionen anser att förslaget är i linje med subsidiaritetsprincipen och motiverar detta med att förslaget gäller administrativt samarbete i fråga om beskattning inom Europeiska unionen och att detta inkluderar några ändringar för att förbättra befintliga regler som gäller gränsöverskridande samarbete mellan skatteadministrationer i olika medlemsländer.
Kommissionen anger att skattemyndigheter saknar upplysningar för att granska inkomster som erhållits genom användandet av kryptotillgångar och potentiella skattekonsekvenser, samtidigt som marknaderna för kryptotillgångar ökat i betydelse de senaste åren. Kommissionen anger att de flesta medlemsländer redan har lagstiftning eller administrativa riktlinjer för att beskatta inkomster som erhållits genom investeringar i kryptotillgångar, men de saknar ofta information som skulle göra det möjligt för dem att beskatta inkomsterna.
Kommissionen anger vidare att ett harmoniserat ramverk för rapportering är oumbärligt givet den gränsöverskridande dimensionen av tjänster tillhandahållna av rapporteringsskyldiga tjänsteleverantörer av kryptotillgångar.
Kommissionen anser vidare att det är nödvändigt att vidta denna åtgärd på EU-nivå för att kunna säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt på ett identifierat problem. Kommissionen räknar upp tre specifika anledningar:
Kommissionen redogör inte uttryckligen för hur förslaget om nivåer för lägsta administrativa sanktionsavgifter förhåller sig till subsidiaritetsprincipen. Kommissionen anger vidare att förslaget inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med utbyte av upplysningar och administrativt samarbete. Kommissionen anser att gemensamma regler är ett minimum för att kunna tackla problemen på ett effektivt sätt. Kommissionen anger även att förslaget representerar ett proportionellt svar för att fylla de luckor i regelverket som identifierats.
Regeringen delar i stort kommissionens bedömning avseende subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att det har hög politisk prioritet att motverka skatteflykt, skatteundandragande och skadlig skattekonkurrens. Utskottet är därför på en övergripande nivå positivt till kommissionens förslag om rapporteringsskyldighet och informationsutbyte om kryptotillgångar för att säkerställa att korrekt beskattning kan ske i så hög grad som möjligt och att det administrativa samarbetet på beskattningens område förstärks ytterligare.
Utskottet anser vidare att ett harmoniserat ramverk och därmed EU-gemensamma regler om rapporteringsskyldighet och informationsutbyte om kryptotillgångar ökar möjligheterna att förhindra bl.a. bortfall av skatteintäkter, och som utgångspunkt är nödvändigt för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt.
Utskottet konstaterar dock att kommissionens förslag också innehåller förslag på ändringar av reglerna om sanktioner för hela ramverket om administrativt samarbete i fråga om beskattning som innebär att unionsgemensamma sanktioner med miniminivåer mellan 20 000 och 500 000 euro införs vid bristande efterlevnad. Sanktionerna, som enligt förslaget ska vara effektiva, proportionella och avskräckande ska utgå vid överträdelser av reglerna om rapporteringsplikt och informationsutbyte om finansiella konton (DAC 2), land-för land-rapporter (DAC 4), gränsöverskridande arrangemang (DAC 6), inkomster genom digitala plattformar (DAC 7) och om de nu föreslagna reglerna om kryptotillgångar (DAC 8).
Utskottet vill understryka att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden och konkurrenskraften genom att ta ut och använda skatteintäkter på ett lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Utskottet anser att utformningen av sanktionssystemet måste göras på ett sådant sätt att det finns ett utrymme för varje enskild medlemsstat att beakta nationella förutsättningar. Nyttan av att ha harmoniserade regler måste därför vägas mot medlemsstaternas befogenheter och möjligheten att kunna införa och behålla egna nationella regler. Sammanfattningsvis anser utskottet att medlemsstaten är mer lämpad att avgöra hur sanktionssystemet bör utformas och att det faller inom varje medlemsstats kompetens att utforma de sanktioner som ska vara tillämpliga vid överträdelser av nationella regler som har antagits i enlighet med direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att kommissionens förslag i denna del strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande med den lydelse som anges i bilaga 2 till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Bilaga 1
Förteckning över prövade förslag
Kommissionens förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning (COM(2022) 707).
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Riksdagen anser att det har hög politisk prioritet att motverka skatteflykt, skatteundandragande och skadlig skattekonkurrens. Riksdagen är därför på en övergripande nivå positivt till kommissionens förslag om rapporteringsskyldighet och informationsutbyte om kryptotillgångar för att säkerställa att korrekt beskattning kan ske i så hög grad som möjligt och att det administrativa samarbetet på beskattningens område förstärks ytterligare.
Riksdagen anser vidare att ett harmoniserat ramverk och därmed EU-gemensamma regler om rapporteringsskyldighet och informationsutbyte om kryptotillgångar ökar möjligheterna att förhindra bl.a. bortfall av skatteintäkter, och som utgångspunkt är nödvändigt för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt.
Riksdagen konstaterar dock att kommissionens förslag också innehåller förslag på ändringar av reglerna om sanktioner för hela ramverket om administrativt samarbete i fråga om beskattning som innebär att unionsgemensamma sanktioner med miniminivåer mellan 20 000 och 500 000 euro införs vid bristande efterlevnad. Sanktionerna, som enligt förslaget ska vara effektiva, proportionella och avskräckande ska utgå vid överträdelser av reglerna om rapporteringsplikt och informationsutbyte om finansiella konton (DAC 2), land-för land-rapporter (DAC 4), gränsöverskridande arrangemang (DAC 6), inkomster genom digitala plattformar (DAC 7) och om de nu föreslagna reglerna om kryptotillgångar (DAC 8).
Riksdagen vill understryka att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. Det faller inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden och konkurrenskraften genom att ta ut och använda skatteintäkter på ett lämpligt sätt. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Riksdagen anser att utformningen av sanktionssystemet måste göras på ett sådant sätt att det finns ett utrymme för varje enskild medlemsstat att beakta nationella förutsättningar. Nyttan av att ha harmoniserade regler måste därför vägas mot medlemsstaternas befogenheter och möjligheten att kunna införa och behålla egna nationella regler. Sammanfattningsvis anser riksdagen att medlemsstaten är mer lämpad att avgöra hur sanktionssystemet bör utformas och att det faller inom varje medlemsstats kompetens att utforma de sanktioner som ska vara tillämpliga vid överträdelser av nationella regler som har antagits i enlighet med direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.
Mot bakgrund av det anförda anser riksdagen att kommissionens förslag i denna del strider mot subsidiaritetsprincipen.