Vilja välja vård och omsorg - En hållbar kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre, del 2

Skydd av arter

– vårt gemensamma ansvar

Del 2

BETÄNKANDE AV
ARTSKYDDSUTREDNINGEN	SOU 2021:51

Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar

Vol. 2

Betänkande av

Artskyddsutredningen

Stockholm 2021

SOU 2021:51

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Framsidesillustration: Liselotte Öhman

Vanlig groda (Rana temporaria) avbildas här som representant för landet som helhet och för komplexa ekologiska samband, men också för att den kan samexistera med människan. Grodan behöver flera olika naturmiljöer under sin livscykel (för lek, sommar- vistelse och övervintring samt passage mellan dessa), arten kan påverkas genom exploater- ing, fragmentering, vandringshinder och klimatförändringar men även från spridning

av sjukdomsalstrande organismer i naturen. Arten är livskraftig (LC) och förekommer i hela landet, även i fjällregionen.

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0136-8 (tryck)

ISBN 978-91-525-0137-5 (pdf)

ISSN 0375-250X

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		45
1	Författningsförslag.....................................................	79
1.1	Lag om ändring i miljöbalken (1998:808)..............................	79
1.2	Lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)...................	132
1.3	Lag om ändring i jaktlag (1987:259) ....................................	133
1.4	Lag om ändring i fiskelag (1993:787)...................................	135

1.5Lag om ändring i lag (2014:1009) om handel

med timmer och trävaror......................................................

137

1.6Lag om ändring i lag (2000:1225) om straff

för smuggling ........................................................................

138

1.7Lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslag (2009:400)..................................................

139

1.8Lag om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land

inom EU ................................................................................

140

1.9Lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges

ekonomiska zon ....................................................................		142
1.10 Förordning om ändring i
artskyddsförordningen (2007:845) ......................................		143
1.10.1 Bilaga 1 – bilaga I till fågeldirektivet.....................		166
1.10.2 Bilaga 2 – bilagorna II och III fågeldirektivet ......		174
1.10.3 Bilaga 3	– bilaga II livsmiljödirektivet ..................	180
1.10.4 Bilaga 4	– bilaga IV a livsmiljödirektivet ..............	212
1.10.5 Bilaga 5	– bilaga IV b livsmiljödirektivet ..............	224
		5

Innehåll

SOU 2021:51

	1.10.6 Bilaga 6 – bilaga V livsmiljödirektivet ..................	227
	1.10.7 Bilaga 7 – nationell fridlysning .............................	230
	1.10.8 Bilaga 8 – Information som ska framgå
	av livsmiljöunderlag...............................................	230
1.11	Förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905).....	232
1.12	Förordning om ändring i förordningen (1994:1716)
	om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen .......................	239
1.13	Förordning om ändring i förordningen (1994:1830)
	om införsel av levande djur m.m..........................................	241
1.14	Förordning om ändring i förordningen (1998:1252)
	om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ........................	243
1.15	Förordning om ändring i förordningen (1998:904)
	om anmälan för samråd ........................................................	247
1.16	Förordning om ändring i
	miljöbedömningsförordningen (2017:966).........................	250
1.17	Förordning om ändring i miljötillsynsförordningen
	(2011:13) ...............................................................................	251
1.18	Förordning om ändring i förordning (2007:667)
	om allvarliga miljöskador .....................................................	254
1.19	Förordning om ändring i förordning (1998:940)
	om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ....	255
1.20	Förordning om ändring i förordning (2009:1464)
	med instruktion för Statens jordbruksverk ........................	256
1.21	Förordning om ändring i förordning (2009:1393)
	med instruktion för Skogsstyrelsen ....................................	257
1.22	Förordning om ändring i förordning (2012:989)
	med instruktion för Naturvårdsverket................................	258
1.23	Förordning om värden för fridlysta djur och växter ..........	260

SOU 2021:51		Innehåll
2	Uppdragen och genomförandet .................................	261
2.1	Utredningens uppdrag..........................................................	261
2.2	Utredningens arbete .............................................................	262
3	Definitioner och begrepp ..........................................	267
3.1	Biogeografiska regioner ........................................................	267
3.2	Biologisk mångfald – definition ...........................................	268
3.3	Ekologisk integritet och resiliens.........................................	268
3.4	Vad är en art?.........................................................................	269

3.5Skyddade arter, fridlysta, fredade, hotade, rödlistade

och andra ...............................................................................		270
3.5.1	Skyddade arter .......................................................	270
3.5.2	Fridlysta arter ........................................................	271
3.5.3	Fredade arter enligt jakt- och fiskeregler .............	271
3.5.4	Naturvårdsarter .....................................................	272
3.5.5	Signalarter ..............................................................	273

3.5.6Typiska arter för naturtyper

		i Natura 2000-områden .........................................	273
	3.5.7	Rödlistade arter......................................................	273
	3.5.8	Hotade arter i Sverige............................................	274
	3.5.9	Paraplyarter ............................................................	275
	3.5.10	Ansvarsart ..............................................................	275
3.6	Gynnsam bevarandestatus ....................................................		275
3.7	Utdöendeskuld......................................................................		276
3.8	Kontinuerlig ekologisk funktion .........................................		277
3.9	Skyddsåtgärd .........................................................................		277
3.10	Kompensationsåtgärd ...........................................................		277
4	Bakgrund internationellt...........................................		279
4.1	Internationellrättsliga aspekter av utredningsuppdraget ....		279
4.2	Biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv ............		280

Innehåll

SOU 2021:51

4.3 Internationella naturvårdsunionen, IUCN (1948) ............

282

4.4Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna, EKMR (1950)................................................		284
4.4.1	Autonom tolkning av EKMR:s begrepp..............	285
4.4.2	Subsidiaritet och margin of appreciation ..............	285
4.4.3	Proportionalitetsprincipen ...................................	286
4.4.4	Staten ska avhålla sig från vissa handlingar..........	287

4.4.5Skydd för ägande, konventionens första

		tilläggsprotokoll, artikel 1.1..................................	287
	4.4.6	Ersättningens betydelse för proportionaliteten ..	291
	4.4.7	Rätt till respekt för sin egendom .........................	292
	4.4.8	Allmänt om artikel 6 .............................................	293
	4.4.9	Anklagelse för brott i artikel 6 .............................	293
	4.4.10	Civila rättigheter i artikel 6...................................	294
	4.4.11	Rättvis rättegång i artikel 6...................................	295
4.5	Ramsarkonventionen (1971) ...............................................		297
4.6	CITES-konventionen (1973)...............................................		297

4.7Helsingforskonventionen, Östersjökonventionen,

	HELCOM (1974/1981).......................................................	303
4.8	Bonnkonventionen, CMS (1979/1983) ..............................	303
4.9	Bernkonventionen (1979) ....................................................	304
4.10	FN:s havsrättskonvention (1982) .......................................	307
4.11	ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk
	och stamfolk i självstyrande länder (1989) .........................	307
4.12	Riodeklarationen (1992) ......................................................	309
	4.12.1 Princip 2: suverän rätt att utnyttja,
	ansvar att inte skada ..............................................	309
	4.12.2 Princip 3: hållbar utveckling.................................	310
	4.12.3 Princip 4: integrationsprincipen...........................	310
	4.12.4 Princip 7: bevara, skydda och återställa
	jordens ekosystem.................................................	310
	4.12.5 Princip 8: begränsa och undanröja ohållbara
	produktions- och konsumtionsmönster..............	310

SOU 2021:51

Innehåll

4.12.6Princip 10: miljöinformation, deltagande,

rättsmedel...............................................................

310

4.12.7Princip 13: regler om ansvar och ersättning

för miljöskador ......................................................	311
4.12.8 Princip 15: försiktighetsprincipen ........................	311

4.12.9Princip 16: Principen om att förorenaren

		ska betala ................................................................	311
	4.12.10	Princip 17: miljökonsekvensutredningar .............	312
	4.12.11	Princip 22: urbefolkningars identitet,
		kultur och intressen ...............................................	312
4.13	OSPAR: Oslo-Pariskonventionen
	(1992 [1972 och 1974])................................................................		312
	4.13.1	OSPAR:s rekommendationer av relevans
		för Sverige ..............................................................	313
4.14	Konventionen om biologisk mångfald, CBD (1993) .........		313
	4.14.1	Aichimålen .............................................................	316
	4.14.2	Biologisk mångfald och ekosystemtjänster .........	318
	4.14.3	En ny strategisk plan är fördröjd..........................	318
	4.14.4	Sverige implementerar CBD i miljömålen ...........	319
	4.14.5	Ekosystemansatsen, Malawi-principerna
		och adaptiv förvaltning..........................................	320

4.15Överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder

	vid fiske på det fria havet (1993)..........................................			321
4.16	Aarhuskonventionen (1998/2001).......................................			322
4.17	Europeiska landskapskonventionen (2000/2004)...............			325
4.18	Agenda 2030		..........................................................................	326
	4.18.1	Indikatorer och uppföljning .................................		329
	4.18.2	Mål	15.1 Bevara, restaurera och säkerställa ..........	331
	4.18.3	Mål	15.2 Främja hållbart skogsbruk .....................	331
	4.18.4	Mål	15.3 Återställa förstörd mark ........................	332
	4.18.5	Mål	5.4 Bevara bergsekosystem ............................	332

4.18.6Mål 15.5 Skydda biologisk mångfald

	och naturliga livsmiljöer ........................................	333
4.18.7	Mål 15.6 Vinstdelning av genetiska resurser ........	333
4.18.8	Mål 15.7 Stoppa tjuvjakt och illegal handel..........	333

Innehåll

SOU 2021:51

	4.18.9	Mål 15.8 Förhindra invasiva främmande arter.....	333
	4.18.10	Mål 15.9 Integrera ekosystem och biologisk
		mångfald ................................................................	334
	4.18.11	Mål 15.A Öka de finansiella resurserna ...............	334
	4.18.12	Mål 15.B Finansiera och skapa incitament
		för hållbart brukande av skog ...............................	334
	4.18.13	Mål 15.C Bekämpa tjuvjakt och illegal handel ....	334
5	EU-rättslig bakgrund ................................................		335
5.1	EU:s visioner och mål för biologisk mångfald....................		335
	5.1.1	Vision och mål inom EU efter 2010 ....................	335
	5.1.2	Ministerrådets slutsatser.......................................	336
	5.1.3	EU:s biologiska mångfaldsstrategi till 2020 ........	337
	5.1.4	Gröna given ...........................................................	340
	5.1.5	Strategi för biologisk mångfald för 2030 .............	340
5.2	EU:s rättsordning .................................................................		341
	5.2.1	Fördragen ..............................................................	343
	5.2.2	EU:s rättighetsstadga............................................	345
	5.2.3	Förordningar .........................................................	350
	5.2.4	Direktiv..................................................................	351
	5.2.5	Direkt effekt och direktivskonform tolkning .....	354
	5.2.6	Allmänna rättsprinciper ........................................	356
	5.2.7	Centrala miljörättsliga principer ..........................	356
	5.2.8	Medlemsstaternas handlingsutrymme .................	357
	5.2.9	Att tolka EU-rätt ..................................................	358
	5.2.10	EU-domstolen.......................................................	360

5.2.11Allmänt om EU som part till internationella

	konventioner .........................................................	365
5.3 Rättsstatsprincipen och tillgång till effektiva rättsmedel...		367
5.3.1	Principen om nationellt processuellt ansvar........	368
5.3.2	EU som part till Aarhuskonventionen ................	369

5.3.3Exempel på genomförande i

	sekundärlagstiftning..............................................	370
5.3.4	Miljöorganisationers talan ....................................	371
5.3.5	Aarhuskonventionens artikel 9 (3) ......................	372

5.3.6Nationella domstolars kontroll

av myndighetsbeslut..............................................

374

SOU 2021:51Innehåll

	5.3.7	Interimistiska åtgärder ..........................................	375
5.4	Naturvårdsdirektiven – inledning ........................................		375
5.5	Livsmiljödirektivet ................................................................		376
	5.5.1	Livsmiljödirektivets mål och syfte........................	377
	5.5.2	Livsmiljödirektivets bilagor ..................................	378
	5.5.3	Natura 2000 – särskilda bevarandeområden.........	384
	5.5.4	Genomförandet av livsmiljödirektivet .................	390

5.5.5Det strikta skyddssystemet i

livsmiljödirektivet..................................................

395

5.5.6Livsmiljödirektivets artikel 12.1 a), avsiktligt

fånga eller döda ......................................................

397

5.5.7Livsmiljödirektivets artikel 12.1 b), avsiktligt

störa ........................................................................

398

5.5.8Livsmiljödirektivet artikel 12.1 c, avsiktligt

	förstöra eller samla in ägg i naturen......................	399
5.5.9	Om man saknar avsikt men godtar
	konsekvensen.........................................................	399

5.5.10Livsmiljödirektivets artikel 12.1 d, skada eller

	förstöra parningsplatser eller rastplatser ..............	400
5.5.11	Livsmiljödirektivets artikel 12.2 ...........................	403
5.5.12	Livsmiljödirektivets artikel 12.4 ...........................	403

5.5.13Allmänt om livsmiljödirektivets artikel 12

	och pågående verksamheter...................................	404
5.5.14	Artikel 13 – Strikt skydd av växter .......................	406
5.5.15	Undantag enligt livsmiljödirektivets artikel 16....	407

5.5.16Livsmiljödirektivets övervaknings-

	och rapporteringsmekanism..................................	408
5.6 Fågeldirektivet.......................................................................		409
5.6.1	Fågeldirektivets tillämpningsområde ...................	410
5.6.2	Fågeldirektivets bilagor .........................................	412
5.6.3	Natura 2000-områden för bilaga I-arter...............	414
5.6.4	Fridlysningen i artikel 5 ........................................	416
5.6.5	Tillämpningsområdet för artikel 5........................	416
5.6.6	Avsiktligheten i artikel 5 .......................................	417

5.6.7Artikel 5 i fågeldirektivet – ett generellt

	system för skydd....................................................	418
5.6.8	Avsiktlighet i fågeldirektivets artikel 5 b och d ...	418

Innehåll

SOU 2021:51

5.6.9	Förbudet att störa i artikel 5 d fågeldirektivet ....	419
5.6.10	Artikel 6 .................................................................	420

5.6.11Artikel 7: tillåten jakt på vissa fågelarter

på vissa villkor .......................................................

421

5.6.12Artikel 8: Vissa förbjudna medel och metoder

vid jakt ...................................................................	421
5.6.13 Förbud mot vissa kommersiella verksamheter....	422

5.6.14Tillåtna kommersiella aktiviteter med vissa

fåglar.......................................................................

422

5.6.15Artikel 9: Fågeldirektivets

		undantagsmöjligheter............................................	423
	5.6.16	Regelbundet förekommande flyttfåglar...............	424
	5.6.17	Fågeldirektivets rapporteringsskyldighet ............	424
5.7	Fitness check av naturvårdsdirektiven 2016 .......................		425
	5.7.1	Implementering av artskydd.................................	428
	5.7.2	Arternas status enligt EEA 2015 ..........................	429
5.8	Naturens status i EU enligt EEA 2020 ...............................		429

5.8.1Status och trender för fågelpopulationer

enligt fågeldirektivet .............................................

429

5.8.2Status och trender för livsmiljöer och arter

	enligt livsmiljödirektivet .......................................	430
5.8.3	Hot och åtgärder ...................................................	431

5.8.4Status för skyddade områden

		i Natura 2000-nätverket........................................	432
	5.8.5	Slutsatser................................................................	433
5.9	Rådets CITES-förordning 338/97.......................................		434
	5.9.1	Bilagorna till rådets CITES-förordning 338/97 ..	435
	5.9.2	Införsel (import), export och reexport ...............	436
	5.9.3	Förbud ...................................................................	436
	5.9.4	Kontroll av efterlevnad och sanktioner ...............	439
	5.9.5	Tillämpning............................................................	443
5.10	Förebyggande av att invasiva arter sprids ...........................		444
5.11	Annan EU-rätt som kan påverka artskyddet
	och artskyddets genomförande............................................		445
	5.11.1	Miljöansvarsdirektivet...........................................	445
	5.11.2	Miljöbrottsdirektivet ............................................	447

SOU 2021:51Innehåll

	5.11.3	Zoo-direktivet........................................................	448
	5.11.4	Miljöbedömningsdirektiven..................................	450
	5.11.5	Ramdirektivet för vatten .......................................	450
	5.11.6 Förordning om handel med sälprodukter ............		451
	5.11.7	Timmerförordningen ............................................	451
	5.11.8	Rekommendationer om minimikriterier
		för miljötillsyn .......................................................	452
6	Bakgrund Sverige ....................................................		453
6.1	En översikt ............................................................................		453

6.2Publikationer om det svenska landskapets historiska

utveckling samt svensk miljöhistoria...................................

453

6.3Historik – utveckling av rättsligt skydd

för arter i Sverige ...................................................................

453

6.3.11909 Lag om naturminnesmärken och

	fridlysning ..............................................................	454
6.3.2	1952 Naturskyddslagen med föreskrift................	455

6.3.31962 Naturen och samhället

	– naturvårdsutredning ...........................................		456
6.3.4	1963	Statens naturvårdsnämnd inrättas................	456
6.3.5	1964	Naturvårdslagen............................................	457

6.3.61964 Naturvårdskungörelse till

	naturvårdslagen......................................................		458
6.3.7	1967	Statens naturvårdsverk bildas.......................	458
6.3.8	1974	Naturvårdskungörelse ..................................	458
6.3.9	1975	CITES-konventionen genomförs................	459
6.3.10	1976	Naturvårdsförordning ..................................	459

6.3.111982 Naturvårdsverkets föreskrifter om

	fridlysning av vissa kräl- och groddjur .................		459
6.3.12	1983	Bernkonventionen ........................................	460
6.3.13	1985	Naturvårdsverkets föreskrifter
	om fridlysta djur ....................................................		460
6.3.14	1991	Biotopskydd införs i naturvårdslagen .........	460
6.3.15	1992	Naturvårdsverkets föreskrift om
	fridlysning av orkidéer...........................................		461

Innehåll

SOU 2021:51

6.3.16Mitten av 1990-talet Sverige går med i EU och EU:s CITES-regler genomförs i lag

	och förordning ......................................................		461
6.3.17	1998	Miljöbalken...................................................	462
6.3.18	1998	Artskyddsförordningen ...............................	462

6.3.191999 Naturvårdsverket ser över nationellt

	fridlysta arter .........................................................		465
6.3.20	2001	Ändringar i miljöbalken...............................	466
6.3.21	2007	Artskyddsförordningen revideras ...............	466
6.4 Nuvarande regelverk som berör artskydd...........................			467

6.4.1Lagar, förordningar, föreskrifter

	och allmänna råd....................................................	467
6.4.2	Miljöbalken............................................................	469
6.4.3	Artskyddsförordningen ........................................	482
6.4.4	Jaktlagstiftning ......................................................	486
6.4.5	Fiskelagstiftning....................................................	490
6.4.6	Skogsvårdslagstiftning ..........................................	494
6.4.7	Reglering av invasiva arter ....................................	504
6.4.8	Plan- och bygglagen (PBL) ..................................	504
6.4.9	Infrastrukturprojekt, vägar och järnvägar ...........	506
6.4.10	Jordbruket .............................................................	506
6.4.11	Minerallagen ..........................................................	509
6.5 Biologisk mångfald i Sverige ................................................		510
6.5.1	Sveriges genomförande av Agenda 2030..............	511
6.5.2	Det svenska miljömålssystemet ...........................	515

6.5.3Sveriges genomförande av konventionen

	om biologisk mångfald (CBD) ............................	532
6.5.4	Sveriges genomförande av EU:
	naturvårdsdirektiv .................................................	537
6.5.5	Den svenska rödlistan ...........................................	542
6.6 Underlag om biologisk mångfald i Sverige .........................		547
6.6.1	Underlag om arter och natur................................	547

6.6.2Sveriges infrastruktur för geografisk

	miljöinformation ...................................................	549
6.6.3	Sveriges dataportal ................................................	550

SOU 2021:51

Innehåll

6.6.4Svensk biodiversitetsatlas och Svenska LifeWatch – infrastruktur för data om arter

	och ekosystem .......................................................	550
6.6.5	Datavärdskap Naturdata .......................................	551
6.6.6	Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur....	552
6.6.7	SLU Artdatabanken...............................................	553
6.6.8	Miljöövervakning...................................................	556

6.6.9NILS – Nationell Inventering av Landskapet

	i Sverige ..................................................................	560
6.6.10	Nationella Marktäckedata (NMD) ......................	561
6.6.11	VISS – VattenInformationsSystem Sverige .........	561

6.6.12Nationell standard för naturvärdesinventering

	(NVI) .....................................................................	562
6.6.13	Branschspecifika inventeringar .............................	562
6.6.14	Skogsstyrelsens rikstäckande inventeringar.........	563
6.6.15	Länsstyrelsernas regionala inventeringar .............	565

6.6.16Länsvisa handlingsplaner för grön

infrastruktur...........................................................	565
6.6.17 Kommunernas naturdata.......................................	569

6.6.18Övriga informationskällor om biologisk

		mångfald.................................................................	569
	6.6.19	Beställning av naturinventeringar .........................	569
6.7	Rätten till rättslig prövning enligt miljöbalken ...................		570
	6.7.1	Miljörelaterade förvaltningsbeslut........................	570
	6.7.2	Prövning i Mark- och miljödomstolar..................	573
7	Skydd av arter i Finland, Danmark och Tyskland.........		577
7.1	Uppdraget..............................................................................		577

7.2Finlands implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd .................................................................................

578

7.2.1Bakgrund – naturgeografi och biologisk

mångfald i Finland .................................................

578

7.2.2Strategi för bevarande och hållbart nyttjande

	av biologisk mångfald i Finland ............................	580
7.2.3	Grundläggande lagar om natur .............................	580
7.2.4	Organisation ..........................................................	581
7.2.5	Skydd av förekomstplatser....................................	582

Innehåll

SOU 2021:51

7.2.6	Områdesskydd enligt naturvårdslagen ................	582
7.2.7	Skydd av arter enligt naturvårdslagen ..................	585
7.2.8	Miljöhänsyn i skogen ............................................	589
7.2.9	Ersättningsfrågor ..................................................	594
7.2.10	Tillståndspliktiga verksamheter (vindkraft)........	595
7.2.11	Finlands strafflag...................................................	597

7.3Danmarks implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd.................................................................................

598

7.3.1Bakgrund – naturgeografi och biologisk

	mångfald i Danmark..............................................	598
7.3.2	Naturvårdspolitik..................................................	600
7.3.3	Grundläggande lagar om natur i Danmark ..........	601
7.3.4	Danmarks skogsvårdslag ......................................	604

7.3.5Naturvårdsdirektivens omedelbara betydelse

för dansk rätt .........................................................

605

7.3.6Kritik av den danska implementeringen

	har medfört lagändringar ......................................	606
7.3.7	Natura 2000 områden i Danmark.........................	607

7.3.8Skydd av arter som skyddas av

	livsmiljödirektivet .................................................	611
7.3.9	Fredning av fåglar och boträd ..............................	614
7.3.10	Insamling och användning av arter ......................	616
7.3.11	Ersättning ..............................................................	617
7.3.12	Mer fokus på population än arter vid prövning ..	618

7.4Tysklands implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd	.................................................................................	619
7.4.1	Bakgrund – biologisk mångfald i Tyskland .........	619
7.4.2	Odlingslandskap i Tyskland .................................	619
7.4.3	Skogsbruk i Tyskland............................................	620

7.4.4Naturskyddslagstiftning i Tyskland,

en översikt .............................................................

621

7.4.5Landskapsplanering och naturskydd

	i Tyskland ..............................................................	622
7.4.6	Utvecklingen av artskydd i Tyskland ..................	626
7.4.7	Översikt av artskyddet i Tyskland .......................	628
7.4.8	Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG.................	629
7.4.9	Naturskyddslagstiftningens och
	landskapsförvaltningens mål och syfte ................	630

SOU 2021:51		Innehåll
7.4.10 Natur och landskap ska observeras ......................		632
7.4.11	Landskapsplanering enligt BNatSchG .................	633
7.4.12	Betydelsen av landskapsplaneringsnivå ................	637
7.4.13	Landskapsplanering och egendomsskydd ............	638
7.4.14	Områdesskydd.......................................................	638
7.4.15	Särskilt om gräsmark .............................................	639
7.4.16 Skydd för vilda djur och växter.............................		640
7.4.17 Allmänt skydd för vilda djur och växter ..............		641

7.4.18Strikt skydd av särskilt skyddade arter

och livsmiljöer........................................................	642
7.4.19 Särskilt skyddade arter ..........................................	643

7.4.20Åtkomstförbud och förbud mot innehav

av särskild skyddade arter......................................	644
7.4.21 Fågelskydd och luftledningar ...............................	644

7.4.22Den som gör ett ingrepp i naturen är skyldig att undvika försämring samt att vidta åtgärder

för att undvika det .................................................

645

7.4.23Jordbruk, skogsbruk och fiske ses inte

		som ingrepp förutsatt att målen för naturvård
		och landskapsförvaltning beaktas .........................	646
	7.4.24	Godkännande av ingrepp ......................................	647
	7.4.25	Tillstånd till ingrepp ..............................................	648
	7.4.26	Förbud vid ingrepp som har tillåtits.....................	649
	7.4.27	Begreppet avsiktligt döda vad gäller fåglar ...........	650
	7.4.28	Förbudet att döda i samband med ingrepp ..........	650
	7.4.29	Relation till byggnadslagstiftning.........................	652
	7.4.30	Undantag................................................................	652
	7.4.31	Övervakning ..........................................................	653
	7.4.32	Egendomsrättsliga frågor och ersättning .............	654
	7.4.33	Naturvårdskontrakt inom jordbruket ..................	655
	7.4.34	Exempel på jordbrukslandskapsvård i Sachsen....	656
	7.4.35	Tyskland, delstaterna och några andra detaljer....	658
8	Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt
	– bakgrund..............................................................		661
8.1	Utredningens uppdrag och genomförande .........................		661
8.2	Perspektiv på egendom och ekologiska värden...................		662
	8.2.1	Ägandet syftar till att främja välfärden ................	663

Innehåll

SOU 2021:51

8.2.2

Fyra typer av äganderegimer ................................

664

8.2.3Problem med fria tillgångar: free-riders

och allmänningens tragedi ....................................

665

8.2.4Externaliteter – kostnader som inte inkluderas

i priset ....................................................................

666

8.2.5Knapphet i biologisk mångfald kan lösas

	med ägande i kombination med kravrätt .............	668
8.2.6	Förlusten av biologisk mångfald som
	externalitet.............................................................	669
8.2.7	Den svårfångade äganderätten..............................	670

8.2.8Exkluderingsfrihet, användarfrihet,

	avtalsfrihet, säkerhet .............................................	672
8.2.9	Att äga naturresurser ............................................	674
8.2.10	Rättsordningen definierar ägande
	och äganderätt kräver sammanhang .....................	675
8.2.11	Ägandet följer av rättsordningen .........................	676

8.3Utredningens utgångspunkter i analysen

av egendomsskyddet.............................................................		679
8.4 Rättsstaten ............................................................................		680
8.4.1	Individen, staten och rättsordningen...................	682

8.4.2Rättssäkerhet, en princip på rättssystemets

nivå .........................................................................

683

8.4.3Rättssäkerhetsgarantier – rättsregler

	på rättsordningens nivå .........................................	684
8.4.4	Rättssäkerhet är inte en egenskap
	i rättsordningen. .....................................................	685
8.5 Utrymmet för rådighetsinskränkningar i EKMR...............		689

8.5.1Europeiska konventionen om skydd för

	de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950)..........	690
8.5.2	Allmänt om konventionen: subsidiaritet
	och ”margin of appreciation”................................	691
8.5.3	Allmänt om konventionen: Proportionalitet ......	692

8.5.4Egendomsskyddet i artikel 1 i det första

	tilläggsprotokollet till EKMR...............................	692
8.5.5	Egendomsskyddets omfattning............................	693

8.5.6Tillåtna inskränkningar med hänsyn

till allmänintresset .................................................

695

SOU 2021:51		Innehåll
8.5.7	Inskränkningen måste vara proportionell ............	697
8.5.8	Proportionalitet och ersättning ............................	699

8.5.9Stöd i lag, förutsebarhet och andra

	rättssäkerhetsgarantier ..........................................	700
8.5.10 Korta slutsatser om Europadomstolens praxis....		700
8.5.11	EKMR gäller som lag i Sverige..............................	701
8.5.12	Om rättigheter enligt konventionen kränks ........	702
8.6 Fridlysningsreglerna och EKMR .........................................		703

8.6.1Tidigare utredningen om ersättning

	vid rådighetsinskränkningar..................................	703
8.6.2	Utredningens överväganden .................................	704

8.6.3Fråga 1: Reducerar fridlysningsreglerna fastighetsägarnas effektiva utövande av

sitt ägande?.............................................................

704

8.6.4Fråga 2: Ligger reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av

sitt ägande i det allmännas intresse? .....................

705

8.6.5Fråga 3: Framgår reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande

av sitt ägande av författning? ................................

705

8.6.6Fråga 4: Proportionaliteten av en sådan

	reducering ..............................................................	717
8.6.7	Förenlighet med EKMR:s krav på ersättning ......	718
8.7 Regleringen av egendomsskyddet i Sverige.........................		718

8.7.1Egendomsskyddet i 2 kap. 15 §

regeringsformen.....................................................

721

8.7.2Rådighetsinskränkningar vid angelägna

	allmänna intressen .................................................	723
8.7.3	Proportionalitet .....................................................	724

8.7.4Författningstyp som kan begränsa

	egendomsskyddet ..................................................	725
8.7.5	Full ersättning vid expropriation ..........................	725

8.7.6Ersättning vid inskränkning i användningen

	av egendom ............................................................	726
8.7.7	Ersättning är huvudregel enligt andra stycket .....	726

8.7.8Vid vissa inskränkningar enligt tredje stycket

gäller inte andra stycket och ersättning
regleras i lag............................................................	727

Innehåll

SOU 2021:51

8.8 Vad som regleras i 2 kap. 15 § andra stycket
regeringsformen och vad som regleras i tredje ...................	727

8.8.1Frågan om markägare utan särskilt stöd i lag

	kan få ersättning ....................................................	728
8.8.2	Miljöskyddsskäl eller naturvårdsskäl ...................	729
8.8.3	Betydelsen av bestämmelsernas karaktär .............	734
8.9 Ersättning 31 kap. 4 § miljöbalken ......................................		736
8.9.1	Bakgrund till 31 kap. 4 § miljöbalken...................	736

8.9.2När ersättning ska utgå enligt 31 kap. 4 §

	miljöbalken ............................................................	739
8.10 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning
inom berörd del av fastigheten ............................................		740
8.10.1	Pågående markanvändning ...................................	741
8.10.2	Principen om lagenlighet ......................................	743

8.10.3Principen om lagenlighet: hänsynsregler

och artskydd ..........................................................

744

8.10.4Principen om lagenlighet: ny kunskap

eller nya problem...................................................

747

8.10.5Principen om lagenlighet och gränsen mellan

krav på laglighet och lag som innebär ett
ingripande ..............................................................	748
8.10.6 Principen om lagenlighet: Straffregler
och artskydd ..........................................................	753
8.10.7 Avsevärt försvårande.............................................	755
8.10.8 Berörd del av fastigheten ......................................	756

8.10.9Möjligheten till ersättningen relativt rätten

	till ersättning..........................................................	758
8.11 Principen om att förorenaren betalar, snedvridande
av konkurrens och otillåtet statligt stöd .............................		762
8.11.1	Principen om att förorenaren betalar...................	762
8.11.2	Otillåtet statligt stöd.............................................	765

8.11.3Statligt stöd: statliga medel som utgör

	en fördel.................................................................	766
8.11.4	Påverkar handeln och snedvrider
	konkurrensen.........................................................	769
8.12 Undantag från förbudet mot statsstöd ...............................		770
8.12.1	Stöd som kommissionen godkänner....................	770

SOU 2021:51

Innehåll

8.12.2Tillåtet statsstöd i vissa fall: gruppundantag

		och de minimis-stöd ..............................................	774
8.13	Skogsutredningen om statsstöd ...........................................		776
8.14	Några sammanfattande kommentarer .................................		779
9	Förebygga artskyddsbrott, bakgrund ..........................		781
9.1	Utredningens direktiv...........................................................		781
9.2	Artskyddsbrottslighet internationellt..................................		782
	9.2.1	Global artskyddsbrottslighet ................................	783

9.2.2CITES-konventionens genomförande

	i EU och Sverige ....................................................	784
9.2.3	EU:s handlingsplan mot artskyddsbrott..............	785
9.3 Artskyddsbrott i Sverige ......................................................		786

9.3.1Jordbruksverkets åtgärdsförslag

	mot artskyddsbrottslighet.....................................	787
9.3.2	Myndigheters insatser vad gäller illegal handel....	787
9.3.3	Olaglig handel med CITES-listade arter..............	789

9.3.4Artskyddsbrott avseende vilda fåglar och arter

i bilaga 1 till artskyddsförordningen.....................

791

9.3.5Artskyddsbrott avseende nationellt fridlysta

	arter i bilaga 2 till artskyddsförordningen............	792
9.3.6	Otillåten hantering av invasiv främmande art......	793
9.3.7	Artskyddsbrott avseende fågelägg........................	796

9.3.8Regler om djurskydd och smittskydd

	angränsar till artskyddet ........................................	797
9.3.9	Jaktbrott och jakthäleri .........................................	797
9.3.10	Fiskebrott...............................................................	798

9.4Regleringen av handel och kommersiella aktiviteter

med hotade djur och växter ..................................................		799
9.4.1	Kommersiella aktiviteter med arter ......................	799

9.4.2Förvaring, handel, transport, djurparker och

	hägn ........................................................................	799
9.5 Allmänt om miljöstraffstadganden i 29 kap. miljöbalken...		800
9.5.1	Krav på tydlighet med rekvisit i lagen ..................	801
9.5.2	Att sanktionera EU-förordningar ........................	805

Innehåll

SOU 2021:51

9.6	Miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. MB ...........................		806
9.7	Skadestånd i samband med brott .........................................		806
9.8	Allmänt om rättsverkan av brott .........................................		811
	9.8.1	Förverkande...........................................................	811
	9.8.2	Förverkande enligt brottsbalken..........................	814
	9.8.3	Förverkande enligt 29 kap. miljöbalken...............	814
	9.8.4	Förverkande enligt jaktlagstiftning......................	816
	9.8.5	Förverkande enligt fiskelagstiftning ....................	818

9.8.6Vad som händer med förverkandeobjektet

		enligt fiskelagstiftningen ......................................	819
	9.8.7	Kort om företagsbot .............................................	819
9.9	Beslag	.....................................................................................	820
	9.9.1	Beslag enligt arstskyddsförordningen..................	821
	9.9.2	Beslag enligt jaktlagen...........................................	822
	9.9.3	Beslag enligt smugglingslagen ..............................	823
	9.9.4	Beslag enligt fiskelagen .........................................	824
	9.9.5	Beslag enligt kustbevakningslag ...........................	825
	9.9.6	Övrigt om beslag av skyddade arter.....................	825
9.10	Förverkandepåföljd i Finland ..............................................		825
	9.10.1	Brott för vilka naturvårdslagens
		förverkandepåföljd kan utdömas (i Finland).......	826
	9.10.2	Naturskyddsbrott (i Finland) ..............................	827
	9.10.3	Finska strafflagens möjlighet att jämka
		förverkandepåföljden ............................................	831
	9.10.4	Riktgivande värden för djur och växter ...............	831
	9.10.5	Straff för jaktbrott enligt strafflagen ...................	834
	9.10.6	Straff för grovt jaktbrott enligt strafflagen .........	834
	9.10.7	Ersättning till jakträttshavaren enligt
		det riktgivande värdet............................................	835

9.10.8Jaktbrott när ingen har rätt att tillägna sig

		viltet .......................................................................	835
9.11	Förbudet mot dubbelbestraffning eller dubbelprövning ...		836
9.12	Äggsamlingar ........................................................................		837
	9.12.1	Kort om oologi, läran om ägg ..............................	837
	9.12.2	Vetenskapliga naturaliesamlingar .........................	838

SOU 2021:51	Innehåll
9.13 Äggsamlare och äggsamlingar ..............................................	839

9.13.1Samlingarnas storlek, utformning och

		laglighet ..................................................................	840
	9.13.2 Ägg har unika, identifierbara kännetecken ..........		841
9.14	Ägg i Bernkonventionen och fågeldirektivet ......................		842
	9.14.1	Äggsamlingar i Bernkonventionen .......................	842
	9.14.2	Äggsamlingar i fågeldirektivet ..............................	842
9.15	Regler kring ägg i svensk rätt ...............................................		843

9.15.1Att plocka ägg från vilda fåglar räknas

som jakt ..................................................................

843

9.15.2Fågelägg och fågelbon är som huvudregel

fredade enligt jaktlagstiftningen ...........................	844
9.15.3 Skyddsjakt på fågelägg...........................................	845

9.15.4Tillstånd att ta ägg på annans jaktmark

	i undersökningssyfte .............................................	846
9.15.5	Jakt i vilthägn .........................................................	847
9.15.6	Jaktbrott och jakthäleri gällande ägg ....................	847
9.15.7	Äggsamlande som artskyddsbrott ........................	847
9.15.8	Ägghantering enligt artskyddsförordningen .......	848
9.15.9	Övergivna bon och odugliga ägg ..........................	848
9.15.10	Ägg från fåglar som hålls i hägn ...........................	849
9.15.11	Preskription ...........................................................	852
9.16 Kort utblick mot regleringen i tre andra nordiska länder
rörande ägg ............................................................................		853
9.16.1	Äggsamlingar i Norge ...........................................	853
9.16.2	Äggsamlingar i Danmark ......................................	855
9.16.3	Äggsamlingar i Finland .........................................	857
9.17 Tillsyn enligt miljöbalken .....................................................		859

9.17.1Tillsynsmyndigheten ska kontrollera

	att miljöbalken följs ...............................................	860
9.17.2	Operativ tillsyn och tillsynsvägledning................	860
9.17.3	Tillsynsmyndigheter ska samarbeta......................	862

9.17.4Tillsynsmyndighet får besluta om de

	förelägganden och förbud som behövs ................	862
9.17.5	Tillsyn gällande artskydd ......................................	863
9.17.6	Styrning av statliga miljötillsynsmyndigheter .....	864

Innehåll

SOU 2021:51

9.18 Myndigheternas roller gällande artskyddsbrott..................		865
9.18.1	Jordbruksverket.....................................................	865
9.18.2	Naturvårdsverket ..................................................	865
9.18.3	Havs- och vattenmyndigheten .............................	866
9.18.4	Naturhistoriska riksmuseet ..................................	866
9.18.5	Statens veterinärmedicinska anstalt, SVA ...........	867
9.18.6	Tullverket...............................................................	867
9.18.7	Polismyndigheten .................................................	867
9.18.8	Åklagarmyndigheten.............................................	867
9.18.9	Länsstyrelserna......................................................	868
9.18.10	Kustbevakningen...................................................	869
9.19 Sanktioner gällande artskydd och angränsande regler........		869
9.19.1	Sanktioner enligt miljöbalken...............................	869
9.19.2	Artskyddsbrott......................................................	870
9.19.3	Invasiva arter .........................................................	871
9.19.4	Miljösanktionsavgift .............................................	872
9.19.5	Jaktbrott och jakthäleri.........................................	873
9.19.6	Brott mot skogsvårdslagen ...................................	874
9.19.7	Brott mot fiskelagen .............................................	874

9.19.8Brottsbekämpande myndigheter och

domstolar...............................................................

875

9.19.9Nationell operativ enhet för miljö- och

		arbetsmiljömål inom Åklagarmyndigheten .........	876
	9.19.10	Övriga miljöbrottsbekämpande myndigheter .....	877
	9.19.11	Miljöbrottssamverkan...........................................	877
	9.19.12 Nationell samverkan om artskyddsbrottslighet..		879
	9.19.13 Allmänna domstolar i brottmål ............................		879
VOL. 2
10	Förslag kunskapskrav och utredningsansvar ................		881
10.1	Utredningens direktiv ..........................................................		881
10.2	Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken gäller alla ..................		881

10.2.1Alla typer av åtgärder omfattas av

utredningsansvaret ................................................

882

10.2.2Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 §

miljöbalken ............................................................

885

SOU 2021:51

Innehåll

10.2.3Vilken kunskap krävs enligt 2 kap. 2 §

	miljöbalken.............................................................	885
10.2.4 Särskilt om kunskap i skogen ...............................		888
10.2.5 Särskilt om kunskap i odlingslandskapet .............		889
10.2.6	Vem som ska ha kunskapen ..................................	890
10.2.7	Vilken information behövs?..................................	892

10.2.8Kunskapskrav utgår från effekten

		och ska vara rimliga ...............................................	893
	10.2.9	Olika sätt att ta fram kunskapen ..........................	894
	10.2.10	Skogsutredningens bedömning och förslag .........	895
	10.2.11	Sammanfattande slutsats .......................................	896
10.3	Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll
	och finansiering .....................................................................		897
10.4	Förslag: Nationell bristanalys av vilken kunskap om
	biologisk mångfald som behöver kompletteras ....................		900
10.5	Förslag: Information om fridlysta arter ..............................		901
10.6	Förslag: Ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande
	naturmiljöer...........................................................................		908
10.7	Förslag: Sammanställ positiva och negativa åtgärder..........		913
10.8	Förslag: Tydlig information om olika skyddsformer
	och begrepp ...........................................................................		913
11	Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken.............................		915
11.1	Arbetets utförande................................................................		915
	11.1.1	Malawiprinciperna i svensk tappning ...................	918
	11.1.2	Adaptiv förvaltning och ofullständig kunskap ....	920
	11.1.3	Erkännandet av att ekosystemen är dynamiska ...	921
	11.1.4	Åtgärder för biologisk mångfald som metod
		för ekosystembaserad anpassning.........................	922
	11.1.5	Adaptiva funktioner; relationen mellan
		systemets komponenter ........................................	923
11.2	Grundläggande kriterier i utredningens arbete ...................		926
11.3	Allmänna utgångspunkter ....................................................		927
	11.3.1	Effektivt artskydd..................................................	927

Innehåll

SOU 2021:51

	11.3.2 Skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken ...................		930
	11.3.3 Proportionalitet och skydd för egendom ............		937
	11.3.4	Förutsebarhet och adaptivitet ..............................	944
	11.3.5	Tillgång till rättsmedel ..........................................	947
11.4	Nytt 8 kap. miljöbalken i sammanfattning .........................		948
11.5	Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § miljöbalken......................		948

11.5.1Ett tydligt mål för skyddet av arter i 8 kap.

miljöbalken ............................................................

949

11.5.2Hur målsättningen i 8 kap. 1 § miljöbalken

	ska användas ..........................................................	950
11.5.3 Målsättning: alla naturligt förekommande
	arter ska bevaras i livskraftiga populationer ........	952
11.6 Förslag: Tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken.........		961
11.6.1 Artskyddet i Sveriges ekonomiska zon ...............		961
11.6.2 Jakt – och fiskelagstiftningen ...............................		967
11.7 Planering som verktyg..........................................................		968
11.7.1	Agenda 2030 ..........................................................	968
11.7.2 EU-kommissionen om behov av planering .........		969
11.7.3 EU-domstolen om sammanhängande och
	samordnade konkreta och specifika
	skyddsåtgärder av förebyggande karaktär............	970
11.7.4	Landskapskonventionen om
	kartläggningsbehov ...............................................	971
11.7.5	Planering i odlingslandskapet ...............................	971
11.7.6 Kunskapsunderlag – behov och ansvar ................		972
11.7.7 Exempel på genomförande i praktiken ................		974

11.7.8Utredningens slutsats: Landskapsperspektiv

behövs i beslutsunderlag för fridlysta arter .........	983
11.8 Livsmiljöunderlag .................................................................	985

11.8.1Förslag: Varje länsstyrelse ska ta fram och

besluta om livsmiljöunderlag för länet.................	985
11.8.2 Förslag: Livsmiljöunderlagens omfattning..........	988

11.8.3Förslag: Livsmiljöunderlagens övergripande

innehåll och framtagande......................................	989
11.8.4 Förslag: Livmiljöunderlagens beståndsdelar........	990

SOU 2021:51Innehåll

	11.8.5	Förslag: Samrådsförfarande vid beslut
		om att anta livsmiljöunderlag ................................	992
	11.8.6	Förslag: Information som ska framgå
		av livsmiljöunderlagen ...........................................	997
	11.8.7	Förslag: Uppföljning av livsmiljöunderlagen.....	1000
	11.8.8	Förslag: Justeringsintervall – 5-åriga cykler.......	1001
11.9	Förslag: Livsmiljöunderlagets funktion.............................		1002
11.10	Förslag: Viss påverkan på fridlysta arter ändrar
	naturmiljön väsentligt .........................................................		1005
	11.10.1	Anmälan för samråd: innehåll .............................	1006
11.11	Förslag: Bemyndigande och uppdrag rörande
	föreskrifter för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ......		1007
11.12	Förslag: Tydliggör ideella miljöorganisationers
	klagorätt	...............................................................................	1007
11.13	Förslag: Öka myndigheternas anslag för tillsyn
	av artskydd...........................................................................		1009
11.14	Separera fridlysningsregler och straffrättsliga regler ........		1011
12	Förslag om nya fridlysningsregler ............................		1013
12.1	Uppdraget............................................................................		1013
12.2	Nya fridlysningsbestämmelser införs
	i 8 kap. miljöbalken .............................................................		1013
	12.2.1	Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 1 §
		miljöbalken...........................................................	1014

12.2.2Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 2 §

Innehåll	SOU 2021:51
12.5 Allmänt om fågeldirektivets artikel 5 .................................		1023
12.6 Implementering av fågeldirektivets artikel 5 a–c ...............		1028
12.6.1 Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda
	exemplar av fåglar .................................................	1028
12.6.2 Förslag: Förbud att avsiktligt förstöra eller
	skada fåglars ägg och bon.....................................	1029
12.6.3	Om avsiktlighetsbegreppet..................................	1029
12.6.4 Förslag: Förbud att samla ägg .............................		1037
12.6.5 Förslag: Förbud att inneha av fågelägg ...............		1038
12.6.6 Förslag: Befintliga äggsamlingar kan
	överlämnas ............................................................	1048
12.6.7 Förslag: Undantag för innehav av vissa ägg........		1050

12.6.8Förslag: Förbud att avsiktligt störa vilda fåglar .1052

12.7 Implementering av livsmiljödirektivets artikel 12 a–c.......

1064

12.7.1Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av vilda djur, fridlysta enligt

livsmiljödirektivets bilaga IV a ............................

1064

12.7.2Förslag: Förbud att avsiktligt störa exemplar av vilda djur, fridlysta enligt

livsmiljödirektivets bilaga IV a ............................

1064

12.7.3Förslag: Förbud att avsiktligt samla in

eller förstöra ägg eller rom...................................

1064

12.7.4Förslag: Förbud att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets

bilaga IV a .............................................................	1065
12.7.5 Om avsiktlighetsbegreppet i artikel 12 a–c
i livsmiljödirektivet ..............................................	1065
12.7.6 Betydelsen av systematisk övervakning av
oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande...........	1066
12.7.7 Nödvändiga konkreta och förebyggande
åtgärder .................................................................	1067
12.7.8 Försämra eller förstöra
fortplantningsområden eller viloplatser..............	1069
12.8 Förslag: Ny bestämmelse om förbud att avsiktligt
plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller
förstöra vissa växter.............................................................	1077

SOU 2021:51	Innehåll
12.9 Bemyndiganden i 8 kap. miljöbalken .................................	1078

12.9.1Förslag: Bemyndiganden gällande artlistor

och fridlysning i en del av landet ........................

1078

12.9.2Förslag: Bemyndigande att anta generella

	föreskrifter för vissa verksamheter .....................	1080
12.10 Befintliga bestämmelser om undantag från fridlysning....		1084
12.10.1 Förslag: Bestämmelserna om undantag förblir
	i stort sett oförändrade........................................	1084
12.10.2 Undantag från fridlysning gällande vissa
	groddjur................................................................	1084
12.10.3 Undantag från fridlysning för vissa insekter
	och mossor...........................................................	1086
12.10.4 Undantag från nationell fridlysning gällande
	tovsippa tas bort ..................................................	1088
12.11 Nya bestämmelser om dispens från artskyddet ................		1089
12.11.1 Förslag: Dispens avseende arter som omfattas
	av bilaga IV i livsmiljödirektivet .........................	1089
12.11.2 Förslag: Dispens avseende fåglar ........................		1097
12.11.3 Förslag: Dispens avseende nationellt
	fridlysta arter........................................................	1101
12.12 Förslag: Kompensationsåtgärder ska alltid övervägas
vid dispens från fridlysningsbestämmelserna ....................		1102
12.12.1	Utredningens överväganden ...............................	1102
12.12.2 Kompensation enligt 7 kap. miljöbalken............		1103
12.12.3	Skadelindringshierarkin.......................................	1103
12.12.4	Kompensationsåtgärder till följd
	av artskyddsdispenser..........................................	1104
12.12.5 Underlag för att bedöma krav
	på kompensation..................................................	1105
12.13 Förslag: Dispens från fridlysning söks hos tillsyns-
eller prövningsmyndigheten...............................................		1107
12.13.1 Dispensfrågan i samband med
	tillståndsprövning ................................................	1107
12.13.2 Dispensfrågan i anmälningsärenden enligt
	12 kap. 6 § miljöbalken eller vid tillsyn...............	1108

Innehåll

SOU 2021:51

12.13.3Förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska tillsammans med länsstyrelserna ta

fram vägledning för dispensprövning..................	1111
12.14 Förslag: Översyn av nationellt fridlysta arter enligt
nya kriterier..........................................................................	1112

12.14.1Förslag: Skäl för nationell fridlysning ska

framgå av bilagorna till artskyddsförordningen .1114

12.14.2 Förslag: Omfattning av nationell fridlysning.....		1115
12.14.3 Förslag: Skydd för livsmiljöer för vissa arter
	fridlysta enligt nationella bestämmelser .............	1116
12.15 Förslag: Inför bestämmelse om
proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken................		1117
12.15.1	Utredningens överväganden................................	1117
12.15.2	Proportionalitetsavvägningen..............................	1119
12.16 Förslag: Övervakning och rapportering av oavsiktligt
dödade eller fångade djur ....................................................		1119
12.16.1	Bakgrund...............................................................	1120
12.16.2	Överträdelseärende om tumlare..........................	1121
12.16.3 Kunskapskravet och ansvar för övervakning......		1123
12.16.4 Djurarter som ska övervakas framgår av
	bilaga IV a till livsmiljödirektivet ........................	1124
12.16.5 Om oavsiktligt dödande av berörda arter ...........		1126
12.16.6	Fåglar ....................................................................	1129
12.16.7 Förslag: Myndigheter får förelägga eller
	meddela villkor om övervakning eller
	rapportering..........................................................	1130
12.16.8 Förslag: Havs- och vattenmyndigheten
	och Naturvårdsverket ska ta fram vägledning
	gällande övervakning och rapportering
	av oavsiktlig fångst och dödande.........................	1131
12.16.9 Förslag: MKB ska innehålla förslag
	på övervakningssystem ........................................	1131
12.17 Förslag: Utred artskyddets tillämpning i jordbruket
och havs- och vattenmiljöer ................................................		1132
12.18 Förslag: Utred föreskrifter om att luftledningar för el
ska säkras mot risker för fågellivet .....................................		1133

SOU 2021:51Innehåll

	12.18.1	Utredningens överväganden ...............................	1135
12.19	Förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt
	att upphäva gamla fridlysningsbeslut.................................		1136
12.20	Förslag: Nytt skäl för beslut om biotopskydd införs
	i förordningen om områdesskydd......................................		1137
	12.20.1	Nuvarande regelverk för biotopskydd ...............	1137
	12.20.2	Statistik om biotopskydd ....................................	1140
	12.20.3	Utredningens överväganden ...............................	1142
13	Förslag om ersättningsmodell .................................		1147
13.1	Utredningens uppdrag och genomförande .......................		1147
	13.1.1	Skogsutredningen ................................................	1147
	13.1.2	De skogspolitiska målen .....................................	1148
	13.1.3	Uppdragets genomförande .................................	1151
13.2	Befintlig ersättningsrätt i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken ..........		1152
13.3	Avsevärt försvårande av pågående laglig
	markanvändning inom berörd del av fastigheten ..............		1153

13.3.1Markanvändning kan inte anses försvårad

		av att man följer lagen..........................................	1154
13.4	Ersättningsrätten i dag........................................................		1157
	13.4.1 Ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.................		1157
	13.4.2 4 kap. 1 § expropriationslagen.............................		1157
	13.4.3	Förtida överenskommelse...................................	1162
	13.4.4	Ersättningsmark...................................................	1164
	13.4.5	Toleranströskel – avsevärt försvårande ..............	1165
13.5	Bör en rätt till ersättning införas gällande artskyddet? ....		1166
	13.5.1 2 kap. 15 § regeringsformen ................................		1168
	13.5.2 Rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 §
		regeringsformen...................................................	1168
	13.5.3 Ersättningsrätt föreligger primärt enligt andra
		stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen .................	1169
13.6	Rådighetsinskränkning till följd av artskyddet – allmänt . 1174
13.7	Ersättning som följd av 12:6-samråd .................................		1175

Innehåll	SOU 2021:51
13.8 Förslag: Ny ersättningsbestämmelse
i 31 kap. miljöbalken ............................................................	1177
13.8.1 Rimlighetsavvägningen i andra kapitlet ..............	1178
13.8.2 Avsevärt försvårande............................................	1186

13.8.3Ersättningen knyts till dispens som har förenats med särskilda villkor eller beslut

att neka dispens ....................................................

1187

13.8.4Beslut till följd av 26 kap. 9 § miljöbalken

		omfattas inte.........................................................	1188
	13.8.5	Skogsutredningen och 25-procentsregeln ..........	1189
	13.8.6 Förslag: Ersättning utgår inte för allmän
		hänsyn ...................................................................	1190
13.9	Förslag: Inskrivning av nekad dispens eller dispens
	med villkor som lett till ersättning .....................................		1192
13.10	Naturvårdsavtal....................................................................		1193
13.11	Ersättningsmodell................................................................		1198
13.12	Förslag: Skyldighet att söka träffa uppgörelse
	om ersättning .......................................................................		1201
13.13	Förslag: Rättegångskostnader.............................................		1202
14	Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott ....		1205
14.1	Allmänna utgångspunkter för övervägandena ...................		1205
14.2	Bestämmelser som relaterar till artskyddsbrotten.............		1206
	14.2.1	CITES-konventionen ..........................................	1206
	14.2.2	Rådets CITES-förordning 338/97 ......................	1208
14.3	Naturvårdsdirektiven och timmerförordningen................		1214
14.4	Förbud, sanktioner eller straffrättsliga sanktioner............		1215
	14.4.1	Miljöbrottsdirektivet: Effektiva,
		proportionella och avskräckande straffrättsliga
		påföljder ................................................................	1217
14.5	Konvention, förordning eller direktiv................................		1219
14.6	Nationella regler ..................................................................		1220
	14.6.1 Regleringen i 29 kap. miljöbalken .......................		1220

SOU 2021:51		Innehåll
14.6.2	Grovt brott...........................................................	1233
14.6.3 Försök och förberedelse till grovt
	artskyddsbrott .....................................................	1234
14.6.4	Smugglingslagen ..................................................	1234
14.6.5 Oförtullade levande djur och växter...................		1235
14.6.6 Lag om handel med timmer och trävaror...........		1236
14.6.7 Föreskrifter meddelade av myndigheter ............		1237
14.7 Förslag: Inför förbud mot handel, transport etc.
för nationellt fridlysta djurarter .........................................		1239

14.7.1Förslag: Undantag från förbud mot förvaring, transport etc. av vissa nationellt fridlysta

		djurarter................................................................	1243
14.8	Bedömning: Undantag från förbud mot förvaring
	för försäljning av vissa fåglar ..............................................		1244
14.9	Förslag: Krav att ägg ska innehålla embryo tas bort .........		1245
14.10	Förslag: Undantag för preparering av horn begränsas
	till arter som lever vilt i Sverige..........................................		1246
14.11	Bedömning: Bestämmelsen om varghybrider lämnas
	oförändrad ...........................................................................		1247
14.12	Förslag: Utred förbud mot handel, transport etc.
	för nationellt fridlysta växter..............................................		1248
14.13	Förslag till förslag till förändringar i 29 kap. miljöbalken 1250
	14.13.1 Förbjudet, olagligt eller kriminellt .....................		1250
	14.13.2	Grund för kriminalisering ...................................	1251
14.14	Förslag: Fridlysningsbrott..................................................		1253
	14.14.1 Om uppsåt och oaktsamhet ................................		1254
	14.14.2	Tillstånd, förelägganden, dispenser
		och godkännanden...............................................	1256
	14.14.3 Straffskalan samt försök och förberedelse .........		1257
	14.14.4 Särskilt om kriminalisering av innehav av ägg ...		1257
	14.14.5 Undantag från förbudet att inneha ägg ..............		1259
	14.14.6 Relationen mellan 29 kap. miljöbalken
		och jakt- och fiskelagstiftning.............................	1261
14.15	Förslag: Olovlig utsättning av art ......................................		1268

InnehållSOU 2021:51

14.16	Förslag: CITES-brott..........................................................		1269
14.17	Förslag: Otillåten handel med fridlyst art respektive
	nationellt fridlyst art ...........................................................		1275
14.18	Förslag: Ny punkt i 29 kap. 8 § miljöbalken .....................		1277
14.19	Förslag: Förverkande av CITES-listade exemplar.............		1278
	14.19.1 Förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 brottsbalken ...		1279
	14.19.2 Beslag enligt 27 kap. 14 a § rättegångsbalken .....		1280
	14.19.3 Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken ...............		1281
14.20	Förslag: Artvärdesförverkande ...........................................		1283
	14.20.1 Artvärdesförverkande som en form
		av otillbörlighetsförverkande...............................	1286
	14.20.2 Förslag: Artvärdesförverkande i miljöbalken .....		1286
	14.20.3 Förslag: Artvärdesförverkande i jaktlagen..........		1287
	14.20.4 Förslag: Artvärdesförverkande i fiskelagen ........		1287
	14.20.5	Förslag: Artvärdesförverkande i
		smugglingslagen ...................................................	1288
	14.20.6 Förslag: Förordning om djur och växters
		värden som representant för sin art ....................	1288
	14.20.7	Motsvarighet till artvärdesförverkande
		för invasiva arter...................................................	1291
14.21	Förslag: Krav på tillstånd för handel som sker i större
	omfattning eller i förvärvssyfte ..........................................		1292
14.22	Förslag: Ändringar i artskyddsförordningens
	definitioner...........................................................................		1296
14.23	Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska
	vara vetenskaplig CITES-myndighet..................................		1298
14.24	Förslag: Tullverket får ökad befogenhet gällande
	CITES-arter vid Sveriges inre gräns ...................................		1299

14.24.1Tullverkets kontroller vid yttre och inre gräns ..1300

14.24.2Sammanfattning av dagens regelverk för

import av djur och växter.....................................	1300
14.24.3 Utredningens samlade överväganden..................	1307
14.25 Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över
CITES -listade träslag...........................................................	1310

SOU 2021:51Innehåll

14.26	Förslag: Inför möjlighet för myndigheter
	att sekretessbelägga vissa personuppgifter ........................		1311
14.27	Förslag: Ansvar för nationell kunskapsförsörjning om
	artskydd ...............................................................................		1312
14.28	Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet
	att besluta om beslagtagna levande exemplar ....................		1313
	14.28.1	Problembeskrivning ............................................	1314
	14.28.2	Beslag och förverkande enligt miljöbalken
		och djurskyddslagen ............................................	1316
	14.28.3	Nuvarande regler i artskyddsförordningen........	1317
	14.28.4	Alternativ vid förverkande av levande
		exemplar enligt CITES-konventionen ...............	1318
	14.28.5	Kostnader för förvaring av beslagtagna
		exemplar ...............................................................	1323
	14.28.6	Utredningens samlade överväganden .................	1324
14.29	Bedömning: Prövning och tillsyn av djurparker
	bör koncentreras till färre länsstyrelser .............................		1325
14.30	Förslag: 49 § i artskyddsförordningen ändras för att
	undvika dubbelprövning med djurskyddsreglerna............		1325
14.31	Förslag: Ansvar för artskydd införs i instruktion
	för Jordbruksverket och Naturvårdsverket.......................		1329
	14.31.1	Problembeskrivning ............................................	1329
	14.31.2	Jordbruksverkets instruktion .............................	1330
	14.31.3	Naturvårdsverkets instruktion ...........................	1331
	14.31.4	Havs- och vattenmyndigheten............................	1332
	14.31.5	Tullverket .............................................................	1332
	14.31.6	Polismyndigheten/NOA ....................................	1333
	14.31.7	Kustbevakningen .................................................	1333
	14.31.8	Åklagarmyndigheten/REMA .............................	1333
	14.31.9	Länsstyrelserna ....................................................	1334
	14.31.10	Naturhistoriska riksmuseet ................................	1334
14.32	Förslag: Djurparksdjur får endast säljas
	till andra djurparker.............................................................		1335
14.33	Förslag: Samla information om regler
	för handel med monterade djur ..........................................		1336

InnehållSOU 2021:51

14.34	Förslag: Ta fram handlingsplan gällande artskydd
	och artskyddsbrottslighet ...................................................		1338
14.35	Förslag: Jordbruksverket ska ta fram en
	genomförandeplan för registrering av CITES -djur ...........		1339
14.36	Förslag: Säkerställ resurser för internationell
	medverkan gällande CITES ................................................		1342
14.37	Förslag: Regler om pälsproduktion i 37–39 §§
	artskyddsförordningen upphävs och flyttas ......................		1343
14.38	Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens
	förslag	...................................................................................	1344
15	Konsekvensbeskrivning, fridlysning..........................		1351
15.1	Konsekvensbeskrivningens två kapitel...............................		1351
	15.1.1	Konsekvensbeskrivningens innehåll ...................	1351
	15.1.2 Rättsliga effekter och konsekvenser ...................		1352
	15.1.3 Övergripande om utredningens uppdrag............		1354
	15.1.4 Uppdelningen i två huvuduppdrag......................		1355
	15.1.5	Nollalternativet ....................................................	1357
	15.1.6 Allmänt om översynen av
		artskyddsförordningen ........................................	1357
	15.1.7	Avgränsningar för konsekvensbeskrivningen ....	1358
15.2	Övergripande syfte ..............................................................		1358
	15.2.1	Nollalternativet ....................................................	1359
15.3	Berörda verksamheter och aktörer .....................................		1361
	15.3.1	Skogsbruket..........................................................	1362
	15.3.2	Jordbruket ............................................................	1363
	15.3.3	Fisket ....................................................................	1363
	15.3.4	Infrastruktur.........................................................	1364
	15.3.5	Miljöfarliga verksamheter och
		vattenverksamheter ..............................................	1366
	15.3.6	Kommuner............................................................	1366
	15.3.7 Prövande och tillsynande myndigheter ..............		1366
15.4	Ett nytt 8 kap. miljöbalken .................................................		1367
	15.4.1 Konsekvenser av förslagen om
		normgivningsnivåer..............................................	1368

SOU 2021:51

Innehåll

15.4.2Målsättning och tillämpningsområde

för 8 kap. miljöbalken ..........................................

1368

15.4.3Konsekvenser av att regleringen inte kommer

till stånd................................................................	1370
15.5 Kunskap, utredning och livsmiljöunderlag........................	1370

15.5.1Utredningens bedömning av kunskaps-

och utredningskrav ..............................................

1371

15.5.2Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt

underlag i frågor om artskydd.............................

1376

15.5.3Sammanfattade konsekvenser av förslagen rörande kunskap, utredning samt

livsmiljöunderlag..................................................	1384
15.6 Förslag som handlar om fridlysning ..................................	1393

15.6.1Bestämmelserna delas upp efter vilket

direktiv de härrör från .........................................

1393

15.6.2Fridlysningsreglerna som härrör

från fågeldirektivet ..............................................

1394

15.6.3Fridlysningsreglerna som härrör

från livsmiljödirektivet ........................................	1397
15.6.4 Nationellt fridlysta arter .....................................	1399

15.6.5 Regeringen bestämmer
artskyddsförordningens listor ............................	1399

15.6.6Dispens från samtliga fridlysningsregler söks hos den myndighet som utövar tillsyn enligt

	miljötillsynsförordningen ...................................	1403
15.6.7	Kompensationsåtgärder ......................................	1405
15.6.8	Inskrivning av nekad dispens ..............................	1409

15.6.9Övervakning och rapportering av oavsiktligt

	dödade eller fångade djur ....................................	1410
15.6.10 Bemyndigande att meddela generella
	föreskrifter ...........................................................	1414
15.6.11 Möjlighet att upphäva gamla beslut
	om fridlysning......................................................	1417
15.6.12	Proportionalitetsbestämmelse i 8 kap.
	miljöbalken...........................................................	1418
15.6.13	Sammanfattade konsekvenser av
	fridlysningsförslagen ...........................................	1419

Innehåll	SOU 2021:51
15.7 Förslag rörande relationen artskydd och inskränkningar
i förfoganderätten................................................................	1433
15.7.1 Ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken .....................	1434
15.7.2 Ny grund för att inrätta biotopskydd.................	1439

15.7.3Sammanfattade effekter och konsekvenser

		av förslag om ersättningsmodell..........................	1445
15.8	Ersättningsförslaget och otillåtet statligt stöd ..................		1454
	15.8.1	Ersättning med stöd av föreslagen
		bestämmelse i 31 kap. 4 § miljöbalken ................	1456
	15.8.2	Statsstödsreglerna och naturvårdsavtal...............	1459
15.9	Ersättningsförslaget och övrig EU-lagstiftning ................		1460
15.10	Övriga förslag ......................................................................		1461
	15.10.1	Utreda artskyddets tillämpning i jordbruket
		och i havs- och vattenmiljöer...............................	1462
	15.10.2	8 kap. miljöbalken blir tillämpligt i Sveriges
		ekonomiska zon ...................................................	1462
	15.10.3	Processuella frågor ...............................................	1463
	15.10.4	Ändring i 25 kap. 6 § miljöbalken .......................	1464
	15.10.5	Ändring vad gäller organisationers klagorätt .....	1466
	15.10.6	Ökade och riktade anslag för tillsyn
		av artskydd gällande fridlysning ..........................	1470
15.11	Systemets adaptivitet...........................................................		1472
	15.11.1	Genomföra det skydd som följer av
		naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella
		åtaganden och nationella mål...............................	1472
15.12	Samlade offentligfinansiella konsekvenser och
	samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt .......................		1475
	15.12.1	Samlade samhällsekonomiska effekter................	1477
15.13	Konsekvenser för totalförsvaret .........................................		1480
15.14	Särskilda hänsyn vad gäller tidpunkt för ikraftträdande ...		1480
15.15	Alternativa förslag som vi övervägt
	men inte går vidare med.......................................................		1480
	15.15.1	Övervägt förslag: Alternativa tolkningar
		av kunskapskravet ................................................	1481

SOU 2021:51	Innehåll
15.15.2 Övervägt förslag: Fynddata om arter
måste kvalitetssäkras ...........................................	1481

15.15.3Övervägt förslag: Markägares rätt att ta del av sekretessbelagd information om arter på

	dennes mark .........................................................	1483
15.15.4	Övervägt förslag: Ett mer omfattande
	artförvaltningssystem ..........................................	1486
15.15.5	Övervägt förslag: Ökad samordning mellan
	myndigheter .........................................................	1489
15.15.6	Övervägt förslag: Förtydliganden i 6 kap.
	35 § miljöbalken ...................................................	1491
15.15.7	Övervägt förslag: En myndighet ska hantera
	alla artskyddsfrågor .............................................	1492
15.15.8	Övervägt förslag: Förändrade fridlysningsregler
	enligt generaladvokatens förslag .........................	1495
15.15.9	Övervägt förslag: Kodifiera praxis genom
	ändring i 2 kap. 7 § miljöbalken ..........................	1499
15.15.10 Övervägt förslag: Beslut om föreläggande
	eller förbud ska vara tidsbestämda......................	1500
15.15.11 Övervägt förslag: Ersättning ska inte utgå för
	försiktighetsmått inom certifieringssystem.......	1501
15.15.12 Övervägt förslag: Ersättning ska utgå redan
	vid försvårande av pågående markanvändning ...	1503
15.15.13 Övervägt förslag: Förändringar i de
	processuella reglerna i 31 kap. miljöbalken ........	1505
15.16 Alternativ som vi inte går vidare med men som bedöms
vara intressanta för framtiden: ...........................................		1508
15.16.1	Övervägt förslag: Fondsystem för ersättning
	och tidsbegränsade områdesskydd .....................	1508
15.16.2	Övervägt förslag: Förslag på avvägningsregler
	som rör nationell fridlysning ................................	1511
15.16.3	Övervägt förslag: Krav på obligatorisk
	skogsbruksplan med naturvärdesbedömning.....	1512

InnehållSOU 2021:51

15.17	Utredningsbehov som uppenbarats under utredningen....		1513
	15.17.1	2 kap. 15 § regeringsformen.................................	1513
	15.17.2	16 kap. 13 § miljöbalken.......................................	1517
16	Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad
	brottslighet m.m. ...................................................		1519
16.1	Det övergripande syftet med utredningens
	andra uppdrag ......................................................................		1519
	16.1.1	Artskyddsbrott kan få konsekvenser enligt
		Nagoya-protokollet och EU:s ABS-förordning ..	1520
	16.1.2	Nya regler om djurhälsa är inte inarbetade.........	1520
16.2	Allmänt om förslagens konsekvenser ................................		1521
16.3	Nya förbud i 8 kap. miljöbalken .........................................		1521
	16.3.1	Uppdrag att utreda utformning av ett förbud
		mot kommersiella aktiviteter med nationellt
		fridlysta växter......................................................	1521
16.4	Nya kriminaliseringar i 29 kap. miljöbalken ......................		1522
	16.4.1	Översiktlig problembeskrivning och
		nollalternativet......................................................	1523
	16.4.2	Uppdelningen av 29 kap. 2 b § miljöbalken........	1524
	16.4.3	Särskilt om att straffansvar införs för brott
		mot generella föreskrifter ....................................	1525
	16.4.4	Särskilt om kriminalisering av förbudet
		att inneha fågelägg................................................	1526
	16.4.5	Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta
		djurarter ................................................................	1536
16.5	Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott........		1542
	16.5.1	Förslag: Underlätta förverkande av CITES-
		listade djur och växter ..........................................	1542
	16.5.2	Förslag: Artvärdesförverkande i samband
		med artskyddsbrott ..............................................	1543
16.6	Åtgärdsförslag för effektivare genomförande, tillsyn,
	lagföring och kontroll av befintliga bestämmelser ............		1545
	16.6.1	Förslag: Utökat krav på tillstånd för handel
		enligt 26 § artskyddsförordningen ......................	1545

SOU 2021:51

Innehåll

16.6.2Förslag: Tullverket får befogenhet att vid inre

gräns kontrollera vissa arter ................................

1550

16.6.3Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över timmer och produkter tillverkade av CITES-

listade träslag........................................................

1555

16.6.4Förslag: Inför möjlighet till sekretess för vissa

personuppgifter ...................................................	1556
16.7 Åtgärdsförslag för att tillgängliggöra information och
tydliggöra myndigheters ansvar, m.m................................	1557
16.7.1 Översiktlig problembeskrivning och

nollalternativet .....................................................

1558

16.7.2Förslag: Ansvar för artskydd förtydligas

i myndighetsinstruktioner...................................

1558

16.7.3Förslag: Uppdrag om att ansvara för

kunskapsförsörjning............................................

1559

16.7.4Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet att besluta vid beslag och

förverkande av CITES-exemplar ........................

1561

16.7.5Förslag: Utredningsuppdrag om att förtydliga

information om regler för monterade djur ........	1566
16.7.6 Förslag: Uppdrag om en gemensam
handlingsplan för prioriteringar gällande

artskyddsbrottslighet ..........................................

1567

16.7.7Förslag: Utredningsuppdrag om register

för A- och B-listade CITES-djur ........................

1568

16.8 Åtgärdsförslag som rör internationella åtaganden m.m. .. 1569

16.8.1Förslag: Resurser för internationell samverkan

om artskyddsbrottslighet ....................................

1569

16.8.2Förslag: Havs- och vattenmyndigheten blir vetenskaplig CITES-myndighet för

	vattenlevande arter...............................................	1571
16.9 Åtgärdsförslag som avser övriga bestämmelser
i artskyddsförordningen .....................................................		1571
16.9.1	Problembeskrivning och nollalternativ ..............	1571
16.9.2	Förslag: 49 § Prövning av djurparker .................	1572

16.9.3Förslag: Djurparksdjur får endast säljas

till andra djurparker .............................................

1572

Innehåll	SOU 2021:51
16.10 Samlade effekter och konsekvenser av utredningens
förslag...................................................................................		1573
16.10.1	Samlade offentligfinansiella konsekvenser .........	1573
16.10.2	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet ....................	1575
16.10.3 Konsekvenser av att regleringen inte kommer
	till stånd ................................................................	1578
16.11 Konsekvensbeskrivning övriga förslag gällande
ändringar i artskyddsförordningen.....................................		1578

16.11.1Förslag: Undantag i 11 § från fridlysningsbestämmelser gäller även åkergroda..1578

16.11.2Förslag: 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och en ny 41 b § införs i

jaktförordningen ..................................................	1579
16.12 Förslag gällande artskyddsbrottslighet som vi inte
går vidare med......................................................................	1580
16.12.1 Övervägt förslag: Förbjud innehav av illegala
exemplar av CITES-listade växter och djur........	1580
16.12.2 Övervägt förslag: Möjlighet att förverka
exemplar som är listade på CITES-
förordningens bilaga A eller B.............................	1582

16.12.3Övervägt förslag: Information till allmänheten .1585

16.12.4Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet ..1586

16.12.5Övervägt förslag: Rutiner för hantering

av beslag av levande djur och växter samt
artbestämning .......................................................	1587
16.12.6 Övervägt förslag: Kontroll av CITES-
exemplar vid import/export ................................	1588

16.12.7Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt

angelägna...............................................................

1590

16.12.8Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas

tillsyn ....................................................................	1591
16.12.9 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska
handläggas av tingsrätt vid mark- och
miljödomstol ........................................................	1593

SOU 2021:51Innehåll

	16.12.10 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör
	handläggas av miljöåklagare ................................	1594
	16.12.11 Övervägt förslag: Ansvar för information
	om biologisk mångfald i Naturvårdsverkets
	instruktion ...........................................................	1595
	16.12.12 Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser
	för vissa artuppgifter............................................	1597
	16.12.13 Övervägt förslag: Utred CITES-konventionens
	implementering i särskild ordning......................	1598
	16.12.14 Övervägt förslag: Registrering av
	verksamheter som förökar CITES-djur
	och -växter ...........................................................	1600
17	Författningskommentar ..........................................	1603
17.1	Förslaget om lag om ändring i miljöbalken (1998:808)....	1603
17.2	Förslaget om ändring i jaktlag (1987:259) ........................	1647
17.3	Förslaget om ändring i fiskelag (1993:787).......................	1648
17.4	Förslaget om ändring i lag (2014:1009) om handel
	med timmer och trävaror....................................................	1648
17.5	Förslaget om ändring i lag (2000:1225) om straff
	för smuggling ......................................................................	1648
17.6	Förslaget om ändring i offentlighets- och sekretesslag
	(2009:400)............................................................................	1649
17.7	Förslaget om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets
	befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land
	inom EU ..............................................................................	1649
17.8	Förslaget om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges
	ekonomiska zon ..................................................................	1650
17.9	Förslaget om ändring i artskyddsförordningen ................	1650
17.10	Förslaget om ändring i jaktförordningen (1987:905) .......	1660
17.11	Förslaget om ändring i förordningen (1994:1716)
	om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen .....................	1661

InnehållSOU 2021:51

17.12	Förslaget om ändring i förordningen (1994:1830)
	om införsel av levande djur m.m.........................................	1661
17.13	Förslaget om ändring i förordningen (1998:1252)
	om områdesskydd................................................................	1662
17.14	Förslaget om ändring i förordningen (1998:904)
	om anmälan för samråd .......................................................	1663
17.15	Förslaget om ändring i miljöbedömningsförordningen
	(2017:966) ............................................................................	1663
17.16	Förslaget om ändring i miljötillsynsförordningen
	(2011:13) ..............................................................................	1665
17.17	Förslaget om ändring i förordning (2007:667)
	om allvarliga miljöskador ....................................................	1666
17.18	Förslaget om ändring i förordning (2009:1464)
	med instruktion för Statens jordbruksverk .......................	1666
17.19	Förslaget om ändring i förordning (2009:1393)
	med instruktion för Skogsstyrelsen ...................................	1666
17.20	Förslaget om ändring i förordning (2012:989)
	med instruktion för Naturvårdsverket...............................	1666
17.21	Förslaget om förordning om värden för fridlysta
	djur och växter .....................................................................	1667
Särskilda yttranden ........................................................		1669
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:58..........................................		1691
Bilaga 2 Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd
	i Sverige – historik.......................................................	1709

10Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

10.1Utredningens direktiv

Enligt utredningsdirektiven ska vi analysera och klarlägga statens re- spektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd.

10.2Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken gäller alla

Utredningens bedömning: Miljöbalkens 2 kap., inklusive kun- skapskravet och beviskravet, gäller alla i den mån en åtgärd inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hur kraven ska till- godoses i olika verksamheter utvecklas lämpligen i olika vägled- ningar.

Utredningens uppgift är att analysera och klarlägga statens respek- tive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar i frågor om artskydd.

I denna del lägger vi således inte ett förslag om förändring utan vi redogör endast för vad som redan i dag följer av lagstiftningen. Vår bedömning utgör endast ett sådant klarläggande som vi ska göra en- ligt utredningsdirektiven och innebär således inte någon förändring av rättsläget. Under arbetets gång har dock ett antal förslag lyfts om hur och på vilket sätt miljöbalkens utredningsansvar skulle kunna anpassas, framför allt när det handlar om verksamheter eller åtgärder inom de areella näringarna och när verksamhetsutövaren (eller den som vidtar en åtgärd) är en enskild.

881

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Utredningens överväganden har resulterat i att vi ser ett behov av att förtydliga det som redan i dag gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Vi ser emellertid inte något skäl att föreslå ändringar i miljöbalken. Det finns redan i dag utrymme att differentiera kunskapskravet inom ramen för miljöbalkens bestämmelser.

10.2.1Alla typer av åtgärder omfattas av utredningsansvaret

Vår utgångspunkt i detta är uttalandena i miljöbalkspropositionen, som innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken är bindande för var och en, oavsett om det handlar om sådant som man gör i det dagliga livet eller inom ramen för en näringsverksamhet.1

Det framgår vidare av miljöbalkspropositionen att alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas av utredningsansvaret, och att det i vissa fall inte är endast själva åtgärden eller verksamheten som kan få konsekvenser för människors hälsa och miljön, utan också en anläggning i sig. I pro- positionen exemplifieras det med att en väg, oavsett trafiken på den, kan ha betydelse för till exempel landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Det är tydligt att reglerna gäller för alla, oavsett om någon myndighet har föreskrivit särskilda krav eller inte. Det som faller utanför bestämmelsernas tillämpningsom- råde är åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Vad gäller åtgärder eller verksamheter inom de areella näringarna omfattas alltså även dessa av miljöbalken, ofta parallellt med annan lagstiftning.2 Detta tydliggörs till exempel i de gemensamma riktlin- jerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket som Natur- vårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram.3 Miljöbalken gäller alltså parallellt med skogsvårdslagen.

Frågan är hur 2 kap. miljöbalken ska förhålla sig till 30 § skogs- vårdslagen med tillhörande föreskrifter. Det finns nämligen proposi- tionsuttalanden som tyder på att 30 § skogsvårdslagen ska ses som lex specialis i förhållande till 2 kap. miljöbalken. Lex specialis är en all- män lagvalsprincip som innebär att detaljerade föreskrifter går före allmänna.

1Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 210 ff.

21 kap. 3 § miljöbalken.

3Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av art- skyddsärenden i skogsbruket 21 juni 2016 Version 1.1 2016-07-05.

882

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Av propositionen4 som behandlar följdlagstiftning till miljöbalken

m.m.framgår att miljöbalkens målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av miljöbalken är till- lämpliga på skogsmark och skogsbruk, det vill säga inom skogsvårds- lagens tillämpningsområde.5 Därav följer, enligt propositionen, att föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara för- enliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och att de ska främja uppfyllandet av miljöbalkens mål, sådant som detta kommer till uttryck i 1 kap. 1 § miljöbalken. Regeringen påpekar vidare att i den mån en fråga får anses vara olämpligt reglerad i skogsvårds- förordningen eller Skogsstyrelsens föreskrifter ska reglerna natur- ligtvis ändras samt att förskrifterna givetvis ska medverka till att miljö- målet för skogsbruket uppnås. Vid utfärdandet av nya eller ändrade föreskrifter ska dessutom beaktas hur frågan behandlas i miljöbalken.

Det finns dock situationer där skogsvårdslagen eller skogsvårds- förordningen eller annan föreskrift inte ändrats på så sätt. Det kan då inträffa att två bestämmelser är tillämpliga på samma fråga men leder till olika resultat. Bestämmelserna är alltså oförenliga. En be- dömning då måste göras av vilken bestämmelse som ska tillämpas. Det är i sådana situationer som frågan om lex specialis aktualiseras.6 Lagvalsregeln säger då att en mer detaljerad föreskrift ska gå före en allmän föreskrift. Enligt propositionen innebär principen, i föreva- rande fall, att de detaljerade föreskrifterna om miljöhänsyn i skogs- vårdsförfattningarna ska tillämpas före miljöbalkens allmänna hän- synsregler.7 Innebörden blir att en tillsynsmyndighet inte, med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler, får meddela förelägganden om bredden på skyddszoner med träd och buskar som lämnas kvar mot vattendrag, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner finns i Skogsstyrelsens föreskrifter. Vidare innebär, enligt propositionen, lagvalsprövningen att miljöbalkens hänsynsregler endast kan läggas till grund för ingripanden om en fråga om miljöhänsyn är oreglerad i skogsvårdsförfattningarna. Miljöbalkens hänsynsregel om försik- tighetsmått (2 kap. 3 §) blir således tillämplig i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna. Detsamma gäller i prin- cip lokaliseringsregeln (2 kap. 6 §). Ifråga om denna regel finns det dock naturliga begränsningar i samband med skogsbruk. Möjligheten

4Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m.

5Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 240 f.

6Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 241.

7Ibid.

883

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

till alternativ lokalisering är naturligtvis av betydelse vid bedömn- ingen av om en plats kan godtas.8 Andra hänsynsregler i miljöbalken kommer, enligt propositionen, att gälla så gott som utan inskränk- ning, eftersom inga eller endast få föreskrifter på området finns i skogsvårdsförfattningarna. Enligt propositionen gäller detta till exem- pel kravet på kunskap och produktvalsprincipen. Av propositionen följer vidare att någon begränsning av möjligheten att ställa krav inte bör gälla i fråga om föreläggande och förbud i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.9 Även vid en tillämpning av principen om lex specialis är således, enligt propositionen, bestäm- melsen om kravet på kunskap tillämplig.

Om tillämpligheten av hänsynsreglerna i övrigt kan följande note- ras. När det kommer till det synsätt som etablerats i Mark- och miljö- överdomstolens praxis, att artskyddsreglerna ska ses som en preci- sering av allmän hänsyn, bör även 4 § skogsvårdslagen noteras. Av bestämmelsen följer att bestämmelser i skogsvårdslagen eller dess föreskrifter inte ska tillämpas i den mån det vad där sägs strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd 8 kap. miljöbalken. Det inne- bär att de allmänna hänsynsreglerna har preciserats på ett sätt som möjligen skulle innebära att de är än mer precisa (eftersom de utgår från arternas artspecifika behov) än de generella hänsynsreglerna i skogsvårdslagstiftningen. Framför allt innebär det att det finns en lag- valsregel i skogsvårdslagen som uttrycker att det är skogsvårdslagen som inte ska tillämpas om resultaten av bestämmelsernas tillämpning är oförenliga.

Det innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken omfattar såväl miljö- farliga verksamheter som vattenverksamheter, liksom allt annat som kan få betydelse för de intressen som miljöbalken avser att skydda. Att 2 kap. miljöbalken är tillämplig bör innebära att även 2 kap. 7 § miljöbalken ska tillämpas, såväl ifråga om kunskapskravet som i övrigt, när artskyddsbestämmelserna tillämpas. Vad tillämpningen av 2 kap. 7 § miljöbalken kan leda till, när det är fråga om de fridlysningsregler som följer av naturvårdsdirektiven, är emellertid en annan fråga.10 Vi återkommer till den frågan i samband med förslagen om fridlysnings- regler. Miljöbalkens hänsynsregler ska alltså tillämpas fullt ut även

8Ibid. med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 1, s. 219.

9Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 242.

10Se t.ex. Darpö och Lindahl (2015). Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. JP Miljönet den 8 oktober 2015.

884

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

ifråga om areella näringar, åtminstone såvitt avser bestämmelserna om artskydd.

10.2.2Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 § miljöbalken

Av 2 kap. 1 § miljöbalken följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Det gäller ifråga om tillåt- lighetsprövning, tillståndsprövning, vid godkännande och dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt miljöbalken. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

Första stycket ger uttryck för en princip som delvis framträtt redan innan miljöbalken: den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska visa att hänsynsreglerna enligt kapitlet iakttas.11 Det anses naturligt att den utövar en verksamhet är den som bäst kan klargöra hur denna bedrivits eller ska bedrivas och därför också får komma med utredning i frågan, om det blir diskussion om huruvida verksamheten ska tillåtas. Bevisbördan är gene- rell, både när det gäller verksamhetens tillåtlighet och vid tillsyn av verksamheter, oavsett om de behöver tillståndsprövas eller inte. Bevis- regeln gäller samtliga skyldigheter enligt andra kapitlet.12

10.2.3Vilken kunskap krävs enligt 2 kap. 2 § miljöbalken

Av miljöbalkspropositionen framgår att en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär att 1 kap. 1 § miljö- balken ska beaktas i alla de delar som är relevanta i sammanhanget.13 En sådan hänvisning finns i 2 kap. 2 § miljöbalken i och med att be- stämmelsen anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som be- hövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfatt- ning för att skydda människors hälsa och miljön. Bestämmelsen syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av bal- ken.14 För att avgöra hur mycket kunskap som behövs finns det alltså

11Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §.

12Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §.

13Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7.

14Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

885

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

skäl att se till 1 kap. 1 § miljöbalken i alla relevanta delar. Det ut- trycks också tydligt i propositionen att med risker för hälsa och miljö avses i bestämmelsen, liksom i balken i övrigt, risker beträf- fande allt som omfattas av miljöbalkens mål.15 Bevarande av biolo- gisk mångfald och resurshushållning är, enligt propositionen, utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön.16

Regeringen framhåller i förarbetena till miljöbalken att det alltid är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.17 Var och en som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kun- skap som behövs om åtgärdens effekter på den omgivande miljön.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § stadgar att nödvändig kunskap måste föreligga redan innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Den innebär alltså ett krav på adekvat planering och förberedelse av den som tänker vidta en åtgärd. Kravet innebär vidare en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verksamheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön.18

Enligt regeringen understryker kunskapsregeln vikten av att i för- väg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Den menar att ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön och att sådant ansvar i sin tur förutsätter kunskap om miljön och hur vi påverkar den.19 Det räcker alltså inte att en verksamhetsutövare vet och förstår vad denne avser göra; hen måste också kunna redogöra för miljökonsekvenserna av sitt hand- lande, i det här fallet hur en åtgärd/verksamhet påverkar fridlysta, röd- listade eller regionalt prioriterade arter.

Erforderlig kunskap vad gäller artskyddet omfattar därmed hur de arter som förekommer i området påverkas av verksamheten eller åtgärden samt vilka försiktighetsmått som krävs för att minimera den negativa påverkan på människors hälsa och miljön. Det är den som planerar en verksamhet eller att vidta en åtgärd som bäst vet vad den avser göra. Då är det också denne som måste fundera över hur om- givningen kommer att påverkas av den åtgärden. Man kan emellertid

15Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

16Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7 f.

17Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

18Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

19Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 212.

886

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

anta att beviskravet kan variera i olika sammanhang; exempelvis när miljöriskerna är mycket påtagliga kan det fordras en fullständig ut- redning om vidtagna eller avsedda försiktighetsmått, medan man i mindre allvarliga fall kan nöja sig med en viss sannolikhet för detta.20 De flesta verksamheter inom areella näringar kräver någon form av planering som utgår från platsens geografi och fysiska miljö. Det är också rimligt att anta att en verksamhetsutövare eller markägare har en sådan planering och därmed överblick över områdets förutsätt- ningar. Med ledning av vilken naturtyp som finns i ett område, kom- binerat med uppgifter om markens brukningshistorik eller hävd, före- komst av strukturer som död ved, bergbranter, raviner eller liknande i skogsmark, är det möjligt att dra i varje fall preliminära slutsatser

om vilka arter som är sannolika att finna inom området.

I odlingslandskapet förutsätter inkomststöd och ersättningar enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik att brukade marker kar- teras efter typ av mark och skötsel, så kallade block. En markägare är skyldig att kontrollera att informationen om blocken är korrekt, och att den uppdateras löpande när det sker förändringar i det bru- kade landskapet. Strukturer som är av betydelse för biologisk mång- fald i odlingslandskapet, exempelvis diken eller stenmurar, kan ibland ingå i blocken, men kan också utgöra så kallade tvärvillkorselement, som också ska kartläggas. Sammantaget innebär detta att det bör finnas tillgång till tydligt underlag gällande marker och strukturer som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.

Enligt kraven i de skogliga certifieringarna ska det finnas skogs- bruksplaner (PEFC) eller skötselplaner (FSC) som underlag för alla skogliga åtgärder som omfattas av certifieringen. Därmed ska alla certi- fierade markägare och verksamhetsutövare ha tillgång till ett skogligt planeringsunderlag som kan utgöra underlag för bedömning av åt- gärders påverkan på fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Eftersom all planering av åtgärder i skogen baseras på bestånd bör sådana underlag finnas även hos icke certifierade markägare. Det finns heller inte något som hindrar att verksamhetsutövare och mark- ägare, utöver befintliga underlag, hämtar kompletterande informa- tion från myndigheter. För både odlingslandskapet och skogen finns det generella råd och målbilder framtagna för olika naturtyper och deras betydelse för arter och biologisk mångfald. Denna kunskap

20Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. Se även prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 210.

887

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

kan tillämpas direkt av markägare och verksamhetsutövare utifrån den dokumentation som finns om deras markinnehav. De livsmiljö- underlag som utredningen föreslår ska givetvis utgöra ytterligare ett underlag för bedömning av vilken påverkan en planerad åtgärd kan medföra för artskyddet.

Eftersom artskyddet utgår från artens behov måste ett kunskaps- underlag också omfatta information om när, vid vilken tid, fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan befinna sig inom verk- samhetens/åtgärdens påverkansområde. Den aktuella arten kanske endast finns på platsen under en viss period under en planeringspro- cess som sträcker sig över många år. Sådan kunskap är viktig efter- som det då kan vara möjligt att bedriva verksamheten/vidta åtgärden utan att berörda arter påverkas.

Information om specifika arter och deras ekologi finns bland annat i Artfakta hos SLU Artdatabanken, samt i de åtgärdsprogram som har tagits fram för cirka 200 hotade arter och vissa naturmiljöer.

Sammantaget bedömer utredningen att flertalet markägare/verk- samhetsutövare redan i dag bör ha tillgång till information som kan ge en preliminär bild av var fridlysta, hotade eller regionalt priorite- rade arter kan förekomma. Med utgångspunkt från denna kunskap ska markägaren/verksamhetsutövaren söka kompletterande informa- tion som specifika artförekomster och delge denna information till myndigheter i samband med en anmälan eller tillståndsansökan.

10.2.4Särskilt om kunskap i skogen

Redan i samband med avregleringen av skogsbruket 1993 betonades vikten av ökad kunskap hos skogsägare och andra aktörer. I proposi- tionen underströks också att varje skogsägare bör ha en åtgärdsplan för sin fastighet.21 Även om det poängterades att också myndigheter behöver ha tillgång till relevant data om naturvärden för att kunna tillämpa befintliga styrmedel, ansågs det i första hand vara ett ansvar för varje skogsägare att skaffa sig tillräcklig kunskap för att kunna möta den nya skogspolitiken och det skärpta miljömålet.

Behovet av kunskapsuppbyggande noterades i samband med kon- staterandet av en utveckling mot att allt fler skogsägare saknar en naturlig förankring i lantbruket, då skogsfastigheter i ökad utsträck-

21Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 37–38.

888

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

ning förvärvas i kapitalplaceringssyfte eller genom arv. Utan ökade kunskaper hos skogsägarna bedömdes det inte som möjligt att nå de föreslagna målen.22

10.2.5Särskilt om kunskap i odlingslandskapet

Grundläggande bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturvär- den i jordbruket finns i 2 kap. miljöbalken, förordningen om miljö- hänsyn i jordbruket23 samt i Jordbruksverkets föreskrifter24. Enligt föreskrifterna får brukningsvägar, åkerrenar och hägnadsrester inte skadas, ändras eller tas bort, inte heller träd och buskar som är präg- lade av jordbruksmarkens skötsel eller som är viktiga för den bio- logiska mångfalden. Vidare får nyodling eller kultivering i betesmark inte ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden, inte heller får material i form av sten eller massor placeras på betesmark. Ett antal olika biotoper och strukturer i odlingslandskapet omfattas också av generellt biotopskydd enligt 7 kap. 11 § miljöbalken, vilka framgår av förordningen om områdesskydd25.

Sammantaget innebär dessa bestämmelser att en markägare, för att kunna följa gällande regler och för att uppfylla kraven enligt jord- bruksstöden, redan bör ha god kännedom om var dessa strukturer och miljöer förekommer i odlingslandskapet.

Preliminära bedömningar av var fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan förekomma i odlingslandskapet bör till stor del kunna göras utifrån befintligt kunskapsunderlag. Det finns dock arter vars förekomster inte är så lätt förutsägbara. Det kan exempelvis gälla vilka miljöer som är nödvändiga för insekter och vilda pollina- törer under olika skeden av deras livscykel, men också var fåglar kan tänkas häcka i odlade grödor eller vall. Här krävs mer specialiserade bedömningar där rådgivning har stor betydelse, exempelvis art- och naturtypsinformation som Jordbruksverket har tagit fram, men också artfynd och annan kunskap som finns hos myndigheter eller ideella organisationer.

22Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 39 och 82.

23Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

24Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2).

25Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

889

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

10.2.6Vem som ska ha kunskapen

Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken träffar alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Det är alltså verk- samhetsutövaren eller den som avser vidta en åtgärd som har ansvaret för att skaffa sig kunskap.

Det framhålls av Skogsutredningen att det är vanligt förekom- mande, särskilt bland mindre skogsägare, att rätten att avverka över- låts till en annan aktör, vanligtvis ett skogsbolag eller en skogsägar- förening. Skogsutredningen resonerar kring vem som då ska anses som verksamhetsutövare huvudsakligen enligt följande.26

Avverkningsrätten är en nyttjanderätt enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Den innebär att skogsägaren är skyldig att hålla träden reserverade för skogs- bolagets (nyttjanderättsinnehavarens) räkning under den tid som anges i kontraktet, dock längst fem år (7 kap. 5 § jordabalken) Sådana nyttjande- rätter tillåter avverkning utan markägarens medgivande (NJA 2009 s. 570) och överlåtelserna är sakrättsligt skyddade redan genom avtalet (NJA 1979 s. 451). Så länge ett träd inte har avverkats utgör det tillbehör till fast egen- dom, se 2 kap. 1 § jordabalken. Ett träd som huggs ned får därigenom karaktären av lös egendom. Skogsbolagen köper således en nyttjanderätt till att avverka träd. Äganderätten till träden övergår först när träden av- verkats och därmed blir lös egendom.

Som nämnts ovan åligger kunskapskravet i miljöbalken verksamhets- utövaren. En verksamhetsutövare är den som har de faktiska och rätts- liga möjligheterna att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter. Vad gäller det offentligrättsliga kravet på kunskap i miljöbalken utgör det ett krav som ska vara uppfyllt innan en åtgärd vidtas.

Markägaren är den som har det författningsreglerade kravet att lämna in en avverkningsanmälan. Det innebär att den hänsynsredovisning som ska göras enligt skogsvårdslagen åligger markägaren. Markägaren äger fortfarande marken och de träd som avverkningsanmälan omfattar. Det gäller även om markägaren genom avtal överlåtit ansvaret att lämna in en avverkningsanmälan genom ett ombud eller ingått avtal om avverk- ningsrätt. Som Skogsutredningen har redogjort för är den hänsyn som anges i anmälan inte bindande för markägaren. Hur avverkningen utförs och vilken hänsyn som tas i praktiken bör därför i många fall vara helt beroende av kunskaperna hos den som utför avverkningen och efterföl- jande föryngringsåtgärder, som markberedning och plantering.

I det läge när avverkningen faktiskt utförs kan det hävdas att mark- ägaren förlorat den faktiska och rättsliga rådigheten över själva avverk- ningen av träden och därmed inte bör ses som verksamhetsutövare. Mark- och miljööverdomstolen har i ett flertal avgörande anfört att vem som

26SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. s. 776 ff. Resten av detta avsnitt är hämtat från skogsutredningens betänkande. För referenser se skogsutredningens betänkande.

890

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

är verksamhetsutövare ofta måste avgöras utifrån förhållanden i det en- skilda fallet. Domstolen har i ett avgörande (MÖD 2010:23) bedömt att verksamhetsutövaransvaret ålegat den som har varit ansvarig att anmäla en viss verksamhet till tillsynsmyndigheten trots att uppdraget att utföra verksamheten till viss del överlämnats på uppdrag till annan aktör. Domstolen la i detta fall viss vikt vid att uppdragstagaren var utbytbar.

Iett annat avgörande (MÖD 2005:64) har Mark- och miljööverdom- stolen ansett att ett bolag var verksamhetsutövare då bolaget enligt avtal på uppdrag ställt i ordning en plats och ansvarade för underhåll samt för att erforderliga lov och tillstånd fanns för den verksamhet som bedrevs på platsen. Dessa uttalanden har dock gjorts i andra avseende än just kunskaps- kravet. Någon omfattande praxis på detta område i fråga om skogsbruk har Skogsutredningen inte kunnat hitta. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande (Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-06-16 i mål nr M 425-16) prövat om ett bolag som förvärvat en avverkningsrätt av en fastighetsägare och som därefter på beställning från fastighetsägaren plante- rat granplantor kunde anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Länsstyrelsen hade förelagt bolaget att ta bort de granplantor som plan- terats då planteringen hade utförts i ett naturreservat i strid med reservats- föreskrifter. Mark- och miljööverdomstolen bedömde att bolaget inte kunde anses utgöra en verksamhetsutövare. Avgränsningen av området hade inför avverkningen utförts av fastighetsägaren, dennes konsult och representanter från grannmarkens ägare. Uppdraget till bolaget gällde så- ledes en av beställaren redan utpekad plats. Enligt domstolen kunde därför bolaget inte anses ha något bestämmande inflytande över var planteringen skulle ske. Bolaget hade agerat på fastighetsägarens uppdrag i enlighet med uppdraget. Såsom uppdraget var utformat hade bolaget inte heller haft någon anledning att själv utreda eller ifrågasätta fastighetsgränserna och avgränsningen av planteringsområdet.

Markägaren har alltid den faktiska och rättsliga möjligheten att innan en avverkning utförs påverka hur den ska utföras. Utgången i nyss nämnda avgörande talar således för att en markägare som avser att avverka skog på sin fastighet som huvudregel bör kunna anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. I vilken utsträckning en markägare i praktiken har möj- lighet att påverka beror i stor utsträckning på markägarens egen kompetens

iatt bedöma åtgärdens påverkan på naturvärden. Det kan krävas en sär- skild kompetens för att kunna bedöma om ett område har särskild betydelse för biologisk mångfald eller inte. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa fall kan finnas flera aktörer som utför delar av en skogsbruksåtgärd och som

idessa delar kan anses utgöra verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. Skogsutredningen har inte kunnat hitta några avgöranden som behandlar hur en sådan situation ska hanteras i fråga om skogsbruksåtgärder. I två hov- rättsavgöranden (RH 2013:43 och RH 2007:8) har domstolarna prövat vem som i straffrättsligt hänseende kan hållas ansvarigt för underlåtelse att lämna in en avverkningsanmälan innan avverkning. Skyldigheten regleras i skogs- vårdslagen och den åligger uttryckligen markägaren. Skogsutredningen be- dömer därför inte att utgången i dessa avgöranden har någon avgörande be- tydelse vid bedömning av begreppet verksamhetsutövare enligt miljöbalken.

891

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Artskyddsutredningen instämmer i den analys som gjorts av Skogs- utredningen beträffande att det är markägaren som är verksamhets- utövare, oaktat om markägaren anlitar någon annan för att utföra själva arbetet i skogen. Detsamma bör gälla inom jordbruket, exempelvis om lantbrukare anlitar maskinstationer för åtgärder som att plöja, så, skörda eller rensa diken.

10.2.7Vilken information behövs?

Information på olika nivåer behövs för att en verksamhetsutövare ska kunna uppfylla kunskapskraven. Ansvaret för att ta fram infor- mationen kan översiktligt sammanfattas på följande sätt:

Tabell 10.1 Information som behövs för att uppfylla kunskapskravet i miljöbalken

Ansvar för att ta fram och tillgängliggöra sådan information

Typ av information	Exempel	Ansvar

Regelverk	Lagar, förordningar, föreskrifter	Stat och myndigheter
Fakta om arter och	Ekosystemtjänster, landskaps-	Stat och myndigheter, universitet,
livsmiljöer	perspektiv, systematiska	högskolor och forsknings-
	inventeringar, basfakta om arter:	institutioner
	ekologi, utbredning, namn och
	släktskap samt kännetecken

Vägledning	Rådgivning, riktlinjer, beskrivning	Stat och myndigheter
	av faktorer som kan gynna respek-
	tive skada arter och livsmiljöer
	eller andra faktorer i naturland-
	skapet

Statusbedömning av	Miljöövervakning, rödlistan, rappor-
arter och livsmiljöer	tering enligt EU-direktiv: fågel-,
	livsmiljö-, vatten- och havsdirektiven
Naturgeografisk	Förekomst av naturtyper, arter,
information om	strukturer och ekologiska
specifika platser	funktioner, landskapsinformation

Stat och myndigheter

Markägare, verksamhetsutövare, ideella organisationer, allmän- heten, stat och myndigheter på ett övergripande plan, univer- sitet, högskolor och forskningsinstitutioner

Information om hur	Markägare, verksamhetsutövare
en planerad verk-
samhet kan påverka
naturmiljön på en
specifik plats

892

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Sammantaget betyder ovanstående att markägare och verksamhets- utövare inte har ansvar för att ta fram övergripande information om arters ekologi eller funktioner i landskapet. Däremot har dessa aktö- rer ansvar för att ta fram den naturgeografiska information, i vid bemärkelse, som behövs för att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd ska kunna bedömas utifrån den övergripande informa- tion som staten och olika myndigheter tillhandahåller. Saknas grund- läggande information faller även det på den som vill vidta en åtgärd eller påbörja en verksamhet att ta fram denna. Det ankommer också på verksamhetsutövaren eller markägaren att känna till regelverket och ha tillräcklig kunskap om ett geografiskt område för att kunna bedöma om en planerad åtgärd kan komma att påverka naturmiljön på ett sådant sätt att det behövs en anmälan eller prövning enligt miljö- balken.

Utredningen konstaterar alltså att staten har ett övergripande ansvar för att ta fram kunskap om natur och biologisk mångfald, samt att samordna och tillgängliggöra denna kunskap, så länge en mark- ägare eller verksamhetsutövare inte gör anspråk på att utföra någon åtgärd som riskerar att påverka naturen. Ansvaret att ta fram kun- skap faller på markägaren eller verksamhetsutövaren först då denne av- ser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kan komma att påverka naturmiljön.

10.2.8Kunskapskrav utgår från effekten och ska vara rimliga

Regeringen framhåller i miljöbalkspropositionen att det rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning hur långt skyldigheten att skaffa kunskap bör sträcka sig.27 Enligt pro- positionen beror kraven som kan ställas bland annat på verksamhe- tens eller åtgärdens art och omfattning. Vid bedömningen av vilken kunskap som kan anses motiverad att inhämta måste beaktas graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för miljöbalkens mål. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller ut- övar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.

27Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

893

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

I det dagliga livet begränsar sig kraven för gemene man till att skaffa sig sådan information som förmedlas genom produktinformation och liknande lättillgänglig information på varor eller förpackningar. För yrkesmässig verksamhet kan det däremot ställas krav på att skaffa kunskap inom och utom landet och att, om tidigare erfarenhet sak- nas, göra egna undersökningar.28

Därtill omfattas kunskapskravet av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken. En utgångspunkt för bedömningen är att de krav ska ställas som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås. En cen- tral del av tillämpningen av denna bestämmelse är sedan att bedöma proportionerna mellan nyttan av det man gör och kostnaderna för att göra det. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värde- ras i de olika fallen.

Vad gäller vikten att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslighet i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas.29 Kun- skapskravet kan på så sätt sägas vara differentierat beroende på

•risken för störning från aktuell verksamhet/åtgärd,

•hur stor effekten riskerar bli beroende på störningens art,

•hur stor effekten riskerar bli beroende på vilka arter som riskerar att drabbas.

Det finns utrymme för att ställa högre krav på enskilda vid yrkes- mässig verksamhet.

10.2.9Olika sätt att ta fram kunskapen

Det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska presentera ett underlag som innebär att åtgärdens/verksam- hetens påverkan på miljön kan bedömas och i möjligaste mån motver- kas. Frågan är då hur verksamhetsutövaren skaffar sig denna kunskap.

28Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

29Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.

894

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Det finns mycket information om biologisk mångfald i Sverige, men informationen kan vara spridd mellan olika myndigheter och aktörer. Det kan därmed vara svårt att få överblick över den informa- tion som finns, och som inte alltid är så lätt att tolka.

Naturinventeringar utförs av många olika aktörer: projektörer, konsulter, branschföretag inom skogsnäringen, kommuner, länssty- relser, centrala myndigheter, ideella organisationer, privatpersoner, grund- och högskolor mer mera. Eftersom metoderna kan skilja sig mycket åt kan det vara svårt att jämföra resultaten och underlagen är inte alltid kvalitetssäkrade. Det finns en nationell standard för hur en naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald ska genom- föras.30 Syftet med standarden är i första hand att ensa metoder för framtagande av underlag inför exploatering och fysisk planering, men metoden kan även användas i andra sammanhang som exempelvis naturvårdsplanering. Denna metod kan vara användbar som utgångs- punkt för inventering och bedömning av naturvärden i ett större per- spektiv, till exempel på landskapsnivå eller för det totala markinne- havet hos en större markägare. Viktigt är dock att utgå från vilken kunskap som behövs i det enskilda fallet då inventeringar enligt SIS inte alltid kan hantera detta.

Naturinventeringar utförs också av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade företag. Skogsstyrelsen utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. Även Sveaskog med flera större aktörer inom skogsbruket har tagit fram rutiner för naturvärdesbedömningar. Det kan också finnas andra metoder som används inom en bransch, exempelvis har Vatten- fall tagit fram en metod för bland annat fågelinventeringar i samband med vindkraftsetablering.

10.2.10 Skogsutredningens bedömning och förslag

Utredningen konstaterar att Skogsutredningen, som lämnade sitt be- tänkande31 den 30 november 2020, har gjort en noggrann genomgång av kunskapskravet enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Artskydds- utredningen instämmer i den bedömning som Skogsutredningen har gjort av ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare lik-

30SIS (Swedish Standards Institute). Svensk standard SS 199000:2014: Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – Genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning.

31SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

895

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

som att kunskapskravet gäller även för åtgärder inom pågående mark- användning. Skogsutredningens bedömning lyder enligt följande.

Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Det är i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Det finns behov av att förtyd- liga vilket krav på kunskap som finns för markägaren.32

Skogsutredningens slutsats innebär att reglerna i miljöbalken riktar sig till den som är verksamhetsutövare och därmed till den som är ansvarig för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka att verk- samheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Artskyddsutredningen instämmer i slutsatsen att det är viktigt att tydliggöra att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet har ett ansvar, enligt 2 kap. miljöbalken, att ha eller skaffa sig tillräcklig kunskap.

10.2.11 Sammanfattande slutsats

Det är verksamhetsutövarens eller den som vidtar en åtgärds ansvar att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive under- lag, i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.

Mycket information om biologisk mångfald finns framtagen och tillgänglig hos myndigheter. Här kan ett samråd tjäna till att sam- rådande myndighet(er) tillhandahåller sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda bedömningar som finns tillgängliga bör på förfrågan till- handahållas. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhets- utövaren/den som ska vidta en åtgärd med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet.33 När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön, är det verksamhetsutövaren/den som vidtar åtgärden som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta.

Sammantaget innebär våra slutsatser att vi instämmer i Skogsut- redningens analys och bedömning av kunskapskravets placering. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som kunskapskravet

32SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 805.

33Prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft. s. 83.

896

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

kommer att generera beror av omständigheterna i det enskilda fallet. Här menar vi att de livsmiljöunderlag som vi föreslår (se kap. 11) kan utgöra ett bra underlag för att bedöma utredningsbehovet. Visar underlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Ett sätt för verksamhetsutövaren/den som ska vidta åtgärden att minska utredningskostnaden kan då vara att utgå från att arten ifråga finns där och redan utifrån vad som framgår av livsmiljöunderlaget vidta försiktighetsmått. Det är i slutänden den ansvariga myndigheten som måste bedöma om underlaget är tillräck- ligt för att kunna ligga till grund för ett beslut och att det beslutet inte fattas i strid med fridlysningsbestämmelserna.

De förslag som Skogsutredningen har lagt i anledning av detta handlar om förtydliganden i skogsvårdslagen, vilken ligger utanför ramarna för denna utredning. Förslagen inverkar emellertid inte heller på vårt utredningsuppdrag. Skogsutredningens förslag om att en under- rättelse till Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning inte längre ska utgöra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, och att markägaren själv ska bedöma om åtgärden omfattas av samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inte, bedömer vi kan vara ett bra sätt att tydliggöra skillnaden mellan de båda lagstiftningarna.

10.3Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll och finansiering

Utredningens förslag: Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mång- fald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.

Kunskapsunderlag och webbtjänster som tillhandahålls av SLU Art- databanken har en avgörande roll för många myndigheters dagliga verksamhet och ärendehandläggning. Bland tjänsterna kan nämnas Artportalen, Artfakta, Analysportalen, Dyntaxa, SKUD (Svensk kul- turväxtdatabas) den svenska rödlistan samt det svenska artprojektet, där böckerna i serien Nationalnyckeln ingår.

897

Förslag kunskapskrav och utredningsansvarSOU 2021:51

Webbtjänsten Artportalen är en databas för observationer av väx- ter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram till och med 2019 hade 74 miljoner fynd registrerats i Artportalen34, och an- talet ökar ständigt när nya fynd rapporteras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga 96,5 procent rapporteras in av allmänheten.35 Genom denna så kallade citizen science, medborgarforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel.

Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsult- företag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare infor- mation om varje enskilt fynd.

Under 2019 var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.36 400 handläggare hos läns- styrelserna och 211 handläggare hos Skogsstyrelsen har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger under 2020 och Skogsstyrelsen 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyd- dade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfråg- ningar per år från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artuppgifter ur databasen. 37

SLU Artdatabanken finansieras till 70 procent genom statliga an- slag och till övriga 30 procent genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. Naturvårdsverket står ensamt för cirka 16 procent av intäk- terna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verk- samheten.38

34SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.

35SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

36SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.

37SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

38SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13.

898

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Inför 2019 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskär- ningar på grund av minskad extern finansiering.39 Som en följd av de minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länssty- relserna. Skogsstyrelsen avböjde att betala avgiften och även där stängdes alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals handläggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, cirka 60 procent avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten.

Utredningen konstaterar att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av Sveriges myndig- heter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Motsvarande tjänst finns visserligen hos SBDI, som inkluderar Artportalens fynddatabas, men denna tjänst bedömer utredningen vara mer svåranvänd än Artportalen, eftersom all text är på engelska och tjänsten främst vänder sig till forskare.

Artskyddsutredningen har undersökt i vilken mån landets kom- muner har egna system för noteringar av artfynd, något som blev ganska vanligt i början av 1990-talet. De samlade svaren tyder på att de allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och i stället använder Artportalen.

Utredningen konstaterar att om Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grund- läggande förutsättning att information om arter och biologisk mång- fald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företags verk- samheter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärendehandläggning.

Utredningen bedömer sammantaget att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan till kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgäng- liga som underlag för planering och ärendehandläggning. Utred-

39SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8 och 12.

899

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

ningen föreslår därmed att Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald. Syftet ska vara att föreslå lösningar på hur verksamheten kan få en tydlig roll och en långsiktigt stabil finansiering.

10.4Förslag: Nationell bristanalys av vilken kunskap om biologisk mångfald som behöver kompletteras

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag av reger- ingen att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas.

Analysen ska ligga till grund för prioriteringar av riktade in- venterings- eller övervakningsinsatser i syfte att ta fram underlag som behövs för arbetet med att uppnå de nationella miljökvali- tetsmålen samt uppfylla Sveriges internationella åtaganden gäl- lande biologisk mångfald.

I Sverige har många framsynta insatser gjorts för att bygga upp kun- skap till stöd för arbetet med biologisk mångfald, exempelvis genom tidigare inventeringar av våtmarker, sumpskogar och nyckelbiotoper

iskogslandskapet, ängs- och betesmarker, genom miljöövervakning, NILS (Nationell inventering av landskapet, NILS), svensk fågel- taxering, basinventering av Natura 2000 och skyddade områden, med mera. Artskyddsutredningen konstaterar dock att det saknas objek- tiva rikstäckande inventeringar för andra specifika artgrupper än fåglar, exempelvis insekter, svampar, lavar och mossor. Detta påpekas också som en brist av LRF i deras rapport om miljömålet Levande skogar40.

Artskyddsutredningen konstaterar att styrkan med nationellt täckande kunskapsinhämtning, som utförs systematiskt med en på förhand utarbetad vetenskaplig metod, är att resultaten är jämför- bara och kvalitetssäkrade, ger överblick och tjänar som ett pålitligt beslutsunderlag för myndigheter och andra aktörer.

40LRF (2020), Levande skogar – skogliga miljöer för en hållbar framtid, s. 17.

900

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Utredningen konstaterar vidare att det finns brister i vår kunskap om vissa livsmiljöers och artgruppers förekomst och/eller ekolo- giska behov41. Kunskapsläget kan exempelvis begränsas av att vissa arter är svåra att hitta eller artbestämma, eller av att arterna inte har varit föremål för intresse från professionella eller ideella artexperter. Särskilt allvarlig är bristen på kunskap i de fall det gäller fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter.

Enligt utredningen behövs en analys av inom vilka artgrupper eller livsmiljöer kunskapsläget är bristfälligt, och vilka sakområden som är viktigast att komplettera. Syftet med en sådan analys är att tydliggöra eventuella kunskapsbrister som kan motverka att Sverige når miljömålen eller lever upp till internationella åtaganden. När det är klarlagt var kunskapsluckorna finns kan inventeringsinsatser rik- tas till de sakområden där det finns störst behov av mer kunskap.

10.5Förslag: Information om fridlysta arter

Utredningens förslag: Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Art- databanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande:

•Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige

•Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i Sverige

•Vilka arter som är nationellt fridlysta i Sverige

•Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdata- bankens rödlista 2020

•Skäl för fridlysning för respektive art

•Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot

•Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande para- grafer

41Naturvårdsverket (2020): Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, s. 13.

901

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

•Information om fiske: hänvisning till information om fred- ning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiske- bestämmelserna.

Informationen ska finnas lätt tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats. Webbplatserna för Havs- och vattenmyndigheten, Jord- bruksverket och Skogsstyrelsen ska ha tydliga hänvisningar till Naturvårdsverkets information.

Informationen om vilka arter som är fridlysta i Sverige är utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas tydlig, samlad information om vilka arter som omfattas av formellt skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta hänsyn till fridlysta arter och deras behov och arbeta pro- aktivt med att förebygga påverkan på dessa arter behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov.

Arter i artskyddsförordningens bilaga 1

Som det ser ut i dag framgår alla arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv av artskyddsförordningens bilaga 1, där de arter som omfattas av fridlysningsreglerna i vår svenska artskyddsförord- ning är markerade med ”N”. Myskoxe och järv omfattas inte av EU:s livsmiljödirektivs bilaga IV, men ingår i bilaga 1 till artskyddsförord- ningen med markeringen ”n”, eftersom arterna kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av internationella åtaganden, i detta fall genom att båda arterna omfattas av Bernkon- ventionen.

Alla fåglar som omfattas av bilagorna I–III till fågeldirektivet fram- går också av bilaga 1 till artskyddsförordningen.

Generellt gäller att arter som omfattas av livsmiljödirektivet, men enligt svensk lag fredas genom fiskebestämmelserna, inte framgår av artskyddsförordningens bilaga 1. Det gäller fiskar och vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur, som i stället fredas.

Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur som omfattas av livsmiljödirektivet framgår inte av artskydds- förordningen utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen, se nedan.

902

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förord- ning fiskeförordningen. Vissa fiskar är enbart fredade genom fiske- reglerna, se nedan.

Enligt EU:s fågeldirektiv är alla arter av vilda fåglar fredade om de förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium, vilket inklu- derar det geografiska Europa samt de makaronesiska öarna Madeira, Azorerna och Kanarieöarna. Fågeldirektivets artikel 1 ska enligt EU- kommissionen tillämpas med stöd av artlistan EU Bird List42 som Kommissionen tar fram i samverkan med medlemsstaterna. Listan omfattar arter som har en stabil population, arter som förekommer tillfälligt, arter som har försvunnit sedan 1950 samt arter som har införts av människan. Enligt Kommissionen ska artikel 1 i fågeldirek- tivet tillämpas för arter som har en stabil population, men också för tillfälligt förekommande arter. Fågeldirektivet ska inte tillämpas för införda arter.

En komplett lista över fågelarter som omfattas av EU:s fågel- direktiv och som förekommer i Sverige framgår inte någonstans i svensk författning och finns heller inte publicerad av någon myn- dighet, däremot av ideella organisationer. Sammantaget bedöms cirka 250 arter häcka regelbundet i landet. Flertalet av dessa framgår av bilaga 1 till artskyddsförordningen, där de är markerade med ”S”. Listan i bilagan har dock inte reviderats sedan artskyddsförordningen togs fram 2007 och situationen gällande vilka arter som häckar regel- bundet kan ha ändrats. Bilaga 1 till artskyddsförordningen redovisar heller inte vilka arter som kan förekomma mer eller mindre tillfälligt och utgör alltså inte en komplett lista över de fågelarter som förekom- mer vilt i Sverige och som därmed ska omfattas av artikel 1 i fågel- direktivet.

SLU Artdatabanken har en lista över alla fågelarter som förekom- mer vilt i Sverige, men den är inte publicerad. BirdLife Sverige har en uppdaterad artlista på sin webbplats.43

42EU-kommissionen, EU Bird List (endast tillgänglig digitalt): https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm.

43BirdLife Sverige, Sveriges fågeltaxa, lista över fåglar som förekommer i Sverige: https://birdlife.se/ rk/sveriges-fageltaxa.

903

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Fiskelagstiftningen omfattar också fridlysta och fredade arter

Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blöt- djur som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv återfinns inte i artskydds- förordningens bilagor, utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen. Det gäller flodpärlmussla, samt fiskarterna asp, majfisk, staksill samt nissöga som är fredade genom fiskeförordningen.44 Fiskarterna flod- nejonöga, bäcknejonöga, havsnejonöga omfattas av EU:s livsmiljö- direktiv och förekommer i Sverige men de svenska populationerna är undantagna och omfattas därmed inte av direktivet. Blötdjurs- arterna sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förordning fiskeförordningen. Fisken mal är också fredad genom 2 kap. 5 § fiskeförordningen, men omfattas inte av livsmiljö- direktivet.

Enligt Havs- och vattenmyndighetens (Fiskeriverkets) föreskrif- ter45 är det förbjudet att fiska skärkniv, havsnejonöga, pigghaj, små- fläckig rödhaj, brugd, sillhaj (håbrand), slätrocka, knaggrocka, maj- fisk, staksill, blåfenad tonfisk och ål. Dessa arter är alltså fredade enligt fiskebestämmelserna.

Jaktlagstiftningen fredar däggdjur och fåglar

Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar, enligt 2 § jaktlagen. Enligt 3 § jaktlagen är allt vilt fredat och får jagas endast om detta följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Arter som inte omfattas av bestämmelser om laglig jakt är alltså fredade.

Vissa arter av vilt kan vara fredat enligt både jaktlagen och 4 § artskyddsförordningen, till exempel gäller detta för alla arter av fåg- lar som förekommer vilt i Sverige (cirka 250 arter). Dessutom är ett stort antal däggdjur fredade/fridlysta enligt båda regelverken: alla arter av valar som kan förekomma i Sverige (cirka 17 arter), alla arter av fladdermöss (19 arter), brunbjörn, lo, fjällräv, järv, utter, varg, vikare (säl), myskoxe samt buskmus och hasselmus.

442 kap. 5 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

453 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.

904

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

I de fall det finns laglig jakt på vilt gäller jaktreglerna. I de fall det inte finns laglig jakt på en art av vilt gäller fredning enligt jaktlagen och fridlysning enligt artskyddsförordningen parallellt. Vid illegal jakt ska jaktreglerna tillämpas.

Fridlysta arter – information om skäl för skydd, ekologi och behov av hänsyn

I artskyddsförordningens båda bilagor listas flertalet fridlysta arter, men där finns inga uppgifter om skälen till att arterna behöver skydd, vilka ekologiska behov arterna har, i vilka naturmiljöer de förekom- mer, vilka hänsyn som kan behövas, med mera.

Båda bilagorna till artskyddsförordningen är uppställda i syste- matisk ordning, det vill säga eftersläktskap. Arterna i bilaga 1 är sor- terade i bokstavsordning efter det vetenskapliga namnet, vilket inte är så lätt att hitta i om man söker efter det svenska namnet. I denna bilaga dominerar dessutom arter som inte förekommer i Sverige, vilket gör att det är lätt att missa de arter som omfattas av fridlysning enlig 4 och 7 §§. Bilaga 2 är lättare att orientera sig i, eftersom arterna är sorterade efter det svenska namnet. Båda bilagorna till artskydds- förordningen bör kunna göras enklare att läsa och söka i.

Information hos SLU Artdatabanken: Artportalen, Artfakta

Ekologisk information om många arter finns i SLU Artdatabankens databas Artfakta.46 Databasen omfattar främst rödlistade arter och innehåller därmed inte komplett information om alla arter som före- kommer i Sverige, men databasen uppdateras löpande genom att ny information tillförs. Det är lätt att söka på det svenska namnet, men är också möjligt att göra filtrerade sökningar på olika teman. Det är oklart om det går att få fram kompletta listor över alla fridlysta arter genom sökning i Artfakta. Sökningar kan också kompliceras av att Artfakta har med underarter, varianter och hybrider som inte framgår av artskyddsförordningens bilagor, men som ändå kan omfattas av fridlysningen.

SLU Artdatabanken har lanserat begreppet naturvårdsarter som en samlingsterm för arter som bör uppmärksammas i verksamheter

46SLU Artdatabanken: https://artfakta.se/artbestamning.

905

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

som påverkar naturmiljön.47 Begreppet omfattar både fridlysta arter, typiska arter, rödlistade arter, ansvarsarter, signalarter och nyckel- arter. Många av dessa är sådana arter som indikerar gynnsam beva- randestatus för utpekade naturtyper enligt EU:s livsmiljödirektiv.

SLU Artdatabanken tillhandahåller också webbplatsen Artpor- talen, som är en databas för observationer av Sveriges växter, djur och svampar. Webbplatsen drivs av SLU Artdatabanken på uppdrag av Naturvårdsverket och är ett viktigt verktyg för såväl professio- nella aktörer som för intresserade privatpersoner.

Vem som helst kan rapportera artfynd till Artportalen och söka bland databasens observationer. Rapportörerna finns runt om i landet och består till största delen av privatpersoner, men också av profes- sionella tjänstemän, forskare och andra som i tjänsten genererar fynd- uppgifter om olika arter. Även om vem som helst kan söka i Art- portalen kan vissa känsliga uppgifter skyddas från åtkomst för alla utom de som har särskilt behörighet.

Naturvårdsverkets information

Naturvårdsverket har bra generell information om fridlysta arter, men mer utvecklad ekologisk information finns bara för vissa ut- valda arter.48 Det finns ingen regionalt anpassad information och den information som finns är ganska kortfattad. För mer information om växter hänvisar Naturvårdsverket till Den virtuella floran, som administreras av Naturhistoriska riksmuseet.49

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har tillsam- mans med SLU Artdatabanken tagit fram mycket omfattande och bra information i rapportform om cirka 200 rödlistade arter genom så kallade åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP).50 Vissa av de arter som omfattas av åtgärdsprogram är fridlysta, men inte alla. Några av programmen omfattar hela naturtyper och berör därmed större grupper av arter. Samtliga åtgärdsprogram finns listade i ett doku- ment på Naturvårdsverkets webb.51 Informationen i åtgärdsprogram-

47SLU Artdatabanken: www.artdatabanken.se/publikationer/bestall-publikationer/ naturvardsarter.

48Naturvårdsverket: www.naturvardsverket.se/Var-natur/Djur-och-vaxter/Fridlysta-arter.

49Naturhistoriska riksmuseet: http://linnaeus.nrm.se/flora.

50SLU Artdatabanken: www.artdatabanken.se/arter-och-natur/naturvard/atgardsprogram.

51Naturvårdsverket: www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i- sverige/naturvard/atgardsprogram-hotade-arter-20191114.pdf.

906

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

men finns inte tillgänglig i sökbar form förutom via textsökning i respektive dokument.

Skogsstyrelsens information om biologisk mångfald

Skogsstyrelsen har mycket information om naturvärden och miljö- hänsyn på sin webbplats.52 Här finns bland annat branschens mål- bilder för god miljöhänsyn gällande ett antal olika teman som till exempel kantzoner mot våtmarker, träd och buskar med naturvär- den, hänsynskrävande biotoper, med mera.53

Skogsstyrelsen har tagit fram en lista över cirka 70 fågelarter som ska prioriteras när ärenden granskas enligt 30 § skogsvårdslagen.54 På uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken sammanställt kun- skapsunderlag om ett antal fågelarter i form av Vägledning för hänsyn till fåglar, även kallade artvisa vägledningar som finns tillgängliga via Skogsstyrelsens webbplats.55 Det bör dock påpekas att dessa artvisa vägledningar bygger på bedömningar av arternas bevarandestatus på regional nivå och att vägledningarna alltså inte kan tillämpas för landet som helhet.

Ytterligare information om arter och naturtyper i skogsmiljöer finns i form av signalarter56 och nyckelbiotoper57. Skogsstyrelsens inventeringar av sumpskogar och nyckelbiotoper redovisas i kart- verktyget Skogens pärlor.58

52Skogsstyrelsen: www.skogsstyrelsen.se.

53Skogsstyrelsen: www.skogsstyrelsen.se/mer-om-skog/malbilder-for-god-miljohansyn.

54Skogsstyrelsen, prioriterade fågelarter: www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och- tillsyn/artskydd/fridlysta-och-prioriterade-arter/prioriterade-fagelarter-bilaga-4.pdf.

55Skogsstyrelsen, artvisa vägledningar: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/artskydd.

56Skogsstyrelsen, signalarter: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologisk- mangfald/signalarter.

57Skogsstyrelsen, nyckelbiotoper: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologisk- mangfald/nyckelbiotoper.

58Skogsstyrelsen, Skogens pärlor: www.skogsstyrelsen.se/sjalvservice/karttjanster/skogens- parlor.

907

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Havs- och vattenmyndighetens ansvar för åtgärdsprogram

Myndigheten ansvarar för ett antal åtgärdsprogram för hotade arter som lever i vatten, till exempel flodnejonöga och flodpärlmussla (som dock inte är fridlysta enligt artskyddsförordningen).59

Jordbruksverkets information om biologisk mångfald

Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden.60 Myndigheten har under lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.

Länsstyrelsernas regionala artlistor

I många län har länsstyrelsen och Skogsstyrelsens distrikt gemen- samt tagit fram regionala artlistor över både fridlysta och rödlistade arter som förekommer i länet. Listorna är dock inte alltid offentliga och får betraktas som verktyg i myndigheternas löpande arbete.

10.6Förslag: Ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande naturmiljöer

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam- verkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.

59Havs- och vattenmyndigheten, åtgärdsprogram för hotade arter: www.havochvatten.se/download/18.7bb4ad22156f6eab61641854/1473238022741/havs- atgardsprogram-och-kunskapsuppbyggande-program-hotade-arter.pdf.

60Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/vaxter/odling/biologisk- mangfald/natur--och-kulturmiljoer#h-Reglerochradomhurdugynnardenbiologiskamangfalden.

908

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Utredningen bedömer att det är viktigt att information som behövs för att arbeta proaktivt med biologisk mångfald inom areella när- ingar och andra verksamheter tas fram ur ett användarperspektiv, så att den blir praktiskt tillämpbar. Ett sätt kan vara att ta fram råd och riktlinjerför olika naturmiljöer och branscher i syfte att gynna bio- logisk mångfald.

I Riksrevisionens rapport Skyddet av värdefull skog från 2018 dras slutsatsen att det finns behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen61:

Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sek- torsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för upp- fyllande av miljömålen.

Skogssektorn arbetar i samverkan med branschföreträdare och andra intressenter för skogsbruk med att ta fram målbilder för god miljö- hänsyn är exempel på sådana råd och riktlinjer, liksom de publika- tioner Jordbruksverket har tagit fram om skötsel och biologisk mång- fald i olika naturtyper i odlingslandskapet (se nedan).

Utredningen konstaterar att ett mer proaktivt arbetssätt skulle kunna ge mycket positiva effekter för att bevara biologisk mångfald i naturlandskapet, samtidigt som verksamhet kan bedrivas. Arbetet med råd och riktlinjer för hänsynskrävande biotoper bör kunna vara ett viktigt verktyg för proaktivt arbete med bevarande av biologisk mångfald. Om åtgärder utformas för att gynna till exempel fridlysta eller rödlistade arter kan mycket vinnas utan att verksamheter be- höver försvåras. Generella riktlinjer kan arbetas fram för att till exem- pel skydda vissa viktiga strukturer i naturmiljön. Det är också viktigt att ta fram exempel på hur hänsyn kan planeras in i olika miljöer och för olika verksamheter. Sammantaget bör den biologiska mångfalden i stort kunna gynnas avsevärt av att råd och riktlinjer utformas för vissa naturtyper och paraplyarter. Om dessa kan gynnas genom att hänsyn planeras in som förebyggande åtgärder kan ett stort antal andra arter komma att inkluderas i de positiva effekterna.

61Riksrevisionen (2018), Skyddet av värdefull skog, s. 6 (RiR 2018:17).

909

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Skogssektorns arbete med målbilder för hänsynskrävande biotoper

Skogssektorn har arbetat fram målbilder62 för olika typer av hänsyn i skogen, dessa kan ligga till grund för en utveckling av sådant kun- skapsunderlag som omfattas av utredningens förslag:

•Miljöhänsyn

•Friluftsliv och rekreation

•Hänsynskrävande biotoper.

Skogssektorns målbildsdokument för hänsynskrävande biotoper i skogsmark kan läsas som en sammanhållen rapport eller skrivas ut som separata faktablad. Faktabladen beskriver huvudkaraktärerna för de olika biotoperna, målbilder för god hänsyn inom skogsbruket, naturvärden, beskrivningar och definitioner. De biotoper som be- skrivs är:

•Äldre sandtallskog

•Äldre skog på uddar/öar/holmar på myr, i sjö och vattendrag

•Äldre hänglavsrik skog

•Äldre hällmarkskog

•Naturskogsrester-barrskog

•Bergbranter och rasbranter

•Lodytor

•Raviner och klyftor

•Blockmarker

•Örtrika bestånd på kalkrika marker

•Sumpskog/dråg med naturskogskaraktär

•Strand-/svämskogar med naturskogskaraktär

•Källpåverkad mark och källor

•Örtrika områden längs dråg, bäckar, åar och andra vattendrag

62Skogsstyrelsen, skogssektorns målbilder för god miljöhänsyn: www.skogsstyrelsen.se/mer- om-skog/malbilder-for-god-miljohansyn.

910

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

•Kärr och småvatten

•Äldre skogsbete

•Hassellundar

•Tidigare åkerholmar som ingår i skogsmark

•Brynmiljöer i anslutning till öppen jordbruksmark

•Igenvuxna hagar och lövängar

•Yngre brandfält

•Träd och buskar med naturvärden.

På uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken tagit fram art- visa vägledningar63 för ett stort antal fågelarter, underlag som används i myndighetens löpande arbete. I dessa vägledningar beskrivs kort- fattat artens ekologiska krav, utbredning och regionala skillnader, om arten har signalvärde för skyddsvärda skogsmiljöer, vilka fak- torer som missgynnar eller hotar arten samt allmänna behov av hän- syn. För arter som omfattas av dessa vägledningar bör det vara möjligt att koppla ihop de befintliga vägledningarna med beskrivningar av hänsynskrävande biotoper. Därefter bör arbetet utvecklas för att täcka in hänsynskrävande biotoper i naturlandskapet i stort, med areella näringar som målgrupp.

Jordbruksverkets underlag om skötsel av biotoper för biologisk mångfald i odlingslandskapet

Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden. Myndigheten har under lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet. Vissa är dock endast tillgängliga som papperspublikationer. Några exempel är:

•Skogsbetesmarker, 2013

•Hamling och lövtäkt, 2001

63Skogsstyrelsen, vägledningar för hänsyn till fåglar: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/ artskydd.

911

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

•Fäbodskog och fäbodbruk, 1997

•Restaurering av betesmarker och ängar, 2006

•Naturbetesmarker

•Bete och betesdjur

•Småskalig naturvårdsbränning – för flora och fauna

•Gynna brynen och få nyttor tillbaka, 2018

•Buskar och träd behövs på slätten

•Skötsel av äldre hamlade träd

•Gynna mångfalden vid vatten

•Träd i odlingslandskapet, 1994

•Insekter i odlingslandskapet, 1998

•Faktablad om fjärilar i odlingslandskapet, 2016

•Faktablad om fåglar i odlingslandskapet, 2019.

Jordbruksverket har också tagit fram appar med information om van- liga fjärilar, fåglar och insekter som är nyttiga i odlingslandskapet.64 Apparna kan laddas ner i mobilen och ger i realtid lättillgänglig in- formation om arters ekologiska behov och vilka hot som finns, men ger också om konkreta skötselåtgärder som kan vidtas för att gynna arterna.

Sammantaget bedömer utredningen att arbetet med att ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande natur bör utvecklas och sam- ordnas, så att informationen blir lätt tillgänglig och praktiskt tillämp- bar i olika verksamheter. Naturvårdsverket samt Havs- och vatten- myndigheten bör därmed få i uppdrag att samordna och utveckla sådana underlag.

64Jordbruksverket: https://jordbruksverket.se/e-tjanster-databaser-och-appar/appar.

912

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

10.7Förslag: Sammanställ positiva och negativa åtgärder

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam- råd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrä- vande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regio- nalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvali- tativ och kvantitativ analys av effekterna.

Utredningen har informerats om att det saknas sammanställningar av de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter, men också motsvarande sammanställningar vad gäller nega- tiv påverkan.65

Utredningen bedömer att det är av betydelse för ett proaktivt arbetssätt för att gynna biologisk mångfald att kartlägga både posi- tiva och negativa åtgärder som kan påverka utvecklingen. Naturvårds- verket bör därmed få i uppdrag att göra sådana sammanställningar.

10.8Förslag: Tydlig information om olika skyddsformer och begrepp

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera be- grepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.

För allmänheten, men även för professionella aktörer, kan det vara oklart vilka skillnaderna är mellan olika begrepp som rör artskyddet: fridlysning, fredning, rödlistning, CITES-listning, naturvårdsarter, paraplyarter, med mera. Begreppet hotade arter används också ofta

65Naturvårdsverket PM 2021-02-24.

913

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

vardagligt utan närmare beskrivning eller koppling till eventuella regelverk. Det förekommer att begrepp blandas mer eller mindre oavsiktligt i ett och samma resonemang och att de används felaktigt. Utredningen konstaterar att exempelvis begreppet naturvårdsarter används i olika sammanhang som en sammanfattande benämning på fridlysta arter, rödlistade arter samt signalarter enligt Skogsstyrel- sens inventeringsmetoder för biologisk mångfald i skog.

Utredningen bedömer sammantaget att det behövs kompletterande information på Naturvårdsverkets webbplats som tydligt och samlat beskriver vad de olika begreppen innebär och vad som skiljer dem åt.

914

11Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

11.1Arbetets utförande

Enligt utredningsdirektiven ska översynen syfta till att värna och stärka den privata äganderätten samt säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och där- igenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Som beskrevs i föregående kapitel ska utredaren också analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastig- hetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd – hänsyn behöver tas till de särskilda förutsätt- ningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när markägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU-rätten och med andra internationella åtaganden.1 I kapitlet om kunskapskrav och ut- redningsansvar klargjorde vi det grundläggande utredningsansvaret och lämnade förslag på hur statens ansvar att tillhandahålla nödvän- digt underlag ifråga om artskydd ska förtydligas. I denna del går vi vidare i det uppdraget och kopplar ihop det ansvaret med de hänsyn som behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid på- gående och icke-pågående markanvändning, samt med de krav på före- byggande strategi som följer av naturvårdsdirektiven.2

Vidare hanterar vi i denna del själva artskyddet och hur det ska säkerställas i ett tydligt och lättillgängligt regelverk som är förenligt med EU-rätten och andra internationella åtaganden samt bidrar till bevarandet av biologisk mångfald över tid. Av utredningsdirektiven framgår att artskyddet ska vara rättssäkert. Regelverket ska värna

1Dir. 2020:58, s. 7 och 14.

2De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.

915

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en till- lämpning som innebär att lika fall behandlas lika.3 Exakt vad som avses med rättssäkerhetsbegreppet kan inte utläsas ur utrednings- direktiven men vi har tolkat det som att det snarare handlar om vissa rättssäkerhetsgarantier, se avsnitt 8.4.2.–8.4.4. Att undersöka alla tänk- bara rättssäkerhetsgarantier som är av betydelse för förslagen och analysera olika utfall beträffande våra förslag låter sig inte göras inom ramen för utredningen. Därför har vi valt att tolka utredningsdirek- tiven tämligen fritt i detta avseende. I det följande utgår vi från vad som framkommit vid utredningens expertgruppsmöten såvitt avser olika aspekter som kan förstås och analyseras i termer av rättssäker- het. Vi uppfattar att det är följande egenskaper som efterfrågas i det regelsystem som föreslås.

•Artskyddsreglerna ska förmå ge arterna nödvändigt skydd för att Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internatio- nella och EU-rättsliga förpliktelser.

•I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning.

•Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.

•De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verk- samhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.

•Det ska finnas möjlighet att överklaga beslut som fattas och som rör handlingar eller underlåtenheter i strid med bestämmelser som relaterar till miljön samt beslut som berör individuella rättigheter.

Ett inneboende problem är svårigheten att reglera ett komplext system med förutsebar lagstiftning. Naturen är ett komplext system som innehåller många återkopplingar, tidsfördröjningar, icke-linjära möns- ter och till viss del slumpmässiga element medan de rättsliga reglerna

3Dir. 2020:58, s. 1.

916

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

måste formuleras för att möta allmänna krav på rättssäkerhet och förutsebarhet.4 Systemen behöver på något sätt göras kompatibla.5

Av Agenda 2030-propositionen framgår att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030 och att Sverige ska driva på genom- förandet av Agenda 2030 såväl nationellt som internationellt samt att genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.6

Att förvaltningen måste äga rum inom ramen för de planetära gränsvärdena innebär därför med nödvändighet att en ekosystem- baserad adaptiv förvaltning också inkluderar klimatfrågan och inne- bär att förvaltningen av biologisk mångfald och användningen av eko- systemtjänster också ska utgöra en del av strategin för att anpassa sig till de negativa effekterna av klimatförändringen. Härvid är det vik- tigt att beakta att sådana anpassningsåtgärder till negativa följder av klimatförändringen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på bio- diversiteten men att det är möjligt att välja instrument som ökar de positiva effekterna samtidigt som de negativa minskar, och att dessa väljs.7

Denna utredning har delvis sin bakgrund i prop. 2013/14:141 En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.8 Proposi- tionen är i sin tur av betydelse inte bara för arbetet med att uppnå flera av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet men också för de internationella mål som kallas Aichimålen, det vill säga målen i den strategiska plan för biologisk mångfald 2011–2020 som har antagits inom konventionen för biologisk mångfald.

Även målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 var av relevans för propositionen.9 Eftersom utredningen syftar till att se över det svenska regelverket och ta fram förslag som är förenligt med

4Forsberg (2012). Skogen som livsmiljö En rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mång- fald. Diss., Uppsala universitet, s. 72 f.

5Forsberg (2012) a.a., s. 73. Detta eftersom naturen endast reagerar på påverkan – inte på att regler föreskriver något. Om detta reaktörs- och aktörsperspektiv, se Westerlund (2004). Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s. 33 ff.

6Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.

7Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 12.

8Av prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 80 framgår att syftet med uppdraget bör vara att efter en allmän översyn av bestämmelserna på området föreslå dels en lättöverskådlig och samlad artskyddslagstiftning, dels enskilda bestämmelser som på ett bättre sätt än i dag tillvaratar nationella och internationella skyddsintressen samtidigt som de är väl avpassade för deras praktiska tillämpning.

9Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 1.

917

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

EU-rätten och internationella åtaganden bör det vara självklart att det är den arbetsmetod som har preciserats genom Malawiprinciperna inom den globala konventionen om biologisk mångfald (CBD) som ska vara vägledande för utredningsarbetet. Centrala funktioner är, en- ligt Malawiprincpierna, just adaptiv förvaltning. Utredningen bör där- för, metodmässigt, ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen och behovet av en adaptiv förvaltning.

11.1.1Malawiprinciperna i svensk tappning

Av Naturvårdsverkets rapport10 framgår att ekosystemansatsen som arbetsmetod kan fungera som en översiktlig checklista, som genom att precisera frågeställningen bland annat pekar ut berörda aktörer samt pekar på ekosystemens kapacitet att leverera varor och tjänster samtidigt som den betonar betydelsen av delaktighet.11 Ekosystem- ansatsen beskrivs med tolv vägledande principer, de s.k. Malawiprin- ciperna, som syftar till att göra tillämpningen av ekosystemansatsen enklare:12 Naturvårdsverket har sammanfattat principerna under sex rubriker. Dessa behandlas kortfattat var för sig, nedan.

Rubrik 1. Gemensamma mål och delaktighet

Rubrik 1 sammanfattar Malawiprinciperna 1, 2 och 12 och betonar betydelsen av delaktighet vid målformulering och förvaltning. Sam- hällets samlade intressen bör bestämma förvaltningens mål. Detta betyder att alla relevanta sektorer, vetenskapliga discipliner och övriga intressenter (t.ex. ursprungsbefolkningar och lokalsamhällen) ska vara delaktiga i besluten. Förvaltningen bör ligga på lägsta lämpliga nivå och engagera alla intressegrupper för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.13

10Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser.

11Naturvårdsverket, a.a., s. 14.

12Naturvårdsverket, a.a.

13Naturvårdsverket, a.a., s. 15.

918

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Rubrik 2. Naturens kapacitet att producera varor och tjänster sätter gränser

Rubrik 2 sammanfattar Malawiprinciperna 5, 6 och 10 och betonar vikten av att bibehålla ekosystemens förmåga att producera ekosys- temtjänster samt att försiktighetsprincipen bör tillämpas. Bevarande av ekosystemens struktur och funktion bör vara ett prioriterat mål, eftersom ett fungerande ekosystem har en förmåga att klara av för- ändringar bättre. Ett fungerande ekosystem har även god kapacitet att producera varor och tjänster. En utarmning av ekosystemen kan leda till ökad sårbarhet. Därför måste ekosystemen förvaltas inom ramen för dess kapacitet att producera varor och tjänster. Förvalt- ningen bör alltså även tillämpa försiktighetsprincipen. Ekosystem- ansatsen bör tillämpas för att uppnå en balans mellan bevarande och nyttjande av resurser.14

Rubrik 3. Kunskap är en källa till framgång

Rubrik 3 omfattar Malawiprinciperna 11 och 12 och handlar om vikten av att alla typer av kunskaper bör tydliggöras i processen. Ekosystem- ansatsen bör beakta alla typer av relevant information från alla be- rörda sektorer, inklusive vetenskaplig kunskap från olika discipliner, och lokal kunskap.15

Rubrik 4. Att göra eller inte göra – men det kostar

Rubrik 4 omfattar Malawiprincip 4 och betonar vikten av att förstå ekosystemens värden ur ett ekonomiskt perspektiv. Det är grundläg- gande att förstå ekosystemens värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald, samt skapa incitament som främ- jar biologisk mångfald och hållbart nyttjande.16

14Naturvårdsverket, a.a., s. 16.

15Naturvårdsverket, a.a., s. 17.

16Naturvårdsverket, a.a., s. 18.

919

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Rubrik 5. Avgränsningar i tid och rum

Rubrik 5 sammanfattar Malawiprincip 3, 7 och 8 och handlar om hur avgränsningar, i såväl tid som rum, bör göras. Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala, både när det gäller geografiska avgräns- ningar och tidsmässiga aspekter. Målen för förvaltningen bör vara långsiktiga, eftersom effekter av förvaltning ibland inte märks förrän efter lång tid. Även effekter, verkliga eller tänkbara, på andra eko- system av förvaltning bör beaktas.17

Rubrik 6. Flexibilitet i förvaltningen

Rubrik 6 beskriver Malawiprincip 9 och handlar om att förvaltningen bör vara adaptiv. Förvaltningen måste acceptera att förändringar sker och därför bör förvaltningen vara dynamisk och anpassas efter upp- följning och utvärdering för att bättre nå målen. Även mål och syften kan förändras över tid.18

11.1.2Adaptiv förvaltning och ofullständig kunskap

Ekosystemansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen, men också till att vår kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Det innebär också en insikt om att även om vetenskapliga överväganden bör ligga till grund för bevarandeinsatsen så är det inte säkert att veten- skapen alltid kan ge svar.19 Således måste den ofullständiga kunska- pen återspeglas i naturvården och mer allmänt i miljölagstiftningen. Vetenskapen måste också informera lagstiftaren och beslutsfattare om hur vetenskaplig (ofullständig) kunskap bäst införlivas i besluts- processer. Det är också viktigt att skilja närvaron av olika vetenskap- liga bedömningar (som i och för sig kan variera men ändå vara veten-

17Naturvårdsverket, a.a., s. 19.

18Ibid.

19Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306 som hänvisar till W.E. Wagner (2003). The Bad Science Fiction: Reclaiming the Debate over the Role of Science. Public Health and Environmental Regulation,

66L. & Contemp. Probs. 63, 64.

920

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

skapligt baserade) från värdebaserade bedömningar.20 Detta för att veta vilken typ av bedömning som bör göras i ett visst avseende; utfallet av tillämpningen av vissa regler ska bero av en vetenskaplig bedöm- ning medan andra regler förutsätter att en avvägning ska göras mellan vissa värden.

Med adaptiv förvaltning menas, mycket kortfattat, att åtgärderna (förvaltningen) planeras, följs upp och justeras kontinuerligt och på ett kunskapsuppbyggande sätt; det handlar om att fånga upp, försöka förstå och förändra i en medveten och lärande process som ständigt upprepas. Ekosystemansatsen pekar även på att åtgärderna (förvalt- ningen) ska genomföras på den lägsta lämpliga nivån för att skapa enga- gemang och delaktighet, inte bara när det gäller att formulera mål, utan även när det gäller genomförandet. Ekosystemansatsen betonar även vikten av försiktighetsprincipen.21

11.1.3Erkännandet av att ekosystemen är dynamiska

Karaktäristiskt för teorier om adaptiv förvaltning är erkännandet av att ekosystemen är dynamiska och att förändring därmed är ound- viklig. Adaptiv förvaltning beskrivs därför ofta som en lärandepro- cess där förvaltningsåtgärder har karaktären av hypoteser att testa, för att sedan utvärdera, jämföra med målformuleringar och vid behov ompröva.22 Det krävs alltså hela tiden en utvärdering av huruvida de uppsatta målen har nåtts eller inte samt vid behov en omformulering av hypoteserna eller förvaltningsmålen.

Utvärderingen anses utgöra grunden för införskaffandet av den kunskap om ekosystemen som är nödvändig för förvaltningen. När utvärderingen har skett måste den nya kunskapen inkorporeras i fram- tida beslutsfattande. Därmed uppkommer en adaptiv förvaltningscykel som något förenklat kan beskrivas som att man med den preliminära kunskapen som grund formulerar mål, vidtar åtgärder för att nå detta

20Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306.

21Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. s. 11.

22Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 58.

921

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

mål, observerar systematiskt, utvärderar om åtgärderna har lett mot målet, och med den nya kunskapen formuleras vid behov nya mål.23

11.1.4Åtgärder för biologisk mångfald som metod för ekosystembaserad anpassning

Ekosystembaserad anpassning innebär att man använder förvalt- ningen av ekosystemen som ett instrument för att vidta anpassnings- åtgärder. Sådan ekosystembaserad anpassning kan tillämpas på regional, nationell och lokal nivå, både på projekt- och programnivå och på kort eller lång sikt. Ekosystembaserad anpassning som direkt ankny- ter till biodiversitet inkluderar bland annat:

•hållbar vattenförvaltning där avrinningsområden, akviferer, sväm- plan och tillhörande vegetation kan bidra till att reglera över- svämningar,

•katastrofriskreducering där återställande av kustnära livsmiljöer kan vara en effektiv åtgärd mot stormfloder och kusterosion,

•hållbar förvaltning av gräsmarker och landområden för att jord- bruksmarkers försörjning av ekosystemtjänster

•etablering av jordbrukssystem där användningen av inhemska specifika grödor och boskapsorter, bibehållandet av genetisk mång- fald av grödor och boskap samt bevarandet av olika jordbruks- landskap kan trygga livsmedelsförsörjningen, och

•att etablera och förvalta skyddade områden för att säkerställa fort- satt leverans av ekosystemtjänster för ökad resiliens vad gäller kli- matförändringar.

För att säkerställa att ekosystembaserade anpassningsaktiviteter ger de sociala, ekonomiska, kulturella och biologiska mångfaldsfördelar som de kan ge är det viktigt att beaktas samtliga fördelar vid planer- ing, design, genomförande, övervakning och utvärdering. Avvägningar och synergier behöver därför identifieras och undersöks noggrant och här betonas vikten av deltagande av alla berörda intressenter vid be-

23Christiernsson. a.a., s. 58 f.

922

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

slut om hur åtgärder ska vidtas och genomföras.24 Omvänt blir det också viktigt att överväga just vilka synergier åtgärder för biologisk mångfald kan medföra vad gäller andra ekosystemtjänster, till exem- pel anpassning i klimathänseende.

11.1.5Adaptiva funktioner; relationen mellan systemets komponenter

Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.25

Teorier kring adaptiv förvaltning ger sällan konkreta och syste- matiska förslag på hur rättssystem bör utformas. Emellertid finns det rättsvetenskapliga forskare som dragit generella slutsatser och några av dessa redovisas nedan.

a)Rätten bör utformas för att hantera den ofullständiga kunskapen. Förvaltningsbeslut ska kunna fattas även när effekten på ekosys- temet inte med säkerhet kan fastställas i förväg. Detta innebär att resultatet utvärderas i efterhand och att besluten om nödvändigt justeras.26

b)Om det finns risk för irreversibla skador på den biologiska mång- falden bör angreppssättet kombineras med funktioner som säker- ställer att gränser för hållbarhet inte överskrids.

24Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 45.

25Flera forskare har skrivit om adaptiv förvaltning som förvaltningsmodell ur miljörättsligt perspektiv (se t.ex. Westerlund (1997) En hållbar rättsordning; (2003) Miljörättsliga grundfrågor 2.0; (2010) ”Rätt och riktig vetenskap” i Nordisk miljörättslig tidskrift 2010:1; Gipperth (1999) Miljökvalitetsnormer: En rättsvetenskaplig studie i reglerteknik för operationalisering av miljö- mål; Dalhammar (2008) Miljömålen och miljöbalken – Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål); Ebbesson (2010) ”The rule of law in governance of complex socio-eco- logical changes” Global Environmental Change 20(3):414–422 och Bohman (2017) Trans- boundary Law for Social-Ecological Resilience?: A Study on Eutrophication in the Baltic Sea Area. Även ur ett naturvetenskapligt perspektiv finns mycket skrivet men för utredningens syften är det just kopplingen natur-juridik som är intressant. I framställningen rörande centrala funk- tioner för adaptiv förvaltning tas utgångspunkt i Christiernssons och Forsbergs akademiska avhandlingar rörande adaptiv förvaltning eftersom dessa handlar om just art- och habitatskydd (med fokus på jakt respektive skog).

26Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 63 f.

923

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

c)Om icke skyddsvärda arter omfattas av skyddssystemet och en hög skyddsnivå finns risk för låg acceptans av reglerna.27

d)Rätten bör möjliggöra ett brett deltagande och decentralisera be- slutsfattandet till lokal nivå. Lägre nivåer ökar emellertid risken för bristande holistisk syn. En sådan utformning bör därför kom- bineras med funktioner som minimerar riskerna för brist på holi- stisk syn i förvaltningen28 t.ex.

i.genom att låta nivån för beslutsfattande variera med artens utbredningsområden eller

ii.se till att rätten innehåller funktioner som säkerställer ett holi- stiskt perspektiv även om beslutsfattandet har decentralise- rats.29

e)För ökad legitimitet kan lagstiftningen ställa krav på viss delta- gandeprocess som

i.dels säkerställer att intressenterna är delaktiga i beslutsproces- ser (t.ex. vad avser listning eller utformning av förvaltnings- planer),

ii.dels att dessa får en ökad kunskap om regleringen.30

f)Rätten bör möjliggöra adaptivitet genom att tillåta viss experi- mentell förvaltning (för inlärning) och samtidigt säkerställa en tillämpning av försiktighetsprinicpen som minimerar riskerna för irreversibla skador. Detta kan ske genom att man vid experimen- tell förvaltning kräver mer beslutsunderlag eller större säkerhets- marginaler.31

g)Återkoppling kan ses som kärnan i ett adaptivt förvaltningssystem.32 Det innebär bl.a. att

27Christiernsson. a.a., s. 336.

28Risker med lokal förvaltning kan bl.a. vara att det från det lokala perspektivet kan vara svårt att se större ekosystemsamband, strukturer och andra ekologiska värden samt att t.ex. viltarter som ska skyddas kan ge upphov till lokala skador och konflikter i lokalbefolkningen. Se Christiernsson. a.a., s. 60 f.

29Christiernsson. a.a., s. 62.

30Christiernsson. a.a., s. 336.

31Christiernsson. a.a., s. 63 f.

32Se prinicp 4 i Addis Abeba-principerna (COP 7 decisions VII/12 annex II, Addis Ababa principles and Guidelines on the Sustainable Use of Biodiversity).

924

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

i. Miljöövervakningsfunktioner måste kopplas till den adaptiva regleringen eller planeringen.33

ii.Rätten behöver innehålla funktioner för att återkoppla kun- skap om effekter i naturen till styrsystemet för att vid behov anpassa rättsläget.34

h)Rätten behöver innehålla funktioner som minimerar risken för konflikter med enskildas rättssäkerhet när förvaltningen görs mer adaptiv.35 Detta innebär bl.a. att

i.Vid rättslig operationalisering av miljömål behöver målet kon- kretiseras så att tydliga handlingsregler kan utkristalliseras.36

ii.Det måste klart och tydligt framgå av bestämmelse eller beslut att omfattningen av vad man måste avstå från att göra eller vil- ken åtgärd man ska vidta kan förändras, t.ex. vid ny ekologisk kunskap. Förändringen kan avse tidsperspektivet, den rumsliga skalan eller något annat som fastställts rättsligt.37

iii.Ett angreppssätt som ger upphov till lägre risk för konflikter med förutsebarhet (men också sämre förutsättningar för adap- tivitet) är att fastställa vad som ska gälla för kortare tidsperioder men utan möjlighet att ändra förutsättningar under den fast- ställda tiden.38

iv.Ett alternativ för att åstadkomma precisering kan vara rättsligt bindande förvaltningsplaner som beaktar såväl de särskilda be- hoven för varje art i kombination med de specifika intressena beroende på vilken typ av exploateringsintresse som är aktuell i olika områden.39

33Christiernsson. a.a., s. 336.

34Christiernsson a.a., s. 95.

35Christiernsson a.a., s. 64.

36Forsberg, a.a. s. 81.

37Christiernsson. a.a., s. 334.

38Ibid.

39Christiernsson. a.a., s. 336.

925

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.2Grundläggande kriterier i utredningens arbete

I arbetet med att ta fram förslag på fridlysningsbestämmelser samt regler för hur dessa ska tillämpas har vi, mot bakgrund av ovanstå- ende, satt upp vissa kriterier för vad våra förslag ska svara mot. Dessa grundläggande kriterier är således ovan angivna rättssäkerhetsgaran- tier jämte kravet på adaptivitet. Bitvis är kriterierna överlappande, men vi redovisar dem ändå självständigt, för tydlighets skull.

•Effektivt artskydd: Reglerna ska förmå ge nödvändigt skydd för fridlysta arter, så att Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internationella och EU-rättsliga förpliktelser.

•Proportionalitet: Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.

•Tillgång till rättsmedel: Det ska finnas rättsliga medel för att överklaga de beslut som fattas.

•Skydd för egendom: I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersätt- ning.

•Förutsebarhet: De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verksamhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.

•Adaptivitet: Systemet måste kunna anpassas vid ny kunskap eller nya förutsättningar i övrigt.

Ett annat sätt att angripa problematiken hade varit att göra avväg- ningar mellan dessa kriterier, men vi uppfattar inte att avvägningar i egentlig mening är möjliga; det effektiva artskyddet ska tillgodoses och för de aktörer som berörs måste regelsystemet garantera vissa grundläggande funktioner, till exempel förutsebarhet och proportio- nalitet. Vår ambition med nedanstående förslag är alltså att så lång som möjligt tillgodose samtliga dessa kriterier.

Vår utgångspunkt i det följande är att de, för egendomsskyddet inskränkande, effekter som följer av artskyddet inte innebär en otill- låten kränkning av egendomsskyddet i vare sig EKMR eller regerings- formen. En proportionalitetsavvägning ska dock alltid göras i det

926

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

enskilda fallet. Enligt Europadomstolen ska dock, i samband med proportionalitetsbedömningen, hänsyn tas till om den enskilde till- erkänns ersättning i någon form. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten.

Nedan inleder vi med allmänna utgångspunkter och en kortfattad sammanfattning av varje kriterium och hur vi ser på det. Därefter redogör vi för våra förslag.

11.3Allmänna utgångspunkter

11.3.1Effektivt artskydd

Varför det behövs ett skydd av biologisk mångfald och ett skydd av arter i form av fridlysningsbestämmelser finns närmare beskrivet i bakgrundsdelarna. I bakgrundsdelarna beskrivs också de internatio- nella och EU-rättsliga åtaganden som Sverige ska leva upp till.

Effektivitetsbegreppet i utredningsdirektiven kan problematise- ras. Om vi utgår från en ekonomiskt effektiv allokering går en sådan ut på att maximera samhällets nettofördelar. En nettofördel definieras härvid som att nyttan överskrider kostnaderna. Ekonomisk effek- tivitet anses föreligga när marginalnyttan för den senast producerade enheten är lika med marginalkostnaden.40 En sådan definition av effek- tivitet kräver mycket information och är därför förenad med stora osäkerheter, just med avseende på informationsunderlaget. Ur mora- liskt perspektiv kan man ha invändningar mot en sådan effektivitets- definition; till exempel kan mycket allvarliga hälso- eller miljöeffekter som endast påverkar ett fåtal människor respektive naturmiljöer tänkas godtas om de totalt sett uppvägs av de positiva effekterna.41 Kostnadseffektivitet innebär att man i stället specificerar ett policy- mål (till exempel gynnsam bevarandestatus för en viss art) och att man därefter etablerar ett system som försäkrar att det policymålet nås. Kostnadseffektiviteten påverkar endast det andra steget, valet av

40Härvid bortses från lösningar där optimum ligger på ”ingen användning” eller ”fullständig användning”.

41Tietenberg (2002) The Tradable Permits Approach to Protecting the Commons: What Have We Learned? s. 3. De etiska problem som kan tänkas uppkomma liknar de som även andra nytto- maiximerande filosofier har att hantera, se till exempel Rawls kritik av utilitarismen i Rawls (1971), En teori om rättvisa.

927

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

instrument för att nå det uppsatta målet. Kostnadseffektivitetskri- teriet ger alltså ingen vägledning när det gäller att sätta ett lämpligt policymål. Kostnadseffektiviteten blir relevant när det gäller att välja sätt och medel för att möta det satta policymålet. Kortfattat innebär kostnadseffektivitetskriteriet att den bästa allokeringen är den som gör att målet nås till minsta möjliga kostnad. Om målet samtidigt råkar vara ekonomiskt effektiv så kommer den kostnadseffektiva allo- keringen också att vara effektiv. Det finns dock inget i kostnadseffek- tivitetskriteriet som garanterar ett sådant resultat.42

Vi har inte utgått från att det är ekonomisk effektivitet som ska uppnås (eftersom det skulle kunna innebära att Sverige åsidosätter EU-rättsliga och internationella åtaganden förutsatt att förtjänsten är tillräckligt god) utan har läst utredningsdirektiven som att de sna- rare handlar om kostnadseffektivitet då ett visst mål ska nås (Sverige ska leva upp till sina EU-rättsliga och internationella åtaganden). En- ligt utredningsdirektiven har vi emellertid även fått en anvisning om vilket medel som ska användas för att nå det målet, nämligen frid- lysningsbestämmelserna. Som vi tolkar utredningsdirektiven handlar vårt utrymme för att använda kostnadseffektivitetskriteriet i över- synen därmed endast om att hitta en lämplig avvägning i hur frid- lysningsbestämmelserna utformas. Slutsatsen blir att vi måste utgå från att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser samt nationellt uppsatta mål. Förutsatt att fridlysningsreglerna kan säker- ställa att så sker, ska vi välja den utformning av reglerna som är mest fungerande och rättssäker. Vad som är mest fungerande tolkar vi handlar om möjligheten att genomdriva dem (tillsyn och kontroll). Innebör- den av rättssäkerhetsbegreppet har vi diskuterat i avsnitt 8.4.2.–8.4.4 och där dragit slutsatsen att det måste handla om att befintliga rätts- säkerhetsgarantier är tillämpliga ifråga om de regler vi föreslår.

I avsnittet om EU:s naturvårdsdirektiv framgår vad som krävs generellt för att leva upp direktivens krav. Det är här viktigt att skilja mellan det resultat som direktiven föreskriver ska uppnås och de metoder för att uppnå resultatet som direktiven föreskriver ska använ- das (till exempel Natura 2000 och förbudsreglerna) samt den valfri- het som medlemsstaternas nationella myndigheter har i övrigt när det gäller att bestämma form och tillvägagångssätt för genomföran-

42Tietenberg (1980) Transferable discharge permits and the control of stationary source air pollu- tion: a survey and synthesis, s. 395.

928

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

det.43 Medlemsstaterna måste använda föreskrivna metoder (de är nödvändiga villkor för ett korrekt genomförande av direktivet) men att endast använda dem kanske inte räcker för att nå det resultat som ska nås; de föreskrivna metoderna är då inte tillräckliga för ett kor- rekt genomförande.

I avsnittet om tolkning av naturvårdsdirektivens förbudsregler fokuseras på tolkningen av förbudsbestämmelser i artiklarna 5 (fågel- direktivet) och 12 (livsmiljödirektivet). I avsnittet om Sverige och skyddet av biologisk mångfald redovisas de internationella åtagan- den som Sverige har gjort rörande biologisk mångfald, hur dessa i vissa avseenden genomförs genom de svenska miljömålen samt att de svenska miljömålen som kopplar till biologisk mångfald inte nås.

Att miljöbalken ska användas som redskap för att nå de svenska miljömålen är inte något nytt, utan framgår redan av miljöbalkspro- positionen, där regeringen förklarar att miljöbalken medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.44 Utredningsdirektiven pekar också på att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse, vilket återspeglas bland annat i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om.45 Av utredningsdirektiven framgår vidare att art- skyddsförordningen (som är antagen med stöd av 8 kap. miljöbal- ken) är en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mångfalden samt att det därför är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reg- lerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid.46

I detta avsnitt använder vi generellt följande begrepp gällande arter:

•Fridlyst: skyddad enligt lag.

•Hotad: rödlistad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) eller akut hotad (CR).

•Regionalt prioriterad: arter utvalda i samverkan mellan länsstyrel- sen och Skogsstyrelsen.

43FEUF artikel 288.

44Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 162.

45Dir. 2020 :58, s. 5.

46Dir. 2020 :58, s. 6.

929

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.3.2Skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken

Redan i miljöbalkens portalparagraf anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling, samt att en sådan utveck- ling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde, och att män- niskans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det föreskrivs alltså ett ansvar för män- niskan att förvalta naturen väl, och härigenom speglas den så kallade förvaltartanken. Bengtsson pekar på att utgångspunkten är att natu- ren som sådan har ett värde och att människan, samtidigt som natu- ren brukas, ska förvalta den väl, vilket bland annat framgår av att bio- logisk mångfald nämns särskilt.47

Den föreslagna utformningen av 8 kap. miljöbalken ska alltså ses i ljuset av miljöbalkens portalparagraf, som anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en be- stämd riktning. Av miljöbalkspropositionen framgår att miljöbalken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen, och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad be- greppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.48 En precisering för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv är att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer.

Genom att införa en inledande bestämmelse i 8 kap. miljöbalken, avser vi framför allt att tydliggöra, att syftet med de åtgärder som vidtas enligt kapitlet är att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar ut- veckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Mot bakgrund av det tolknings- imperativ som portalparagrafen innebär bör preciseringen utgöra målsättningen för vad som kan anses vara ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd. Kopplingen mellan portalparagrafen, miljö- målen och de förslagna ändringarna i 8 kap. miljöbalken diskuteras mer utförligt i avsnittet om den målsättning som utredningen före- slår ska införas i 8 kap. 1 § miljöbalken.

Själva resursen, som i det här fallet är resursen biologisk mång- fald, förvaltas inte av en utpekad aktör. Mark förvaltas av den som äger marken eller innehavare av annan rätt till marken. Arterna som finns på, i och över marken rör sig fritt och bryr sig varken om fastighetsgränser eller administrativa gränser. Ansvaret för att inte

47Bengtsson (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 27.

48Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljö- kvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.

930

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

göra något i strid med de regler som skyddar arterna gäller alla, oav- sett om man är markägare eller inte. Det åligger emellertid även en markägare, verksamhetsutövare eller innehavare av särskild rätt att inte göra något som är i strid med de regler som skyddar arterna. Syf- tet med att införa inledande målbestämmelse i 8 kap. miljöbalken är att i artskyddssammanhang synliggöra det förvaltaransvar som följer av miljöbalkens portalparagraf. Ansvar för skyddet av arter har alla som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet som kan inverka på den biologiska mångfalden, i och med att miljöbalken ska tilläm- pas så att den biologiska mångfalden bevaras49.

I många situationer måste utövare och myndigheter bedöma om och på vilket sätt en verksamhet eller åtgärd får utföras med hänsyn till bestämmelserna om artskydd. Då tillämpas den typ av regler som formulerar de egentliga kraven, det vill säga de fridlysningsregler som

viföreslår i 8 kap. miljöbalken. Dessa ska, enligt etablerad praxis till- lämpas inom ramen för allmän hänsyn. I de allmänna hänsynsreglerna anges grundkraven för alla slags verksamheter och åtgärder. Funk- tioner hos reglerna kan emellertid variera.

Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken är handlingsregler som anger vilket skydd som ska ges arterna. Flera av fridlysningsreglerna byg- ger på de bestämmelser som följer av naturvårdsdirektiven. Enligt kom- missionen är god information och vägledning från behöriga myndig- heter ett lämpligt sätt att genomföra dessa bestämmelser.50 På så sätt skulle det kunna uttryckas att fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. i första hand vänder sig till myndigheter som utövar tillsyn och med- delar tillstånd. Det är därmed dessa myndigheter som genom att ut- öva tillsyn och meddela tillstånd med villkor ska försäkra sig om att det som är förbjudet enligt reglerna inte händer. De handlingsregler som tydligt riktar sig till var och en som agerar på ett sätt som kan påverka arterna är snarare de som framgår av 29 kap. miljöbalken.

Först i andra hand utgör fridlysningsreglerna handlingsdirektiv till var och en. Detta eftersom var och en måste kunna planera och utföra åtgärder eller bedriva verksamheter på ett sätt som accepteras av den myndighet som tillämpar reglerna, i samband med tillsyn, pröv- ning och annan kontroll. Reglerna styr också domstolars och andra myndigheters bedömning av miljöpåverkande verksamhet, till exem-

491 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken.

50Kommissionen (2007): Guidance document on the strict protection of animal species of Com- munity interest under the ’Habitats’ Directive 92/43/EEC, s. 37.

931

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

pel vid tillståndsprövning. Om mark- och miljödomstolen anser att ett tillstånd får ges fastställer den, med utgångspunkt från bland annat hänsynsreglerna, villkor för verksamheten. Villkoren ska därför ses som en överförd precisering av hänsynsreglerna (inklusive artskydds- reglerna) i ett enskilt fall.

Reglerna styr också direkt och indirekt tillsynen av miljöpåver- kande verksamheter. Myndigheter ska kontrollera att hänsynsreg- lerna följs. Om en verksamhet har tillstånd, ska i stället kontrolleras att tillståndsvillkoren följs och dessa är, som sagt, en precisering av hänsynsreglerna. Hänsynsreglerna har normalt ett indirekt samband med regler om straff och liknande sanktioner, på det sättet att det är olagligt att bryta mot tillståndsvillkor (som alltså är en precisering av hänsynsreglerna).51

Kopplingen till försiktighetsprincipen är tydlig. Ännu tydligare blir den kopplingen när bevisbördan vad gäller risker läggs på den som vill utöva en riskabel verksamhet eller vidta en sådan åtgärd. För att slippa ett krav (som bedöms vara skäligt) måste alltså verksam- hetsutövaren/den som ska vidta en åtgärd visa att vissa risker inte föreligger eller, vilket är mer långtgående, att verksamheten eller åt- gärden uppfyller de lagliga kraven i alla dess delar. Denna senare be- visregel gäller normalt vid tillämpning av miljöbalkens allmänna hän- synsregler och följer av 2 kap. 1 § miljöbalken.52

När tillämpningen av en regel bygger på en objektiv bedömning bortses från den enskilde utövarens (subjektiva) omständigheter. Be- dömningen av bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken är objek- tiv. Utgångspunkten är här vilka kostnader som ett typiskt, välskött företag i branschen klarar, alltså inte ekonomin hos det företag som prövas. Å ena sidan betyder detta att ett företag med sämre ekonomi än det typiska inte kommer undan med att kravet är så dyrt att verk- samheten i praktiken kanske måste stänga. Å andra sidan ska inte ett företag tvingas att använda en dyrare och effektivare teknik än den branschtypiska, även om man faktiskt skulle ha råd med det.53

Genom att det är myndigheter som står för de kontrollerande funktionerna får myndigheterna ett tolkningsföreträde. Det måste vara myndigheterna som avgör om de (måhända diffusa) krav som följer av hänsynsreglerna efterlevs eller inte. Den som inte är nöjd

51Michanek och Zetterberg (JUNO upplaga 4). Den svenska miljörätten, s. 42 ff. (om krav- reglers funktioner).

52Michanek och Zetterberg. a.a., s. 44 (om kravreglers funktioner).

53Michanek och Zetterberg. a.a., s. 45 (om kravreglers funktioner).

932

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

med hur en myndighet har tolkat dessa regler, vilket till exempel kom- mer till uttryck genom föreläggande om försiktighetsmått eller vill- kor i ett tillstånd, kan överklaga beslutet genom vilket myndighetens tolkning kommer till uttryck.

Sammanfattningsvis avser vi, genom förslaget, att koppla ihop det förvaltaransvar som uttrycks i 1 kap. 1 § miljöbalken med 8 kap. miljö- balken. Syftet är att förtydliga att när artskyddsbestämmelserna tol- kas, inom ramen för och som en precisering av reglerna om allmän hänsyn i miljöbalken, så ska de åtgärder som vidtas (oaktat om det handlar om verksamhetsutövares försiktighetsmått eller myndig- heters tillsynsåtgärder eller andra åtgärder eller underlåtenheter som kan följa av att artskyddsbestämmelserna tillämpas) bland annat syfta till att genomföra portalparagrafens förvaltaransvar och att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar utveckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Begrep- pet syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan myndig- heter och verksamhetsutövare när det handlar om biologisk mångfald.

Arterna

Av utredningsdirektiven framgår att vi ska se över artskyddsför- ordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter.54 Det finns inte någon avgränsning rörande vilka arter som avses, varför vi uppfattar att utredningsdirektiven avser samtliga arter som i sitt naturliga utbredningsområde förekommer i Sverige. Vi vill påpeka att det i det här avsnittet om arter handlar om överväganden och resonemang för att hitta utgångspunkter och mål- sättningar, inte om att formulera skarpa förslag.

För de arter som specificeras i fågeldirektivet och livsmiljödirek- tivet finns ett EU-rättsligt bindande krav på skydd. För övriga arter måste vi se till hur nationella mål eller övriga internationella förplik- telser är utformade.

Relevanta arter att utgå ifrån, och som ska nå och bevara gynnsam bevarandestatus är, med stöd av resonemanget ovan, dels de arter som omfattas av livsmiljödirektivet respektive fågeldirektivet, dels övriga naturligt förekommande arter knutna till det svenska natur- och kulturlandskapet. Utöver de arter och livsmiljöer som skyddas

54Dir. 2020:58, s. 6.

933

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

av EU:s direktiv bör målsättningen därmed även omfatta de arter som är nationellt fridlysta samt rödlistade arter som betecknas som hotade, vilket innebär arter som ingår i kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) samt akut hotad (CR).

Tidigt i utredningsarbetet kom vi, genom arbetet tillsammans med expertgruppen, fram till att rödlistan inte bör vara direktkopp- lad till olika fridlysningsbestämmelser och vi vill poängtera att det heller inte är vad som menas här. Dock menar vi att rödlistan kan ut- göra ett underlag, bland andra, vid inhämtningen av kunskap rörande arternas tillstånd. Särskilt mot bakgrund av att utredningsdirektiven lyfter att bestämmelserna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet.55

Många länsstyrelser har tillsammans med Skogsstyrelsen tagit fram artlistor över sådana fridlysta eller rödlistade arter som bör priori- teras regionalt. Utredningen anser att även dessa regionala listor utgör ett viktigt underlag i tillämpningen av 8 kap.

Därmed kan de artgrupper som våra förslag främst bör fokusera på sammanfattas som:

•Fridlysta arter (enligt naturvårdsdirektiven eller nationell fridlys- ning)

•Hotade arter (enligt rödlistans kategorier sårbar, starkt hotad eller akut hotad)

•Regionalt prioriterade arter (enligt Skogsstyrelsens och länssty- relsens listor)

Sammantaget ska 8 kap. miljöbalken tillämpas med målsättningen att uppnå en balans där alla naturligt förekommande arter i landet beva- ras i livskraftiga populationer. Det innebär att det långsiktiga målet ska vara att antalet rödlistade arter ska minska successivt samt att inga nya arter ska behöva bli rödlistade. Miljöbalkens artskyddsreg- ler blir då ett mycket viktigt verktyg för att Sverige ska uppnå miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv.

Vi är fullt medvetna om att det i ett längre tidsperspektiv, inom något eller några sekler, sannolikt är omöjligt att bevara alla de arter som finns i dag. Naturen är komplex och föränderlig och arter kan i framtiden påverkas av faktorer som vi nu inte känner till. Därtill på- verkar arterna varandra kontinuerligt, på sätt som inte alltid är tyd-

55Dir. 2020:58, s. 8.

934

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

ligt förutsägbara. Inom överskådlig tid måste dock miljömålen vara styrande för samhällets planering och utveckling.

Skyddsbehovet

EU:s naturvårdsdirektiv

Av utredningsdirektiven framgår att vi med de regler vi föreslår ska säkerställa ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, som också är förenligt med Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bestämmel- serna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet. För att kunna ut- forma ett regelsystem som svarar mot utredningsdirektiven är således arternas skyddsbehov centralt.56 Vilka arters skyddsbehov som ska omfattas måste bestämmas, liksom hur stort skyddsbehovet är. En rimlig utgångspunkt är att skydda de arter som Sverige åtagit sig att skydda enligt olika konventioner samt de som följer av EU:s natur- vårdsdirektiv och de svenska miljömålen.

Sveriges miljökvalitetsmål

När det gäller Sveriges miljömål är det framför allt Ett rikt växt- och djurliv, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans och Myllrande våtmarker som är relevanta. Därmed inte sagt att övriga miljömål inte spelar in. I bakgrundsavsnittet om Sverige tas dessa upp. Vad gäller Ett rikt växt- och djurliv är målet inte uppnått och bedöm- ningen är att målet inte kommer att nås med befintliga och beslutade styrmedel.57

Bedömning av bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv görs vart sjätte år. Resultatet som redovisades till EU i april 2019 och publicerades i en svensk rapport 202058, visade att 80 procent av Sveriges naturtyper och 60 procent av arterna inte har gynnsam bevarandestatus. Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. Förekomsten av främmande arter fortsätter att öka.

Rapporteringen enligt artikel 12 i EU:s fågeldirektiv är en ren till- ståndsbeskrivning som saknar bedömningar av bevarandestatus, men

56Dir. 2020:58, s. 8.

57Naturvårdsverket (2019). Underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen av miljömålen.

58Naturvårdsverket (2020). Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv.

935

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

rapporteringen visar att det på lång sikt syns en generell utarmning av fågelbestånden i Sverige.59

Sveriges rapportering under 2019 enligt livsmiljödirektivets arti- kel 17 visar att behovet av insatser för att förbättra bevarandestatusen för våra gräsmarker är stort. Ett rikt odlingslandskap har en positiv påverkan på flera av de globala hålbarhetsmålen inom Agenda 2030 men odlingslandskapets minskande biologiska mångfald försvårar möjligheten att nå hållbarhetsmålen.60

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att det, för att nå de resultat som direktiven föreskriver, finns ett omfattande skyddsbehov utöver de metoder som följer direkt av direktiven. Det kan till exempel handla om att utöka det skydd som följer av direk- tivet till att i Sverige omfatta fler arter än vad som framgår av direk- tivet, eller genom att skydda de arter som framgår av direktivet på sätt som är striktare än direktivet föreskriver. Det kan också inne- bära att helt andra tillvägagångssätt än de som anvisas i direktivet behövs för att åstadkomma tillräckligt skydd, till exempel incitaments- baserade system.

Det innebär att de förslag på fridlysningsbestämmelser som vi lägger fram måste ge utrymme för att skydda de arter som behöver skydd, samt utgå från deras skyddsbehov. När det sedan gäller frågan om hur skyddsbehovet relaterar till de EU-rättsliga förpliktelserna, eller om förslagen omfattar sådant som ligger utanför direktivens tillämpningsområde, kommer vi att hantera den frågan allteftersom den blir relevant. Detta i syfte att kunna avgöra om det kan vara nöd- vändigt med anmälan till kommissionen enligt artikel 193 FEUF.

59SLU Artdatabanken (2020). Article 12 National Summary Factsheet – Sweden. Naturvårds- verket (2020). Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 396. Positiva trender har emellertid, vad gäller skogsfåg- larnas diversitet och förekomst på nationell skala, påvisats i Sverige vilket har sammanfallit med strukturella förändringar i skogen som kan ha varit till nytta för fåglar vilket antyder ett orsakssamband med förändringar i skogsbruksmetoder. Förändringarna kan alternativt rela- teras till pågående klimatförändringar. (Ram et al. [2017] What drives current population trends in forest birds – forest quantity, quality or climate? A large-scale analysis from northern Europe? Forest Ecology and Management 385(2017) 177–188, s. 183).

60Naturvårdsverket. a.a., s. 326.

936

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Syftet med de lagar som stiftas i dag måste, i ett längre tidsper- spektiv, vara att bevara de naturliga processerna i arternas livsmiljöer, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte påskyndas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål för skyddet av arter, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sam- manfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosyste- mens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande påverkan från människan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar.61

11.3.3Proportionalitet och skydd för egendom

Utredningens utgångspunkt: Egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen, läst i ljuset av EKMR, innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan all- mänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendoms- intresse. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas i det enskilda fallet. Endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonven- tionen är det, enligt Högsta domstolen, möjligt att frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat. En art-för-art-metod ska användas och genom- förandeåtgärder ska alltid övervägas i ljuset av det avsedda syftet, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. Genom- förandet ska vara flexibelt och proportionerligt. Artens bevarande- status ska vara av särskild betydelse i proportionalitetsbedömningen som ska ske med respekt för bestämmelsernas syfte, att säkerställa den biologiska mångfalden samt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.

Proportionalitetsprincipen i EKMR respektive svensk rätt beskrivs översiktligt i avsnittet om EU-rättslig bakgrund. Proportionalitets- principen anses vara en allmän rättsprincip som har betydelse när det

61Moberg och Simonsen (2011). Vad är resiliens? En introduktion till forskning om social- ekologiska system.

937

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

allmänna vidtar åtgärder som är betungande för enskilda.62 Vilka krav principen ställer i sådana situationer är dock något oklart.63

Proportionalitetsprövningen anses omfattar tre moment:

1.Kan den ifrågasatta åtgärden alls bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till? Besvaras frågan nekande är åtgärden (natu- rligtvis) oproportionerlig och ingen ytterligare prövning krävs.

2.Finns det mindre ingripande alternativ som är lika lämpade för ändamålet och som är mer realistiska ur kostnads- eller effektivi- tetssynpunkt? Är svaret jakande är ingreppet oproportionerligt och det andra alternativet ska användas. Finns inte sådana alterna- tiv görs till sist en mer allmän avvägning:

3.Proportionaliteten i strikt mening prövas. Det innebär en avväg- ning mellan de berörda intressena i det enskilda fallet.

De intressen som bär upp artskyddet måste i avvägningen tillmätas mycket stor vikt. Proportionalitetsprincipen ska ses som en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av artskyddsbestämmelserna inte är orimligt med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Proportionalitetsprincipen ska inte uppfattas som en generell utvidgning av möjligheterna att inte behöva följa bestämmelserna eller som en utökad möjlighet till dispens. Det sagda gäller oavsett om artskyddsbestämmelserna följer av EU-förpliktelser eller inte.

Proportionalitet ifråga om EU-förpliktelser

I rättsfallet NJA 2014 s. 79 prövades frågan om i vilken mån en svensk domstol kan frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse med stöd av Europakonventionen (proportionali- tetsprincipen). Målet handlade om skyldigheten att överlämna ut-

62Bull och Sterzel (2019). Regeringsformen (JUNO version 4), s. 85 som hänvisar till HFD 2012 ref. 12 och HFD 2017 ref 5.

63Bull och Sterzel (2019), a.a., s. 85 som hänvisar till HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida en körkortshavare som, under tid då hans körkortsinnehav var förenat med villkor om alkolås, efter en höftledsoperation intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination, skulle anses ha brukat narkotika på sätt som avses i körkortslagen. Av körkortslagen följer att ett beslut om villkor om alkolås ska undanröjas om körkortshavaren under villkorstiden brukar narkotika. Såsom regelverket kring alkolås har utformats finns enligt Högsta förvaltnings- domstolens mening inget utrymme för att i en situation som den förevarande underlåta att undanröja ett beslut om villkor om alkolås för körkortsinnehav. Om ett sådant beslut undan- röjs ska körkortet återkallas. En ledamot i HFD var skiljaktig och ifrågasatte huruvida om ett sådant ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen.

938

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

släppsrätter enligt utsläppshandelslagen64 som implementerar EU:s utsläppshandelsdirektiv65. Enligt såväl svensk lag som direktivet ska en verksamhetsutövare för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under när- mast föregående kalenderår. Sanktionen för att inte överlämna ut- släppsrätter i tid, vilket också följer av direktivet, är 40 euro per ton koldioxid som släpps ut från en anläggning och som verksamhetsut- övaren inte överlämnat utsläppsrätter för. I det här fallet hade bo- lagen ifråga utsläppsrätter på sina konton den 30 april 2007 som mot- svarade de faktiska utsläppen under år 2006 och de hade för avsikt att överlämna utsläppsrätterna. Detta skedde emellertid inte, vilket beroende på en brist i företagets administrativa rutiner på lägre nivå; de systemtekniska åtgärder som krävdes för att formellt överlämna utsläppsrätterna utfördes av misstag inte. Bolagen yrkade bland annat att avgiften skulle jämkas eftersom avgift om nästan 20 miljoner kro- nor inte står i rimlig proportion till överträdelsen och därmed strider mot proportionalitetsprincipen. Sedan Högsta domstolen vänt sig till EU-domstolen och frågat bland annat om avgiftsbeloppet i fråga kan justeras av nationell domstol med stöd av proportionalitetsprincipen, konstaterade EU-domstolen att avgiftsbeloppet inte kan justeras med stöd av proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av principen om unionsrättens företräde drog HD slutsatsen att svenska domstolar och myndigheter därmed är förhindrade att tolka en bestämmelse som har beslutats på EU-nivå på ett sätt som ändrar dess innehåll eller effekt och att de är bundna av EU-domstolens tolkning av EU-rätten. Samtidigt, framhöll HD, har Sverige en folkrättslig förpliktelse och ett eget ansvar för att tillse att rättigheterna enligt Europakonven- tionen inte kränks i det enskilda fallet. Eftersom EU-domstolens pröv- ning, enligt HD, måste anses inbegripa proportionalitetsprincipen också i Europadomstolens mening kan en svensk domstol frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvar- lig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat.

64Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

65Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

939

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

I sin vägledning om tolkning av det strikta artskyddet i livsmiljö- direktivets artikel 12 har kommissionen understrukit att en art-för- artmetod måste användas och att medlemsstaterna därför alltid ska överväga sina genomförandeåtgärder i ljuset av det avsedda syftet, be- rörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. I genomförandet, som ska vara flexibelt och proportionerligt, ska artens bevarande- status, enligt kommissionen, vara av särskild betydelse. Flexibilitet och proportionalitet ska emellertid inte, påpekar kommissionen, missuppfattas som ett koncept som reducerar medlemsstaternas för- pliktelser att agera på ett effektivt sätt utan som ett sätt att skapa utrymme för myndigheterna att anpassa sitt genomförande till de specifika omständigheterna i det enskilda fallet (i termer av bevarande- stuts men också sociala, ekonomiska och kulturella omständigheter). Genomförandet av ett flexibelt och proportionerligt tillvägagångs- sätt fordrar att medlemsstaterna agerar inom en tydlig ram med sam- ordnade och effektiva åtgärder som tillämpas på ett koherent sätt och med tillräckliga garantier. Koherens, förklarar kommissionen, betyder i det här sammanhanget att flexibilitet och proportionalitet inte kan tillämpas endast när det förefaller passande (till exempel endast när undantag beviljas) utan måste tillämpas på nödvändiga åtgärder i det strikta skyddssystemet så att genomförandet på ett övergripande plan ligger i linje med direktivets mål och syften. Kommissionen lyf- ter här fram att enligt domstolen utgör artiklarna 12, 13 och 16 i livs- miljödirektivet en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd.66 Till- ämpningen av flexibilitet och proportionalitet måste alltså ske med respekt för direktivets mål och syfte, det vill säga att säkerställa den biologiska mångfalden och att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.67

66Kommissionens vägledning (2007) hänvisar här till mål C-6/04, kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkten 112.

67Kommissionens vägledning (2007), s. 20 samt Kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019, s. 7.

940

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Proportionalitet ifråga om nationella regler

Det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportio- naliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

I rättsfallet NJA 2018 s. 753 (det så kallade Parkfastighetsmålet), där det var fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighetsbildnings- lagen (1970:988) konstaterade Högsta domstolen att egendoms- skyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmän- intresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

I MÖD 2020:2 I och II, som gällde dispens från det generella för- budet att vidta vissa åtgärder inom strandskyddsområde, diskuterar Mark- och miljööverdomstolen intresseprövningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken som gäller vid områdesskydd. Domstolen tog här ut- gångspunkt i 7 kap. 25 § miljöbalken som anger att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en propor- tionalitetsprincip.68 Mark- och miljööverdomstolen hänvisar bland annat till Parkfastighetsmålet men konstaterar att regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen primärt riktar sig till lagstiftaren, som vid in- förandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätt- hålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Enligt Mark- och miljödomstolen måste emellertid, även med den utgångspunk- ten, praxisutvecklingen ifråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strand- skyddet. Även om det, enligt Mark- och miljödomstolen, innebär att andra omständigheter än de särskilda strandskyddsskälen måste kunna beaktas som skäl för dispens så måste utgångspunkten för propor- tionalitetsbedömningen dock fortfarande vara att det allmänna in- tresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Mark- och miljödomstolen framhåller härvid att den

68Mark- och miljööverdomstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 320 ff.

941

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyd- det, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Det sagda ska också ses i ljuset av Högsta domstolens dom av den

29december 2020 i mål nr T 6460-19 som gällde tillstånd i efterhand till vattenverksamhet (brygganläggning) enligt 11 kap. miljöbalken. Högsta domstolen konstaterade här att uppräkningen av dispens- grunder vad gäller strandskyddet är avsedd att vara uttömmande men att dispensprövningen också innefattar en mer övergripande intresse- avvägning. Enligt Högsta domstolen är det emellertid tydligt att de intressen som bär upp strandskyddet måste tillmätas mycket stor vikt. Högsta domstolen noterar också att även ett område som för tillfället är av begränsat intresse kan bli betydelsefullt i framtiden samt att även om en dispens inte förefaller skada syftet med strand- skyddet utesluter inte det att enskilda dispenser sammantaget kan ge en betydande negativ inverkan.69 Proportionalitetsprincipen ska, en- ligt Högsta domstolen, ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det en- skilda fallet; däremot kan den inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 25 § avse samtliga omständigheter i det en- skilda fallet 70

2 kap. 7 § miljöbalken

De allmänna hänsynsreglerna är generella och gäller alla. Enligt 2 kap.

7§ miljöbalken ska en avvägning göras som även omfattar kunskaps- kravet och kravet på underlag. Mot bakgrund av de hänsyn som kan tas enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är det alltså möjligt att tala om ett i någon mån differentierat kunskapskrav. Av bestämmelsens ordaly- delse framgår emellertid att verksamhetsutövarens bevisbörda enligt

2kap. 1 § miljöbalken inte kan bli föremål för någon rimlighetsav- vägning

En utgångspunkt för bedömningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är att de krav som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås ska ställas. Sedan ska proportionerna mellan nyttan av ett försiktighets- mått och kostnaderna för att vidta det bedömas. Endast om kostna-

69Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff.

70Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/87:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.

942

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

derna bedöms vara orimligt stora i förhållande till nyttan med åt- gärden eller försiktighetsmåttet kan det bli aktuellt att avstå från att föreskriva ett sådant krav. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas – vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella för- siktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Vad gäller vikten av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslig- het i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas. Vid bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från miljö- och hälsoskyddssynpunkt är de miljömål som fastställs av särskild betydelse. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara veder- taget godtagbart beteende. Kraven får inte vara orimliga med avse- ende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de föranleder. Av betydelse för vad som kan anses vara ett orim- ligt krav är också om det är fråga om näringsverksamhet eller en åt- gärd som vidtas i det dagliga livet. Det kan aldrig komma i fråga att jämka kraven så att den skadenivå som anges i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken överskrids. Om de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå en godtagbar skyddsnivå medför orimliga kostnader, bör verk- samheten inte tillåtas. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att en åtgärd är orimlig.71

Skillnaden mellan avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och den allmänna proportionalitetsprincipen är att enligt 7 § så är det vissa uppräknade bestämmelser som ska vara föremål för avvägning och avvägningen ska göras mellan nyttan av ett försiktighetsmått och kost- naden för det medan den allmänna proportionalitetsavvägningen ska omfatta samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Agenda 2030

Härtill ska regeringens mål beaktas om att Sverige ska genomföra Agenda 2030 i alla tre dimensionerna (ekonomiskt, socialt och miljö- mässigt) genom en samstämmig nationell och internationell politik

71Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.

943

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

som fäster avseende vid samtliga tre dimensionerna.72 Enligt SCB:s uppföljning av delmål 15.2, som visar aspekter för att fortsätta kunna nyttja skogens resurser långsiktigt, visar uppföljningen av miljöhän- syn ett ökande antal företeelser som har fått stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper i samband med föryngringsavverkning och efterföljande föryngringsarbete. Det framgår också att det i sam- band med olika skogliga åtgärder som röjning, gallring och föryng- ringsavverkning är viktigt att ta hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljön och friluftslivet. Det framhålls vidare att miljöhänsyn ska tas vid alla åtgärder i skogsbruket och att tillämpningen av miljö- hänsyn har stor betydelse för den biologiska mångfalden och är ett viktigt komplement då god miljöhänsyn för flera arter är en förut- sättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning.73 Enligt SCB följs de aspekter som rör mål 14 om hav och marina re- surser och mål 15 om ekosystem och biologisk mångfald upp inom det svenska miljömålssystemet.74

Ersättningsregler

I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning. Ersättningsbestämmel- serna kan, enligt Europadomstolen, ha betydelse för huruvida en in- skränkning i egendomsskyddet anses proportionerligt. Omvänt kan det uttryckas som att ett annars oproportionerligt ingripande kan göras proportionerligt genom att ersättning utgår.

11.3.4Förutsebarhet och adaptivitet

De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och enskilda) måste i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning. Förutse- barhet är ett frekvent förekommande begrepp och anses vara efter- strävansvärt i rättssäkerhetssammanhang. Förutsebarhet lyfts ofta som en viktig del av rättssäkerhetsbegreppet och kan syfta på olika aspekter.

72Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.

73SCB. Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 110 f.

74SCB. a.a., s. 18.

944

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Det kan handla om att skydda den enskilde mot olika typer av oförutsebara och betungande normer som tillämpas på omständig- heter som inträffade vid en tidpunkt då normerna varken var tillämp- liga eller förutsebara. Ett sådant syfte kan uppnås genom förbud mot retroaktivitet, genom krav på förutsebarhet eller genom skydd för berättigade förväntningar. Trots att syftet är likartat utgår dessa per- spektiv, enligt Lebeck, från tre olika kriterier för att avgöra huruvida legalitetsprincipen har kränkts.75

Förutsebarhet kan också handla om rättssubjektens (det vill säga dem som träffas av och de som ska följa lagstiftningen) möjlighet att se hur befintliga regler faktiskt kommer att tillämpas, i den rättsliga praktiken. Häri finns en önskan om att rättsreglerna ska vara till- gängliga, förståeliga, användarvänliga och ge entydiga svar; allmän- heten och deras juridiska ombud ska kunna förutse utfallet i dom- stol.76 En sådan förutsebarhet bygger till stor del på föreställningen om att man kan fastställa gällande rätt genom en värderingsfri och neutral tolkningsverksamhet. Gustafsson förklarar i det avseendet gäl- lande rätt som att den inte är något förrän den används av någon; fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd.77 Här anses pre- judikat öka förutsebarheten eftersom prejudikat leder till att rätts- tillämpningen blir enhetlig och mer likformig; rättskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas.78 Lebeck konstaterar också att det finns betydande svårigheter i att kodifiera en regel mot bristande förutse- barhet eller vissa tolkningsmetoder, eftersom sådana bestämmelser själva måste vara föremål för tolkning.79 Emellertid, fortsätter Lebeck, har förarbeten spelat en central roll i svensk rätt. Förarbeten kan ha väsentlig betydelse vad avser domstolarnas tolkningspraxis och där- med också för förutsebarheten hos materiella bestämmelser.80

Intresset av förutsebarhet betonas ofta inom ramen för förmögen- hetsrätten där förutsebarhet syftar till att säkerställa partsautonomi, entreprenörskap och ekonomisk effektivitet. Förutsebarhet är viktig för att personer med trygghet ska kunna avgöra om, när och på vilka villkor de ska ingå avtal med andra. Enligt Ramberg förekommer till

75Se t.ex. Lebeck. (2018) Legalitetsprincipen i förvaltningsrätten, s. 66 f.

76Ramberg (2017) Prejudikat som rättskälla i förmögenhetsrätten, s. 62.

77Gustafsson (2011), Dissens, s. 72 f. Jfr Glavå och Petrusson (2002) Illusionen om rätten. I Minneseminar for David Roland Doublet 1954–2000, s. 109–151.

78SOU 1986:1. Översyn av rättegångsbalken, s. 25 och s. 49.

79Lebeck. a.a., s. 30.

80Lebeck. a.a., s. 32.

945

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

och med påståenden om att marknadsaktörer inte är intresserade av reglernas materiella innehåll, utan endast efterfrågar klara och tyd- liga regler som de kan anpassa sig till och planera efter. Det är, på- pekar Ramberg, en annan form av förutsebarhet än den som vanligt- vis diskuteras av jurister. En sådan förväntningsförutsebarhet tar sikte på reglernas materiella innehåll.81 Ur det perspektivet är det emeller- tid i princip omöjligt att åstadkomma total förutsebarhet eftersom rätten är genomsyrad av osäkerhet. Rättsregler är generellt skrivna men ska tillämpas i specifika situationer; det kommer alltid att finnas ett mått av osäkerhet om innehållet i rätten och därför kommer vi aldrig att uppnå total förutsebarhet även om vi strävar efter det.82 Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.

Vissa adaptiva funktioner kommer vi att använda i konsekvens- analysen som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system

viförslår förmår omfatta dessa funktioner. Det handlar kortfattat om att:

1.genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden och nationella mål,

2.arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen,

3.kunskap krävs om arternas behov av skydd och behov av livsmiljö,

4.nuvarande regleringsmodeller och måluppfyllnad,

5.på vilket sätt olika verksamheter påverkar olika arter,

6.överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader,

7.möjlighet att avgränsa skyddsåtgärder i tid och rum samt möjlig- heten att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet),

8.möjlighet att differentiera skydd så arter inte omfattas av en högre skyddsnivå än vad som behövs för att nå målet,

81Ramberg. a.a., s. 62 f.

82Ramberg. a.a., s. 63.

946

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

9.flexibilitet så att överflödiga försiktighetsmått kan upphöra medan otillräckliga försiktighetsmått kan skärpas,

10.överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet,

11.överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet.

Ovanstående är alltså något vi avser använda som utgångspunkt när våra förslag analyseras med avseende på adaptiva funktioner och inte ett förslag i sig.

11.3.5Tillgång till rättsmedel

Det ska finnas möjlighet att överklaga de beslut som fattas rörande bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken (och de rättsakter som antagits med stöd av kapitlet). Enligt artikel 19.1 FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säker- ställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättig- heterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel, och som före- skriver att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättig- heter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln.

Artikel 47 i stadgan motsvarar artiklarna 6 och 13 i Europakonven- tionen och behandlar rätten till en rättvis rättegång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel. Ett effektivt rättsligt skydd är nära kopp- lat till EU-domstolens enhetliga tolkning av unionsrätten och möj- ligheten till, ibland även kravet att, de nationella domstolarna ska be- gära förhandsavgörande av EU-domstolen enligt artikel 267 i FEUF. Artikel 19.1 i FEU och artikel 47 i stadgan är förvisso endast till- lämpliga på unionsrättens område.

Sverige är också part till Aarhuskonventionen som i artikel 9 be- handlar tillgång till rättslig prövning. EU-domstolen har förklarat att det ankommer på nationella domstolar att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i Aarhuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstols- skydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning.

947

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Vikten av och innebörden av rätten till tillgång till rättsmedel en- ligt FEU, stadgan och Aarhuskonventionen, såsom den uttolkats av EU-domstolen, beskrivs i den EU-rättsliga bakgrunden.

11.4Nytt 8 kap. miljöbalken i sammanfattning

Utredningens övergripande förslag (se nedan om varje del separat): En inledande målbestämmelse ska införas i 8 kap. miljö- balken. I bestämmelserna ska målet med bestämmelserna i 8 kap. regleras. Bestämmelserna ska vara inriktade på att med utgångs- punkt i arternas skyddsbehov bidra till en god förvaltning av de naturligt förekommande arter som är knutna till respektive miljö- typ. För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EU- rättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.

Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd ska genomföras genom att nuvarande status för arterna, mål samt åtgärder för att nå målen, ska dokumenteras i livs- miljöunderlag som på länsnivå ska uppdateras minst vart femte år. Livsmiljöunderlagen ska bland annat baseras på mål för hänsyns- krävande biotoper, landskapsplanering och samrådsförfaranden.

11.5Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § miljöbalken

Utredningens förslag: Bestämmelser om artskydd ska införas i 8 kap. miljöbalken. I bestämmelserna ska målet med tillämpningen av kapitlet regleras.

Målet, i ett längre tidsperspektiv, måste vara att bevara de natur- liga processerna i miljön, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte hotas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sammanfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosystemens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande försämring genom påverkan från män- niskan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar. Mänsklig verksamhet ska be-

948

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

drivas med anpassning och hänsyn, så att denna verksamhet inte medför något långsiktigt hot mot de naturliga processerna.

Målet i 8 kap. 1 § ska precisera 1 kap. 1 § miljöbalken på så sätt att det korresponderar med preciseringarna för det nationella miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv.

För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EU- rättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas, samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.

11.5.1Ett tydligt mål för skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken

Skyddet av arter bör koppla till ett tydligt mål som ska framgå av 8 kap. 1 § miljöbalken.83 Målet ska svara mot preciseringarna av det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv, vilket bland annat innebär att bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats, samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Mycket förenklat kan målet sammanfattas som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer, vilket inkluderar tillräcklig genetisk variation.

Alla syftar här på att även de mest krävande arterna i en viss miljö ska bevaras, även specialiserade arter, med förbehåll för att den natur- liga ut utvecklingen påverkar artsammansättningen över tid.

Naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och åter- skapande i tillräcklig omfattning.

Livskraftiga populationer innebär detsamma som gynnsam beva- randestatus för en art, det vill säga summan av de faktorer som på- verkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarande- status anses gynnsam när

•uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö,

83Om behovet av tydliga mål; se Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, sammanfattningen, s. 9.

949

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

•artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och

•det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en till- räckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.

Det är till viss del en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa miljöers tillräckliga omfattning i tid och rum. Härvid ska särskilt be- aktas att ansvariga myndigheter ansvarar för att se till att förbuden enligt direktiven och nationella bestämmelser inte överträds. Detta fordrar en fungerande tillsyn.

Enligt de senaste årens utvärderingar av miljökvalitetsmålen finns det flera anledningar till att målen som berör biologisk mångfald inte nås. Exempel på anledningar är bristen på livsmiljöer, fragmenter- ingen av livsmiljöer och bristande spridningsvägar i landskapet, vil- ket bland annat försvårar för hotade arter att återetablera sig efter en störning. Stora insatser görs av samhället för att bevara naturmiljöer och hotade arter, exempelvis genom formellt områdesskydd, åtgärds- program för hotade arter, restaureringsinsatser, stöd för anläggande av våtmarker, länsvisa handlingsplaner för grön infrastruktur, med mera, men än har detta inte varit tillräckligt för att vända negativa trender. Det finns med andra ord ett behov av att, utöver vad som redan görs i dag, fortsätta skydda befintliga värden, restaurera och återskapa nya livsmiljöer liksom att etablera spridningsvägar i land- skapet. För detta behövs kunskap om var naturvårdsinsatser behövs liksom en landskapsansats vid förvaltning av arter och livsmiljöer. Således behövs strategisk landskapsplanering för att nå miljömålen.84 Vi påstår därmed inte att det skulle vara ett tillräckligt medel för att nå målet.

11.5.2Hur målsättningen i 8 kap. 1 § miljöbalken ska användas

Målet i 8 kap. 1 § miljöbalken ska precisera miljöbalkens portalpara- graf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt före-

84Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

950

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

kommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer). Miljöbalkens inledande paragraf anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en bestämd riktning. Här handlar det om att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lag- stiftning ska givetvis inte ses som det enda hjälpmedlet i denna process, utan utgör ett av flera instrument som ska styra utvecklingen i önskad riktning. Detsamma gäller tillsyn, förvaltning, planering, med mera.

Lagrådet anförde i sitt yttrande beträffande portalparagrafen att bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälp- medel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftning kan endast ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet, men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet, att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling inte endast anges som ett mål med miljöbalken, utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Miljöbalken kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling.85

Av portalparagrafen framgår vidare att naturen ska skyddas inte bara som livsmiljö för människan, utan också för att den anses ha ett eget värde. Detta tydliggörs genom det förvaltaransvar som stadgas i första stycket och som innebär att de som lever nu inte får uppträda på ett sätt som skadar miljön och utarmar naturresurserna, utan varje generation anses ha ett ansvar för att förvalta arvet inför kommande generationer.86

Vid sidan av miljöbalkens mål finns de av riksdagen beslutade nationella miljömålen.87 Av miljöbalkspropositionen framgår att miljö- balken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.88 Genom begreppet hållbar utveckling finns alltså en koppling mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i miljöbalken. I takt med att miljökvalitetsmålen fått en alltmer konkret

85Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 166.

86Jämför det av riksdagen fastställda generationsmålet: Det övergripande målet för miljöpoliti- ken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

87Se t.ex. prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

88Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljö- kvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.

951

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

inriktning, har hållbarhetsbegreppet och därmed miljökvalitetsmålen också fått en tydligare inriktning i det enskilda fallet och domsto- larna har i ett antal fall också hänvisat till tolkningen av hållbarhets- begreppet.89

I portalparagrafens andra stycket anges bland annat att miljöbal- ken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras. I begreppet innefattas såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. Markanvändning och samhällsbyggande måste enligt propositionen utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart sam- hälle och samtidigt slå vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta sägs ligga att ekosystemens långsik- tiga produktionsförmåga ska bevaras och värdefulla natur- och kultur- miljöer skyddas. Planeringen måste kombineras med skyddsåtgärder och ibland måste även med restaurering eller andra åtgärder som innebär någon form av biologisk kompensation vidtas. Portalpara- grafens andra stycke kan därmed sägas innebära en viss precisering i fråga om hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas.90

Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. miljöbalken som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en an- visning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § miljöbalken ska tolkas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Målsättningen i den före- slagna bestämmelsen i 8 kap. 1 § miljöbalken syftar således till att pre- cisera 1 kap. 1 § miljöbalken i andra stycket vad avser hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas för artskyddets del.

11.5.3Målsättning: alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer

Flera internationella överenskommelser har slutits om mål och åt- gärder för att bevara biologisk mångfald. I 1992 års konvention om biologisk mångfald (CBD) beslutade parterna att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att ekosystemen senast 2020 ska vara resilienta och fortsätta att erbjuda väsentliga ekosystemtjänster (se avsnittet om den internationella bakgrunden).

Vid 10:e partsmötet för konventionen, i Nagoya, Japan, 2010 antogs de så kallade Aichimålen, där det femte innebär att förlusten av alla naturliga livsmiljöer åtminstone ska halveras och om möjligt

89Några tidiga exempel är MÖD 2005:66 och MÖD 2010:38 och MÖD 2006:53.

90Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 1 kap. 1 § miljöbalken.

952

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

hindras nästan helt (close to zero), samt att degradering och fragmen- tering ska minska väsentligt senast 2020.91

Det är vetenskapligt belagt att den biologiska mångfalden mins- kar kraftigt globalt.92 Nätverk av biotoper i landskapet vidmakthålls och utvecklas av olika naturliga processer och störningsregimer, och av människan genom hävd eller naturvårdande skötsel. Detta fokus på arter i sitt ekologiska sammanhang speglar också en lång nordisk tradition, där kunskapen om vår flora och fauna jämfört med många andra länder är ovanligt god. Givet jämförelsevis goda kunskaper om samband mellan arter, livsmiljöer och processer för svenska miljöer, menar Angelstam et al. att det är möjligt att planera för bevarande av biologisk mångfald genom att studera hur livsmiljöer är fördelade i landskapet.93

När det gäller att tolka miljömålen finns det, enligt Angelstam et al., tre centrala ord och uttryck: alla, naturligt förekommande och livskraftiga populationer.

Alla

Ordet alla relaterar till att inte bara arter som är generalister, och som har små krav på livsmiljöns kvalitet eller storlek, ska finnas i våra landskap. Tvärtom tolkas skogs- och miljöpolitiken därför som att även specialiserade arter, som ofta har stora krav på arealen livsmiljö och dess kvaliteter, ska bevaras, det vill säga en noll-vision för förlust av biologisk mångfald. Begreppet naturliga betingelser i 1993 års skogs- politik talar samma språk. Detta kopplar till begreppet paraplyart, det vill säga att vi ska bevara de mest krävande arterna i en viss miljö. På detta sätt är sannolikheten stor att även mindre specialiserade och arealkrävande arter följer med på köpet. Fältstudier för både land- och vattenlevande djur bekräftar att detta är ett rimligt betraktelsesätt.94

91COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. www.cbd.int/decision/cop/?id=12268.

92Michanek et al. a.a., s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

93Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogs- styrelsens rapport 2010:4, s. 8.

94Angelstam et al. a.a., s. 9 som hänvisar till Oberge och Angelstam (2004). Usefulness of the umbrella species concept as a conservation tool. Conservation Biology 18(1): 76–85 samt Roberge och Angelstam (2006). Indicator species among resident forest birds – a crossregional evaluation in northern Europe, Biological Conservation 130: 134–147.

953

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Det finns viss vägledning om vilka arter som är i fokus i preciser- ingarna av de olika miljömålen. Där framgår exempelvis av Levande skogar att naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet ska ha gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Vidare ska hotade arter ha återhämtat sig och deras livsmiljöer ska ha återställts i värdefulla skogar. För de arter som specificeras i livsmiljödirektivet finns därtill det EU-rätts- liga kravet på skydd. Typiskt sett fordras till exempel äldre skogar, stora mängder död ved, kontinuitet, konnektivitet, våtmarker och variation av substrat och habitat.95

Miljömålet Ett rikt odlingslandskap beskrivs enligt följande:

Odlingslandskapet ska vara öppet och variationsrikt med betydande in- slag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbju- der livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter. Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig. Biologiska värden och kultur- miljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig tradi- tionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade.

Med stöd av resonemanget ovan finner utredningen att relevanta arter att utgå ifrån och som ska nå och bevara gynnsam bevarande- status är naturligt förekommande arter knutna till natur- och kultur- landskapet, med särskilt fokus på fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter.

Naturligt förekommande

Begreppet naturligt förekommande har med begreppet representati- vitet att göra. Det handlar då om två saker. Dels om att Sverige är ett avlångt land med många olika naturgeografiska och kulturgeografiska regioner. Dessa regioner omfattar en lång rad livsmiljöer med olika artuppsättningar.

Våra arter har genom naturligt urval anpassat sig till olika natur- liga processer i ekosystemen (exempelvis brand och översvämning) och i det förindustriella kulturlandskapet, och till olika typer av tra- ditionella sätt att bruka naturen (exempelvis bete och hamling). Om processerna försvinner eller minskar kraftigt i omfattning, då mins- kar så småningom även livsmiljöernas utbredning. Som en följd av

95Michanek et al. a.a., s. 21.

954

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

minskat livsutrymme minskar gradvis arternas individantal, och där- igenom den genetiska mångfalden, och till sist minskar antalet arter.

För att anpassa människans verksamhet i syfte att bevara arterna krävs detaljerade kunskaper om olika miljöers ekologi och landskapets historiska utveckling i olika delar av landet. Det finns en lång historia bakom dagens tillstånd för den biologiska mångfalden i Sverige.

Här är det viktigt att notera att skillnaderna är stora mellan olika regioner i landet. I söder har vi brukat landskapet med hög intensitet under mycket lång tid, medan landets norra delar har en betydligt kortare historia av intensiv användning. Förhållandena förändras också i och med ett skiftande klimat. Att bevara naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och återskapande i tillräcklig om- fattning.96

Vi går här inte in på huruvida målsättningen är realistisk eller inte. Det handlar just om en målsättning och om ett sätt att, vad gäller artskyddet, precisera den ambitiösa målsättning som redan framgår av miljöbalkens portalparagraf.

Livskraftiga populationer

Livskraftiga populationer eller stammar handlar kortsiktigt om popu- lationsekologi, och långsiktigt om populationsgenetik. Kombinerat med alla och naturligt förekommande så innebär detta att man måste betrakta både tid och rum. En population består av en samling indi- vider som finns i ett område vid en viss tidpunkt. Grupper av indi- vider kan bilda så kallade metapopulationer, som sammantaget tillhör artens totala utbredning. Småvuxna arter behöver i regel mindre area- ler än stora arter för att finnas i livskraftiga populationer. Livskraf- tighet är kopplat till att en population ska finnas kvar under lång tid.

För att kunna svara på frågan om hur mycket livsmiljö som be- hövs på lång sikt för naturligt förekommande arter, bör man försöka uppskatta hur mycket livsmiljö som de mest krävande arterna behö- ver på lång sikt för varje naturtyp i varje naturgeografisk region. Eftersom många egenskaper i en naturtyp är dynamiska, måste man betrakta hela landskaps dynamik under lång tid. Detta innebär att

96Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 9.

955

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

vissa arters livsmiljöer för all framtid kommer att kunna finnas endast i vissa områden, exempelvis fuktiga bergbranter, medan andra kom- mer att kunna flytta runt i landskapet över tiden (exempelvis hål- träd). Det är en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa livs- miljöers tillräckliga omfattning i tid och rum. Bevarande av biologisk mångfald är en komplex fråga som kräver nytänkande hos alla in- blandade aktörer.97

Geografiska skillnader i berggrund, jordmån, klimat, nederbörd, med mera påverkar förutsättningarna för alla arter. Större områden med likartade förhållanden brukar delas in i biogeografiska regioner, som bygger på både biologiska och geologiska faktorer i landskapet. I Sverige har vi fem olika sådana regioner: alpin, boreal, kontinental, marin östersjö- och marin atlantisk region.

Övervakningen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv delas upp efter de biogeografiska regionerna. Bedöm- ning av bevarandestatus utvärderas i varje enskild region. Indelningen i regioner gör det enklare att identifiera gemensamma prioriteringar inom EU och koordinera insatser inom samma region för att bättre kunna bevara arter och naturtyper som lever under liknande natur- liga förhållande.

97Angelstam et al. a.a., s. 9 f.

956

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Figur 11.1 Karta över län och biogeografiska regioner i Sverige

Arter och naturtyper i livsmiljödirektivet – bevarandestatus i Sverige 2013. SLU Artdatabanken.

Ambitionsnivåer och funktionella nätverk av naturmiljöer som behöver bevaras och återskapas långsiktigt

Biologisk mångfald kan bevaras med olika höga ambitionsnivåer98 beroende på hur man tolkar nationella och internationella riktlinjer, eller frivilliga överenskommelser som skogscertifiering.

98Angelstam et al. a.a., s. 11 som hänvisar till Angelstam et al. (2004). Targets for boreal forest biodiversity conservation – a rationale for macroecological research and adaptive management. Ecological Bulletins 51: 487–509.

957

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Enligt Angelstam et al. har fokus under de senaste 20 åren 1990– 2010 i praktiken varit att bevara förekomster av arter på kort sikt genom avsättningar av små skogsbestånd, frivilligt eller formellt. Det långsiktiga målet att bevara alla naturligt förekommande arter i livskraftiga populationer enligt svensk skogs- och miljöpolitik inne- bär dock en mycket högre ambitionsnivå. Uppföljning av den detalj- hänsyn som har tagits hittills, i kombination med naturvårdande skötsel och skydd av nyckelbiotoper, visar att detta inte är tillräckligt för att vända de negativa trenderna för biologisk mångfald i skogen. Det behövs även en strategi och plan för hur avsättningar för skydd, både formella och frivilliga, i kombination med generell hänsyn och naturvårdande skötsel, ska utformas i ett helt landskap så att funk- tionella nätverk av skogsmiljöer bevaras och återskapas långsiktigt. Därför behöver biotoper och fungerande nätverk bevaras och åter- skapas.99

Flera centrala riktlinjer om biologisk mångfald handlar även om vatten. Att tänka och planera för avrinningsområden blir då ett natur- ligt sätt att betrakta hela landskap. Genom antagandet av EU:s ram- direktiv för vatten100 har ett rättsligt ramverk för en avrinningsom- rådesbaserad vattenförvaltning skapats i EU.

Flera EU-direktiv understryker behovet av att ekologiska sam- band ska vidmakthållas. Begreppet gynnsam bevarandestatus är här centralt. Detta kopplar till begreppet ekologisk integritet. Den högsta tänkbara ambitionsnivån handlar om resiliens, det vill säga ett systems förmåga att repa sig efter storskaliga störningar.101

99Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11.

100Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten).

101Angelstam et al. a.a., s. 11 som hänvisar till Olsson (2003). Efter Johannesburg – utmaningar för forskarsamhället. Miljövårdsberedningen rapport 2003:1.

958

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Figur 11.2 Olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald

Illustration av att det finns olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald (arter, livsmiljöer och processer). Begreppet resiliens omfattar enligt många även samhällssystemet i sig

Källa: Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11.

För att bedöma tillstånd och trender för olika dimensioner av biolo- gisk mångfald (exempelvis arter, livsmiljöer och processer) är det nödvändigt att jämföra dagens tillstånd med mätbara mål för bio- logisk mångfald, vilka bygger på de riktlinjer som samhället kommit överens om i demokratisk ordning (exempelvis den svenska skogs- och miljöpolitiken).102 När det gäller ambitionsnivån livskraftiga popu- lationer så är det en central fråga om det finns tillräckliga kunskaper för att bedöma hur stor mängd livsmiljö som behövs i en region. Det finns här en klar parallell till begreppet kritisk belastningsgräns103 (critical load), som handlar om hur mycket nedfall av kväve och svavel som ekosystem tål. När det gäller biologisk mångfald handlar det i stället om critical loss. Helt enkelt: hur stora arealer av olika livs- miljöer behövs och hur mycket kan sådana miljöer påverkas innan de

102Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Villard och Jonsson (2009). Putting conserva- tion target science to work. I Villard och Jonsson (red), Setting conservation targets for managed forest landscapes. Cambridge University Press, Cambridge, s. 393–401.

103Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Nilsson, och Grennfelt (1988) Critical loads of sulphur and nitrogen. Nordic Council of Ministers 15.

959

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

förlorar sitt värde, och hur skiljer sig detta referensvärde åt mellan olika ambitionsnivåer för att bevara biologisk mångfald?104

Många arter har till exempel svårt att hävda sig i det traditionella trakthyggesbruket, som i dag är den dominerande brukningsmeto- den i svenska skogar, varför ökningen av alternativa metoder anses som en viktig åtgärd för att nå miljömålen. Även om en ökning har skett av hård död ved råder det fortfarande brist på död ved av lämp- lig kvalitet, liksom av gammal skog med bibehållen skoglig konti- nuitet. Trots bristen på dessa skogar avverkas de fortfarande.105 Be- hovet av att se över befintliga brukningsformer uppmärksammades av miljömålsutredningen106 men behovet av alternativa brukningsformer hade noterats redan i samband med skogsbrukets avreglering 1993.107

Artdatabankens referensarealer för vad som är gynnsam bevarande- status för gräsmarker i odlingslandskapet omfattar cirka 1,2 miljoner hektar. Enligt Sveriges senaste rapportering till EU finns det i dag drygt 347 000 hektar naturliga gräsmarker av de naturtyper som omfattas av livsmiljödirektivet. Det innebär att ytterligare mer än 870 000 hektar naturliga gräsmarker behöver restaureras och/eller återskapas för att naturtyperna ska få gynnsam bevarandestatus.108 Det är ett mål som är mycket svårt, till och med omöjligt, att nå då markanvändningen i Sverige har förändrats påtagligt under lång tid. Före detta biologiskt artrika gräsmarker har omvandlats till brukad åker, bebyggd mark eller skog, där skogen i sig kan ha stor betydelse för biologisk mångfald, vilket gör det svårt att återställa gräsmarker i den omfattning som behövs.

Ett mål behöver därför vara att hejda minskningen av arter och värdefulla livsmiljöer i odlingslandskapet och att på sikt öka livsmil- jöernas kvalitet och areal i landskapet. Det innebär bland annat att skapa och förbättra livsmiljöer och spridningsvägar för odlingslands- kapets arter, att skötselinsatser anpassas till olika arters behov, att de biologiskt mest värdefulla områdena och landskapen identifieras och bevaras, samt att styrmedel blir mer miljöeffektiva för att nå dessa mål. Dessutom måste det även fortsatt finnas en vilja i samhället att bevara odlingslandskapet och dess biologiska mångfald. Bevarandet

104Angelstam et al. a.a., s. 12.

105Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

106Naturvårdsverket (2017); Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2017, Rapport 6749, s. 200. Ett av etappmålen för biologisk mångfald är ett varierat skogsbruk.

107Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 40 f.

108Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art– och habitatdirektiv.

960

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

av biologisk mångfald ska kunna gå att förena med en rationell och lönsam jordbruksdrift, eftersom fortsatt jordbruk är det enskilt vik- tigaste verktyget för att långsiktigt kunna bevara natur- och kultur- värdena.

I det fortsatta naturvårdsarbetet behövs därför en kunskapsbase- rad helhetssyn på landskapet som inkluderar både produktions- och naturvårdsaspekter för att det ska vara möjligt att nå miljömålen.

11.6Förslag: Tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska tillämpas i Sverige och i Sveriges ekonomiska zon.

I fråga om jakt efter fåglar och däggdjur, även illegal jakt, finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). 8 kap. miljöbalken gäller inte heller fiske.

I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande inne- börd i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

11.6.1Artskyddet i Sveriges ekonomiska zon

I utredningens direktiv anges att regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § miljöbalken saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.

Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyl- diga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva eko- nomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion.109 Såvitt gäller Natura 2000-områden (skyddsområden som ska avsättas enligt naturvårdsdirektiven) har skyldigheten genomförts genom

7kap. 32 § miljöbalken som anger att miljöbalkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Regeringen har uppmärksammat att motsvarande bestämmelse sak-

109Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkterna 117–119.

961

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

nas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv samt att bemyndigandena i 8 kap. 1–2 §§ miljöbalken avser föreskrifter om förbud inom landet, alltså inte även i exklusiv ekono- misk zon.110 Således behöver 8 kap. kompletteras med ett bemyndi- gande avseende föreskrifter om förbud även i Sveriges exklusiva eko- nomiska zon.

Utredningens förslag innebär ändringar i miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I miljöbalken införs en bestämmelse i 8 kap. som motsvarar den i 7 kap. 32 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att de bestämmelser som implementerar livs- miljödirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den eko- nomiska zonen. I lagen om Sveriges ekonomiska zon införs bestäm- melser som tydliggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.

Exklusiv ekonomisk zon och havsrättskonventionen

Sveriges sjöterritorium omfattar dels så kallat inre vatten, dels det så kallade territorialhavet. Inre vatten omfattar vattenområden på land och i havet innanför riksgränsen och de så kallade baslinjerna. Bas- linjen är normal eller rät. Den normala baslinjen utgörs av lågvatten- linjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända storskaliga sjökort.111 Den räta baslinjen används i områden där kustlinjen är mycket oregelbunden och djupt inskuren eller där öar ligger utmed kusten. Den enklaste modellen av rät baslinje är att då dra ett streck mellan lämpliga punkter.112

Sveriges ekonomiska zon utgör inte en del av Sveriges territorium, utan är ett område inom vilket Sverige har den jurisdiktion som föl- jer av Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS – United Nations Convention on Law of the Sea). Innebörden av detta är att medan Sverige har suveränitet över sitt sjöterritorium (inre vatten och territorialhav) eller luftrum (luftrummet över sjöterritoriet och så kan Sverige endast lagstifta i den ekonomiska zonen i sådana frå-

110Dir 2020:58, s. 8.

111Artikel 5, FN:s havsrättskonvention.

112Artikel 7, FN:s havsrättskonvention.

962

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

gor och i den utsträckning som havsrättskonventionen medger.113 Det är också i konventionen som det fastställs hur gränserna för den ekonomiska zonen ska dras.114

Medan territorialhavet får sträcka sig endast 12 nautiska mil från baslinjen får bredden på den ekonomiska zonen uppgå till, men inte överstiga 200 nautiska mil från baslinjen.115

Sveriges tillämpning av dessa bestämmelser i havsrättskonven- tionen följer av lag om Sveriges ekonomiska zon, och enligt denna omfattar Sveriges ekonomiska zon de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterrito- rium och maritima zoner.116 I bilagan redovisas geografiska koor- dinater för den ekonomiska zonens yttre avgränsningslinjer. Zonen består av fyra åtskilda områden längs Västkusten, i Östersjön, i Bottenhavet och i Bottenviken vars yttre avgränsningslinjer utgörs av fyra heldragna linjer. Genom att Sverige omges av begränsade havsområden gäller som huvudregel mittlinjeprincipen i förhållande till Sveriges grannländer.117 För området mot Bornholm finns dock ett särskilt avgränsningsavtal med Danmark. Ett särskilt avtal mellan Sverige och Finland reglerar avgränsningen mellan länderna i fråga om vissa avsnitt i Ålands hav.

När det gäller jurisdiktionen över naturresurser och jurisdiktion att lagstifta om miljön i den exklusiva ekonomiska zonen följer bland annat följande av havsrättskonventionen. Kuststaten har suveräna rättigheter att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturresur- ser, levande eller icke-levande. Detsamma gäller vattnet ovanför havs- botten och havsbotten och dess underliggande berggrund och med avseende på andra aktiviteter för ekonomiskt utnyttjande och ut- forskning av zonen, såsom produktion av energi från vattnet, ström- mar och vindar. Kuststaten har också jurisdiktion, bland annat med avseende på marin vetenskaplig forskning och skydd och bevarande

113En utförlig beskrivning av kuststaters rättigheter i den ekonomiska zonen enligt havsrätts- konventionen finns i regeringens proposition, prop. 1995/96:140. Sveriges ratifikation av Förenta havsrättskonventionen av den 10 december 1982 och avtalet av den 28 juli 1994 om tillämpningen av konventionens del XI. s. 70–79, och prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 233–235.

114SÖ 2000:1, Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994. Finns även på svenska här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/ ?uri=CELEX: 21998A0623 (01).

115Artiklarna 3 och 57, FN:s havsrättskonvention.

1161 § Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

117Jfr Artikel 15, FN:s havsrättskonvention.

963

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

av den marina miljön.118 Vid utövandet av sina rättigheter och skyl- digheter i den exklusiva ekonomiska zonen ska kuststaten ta veder- börlig hänsyn till andra staters rättigheter och skyldigheter.119

Enligt konventionen ska kuststaten fastställa den tillåtna fångst- mängden av de levande tillgångarna i sin ekonomiska zon samt, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga fakta, säkerställa att de levande tillgångarnas fortbestånd i den ekonomiska zonen inte även- tyras genom överexploatering.120 Den ska härvid främja målet om ett optimalt nyttjande av de levande tillgångarna i den ekonomiska zonen.121 Andra staters medborgare, som fiskar i den ekonomiska zonen, ska rätta sig efter beståndsbevarande åtgärder samt övriga villkor och be- stämmelser i kuststatens lagar och andra författningar.122 Det finns härutöver särskilda bestämmelser om hur kuststaterna ska hantera bestånd som förekommer inom två eller flera kuststaters ekono- miska zon eller utanför zonen samt för långvandrande arter.123 En kuststat eller internationell organisation har behörighet att i före- kommande fall utfärda längre gående förbud, begränsningar eller regleringar av nyttjandet av havsdäggdjur än vad som föreskrivs i havs- rättskonventionens avsnitt om exklusiv ekonomisk zon. Stater ska samarbeta i syfte att bevara havsdäggdjuren, och i fråga om valar ska de särskilt inom ramen för behöriga internationella organisationer arbeta för deras bevarande, förvaltning och utforskning.124 Ytterligare regler finns om ansvar för förvaltning av så kallade anadroma bestånd (arter som lever i saltvatten och förökar sig i sötvatten, exempelvis havsöring) och katadroma arter (lever i sötvatten men förökar sig i saltvatten, exempelvis ål) medan konventionens regler om ekono- misk zon inte är tillämplig på så kallade sedentära arter (fastsittande arter, exempelvis koraller).125 I Sverige finns det inga sedentära arter som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet och som lever i havet.

Bland annat i syfte att genomföra havsrättskonventionens möj- ligheter att införa regler till skydd för Sveriges kuster inrättade Sverige en ekonomisk zon från och med den 1 januari 1993. Enligt proposi- tionen skulle införandet av en svensk ekonomisk zon innebära en

118Artikel 56.1 FN:s havsrättskonvention.

119Artikel 56.2 FN:s havsrättskonvention.

120Artikel 61, FN:s havsrättskonvention.

121Artikel 62, FN:s havsrättskonvention.

122Artikel 62.4, FN:s havsrättskonvention

123Artiklarna 63 och 64, FN:s havsrättskonvention.

124Artikel 65, FN:s havsrättskonvention.

125Artiklarna 66–68, FN:s havsrättskonvention.

964

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

förstärkning av Sveriges möjligheter att i överensstämmelse med folkrätten, genom lagstiftning, reglera förhållandena i de omgivande haven, också utanför den svenska territorialgränsen.126 Bestämmel- serna i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon är alltså grun- dade på den rätt som havsrättskonventionen ger kuststater. I lagen finns bestämmelser om vad som gäller i den ekonomiska zonen och bestämmelser som gör vissa angivna bestämmelser i andra svenska lagar tillämpliga i zonen. Det innebär också att lag om Sveriges ekono- miska zon inte får reglera annat än sådant som medges i havsrätts- konventionens bestämmelser. Vissa bestämmelser i miljöbalken har gjorts tillämpliga genom 2, 3 och 6 §§ i lagen om Sveriges ekono- miska zon.

Av 2 § lag om Sveriges ekonomiska zon följer att om man be- driver vissa typer av verksamhet, nämligen att utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konst- gjorda öar eller om man i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar, så ska bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken iakttas. Av samma bestämmelse framgår också att även andra som färdas i den ekonomiska zonen eller som bedriver verksam- het där ska vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att undvika skador på den marina miljön. Enligt 2 § andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön.

Lagens 3 § hänvisar till andra bestämmelser om skydd för den marina miljön, nämligen till reglerna om

•geologisk lagring av koldioxid i 1 kap. 2 § och 4 kap. 9 § miljö- balken,

•särskilda skyddade naturområden i 7 kap. 27–30 och 32 §§ miljö- balken,

•allvarliga miljöskador i 10 kap. 18 a § miljöbalken,

•dumpning i 15 kap. 27–29 §§ miljöbalken,

•föroreningar från fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot föro- rening från fartyg, och

•hantering och kontroll av fartygs barlastvatten och sediment från sådant vatten i barlastvattenlagen (2009:1165).

126Prop. 1992/93:54. Om en svensk ekonomisk zon, s. 1.

965

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Av 6 § lag om Sveriges ekonomiska zon följer bland annat att vid prövning av tillstånd ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbal- ken tillämpas.

Den EU-rättsliga bakgrunden

Utformningen av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet skiljer sig något åt vad gäller direktivens geografiska tillämpningsområden. Av artikel 2 i livsmiljödirektivet framgår att syftet med direktivet är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas euro- peiska territorium som omfattas av fördraget. I artikel 1 i fågeldirek- tivet anges bland annat att direktivet behandlar bevarandet av samt- liga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas och att direktivet inte ska gälla för Grönland.

EU-domstolen skriver i mål C-6/04, Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, att EU- kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket begränsat tillämpningen av de bestämmelser genom vilka livsmiljödirektivet införlivats i nationell rätt till att endast gälla på det nationella territo- riet och på denna medlemsstats territorialvatten. Kommissionen har anfört att medlemsstaterna, inom deras exklusiva ekonomiska zon, ska iaktta gemenskapsrätten på de områden där de utövar sina suve- räna rättigheter och att detta direktiv således är tillämpligt även bort- om territorialvattnen. Det är ostridigt mellan parterna att Förenade kungariket utövar suveräna rättigheter inom sin exklusiva ekono- miska zon och på kontinentalsockeln och att livsmiljödirektivet så- ledes är tillämpligt bortom medlemsstaternas territorialvatten. Här- av följer att detta direktiv ska genomföras inom nämnda exklusiva ekonomiska zon.127

127Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, mål C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 115 och 117.

966

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Genomförande av naturvårdsdirektiven i svensk ekonomisk zon

Miljöbalken är som huvudregel endast tillämplig på svenskt territo- rium och inte i utanför detta.128 Det finns emellertid bestämmelser som utsträcker miljöbalkens tillämpningsområde, till exempel fram- går det av 1 kap. 2 § miljöbalken att ytterligare bestämmelser om bal- kens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap. 32 §, 10 kap. 18 a § och 15 kap. 27 § miljöbalken samt i lagen (1966:314) om kon- tinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Bestämmelsen i 7 kap. 32 § innebär att balkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon.

Baserat på EU-domstolens resonemang om gemenskapsrättens geografiska tillämpning och utformningen av artikel 2 i livsmiljö- direktivet respektive artikel 1 i fågeldirektivet bedömer utredningen att Sverige bör säkerställa och tydliggöra att båda direktiven genom- förs i svensk ekonomisk zon.

Utredningens förslag innebär inte en ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Författningsförslagen påve- rkar inte heller i övrigt tillämpningen av den lagen.

11.6.2Jakt – och fiskelagstiftningen

I jaktlagen definieras vilka djur som omfattas och vad som menas med jakt. Med jakt avses att fånga eller döda vilt samt att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt129. Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar. Till vilt räknas också djur som hålls i hägn.130 Vilt får hållas i ett vilthägn eller liknande anläggning endast efter tillstånd av läns- styrelsen.131 Enligt Naturvårdsverket regleras all avsiktlig jakt på dägg- djur och fåglar av jaktbestämmelserna, även illegal jakt.132

Fiskelagen anger att med fiske avses verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk.133 I fiskelagens mening gäller

128Se prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 11 och prop. 2007/08:154. Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon, s. 8 f.

129Att fånga eller bedöva djur för att undersöka dem eller märka dem räknas också som jakt. (Wichmann, (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 § jaktlag [1987:259]).

130Jfr RÅ 1977 s. 275.

13141 a § jaktförordning (1987:905).

132Naturvårdsverket (2009). Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispen- ser. Handbok 2009:2, s. 20–21.

1335 § fiskelag (1993:787).

967

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

vad som sägs om fisk även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur134. I fiskeförordningen135 anges att det är förbjudet att fiska mal, flodpärlmussla och sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen har markerats med N. Här regleras också vilka fiskemetoder som inte får användas, med särreglering för de arter som i artskyddsför- ordningens bilaga 1 har markerats med N eller F. Havs- och vatten- myndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske (genom att vi föreslår nya bilagor kommer följdändringar att fordras här).

Precis som enligt gällande lagstiftning omfattas alltså avsiktligt dödande eller fångande av fåglar eller däggdjur eller insamlande av fågelägg av jakt- och fiskelagstiftningen, när avsikten med handlingen också är just det, medan situationen, att den förbjudna handlingen är en accepterad konsekvens av handlingen omfattas av fridlysnings- reglerna i 8 kap.

11.7Planering som verktyg

Nedan redogör vi för ett antal exempel på uttryck för behov av, en vilja till eller för en faktisk planeringsambition i syfte att genomföra skydd för arterna och deras livsmiljöer, som förekommer i olika policydokument, rättsliga dokument, riktlinjer eller strategier. Redo- görelsen är inte uttömmande utan ska ses som exemplifierande.

11.7.1Agenda 2030

Av Agenda 2030-propositionen136 framgår att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030 och att Sverige ska driva på genom- förandet av Agenda 2030 såväl nationellt som internationellt samt att genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska läm- nas utanför. Utgångspunkten är, enligt regeringen, att Agenda 2030 ge- nomförs inom ordinarie strukturer för styrning och organisering samt genom att integrera och använda agendan som ett verktyg i de ordi- narie processerna för hur politik utformas och genomförs. Delega-

1344 § fiskelag (1993:787).

135Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

136Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.

968

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

tionens analys visar att de riksdagsbundna målen utgör en del av den nationella implementeringen av agendans delmål och därmed är vik- tiga utgångspunkter för Sveriges genomförande av agendan.

Av SCB:s rapport Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige – Sta- tistisk lägesbild 2019 framgår att Sverige alltjämt har flera utmaningar att hantera innan de riksdagsbundna miljömålen nås. Även om de riksdagsbundna miljömålen ser olika ut och har tagits fram i olika sammanhang konstaterar regeringen sammantaget att arbetet med att genomföra miljömålen är avgörande även för genomförandet av den ekologiska dimensionen av Agenda 2030.137 I propositionen framhålls också en sammanhållen och effektiv statlig styrning som något väsent- ligt i syfte att underlätta agendans genomförande utifrån ett kommu- nalt och regionalt helhetsperspektiv.138

11.7.2EU-kommissionen om behov av planering

För att uppfylla Nagoyabeslutets mål har EU-parlamentet antagit en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020 (se avsnittet om EU-rättslig bakgrund). I punkt 75 uppmanas medlemsstaterna att

…anta och genomföra skogsbruksplaner, där hänsyn tas till lämpliga samråd med allmänheten, inklusive effektiva åtgärder för bevarande och återhämning av skyddade arter och livsmiljöer och relaterade ekosystem- tjänster.139

Av kommissionens vägledning rörande artikel 12 i livsmiljödirek- tivet framgår att artskyddet handlar om direkt påverkan på själva arten och (vad gäller djurarter) deras ägg, häckningsplatser och viloplatser. Dessutom framgår att reglerna är av förebyggande karaktär och ford- rar att medlemsstaterna undviker och förhindrar ett antal situationer som kan påverka en art negativt.140

Enligt kommissionen är en lösning att införa ett förebyggande system med instrument som kan vägleda skogsbruket så att en kon- tinuerlig ekologisk funktion upprätthålls och konflikter med art- skyddet kan undvikas.141 Kommissionen ser ett sådant system som

137Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030 s. 12 och 19.

138Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030 s. 26.

139Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

140Kommissionens vägledning (2007), s. 13.

141Kommissionens vägledning (2007), s. 47.

969

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

mer eller mindre nödvändigt, mot bakgrund av att utrymmet för dis- pens är litet. Att utrymmet för dispens är så litet innebär, enligt kom- missionen, att flera av förbuden i direktiven kan betraktas som abso- luta för till exempel skogsbrukets del. Kommissionens pragmatiska tolkning av reglerna innebär att skyddet inte nödvändigtvis omfattar alla livsmiljöer utan bara en tillräcklig mängd. Så länge en kontinuer- lig ekologisk funktion hos livsmiljön upprätthålls, det vill säga möj- ligheten för arten att fortplanta sig och söka skydd och vila i land- skapet, så t aktiveras inte förbudet.142 Kommissionen förslag bygger på en proaktiv modell där hänsyn tas till landskapets värden som hel- het och inte enbart till enskilda artindivider och livsmiljöer. Som exempel på instrument för att åstadkomma en förebyggande modell anger kommissionen planering.143

11.7.3EU-domstolen om sammanhängande och samordnade konkreta och specifika skyddsåtgärder av förebyggande karaktär

EU-domstolen har vid flera tillfällen förklarat att medlemsstaterna, för att följa artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, inte enbart ska in- föra ett heltäckande regelverk, utan även att de ska vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder. Enligt domstolen innebär (och förutsätter) ett strikt skyddssystem även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra att exemplar av skyddade arter skadas på de sätt som anges i artikel 12.1 a–c.144 För att målen med livmiljödirektivet ska förverk- ligas krävs det, enligt domstolen, att behöriga myndigheter har möjlig- het att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i detta direktiv. Det är härvidlag oviktigt huruvida den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter.145

I en prövningssituation, menar domstolen, ankommer det således på den nationella domstolen att pröva huruvida till exempel skogs- bruksåtgärder grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i be-

142Kommissionens vägledning (2007), s. 40.

143Kommissionens vägledning (2007), s. 47.

144C‑88/19, Alianța pentru combaterea abuzurilor, punkt 23 (där domstolen hänvisar till C‑441/17 Białowieżaskogen, punkt 231 och där angiven rättspraxis samt mål C‑674/17 Tapiola, punkt 27 och de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 75.

145De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 76.

970

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

aktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgär- derna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsido- sätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.146

Utredningen konstaterar här att sådan prövning förutsätter att det finns en sådan förebyggande strategi som beaktat såväl behovet av att bevara berörda arter samt huruvida åtgärderna kan genomföras utan att åsidosätta förbuden i artikel 12.1. a–c, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.

11.7.4Landskapskonventionen om kartläggningsbehov

Parterna till landskapskonventionen, däribland Sverige, har förbun- dit sig att genomföra en landskapspolitik där landskapens värden och särdrag kartläggs och värderas i aktiv samverkan med berörda parter.147

Ilandskapskonventionens artikel 1f definieras landskapsplaner- ing som just kraftfulla framtidsinriktade åtgärder för att förbättra, återställa eller skapa landskap. Tanken är att parterna till konven- tionen ska sätta mål för landskapskvalitet och för att genomföra land- skapspolitiken ska instrument inrättas som syftar till att ”skydda, förvalta och/eller planera landskapet”.148

11.7.5Planering i odlingslandskapet

Av Jordbruksverkets rapport 2019:1149 framgår att hela natur- och kulturmiljövårdsarbetet i odlingslandskapet måste samordnas bättre, så att det finns en gemensam långsiktig syn på vilka insatser som behövs, var de behövs samt hur styrmedel bör utformas, differenti- eras och fördelas för att ge bäst miljöeffekt lokalt och nationellt och som också har acceptans hos lantbrukarna. Med en gemensam plan för arbetssätt, mål och insatser som näringen, politiken och natur- och kulturmiljövården kan enas om, är det möjligt att nå längre med

146De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.

147Europeisk landskapskonvention, SÖ 2011:5, artiklarna 5 och 6.

148Artikel 6 d) och e) ELK.

149Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1.

971

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

att bevara odlingslandskapets biologiska mångfald. Utgångspunkten för bevarandearbetet i odlingslandskapet är att mycket behöver be- varas genom skötsel. Om resurserna är mindre än behoven så måste prioriteringar göras. I dag görs prioriteringar utifrån befintlig kun- skap och befintliga resurser, både på nationell och på regional nivå. Det kan dock behövas tydligare principer för hur prioriteringar ska göras på nationell och regional nivå.150

11.7.6Kunskapsunderlag – behov och ansvar

Vi menar att det finns skäl att ta fasta på den förebyggande karak- tären i planering, dels i syfte att förhindra att situationer som kan påverka en fridlysta art negativt överhuvudtaget uppstår, dels i syfte att uppmuntra ett beteende som påverkar arterna positivt. Det ska alltså inte endast handla om vad som är förbjudet att göra, utan in- riktningen bör vara positiv och klargöra vad man bör göra för att nå de uppsatta målen. Detta bör vara en del av statens ansvar när det handlar om att tillhandahålla nödvändigt underlag ifråga om art- skydd. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller på- gående markanvändning, det vill säga att verksamheten bedrivs utan skydd av ett lagakraftvunnet tillstånd, och utifrån nödvändigheten att anmäla varje åtgärd som kan komma att väsentligt ändra natur- miljön finns det, för att kunna skapa en viss förutsebarhet, behov av sådant underlag.

För att planering av artskydd ska få avsedd effekt måste den om- fatta ett större landskapsavsnitt, där olika naturmiljöer förekommer i betydande arealer. Bara i den skalan kan olika former av verksam- heter och markanvändning balanseras mot varandra för att undvika negativ påverkan på fridlysta och hotade arter. Vi menar därför att det inom ramen för statens ansvar ifråga om att tillhandahålla nöd- vändigt underlag ska tas fram ett sådant livsmiljöunderlag (se nedan avsnitt 11.8).

Utgångspunkten för att sätt in arterna i ett landskapsperspektiv bör vara arternas skyddsbehov och livsmiljöernas ekologiska funk- tion, samt hur art och livsmiljö påverkas av den handling som ska be- dömas. Viktigt är också att informationen kring detta är vetenskapligt grundad, dels för att skyddet ska bli kostnadseffektivt, dels för att

150Wallander et al. a.a., s. 11.

972

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

motverka restriktioner som är oproportionerligt hårda för den en- skilde fastighetsägaren. Förutsättningarna för adekvat information antas öka om de enskilda markägarna eller verksamhetsutövarna aktivt deltar i planeringen.151 Den vetenskapliga utgångspunkten innebär att det å ena sidan måste finnas en högre acceptans av negativ påver- kan på arter som har gynnsam bevarandestatus, jämfört med säll- synta och hotade arter, men också att vissa metoder eller tekniker kan behöva totalförbjudas i vissa miljöer i de fall metoden eller tek- niken uppenbart skadar ett ekosystem.

Med långsiktigt arbete, planering och samråd bör det vara möjligt att anpassa mänsklig verksamhet i tillräcklig utsträckning för att arterna ska kunna skyddas, samtidigt om den mänskliga verksamheten be- drivs. Det som krävs är i korthet:

•Kännedom om var i landskapet naturvärden finns och var det finns potential att återskapa värden.

•Kunskap om vilka faktorer som är viktiga för att dessa natur- värden ska bestå eller återupprättas.

•Kunskap om förekommande arters behov i olika miljöer

•Kunskap om hur olika åtgärder/verksamheter påverkar miljöer och förekommande arter.

•Kunskap om vilka möjligheter det finns att minimera påverkan på förekommande miljöer och arter och ändå bedriva den önskade verksamheten/vidta den planerade åtgärden.

•Att den kunskap som tas fram av olika aktörer förmedlas mellan myndigheter/markägare/verksamhetsutövare.

•Att samrådet, i de fall flera verksamheter/åtgärder bedöms påverka ett och samma område, även omfattar de övriga och deras planer i nära framtid för att kunna ta hänsyn till kumulativa effekter.

•Att myndigheter/markägare/verksamhetsutövare i och med sam- rådet tillsammans gör nödvändiga prioriteringar där utgångspunk- ten förvisso måste vara arternas behov men där andra (exploater- ings-)intressen kan beaktas. I vilken utsträckning de kan beaktas beror på vilken störning de skapar, vilka skyddsåtgärder som kan vidtas samt vilken eller vilka arter och vilken naturtyp det handlar

151Jfr Michanek et al. a.a., s. 21 f.

973

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

om. Om det är fråga om strikt artskydd måste artskyddet prio- riteras.

11.7.7Exempel på genomförande i praktiken

I kapitlet om kunskapskrav och utredningsansvar har vi redogjort för hur ansvarsfördelningen avseende kunskap ser ut mellan det all- männa och verksamhetsutövare som påverkar arterna samt hur det, enligt vårt förslag, bör förtydligas. Nedan inleder vi med exempel på befintliga metoder och förvaltningsmodeller när det gäller att ta fram underlag, och därmed en översikt över vilka underlag som kan finnas tillgängliga för genomförandet av artskyddet. Därefter diskuterar vi rikstäckande insamling av data, riktlinjer för hänsynskrävande natur- miljöer samt åtgärdsprogram för hotade arter. Syftet med dessa avsnitt är att visa att det redan finns metodik för sammanställande av kun- skap och färdiga underlag som kan användas i samband med fram- tagandet av de livsmiljöunderlag vi föreslår nedan (avsnitt 11.8).

Vattenförvaltning

Genom antagandet av EU:s ramdirektiv för vatten skapades ett rätts- ligt ramverk för en avrinningsområdesbaserad vattenförvaltning i EU, med det övergripande syftet att uppnå en god status i alla vatten- förekomster i medlemsstaternas inlandsvatten, övergångsvatten, kust- vatten och grundvatten senast år 2015.

Centralt för genomförandet av vattendirektivet är förvaltningspla- nerna för avrinningsdistrikten samt de tillhörande åtgärdsprogrammen. Planerna är ett resultat av en planeringsprocess (en planeringscykel) som bland annat innefattar karakterisering av vattenförekomster, be- dömning av miljöstatus, fastställandet av kvalitetskrav och framta- gande av åtgärdsprogram. Övervakning och utvärdering ska ge den information som behövs för att knyta ihop planeringscyklerna med varandra. Åtgärdsprogrammen syftar till att hantera konstaterad på- verkan och möjliggöra att avrinningsområdet eller vattenförekoms- ten uppnår en god status.

En viktig del i den adaptiva förvaltningstanken är alltså upprättan- det av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. En förvaltningsplan ska, enligt direktivets artikel 13, bland annat innehålla:

974

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

•En allmän beskrivning av avrinningsdistriktets karakteristika.

•En sammanfattning av betydande påverkan och effekter på ytvatt- nets och grundvattnets status, orsakade av mänsklig verksamhet.

•En sammanfattning av registret över skyddade områden.

•En förteckning över miljömål som fastställts för de olika vatten- dragen.

•En sammanfattning av de åtgärdsprogram som antagits.

•Förklaringar till varför satta mål inte uppnås.

Allmänheten måste ges möjlighet att inkomma med synpunkter innan en slutlig version av förvaltningsplanen antas.

En viktig del av förvaltningsplanerna är åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivets artikel 11. Dessa är helt centrala vilket tydliggörs genom att direktivets artikel 4 som anger att det är genom åtgärds- programmen som direktivets miljökvalitetskrav ska nås. Att fastställa och genomföra åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten är ett krav enligt ramdirektivet för vatten och en del av den adaptiva förvalt- ningen.

Nationell plan

Enligt 11 kap. 27 § miljöbalken ska den som bedriver (det vill säga verksamhetsutövaren) en tillståndspliktig vattenverksamhet för pro- duktion av vattenkraftsel se till att verksamheten har moderna miljö- villkor. Enligt 11 kap. 28 § miljöbalken ska det finnas en nationell plan för dessa prövningar som anger en nationell helhetssyn. Den natio- nella helhetssynen innebär att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vatten- miljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Den natio- nella planen ska beslutas av regeringen. Huvudfokus när det gäller vattenmiljönytta är att uppnå det bästa resultatet i fråga om kvalite- ten på vattenmiljön samt Natura 2000- och artskyddsbestämmel- serna.152

152Havs– och vattenmyndigheten (2020), Utkast till vägledning om samverkan inför prövning enligt den nationella planen (remiss) 2020-08-28, Diarienr 2247–2020, s. 10.

975

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Enligt 42 a § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter ska emellertid länsstyrelserna samverka kring det underlag som be- hövs för effektiva prövningar enligt den nationella planen. Samver- kan ska ske med verksamhetsutövarna i god tid före det att de lämnar in sina ansökningar om prövning till domstolen. Samverkan ska även ske med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Verksamhetsutövarna ska lämna in sin ansökan till mark- och miljö- domstolen senast det datum som anges i bilagan till förordningen om vattenverksamheter.153

Det är länsstyrelserna, som har lokalkännedom och som har sam- lat kunskapsunderlag om avrinningsområdena, som är ansvariga för att samverkan genomförs.154 Vad som är lämplig mötesform i olika skeden av samverkan får länsstyrelsen avgöra från fall till fall.155 Syf- tet med samverkan är främst att verksamheterna, vid de senare pröv- ningarna i domstol, ska kunna förses med moderna miljövillkor som innebär ”största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv till- gång till vattenkraftsel”.156 Utgångspunkten för samverkan är att myn- digheter bidrar med det underlagsmaterial som redan finns framtaget.157 Länsstyrelsernas ansvar bör enligt Havs- och vattenmyndigheten bland annat innebära att de bidrar med sådant befintligt kunskaps- underlag som finns hos länsstyrelsen och som kan bli aktuellt i sam- band med omprövningarna, identifierar var det finns kunskapsluckor och bidrar med beskrivning och analys av vilka miljöanpassningar som länsstyrelsen anser behövs inom avrinningsområdet i stort för att uppnå största möjliga vattenmiljönytta samtidigt som en natio- nell effektiv tillgång till vattenkraftsel bibehålls.158

Varje område som omfattas av samverkan behöver en bakgrunds- beskrivning av olika intressen eller värden som finns i vattenmiljön och som berörs av de planerade omprövningarna för moderna miljö- villkor. Bakgrundsbeskrivningen innebär att befintligt underlags- material sammanställs (sammanfattningsvis) och redovisas, gärna i form av kartor. Viss information kring naturvärden, vattenkraftverk och dammanläggningar kan dock omfattas av sekretess och länssty- relsen måste därför göra en bedömning av vilken information som

153Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 9.

154Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff.

155Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 9.

156Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 10.

157Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 11.

158Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff.

976

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

kan publiceras offentligt. I samband med bakgrundsbeskrivningen kan även brister eller avsaknad av underlag beskrivas och hur detta underlag skulle kunna tas fram. Bakgrundsbeskrivningen ska inte redo- visa förslag på miljöanpassningar utan den ska fungera som en gemen- sam utgångspunkt för det fortsatta arbetet.159 Bakgrundsbeskrivningen bör, bland annat redovisa skyddade områden (exempelvis Natura 2000, nationalparker, naturreservat), fridlysta arter enligt artskyddsförord- ningen och de områden de är beroende av för att upprätthålla livs- kraftiga populationer, övriga vattenmiljövärden, exempelvis rödlistade arter eller lokalt svaga bestånd, kulturmiljövärden och andra allmänna intressen som kan beröras av eventuella miljöanpassningar.160

Nytt underlag som kommer fram under samverkan och som kan ha betydelse för kartläggning, statusklassificering, normsättning och åtgärdsprogram ska tas om hand av vattenmyndigheterna. Detta för att eventuella ändringar, så långt möjligt, ska kunna genomföras innan de enskilda verksamhetsutövarna lämnar in sina ansökningar till dom- stol.161

Åtgärdsprogram för hotade arter

SLU Artdatabanken har på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten identifierat cirka 200 arter och flera natur- typer, som har behov av riktade insatser, och där särskilda åtgärds- program har tagits fram som kunskapsunderlag för åtgärder.

En del av de utvalda arterna, till exempel sydlig kärrsnäppa, läder- bagge, brunkulla och havsnejonöga, är så kallade paraplyarter. Genom att förvalta landskapet så att det blir funktionellt för dessa arter, kan en stor del av den övriga biologiska mångfalden bevaras, utan exakt kunskap om alla arters förekomst och ekologi. Genom att fokusera på vissa specifika arters ekologiska behov kan förvaltning av områden utformas, även om kunskap om markhistoria och störningsregimer inte är fullständig.

Åtgärdsprogrammen beskriver arternas och naturtypernas eko- logiska krav och vad som kan medföra hot. Varje underlag utgör där- med en samlad kunskapskälla för just den arten eller naturtypen.

159Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 20 f.

160Ibid.

161Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff.

977

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Viltförvaltning162

I Sverige har vi en regionaliserad viltförvaltning med flera ansvariga myndigheter. Naturvårdsverket är nationell jakt- och viltmyndighet och ansvarar för att de nationella målen nås. Arbetet utgår ifrån Strategi för svensk viltförvaltning. Det är Naturvårdsverkets ansvar att:

•besluta om föreskrifter för bland annat jakt, inventering och ersätt- ning för skador som orsakats av vilt

•fastställa miniminivåer för antalet rovdjur

•ta fram nationella förvaltningsplaner för olika viltarter

•fastställa inventeringsresultat för rovdjur

•följa länsstyrelsernas arbete på regional nivå

•fördela medel till länsstyrelserna för rovdjursinventering, akut- verksamhet, informationsinsatser och viltskador

•ge vägledning och information

•fördela medel till viltforskning och ta fram kunskapsunderlag

•hantera jägarregistret

•fatta beslut om till exempel typgodkännande av fångstredskap, forskningsjakt och skyddsjakt efter säl.

Länsstyrelserna har det regionala ansvaret inom viltförvaltningen. Länsstyrelserna ansvarar för inventering, som ofta genomförs i sam- arbete med jägare och andra naturintresserade. Det finns en viltför- valtningsdelegation i varje län som fattar övergripande beslut om vilt- förvaltningen i länet. Länsstyrelsernas viltförvaltningsdelegationer beslutar om förslag till länets minimininivåer för stora rovdjur. Vilt- förvaltningsdelegationen fattar beslut om övergripande riktlinjer för:

•viltförvaltning i länet

•skötsel av älgstammen samt hjort och vildsvin (om dessa finns)

•licensjakt och skyddsjakt inom länet

•bidrag och ersättning för viltskador.

162Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljo arbete-i-Sverige/Viltforvaltning/ (2021-04-30).

978

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Sveriges viltstammar är en resurs till nytta och glädje för många män- niskor, men som också orsakar skador på landsbygdens näringar och kan orsaka trafikolyckor. Grundregeln är att skador som orsakas av vilt ska förebyggas genom jakt. Detta gäller framför allt de arter som man normalt får jaga, till exempel klövvilt. Om skadorna orsakas av arter som man normalt inte får jaga, till exempel trana, varg eller säl, arbetar man i stället i första hand med att förebygga skador.

Nationell strategi för formellt skydd av skog

2017 års version av Nationell strategi för formellt skydd av skog163 är en del av Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens redovisning av reger- ingsuppdraget Värdefulla skogar och innebär en revidering av den befintliga strategin från 2005. Med formellt skydd menas naturreser- vat, biotopskyddsområde och naturvårdsavtal.

Den reviderade nationella strategin syftar till att nå ett kostnads- effektivt formellt skydd av skog, och preciserar i första hand ett ända- målsenligt formellt skydd för skogsbiologiska värdekärnor164, även om det finns andra motiv för skyddet finns, som till exempel den tätortsnära naturens betydelse för friluftslivet. Strategin ska bidra till uppfyllandet av relevanta internationella och nationella mål.165 Stra- tegins huvudinriktning på kort sikt är att prioritera bevarandeåtgär- der för befintliga skogsbiologiska värdekärnor framför utvecklings- mark. Det är mer kostnadseffektivt att bevara befintliga värdekärnor än att tillåta avverkning för att senare återskapa värdefulla områden. Det senare bedöms som mer kostsamt, tidskrävande och även osäkert. En övergripande strävan är att skyddet ska inkludera områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och att skogar med höga naturvärden skyddas från avverkning.166

Strategin har en värdebaserad ansats. När det gäller områden som berörs av åtgärder som är förbjudna enligt artskyddsförordningen omfattas de bara av strategin om området uppfyller grundkravet, det vill säga att det är en skogsbiologisk värdekärna.167 Om området upp-

163Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) Nationell strategi för formellt skydd av skog.

164Med skogsbiologisk värdekärna menas i rapporten ett sammanhängande skogsområde som bedöms ha en stor betydelse för fauna och flora och eller för en prioriterad skogstyp.

165Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 13.

166Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 14 som hänvisar till regeringens beslut M2014/593/Nm. Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

167Se Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden.

979

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

fyller grundkravet så är frågan om formellt skydd en prioriterings- fråga som hanteras enligt prioriteringsmodellen.168

Utöver den nationella strategin för formellt skydd av skog har samtliga länsstyrelser utarbetat regionala planer för länens strategiska arbete med områdesskydd av skog. I samband med en enkät genom- förd av Riksrevisionen meddelade dock länsstyrelserna att de ibland gör avsteg från den strategiska planen för områdesskydd, oftast därför att de behöver hantera akuta hot mot naturvärden som framför allt uppstår till följd av avverkningsanmälningar.169

Länsvisa strategier för formell skydd av skog

De länsvisa strategierna för formellt skydd av skog syftar till att på länsnivå nå ett kostnadseffektivt formellt skydd av skog och där- igenom bidra till måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande sko- gar. Strategierna preciserar i första hand ett ändamålsenligt arbetssätt med formellt skydd för skogsbiologiska värdekärnor, men utgör också ett kunskapsunderlag för länens arbete med grön infrastruk- tur. Dokumenten ska fungera som underlag för planering och prio- ritering av åtgärder i jord-, skogs- och vattenbruket för hållbar för- valtning av mark och vatten. De ska bland annat kunna bidra med underlag för prioritering av såväl formellt skydd som frivilliga avsätt- ningar i skogsbruket.170 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bedömer det som effektivt att regelbunden översyn av de länsvisa strategierna ska göras som en integrerad arbetsinsats med regionala handlings- planer för grön infrastruktur.171

Riksrevisionen skickade i december 2017 ut ett frågeformulär med nio frågor till länsstyrelserna om deras arbete med områdesskydd av skog. Samtliga länsstyrelser uppgav att de i samband med att den nationella strategin togs fram år 2006 utarbetade regionala strategier för formellt skydd av skog för sina respektive län. Exempel på hur länsstyrelserna beskriver de länsvisa strategierna är att de senare byg- ger på länets kunskap om värdefull natur och värdetrakter, att de fångar upp miljöer som regionen i fråga har särskilt bevarandeansvar

168Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) a.a., s. 17.

169RiR 2018:17, a.a., s. 3.

170Skogsstyrelsen och länsstyrelsen Västra Götalands län (2019) Strategi för formellt skydd av skog i Västra Götalands län.

171Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) Nationell strategi för formellt skydd av skog, s. 17.

980

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

för, samt att de syftar till att implementera den nationella strategin utifrån de förutsättningar som råder i det aktuella länet med avse- ende på prioriterade skogstyper, värdetrakter, arealmål och urval av områden för formellt skydd. De regionala strategierna togs ofta fram i samarbete med Skogsstyrelsen, men samarbete skedde också över länsgränser, till exempel genom att bilda regionala arbetsgrupper för strategiarbetet.172

Knappt hälften av länsstyrelserna uppger att de relativt ofta gör avsteg från sin prioriteringsplan. Lika många anger att de frångår sin prioriteringsplan relativt sällan. Två länsstyrelser anger att de från- gått planen i åtta respektive fem fall. Den främsta anledningen till att omprioriteringar görs är att länsstyrelserna behöver hantera akuta hot mot naturvärden som framför allt uppstår till följd av avverk- ningsanmälningar. Några länsstyrelser anger att arbetet med områdes- skydd i första hand är händelsestyrt och att ärenden oftast initieras vid exempelvis avverkningsanmälningar, medan de egeninitierade ären- dena är relativt få. Eftersom akut hotbild mot ett utpekat värdefullt område omnämns som grund för prioritering i strategin upplever läns- styrelserna inte att arbetssättet nödvändigtvis avviker från strategins prioriteringar.

En synpunkt som framförs är att det finns en ryckighet i tillgången till markåtkomstmedel. Enligt en länsstyrelse som även behöver ta hänsyn till markåtkomst inom ramen för regeringsuppdraget om skydd av tätortsnära natur är den fastställda länsramen i underkant. Det finns också exempel på hur länsstyrelser strävar efter att arbeta långsiktigt, exempelvis genom att ta fram femåriga handlingsplaner med fokus på vissa typer av områden eller genom att ha en bank av färdigutredda reservatsförslag så att det går att snabbt öka takten i arbetet när det finns utrymme i budgeten.173

Behovet av ökad kunskap och inventering framhålls av vissa läns- styrelser, eftersom värdefulla miljöer med tidigare oregistrerade nyckel- biotoper inte fångats upp vid Skogsstyrelsens tidigare inventeringar och nu anmäls för avverkning.174

172RiR 2018:17 a.a., s. 3.

173RiR 2018:17, a.a., s. 5 f.

174RiR 2018:17, a.a., s. 14.

981

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Ekologiska landskapsplaner och frivilliga avsättningar i skogsmark

De stora skogsbolagen har under en längre tid arbetat med ekolo- giska landskapsplaner för större landskapsavsnitt. Grundtanken i dessa är att få en god miljöhänsyn på landskapsnivå. Stor- och mellanskogs- bruket tar i betydande utsträckning ansvar för värdefulla områden på sina innehav inom ramen för näringens sektorsansvar och certifier- ingen. Många av dessa områden utgör frivilliga avsättningar. En god dialog mellan myndigheter och markägare anses, enligt Naturvårds- verket och Skogsstyrelsen, vara av särskilt stor betydelse för bruk- ningsenheter med stor andel eller areal värdekärna. De större skogs- ägarna har redovisat sina frivilliga avsättningar med vissa data, vilket skapar ett bättre underlag att prioritera formellt skydd utifrån. Ut- vecklad samverkan kring bevarande av värdefulla skogar på statens marker bedöms, enligt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, vara en viktig del i arbetet med de länsvisa strategierna.175

I svaren på Riksrevisionens frågeformulär 2017176 uttryckte mer än hälften av länsstyrelserna att de beaktar frivilliga avsättningar i enlighet med nationella strategin för formellt skydd av skog, samt att markägares önskan om att frivilligt avsätta skog kan påverka om ett område prioriteras för formellt skydd. Vissa länsstyrelser uttrycker en farhåga för långsiktigheten i de frivilliga avsättningarna och som exempel anges att frivilliga avsättningar i närheten av ett reservat upphävts till följd av att markägaren ändrat sin planering. Eftersom bolags planering kan ändras över tid menar en länsstyrelse att det krävs ett naturreservat eller särskilt avtal för att säkra ett långsiktigt skydd. Frånsett de stora skogsbolagens avsättningar är kännedomen hos länsstyrelserna ofta låg om var mindre markägares frivilliga av- sättningar är belägna geografiskt vilket enligt några länsstyrelser är en orsak till att det är svårt att beakta frivilliga avsättningar. Endast tre länsstyrelser uppger att de i någon mån dokumenterar frivilliga avsättningar. Det finns, enligt svaren, ett behov av nationellt GIS- skikt där det tydligt framgår att markägaren skyddar ett område fri- villigt. En markägare som hellre vill avsätta ett område frivilligt och långsiktigt ska enligt strategin få göra detta, även om ett ärende för formellt skydd har inletts. Avsättningen ska i detta fall dokumenteras

175Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 20.

176RiR 2018:17, a.a.

982

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

och markägaren informeras om miljöbalkens bestämmelser i 12 kap. 6 §, vilket innebär att samråd måste ske med ansvarig tillsynsmyn- dighet om åtgärder planeras som väsentligen kan skada naturmiljön. En länsstyrelse överväger att införa en sorts rådgivningskvitton till markägare som vill avsätta bestånd frivilligt.177

Grön infrastruktur

Se avsnitt 6.6.16 i Bakgrund Sverige.

11.7.8Utredningens slutsats: Landskapsperspektiv behövs i beslutsunderlag för fridlysta arter

De beslut som fattas i dag, bland annat som en följd av samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, saknar många gånger det beslutsunderlag om landskapsekologiska förhållanden som skulle behövas för att göra en fullgod bedömning av åtgärdens påverkan sett i ett land- skapsperspektiv. Regelverket skapar ett ad-hoc-system, där först till kvarn först får mala. Så länge det finns en tillräcklig mängd livsmiljö kvar i landskapet, exempelvis efter en avverkning av gammal skog, aktiveras inte förbuden i artskyddsförordningen. Avverkning av ytter- ligare skog kanske inte heller aktualiserar förbuden, förrän slutligen bara en sista rest av gammal skog finns kvar. Med andra ord aktua- liseras förbuden först när tröskeln är nådd, och den areal livsmiljö som finns kvar inte får minskas ytterligare. För den enskilde mark- ägaren kan systemet upplevas som oförutsebart och orättvist, när grannen tidigare har fått avverka men den egna avverkningen för- bjuds just på grund av att alla andra har hunnit före. Även ur natur- vårdsbiologiskt perspektiv är systemet otillfredsställande då myn- digheterna, vid en pragmatisk tolkning av reglerna, inte kan tillämpa artskyddsreglerna med mindre än att tröskelvärdet överskrids. Det kan resultera i att de områden som i ett landskapsperspektiv skulle vara mest optimala att bevara är de första som avverkas.178 Den natio- nella strategin för formellt skydd av skog har därför en värdebaserad ansats som syftar till att nå ett ändamålsenligt skydd i första hand

177RiR 2018:17, a.a., s. 3 f.

178Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1, s. 41.

983

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

för skogsbiologiska värdekärnor, för att i möjligaste mån prioritera de mest skyddsvärda skogarna179.

Enligt Michanek et al. är planering ett instrument med möjlighet att åstadkomma strategiska beslut av hela landskapets förvaltning, samt att man genom planering på ett tidigt stadium kan göra prio- riteringar som minskar risken för konflikter mellan produktions- intressen och skyddsintressen.180 Detsamma lyfts i Naturvårdsverkets årliga översyn av Sveriges nationella miljömål 2020, där det framhålls att en effektiv naturvård bygger på kännedom om var i landskapet det finns områden som har eller inte har förutsättningar att få rik bio- logisk mångfald.181

Enligt rapporten om landskapsplanering gäller tesen att planering minskar risken för konflikter, särskilt vid tillämpningen av förbuden i artskyddsförordningen. En plan får på så sätt en proaktiv funktion där fastighetsägare och andra tidigt får information om vilka restrik- tioner som sannolikhet kommer att gälla. Planen skapar förutsebar- het och därmed trygghet för markägare, samtidigt som det ger bättre förutsättningar för långsiktigt hållbart markutnyttjande och artbeva- rande.182

Utredningen konstaterar sammantaget att det finns olika typer av kunskapsunderlag om landskap och biologisk mångfald, som i kombi- nation med data om geologi, historisk markanvändning, marktäcke- data, miljöövervakning, fågeltaxering, specifika artfynd, med mera, bör kunna utgöra en bas för bedömning av ärenden gällande fridlysta arter. Utredningen konstaterar också att merparten av dessa kunskaps- underlag finns sammanställda i länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur, inklusive bristanalyser av spridningssamband, etc.

Dessa handlingsplaner för grön infrastruktur bör dock kunna ut- vecklas ytterligare med information om identifierade livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter, antingen befintliga förekomster eller områden som har potential att vara livsmiljöer för sådana arter. Utredningen bedömer därmed att kunskapsunderlag om livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter ska tas fram specifikt, och infogas i länsstyrelsernas fortsatta arbete med biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv.

179Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a.

180Michanek et al. (2019) a.a., s. 22.

181Naturvårdsverket rapport 6919 Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljö- mål 2020 – Med fokus på statliga insatser, s. 290 f.

182Michanek et al. a.a., s. 22.

984

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

11.8Livsmiljöunderlag

11.8.1Förslag: Varje länsstyrelse ska ta fram och besluta om livsmiljöunderlag för länet

Utredningens förslag: Bestämmelser ska införas i artskyddsför- ordningen om att varje länsstyrelse senast den 31 december 2027 ska ha beslutat om ett livsmiljöunderlag för länet.

Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med läns- styrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livs- miljöunderlag ska genomföras, med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur.

Syftet med livsmiljöunderlagen är att bidra med ett planerings- och beslutsunderlag så att åtgärder eller verksamheter inte vidtas eller kommer till stånd i strid med förbuden i 8 kap. miljöbalken. Där- igenom kan förutsättningar skapas för att uppnå kontinuerlig ekolo- gisk funktion för samtliga fridlysta arter. Härvid ska hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Livsmiljöunderlagen ska också kunna utgöra ett stöd vid ingående av naturvårdsavtal.

Utgångspunkten i livsmiljöunderlagen ska vara arterna. Under- lagen ska fokusera på att behålla de naturliga processerna som arterna behöver i miljön. Kontinuerlig ekologisk funktion blir därmed ett nyckelbegrepp. Klaras den kontinuerliga ekologiska funktionen kom- mer också förutsättningar för arternas existens att finnas. Samtidigt måste det strikta skydd som följer av livsmiljödirektivet upprätthållas liksom det skydd som följer av fågeldirektivet och de nationella frid- lysningsreglerna. Förbudsbestämmelserna som följer av dessa direk- tiv ska enligt våra förslag implementeras i 8 kap. miljöbalken. I och med att underlagen ska stötta tillämpningen av 8 kap. miljöbalken så måste de i beskrivning och analys utgå från det skydd som följer av naturvårdsdirektivens och de nationella fridlysningsreglernas förbuds- bestämmelser. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att frid- lysningsreglerna kompletteras av andra bestämmelser med möjlighet att hantera specifika behov, till exempel inrättande av biotopskydd med mera. I den mån det finns tillgänglig information ska livsmiljö- underlagen också omfatta arter som är hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade.

985

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Livsmiljöunderlagen syftar till en proaktiv tillämpning av fridlys- ningsbestämmelserna, och till att få en bättre överblick, vad gäller såväl arter och livsmiljöer som aktiviteter som kan utgöra ett hot mot arterna, samt hur hotet kan undanröjas eller minimeras.183 Det handlar om:

•behovet att bevara de berörda arterna,

•vilka åtgärder som äger rum och kan förutses äga rum i ett område,

•om åtgärderna kan utföras på ett sätt som inte åsidosätter för- buden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet,

•ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.

Biologisk mångfald ingår i handlingsplanerna för grön infrastruktur i respektive län och länsstyrelserna har, genom sitt tillsynsansvar, kom- petens och erfarenhet ifråga om att tillämpa artskyddet. Därmed an- ser vi att länsstyrelserna är den lämpligaste myndigheten för att ge- nomföra detta. Fördelen är att man kan utgå från befintliga gränser, rutiner, former för myndighetssamverkan och befintliga kunskaps- underlag.

Mot bakgrund av behovet av kompetens och erfarenhet har vi över- vägt att Skogsstyrelsen ska ansvara för sådant kunskapsunderlag för skogliga verksamheter där Skogsstyrelsen har tillsynsansvar över art- skyddet enligt 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen. Skogsstyrelsens ansvar för tillsynen omfattar bland annat avverkning, hyggesbehand- ling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbil- vägar, skogsgödsling och andra skogsbruksåtgärder, i den mån verksam- heterna och åtgärderna är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen. Skogsstyrelsens tillsynsansvar beror alltså av vilken slags åtgärd som vidtas samt huruvida åtgärden om- fattas av skogsvårdslagen (som Skogsstyrelsen har tillsynsansvar för) eller inte. Det betyder också att om en åtgärd som påverkar en art äger rum i skogen men utan att vara en skogsbruksåtgärd så omfattas inte artskyddet av Skogsstyrelsens tillsynsansvar, detsamma gäller om skogsbruksåtgärden inte kan anses väsentligt ändra naturmiljön. Vi har föreslagit en ändring i miljötillsynsförordningen som ytter-

183Jämför EU-domstolens syn på vad medlemsstaterna ska åstadkomma beträffande skydd, se de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.

986

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

ligare preciserar Skogsstyrelsens tillsynsansvar vad gäller arter som skyddas av 8 kap. när dessa påverkas av en åtgärd som utgör en skogs- bruksåtgärd och omfattas av skogsvårdslagen.

Även om vi tror att det i och för sig skulle fungera väl att ge Skogs- styrelsen ansvar för kunskapsunderlaget i skogen, särskilt som Skogs- styrelsen är väl förtrogen med bland annat skogsbruksplaner, blir det utredningsspecifika problemet att Skogsstyrelsens tillsynsansvar ut- går från skogsvårdslagen och skogsvårdslagen undantas uttryckligen från utredningens översyn enligt utredningsdirektiven.184 Till det kom- mer att själva skyddet, fridlysningsreglerna som ska tillämpas i det enskilda fallet, i första hand är inriktat på artindivider (med vissa modifieringar) medan det som ska ske genom myndighetens försorg snarare är inriktat på att utifrån kunskap om landskapet förutse var arterna finns, hur dessa kan skyddas och hur skyddet kan stärkas för artpopulationerna. Myndighetens arbete skulle med ett sådant betrak- telsesätt snarast kunna beskrivas som att det syftar till att överbrygga det glapp som annars kan uppstå mellan Natura 2000-skyddet och frid- lysningsreglerna. Om ansvaret att ta fram livsmiljöunderlag ska för- delas mellan länsstyrelsen och Skogsstyrelsen (med de begränsningar utredningen har), måste avgränsningar göras mellan skog och annan mark och vatten samt mellan vilka åtgärder som omfattas. Det måste vara möjligt att med tämligen stor exakthet avgöra huruvida man är i skogen eller inte. En lösning skulle kunna vara att hänvisa till mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429).185 Emellertid kvarstår problemet, att underlagen i sådant fall inte utgår från arternas behov utan från myndigheternas olika ansvarsområden och den administra- tiva indelningen och att problem uppstår vad gäller arter som vistas både i skogen och på annan mark (eller i vattnet).

Mot bakgrund av ovanstående, och med utgångspunkten att det är arternas behov som ska vara styrande för utredningens förslag186, mynnar övervägandena ut i att det ska vara länsstyrelsen som ansva- rar för livsmiljöunderlagen. Skogsstyrelsens kompetens och erfarenhet får komma länsstyrelsen till del genom det samrådsförfarande som föreslås. Genom samråd och samverkan mellan myndigheterna ska det också säkerställas att livsmiljöunderlaget uppfyller de krav på en förebyggande strategi som nämnts ovan. Förslaget föranleder inte

184Dir. 2020:58, s. 7.

185Jfr 7 § Förordning (1998:904) om anmälan för samråd.

186Dir. 2020:58, s. 8.

987

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

någon ändring i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion eftersom vi menar att ansvaret för att ta fram livsmiljöunderlaget ryms inom 3 § punkten 9.

Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med länsstyrel- serna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunder- lag ska genomföras, med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur.

11.8.2Förslag: Livsmiljöunderlagens omfattning

Utredningens förslag:

Införa bemyndigande i miljöbalken om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får reglera livsmiljöunder- lagens omfattning vad avser arter och livsmiljöer.

Utredningens förslag:

Av artskyddsförordningen ska framgå att livsmiljöunderlagen ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade, samt deras livsmiljöer.

Livsmiljöunderlagen ska omfatta arter som är fridlysta enligt våra förslag i 8 kap. miljöbalken, men också arter som är hotade (det vill säga rödlistade i någon av kategorierna sårbar, starkt hotad eller akut hotad) eller regionalt prioriterade, samt deras livsmiljöer.

Vi har övervägt att låta underlagen omfatta alla arter som före- kommer i Sverige i sitt naturliga utbredningsområde. Syfte med så om- fattande underlag hade varit att ge länsstyrelserna omfattande frihet att själv prioritera i sitt arbete och möjlighet att tillgodose lokala be- hov. Grundtanken med sådan omfattning var att det är arternas be- hov som ska styra förvaltningen, inte nödvändigtvis att en art om- fattas av fridlysning. Detta för att kunna gå längre i förvaltningen och vid behov kunna vara mer ambitiös än fridlysningsreglerna anger.

Emellertid har vi utifrån de diskussioner som förts med utred- ningens experter dragit slutsatsen att det i princip är ogörligt med en sådan omfattning. Farhågan är att regleringen därmed, i stället för att skapa frihet för en ändamålsenlig (skydda arterna) förvaltning, skulle skapa en ohållbar arbetsbörda för aktuella myndigheter. Där-

988

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

till kommer farhågor om svårigheten att överblicka underlagens räck- vidd, för såväl myndigheter som verksamhetsutövare och markägare. Vi väljer därför att begränsa livsmiljöunderlagens omfattning till att endast avse arter som är fridlysta enligt vad vi föreslår i 8 kap. miljö- balken, hotade eller regionalt prioriterade, i den mån det finns till- gängligt underlag som beskriver situationen för dessa.

Ytterligare överväganden rörande underlagens omfattning och rätts- verkan som gjorts under arbetets gång men som vi inte gått vidare med redovisas i konsekvensbeskrivningen.

11.8.3Förslag: Livsmiljöunderlagens övergripande innehåll och framtagande

Utredningens förslag: I artskyddsförordningen ska det införas en bestämmelse som anger vad ett livsmiljöunderlag ska innehålla.

Livsmiljöunderlaget ska innehålla en sammanfattande redogö- relse för de av länsstyrelsen kända förhållandena med avseende på artskyddet och de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arternas behov i länet. Det ska också innehålla en redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör ett hot mot dessa arter inom länet samt hur dessa påverkar arterna.

Ett livsmiljöunderlag ska också analysera brister i landskapet och identifiera de förstärkningsåtgärder som behövs i form av ny- eller återskapade strukturer och livsmiljöer. Behov av tillkom- mande områdesskydd ska analyseras av berörda myndigheter och tillföras underlaget, även vid uppdateringar. I livsmiljöunderlaget ska det också finnas en redogörelse för vilka brister som före- ligger i kunskapsunderlaget.

Livsmiljöunderlaget ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika delar av landskapen inom länet. Livsmiljöunderlaget för länet ska innehålla den information som anges i artskyddsförordningens bilaga 8 och vara färdig senast den 31 december 2027. Underlaget ska därefter revideras minst vart femte år.

989

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.8.4Förslag: Livmiljöunderlagens beståndsdelar

Utredningens förslag: Livsmiljöunderlagen bör, i syfte att kunna ligga till grund för en adaptiv förvaltning, innehålla följande delar:

1.Beskrivning av länet som grundar sig på aktuell information om länets naturmiljö och artförekomster. Även information om områden utanför länet måste beaktas. Informationen kan avse mark- och vattenförhållanden, andel lövträd/barrträd, skogs- beståndens ålder, klimat, förändringar (trender), fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter och deras livsmiljöer (fort- plantningsområden, viloplatser med mera), rekreationsvärden och andra ekosystemtjänster, kulturella värden, exploaterings- intressen (bebyggelse, vägar med mera) och eventuell rensköt- sel. Information kan till exempel sökas i underlag som sam- manställts till länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infra- struktur. Information som är relevant för artskyddet finns också

idet underlag som länsstyrelsen tar fram i samband med sam- verkan inför prövningen enligt den nationella planen för pröv- ning av elproducerande vattenkraftsel i syfte att förse verksam- heterna med moderna miljövillkor. Underlag kan också finnas

ilänsstyrelsernas åtgärdsprogram och förvaltningsplaner i vatten- förvaltningen. Generell information om arters trender finns i Sveriges rapportering till EU enligt fågel- och livsmiljödirekti- ven, i miljömålsuppföljningen och i miljöövervakningen. Viktiga brister i kunskapsunderlaget ska anges, liksom vilka möjlig- heter det finns att åtgärda dessa brister.

2.Analys utifrån bakgrundsbeskrivningen. Nästa steg är att genom- föra en analys av beskrivningen. Bland annat ingår att analysera var i landskapet det finns goda förutsättningar att finna fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter samt var det finns bris- ter i landskapet och behov av restaurering. Även en regional bristanalys ska göras. Av analysen bör framgå vilka typer av verk- samheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta arterna och vilka försiktighetsmått som behöver vidtas för att mini- mera eller helt undanröja hotet.

990

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Ett underlag ska utarbetas för respektive län utifrån den information som tagits fram. För att kunna beakta förändringar och ny kunskap ska ett befintligt underlag revideras senast efter fem år.

Det handlar framför allt om strategisk och till viss del taktisk planer- ing.187 Det är enligt Angelstam et al. viktigt att analysresultat från planeringen når den operativa nivån i ett användbart format.188

Varje länsstyrelse måste alltså, i samband med att den tar fram och utvärderar aktuell information om programområdets naturmiljöer och artförekomster, också ta fram konkreta regionala riktlinjer som svarar mot artprogrammets mål om att uppnå kontinuerlig ekologisk funktion för samtliga fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter, samt förebygga att åtgärder eller verksamheter planeras eller utförs på ett sätt som åsidosätter förbuden i fridlysningsbestämmelserna, varvid hänsyn ska tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.

Vilka arter är naturligt förekommande i länet? Vilka arter är i behov av bevarandeåtgärder? Vilka är dessa bevarandeåtgärder? Mot vad behöver arterna skyddas? All denna kunskap finns inte för närvarande och kommer heller inte att kunna tas fram under de första perioderna. Livsmiljöunderlagen ska dock ge en så god ögonblicksbild som möj- ligt av den kunskap som finns. Det är viktigt att understryka att det handlar om befintlig kunskap om livsmiljöer och att ansvaret att sammanställa och analysera den i ett livsmiljöunderlag inte innebär en skyldighet att avhjälpa ett ofullständigt underlag. Det är fort- farande verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som har ansvar för att ta fram det underlag som behövs och som måste kunna redogöra för hur den egna verksamheten kan komma att på- verka arterna och vilka försiktighetsmått som kan vidtas. Livsmiljö- underlaget ska förvisso tjäna som en grund och utgångspunkt och ju mer fullständigt ett livsmiljöunderlag är, desto lindrigare blir utred- ningskravet för verksamhetsutövaren eller den som ska vidta åtgärden.

187Michanek et al. (2019) a.a., s. 48. Jämför Angelstam et al. (2010) Landskapsansats för beva- rande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 8, som hänvisar till Angelstam, et al. (2003) Two-dimensional gap analysis: a tool for efficient conservation planning and biodiversity policy implementation. Ambio 33(8): 527–534. I Skogsstyrelsens rapport diskuteras även operativ planering men det har vi uteslutit här.

188Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 8, som hänvisar till Borgström et al. (2006), Scale mis- matches in management of urban landscapes. Ecology and Society 11 (2): 16. [online] URL: www.ecology and society.org/vol11/iss2/art16.

991

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Oavsett livsmiljöunderlagets utformning och grad av fullständighet har fortfarande verksamhetsutövaren det fulla utredningsansvaret för den påverkan som härrör från den egna verksamheten eller åtgärden och dess miljöpåverkan.

11.8.5Förslag: Samrådsförfarande vid beslut om att anta livsmiljöunderlag

Det ska införas en bestämmelse i artskyddsförordningen som anger att ett beslut om livsmiljöunderlag alltid ska föregås av ett samråd med vissa myndigheter, kommuner och berörda

Det ska införas en bestämmelse i miljöbedömningsförordningen om att livsmiljöunderlag inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken.

Av 6 kap. 3 § miljöbalken följer att en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genom- förandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Nu har vi valt att kalla det föreslagna instrumentet för ett under- lag (livsmiljöunderlag) men det är viktigt att betona att begreppet plan eller program i sig inte är ett kriterium för när en strategisk miljö- bedömning måste göras. Det omarbetade 6 kap. miljöbalken som trädde i kraft den 1 januari 2018 syftade till bland annat till att anpassa terminologin till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/ EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet).189 Planer och program definieras inte i direktivet. Även om orden inte är synonyma, behandlar kraven i direktivet planer och program varför det saknas anledning att göra någon distinktion mellan dem. Det avgörande är huruvida ett doku- ment uppfyller kriterierna; de ska utarbetas eller antas av en myn- dighet på nationell, regional eller lokal nivå samt krävas enligt lagar och andra författningar.190

189Prop. 2016/17:200. Miljöbedömningar, till exempel s. 71.

190Guidance on the implementation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment (Kommissionens vägledning), s. 5.

992

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Begreppet myndighet har getts en vidsträckt innebörd i EU- domstolens praxis. Det kan definieras som ett organ som – oavsett sin rättsliga form och den geografiska omfattningen av sina befogen- heter (nationella, regionala eller lokala) – i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverk- samhet under statens tillsyn och som med anledning härav har sär- skilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda. Att en plan utarbetats eller an- tagits av myndighet omfattar även att planen eller programmet har utarbetats av en fysisk eller juridisk person som arbetar för en myn- dighet.191 I vårt förslag är det tveklöst fråga om en myndighet som ska fatta beslut om livsmiljöunderlaget.

Vad gäller begreppet krävs så har kriteriet hanterats av EU-dom- stolen. I mål C-567/10 drog domstolen slutsatsen att planer och pro- gram ska anses krävas när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar och andra nationella författ- ningar och det i lagarna och författningarna fastställs, dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande. Enligt dom- stolen går det inte att godta en tolkning som innebär att planer och program utesluts från tillämpningsområdet enbart av det skälet att det inte finns någon skyldighet att anta rättsakten.192 Vårt förslag inne- bär såväl en skyldighet att anta livsmiljöunderlag som ett faststäl- lande av vilken myndighet som är behörig att anta underlaget och ett förfarande för programmets utarbetande.

Av 6 kap. 3 § miljöbalken framgår vidare att bestämmelserna om miljöbedömning endast är tillämpliga på de planer och program vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I 6 kap. 4 § finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av planer och program ska eller inte ska antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Sådana föreskrifter har meddelats i 2–4 §§ miljöbedömningsförordningen193. Enligt 2 § miljöbedömnings- förordningen ska en sådan betydande påverkan bland annat antas i fråga om verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken (Natura 2000-tillstånd) eller omfattas av ett åtgärdspro-

191Mål C-188/89, A. Foster m.fl. mot British Gas plc.

192Mål C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles, p. 28.

193Miljöbedömningsförordning (2017:966).

993

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

gram enligt 5 kap. 8 § miljöbalken eller en avfallsplan, havsplan eller plan för moderna miljövillkor.

Om en plan eller ett program inte finns med bland de som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan måste myn- digheten undersöka om genomförandet av planen eller underlaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan i varje enskilt fall.194 I 5 § miljöbedömningsförordningen anges vilka utgångspunkter som ska gälla vid identifieringen av de omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Det handlar bland annat om i vilken utsträckning planen, programmet eller änd- ringen anger förutsättningar för verksamheter eller åtgärder när det gäller lokalisering, typ av verksamhet, storlek eller driftsförhållan- den eller genom att fördela resurser och har betydelse för de miljö- effekter som genomförandet av andra planer eller program medför, för möjligheterna att följa miljölagstiftningen, för miljöproblem som är relevanta för planen, programmet eller ändringen, för de sannolika miljöeffekternas och det påverkade områdets utmärkande egenskaper, det påverkade områdets betydelse och sårbarhet på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, dess kulturvär- den eller andra utmärkande egenskaper i naturen, och påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus nationellt, inom Europeiska unionen eller internationellt.195 I praxis, när det gäller detaljplaner, har förekomster av fridlysta arter i flera fall varit av- görande för bedömningen av betydande miljöpåverkan.196 I och med att kommunen i en detaljplan reglerar hur mark och vatten ska an- vändas, hur bebyggelsen ska se ut och även kan reglera exploatering mer i detalj (var nya byggnader får placeras, hur höga de får vara, hur långt det ska vara mellan hus och tomtgräns etc.) och då detaljplanen dessutom blir bindande för kommande bygglovsprövningar på så sätt att enskilda får en rätt att utnyttja planen, som heller inte får ändras under genomförandetiden, anger detaljplanen i hög grad förutsätt- ningar för verksamheter eller åtgärder, framför allt när det gäller loka- lisering, tillåten verksamhet och storlek. Lokaliseringen kan innebära påverkan på de intressen som skyddas av 8 kap. Planering av var bo- städer och industrier får placeras får konsekvenser för miljöbelast- ningen som dessa ger upphov till.

1946 kap. 5 § miljöbalken.

1955 § miljöbedömningsförordningen.

196Se till exempel RÅ 2005 ref. 44, MÖD i dom av den 22 januari 2014 i mål nr P2823-13 och MÖD i dom av den 27 oktober 2016 i mål nr P 6782-15.

994

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Vårt förslag om livsmiljöunderlag innebär förvisso ett underlag som kan sägas påverka förutsättningarna för vilken typ av verksam- het som kan bedrivas, driftsförhållanden för denna etc., det kan också sägas påverka möjligheterna att följa miljölagstiftningen. Dock inte på så sätt att livsmiljöunderlaget i sig är det som reglerar förutsättningar. Livsmiljöunderlaget beskriver förutsättningar. Livsmiljöunderlaget innehåller en analys av den kunskap som finns om livsmiljöns egen- skaper och sårbarhet och utmärkande egenskaper i naturen. Under- laget i sig medför inte någon påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus. I stället ska livsmiljöunderlaget tjäna som just underlag för att kunna göra en relevant bedömning av förutsätt- ningarna för de verksamheter eller åtgärder (eller planer eller program) som kan få en sådan påverkan. Vad som framgår av underlaget kan i förlängningen innebära begränsningar av vilka åtgärder som kan till- låtas. Det kan också innebära ett synliggörande av att vissa försik- tighetsmått kan komma behövas. Ett syfte med underlagen är ju just att också ge så stor förutsebarhet som möjligt till exempel rörande huruvida artskyddsdispens kan behövas eller inte. Ändå utgör livs- miljöunderlaget endast just ett kunskapsunderlag. Det låter sig inte göras att klarlägga underlagets miljöpåverkan eftersom det inte går att förutse vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att vidtas eftersom underlaget inte, som till exempel en detaljplan, har någon direkt styrande effekt. De miljöbedömningar som ska göras, ska göras i samband med tillståndsprövningar, anmälningar, tillsyn och dispens- prövningar och härvid ska livsmiljöunderlaget ingå i bedömnings- underlaget tillsammans med det underlag som verksamhetsutövaren tar fram. Det är viktigt att framhålla att livsmiljöunderlaget inte på något sätt ersätter den individuella prövningen eller tillsynen där de konkreta förutsättningarna för den enskilda verksamheten eller åt- gärden bestäms.

Vår slutsats blir därför att en strategisk miljöbedömning inte ska göras, helt enkelt eftersom det inte finns någon miljöpåverkan att bedöma. Det som går förlorat är samrådsförfarandet som följer med en strategisk miljöbedömning. Av skäl som vi redogjort för ovan i avsnittet om planering som verktyg är samrådsförfarandet i det här sammanhanget ett mycket viktigt instrument. Därför föreslår vi att beslutet om livsmiljöunderlag ska föregås av ett samråd, trots att en fullständig strategisk miljöbedömning inte ska göras.

995

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Det är till att börja med viktigt att såväl kunskapen som analysen i livsmiljöunderlaget är vetenskapligt grundad. Den vetenskapliga grunden är viktigt av flera skäl. Det handlar till att börja med om att medverka till ett kostnadseffektivt skydd av arterna på så sätt att restriktioner som är oproportionerligt hårda för den enskilde fastig- hetsägaren motverkas. Ett vetenskapligt beslutsunderlag har också framhållits av EU-domstolen i flera mål rörande naturvårdsdirek- tiven.197 För att så långt möjligt, och i rimlig utsträckning, säkerställa vetenskapligheten i underlagen ska därför samråd ske med SLU Art- databanken.

Förutsättningarna för såväl ett adekvat informationsunderlag som en accepterad analys antas också öka om de enskilda markägarna eller verksamhetsutövarna aktivt deltar i planeringen. Artfynd, art- data och lokal kunskap om fortplantningsområden, viloplatser och livsmiljöer är viktig information. I grunden vilar ansvaret för att ta fram sådan information på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd (se kapitlet om kunskapskrav och utredningsansvar) men ju mer sådan information som kan tas in i underlaget, desto mer adekvat och tillförlitligt blir det. Möjligheten att utgå från ett ut- vecklat och tillförlitligt livsmiljöunderlag ökar förutsebarheten för verksamhetsutövare och minskar deras framtida kostnader i fram- tagande av underlag för prövning eller vid anmälningar. Vi ser dock ingen möjlighet att föreskriva någon form av skyldighet för mark- ägare eller verksamhetsutövare att förse länsstyrelsen med denna kun- skap i ett tidigare skede (i samband med att en åtgärd ska vidtas eller verksamhet påbörjas föreligger dock denna skyldighet), utan enskilda sakägares deltagande i samrådet måste bygga på frivillighet. Länssty- relsen har därför endast en skyldighet att ge tillfälle till samråd med organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av under- laget. Väsentligt intresse har den som avser bedriva en verksamhet eller kan komma att vidta en åtgärd. Det innebär att enskilda som anser att det allmänna intresset av att bevara biologisk mångfald är väsentligt bör kanalisera detta intresse genom en sådan miljöorga- nisation som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Sådana organisationer ska alltid anses ha ett väsentligt intresse av livsmiljö-

197Se t.ex. Mål C-127/02 Waddenzee, mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib), mål C-418/14 kommissionen mot Irland, mål C-97/17 Rilabergen, mål C-461/17 Holohan och mål C-674/17 Tapiola.

996

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

underlagen Tillfälle till samråd ges lämpligast genom att samrådet kungörs.

Beslut om livsmiljöunderlag får inte överklagas

Av 19 kap. 1 § miljöbalken följer att förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Ovan har vi föreslagit att beslut om livsmiljöunderlag ska fattas av läns- styrelsen. Förvaltningslagens och miljöbalkens regler om klagorätt innebär att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot.

Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom ett förvaltnings- beslut men även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.198 Underlaget är heller inte hand- lingsdirigerande för enskilda. Det handlar om beslutsunderlag. Livs- miljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller till- synen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. Om någon i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund anser att det som framgår av underlaget är felaktigt finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget underlag som visar det. Det blir då upp till pröv- nings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljöunder- laget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden.

Sammanfattningsvis saknas anledning att tillåta att livsmiljöunder- lag överklagas.

11.8.6Förslag: Information som ska framgå av livsmiljöunderlagen

Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilaga 8 ska den information som ska framgå av livsmiljöunderlagen listas.

19841 § förvaltningslagen (2017:900).

997

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Den information som ska framgå av livsmiljöunderlaget för ett län ska framgå av artskyddsförordningens bilaga 8. Den ska bland annat innehålla följande.

1.En allmän beskrivning av länet ur artskyddsperspektiv. Det in- kluderar vilka typer av livsmiljöer som finns i länet; en kartlägg- ning där arter, områden, strukturer och funktioner, historisk markanvändning, med mera som är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden och typer av värden lokaliseras.

2.En beskrivning av för arterna gynnsamma förhållanden, för de olika livsmiljötyper som är av betydelse för de arter som är frid- lysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade enligt rödlistan eller regio- nalt prioriterade. En beskrivning av vilka naturligt förekommande arter som förväntas finnas och som ska bevaras i livskraftiga popu- lationer i dessa livsmiljöer, gällande fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter.

3.En beskrivning av vilka fridlysta, hotade eller regionalt priorite- rade arter som är naturligt förekommande i länet.

4.Vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är i behov av aktiva bevarandeåtgärder. En översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot med mera.

5.En karta där viktiga livsmiljöer för arter i behov av bevarande- åtgärder har markerats.

6.En karta där redan skyddade områden markeras. Kartan ska åt- följas av en beskrivning av eventuella föreskrifter som följer med skyddet samt hur dessa påverkar för området relevanta arter.

7.Redovisning av vilka naturmiljöer som behöver restaureras eller återskapas.

8.En karta där områden som är i behov av skydd har markerats med angivande av vilken typ av områdesskydd som är aktuellt. Här ska även de överväganden som gjorts om varför skyddet behövs anges samt hur sannolikt länsstyrelsen bedömer det vara att skyddet verkligen kan komma till stånd. Eventuella föreskrifter som är tänka att följa med skyddet ska anges samt hur dessa påverkar för området relevanta arter.

998

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

9.En tydlig redovisning av brister i kunskapsunderlaget.

10.En referenslista över vilka faktaunderlag som ligger till grund för underlaget. En sammanfattning av den information som har läm- nats till allmänheten, de samråd som har genomförts och hur sam- råden har redovisats.

11.När ett livsmiljöunderlag är reviderat ska det dessutom innehålla:

–en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen,

–En sammanställning av resultatet av övervakningen av oavsikt- ligt dödade eller oavsiktligt fångade arter samt information om resultatet av de forsknings- eller bevarandeåtgärder som vid- tagits för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.

–Analys av vilka förstärkningsåtgärder som behövs, exempelvis i form av restaurering eller nyanläggning av miljöer för att för- stärka ekologiska samband/konnektivitet i landskapet, eller för att tillskapa mer yta av livsmiljöer som har försvunnit eller degenererat. Detta ska ses som en objektiv kartläggning som är nödvändig för att myndigheterna ska kunna bedriva ett pro- aktivt arbete för att bevara och återställa biologisk mångfald i syfte att nå miljömålet ett rikt växt- och djurliv.

I sammanhanget bör det påpekas att vissa bon, häckningsplatser, växtplatser, etc. även fortsättningsvis måste sekretessbeläggas och endast kunna komma att lämnas ut i samband att behov av detta kon- staterats i ett enskilt ärende.

999

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.8.7Förslag: Uppföljning av livsmiljöunderlagen

Utredningens förslag: Uppföljningen av livsmiljöunderlagen ska bidra till en målinriktad och kontinuerlig beskrivning och utvär- dering av naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar, orsaker till förändringar samt konsekvenserna av förändringarna ska minst omfatta

•tillståndet för landskap, biotoper och arter för att uppfylla internationella rättsliga skyldigheter,

•bevarandestatus för naturtyper och arter av gemenskapsintresse,

•oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av de djurarter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV a, liksom de euro- peiska fågelarterna och deras livsmiljöer. Prioriterade naturtyper och prioriterade arter måste beaktas särskilt.

•status för andra listade biotoptyper och andra biologiska egen- skaper (se bilaga III till ramdirektivet om en marin strategi), förekomst av invasiva arter.

Länsstyrelsen ska härvid använda sig av befintlig övervakning och insamling av kunskap.

Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande eller oav- siktlig fångst förutsätter att våra övriga förslag om detta genom- förs. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etable- rade system.

Ett livsmiljöunderlag måste, för att säkerställa syftet att skydda arter samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella be- hov samt till regionala och lokala särdrag, vara adaptivt. Adaptiviteten innebär att reglerna som styr programförfarandet måste innehålla återkopplingsfunktioner.199

Återkopplingsfunktioner ställer i sin tur krav på att det finns ett fungerande övervaknings- och rapporteringssystem som ger en så rättvisande bild av situationen som möjligt. Krav på återkopplings- funktioner finns i naturvårdsdirektiven, bland annat genom rappor-

199Se t.ex. Forsberg (2012) Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mångfald. Diss., Uppsala universitet, s. 71 och 233 samt Naturvårdsverket (2009). Hand- bok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser. Handbok 2009:2, s. 17.

1000

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

teringsskyldigheten gentemot kommissionen.200 I livsmiljödirektivets artikel 12.4 finns även ett krav på att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna sedan vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.

Enligt 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket, med biträde av Naturhistoriska riksmuseet, se till att det finns ett natio- nellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina ansvars- områden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsikt- ligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.

Det finns således en bestämmelse om att det ska finnas ett system för rapportering. Emellertid saknas bestämmelser om den övervak- ning som kan leda till att det finns något att rapportera in. Bristen har uppmärksammats av kommissionen genom en formell under- rättelse den 3 juli 2020.201 I syfte att hantera bristen och se till att det finns ett övergripande system för rapportering har vi föreslagit för- ändringar i såväl 8 kap. miljöbalken som artskyddsförordningen (se avsnitt 12.20). I det följande utgår vi från att ett sådant övergripande system för övervakning och rapportering kommer att finnas på plats. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etablerade system.

11.8.8Förslag: Justeringsintervall – 5-åriga cykler

Utredningens förslag: Livsmiljöunderlagen ska ses över och vid behov revideras vart femte år.

Uppdrag till länsstyrelserna att se över och eventuellt revidera livsmiljöunderlagen ska läggas in regleringsbrevet inför det verk- samhetsår då revideringen ska påbörjas och vid behov tilldelas särskilda riktade resurstillskott.

200Se artikel 11 och 17 i livsmiljödirektivet och artikel 12 i fågeldirektivet.

201Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr. N2020/01882.

1001

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Vi föreslår fem års intervall för översyn och vid behov revidering av livsmiljöunderlag.

Det är lämpligt att eventuell revidering av livsmiljöunderlag följer cyklerna för Sveriges rapportering till EU-kommissionen enligt fågel- och livsmiljödirektivet, samt revideringen av den svenska rödlistan. Rödlistan kan eventuellt komma att samordnas med EU-rapporter- ingen i sexåriga intervall, det är i så fall lämpligt att även livsmiljö- underlagen följer samma cykel med något års fördröjning, så att rap- porteringarna och rödlistan kan ligga till grund för revideringen av underlagen. Uppföljningen av de svenska miljömålen ska också an- vändas som underlag för översyn och eventuell revidering av livs- miljöunderlagen liksom den information som tillkommit genom uppföljnings- och övervakningsmekanismerna, som bland annat ska stödjas på Sveriges återkommande rapportering till EU enligt natur- vårdsdirektiven.

11.9Förslag: Livsmiljöunderlagets funktion

Utredningens förslag: Livsmiljöunderlaget ska utgöra en del av beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar enligt 8 kap. miljöbalken. Underlaget kan också användas som stöd och utgångspunkt i samband med överenskommelser om naturvård- savtal och vid inrättande av biotopskydd för att bevara livsmiljöer för fridlysta arter.

Det ska vara obligatoriskt med ett livsmiljöunderlag för varje län. Livsmiljöunderlagen ska sedan användas som beslutsunderlag i sam- band med att kommuner eller myndigheter fattar andra beslut (plan- beslut, tillsynsbeslut, tillståndsbeslut med mera) där artskyddsreg- lerna i 8 kap. miljöbalken ska tillämpas. Livsmiljöunderlaget ska alltså vara ett strategiskt planeringsdokument för att genomföra artskyddet och utgöra underlag för myndigheters och kommuners vidare över- väganden och handlanden vid tillämpning av artskyddsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Det ska också kunna användas som underlag för överenskommelser om naturvårdsavtal.

Ett huvudproblem för artskyddet i areella näringar, såsom vi har fått det beskrivet för oss, har varit att befintlig lagstiftning inte tilläm- pas fullt ut i alla sektorer. Ett annat problem som har lyfts genom-

1002

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

gående är hur svårt och kostsamt det är för ägare av små fastigheter att skaffa sig tillräcklig kunskap om arterna och deras livsmiljöer.

Det hela illustreras väl av Skogsstyrelsens och Naturvårdverkets förstudie om artskyddet i skogsbruket från 2014.202 Förstudien identi- fierar oklarheter kring tillämpningen av artskyddsförordningen samt praktiska och organisatoriska problem kopplade till det gällande art- skyddet i skogen. Oklarheterna handlade bland annat om tillsyns- ansvarets fördelning mellan olika myndigheter, tolkningen och till- lämpningen av olika författningar, otillräckligt kunskapsunderlag för att kunna handlägga ärendena samt att verksamhetsutövare saknar tillgång till kunskapsunderlag. I juni 2016 fastställde Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen de gemensamma riktlinjer för handläggning av skogsbruksärenden som berör arter som är fridlysta enligt 4 och 7 §§ artskyddsförordningen. Riktlinjerna syftar till att vara ett stöd för handläggare och konsulenter på länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i den dagliga handläggningen av ärenden samt i dialogen mellan myn- digheterna.

När det gäller jordbruket är problembilden än mer komplex. Inom jordbruket handlar mycket om att naturtyper som är resultatet av äldre tiders hävd försvinner när brukningsformerna ändras. Frågan är vem som ska, vill och kan sköta hävdberoendemiljöer i odlings- landskapet på ett sätt som bidrar till arternas och deras livmiljöeras bevarande. Till exempel krävs det mycket stora arealer slåttermark för att nå gynnsam bevarandestatus för naturtyperna slåttermar- ker.203 År 2016 fanns endast cirka 9 000 hektar slåttermark kvar, att jämföra med de 526 000 hektar som fanns 1927.204 Enligt Sveriges rapportering 2014 av bevarandestatus för arter och naturtyper enligt livsmiljödirektivet angavs referensvärdet för slåttermarker till cirka 79 000 hektar, vilket alltså skulle vara ett mått på hur stora arealer som minst behöver återskapas för att naturtypen ska anses ha uppnått gynnsam bevarandestatus205. För att återskapa tillräckliga arealer skulle det behövas miljöersättningar på mycket stora belopp årligen bara för att sköta slåttermarkerna (därtill kommer kostnaderna för att

202Mattisson och Thomasson (2014). Förstudie Artskydd i skogen. Naturvårdsverket och Skogs- styrelsen Slutrapport 2014:7.

203Artdatabankens beräkningar i Sveriges rapportering enligt artikel 17 i art- och habitat- direktivet.

204Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1, s. 38.

205SLU Artdatabanken (2014). Arter och naturtyper i habitatdirektivet – bevarandestatus i Sverige 2013.

1003

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

restaurera dem). Det grundläggande skälet är att slåtterängar inte fyller någon funktion inom jordbruksproduktionen i dag. Hävdade naturbetesmarker och slåtterängar är naturtyper som har minskat under lång tid. Dessa problem kan inte hanteras endast genom frid- lysningsregler. Oavsett vilket policyinstrument som sedermera an- vänds (miljöstöd, avtal, områdesskydd) menar vi att kunskap om landskapet ur ett artperspektiv måste gynna möjligheterna att få till stånd en effektiv användning av instrumentet, oaktat vilket som väljs.

Innehållet i underlagen kan alltså användas som en utgångspunkt för vilken slags ytterligare kunskap som behövs för att klargöra ris- ker för påverkan som kan följa av olika verksamheter. Det gäller även för verksamheter som tillståndsprövas enligt balken. Underlaget är också tänkt att utgöra underlag i samband med framtagande av natur- vårdsavtal. Underlaget ska ses som ett led i att staten skapar förut- sättningar för den enskilde (verksamhetsutövaren eller markägaren) att förstå verksamhetens eller fastigheten som en del i ett större sam- manhang. Det ska ge en, relativt, enkel och god bild av vilka arter som kan förmodas finnas i området och vilka av dessa arter som är i behov av bevarandeåtgärder. Det ska därtill kunna utläsas mot vad arterna behöver skyddas och vilka bevarandeåtgärder som kan vara aktuella.

En eftersträvad konsekvens av livsmiljöunderlagen är att bidra till förutsebarhet och tydlighet i vad som kan komma att förväntas av den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet i området. Det finns redan i dag ett antal kunskapsportaler och dokument där just kunskap finns om såväl arter som livsmiljöer, men för många är det ändå oklart vilken information som kan hittas var samt vilka slutsatser som ska dras av den.

Underlaget ska utgöra den samlade utgångspunkten för den kun- skap om landskapet och om arterna som finns hos myndigheterna samt innefatta en analys av kunskapen med avseende på hot mot arterna respektive arternas behov av bevarandeåtgärder. Livsmiljö- underlagen kan därmed utgöra ett bra stöd för de verksamhetsut- övare som annars har ett mycket långtgående ansvarar för kunskaps- underlaget. Genom livsmiljöunderlaget finns en grund och något att utgå från. Det är samtidigt viktigt att poängtera att det är verksam- hetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som ska ha kunskap om sin åtgärd, hur den påverkar omgivande miljö och vad som kan göras för att begränsa denna påverkan. Det ska fortfarande, i första hand,

1004

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

vara ett ansvar för varje markägare eller verksamhetsutövare att skaffa sig de kunskaper som behövs. Ju mer utvecklade livsmiljöunderlag, desto tydligare blir det vilka utredningar verksamhetsutövaren be- höver göra och desto mindre resurser behöver denne lägga på att av- gränsa kunskapsunderlaget till att avse relevanta parametrar. Livs- miljöunderlagen kan därmed ses som ett led i statens ansvar för att grundläggande rådgivning kommer till stånd.206

11.10Förslag: Viss påverkan på fridlysta arter ändrar naturmiljön väsentligt

Utredningens förslag: Den som avser vidta en åtgärd som inte kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller dispens från fridlysningsregler men som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer i strid med fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken.

En anmälan ska innehålla en redovisning av på vilket sätt åt- gärden kan komma att påverka fridlysta arter samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Redovisningarna ska ta utgångspunkt i aktu- ellt livsmiljöunderlag.

Skogsutredningen207 har föreslagit att bestämmelsen i 6 § första stycket förordningen om anmälan för samråd ska upphävas. Det skulle inne- bära att en underrättelse till Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning därmed inte längre ska anses ut- göra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Markäga- ren kommer själv att behöva bedöma om åtgärden behöver anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inte. Skogsstyrelsen bör, enligt Skogsutredningen, i samråd med Naturvårdsverket ta fram en vägledning och allmänna råd om när samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken ska ske för åtgärder i skog.208 Om man direkt ser att en dispens behövs är det dispens som ska sökas.

206Jämför prop. 1992/03:226. Om en ny skogspolitik, s. 39.

207SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

208SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 806.

1005

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Av 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön.

Att påverka en fridlysta art på ett sätt som är i strid med 8 kap. miljöbalken måste i sig anses innebära att naturmiljön påverkas väsent- ligt. Det i sin tur innebär att en åtgärd som påverkar en fridlyst art i strid med fridlysningsreglerna ska anses påverka naturmiljön väsentligt.

11.10.1 Anmälan för samråd: innehåll

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska inne- hålla.

Av 8 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd framgår att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska vara skrift- lig och åtföljas av en karta, samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Anmälan för sam- råd ska vidare innehålla uppgifter om fastighetsägare och nyttjande- rättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden.

Vårt förslag innebär att det av anmälan ska framgå att anmälan måste innehålla en redogörelse för åtgärdens förutsedda påverkan på fridlysta arter, en redovisning av vilka försiktighetsmått som plane- ras samt effekterna av dessa. Därtill ska det framgå på vilket sätt livs- miljöunderlaget har beaktats i samband med att underlaget för an- mälan togs fram.

1006

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

11.11Förslag: Bemyndigande och uppdrag rörande föreskrifter för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Utredningens förslag: Inför ett bemyndigande för Naturvårds- verket och Skogsstyrelsen att meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

I 12 kap. 6 § miljöbalken finns i dag bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när och för vad en anmälan ska göras och vad en sådan anmälan ska innehålla. Det saknas emellertid bemyndigande för att meddela föreskrifter för hur förfarandet i samband med en anmälan ska gå till. Det är vad detta bemyndigande syftar till att åstadkomma. Vi har också föreslagit att det i förordningen ska ges bemyndigande till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att ta fram sådana föreskrifter.

11.12Förslag: Tydliggör ideella miljöorganisationers klagorätt

Utredningens förslag: Inför en ändring i 16 kap. 13 § miljöbalken som tydliggör att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. miljöbalken eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestämmelsen.

En översyn bör göras av klagorättsregler i såväl miljöbalken som i de andra lagar som kan bli aktuella i fråga om tillgången till effektiva rättsmedel, såväl enligt vad som följer av Aarhuskonven- tionen som av EU-rätten

Klagorätten på beslut enligt miljöbalken regleras i 16 kap. miljöbal- ken. Bestämmelsen är begränsad till en viss typ av beslut och mot- svarar därmed inte de krav som ställs enligt EU-rätten och Aarhus- konventionen. Emellertid har svenska domstolar med hänvisning till internationella förpliktelser och EU-rätten vidgat klagorätten till att

1007

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

avse också annan lagstiftning och andra beslutskategorier än vad som följer av de uttryckliga reglerna.209

Sverige har implementerat Aarhuskonventionens artikel 9 (till- gång till rättslig prövning) främst genom 16 kap. 13 § miljöbalken som ger vissa miljöorganisationer klagorätt med avseende på beslut eller domar om tillstånd, godkännanden och dispenser samt en be- gränsad kategori av tillsynsbeslut. I 16 kap. 14 § miljöbalken anges att motsvarande ideella friluftsföreningar kan överklaga beslut som gäller strandskydd. Bestämmelsen är emellertid begränsad till en viss typ av beslut och kan inte påstås motsvara de krav som ställs enligt EU-rätten och Aarhuskonventionen. Emellertid har svenska dom- stolar med hänvisning till internationella förpliktelser och EU-rätten vidgat klagorätten till att avse också annan lagstiftning och andra be- slutskategorier än vad som följer av de uttryckliga reglerna.210

Sammanfattningsvis kan om praxisutvecklingen i svenska dom- stolar konstateras att artikel 9.3 i Aarhuskonventionen ska tillämpas på alla slags miljöbeslut och allmänheten ska erbjudas effektiva rätts- medel för att kunna få dem överprövade, vilket innebär att artikel 9.3 kan tillämpas direkt i en situation som är reglerat enbart genom natio- nella regler.211 Miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB212 och ett beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut.213 Det innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd utgör överklagbara tillsynsbeslut enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen.214 Vi konstaterar att det finns ett behov av att se över såväl bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken som de förvaltningsrättsliga klagorättsregler som anknyter eller borde anknyta till bestämmelsen för att ge Aarhuskonventionen samma genomslag i författning som den har getts i den Aarhuskonforma praxis som utvecklat sig, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.215

209Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen. JP infonet den 23 november 2020, s. 1.

210Ibid.

211HFD 2014 ref. 8.

212MÖD 2012:47 (Åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats).

213MÖD:s dom av den 11 oktober 2017 i mål nr M 7306-17.

214MÖD:s dom av den 28 oktober 2020 i M 13871-19.

215Jämför Högsta förvaltningsdomstolens vägledande avgörande i HFD 2020 ref. 12 som analy- seras av Darpö (2021) Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogsstyrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1. Enligt Darpö har avgörandet fått ett ome- delbart genomslag bland förvaltningsdomstolarna; se Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-10-19;

1008

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Emellertid följer inte en översyn av 16 kap. 13 § miljöbalken i våra utredningsdirektivet och det fordras ett betydligt större grepp än att endast se till behovet för artskyddet eller behovet av ändring i endast 16 kap. 13 § miljöbalken. Den ändring vi föreslår är emellertid begrän- sad till att avse 8 kap. miljöbalken, just i anledning av våra utred- ningsdirektiv enligt vilka vi ska säkerställa ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd. Klagorättsreglerna är centrala i det avseen- det. Vi vill emellertid förorda att en mer fullständig översyn görs rörande tillgången till effektiva rättsmedel, såväl enligt vad som föl- jer av Aarhuskonventionen som av EU-rätten.

11.13Förslag: Öka myndigheternas anslag för tillsyn av artskydd

Utredningens förslag: Eftersom tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarandearbetet och en nödvändig del för att genomföra Sveriges internationella åtaganden behöver tillsynen stärkas och genomföras enligt tillsynsmyndigheternas behovs- utredningar. Myndigheterna måste därför ges ökade och riktade anslag för tillsyn av artskyddet.

Enligt miljötillsynsförordningen är länsstyrelserna tillsynsmyndig- heter för det artskydd som gäller enligt 8 kap. 1–4 §§ miljöbalken216. Skogsstyrelsen har dock tillsynsansvaret i den mån verksamheter och åtgärder i skogsbruket är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen.217

Länsstyrelserna är skyldiga att ta fram behovsutredningar för till- synen i respektive län enligt miljötillsynsförordningen.218 Med be- hovsutredningen som grund ska länsstyrelserna för varje verksam- hetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken.219 Dessutom stadgar förordningen att tillsynsmyndigheten ska bedriva effektivt tillsynsarbete och att

5705-20 (NSF/Nora./. Skogsstyrelsen) och Kammarrätten i Sundsvalls beslut 2020-10-13; 2222-20 (NSF/Jämtland-Härjedalen./. Skogsstyrelsen om Stor-Mullberget i Härjedalen) där HFD heller ej meddelade prövningstillstånd (HFD 2020-11-20; 6177-20).

2162 kap. 8 § punkt 8 miljötillsynsförordningen (2011:13).

2172 kap. 10 § punkt 2 miljötillsynsförordningen (2011:13).

2181 kap. 6 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

2191 kap. 8 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

1009

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

personalens kompetens i tillsynsfrågor ska utvecklas220. Slutligen ska tillsynsmyndigheten i den samlade tillsynsplanen beskriva hur myn- digheten har avvägt fördelningen av resurser inom och mellan olika ansvarsområden enligt miljöbalken och hur resurserna har anpassats efter det tillsynsbehov som finns.

Av Naturvårdsverkets rapportering av länsstyrelsernas samlade miljöbalkstillsyn under 2019 framgår att länsstyrelserna samman- taget under verksamhetsåret i genomsnitt avsatt drygt fyra årsarbets- krafter för tillsyn av skydd för djur- och växtarter, av totalt cirka

252årsarbetskrafter för den samlade miljöbalkstillsynen. För vatten- verksamhet avsattes under samma år 73 och för miljöfarlig verksam- het 71 årsarbetskrafter samt 31 för tillsyn av förorenade områden och miljöriskområden. 25 årsarbetskrafter redovisades för samråd enligt

12kap. 6 § miljöbalken.221 Länsstyrelsernas tillsyn gällande artskydd utgjorde alltså under verksamhetsåret 2019 knappt 2 procent av den samlade miljöbalkstillsynen. Det bör observeras att länsstyrelsernas tillsyn av djur- och växtarter omfattar all tillsyn enligt artskyddsför- ordningen, vilket utöver tillsyn av fridlysta arter inkluderar tillsyn av djurparker, handel och preparering.

Enligt Naturvårdsverkets rapport uppgav hälften av länsstyrel- serna att tillsynen inom skyddade områden minskade under 2019, på grund av minskade resurser. Även den planerade tillsynen för skydd av djur- och växtarter minskade, också av resursbrist.222 Tillsynen inom miljöfarlig verksamhet ökade dock och sexton länsstyrelser angav att störst andel av anslaget för tillsyn gått till miljöskydd. Gotlands län var det enda som lade större delen av anslaget, 51 procent, på natur- vård.223

Regeringen ökade anslaget för länsstyrelsernas miljötillsyn 2019 och den sammanlagda redovisade tiden för tillsyn har ökat med nästan 20 årsarbetskrafter under 2018 och 2019.224 Artskyddstillsynen, eller tillsyn av djur- och växtarter, nämns dock inte i redovisningen.

Utredningen konstaterar att tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarandearbetet, som komplement till förebyggande åt- gärd samt artskyddsförordningens regler om fridlysning samt dis-

2201 kap. 9 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

221Naturvårdsverket (2020) Uppföljning av kommuners och länsstyrelsers tillsyn enligt miljö- balken. NV-09197-19, s. 24.

222Naturvårdsverket a.a., s. 19.

223Naturvårdsverket a.a., s. 22.

224Budgetproposition 2020/21, utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, s. 15.

1010

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

pens- och tillståndsprövning. Det har framförts till utredningen under arbetets gång att tillsyn av artskydd ofta prioriteras ned till förmån för annan miljöbalkstillsyn. Utredningen anser att tillsyn gällande artskydd är en nödvändig del i arbetet med att genomföra Sveriges internationella åtaganden gällande naturvårdsdirektiven samt i det kon- tinuerliga arbetet med att uppnå miljömålen. Utredningen anser där- för att tillsynen inom artskyddet behöver stärkas och genomföras en- ligt tillsynsmyndigheternas behovsutredningar. Utredningen föreslår därmed att länsstyrelserna får förstärkta resurser för artskyddstill- syn med motsvarande en halv (0,5) årsarbetskraft per län.

11.14Separera fridlysningsregler och straffrättsliga regler

De krav på tydlighet och exakthet som måste ställas på strafflagstif- tning gör att det inte är lämpligt att genom blankettstraffbud före- skriva om straff för överträdelse av bestämmelser som är meddelade i syfte att ange förutsättningar för verksamheter eller åtgärder, tillsyn och tillståndsgivning.

Nya bestämmelser om straff ska därför införas i 29 kap. miljö- balken, bestämmelser som saknar sådan hänvisning till de nya bestäm- melserna i 8 kap. miljöbalken som i dag finns till artskyddsförord- ningen. Förslag på bestämmelser som kriminaliserar det förbjudna området finns i kapitlet som handlar om att förebygga artskydds- brott (kapitel 14).

Att separera bestämmelserna på ett sådant sätt möjliggör ett genom- förande av EU-kommissionens rekommendation, att tillämpa ett förebyggande förhållningssätt vid genomförandet av artskyddet sam- tidigt som detta åtföljs av ett rättsligt ramverk med tvingande regler som motsvarar det artskydd som regleras i direktiven och som säker- ställer att ansvariga myndigheter ingriper effektivt om överträdelser sker. Det gör det också möjligt att ställa de högre krav på förvalt- ningen av biologisk mångfald som är nödvändig för att Sverige dels ska nå sina nationella målsättningar, dels leva upp till internationella och EU-rättsliga åtaganden utan att kriminalisera varje handling som inte strävar mot det målet. Av 8 kap. miljöbalken kommer således de regler som styr förvaltningen, det vill säga anger hänsyn som en- skilda ska visa men som också styr myndigheters beslutsfattande, att

1011

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

framgå medan den yttersta gränsen för vad som är acceptabelt bete- ende, det vill säga vad som är kriminaliserat, framgår av 29 kap. miljö- balken. I våra förslag fokuserar vi på de regler i 8 kap. miljöbalken som ska bidra till att undvika och förhindra situationer som kan på- verka en skyddad art negativt samtidigt som de kan skapa förutsätt- ningar för konstruktiva dialoger gällande miljöförbättrande åtgärder.

Strävan ska vara att nå de mål som anges i 8 kap. 1 § miljöbalken. Eftersom det handlar om processer i föränderliga miljöer där såväl naturen som kunskapen förändras kommer medlen för att nå målen ständigt att behöva justeras.

1012

12 Förslag om nya fridlysningsregler

12.1Uppdraget

Av utredningsdirektiven framgår bland annat följande.1 Fridlysnings- bestämmelserna har central betydelse i arbetet för att nå miljökvali- tetsmålen och bör på ett effektivt sätt bidra till att bevara arter och bestånd av arter över tid. Lagstiftningen måste vara rättssäker och tydlig och tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika och bestämmelserna ska vara systematiskt utformade. Berörda myndig- heter bör tidigt i processen involvera markägare och vara tydliga i sin kommunikation. Inskränkningar i pågående markanvändning och planerade verksamheter bör begränsas till vad som är nödvändigt för ett effektivt artskydd.

12.2Nya fridlysningsbestämmelser införs i 8 kap. miljöbalken

Fridlysningsreglerna är handlingsdirigerande regler som ska följas av alla men också ligga till grund för prövning i enskilda situationer och vars efterlevnad kan kontrolleras av tillsynsmyndigheter. Genom frid- lysningsreglerna ska framför allt förbuden i livsmiljödirektivet2 (arti- kel 12) och fågeldirektivet3 (artikel 5) genomföras. Därtill ska fridlys- ningsreglerna omfatta arter som behöver ett nationellt skydd. De nationella fridlysningsreglerna ska också omfatta arter som Sverige har åtagit sig att skydda enligt andra internationella överenskom- melser, exempelvis Bernkonventionen.

1Dir. 2020:58, s. 6.

2Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om be- varande av vilda fåglar.

1013

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Av livsmiljödirektivets artikel 23.2 framgår att när en medlems- stat genomför och antar de bestämmelser som är nödvändiga för att följa livsmiljödirektivet, ska reglerna innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs.

Att döda eller fånga däggdjur, fåglar eller fiskar, när döda eller fånga också är vad man avser att göra, är handlingar som omfattas av jakt- och fiskelagstiftningen och som regleras genom den lagstiftningen. Jakt- och fiskelagstiftningen omfattar även bestämmelser för olaga jakt och fiske.

Vi menar att relativt omfattande justeringar behöver göras i såväl fridlysningsregler som dispensregler för att:

•korrekt implementera direktiven,

•kodifiera svensk rättspraxis i den mån den är förenlig med direk- tiven i enlighet med den tolkning vi gjort,

•tydliggöra vilka aktiviteter som omfattas av det förbjudna området respektive vilka som inte gör det.

Därför finns det skäl att skriva om bestämmelserna i grunden och

istället reglera fridlysningen genom flera, separata, bestämmelser. Vi anser också att dessa nya bestämmelser ska genomföras i lag.

Det som regleras i 8 kap. miljöbalken är förbud. Förbud som ska beaktas av myndigheter i deras beslutsfattande och som också bör vara handlingsdirigerande för enskilda på så sätt att de preciserar vad som följer av allmän hänsyn och anger vad som är tillåtet och inte tillåtet. Att bryta mot en bestämmelse i 8 kap. är inte straffbart. För att det ska vara straffbart fordras att det finns en bestämmelse som gör det straffbart. Vad som är straffbart regleras bland annat i 29 kap. miljö- balken, jakt- och fiskelagstiftningen och i brottsbalken.

12.2.1Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 1 § miljöbalken

Nu gällande 8 kap. 1 § miljöbalken ger bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade djurarter utöver vad som framgår av jakt- och fiskelagstiftningen. Bestämmelsen förändrades år 2001 för att bättre stämma med naturvårdsdirektiven. Enligt första stycket får föreskrifter meddelas till skydd för vilt levande djur eller deras ägg, rom eller bon under förutsättning att det finns risk för att arten av

1014

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

någon orsak kan komma att försvinna eller att den riskerar att utsättas för plundring. Finns det risk för plundring är det i sig ett skäl för utfärdande av föreskrifter, oavsett om det finns fara att arten försvinner eller inte.4 Föreskrifter kan också ges till skydd för en djur- art om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Inte heller då spelar det någon roll om djurarten är hotad i Sverige. Ett förbud mot dödande eller fångande får inte gälla vissa nödsituationer.

Bestämmelsens första stycke talar allmänt om vilt levande djur och skulle därför kunna åberopas till stöd för föreskrifter till skydd för vilken djurart som helst, om förutsättningarna som anges är för handen. Enligt vad som erinras i andra stycket gäller emellertid sär- skilda bestämmelser om att döda och fånga djur när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Reglerna om skyddet för dessa arter i andra situationer finns i 4 § artskyddsförordningen5 som i huvudsak antagits med stöd av reglerna i 8 kap miljöbalken.

Artskyddsförordningen syftar bland annat till att implementera livsmiljödirektivet och fågeldirektivet samt att reglera det skydd som följer av det nationella artskyddet. Vissa undantag finns från förbuden i artskyddsförordningen och länsstyrelserna kan ge dispens under vissa förutsättningar (se nuvarande 14 och 15 §§ artskyddsförordningen).

12.2.2Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 2 § miljöbalken

I nu gällande 8 kap. 2 § miljöbalken finns grunden för bestämmelser i om skydd för hotade växtarter. Bemyndigandet här omfattar före- skrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. En växtart ska alltså, för att föreskrifter ska få meddelas, riskera att, på grund av mänskliga aktiviteter eller andra orsaker, för- svinna från Sverige. Föreskrifter får också meddelas om en växtart riskerar att utsättas för plundring och då spelar det ingen roll om den riskerar att bli utrotad eller inte.

4Bengtsson et al. (JUNO, NJ, version 19) Miljöbalken, kommentaren till 8 kap. 1 §.

5Artskyddsförordning (2007:845).

1015

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Bestämmelsen kan också tillämpas om Sverige är internationellt förpliktat att skydda en växtart. Också reglerna om fridlysning av växtarter finns i artskyddsförordningen, efter samma mönster som då det gäller djurarter (se kommentaren till 8 kap. 1 § miljöbalken). Förbud gäller enligt artskyddsförordningen mot att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vissa växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen samt ta bort eller skada frön eller andra delar; beträffande vissa andra växtarter är förbudet annorlunda utformat, som att gräva eller dra upp exemplar med röt- terna och att plocka eller annars insamla exemplar för kommersiella ändamål (se 7–9 §§ artskyddsförordningen). En del undantag före- kommer rörande vissa angivna arter, och länsstyrelsen kan ge dispens i enskilda fall under motsvarande förutsättningar beträffande djur- arter (se 14 och 15 §§ artskyddsförordningen).

Som konstateras i kommentaren till miljöbalken förekommer utrotningshotade växter ofta inom begränsade geografiska områden, och ett områdesskydd kan då te sig lämpligt, i första hand enligt reg- lerna om naturreservat eller biotopskyddsområde. Skydd av arten kan då användas för att komplettera områdesskyddet. När den hotade arten är spridd över många områden blir det emellertid nödvändigt att tillgripa fridlysning som skydd, via en föreskrift enligt 8 kap. 2 § miljö- balken. Fridlysning kan gälla över hela landet eller en del av landet, i så fall vanligen inom ett helt län.6

Åtgärder som kan innebära hot mot växtarter är bland annat blom- plockning, brytande av kvistar och borttagande av plantor. Bestäm- melsen omfattar också borttagande av växter i samband med exploa- teringsföretag liksom genom pågående markanvändning.7 Fridlysning enligt artskyddsförordningen kan därmed träffa fastighetsägaren lika hårt som exempelvis inskränkningar i markanvändningen i ett natur- reservat.8 Det har under utredningens arbete tydliggjorts att konse- kvenserna av artskyddsförordningens förbud gällande fridlysta arter i praktiken kan begränsa markanvändningen på ett sätt som liknar ett områdesskydd.

6Bengtsson et al., a.a., kommentaren till 8 kap. 2 § miljöbalken.

7Se t.ex. Klinthagendomen, MÖD 2016:1.

8Bengtsson et al., a.a., kommentaren till 8 kap. 2 § miljöbalken.

1016

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.2.3Regeringsformen om att meddela regler i lag

I 8 kap. 2 § regeringsformen regleras kompetensen att besluta offent- ligrättsliga normer. Enligt bestämmelsen ska regler som avser enskildas frihet och egendom och sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen, meddelas genom lag.

Utanför kravet på lagform faller neutrala föreskrifter om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna.9 Med ingrepp åsyftas sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränk- ningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att för- foga över egendom etc.10 När det gäller artskyddets effekter kan det mycket väl innebära att det allmänna inskränker användningen av en- skildas egendom.

Vi menar att detta talar för att föreskrifter som gäller artskyddet bör meddelas genom lag, på samma sätt som föreskrifter som gäller om- rådesskydd. Även om det finns en möjlighet för riksdagen att med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området så menar vi att mycket talar för att lagstiftning är en lämplig författningsform.

12.2.4Praxis och behov av förarbeten

Sedan artskyddsförordningen trädde i kraft den 1 januari 2008 har praxis utvecklats dels ifråga om räckvidd (i alla fall jämfört med den ursprungliga versionen från 1998), dels vad gäller innebörden av såväl begreppet avsiktligt som vissa andra uttryck i bestämmelsen, dels genom EU-domstolens praxisbildning, dels genom mark- och miljö- överdomstolens avgöranden. Även om utredningens förslag skulle kodifiera denna praxis i ett nytt utkast till förordningstext ser vi att det finns ett behov av förarbeten till bestämmelserna om skydd av arter (oavsett om skyddets ursprung är EU-rättsliga krav eller natio- nella skyddsbehov) som antas med stöd av 8 kap. miljöbalken.

9Isberg et al. Grundlagarna (JUNO version 3A) kommentar till 8 kap. 2 § regeringsformen.

10Isberg et al. a.a., som hänvisar till prop. 1973:90 s. 210.

1017

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.2.5Fågeldirektivets implementering

I rättsfall rörande artskydd har det gjorts gällande att eftersom fågel- direktivet inte omfattar ett strikt skydd av fortplantningsområden och viloplatser på samma sätt som art- och habitatdirektivet så om- fattar bemyndigandet i 8 kap. miljöbalken inte ett sådant skydd. Detta eftersom 8 kap. 1 § miljöbalken bemyndigar regeringen att meddela ytterligare föreskrifter till skydd för djur och växter, bland annat om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Argumentet går ut på att eftersom det strikta skyd- det av fortplantningsområden och viloplatser inte krävs enligt fågel- direktivet så har regeringen gått utöver sitt bemyndigande. Domsto- larna har emellertid inte godtagit den invändningen utan ansett att fågeldirektivets krav på generellt skydd kan ge stöd för en sådan reglering. Detta särskilt eftersom medlemsstaterna har en skyldighet att även utanför Natura 2000-områden sträva efter att undvika försäm- ring av livsmiljöer (fågeldirektivets art. 4.4).11

Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att bestämmelsen i 4 § artskyddsförordningen har beslutats med stöd av bemyndigan- det i 8 kap. 1 § miljöbalken och utgör en del av ett generellt system för skydd av naturligt förekommande fågelarter (se artikel 5 i fågel- direktivet). Det innebär att invändningar om att regeringen skulle ha överskridit sin befogenhet när artskyddsförordningen antogs, eller att Skogsstyrelsen inte skulle få tillämpa förordningen i fråga, inte med- för att beslut som fattats med stöd av 4 § artskyddsförordningen har ändrats eller upphävts.12

Ur EU-rättsligt perspektiv är längre gående skyddsåtgärder fören- ligt med såväl fördraget13 som fågeldirektivet. I dom av den 4 mars 2021 i de förenade målen C-473/19 och C-474/10, Skydda skogen erin- rar EU-domstolen också om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv.14

11Se t.ex. Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolens domskäl i Mark- och miljööverdomstolens avgörande av den 20 december 2018 i mål M 10104-17.

12Mark- och miljööverdomstolens dom av den 9 december 2020 i mål M 9839-19.

13FEUF artikel 192.

14De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, p. 47 där domstolen hänvisar till C-2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura, punkt 49.

1018

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.2.6Slutsats

Vi menar att fridlysningsreglernas ingripande natur, deras komplexi- tet och behovet av förarbeten gör att det sammantaget finns skäl att lyfta dessa regler från förordningsnivå till lagstiftningsnivå, det vill säga från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken.

12.3Nya bestämmelser som genomför fågeldirektivets artikel 5 och livsmiljödirektivets artikel 12

Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas regler som genomför fågeldirektivets artikel 5. Dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i fågeldirektivets artikel 5 inne- bär för svenska förhållanden.

I 8 kap. miljöbalken ska det också införas regler som genom- för livsmiljödirektivets artikel 12. Också dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i direktivets artikel 12 inne- bär för svenska förhållanden.

Av utredningsdirektiven framgår bland annat att nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert och att det finns ett behov av att se över artskydds- förordningen och särskilt dess bestämmelser om fridlysning för att förbättra legitimiteten för lagstiftningen. Vidare framgår att ett huvud- sakligt syfte med översynen är att säkerställa att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden.

Det som talar för en förändring av 4 § artskyddsförordningen är framför allt att de båda direktiven skiljer sig åt i sådan grad att det finns skäl att införa bestämmelser som synliggör dessa skillnader. När det gäller de nationella fridlysningsreglerna är argumenten för att ta bort befintliga bestämmelser desamma. Bestämmelsernas ändamålsen- lighet behöver ses över.

Vi vill också framhålla den framställan Naturvårdsverket gjorde till miljödepartementet som 2010 gällande ändringar i artskyddsför- ordningen. Förslag 3 i framställan innebar att förordningstexten för fåglar skulle anpassas till fågeldirektivet på så sätt att fåglarna skulle

1019

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

lyftas ur artskyddsförordningens 4 § och att en ny paragraf 4 a § art- skyddsförordningen skulle införas med motivering enligt nedan.

Artskyddsförordningen tillämpas inte fullt ut i dag. När det sker kan till exempel de areella näringarna få stora problem om de utan ersättning tvingas avstå från att till exempel avverka en skog för att inte skada fåg- lars viloplatser och fortplantningsområden. Eftersom bestämmelsen gäller alla fåglar samt alla fåglars viloplatser och fortplantningsområden blir regeln i praktiken orimlig. Förslaget innebär en lättnad för de areella näringarna gällande artskyddet. Det innebär att det skydd Sverige måste ha enligt fågeldirektivet finns kvar, och det extra skydd för fåglar som Sverige lagt till utöver det som står i fågeldirektivet tas bort från den svenska lagstiftningen. Detta extra skydd har i de flesta fall inte genom- drivits än, dels på grund av okunskap, dels på grund av de omfattande konsekvenser det skulle få för framför allt de areella näringarna. Då Naturvårdsverket nu tagit fram en handbok tydliggörs artskyddsförord- ningens regler och det blir svårt att inte genomdriva dem om de finns kvar i artskyddsförordningen. Förslaget innebär också att fåglarna mister ett skydd av sina viloplatser och fortplantningsområden då de inte är där, ett skydd som till största delen ännu inte genomdrivits. Dessa plat- ser har genom 4 § 2 punkten artskyddsförordningen ett skydd under den period de används av fåglar. För vissa arter som är starkt knutna till en särskild plats, såsom skogsfåglar som är beroende av sina spelplatser, försvinner det skydd som nu gäller året runt. Artikel 3 i fågeldirektivet föreskriver att tillräckligt stora och varierade habitat för alla fågelarter måste bevaras eller skapas. Detta krav har ingen direkt motsvarighet i svensk lagstiftning, men har en koppling till bestämmelserna i 4 § punkt 4 artskyddsförordningen. Om fåglarna inte längre omfattas av denna para- graf behöver skyddet av till exempel spelplatser i stället regleras tydli- gare i 30 § skogsvårdslagen, med möjligheter till sanktioner om inte reg- lerna följs.15

Naturvårdsverket föreslog, mot bakgrund av ovanstående motive- ring, följande lydelse med avseende på skyddet för fåglar.

4 a § I fråga om samtliga naturligt förekommande vilda fåglar är det förbjudet att

1.avsiktligt fånga eller döda fåglar,

2.avsiktligt störa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppföd- ningsperiod,

3.avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon eller ägg eller bortföra deras bon.

Förbudet gäller alla levnadsstadier hos fåglarna.

15Naturvårdsverket (2010). Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.

1020

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

LRF har inkommit till utredningen med ett förslag, som ligger mycket nära fågeldirektivet i utformning, enligt följande.16

4 a § I fråga om vilda fåglar är det förbjudet att

1.avsiktligt fånga eller döda fåglar,

2.avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras

bon.

3.samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.

4.avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå en gynnsam bevarande-status för populationen inom den biogeografiska regionen.

I fråga om jakt finns även bestämmelser i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905).

Utredningen finner båda förslagen relevanta att utgå från. Samtidigt ska EU-domstolens uttalande i dom i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 framhållas, där Domstolen erinrade om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet.17 I kommissionens vägledning från 2007 rörande livsmiljödirektivet understryker också kommissio- nen att EU-domstolens praxis rörande fågeldirektivet är av vikt givet likheterna mellan direktiven.18

Det är svårt att i fågeldirektivet urskilja och tolka exakt vilket skydd som minst föreskrivs och på vilket sätt detta skydd skulle vara lägre än det skydd som föreskrivs i livsmiljödirektivet. Domstolen förkla- rade i Skydda skogen att fågeldirektivets tillämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstater- nas europeiska territorium.19

Härtill kommer att livsmiljödirektivet utgår från referensvärden som kopplar till gynnsam bevarandestatus. Så är inte fallet med fågel-

16Fröberg (2020), Artskyddsutredningen – förslag till författningsändringar, Promemoria 2020-12-10.

17De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 47 där Domstolen hänvisar till C-2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura, punkt 49.

18Kommissionens vägledning (2007), s. 51, uttalandena här gäller undantagen enligt de båda direktiven.

19De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 42, där EU-dom- stolen hänvisar till mål 252/85 kommissionen/Frankrike, punkt 15. Darpö påpekar att EU-dom- stolens svar på den första frågan inte går att tolka längre än att det här ställs ett krav på att vi har ett effektivt system med konkreta och specifika skyddsåtgärder för att säkerställa att för- budet i fågeldirektivets artikel 5 respekteras, särskilt med inriktning på fåglarnas häcknings- och rastplatser. Förbudet ska dessutom tillämpas utan några begränsningar i tiden. Utöver detta uttalar sig EU-domstolen inte närmare om vad ett sådant skyddssystem ska innehålla. (Darpö (2021), Soppa eller soppar i skogen? Om EU-rätten och artskyddet i skogsbruket – Del 1, Info- torg/Rättsbanken 2021-04-13).

1021

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

direktivet. Fågelpopulationer kan variera mycket från år till år. Upp- följning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom att jämföra trender på kort och lång sikt. Begreppet gynn- sam bevarandestatus är därför inte ett användbart begrepp vad gäller fåglar.

Vi anser, sammanfattningsvis, att det finns skäl att skilja på bestäm- melserna. Främst av tydlighetsskäl och för att det ska vara lätt att orientera sig i vilken fridlysningsbestämmelse som svarar mot vilken artikel i direktiven. En sådan uppdelning syftar bland annat till att underlätta en direktivskonform tolkning för det fall EU-domstolen utvecklar praxis på ett sätt som gör att sådan måste tillgripas. Uppdel- ningen innebär däremot inte alltid att innehållet skiljer sig åt.

12.4Skyddet ska gälla inom arternas naturliga utbredningsområden

Naturvårdsverket har i sin framställan till miljödepartementet på- pekat att uttrycket vilt levande djur- eller växtarter används i alla frid- lysningsparagraferna 4–9 §§ artskyddsförordningen, utom i 7 §. I 7 § finns inte uttrycket vilt levande, i stället står det i deras naturliga ut- bredningsområde i naturen, vilket inte används i de andra paragra- ferna. Orden vilt levande finns inte med i livsmiljödirektivets artik- lar 12 och 13, vare sig för djur eller växter. I direktivet används i deras naturliga utbredningsområde i naturen. Livsmiljödirektivets artikel 2 föreskriver dock att syftet är att bevara vilda djur och växter. I fågel- direktivet finns inte ordet vilda i artikeln 5, men i artikel 1 talas det om naturligt förekommande fågelarter.20

Utredningen ser inte något skäl att avvika från direktivens skriv- ning i aktuellt hänseende och kommer därför att använda formuler- ingen inom deras naturliga utbredningsområde. Med stöd av EU-dom- stolens bedömning21 anser vi dock att omfattningen av skyddet inte ska begränsas till att arterna måste förekomma i naturen. Enligt domen kan direktivets skydd omfatta arter även när de vistas i miljöer som har skapats av människan. Därmed anser utredningen att reglerna i 8 kap. miljöbalken ska omfatta djur och växter inom deras naturliga

20Naturvårdsverket (2010). Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.

21EU-domstolen mål C 88/19 Alianța pentru combaterea abuzurilor.

1022

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

utbredningsområde men att en arts naturliga utbredningsområde kan innefatta sådana miljöer som skapats av människan.

12.5Allmänt om fågeldirektivets artikel 5

Med vissa undantag (artiklarna 7 och 9) följer det av artikel 5 i fågel- direktivet att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter i EU22, där särskilt följande ska förbjudas:23

a)Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.

b)Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.

c)Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.

d)Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar bety- delse för att uppnå syftet med detta direktiv.

e)Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.

Fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla fåglar som före- kommer naturligt inom EU. Enligt artikel 5 behövs ett system för skydd av samtliga de fågelarter som naturligt förekommer inom med- lemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas och enligt ordalydelsen saknar det betydelse huruvida arterna är förteck- nade i bilaga 1.24 Förbuden i artikel 5 kan inte begränsas till de fåglar som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet eller är hotade på någon nivå. Artikel 5 i fågeldirektivet ska därmed, enligt EU-domstolen, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i bestämmelsen endast omfattar sådana arter som är för- tecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå

22Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, nämligen samtliga fågelarter som naturligt före- kommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas (dock ej på Grönland).

23Fågeldirektivet, artikel 5.

24Arterna i bilaga 1 kräver dock särskilda skyddsåtgärder enligt artikel 4.1.

1023

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.25 EU-domsto- len har även tidigare ansett det oförenligt med artikel 5 i fågeldirek- tivet att vissa fågelarter utesluts från skyddet26 eller att skyddet be- gränsas till arter som tillhör det nationella beståndet.27

EU-domstolen har även tillämpat bestämmelsen på arter som är vanligt förekommande i Sverige och som inte omfattas av bilaga 1: gråkråka, (Corvus corone cornix), stare (Sturnus vulgaris), koltrast (Turdus merula),28 gråhäger (Ardea cinerea) och storskarv (Phalacro- corax carbo)29 samt på olika finkarter30. Medlemsstaterna är alltså, enligt artiklarna 1 och 5 i fågeldirektivet, skyldiga att anta ett system för skydd av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlems- staternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.

EU-domstolen förklarade i Skydda skogen att fågeldirektivets till- lämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt före- kommer inom medlemsstaternas europeiska territorium samt att medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov, ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av samtliga av dessa fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.31 Dess- utom, påpekade EU-domstolen, åläggs medlemsstaterna i fågeldirek- tivets artikel 3 generella skyldigheter avseende skydd, bevarande och återställande av tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för, i likhet med vad som gäller enligt artikel 5 i samma direktiv, samtliga fågel- arter som avses i artikel 1 i direktivet, det vill säga samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territo- rium på vilket fördraget tillämpas.32 Frågan om avgränsningen av fågel- direktivets tillämpningsområde är, enligt EU-domstolen, kopplad till betydelsen av ett heltäckande och effektivt skydd i hela unionen för fåglar som är naturligt förekommande i vilt tillstånd där, oberoende av var

25De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 45.

26Mål 247/85, dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, punkterna 21 och 22 samt mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkterna 10 och 11.

27Mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkt 15; mål C-507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkterna 102 och 103 samt C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 25.

28Mål C‑507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkten 332f f. Se även förslag till avgörande i mål C‑507/04, punkterna 119 och 120 samt 141 och 142.

29C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 63.

30C‑557/15, dom av den 21 juni 2018, kommissionen mot Malta.

31De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 40, där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds, punkt 3.

32De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 41.

1024

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

deras häcknings- eller rastplatser är belägna [vår kursivering] och obero- ende av nationell lagstiftning som reglerar skyddet för sådana fåglar utifrån begreppet nationellt arv.33

EU-domstolen konstaterar också att artikel 4 i fågeldirektivet innehåller ett förstärkt och riktat system för skydd, vilket innefattar specifika skyldigheter avseende bland annat de fågelarter som räknas upp i bilaga I till direktivet. Dessa skyldigheter avser vidtagandet av speciella bevarandeåtgärder för dessa fågelarters livsmiljöer i syfte att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som är förteck- nade i bilaga I till fågeldirektivet, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet. Vid tillämpningen av artikel 5 i fågeldirektivet saknar det emellertid betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend. Artikel 5 i fågeldirektivet utgör därmed hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i bestämmelsen endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.34

AG Kokott går i sitt förslag till avgörande noga igenom de olika leden i såväl fågeldirektivets artikel 5 som i livsmiljödirektivets arti- kel 12.35 Hon förklarar därtill att domstolen i målet har att behandla frågor som rör artskyddet, vilka den redan har stött på i liknande form i samband med områdesskyddet men att detta rör artskyddet och att artskyddet enligt den tolkning som EU-domstolen har gjort kan kräva mycket långtgående begränsningar av mänsklig verksam- het. Det föreligger därför, menar generaladvokaten, ett berättigat in- tresse av att undvika oproportionerliga begränsningar samt att före- varande mål erbjuder en välkommen möjlighet att undersöka dessa motsättningar närmare.36

Trots detta tydliga ställningstagande från generaladvokaten svarar inte EU-domstolen på frågorna eftersom Sverige, genom 4 § artskydds-

33De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 42, där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till mål 252/85 kommissionen/Frankrike, punkt 15.

34De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 43–45.

35Generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen.

36Ibid, punkterna 1–5.

1025

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

förordningen, genomfört förbuden i artikel 12.1 livsmiljödirektivet så att de även omfattar fåglar. Frågorna från den hänskjutande svenska domstolen var emellertid ställda på ett sådant sätt att EU-domstolen kunde ha besvarat frågorna för såväl livsmiljödirektivet som fågeldirek- tivet, enligt samma struktur som generaladvokaten.

Frågan som ställts av den hänskjutande domstolen löd: Ska begreppen avsiktligt döda/störa/förstöra i artikel 5 a–d i [fågeldirektivet] och i arti- kel 12.1 a–c i [livsmiljödirektivet] tolkas på så sätt att de utesluter en natio- nell praxis som innebär att, för det fall syftet med åtgärden uppenbart är ett annat än att döda eller störa arter (till exempel skogsbruksåtgärder eller markexploatering), så måste det finnas en risk för att arternas beva- randestatus påverkas negativt genom åtgärden för att förbuden ska aktua- liseras?

Frågan inbegriper alltså om det är möjligt att ha en sådan tolkning i nationell praxis, dels med hänsyn till fågeldirektivet, dels med hän- syn till livsmiljödirektivet. Det är fråga om en begäran av förhands- avgörande och EU-domstolen tolkar EU-rätt, inte nationell rätt. EU-domstolen har gång på gång påpekat att den inte är överordnad de nationella domstolarna, utan att den är en specialistinstans med syfte att hjälpa dem. EU-domstolen har markerat att den inte ska uttala sig om nationell rätt, utan enbart tolka unionsrätten eller ut- tala sig om dess giltighet. Den nationella domstolen ska sedan till- lämpa förhandsavgörandet i det nationella målet och ta ställning till bevisfrågor och sådana rättsfrågor som regleras av den nationella rätten.37 De nationella domstolarna formulerar emellanåt sina frågor på ett sätt som inte tar vederbörlig hänsyn till denna kompetens- fördelning. Ibland frågas till exempel huruvida en viss nationell lag är förenlig med EU-rätten (eller, som i förevarande fall, viss praxis). Enligt fast rättspraxis från EU-domstolen krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frå- gor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omstän- digheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nöd- vändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är an- vändbar för den nationella domstolen.38 EU-domstolen svarar alltså på den ställda frågan och lägger därmed den tolkning av nationell rätt som innefattas i frågan till grund för sin tolkning av EU-rätten.

37Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten (2014), s. 378. Författarna hänvisar till Hettne, och Öberg (2003), Domstolarna i Europeiska unionens konstitution, s. 28 f.

38Bergström och Hettne, a.a., s. 380. Författarna hänvisar bl.a. till de förenade målen

C-320/90–C-322/90 Telemarsicabruzzo m.fl., punkt 6 och mål C-67/96 Albany, punkt 39.

1026

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Det är sedan upp till den nationella domstolen att avgöra huruvida det är möjligt att tolka nationell rätt direktivskonformt eller inte. Det är här viktigt att framhålla att den nationella domstol som har begärt förhandsavgörande är bunden av EU-domstolens svar. Det är alltså inte fråga om något rådgivande yttrande, utan om ett bindande besked. Det utgör till och med ett fördragsbrott, om en nationell domstol inte rättar sig efter ett förhandsavgörande. Ett tolkningsbesked från EU-domstolen är även att betrakta som ett prejudikat som ska följas i framtida mål.39

För det fall direktiven skulle ha tolkats på olika sätt i sagda hänse- ende (som generaladvokat Kokott delvis kom fram till) hade det alltså funnits ett utrymme för svenska myndigheter och domstolar att tolka 4 § artskyddsförordningen på ett sätt vad gäller fåglar (i princip i enlighet med den praxis som följde MÖD 2016:1) men på ett strik- tare sätt vad gäller arter i livsmiljödirektivets bilaga IV. Som tidigare konstaterats valde emellertid Domstolen att inte göra någon egen tolk- ning av begreppen avsiktligt döda/störa/förstöra i artikel 5 a–d i fågel- direktivet, trots att frågan avsåg även detta. Det är emellertid möjligt att EU-domstolen inte uppfattade frågorna på det sättet.40

Domstolen hänvisar heller inte alls till generaladvokatens förslag till avgörande i den här delen (jämför med hänvisningen till general- advokatens påpekande när det gällde tillämpningsområdet för arti- kel 541). Det betyder i sin tur att stöd för tolkningen inte kan hämtas i förslaget. Som redogjordes för i avsnittet om EU-rätt är det EU-dom- stolens dom som är bindande. Generaladvokatens förslag får bety- delse som förklarande text när EU-domstolen hänvisar till det. Här har ingen hänvisning skett.

Det vi har att utgå ifrån är således fågeldirektivets ordalydelse, och EU-domstolens tidigare tolkningar av avsiktlighetsbegreppet, vilka in- dikerar att de båda naturvårdsdirektiven ska tolkas på liknande sätt, i alla fall i det avseendet. Den slutsats vi drar av detta är att det, för att inte riskera fördragsbrott, är viktigt att vi i våra förslag ligger så nära

39Bergström och Hettne, a.a., s. 380 f.

40Se Darpö a.a., som noterar att mark- och miljödomstolen i Vänersborg och EU-domstolen verkar tala förbi varandra i några viktiga avseenden.

41De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, punkten 44 som hänvisar till general- advokatens påpekande i punkten 44 i förslaget till avgörande: ”Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande saknar det vid tillämpningen av artikel 5 i fågel- direktivet betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend.”

1027

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

direktivens ordalydelse som möjligt med beaktande av de tolkningar som gjorts i praxis.

12.6Implementering av fågeldirektivets artikel 5 a–c

Nedan ger vi förslag på hur implementering av förbuden i fågeldirek- tivets artikel 5 a–c bör göras. Vi inleder med att ange de samman- fattande resonemangen kring de olika förbuden i artikel 5 a–c i rutor, eventuellt med några förtydligande ord under rutan, för att därefter gå in på diskussioner kring det som är gemensamt för samtliga led, a–c, nämligen avsiktlighetsrekvisitet och hur det ska tolkas. I samman- hanget bör även direktivets artikel 13 noteras som anger att genom- förandet av åtgärder i enlighet med fågeldirektivet inte får leda till en försämring av den nuvarande situationen beträffande bevarandet av någon av de fågelarter som avses i artikel 1.

12.6.1Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av fåglar

Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jaktlag- stiftningen är det förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.

Avsiktlighetsrekvisitet ska tolkas så att det är förbjudet att genomföra åtgärder och verksamheter med det accepterade resul- tatet att en eller flera fågelindivider dödas eller infångas, trots att detta inte är syftet med åtgärden.

1028

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.6.2Förslag: Förbud att avsiktligt förstöra eller skada fåglars ägg och bon

Utredningens förslag: Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller skada exemplar av fåglars ägg och bon.

Avsiktlighetsrekvisitet ska tolkas så att det är förbjudet att ge- nomföra åtgärder och verksamheter med det accepterade resulta- tet att ett eller flera fågelägg eller fågelbon förstörs eller skadas, trots att detta inte är syftet.

12.6.3Om avsiktlighetsbegreppet

Förbuden i artikel 12.1 livsmiljödirektivet och artikel 5 fågeldirektivet är mycket snarlika till sin lydelse. Inget av förbuden, bortsett från för- budet att störa i artikel 5 d fågeldirektivet, nämner bevarandestatus eller direktivens syfte. Det finns därför inget i lydelsen av artikel 5 a–c som ger stöd för att påverkan på en fågelarts bevarandestatus (som för övrigt inte omnämns i fågeldirektivet) får krävas för att förbuden ska tillämpas.

Även om EU-domstolen i de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen varken hänvisar till kommissionens yttrande eller för- slaget till avgörande från AG Kokott, kan det ändå noteras att general- advokaten och kommissionen är eniga i sin tolkning av tidigare EU- domstolspraxis på området. I sammanhanget bör åter framhållas att generaladvokatens förslag till avgörande inte utgör någon form av dom och därför inte har ett motsvarande värde som rättskälla. Endast i den mån domstolen i den efterföljande domen direkt hänvisar till generaladvokatens argumentation eller det klart framgår av domen att denna följer generaladvokatens argument och synpunkter, har för- slaget till avgörande direkt rättskällevärde. Samtidigt bör det också noteras att förslaget har betydelse på så sätt att det många gånger inne- håller en djupare argumentation som belyser alla aspekter av målet, analyserar domstolens rättspraxis på området i detalj, redogör för syn- punkter i litteraturen, ger skäl för och emot en viss lösning, analy- serar domens praktiska konsekvenser etc.42

42Hettne och Otken Eriksson (2011) EU-rättslig metod, s. 117.

1029

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Enligt Kokott förutsätter förbuden mot dödande och förstörelse enligt artikel 5 a och b i fågeldirektivet, mot bakgrund av tillämpnings- området för artikel 5, inte att det föreligger någon risk för att den aktu- ella åtgärden påverkar de aktuella djurarternas bevarandestatus nega- tivt. Inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten en tillämpning av dessa förbud.43 Detta motsvarar vad kommis- sionen anfört i sitt yttrande i samma mål44; att artikel 5 i fågeldirek- tivet omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tilläm- pas.45 Härtill kommer att förbuden i artikel 5 fågeldirektivet måste läsas i förhållande till undantagen i artikel 9. Visserligen utgör fågel- artens bevarandestatus inte ett villkor för undantag enligt artikel 9 men av skäl 10 till direktivet följer att undantag endast får beviljas om det säkerställs att beståndet av arten bibehålls på en tillfredställande nivå. Detta har också uttalats av EU-domstolen; undantag från artikel 9 i direktivet kan endast beviljas om det säkerställs att populationen av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.46

AG Kokott och kommissionen är alltså överens om att förbuden mot dödande och förstörelse enligt artikel 5 a och b i fågeldirektivet inte förutsätter att det föreligger någon risk att den aktuella åtgärden påverkar de aktuella djurarternas bevarandestatus negativt. Inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten en till- lämpning av dessa förbud.47 Kokotts och kommissionens tolkning stöder sig på såväl direktivets ordalydelse som praxis från EU-dom- stolen. Tolkningen bör därmed kunna läggas till grund för vårt förslag om fridlysningsregel.

Accepterade konsekvenser av en handling anses vara avsiktliga

När det gäller handlingar som har ett helt annat syfte än det förbjudna, men där den förbjudna handlingen ändå accepteras, går kommissionens och generaladvokatens tolkningar isär i Skydda skogen48. EU-domstolen hänvisar heller inte till någon av dem.

43Se förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19.

44Kommissionens yttrande till EU-domstolen i mål C-473/19, ingivet den 8 oktober 2019, registreringsnummer 1129971, punkterna 7–9.

45Kommissionen hänvisar här till mål C-252/85 kommissionen mot Frankrike, punkten 10.

46Mål C-60/05, WWF Italia m.fl. punkten 32 där EU-domstolen hänvisar till C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., punkt 17.

47Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, punkten 90.

48De förenade målen C-473/19 och C-474/19.

1030

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

EU-domstolen har dock redan, i domen beträffande Białowieża- skogen, kommit fram till att skadade, döda eller döende träd inte fick avverkas, eftersom sådana åtgärder hade utpekats som ett potentiellt hot mot vissa särskilt skyddade fågelarter i en förvaltningsplan över det aktuella skyddsområdet.49 Domstolen kvalificerade således denna åtgärd som avsiktlig förstörelse eller skada av bon och ägg50 och som avsiktlig störning, särskilt under häcknings- och uppfödningsperio- den51.52 Det rörde sig förvisso inte om avsiktligt (med syfte att) dödande eller fångande, men det handlade just om tolkningen av av- siktlighetsrekvisitet. EU-domstolens utgångspunkt i målet var således att begreppet avsikt i fågeldirektivets artikel 5 inte ska tolkas restrik- tivt utan även omfatta accepterade konsekvenser. Det kan därför an- ses motiverat att överföra den tolkning av detta begrepp som gjorts i samband med de nästan identiska förbuden i artikel 12.1 i livsmiljö- direktivet på artikel 5 i fågeldirektivet.53

Avsiktlighetsbegreppet ska inte tolkas restriktivt

Sammantaget drar vi samma slutsats som generaladvokaten gjorde, på basis av EU-domstolens praxis: EU-domstolens utgångspunkt är att begreppet avsikt i fågeldirektivets artikel 5 inte ska tolkas restrik- tivt. Det saknas därmed stöd för att låta risk för påverkan på bevarande- status (eller på artens populationsnivå) utgöra ett krav för tillämpning av förbuden.

För att förbuden ska aktualiseras i de här fallen förutsätts alltså inte någon risk för att en arts population ska påverkas negativt, inte heller utesluter det faktum att artens population befinner sig på en gynnsam nivå att förbuden tillämpas. När det gäller sådant avsiktligt dödande (eller fångande) av fåglar då syftet med handlingen också är att döda (eller fånga) regleras detta i jaktlagstiftningen.

49Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punk- terna 253 och 254.

50Fågeldirektivet, artikel 5 b.

51Fågeldirektivet, artikel 5 d.

52Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkten 259.

53Jämför också EU-domstolens uttalanden i mål C‑217/19 kommissionen mot Republiken Finland, p. 84, att även om varje direktivs särdrag beaktas vid tolkningen, så kan tolkningen av de båda direktiven inte kan anses skilja sig åt, eftersom denna tolkning, inom ramen för deras särdrag, omfattar liknande överväganden som bland annat rör deras respektive skydds- system. Målet rörde dock möjligheterna att tillämpa undantag.

1031

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Gränsen mellan avsiktlighet och oaktsamhet

Även om förbudet avser exemplar måste det finnas utrymme för olyckor. Om man använder bästa möjliga teknik, inklusive bästa möjliga kunskap, är man aktsam och låter bli att ta oacceptabla risker ska agerandet inte anses vara avsiktligt. Situationen kan jämföras med att köra på vilt. Trots att man håller alla hastighetsgränser, kör för- siktigt och håller uppsikt så kan det plötsligt komma fram ett djur som man inte hinner stanna för. Hårdrar man situationen kan det sägas att man tagit en medveten risk, redan genom att sätta sig i bilen, ändå ser vi att det finns grader av risktagande. Att köra på vilt sedan man vidtagit alla försiktighetsmått skulle antagligen inte ens anses oakt- samt, än mindre avsiktligt. Som redovisats ovan är EU-domstolens utgångspunkt att begreppet avsikt inte ska tolkas restriktivt.

I olika språkversioner använder EU-domstolen följande begrepp, i den Spanska uttern:54

godtagit risken, accepted the possibility accepté la possibilité accepteret muligheden aceptaba la posibilidad

Das Tatbestandsmerkmal der Absichtlichkeit in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie kann nur verwirklicht sein, wenn nachge- wiesen ist, dass der Handelnde den Fang oder die Tötung eines Exemplars einer geschützten Tierart gewollt oder zumindest in Kauf genommen hat.

I den svenska versionen handlar det om att godta risken, i den engelska om att acceptera möjligheten, liksom i den franska, danska och spanska. I den tyska språkversionen handlar det om att acceptera fångande eller dödande, det vill säga konsekvensen av handlingen. I sitt förslag till avgörande i mål C-6/04 påpekade generaladvokaten att EU-dom- stolen (i Caretta caretta) tycks tolka begreppet avsiktligt som ett med- vetet accepterande av konsekvenserna.55

När ska det accepterade (medvetna) risktagandet innebära att man anses handla uppsåtligt? När innebär det accepterade (medvetna) risktagandet endast att man är oaktsam? Det finns skäl att titta när- mare på begreppen eftersom i princip all aktivitet i praktiken innebär ett visst mått av accepterade risker och ibland även konsekvenser som i teorin inte accepteras. Att EU-domstolen anser att avsikt-

54Mål C‑221/04 Spanska uttern.

55Förslag till avgörande i mål C-6/04, kommissionen mot Storbritannien, punkten 118.

1032

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

lighetsrekvisitet ska tolkas extensivt tolkar vi som att den menar att det i vart fall ska omfatta såväl avsiktsuppsåt och insiktsuppsåt. Såsom EU-domstolen formulerat sig är det rimligt att tro att även det som i svensk rätt benämns likgiltighetsuppsåt omfattas. Det finns emellertid inte något som talar för att EU-domstolen menar att oakt- samhet ska inkluderas i ett extensivt avsiktlighetsrekvisit.

Jämförelsen med trafik kan dras ännu längre; det finns en noll- vision för döda (och nu menar vi människor) i trafiken men för att nå det målet hade det i princip varit nödvändigt att förbjuda trafik. Det är inte ens tillåtet att bete sig oaktsamt i trafiken. Ändå är det fullt möjligt att påstå att man, bara genom att sätta sig bakom ratten i bil, accepterar risken för att döda eller själv bli dödad. Ett sådant accepterande av risk varken kan eller bör likställas med avsiktligt hand- lande, inte ens med oaktsamhet. Det kan i sammanhanget nämnas att det inte finns någon legaldefinition av oaktsamhet. Ett uttryck som ibland används som alternativ till oaktsamhet är att gärningspersonen inte insåg men hade skälig anledning antaga56.

Oaktsamhet, i straffrättslig mening, innebär en avvikelse från önsk- värt handlande, en avvikelse från önskvärd aktsamhet. Domstolarnas oaktsamhetsbedömning innebär att det först måste fastställas vilka anspråk på aktsamhet som kan ställas på området ifråga. Man försöker formulera önskvärd aktsamhet. Oaktsamhet i straffrättslig mening innebär ett risktagande som gör att det funnits goda skäl att avstå från handlingen; det måste alltså handla om ett en inte alltför obetydlig avvikelse från önskvärt handlande. När önskvärd aktsamhet formule- rats ska det göras en bedömning av huruvida det hade kunnat begäras just av den individuelle gärningspersonen att hen, i den aktuella situa- tionen, iakttog erforderlig aktsamhet. Det kan också vara oaktsamt att försätta sig i en situation som förutsätter egenskaper som man saknar.57

Genom Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2004 s. 176 slog Högsta domstolen fast att det, för att likgiltighetsuppsåt ska anses föreligga, krävs en prövning i två led där det är en kognitiv in- ställning som prövas i det första ledet medan det är gärningspersonens attityd som prövas i det andra ledet. Gärningspersonen ska ha insett risken för att en viss omständighet förelegat, därtill ska denne varit likgiltig till förverkligandet av förekomsten av omständigheten. En-

56Se t.ex. 9 kap. 7 § brottsbalken om häleriförseelse.

57Ågren et al. (2018). Straffansvar. JUNO version 10, s. 97 ff.

1033

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

bart likgiltighet för risken är således inte tillräckligt, det måste också ha funnits en insikt om risken. För att ett sådant uppsåt ska föreligga i förhållande till en effekt krävs alltså, enligt Högsta domstolen att gärningspersonen insett risken för effekten samt att han varit likgil- tig, inte till risken för att gärningen skulle medföra en viss effekt, utan till förverkligandet av effekten. Avgörande är att förverkligandet av effekten vid gärningstillfället inte utgjorde ett för gärningspersonen relevant skäl för att avstå från gärningen. Gärningspersonen har inte varit likgiltig om han handlat i förlitan på att effekten inte skulle för- verkligas. Likgiltigheten ligger således inte däri att gärningspersonen handlat trots insikten om risken, utan den utgör en attityd i förhål- lande till riskens förverkligande.58 Högsta domstolen har sedan gått vidare på inslagen linje och försökte sedermera, i NJA 2016 s. 763 (den s.k. Mopedmannen) skapa en beslutsstruktur som säkrare ska leda till att domstolarna resonerar på ett riktigt sätt vid bedömningen av uppsåtsfrågor i de fall det inte rör sig om avsiktsuppsåt eller in- siktsuppsåt.

Högsta domstolen lyfter då fram betydelsen av den subjektivt uppfattade sannolikheten för att den straffbelagda effekten inträffar på grund av den handling som gärningspersonen står i begrepp att utföra eller för att den i straffbestämmelsen angivna straffbelagda om- ständigheten (gärningsomständigheten) föreligger.59 Borgeke pekar på Högsta domstolens resonemang att det ter sig befogat att säga att den som tror att en effekt ska inträda, och ändå utför handlingen, i allmänhet är åtminstone likgiltig till effekten. Och att man normalt sett inte kan konstateras vara likgiltig till effekten om man utför hand- lingen i tron att den inte ska inträda.60

Viktigt att påpeka är att våra överväganden i detta avsnitt inte har bäring på de kriminaliserade handlingarna i 29 kap. miljöbalken. Vi diskuterar inte alls det straffrättsliga ansvaret. Medan bestämmelserna som kriminaliserar gärningen (i 29 kap.) riktar sig mot var och en och därmed förutsätter att åklagaren visar relevant subjektivt rekvisit för fällande dom, så riktar sig EU-domstolen, mot medlemsstaterna. Här finns anledning att återvända till resonemanget i målet om den spanska uttern (mål C-221/04). Domstolen erinrar här om att den har fastställt att en medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldig-

58NJA 2004 s. 176 i tolkning av Ågren et al. a.a., s. 94 ff.

59Borgeke (2017), Slutreplik till Suzanne Wennberg om likgiltighetsuppsåtet, SvJT 2017 s. 441 ff.

60Ibid.

1034

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

heter enligt direktivet då den inte har vidtagit alla nödvändiga kon- kreta åtgärder för att förhindra dels att den berörda djurarten avsiktligt störs eller att deras parningsplatser skadas eller förstörs.61 För att kravet på avsiktlighet ska anses uppfyllt krävs att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone godtagit risken/accepterat möjligheten för en sådan fångst eller ett sådant dödande/accepterat sådan fångst eller dödande (det vill säga konsekvensen).62

Det är alltså medlemsstaten som i slutänden har skyldigheten att förbjuda de (avsiktliga) handlingar som ska förbjudas enligt direkti- vet. Vilket i sin tur innebär att det är upp till medlemsstaterna att inte tillåta sådana handlingar som inte får tillåtas genom att acceptera dem. Myndigheter är en del av staten vilket innebär att inte heller tillsyns- eller prövningsmyndigheter ska tillåta de förbjudna hand- lingarna. Det är alltså medlemsstaten eller myndigheterna som måste förvissa sig om att inte acceptera vissa konsekvenser av de åtgärder eller verksamheter som tillåts.

I syfte att hitta ett rimligt sätt att genomföra denna skyldighet måste vi först analysera innebörden av avsiktlighet, eller uppsåt, ur ett svenskt perspektiv och då ligger straffrätten närmast till hands eftersom det är där begreppet används. Att vända sig till hur nationell straffrätt hanterar frågan bör i det här sammanhanget vara förenligt med EU-rätten så länge det är fråga om en sådan icke-restriktiv tolk- ning av avsiktlighetsbegreppet som EU-domstolen slagit fast ska göras. Särskilt med tanke på att det handlar om ett direktiv där skyldigheten att förbjuda avsiktliga handlingar är riktad till medlemsstaterna som emellertid själva får bestämma den form och det tillvägagångssätt som överensstämmer med de egna rättstraditionerna ska användas,63 förutsatt att de innebär att de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan med hänsyn till dess syfte väljs.64 Instruktionen till medlemsstaterna är kort och gott att avsiktliga handlingar ska förbjudas samt att begreppet avsikt ska inte tolkas restriktivt. Att använda straffrättens synssätt (eftersom handlingen också ska kriminaliseras enligt miljöbrotts-

61Mål C-221/04, p. 70 där domstolen hänvisar till mål C-103/00, kommissionen mot Grekland (Caretta caretta), punkterna 36 och 39, samt generaladvokaten Légers förslag till avgörande i detta mål, punkt 57.

62Mål C-221/04, p. 71.

63Schütze, R. (2012), European Constitutional Law, s. 323.

64Mål C-48/75 Royer, punkten 73.

1035

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

direktivet65) när rekvisiten diskuteras är rimligen det mest lämpliga tillvägagångssättet. Viktigt att framhålla är att det trots detta handlar om fridlysningsbestämmelserna som ska tillämpas av tillsyns- eller prövningsmyndigheter, även om vi utgår från vad som följer av ett straffrättsligt resonemang.

När bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken är situationen en annan. Där gäller den straffrättsliga logiken helt och fullt.

Vikten av försikthetsprincipen och allmän hänsyn

Även om man inser att det alltid föreligger en risk för att fåglar dör eller störs (eller att bon eller ägg förstörs) av den handling man avser vidta (eller som myndighet tillåter) men samtidigt vidtar försiktig- hetsmått (eller föreskriver om försiktighetsmått) till den grad att man därigenom faktiskt tror det är möjligt att undvika effekten så är man inte likgiltig till riskens förverkligande. Då har man inte dödat eller stört med avsikt om risken trots allt skulle förverkligas. Det är viktigt att det förtydligas, just i syfte att främja att försiktighetsmått vidtas i så stor utsträckning att den som ska vidta en åtgärd kan förvissa sig och prövnings- eller tillsynsmyndigheten om att effekten inte kom- mer att förverkligas.

I grund och botten handlar det om att tillämpa försiktighetsprin- cipen och om att försiktighetsmått och preventiva åtgärder måste vidtas i en sådan utsträckning att man kan förlita sig på att konsekven- sen rimligen inte kommer att inträffa (först då har man inte accepterat konsekvensens förverkligande). Här menar vi att man kan finna led- ning i miljöbalkens andra kapitel och reglerna om allmän hänsyn. Visar man allmän hänsyn och vidtar hänsynsmått i enlighet med dessa så är man försiktigt. Tillämpar prövnings- eller tillsynsmyndigheten 2 kap. miljöbalken fullt ut, då har den inte accepterat dödandet eller fångan- det eller att en störning sker som en följd av verksamheten eller åt- gärden.

Vidtar man då inte försiktighetsmått i enlighet med bästa möjliga teknik och i enlighet med den kunskap som finns om påverkan på arter etc. (vilket kan innebära att åtgärden inte alls kan vidtas eller verksamheten inte alls kan bedrivas på den platsen eller vid den tiden)

65Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser artikel 3. F jämfört med bilaga A.

1036

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

har man förlikat sig med att konsekvensen kan förverkligas (det be- höver alltså inte handla om en säkerställd påverkan) och alltså accep- terat konsekvensen.66 Om myndigheten inte föreskriver tillräckliga tillståndsvillkor eller beslutar om tillräckliga försiktighetsmått eller förbud när den känner till förekomsten av arter, då har den accepterat konsekvensen.

Syftet med ett sådant här resonemang är inte att ge utrymme för ett visst (lågt) antal dödade eller störda eller förstörda exemplar utan just om att definiera gränsen för avsiktlighet samt att poängtera vik- ten av försiktighetsmått (vilket inkluderar att i vissa situationer och på vissa platser avstå från att vidta åtgärden eller bedriva en verksam- het). Utan tillräckliga försiktighetsmått måste man anses ha förlikat sig med riskens förverkligande och därmed med konsekvensen. Om man ska använda en straffrättslig begreppsapparat; det vore inte rim- ligt att i ett administrativt avsiktlighetsbegrepp tolka in sådan grov oaktsamhet som inte ryms i ett straffrättsligt uppsåtsbegrepp.

12.6.4Förslag: Förbud att samla ägg

Utredningens förslag: Det är förbjudet att samla in ägg från fåg- lar som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium. Vad gäller rötägg kan dessa, enligt 3 § jaktlagen, likställas med levande ägg.

Enligt artikel 5 c i fågeldirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvän- diga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga vilda fågelarter, där det särskilt ska förbjudas att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.67

Av den svenska jaktlagen framgår att det räknas som jakt att göra ingrepp i bon och att ta eller förstöra fåglars ägg, och när viltet är fredat gäller fredningen också dess ägg och bon.68 Jaktlagens regler innebär dock att det inte är förbjudet att insamla ägg under den tid det är lagligt att bedriva jakt på de arter som anges i jaktförordningen.

66Jämför resonemanget kring likgiltighet av Ågren et al. Straffansvar (JUNO version 10), s. 94 ff.

67Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, artikel 5 c.

682 och 3 §§ jaktlag (1987:259).

1037

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

I jaktförordningen finns flera bestämmelser som berör hantering av ägg på olika sätt och där tillstånd krävs:

•Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar i fången- skap, 8 § 3 st. jaktförordningen.

•Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 23 a § 2 st. jaktförordningen.

•Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 26 § 2 st. jaktförordningen.

•Hantering av ägg för forskningsändamål i enlighet med tillstånd enligt 31 § 1 p. jaktförordningen.

•Med stöd av tillstånd ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen, 32 § 2 st. jaktförordningen.

•Hantering av ägg som uppkommer i vilthägn enligt 41 a § jaktför- ordningen.

Enligt Naturvårdsverket ska all avsiktlig jakt på däggdjur och fåglar regleras av jaktbestämmelserna, även illegal jakt.69 Att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg räknas alltså som jakt, enligt jaktlagen. Det kan läsas som att insamling av fågelägg uteslutande bör omfattas av jaktbestämmelserna, främst eftersom insamling alltid, per definition, sker avsiktligt, även om förbudet enligt fågeldirektivet ska omfatta även oavsiktligt insamlande. Enligt Naturvårdsverket bör alltså insamling av ägg alltid bedömas som jakt och illegal insamling ska därmed regleras av jaktbestämmelserna.70 Innebörden är att re- gleringen i 4 § punkten 3 artskyddsförordningen därmed inte är till- lämplig, utan hänvisningen till jaktlagen i paragrafens sista stycke skulle alltid gälla för fågelägg.

12.6.5Förslag: Förbud att inneha av fågelägg

Utredningens förslag: Det är förbjudet att inneha fågelägg. Förut- satt att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas medges vissa undantag från förbudet. Förbudet gäller exemplar och därmed också från första ägget. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet.

69Naturvårdsverket, Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser, s. 20–21.

70Ibid.

1038

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska föra register över beviljade tillstånd och innehavaren av tillstånd ska dokumentera de egna samlingarna.

I fråga om jakt finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.

Utredningen föreslår att innehav av fågelägg ska vara förbjudet. För- budet omfattar alla fågelägg från alla fågelarter. Det innebär att även trasiga ägg omfattas av förbudet liksom ägg med konstnärlig utsmyck- ning. Förbudet gäller exemplar och därmed också från första ägget. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet. Det- samma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska föra register över beviljade tillstånd och innehavaren av tillstånd ska doku- mentera de egna samlingarna. I syfte att dels undandra befintliga ägg- samlingar från (den olagliga) marknaden, dels för att i möjligaste mån tillvarata det vetenskapliga värde som kan finnas i samlingarna, har vi föreslagit att det ska vara möjligt att under en amnestitid lämna in äggen till en myndighet utan att riskera rättsliga konsekvenser. Det finns inget som hindrar att den myndigheten sedan fördelar inkomna ägg mellan de institutioner som har fått tillstånd, så länge det doku- menteras. Detta eftersom Naturhistoriska riksmuseet inte kommer att kunna härbärgera alla de samlingar som finns spridda i landets museer och då samlingarna, av säkerhetsskäl, inte bör finnas endast på en enda plats (eftersom det förekommit att samlingar förstörs).

Förbudet ska omfatta alla fågelägg

Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att inneha fågelägg oavsett art såvida man inte har tillstånd till det. Det finns flera an- ledningar till ett så omfattande förbud, vilka kommer att beskrivas närmare i det följande. Utredningen har övervägt att begränsa för- budet med undantag, för att minska påverkan på de aktiviteter som är acceptabla ur artskyddsperspektiv.

På grund av den överhängande risken för missbruk av undantag, och utnyttjande av svagheter i ett regelverk med undantag, samt de enorma kostnader tillsynen av ett sådant förbud skulle medföra, finner

1039

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

utredningen att det inte går att motivera några generella undantag för ägg från vissa fågelarter eller för vissa aktiviteter.

Allemansrätten medger inte att fågelägg samlas in, det finns inte heller skäl att tillåta ett innehav av vissa ägg eller ett visst antal ägg. Skadan av att inte få inneha mindre kvantiteter ägg från vanliga fåglar framstår som obetydlig jämfört med ett enkelt, förutsebart och effektivt artskydd. Som kommer att beskrivas nedan kommer det att vara nödvändigt med undantag för sådan insamling som sker med tillstånd. Därmed inte sagt att tillstånd att samla in alltid ska innebära att det är lovligt att behålla ägg. Ett förbud mot innehav ska därför införas. Ett sådant förbud genomför fågeldirektivets artikel 5 av vil- ken framgår att det ska vara förbjudet att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma. Förbudet i fågeldirektivet omfattar alla arter som förekommer naturligt i EU och enligt fågel- direktivets artikel 14 får medlemsstaterna får införa strängare skydds- åtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv. Detsamma gäller i miljö- brottsdirektivet.71 Även Bernkonventionen föreskriver att parterna ska införa förbud att samla in och förvara ägg, även om de är tomma.

Syftet med det strängare förbudet är inte att förbjuda innehav av ägg som är lagligt producerade (till exempel vanliga hönsägg).

Förbudet ska omfatta ägg från alla fågelarter

Med hänsyn till att fågeldirektivet omfattar samtliga arter (artikel 1), att det av artikel 5 framgår att medlemsstaterna ska förbjuda såväl insamling av fågelägg i naturen som att behålla dessa, även om de är tomma samt till Bernkonventionens skrivningar i artikel 6 (förbud att samla in och förvara ägg, även om de är tomma) skulle ett skydd för ägg från endast vissa skyddsvärda arter öppna upp för såväl gräns- dragnings- som tolkningsproblem. Härtill kommer den förväxlings- risk med medföljande utredningsproblem, som diskuterades ovan. Det väcker också frågor kring hur och i vilken ordning det ska avgöras vilka arter som ska omfattas, något som lär ändra sig över tid. En sådan begränsning skulle alltså i stor utsträckning komplicera såväl lagstift- ning som tillsyn som den enskildes möjligheter att hålla sig infor- merad om förbudets omfattning.

71Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (Miljöbrottsdirektivet), skälen (12).

1040

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Inget generellt undantag för trasiga ägg

Utredningen har övervägt att undanta trasiga ägg, enligt en specifik definition, från förbudet. Ett sådant förbud för begränsat innehav av trasiga ägg kan vara motiverat för att inte kriminalisera att enskilda, till exempel barn, plockar upp enstaka kläckta ägg i naturen och lägger i hyllan.

Det finns emellertid uppgifter från flera håll att även trasiga ägg är av intresse för vissa samlare. Delar av ägg kan limmas ihop igen och användas i samlingar. Vid smuggling eller transport av ägg skulle ett undantag kunna utnyttjas av en kurir, som vid eventuell kontroll kan krossa äggen för att sedan hävda att de trasiga skalen inte omfattas av något förbud. Utredningen bedömer därför att det är olämpligt att generellt undanta trasiga ägg från förbudet såvida det inte uppenbart gäller skal från ägg som producerats inom livsmedelsindustrin. Ett begränsat undantag föreslås dock, se nedan.

Ägg som insamlats till följd av bestämmelser i jaktförordningen

Enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat, och fredningen gäller även ägg och bon. I jaktförordningen finns emellertid flera bestämmelser som berör hantering av ägg, antingen genom undantag från fredningen eller krav på tillstånd. Följande regler i jaktförordningen berör fågelägg:

•Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar i fångenskap, 8 § jaktförordningen (i vilthägn enligt 41 a § jaktförordningen).

•Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 23 a § 2 st. jaktförordningen.

•Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 26 § 2 st. jaktförordningen.

•Hantering av ägg för forskningsändamål i enlighet med tillstånd enligt 31 § 1 p. jaktförordningen.

•Med stöd av tillstånd ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen, 32 § 2 st. jaktförordningen.

Vad gäller rötägg kan dessa likställas med levande ägg enligt 3 § jakt- lagen. Dessa är således också olagliga att ta och ska omfattas av för- budet att inneha.72 Det är viktigt att observera skillnaden mellan att

72Gävle tingsrätt i mål B 2744-14 (2019-02-09).

1041

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

plocka eller samla ägg och att inneha dem. Vissa ägg är enligt jaktlag- stiftningen tillåtna att plocka eller samla in, det medför inte, per auto- matik, att det sedan är tillåtet att inneha dem. I vissa fall ska de för- störas efter insamling. I andra fall omfattar tillståndet att äggen hanteras på visst sätt.

Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar

Enligt 8 § jaktförordningen får ägg plockas, trots bestämmelserna om fredning, inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap. Djur som förekommer vilt någonstans i världen och hålls i hägn räk- nas fortfarande som vilt73 och vilt får hållas i ett vilthägn eller liknande anläggning endast efter tillstånd av länsstyrelsen.74 Sådana hägn före- kommer för exempelvis gräsänder och fasaner, men även i form av rehabiliteringshägn för skadade eller sjuka vilda fåglar i hägn för vilda fåglar kan det tänkas uppkomma ägg, alltså även från sällsynta arter.

Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte är lämpligt att helt undanta den här typen av anläggningar från förbudet. Om ägg, även om de skulle härröra från tillståndsgivna vilthägn, är undantagna från förbudet, skulle det innebära att till exempel ägg från berguvar i hägn är lagliga att inneha. Dessa kan sedan lämna anläggningen och komma ut på marknaden. I de flesta fall torde det dock inte finnas god- tagbara skäl att behålla ägg från vilda fåglar som hålls i hägn. Undan- tagen bör alltså begränsas, så att det endast medger plockning för legitima syften.

Legitima skäl att omhänderta ägg från fåglar i hägn kan vara att på konstgjord väg kläcka fram fågelungar i artbevarande syfte, eller i för fortsatt uppfödning i hägn av rapphöna, fasan eller gräsand eller för att äggen behöver sparas för forskning. Om ägg ska sparas lång- siktigt krävs dispens för detta enligt fridlysningsreglerna i 8 kap. miljö- balken.

73Jfr RÅ 1977 s. 275.

7441 a § jaktförordning (1987:905).

1042

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Ägg som förstörs vid skyddsjakt

Det förefaller också saknas skäl att låta den som förstör ägg vid skydds- jakt inneha äggen. Om förstörda ägg av någon anledning behöver av- lägsnas, bör undantaget begränsas till det som är nödvändigt och inte medge att skyddsjakten skapar en möjlighet att inneha ägg.

Ägg som samlats med stöd av tillstånd till jakt för forsknings- och utbildningsändamål

I 31 § jaktförordningen finns en möjlighet för Naturvårdsverket att meddela tillstånd till jakt om det behövs för forsknings- eller utbild- ningsändamål, för återinplantering eller återinförande av en art eller för den uppfödning som krävs för detta. Bestämmelsen används exempel- vis för att samla in rötägg för att undersöka förekomst av miljögifter. Utredningens förslag ska inte hindra sådan tillståndsgiven verksamhet. I den mån ägg samlas in ska dessa dock snarast möjligt överföras till institutionen som bedriver den angivna verksamheten. Förfarandet regleras lämpligen i tillståndet.

Tillstånd att ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen

Förutsättningarna att kontrollera att ägg samlats in med stöd av 32 § andra stycket jaktförordningen bedöms vara goda, eftersom sådan insamling är tillståndspliktig.

Jaktlagstiftningen och förbudet att inneha ägg

För att underlätta tillsynsmyndighetens, polisens och åklagarens arbete och inte skapa bevissvårigheter, är det viktigt att ett innehavsförbud har så få undantag som möjligt, och att sådant innehav som ändå till- låts enligt undantagen, på ett enkelt sätt kan kontrolleras.

För insamling av ägg från fåglar i hägn ska därför samma begräns- ning gälla som motsvarar undantaget i miljöbalkens bestämmelse. För tydlighets skull föreslår vi därför att motsvarande förbud ska införas i jaktlagstiftningen genom att en begränsning införs i 8 § jaktförord- ningen

1043

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Eftersom det saknas skäl att behålla fågelägg som härrör från skyddsjakt enligt 26 § jaktförordningen ska det föreskrivas att dessa ska destrueras om inte annat har meddelats i särskilt beslut.

Det är i övrigt inte nödvändigt att införa några begränsande bestäm- melser i jaktlagstiftningen eftersom den inte reglerar innehav av ägg, utan endast insamling eller plockning. Det innebär alltså att det kan vara fullt lagligt enligt jaktlagstiftningen att plocka eller samla in ägg men olagligt och till och med straffbart enligt miljöbalken att inneha dem såvida man inte har ett tillstånd till detta.

Inget undantag för lagliga privata samlingar

Utredningen har övervägt att det kan förekomma och sannolikt före- kommer äggsamlingar som samlats in lagligt. För att kunna behålla dessa så skulle man kunna kräva att bevis för att insamlingen skett lagligt alternativt fordra att det visas att samlingen erhållits innan ett visst datum. Frågan är också hur man ska hantera att ägg köpts eller plockats lagligt i ett land där det finns lagliga äggsamlingar. Ska sådana ägg kunna tas med till Sverige och i så fall på vilket sätt? Argument mot detta är att det är i princip helt omöjligt att utreda om ägg sam- lats enligt exempelvis tysk, italiensk eller amerikansk jaktlag. Det är ett reellt problem eftersom äggsamlingar ofta omfattar ägg från andra länder. Mot bakgrund av att ett syfte med förslaget är att i möjligaste mån minska mängden oproportionerligt dyra utredningar ser vi inte något skäl till att tillåta ett sådant undantag.

Innehavet av ett ägg kan också uppstå lagenligt på andra sätt, till exempel enligt 32 § 2 stycket. jaktförordningen (men då i enlighet med tillstånd från Naturvårdsverket). Mot detta kan ställas att alla fåglar är fridlysta under häckningsperioden samt att de undantag som ges i jaktlagstiftningen inte bör ge möjlighet till äggsamlande. Om sam- landet av ägg tillåts under laglig jakt skapar det utrymme för bort- förklaringar vilket bör undvikas. För att kunna undanta lagliga sam- lingar måste vidare definieras vad som avses med laglig.

För samlingar som visas publikt på museer eller liknande kan det finnas ett pedagogiskt intresse av att samlingen fortsatt kan visas.

Alla ägg kan inte identifieras från fotografier och det kan före- ligga risk för förväxling av vissa arters ägg med andra. Sammantaget gör detta att utredningen bedömer att det inte är möjligt att förbjuda

1044

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

innehav av endast vissa arters ägg. Av samma skäl saknas det anled- ning att begränsa förbudet till fågelarter som förekommer inom Europa eller göra undantag för ägg som plockats lagligt i andra länder. Nedan redogör vi dock för övervägandena kring några av de alterna- tiv till undantag samt till möjligheten att registrera som vi ändå sett.

Inte möjligt att registrera lagliga samlingar

I fråga om möjligheten att registrera en samling, kan det finnas skäl att göra skillnad på sådana samlingar som redan visas publikt eller ingår i forskning, särskilt på museer, och samlingar som är privata. I det här avsnittet diskuterar vi de privata samlingarna.

Utredningen erfar att äggsamlingar har ett högt värde för vissa samlare. Utredningen har mot bakgrund av detta utrett möjligheten att registrera befintliga samlingar och möjliggöra att dessa kan behål- las till dess nuvarande ägare går ur tiden eller inte vill ha samlingen kvar. En sådan ordning löser dock inte de problem med registrering och tillsyn som utredningen identifierat. Utredningen anser därför inte att det är en lämplig lösning.

En registrering av äggsamlingar skulle kräva åtgärder och medföra kostnader i flera led.

•Dokumentation av samlingen.

•Införande av dokumentationen i ett för ändamålet inrättat register.

•Tillsyn över samlingarna.

Att dokumentera ägg är en resurskrävande process med omfattande utredningar av åldern på äggen, intyg och liknande. Enligt vad som framgår av de ärenden som prövats i domstol har det framkommit att feldateringar förekommer för att påskina att äggen har plockats långt tillbaka i tiden. Vid en registrering av befintliga samlingar skulle sådana frågor behöva redas ut om inte felaktigheter skulle kunna accep- teras i registret. Eftersom innehav av vissa ägg skulle kunna påvisa tidigare brottsliga handlingar kan ägare medvetet vilja undanhålla vissa ägg från en registrering.

Tillsynen av de befintliga samlingarna skulle behöva vara mycket omfattande för att säkerställa att ägg inte tillförs eller lämnar sam- lingen. Eftersom ägg skulle kunna bytas ut räcker det inte med att

1045

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

räkna äggen i samlingen utan äggen måste även identifieras. Proble- matiken kan illustreras med ett exempel. En av de fällda äggsamlarna i Stekenjokk-målet hade 2 200 ägg.75 Om det vid en inspektion i genomsnitt skulle ta 30 sekunder att identifiera varje ägg utifrån den tidigare registreringen skulle en inspektion ta cirka 18 timmar. Stick- provskontroller skulle enligt utredningens bedömning lämna stora möjligheter att dölja förändringar i samlingen.

Att införa ett nytt register är förknippat med stora kostnader. Jordbruksverket har i en konsekvensanalys bedömt att införandet av en e-tjänst för registrering av CITES-listade exemplar skulle kosta cirka 0,51 miljon kronor i uppbyggnadsskedet och därefter cirka 2,5– 2,7 miljoner kronor årligen i förvaltning (2019 års kostnadsläge).76 Förutsatt att det inte finns så många större äggsamlingar blir ett regi- ster mycket dyrt per äggsamling. Om registret ska finansieras av innehavare av samlingar, blir registeravgiften sannolikt mycket hög. Eftersom privata samlingar är av mycket begränsat allmänt intresse framstår enligt utredningens bedömning inte en statlig finansiering av registret som rimlig. Utredningen bedömer därför att det inte är rimligt att införa ett register för befintliga äggsamlingar.

Förbudet omfattar innehav av exemplar av ägg, från första ägget

Av fågeldirektivets artikel 5 framgår att det bland annat ska vara för- bjudet att avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon och ägg, eller bort- föra deras bon77, samt att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma78. Förbudet handlar om exemplar av ägg79, vilket talar för att det inte ska vara tillåtet att behålla ens ett (1) plockat ägg.

Mot synsättet att förbudet mot innehav gäller varje exemplar av ägg talar en mer allmän proportionalitet för att det skulle kunna vara tillåtet att ha samlingar med i storleksordningen 5–10 ägg av vanliga arter, för att inte kriminalisera handlingar som i sig inte är problema- tiska för fågellivet. Problemen med en sådan lösning blir emellertid ungefär desamma som för övriga former av undantag; det måste i så

75Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015.

76Jordbruksverket 2019 Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, bilaga 1.

77Fågeldirektivet artikel 5 b).

78Fågeldirektivet artikel 5 c).

79Se generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474(19, Skydda skogen.

1046

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

fall finnas detaljerad information och dokumentation om att äggen är lagligt åtkomna.

Sammantaget ser vi inte att det skulle finnas något värde i att ange en gräns vad gäller antal. Innehav ska vara förbjudet från första ägget.

Vetenskapliga samlingar och samlingar för forsknings- eller undervisningsändamål

När det gäller vetenskapliga samlingar talar det mesta för att dessa ska få finnas kvar. Många äggsamlingar har ett stort vetenskapligt värde. Sådana äggsamlingar måste finnas kvar och komma vetenskapen till nytta. Frågan är om detta kan lösas genom att lagstiftningen endast förbjuder privata äggsamlingar eller om det ska vara ett totalt förbud men med undantag för vetenskapliga samlingar.

Naturhistoriska riksmuseet kan direkt pekas ut som en sådan institution som ska vara undantagen från förbudet att inneha ägg.

Frågan är vilka ytterligare museer eller institutioner som bör tillåtas inneha ägg och som härvid kan kontrollera samlingarna på ett sådant sätt att de inte används som samling för att ”tvätta” olagliga ägg som kommer utifrån. Utifrån svårigheten att definiera vad som är en veten- skaplig samling och i syfte att förhindra att privatpersoner kallar sin samling för vetenskaplig genom att öppna ett privat museum eller starta ett forskningsföretag anser vi att ett sådant undantag är omöj- ligt att definiera.

I stället ska institutioner för forskning och undervisning ha möj- lighet att behålla sina samlingar genom att söka tillstånd för innehav av äggsamling. Sådant tillstånd ska kunna sökas hos Naturvårdsverket som innan myndigheten lämnar tillstånd har att kontrollera huruvida detta är en institution för forskning eller undervisning, att samlingen är laglig, att det finns ett behov av den (vetenskapligt eller utbild- ningsmässigt) och huruvida institutionen ifråga kan anses ha förmåga att i tillräcklig mån kontrollera sina samlingar. Det är rimligt att lägga ansvaret hos Naturvårdsverket eftersom det rör sig om relativt få ärenden och för att få en likvärdig tillämpning över landet. För att dra nytta av länsstyrelsernas potentiella lokalkännedom ska berörd länsstyrelse få möjlighet att yttra sig över ansökan innan den beviljas. Utredningen föreslår även att Naturhistoriska riksmuseet ska få möj- lighet att yttra sig. Att museet och länsstyrelsen yttrar sig är således inte ett krav för tillstånd, men de ska ha haft möjlighet att göra det.

1047

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Detta för att kunna uttala sig om samlingens beskaffenhet och värde liksom om institutionens trovärdighet. Naturhistoriska riksmuseet får därmed också kännedom om alla ansökningar och på så sätt en överblick av de samlingar som finns i Sverige.

Bevisbördan för att kraven uppfylls ska ligga på den som söker till- stånd och beviskravet bör variera med omständigheterna. Exempel- vis ska det fordras mindre utredning om äggens laglighet om ansökan kommer från ett etablerat universitet eller museum än om ansökan kommer från ett helt okänt litet privat museum.

12.6.6Förslag: Befintliga äggsamlingar kan överlämnas

Utredningens förslag: Befintliga äggsamlingar ska under en över- gångsperiod och även sedan förbudet trätt i kraft kunna överlämnas till myndighet.

Naturvårdsverket får i uppdrag att, i samråd med Naturhisto- riska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk, upprätta föreskrifter för vad som ska gälla vid så- dant överlämnande.

Det är oklart hur många äggsamlingar som finns i Sverige eftersom de flesta av dem hålls dolda. Utredningen erfar dock att det rör sig om cirka 200 samlingar med sammanlagt 150 000 ägg som finns i privat ägo.80 Utredningen kommer att utgå från dessa siffror i kom- mande beräkningar trots att siffrorna inte kan beläggas, eftersom det är den bästa uppskattning utredningen funnit. Utöver detta finns samlingar på mindre museer, högskolor och skolor. Det kan också antas att det förekommer att privatpersoner har enstaka eller ett fåtal ägg hemma som hittats i skogen eller på den egna tomten.

Utredningen har övervägt en amnestitid på sex eller tolv månader då det ska finnas möjlighet att lämna ägg till Naturhistoriska riks- museet. På grund av samlingarnas omfattning och behovet av att in- formation om amnestin når samtliga berörda bedömer utredningen att det är lämpligt att införa tolv månaders amnesti för fågelägg. Efter amnestitiden ska samtliga äggsamlingar i privat ägo vara olagliga och kunna tas i beslag vid husrannsakan. Sådana beslag hanteras av polis

80Samtal med Thomas Birkö och Jan-Erik Hägerroth den 19 oktober 2020.

1048

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

och åklagare på samma sätt som i dag och kan lämnas vidare till Natur- historiska riksmuseet om de exempelvis har ett vetenskapligt värde.

Inför och under amnestin behövs en tydlig informationsinsats riktad såväl till allmänheten som till de som i dagsläget innehar fågelägg.

Det finns en risk att delar av samlingar avyttras utomlands när för- budets inträde närmar sig i tid. Ett sådant avyttrande är olagligt även enligt dagens regler.

Också efter amnestitidens slut ska ägg kunna lämnas in enligt de föreskrifter som Naturvårdsverket får i uppdrag att upprätta i sam- råd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndig- heten och Statens jordbruksverk. Det kan exempelvis handla om sam- lingar som hittas i dödsbon.

Själva insamlingen bör, för att avstånden inte ska bli alltför stora för den enskilde som vill lämna in sina ägg, ske i polisens regi. Där- efter ska äggen lämnas till Naturhistoriska riksmuseet. Utredningen anser att Naturhistoriska riksmuseet är den mest lämpade aktören att kunna tillvarata det vetenskapliga värde som kan finnas i samlingarna. Syftet med att amnestin är dubbelt; dels handlar det om att avlägsna ägg från marknaden, dels handlar det om att bevara befintliga sam- lingars vetenskapliga värde. På Naturhistoriska riksmuseet finns redan stora äggsamlingar och museet har experter som kan bedöma hur intressanta olika samlingar är. Det finns en god överblick av vilka arter som finns representerade i äggsamlingarna, samt var och när äggen har samlats in. Denna kunskap kan underlätta i urvalet av ägg för miljö- giftsanalyser med mera.

De ägg som Naturhistoriska riksmuseet bedömer som ointressanta ur forsknings-, dokumentations- eller visningssynpunkt ska destrueras.

Hur överlämningen ska gå till och huruvida det räcker att upp- gifter om äggsamlingen skickas från polisen till Naturhistoriska riks- museet för att det ska kunna fatta beslut om destruktion utan att äggen de facto transporteras dit beslutas lämpligast i samråd mellan polisen och Naturhistoriska riksmuseet.

Som argument för totalförbud utan möjlighet till undantag för privatpersoner har det framförts att om ersättning ges för inlämnade ägg som är lagligen åtkomna så finns det inte längre så starka skäl att försöka behålla dem. Ersättning skulle alltså främja syftet att sam- tliga vetenskapligt intressanta samlingar lämnas in. Mot detta talar emellertid samtliga argument som talade mot undantag för ”lagliga ägg”, framför allt att en sådan utredning skulle vara extremt resurs-

1049

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

krävande. Därtill kommer svårigheten att beräkna ett värde eftersom äggen saknar värde i och med att de inte får säljas. Att då ändå åsätta dem ett värde innebär i praktiken ett berättigande av privata samlingar som inte överensstämmer med logiken bakom själva förbudet. En ägg- samling har endast ett vetenskapligt värde och det endast om finns på institution för forskning eller undervisning.

12.6.7Förslag: Undantag för innehav av vissa ägg

Utredningens förslag: Förutsatt att innehavet framstår som obe- tydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas om- fattar förbudet inte

1.ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläck- ägg för sådan produktion,

2.enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning,

3.konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p. 1,

4.ägg som innehas av Naturhistoriska riksmuseet eller av institu- tion för undervisnings- eller forskningsändamål som har bevil- jats tillstånd.

En förutsättning för samtliga undantag är att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. Om ett innehav inte skulle framstå som obetydligt med hänsyn till intres- set som är avsett att skyddas är det aldrig tillåtet, inte heller med stöd av undantagen. Intresset som ska skyddas är dubbelt. Det handlar till att börja med om den skyddade arten. Är det en art med stort skydds- behov är utrymmet för undantag i princip obefintligt. Ett annat, väsent- ligt intresse i sammanhanget, är att undandra ägg från marknaden; utan marknad – ingen insamling. Undantagen behöver ses även i ljuset av det intresset.

1050

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelspro- duktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produk- tion ska vara undantagna från förbudet. Syftet med undantaget är att det givetvis inte ska vara förbjudet att ha ett paket ägg i kylen eller, om man bedriver uppfödning av vissa fåglar, använda äggen som kläck- ägg. I den mån ägg tas fram särskilt för läkemedelsindustrin och inte tas av livsmedelsproducerade ägg ska inte heller sådana ägg omfattas.

De undantag som gäller för uppräknad produktion omfattar även ägg från produktionen men som används för andra ändamål, till exempel för äggoljetempera. Det torde inte utgöra ett problem efter- som produktion av äggoljetempera inte innebär ett innehav av ägg från andra ägg än livsmedelsägg då det oftast är äggpulver (samma som bagerier använder) som ingår i produktionen.

Undantaget för konstnärligt utsmyckade ägg gäller endast för så- dana fåglar som räknats upp för bland annat livsmedelsproduktion. Syftet är att inte förbjuda traditionellt utsmyckande av ägg, till exempel påskägg, och att det också är tillåtet att spara dessa ägg från år till år. Om ägg från skyddsvärda arter börjar utsmyckas saknar det inte längre betydelse med hänsyn till intresset som ska skyddas; sådant konst- närligt utsmyckande är alltså inte tillåtet.

Undantag görs också för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning. Med enstaka menas enstaka. Det får inte vara fråga om en samling. Fler än ett ägg utgör en samling. Syftet med undantaget är att det inte ska omfattas av förbudet att ta hem och titta på till exempel ett övergivet fiskmåsägg eller skatägg. Detsamma gäller skalrester. Sådant kan också ske i utbildningssyfte, till exempel på skolor. Fler än just enstaka är emellertid inte tillåtet. I och med det begränsande villkoret, att innehavet måste framstå som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas, kan det heller inte handla om ett enstaka ägg eller äggskal från till en skyddsvärd art, till exempel havsörn. Sådant ägg eller äggskalsrester får aldrig innehas, just på grund av villkoret.

Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet. Det- samma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Förbudet kan komma att inne- bära att samlingar som innehas av vetenskapliga institutioner kom-

1051

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

mer att gallras och destrueras vilket inte är en avsedd konsekvens. Där- för finns en möjlighet för institutioner för forskning och undervisning att söka tillstånd för innehav.

12.6.8Förslag: Förbud att avsiktligt störa vilda fåglar

Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jaktlag- stiftningen är det förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda fåglar i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar bety- delse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.

Störningen ska inte anses sakna betydelse om

•den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen,

•den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågel- arter försvinner,

•den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär att en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, medför att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i det aktuella närområdet,

•påverkan på den lokala populationen innebär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att artens nationella utbredningsområde förändras.

När det gäller vilka krav på försiktighet som kan ställas på en åt- gärd eller verksamhet som inte syftar till att skrämma fåglar för att dessa ska anses sakna betydelse ska hänsynsreglerna i miljö- balkens 2 kap. tillämpas.

1052

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Enligt artikel 5 d i fågeldirektivet gäller förbudet mot att avsiktligt störa fågelarter, särskilt under deras häcknings- och uppfödnings- period. Avsiktlighetsrekvisitet måste även här anses uppfyllt när det är visat att den handlande har velat störa eller åtminstone accepterat att det är en sannolik konsekvens av handlandet.

Emellertid gäller förbudet enligt artikel 5 d fågeldirektivet endast i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Det saknas ett uttryckligt angivet syfte i direktivet. Av skälen (8) framgår emellertid att det, för att det ska vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnads- villkoren och en hållbar utveckling, är nödvändigt att bevara de fågel- arter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium. Av direktivets artikel 1 följer vidare att direktivet behand- lar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tilläm- pas. Av artikel 2 framgår sedan vilket resultat som ska nås samt vad medlemsstaterna ska göra för att nå resultatet. Resultatet som ska nås genom direktivet är att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov, eller att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. Enligt artikel 2 ska medlemsstaterna, för att nå detta resultat vidta de åtgärder som är nödvändiga, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov.

För att ta ställning till vad som behöver göras måste man alltså först avgöra vilken populationsnivå som svarar mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella krav. Därefter måste man avgöra vilka åtgärder som ska vidtas och härvid också beakta ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov. Såsom vi läser artikel 2 är ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov alltså inte relevanta vid fastställande av populationsnivå (där ska ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav beaktas). När det handlar om vilka åtgärder som ska vidtas kommer dock ekono- miska krav och rekreationsbehov in i bilden. Vi går igenom dessa olika delar i det följande

1053

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Generellt om artikel 5 och de fåglar som omfattas

Innebörden av artikel 5 är, enligt EU-domstolen, att den ålägger med- lemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som avses i direktivets arti- kel 1. Enligt artikel 5 b och d i fågeldirektivet medför detta system bland annat ett förbud mot att avsiktligt förstöra eller skada dessa fågelarters bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direk- tivet.81 Enligt EU-domstolen kräver således artikel 5 i fågeldirektivet att medlemsstaterna antar ett heltäckande och effektivt regelverk, genom att, i likhet med vad som föreskrivs i artikel 12 i livsmiljödirek- tivet [vår kursivering] genomföra konkreta och specifika skyddsåt- gärder som gör det möjligt att säkerställa att ovannämnda förbud respekteras, vilka främst syftar till att skydda häcknings- och rast- platserna för de fåglar som omfattas av fågeldirektivet. Dessa förbud ska dessutom, enligt EU-domstolen, tillämpas utan några begräns- ningar i tiden.82

Det som åsyftas med den föreslagna bestämmelsen rörande fåglar är alltså det skydd mot störningar som fåglar behöver under häck- nings- och uppfödningsperioden och i andra områden än särskilt av- satta skyddsområden (Natura 2000). Viktigt här är att det är samtliga fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas euro- peiska territorium på vilket fördraget tillämpas som ska omfattas.

Population på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov

Alla fågelarter (som omfattas av artikel 1) ska bevaras eller återupp- rättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Frågan är vad en sådan nivå innebär.

EU:s medlemsländer ska vart sjätte år redovisa en bedömning av status för alla naturligt förekommande fågelarter, i linje med arti- kel 12 fågeldirektivet. Handledningen för hur rapporteringen ska gå till kan ge en uppfattning om vilka aspekter som ska bedömas. När

81Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkten 251.

82Ibid., punkten 252 där Domstolen hänvisar till mål C-M507/04 kommissionen/Österrike, punkterna 103, C-192/11 kommissionen/Polen (ej publicerad), punkt 25 samt mål 252/85 kom- missionen/Frankrike, punkten 9.

1054

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

det gäller fågelarternas status är det framför allt trender avseende populationernas storlek och utbredningsområden som bedöms. Det görs dels en långsiktig bedömning för åren från 1980 och framåt (mot bakgrund av fågeldirektivets tillkomst 1979), dels en kortsiktig bedömning som avser de senaste 12 åren. Någon specifik statusbe- dömning för de olika medlemsländerna görs inte. Däremot görs en samlad bedömning för hela EU. Detta väcker frågan om den geo- grafiska nivå som bedömningar om bevarandestatus för fåglar ska relatera till. Enligt artikel 16 livsmiljödirektivet ska överväganden vad gäller undantag relateras till bevarandestatus hos bestånden av de be- rörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.

Indelningen i biogeografiska regioner tillämpas inte för fågeldirek- tivet. Det görs heller inga statusbedömningar relaterade till biogra- fiska regioner i anslutning till rapporteringen enligt artikel 12. Att statusbedömningar relaterar till EU i sin helhet, med hänvisning till utfallet i rapporteringen enligt artikel 12, innebär att bedömningarna relateras till ett geografiskt område som är betydligt större än de bio- geografiska regioner som gäller för livsmiljödirektivet.

Ur det perspektivet och för fågelarter torde den nationella nivån vara den mest relevanta. Det är på denna nivå som det finns data av bäst kvalitet för att analysera förändringar och status. Utifrån detta kan sedan en bedömning göras för biogeografiska regioner och på EU-nivå. I en sådan bedömning ska även lokala förekomster och regio- nal status för arten beaktas i förhållande till den nationella nivån. Arten ska kunna finnas kvar inom hela sitt naturliga utbredningsområde.

Bedömning av om arten är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov

Till grund för såväl rapporteringen enligt artikel 12 som för den svenska rödlistan ligger i stora drag samma underlag från bland annat Svensk Fågeltaxering. Båda bedömningarna beaktar i huvudsak likartade typer av kriterier vad avser trender i populationers storlek och utbredning. Till skillnad från bedömningarna av status i rapporteringen enligt artikel 12 fågeldirektivet ska emellertid rödlistan mer specifikt be- döma riskerna för utdöende inom det nationella territoriet för de olika arterna – eftersom det är den nationella, svenska, rödlistan det handlar om här.

1055

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Rödlistan utgör alltså inte i sig något slags prioriteringslista. Där- emot kan den utgöra ett beslutsunderlag när prioriteringar ska göras och bidra med kunskap när uppsatta miljömål utvärderas.

Genom att hantera hotade (rödlistade i någon av kategorierna sårbar, starkt hotad och akut hotad) fågelarter som arter med en popu- lationsnivå under den som ska bibehållas (eller återupprättas) skulle man därför kunna erhålla både transparens och tydlighet i bedöm- ningarna. För en fågelart som är hotad, enligt rödlistan, kan med- lemsstaten inte anses ha uppfyllt åtaganden som följer av artikel 2 fågeldirektivet om att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av den berörda arten på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen på denna nivå.

Frågan är om och när arter som för närvarande inte är rödlistade kan anses ha populationer som ligger under den populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas). För att kunna bedöma dels vilken populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas) för arten ifråga, dels huruvida detta görs eller inte, behöver hänsyn tas såväl till variationer i arters numerär och utbredning som ett ständigt för- änderligt kunskapsläge. Här tydliggörs en av rödlistans svagheter; den utgår bland annat från populationers minskningstakt samt speglar sannolikheten för att arten ska dö ut. Följden är att populations- minskningar som sker långsamt inte alltid uppfyller kriterierna för rödlistning. Sånglärkan är ett tydligt exempel. Arten har minskat i antal individer med ungefär 75 procent under 40 år83. Minsknings- takten har emellertid avtagit, och kanske till och med vänt till en svag ökning. Därmed plockades arten år 2020 bort från den svenska röd- listan. Med tanke på att sånglärkans populationsnivå 2020 är en fjärde- del av den population som fanns på 1970-talet, ligger det nära till hands att påstå att den uppfyller vad som fågeldirektivet åsyftar med ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. För att Sverige ska upp- fylla fågeldirektivets krav måste antagligen sånglärkans population snarare återupprättas än bibehållas på nuvarande nivå. Detta gäller alltså även om populationen faktiskt skulle vara på väg att stabilisera sig på nuvarande låga nivå. Härvid måste emellertid också beaktas att en stabilisering på en lägre nivå mycket väl kan vara tillfyllest om det för arten ifråga har funnits mycket stora populationer. En stabiliser-

83Svensk Fågeltaxering, webbplats: Alla trender för en art, www.fageltaxering.lu.se/resultat/ trender/allatrendertillsammans#Trippel8 (2021-03-11).

1056

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

ing på lägre nivå skulle i så fall kunna innebära att artens överlevnad på lång sikt är säkerställd. En bedömning måste alltid göras i det en- skilda fallet.

Det finns en kategori arter som av olika skäl är särskilt skydds- värda, även om de inte är rödlistade. Sådana arter bör kunna iden- tifieras i regionala bedömningar. Generellt bör även arter med små populationer placeras i denna kategori, så att de kan få vederbörligt skydd på de platser där de förekommer. Vid sidan av snabb minsk- ningstakt är små populationer eller små utbredningsområden de vik- tigaste kriterierna för rödlistning.

Oavsett vilken ansats man bestämmer sig för kommer några arter att vara svårplacerade. Det handlar om arter vars populationsnivåer för närvarande inte befinner sig under den nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov – men som kanske skulle göra det om det inte vore för olika typer av insatser. Om så- dana arter därtill finns upptagna i fågeldirektivets bilaga 1 (vilket är fallet för till exempel tjäder, orre och storlom) ska medlemsstaterna, även utanför de skyddsområden som ska avsättas enligt direktivet, sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.84 Det är därför viktigt att utgå från arterna och hur en tänkt åtgärd kan påverka just den arten.

Här menar vi att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag att utgå från. Det gäller först och främst den som ska vidta en åtgärd och som behöver ta reda på i vilken mån åtgärden stör arten ifråga och på vilket sätt störningen kan undvikas. Även en beslutande myn- dighet bör kunna finna stöd i programmet när den i beslutet också måste beakta kumulativa effekter och i vilken utsträckning försiktig- hetsmått kan göra åtgärden tillåtlig. I den mån livsmiljöunderlagen inte är fullständiga vilar ansvaret på verksamhetsutövaren att under- söka förekomsten av arter samt utreda hur den egna verksamheten eller åtgärden kommer att påverka arterna.

Slutsatsen blir att det är svårt att säkert uttala sig om huruvida en art faktiskt är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov. Det viktiga är emellertid att avgöra när den inte är det, vilket innebär att åtgärder för att återupprätta arten på en sådan nivå behöver vidtas. I annat fall ska arten i vart fall bibe- hållas på nivån. Det är när man avgör vilka åtgärder som är nödvän-

84Sista meningen i artikel 4(4) fågeldirektivet.

1057

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

diga för att göra detta som ekonomiska krav och rekreationsbehov får beaktas.

Störningarna och kvalifikationströskeln

Vissa störningar måste accepteras. Det som är tillåten jakt kan till exempel inte anses vara en störning enligt fridlysningsreglerna.

Modifieringar av förbudet följer också i samband med verksam- heter, åtgärder eller projekt som inte syftar till att störa men som accepterar att så sker. Här behöver en avvägning göras mellan orsaken till störningen å ena sidan och vilken art det är fråga om och dennas känslighet å andra. Det måste anses omfattas av kunskapskravet att bedöma huruvida en planerad verksamhet eller åtgärd kan komma att innebära en otillåten störning. Enligt fågeldirektivets artikel 5 d är störningarna inte förbjudna om de saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Syftet med direktivet är att bibehålla popula- tionen av samtliga naturligt förekommande fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.

En störning är förbjuden i den mån den inte saknar betydelse. Konstruktionen med dubbla negationer (”saknar” respektive ”inte”) är inte optimal. Emellertid skulle innebörden förändras om man vände det till att en störning är förbjuden om den ”har betydelse”. Det ford- ras mer av en störning för den ska ha betydelse än för att den inte ska sakna betydelse. Därför behöver konstruktionen se ut så.

För att kunna avgöra om en störning saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet måste utgångspunkten vara vilken påverkan som blir följden av störningen. Vilka arter berörs? Är de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade? Hur känsliga är de för störning? Vad störs de av? Är platsen där åtgärden, verksamheten eller projek- tet ska äga rum en viktig livsmiljö för en art så att störningen påver- kar populationen?

Innan själva störningen prövas behöver det därför fastställas i vil- ken grad aktuell population av aktuell art behöver skyddas för att kunna uppnå syftet med direktivet (med avseende på just den arten

–fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla arter i Europa).

Härefter måste störningens inverkan på arten bedömas. En stör- ning kan i sin allvarligaste form utgöra en habitatförstöring som inne-

1058

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

bär att en arts populationsnivå inte kan bibehållas eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kul- turella behov. Det kan därmed vara svårt att dra gränsen mellan vad som är en störning av fåglar som individer och vad som innebär att fåglars livsmiljöer förstörs eller försämras. Att förstöra eller för- sämra en livsmiljö innebär ju i de flesta fall samtidigt en form av störning.85

Om störningen härrör från att mark används för jordbruk eller skogsbruk eller för andra verksamheter, till exempel olika former av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamhet, vägar, järnvägar, led- ningsgator eller för byggande av byggnad eller anläggning måste först störningens betydelse för arten värderas. Om det finns möjlighet att vidta försiktighetsmått som innebär att störningen inte blir kvalifi- cerad ska sådana vidtas.

Kvalifikationströskeln, att störningen inte saknar betydelse för populationens förmåga att återhämta sig till samma nivå som innan störningen ägde rum, gäller för alla arter.

En störning ska inte anses sakna betydelse om

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påver- kar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen eller

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet

85Jämför EU-domstolens slutsatser i Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen) p. 259. Domstolen fann att genomförandet av ett beslut om avverkning av träd som koloniserats av granbarkborren och om avlägsnande av träd som utgör en fara för den allmänna säkerheten och som utgör en brandrisk, i alla åldersklasser i skogsbestånden i skogsdistrikten Białowieża, Browsk och Hajnówka,, ofrånkomligen skulle leda till att häcknings- och rastplatserna för dessa fågelarter skadades eller förstördes och att det heller inte sågs till förbudet mot att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, verkligen efterlevs [våra kursiveringar].

1059

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

•påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga eko- logiska funktionen i området innebär att populationen på natio- nell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbrednings- området förändras.

De första två punkterna riktar in sig på hotade eller regionalt prio- riterade fågelarter. De två sista punkterna riktar in sig på alla arter. Genom de två sista punkterna bör även det extra skydd för bilaga 1- arternas livsmiljöer som föreskrivs i fågeldirektivets artikel 4.4 sista meningen, och enligt vilken medlemsländerna ska sträva efter att undvika förorening och försämring av dessa fåglars livsmiljöer, gälla också utanför skyddade områden. I sammanhanget kan det noteras att för vissa arter är deras begränsade övervintringsområden minst lika viktiga, till exempel Hoburgs bank och Midsjöbankarna för alfågel.

Bedömningen måste utgå från den lokala populationen. Om störningen saknar betydelse för den lokala populationen behöver be- dömningen inte göras för någon annan nivå. Vad som är en lokal population måste avgöras art för art utifrån artens förutsättningar och de naturgeografiska förutsättningarna i området. På samma sätt måste vad som är ett närområde bedömas i relation till arten.

Att bedömningen ska utgå från den lokala populationen ger en tyd- lig vägledning om att en störning inte får vara så allvarlig att den kon- tinuerliga ekologiska funktionen sätts ur spel inom ett geografiskt av- gränsat område. Om störningen kan anses vara acceptabel i relation till artens lokala och regionala status behövs ingen bedömning på den nationella nivån göras.

Om en arts nationella utbredningsområde minskas, genom att en lokal population försvinner, ska detta bedömas som en negativ på- verkan på populationen, även om antalet individer som berörs är få i förhållande till den samlade nationella populationen.

Stöd i livsmiljöunderlagen

Oundvikligen går resonemanget mot att det enklaste och mest effek- tiva sättet att uppnå ett effektivt och förutsebart artskydd, särskilt vad gäller verksamheter eller åtgärder som är störande för fåglar, är att på ett generellt plan dra slutsatser om hur exempelvis olika verksam- heter kan bedrivas i områden som med stor sannolikhet hyser eller

1060

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

kan hysa vissa arter, i stället för att i varje enskilt fall och på varje enskild plats kräva grundliga kunskapsunderlag och bedömningar av arters förekomst och populationsnivå.

Vårt förslag om livsmiljöunderlag syftar till att åstadkomma ett underlag för att göra sådana bedömningar. Vilka arter som man vet finns eller antar kan finnas eller borde kunna finnas i landskapet ska framgå av livsmiljöunderlagen. Av livsmiljöunderlagen ska också fram- gå vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör störningar och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja störningen. Hur mycket som framgår kommer givetvis att variera med hur mycket information som finns för om- rådet.

För areella näringar med oförändrade brukningsmetoder men där återkommande brukningsåtgärder förekommer (till exempel skörd, slåtter, föryngringsavverkning eller gallring), skulle effekterna på fåg- lar till exempel kunna grupperas följande sätt:

•Triviala arter (till exempel talgoxar): Generell miljöhänsyn är tillräcklig för att tillgodose behoven för att inte störa arterna på ett sätt som är av väsentlig betydelse för bibehållande eller åter- upprättande av en gynnsam bevarandestatus för populationen inom artens naturliga utbredningsområde.

•Arter som är starkt knutna till en specifik miljö (till exempel sång- lärka, tjäder, tretåig hackspett och storspov). En artvis bedömning måste göras för aktuellt område. Störningar kan accepteras om det handlar om en stark population och det bedöms finnas förut- sättningar för arten att nyttja områdets ekologiska funktioner trots störningen, till exempel genom att det finns närliggande om- råden med motsvarande kvaliteter som inte redan nyttjas. Detta förutsätter kunskap även om omgivande områden samt en möj- lighet att garantera att en tillräckligt stor del av dessa bevaras. Det förutsätter i sin tur att kvaliteterna finns. Garantier för att kvali- teterna finns kvar kan finnas genom att denna tillräckligt stora del omfattas av någon form av formellt skydd, till exempel ett naturvårdsavtal som löper på tillräckligt lång tid. Här ska emellertid noteras att det sannolikt också är möjligt att bedriva verksamhet, under förutsättning att den anpassas så att exempelvis viktiga del- områden eller speciella trädarter undantas från påverkan. Om det inte finns närliggande områden med kvaliteter, eller om det finns,

1061

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

men skydd som garanterar den fortsatta ekologiska funktionen för de aktuella biotoperna saknas, måste formella krav på försik- tighetsmått med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken ställas i den aktu- ella verksamheten.

•Särskilt hänsynskrävande arter (till exempel vitryggig hackspett, sydlig kärrsnäppa, örnar och berguv). Här måste individ- och plats- specifika kartläggningar och bedömningar göras eftersom även störningar av artindivider kan ha betydelse för direktivets mål- uppfyllelse.

Nödvändiga åtgärder med beaktande av ekonomiska krav

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återupprätta populationsnivåerna för fåglar. Vårt för- slag på bestämmelser som ska genomföra artikel 5 i fågeldirektivet är, i den här delen, begränsade till fridlysningsbestämmelsen (och motsvarande straffstadgande i 29 kap. miljöbalken). Det är emeller- tid viktigt att framhålla att en sådan fridlysningsbestämmelse endast kan utgöra en del av den implementering som fordras.

De åtgärder som fordras enligt fågeldirektivets artikel 2 är inte heller begränsade till vad som anges i artikel 5. Enligt artikel 3 ska medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov, mot bakgrund av kravet i artikel 2, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varie- rande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1. Det ska i första hand (det behöver alltså inte begränsa sig till dessa åtgärder) handla om att avsätta skyddade områden, att i en- lighet med livsmiljöernas ekologiska funktion vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena samt om att återställa förstörda biotoper och om att skapa nya biotoper.

Artikel 3 omfattar alltså, precis som artikel 2, alla naturligt före- kommande arter (enligt artikel 1). Livsmiljöerna anses alltså viktiga för alla fåglar, inte endast fåglar i bilaga 1. Det sagda leder till att alla arter ska skyddas (om än inte på exakt samma sätt), liksom deras livs- miljöer, även om det handlar om vanliga arter. Sker en försämring av tidigare funktionella livsmiljöer, till exempel genom att störande akti- viteter äger rum där eller genom kumulativa effekter från olika for- mer av påverkan, kan arten snabbt tappa i individantal eller utbredning

1062

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

av populationen. Olika arter är dock olika känsliga för störningar och har därtill olika möjlighet att vid störning obehindrat flytta till ett närbeläget område som har bibehållen ekologisk funktion.

Vilka åtgärder som är nödvändiga ska dock beaktas i ljuset av eko- nomiska krav och rekreationsbehov. Exakt vad det innebär är inte på något sätt solklart, men det får förmodas att det handlar om att någon form av rimlighetsavvägning får äga rum, liknande den som ska äga rum enligt 2 kap. 7 § miljöbalken (vi påstår alltså inte att en avväg- ning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras här).

Utrymmet, att medge en avvägning när det gäller störning av fåglar, kommer sig av att störningen måste vara av viss karaktär (inte sakna betydelse för att nå fågeldirektivets syfte) för att anses vara en störning i kombination med direktivets skrivning att alla nödvändiga åtgärder som behövs ska vidtas för att nå det syftet, dock med be- aktande av ekonomiska krav. Det sagda innebär att avvägningen i det här fallet inte innebär tillskapandet av en ny dispensregel utan avväg- ningen ska göras som ett led i att avgöra huruvida störningen alltjämt är att anse som förbjuden, efter det att försiktighetsmått har vidtagits.

En avvägning måste göras i det enskilda fallet. Det innebär i sin tur att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader för skyddet i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Såväl påverkans karaktär som omfattning av har betydelse, lik- som graden av känslighet hos den påverkade arten. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara veder- taget godtagbart beteende. Om det skulle fordras orimliga försiktig- hetsmått för att undvika en oacceptabel skada kan det innebära att verksamheten eller åtgärden inte kan tillåtas.86 Avvägningen, som alltså endast kan göras beträffande förbudet att störa fåglar, är där- med mycket lik den som görs enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

86Jämför Kruse, (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.

1063

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.7Implementering av livsmiljödirektivets artikel 12 a–c

12.7.1Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a

Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, inom deras natur- liga utbredningsområde, avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a.

12.7.2Förslag: Förbud att avsiktligt störa exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a

Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda djur som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder.

12.7.3Förslag: Förbud att avsiktligt samla in eller förstöra ägg eller rom

Utredningens förslag: Det är förbjudet att från i livsmiljödirek- tivets bilaga IV a angivna arter avsiktligt, eller genom att accep- tera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller samla in exemplar av ägg eller rom i djurens naturliga utbredningsområde.

1064

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.7.4Förslag: Förbud att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a

Utredningens förslag: Det är förbjudet att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som om- fattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.

12.7.5Om avsiktlighetsbegreppet i artikel 12 a–c i livsmiljödirektivet

Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.1 a är det förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som förtecknats i livsmiljödirek- tivets bilaga IV a. Förbudet gäller i arternas naturliga utbrednings- område och oavsett hur detta görs. Avsiktlighetsrekvisitet är det- samma som gäller för fåglar. Förbudet gäller exemplar, det vill säga artindivider. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Arti- kel 12.1 b förbjuder avsiktligt störande av dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Hänvisning till direktivets syfte saknas (jämför fågeldirektivets arti- kel 5 d. Enligt artikel 12. 1 c är det förbjudet att avsiktlig förstöra eller att samla in ägg i naturen.

EU-domstolen konstaterar i Skydda skogen att ett krav på att det ska finnas en risk för att den berörda artens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vara tillämpliga, skulle kunna leda till ett kringgående av den pröv- ning som är föreskriven i artikel 16 i direktivet. Det skulle i sin tur medföra att de dispenser och stränga villkor som är kopplade till den artikeln berövades sin ändamålsenliga verkan. En sådan tolkning kan, enligt Domstolen, inte anses vara förenlig med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder och med det förstärkta skyddet för djurarter och ägg enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirek- tivet. Enligt EU-domstolen utgör således både lydelsen och bestäm- melsens sammanhang hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller

1065

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

markexploatering. Denna tolkning bekräftas, enligt Domstolen, även av de mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet.87

ISkydda skogen lägger EU-domstolen stor vikt vid det samman- hang som förbuden i artikel 12 förekommer i och vid hur förbuden står i förhållande till undantagen. EU-domstolen konstaterar också att prövningen av vilken påverkan som avverkningen har på en arts bevarandestatus är relevant vid tillämpningen av de undantag som får göras med stöd av artikel 16 i livsmiljödirektivet.

Vid en prövning för undantag, alltså en dispensprövning, ska det även prövas om åtgärden är nödvändig och om det finns alternativa åtgärder som gör det möjligt att uppnå det syfte som åberopats till stöd för undantaget. Att förutsätta att det ska finnas en risk för att bevarandestatusen påverkas negativt för att omfattas av förbudet skulle därmed kunna leda till ett kringgående av dispensprövningen vilket

isin tur, enligt EU-domstolen, skulle medföra att artikel 16 berövas sin ändamålsenliga verkan.88

Avsiktlighetsrekvisitet är alltså uppfyllt när det är visat att den handlande har velat göra det som är förbjudet eller åtminstone god- tagit den förbjudna handlingen som en konsekvens. Arternas beva- randestatus eller risk för påverkan på denna inverkar inte på förbuds- området i något av fallen utan har enbart betydelse i samband med prövning av undantag i artikel 16. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarande- status eller att artens bevarandestatus inte kommer att påverkas.

12.7.6Betydelsen av systematisk övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande

Riskbedömningen ska, enligt kommissionens utkast till vägledning, huvudsakligen baseras på de uppgifter som samlats in om oavsiktliga fångster och oavsiktligt dödande samt på bästa tillgängliga vetenskap- liga kunskap och teknik. Med utgångspunkt i denna riskbedömning ska sedan försiktighetsåtgärder utformas som möjliggör att orsaks- sambandet mellan aktuell åtgärd och förlust av artindivider (genom fångande eller dödande eller genom att förstöra eller samla in ägg)

87De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 60–62.

88Ibid., p. 58–60.

1066

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

minskas till ett minimum. Genom försiktighetsåtgärderna ska det också säkerställas att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt.89

Enligt kommissionen bör dödande av enstaka exemplar av strikt skyddade arter som inträffar trots omfattande skyddsåtgärder betrak- tas som tillfälliga och icke-avsiktliga, så länge det är oundvikligt och inte har någon bevarandeeffekt på den skyddade arten. Under sådana förhållanden bör, enligt kommissionen, beviljade tillstånd inte ses som brott mot artikel 12 eller kräva undantag enligt artikel 16 i livs- miljödirektivet.90 Systematisk övervakning av oavsiktligt dödande är emellertid, enligt kommissionen, ett ofrånkomligt villkor för ett så- dant betraktelsesätt – annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna faktiskt har effekt eller om de behöver stärkas.91

12.7.7Nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder

Av domskälen i EU-domstolens dom i Caretta caretta följer att bristen på nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra aktiviteter i strid med förbuden i artikel 12 var av betydelse för målets utgång (Greklands bristande implementering).92 I Skydda skogen erinrar EU-domstolen om Caretta caretta och att EU-domstolen som avsik- tlig störning har kvalificerat sådant handlande som att köra moped på en strand på vilken den skyddade havssköldpaddan har byggt bon, trots varningar om förekomsten av sådana bon, eller att låta tramp- båtar och småbåtar förekomma inom sådana stränders havsområde. En medlemsstat underlåter således att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b i livsmiljödirektivet om den inte har vidtagit alla nöd- vändiga konkreta åtgärder för att förhindra att den berörda djurarten avsiktligt störs under parningsperioden.93

Direktivets förbud riktar sig alltså till medlemsstaterna och ford- rar att medlemsstaterna dels ska inrätta rättsliga förbud, dels ska vidta nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra aktiviteter i strid med förbuden. Det tydliggörs också av kommissionens vägledning från

89Jfr kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019, s. 24.

90Ibid.

91Ibid.

92Mål C-103/00 Caretta caretta, p. 39.

93De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, p. 52 där domstolen för ett lik- nande resonemang hänvisar till C-221/04 kommissionen/Spanien, punkt 70 och där angiven rätts- praxis.

1067

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

2007, som framhåller att en effektiv tillämpning av artikel 12 innebär att, såväl en rättslig ram för sammanhängande och samordnade åt- gärder upprättas, som att man faktiskt tillämpar och upprätthåller bestämmelserna.94 Det innebär i sin tur, enligt kommissionen, att det kan fordras förebyggande åtgärder som bygger på att medlemsstaten förutser de hot och risker som en art kan möta. När det gäller pågående aktiviteter menar kommissionen att olika former av planeringsinstru- ment, förhandsgodkännande, uppförandekoder och konkret informa- tion eller vägledning är tänkbara åtgärdsalternativ. Åtgärderna ska också, enligt kommissionen, bidra till att definiera lämpliga nivåer av övervakning samt hur dessa ska finansieras. Det rättsliga ramverket ska dessutom, enligt kommissionen, vara i linje med livsmiljödirek- tivets artikel 2.3, genom att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.95

ISkydda skogen påpekar EU-domstolen att det således ankom- mer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruks- åtgärder, såsom de som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kultu- rella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.96

Enligt kommissionens utkast till ny vägledning (2019) framhålls god information och vägledning från behöriga myndigheter som ett lämpligt sätt att implementera bestämmelsen i artikel 12.1a).97 Kom- missionen exemplifierar med att myndigheterna kan utveckla tek- niska specifikationer, till exempel när, med avseende på tid på året, vissa aktiviteter kan göras samt att myndigheterna kan ge rekom- mendationer om hur vissa aktiviteter bör göras för att i möjligaste mån minska risken för att döda eller fånga de skyddade djuren.98 EU- domstolen erinrar om att det, för att medlemsstaterna ska följa arti- kel 12.1 a–c, inte enbart krävs att de inför ett heltäckande regelverk, utan även att de vidtar konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem förutsätter på motsvarande sätt att förebyggande

94Kommissionens vägledning (2007), s. 26 som hänvisar till Caretta caretta.

95Ibid., s. 33.

96De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.

97Kommissionens utkast till vägledning (2019) a.a., s. 21.

98Ibid. s. 22.

1068

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

åtgärder som är sammanhängande och samordnade vidtas. Ett strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra att skyddade arter skadas på de sätt som anges i denna be- stämmelse.99 Enligt Domstolen krävs det nämligen, för att målen med livmiljödirektivet ska förverkligas, att behöriga myndigheter har möjlighet att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i livsmiljödirektivet. Det är härvidlag oviktigt huruvida den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter.

Enligt EU-domstolen måste det i det enskilda fallet prövas huru- vida det sätt som en skogsavverkning ska utföras på utgör sådant före- byggande och hållbart skogsbruk som är förenligt med bevarande- kraven i livsmiljödirektivet.100 Det ska härvid prövas huruvida skogs- bruksåtgärderna grundar sig på en förebyggande strategi som tar i be- aktande behovet att bevara de berörda arterna och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter för- buden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekono- miska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala sär- drag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.101

12.7.8Försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser

Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.1 d är det, enligt den svenska språk- versionen, förbjudet att skada eller förstöra parningsplatser eller rast- platser för arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Direk- tivets bestämmelse saknar avsiktlighetsrekvisit.

Artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet avser alltså ett strikt skydd som föreskriver ett förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.102 EU-domstolen poängterar i Skydda skogen att ett strikt skyddssystem ska användas som måttstock. Den poängterar vidare att, i motsats till vad som gäller för de handlingar som avses i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, har unionslagstiftaren valt att inte inskränka förbudet i artikel 12.1 d i direktivet till avsiktliga hand-

99De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 75 där Domstolen för ett liknande resonemang hänvisar till mål C-88/18 Alianța pentru combaterea abuzurilor, punkt 23 och där angiven rättspraxis.

100De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 70.

101Ibid., punkten 77.

102Ibid., punkten 81.

1069

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

lingar utan unionslagstiftaren har, enligt domstolen, visat sin vilja att ge parningsplatser och rastplatser ett förstärkt skydd mot handlingar som förstör eller försämrar dem.103 EU-domstolen hänvisar här till tidi- gare avgöranden och att det strikta skydd som föreskrivs i arti- kel 12.1 d i livsmiljödirektivet är tillämpligt oberoende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda om- rådet.104 Genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i arti- kel 12.1 d i direktivet är inte beroende av antalet exemplar av den be- rörda arten och EU-domstolen delar därför generaladvokatens bedöm- ning att genomförandet av detta skyddssystem inte heller kan vara underkastat kravet att artens bevarandestatus ska riskera att förs- ämras.105 Generaladvokaten konstaterade i sammanhanget att det, enligt bestämmelsens ordalydelse inte är avgörande huruvida påver- kan rör en populations bevarandestatus samt att det, för att det för- bud som föreskrivs i artikel 12 d ska aktualiseras, således inte krävs att bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten riskerar att försämras på grund av handlingen i fråga. Inte heller påverkas för- budet av att den berörda artens bevarandestatus är gynnsam.106

Begreppet skada ersätts med försämra

Naturvårdsverket har i en framställan till miljödepartementet fram- hållit behovet av att ändra lydelsen i nuvarande 4 § p. 4 artskyddsför- ordningen så att det i stället för skada ska ordet försämra användas. Som skäl har det anfört att det är svårt för myndigheter och enskilda att förstå att även gradvisa försämringar ingår i ordet skada och att lagstiftningen därför inte blir förutsägbar och rättvisande. Om grad- visa försämringar inte vägs in i tolkningen av ordet skada kan det få en negativ effekt för de arter som är fridlysta enligt 4 §.107

Enligt den svenska språkversionen av livsmiljödirektivet ska med- lemsstaterna, enligt artikel 12. 1 d, införa förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. I relation till den svenska

103Ibid., punkten 82 där Domstolen hänvisar till mål C-477/19 Magistrat der Stadt Wien (Europeisk hamster), punkt 27 och där angiven rättspraxis.

104De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 83 där Domstolen hänvisar till mål C-441/17 kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), punkten 237.

105De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 84.

106Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punk- terna 53 och 55.

107Naturvårdsverket (2010), Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845)

Dnr 104-1326-10 Nv.

1070

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

språkversionen av direktivet stämmer således ordvalen i artskydds- förordningen. Enligt EU-domstolen är alla språkversioner av ett direk- tiv lika autentiska vid lingvistisk tolkning. Det innebär, enligt dom- stolen, att om det finns viktiga nyansskillnader mellan de olika språk- versionerna äger samtliga fortfarande giltighet men den texttrogna tolkningen måste kompletteras med andra tolkningsmetoder.108 In- ledningsvis är det därför lämpligt att se till hur bestämmelsen ut- formats i andra språkversioner. I engelsk, finsk, fransk, tysk respek- tive dansk språkversion förbjuder artikeln 12.1 d i direktivet följande.

Deterioration or destruction heikentäminen ja hävittäminen109 la détérioration ou la destruction Beschädigung oder Vernichtung beskadigelse eller ødelæggelse

Medan de franska och finska språkversionerna ansluter till den engelska, ansluter alltså den danska och tyska till den svenska. Kommissionen har emellertid utvecklat betydelsen av deterioration i sin vägledning från 2007. Av vägledningen framgår att begreppet deterioration kan definieras som fysisk försämring som påverkar en parningsplats eller en viloplats. Till skillnad från destruction kan en sådan försämring också äga rum långsamt så att platsens funktionalitet gradvis minskar. Kommissionen kontrasterar alltså deterioration mot destruction.110

Vi menar att det är fullt möjligt att på samma sätt kontrastera förstöra mot skada, eftersom skada mycket väl kan rymma en sådan tolkning av begreppet; en skada måste inte visa sig direkt utan kan upp- komma gradvis så att platsens funktionalitet gradvis minskar. I sin vägledning från 2007 uppmärksammar också kommissionen att det skiljer sig mellan olika språkversioner när det gäller deterioration. Enligt kommissionen motsvarar de tyska, danska, nederländska och svenska versionerna av artikel 12.1 d ordet skada snarare än försäm-

108Se mål T-374/04, Tyskland mot kommissionen, punkterna 96, 97 och 100 samt förenade målen C-6/90 och C-9/90 Andrea Francovich och Danila Bonifaci m.fl. mot Italienska republiken. I målet CILFIT framhöll domstolen att de olika språkversionerna alla är lika autentiska och att tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse innefattar en jämförelse mellan språkversionerna men också att unionsrätten använder en egen terminologi och att juridiska begrepp inte nöd- vändigtvis har samma betydelse inom unionsrätten som i en nationell rättsordning. (Mål 283/81 Srl CILFIT punkterna 18 och 19).

109Vad gäller den finska språkversionen betyder heikentäminen försvagande eller försämrande beroende på sammanhanget. Mejlkontakt (22 januari 2021) med finska svenskspråkiga förvalt- ningsrättsdomare har gett oss följande en översättning till svenska av den finskspråkiga versionen av artikel 12.1. d). försämrande och förstörande av föröknings- eller rastplatser.

110Kommissionens vägledning (2007), s. 46.

1071

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

ring. Kommissionen erinrar härvid om att EU-domstolen vid tidigare tillfällen har betonat behovet av enhetlig tillämpning och att man inte endast kan beakta en språkversion, isolerat; sådana bestämmel- ser måste tolkas på grundval av författarens faktiska avsikt och det eftersträvade syftet mot bakgrund av alla språkversioner.111 Mot den bakgrunden menar vi att det av tydlighetsskäl kan finnas fog för att ersätta skada med försämra, särskilt då en sådan förändring inte änd- rar betydelsen, förutsatt att kommissionens tolkning tillämpats även vad avser skada.

Begreppet parningsplatser ersätts med fortplantningsområden Utred- ningen anser att begreppet parningsplatser, som används i den svenska språkversionen av livsmiljödirektivets artikel 12, ska ersättas med det bredare begreppet fortplantningsområden i det svenska regelverket.

EU-kommissionen gör en tolkning av begreppet fortplantnings- områden i sin vägledning från 2007.

II.3.4.b) Fastställande av ”platser för fortplantning och vila”

(52)Även om artikel 12(1)(d) uttryckligen talar om skydd för ”par- ningsplatser” och ”rastplatser” för arter som finns listade i bilaga 4(a), så ger varken artikel 12(1)(d) eller artikel 1 i direktivet några specifika definitioner.

(53)Utgående från syftena med direktivet kan man emellertid anse att fortplantningsplatser och viloplatser kräver strikt skydd därför att de är centrala för djurens livscykel och är väldigt viktiga delar av en arts kompletta livsmiljö, eftersom de krävs för artens fortlevnad. Skyddet av dessa platser är direkt kopplat till artens bevarandestatus. Bestämmelsen

iartikel 12(1)(d) bör därför uppfattas som syftande till att skydda den ekologiska funktionaliteten hos fortplantningsområden och viloplatser. Artikel 12(1)(d) säkerställer alltså att sådana områden inte skadas eller förstörs av mänsklig verksamhet, så att de kan fortsätta att erbjuda det som krävs för en viss djurart när den ska vila sig eller fortplanta sig med framgång.

(54)Därav följer enligt artikel 12(1)(d) att sådana fortplantnings- områden och viloplatser också måste skyddas när de inte används, om det finns en rimlig sannolikhet för att arten i fråga kommer att fortsätta att använda dessa platser. Om exempelvis en viss grotta används varje år av ett antal fladdermöss för deras vinterdvala (därför att arten brukar återvända till samma vinterviste varje år), så bör funktionen hos denna grotta som övervintringsplats skyddas också under sommaren, så att fladdermössen kan använda den på nytt till vintern. Om å andra sidan en viss grotta bara används vid enstaka tillfällen för fortplantning eller vila så är det mycket sannolikt att platsen inte är berättigad att klassi- ficeras som fortplantnings- eller viloplats.

111Kommissionens vägledning (2007), s. 46 som hänvisar till mål 29/69, p. 3 och mål 30/77, punkten 14.

1072

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

(55)Det är svårt att fastlägga generella kriterier för fortplantnings- platser och viloplatser, eftersom arterna i bilaga 4(a) hör till många olika släkten med många olika livsförlopp. Det går inte att ge en strikt defini- tion av ”fortplantningsområde” eller ”viloplats” som skulle passa för alla släkten. Varje tolkning av uttrycken ”fortplantningsområde” och ”vilo- plats” måste därför ta hänsyn till denna spridning och avspegla varie- rande förhärskande förhållanden. Följande generella definitioner syftar till att ge vägledning som medger artspecifika definitioner i form av en- skilda akter för varje enskild art som är upptagen i bilaga 4(a) till direk- tivet. Definitionerna bygger på antagandet att platserna i fråga kan hittas och avgränsas på rimligt sätt. De är avsedda att fungera som checklistor över element som bör beaktas när man upprättar akter för de enskilda arterna; de olika elementen behöver med andra ord inte vara aktuella för alla arter (t.ex. har Canis lupus inget tydligt definierbart fortplantnings- område). Här kan man ange kunskapsluckor för enskilda arter. Den kun- skap vi äger i dag om Caretta caretta låter oss bara bestämma fortplant- ningsområden (nämligen stränderna) med viss noggrannhet, vi har fort- farande inte kunskap om deras viloplatser (i marina områden). Med ökad kunskap och fortsatt forskning kan dock även viloplatser komma att kunna avgränsas i framtiden.

(56)De båda definitionerna nedan är uppdelade på var sitt avsnitt, även om de i praktiken ofta hänger samman och överlappar och därmed skulle kunna diskuteras tillsammans.

(57)Fortplantningsområden: en definition Här definieras som fort- plantning: parning, födsel av ungar (inklusive äggläggning) eller produk- tion av avkomma där reproduktionen är asexuell. Ett fortplantnings- område definieras här som ett område som behövs för parning och födsel, och begreppet täcker även omgivningen kring boet eller födselplatsen, i de fall där avkomman är beroende av denna. För vissa arter omfattar fortplantningsområdet även tillhörande strukturer som behövs för revir- hävdande och försvar. För arter som reproducerar sig asexuellt definieras fortplantningsområdet som det område som behövs för att producera avkomma. Fortplantningsområden som används regelbundet, flera gånger om året eller varje år, måste skyddas även de tider när de inte används.

(58)Fortplantningsområden kan sålunda innefatta områden som krävs

för:

1. parningslek;

2. parning;

3. bobygge eller val av plats för äggläggning eller födsel;

4. födsel eller äggläggning eller produktion av avkomma om repro- duktionen sker asexuellt;

5. inkubation och kläckning av ägg;

6. uppfödning av ungar som är beroende av platsen.

Utredningen bedömer att begreppet fortplantningsområde är bredare än parningsplatser, och bättre beskriver omfattningen av de miljöer som djur kan behöva för sin fortplantning. Utredningen konstaterar

1073

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

också att begreppet används i Kommissionens tolkning och vägled- ning och föreslår därmed att detta ord ska användas i det svenska regelverket.

Begreppet rastplatser ersätts med viloplatser

I direktivets svenska språkversion omfattar skyddet rastplatser. I be- fintlig bestämmelse i artskyddsförordningen har det emellertid genom- förts som viloplatser vilket ligger närmare vad som i kommissionens vägledning från 2007 är avsett att skyddas. Av vägledningen framgår:

(59)Viloplatser: en definition. Viloplatser definieras här som områden som behövs för att vidmakthålla ett djur eller en djurgrupp när djuret/ djuren inte är aktiva. För arter som har ett stadium då de sitter fast på ett underlag är viloplatsen detta underlag. Viloplatser omfattar sådana strukturer som djuren skapat för att utnyttja som viloplatser. Viloplat- ser som används regelbundet, flera gånger om året eller varje år, måste skyddas även de tider när de inte används.

(60)Viloplatser som är viktiga för överlevnaden kan innefatta en eller flera strukturer och miljösärdrag som behövs för:

1. temperaturreglering, t.ex. för Lacerta agilis;

2. vila, sömn eller återhämtning, t.ex. bon för Nyctalus leisleri;

3. gömsle, skydd eller tillflykt, t.ex. jordgångar för Macrothele cal- peiana;

4. vinterdvala, t.ex. bohålor för Muscardinus avellanarius.

Vi ser ingen anledning att frångå begreppet som etablerats i artskydds- förordningen, trots att det avviker från den svenska språkversionen av direktivet. Viloplatser ska således användas i den svenska regleringen som genomför direktivet.

Stöd i livsmiljöunderlag

Vår tolkning är att, för verksamheter eller åtgärder som inte syftar till det förbjudna, kan det lämnas till myndigheterna att bedöma vilka verksamheter eller åtgärder som kan komma till stånd vid förekomst av exemplar av arter som är skyddade enligt livsmiljödirektivet, samt vilka försiktighetsmått som i så fall måste vidtas. I första hand är det länsstyrelserna som vid framtagandet av livsmiljöunderlag på ett all- mänt plan ska specificera vilka åtgärder eller verksamheter som på ett generellt plan kan anses utgöra ett hot mot de artexemplar eller

1074

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

ägg som finns eller, mot bakgrund av de livsmiljöer som beskrivs, kan finnas i området samt om och i så fall hur sådana verksamheter bör bedrivas för att undvika det som är förbjudet. Då länsstyrelserna är självständiga myndigheter finns här en risk för skillnader i be- dömningen mellan olika länsstyrelser. Vad som i ett län bedöms vara ett hot kanske inte bedöms vara ett hot i ett annat län. Här tror vi att samråden inför underlagens framtagande kan fylla en funktion.

Specifikationerna kan sedan ligga till grund för de enskilda myn- dighetsbeslut som senare fattas.112 Mot bakgrund av den information och det kunskapsunderlag som verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd kommer med i samband med tillståndsansökan eller anmälan (eller den information som på annat sätt framkommer i ärendet), kan ytterligare försiktighetsmått behöva ställas.

Trots förekomsten av livsmiljöunderlag är det alltid verksamhets- utövaren eller den som ska vidta en åtgärd som, enligt 2 kap. miljö- balken, ska visa att åtgärden eller verksamheten kan vidtas eller be- drivas utan risk för oacceptabel påverkan på arten. Livsmiljöunderlagen ska här utgöra ett stöd både för verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd och för prövnings- eller tillsynsmyndigheten. Det är först genom att specifikationerna som anges i livsmiljöunderlaget föreskrivs som försiktighetsmått i ett beslut eller som villkor i ett tillstånd som de blir rättsligt bindande.

En kontinuerlig ekologisk funktion måste kunna upprätthållas, vid sidan av mänskliga aktiviteter. Det innebär att mänskliga aktivi- teter inte får resultera i förlust av livsmiljöer som de fridlysta arterna behöver för att kunna bibehålla eller återupprätta en gynnsam be- varandestatus.

Detta behöver inte innebära ett totalförbud mot åtgärder, verk- samheter eller projekt i sådana livsmiljöer. Om det kan säkerställas att artens behov kan tillgodoses, trots en åtgärd, verksamhet eller pro- jekt, är detta möjligt att genomföra. Det handlar om att säkerställa den långsiktiga överlevnaden av skyddade arter genom att säkerställa kontinuerlig tillgång av en mosaik av livsmiljöer, där artens behov av ekosystemtjänster kan tillgodoses trots förlust av enskilda livsmiljöer (för fortplantning och vila).

112Jfr kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019, s. 22, (2–44).

1075

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

För att kunna uppfylla detta krav måste kunskaper byggas upp och tillgängliggöras om arternas krav på livsmiljöer, samt om var i land- skapet livsmiljöer finns som uppfyller de skyddade arternas krav. Ur resultatet av en sådan kartläggning kommer det att framträda en bild, där vissa arters livsmiljökrav sammanfaller med många andra arters, vilket möjliggör en förenkling och schablonisering av avgränsningen av livsmiljöer som kräver särskild hänsyn, med avseende på skyddet av arter vars livsmiljökrav är specifika, och där förlust av habitat är av betydelse för deras bevarandestatus. För att göra korrekta bedöm- ningar av inverkan av en åtgärd på skyddade arter fordras kunskaper, förutom om arternas miljökrav och habitatförekomster, om det slag av påverkan som aktuell åtgärd medför och berörda arters känslighet för sådan påverkan. Här tydliggörs vikten av att bygga upp, upp- datera och ge tillgång till kunskap om skyddade arters miljökrav och om förekomst av miljöer som uppfyller dessa krav.

Mot denna bakgrund tecknar sig ett behov av ett omfattande kun- skapsunderlag för att möjliggöra de bedömningar som måste göras i förhållande till artskyddet i enskilda fall och som rör olika former av exploatering och markanvändning. Vår avsikt med förslaget om livs- miljöunderlag, i kombination med de förslag vi lagt rörande fördel- ningen av kunskapsansvaret, är att åstadkomma det ovan beskrivna, nödvändiga, kunskapsunderlaget. Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska underlag som är nödvändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder som domstolen diskuterar i Skydda skogen.113

Verksamheters eller åtgärders upphörande

En försämring av en livsmiljö kan bero på ändrad eller upphörd hävd, exempelvis till följd av nedlagt jordbruk, ändrade jordbruksmetoder eller att en täkt upphör med sin verksamhet. En ordning där någon tvingas fortsätta en verksamhet för att inte riskera bryta mot ett fridlysningsförbud skulle vara orimlig. Emellertid kan en sådan för- ändring betraktas som en sådan påverkan som fordrar 12:6-samråd, såvida den inte har förutsetts redan i och med att tillstånd gavs till verksamheten. Om förändringen är av den karaktären att den ska anses vara en åtgärd och om åtgärden faller in under vad som ska an-

113De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.

1076

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

mälas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken måste avgöras från fall till fall. Att ta vissa betesmarker eller åkrar ur produktion (det vill säga inte lägga ner hela jordbruket) kan vara en åtgärd som ska anmälas till 12:6-samråd. Enligt 6 § samrådsförordningen114 ska den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruks- mark ska tas ur jordbruksproduktion, anses ha gjort anmälan för sam- råd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.

För verksamheter som omfattas av tillstånd (till exempel täkter) kan artskyddsfrågan vid upphörande hanteras i en efterbehandlings- plan.

12.8Förslag: Ny bestämmelse om förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vissa växter

Utredningens förslag: Förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra exemplar av växter i livs- miljödirektivets bilaga IV b i deras naturliga utbredningsområde.

Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de väx- ter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b.

Bestämmelsen är i det närmaste identisk med nuvarande 7 § i artskydds- förordningen. En skillnad är dock att vi i det nya förslaget anger att samtliga arter som omfattas av livsmiljödirektivets IV b ska omfattas och inte endast ett antal utpekade arter i bilagan till artskyddsförord- ningen. Med förslaget breddas fridlysningen till att omfatta före- komster av samtliga arter i direktivet. Det innebär att fridlysningen gäller automatiskt i de fall tidigare okända artförekomster påträffas i Sverige. Förslaget genomför livsmiljödirektivets artikel 13.1a.

114Förordning (1998:904) om anmälan för samråd.

1077

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.9Bemyndiganden i 8 kap. miljöbalken

12.9.1Förslag: Bemyndiganden gällande artlistor och fridlysning i en del av landet

Utredningens förslag: Regeringen ska få bemyndigande att före- skriva vilka arter som fridlysningsreglerna ska gälla för. Reger- ingen ska också få möjlighet att meddela sådana föreskrifter för en del av landet om det finns särskilda skäl, dock ej för mindre område än ett län.

Regeringen bemyndigas att meddela de artlistor som behövs för genomförandet av fridlysningsreglerna

Utredningen har funnit att det finns ett behov av att se över artlis- torna både i bilaga 1 och 2 till artskyddsförordningen. I bilaga 1 finns de arter som Sverige ska skydda enligt fågeldirektivet och livsmiljö- direktivet. I bilaga 2 finns den nationella fridlysningen inklusive vissa arter som Sverige åtagit sig att skydda enligt Bernkonventionen. Svensk lagstiftningsteknik tillåter i dagsläget i normalfallet inte hänvisningar i bestämmelser på lagnivå till direktivsbilagor (dessa ska implemen- teras) eller till förordningar (det vill säga en lägre föreskriftsnivå). Utredningen anser inte att det är lämpligt att föreskriva listorna med arter på lagnivå eftersom det ändrade förhållanden i naturen och ändrade överordnade regler uppstår emellanåt. Det kan handla om att det i en specifik situation visar sig nödvändigt att skydda arter som inte är skyddade enligt övriga fridlysningsregler, att störningar eller hot uppkommer som övriga regler inte omfattar eller att det tillkom- mer eller försvinner arter från naturvårdsdirektivens bilagor. Utred- ningen föreslår därför en konstruktion där listorna över vilka arter som ska omfattas av fridlysning föreskrivs av regeringen trots att be- stämmelserna om fridlysning, förbud och dispenser införs i miljö- balken. En bestämmelse i artskyddsförordningen kommer att ange vilken bilaga som ska användas vid tillämpningen av respektive be- stämmelse i miljöbalken.

Utredningen föreslår följande bilagor till artskyddsförordningen.

•Bilaga 1 – Bilaga I till fågeldirektivet

•Bilaga 2 – Bilagorna II och III till fågeldirektivet

1078

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

•Bilaga 3 – Bilaga II till livsmiljödirektivet

•Bilaga 4 – Bilaga IV a till livsmiljödirektivet

•Bilaga 5 – Bilaga IV b till livsmiljödirektivet

•Bilaga 6 – Bilaga V till livsmiljödirektivet.

Vad gäller bilaga 2 till artskyddsförordningen, som omfattar natio- nellt fridlysta arter, har utredningen inte haft möjlighet att inom den tidsram som stått till förfogande se över vilka arter som ska finnas på den. Vi lämnar den alltså i befintligt skick, men ser ett stort behov av att den ses över, för att bästa effekt av de nya regler som utred- ningen föreslår ska nås. Utredningen konstaterar att vissa bestämmel- ser om undantag (dispensskälen för nationellt fridlysta arter) också kan vara i behov av en översyn. Bilaga 2 föreslås byta beteckning till bilaga 7.

Fridlysning i en del av landet

I den nuvarande nationella fridlysningen finns det exempel på arter som fridlysts för en mycket liten del av landet. I avsnittet om för- slaget om ny grund för beslut om biotopskyddsområde redogör vi för att ett sådant (biotopskyddsområde) kan vara en bättre lösning för förekomster som är mycket begränsade. Det kan dock finnas behov av fridlysning för vissa arter endast i delar av landet. För att fridlysningen ska vara verkningsfull och fungera som fridlysning be- dömer vi att ett sådant område inte ska vara mindre än ett län.

Det måste alltså övervägas vad fridlysningen ska reglera och om fridlysning är det mest ändamålsenliga skyddet för den arten. Det skydd som avses åstadkommas med fridlysning, men som i praktiken endast behövs för en eller ett fåtal förekomster, kan och bör, om det är lämpligt, i stället tillgodoses genom områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå för hela landet, som ett komplement till områdesskyddet, för det fall det finns chans att arten kan sprida sig till nya områden.

1079

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.9.2Förslag: Bemyndigande att anta generella föreskrifter för vissa verksamheter

Utredningens förslag: För att skydda arter eller deras livsmiljöer på sätt som följer av 8 kap. miljöbalken får regeringen, om det fram- står som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar, eller andra försiktighetsmått eller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper i syfte att genomföra de föreslagna fridlysnings- reglerna i 8 kap. miljöbalken. Sådana föreskrifter får också med- delas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Allmänna föreskrifter får meddelas för fåglar i fågeldirektivets bilaga I samt de arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. När det gäller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande får föreskrifterna avse arter som omfat- tas av livsmiljödirektivets IV a.

Utredningens förslag: Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga.

Bemyndigandet att anta föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått syftar till att ge möjlighet att ställa de enhetliga krav som kan behövas i vissa områden avseende fåglar som anges i bilaga I till fågeldirektivet eller arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Fördelen är att sådana föreskrifter träffar alla åtgärder och verksamheter, oavsett huruvida de är till- stånds- eller anmälningspliktiga. Sådana föreskrifter kan till exempel ge möjlighet att implementera tvingande EU-krav. Det ska också vara möjligt att härigenom meddela föreskrifter som innebär skyldighet att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande såvitt avser arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.

Det har tydliggjorts för utredningen att den situation som följer av att fridlysningsreglerna ska tillämpas inom ramen för allmän hän- syn upplevs som oförutsebar. På samma sätt som prövningsmyndig- heterna kan sägas uttolka och precisera innebörden av allmän hänsyn i det enskilda fallet, genom att i tillstånd föreskriva om villkor, ges

1080

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

här en motsvarande möjlighet på en generell nivå. Att sådana före- skrifter ges tar emellertid inte bort nödvändigheten av att pröva eller utöva tillsyn i det enskilda fallet, men det skapar förutsebarhet och en lika tillämpning av hänsynsreglerna på ett generellt plan.

Såväl kommissionens vägledning som EU-domstolens dom i Skydda skogen är mycket tydliga med att medlemsstaternas regler för imple- mentering av livsmiljödirektivet ska vara av förebyggande karaktär och att detta i sin tur fordrar att medlemsstaterna undviker och förhind- rar ett antal situationer som kan påverka en art negativt. Enligt kom- missionen är en lösning att införa ett förebyggande system med instrument som kan vägleda till exempel skogsbruket så att en kon- tinuerlig ekologisk funktion upprätthålls och konflikter med artskyd- det kan undvikas.

När är det aktuellt med generella föreskrifter

Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksam- heter eller åtgärder är av likartade slag och där påverkan på arterna är väl dokumenterad.115 En föreskrift gäller då som ett generellt minimi- krav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Avgörande i ett enskilt fall är alltid tolk- ningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12.

Vem får meddela särskilda föreskrifter

Det bör vara förbehållet regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen föreslås inte få delegera vidare till myndigheter. Att med- ge delegation till myndigheter skulle innebära att myndigheternas tolkningar av hänsynsreglerna skulle kunna omvandlas till författ- ningstext (bindande föreskrifter). En sådan tolkning skulle inte kunna överklagas, vilket är möjligt när beslut om försiktighetsmått eller villkor föreskrivs i det enskilda fallet.

115Jfr propositionsuttalanden i prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 342 om föreskrifter en- ligt 9 kap. 5 § miljöbalken.

1081

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Uppdrag att lämna förslag

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. Härvid kan de råd och riktlinjer för hänsynskrä- vande naturmiljöer som vi föreslagit ska tas fram (se avsnitt 10.6) användas som stöd i arbetet.

Ökad förutsebarhet

Möjligheten för regeringen att meddela generella föreskrifter inne- bär alltså en möjlighet att öka förutsebarheten rörande vilka krav som behöver ställas, framför allt när det gäller verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas och därmed förses med villkor. Sådana föreskrifter förutses minska arbetet och tidsåtgången samt öka för- utsebarheten, till exempel i samband med 12:6-samråd. Genom över- gripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser. Om man vet vilka försiktighetsmått som behöver ställas när naturen har en viss karaktär (som till exempel starkt indikerar förekomsten av en viss art) framstår det som onö- digt att lägga resurser på att visa förekomst/icke förekomst och där- efter utforma individuella villkor i varje enskilt fall.

Även om fördelarna med den individuella prövningen går för- lorade, är det ibland mer effektivt att i alla fall vissa minimikrav fast- ställs generellt, direkt i en författning (normalt i förordning från reger- ingen eller föreskrifter från myndighet).116 Medan de generella före- skrifterna tar sikte på de väsentliga grundkraven ska den individuella prövningen eller tillsynen beakta lokala behov. I den individuella pröv- ningen eller tillsynen kan det då visa sig att de krav som följer av de förskrifterna är tillräckliga eller att ytterligare försiktighetsmått be- höver ställas.

116Zetterberg och Michanek (JUNO 4 upplagan). Den svenska miljörätten, s. 285.

1082

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Verksamheter med tillstånd

I den mån föreskrifterna träffar en verksamhet bör de ha giltighet framför beslut av individuell karaktär (eftersom föreskrifter utgör en författning) vilket ska framgå av 24 kap. 1 § miljöbalken. Det innebär med andra ord att den föreskrift som är strängare än ett be- slut av individuell karaktär ska gälla. En föreskrift bryter därmed ett tillstånds rättskraft.

Som en konsekvens av detta bör det i det enskilda fallet vara möj- ligt för en tillståndsgiven verksamhet att få dispens från föreskriften. Alternativt kan föreskrivas att föreskriften endast ska gälla nya verk- samheter som prövas. Detta ska regleras i den förordning som genom- för föreskriften. Om situationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas.

I vissa fall är det emellertid, för att önskvärd effekt ska uppnås, nödvändigt med föreskrifter som har giltighet framför beslut av in- dividuell karaktär. Så kan vara fallet till exempel ifråga om sådan över- vakning av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a och där det följer av EU-rättsliga förpliktelser att övervakning och rappor- tering ska ske.

I sådana fall måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också här övervägas om och i så fall vilka möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. En lösning kan vara att regeringen låter länsstyrelserna be- sluta om dispenser.117

Föreskrifter kodifierar allmän hänsyn

Föreskrifterna ska utformas inom ramen för vad som kan betraktas som en kodifiering av allmän hänsyn och ska därför inte, i sig, betrak- tas som att de inskränker pågående markanvändning på ett sätt som går utöver vad som redan följer av lag (se mer om detta i de avsnitt som behandlar ersättningsregler).

117Jfr prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 314 om motsvarande föreskrifter enligt 9 kap. 5 § miljöbalken.

1083

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Stöd i livsmiljöunderlag

Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verk- samheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet. Det gör att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag.

12.10Befintliga bestämmelser om undantag från fridlysning

12.10.1Förslag: Bestämmelserna om undantag förblir i stort sett oförändrade

Utredningens förslag: Innehållet i bestämmelserna om undantag förblir i stort sett oförändrade

Utredningen bedömer att reglerna om nationell fridlysning i nuläget fyller en fortsatt funktion och att de därmed inte ska ändras. Bestäm- melserna flyttas till 8 kap. miljöbalken och anpassas något efter den placeringen.

Vi föreslår också att bestämmelserna om generella undantag från fridlysningsbestämmelserna ska vara i stort sett oförändrade till sitt innehåll. Bestämmelserna utreds var för sig i kommande avsnitt.

12.10.2 Undantag från fridlysning gällande vissa groddjur

I artskyddsförordningen har det, sedan förordningen tillkom, funnits ett begränsat och strikt angivet generellt undantag från fridlysnings- bestämmelserna för några arter av groddjur.

Trots att åkergrodan finns upptagen på livsmiljödirektivets bilaga IV a diskuterar vi undantaget här och inte i samband med livsmiljödirektivet. Artikel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål.

1084

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Eftersom det kan vara svårt för allmänheten att se skillnad på åker- groda och vanlig groda skulle det medföra problem om undantaget för studier av groddjur inte omfattade åkergroda. Allmänheten ris- kerar att begå brott av misstag om arten inte identifieras rätt, alter- nativt kan en uteslutning av åkergroda från undantaget leda till att färre vågar använda undantaget och studera utvecklingen till groda.

Utredningen anser att dessa undantag ska kvarstå med vissa juster- ingar i paragrafens lydelse. Utredningen har också sett ett behov av att se över det faktum att undantaget omfattar åkergroda som om- fattas av livsmiljödirektivet.

Grunden för undantagen i artskyddsförordningen var ett bemyn- digande för Naturvårdsverket i 1 f § i gamla artskyddsförordningen (1998:179) att föreskriva om generella undantag.

Utredningen bedömer att det är av pedagogiskt värde att det finns möjlighet för barn att studera utvecklingen för våra vanligaste grod- djur från rom till vattenlevande larvstadium och vuxet, landlevande stadium. Sådana studier ska dock givetvis endast omfatta ett fåtal individer av groddjuren, för att undvika negativ påverkan på de natur- liga populationerna i ett område. Rom eller larver som tas in för studier måste också vårdas med den absoluta målsättningen att djuren ska må bra och växa för att slutligen återföras till sin naturliga miljö.

Utredningen bedömer därmed att undantaget kan kvarstå till sin innebörd, men konstaterar också att lagtexten behöver justeras. I den nuvarande paragrafen finns i punkt 1 en skrivning om äggets eller lar- vens utveckling till djur. Eftersom ett djur är ett djur även under sta- dier som ägg och larv är texten inte helt korrekt och ska därför ändras.

Åkergrodan

Undantaget i 11 § omfattar också åkergroda, som är fridlyst enligt nuvarande 4 § och märkt N i bilaga 1 till artskyddsförordningen, då den kräver strikt skydd enligt habitatdirektivet. Åkergrodan är lik- som den vanliga grodan inte rödlistad, utan är vanligt förekommande och har en gynnsam bevarandestatus. SLU Artdatabanken, som har förordat undantaget, bedömer att undantaget inte påverkar artens bevarandestatus negativt.

Generellt undantag för viss begränsad insamling av åkergroda har gällt sedan artskyddsförordningen infördes och före 2007 fanns undan-

1085

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

taget i Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd. Skälet till undan- taget är att undvika att människor begår lagbrott av misstag på grund av att det är svårt att skilja på vanlig groda och åkergroda, som dess- utom ofta finns i samma områden. Undantaget finns för att lagstift- ningen ska vara rimlig, att ändå skapa förståelse för fridlysningen samt för att underlätta insamling i liten omfattning för utbildningsändamål.

Undantaget måste, vad gäller åkergrodan, rapporteras till Euro- peiska kommissionen i enlighet med bestämmelserna i livsmiljö- direktivet artikel 16.2.

12.10.3 Undantag från fridlysning för vissa insekter och mossor

Utredningens förslag: Några arter av mossa läggs till i bestäm- melsen.

I 13 § nuvarande artskyddsförordningen finns ett begränsat och strikt reglerat generellt undantag för att samla in enstaka exemplar av vissa arter, om det har betydelse för dokumentering av arten och den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt. Ut- redningen föreslår att bestämmelsen i huvudsak flyttas till 8 kap. miljöbalken. Bestämmelsens syfte är att möjliggöra identifiering av de berörda insekterna och mossorna, eftersom dessa inte med säker- het kan artbestämmas i fält. Om det i samband med inventering görs oväntade fynd som inte omfattas av en dispens kan inventeraren begå brott om ett exemplar tas hem för artbestämning. En inventerare kan inte alltid förutse vilka arter som är möjliga att påträffa vid en under- sökning, och som därmed bör ingå i en dispensansökan inför fältin- venteringar.

Utredningen föreslår ett villkor om att det ska krävas forsknings- eller utbildningsändamål för att undantaget ska gälla. Därmed skärps villkoren ytterligare för de redan strikt reglerade undantagen.

Det antal exemplar som samlas in enligt det generella undantaget i 13 § bör kunna rapporteras till EU eftersom samtliga fynd ska rap- porteras såväl till länsstyrelsen som till SLU Artdatabanken. SLU Artdatabanken har förordat att undantaget behålls och bedömer att det inte kommer att påverka arternas bevarandestatus negativt.

De insekter som omfattas av bestämmelsen är upptagna i livsmiljö- direktivets bilaga IV a. Av artikel 12 i direktivet framgår bland annat

1086

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Förbudet ska gälla alla levnadsstadier hos djuren. Arti- kel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål.

Det strikt reglerade undantagets olika villkor innebär att insam- lingen inte, enligt utredningens bedömning, innebär någon risk för arternas fortbestånd.

De berörda arterna, enligt vilken nuvarande bestämmelse de skyddas och deras rödlistestatus framgår av tabellen nedan.

Tabell 12.1 Fridlysta arter som omfattas av undantag enligt 13 § artskyddsförordningen (2007:845)

Artnamn	Fridlyst §	Rödlista 2020
Bred gulbrämad dykare (numera	4	Livskraftig (LC)
bredkantad dykare)
Bred kärrtrollslända	4	Livskraftig (LC)
Bred paljettdykare	4	Livskraftig (LC)
Brun gräsfjäril	4	Nära hotad (NT)

Citronfläckad kärrtrollslända	4	Livskraftig (LC)
Grön mosaiktrollslända	4	Livskraftig (LC)
Pudrad kärrtrollslända	4	Livskraftig (LC)
Skogsrör	7	Livskraftig (LC)
Norskoxel	8	Starkt hotad (EN)
Styvnate	8	Sårbar (VU)

Grön sköldmossa	8	Sårbar (VU)
Hårklomossa	8	Livskraftig (LC)
Käppkrokmossa	8	Livskraftig (LC)
Långskaftad svanmossa	8	Sårbar (VU)
Nordisk klipptuss	8	Livskraftig (LC)
Pyramidmossa	8	Nationellt utdöd (RE)

1087

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Flera av arterna (bred gulbrämad dykare, bred paljettdykare, citron- fläckad kärrtrollslända, skogsrör, grön sköldmossa, hårklomossa, käpp- krokmossa, långskaftad svanmossa och nordisk klipptuss) är även markerade med B och omfattas därmed av Natura 2000-bestämmel- serna i 7 kap 27–29 §§ miljöbalken. För dessa kan åtgärder som exem- pelvis insamling kräva tillstånd i Natura 2000-områden. Undantaget i 13 § medger inte undantag från Natura 2000-bestämmelserna.

Det finns ytterligare mossor som också uppfyller kriterierna för bestämmelsen, det vill säga de kan inte artbestämmas med säkerhet i fält. Artdatabanken har föreslagit att ytterligare arter ska omfattas av undantaget. Utredningen föreslår att följande arter läggs till i be- stämmelsen av detta skäl:

Tabell 12.2 Arter som tillförs i bestämmelse om undantag

Artnamn	Fridlyst §	Rödlista 2020

Gotländsk hättemossa	8 §	Akut hotad (CR)
Vedtrådmossa	8 §	Akut hotad (CR)

Mikroskapania	8 §	Starkt hotad (EN)
Barkkvastmossa	8 §	Starkt hotad (EN)

Utredningen konstaterar att pyramidmossa är nationellt utdöd och bedömer därmed att arten inte längre bör vara fridlyst i Sverige. SLU Artdatabanken har tillstyrkt att fridlysningen ska upphöra för arten.

12.10.4Undantag från nationell fridlysning gällande tovsippa tas bort

Utredningens förslag: Undantaget för tovsippa tas bort medan undantaget för mistel kvarstår.

I artskyddsförordningen har det funnits undantag för vissa åtgärder gällande mistel och tovsippa. Utredningen föreslår att bestämmelsen flyttas till 8 kap. miljöbalken tillsammans med övriga bestämmelser samt ändringar i sak.

Utredningen konstaterar att misteln har en livskraftig population i landet och att den ökar, åtminstone i området runt Mälardalen. Misteln är en parasiterande växt som trivs i större lövträd. Den kan

1088

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

skada och ibland även döda träd om den tar över. Det finns skäl att ha ett undantag för mistel för att kunna vårda värdträden. Därmed bedömer utredningen att det inte finns skäl att ändra undantaget i för mistel.

Utredningen föreslår att undantaget för tovsippa tas bort. Tov- sippan behöver ljusa och varma växtplatser och hotas främst av igen- växning, eventuellt i viss mån även av genetisk förorening från kom- mersiellt odlade exemplar. Från att ha bedömts vara livskraftig (LC) har arten i de nationella rödlistorna 2005, 2010 och 2015 bedömts som nära hotad (NT) men enligt den senaste listan från 2020 bedöms arten återigen vara livskraftig (LC). Arten är lättodlad och det finns risk för att vilda exemplar grävs upp för att planteras i trädgårdar. Det har inte framkommit skäl som motiverar att det ska finnas en särskild reglering gällande tovsippa. Särskilda regleringar kan göra regelsystemet otydligt och svåröverskådligt och ska därför undvikas.

12.11 Nya bestämmelser om dispens från artskyddet

12.11.1Förslag: Dispens avseende arter som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet

Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får dispens från förbuden ges av följande anledningar:

a)För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.

b)För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.

c)Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbe- gripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelse- fulla positiva konsekvenser för miljön.

d)För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.

1089

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

e)För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och

ibegränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV i en be- gränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myn- digheterna.

Beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljö- balken.

Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompen- sera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksam- heten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas.

I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.

I enlighet med direktivens lydelse och EU-domstolens avgörande i Skydda skogen är det först i samband med undantag, det vill säga dis- penser, som en arts bevarandestatus har betydelse. I mål C‑674/17, Tapiola, redogör EU-domstolen tämligen noggrant för de villkor som ska vara uppfyllda för att ge dispens enligt livsmiljödirektivet samt vilka skäl som måste föreligga. En stor del av nedanstående överväganden grundar sig på EU-domstolens ställningstaganden i det målet.

En dispens måste prövas i tre steg. Dessa steg innebär att

1.visa att ett eller flera av dispensskälen som anges i dispensbestäm- melsen föreligger,

2.visa att det inte finns någon annan lämplig lösning, samt

3.visa att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av berörda arter i deras naturliga utbredningsområde eller, om det gäller fåglar, att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.

1090

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att upprätthålla gynnsam bevarandestatus eller huruvida det finns andra lösningar såvida inte något av dispensskälen har kunnat konstateras.118

Direktivets angivna förutsättningar är uttömmande

Undantag från förbuden i livsmiljödirektivet förutsätter ett undan- tagsbeslut (det som i Sverige kallas dispensbeslut). Undantaget inne- bär att medlemsstaterna kan underlåta att uppfylla de skyldigheter som ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet med- för. Villkor för att få underlåta att uppfylla dessa skyldigheter är att

1.det inte finns någon annan lämplig lösning och

2.att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam be- varandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras natur- liga utbredningsområde.119

Dessa villkor rör samtliga de fall som innebär att dispens kan ges. Domstolen betonar samtidigt att de fall som räknas upp i livsmiljö- direktivets artikel 16.1 på ett klart och uttömmande sätt anger på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag (meddela dispens) och att detta utgör ett undantag från det skyddssystem som före- skrivs i direktivet. Undantagen ska tolkas restriktivt och det är den myndighet som fattat beslutet som ska förvissa sig om att de nöd- vändiga förutsättningarna föreligger för varje undantag.120

Målet ska inte kunna nås med annan lämplig lösning

Dispens kan inte beviljas om det mål som eftersträvas med dispensen kan uppnås genom en annan lämplig lösning. En dispens kan alltså endast medges om det inte finns någon alternativ åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet på ett lämpligt sätt, sam-

118Livsmiljödirektivet, artikel 16 samt kommissionens vägledning (2007), s. 54. För en utför- ligare beskrivning av hur prövningen enligt artikel 16 ska gå till, se mål C-674/17, Tapiola, punkten 30 ff.

119Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 28.

120Ibid., punkterna 29 och 30 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-6/04 kommissionen/Förenade kungariket, punkten 111, C-508/04 kommissionen/Österrike, punk- terna 110 och 128 samt, analogt till mål C-60/05 WWF Italia m.fl., punkt 34.

1091

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

tidigt som de förbud som föreskrivs i fridlysningsreglerna iakttas.121 Om dispens medges ska det motiveras varför det saknas andra lämp- liga lösningar för att nå det mål som åberopas som stöd för dispen- sen. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att lämna en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar som gör det möjligt att nå de mål som åberopas till stöd för det aktuella undantaget.122 Den myndighet som meddelar dispens ska alltså, med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta veten- skapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet, fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av fridlysningsförbuden.123

Dispens får inte försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus

För att kunna ge dispens måste det säkerställas att en dispens inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.124 Detta är ett nödvändigt villkor som måste vara uppfyllt för att kunna bevilja dispens.125 Enligt livsmiljödirektivet ska bevarandestatusen an- ses gynnsam när,

•uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö,

•artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sanno- likt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och,

•det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en till- räckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.

121Ibid., punkten 47.

122Ibid., punkten 49 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till mål C-342/05, kommissionen/Finland, punkt 31.

123Ibid., punkten 51.

124Ibid., punkten 54.

125Ibid., punkten 55 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-508/04 kom- missionen/Österrike, punkt 115.

1092

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

En dispens måste alltså grundas på kriterier som fastställts för att säker- ställa bevarandet på lång sikt av populationsdynamiken och popula- tionsstabiliteten (utvecklingen och den sociala stabiliteten)126 hos den berörda arten.127 Vid beviljande av dispens måste därför myndig- heten som beviljar dispensen

•fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och,

•fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de pla- nerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus.

Dispensers geografiska och demografiska inverkan på artens bevarandestatus

Vid beviljandet av en dispens ankommer de på myndigheten att i ett första skede fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de be- rörda arterna, bland annat på nationell nivå eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan. I ett andra skede ska myndigheten fastställa den geografiska och demografiska inverkan som den sökta dispensen kan ha på denna bevarandestatus.128

126I den svenska språkversionen står det utvecklingen och den sociala stabiliteten. Vad domstolen menar med utvecklingen och den sociala stabiliteten framgår inte. Engelsk språkversion benämner det som dynamics and social stability, dansk udvikling og sociale stabilitet, fransk la dynamique et de la stabilité sociale och tysk Populationsdynamik und -stabilität. Med ledning av den tyska språkversionen är det troligen populationsdynamik och populationsstabilitet som avses.

127Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 57.

128Ibid., punkten 58.

129Ibid., punkten 59.

1093

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

territorium i tredje land som inte är skyldigt att strikt skydda de arter som är av unionsintresse.130

En dispens kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som den planerade dispensen kan ha på bevarandesta- tusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeo- grafiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbred- ningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gräns- överskridande plan.131 För svenskt vidkommande är det intressant att notera att Norge är part till Bernkonventionen medan Ryssland, som var aktuellt i Tapiola-målet132 däremot inte är part till Bernkon- ventionen.

Om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga veten- skapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om dispens försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynn- sam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får dispens inte meddelas. Det följer av försiktighetsprincipen.133

Enligt domstolens praxis är det emellertid möjligt att bevilja dis- pens även i fall då bevarandestatusen inte är gynnsam. Sådana undan- tag kan emellertid endast beviljas i särskilda fall och ett sådant bevil- jande ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.134

EU-domstolen har fastställt att det är möjligt att bevilja sådana undantag (dispenser) i särskilda fall, när det vederbörligen har kon- staterats att detta inte kan förvärra den ogynnsamma bevarande- statusen hos de aktuella bestånden eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa.135 Det handlar alltså om en form av försämringsförbud samt att återställandet av en gynnsam bevarandestatus inte heller får förhindras. Vidare har EU-domstolen uttalat att det inte kan uteslutas att dödandet av ett begränsat antal

130Ibid., punkten 60.

131Ibid., punkten 61.

132Generaladvokaten konstaterar i sitt förslag till avgörande att även om viltcentralen inte har preciserat räckvidden för det naturliga utbredningsområdet för det aktuella vargbeståndet, fram- går det av de upplysningar som Naturskyddsföreningen Tapiola har lämnat att det naturliga utbredningsområdet omfattar vissa delar av Finland och Ryssland (förslag till avgörande i mål C-674/17, punkten 84).

133Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 66.

134Mål C‑217/19, kommissionen mot Republiken Finland, punkten 84 där Domstolen hänvisar till mål C-674/17, Tapiola, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis.

135Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C‑342/05 kommissionen mot Finland, punkt 29.

1094

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

individer inte påverkar det eftersträvade syftet i direktivet, nämligen att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus i dess naturliga utbred- ningsområde. Ett sådant undantag skulle således sakna effekt för den berörda arten.136 Domstolen understryker emellertid att beviljandet av sådana undantag i särskilda fall även ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.137 Vad som utgör ett särskilt fall framgår inte.

Dispenser får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot artförvaltningens mål

Dispenser som beviljas får, enligt EU-domstolen, inte sammantaget medföra verkningar som strider mot de mål som eftersträvas genom livsmiljödirektivet.138 Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i med- lemsstaternas europeiska territorium. Enligt artikel 2.2 och 2.3 i livs- miljödirektivet syftar de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livs- miljöer samt arter av vilda djur och växter av intresse för Europeiska unionen. Sådana åtgärder ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.139

Syftet med direktivet, att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och väx- ter menar vi, för svenskt vidkommande, kan anses återspeglas i det föreslagna målet med artförvaltningen i 8 kap. 1 § miljöbalken; att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga popula- tioner. Det innebär i sin tur att beviljade dispenser inte sammantaget får medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.

Genom uttalandet breddas perspektivet. En dispens får inte för- svåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. En dispens får heller inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast gynnsam bevarandestatus) medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen.

136Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C-342/05 kommissionen mot Finland, punkt 29.

137Ibid., punkten 69.

138Ibid., punkten 38.

139Ibid., punkten 25.

1095

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Syftet med dispensen

I vart och ett av de undantag som föreskrivs i a–d i direktivets arti- kel 16 anges ett syfte med undantaget. Det är dessa som i miljöbalkens dispensbestämmelse blir till dispensskäl.

För dispens ska syftet vara

a)att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer,

b)att undvika allvarlig skada,

c)hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller allmänintresset och enligt

d)att beakta forsknings- och utbildningsändamål, återinplantering och återinförsel av arter.

För punkten e anges inte målet eller syftet med undantag i bestäm- melsen.140 I punkten e finns emellertid ytterligare villkor som ska uppfyllas för att det ska vara möjligt att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av bilaga IV-arterna.141 Det är där- med inte möjligt att betrakta punkten e som en allmänrättslig grund för dispens; enligt EU-domstolen skulle det medföra att det strikta skyddssystemet förlorade sin ändamålsenliga verkan. Det innebär i sin tur att punkten endast kan utgöra grund för dispens i de fall då övriga punkter inte är relevanta.142

Det som dispensen söks för måste vara ägnat att nå målet med dispensen

De mål som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i dispensbeslutet. Ett undantag (dispens) med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart defi- nierade krav och motsvara specifika situationer.143 Det måste alltså klargöras och motiveras att de dispenser som beviljas är ägnade att

140Ibid., punkten 34.

141Ibid., punkten 35.

142Ibid., punkterna 36 och 37.

143Ibid., punkten 41 där Domstolen hänvisar, analogt, till mål C-60/05 WWF Italia m.fl. punk- ten 34, och mål C-164/09 kommissionen/Italien, ej publicerad, punkten 25.

1096

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

nå det syfte som de påstås kunna nå. I det sammanhanget är det upp till den beslutande myndigheten att, grundat på rigorösa vetenskap- liga uppgifter, underbygga påståendet att det som dispens beviljas för att göra kommer att få den effekt som påstås.144

Det kan här noteras att begreppet insamling ska anses omfatta både fångst och dödande av individer som tillhör de berörda arterna. Det medför att denna bestämmelse i princip kan utgöra grund för att bevilja ett undantag som bland annat tillåter dödande av individer som nämns i direktivets bilaga IV, förutsatt att villkoren är uppfyllda.145

12.11.2 Förslag: Dispens avseende fåglar

Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå får dispens från förbuden ges av föl- jande anledningar:

a)Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.

b)Av hänsyn till flygsäkerheten.

c)För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.

d)För att skydda flora och fauna.

e)För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion och för den uppfödning av en djurart eller den artificiella förökning av en växtart som krävs för detta.

f)För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.

En beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljö- balken.

Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompen-

144Ibid., punkterna 45 och 46.

145Ibid., punkten 32.

1097

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

sera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksam- heten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas.

Dispens avseende fåglar

Enligt fågeldirektivet är undantag tillåtet endast om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och endast av de listade skälen. Därför har vi heller inte föreslagit något skäl utöver de som listas i direktivet. Vidare anges i fågeldirektivets artikel 9 att det i undan- tagen ska det anges

•vilka arter som berörs av undantagen,

•vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,

•villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,

•vilken myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrange- mang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem samt den kontroll som kommer att ske.

Dispensgrunden allt överskuggande samhällsintresse saknas

Direktivet innehåller alltså inte dispensgrunden allt överskuggande samhällsintresse och Enligt Lindahl och Darpö verkar EU-domstolen också ha stängt möjligheten att använda sig av dispensgrunden om tvingande allt överskuggande allmänintressen i dessa situationer. En- ligt författarna har domstolen också framhållit vikten av att undan- tagsreglerna är ordagrant återspeglade i den nationella lagstiftningen när det gäller sådan lagstiftning där förvaltningen av det gemensamma arvet är överlämnat till medlemsstaterna inom deras territorier; det räcker då inte med en ordning där det överlämnas till administrationen att se till att tillämpningen av oklara regler håller sig innanför ramarna

1098

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

för direktivkraven. En sådan ordning ger inte tillräcklig klarhet och pre- cision för att möta de krav som ställs enligt rättssäkerhetsprincipen.146 Eftersom dispensgrunden saknas i direktivet saknas skäl för att

den ska finnas med i förslaget till dispensskäl.

Uppgifter som styrker att föreskrivna villkor föreligger ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön

EU-domstolen har vidare framhållit att sådana undantagsbestäm- melser, som de som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet, ska tolkas restriktivt, att den myndighet som har fattat beslutet har bevisbör- dan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag, och att medlemsstaterna ska säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade, och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i nämnda artikel.147 Domstolen är också mycket tydlig med att uppgif- ter som styrker att de kriterier är uppfyllda för att det ska vara möj- ligt att medge undantag (det vill säga dispens) ska bygga på väl etable- rade vetenskapliga rön.148 Myndigheterna ska alltså ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd.149

146Darpö och Lindahl (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid pröv- ningen av vindkraftverk – analys, del II, JP Miljönet den 8 oktober 2015 där de hänvisar till C-192/11 Kommissionen mot Polen. Domen finns endast på franska och polska, men enligt författarna, som haft hjälp att översätta domen framgår bland annat följande. Domstolen konstaterar i den avgörande passagen att de undantag som finns i den polska lagen – däribland den om tungt vägande tungt vägande skäl av social eller ekonomisk karaktär – inte är bland dem som anges uttömmande i artikel 9.1 i fågeldirektivet (p. 39). Därefter poängterar dom- stolen att kravet på att undantagsreglerna är ordagrant återspeglade i den nationella lagstift- ningen är särskilt viktigt när det gäller sådan lagstiftning där förvaltningen av det gemensamma arvet är överlämnat till medlemsstaterna inom deras territorier. Det räcker heller inte med en ordning där det överlämnas till administrationen att se till att tillämpningen av oklara regler håller sig innanför ramarna för direktivkraven, då detta inte kan ge tillräcklig klarhet och precision för att möta de krav som ställs enligt rättssäkerhetsprincipen (här hänvisade CJEU till C 507/04 punkten 137 och däri angiven rättspraxis). En sådan ordning skulle även riskera att vilseleda de administrativa myndigheterna om hur direktivkraven ska genomföras (punk- terna 56–58).

147Mål C-217/19, kommissionen mot Republiken Finland (vårjakt på handjur av fågelarten ejder) punkten 66 som för ett liknande resonemang hänvisar till C-60/05, WWF Italia m.fl., punkten 34.

148Ibid., punkten 70 som för ett liknande resonemang hänvisar till C-344/03 kommissionen mot Republiken Finland, punkt 54 och där angiven rättspraxis.

149Mål C‑217/19, kommissionen mot Republiken Finland (vårjakt på handjur av fågelarten ejder).

1099

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Dispens förutsätter att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå

Artikel 9 nämner inte gynnsam bevarandestatus som förutsättning för undantag (vilket är en förutsättning för undantag enligt livs- miljödirektivets artikel 12). EU-domstolen har emellertid slagit fast att undantag enligt artikel 9 i fågeldirektivet endast kan genomföras om det säkerställs att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.150 EU-domstolen har förvisso inte tydliggjort exakt vad denna nivå innebär men utvecklar ändå ett resonemang kring huruvida det kan visas att denna nivå bibehålls i det finska överträdelseärendet om vårjakt på handjur av fågelarten ejder.151

Republiken Finland grundade sin talan (som gick ut på att nivån kunde bibehållas) på fem arbeten varav EU-domstolen konstaterade att Finland inte med framgång kunde åberopa fyra av dem för att visa att den myndighet som beviljade de omtvistade tillstånden förfogade över väl etablerade vetenskapliga rön som gjorde det möjligt att anse att populationen av den berörda arten bibehölls på en tillfredsstäl- lande nivå. Detta eftersom det bland annat handlade om studier som publicerats sju år innan det aktuella beslutet, en studie som publi- cerats efter beslutet samt då den vägledning som möjligen kunde an- ses vara aktuell anger att aktuell art är en av de arter vars bevarande- status är ogynnsam.152 Emellertid hade Finland tillgång finländska röda listan som upprättades året innan de första besluten och avsåg en aktuell analys av fågelarter på dess territorium. Ejder klassificerades

ikategorin nära hotad. Härefter konstaterade Domstolen den om- ständigheten att populationen av en berörd art tenderar att sjunka i sig inte räcker för att visa att denna population har en otillfreds- ställande bevarandestatus. Men, fortsätter Domstolen, när det inte finns några andra omständigheter som tyder på att situationen av andra skäl ändå ska anses vara gynnsam, innebär denna omständighet att populationen inte kan anses bibehållas på en tillfredsställande nivå.153

Domstolen noterar i Ejder-målet att när det gäller livsmiljödirek- tivet så är det möjligt att bevilja undantag även i fall då bevarande- statusen inte är gynnsam, men att sådana undantag endast kan be- viljas i särskilda fall och att ett sådant beviljande även ska bedömas

150Ibid., punkten 67.

151Ibid., punkten 84.

152Ibid., punkterna 71–76.

153Ibid., punkterna 77–83.

1100

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

mot bakgrund av försiktighetsprincipen.154 Direktiven ska i detta av- seende inte anses skilja sig.155

Förpliktelser att rapportera undantag till kommissionen

Bestämmelserna om dispens från fågel- och livsmiljödirektiven ska enligt utredningens förslag införas i 8 kap. miljöbalken. Notera att för det fall man meddelar dispens med stöd av ovanstående grunder uppkommer förpliktelser om att rapportera till kommissionen.

Enligt fågeldirektivets artikel 9.3 och 9.4 ska medlemsstaterna varje år lämna en rapport till kommissionen om genomförandet undantags- reglerna. På grundval av den information som finns tillgänglig för kommissionen och särskilt den information medlemsstaterna läm- nar i dessa rapporter ska kommissionen alltid säkerställa att följderna av undantagen inte är oförenliga med fågeldirektivet och vidta lämp- liga åtgärder i detta syfte

Medlemsstaterna ska vartannat år rapportera till EU-kommissio- nen de undantag som har gjorts i enlighet med artikel 1 till livsmiljö- direktivet156. Undantag enligt direktivens regler sker i Sverige i form av dispenser från fridlysningsreglerna eller beslut om jakt eller fiske enligt jakt- och fiskebestämmelserna. Rapportering ska göras till EU- kommissionen i systemet HABIDES (Habitats and Birds Directive Derogation System).

12.11.3 Förslag: Dispens avseende nationellt fridlysta arter

I den nu gällande 15 § artskyddsförordning (2007:845) finns bestäm- melser om dispens från fridlysningsbestämmelserna gällande natio- nellt fridlysta arter. Utredningen föreslår att bestämmelsen utformas, vad avser dispensmyndighet och vissa grundläggande förutsättningar, på samma sätt som dispenserna från fridlysningsbestämmelserna som följer av naturvårdsdirektiven. Det som skiljer från naturvårdsdirek- tivsdispenserna är att det för dispens från de nationella bestämmel- serna inte fordras några egentliga dispensskäl. Förutsättningarna för dispens är att det inte finns någon annan lämplig lösning och dis-

154Ibid., punkten 84 där Domstolen hänvisar till mål C-674/17 Tapiola, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis.

155Ibid., punkten 84.

156Artikel 16, punkt 2, livsmiljödirektivet.

1101

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

pensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandesta- tus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.

12.12Förslag: Kompensationsåtgärder ska alltid övervägas vid dispens från fridlysningsbestämmelserna

Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas ett krav på att kompensationsåtgärder alltid ska övervägas vid beslut om dispens från fridlysningsbestämmelserna.

12.12.1 Utredningens överväganden

Inledningsvis vill vi klarlägga att grunden för diskussionen om kom- pensationsåtgärder är att det har medgetts en dispens från fridlys- ningsreglerna. För att en dispens från fridlysningsreglerna ska vara aktuell måste ett förbud eller motsvarande ha utlösts, med stöd av fridlysningsreglerna. Försiktighetsmått (skyddsåtgärder) kan inne- bära att förbuden i fridlysningsreglerna inte utlöses. Om de inte löses ut finns det inte något att meddela dispens ifrån och utan en dispens är kompensationsåtgärder inte aktuellt på grund av en dispens.

Av 16 kap. 9 § första stycket miljöbalken framgår att det finns en möjlighet att förena beslut beträffande tillstånd eller dispens med villkor om att den som gynnas av beslutet ska vidta vissa åtgärder för att motverka eller kompensera den skada eller det intrång som den tillåtna verksamheten kan innebära för miljöns del. Det kan till exem- pel gälla särskilda åtgärder för att bevara miljön på området eller särskilda åtgärder för kompensation av förlorade miljövärden.

Av miljöbalkspropositionen framgår att möjligheten att före- skriva om kompensationsåtgärder alltid finns, när tillstånd eller dis- pens meddelas för en åtgärd. Miljöbalkens generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något krav (vilket är fallet enligt 7 kap. 29 § miljöbalken) på att kompensationsåtgärder ska föreskrivas. Vidare omfattar den endast tillstånd och dispenser.157 Med stöd av paragrafen kan den som drar nytta av ett tillstånds- eller dispensbe- slut åläggas att utföra eller bekosta undersökningar av det område

157Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 315.

1102

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

som påverkas av verksamheten, åtgärder för att bevara detta område eller åtgärder för att gottgöra det intrång som verksamheten medför. Vid bedömningen av om villkor ska meddelas med stöd av paragrafen har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta som åtgärder enligt paragrafen medför.158 Det handlar alltså om att väga tillståndshavarens fördel av beslutet mot den uppkomna skadan. Enligt Bengtsson et al. innebär det inte att tillståndshavarens hela vinst ska gå åt till kompensationsåtgärder; hur avvägningen närmare ska ske får bedömas från fall till fall.159

12.12.2 Kompensation enligt 7 kap. miljöbalken

Kompensation föreskrivs också enligt 7 kap. 7 § fjärde stycket miljö- balken beträffande dispens från naturreservat och enligt 7 kap. 29 a § i fråga om tillstånd till verksamhet eller liknande när det gäller Natura 2000-områden. I dessa fall är kompensationen obligatorisk. Enligt 7 kap. 29 § ska intrånget kompenseras helt.

12.12.3 Skadelindringshierarkin

Skadelindringshierarkin betonas särskilt när det handlar om förstö- relse av områden med höga naturvärden eller ekosystemtjänster av stor social eller ekonomisk betydelse.160 Skadelindringshierarkin inne- bär att alla rimliga åtgärder för att undvika och minimera påverkan från en exploatering ska vidtas innan behovet av kompensation fast- ställs.

Skadelindringshierarkin bör, enligt utredningen om ekologisk kom- pensation användas i alla ärenden där ekologisk kompensation är aktuell.161 Det innebär att

1.skador i första hand ska undvikas

2.i andra hand minimeras och avhjälpas

3.i sista hand kompenseras.

158Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 209.

159Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 16 kap. 9 §.

160Naturvårdsverket (2016). Ekologisk kompensation En vägledning om kompensation vid förlust av naturvärden. Handbok 2016:1, s. 20.

161SOU 2017:34 Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt som behovet av markexploatering tillgodoses, s. 136.

1103

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.12.4 Kompensationsåtgärder till följd av artskyddsdispenser

Av kommissionens vägledning framgår vilken roll som kompensations- åtgärder har när det handlar om avvikelser från livsmiljödirektivets artikel 12.1 d), det vill säga att försämra eller förstöra viloplatser för arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV.

Kompensationsåtgärder är oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen eller förstörandet av häckningsplatsen eller vilo- platsen och avsedda att kompensera för de specifika negativa effekterna på en art. I allmänhet handlar det, enligt kommissionen, om att:162

•kompensera negativa effekter av aktiviteten givet de särskilda omständigheterna (på populationsnivå),

•det ska finnas goda chanser till framgång,

•basera kompensationsåtgärderna på best practice,

•garantera arternas utsikter att nå gynnsam bevarandestatus

•kompensationsåtgärderna ska ha fått effekt redan innan och senast när försämringen eller förstörandet äger rum.

Kompensationsåtgärder kan alltså få en beslutad dispens att framstå som legitim ur artskyddshänseende men kompensationsåtgärder kan aldrig användas för att motivera en dispens eller när det gäller att upp- fylla förutsättningarna för att meddela en dispens.163

En dispensansökan ska prövas i tre steg. Kompensationsåtgärder blir aktuell först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens. Det är centralt att möjligheten att vidta kompensationsåt- gärder inte påverkar prövningen.164

I SOU 2017:34 görs bedömningen att gällande krav om ekologisk kompensation i miljöbalkens 16 kapitel behöver förtydligas, så att det blir obligatoriskt att bedöma behovet av ekologisk kompensation vid tillståndsprövning och vid dispensprövning för ingrepp i skyddade områden.165 I betänkandet föreslogs att tillägg skulle göras i 9 § med följande lydelse.

162Kommissionens vägledning om livsmiljödirektivet (2007), s. 63.

163Ibid.

164Jfr Moksnes et al., (2016). Ekologisk restaurering och kompensation av ålgräs i Sverige – Eko- logisk, juridisk och ekonomisk bakgrund. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:8, s. 12.

165SOU 2017:34, Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt som behovet av markexploatering tillgodoses, s. 269.

1104

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Vid beslut om tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder ska vidtas för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför.

En sådan förändring har hittills inte skett. Vi anser emellertid att det är viktigt att redan i bestämmelsen om dispens från förbudet att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser erinra om att överväga huruvida det finns skäl att vidta kompensations- åtgärder. Handlar det om känsliga biotoper och habitat finns sanno- likt skäl för kompensation. Om omfattningen på skadan är mycket liten kan kompensationskostnaden däremot bli oproportionerligt stor på grund av kostnaden för undersökningar och övervakning.

12.12.5 Underlag för att bedöma krav på kompensation

För att prövningsmyndigheten ska kunna göra en bedömning av om krav på kompensation är motiverade behövs information om om- fattningen på den skada som kvarstår efter att lokalisering valts, an- passningar gjorts och planerade skyddsåtgärder vidtagits. Skadan bör i ansökan beskrivas på ett sådant sätt att det blir tydligt vilka eko- logiska funktioner, kvaliteter och samband som påverkas. Om verk- samheten eller åtgärden ska vara föremål för en specifik miljöbedöm- ning, där en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) är ett krav, görs detta i MKB:n, innan en verksamhet påbörjas. I de fall då MKB inte är ett krav ska ändå påverkan på habitatet ingå i underlaget för pröv- ningen. Beskrivningen bör då inkludera en grundlig kartläggning av området som kan komma att påverkas av projektet. Även områden i anslutning till verksamhetsområdet bör inkluderas, om det löper risk att bli påverkat. Kartläggning bör utföras under en period som an- passas efter områdets ekologiska funktion för arter, exempelvis när en hänsynskrävande växt har hög biomassa (och därmed är som mest utvecklad och bäst synlig) eller när flyttfåglar använder aktuella mar- ker som rastplats.166

Av underlaget bör framgå vilka överväganden som påverkat valet av plats av kompensationsåtgärderna. Här bör även frågor angående åtkomst till de fastigheter som är aktuella för kompensationsåtgär- der behandlas. Kompensationsutredningen bör även redogöra för eventuell negativ påverkan på allmänna och enskilda intressen vid

166Ibid., s. 137.

1105

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

genomförande av planerade kompensationsåtgärder och åtgärder för att begränsa denna påverkan. Det är i sammanhanget viktigt att be- akta naturliga variationer.167

En kompensationsyta kan behöva vara större än den yta som ska kompenseras (givet samma kvalitet) för att kompensera för tillfälliga förluster av ekosystemtjänster. Om kompensationen bedöms ha små möjligheter att lyckas, om kompensationsområdet ligger långt från skadeområdet, eller om sannolikheten är stor för naturlig koloniser- ing av kompensationsområdet kan omfattningen av kompensationen behöva öka. Om kompensationen blir försenad kan omfattningen av kompensationen behöva ökas. Om restaureringen utförs innan ska- dan sker (och konstateras fungera fullt ut) kan ett kompensations- förhållande på 1:1 vara tillräckligt.168

Kompensationen bör utföras med vetenskapligt utprövade meto- der för aktuella förhållanden. Metoden bör tydligt beskrivas. Det kan vara aktuellt att vald metod först ska godkändas av prövnings- respek- tive tillsynsmyndigheten. Om projektet under dess genomförande kan komma att påverka kompensationen negativt, bör kompensa- tionen skjutas upp till efter att projektet är klart, men ske så snart som möjligt därefter. Då kan det vara aktuellt att öka omfattningen av kompensationen för att kompensera för tillfälliga förluster av ekosystemtjänster.169

Kompensationen ska övervakas och utvärderas under viss tid. Vilken period som väljs bestäms från fall till fall. Eventuella referens- områden används för att kunna ta hänsyn till eventuella naturliga för- ändringar och fluktuationer i habitatets egenskaper.170

167Ibid., s. 137 f.

168Ibid., s. 138.

169Ibid., s. 138 f.

170Ibid., s. 139.

1106

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.13Förslag: Dispens från fridlysning söks hos tillsyns- eller prövningsmyndigheten

Utredningens förslag: Av dispensbestämmelsen ska framgå att dispens från fridlysningsreglerna söks hos den myndighet som ut- övar tillsyn över områden samt djur och växter enligt miljötill- synsförordningen. Det innebär i praktiken länsstyrelsen eller Skogs- styrelsen.

Uppkommer dispensfrågan inom ramen för ett tillståndsärende enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska frågan prövas där.

Om den uppkommer inom ramen för en 12:6-anmälan ska frå- gan prövas i samband med den, alltså samtidigt med anmälan.

12.13.1 Dispensfrågan i samband med tillståndsprövning

Enligt 14 § artskyddsförordningen är det länsstyrelsen som i det enskilda fallet får ge dispens från fridlysningsförbuden. Att det är länsstyrelsen som enligt artskyddsförordningen prövar dispenser har tidigare gjort att det uppkommit situationer där det sker en tillstånds- prövning vid mark- och miljödomstol samtidigt som länsstyrelsen prövar artskyddsdispensen avseende samma verksamhet.

Redan i rättsfallet MÖD 2013:13 kom Mark- och miljööverdom- stolen fram till att artskyddsförordningen är att se som en preciser- ing av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. I MÖD 2014:47 konstaterade Mark- och miljööver- domstolen att en del i prövningen då blir att, med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, bedöma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Genom att föreskriva villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan prövningen leda fram till att verksamheten inte kommer i kon- flikt med fridlysningsbestämmelserna, och att det därför inte blir aktu- ellt med dispensprövning. Utgången av prövningen kan emellertid också bli att verksamheten, trots planerade försiktighetsmått, be- döms strida mot fridlysningsbestämmelserna. Om förutsättningar för dispens då inte finns är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig. I rättsfallet MÖD 2014:48 underströk Mark- och miljö- domstolen att det inte är en lämplig ordning att prövningen av art- skyddsfrågorna sker separat från frågan om tillstånd.

1107

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Om sökanden inte har yrkat på dispens inom ramen för ett till- ståndsmål och det därmed saknas underlag för tillståndsmyndighe- ten för att pröva dispensfrågan och tillståndsmyndigheten överväger att neka tillstånd på grund av fridlysningsbestämmelserna bör mynd- igheten eller domstolen göra klart för sökanden att kompletteringar behövs. Det måste då också göras klart för sökanden i vilket avse- ende som kompletteringar kan behövas.171 Om sökanden då, av någon anledning, inte önskar få dispensfrågan prövad kan denne också meddela detta varvid dispensfrågan alltså inte heller ska prövas. Det innebär sannolikt att tillståndsansökan ska avslås (inte avvisas, trots att underlag saknas i dipsensdelen) eftersom en verksamhet som inte kan bedrivas utan att hamna i strid med en fridlysningsbestämmelse och som inte kan beviljas dispens (oaktat anledningen), inte heller uppfyller kraven på lokalisering i miljöbalkens andra kapitel.

12.13.2Dispensfrågan i anmälningsärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller vid tillsyn

När en anmälan görs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan myndigheten reagera på och ta ställning till huruvida den åtgärd som anmälts kan genomföras enligt anmälan, om det behövs några villkor eller om åt- gärden ska förbjudas. Detsamma gäller vid tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

Vid beslut om förelägganden eller förbud med hänvisning till art- skyddet finns det möjlighet att ansöka om dispens från fridlysnings- bestämmelserna. Beslutet om föreläggande eller förbud ger uttryck för myndighetens tolkning av fridlysningsreglernas innebörd för vil- ken hänsyn som måste tas relativt det som skyddas av fridlysnings- reglerna och om dispens måste sökas. Fridlysningsreglerna gäller hela tiden, även om något beslut med stöd av dem inte fattats (förbuden är till och med straffsanktionerade enligt 29 kap. miljöbalken). En meddelad dispens innebär en dispens från en fridlysningsregel. Om dispens medges gäller därför inte längre den del av förbudet som av- ser det skydd som följer av den fridlysningsregeln som dispens med- ges för.

171Se t.ex. NJA 2009 s. 321 samt Mark- och miljööverdomstolens dom av den 3 mars 2015 i mål nr M 5853-14 som rörde Natura 2000-tillstånd.

1108

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Den som ska vidta en åtgärd som fordrar dispens eller påbörja en verksamhet som fordrar dispens ska alltså söka dispens och bör göra detta självmant, utan att invänta myndighets uppmaning att göra det.

Om man vidtar en handling i strid med en fridlysningsregel som också är kriminaliserad enligt 29 kap., men har dispens för att göra så, har man inte agerat i strid med förbudet och kan heller inte bli straffad för det. Förbudet följer av fridlysningsbestämmelserna.

Anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Det har tydliggjorts för oss, i såväl utredningsdirektiven som i kon- takter med berörda, att det upplevs som ett rörigt och svårgenom- skådligt system att det är olika myndigheter som fattar beslut om förbud respektive beslut om dispens. Vårt förslag går därför ut på att besluten ska fattas av samma myndighet och i möjligaste mån vid samma tillfälle och i samma beslut. De tillsynsmyndigheter som är aktuella enligt miljötillsynsförordningen är länsstyrelsen och Skogs- styrelsen.

Mot bakgrund av att en verksamhetsutövare sannolikt vill få till stånd den åtgärd som anmäls är det rimligt att utgå från att denne också vill ha dispensfrågan prövad om en dispens skulle visa sig nöd- vändig. Såvitt vi kan se, saknas praktiska skäl att dela upp besluten i förbudsbeslut och dispensbeslut. Det frågan gäller, i praktiken, är huruvida anmäld åtgärd får vidtas och om så är fallet, med vilka för- siktighetsmått. Däremot kan det finnas teoretiska skäl, men dessa bör kunna hanteras inom ramen för handläggningen.

Rimligen kan det klargöras i ett och samma beslut där såväl de krav som följer av fridlysningsbestämmelserna som det eventuella be- hovet av och i så fall möjligheten till dispens hanteras (jämför med hur en ren dispensansökan hanteras). Den frågan anmälaren vill ha svar på är ju helt enkelt om verksamheten får bedrivas eller åtgärden vidtas och, om så är fallet, vilka villkor som ska gälla för verksam- heten. Om den inte får vidtas därför att fridlysningsbestämmelserna innebär att den är förbjuden är det sannolikt så att sökanden vill ha dispensfrågan prövad. Vi förutsätter här att den som lämnar in en 12:6-anmälan tror att anmäld åtgärd kan komma till stånd utan hin- der av fridlysningsbestämmelserna. Om anmälaren redan vet att dis- pens behövs, ska en fullständig dispensansökan lämnas in.

1109

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

För att förenkla för den enskilde ska emellertid den myndighet som mottar en 12:6-anmälan som omfattar fridlysningsfrågor, be- trakta ansökan som att den innefattar en dispensansökan (såvida an- mälaren inte anger något annat) för det fall myndigheten kommer fram till att ett förbud ska meddelas. Om anmälaren av någon an- ledning inte önskar att dispensfrågan prövas kan denne tydliggöra det i anmälan. Om anmälaren har uttryckt att en dispensprövning inte ska ske och myndigheten finner att åtgärden ska förbjudas, ska 12:6-samrådet avslutas med beslut om förbud samt upplysning om att hela eller delar av den anmälda åtgärden inte får utföras utan dispens.

En 12:6-anmälan kan alltså, i detta avseende, betraktas som en an- mälan inklusive en ansökan om dispens från fridlysningsreglerna, för det fall det behövs. Att pröva huruvida en åtgärd eller verksamhet omfattas av ett fridlysningsförbud är ett nödvändigt led för att kunna fatta beslut om huruvida dispens behövs eller inte. Omfattningen av förbudet måste också klargöras för att kunna meddela en dispens. Förbudet följer direkt av lag (fridlysningsreglerna) men synliggörs genom myndighetens försorg.172 Om det är Skogsstyrelsen som i sam- band med en anmälan om samråd tillämpar fridlysningsreglerna kan den alltså komma fram till att en åtgärd är förbjuden eller att den är tillåten förutsatt att vissa försiktighetsmått vidtas. Om den kommer fram till att åtgärden är förbjuden bör Skogsstyrelsen överväga om det finns dispensskäl (steg 1 i dispensprövningen) som kan innebära att åtgärden kan tillåtas. Saknas dispensskäl ska Skogsstyrelsen, till- sammans med beslutet om förbud ange att dispens från fridlysnings- reglerna inte kan medges för ansökt åtgärd.

Om Skogsstyrelsen här kommer fram till att det finns dispensskäl ska sökanden föreläggas att ge in en fullständig dispensansökan. Om dispens från fridlysningsbestämmelserna sedermera ges ska kopia av det beslutet alltid skickas till Naturvårdsverket, dels för att det, i egenskap av företrädare för allmänna intressen, ska ha möjlighet att överklaga en dispens, dels för att kunna rapportera in dispenser till kommissionen.

Eftersom samtliga beslut här fattas enligt miljöbalken eller före- skrifter som meddelats med stöd av balken överklagas beslut till mark- och miljödomstol. Vad gäller klagorätten regleras den i 16 kap. miljö- balken.

172Jämför avsnitt 11.3.4, att gällande rätt inte är något förrän den används av någon; fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd.

1110

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken

I samband med tillsyn enligt miljöbalken är situationen något annor- lunda. I sådana fall har verksamhetsutövaren inte anmält sin åtgärd och heller inte sökt om dispens. Det kan till och med vara så att till- synen utmynnar i ett straffrättsligt förfarande.173 Här menar vi att det saknas skäl att inta den, för verksamhetsutövaren, välvilliga in- ställningen att denne ska förmodas vilja ha en dispensansökan prö- vad. Här kan tillsynsmyndigheten dock förelägga om att dispens måste sökas. Vad gäller tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken föreslår vi således inte några förändringar i hur ärendena ska hanteras relativt i dag.

12.13.3Förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning.

Utredningens förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägled- ning för dispensprövning.

I och med att fler myndigheter ska få pröva ansökningar om dispens från fridlysningsbestämmelserna är det viktigt att det sker på ett en- hetligt sätt. Till exempel måste kumulativa effekter vägas in för det fall flera dispenser övervägs avseende samma art eller samma område. I sådana fall bör det till exempel uppmärksammas och hanteras så att beviljade dispenser inte får verkningar som strider mot målet enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.

173Jfr 26 kap. 2 § miljöbalken som anger att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polis- myndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.

1111

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.14Förslag: Översyn av nationellt fridlysta arter enligt nya kriterier

Utredningens förslag: Regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av art- listorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. Det kan bland annat innebära att arter som förekommer i livsmiljödirektivets bilaga II men som endast listas i artskyddsförordningens bilaga 2 kan be- höva byta bilaga. Arbetet bör genomföras i samverkan med Natur- vårdsverket och SLU Artdatabanken.

Följande kriterier föreslås ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta:

a)Arten är eller riskerar att bli hotad i hela eller delar av sitt ut- bredningsområde i Sverige. Med hotad avses att arten är röd- listad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) eller akut hotad (CR). Hotet utgörs helt eller delvis av att arten är eller kan komma att bli utsatt för plockning, uppgrävning, dödande eller infångande på grund av sitt attraktiva utseende, sin nyttighet, sitt samlarvärde, sitt kommersiella värde eller av någon annan orsak som hotar artens fortbestånd i landet.

b)Arten är inte hotad, men utsatt för eller riskerar att utsättas för omfattande plockning, uppgrävning, dödande eller infång- ande, vilket medför att arten riskerar bli hårt decimerad regionalt.

c)Fridlysning av arten krävs för att uppfylla Sveriges interna- tionella åtaganden om skydd för arten.

d)Arten är föremål för viss insamling och är svår att skilja från en art som uppfyller något av kriterierna ovan. Det finns risk för att den art som uppfyller kriterierna förväxlas med en annan art och därmed utsätts för insamling som ökar risken för negativ påverkan på arten. Detta kan i vissa fall motivera att en art som är utsatt för viss insamling, men inte är i direkt behov av fridlysning, fridlyses.

e)Om en art är uppdelad i flera underarter, men endast en av dessa uppfyller något av kriterierna ovan, kan arten som helhet fridlystas om det finns risk för att den hotade underarten för- växlas med övriga underarter.

1112

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

f)Om en fridlyst art hybridiserar med en annan art, som inte är fridlyst, ska hybriden omfattas av samma skydd som det frid- lysta föräldraexemplaret.

Utredningen konstaterar att det har framförts från många håll att listan över arter som är fridlysta, och som framgår av bilaga 2 till artskyddsförordningen, behöver ses över. Listan har tidigare revide- rats 1999, i samband med att miljöbalken och den första artskydds- förordningen trädde i kraft, samt 2007, i samband med den förra över- synen av artskyddsförordningen.

Den svenska fridlysningen av arter är mycket gammal, mer än

100år, och förutsättningarna i samhället och naturmiljön har ändrats under den period som regelverket har funnits. När hotet mot arterna i början av 1900-talet främst utgjordes av insamling är hotet i dag främst kopplat till förlust av livsmiljöer och ändrade ekologiska för- utsättningar för arterna. Fortfarande är dock insamling eller plock- ning ett högst aktuellt hot mot vissa arter, som därmed bör ha ett fortsatt skydd för varje exemplar. Motiven till insamling har dock i viss mån ändrats över tid och det finns skäl att se över vilka arter som kan vara hotade av detta.

Det framgår inte av vare sig den nuvarande artskyddsförordningen eller tidigare fridlysningsregler vilka hot som ligger till grund för frid- lysning av de arter som i nuläget omfattas av bilaga 2 till förordningen. Vissa arter är sannolikt fridlysta på grund av hot från plockning och insamling, men skälen till andra arters fridlysning framgår inte tydligt av de underlag som utredningen har haft tillgång till. Utredningen har låtit göra en sammanställning över samtliga arter som förekommer i Sverige och som är fridlysta eller fredade enligt internationella åta- ganden samt nationella regler för fridlysning, fiske och jakt. Denna lista omfattar därmed alla däggdjur som är fredade enligt jaktbestämmel- serna, alla fåglar som omfattas av fågeldirektivet och jaktbestämmel- serna, alla fiskar, blötdjur och vattenlevande kräftdjur som omfattas av livsmiljödirektivet och fiskebestämmelserna, alla övriga arter som omfattas av livsmiljödirektivet, Bernkonventionen och CITES-kon- ventionen samt alla nationellt fridlysta arter. Resultatet visar att många nationellt fridlysta arter sannolikt är skyddade för att de omfattas av Bernkonventionen, vilket exempelvis är fallet för samtliga arter av grodor och reptiler som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv. Dessa

1113

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

arter är alltså troligen fridlysta till följd av internationella åtaganden, vilket är ett av de kriterier som föreslås av utredningen.

Utredningen konstaterar att Naturvårdsverket 2010 tog fram för- slag till kriterier för arter som bör vara fridlysta enligt nationella svenska regler.174 Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets för- slag är relevanta, tydliga och funktionella att tillämpa vid en översyn av fridlysta arter som syftar till att bevara de nationellt förekommande arter som är i behov av skydd. Utredningen föreslår dock några mindre justeringar och tillägg till Naturvårdsverkets tidigare förslag.

I samband med en översyn bör vissa formella frågor klargöras, exempelvis hur regelverket ska påverka varianter av arter i form av hybrider och underarter. Utredningen anser att en hybrid mellan en fridlyst art och en icke fridlyst art ska omfattas av samma skydd som det fridlysta föräldraexemplaret. I de fall en underart behöver frid- lystas kan det övervägas om arten som helhet behöver samma skydd.

12.14.1Förslag: Skäl för nationell fridlysning ska framgå av bilagorna till artskyddsförordningen

Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilagor ska för varje art framgå vilka kriterier som ligger till grund för nationella beslut om att arten ska vara fridlyst.

Utredningen konstaterar att det saknas samlad dokumentation av skälen till att de arter som omfattas av bilaga 2 till artskyddsförord- ningen är fridlysta. I vissa fall är det allmänt känt, exempelvis att blåsippa och orkidéer är attraktiva för plockning, men i andra fall är det oklart vad som är motivet till fridlysningen. I dessa fall kan motiven eventuellt framgå av äldre beslut från länsstyrelserna eller Naturvårds- verket, men utredningen har konstaterat att även i sådana beslut kan motivet till fridlysningen saknas. Utredningen har inte avsatt tid för genomgång av samtliga dessa äldre beslut, men ser inte heller att det är nödvändigt.

Vid en översyn av bilaga 2 bör utgångspunkten vara att anpassa listan över nationellt fridlysta arter till dagens situation och skydds-

174Naturvårdsverket. (2010) Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.

1114

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

behov. Skälen till att en art ska vara fridlyst ska så införas i bilagan till artskyddsförordningen.

12.14.2 Förslag: Omfattning av nationell fridlysning

Utredningen förslag: Fridlysning ska normalt omfatta en arts förekomster i landet som helhet, men om det finns starka skäl kan fridlysningen begränsas till ett eller flera län. Fridlysning ska inte införas för mindre områden än ett län.

Fridlysning som i praktiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster bör, om det är lämpligt, ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, men kan kvarstå som ett komplement till områdesskyddet, i det fall arten troligen kan komma att sprida sig till nya områden.

För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste där- utöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens.

Fridlysning enligt nationella regler för enskilda exemplar av växter ska inte gälla inom hemfridszon.

Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning för exem- plar av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller.175 Hemfridszonen överensstämmer vanligen med det som kallas tomt, där tomten är en tydligt avgränsad, privat del, som ibland kan överens- stämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet.

Enligt Naturvårdsverkets vägledning gäller fridlysningsreglerna även på en privat tomt.176 Reglerna gäller dock vilt levande exemplar och inte exempelvis odlade växter.

Utredningen konstaterar att de fridlysta växter som normalt kan förekomma på privat tomtmark inom hemfridszonen i många fall finns att köpa som odlade exemplar. Därmed kan arterna knappast

175Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Skyddad-natur/Strandskydd/Tomtplatsavgransning-vid-strandskyddsdispens/ (2021-04-20).

176Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Var-natur/Allemansratten/Det- har-galler/Plocka-blommor-bar-svamp/ (2021-04-25).

1115

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

sägs vara utsatta för hot inom tomtmark, snarare motsatsen, genom att odlade exemplar planteras ut och sprider sig. Uppgrävning i natu- ren för att flytta exemplar till tomtmark är redan förbjudet, eftersom detta kan utgöra hot mot fridlysta arter.

Frågan om vilka regler som gäller för fridlysta växter inom tomt- mark är en återkommande fråga för myndigheter. Utredningen be- dömer att det inte är rimligt att det ska krävas dispens för att exem- pelvis bygga en altan i anslutning till ett bostadshus, i synnerhet inte om eventuella exemplar av exempelvis blåsippa eller gullviva i själva verket har spritts från planterade exemplar. Utredningen bedömer att verksamheter som bedrivs inom privata tomter sannolikt inte utgör något hot mot nationellt fridlysta växter, och föreslår därmed att fridlysningsreglerna inte ska gälla för exemplar av sådana växter inom privat tomt.

Utredningen bedömer att fridlysningsreglerna för djur inte ska omfattas av något undantag inom privat tomt, förutom de undantag som redan är införda i bestämmelserna. Det ska också understrykas att undantaget inom hemfridszon som utredningen föreslår inte om- fattar arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv.

12.14.3Förslag: Skydd för livsmiljöer för vissa arter fridlysta enligt nationella bestämmelser

Utredningens förslag: Skyddet av de arter som markerats med R i artskyddsförordningens bilaga 7 ska också omfatta arternas livs- miljöer.

För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet föränd- ringar som innebär att livsmiljön inte längre är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luftfuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus, brist på hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exempla- ren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens.

Enligt nuvarande nationella regler i 6, 8 och 9 §§ artskyddsförord- ningen finns inget skydd för arternas livsmiljöer, utan bara för de enskilda exemplaren. Även om regelverket alltså inte ger något ut-

1116

SOU 2021:51Förslag om nya fridlysningsregler

talat skydd för arternas livsmiljöer har ett visst sådant skydd ändå tillämpats enligt praxis. 177

Eftersom arter knappast kan överleva i naturliga bestånd utan sina livsmiljöer anser utredningen att det ska finnas ett generellt skydd för fridlysta arters livsmiljöer, alltså även för arter som är fridlysta enligt svenska regler.

12.15Förslag: Inför bestämmelse om proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om all- män proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken eller med stöd av före- skrifter som meddelats med stöd av detta kapitel. Denna propor- tionalitetsavvägning innebär ingen annan avvägning än den som nu sker med stöd av 7 kap 25 § miljöbalken.

Syftet med bestämmelsen är alltså inte att förändra innebör- den i fridlysningsreglerna. Syftet är heller inte att införa en ytter- ligare dispensgrund. Det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till om- ständigheterna i det enskilda fallet.

12.15.1 Utredningens överväganden

Den kortfattade bakgrunden till bestämmelsen är utformningen av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionens första tilläggsprotokoll och den praxis som utvecklats vad gäller proportio- nalitetsbedömningar som ett utflöde av egendomsskyddet (för en längre redogörelse om proportionalitetsprincipen som den har utveck- lat sig, se kap. 8). Innebörden är att en proportionalitetsbedömning alltid ska ingå, som ett moment vid prövningen i det enskilda fallet, när ett beslut med stöd av bestämmelserna i det föreslagna 8 kap.

177Naturvårdsverket2009: Handbok för artskyddsförordningen, del 1, s. 27–29.

1117

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

miljöbalken innebär en inskränkning i enskilds rätt. Det alltså inte är fråga om en annan eller mer omfattande proportionalitetsavvägning än den som normalt görs enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, till exempel i samband med ärenden om bildande av naturreservat.

Viktigt att framhålla är att syftet med bestämmelsen inte är att förändra innebörden i fridlysningsreglerna utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen måste avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vilken vikt olika omständigheter ska tillmätas får även det avgöras i det enskilda fallet. Det är härvid viktigt att också beakta de kumulativa effekter på de skyddade arterna som olika utfall i avvägningen kan ge upphov till, även på sikt, framför allt vad gäller artskyddets syfte.178

Utredningen vill framhålla att proportionalitetsavvägningen ska göras mot syftet med artskyddet så som det kommer till uttryck, dels i föreslagen 8 kap. 1 § miljöbalken, dels i bestämmelsen som tilläm- pas i det enskilda fallet. Här kan viss skillnad behöva göras mellan bestämmelser som syftar till att genomföra ett nationell beslutat skydd och bestämmelser som syftar till att genomföra EU-rättsliga eller in- ternationella förpliktelser. Skillnaden ligger i vilken avvägning som är (rättsligt) möjlig att göra, vilken avvägning som kan göras. Där- med inte sagt att en skillnad faktiskt bör göras i tillämpningen.

Av Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2014 s. 79 fram- går att det är möjligt att frångå vad som följer av EU-domstolens tolk- ning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Något exempel på när så skulle vara fallet anges inte av Högsta domstolen. Dock anses någon sådan allvarlig och otvetydig kränkning inte föreligga i det mål som Högsta domstolen uttalar detta i. Det utrymme som Högsta domstolen härigenom läm-

178Jämför Miljööverdomstolens resonemang i MÖD 2006:53 som gällde frågan tillstånd att anlägga ett enskilt avlopp. Domstolen slog fast bland annat att prövningen skulle ske utifrån principen att lika fall ska behandlas lika och att det innebar att man måste ta hänsyn till vad som skulle bli resultatet av en generell tillståndsgivning till liknande avloppsanläggningar med utsläpp till Östersjön. Enligt Miljööverdomstolen skulle prövningen utgå från de tänkta samman- lagda utsläppen från samtliga fastigheter som då skulle bli aktuella. Mot den bakgrunden, och med hänvisning till att det fanns brister i den valda typen av avloppsanläggning, bedömde domstolen att tillstånd inte skulle lämnas. Domstolen hänvisade bland annat till att detta skulle försvåra möjligheten att nå det nationella miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Miljööver- domstolen resonerade alltså utifrån en framtida tänkt bördefördelning på principiell grund där även framtida kumulativa effekter togs i beaktande.

1118

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

nar uppfattar vi vara en ventil, avsedd att tillämpas just vid allvarliga och otvetydiga kränkningar av konventionsrättigheter. Som redo- gjordes för i avsnittet om EU-domstolen är den tolkning av unions- rätten som EU-domstolen gör är bindande för nationella domstolar som har att ta ställning till tolkningen av bestämmelsen. Kravet på att en kränkning ska vara allvarlig och otvetydig är således ett mycket högt ställt krav.

Proportionalitetsavvägningen ska alltid göras i ljuset av det av- sedda syftet med artskyddsförvaltningen som det framgår av före- slagen 8 kap. 1 § miljöbalken, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet.

12.15.2 Proportionalitetsavvägningen

Proportionalitetsavvägningen kommer främst att aktualiseras ifråga om nekade dispenser från förbuden (jämför tillämpningen av strand- skyddsdispens och prövningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken). Detta eftersom en proportionalitetsprincip gäller vid samtliga slag av in- trång i äganderätten (se avsnitt 8.5.7 om proportionalitet och arti- kel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll). Det handlar om en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet dock utan att innebära en generell utvidgning av möjligheterna till dispens.179

12.16Förslag: Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur

Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas regler om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigh- eten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådan art som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden.

179Jämför Högsta domstolens dom av den 29 december 2020 i mål nr T 6460-19 där dom- stolen hänvisar här till prop. 1997/87:45 del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.

1119

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

12.16.1 Bakgrund

När det gäller oavsiktligt dödande regleras det i artikel 12.4 att med- lemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a). Mot bakgrund av den insamlade informationen ska med- lemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oav- siktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Kommissionen betonar att artikel 12.4 kan vara av betydelse för att definiera krav på både ett ”strikt skyddssystem” och ett ”lämp- ligt övervakningssystem”.

Ett system för strikt skydd kan också innebära övervakning av oavsiktlig fångst och dödande av arter (för övervakning enligt arti- kel 12.4). I detta sammanhang kan de strikta skyddsåtgärderna i slut- änden behöva inkludera de bevarandeåtgärder som krävs för att kom- pensera den negativa effekten av tillfällig fångst och dödande. Som exempel på tillämpningen av artikel 12.4 nämner kommissionen över- vakning av bifångst av val i fiskesektorn samt de tekniska åtgärder som vidtagits för att undvika bifångst. Som ytterligare exempel näm- ner kommissionen övervakning av fladdermusdöd vid vindkraftverk och trafikdödade djur.180

Enligt 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket med bi- träde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som i bilaga 1 till artskyddförordningen har marke- rats med N.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppgift att inom sina ansvarsområden ta initiativ till att de forsk- nings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande nega- tiva följder för de berörda arterna. Det saknas en bestämmelse om inrättande av system för övervakning.

Naturvårdsverket har inte tagit fram något system för rapporter- ing. Orsaken anges vara att Naturvårdsverket inte har kunnat styra hur andra myndigheter dokumenterar uppgifter på ett sätt som möj- liggör ett rationellt nationellt system för sådan rapportering.

180Kommissionens vägledning (2007), s. 49.

1120

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske, och har i dag viss övervakning av bi- fångster.

Förutom i artskyddsförordningen finns regler kring rapportering i jaktförordningen. Bestämmelserna innebär att om vilt av vissa arter181 som omhändertas, påträffas dött eller dödas när sådant djur är fredat, tillfaller det staten.182 Den som har påträffat ett dött djur av en sådan uppräknad art eller har omhändertagit eller vid annat än tillåten jakt har dödat ett sådant djur ska som huvudregel snarast möjligt anmäla händelsen till Polismyndigheten, oberoende av vem djuret tillfaller. Får en markägare veta att ett sådant djur har omhändertagits eller på- träffats på hans eller hennes marker, är markägaren skyldig att för- vissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en anmälan. En arrendator och en jakträttshavare har samma skyldighet.183 En anmä- lan ska innehålla uppgifter om var och när djuret har dödats, omhän- dertagits eller påträffats.184 När Polismyndigheten har tagit emot en anmälan ska den se till att djuret tas om hand.185

12.16.2 Överträdelseärende om tumlare

EU-kommissionen lämnade en formell underrättelse till Sverige den 3 juli 2020186 där man anser att Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG vad gäller skydd av marina däggdjur (tumlare) från fiskeverksamhet i Sverige. Sverige svarade på den formella underrättelsen den 2 oktober 2020.

Kommissionen anser i den formella underrättelsen att Sverige bland annat inte har införlivat artikel 12.4 i art- och habitatdirektivet på ett korrekt sätt.187 Regeringen har i svaret till kommissionen instämt i kommissionens bedömning såvitt gäller införlivandet av artikel 12.4 och angett följande:

181Björn, varg, järv, lo, myskoxe, fjällräv, utter, valar, fiskgjuse, bivråk, tornuggla, hökuggla, berg- uv, fjälluggla, lappuggla, slaguggla, rördrom, lunnefågel, salskrake, svarthalsad dopping, skär- fläcka, gråspett, vitryggig hackspett, mellanspett, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, sommar- gylling, fjällgås, skräntärna, svarttärna, storkar, örnar, glador, falkar och kärrhökar samt älg eller hjort när det är fredat.

18233 § jaktförordningen (1987:905).

18336 § (jaktförordningen (1987:905).

18437 § jaktförordningen (1987:905).

18538 § jaktförordningen (1987:905).

186Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882.

187se särskilt styckena 69–71.

1121

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Kommissionen anger att enligt den information kommissionen har till- gång till har artikel 12.4 i direktivet införlivats genom 65 § artskydds- förordningen (2007:845). Eftersom det inte finns något klart och tyd- ligt krav på införande av ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av arter som förtecknas i bilaga 4 a till habitat- direktivet anser kommissionen att artikel 12.4 i direktivet inte har inför- livats på ett korrekt sätt.

Genomförande av artikel 12.4 har skett bl.a. genom 65 § artskydds- förordningen (2007:845). Skyldigheten i artikel 12.4 att införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande har genom- förts i 65 § första stycket genom att det föreskrivs att ett rapporterings- system ska inrättas. Artikel 12.4 har förutom genom 65 § artskyddsför- ordningen genomförts genom bl.a. 33, 36, 37 och 38 §§ jaktförordningen (1987:905), i vilka regleras det vilt som tillfaller staten, bl.a. valar. Regler- ingen innebär att den som har påträffat dött sådant djur eller har om- händertagit eller dödat ett sådant djur vid annat än tillåten jakt ska anmäla detta till Polisen. Polisen ska se till att djuret tas om hand. Den som under- låter att anmäla upphittat vilt döms till böter.

Det är riktigt, som kommissionen anför, att begreppet övervakning innefattar mer än passiv rapportering. Regeringen avser att omedelbart påbörja ett arbete för att förbättra genomförandet av artikel 12.4. Reger- ingen bedömer att förslag till förbättrat införlivande av artikel 12.4 kan redovisas till kommissionen före utgången av 2021.

EU-kommissionen skriver i den formella underrättelsen under rubri- ken ”Sveriges underlåtenhet att inrätta ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande” följande.

Enligt artikel 12.4 ska det genom övervakning säkerställas att uppgifter om oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande samlas in, och mot bak- grund av övervakningsresultaten ska medlemsstaterna fastställa om det behövs forsknings- eller bevarandeåtgärder för att säkerställa att oav- siktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Systematisk övervakning och insamling av upp- gifter om oavsiktliga fångster är därför en nödvändig förutsättning för upprättandet och genomförandet av förebyggande åtgärder för att för- hindra sådana negativa följder och för att säkerställa en hög skyddsnivå för den strikt skyddade arten.

Såsom domstolen har påpekat kräver inrättandet av ett system för skydd av arter i enlighet med habitatdirektivet inte enbart att åtgärder vidtas, utan även – och framför allt – att de faktiskt genomförs.

Inrättandet och det faktiska genomförandet av den övervakning av bifångster som föreskrivs i artikel 12.4 ska framför allt styras av behovet av att fastställa om det, på grundval av uppgifter om frekvens och inten- sitet av bifångst, kommer att krävas bevarandeåtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte har någon betydande negativ påverkan på den berörda arten. En faktisk övervakning gör det

1122

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

således möjligt att ge skyldigheterna full verkan, i enlighet med artikel 12.4 andra meningen.

Kommissionen anser därför att varje system för övervakning av fångst och dödande måste ge en tillfredsställande uppskattning av omfatt- ningen av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av skyddade arter, med en hög grad av tillförlitlighet. Det måste omfatta alla de fisken där bifångster är kända eller misstänks förekomma, och ett stort antal fartyg måste ingå i provurvalet för att kunna ge resultat med tillräcklig statis- tisk styrka för att möjliggöra en tillförlitlig bedömning av hur arters be- varandestatus påverkas.

EU-kommissionen noterar vidare att Sverige inte har haft ett system för övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande och fokuserar i ärendet på bifångst av tumlare.

12.16.3 Kunskapskravet och ansvar för övervakning

Enligt 2 kap. 2 § miljöbalken ska alla som bedriver eller avser att be- driva en verksamhet eller vidta en åtgärd skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och om- fattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kunskapskravet innebär bland annat en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verk- samheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön. Kunskapskravet gäller även vid den löpande driften av en verksamhet, eller då en åtgärd genomförs.188

Av 26 kap. 19 § miljöbalken följer att den som bedriver verksam- het eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Vidare ska den som bedriver sådan verksamhet eller vid- tar sådan åtgärd genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på mil- jön. Den ska också lämna förslag till kontrollprogram eller förbätt- rande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontrollen.

Att övervaka i vilken utsträckning en åtgärd eller verksamhet oav- siktligt dödar eller fångar djur är nödvändigt för att kunna utvärdera

188Kruse (JUNO, Karnov) Kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken.

1123

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

vidtagna försiktighetsmått samt förebygga eller motverka sådana verkningar. Övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande ska därför kopplas till kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken, som en del i vad en verksamhetsutövare eller markägare behöver känna till och kontrollera i sin verksamhet.

Eftersom kraven på övervakning måste anses följa av 2 kap. 2 § miljöbalken ska även 2 kap. 7 § miljöbalken tillämpas så att en rim- lighetsavvägning görs. Vilka krav som kan ställas på övervakning skil- jer sig alltså åt med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för artförvaltningens mål ska härvid också be- aktas. Övervakning och rapportering bör också ses som en nödvändig del i adaptiv förvaltning av fridlysta arter, där data från övervakningen ska ligga till grund för hänsynsåtgärder, skötsel och andra anpass- ningar som behövs för att arterna ska bibehålla eller återuppnå en god bevarandestatus. Därför är det viktigt att myndigheterna som ansvarar för förvaltningen har rättsliga möjligheter att ställa krav på att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet övervakar oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande.

12.16.4Djurarter som ska övervakas framgår av bilaga IV a till livsmiljödirektivet

Av de djurarter som omfattas av bilaga IV a finns eller kan 63 arter förekomma i Sverige. I tabellen nedan anges också om det finns åt- gärdsprogram för hotade arter (ÅGP) för arten.

1124

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Tabell 12.3 Livsmiljödirektivets bilaga IV a – arter som finns eller kan förekomma tillfälligt i Sverige

Arter för vilka medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande

Artgrupp	Svenskt artnamn	Vetenskapligt namn	ÅGP finns
			för arten
blötdjur	tjockskalig målarmussla	Unio crassus	ÅGP
blötdjur	sirlig skivsnäcka	Anisus vorticulus

fladdermöss	barbastell	Barbastella barbastellus	ÅGP
fladdermöss	Bechsteins fladdermus	Myotis bechsteinii

fladdermöss	brunlångöra	Plecotus auritus
fladdermöss	dammfladdermus	Myotis dasycneme

fladdermöss	dvärgpipistrell	Pipistrellus pygmaeus
fladdermöss	fransfladdermus	Myotis nattereri

fladdermöss	grålångöra	Plecotus austriacus
fladdermöss	gråskimlig fladdermus	Vespertilio murinus

fladdermöss	mindre brunfladdermus	Nyctalus leisleri
fladdermöss	mustaschfladdermus	Myotis mystacinus

fladdermöss	nordfladdermus	Eptesicus nilssonii
fladdermöss	nymffladdermus	Myotis alcathoe

fladdermöss	större brunfladdermus	Nyctalus noctula
fladdermöss	större musöra	Myotis myotis
fladdermöss	sydfladdermus	Eptesicus serotinus
fladdermöss	sydpipistrell	Pipistrellus pipistrellus

fladdermöss	tajgafladdermus	Myotis brandtii
fladdermöss	trollpipistrell	Pipistrellus nathusii
fladdermöss	vattenfladdermus	Myotis daubentonii
gnagare	buskmus	Sicista betulina
gnagare	hasselmus	Muscardinus avellanarius
groddjur	gölgroda	Pelophylax lessonae	ÅGP

groddjur	klockgroda	Bombina bombina	ÅGP (avslutat)
groddjur	långbensgroda	Rana dalmatina	ÅGP
groddjur	lökgroda	Pelobates fuscus	ÅGP
groddjur	lövgroda	Hyla arborea	ÅGP (avslutat)
groddjur	åkergroda	Rana arvalis
groddjur	strandpadda	Epidalea calamita	ÅGP
groddjur	större vattensalamander	Triturus cristatus	ÅGP (avslutat)
groddjur	grönfläckig padda	Bufotes viridis	ÅGP
insekter	apollofjäril	Parnassius apollo
insekter	asknätfjäril	Euphydryas maturna	ÅGP
insekter	mnemosynefjäril	Parnassius mnemosyne	ÅGP
insekter	läderbagge	Osmoderma eremita	ÅGP

1125

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Artgrupp	Svenskt artnamn	Vetenskapligt namn	ÅGP finns
			för arten

reptiler	hasselsnok	Coronella austriaca
reptiler	sandödla	Lacerta agilis	ÅGP

rovdjur	brunbjörn	Ursus arctos
rovdjur	fjällräv	Vulpes lagopus	ÅGP
rovdjur	lo	Lynx lynx
rovdjur	utter	Lutra lutra	ÅGP
rovdjur	varg	Canis lupus
sälar	vikare	Pusa hispida

valar	blåval	Balaenoptera musculus
valar	grindval	Globicephala melas
valar	halvspäckhuggare	Pseudorca crassidens
valar	kaskelot	Physeter macrocephalus
valar	knölval	Megaptera novaeangliae
valar	nordlig näbbval	Hyperoodon ampullatus
valar	Rissos delfin	Grampus griseus
valar	sadeldelfin	Delphinus delphis
valar	sillval	Balaenoptera physalus
valar	småhuvudval	Ziphius cavirostris
valar	Sowerbys näbbval	Mesoplodon bidens
valar	späckhuggare	Orcinus orca
valar	strimmig delfin	Stenella coeruleoalba
valar	vikval	Balaenoptera acutorostrata

valar	vitnos	Lagenorhynchus albirostris
valar	vitsiding	Lagenorhynchus acutus
valar	vitval	Delphinapterus leucas
valar	öresvin	Tursiops truncatus
valar	tumlare	Phocoena phocoena	ÅGP

Källa: SLU Artdatabanken.

12.16.5 Om oavsiktligt dödande av berörda arter

Oavsiktligt dödande kan betecknas som oförutsedda, oönskade hän- delser där övervakning ger kunskapsunderlag för försiktighetsmått, hänsynsåtgärder och proaktiv förvaltning som kan användas för att förebygga framtida dödande. För att kunna förebygga framtida oav- siktligt dödande måste först förekomsten av oavsiktligt dödande studeras genom att arterna övervakas och resultaten redovisas.

För arter som har tämligen stationära populationer bör det vara ganska lätt att bedöma vilka typer av oavsiktligt dödande som kan

1126

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

förekomma och avgöra om övervakning är motiverad och i så fall i vilken utsträckning och på vilket sätt. I sådana fall är artens individer mer eller mindre stationära men de kan påverkas av rörliga verk- samheter som exempelvis bilar eller tåg från närbelägna vägar/järn- vägar eller verksamheter som tillkommer på platser där arten finns. Stationära artgrupper är främst fjärilar och läderbagge, groddjur, blöt- djur (även om larverna kan vara rörliga i ett skede) hassel- och busk- mus, hasselsnok samt sandödla.

Bland de mest utpräglat stationära arterna kan nämnas musslor, när dessa har etablerat sig på en plats. Musslornas larver kan dock betecknas som rörliga, genom att de under en period lever som para- siter på gälar till fiskar. Ett av de främsta hoten mot musslornas sprid- ning till nya miljöer är därmed vandringshinder i vattendrag, som medför att fisk inte kan passera och sprida larverna. Det krävs också att rätt fiskart finns tillgänglig, exempelvis finns en handfull olika möj- liga värdfiskar för tjockskalig målarmussla, bland annat elritsa, sarv, storspigg, stensimpa och abborre.

Vuxna musslor är alltså helt bundna till sin befintliga miljö. De enskilda individerna kan bli mycket gamla, upp emot 70 år för tjock- skalig målarmussla, vilket innebär att arten kan finnas kvar på en plats långt efter att de ekologiska förutsättningarna för artens fortsatta existens har försvunnit (så kallat utdöendeskuld). De vuxna indi- viderna hotas främst av rensningar av vattendrag då individerna grävs upp. De kan även hotas av torrläggning, övergödning av vattnet, syre- brist, utsläpp av föroreningar eller igenslamning av bottnar. Även av- verkning av träd i strandzonen kan påverka negativt189.

Även läderbagge är ytterst stationär och förekommer främst i en- staka ihåliga träd. Larverna lever inne i träden och även vuxna indivi- der håller sig helst på eller i närheten av lämpliga träd. Forskning har visat att skalbaggarna i många fall troligen aldrig lämnar trädet de kläcktes i och det är sällsynt att en individ flyger längre bort från kläckningsträdet än 500 meter. Eftersom de vuxna individerna inte gärna förflyttar sig längre sträckor är arten svårspridd, vilket är en av orsakerna till att den är sällsynt. Individerna kan alltså förväntas hålla sig på eller nära runt lämpliga träd, vilket minskar risken för att de oavsiktlig löper risk att dödas av till exempel biltrafik eller olika typer av verksamheter. Största hotet mot arten är brist på lämpliga träd

189Naturvårdsverket (2006), Åtgärdsprogram för bevarande av tjockskalig målarmussla, s. 6.

1127

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

eller att träd där arten lever avverkas.190 Eftersom arten endast lever i mulm (trämjöl) i grova, ihåliga lövträd bör det vara möjligt att iden- tifiera tänkbara värdträd, som även utan förekomst av läderbagge bör betraktas som värdefulla för den biologiska mångfalden. Nuvarande lokaler utgörs ofta av trädbärande slåtter- och betesmarker, alléer, parker och gamla fruktodlingar.191

Valar och fladdermöss bedöms i högre grad vara migrerande. För dessa djur kan eventuell påverkan inte i samma grad knytas till speci- fika lokala förutsättningar. Här kan det i stället handla om att djuren söker sig till miljöer där de kan utsättas för risker, eller att de hamnar där av misstag. Valar och sälar hotas främst av oavsiktlig fångst i sam- band med fiske.

Även om rovdjur kan ha revir där de uppehåller sig är dessa om- råden så stora att det inte går att förutsäga var djuren kan befinna sig, såvida man inte GPS-märker djuren. Varg och lodjur kan vinter- tid söka sig till plogade vägar och järnvägsspår, när snödjupet gör det energikrävande att ta sig fram i den omgivande terrängen. Samtidigt utsätter sig då djuren för risken att bli påkörda av fordon. Det händer att andra djur, till exempel renar och älgar, söker sig till plogade om- råden av samma skäl. Om dessa blir påkörda kan rovdjur lockas dit för att äta av kadavren, och därmed i sin tur riskera påkörning. Utter är ett annat exempel på djur som i ökande grad dödas av trafik.

Övervakning av djur utmed järnvägsspår är svårt, främst i norra Sverige, där vinterns mörker och snö kan medföra att en lokförare inte ens noterar om tåget kör på ett djur. I de fall en påkörning note- ras är det kanske inte möjligt att med säkerhet säga vilket slags djur det var. I glesbefolkade trakter med långa avstånd är det sällan möj- ligt att kontrollera eller eftersöka ett tågdödat djur. Ett snabbgående eller tungt lastat tåg har lång bromssträcka, upp till ett par kilometer, och det är inte alltid möjligt att med exakthet bestämma platsen för en kollision med ett djur. Eventuella kadaver kan snabbt bli över- snöade, uppätna eller dras in i skogen av andra rovdjur. Det är alltså inte säkert att ett kadaver kan återfinnas.

Det är känt att fladdermöss kan dödas av vindkraftverk, där de söker efter insekter. För att kunna övervaka hur många djur som dödas, och vilka arter de tillhör, krävs dock i det närmaste kontinuer- lig övervakning med hund varje dygn, eftersom en död fladdermus

190Naturvårdsverket (2014), Åtgärdsprogram för läderbagge, 2014–2018.

191SLU Artdatabanken, Artfakta: läderbagge, 2021-04-07.

1128

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

är svår att hitta i naturmark och kroppen sannolikt inte ligger kvar mer än något eller några dygn. Det är svårt att se hur sådan över- vakning kan ske. Ljudscanning av fladdermusläten med inspelande ultraljudsdetektorer, så kallade autoboxar, kan förmodligen påvisa vilka arter som vistas i området, men det säger inte så mycket om hur ofta individer dödas. Sett över en längre period om ett antal år kan troligen sådana undersökningar ändå påvisa om arterna i områ- det ökar eller minskar.

Groddjur får betecknas som tämligen stationära, men de förflyt- tar sig ändå några hundratal meter i terrängen varje år mellan över- vintringsplatser, vattensamlingar för lek och äggläggning samt födo- söksområden sommartid. Riskerna vid dessa förflyttningar är främst kopplade till fordonstrafik, i de fall djurens måste passera över vägar under sina säsongsvandringar. Vissa av groddjuren väljer ibland att etablera sig i grustäkter, där det finns vattensamlingar. Här kan de vuxna djuren dödas av fordonskörning medan rom och larver kan dödas om en tillfällig vattensamling dräneras bort. Vuxna djur övervintrar ned- grävda, och om täkten utökas vintertid kan djur i dvala dödas. På samma sätt kan sandödla påverkas i eller i närheten av sand- och grustäkter.

Hasselsnok är stationär och största risken är troligen att den kan bli misstagen för en huggorm och ihjälslagen.

Hassel- och buskmus hotas främst av röjningar av lövbuskar i betes- mark och skog, men också av att livsmiljöerna försvinner genom ex- ploatering. Oavsiktligt dödande sker antagligen främst genom tam- katter och hundar i områden där mössen finns.

12.16.6 Fåglar

Utredningen noterar att någon bestämmelse som motsvarar livs- miljödirektivets artikel 12.4 inte finns i fågeldirektivet. Emellertid har kommissionen tagit fram en handlingsplan som vänder sig till Europa- parlamentet och rådet för att minska oavsiktliga fångster av havs- fåglar i fiskeredskap.192 De EU-rättsliga dokument som utredningen tagit del av, och som i någon mån handlar om övervakning av fåglar, riktar sig emellertid inte till medlemsstaterna, eller också ryms de

192Meddelande från kommissionen till europaparlamentet och rådet, Handlingsplan för att minska oavsiktliga fångster av havsfåglar i fiskeredskap /* COM/2012/0665 final *.

1129

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

inom fiskelagstiftningen. Därmed faller detta utanför vad vi kan ut- reda och lägga förslag om.193

12.16.7Förslag: Myndigheter får förelägga eller meddela villkor om övervakning eller rapportering

Utredningens förslag: Det ska införas regler om skyldighet att i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådan art som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet samt om att markägare, befälhavare med flera ska vara skyldiga att anmäla om de hittar döda eller fångade djur av sådana arter. Det är ytterst myndig- heterna som ska erinra om detta ansvar genom förelägganden och villkor.

Som redovisats ovan kan fridlysta arter hotas av olika former av oav- siktligt dödande. Beroende på art och verksamhet ser möjligheterna att övervaka sådant dödande mycket olika ut. Här måste en avväg- ning göras i varje enskilt fall rörande vilka övervakningsmöjligheter som finns, och vilka som är rimliga att använda. Myndigheten an- svarar här för att den som söker tillstånd, eller som blir föremål för tillsyn, medvetandegörs om övervakningsansvaret. Myndigheten ska också försäkra sig om att verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Myndigheten får härvid, i samband med tillståndsprövning, föreskriva om villkor eller, i samband med tillsyn eller efter anmälan, förelägga om sådan övervakning samt in- rapportering av övervakningens resultat.

193https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D0848 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52012DC0665 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R1004 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1241.

1130

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

12.16.8Förslag: Havs- och vattenmyndigheten

och Naturvårdsverket ska ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande

Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande.

Utredningen konstaterar att det kommer att behövas vägledning an- gående hur övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande ska gå till. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket ska därför få i uppdrag att i samverkan ta fram sådan vägledning, som ska omfatta både land- och vattenmiljöer.

Utredningen bedömer att båda myndigheterna behöver resurs- förstärkning motsvarande en halv årsarbetskraft vardera som en tids- begränsad insats för att ta fram vägledningen.

12.16.9Förslag: MKB ska innehålla förslag på övervakningssystem

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse som an- ger att om verksamheten kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen inne- hålla förslag på hur detta ska övervakas. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd) att förmåga att över- vaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras.

Mot bakgrund av livsmiljödirektivets krav på övervakningssystem måste kunskapsunderlaget även omfatta hur man som aktör (verksamhets- utövare eller den som avser vidta en åtgärd) avser övervaka oav- siktligt dödande och oavsiktlig fångst rörande de arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. I och med den regionala variatio- nen måste även själva övervakningssystemet vara flexibelt och variera med de regionala och lokala förutsättningarna. Möjligheten att över- vaka och lämpliga metoder för övervakning varierar på motsvarande

1131

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

sätt med ungefär samma variabler. Bedömer man själv, som verksam- hetsutövare (eller vidtagare av åtgärd) att förmåga att övervaka oav- siktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och för- klaras.

Redan i dag följer av 6 kap. 35 § miljöbalken att miljökonsekvens- beskrivningen ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedöm- ning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser (p. 4) samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna (p. 5). Häri innefattas bland annat åtgärdens eller verksamhetens inverkan på arter som omfattas av fridlysningsbestämmelserna samt vilka åtgärder som planeras för att avhjälpa otillåten inverkan.

12.17Förslag: Utred artskyddets tillämpning i jordbruket och havs- och vattenmiljöer

Utredningens förslag: Jordbruksverket ska få i uppdrag att ut- reda frågan om artskyddets tillämpning inom jordbruket.

Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att utreda frå- gan om artskyddets tillämpning i havs- och vattenmiljöer.

Havs- och vattenmyndigheten

Utredningen konstaterar att det inte ingår i vårt uppdrag att närmare utreda tillämpningen av skyddet för fredade och hotade arter och deras livsmiljöer i vattenområden, eftersom regelverket för fiske inte ska omfattas av vårt arbete. Vi konstaterar också att frågan om skydd och bevarande av arter och livsmiljöer i vatten är komplex och in- volverar omfattande regelverk, bland annat EU:s gemensamma fiske- politik. Utredningen bedömer dock att frågan om artskydd och skydd för arters livsmiljöer i vattenområden bör utredas vidare, och föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får ett sådant uppdrag.

Utredningen konstaterar också att enligt instruktionen för Havs- och vattenmyndigheten ska myndigheten särskilt inom sitt ansvars- område ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor

1132

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav.194 Havs- och vatten- myndigheten har dock inget informationsansvar för geografisk in- formation för vare sig livsmiljöer och biotoper i vatten eller för arters utbredning i vattenområden, förutom vad gäller fiskförekomster.195

Jordbruksverket

Utredningen konstaterar att det inte har varit möjligt att inom ramen för vårt arbete klargöra på vilket sätt skydd av hotade arter och deras livsmiljöer kan tillämpas fullt ut inom jordbruket. Vi konstaterar att frågan är mycket komplex och involverar omfattande regelverk, bland annat EU:s gemensamma jordbrukspolitik CAP. Utredningen be- dömer dock att frågan om artskydd och skydd för arters livsmiljöer i odlingslandskap och jordbruk bör utredas vidare, och föreslår att Jordbruksverket får ett sådant uppdrag.

12.18Förslag: Utred föreskrifter om att luftledningar för el ska säkras mot risker för fågellivet

Utredningens förslag: Regeringen ska utreda att införa före- skrifter om att luftledningar för el-överföring ska säkras mot ris- ker för fågellivet från kollisioner med linor och elolyckor

Luftledningar för kraftöverföring kan utgöra risker för fåglar, vilket uppmärksammas i en resolution till konventionen om skydd av flyt- tande vilda djur (CMS). Även Bernkonventionen uppmärksammar luftledningar som en risk för fågellivet. Riskerna är dels att fåglar kan flyga på linor och skada sig, dels att fåglar kan orsaka kortslutning om de kommer åt strömförande delar av anläggningen. Riskerna för påflygning är störst för större kraftledningar medan riskerna för kortslutning är störst i lokalnät.

Vi menar att det finns skäl att införa en föreskrift med det inne- håll vi föreslår, men anser att förslaget behöver utredas ytterligare.

1945 § förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

1953 kap. 30–31 §§ förordning (2010:1770) om geografisk information.

1133

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Kollisioner med ledningar

Riskerna för kollision med luftledningar är störst för större fåglar som inte har så god manövreringsförmåga, exempelvis svanar, gäss, storkar, tranor och hönsfåglar. Rovfåglar har god manövreringsför- måga och bra syn och har därmed lättare att undvika kollisioner med ledningar. Småfåglar kan också kollidera med ledningar, men det sker troligen i förhållandevis liten omfattning. Risken för kollisions- olyckor är högre i områden där många fåglar vistas, exempelvis vid kustområden, våtmarker, större vattendrag och bergsryggar. Likaså är riskerna större i områden där fåglar rastar eller flyger mellan födo- söksområden och övernattningsområden samt områden där många flyttande fåglar passerar.

Kollisioner kan undvikas genom exempelvis att man vid planering av nya ledningar tar hänsyn till fågellivet och undviker att tillskapa risker, men också genom att den geometriska placeringen av linorna kan minska risken för påflygning. Det finns också olika typer av så kallade fågelavvisare, som kan placeras på ledningar för att öka led- ningarnas synlighet för fåglar.

El-död

El-överföring genom kortslutning kan ske om stora fåglar kommer åt flera strömförande luftlinor samtidigt vid en kollision. Kortslutn- ing kan också inträffa när en fågel sätter sig på en stolpe eller ledning intill strömförande delar av anläggningen, där kroppen eller till och med en avföringsstråle kan orsaka strömöverföring. Det kan finnas risk för markbränder om en brinnande fågel faller ner från en ledning eller stolpe. Det finns också risk att anläggningen skadas.

Riskerna för kortslutning gäller både för kraftledningar och för kontaktledningar över tåg. Enligt CMS-resolutionen är riskerna för el-överföring störst i fråga om så kallade medium-voltage-ledningar, men även kontaktledningar över järnvägar kan utgöra en risk. I svenska anläggningar motsvarar medium-voltage-ledningar ledningar i lokala nät, vilket innebär storleksordningen 40 kV och mindre. Det påpe- kas i resolutionen att det finns tekniska lösningar för att minska ris- kerna och i ett separat dokument finns samlat olika typer av åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna.

1134

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) och Ringmärknings- centralen vid Naturhistoriska riksmuseet i Stockholm gör gällande att strömgenomgång orsakar mer än 40 procent av den kända dödlig- heten hos flera svenska ugglearter.

Trafikverket beskriver i en rapport att fåglar står för cirka 7 pro- cent av de tågstörande felen, i bekräftade fall. Troligen finns det ut- över detta ett mörkertal där störningar orsakas av fåglar utan att det kan bekräftas. Trafikverket planerar förbättringar för att minska pro- blemet med skador i kontaktledningar som uppstår på grund av fåg- lar och har tagit fram en rapport som beskriver problemen och olika tekniska lösningar.

Tyskland har infört följande bestämmelse i sin federala natur- vårdslag (5 kap. 41 § BNat SchG). Länderna får inte avvika från den federala lagen, utom där det anges att de får ha strängare regler.

Vid nyanläggning ska stolpar och teknisk utrustning för medium-volt- linor säkras så att fåglar skyddas mot elstötar. Även existerande stolpar ska säkras (senast 2012-12-31) om de kan utgöra en hög risk för fåglar. Gäller inte för kontaktledningar vid tåg.

12.18.1 Utredningens överväganden

Utredningen noterar att Sverige har mer än 500 000 km kraftled- ningar. Eftersom forskning visar att riskerna för fågellivet inte är för- sumbara, vad gäller kollisioner med ledningar eller el-död vid kon- takt med strömförande delar av anläggningar, bedömer utredningen att det finns skäl att minska riskerna för fågellivet. Utredningen kon- staterar vidare att kraftledningar och kontaktledningar för tåg som är utformade för att vara säkra för fåglar även ger säkrare el-leveran- ser och minskar riskerna för störningar i samhällsviktiga funktioner.

Utredningen bedömer att det vore önskvärt att införa en bestäm- melse liknande den som finns i Tyskland, i syfte att påskynda en övergång till säkrare anläggningar i nät som ägs av olika aktörer. Vi konstaterar dock att utformningen av en sådan bestämmelse behöver utredas vidare, med hänsyn till att det kan behövas ändringar i regler som gäller koncessionsprövningar i ellagen (1997:857). Det kan dels behövas en koppling mellan ellagen och 8 kap. miljöbalken, men det kan också vara så att det finns annan författning än artskyddsförord- ningen som lämpar sig bättre för regleringen.

1135

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Utredningen har inte haft möjlighet att utreda detta men föreslår att regeringen gör så inom ramen för det bemyndigande vi föreslagit gällande generella föreskrifter.

12.19Förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt att upphäva gamla fridlysningsbeslut

Utredningens förslag: En bestämmelse införs som ger myndig- heter rätt att upphäva gamla beslut om fridlysning.

Under närmare 100 år var fridlysningsbesluten uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nuvarande art- skyddsförordningen trädde i kraft 2008 samlades alla beslut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen.

Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regio- nala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med den nuvarande artskyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvun- nit i samband med att äldre lagar har upphävts. Det bör därför in- föras ett begränsat bemyndigande som gör det möjligt för länsstyrel- serna att upphäva äldre, inaktuella beslut.

När naturvårdslagen beslutades 1964 infördes en övergångsbestäm- melse i 45 § som innebar att fridlysningsbeslut som tagits med stöd av äldre lagar skulle anses vara beslutade enligt motsvarande bestäm- melser i den nya lagen. Därmed skulle alla beslut om fridlysning som fattas med stöd av 1909 eller 1952 års lagar betraktas som gällande med stöd av motsvarande bestämmelser i naturvårdslagen.

I lag (1998:811) om införande av miljöbalken meddelas i 3 § att om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestämmel- ser som har ersatts genom bestämmelser i miljöbalken eller i infö- randelagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas. Enligt 4 § samma lag ska föreskrifter som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i bal- ken, om de har meddelats med stöd av bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i en äldre lag. Naturvårds- lagen är en av de lagar som ersätts av miljöbalken och som listas i 2 § lagen om införande av miljöbalken. Beslut om fridlysning som har

1136

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

tagits av länsstyrelser, med stöd antingen av naturvårdslagen eller miljöbalken, gäller alltså fortfarande med stöd av miljöbalken, i den mån de inte har upphävts.

Den nuvarande artskyddsförordningen (2007:845) trädde i kraft den 1 januari 2008, då den äldre artskyddsförordningen (1998:179) upphörde att gälla. I den nya förordningen finns övergångsbestäm- melser vad gäller äldre föreskrifter som omfattas av övergångsbestäm- melser till miljöbalken. Regeringen har inte heller beslutat om upp- hävande av tidigare föreskrifter.

Eftersom det inte längre finns något bemyndigande för länssty- relserna kan äldre föreskrifter, som beslutats av dessa myndigheter, inte upphävas. Utredningen konstaterar därmed att det behöver in- föras en bestämmelse, så att myndigheter får rätt att upphäva frid- lysningsbeslut som inte längre är aktuella.

12.20Förslag: Nytt skäl för beslut om biotopskydd införs i förordningen om områdesskydd

Utredningens förslag: Livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter, både arter som omfattas av EU:s naturvårdsdirek- tiv och nationellt fridlysta arter, ska kunna skyddas genom att en ny grund införs för inrättande av biotopskydd. Ett sådant bioto- pskyddsområde ska omfatta minst 5 hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som om- rådet avser att bevara.

12.20.1 Nuvarande regelverk för biotopskydd

Biotopskyddsområde är en form av områdesskydd som kan använ- das för att skydda små mark- och vattenområden, biotoper, som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, eller som annars är särskilt skyddsvärda. Syftet med skyddet är att långsiktigt bevara och utveckla naturmiljöer som har särskilt stora värden för biologisk mångfald. Värdena kan till exempel utgöras av strukturer och funktioner som är viktiga för säll- synta djur- eller växtarter, eller områden som utgör tillflyktsorter,

1137

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

restbiotoper och spridningskorridorer i ett i övrigt ensartat eller frag- menterat landskap.

Enligt 7 kap. 11 § miljöbalken får regeringen, i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, meddela föreskrifter om

1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas.

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns sär- skilda skäl får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett område enligt första stycket 1, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet.

Det finns alltså två typer av biotopskyddsområden. Den ena typen omfattar ett antal lätt igenkännliga biotoper som är generellt skyd- dade i hela landet, oavsett var de finns och utan att det krävs särskilda beslut för varje område. För dessa generellt skyddade biotoper beta- las ingen ersättning till markägaren. Den andra typen av biotopskydd kan införas för särskilt utpekade områden genom beslut i enskilda fall av länsstyrelsen, kommunen eller Skogsstyrelsen. För biotopskydd som inrättas genom beslut i ett enskilt fall utgår ersättning till mark- ägaren. I denna utredning är det den senare skyddsformen som avses, det vill säga områden som kan skyddas genom beslut i enskilda fall.

Vad som kan skyddas som biotopskyddsområde regleras i förord- ningen om områdesskydd196 och, när det gäller skogsmark, i Skogs- styrelsens allmänna råd om områdesskydd. I Skogsstyrelsens allmänna råd definieras 19 olika skogstyper som kan skyddas med beslut om bio- topskyddsområde. Biotopskydd i skog ska enligt den nationella stra- tegin för formellt skydd av skog197 användas för:

196Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

197Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2017: Nationell strategi för formellt skydd av skog.

1138

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

•skydd av områden som normalt inte överstiger 20 hektar och som uppfyller biotopskyddskriterierna,

•områden som inte kräver skötselplan för förvaltningen.

Till skillnad från naturreservat innehåller ett beslut om biotopskydds- område inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden. Man får inte inom området be- driva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller över- skottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåt- gärder som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryng- ringsavverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av ham- lade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalk- ning, dikning och dikesrensning.198 Om det finns särskilda skäl, får Skogsstyrelsen bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet.

Lagstiftningen reglerar inte specifikt hur avgränsningen av ett biotopskyddsområde ska göras. Enligt Skogsstyrelsens nuvarande riktlinjer ska biotopskydd i skogsmark inte omfatta några skydds- zoner utan enbart en tydligt avgränsad biotop enligt de definierade områdestyper som framgår av förordningen för områdesskydd. Även Naturvårdsverkets vägledning om biotopskydd framhåller att bio- topskyddsområden vanligen inte ska omfatta skyddszoner.199

Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon skyddszon ska hän- syn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 § miljöbalken, tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför om- rådet, om dessa kan påverka naturvärdena. Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken vilket inne- bär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det in- trång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt

198SOU 2020:73, s. 188 som hänvisar till SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgär- der som kan skada naturmiljön.

199Naturvårdsverket (2012), Biotopskyddsområden, Handbok 2012:1, s. 55 och 59.

1139

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

7kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.200

12.20.2 Statistik om biotopskydd

Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kom- muner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden under perioden 1994–2020.

Utredningen har inte haft tillgång till uppgifter om ersättning för beslut som meddelats av länsstyrelser eller kommuner. Eftersom dessa är fåtaliga i sammanhanget, mindre än 2 procent av samtliga biotop- skydd, bedöms bristerna i underlaget vara försumbara.

Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för in- trången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktu- ella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med natur- typ och vilken del av landet som berörs.

Beslut om biotopskydd i skogsmark

Skogsstyrelsen och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan.

Skogsstyrelsen har under perioden 1994–2020 inrättat 8 615 skog- liga biotopskyddsområden, som framgår både av Skogsstyrelsens kart- verktyg Skogens pärlor och av Naturvårdsverkets kartverktyg Skyd- dad natur. Dessa omfattar sammanlagt drygt 32 000 hektar land, varav drygt 31 000 hektar produktiv skogsmark. Medelstorleken för dessa skogliga biotopskyddsområden är cirka 3,7 hektar.201 Genomsnittlig areal för Skogsstyrelsens biotopskydd är 3,8 hektar, och genomsnittlig ersättning är 83 300 kronor/hektar, där ersättningen motsvarar 125 pro- cent av marknadsvärdet på intrånget.202

200SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 188.

201SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 189 som hänvisar till Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 SM 2001, 2020-03-24.

202Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05.

1140

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kal- lade övriga biotopskydd har inrättats av kommuner under perioden 2013–2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark.

Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kom- muner är 4,6 hektar. Utredningen har inte haft tillgång till några upp- gifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd.

Beslut om övriga biotopskydd

För odlingslandskapet saknas sammanfattande data om alla biotop- skydd, främst på grund av att många värdefulla biotoper i odlings- landskapet omfattas av generellt biotopskydd för åkerholmar, odlings- rösen, småvatten, med mera. Eftersom skyddet är generellt saknas beslut i de enskilda fallen, och därmed finns ingen lätt tillgänglig sta- tistik över antalet objekt och deras storlek eller sammanlagda areal.

Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera Dessa övriga biotop- skydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som anges i bilagan.

Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av läns- styrelser. Dessa övriga biotopskyddsområden har till viss del inrättats i odlingslandskapet och utgör den informationskälla som är tillgäng- lig vad gäller nationell statistik för denna typ av biotopskydd.

Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bi- laga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller länssty- relsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälften av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förordningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog.

Sammantaget omfattar dessa övriga biotopskydd 362 hektar, var- av 64 hektar utgörs av vattenområden. Jämfört med biotopskydd i skogsmark omfattar alltså denna typ av biotopskydd endast en mindre del. Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hek-

1141

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

tar. Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersätt- ning för dessa biotopskydd.

Tabell 12.4 Anslag och kostnader för formellt områdesskydd 2015–2020

Kommunernas egna kostnader ingår inte, inte heller vissa länsstyrelsers arbete med skydd av tätortsnära natur

Inrättande av formellt	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
områdesskydd,
kostnad i tusental kr
(antal beslut inom
parentes)

Naturvårdsverket,
anslag för skydd av
värdefull natur (1:14,
tidigare 1:16)	955 391	1 343 500	1 268 000	1 418 000	978 000	870 700	1 680 700
Naturvårdsverket,					822 627
intrångsersättning till	805 600	1 167 08	1 096 83	1 241 61	822 627	694 396
markägare	(422)	7 (451)	7 (432)	9 (389)	(340)	(313)
Naturvårdsverket,	5 618			16 982	9 721
bidrag till kommuner	5 618	36 023	19 422	16 982	9 721	33 794
för skydd	(3)	(12)	(10)	(7)	(6)	(10)
Naturvårdsverket,		119	1 880		149	593
övriga biotopskydd,		119	1 880		149	593
statliga	(0)	(1)	(2)	(0)	(2)	(2)

Naturvårdsverket,	8 932	6 683	1 442	6 343	432	1 036
naturvårdsavtal	(43)	(29)	(16)	(15)	(12)	(8)
Skogsstyrelsen, kostnader
för intrångsersättning
och civilrättsliga avtal (1:2)	196 000	286 000	262 867	391 200	301 200	193 400	193 400

Skogsstyrelsen,	102 745	192 756	182 248	287 798	163 126	114 044
biotopskydd	(170)	(257)	(240)	(304)	(181)	(123)
Skogsstyrelsen,	29 141	36 288	28 205	30 014	9 113	10 451
naturvårdsavtal	(179)	(173)	(130)	(120)	(42)	(45)

Källor: Naturvårdsverkets årsredovisning 2016 (s. 77), 2018 (s. 88), 2019 (s. 68, 161) och 2020

(s. 70, 166), regleringsbrev 2021 samt utdrag ur kartverktyget Skyddad natur gällande beslutsdatum för övriga biotopskydd 2021-03-09. Kompletterande statistik via e-post 2021-04-15.

Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05, samt regleringsbrev för åren 2015–2021.

12.20.3 Utredningens överväganden

För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet mer sällan insamling eller plockning, utan förändringar som innebär att livs- miljön inte längre är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luft- fuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus eller hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekolo- giska funktioner som utgör grunden för arternas existens.

1142

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

Utredningen konstaterar att nuvarande områdesskydd som kan inrättas med stöd av 7 kap. miljöbalken givetvis leder till skydd av arters livsmiljöer, men utredningen konstaterar också att dessa skydds- former inte primärt är avsedda för skydd av mindre artförekomster. Den form av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som ligger när- mast till hands att använda för mindre naturområden är biotop- skydd, men det nuvarande regelverket tillåter endast skydd av vissa specifikt angivna biotoper/naturtyper. Med undantag för strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller nära hotade arter, eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad, saknas i dag möjlighet att bilda biotopskydd i om- råden där skälet för skydd främst är förekomsten av fridlysta arter.

Utredningen bedömer att det bör vara möjligt att utgå från be- fintliga regelverk för områdesskydd och med vissa justeringar an- passa dessa även för skydd av specifika, mindre artförekomster. De skyddsformer som bedöms vara särskilt lämpliga är biotopskydd samt naturvårdsavtal, där naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Biotopskydd kan inrättas för mindre natur- områden som inte kräver skötselplaner, och i skogsmark skyddas van- ligen enbart den värdefulla ytan utan skyddszoner eller utvecklings- mark. Naturvårdsavtal är alltid tidsbegränsade och brukar i skogsmark tillämpas lite friare så att även skyddszoner och utvecklingsmark kan ingå tillsammans med den yta som primärt ska skyddas.

Det generella biotopskyddet enligt 7 kap. 11 § miljöbalken, som gäl- ler för de områden som framgår av bilaga 1 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., bedöms inte vara använd- bart som skydd för fridlysta arter, eftersom denna skyddsform krä- ver att de områden som ska skyddas generellt kan definieras på ett entydigt sätt. Eftersom det inte är möjligt att med tillräcklig tydlig- het beskriva hur ett område som hyser fridlysta arter kan se ut, be- dömer utredningen att ett generellt biotopskydd inte är lämpligt som skyddsform.

Utredningen bedömer att tidsbegränsade naturvårdsavtal är den skyddsform som är lämpligast för skydd av områden som med rimlig säkerhet kommer att vara av betydelse för fridlysta arter under en begränsad tid. I de fall ett områdes betydelse för en fridlyst art sanno- likt kommer att vara bestående under lång tid kan i stället områdes- skydd i form av biotopskydd införas.

1143

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att avgränsa den exakta yta som krävs för att ett antal exemplar av fridlysta arter ska kunna bevaras på lång sikt. Därmed anser utredningen att det även för biotopskydd, i de fall skyddet specifikt avser fridlysta arters livs- miljöer, ska vara möjligt att inkludera sådana skyddszoner och ut- vecklingsmark som behövs för att säkra artens fortbestånd i det skyd- dade området. Många arter är beroende av stabila förhållanden, som exempelvis hög luftfuktighet. I kanter mot öppen mark eller andra naturtyper kan det uppstå zoner där naturtypen upplevs som orörd, men där känsliga arter ändå inte kan leva. Vissa arter gynnas av kant- zoner, som generellt är ljusare och torrare än sluten skog. Om syftet däremot är att bevara stabila förhållanden för särskilt identifierade arter i sluten skog, bör områden med troliga kanteffekter läggas till som skyddszoner, utöver den faktiska yta som ska bevaras. Den teo- retiska andelen kantzoner beror på formen av en yta, där ett cirkel- runt område ger mest andel kärnområde i förhållande till kantzonerna. Ett område format som en långsmal rektangel ger däremot förhål- landevis mycket kantzoner i förhållande till ett inre kärnområde.

Forskning på kanteffekter i skog visar att förhållandena kan på- verkas så långt in i skogen som 150 meter från kanten mot en öppen yta, men att graden av påverkan varierar beroende på vilka arter som studeras.203 Andra exempel på forskning om kanteffekter i skog visar på mätbara effekter cirka 50 meter in i skogen.204

För att uppnå stabila förhållanden kan det alltså behövas en skydds- zon för att den centrala delen av ett område ska bibehålla vissa ekologiska funktioner, som exempelvis hög luftfuktighet. Utredningen bedömer därmed att ett biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara minst 5 hektar stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt.205

Som räkneexempel kan vi föreställa oss att en art behöver en viss skoglig livsmiljö med stabila ekologiska förhållanden, exempelvis stabilt hög luftfuktighet. Artens livsmiljö riskerar att påverkas nega-

203Crockatt (2012). Are there edge effects on forest fungi and if so do they matter? Fungal Biology Reviews 26(s. 2–3):94–101.

204Moen och Jonsson (2003) Edge Effects on Liverworts and Lichens in Forest Patches in a Mosaic of Boreal Forest and Wetland Conservation Biology, p. 380–388.

205Jämför Skogsutredningens konstaterande att en önskvärd förändring i 7 kap. 11 § miljöbalken är möjlighet att i biotopskyddsområden inkludera även en viss areal utöver den skyddsvärda miljön eftersom det avsevärt skulle förbättra funktionaliteten i skyddsformen samt att en sådan förändring skulle även öka markägares förståelse för biotopskyddsområdets avgränsning (SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 615).

1144

SOU 2021:51

Förslag om nya fridlysningsregler

tivt av ändrade förhållanden, som exempelvis ökad solinstrålning, ökad exponering för vind, eller liknande. För att med god säkerhet skydda ett område där artens ekologiska förhållanden kan vara fortsatt stabila krävs en skyddszon mot omgivande marker. I denna skyddszon kan förändringar accepteras, utan att det ska påverka arten negativt, men kärnområdet ska inte förändras märkbart.

I diagrammet nedan åskådliggörs förenklat hur stor areal som behöver skyddas totalt, inklusive skyddszoner, för att ett tillräckligt stort kärnområde ska kunna ha fortsatt stabila ekologiska förhållan- den. X-axeln anger den önskvärda storleken på en intakt livsmiljö, Y-axeln hur stort ett område totalt behöver vara för att man ska upp- nå intakta skogliga förhållanden på den önskade arealen. Den undre linjen, med fyrkantssymboler, motsvarar en kanteffekt på 30 m, den övre linjen med punkter 50 m. För att skydda 1 hektar behövs 2,35 re- spektive 3,56 hektar yta, inklusive skyddszoner, och för att skydda 2 hektar behövs 3,79 respektive 5,29 ha. Modellen utgår från cirkel- ytor, i verkligheten är det naturligtvis mer komplicerat. Arters före- komster påverkas av många faktorer förutom av graden av exponering för sol och vind, exempelvis tillgång på substrat, storleken på arter- nas hemområde, populationsstorlek, etc. Exemplet visar ändå att det inte räcker med att bevara den fysiska plats där arten befinner sig för tillfället, utan tillräckliga skyddszoner behövs för att även de ekolo- giska funktionerna på platsen ska bevaras.

1145

Förslag om nya fridlysningsregler

SOU 2021:51

Figur 12.1 Areal inklusive skyddszoner som behövs för att skydda livsmiljön för en art

Exempel räknat på cirkeldiameter samt 30 resp. 50 meters skyddszon runt ett kärnområde

Areal inklusive kantzoner som behöver skyddas (ha)

11,00
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
0,00	1,00	2,00	3,00	4,00	5,00	6,00

Livsmiljöns storlek (ha)

30 m 50 m

Källa: SLU Artdatabanken 2021-04-07.

Utredningen bedömer alltså att ett sådant biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara minst 5 hektar stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt. Med en bedömning att eventuella kanteffekter når cirka 30 meter in skulle ett skyddat kärnområde om cirka 3 hektar då kunna ha mer långsiktigt stabila förhållanden. Med bedömning att kant- effekterna når cirka 50 meter in skulle kärnområdet omfatta 2 hektar.

Biotopskyddsområden är avsedda som ett långsiktigt skydd för överskådlig framtid, men i situationer där det inte längre är motiverat att låta skyddet kvarstå är det möjligt att upphäva skyddet av den myndighet som har fattat det ursprungliga beslutet.

Större områden med kända värden och skogliga värdekärnor bör liksom tidigare skyddas enligt nationella och regionala strategier för långsiktigt områdesskydd och därmed avsättas som nationalpark eller naturreservat.

1146

13 Förslag om ersättningsmodell

13.1Utredningens uppdrag och genomförande

Vad gäller frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar omfat- tar vårt uppdrag att ta ställning till om en rätt till ersättning bör in- föras i de fall pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras samt säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras.

13.1.1Skogsutredningen

Skogsutredningen konstaterar att biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs vilket i normalfallet förutsätter ett per- manent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livs- miljö. Skogsutredningen konstaterar vidare att det finns ett behov av att även kunna avsätta områden på kortare sikt vilket innebär att det behövs ett tidsbegränsat områdesskydd för förekomst av skyddsvärda arter som under en kortare tid förekommer i skog, som i sig saknar höga naturvärden. I dag saknas möjlighet att med formellt områdes- skydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård under en begränsad tid för ett specifikt ändamål. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter kan, enligt skogsutredningen, kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där förutsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för natur- vård under en begränsad tid. Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter ett antal år finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör, enligt skogsutredningen, kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som under en begränsad

1147

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

tid ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd. Skogsutredningen menar därför att denna fråga bör utredas inom Artskyddsutredningen eftersom behovet och utformningen av ett tidsbegränsat områdesskydd är nära förknippat med de övriga frågor som Artskyddsutredningen har att bedöma.1 I och med att våra förslag innebär att problematiken som beskrivs ovan hanteras, framför allt genom naturvårdsavtal eller genom möjligheten att inrätta biotopskydd för arters livsmiljöer, har

vivalt att inte gå vidare med Skogsutredningens förslag om tidsbe- gränsat områdesskydd. Anledningen till det utvecklas i konsekvens- beskrivningen, tillsammans med övriga alternativ som vi inte går vidare med.

13.1.2De skogspolitiska målen

Biologisk mångfald bevaras, som Skogsutredningen konstaterade, bland annat genom att säkerställa tillräckliga arealer. Bland annat. Något som lyfts och poängterats vid ett flertal tillfällen under utred- ningen är de skogspolitiska målen; att skogen ska ge hög och värde- full virkesproduktion och att skogens miljövärden ska bevaras och utvecklas. Målen anses lika viktiga och ska gå att förena. De samman- fattas ofta under devisen frihet under ansvar.2

Om man, mycket kort, ser till förarbetshistoriken sedan tidigt 1990-tal framträder följande. 1990 års skogspolitiska kommitté3 ut- talade bland annat följande rörande principer och förutsättningar för ett nationellt miljömål i skogen. Kommittén pekar på möjligheten att till exempel skapa skog med gamla träd genom avsättningar till reservat men poängterade att, enligt kommitténs mening, var ett bättre beaktande av de krav som ställs för biologisk mångfald över hela den skogsbrukade arealen en effektivare naturvård. Kommittén pekade här- vid på möjligheten att på ett genomtänkt sätt använda olika skogs- skötselmetoder för att öka variationen i skogen, förvisso i kombina- tion med avsättningar till reservat och avsättningar från skogägamas sida. Kommittén ansåg till exempel att trakthyggesbruk är en skogs- skötselmetod som passar väl i den boreala barrskogen där frekventa kraftiga störningar alltid förekommit men att metoder som innebär

1SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 613 ff.

2Se t.ex. Skogsstyrelsen; www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/du-och-din-skog/frihet-under-ansvar.

3SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.

1148

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

att man undviker kalhuggning kan vara speciellt intressanta inom områden som i en naturskog skulle präglas av långa skogliga kontinui- teter. Slutsatsen i den delen blev att avsättningen av reservat i statens regi måste därför ökas men att skogsägaren har ett ansvar för att med hänsyn till förutsättningarna söka gynna eller åtminstone bibehålla diversiteten och den biologiska mångfalden vid skogens brukande.4

Med hänvisning till Världskommissionen för miljö och utveck- lings rapport, Vår gemensamma framtid, lyftes att det är en felsyn att påstå att ekonomiska och ekologiska hänsyn nödvändigtvis skulle stå i motsättning till varandra. Produktionen måste integreras med hushållning med naturresurserna. Ansvaret för miljön måste läggas på de företag, organ och enskilda människor vars verksamheter ska- dar den samtidigt som myndigheterna ansvar för utvecklingen; alla måste göras ansvariga för en på lång sikt ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. En politik som skyddar skogen ger bättre föru- tsättningar på lång sikt att utveckla skogsnäringen.5

Efter att ha granskat olika alternativ med olika former och areal- storlekar av avsättningar med formellt skydd kom kommittén fram till att det rimligaste alternativet för miljöskydd i skogen var att kom- binera avsättningar av reservat med ett bruk av den övriga arealen med sikte på hög produktion och god miljövård, eftersom det inte borde leda till några speciella problem vad gäller allemansrättsligt eller mångsidigt bruk och nyttjande av skogen. Alternativet befanns lämp- ligast för att faktiskt kunna bedriva skogsbruk och för att kunna ut- nyttja skogsmarksarealen för att uppnå en hög produktion samtidigt som den biologiska mångfalden i skogsekosystemen bevaras. Slutsat- sen blev de jämställda målen som lika stor vikt ska läggas vid: pro- duktionsmålet och miljömålet.6

Kommittén delade härefter, beträffande skogsnäringens ansvar kontra statens ansvar för naturvårdsåtgärderna i skogen mellan när- ingen och staten, in skogsmarken efter behovet av hänsyn till miljön. Det handlade om vardagslandskapet (normal skogsmark) med nor- malt hänsynstagande till mera känsliga områden där det i högre grad

4SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 121.

5Ibid., s. 125. 1990 års skogspolitiska kommitté konstaterade härvid att många av de frågor och slutsatser Brundtlandkommissionen tar upp genomsyrat de beslut som den svenska riks- dagen har tagit om miljöfrågor och angav som exempel på detta proposition 1987/88:85 Miljö- politiken inför 1990-talet behandlad i jordbruksutskottets betänkande 1987/881Jou23 med samma namn. Aktuellast var proposition 1990/91:90 En god livsmiljö som behandlades i jord- bruksutskottets betänkande l990/91:JOU30 Miljöpolitiken.

6SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 130.

1149

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

handlar om bevarande och till naturreservat som handlar om säker- ställande.7 Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt domine- rande, bör ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så käns- liga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. Ju mer åtgärderna avser beva- rande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. Vid åtgärder som i huvudsak av- ser att främja rekreation och friluftsliv bör ansvaret åligga kommunen.8

Det var också den innebörd som Jordbruksutskottet läste in. En- ligt Jordbruksutskottet ska skogsbruket ska bedrivas effektivt och ansvarsfullt så att det ger en uthålligt god avkastning och så att skogs- markens naturgivna produktionsförmåga bevaras samt att den biolo- giska mångfalden och den genetiska variationen i skogen ska bevaras.9 Skogsägaren gavs förvisso större frihet i valet av skogsbruksåtgärder men får samtidigt ett större ansvar för att naturvårdsintressena till- godoses vilket kräver goda kunskaper om skogens ekologi. Utskot- tet förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag att slopa röjnings- och gallringsskyldigheten liksom skyldigheten att avverka mogen skog. Tvånget att upprätta skogsbruksplan slopades men skogs- ägaren skulle i avverkningsanmälan redovisa sin hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och det föreslogs att en miljökon- sekvensbeskrivning skulle krävas vid införande av nya skogsbruks- metoder och skogsodlingsmaterial. Det konstaterades vidare att den nya skogspolitiken kräver stora insatser, inte minst vidareutbildning av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk samt vikten av råd- givningsinsatser, vilka i ökad utsträckning skulle finansieras av skogs- ägaren.10 Departementschefen var i 1992/93 års proposition också mycket tydlig med att erinra om att riksdagen, i 1991 års miljöpoli- tiska beslut, bl.a. slog fast att förvaltande av naturen och den bio- logiska mångfalden bör bli ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätta statliga bidrag.11

7Ibid., s. 131.

8Ibid., s. 139.

9Jordbruksutskottets betänkande 1992/93:JOU15. En ny skogspolitik.

10Ibid.

11Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 44.

1150

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

13.1.3Uppdragets genomförande

Den ovan beskrivna ansvars- och kostnadsfördelningen har i nu gäl- lande rätt lösts genom att staten vid områdesskydd som inrättas för de mest skyddsvärda objekten betalar markägaren ersättning och gör det på ett, enligt vad vi har uppfattat, relativt konfliktfritt sätt. När det gäller det hänsyn till arterna och fridlysningsreglerna har situationen blivit mer komplicerad.

Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogsbruket anses ha skapat osäkerhet. Ett syfte med översynen är, enligt utredningsdirektiven, att förbättra legitimiteten för lagstift- ningen. Det framgår av direktiven att äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompen- sation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträck- ning de har rätt till [vår kursivering].12

Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i en ärendeprocess involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklusive fastighets- ägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna förutse hur långt- gående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersättning. Inskränk- ningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd.13

Vad som är nödvändigt för att uppnå ett artskydd som svarar mot arternas behov och Sveriges internationella åtaganden har redovisats i föregående kapitel. När det gäller rätten till ersättning har vi, i ut- formningen av våra förslag, satt in utredningsdirektiven i den kontext som ges av skogspolitikens två mål och de riktlinjer om kostnadsan- svar som drogs upp i samband med att de fattades. Det ger som ut- gångspunkt att i den mån myndigheter, vid en tillämpning av frid- lysningsreglerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter med så stort behov av helt intakta livsmiljöer att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. För

12Dir. 2020:58, s. 5.

13Dir. 2020:58, s. 6.

1151

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för områdes- skydd.

När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i var- dagslandskapet, är vår slutsats att de skogspolitiska målen pekar på att samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet är förutsatt, möjlig och önskvärd. De innebär frihet under ansvar där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden är ett normalt inslag i verk- samheten och som förutsätter ett stort mått av kunskap.

Vår utgångspunkt är alltså i första hand inte att söka efter nya möjligheter till områdesskydd (vi har heller inte uppfattat våra utred- ningsdirektiv som primärt inriktade på just områdesskydd) utan att med utgångspunkt i ett effektivt artskydd bidra till att skogspoliti- kens två mål kan nås. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte behövs, för det gör det. Det vi vill tydliggöra är att vår utgångspunkt är att mänskliga aktiviteter och andra arter måste kunna samexistera.14 En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst ska ligga på verksamhetsutövaren (såvida det inte hand- lar om de mest skyddsvärda objekten där det i praktiken kan komma att handla om områdesskydd).

13.2Befintlig ersättningsrätt i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken

Av 31 kap. 4 § miljöbalken följer av punkten 7 i nuvarande lydelse att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som inne- bär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller före- lägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet. Det finns ingen punkt som direkt hänvisar till bestäm- melser om artskydd.

Vi har tidigare redogjort översiktligt för ersättningsreglerna i 31 kap. 4 § miljöbalken samt för de kriterier som ska vara uppfyllda för att ersättning enligt den bestämmelsen ska aktualiseras. Det måste handla

14Vi vill i sammanhanget hänvisa till t.ex. Hannertz och Simonsson (2020), Skogens biologiska mångfald – om arter, miljöarbete och statistik, s. 78 som menar att den sparade hänsynen, de frivilliga avsättningarna samt den gröna infrastrukturen i improduktiva marker, kantzoner mot vatten och trädbärande kulturmarker, borde ge flertalet arter förutsättningar att leva vidare i det brukade landskapet.

1152

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

om avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Även om vi inser att det finns ett allmänt behov av klargörande av dessa kriterier (till exempel rörande vad som egent- ligen avses med berörd del av fastigheten), kommer vi inte att ytter- ligare analysera rekvisiten i sig eftersom utredningen är begränsad till artskyddet. En djupare analys, i syfte att avgränsa och identifiera dessas innebörd, skulle antagligen, direkt eller indirekt, komma att innebära en översyn av samtliga befintliga ersättningsbestämmelser i 31 kap. 4 § miljöbalken och det ligger utanför utredningens upp- drag. Av detta skäl kommer vi inte att gå in närmare på innebörden annat än om det är av direkt betydelse för våra förslag.

13.3Avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning inom berörd del av fastigheten

Inverkan på den pågående markanvändningen ska bestämmas endast med hänsyn till den berörda delen av fastigheten, inte till fastigheten i dess helhet. Enligt Bengtsson tillkom regeln som en politisk kom- promiss och den innebär en fördel för markägaren då även ett mindre intrång kan komma över kvalifikationsgränsen (avsevärt försvårat) om man hänför intrånget bara till de omedelbart berörda området. Regeln infördes 1994 i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och finns nu även i 31 kap. 4 § miljöbalken.15

Formuleringen berörd del innebär att även om ett intrång endast berör en liten del av fastigheten så kan intrånget ändå vara av bety- delse eftersom det är inverkan på bruket just av detta område, till exempel ett skogsbestånd eller ett åkerskifte som ska bedömas, inte på fastigheten i övrigt.16 Därtill kommer att hänsyn ska tas också till andra beslut som begränsat markanvändningen inom en tioårsperiod, till exempel enligt andra bestämmelser i plan- och bygglagen eller miljöbalken. Det som ska avgöras är om den sammanlagda effekten avsevärt försvårar markanvändningen, det är den ackumulerade ska- dan som är relevant. Enligt Bengtsson har de förts över till miljö- balken från äldre lagstiftning, fast de inte stämmer särskilt väl med balkens syfte. Det krävs dock konkreta beslut enligt vissa paragrafer för att skadan ska ackumuleras. Att markägaren redan fått inskränka

15Bengtsson. (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 251 som hänvisar till Bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 s. 147 ff., prop. 1997/98:45 I s. 554 ff.

16Bengtsson. a.a., s. 252.

1153

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

verksamheten enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. eller andra bestämmelser som inte berättigar till ersättning, till exempel strand- skyddsreglerna, tar man däremot inte hänsyn till.17

Enligt Bengtsson är motivuttalandena ganska oklara, och lär del- vis vara föråldrade, i vart fall beträffande ingrepp enligt miljöbalken. Dels bör, menar Bengtsson, hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken rim- ligen medföra att till exempel en lantbrukare eller skogsägare redan utan ett beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken är skyldig att utöva lantbruket eller skogsbruket på ett miljövänligt sätt. Vad ska då krävas för att hans markanvändning ska vara avsevärt försvårad genom beslutet?18

13.3.1Markanvändning kan inte anses försvårad av att man följer lagen

Markanvändning kan till att börja med inte anses försvårad av att man följer lagen. Det måste således handla om markanvändning som är tillåten enligt miljöbalken och annan lagstiftning.

Bengtsson hänvisar i sammanhanget till ett rättsfall från 2002 an- gående en äldre hänsynsregel i vattenlagen (19 kap. 1 §) där länssty- relsen hade meddelat föreskrifter om skydd för vattentillgångar vil- ket medförde att markägaren inte kunde förfoga fritt över området. Miljööverdomstolen fann att inskränkningarna inte gick längre än vad som motsvarade skälig aktsamhet beträffande vattentäkter enligt vattenlagens hänsynsregel. Markägaren ansågs därför vara skyldig att tåla inskränkningarna utan ersättning, och föreskriftsbesluten kunde inte anses ha medfört att pågående markanvändning avsevärt för- svårades. Troligen skulle, enligt Bengtsson, ersättningsfrågan ha be- dömts på samma sätt enligt nuvarande regler.19

Oavsett om det handlar om 2 kap. 15 § andra stycket regerings- formen eller 31 kap. 4 § miljöbalken så begränsas alltså pågående mark- användning till vad som får anses vara en laglig markanvändning. Att principen om lagenlighet är central kan utläsas redan ur 1972 års pro- position om ändringar i naturvårdslagen som innebar att ersättnings- rätten begränsades i syfte att motverka markspekulation och opå-

17Ibid, s. 253.

18Ibid, s. 252.

19Bengtsson. a.a., s. 252 som hänvisar till Miljödomar 2/2002 s. 8 där även åberopades bl.a. Lagrådets uttalande i prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m.m. s. 362.

1154

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

kallad markvärdestegring.20 Vid bedömningen av vad som utgjorde pågående markanvändning skulle, enligt regeringen, hänsyn tas till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmeto- der så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt [vår kursivering].21

Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar menar att principen om lagenlig markanvändning är så grundläggande att man bör kunna tala om den som ett generellt krav.22 Vi instämmer i detta. I begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning finns alltså ett inneboende krav på lagenlighet vilket i förarbetena till miljö- balken23 framhölls som en underförstådd och självklar begränsning. Hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken har, enligt Bengtsson et al., väsentlig betydelse i sammanhanget och innebär att en verksamhets- utövare är skyldig att iaktta hänsynsreglerna. Om en myndighet med- delar föreläggande eller förbud för att hänsynsreglerna ska följas, till exempel ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, bör detta inte innebära ett ingrepp i pågående markanvändning som medför att ersättningsbestämmelsen i 31 kap. 4 § miljöbalken blir tillämplig.24

Endast lagenlig användning kan berättiga till ersättning, om den lagenliga användningen inskränks genom föreläggande eller andra be- slut. Skulle hänsynskraven skärpas på grund av ny kunskap, eller där- för att markanvändningen ger upphov till nya problem, bör inte heller detta leda till att det allmänna ska behöva utge ersättning. Krav som ställs för att följa allmän hänsyn kan alltså inte berättiga till ersättning.

Detta påverkar förutsättningarna för ersättning i och med be- dömningen av vad som utgör avsevärt försvårande av markanvänd- ningen.25 För att anses försvårande måste kraven gå utöver allmän hänsyn. För att anses vara avsevärt försvårande måste inskränkningen vara större än så. Det betyder också att vid tillämpningen av 31 kap. 4 § 7 miljöbalken (som relaterar till 12 kap. 6 § miljöbalken) måste det i varje enskild situation avgöras när tillämpningen av artskyddsreg-

20Prop. 1972:111. Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten, s. 2.

21Ibid., bil. 2 s. 333 f.

22SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 66, under hänvisning till uttalanden i prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 514 och prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170.

23Prop. 1997/98:45. Miljöbalk.

24Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken.

25Ibid.

1155

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

lerna går utöver de krav som hade kunnat ställas efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §.

Av en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Skydda lagom,26 framgår att, med den tolkning av regeringsformens ersättningsregler som Skogsstyrelsen tillämpar i dag, har myndig- heten små möjligheter att ställa relevanta krav på markägarna. Enligt rapporten är skärpta generella krav om hänsyn (av typen ”minst x meter breda skyddszoner längs alla vattendrag” eller ”minst y m3 hän- synsträd per hektar slutavverkning”) en ineffektiv och onödigt kost- sam metod att förbättra naturanpassningen och att strävan i stället bör vara att variera hänsynen efter lokala förhållanden. För att opti- mera anpassningen krävs, enligt rapporten, att Skogsstyrelsen ges utökade resurser att, i dialog med markägaren, avgöra vilka hänsyn som bör tas på varje fastighet eller vid varje enskild avverkning.27 Logiken kräver emellertid också att beslut om försiktighetsmått fattas i det enskilda ärendet vilket inte alltid sker i dag.

Föreskrifterna skulle kunna betraktas som sådan hänsyn som anger laglig markanvändning, särskilt då skyddszoner mot vatten kan betrak- tas som miljöskyddshänsyn som därmed inte alls är ersättnings- grundande. Om man betraktar åtgärden på så sätt blir den inte kost- sam för staten eftersom ersättning då inte ska utgå och den blir därmed inte heller ineffektiv; till exempel skulle den med automatik bidra till att skapa spridningskorridorer i landskapet.

Om lagenlighetsprincipen aktualiseras i samband med pågående verksamhet behöver man avgöra när en verksamhet ska anses vara påbörjad samt vilka senare instiftade lagar man är skyldig att följa inom ramen för en pågående verksamhet. En sådan analys leder ofrån- komligen tillbaka till 2 kap. 15 § regeringsformen eftersom det är just den bestämmelsen som avgör huruvida en sådan lagstiftning är möjlig eller inte samt i vilken mån och under vilka förutsättningar ersättning ska utgå. Möjlig är den enligt första stycket som föreskri- ver att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Artskyddsintresset är ett sådant intresse. Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer vidare att om föreskrifter avser

26Nilsson (2018); Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2018:4, Finansdepartementet.

27Ibid., s. 119.

1156

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, så ska de meddelas genom lag.

Om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten följer, av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen, att den som fått vidkännas inskränk- ningen är berättigad till ersättning. Om inskränkningen sker av miljö- skyddsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till er- sättning.

13.4Ersättningsrätten i dag

13.4.1Ersättning enligt 31 kap. miljöbalken

Vi ska också utreda och vid behov föreslå hur ersättning bör beräk- nas och finansieras. Nedan redogör vi översiktligt för hur ersättning beräknas enligt 31 kap. miljöbalken.

Sammanfattningsvis innebär nuvarande reglering av intrångser- sättning att ägaren behåller fastigheten, med det intrång som sker på grund av beslutet, samtidigt som intrångsersättning utgår enligt expro- priationslagen på samma vis som om en del av fastigheten exproprieras. Det innebär att intrånget ersätts med 125 procent, även avseende den del som en markägare generellt ska tåla inom ramen för allmän hänsyn.

13.4.24 kap. 1 § expropriationslagen

När det gäller ersättning för rådighetsinskränkningar enligt miljö- balken är det expropriationslagens regler om expropriation av nytt- janderätt och servitut som ska tillämpas.28 Den centrala ersättnings- regeln i expropriationslagens ersättningssystem finns i 4 kap. 1 § expropriationslagen. Av detta stycke följer att ersättningen ska delas upp på olika delposter. Vid expropriation av en hel fastighet handlar det om löseskilling. Det är inte relevant för vad vi diskuterar här. Exproprieras en del av en fastighet, ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknads- värde som uppkommer genom expropriationen samt ersättning för

2831 kap. 2 § miljöbalken.

1157

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

övrigt skada som uppkommer för ägaren genom expropriationen. Ersättning för övrig skada benämns ofta som annan ersättning.

Ersättningen för en fastighet när det gäller intrångsersättning ska motsvara minskningen av marknadsvärdet. Annan ersättning ska i princip svara mot den restskada, det vill säga förmögenhetsminskning, som inte har blivit kompenserad genom intrångsersättningen, detta för att uppfylla den grundläggande principen att ersättningen nor- malt ska medföra en oförändrad förmögenhetsställning.29

Med marknadsvärde menas det mest sannolika priset vid en för- säljning av fastigheten på den allmänna marknaden. Marknadsvärdet är således en tankekonstruktion som inte är detsamma som priset. Priset är ett belopp som faktiskt har betalats, eller kommer att be- talas, för fastigheten vid en specifik överlåtelse på den allmänna mark- naden, det är kopplat till en verklig överenskommelse mellan två parter. Marknadsvärdet uttrycker vad som sannolikt skulle betalas vid en viss tidpunkt med alla förhållanden normaliserade.30

Intrång genom delexpropriation kan förekomma i många olika former. Den vanligaste arten av fastighetsintrång är den som uppstår vid utbyggnad av infrastruktur av olika slag, såsom ledningar, vägar och järnvägar. Vid expropriation av en del av en fastighet ska, enligt paragrafens andra mening intrångsersättning betalas. Denna ersätt- ning ska svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknadsvärdet före och efter expropriationen ska därmed i princip beräknas, vilket bör ske enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid exprop- riation av en hel fastighet. Om det exproprierade området utgör en- dast en ringa del av fastigheten, kan det vara svårt att påvisa någon skillnad i marknadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfas- tigheten. I sådana fall kan ersättning bestämmas exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter. Marknadsvärdeminskningen bestäms då genom så kallad direktuppskattning, det vill säga genom en direkt bedömning av värdeminskningen utan att bestämma marknadsvärdet före respektive efter expropriationen.31

När det gäller intrång på jord- och skogsbruksfastigheter finns, enligt Dahlsjö et al., ett flertal så kallade normer och schablonmeto- der utarbetade, som bygger på olika former av direktuppskattningar.

29Dahlsjö et al. (JUNO version 3A). Expropriationslagen, kommentaren till 4 kap. 1 § exprop- riationslagen.

30Ibid.

31Ibid.

1158

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

Gemensamt för dessa metoder är att den direktuppskattning som görs i första hand är inriktad på att bestämma intrångets inverkan på den berörda fastighetsägarens avkastningsvärde. En årlig skada upp- skattas, varefter denna nuvärdeberäknas så att minskningen i avkast- ningsvärdet kan bestämmas. Med ledning av inverkan på avkastnings- värdet görs sedan en bedömning av minskningen i marknadsvärdet, vilket betalas som intrångsersättning, varefter eventuell överskjutande del av avkastningsvärdeminskningen kompenseras genom annan ersätt- ning.32 Det kan också finnas avtal mellan olika partsintressen om hur normerna ska tillämpas.33

2010 års lagändring: 25 procents påslag

Regeln tillkom 201034 och innebär att utöver delposterna ovan ska ytterligare intrångsersättning betalas med 25 procent av marknads- värdeminskningen. Det handlar alltså om en schabloniserad förhöjd ersättning om 25 procent som beräknas på marknadsvärdeminsk- ningen. Påslaget är inte villkorat av omständigheterna i det enskilda fallet och det finns därför inte något utrymme för den som expro- prierar att argumentera för att påslaget i ett visst fall inte ska betalas. I 4 kap. 1 § andra stycket andra meningen expropriationslagen finns dock ett undantag för expropriation enligt 2 kap. 7 § expropriations- lagen (som gäller expropriation för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma). I det fallet ska något påslag aldrig betalas.35

Av 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen följer att det 25- procentiga påslaget är en del av intrångsersättningen. Ersättning för skada i övrigt (annan ersättning) berörs inte. Något påslag ska alltså inte göras på den posten. Av propositionen framgår vidare att det 25-procentiga påslaget inte ska minska utrymmet för att få ersätt- ning för övrig skada, utan ersättningsposten är fristående i förhållande till löseskilling och intrångsersättning.36

Bakgrunden till förslaget var, enligt propositionen, att ersättning med endast fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdeminsk-

32Ibid.

33Ibid.

34Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation.

35Ibid., s. 93.

36Ibid., s. 94.

1159

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

ning inte är en tillräcklig kompensation med hänsyn till expropria- tionens ingripande konsekvenser. Det procentuella påslaget är avsett att ge fastighetsägaren ersättning som motsvarar det så kallade indi- viduella värdet. Med begreppet individuellt värde avses det pris till vilket fastighetsägaren är beredd att frivilligt sälja fastigheten utan hot om expropriation. Regeringen ansåg härvid att fastighetsägarens ställning i ersättningshänseende borde stärkas då såväl skyddet för äganderätten som de samhällsförändringar som har skett sedan exprop- riationslagens tillkomst talar för en stärkt ställning. Ett sätt att stärka fastighetsägarens ställning skulle, enligt regeringen, ha kunnat vara att genom en uttrycklig reglering införa en rätt till ersättning för de affektionsvärden och liknande som kan finnas. Det skulle dock inne- bära ett avsteg från gällande principer om att rätt till ersättning före- ligger under förutsättning att det har uppstått en ekonomisk skada eftersom ersättning inte i något fall betalas för affektionsvärden.37

Eftersom expropriationsersättningen bestäms utifrån det pris som fastigheten sannolikt skulle ha betingat vid en försäljning på den allmänna marknaden utan något hot om expropriation, bestäms er- sättningen med utgångspunkt i vad andra skulle vara beredda att betala för fastigheten. Det beaktas härvid inte att fastighetsägaren själv inte har tagit något initiativ till försäljning eller i vart fall inte genomför den frivilligt. När fastighetens värde ska bestämmas är det, enligt regeringens uppfattning, rimligt att också ta hänsyn till vilket belopp ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för. Emellertid, konstaterade regeringen, går det knappast att objektivt bedöma vilka värden som fastighetsägaren i det enskilda fallet till- mäter vikt, då det kan vara fråga om affektionsvärden eller andra vär- den i form av en stark koppling till fastigheten.38 Ett påslag bör där- för betalas utan någon prövning i varje enskilt fall. Enligt regeringen bör den höjda ersättningsnivån närmast kunna betraktas som kom- pensation för en ekonomisk skada och därför visar den sig genom en höjning av löseskillingen respektive intrångsersättningen.39

37Ibid., s. 66 som hänvisar till prop. 1971:122. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1917:189) om expropriation, m.m., s. 192.

38Ibid., s. 66.

39Ibid.:162, s. 67.

1160

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

2010 års lagändring: toleransavdraget slopas

Hela skadan ska alltså ersättas så snart kvalifikationsgränsen är över- skriden, det vill säga när pågående markanvändning anses avsevärt försvårad på området i fråga.

Det tidigare toleransavdraget, som avskaffades 2010, innebar att marknadsvärdet inte ersattes fullt ut. Det gjordes först ett så kallat toleransavdrag ifrån detta. Det belopp som drogs bort motsvarade den rådighetsinskränkning som markägaren under alla förhållanden skulle vara skyldig att tåla, skyldig att tolerera. När miljöbalken inför- des ansåg departementschefen att rätten till ersättning vid till exem- pel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma till- rätta med oskäliga tröskeleffekter (se exempel av Bengtsson, nedan) som kan medföra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma intrång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § miljöbalken, minskas med ett belopp som motsvarar vad fastig- hetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.40 Toleransavdraget upp- gick i praxis, med vissa undantag, till fem procent av fastigheternas värde i deras ”oskadade” skick.41

Toleransavdraget fungerade alltså som en slags självrisk som alla fick bära. Avdraget omprövades drygt tio år senare, då bestämmelsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag förefaller i mindre grad ha utgått från något principiellt ställningstagande utan snarast motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten som följd.42

Sedan avdraget togs bort kan det, särskilt i kombination med 25- procentsregeln, i slutänden bli en mycket stor skillnad beroende på om man hamnar över eller under toleransnivån, även om ingångs- värdena ligger mycket nära varandra.43 Vad tröskeln kan innebära exemplifieras av Bengtsson enligt följande.

Om man anser att ett avsevärt intrång i det aktuella fallet motsva- rar en skada som överstiger 50 000 kronor och markägaren genom ett reservatbeslut (till exempel en föreskrift om att dennes skog bara får gallras och inte kalavverkas) gått miste om en inkomst om 49 900 kro-

40SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196.

41Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61.

42SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196.

43Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 62.

1161

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

nor, får hen alltså ingen ersättning alls. Men uppgår förlusten till 50 100 kronor får markägaren 125 procent av full ersättning, det vill säga 62 625 kronor.44

Regeringen framhöll, i samband med regelns borttagande, bland annat att ett upphävande av toleransavdraget skulle innebära en för- enkling av ersättningsregleringen i stort, vilket skulle bidra till att öka förutsägbarheten i ersättningsbestämningarna. Regeringen ansåg att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation när den skadliga inverkan är av ersättningsgill omfattning väger tyngre än skälen för att göra toleransavdrag.45

13.4.3Förtida överenskommelse

När det gäller ersättningar för områdesskydd som inrättas med stöd av 7 kap. miljöbalken finns det, enligt 34 § områdesskyddsförord- ningen, en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överenskommelse om ersätt- ning.46 På så sätt kan ersättningen regleras i en frivillig överenskom- melse.47 Förhandlingarna om ersättning sköts för naturreservatens del av Naturvårdsverket och länsstyrelserna genom upphandlade kon- sulter och för de skogliga biotopskydden av Skogsstyrelsen. Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § miljöbalken, ett år på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödomstol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersätt- ning gått förlorad.

Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljö- balken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och inom viss tid ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock ytterst sällan av länsstyrelserna och Skogsstyrelsen.48

44Bengtsson (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 254.

45Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61.

4634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

47Enligt 31 kap. 12 § andra stycket miljöbalken blir en sådan överenskommelse gällande även mot en förvärvare av fastigheten.

48SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 190.

1162

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdes- skydd enligt 7 kap. miljöbalken som innebär att pågående markan- vändning avsevärt försvåras. Ofta nås emellertid överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Arbetssättet innebär i praktiken att ersättningsfrågan enligt 31 kap. miljöbalken avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Genom att reglera ersättningen i förtid i en överenskom- melse med fastighetsägaren skapar myndigheten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet om områdesskydd, som är det beslut som formellt ger rätt till ersättning. Detta kan till exempel inträffa om ett ägarbyte hinner genomföras innan beslutet om områdesskydd vinner laga kraft och den nya markägaren mot- sätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse om ersätt- ning som träffas innan ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft är inte sakrättsligt skyddad om avtalet skrivits in i fastighetsregistret som en belastning på fastigheten och som ny ägare ska informeras om innan köp, vilket normalt sker.49 Det är för att förhindra att ny ägare kräver samma ersättning som nyss betalats ut. Innan utbetal- ning av ersättning sker ska länsstyrelsen också, med hänvisning till 31 kap. 2 § miljöbalken, samt 6 kap. 1 och 2 §§ expropriationslagen, göra en egen bedömning av säkerheten för de borgenärer som inne- har panträtt i fastigheten den dag överenskommelse undertecknas. Om länsstyrelsen finner det nödvändigt ska medgivande från borge- närer inhämtas.

Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårds- verket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett om- bud för förhandling om ersättning och i förekommande fall gransk- ning av ersättningsutredning. Naturvårdsverkets kostnad för sådana ombud uppgår till cirka 3,5 miljoner kronor per år. Motsvarande arbets- sätt tillämpas inte av Skogsstyrelsen vad gäller att stå för kostnaden för markägarens ombud vid bildande av biotopskyddsområden. Där- emot erbjuder Skogsstyrelsen berörda fastighetsägare att på myndig- hetens bekostnad, upp till en i förväg bestämd kostnad, anlita en extern konsult att granska värderingen.50

49Ibid.

50Ibid., s. 191.

1163

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

13.4.4Ersättningsmark

Ett alternativ till ersättning enligt miljöbalken vid bildande av natur- reservat är att markägaren i vissa fall erbjuds annan mark som er- sättningsmark. Det är viktigt att poängtera att det handlar om att markägaren kan erbjudas detta; det kan aldrig krävas att staten ställer upp med i en förhandling om ersättning eftersom möjligheten att få ersättningsmark inte stöds av lag. Ersättningsmark kan erbjudas i sam- band med 34 § – förhandlingar51 i de län där det allmänna har lämplig (oftast) statligt ägd mark finns att erbjuda. Enligt uppgift från läns- styrelsen är detta mycket sällsynt i Götaland men möjligheterna är större i norra Sverige.

Innebörden är att staten förvärvar reservatsmarken av fastighets- ägaren och samtidigt överlåter annan mark till denne genom bytes- avtal eller fastighetsreglering. Om markens värde skiljer sig åt kan markbytet ske med mellanlikvid. Ersättningsmarken kan vara mark i statlig ägo eller privat mark som staten köpt för att använda som ersättningsmark.52

Fram till år 2010 hade Naturvårdsverket möjlighet att förvärva ersättningsmark från Sveaskog, som hade i uppdrag att vara Natur- vårdsverket behjälplig. Sveaskogs uppdrag upphörde dock 2010, och därefter har Naturvårdsverket i enstaka fall köpt fastigheter med syftet att erbjuda dessa som ersättningsmark.53

Vid markbyte aktualiseras inget extra påslag om 25 procent utöver markvärdet. Trots detta kan markbyte vara ett attraktivt alternativ för fastighetsägare beroende på bland annat den lokala fastighets- marknaden eller skattemässiga fördelar i förhållande till ersättning i pengar samt i de fall brukningsarealens storlek (med tillgång till av- verkningsbara bestånd) avgör vilka möjligheter skogsägaren har att försörja sig på sitt skogsbrukande.54

5134 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken.

52SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 200.

53Ibid.

54Ibid.

1164

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

13.4.5Toleranströskel – avsevärt försvårande

Även om en rådighetsinskränkning är av sådan art att den grundar rätt till ersättning (det vill säga går utöver vad som följer av allmän hänsyn) säger nuvarande fördelningsregel att markägaren måste tåla ett visst intrång i pågående markanvändning utan ersättning, när- mare bestämt det intrång som ligger under toleranströskeln (”avse- värt försvårande”). Det är omöjligt att bestämma tröskelnivån gene- rellt utan förhållandena i enskilda fallet avgör.55

Vissa generella hållpunkter har emellertid utvecklats i förarbe- ten56 och praxis, nämligen följande.

•Markägaren får tåla restriktioner som motsvarar högst 10 procent av marknadsvärdet inom berörd del av fastigheten (berörd del bestäms utefter fackmannamässiga grunder, såsom ett skogsbestånd med viss avverkningsålder).

•Restriktionerna får dock aldrig i absoluta tal innebära ett avsevärt försvårande. En restriktion som i absoluta tal kostade 300 000 kro- nor, cirka 4,5 procent av virkesvärdet inom den berörda delen, har bedömts vara sådan att markägaren skulle behöva tåla den utan ersättning.57 I ett annat fall uppskattades motsvarande kostnad till 199 000 kronor, cirka 3 procent av virkesvärdet, vilket var en kost- nad som markägaren ansågs få tåla utan ersättning.58

Vid bedömningen av intrånget i ”absoluta tal” tillämpar Skogsstyrel- sen i praktiken ett slags stege som innebär att ju högre ekonomiskt värde på skogsråvaran i det enskilda fallet, desto lägre procentsats, till exempel 5 procent eller 2 procent.59 Enligt Michanek et al. har denna stege inte godtagits som gällande rätt i något prejudicerande av- görande.60

55Michanek et al. a.a., s. 44 f.

56Främst Bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 om en ny plan- och bygglag m.m. (prop. 1985/86: 1 med förslag till ny plan- och bygglag och prop. 1984/85:207 om försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m.m. i vissa kommuner).

57Kammarrätten i Göteborg i dom av den 31 mars 2009 i mål 5238-075238-07.

58Kammarrätten i Jönköping i dom av den 28 mars 2011 i mål nr 2928-10.

59Se. Skogsstyrelsen (2019) Skogsstyrelsens tillämpning av toleransnivå vid olika nettovärden på skogsobjektet, powerpointbild, www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och-tillsyn/- skogsvardslagen/intrangsbegransningskurvan.pdf.

60Michanek et al. a.a., s. 45.

1165

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Av rapporten Skydda lagom,61 framgår att nivån på den tolerans- tröskel som tillämpas i dag är orimligt låg samtidigt som det är orim- ligt att utgå från att den genomsnittlige markägaren eller entrepre- nören har möjlighet att på egen hand bedöma vilka hänsyn och vilken anpassning som ur ett mera storskaligt landskapsperspektiv är lämp- ligast på den egna fastigheten eller i samband med den aktuella slut- avverkningen. Enligt rapporten är det är viktigt att nationella och regionala prioriteringar får genomslag i de hänsyn som tas.62 Det är i sammanhanget viktigt att erinra om kunskapskravet. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska, emeller- tid, enligt regleringen i miljöbalken skaffa sig den kunskap som be- hövs.63

Det som, enligt Skogsstyrelsen, kan utläsas av ovan nämnda domar är att värdet av det högsta intrång som ska behöva tolereras vid tillämpningen av 30 § skogsvårdslagen ligger någonstans i intervallet 199 000–300 000 kronor. Toleransnivån beräknas därmed på olika sätt beroende på om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor, mellan 250 000 kronor och 2 miljoner kronor eller över 2 miljoner kronor.64

13.5Bör en rätt till ersättning införas gällande artskyddet?

Det har framförts till utredningen att rätten till ersättning i själva verket är en politisk fråga som handlar om vem ska stå kostnaderna för att bevara biologisk mångfald: markägaren eller det allmänna. Emeller- tid ska det poängteras att rätten till ersättning enligt 2 kap. 15 § är en rättslig fråga och det är ur det perspektivet vi kommer att ta oss an frågan. Utredningsdirektiven är tydliga med att vi ska utreda om inskränkningar i förfoganderätten kan innebära avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten och om detta i så fall ska berättiga till ersättning.

61Nilsson. (2018) a.a.

62Ibid., s. 119.

632 kap. 2 § miljöbalken.

64Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/- miljohansyn-som-maste-tas/ (2021-03-03).

1166

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

I miljöbalkspropositionen uttrycker regeringen att

[D]å alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.65

Med ett sådant synsätt fordras regler som innebär att samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl. För en generös ersättningsrätt talar också att en markägares incitament för bevarande av arter kan öka om det finns möjlighet att få ersättning för detta, liksom accep- tansen för ett strikt artskydd.

Mot ett system med generös ersättning talar den miljörättsliga principen om att förorenaren betalar, polluter pays principle, eller, i det här fallet kanske snarare att användaren av en resurs betalar, user pays principle. Innebörden är i princip densamma, det vill säga att den som orsakar en kostnad för samhället också ska stå för ersättningen. Ett ersättningssystem får heller inte komma i konflikt med EU:s bestäm- melser om otillåtna statliga stöd. Därtill kommer att samhället har begränsade resurser att betala ersättning för att skydda naturmiljö och arter. Ur det perspektivet kan en generös ersättningsrätt resul- tera i att allt som skulle behöva skyddas inte kan skyddas därför att staten inte har råd och att Sverige därmed inte kan uppfylla sina för- pliktelser enligt EU-rätten. En konsekvens av detta är att statens resurser räcker längre ju lägre ersättning som utgår i varje enskilt fall. Det talar för att en ersättningsrätt inte ska vara odelat generös, utan begränsas till vad som är rimligt i en avvägning mellan statens och individens ansvar (jämför med principen om frihet under ansvar).

Skyddet av den biologiska mångfalden ska inte begränsa pågående markanvändning mer än vad som är nödvändigt. Samtidigt måste skyddet vara så omfattande som är nödvändigt för att bromsa förlus- terna av biologisk mångfald. Om markanvändning kan bedrivas genom anpassning och hänsyn till biologisk mångfald ska möjligheten till ersättning vara ytterst begränsad. På så sätt kan en begränsad ersätt- ningsrätt, i bästa fall, bidra till att driva fram ett brukande med meto- der som i sig är hållbara, också ur ett biologiskt mångfaldsperspektiv.

65Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 550.

1167

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

13.5.12 kap. 15 § regeringsformen

Det finns skäl att inledningsvis kort se till uppbyggnad och innehåll i 2 kap. 15 § regeringsformen. Bestämmelsen består av fyra stycken.

Det första stycket slår fast rätten att ha sin egendom tryggad mot vissa ingrepp och anger en allmän ram för vilka sådana ingrepp som är tillåtna.

Det andra stycket innehåller regler om rätt till ersättning vid de former av ingrepp som avses i första stycket.

Det tredje stycket inskränker inledningsvis rätten till ersättning enligt andra stycket i de fall inskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Härefter ges ändå en möjlighet för lagstiftaren att ge en sådan rätt; den ska då regleras i lag.

Det fjärde stycket innebär ett allmänt förbehåll i egendomsrätten för allemansrätten. Allemansrätten betraktas här som en inskränk- ning i egendomsrätten som måste tålas utan att ersättning ges.

Första stycket reglerar sålunda när inskränkningar är tillåtna och följande stycken i vilken mån ersättningsrätt föreligger.

13.5.2Rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § regeringsformen

Av utredningsdirektiven framgår att vi ska ta ställning till hur långt- gående rådighetsinskränkningar som artskyddsbestämmelserna bör kunna ge utrymme för. Tillämpningen av artskyddsbestämmelserna kan få rådighetsinskränkande konsekvenser.

Av 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen följer bland annat att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Av propositionen framgår att kriteriet, att tillgodose angelägna allmänna intressen, ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstift- ning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske men att den närmare innebörden av uttrycket angelägna all- männa intressen inte är möjligt att i detalj beskriva.66 Det som i första hand åsyftas, poängteras dock, är sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berät- tigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och

66Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 48.

1168

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Det framhålls att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, EKMR.67 Artskyddet är sålunda ett allmänt intresse och något som det är möjligt att göra en inskränkning i egendomsskyddet för att tillgodose.

När det gäller hur långtgående rådighetsinskränkningar som frid- lysningsreglerna bör kunna ge utrymme för måste det observeras att fridlysningsreglerna som implementerar det EU-rättsliga artskyddet följer av naturvårdsdirektiven och därmed av EU-rättsliga förplik- telser. Som konstaterades i resonemanget kring att införa en bestäm- melse som begränsar tillämpningen av 2 kap. 7 § miljöbalken medges inga undantag utöver dem som följer just av direktivens undantags- bestämmelser och som i Sverige implementeras genom möjlighe- terna till dispens från fridlysningsbestämmelserna. Någon EU-rättslig begränsning gäller inte för de nationella fridlysningsreglerna, varför frågan skulle kunna vara berättigad ifråga om dessa. Emellertid menar

viatt reglerna, för tydlighets skull bör hanteras i liknande ordning. Det innebär att om fler dispensmöjligheter eller andra dispensgrunder bör införas för nationellt fridlysta arter så bör det göras som just dispens- grunder.

13.5.3Ersättningsrätt föreligger primärt enligt andra stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen

Enligt EKMR finns det omfattande möjligheter för det allmänna att lagstifta på ett sätt som kan anses inskränkande för den enskilde, utan att det innebär en rätt till ersättning.

Vilken rätt som egentligen följer av 2 kap. 15 § regeringsformen är svårare att utreda, till stor del beroende på bestämmelsens upp- byggnad vilken, i ljuset av bestämmelsens förarbeten, i viss utsträck- ning är svårförenlig med de miljörättsliga principer och ställnings- taganden som kommer till uttryck i miljöbalken och förarbetena till balken. Det kan emellertid enkelt konstateras att det är andra respek- tive tredje stycket som reglerar i vilken mån ersättningsrätt före- ligger för inskränkningar som gjorts enligt första stycket.

67Ibid.

1169

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Det finns det inneboende problem i grundlagsstadgandet i 2 kap.

15 § regeringsformen som i sin tur ger upphov till svårförenliga stånd- punkter i diskussionen. Detta eftersom 2 kap. 15 § i andra och tredje stycket tycks göra en uppdelning mellan naturvårdsåtgärder och miljöskyddsåtgärder som var möjlig vid den tidpunkt när regleringen var tydligt uppdelad i naturvårdslagstiftning respektive miljövårds- lagstiftning, men som i princip inte kan låta sig göras i dagsläget, mot bakgrund av hur miljöbalkens mål är utformade samt den kunskap som finns om hur systemen hänger samman och påverkar varandra. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att utreda eller föreslå ändringar av 2 kap. 15 § regeringsformen.

I betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersätt- ning lämnas?68 analyseras de båda styckena med slutsatsen att det är svårt att närmare avgränsa det område som omfattas av tredje stycket. I betänkandet argumenteras sedan för att gränsdragningen, förutom i lagstiftningssammanhang, endast bör få aktualitet i den praktiska tillämpningen då fråga uppkommer om det i ett enskilt fall går att grunda en rätt till ersättning direkt på grundlagsbestämmelsen:69

Det går inte att komma ifrån att en tolkning av orden hälsoskydds- och miljöskyddsskäl som går ut på att till exempel inrättandet av ett vatten- skyddsområde inte syftar till att skydda hälsa och miljö känns onatur- lig.70 Detsamma gäller miljöbalken där samtliga bestämmelser, mot bak- grund av 1 kap. 1 § miljöbalken, måste sägas syfta till att skydda miljön på ett eller annat sätt. I miljöbalkspropositionen uttalas att med ut- trycket skydd för människors hälsa och miljön avses i miljöbalken att allt som är av betydelse för miljöbalkens mål ska beaktas. Även sådant som att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur- och energiresurser liksom kulturresurser avses, då sådant är av direkt betydelse för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Att tolka begreppen på ett annat sätt för grundlagens vidkommande skulle till exempel innebära att undantaget i tredje stycket omfattar 7 kap. 20 § (miljöskyddsområde) men inte 7 kap. 5 § (naturreservat). En dylik avg- ränsning går svårligen att förena med ordalydelsen.71

Att en rådighetsinskränkning omfattas av undantaget i tredje stycket innebär dock inte att en ersättningsrätt därmed är utesluten. Regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen får tvärtom anses bygga på förutsättningen

68SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar.

69Vi har använt citatformatering för att markera att texten inte är vår utan är hämtat från SOU 2013:59, emellertid bör noteras att det inte är fråga om ett citat utan texten utgör en ihopklippt sammanfattning. För utförliga referenser hänvisas till SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar.

70Ibid. s. 57 som hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170.

71Ibid., s. 57 f.

1170

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

att det är en huvudregel att ersättning ska utgå när det allmänna in- skränker den enskildes möjligheter att använda sin egendom. Stöd för detta finns såväl i förarbetsuttalanden avseende egendomsskyddet som i allmänna rättsstatliga principer. Grundlagen hindrar inte att en sådan rätt framgår av lag. Gränsdragningen bör, förutom i lagstiftningssamman- hang, i den praktiska tillämpningen endast få aktualitet då fråga uppkom- mer om det i ett enskilt fall går att grunda en rätt till ersättning direkt på grundlagsbestämmelsen.72

I rättsfallet MÖD 2017:7 (Bombmurkledomen) gjorde Mark- och miljööverdomstolen vissa överväganden med bärighet på frågan om huruvida artskyddet omfattas av andra eller tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen. Domstolen konstaterade här att utgångspunkten i lagstiftningen är att markägaren har rådighet över sin fastighet men att det av 2 kap. 15 § regeringsformen framgår att den enskildes egen- dom inte är ovillkorligt skyddad. Inskränkningar kan göras för att tillgodose angelägna allmänna intressen, varav miljöskydd är ett. Domstolen konstaterade vidare att även EKMR ger utrymme för rådighetsinskränkningar av miljöskäl. Härefter framhöll domstolen att vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller emellertid en proportio- nalitetsprincip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget och att staten, vid tillämpningen av denna princip, ges en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal.73 Domstolen drog här- av slutsatsen att fastighetsägare alltså får tåla vissa inskränkningar av rådigheten över sin fastighet för att tillgodose allmänna intressen men att en proportionalitetsavvägning måste göras när det allmännas in- tresse kolliderar med ett enskilt intresse. Mark- och miljööverdom- stolen konstaterade sedan att det finns en viss ersättningsrätt enligt 31 kap. 4 § miljöbalken men att några motsvarande ersättningsregler inte finns vad avser inskränkningar som skett med stöd av artskydds- förordningen. Härefter behandlar domstolen tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen och noterar att det i samband med styckets införande uttalades att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av bland annat miljöskäl.74 Mark- och miljööverdomstolens konstaterar att det alltså inte finns någon ovillkorlig ersättningsrätt vid inskränkningar av pågående markanvänd-

72Ibid., s. 59 som hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 168.

73MÖD 2017:7 som i skälen hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 165.

74MÖD 21017:7 som hänvisar till prop.2009/10:80, s. 169 samt NJA 2014 s. 332.

1171

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

ning av miljöskäl och att miljölagstiftningen innehåller tämligen långt- gående möjligheter till inskränkningar av pågående markanvändning av miljöskäl. Domstolen hänvisar härvid till förarbetena till 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen där det anges:

Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka an- vändningen av mark eller byggnad av hälso-, miljöskydds- eller säker- hetsskäl får det (därför) övervägas om en rätt till ersättning bör införas.75

Utgångspunkten synes, enligt Mark- och miljödomstolen, vara att mer betydande inskränkningar av pågående markanvändning ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omstän- digheter som den enskilde markägaren inte råder över. Härefter nämnde domstolen rättsfallet NJA 2014 s. 332 och att ersättnings- rätt kan föreligga direkt enligt 2 kap. 15 § regeringsformen om ersätt- ningsrätten inte är reglerad.76

Mark- och miljööverdomstolen framhåller Högsta domstolen ut- talande i målet att inskränkningar av bland annat miljöskäl som regel inte ger rätt till ersättning, men att ersättning kan utgå direkt enligt regeringsformen, utan uttryckligt lagstöd, om inskränkningen beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och drabbar denne särskilt hårt. Det förutsätter dock att pågående mark- användning avsevärt försvåras eller att en betydande skada upp- kommer för markägaren. Vidare konstaterade Mark- och miljööver- domstolen att tillämpningen av artskyddsförordningen kan få mycket ingripande konsekvenser för den enskilde men att den ändå saknar såväl en uttrycklig proportionalitetsreglering som ersättningsregler knutna till regleringen.77 Det synes som om Mark- och miljööver- domstolen helt utgår från att artskyddsbestämmelserna omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen. Också utredningsdirekti- ven utgår, såvitt vi kan se, från uppfattningen att artskyddet omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen, och tar härvid stöd i såväl SOU 2013:5978 som MÖD 2017:7.

Frågan, huruvida det handlar om andra eller tredje stycket, är grund- läggande för huruvida ersättningsrätt föreligger eller inte. För inskränk- ningar som faller under andra stycket föreligger en grundlagsskyddad

75MÖD 2017:7 som i skälen hänvisar till prop. 2009/10:80, s. 169 f.

76Hur stor betydelse rättsfallet kan tillmätas är diskutabelt då omständigheterna kring och bakgrunden till den aktuella ersättningsfrågan var speciella (se t.ex. Jermsten; Regeringsformen (1974:152) 2 kap. 15 §, Lexino 2021-01-01).

77MÖD 2017:7 med hänvisning till NJA 2014 s. 332.

78SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar.

1172

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

rätt till ersättning, vilket det inte gör för inskränkningar som omfattas av tredje stycket. Om det inte redan föreligger en grundlagsstadgad rätt ska vi överväga huruvida en rätt bör införas. Om det redan före- ligger en grundlagsstadgad rätt ska vi överväga huruvida den bör ut- vidgas. Vi menar att det är möjligt eftersom andra stycket reglerar den grundläggande rätten till ersättning. I vilken mån det är möjligt att gå utöver den diskuterar vi nedan, för det fall vi kommer fram till att rätten föreligger och bör utvidgas.

I bakgrundsavsnittet om ersättning drog vi, framför allt med stöd av förarbetena till tredje stycket och Bengtssons konstaterande att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade en- skilde medborgaren, i detta fall markägaren – särskilt när motiven ger stöd för detta,79 slutsatsen artskyddsbestämmelserna innebär en sådan typ av inskränkning att rätt till ersättning föreligger med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen förutsatt att förfogande- rätten inskränks på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att Mark- och miljööverdomstolen synes ha likställt artskyddsförordningen med inskränkningar av miljöskydds- skäl och inte naturvårdsskäl har vi svårt att utläsa skälen för och vi kan heller inte se att ett vägledande avgörande från Mark- och miljö- överdomstolen skulle väga tyngre än förarbetsuttalandena.80

Att så är fallet måste tydliggöras och det lämpligaste sättet att tydliggöra detta är att med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen reg- lera situationen genom lag (jämför 8 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen). Med det sagt kvarstår gråskalan och svårigheten att skilja mellan kate- gorierna i andra och stycket; det är uppenbart att det inte finns någon skarp skiljelinje mellan miljöskydds- och naturvårdsskäl.81 Be- roende på syfte, effekt och ur vilket perspektiv man betraktar en given situation som ska hanteras av en viss bestämmelse och som innebär en inskränkning, kan det vara svårt att avgöra huruvida inskränk- ningen gjorts av miljöskydds- eller naturvårdsskäl. Det förtar emeller-

79Bengtsson (2010) Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten, SvJT 2010 s. 726.

80Se Forsbergs kritik av Mark- och miljööverdomstolens tolkning i det avseendet, att det i grunden är felaktigt och urholkar markägarens grundlagsskyddade rätt till ersättning (Forsberg (2018). Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersätt- ningsrätten. Nordisk miljörättslig tidskrift 2018:1, not 70).

81Se t.ex. Bengtsson. (2018) Om bombmurklor och egendomsskydd. I Bäcklund, Eka, Rolén, Säfwe (Eds.), Vänbok till Fredrik Wersäll, s. 110 f. och Michanek (1995) Markägare med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155–184, som lyfter fram att det saknas vattentäta skott mellan de två typerna. Samma slutsats dras i och för sig i SOU 2013:59. Ersättning vid rådig- hetsinskränkningar, s. 57.

1173

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

tid inte slutsatsen att artskyddet, som sådant, måste anses vara in- rättat av naturvårdsskäl.

13.6Rådighetsinskränkning till följd av artskyddet – allmänt

Det kan först konstateras att konstruktionen av artskyddsbestäm- melserna i dag (det vill säga artskyddsförordningen) skiljer sig något från de bestämmelser i 7 kap. miljöbalken som i dag ger rätt till er- sättning enligt 31 kap. 4 §. De bestämmelser i 7 kap. miljöbalken som kan ge rätt till ersättning är beslut som gäller

1.föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker,

2.föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränk- ningar som rör naturreservat och kulturreservat,

3.en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1,

4.bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 2,

5.föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden,

6.skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§.

Med undantag för biotoper i punkten 3, ovan, måste ett beslut fattas för att en inskränkning ska ske. Det generella biotopskyddet har det gemensamt med fridlysningsreglerna; det fordras inget beslut för att det som kan innebära en rådighetsinskränkning ska gälla. Artskyd- det följer direkt av författning. I artskyddsförordningen finns alltså inte möjlighet för det allmänna att, utöver vad som redan framgår av lagstiftningen, inskränka användningen av mark eller byggnad. Vad som är förbjudet att göra framgår direkt av artskyddsförordningen och fordrar inte att det först fattas ett beslut.

Inte heller några av våra förslag till fridlysningsregler i 8 kap. miljö- balken medför någon sådan rätt att ytterligare inskränka markan-

1174

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

vändningen. Den inskränkning som fridlysningsreglerna kan med- föra följer således direkt av lagstiftningen. I flera fall preciserar dock myndigheter innebörden av lagen i det enskilda fallet. Detta kan göras i ett dispens-, tillstånds- eller tillsynsbeslut. Skyddet för arterna hade emellertid gällt även om något beslut inte hade fattats. När det gäller de i 31 kap. 4 § miljöbalken uppräknade bestämmelserna som syftar på bestämmelser i 7 kap. miljöbalken inträder ersättningsrätten i sam- band med att ett beslut fattas som inskränker förfoganderätten (utom just vad gäller det allmänna biotopskyddet där rätten inträder vid dispens med särskilda villkor eller nekad dispens). När det gäller art- skyddsförordningen är det alltså lagstiftningen som kan sägas in- skränka förfoganderätten. Det innebär, om ersättning ska utgå, att det inte finns någon given tidpunkt att knyta ersättningen till (jäm- för värdetidpunkt82).

Dock finns det situationer när det fattas beslut som innebär att något förbjuds och där det inte kan ges någon dispens. I och med att artskyddet gäller generellt och det finns en möjlighet att få dispens kan ett förbud behöva motiveras utifrån artskyddsförordningens sär- skilda bestämmelser i det enskilda fallet. För sådana fall finns också en möjlighet till ersättning enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, förutsatt att beslutet i grunden är fattat efter ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. Bestämmelsens utformning är emellertid, i alla fall till sin lydelse, generösare än så, då den inte endast omfattar förbud utan även förelägganden. Vi diskuterar punkten i avsnittet nedan.

13.7Ersättning som följd av 12:6-samråd

Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken får myndigheten förelägga den anmäl- ningsskyldige att vidta åtgärder för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön eller i sista hand förbjuda verksamheten. Om ett sådant beslut innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, kan ersättning utgå enligt punkten 7 i 31 kap. 4 § miljöbalken. I 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken erinras om att bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. miljö- balken.

82I rättsfallet NJA 2010 s. 255 tydliggörs att värderingen av den ersättning som en markägare har rätt till på grund av föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat genomgående ska hänföras till den dag då beslutet om föreskrifter vinner laga kraft.

1175

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Bestämmelsen innebär en viss utvidgning av ersättningsmöjlig- heten i förhållande till den motsvarande regeln i 26 § naturvårds- lagen, som föreskrev ersättning enbart vid förbud.83 Bengtsson et al. ställer sig dock frågan om utvidgningen får särskilt stor betydelse, eftersom förelägganden av det aktuella slaget ofta torde grundas på hänsynsreglerna i 2 kap., och då skyldighet att följa dem kan inte grunda rätt till ersättning. Att vägra ersättning kan, menar Bengtsson et al., ibland tyckas strängt mot den enskilde, men det skulle stämma med huvudprincipen att miljöskyddande åtgärder över huvud taget inte ersätts av det allmänna. Bengtsson et al. noterar här att vid för- bud enligt 12 kap. 6 § finns en möjlighet till ersättning också i sam- band med förelägganden (alltså inte endast vid förbud), men vad som ersätts är i så fall endast sådana inskränkningar som går längre än vad hänsynskravet påkallar.84

Krav på att iaktta lagstadgad hänsyn utan ersättning är inte något nytt. I sammanhanget kan nämnas att enligt propositionen från 1990/91 hade skogsbrukets utövare kritiserats för att inte ta hänsyn till de konkurrerande markanvändningsintressen som ryms inom ramen för ett rationellt skogsbruk och enligt samma proposition hade jordbruksutskottet våren 1989 förklarat sig dela den uppfattning som framförts i flera motioner i riksdagen, att det på sina håll brister åt- skilligt i efterlevnaden av reglerna om naturvårdshänsyn i jordbruket. Enligt jordbruksutskottet var det inte reglerna som var för krångligt utformade utan det gällde snarare att utveckla kunskapen hos skogs- ägare och skogshuggare om de biologiska och ekologiska förhållan- den som utgör grunden för hänsynsreglerna.85

Enligt Bengtsson et al. lär myndigheterna till en början, sedan miljö- balken infördes, ha varit återhållsamma med att åberopa hänsynsreg- lerna till stöd för att markanvändningen skulle inskränkas ersättnings- fritt. I MÖD 2008:3 och MÖD 2008:4 har domstolen, också enligt Bengtsson et al., visserligen uttalat att miljöbalken inte ändrat tidigare ersättningsregel men har samtidigt angett att en verksamhetsutövare utan att kunna ställa krav på ersättning har att beakta hänsyns- reglerna.86

83Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 557.

84Ibid.

85Prop. 1990/91:3. Om skogsbruket i fjällnära skogar s. 26 som refererar till jordbruksutskottet.

86Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken.

1176

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

Skogsutredningen noterar att det av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 § miljöbalken bland annat följer att alla som vidtar eller av- ser att vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de be- gränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, samt att, vid yrkesmässig verksamhet, ska bästa möjliga teknik användas i samma syfte. Skogs- utredningen pekar också på avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken och att det av den bestämmelsen följer att bland annat kraven i 3 § endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att upp- fylla dem samt att det vid den bedömningen ska tas särskild hänsyn till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.87

Skogsutredningens slutsats är att rätten till ersättning därmed förefaller vara att de hänsyn som krävs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning om kraven är orimliga att uppfylla inom ramen för pågående markanvändning. De konstaterar också att de allmänna hänsynsreglerna i viss mån har specificerats genom de föreskrifter88 som Skogsstyrelsen meddelat relaterade till begreppet avsevärt förs- vårande av pågående markanvändning. Detta begrepp sammanfaller inte nödvändigtvis med de krav som ska anses vara rimliga att upp- fylla enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.89

13.8Förslag: Ny ersättningsbestämmelse i 31 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: Om rådighetsinskränkningen är en följd av ett beslut om att dispens inte kan medges från fridlysnings- bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska ersättning utges i den mån inskränkningen utgör ett avsevärt försvårande av pågående (laglig) markanvändning. En bestämmelse om det ska införas som en ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken.

En rimlig tolkning av den rättsliga gränsen för vad som är på- gående laglig markanvändning enligt hänsynsreglerna är att låta 2 kap. 7 § miljöbalken utgöra gränsen.

87SOU 2020:73, s. 209. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

88Föreskrifter om ändring i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till Skogsvårdslagen (SKSFS 2013:2).

89SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 209.

1177

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Om de försiktighetsmått som krävs för att en åtgärd ska vara förenlig med fridlysningsbestämmelserna innebär att åtgärden genom val av metod och bästa tillgängliga teknik ändå kan komma till stånd ska utgångspunkten vara att det handlar om rimlig hän- syn vid en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

På samma sätt ska, om tillämpningen av artskyddsreglerna i praktiken innebär ett förbud mot verksamheten (inte en viss metod), utgångspunkten vara att försiktighetsmåtten anses gå utöver grän- sen för rimlig hänsyn

13.8.1Rimlighetsavvägningen i andra kapitlet

Det är inte självklart hur en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras. Utredningen har uppfattat att denna osäkerhet upplevs som problematisk av aktörerna eftersom det är svårt att förutse huruvida en rätt till ersättning föreligger eller inte. I sammanhanget noterar vi att utredningsdirektiven anger att lagstiftningen måste vara tydlig för såväl enskilda som myndigheter och att tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika.90

Emellertid ligger det i en avvägningsregels natur att det måste vara fråga om en avvägning i det enskilda fallet och att det därför är omständigheterna i det enskilda fallet som blir avgörande. Enligt pro- positionen har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller be- gränsa miljöpåverkan. Dessutom är graden av känslighet i det om- råde där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen faktorer som ska beaktas. Särskilda krav kan, enligt pro- positionen, ställas till exempel i ett redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. Vidare är det till exempel mer angeläget att begränsa buller vid bostäder än i ett industriområde.91 Om det finns sällsynta växter eller djur i ett område är alltså gränsen för vad som är rimligt annorlunda än om det inte gör det.

Likabehandlingsprincipen går ut på att lika fall ska behandlas lika och olika fall behandlas olika. Eftersom så många olika faktorer spelar in när det handlar om artskyddet är det rimligt att tänka sig att prin-

90Dir 2020:58, s. 6.

91Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 25.

1178

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

cipen, när den tillämpas i artskyddssammanhang, mer kommer att handla om de olika fallen än om de lika fallen. Det är häri rättssäker- hetsgarantierna ligger; att man inte tillämpar en regel utan att beakta hur hela situationen i det enskilda fallet ser ut.

Bedömningen av vad som är ekonomiskt orimligt betungande vid krav på försiktighetsmått ska, enligt Naturvårdsverkets vägledning för 2 kap. 7 § miljöbalken, utgå från branschförhållanden och inte från den enskilda verksamhetsutövarens betalningsförmåga.92

Medan de krav som ställs med stöd av 2 kap. miljöbalken kan vara mer långtgående än vad som är lönsamt från enbart företagsekono- miska utgångspunkter93 bör åtgärden inte, i jämförelse med de krav som ställs på branschen i övrigt, bli så betungande för företaget att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera. Det är bolaget som har att visa att de förpliktelser som följer av miljöbalken iakttas, det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska visa att kostnaderna för att anpassa en åtgärd inte är miljömässigt motiverade eller att den anpassning som krävs är orim- ligt betungande.94 Kraven på rimliga försiktighetsmått bör emellertid inte sättas lägre än att allt ska göras som är meningsfullt för att miljöbalkens mål ska uppnås. Det innebär att en rimlighetsavvägning inte får medföra att resultatet av den strider mot de mål som sätts upp i 1 kap. 1 § miljöbalken. Vidare skiljer sig bedömningen av vad som är rimligt eller orimligt beroende på om det är en privatperson eller näringsverksamhet som ska vidta en åtgärd (se avsnittet om kunskapskrav).95

Utgångspunkter i pågående markanvändning

När man diskuterar inskränkning i pågående markanvändning är det därför viktigt att reflektera över vad som ska vara utgångspunkten. Det handlar i grunden om vilka krav som, ur ett miljöbalksperspek- tiv, är rimliga att ställa. Utgångspunkten kan vara kalavverkning, där i princip allt virke tas ut vid samma tidpunkt, eller så kan den vara

92Naturvårdsverkets vägledning för 2 kap. 7 § miljöbalken (www.naturvardsverket.se/Stod-i- miljoarbetet/Vagledningar/Hansynsreglerna--kapitel-2-miljobalken/7-Rimlighetsavvagning/, senast besökt den 9 februari 2021) som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 232 samt MÖD 2014:15.

93Ibid., som hänvisar till bl.a. MÖD 2009:17 och MÖD 2014:42.

94Ibid., som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 24 f.

95Ibid., som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1. s. 232.

1179

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

andra former av skogsbruk där virke tas ut, men med andra metoder. Vad som är rimligt måste avgöras i det enskilda fallet utifrån rådande omständigheter.

Myndigheternas inskränkande beslut handlar långt ifrån alltid om att helt stoppa verksamhet utan oftare om beslut om villkor för den pågående markanvändningen. Det kan till exempel vara att skogs- bruket kan behöva anpassa verksamheten till att det häckar och spelar tjädrar i skogen. Exempel på anpassningsåtgärder kan vara att välja avverkningstidpunkt, lämna vissa hänsynsytor etc. För jordbruket kan det handla om att inte sprida bekämpningsmedel överallt utan undanta vissa områden på åkern i närheten av där det finns värdefulla växter (som till exempel kan vara värdväxt för en hotad fjäril) finns som inte överlever växtskyddsmedel. Det är alltså inte görligt att på förhand ange exakt hur en rimlighetsavvägning ska falla ut, i så fall hade det inte varit en avvägning i det enskilda fallet. Det är i samman- hanget viktigt att påpeka att bedömningen är beroende av att ett så fullständigt och korrekt underlag som möjligt om eventuella skyd- dade eller hänsynskrävande arter och livsmiljöer har getts in av verk- samhetsutövaren i samband med en anmälan eller ansökan.

Olika arter kräver mycket olika hänsyn. Viss hänsyn är fullt rim- lig utan ersättning (den utgör inte ett avsevärt försvårande av på- gående markanvändning) men den bör vara precis och anpassad till respektive art och inte vara generell. Viss annan hänsyn blir orimlig (den utgör ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning) och då utlöses ersättningsrätten. Även om det är svårt att bestämt ange när krav på hänsyn är så orimliga att de utgör ett avsevärt för- svårande ser vi en möjlighet att ange vissa principiella utgångspunkter för rimlighetsavvägningen när det gäller de fridlysningsregler som vi har föreslagit i 8 kap. miljöbalken. I syfte att tydliggöra att vissa för- siktighetsmått är fullt rimliga, utifrån det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder (jämför skogspolitikens jäm- ställda mål), föreslår vi att avvägningen i artskyddssammanhang ska utgå från följande principiella förhållningssätt.

Så länge försiktighetsmåtten för att följa fridlysningsbestämmel- serna handlar om att man vidtar försiktighetsmått genom att använda bästa tillgängliga teknik, metod och kunskap så handlar det, som ut- gångspunkt, om rimlig hänsyn. För de areella näringarnas del är be- greppet ”bästa tillgängliga teknik” inte helt lämpligt. Detta eftersom det skulle kunna argumenteras för att det är åtgärderna som kräver

1180

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

bästa tillgängliga teknik, inte verksamheten som sådan. Bästa tillgäng- liga teknik är emellertid endast en del av det som ska användas (och då av yrkesmässig verksamhet) enligt 2 kap. 3 § miljöbalken.

Av bestämmelsen följer bland annat att skada och olägenhet för miljön ska förebyggas, hindras eller motverkas genom behövliga för- siktighetsmått, varvid dock förutsätts att de inte är orimliga (se 2 kap. 7 §). Det gäller såväl yrkesmässig verksamhet som annan verk- samhet. Med skada och olägenheter för miljön avses bland annat ut- armande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden.96 Miljöbalkens målsättning ska hela tiden påverka tillämp- ningen (jfr 1 kap. 1 § andra stycket). Hur mycket man kan begära av en verksamhetsutövare beror delvis på de geografiska förhållandena, särskilt omgivningens känslighet (det saknar här betydelse om verk- samheten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om ideell eller offentlig verksamhet). Försiktighetsmått av flera olika slag kan bli aktuella, inte endast tekniska åtgärder, utan även metodval och be- gränsningar av verksamheten samt inhämtande av eller spridande av information.97 Att endast låta åtgärderna omfattas av kraven i 3 § i allmänhet och på bästa möjliga teknik i synnerhet, men inte verk- samheten är en alltför snäv avgränsning av bestämmelsens tillämpnings- område.

De allmänna hänsynsreglerna, inklusive 3 §, träffar verksamheten och när det gäller de åtgärder som anmäls så innebär en anmälan av just dessa åtgärder att man begär en slags förhandstillsyn av just dessa. Det hindrar inte att hela verksamheten som sådan kan tillsynas, sär- skilt som det inte handlar om tillståndsgiven verksamhet som be- drivs i skydd av ett tillstånd.

Det finns således inte något som hindrar att krav ställs på själva verksamheten. Det kan till exempel handla om krav på mer natur- vårdsanpassade metoder. Kan verksamheten fortsatt bedrivas över tid och därvid, genom vissa försiktighetsmått, följa föreslagna fridlys- ningsregler så ligger det normalt inom ramen för allmän hänsyn. Här är kunskapen en viktig faktor. Inte endast för att 2 kap. 2 § miljö- balken ställer krav på att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd ska ha nödvändig kunskap, utan också för att många kun- niga markägare kan både bruka skog och ha naturvärden kvar, vilket är en kvalifikationsnivå att sträva mot. Det kan inte anses orimligt.

96Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken kommentaren till 2 kap. 3 §.

97Ibid.

1181

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Gränsen för orimlighet går när kraven på försiktighetsmått blir så betungande för företaget att det allvarligt försämrar företagets möj- lighet att konkurrera. Var gränsens läggs för laglig markanvändning har givetvis betydelse för möjligheten att få ersättning efter som er- sättning aldrig kan utgå för att man följer lagen. Våra överväganden kring hur långt allmän hänsyn sträcker sig är inte heller några nya tan- kar. I sina överväganden rörande Skogsnäringens ansvar kontra statens, presenterade 1990 års skogspolitiska kommitté98 följande (vi återger som citat i och med de många hänvisningar som kommittén gör).

Arbetsgruppen för naturvårdshänsyn har i promemorian (Ds 1991:87) Naturvårdshänsyn i de areella näringarna i fråga om sektorsprincipen hänvisat till jordbruksutskottets uttalande att skogs- och jordbrukare är skyldiga att ta skälig naturvårdshänsyn utan att ersättning utgår.99

Det grundläggande sektorsansvaret för de skogliga naturresurserna ligger på skogsägarna/skogsbrukarna. Detta innebär att skogsägarna an- svarar för och bekostar de naturvårdande åtgärder som normalt bör ingå i verksamheten. Det ställs ökade krav på att alla sektorer skall åstad- komma en bättre anpassning till de ekologiska systemen. För skogs- brukets del innebär det både ett ökat miljöansvar och en tyngdpunkts- förskjutning i naturvården mot att bevara en rik flora och fauna och att värna biologisk mångfald. Detta innebär behov av att utveckla och till- lämpa skötselmetoder som utgår från de naturgivna förutsättningarna. Skyddet av biotoper är också en viktig förutsättning för att kunna be- hålla den biologiska mångfalden. Sektorsansvaret ställer krav på grund- läggande kunskaper om ekologi och naturvård hos den som har det primära ansvaret, dvs. markägaren. Det får i övrigt anses ingå i Skogs- ägarens sektorsansvar att engagera den sakkunskap som behövs för att kunna tillgodose naturvårdshänsynen.100

Figur 7.1 avser att illustrera det relativa ansvaret för naturvårdsåtgär- derna i skogen mellan näringen och staten. Den delar in skogsmarken efter behovet av hänsyn till miljön alltifrån vardagslandskapet (normal skogsmark) med normalt hänsynstagande till mera känsliga områden där det i högre grad handlar om bevarande och till naturreservat som handlar om säkerställande.

(…101)

Inom vardagslandskapet som är det till ytan helt dominerande bör enligt jordbruksutskottets uttalande ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest be- varandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig på-

98SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.

99Ibid., s. 138.

100Ibid.

101Här finns en figur i betänkandet som vi inte återger.

1182

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

verkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd med stöd av natur- vårdslagen (NR i figuren). Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten.

För området däremellan i figuren bör ansvar och kostnader i högre grad delas mellan skogsbruket, stat och kommun. Ju mer åtgärderna avser bevarande av livskraftig [sic!] populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen.102

I den 1992/93-års proposition underströk också departementschefen att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga.103 Han erinrade också om att riksdagen i 1991 års miljöpolitiska beslut bland annat slog fast att förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör bli ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätta statliga bidrag.104

Innan det konstateras att ens ett försvårande av pågående mark- användning föreligger måste därmed alternativa brukningsmetoder beaktas, brukningsmetoder som kan vidtas utan att pågående mark- användning anses avsevärt försvåras. Möjligheterna utanför vad som skulle kunna betecknas som konventionella metoder, när det gäller skötselmetoder i jord- och skogsbruk är många och kunniga mark- ägare kan både bruka skog och ha naturvärden kvar, vilket bör vara något att sträva mot.

Avvägning i det enskilda fallet

Innebörden är att vad som är lämpliga bruknings- och rationaliser- ingsmetoder ska innefatta överväganden rörande vilka alternativa brukningsmetoder som kan vidtas utan att gå utöver vad som är rim- ligt enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken. Allmängiltiga eller vanliga bruknings- och rationaliseringsmetoder är inte alltid lämp- liga och det finns ofta möjligheter att välja en skötselmetod i jord- eller skogsbruk som möjliggör brukande med bibehållna naturvär- den och samtidigt nå produktionsmålen.

Med det sagt finns givetvis situationer där det av olika skäl är svårt eller omöjligt att använda alternativa metoder och då är det viktigt att lyfta vikten av att avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken måste

102SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 139 f.

103Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 41.

104Ibid., s. 44.

1183

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

göras i det enskilda fallet och med beaktande av de förutsättningar som föreligger där. Krav på alternativa brukningsmetoder skulle kunna kräva stora insatser för lantbruket, till exempel i form av andra maski- ner än de man har i dag eller att lantbrukaren behöver tillägna sig ny odlingskunskap. Många företag är så specialiserade att det är om- ständigt att ens göra smärre justeringar vilket också innebär att det snabbt kan komma upp i stora belopp för att möta krav på ändrade skötselmetoder. Andra anpassningar som fordrar betydligt mindre in- satser är till exempel att inte vanemässigt spruta en extra gång i vissa områden. Att tillämpa förebyggande växtskyddsmetoder för att minska behovet av växtskyddsmedel är också görligt (ett krav enligt EU:s direktiv om hållbar användning av bekämpningsmedel105).

När det gäller möjligheten att använda andra metoder i skogsbru- ket kan det till exempel vara svårt att på vissa marker åstadkomma självföryngring eller reproduktion då det kan vara svårt för andra trädslag än gran att växa i skuggan av kvarlämnat skärmtak. Även av naturvårdsskäl är det relevant med återbeskogning av lämpligt träd- slag.

När det gäller att till exempel senarelägga sin vallskörd för att inte hota skyddsvärda arter bör det som en utgångspunkt betraktas som ett rimligt försiktighetsmått. Dock måste typen av vallskörd beaktas liksom vilken art som riskerar att skadas. Huruvida det går över gränsen för vad som är att betrakta som rimlig hänsyn beror alltså på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är också fullt tänkbart att dispensskäl kan föreligga, återigen beroende på valltyp och vilken art som riskerar att skadas. Om man anser att en senareläggning av vall- skörden är att gå utöver rimlighetskraven i allmän hänsyn får dispens från fridlysningsbestämmelserna sökas och en nekad dispens kan då läggas till grund för ersättningsanspråk förutsatt att intrånget inne- bär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. En sådan dispens måste alltid prövas skyndsamt. Eftersom skadan av senare- lagd vallskörd uppstår redan några dagar efter att proteinnivåerna i gräset är som högst, kan ett dispensförfarande som tar mer än någon dag, skapa problem. Sämsta tänkbara utfall är att dispens beslutas, men försent, det vill säga efter gräsets bäst före datum, eftersom det skulle innebära en förstörd skörd samtidigt som man inte får ersätt-

105Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämp- ningsmedel.

1184

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

ning (eftersom man fått dispens). Den lösning vi ser på just det pro- blemet är att sådana dispenser ska prövas skyndsamt.

Vad vi angett om utgångspunkter ska ses som just utgångspunk- ter. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet utifrån de specifika förutsättningarna vad avser vilka metoder som är möjliga på den aktuella platsen. Det bör dock erinras om att det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att en åtgärd är orimlig.106

En avvägning enligt 2:7 får inte innebära att fridlysningsreglerna inte kan följas

Prövningen av en åtgärd ska göras med beaktande av planerade för- siktighetsmått och med tillämpning av relevanta fridlysningsbestäm- melser. Leder prövningen fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna lägger inte dessa hinder i vägen. Om prövningen i stället leder fram till att verksamheten, trots rimliga försiktighetsmått, kommer i konflikt med fridlysningsbestäm- melserna blir en dispensprövning aktuell. Saknas då förutsättningar för dispens innebär det, enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis, att åtgärden eller verksamheten är olämpligt lokaliserad och därmed inte tillåtlig enligt hänsynsbestämmelserna i 2 kap. miljöbalken.

En avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är inte aktuell, i prak- tiken. När det gäller pågående markanvändning får bestämmelsen emellertid en teoretisk betydelse för att avgöra huruvida verksam- heten ligger inom ramen för vad som är laglig markanvändning. Det är härvid viktigt att påpeka att relevanta bestämmelser i 2 kap. miljö- balken faktiskt ska tillämpas innan avvägningen enligt 2 kap. 7 § görs.

2kap. 3 § miljöbalken genomför såväl försiktighetsprincipen som pre- ventionsprincipen samt, såvitt gäller yrkesmässig verksamhet, bästa möjliga teknik. Dessa regler handlar just om allmän hänsyn och det handlar om att anpassa metod och teknik efter naturförhållandena eller efter särskilt känsliga arter eller natur. Artskyddsbestämmelserna är just en precisering av allmän hänsyn.107 För att kunna underlåta att ta den hänsyn som fordras måste verksamhetsutövaren visa att kost- naderna inte är miljömässigt motiverade eller att åtgärden är orimligt

106Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 233.

107Jämför prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 206 och prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sank- tionssystem, m.m., s. 127 ff.

1185

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

betungande på ett sådant sätt att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera.108

Utgångspunkterna igen

Som utgångspunkt menar vi att en åtgärd (eller nödvändigheten att avstå åtgärden) ska anses orimligt betungande om tillämpningen av artskyddsreglerna innebär att vissa utpekade geografiska områden måste skyddas på ett sätt som innebär att verksamheten inte alls kan tillåtas (att en viss åtgärd inte kan tillåtas kan mycket väl ligga inom rimlighetens gräns). Då handlar det i praktiken om ett slags områdes- skydd och då ska utgångspunkten i avvägningen enligt 2 kap. 7 § vara att kraven går utöver vad som är rimligt. Det handlar alltså om situa- tioner där det inte hjälper att vara försiktig och ta hänsyn genom att tillämpa bästa möjliga teknik, metod och kunskap; verksamheten kan ändå inte bedrivas på den platsen (jämför 2 kap. 6 § miljöbalken). Utgångspunkten i avvägningen ska då vara att försiktighetsmåtten anses gå utöver gränsen för rimlig hänsyn.

Med utgångspunkt menas just utgångspunkt. Det kan finnas situa- tioner där hänsynsåtgärderna kan anses orimligt betungande eller omotiverade trots att det inte handlar om något som motsvarar ett områdesskydd. Exakt var gränsen går för när försiktighetsmått kan godtas, även efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §, och när de blir orim- liga, måste avgöras i det enskilda fallet med stöd av samtliga om- ständigheter som ska beaktas i rimlighetsavvägningen. Det är värt att upprepa att avvägningen endast har en teoretisk betydelse i ersätt- ningsfrågan och då endast för att avgöra var gränsen går för laglig markanvändning. Avvägningen får inte medföra att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd i strid med fridlysningsreglerna.

13.8.2Avsevärt försvårande

Även om en rådighetsinskränkning är av sådan typ att den grundar rätt till ersättning säger regeln i 2 kap. 15 § andra stycket regerings- formen att markägaren måste tåla ett visst intrång i pågående mark- användning utan ersättning, närmare bestämt det intrång som ligger under toleranströskeln (avsevärt försvårande). Det är också här omöj-

108Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 24 f.

1186

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

ligt att bestämma tröskelnivån generellt utan förhållandena i enskilda fallet avgör.109 Att toleranströskeln måste nås innebär att det inte räcker att inskränkningen går utöver vad som kan krävas enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken för att ersättningsrätt ska föreligga. Det krävs också att inskränkningen innebär ett avsevärt försvårande och således når upp till toleranströskeln.

Frågan är då vad som ska till ytterligare för att utgöra ett avsevärt försvårande om ett förbud mot verksamhet har meddelats? Eller innebär ett förbud att det är tillräckligt försvårat för att ersättning ska utgå? Mot bakgrund av de höga krav som ställs enligt andra kapit- let miljöbalken kan det i vissa fall bli så att gränserna mellan rekvi- siten sammanfaller på så sätt att om inskränkningen går utöver vad som är rimlig hänsyn så utgör den också ett avsevärt försvårande.

Vad det innebär i det enskilda fallet måste avgöras i det enskilda fallet. I den mån rättstillämparen lägger sig vinn om att markanvänd- ning aldrig kan anses försvårad för att man följer lagstiftningen anser

viatt det är nödvändigt att ersättning utgår redan man passerat grän- sen för vad som är rimlig/orimlig hänsyn. I vissa fall kan det alltså vara så att gränsen för rimlig hänsyn och avsevärt försvårande sammanfaller.

13.8.3Ersättningen knyts till dispens som har förenats med särskilda villkor eller beslut att neka dispens

Eftersom utredningens föreslagna fridlysningsbestämmelser utgörs av bestämmelser som ska följas, oavsett huruvida en myndighet fattat beslut med stöd av dem eller inte, behöver det definieras en tidpunkt när ersättningsrätt kan uppkomma. Det beslut som ersättningsrätten ska knytas till är en nekad artskyddsdispens för åtgärder eller verk- samhet inom ramen för pågående markanvändning (eller en dispens som har förenats med särskilda villkor). Förvisso skulle det kunna tyckas onödigt att man, för att komma ifråga för ersättning, måste ansöka om dispens när det i många fall är i princip omöjligt att få, men vi menar att det är nödvändigt att det finns ett beslut i grunden. För att lösa den situationen har vi föreslagit att myndigheten ex officio ska pröva dispensfrågan i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

109Michanek et al. a.a., s. 44 f.

1187

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Tidsaspekten

Vi har övervägt behovet av tidsbegränsade beslut om försiktighets- mått eller förbud (som dispens inte medges från). Detta för att det inte ska vara möjligt att begära (och få) ersättning för att avstå från viss påverkan och året efter göra en ny anmälan plus dispensansökan där åtgärden (kanske på grund av förändrade förhållanden i naturen eller med viss modifikation av försiktighetsmåtten så att åtgärden inte längre kommer i konflikt med förbud) varmed den inskränkning som ersättning utgetts för inte längre föreligger – och därmed heller inte behovet av inskränkningen. Vi har därför övervägt att införa ett tidsbegränsat beslut till grund för nekade dispenser för att dessa sedan ska kunna ligga till grund för ersättningsanspråk samt att, i den mån övriga förutsättningar för ersättning föreligger, reglera så att ersätt- ning endast kan utgå för denna tid. Efter att ha försökt lösa en sådan konstruktion i olika versioner har vi slutligen kommit fram till att det inte är möjligt. Detta eftersom ett beslut om förbud eller för- siktighetsmått endast är en uttolkning av vad som hela tiden gäller enligt fridlysingsbestämmelserna. Även om ett beslut skulle begrän- sas i tid så gäller ju fridlysningsbestämmelserna oavsett att tiden i beslutet går ut. På samma sätt avser en dispens inte dispens från ett beslut om förbud eller försiktighetsmått utan dispens från frid- lysningsreglerna. Vi har försökt att, genom olika rättsliga konstruk- tioner, ändå pressa in de olika formerna av beslut i en tidsram men landar i slutsatsen att det inte är en funktionell lösning.

Det viktiga, som det framgår av utredningsdirektiven, är att ersätt- ning inte ska kunna betalas ut två gånger för samma inskränkning. Den situationen löser vi genom en bestämmelse om att omfattningen av dispensbeslut som legat till grund för att ersättning faktiskt beta- las ut ska antecknas i fastighetsregistret.

13.8.4Beslut till följd av 26 kap. 9 § miljöbalken omfattas inte

Beslut om förbud eller föreläggande kan också fattas i samband med tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken. Sådana beslut ska inte omfattas av ersättningsrätten eftersom de normalt fattats till följd av att mark- ägare eller verksamhetsutövare inte har agerat i enlighet med miljö- balkens regler. Ersättning ska endast utgå i de fall man anmält åt-

1188

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

gärden på föreskrivet sätt samt uppfyller kraven på kunskap, allmän hänsyn etc. eller om man har sökt dispens på föreskrivet sätt (innan åtgärden vidtas eller verksamheten påbörjas). Det sammanhänger också logiskt med att utan anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken prövas inte heller frågan om dispens från fridlysningsbestämmelserna tillsammans med beslutet om förbud.

Om däremot en nekad dispens är en följd av en självständig dis- pensansökan för en verksamhet eller åtgärd som man avser vidta kan ersättning alltså utgå på de villkor som bestämmelsen föreskriver.

13.8.5Skogsutredningen och 25-procentsregeln

Utredningens ställningstagande: Vi ställer oss bakom Skogsut- redningens förslag att uppdra åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen med 25 procent av marknadsvärdet fått bland annat för myndigheternas natur- vårdsarbete och för markägare, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande 100 procent av skadan skulle medföra och utgår från att en sådan utredning även ska omfatta den ersätt- ningsbestämmelse som vi föreslår.

Enligt propositionen från införandet av den så kallade 25-procents- regeln ska påslaget närmast betraktas som kompensation för en eko- nomisk skada och ersätta affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten.110 Vi har svårt att se varför sådana värden ska ersättas när det inte är frågan om expropriation utan om att fastighetsägaren faktiskt behåller marken och i flertalet fall fortfarande kan använda den, om än inte på exakt det sätt fastig- hetsägaren önskade. Åter igen; utgångspunkten för ersättningsbestäm- melserna är att markägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum. Rätt till ersättning för ideella skador är ytterst begränsad i skade- ståndssammanhang och förbehållen speciella situationer. Det är också, vilket påpekas i särskilt yttrande till betänkandet om nya ersättnings- bestämmelser i expropriationslagen, något diffust vilka olägenheter det individuella värdet ska täcka in, men det förefaller vara fråga om

110Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation s. 66.

1189

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

just affektionsvärden, obehag av psykisk natur och så kallade frustra- tionsskador samt möjligen även skador till följd av expropriations- förfarandet (utlägg, tidsförluster). Olägenheter av detta slag står inte i något direkt samband med fastighetens marknadsvärde varför det ter sig märkligt att de ska ersättas i den posten och med ett schablon- mässigt påslag. Frågan är också om sådana intrång som det är fråga om i artskyddssammanhang utgör så speciella situationer att de, med avsteg från vad som normalt gäller i skadeståndsammanhang (även om det sedan 2010 års förändring av expropriationslagen är normalt i expropriationssammanhang), ska utlösa ersättning för ideella skador.111

Emellertid kan, vilket har påpekats av Skogsutredningen i SOU 2020:73, ett system där skattefri ersättning utgår med utgångspunkt i den fulla marknadsvärdesminskningen, det vill säga 100 procent

istället för dagens 125 procent, bli lättare att motivera för den enskilde och medför inte oväntade skatteeffekter samtidigt som statens natur- vårdsanslag, vid bibehållen nivå, kan användas till större naturvårds- nytta. Det görs då inte heller någon skillnad i hur mycket ersättning som den enskilde får i handen om fastigheten är nyligen köpt till marknadspris, eller om den gått i arv i generationer.112 Vi ställer oss bakom Skogsutredningens förslag att uppdra åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen med 25 procent utöver marknadsvärdet har fått, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande 100 procent av skadan skulle medföra.

13.8.6Förslag: Ersättning utgår inte för allmän hänsyn

Utredningens förslag: Ersättning blir aktuell först vid nekad art- skyddsdispens och utgår endast för den del med vilken försiktig- hetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn.

Det artskyddsutredningen har att överväga är ersättning för det in- trång i förfoganderätten som tillämpningen av fridlysningsbestämmel- serna i den föreslagna ändringen i 8 kap. miljöbalken kan medföra. Även om expropriationsreglerna ska tillämpas vid ersättningens be- stämmande menar vi att det är viktigt att framhålla att det här inte

111Anders Dahlsjö. Särskilt yttrande. SOU 2008:99. Nya ersättningsbestämmelser i expropria- tionslagen, m.m., s. 431 ff.

112SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1061.

1190

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

handlar om verklig expropriation utan om begränsningar i förfogande- rätten. Fastighetsägaren behåller sin mark och kan använda den på många olika sätt, så länge det inte strider mot lagstiftningen. Så länge försiktighetsmåtten är rimliga, det vill säga inom ramen för allmän hänsyn har en ersättningsgill inskränkning av egendomsrätten inte ägt rum. Det handlar då om att bedriva en verksamhet i enlighet med gällande lagstiftning.

Den ersättning som vi, enligt övervägandena ovan, har kommit fram till bör utgå, är ersättning i de fall lagstiftningen ställer krav som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Ett sådant avsevärt försvårande bör anses föreligga redan när en dispens har förenats med särskilda villkor eller om dispens inte kan ges och detta går utöver vad som kan anses rimligt enligt 2 kap. 7 § miljö- balken. Utgångspunkten för ersättningsbestämmelserna är att mark- ägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum, det vill säga ersättningen har en reparativ funktion.

Tidigare fanns ett schablonmässigt toleransavdrag. Ett sådant av- drag har fördelen av att ge en indikation om vad allmän hänsyn inne- bär, i ekonomiska termer.113 Argumentet för att slopa toleransavdraget var att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation vägde tyngre än skälen för att göra toleransavdrag. Syftet var, enligt regeringen, att stärka äganderätten. Sådan full kompensation blir emellertid någonting annat än att försätta den skadelidande i samma situation som om skadan inte skett. Vi menar att det kan ifrågasättas på vilket sätt äganderätten skulle stärkas genom att någon som iakt- tar i princip lika mycket hänsyn som grannen, men hamnar precis under vad som anses orimligt, inte ersätts alls, medan den som hamnar precis över orimlighetsgränsen får ersättning även för den del som innebär att hen följer lagen.

Sammanfattningsvis menar vi att situationen bäst hanteras genom att ersättning endast ska utgå för den skada man lider. Det skapar förutsebarhet, minskar orättvisorna och ökar förutsättningen för att lika fall verkligen behandlas lika. Att en markägare tar det ansvar som förutsattes i samband med den nya skogspolitik som infördes 1994, genom att använda sin mark på ett lagenligt sätt och med hänsyn till miljön, bör inte straffa sig bara för att de arter som fanns på marken bara fordrade nästan lika mycket hänsyn som arterna på grannfastig-

113Se prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 60.

1191

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

heten. På så sätt är en, relativt vad som stadgas i grundlagen, utökad ersättningsrätt som endast omfattar verklig skada ett steg mot utred- ningsdirektivens anvisningar om att värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag. I den mån ersätt- ning är aktuell måste det alltså bestämmas vilka försiktighetsmått som hade varit rimliga att vidta och hur stor förlusten blir, jämfört med situationen om avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken åter- speglat sig i försiktighetsmåtten. Någon toleransnivå därutöver ska däremot inte vara aktuell.

13.9Förslag: Inskrivning av nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning

Utredningens förslag: Beslut om nekad dispens som lett till er- sättning bör offentliggöras genom att en anteckning om detta i fastighetsregistrets inskrivningsdel.

Ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning ska, för att säkerställa att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighetsinskränkning114, vara gällande även mot förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastig- heten. Ett sådant beslut påverkar sannolikt också en framtida köpare av fastigheten. Beslut om nekad dispens som lett till ersättning bör därför offentliggöras genom att en anteckning om detta görs i fastig- hetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken som behandlar övriga belastningar för fastigheten. Genom en sådan anteckning försätts en förvärvare i vetskap om de restriktioner som gäller på fastigheten samt får upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa.

Den myndighet som ingår överenskommelse om ersättning som grundar sig på en nekad dispens eller dispens med villkor ska därför anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastig- hetsregistret. Kammarkollegiet ska göra detsamma för det fall en dom- stol meddelar bifall till ersättning i mål enligt 31 kap. 13 § miljöbal- ken med stöd av den nya punkten 8 i 31 kap. 4 §.

114Dir. 2020:58, s. 11.

1192

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

För att göra en sådan anteckning i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel krävs enligt 19 kap. 29 § jordabalken stöd i lag eller författ- ning. Enligt vårt förslag regleras skyldigheten i artskyddsförordningen vilket enligt vår bedömning är tillräckligt.

13.10 Naturvårdsavtal

Utredningens slutsats: Skyddsformen naturvårdsavtal kan redan i dag kan användas av länsstyrelse, kommun och Skogsstyrelsen för att skydda områden där fridlysta arter förekommer, inklusive sådana skyddszoner eller utvecklingsmark som kan behövas för att arten ska kunna leva kvar under den period som avtalet om- fattar. Naturvårdsavtal kan användas för naturvård. Det kan inte användas i situationer när det som ska göras redan följer av lag. Staten ska inte betala ersättning för att man följer lagen, det gäller även för avtal.

Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som vi menar bör användas i större utsträckning än hittills för skydd av biologisk mångfald när 8 kapitlets syften kan främjas genom skötsel.

Naturvårdsavtal bör skrivas in i fastighetsregistret för att följa fastigheten och inte den lagfarne ägaren.

Naturvårdsavtal beskrivs översiktligt i avsnitt 6.4.2. och utförligt i Skogsutredningen betänkande 2020:73.115 Därför gör vi i stort sett endast en sammanfattning i detta avsnitt och hänvisar i övrigt till Skogs- utredningen samt de riktlinjer som Naturvårdsverket och Skogsstyrel- sen har tagit fram.116 I den mån referenser saknas är det Skogsutred- ningens avsnitt om naturvårdsavtal som utgör källa.

Vid sidan av de områdesskydd som regleras i miljöbalken har myndigheter och kommuner möjlighet att teckna frivilligt ingångna avtal med en markägare i syfte att värna allmänna intressen (närmare bestämt naturvården117), till exempel biologisk mångfald. Naturvårds- avtal kan kortfattat beskrivas som överenskommelser mellan fastig- hetsägare och det allmänna om att fastighetsägaren, mot viss ersättning, avstår från visst bruk av ett område (till exempel skogsavverkning), åtar

115SOU 2020:73 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 219–232.

116Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2013: Naturvårdsavtal, riktlinjer för tillämpning.

1177 kap. 3 § jordabalken (1970:994).

1193

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

sig visst bruk eller skötsel samt eventuellt tolererar att vissa natur- vårdande åtgärder vidtas på området, Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, det senare i regel via länsstyrelserna. Ett naturvårdsavtal tecknas i regel för att produktiv skogsmark i väsentlig utsträckning ska användas för annat ändamål än virkesproduktion.

Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som kan anpassas efter vilka naturmiljöer och ägoslag som ska omfattas, avtalstidens längd och tidpunkt för betalning av ersättning (vid ett eller flera tillfällen).

Naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal. Av 7 kap. 3 § jordabalken framgår att det som omfattas av ett naturvårdsavtal anses som en nytt- janderätt. Om en sådan rätt är inskriven i fastighetsregistret, enligt 7 kap. 10 § jordabalken, anses den vara känd av en ny ägare till fastig- heten och kan då också åberopas mot denne. Om det i ett avtal tas in andra överenskommelser än sådana som enligt jordabalken anses kunna ingå i ett naturvårdsavtal (sådant fastighetsägaren förbundit sig att tåla eller tillåta) kan man inte räkna med att dessa överens- kommelser gäller mot en ny ägare.

Naturvårdsavtal kan användas för

•områden där markägaren är villig att ta en större del av natur- vårdsansvaret själv

•områden där även skyddszoner krävs för att bevara naturvärdena

•områden där även viss mängd utvecklingsmark är lämplig att in- kludera för att utveckla naturvärdena

•områden med höga sociala värden inom framför allt privatskogs- bruket

•områden med förekomst av art som omfattas av åtgärdsprogram

•områden med skötselbehov där markägaren har möjlighet att göra egna insatser.

Ersättningsreglerna i miljöbalken gäller inte vid beräkning av ersätt- ning för naturvårdsavtal. Jordabalken innehåller inte heller några regler om rättslig prövning av ersättning för naturvårdsavtal. Någon lag- stadgad rätt till ersättning finns alltså inte, vilket innebär att ett natur- vårdsavtal kan upprättas utan ersättning, om parterna är överens om

1194

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

detta. Det normala är dock att naturvårdsavtal inkluderar ersättning till markägaren.

Syftet med naturvårdsavtal är alltså att bevara och/eller förstärka biologiska naturvärden, som ett komplement till områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsavtal ska enligt nuvarande riktlinjer inte tecknas och ersättning inte utbetalas för sådant som omfattas av lagstadgade krav, det vill säga omfattas av hänsynsreglerna i skogsvårds- lagen, miljöbalken eller annan lagstiftning, eller är tillståndspliktigt.118

Ersättning enligt vår föreslagna bestämmelse ska, precis som är fallet enligt befintliga regler, inte utbetalas för att följa lagen, det vill säga ersättning följer inte av att följa rimlig allmän hänsyn. Sådana åtgärder som följer av lag kan heller inte ersättas inom ramen för natur- vårdsavtal. Utrymmet för avtal omfattar därmed den skötsel, de anpass- ningar, de åtgärder, de ekosystemtjänster som är möjligt för det all- männa att betala ut ersättning för, utan att ersätta någon för att göra vad hen är skyldig att göra enligt lag.

Mer konkret omfattar utrymmet för avtal dels sådant som omfattas av ersättningsbestämmelserna (alltså sådant som innebär ett avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning), dels sådant som går utöver de skyldigheter som följer av balken i övrigt. Naturvårds- avtal kan därtill tecknas för olika perioder och innehålla mer speci- fika åtgärder eller försiktighetsmått som krävs för kortare perioder, kanske i syfte att förbättra ett område ur artskyddshänseende. Det måste dock alltid handla om naturvård för att omfattas av jordabal- kens reglering i 7 kap. 3 § d.

Åren 2010–2016 drevs forskningsprojektet Smart hänsyn i samar- bete mellan Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Umeå universitet och skogsnäringens forskningsorgan Skogforsk. Projektet resulterade bland annat i en samling konkreta tips om hur hänsynen bör utfor- mas för att ge störst nytta från naturvårdssynpunkt.119 En central slutsats i projektet är att möjligheterna att ta effektiva hänsyn är starkt kopplade till kunskapen om vilka värden som finns i de aktuella miljöerna. Sådan kunskap ska, mot bakgrund av hur kunskapskravet är utformat i andra kapitlet miljöbalken, inhämtas av den som ska vidta en åtgärd.

118Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2013) a.a., s. 12.

119www.slu.se/institutioner/ekologi/forskning2/smart-hansyn1/ (senast besökt den

27februari 2021).

1195

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Här menar vi att livsmiljöunderlaget kan utgöra ett bra stöd i arbetet med att överväga vilken nytta bevarad skog i ett visst område kan bidra med och vilka värden, utöver de som skyddas strikt i lag, som finns i området. Livsmiljöunderlagen skulle här kunna användas för att identifiera vilket skydd, vilken naturvård, vilka återställande- åtgärder och vilken utveckling som skulle vara önskvärd men som inte omfattas av de skyldigheter som följer av fridlysningsreglerna. Det kan alltså handla om skog som i princip saknar höga naturvärden men som av andra skäl bör bevaras i någon form, exempelvis för att den är strategiskt belägen ur ett landskapsperspektiv och genom an- passad skötsel kan förbättra konnektiviteten mellan andra, mer värde- fulla områden.

Enligt nuvarande riktlinjer för upprättande av naturvårdsavtal kan avtalen omfatta även mer trivial natur, om det behövs av sociala skäl eller om det behövs som skyddszon eller utvecklingsmark för den biologiska mångfalden i området.120

Med stöd i de av utredningen föreslagna livsmiljöunderlagen kan staten, inom ramen för ett naturvårdsavtal, betala ersättning för skydd och naturvård utöver de skyldigheter markägaren annars har.

Av Naturvårdsverkets rapport121 framgår att acceptansen bland skogsägarna varit hög för det så kallade Nya Komet. Emellertid bidrog Nya Komet inte till kostnadseffektivitet, för vilket en förklaring an- gavs vara att det nationella programmet implementerades parallellt med tidigare konventionella bevarandeinstrument, vilket innebar en policyblandning som i sin tur skapade en incitamentsstruktur som inte uppmuntrade skogsägare att proaktivt lämna in bud till Komet- programmet. En viktig faktor var, enligt rapporten, ändringen i expropriationslagen från 2010 som höjde intrångsersättningen till 125 procent av marknadsvärdet vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde vilket hade en starkt negativ effekt på intresset från skogsägarnas sida att delta i Komet. Syftet med våra förslag där förhandling kring annars tämligen osäkra prognoser vad gäller ersätt- ning är att åstadkomma en förändring av incitamentsstrukturen till förmån för naturvårdsavtal.122

I svaren på Riksrevisionens frågor om arbetet med områdesskydd av skog, som skickades till länsstyrelserna i december 2017, fram-

120Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2013) a.a., s. 14.

121Michanek et al. a.a.

122Michanek et al. a.a., s. 57 f. med hänvisning till Riksrevisionens rapport (2018) Skyddet av värdefull skog, rapport RIR 2018:17.

1196

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

håller länsstyrelserna genomgående att markägarnas intresse för att teckna naturvårdsavtal är litet. Den primära orsaken är, enligt läns- styrelserna, att den aktuella ersättningen är betydligt lägre än intrångs- ersättningen för naturreservat. Om markägare ges möjlighet att välja mellan att teckna ett naturvårdsavtal eller att få intrångsersättning för ett naturreservat, så väljer de i slutändan det senare. Bland svaren finns även exempel på att markägare i sina ansökningar inom ramen för Nya Komet föredrar naturreservat. Emellertid framhålls nyttan med samtalen kring naturvårdsavtal, eftersom det finns ett värde i att kunna diskutera alternativa lösningar med markägarna. Det fram- går också av svaren att bristande erfarenhet av naturvårdsavtal såväl hos handläggare på länsstyrelser som hos markägare kan påverka användningen av skyddsformen. Fyra länsstyrelser menar att natur- vårdsavtal inte är en långsiktig och ändamålsenlig lösning samtidigt som det framhålls att naturvårdsavtal kan vara ett bra alternativ för framför allt skötselkrävande naturområden. Som exempel nämns kalk- barrskog och lövträdsrika områden, som kan gynnas av ett fortsatt brukande. En länsstyrelse framhåller att naturvårdsavtal lämpar sig väl för länets mosaikförekomst av trädbärande betesmarker och andra värdefulla lövträdområden i anslutning till kulturmark. En annan syn- punkt är att naturvårdsavtal är en bra metod för att skydda sand- levande arter i täktområden. En länsstyrelse för diskussioner med skogsbolag och det kyrkliga stiftet om att använda naturvårdsavtal för kantzoner vid naturreservat, bland annat för stormsäkring.123

Antalet beslut om naturreservat hos länsstyrelserna under den senaste femårsperioden fram till 2017 är genomgående flera gånger så många som antalet ingångna naturvårdsavtal. Det finns inget geo- grafiskt mönster, utan antalet tecknade naturvårdsavtal är generellt relativt lågt. Dock finns en tydlig skillnad i att samtliga länsstyrelser i försökslänen för Kometprogrammet har tecknat fler naturvårds- avtal än övriga län. I ett fall har en länsstyrelse tecknat fler naturvårds- avtal under försöksperioden, 56 stycken, än antalet beslutade natur- reservat som motsvarade 16 stycken, varav 7 var utökade reservat.124

En samlad bild är att Skogsstyrelsen tecknar den största delen av de nya naturvårdsavtalen i mån av resurser och att detta sker på skogs-

123Riksrevisionens rapport (2018). a.a., s. 6.

124Riksrevisionens rapport (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på Riksrevisionens frågor om arbetet med skydd av skog, s. 6 f.

1197

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

mark. Om det handlar om större och dyrare områden så tecknar läns- styrelsen ofta avtal i de fall Skogsstyrelsens medel inte räcker till.125 Utredningen anser att den stora fördelen med naturvårdsavtal, när det gäller att genomföra fridlysningsreglerna och erbjuda ersätt- ning när artskyddet fordrar anpassning som går utöver rimlig hän- syn, är att själva ingåendet av avtal ger möjlighet till diskussion med markägaren om hur marken ändå kan brukas. Det gynnar på så sätt såväl markägare som skyddet för arter. Därtill finns en möjlighet till ersättning för sådana mervärden för naturvården som inte skulle ersättas (och antagligen inte heller komma till stånd) om markägaren endast fokuserade på ersättning med stöd av artskyddsreglerna. Efter- som det handlar om avtal menar vi att även olika typer av framgångs- baserade klausuler skulle kunna användas. Om det framgår av livs- miljöunderlaget att det i områden finns potential för att arter skulle kunna återetablera sig där skulle avtalet kunna innebära ersättning för förbättringar och i slutänden för den faktiska förekomsten av vissa arter. Om man kan identifiera och visa förekomsten av ett visst antal av angivna karakteristiska arter som anges i livsmiljöunderlaget under ett visst antal år så utgår ersättning med en, i avtalet bestämd, summa. Detta om kvaliteterna i omgivande livsmiljö visar att det är sannolikt att arterna kommer att finnas kvar (innebörden av detta måste givetvis specificeras i avtalet). Möjligen skulle man här kunna söka ledning i de belopp som ska fastställas för varje artindivid som representant för sin art.126 Viktigt är att hela tiden utgå från vilken typ av värden det handlar om. Det kan finnas situationer när arternas skyddsbehov gör att avtal inte alls är lämpligt. Då bör i stället bio-

topskydd för skydd av art övervägas.

13.11 Ersättningsmodell

Enligt utredningens förslag ska en planerad åtgärd i första hand an- passas enligt reglerna för allmän hänsyn så att dess påverkan på frid- lysta arter minimeras. Anpassning ska göras genom att bästa möjliga teknik används och genom att de begränsningar eller försiktighets- mått som kan ställas ställs. När en åtgärd eller verksamhet planeras måste utgångspunkten alltid vara att åtgärden inte ska medföra någon

125Ibid., s. 15.

126Jämför det tyska systemet i vissa delstater, se avsnittet om Tyskland.

1198

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

skada eller försämring för fridlysta arter. Sådan allmän hänsyn som alla har skyldighet att iaktta enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska inte berät- tiga till någon ersättning från staten, så länge det är rimligt att upp- fylla kraven (jämför 2 kap. 7 § miljöbalken). Om de krav som behöver ställas dessutom innebär ett avsevärt försvårande av pågående mark- användning finns en ersättningsrätt enligt vårt förslag om detta.

Oaktat huruvida de krav som behöver ställas går utöver 2 kap. 7 § miljöbalken eller inte bör myndigheten, med stöd i livsmiljöunder- laget, överväga om det finns ytterligare åtgärder som skulle vara önskvärda i området. Det som bör övervägas är framför allt andra ekosystemtjänster än de som är möjliga att fordra med stöd miljö- balkens bestämmelser men som det finns behov av. Det handlar alltså om andra värden än artskydd som kan falla in under vad som avses med ”naturvård”. Eftersom ersättning inte ska utges för sådant som följer av allmän hänsyn (inte heller genom avtal) måste man också här överväga i vilken utsträckning som dessa behov eller önskemål går utöver vad som kan fordras genom tillämpning av miljöbalken.

Till exempel (utan inbördes viktning av betydelsen) kan det handla om:

•kolinlagring,

•skyddszoner,

•utvecklingsmark,

•art som omfattas av åtgärdsprogram där vissa åtgärder går utöver allmän hänsyn som är rimlig,

•områden med skötselbehov.

Det ska alltså handla om nyttor för naturvården som ligger utöver de krav som kan ställas enligt miljöbalken efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Om sådana nyttor finns eller om det krävs försiktighets- mått eller förbud mot åtgärder som går utöver allmän hänsyn efter avvägning bör myndigheten, enligt den föreslagna bestämmelsen som motsvarar 34 § i områdesskyddsförordningen, försöka nå en överens- kommelse och då sträva efter att upprätta ett naturvårdsavtal. Ett sådant avtal kan då inkludera samtliga de nyttor som det allmänna ser i området samt, i förekommande fall, ersättning för de försiktighets- mått (inklusive förbud) som går utöver rimlig allmän hänsyn.

1199

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

Om Skogsstyrelsen eller länsstyrelsen anser att det är lämpligare finns, genom vårt förslag om inrättande av biotopskydd, möjlighet att inrätta biotopskydd för fridlysta arter. Ett sådant biotopskydds- område ska omfatta minst 5 hektar mark, för att i rimlig utsträck- ning säkra områdets betydelse för de arter som ska skyddas. I och med den befintliga regeln i 34 § förordning (1998:1252) om områdes- skydd enligt miljöbalken m.m. ska en myndighet i sådana fall alltid försöka nå en överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Situationen kan också vara den att en del av området läm- par sig för naturvårdsavtal samtidigt som ett biotopskydd behövs i en annan del. Det finns då inget som hindrar att naturvårdsavtal kombineras med biotopskydd.

Om ett naturvårdsavtal inte kan nås och myndigheten inte ser anledning att bilda ett biotopskyddsområde ska överenskommelsen inrikta sig på att avse den ersättning som regleras genom vårt förslag i 31 kap. 4 § miljöbalken. Viktigt att notera här är att om ett beslut om föreläggande eller förbud av hänsyn till artskyddet innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning ska ersättning ut- gå endast för den del som överstiger allmän hänsyn och det måste finnas ett beslut om vägrad dispens eller dispens med villkor i botten.

I värderingen måste allmän hänsyn beaktas så att ersättning inte utges för det som anses motsvara allmän hänsyn. Det gäller såväl naturvårdsavtal som överenskommelse om ersättning. Enligt 2 kap. miljöbalken ankommer det på verksamhetsutövaren att visa att ett beslut om hänsyn till artskyddet går utöver vad som motsvarar all- män hänsyn.

Arbetssättet som tillämpas vid områdesskydd, som i praktiken innebär att ersättningsfrågan avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit, det vill säga att ersättningen regleras i en förtida överens- kommelse med fastighetsägaren, har visat sig skapa acceptans för det efterföljande beslutet och vi menar att det är ett arbetssätt som bör eftersträvas även här. Situationen kompliceras dock av tidsaspekten. Vi vill här åter peka på de möjligheter som kan ges genom livsmiljö- underlagen; redan långt innan ett beslut enligt 12 kap. 6 § miljöbalken blir aktuellt kan det förutses och förhandlingar kring naturvårdsavtal eller endast ersättning för det eventuella intrånget kan inledas.

1200

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

13.12Förslag: Skyldighet att söka träffa uppgörelse om ersättning

Utredningens förslag: En bestämmelse införs som innebär att om sakägare gör anspråk på ersättning ska myndigheten, på statens vägnar, söka träffa uppgörelse med sakägare.

Av 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbal- ken m.m. framgår att i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken ska länssty- relsen å statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. Samma skyl- dighet har Skogsstyrelsen i ärenden som rör biotopskyddsområden enligt 6 § områdesskyddsförordningen.

Syftet med vårt förslag är att nekad dispens (eller dispens med särskilda villkor) som utgör ett avsevärt försvårande av pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten ska kopplas till möjlig- heten att träffa överenskommelse om ersättning på samma sätt som enligt 34 § områdesskyddsförordningen (1998:1252). Därmed införs en möjlighet att, liksom vid till exempel reservatsbildning, enligt 7 kap. miljöbalken att värdera och träffa överenskommelse enligt 34 § om- rådesskyddsförordningen om ersättning, innan eller i samband med beslutet. Det innebär inte att en nekad dispens innebär en rätt till ersättning utan att det kan innebära det, förutsatt att pågående mark- användning avsevärt försvårats inom berörd del av fastigheten.

När myndigheten söker träffa en uppgörelse ska alltså utgångs- punkten vara att försöka hitta ett lämpligt avtal. Mot bakgrund av att endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn (och som kan anses utgöra ett allvarligt försvårande av pågående markanvändning) kan ersättas kan ett naturvårdsavtal vara en mer attraktiv och förut- sebar lösning för alla parter. I och med förhandlingsmöjligheten kan andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersätt- ningsmark. Fördelen med ett avtal är att det då finns möjlighet att

1201

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

vidga perspektivet till att inte endast ersätta den skada som lidits och som berättigar till ersättning enligt 31 kap. 4 §. Avtalet kan omfatta även andra naturvårdande värden eller ekosystemtjänster än de som skyddas av fridlysningsbestämmelserna. Ett område som skyddas genom naturvårdsavtal kan också behöva vård eller förbättring av livsmiljöer för djur, fåglar och växter på ett sätt som går utöver vad som följer av miljöbalken. Möjlighet finns alltså att avtala om posi- tiva skötselåtgärder. Tanken är att markägaren ska kunna få del av den samhälleliga ekonomiska nytta som natur med hög biodiversitet för med sig. Dessa värden har staten möjlighet att ingå avtal om och för markägaren erbjuds en möjlighet att skydda mer än man är abso- lut skyldig att skydda, men som det också är möjligt att förutse en viss ersättning för. Det är emellertid viktigt att framhålla och upp- rätthålla principen om ingen ersättning, inte heller enligt naturvårds- avtal, ska betalas för att göra vad som följer av lag.

Livsmiljöunderlagen bör beskriva olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete och var det kan finnas eller skapas olika nyttor. Om myndigheten anser att det finns skäl för det kan ett biotopskyddsområde inrättas med syfte att skydda vissa arters livsmiljöer, enligt vårt förslag om denna typ av biotopskydd. Då ska ersättning utgå i enlighet med vad som gäller för biotopskydd.

Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotop- skyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårds- avtal eller om ersättning, återstår för markägaren att stämma staten i enlighet med reglerna i 31 kap. miljöbalken. Det ska, i enlighet med nu gällande bestämmelse i 31 kap. 13 § miljöbalken göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.

13.13 Förslag: Rättegångskostnader

Utredningens förslag: I samband med ersättningstalan mot staten ska det allmänna som huvudregel ersätta fastighetsägaren eller inne- havaren av särskild rätt för rättegångskostnader.

Den enskildes rätt att få sina rättegångskostnader i samband med ersättningstalan mot staten ersatta av staten upplevs inte som defi- nitiv på samma sätt som för den enskilde i expropriationsmål eller vattenmål.

1202

SOU 2021:51

Förslag om ersättningsmodell

Vid expropriation är huvudregeln att sökanden (den exproprie- rande) ska svara för samtliga kostnader som uppkommit i ärendet om tillstånd till expropriation, i målet vid mark- och miljödomstolen och i ärendet om expropriationsersättningens fördelning, allt i den mån ej annat följer av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken (vårdslös processföring) (7 kap. 1 § expropriationslagen). I mål där en enskild markägare stämt staten med yrkande om intrångsersättning eller in- lösen enligt 31 kap. 4 § miljöbalken, och även om fastighetsägaren förlorar målet mot staten, gäller att mark- och miljödomstolen kan förordna att staten ska ersätta fastighetsägaren för dennes rättegångs- kostnader eller att fastighetsägaren och staten ska svara för sina re- spektive rättegångskostnader, om fastighetsägaren haft skälig anled- ning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen (25 kap. 6 § miljöbalken). Någon uttrycklig rätt att få sina egna rättegångskost- nader ersatta av staten i första instans oavsett utgång har alltså inte den enskilde i dessa fall.

Det har därför framförts att Artskyddsutredningen bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna om rättegångskostnader vad avser stämningsmål enligt 31 kap. 13 § miljöbalken (talan om er- sättningsrätt med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken), så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den enskildes) rättegångskostnader i expropria- tionsmål/vattenmål. Anledningen till att förslaget kommit upp är att det finns vissa problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en enskild. Det kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till ersättning och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i dom- stol uteblir.

Bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken innehåller alltså en särskild bestämmelse om rättegångskostnader som avviker från vad som följer av 18 kap. rättegångsbalken, som annars är tillämpligt i stämnings- målen. Modifikationen gäller huvudregeln i 18 kap. 1 § rättegångs- balken som innebär att rättegångskostnaderna ska bäras av den tap- pande parten. Bestämmelsen avser endast kostnaderna vid mark- och miljödomstolen. I högre rätt gäller alltså rättegångsbalkens bestäm- melser fullt ut.

Innebörden är att rättegångskostnaderna för fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastighet kan ersättas trots att talan ogillats i mark- och miljödomstolen. Domstolen kan då, trots att

1203

Förslag om ersättningsmodell

SOU 2021:51

käranden är tappande part, förordna att motparten ska ersätta käran- dens rättegångskostnader eller att vardera parten ska svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. Detta förutsätter att käran- den haft skälig anledning att få sin sak prövad i domstol.

Även om regeln i allmänhet tillämpas så att käranden får sina kost- nader ersatta så finns det, genom formuleringen kan ett utrymme för domstolen att låta huvudregeln i rättegångsbalken gälla. Regeln är fakultativ. Därtill har domstolen ytterligare ett val; att förordna om att svarandeparten ska ersätta käranden för rättegångskostnader eller förordna om att vardera parten ska stå sin egen kostnad.

Utifrån bestämmelsens formulering finns, som framförts, en risk för att den som anser sig berättigad till ersättning och där en öve- renskommelse inte har kunnat nås, undviker att väcka talan av rädsla för att få stå sina rättegångskostnader. Eftersom det handlar om att få en rätt som följer av regeringsformen prövad och då rättspraxis redan tillämpar bestämmelsen så menar vi att kan ska bytas till ska. Förutsatt att käranden har haft skälig anledning att få sin sak prövad, ska den som väcker talan om ersättning alltid tillerkännas ersättning för de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvara- tagande av partens rätt (jfr 18 kap. 8 § rättegångsbalken). Det som tas bort genom förslaget är möjligheten att i stället förordna att var- dera parten ska bära sina egna kostnader.

Skulle käranden sakna skälig anledning att få sin talan prövad är bestämmelsen inte tillämplig och huvudregeln i rättegångsbalken blir tillämplig, på samma sätt som i dag. Om en part har handlat så att 18 kap. 6 § rättegångsbalken blir tillämpliga ska inte den modifie- rande regeln i 25 kap. miljöbalken gälla. En självklarhet i samman- hanget är att domstolen fortfarande har att pröva det belopp som yrkas för det fall motparten inte kan vitsorda det som skäligt. Det är endast de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvara- tagande av parts rätt som ersätts. Det finns härvid inte någon skyl- dighet för den som företräder det allmänna att vitsorda yrkad ersätt- ning. En sådan språklig ändring som den föreslagna bör inte leda till någon ändring av praxis. Det enda som sker är att praxis kodifieras.

När domstol har prövat rätten till ersättning står staten regelmäs- sigt för rättegångskostnaderna. I praktiken finns alltså redan denna ordning varför någon skillnad gentemot i dag inte kan förutses.

1204

14Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.1Allmänna utgångspunkter för övervägandena

Vårt andra uppdrag är att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. Detta eftersom arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrela- terad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.1 Utredningens ambition är att så långt möjligt skapa självständiga brottsbeskrivningar. En svårighet med detta, som gäller för i princip samtliga artskyddsbrott, ligger i att flertalet bestämmelser som kri- minaliserar olika handlingar måste kopplas till uppräkningar av olika djur- och växtarter. Dessa uppräkningar eller listor är ofta så långa att de inte lämpar sig att föras upp på lagnivå.2 För artskyddsbestäm- melsernas del är det förmodligen omöjligt att helt undvika straff- bestämmelser av blankettstraffbudskaraktär; vilka arter som avses kom- mer i många fall att anges på annat ställe. Därför är det, mot bakgrund av 8 kap. 3 § regeringsformen, viktigt att kontrollera att de handlingar som straffbeläggs enligt 29 kap. miljöbalken regleras av riksdagen och endast fylls ut av regeringen, inte av statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Vi menar också att det finns behov av att dela upp de olika artskyddsbrotten, vilka nu samtliga regleras i en bestämmelse (29 kap. 2 b § miljöbalken), i flera bestämmelser. Detta eftersom de straffbelagda gärningar som i dag samlas under brottsrubriceringen artskyddsbrott är av mycket olika karaktär.

Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen tagit fram två rap- porter om artskyddsbrottslighet, där myndigheten föreslår åtgärder

1Dir. 2020:58, s. 15.

2Se överväganden kring detta i SOU 2004:37 Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av Miljöbalkskommittén.

1205

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

för att motverka olaglig handel med hotade arter i Sverige.3 Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga om och hur dessa för- slag bör genomföras.4

Utredningen föreslår nu, med utgångspunkt i Jordbruksverkets rapporter, men också i andra förslag som har framkommit under arbe- tets gång, att ett antal åtgärder ska genomföras för att stärka Sveriges arbete med att motverka artskyddsbrott, både nationellt och interna- tionellt. Härutöver har vi, som en följd av att utredningen även om- fattar fridlysningsbestämmelserna, också lagt förslag gällande brotts- lighet som rör fridlysta arter.

14.2Bestämmelser som relaterar till artskyddsbrotten

I bakgrundsavsnitten redogörs på ett mer allmänt plan för såväl CITES-konventionen som rådets CITES-förordning 338/97. Art- skyddsförordningens fridlysningsregler, såväl de som följer av natur- vårdsdirektiven som de nationella, har vi redogjort för i avsnittet om bakgrund Sverige. Vi har också lagt förslag på nya fridlysningsregler, som ska placeras i 8 kap. miljöbalken. Vi inleder här med en kort redo- görelse för de delar av internationell rätt och svensk rätt som har direkt betydelse för våra förslag och som vi inte redogjort för innan. I övrigt hänvisas till vad som framgår av tidigare kapitel.

14.2.1CITES-konventionen

Syftet med CITES-konventionen5 är att inga arter från den vilda faunan eller floran blir föremål för en ohållbar exploatering på grund av internationell handel. Handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Parterna ska inte tillåta handel med exemplar av arter som finns upp- tagna i någon av bilagorna, såvida det inte sker i enlighet med bestäm- melserna i konventionen.6

Arter som omfattas av konventionen listas i tre olika bilagor. Bilaga I omfattar de arter som är mest hotade och där handel endast

3Jordbruksverket (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, rapport 2016:02 samt Jord- bruksverket (2019) Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, rapport 2019:14.

4Se tabell över samtliga förslag i Jordbruksverkets rapporter sist i detta kapitel.

5CITES-konventionen, Konvention för reglering av handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter. Washington den 3 mars 1973. SÖ 1974:41.

6CITES-konventionen, artikel II. 4.

1206

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

är tillåten under exceptionella omständigheter. Handel är tillåten med arter på bilaga II, men den kontrolleras noga. Arter på bilaga III är listade för att ett land inom konventionen har bett om hjälp att kontrollera handeln. Information om alla listade CITES-arter finns i webbverktyget Species+, som tillhandahålls av UNEP i samverkan med CITES-sekretariatet.7

Åtgärderna som parterna ska vidta ska bland annat innefatta att handel i strid med konventionen straffbeläggs.8 CITES-konventio- nen omfattar den internationella handeln. Det innebär att inhemsk handel faller utanför konventionens tillämpningsområde. Konven- tionens parter är dock inte förhindrade att införa bestämmelser som reglerar handel inom den inhemska marknaden, vilket EU har gjort.

CITES-konventionen är i dag implementerad inom hela EU, främst genom rådets förordning 338/979, som är den grundläggande CITES- förordningen inom EU. Därtill finns även kommissionens förord- ning 865/200610, kommissionens genomförandeförordning 2019/158711 om förbud mot införsel till unionen av vissa CITES-arter samt kom- missionens genomförandeförordning 792/201212 om regler för ut- formning av tillstånd, intyg och andra dokument. De tre senare regel- verken inom EU redovisas inte närmare här. Kommissionen har tagit fram en vägledning för hur regelverket gällande CITES ska tolkas.13

7UNEP/CITES, webbplats: https://speciesplus.net.

8CITES-konventionen, artikel VIII 1. (a).

9Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

10Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

11Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587 av den 24 september 2019 om förbud mot införsel till unionen av exemplar av vissa arter av vilda djur och växter i enlighet med rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av vilda växter genom kontroll av handeln med dem.

12Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 792/2012 av den 23 augusti 2012 om regler för utformning av tillstånd, intyg och andra dokument som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och om ändring av kommissionens förordning (EG) nr 865/2006.

13EU-kommissionen (2020), Reference Guide A practical tool to support implementation of the Wildlife Trade Regulations of the European Union.

1207

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Sammanfattningsvis handlar det alltså om:

•Rådets CITES-förordning 338/97 (grundregler).

•Kommissionens CITES-förordning 865/2006 (tillämpning av grund- regler).

•Kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 (förbud mot införsel av vissa arter).

14.2.2Rådets CITES-förordning 338/97

Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar internationell handel kom- mersiella aktiviteter mellan EU:s medlemsstater samt inom en med- lemsstat. Förordningens syfte är att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem.14 Förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstaterna och ska inte implementeras utöver vad som anges om implementer- ing i förordningen. Vissa nödvändiga genomförandebestämmelser ska införlivas i den nationella lagstiftningen och kompletteras med natio- nell lagstiftning om frågor som fortfarande omfattas av varje med- lemslands suveränitet, till exempel påföljder. Varje medlemsland i EU har dessutom lagstiftning som avser biologisk mångfald och be- varandet av arter, bestämmelser om djurs och växters hälsa och välfärd, samt tullbestämmelser. Förordningens arter listas på ett liknande sätt som i CITES-konventionen, i bilagor efter graden av skyddsvärde. Rådets CITES-förordning 338/97 har dock en bilaga mer än konven- tionen.

•I bilaga A listas alla de arter som är mycket hotade och som inte alls får förekomma i kommersiell handel,

•I bilaga B listas arter som riskerar att bli utrotningshotade om handeln inte är strikt reglerad,

•I bilaga C listas arter där ursprungslandet begärt att de ska listas för att göra det möjligt att kontrollera exporten.

•Arter som inte tagits upp i någon av bilagorna A–C, men som importeras till EU i sådan omfattning att övervakning därför an- ses befogad, återfinns i bilaga D.

14Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 1.

1208

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Internationell handel

Bestämmelserna om import och export återfinns i rådets CITES- förordning 338/97 artiklarna 4 respektive 5. Med import avses in- försel från ett land utanför unionen, och med export avses utförsel från ett EU-land till ett land utanför unionen. För internationell han- del med arter upptagna i bilaga A och B krävs både import- och exporttillstånd.

Förutsättningarna för införsel till gemenskapen av exemplar av arter som upptagits i bilaga A regleras i artikel 4. Bland annat måste nödvändiga kontroller ha genomförts och en administrativ myndig- het i medlemsstaten måste ha utfärdat importtillstånd som innan in- förseln ska visas upp tillsammans med ett exporttillstånd vid det tull- kontor vid gränsen där införseln ska göras. Importtillstånd får endast utfärdas om det inte strider mot de restriktioner som fastställts och om ett antal villkor är uppfyllda. Bland annat får införsel till unionen inte försämra artens bevarandestatus eller minska utbredningsom- rådet för den berörda populationen. Införseln får bara ske för vissa ändamål som inte hotar den berörda artens överlevnad. Sökanden måste kunna förete skriftlig bevisning för att exemplaren har förvär- vats i enlighet med lagstiftningen om skyddet av den berörda arten. Myndigheten måste också övertyga sig om att exemplaret inte kom- mer att användas för huvudsakligen kommersiella ändamål. I bestäm- melsen regleras också vad som gäller för införsel till unionen vad gäller arter i bilaga B, bilaga C och bilaga D. För vissa arter på bilaga A och B från vissa ursprungsländer råder dock importförbud. Enligt artikel 4.6. i rådets CITES-förordning 338/97 kan kommissionen fast- ställa restriktioner för införsel av en viss art från ett eller flera ur- sprungsländer till EU. De arter eller produkter som omfattas av importförbuden återfinns i bilagan till kommissionens förordning 2019/1587. Nya importförbud ska offentliggöras var tredje månad i Europeiska gemenskapens officiella tidning (EUT).15 Kommissio- nen har också antagit förordning 865/2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets CITES-förordning 338/97. Här regleras bland annat detaljerade villkor och kriterier för behandlingen av an- sökningar om tillstånd och intyg och för utfärdande, giltighet och användning av sådana handlingar, vad som ska gälla för behandlingen av exemplar av djurarter som är födda och uppvuxna i fångenskap och

15Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 4.6 d.

1209

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

för exemplar av växtarter som har förökats artificiellt, så att undan- tagen som gäller för dessa exemplar tillämpas på ett enhetligt sätt.

För Sveriges del är det Statens jordbruksverk som är den admi- nistrativa myndigheten och Naturvårdsverket som är den vetenskap- liga myndigheten som anges i CITES-konventionen, i rådets CITES- förordning 338/97 och i kommissionens förordning 865/2006. Havs- och vattenmyndigheten ska som vetenskaplig myndighet bistå Natur- vårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön. Om Naturvårdsverket och Naturhistoriska riksmuseet kommer öve- rens om det, får museet biträda verket som vetenskaplig myndighet.16

Statens jordbruksverk får meddela närmare föreskrifter för verk- ställigheten av artskyddsförordningen, rådets CITES-förordning 338/97 och kommissionens CITES-förordning 865/2006.17

Handeln på EU:s inre marknad

Bestämmelserna om den interna handeln återfinns huvudsakligen i rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8. Här nämns inte begreppet handel utan begreppet kommersiella aktiviteter som omfattar

•att köpa,

•att erbjuda sig att köpa,

•att förvärva för kommersiella ändamål,

•att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa,

•att använda i vinstsyfte,

•att försälja,

•att inneha för försäljning,

•att saluföra eller

•att för försäljning transportera.

All handel (används av oss synonymt med kommersiell aktivitet) med arter upptagna i bilaga A är förbjuden.18 Av artikel 8.3 och 8.4 i rådets CITES-förordning 338/97 följer vissa undantag från handels-

1668 § artskyddsförordningen (2007:845).

1767 § artskyddsförordningen (2007:845).

18Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.1.

1210

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

förbudet i artikel 8.1. Huvudregeln vid undantag är att ett särskilt in- tyg utfärdas av den behöriga administrativa myndigheten, ett så kallat CITES-intyg. Kommissionen kan också fastställa allmänna undantag från handelsförbudet.19 I de fall ett allmänt undantag är tillämpligt krävs inte CITES-intyg för att handel med exemplaret ska vara till- låten.20 Undantag från handelsförbudet får endast medges om den sökande på ett tillfredställande sätt har visat för den administrativa myndigheten att förutsättningarna för att bevilja undantag är upp- fyllda.21 Handelsförbudet gäller också för arter upptagna i bilaga B, om de inte bevisligen har legalt ursprung.22

CITES-intyg

Ett CITES-intyg är endast giltigt inom EU och kan till exempel ut- färdas om arten har importerats i enlighet med rådets CITES-för- ordning 338/97, eller om djuret eller växten har sitt ursprung i en medlemsstat och tagits ur sin naturliga miljö enligt gällande lagstift- ning.23 Det är även möjligt att beviljas CITES-intyg om exemplaret importerats eller förvärvats innan arten upptagits på bilaga I till CITES-konventionen, respektive bilaga A till rådets CITES-förord- ning 338/97, och regelverken därmed blev tillämpliga på arten i fråga.24 All sådan information finns tillgänglig i webbverktyg Species+.25

Antikundantaget

Ikommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 62, har kom- missionen fastställt ett allmänt undantag från kravet på intyg för handel inom EU. Undantaget kallas allmänt för antikundantaget, och gäller för exemplar som medlemsstaten i fråga har kunnat försäkra sig om att de bearbetades före den 3 mars 1947. I rådets CITES-för- ordning 338/97 artikel 2 w definieras bearbetade exemplar som exem-

19Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.4.

20Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.4 och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/1915 artikel 62.

21Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587, artikel 59.

22Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.5.

23Se kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587, bilaga IV samt CITES-för- ordningen, artikel 8.3 c, g och h.

24Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.3 a).

25UNEP/CITES, webbplats Species+: https://speciesplus.net/ (2021-04-25).

1211

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

plar vilkas obearbetade naturliga utseende på ett påtagligt sätt har förändrats för att utgöra smycken, prydnads-, konst- eller nyttoföre- mål, eller musikinstrument. Sådana exemplar kan emellertid bara an- ses som bearbetade exemplar om de utan tvekan hör till någon av de nämnda kategorierna och kan användas utan att skulpteras, bearbetas eller förändras ytterligare. Det handlar alltså om ett fyra villkor som ska vara uppfyllda.26

1.Exemplaret har på ett påtagligt sätt förändrats från sitt naturliga utseende,

2.exemplaret ska tillhöra någon av kategorierna smycken, musik- instrument, prydnads-, konst- eller nyttoföremål,

3.exemplaret kan användas utan att skulpteras, bearbetas eller för- ändras ytterligare, och

4.den administrativa myndigheten har försäkrat sig om att produk- ten har förvärvats innan den 3 mars 1947 (det vill säga 50 år innan rådets CITES-förordning 338/97 trädde i kraft).

EU-kommissionen har utarbetat riktlinjer27 för hur antikundantaget kan tolkas, särskilt vad avser begreppet bearbetat exemplar, dessutom finns en Reference guide28 till hela regelverket gällande CITES. Rek- visitet förvärv avser allt besittningstagande för personligt innehav och omfattar förvärv som skett genom arv, gåva eller genom att ha tagits i besittning efter att djuret har dödats. Det behöver inte vara den nuvarande ägaren av exemplaret som förvärvat exemplaret för minst femtio år sedan.29 Enligt kommissionens riktlinjer får be- arbetade exemplar i allmänhet inte omarbetas, och måste behålla sitt ursprungliga bearbetade skick efter den 3 mars 1947, oberoende av det aktuella materialets ålder. Det är emellertid orealistiskt, påpekar kommissionen, att förvänta sig att föremål överlever flera århund- raden i ursprungligt skick, och därför tillåts legitima kommersiella verksamheter för renovering av antikviteter. Renoveringen får inte ändra exemplarets ursprungliga ändamål. Omarbetning av CITES- listat material som görs efter den 3 mars 1947 innebär att föremålet

26Se till exempel mål C-154/02 Nilsson, punkten 29.

27Kommissionen (2017) Riktlinjer för bearbetade exemplar enligt EU:s förordningar om handel med vilda djur och växter (Tillkännagivande 2017/C 154/07).

28EU-kommissionen (2020) Reference Guide A practical tool to support implementation of

the Wildlife Trade Regulations of the European Union.

29Mål C-154/02 Nilsson, punkterna 41–44.

1212

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

inte längre omfattas av undantaget. Kommissionen tar som exempel att exemplar av Dalbergia nigra (äkta palisander, riopalisander), så- som golvskivor eller paneler, omarbetas till gitarrkropp för nya gitarrer. Detta skulle inte anses vara renovering. Definitionen utesluter också användning av två skadade föremål för att tillverka ett felfritt före- mål. Om exempelvis två skadade teskrin plockas ner i delar och ett nytt teskrin därefter tillverkas av de oskadade delarna, skulle defini- tionens villkor inte vara uppfyllda.30

Mål C-154/02 rörde bland annat frågan om det krävs en bedöm- ning av myndigheten för att undantaget ska vara tillämpligt. Målet gällde ett åtal rörande att Jan Nilsson, enligt åklagaren, med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen hade köpt monterade döda exemplar av två sparvhökar, två lärkfalkar, två blåa kärrhökar, en slaguggla, fyra kattugglor, en duvhök, två tornfalkar, en fjälluggla, en hökuggla, en jorduggla, en tornuggla, en brun kärrhök, fyra ormvråkar, en horn- uggla, en trana, en kungsörn och en havsörn, trots att dessa arter upp- tagits i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, samt att han med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen köpt en monterad brunbjörn trots att denna art upptagits i bilaga A till förordning nr 338/97. Den svenska domstolen som ställde frågorna till EU-domstolen ansåg att det fanns skäl att påstå att de aktuella djuren inte skulle anses vara bearbetade i den mening som avses i förordningen. Den svenska domstolen menade också att det inte var uppenbart huruvida det kan anses utgöra förvärv i förordningens mening att få exemplaren i gåva eller arv eller genom att döda ett djur och sedan ta det i besittning. Vidare undrade den svenska domstolen också över huruvida undan- tagen i artikel 32 i förordning nr 1808/2001 även innefattar den be- dömning som enligt artikel 2 w i rådets CITES-förordning nr 338/97 ska göras av den administrativa myndigheten.

EU-domstolen konstaterade först att sådana djur som anges i bilaga A till den nämnda förordningen, men som är uppstoppade, kan kvalificeras som bearbetade exemplar, i den mening som avses i dessa bestämmelser. Därefter konstaterade den att det utgör ett för- värv att få exemplar i gåva eller arv eller genom att döda ett djur och sedan ta det i besittning. Det krävs inte heller att den som förvärvat exemplaren för minst femtio år sedan är den nuvarande innehavaren. När det gäller den sista frågan framhöll EU-domstolen att även om

30Kommissionen (2017) Riktlinjer för bearbetade exemplar enligt EU:s förordningar om handel med vilda djur och växter (Tillkännagivande 2017/C 154/07), avsnitt 4.1–4.3.

1213

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

CITES-intyg inte är nödvändigt när antikundantaget är tillämpligt så får undantag från handelsförbudet i artikel 8.1 i rådets CITES- förordning 338/97 endast medges när den sökande på ett tillfredstä- llande sätt har visat för den administrativa myndigheten att villkoren är uppfyllda. Domstolen besvarade frågan på så sätt att den admini- strativa myndigheten ska försäkra sig om att villkoren i rådets CITES- förordning 338/97 artikel 2 w är uppfyllda även i fall CITES-intyg inte är nödvändigt.

Förverkade exemplar och beslag enligt CITES

När ett exemplar har förklarats förverkat, ska det anförtros en be- hörig myndighet i den medlemsstat som har genomfört förverkandet. Den behöriga myndigheten ska, efter samråd med en vetenskaplig myn- dighet i samma medlemsstat, placera ut eller överlämna exemplaret under sådana förhållanden som den anser lämpliga och förenliga med syftet för och bestämmelserna i konventionen och denna förord- ning. När ett levande exemplar har införts till gemenskapen kan den behöriga myndigheten, också efter samråd med vetenskaplig myn- dighet samt efter samråd med det exporterande landet, återsända ex- emplaret till detta land på bekostnad av den person som dömts för införseln.31

Om ett levande exemplar av en bilaga A-, B- eller C-art anländer till platsen för införsel till gemenskapen och erforderligt gällande tillstånd eller intyg saknas, ska exemplaret tas i beslag. Det får då förklaras förverkat. Om mottagaren inte vill kännas vid exemplaret kan de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är ansvarig för införselplatsen, om det är lämpligt, vägra att ta emot försändelsen och kräva att transportören återsänder exemplaret till avsändning- sorten.32

14.3Naturvårdsdirektiven och timmerförordningen

Fågeldirektivets och livsmiljödirektivets primära syften är inte att kontrollera handeln med hotade djur och växter, men direktiven inne- håller bestämmelser som handlar om handel med djur och växter.

31Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 16.

32Ibid.

1214

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Enligt fågeldirektivets artikel 6 ska medlemsstaterna bland annat förbjuda försäljning och förvaring för försäljning, samt salubjudande av döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar. För de djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a ska medlemsstaterna bland annat förbjuda försäljning och byte av exemplar som insamlats i naturen. För växtarterna i livsmiljödirek- tivets bilaga IV b kan medlemsstaterna reglera bland annat försälj- ning och utbjudande till försäljning. Naturvådsdirektiven genomför också bland annat Bernkonventionen inom EU.

Itimmerförordningen33 finns bestämmelser om handel med olag- ligt avverkat virke samt produkter av sådant virke inom EU. Tim- merförordningen omfattar alla trädarter och således inte enbart sär- skilt skyddsvärda arter. Förordningen fastställer skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på den inre marknaden för första gången, liksom skyldigheterna för handlare.34 Timmerförordningens artikel 3 reglerar status för timmer och trä- varor som omfattas av FLEGT35 och CITES36 och artikel 4 reglerar verksamhetsutövarnas skyldigheter.

14.4Förbud, sanktioner eller straffrättsliga sanktioner

Artikel 16 i rådets CITES-förordning 338/97 anger att medlemssta- terna ska vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner åt- minstone mot ett antal uppräknade överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Åtgärderna ska anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad. Åtgärderna ska även omfatta bestämmelser om beslag, och om det är lämpligt, även bestämmelser om förverkande.37 Åt- minstone mot följande överträdelser ska medlemsstaterna vidta nöd- vändiga åtgärder för att ålägga sanktioner:

33Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden, timmerförordningen.

34Timmerförordningen, artikel 1.

35Handlingsplanen för skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och handel med skog: Timmer som används i trävaror som förtecknas i bilagorna II och III till förordning (EG) nr 2173/2005 och som härrör från partnerländer som förtecknas i bilaga I till den för- ordningen samt är förenliga med den förordningen och dess tillämpningsföreskrifter ska anses vara lagligt avverkat enligt Timmerförordningen.

36Timmer från arter som förtecknas i bilaga A, B eller C till CITES-förordningen, och som uppfyller kraven i den förordningen och dess tillämpningsföreskrifter, ska anses vara lagligt avverkat enligt Timmerförordningen.

37Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 16.2.

1215

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

•Införsel till gemenskapen eller export eller reexport från gemen- skapen av exemplar utan vederbörligt tillstånd eller intyg, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den ansvariga myndigheten.

•Åsidosättande av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller in- tyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.

•Lämnande av en osann förklaring eller avsiktligt lämnande av en oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg.

•Användande av ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att er- hålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med denna förordning.

•Underlåtenhet att anmäla import eller avgivande av en osann importanmälan.

•Transport av levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling mini- meras.

•Användandet av exemplar av arter som upptagits i bilaga A för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare.

•Handel med artificiellt förökade växter i strid mot de bestäm- melser som antagits i enlighet med förordningens artikel 7.1 b.

•Transport av exemplar till eller från gemenskapen och transiter- ing av exemplar via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och, vid export eller reexport från ett tredje land som är konven- tionspart, i enlighet med bestämmelserna i konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg.

•Köp, anbud om köp, förvärv för kommersiella ändamål, använd- ning för kommersiella ändamål, förevisande för allmänheten i kom- mersiellt syfte, försäljning, innehav för försäljning, saluförande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med förordningens artikel 8.

1216

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

•Användandet av ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats.

•Förfalskning eller ändring av ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.

•Underlåtenhet att informera om avslag på ansökningar om inför- sel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med förord- ningens artikel 6.3.

Av rådets CITES-förordning 338/97 följer emellertid ingen skyldig- het för medlemsstaterna att införa straffrättsliga sanktioner (arti- kel 16 nämner endast sanktioner). Naturvårdsdirektiven föreskriver endast att medlemsstaterna ska förbjuda en rad handlingar, det nämns inget om sanktioner.

14.4.1Miljöbrottsdirektivet: Effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder

Straffrättsliga sanktioner ska, enligt miljöbrottsdirektivet38, föreskrivas för vissa gärningar. Medlemsstaterna ska säkerställa att vissa handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga och begås uppsåtligen eller åtminstone av grov vårdslöshet.39

Olagliga gärningar enligt miljöbrottsdirektivet

I miljöbrottsdirektivet avses med olagliga handlingar varje handling som innebär överträdelse bland annat av den EU-lagstiftning som är förtecknad i direktivets bilaga A eller nationell lag eller nationellt myndighetsbeslut som ger verkan åt den gemenskapslagstiftning som omfattas.40 I bilaga A listas bland annat fågeldirektivet, livsmiljödirek- tivet och rådets CITES-förordning 338/97.

38Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Direktivet benämns allmänt som just miljö- brottsdirektivet (se till exempel Justitiedepartementet (2007) Fakta-PM om EU-förslag 2006/07: FPM64: KOM (2007) 51 slutlig) vilket kan vara vilseledande för tanken eftersom det omfattar så mycket mer än det som i 29 kap. miljöbalken har brottsrubriceringen miljöbrott. Eftersom det är en inarbetad benämning på direktivet fortsätter vi ändå använda den.

39Miljöbrottsdirektivet, artikel 3.

40Miljöbrottsdirektivet, artikel 2 a.

1217

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Straffbara gärningar enligt miljöbrottsdirektivet

Det ska säkerställas att det utgör en straffbar gärning:

•Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet döda, för- störa, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter. Undantag får göras för fall då handlingen avser en försum- bar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.

•Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter eller delar av sådana eller produkter som framställts av dem. Också här får undantag göras för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exem- plar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.41

•Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet, genom någon form av handling orsaka en betydande försämring av en livsmiljö inom ett skyddsområde (det vill säga ett Natura 2000-område).

Brotten ska beläggas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder.42 Miljöbrottsdirektivet hindrar inte medlems- staterna att vidta strängare åtgärder än vad som föreskrivs, så länge de är förenliga med EU-fördraget.43 Medlemsstaterna ska säkerställa att anstiftan av och medhjälp till uppsåtliga handlingar utgör en straff- bar gärning.44

Skyddade vilda djur och växter enligt miljöbrottsdirektivet

Med skyddade vilda djur och växter menas i miljöbrottsdirektivet de djur och växter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV, fågel- direktivets bilaga I, regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i fågeldirektivets bilaga I samt de djur och växter som förteck- nas i bilagorna A eller B till CITES-förordningen.45

41Miljöbrottsdirektivet, artikel 3 f och g samt skälen 7, 8 och 9.

42Miljöbrottsdirektivet, artikel 5.

43Miljöbrottsdirektivet, skälen 12.

44Miljöbrottsdirektivet, artikel 4.

45Miljöbrottsdirektivet, artikel 2 b.

1218

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.5Konvention, förordning eller direktiv

Enligt FEUF46 äger förordningar allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.47 Ett medlems- land behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är sär- skilt stadgat i förordningen), transformera eller inkorporera en för- ordning i nationell rätt. Trots detta är det nödvändigt att införliva och implementera vissa genomförandebestämmelser i nationell lag- stiftning. Av rådets CITES-förordning 338/97 framgår det emeller- tid uttryckligen att bestämmelserna inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att vidta eller upprätthålla strängare åtgärder i enlighet med fördraget, särskilt gäller det beträffande innehav av exemplar av de arter som omfattas av förordningen.48

Här skiljer sig alltså förordningar och direktiv. Enligt fördraget49 ska ett direktiv genomföras i nationell lagstiftning. Ett direktiv ska genomföras på ett sätt som är rättsligt bindande (och som inte kan ifrågasättas som sådant) och som är så specifikt, precist och tydligt som är nödvändigt för att uppfylla kraven på rättssäkerhet.50 Form och tillvägagångssätt för genomförandet är upp till nationella myn- digheter så länge det resultat som klart och tydligt formulerats i direk- tiven uppnås.51 Medlemsstaterna har dock en förpliktelse att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan.52 Nationell lagstiftning behöver också kompletteras med straffrättsliga bestämmelser eftersom sådana ligger under medlemsstaternas kompetens. I vilka fall förbud eller sanktioner som medlemsstaterna ska föreskriva behöver vara straff- rättsliga framgår av miljöbrottsdirektivet.53

Sammantaget betyder detta att det är viktigt att noga överväga om

vigenom våra förslag genomför något som redan är reglerat genom förordningen, och i så fall om förslagen är ett föreskrivet genomfö- rande av förordningen, om de går längre på ett godtagbart sätt, eller om de ligger helt utanför vad som regleras av förordningen, eller om

46Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF.

47FEUF, artikel 288.

48Rådets CITES-förordning 338/97, skälen (3) samt artikel 11.

49Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF.

50Se t.ex. C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkten 27.

51FEUF artikel 288 (3), se också Mål C-494/01 kommissionen mot Irland.

52Mål C-48/75 Royer, punkterna 73 och 75.

53Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser, artikel 3.

1219

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

förslagen handlar om att genomföra ett direktiv, och i så fall om de gör detta på ett godtagbart sätt.

14.6Nationella regler

14.6.1Regleringen i 29 kap. miljöbalken

I 29 kap. 2 b § miljöbalken regleras artskyddsbrott. Vad som utgör artskyddsbrott beskrivs i bestämmelsens fem punkter. Reglerna är utformade som blankettstraffbud. Vid sidan av artskyddsförordningens bestämmelser tillämpas även bestämmelser i jaktlagstiftningen och lagstiftning till skydd för fiske och vattenbruk med mera. Grovt jakt- brott och grovt artskyddsbrott har samma straffskala. Enligt 29 kap. 11 § miljöbalken gäller lagen (2000:1225) om smuggling (smugg- lingslagen) före 29 kap. 2 b § på så sätt att först om ansvar inte kan dömas ut enligt smugglingslagen döms till ansvar enligt 29 kap. Det kan här noteras att för straffbarhet enligt smugglingslagen krävs i fall av oaktsamhet att oaktsamheten är grov. Bestämmelserna i 29 kap. 2 b § är subsidiära i förhållande till miljöbrott enligt 1 §.

Punkterna 1 och 2

De två första punkterna gäller fridlysningsbestämmelserna i art- skyddsförordningen. För artskyddsbrott döms den som dödar, ska- dar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 1 § eller som tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av en växt i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har med- delat med stöd av 8 kap. 2 §. Det handlar i praktiken om förbuden i 4–9 §§ artskyddsförordningen, med undantag för vad som har till- låtits enligt 10–15 §§ i samma förordning.

Punkten 3

Den tredje punkten gäller situationen att någon sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med bestämmelse som har medde- lats med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket miljö-

1220

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

balken. Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av förordningen om invasiva arter54 som trädde i kraft den 1 januari 2015. Förordningen innehåller bestämmelser för att förebygga, minimera och mildra in- vasiva främmande arters negativa effekter på biologisk mångfald inom EU. Förordningens tillämpningsområde framgår av artikel 2 och kortfattat kan sägas att förordningen inte är tillämplig på arter som ändrar sitt naturliga utbredningsområde utan mänsklig aktivi- tet, till följd av förändrade ekologiska villkor och klimatförändring.

Förordningen är heller inte tillämplig på invasiva främmande arter som omfattas av andra EU-lagstiftningars tillämpningsområde. Detta för att förordningen inte ska överlappa andra lagstiftningar. Det finns flera EU-lagstiftningar som bidrar respektive syftar till att skydda unionen mot invasiva främmande arter, bland annat över 40 rätts- akter med bestämmelser om djursjukdomar. Förordningen är därför inte tillämplig på patogener som orsakar djursjukdomar. Av samma skäl undantas genetiskt modifierade organismer från förordningens tillämpningsområde liksom vissa skadegörare och arter som används inom vattenbruk samt mikroorganismer som tillverkas eller impor- teras för att användas i växtskyddsmedel som redan är godkända eller som håller på att bedömas enligt förordning (EG) nr 1107/2009. Inte heller omfattas mikroorganismer som tillverkas eller importeras för att användas i biocidprodukter som redan är godkända eller som hål- ler på att bedömas enligt förordning (EU) nr 528/2012.55

Förordningen om invasiva arter ställer krav på att medlemssta- terna ska fastställa bestämmelser om vilka sanktioner som ska tilläm- pas vid överträdelser av förordningen. Därutöver ska medlemssta- terna vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att bestämmelserna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och av- skräckande. De får bland annat innefatta böter, beslagtagande av in- vasiva främmande arter av unionsbetydelse och omedelbart tillfälligt upphävande eller återkallande av ett tillstånd som utfärdats i enlighet med artikel 8.56

I 8 kap. miljöbalken bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller

54Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om före- byggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva arter (IAS-förordningen).

55Prop. 2017/18:211. Invasiva främmande arter, s. 14.

56Prop. 2017/18:21. Invasiva främmande arter, s. 19.

1221

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

naturmiljön. Med detta avses även utplantering. I vissa andra författ- ningar, bland annat inom fiske- och jaktlagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning. Miljöbalkens bestämmelse om utsätt- ning ska då inte tillämpas.57 Enligt propositionen om invasiva arter tycks bemyndigandet aldrig ha använts. I vart fall är inga gällande författ- ningar meddelade med stöd av bemyndigandet.58 Inte heller vi har kunnat finna några sådana.

Punkterna 4 och 5

Genom punkten 4 kriminaliseras att vidta en rad handlingar, till exempel att transportera eller på annat sätt förflytta, importera eller exportera eller förvara djur, växt, ägg, rom, frö eller bo, eller del eller produkt därav, eller annan vara, i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97eller med en föreskrift om förbud eller tillstånd som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket, eller bryta mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av arti- kel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 i rådets CITES-förord- ning 338/97, eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket. Det är endast regeringens föreskrifter som är straffsanktionerade. När det gäller före- skrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § är det endast sådana som avser förbud och tillstånd som omfattas av straffbestämmelsen.59

Straffbestämmelserna i 29 kap. 2 b § är subsidiära i förhållande till bestämmelserna om miljöbrott i 29 kap. 1 §. Det betyder att man i första hand ska pröva om ansvar ska dömas ut för miljöbrott. Först om det är inte är möjligt, ska gärningen prövas enligt bestämmelserna om artskyddsbrott.

Bestämmelserna behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 7.3. Nedan går vi igenom vad som härigenom kriminaliseras.

57Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 105.

58Prop. 2017/18:211. Invasiva främmande arter, s. 31.

59Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, s. 144.

1222

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Uppräknade handlingar i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES- förordning 338/97

De handlingar som räknas upp i punkten 4, att transportera eller på annat sätt förflytta, importera eller exportera, förvara, förevisa, pre- parera, använda i vinstsyfte, förvärva, sälja, hyra ut, byta eller byta ut, erbjuda sig att köpa, saluföra eller inneha för försäljning är straffbe- lagda såvitt avser djur, växt, rom, ägg, frö eller bo eller del eller pro- dukt därav eller annan vara om handlingarna som räknas upp är i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97.

De uppräknade artiklarna förbjuder följande handlingar beträf- fande exemplar av arter som upptagits i rådets CITES-förordning 338/97 bilaga A som innehåller de allra mest hotade arterna och för vilka all internationell handel är förbjuden60:

•att köpa,

•att erbjuda sig att köpa,

•att förvärva för kommersiella ändamål,

•att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa,

•att använda i vinstsyfte och att försälja,

•att inneha för försäljning,

•att saluföra, eller

•att för försäljning transportera.

I sammanhanget ska det noteras att begreppet exemplar är omfat- tande. Enligt rådets CITES-förordning 338/97 artikel 2 t avses med exemplar:

Varje levande eller dött djur eller levande eller död växt av de arter som upptagits i bilagorna A–D, eller varje del eller derivat därav, som ingår i andra varor eller inte, och varje annan vara beträffande vilken det av medföljande dokument, förpackningen, märkningen eller etiketten eller av någon annan omständighet framstår som att det är fråga om delar eller derivat av djur eller växter av dessa arter, utom om dessa delar eller produkter särskilt har undantagits från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning eller bestämmelserna i den bilaga där den berörda arten har upptagits genom en hänvisning till detta i de berörda bilagorna.

60Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.1.

1223

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Samma förbud ska tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i bilaga B, utom då den behöriga myndigheten i den berörda medlems- staten har övertygats om att exemplaren har förvärvats i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter. Om de har sitt ursprung utanför gemenskapen ska den behöriga myndig- heten, för undantag, har övertygats om att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter.61 Bilaga B innehåller en förteckning över arter som är starkt hotade på europeisk nivå. Förteckningen tar även upp arter som inte bör föras in i unionen som levande exemplar med risk för att hamna i den naturliga miljön, eftersom de innebär ett hot mot inhemska djur och växter.

Uttrycket annan vara i punkten 4 avser att täcka förfaranden som innebär att varan framstår som om den utgör en del eller produkt av en skyddad art.

När det gäller bilaga A-arter ska varje förflyttning inom gemen- skapen av ett levande exemplar från den plats som anges på import- tillståndet, eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning, föregås av ett godkännande från en administrativ myn- dighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar för förflyttningen vid be- hov kunna förete bevis på exemplarets lagliga ursprung.62 Punkten 4 kriminaliserar förflyttning eller transport etc. som sker utan sådana intyg eller bevis.

Uppräknade handlingar i strid med föreskrift om förbud eller tillstånd som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket miljöbalken

Artskyddsförordningen omfattar ett stort antal bestämmelser som är antagna med stöd av dessa bestämmelser. I 8 kap. 4 § första stycket finns tre punkter för vilka bemyndigandet gäller och det är här andra punkten som är relevant, nämligen införsel, utförsel, transport, för- varing, preparering och förevisning av eller handel med djur, växter eller ägg, rom, bon eller andra produkter som har utvunnits av djur eller växter. Djur och växter som omfattas av fågeldirektivet, livs-

61Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.5.

62Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 9.1.

1224

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

miljödirektivets bilaga IV eller har betecknats med n i artskyddsför- ordningens bilaga 1.

Utöver vad som gäller enligt rådets CITES-förordning 338/97 är följande förbjudet beträffande fåglar som omfattas av fågeldirektivet och arter som finns i livmiljödirektivets bilaga IV eller arter som markerats med n i artskyddsförordningens bilaga 1.

•Att importera, exportera eller reexportera levande djur eller ägg med embryo eller levande växter (16 §). Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet be- sluta om dispens från förbudet (32 §). Djur som åtkommits i en- lighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) omfattas inte av förbudet (16 § andra stycket).

•Att förvara eller transportera levande fåglar och fågelägg med embryo, levande djur och växter (23 §). Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet be- sluta om dispens från förbudet (32 §).

•Att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda fåglar, djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter. Detsamma gäller varor som härrör från sådana djur och växter eller andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas bio- logiska cykel (25 §). Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från för- budet. Innan Naturvårdsverket gör det i fråga om fåglar i fågeldirek- tivets bilaga 3 del 2, ska verket samråda med Europeiska kommis- sionen.63 Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från för- budet om det gäller sådana djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur eller växter som lever i eller härrör från hav eller vatten.64

För dessa arter krävs tillstånd för att yrkesmässigt eller annars i för- värvssyfte bedriva handel med levande djur eller växter eller ägg med

6332 § andra stycket artskyddsförordningen (2007:845).

6432 § tredje stycket artskyddsförordningen (2007:845).

1225

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

embryo, även om handeln avser något som är undantaget från för- budet.65

Det finns en rad undantag. Förbudet att förvara eller transportera gäller inte:66

•djur och fågelägg, om det visas att exemplaret har tagits från natu- ren i enlighet med bestämmelser i jaktlagen (1987:259),

•växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,

•växter och djur, om det visas att exemplaret har tagits från natu- ren på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,

•vid transitering i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97,

•tillfällig förvaring i samband med omhändertagande för vård och behandling på grund av sjukdom eller skada, eller

•fasan, rapphöna och gräsand.

Förbudet att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter, varor eller där man på grund av förpack- ningen e. dyl. får intryck att varan härrör från sådant djur gäller inte:

•handel med djur och ägg, om det visas att djuret har fångats, dödats eller, i fråga om ägg, har samlats in, i enlighet med jaktlagen (1987:259), om inte annat följer av 33 § jaktförordningen (1987:905),

•döda djur och ägg samt del eller vara av djur eller levande eller döda växter, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,

•levande växter och djur utom fåglar, om det visas att varken väx- ten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,

•handel med döda djur som utgör ett naturligt led i en preparerings- verksamhet som bedrivs av den som har tillstånd för preparering,

•djur och växter av arter som omfattas av förbud mot kommer- siella aktiviteter i rådets CITES-förordning 338/97,

6526 § artskyddsförordningen (2007:845).

6628 § artskyddsförordningen (2007:845).

1226

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

•förvar av och handel med fasan, rapphöna och gräsand,

•döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och mor- kulla, eller

•försäljning m.m. av döda djur och växter och delar därav som be- drivs inbördes mellan sådana museer och andra institutioner som har undantagits från kraven på tillstånd för viss prepareringsverk- samhet.

Levande djur eller växter eller ägg med embryo i rådets

CITES-förordning 338/97 bilaga A eller B

Tillstånd att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte bedriva handel med levande djur eller växter eller ägg med embryo krävs också när det gäller levande djur och växter av arter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97. Också här gäller kravet på tillstånd även om handeln avser något som är undantaget från för- budet.67 Kravet på tillstånd gäller inte handel med odlade växter, fasan, rapphöna och gräsand.68 Frågor om tillstånd prövas av läns- styrelsen efter ansökan. Tillståndet ska vara personligt och får endast ges till den som är lämplig att bedriva verksamheten. Vid tillstånds- prövningen ska särskilt beaktas om den sökande dömts för brott mot någon författning av vikt för art- eller djurskyddet, och om den sökande innehar en lämplig lokal för verksamheten.69

Pälsskinn och pälsskinnsprodukter av sälungar

Det är förbjudet att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte impor- tera oberedda eller beredda pälsskinn och pälsskinnsprodukter av ungar av grönlandssäl (Pagophilus groenlandicus) eller klappmyts (Cystophora cristata).70 Statens jordbruksverk får i det enskilda fallet ge dispens från förbudet, om den som ansöker om dispens kan visa

6726 § artskyddsförordningen (2007:845).

6831 § artskyddsförordningen (2007:845).

6946 § artskyddsförordningen (2007:845).

7017 § artskyddsförordningen (2007:845).

1227

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.71

Regler om handel med sälprodukter finns även i den svenska lagen och förordningen om handel med sälprodukter.72

Levande eller okokta sötvattenskräftor

Det är förbjudet att till Sverige föra in levande eller okokta söt- vattenskräftor av arter inom familjerna Astacidae, Cambaridae och Parastacidae; dessa arter av sötvattenskräfta är det också förbjudet att förvara eller att transportera levande eller okokta.73 Förbudet att förvara eller transportera gäller inte flodkräftor (Astacus astacus) som fångats eller odlats i Sverige, eller signalkräftor (Pacifastacus lenius- culus) som i samband med fiske och efterföljande transport till kok- ningsanläggning eller för destruktion hålls i sluten förvaring, och inom ett hanteringsområde för signalkräfta enligt förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter eller i enlighet med vad Havs- och vattenmyndigheten föreskrivit.74 Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet be- sluta om dispens från förbudet att föra in levande och okokta söt- vattenskräftor. När det gäller förbudet att förvara eller transportera levande eller okokta kräftor får Havs- och vattenmyndigheten med- dela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens.75

Beteckningen varghybrid

När en hund bjuds ut till försäljning eller annan överlåtelse är det förbjudet att använda beteckningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rov- djursliknande beteende eller utseende.76 Naturvårdsverket får med-

7134 § artskyddsförordningen (2007:845).

72Lag (2011:1070) om handel med sälprodukter samt förordning (2010:1491) om handel med sälprodukter.

7318 och 24 §§ artskyddsförordningen.

7429 § artskyddsförordningen (2007:845).

7532 och 33 §§ artskyddsförordningen (2007:845).

7627 § artskyddsförordningen (2007:845).

1228

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

dela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet.77

Förbud mot preparering

Det är förbjudet att utan tillstånd yrkesmässigt eller annars i för- värvssyfte preparera hela eller delar av fåglar, vilda däggdjur, djur eller växter på livsmiljödirektivets bilaga IV, arter markerade med n i artskyddsförordningens bilaga 1 samt djur och växter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97.78 Förbudet gäller inte preparering av enstaka fjädrar, enstaka skelettdelar, horn eller odlade växter. Tillståndskravet gäller inte verksamhet som bedrivs vid statliga museer och statliga forskningsinstitutioner. Naturvårds- verket får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för verksamhet som bedrivs vid andra institutioner.79 Frågor om till- stånd prövas av länsstyrelsen efter ansökan. Tillståndet ska vara per- sonligt och får endast ges till den som är lämplig att bedriva verk- samheten.80

Anläggningar för hållande av djur för pälsproduktion

En anläggning för djur som hålls i fångenskap för pälsproduktion ska vara inhägnad med stängsel och i övrigt vara utformad och hållas i sådant skick att djur som hålls inom anläggningen inte kan rymma.81 Ett stängsel ska vara utfört och utformat på visst sätt, liksom dess grindar och portar.82 I anläggningen ska det finnas en viss mängd fällor för fångst av djur som kommit lösa i hägnet. Fällorna ska hållas gillrade och i ett sådant skick och under sådan tillsyn att fångst kan ske kontinuerligt.83

7732 § andra stycket artskyddsförordningen (2007:845).

7835 § artskyddsförordningen (2007:845).

7936 § artskyddsförordningen (2007:845).

8046 § artskyddsförordningen (2007:845).

8137 § artskyddsförordningen (2007:845).

8238 § artskyddsförordningen (2007:845).

8339 § artskyddsförordningen (2007:845).

1229

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Djurparker och annan förevisning av djur

Det är förbjudet att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark.84 Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen efter ansökan. Tillståndet ska avse en viss fysisk eller juridisk person. Vid tillstånds- prövningen ska särskilt beaktas om den sökande dömts för brott mot någon författning av vikt för art- eller djurskyddet, och om den sökande innehar en lämplig lokal för verksamheten. Om den sökande är en juridisk person gäller detta den juridiska personens styrelseledamöter och verkställande direktör.85

Bestämmelser om förbud mot att flytta runt och i samband med det förevisa djur finns i djurskyddsförordningen. När en djurpark stängs helt eller delvis ska de berörda djuren behandlas eller avlägs- nas på ett sätt som är förenligt med bevarandet av den biologiska mångfalden.86 En tillståndspliktig djurpark som bedrivs utan till- stånd ska stängas för allmänheten.87 Om förevisningen omfattar högst sju arter i ett för varje art lämpligt antal exemplar och förevisningen sker i en verksamhet vars huvudsakliga syfte är annat än förevisning av djur och förevisningen inte omfattar däggdjur behövs det inte något tillstånd. Tillstånd behövs inte heller om förevisningen avser akvarier med en volym som är mindre än 1 000 liter per akvarium och som omfattar högst tre akvarier med fiskar och blötdjur eller någon av dessa djurgrupper.88 Vidare är det förbjudet att utan anmä- lan till länsstyrelsen, för allmänheten, mot betalning, förevisa fåglar och ägg med embryo, levande däggdjur av arter som lever vilt i Sverige, levande djur som finns på livsmiljödirektivets bilaga IV eller har betecknats med n i artskyddsförordningens bilaga 1 samt levande djur av arter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES- förord- ning 338/97. En anmälan ska göras senast fyra veckor innan förevis- ningen påbörjas.89 Naturvårdsverket får i det enskilda fallet ge dis- pens från kravet på tillstånd om dispensen inte motverkar skyddet av vilda djurarter och bevarandet av den biologiska mångfalden. En dispens får endast avse anläggningar där det inte förevisas ett bety- dande antal djur eller arter. Gäller det djur som lever i hav eller vatten

8440 § artskyddsförordningen (2007:845).

8547 § artskyddsförordningen (2007:845).

8641 § artskyddsförordningen (2007:845).

8742 § artskyddsförordningen (2007:845).

8843 § artskyddsförordningen (2007:845).

8944 § artskyddsförordningen (2007:845).

1230

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

ska Naturvårdsverket samråda med Havs- och vattenmyndigheten innan den beslutar om dispens.90

Beslag och förverkande

Om det behövs av artskydds- eller djurskyddsskäl får Statens jordbruks- verk meddela föreskrifter om förvaring och skötsel av levande djur och växter som har beslagtagits vid misstanke om brott enligt 29 kap. miljöbalken eller som med tillämpning av denna förordning eller rådets CITES-förordning 338/97 beslagtagits enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Innan Jordbruksverket meddelar sådana före- skrifter ska verket höra Naturvårdsverket, Tullverket, Polismyndig- heten och, om föreskriften gäller djur eller växter som lever i hav eller vatten, Havs- och vattenmyndigheten.91

Den som tar ett djur eller en växt i beslag enligt miljöbalken eller smugglingslagen ska underrätta Statens jordbruksverk och Natur- vårdsverket om detta. Havs- och vattenmyndigheten ska också under- rättas, om beslaget gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten. Om beslaget gäller levande djur eller växter ska underrättel- sen ske utan dröjsmål.92 Naturvårdsverket får i det enskilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I samband med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött.93 Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död växt som har förverkats får efter beslut av Naturvårds- verket överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning. Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Natur- vårdsverket beslutar om placering eller överlämnande ska verket sam- råda med Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och

9045 § artskyddsförordningen (2007:845).

9160 § artskyddsförordningen (2007:845).

9261 § artskyddsförordningen (2007:845).

9362 § artskyddsförordningen (2007:845).

1231

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.94

Artbestämning

Statens jordbruksverk ska, i den omfattning det behövs, utse art- bestämmare för att biträda vid tillämpning av gällande artskyddslag- stiftning. En artbestämmare ska ha mycket goda artkunskaper och får inte ha sådana ekonomiska intressen i handel med, eller förevis- ning eller preparering av djur eller växter, att artbestämmarens objek- tivitet kan ifrågasättas. Innan Jordbruksverket utser en artbestäm- mare ska verket samråda med Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten och Naturhistoriska riksmuseet.95 Om artbestämmare utses efter en ansökan, ska Statens jordbruksverk besluta i ärendet inom tre månader efter det att en fullständig ansökan kom in till ver- ket. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än en månad utöver de ur- sprungliga tre månaderna. Sökanden ska informeras om förläng- ningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut. Bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökan- den när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis finns i 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre mark- naden.96 Statens jordbruksverk ska efter samråd med Tullverket med- dela närmare föreskrifter för artbestämningen i samband med import och export.97

Bryta mot villkor eller bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 i rådets CITES-förordning 338/97

Av CITES-konventionens artikel 11.3. följer att varje tillstånd eller intyg som utfärdas av en myndighet i enlighet med rådets CITES- förordning 338/97 kan innehålla villkor och krav som myndigheten föreskriver för att garantera efterlevnaden av förordningens bestäm-

9462 § artskyddsförordningen (2007:845).

9563 § artskyddsförordningen (2007:845).

9663 a § artskyddsförordningen (2007:845).

9764 § artskyddsförordningen (2007:845).

1232

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

melser. Av artikel 8.3 följer att undantag från förbuden i enskilda fall kan medges under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndigheten i den medlemsstat där exemplaren finns om vissa förutsättningar är uppfyllda. 29 kap. 2 b § första stycket 5 a miljöbalken gäller alltså sådana villkor eller krav som har före- skrivits i ett sådant intyg. Av artikel 9.2 följer under vilka förutsätt- ningar ett sådant godkännande kan ges, som måste föregå varje för- flyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A, från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning. Be- stämmelsen avser även sådant godkännande och de villkor eller be- stämmelser som meddelats i ett sådant.

Bryta mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket

Som redogjorts för ovan finns det ett antal situationer där myndig- heter får besluta i det enskilda fallet. Det kan handla om olika undan- tag, dispenser eller tillstånd. 29 kap. 2 b § första stycket 5 b miljöbalken kriminaliserar att bryta mot villkor eller bestämmelser som har be- slutats i sådana fall.

14.6.2Grovt brott

Brott som bedöms som grovt rubriceras grovt artskyddsbrott. Upp- räkningen av omständigheter som kan göra brottet grovt är en exem- plifiering och är inte avsedd att vara uttömmande. När det handlar om särskilt hotade arter, till exempel sådana som är upptagna på A-listan till rådets CITES-förordning 338/97, kan det räcka med för- lust av ett enda djur- eller växtexemplar för att skadan ska vara mycket stor. En skyddsvärd art kan vara sådan som tidigare varit hotad eller sällsynt eller en art som minskat i antal och vars långsiktiga överlev- nad därför riskeras. Att brottsligheten har karaktären av yrkesmäs- sighet talar för att den bör anses som grov.98

98Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, s. 144.

1233

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.6.3Försök och förberedelse till grovt artskyddsbrott

För försök och förberedelse till grovt artskyddsbrott döms till an- svar enligt 23 kap. brottsbalken. Straffbeläggningen ingår som en del i genomförandet av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. Eftersom bland annat grovt miljöbrott, grovt artskyddsbrott och de grova fallen av jaktbrott och jakthäleri inte sällan begås inom ramen för, eller i vart fall inte är främmande för, en kriminell organisation, i den mening detta begrepp har enligt rambeslutet, ansågs det finnas anledning att kriminalisera dessa brott redan på förberedelsestadiet.99

14.6.4Smugglingslagen

Smugglingslagen100 innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gär- ningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor.101 Vad införsel och utförsel innebär regleras i 2 § första stycket där det an- ges att en vara ska anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över gränsen för svenskt territorium. Viktigt att notera är att Tullverket endast har begränsade befogenheter mot länder inom EU vilka framgår av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

För straffansvar enligt smugglingslagen krävs åtminstone grov oaktsamhet.102 Enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken räcker oaktsamhet. Enligt 1 § smugglingslagen ska, om det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, i stället bestämmelserna i den författ- ningen gälla om inget annat är föreskrivet.

Enligt 29 kap. 11 § andra stycket miljöbalken ska det inte dömas till ansvar enligt balken om det kan dömas till ansvar för gärningen enligt smugglingslagen. Bestämmelserna om förhållandet mellan smugglings- lagen och miljöbalken innebär således att ansvar i första hand ska dömas ut enligt smugglingslagen. I de situationer där det inte går att döma till ansvar enligt smugglingslagen och rekvisiten i miljöbalken är upp- fyllda kan straff dömas ut enligt bestämmelserna i miljöbalken. Det

99Ds 2010:25. Genomförande av rådes rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet, s. 43 f.

100Lag (2000:1225) om straff för smuggling.

1011 § smugglingslagen.

1023 och 7 § smugglingslagen.

1234

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

kan därför aldrig bli fråga om straff enligt både miljöbalken och smugg- lingslagen.103

Behovet av att kunna döma enligt båda lagstiftningarna finns eftersom det finns delar i smugglingslagen som saknas i miljöbalken. Som exempel kan nämnas att grova fall av vissa gärningar inte alltid har en särskild brottsrubricering med en egen straffskala i miljöbal- ken, straffskalorna skiljer sig i vissa fall åt, försöksbrott är krimina- liserat i smugglingslagen. Miljöbalken och smugglingslagen komplet- terar varandra.104

Kopplingen mellan miljöbalken och smugglingslagen påverkar också möjligheterna att ta föremål i beslag. Beslag i samband med brott enligt miljöbalken görs med stöd av bestämmelserna i rättegångs- balken. Enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken kan föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott tas i beslag. Enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken görs sådana beslag av polis eller åklagare. Om olagligt exemplar påträffas kan beslag således göras med stöd av dessa bestämmelser. I dessa fall ska även 27 kap. 10 § rättegångsbalken till- lämpas. Det innebär att ett beslagtaget föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget, det vill säga polisen eller åklagaren. Enligt 22 § smugglingslagen har Tullverket och Kustbevakningen samma möjlighet som en polis att ta föremål i beslag i fråga om brott enligt smugglingslagen. Beslagtagen egendom ska som huvudregel förvaras av Tullverket. Det är således avgörande för Tullverkets och Kust- bevakningens möjlighet att ta föremål i beslag att det finns misstanke om brott enligt smugglingslagen och inte enbart enligt miljöbalken.105

14.6.5Oförtullade levande djur och växter

Enligt 19 § artskyddsförordningen ska oförtullade levande djur som omhändertagits, därför att de omfattas av importförbud (och om- fattas av fågeldirektivet, livsmiljödirektivets artikel IV eller är marke- rade med n i artskyddsförordningens bilaga 1) förvaras i en anläggning som är godtagbar från djurskyddssynpunkt och som är utformad och hålls i sådant skick att djuret inte kan rymma. Oförtullade växter som omhändertagits av samma skäl ska förvaras på en plats som är lämplig för växten och som är inrättad så att frö eller sporer inte kan

103Prop. 2018/19:79. Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter, s. 28.

104Ibid., s. 28.

105Ibid., s. 29.

1235

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

spridas. Det viktiga här är alltså att förhindra spridning. När sådana oförtullade levande djur och växter har omhändertagits, ska Tullverket utan dröjsmål underrätta Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.106 I artskyddsförordningen finns också bestämmelser om vid vilka tullkontor som import, export och reexport får ske samt om till vilket land som återutförsel får ske.107

14.6.6Lag om handel med timmer och trävaror

I lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror finns bestäm- melser som kompletterar timmerförordningen och de EU-förord- ningar som antagits med stöd av den. Av lagen följer bland annat vilken kontroll som ska utövas av den behöriga myndigheten och vil- ken rätt denna myndighet har i utövandet av sin kontroll. Utöver vad som följer av timmerförordningen får den behöriga myndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att följa bland annat relevanta EU-förordningar. Polismyndigheten ska på begäran av den behöriga myndigheten lämna den hjälp som behövs för att ut- öva kontrollen eller verkställa ett beslut, om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polismans särskilda befogenheter behöver användas, eller det annars finns synnerliga skäl.

Av förordning (2014:1010) om handel med timmer och trävaror följer att Skogsstyrelsen ska utföra de uppgifter som en behörig myn- dighet har enligt relevanta EU-förordningar och enligt lagen om handel med timmer och trävaror. Skogsstyrelsen får också meddela verkställighetsföreskrifter till EU-förordningarna och till lagen om handel med timmer och trävaror.

I lagen om handel med timmer och trävaror finns även ett straff- stadgande som innebär att till böter eller fängelse i högst sex måna- der döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot för- budet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden, om avverkningen skett i strid med bestämmelser i avverkningslandet i fråga om tillstånd eller godkännande, anmälan eller underrättelse till en myndighet eller före- skriven tidsfrist efter sådan anmälan eller underrättelse, villkor i ett

10620 § artskyddsförordningen (2007:845).

10721 och 22 §§ artskyddsförordningen (2007:845).

1236

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

tillstånd eller i ett beslut om godkännande, områdesskydd till skydd för särskilda miljöer eller arter, eller tillstånd eller förbud när det gäller export. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Bestämmelsen är subsidiär till brottsbalken och miljöbalken på så sätt att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff en- ligt brottsbalken eller enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken, får inte dömas till ansvar enligt bestämmelsen. Timmer och trävaror som varit före- mål för brott eller värdet därav samt utbyte av ett sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

14.6.7Föreskrifter meddelade av myndigheter

För tydlighets skull redogörs för de föreskrifter som meddelats av myndigheter beträffande handel. Det bör observeras att kriminaliser- ingen genom blankettstraffbudet i 8 kap. 2 b § endast omfattar före- skrifter meddelade av regeringen, således inte nedanstående.

Jordbruksverkets föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd

Med stöd av bland annat 5, 12, 29, 33 och 37 §§ artskyddsförord- ningen (1998:179) har Jordbruksverket meddelat SJVFS 1999:89 Statens jordbruksverks föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd; beslutade den 25 augusti 1999. Föreskrifterna har ändrats genom SJVFS 2009:71. I föreskrifterna regleras vad som avses med import och export och vid vilka tullkontor som import, export och reexport får ske vid. De reglerar vidare när artbestämning av vilda arter av djur och växter som omfattas av artskyddsförordningen och rådets CITES- förordning 338/97, samt delar och produkter av dessa, ska ske, samt var och av vem det ska utföras och vad den ska omfatta, dels vid import, dels vid export och reexport. I bestämmelserna finns också reg- lerat om vad som ska gälla om beslag för levande djur och växter som beslagtagits vid misstanke om brott mot 29 kap. miljöbalken eller som vid tillämpning av artskyddsförordningen (2007:845) eller rådets CITES-förordning 338/97 beslagtagits enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, och som inte återutförs, vart dessa ska föras och vilka krav (inklusive krav på skötsel och hållande) som ska ställas på

1237

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

dessa räddningsinstitut (rescue center) eller förvaringsplatser. Vidare regleras avgifter för ansökan om import-, export- och reexporttillstånd (liksom avgift för ansökan om undantag från bestämmelserna) samt att varje ansökan endast får avse en sändning och omfatta högst sju arter. Timtaxa, tillägg för obekväm arbetstid och restidsavgift för art- bestämning vid import, export och reexport debiteras enligt Statens jordbruksverks beslut om avgifter för gränskontroll som meddelats med stöd av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:65) om avgifter vid veterinärt arbete som innebär myndighetsutövning inom Jordbruksverkets ansvarsområde. Om en särskild utredning eller inspektion, förutom artbestämning, behöver göras för att en ansökan ska kunna prövas, ska sökanden betala avgift för utredningen eller inspektionen.

Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd

Med stöd av bland annat 36 och 54 §§ artskyddsförordningen (2007:845) har Naturvårdsverket meddelat föreskrifter om artskydd NFS 2009:10 som anger vilka uppgifter om arter av vilda djur och växter som verksamhetsutövare för handel, preparering och förevis- ning årligen ska redovisa till länsstyrelsen. Föreskrifterna anger också vilka institutioner som är undantagna från kravet på verksamhets- tillstånd samt vilka avgifter som ska tas ut för prövning och tillsyn.

Den som har tillstånd enligt 46 eller 47 §§ artskyddsförordningen ska årligen sända en kopia till länsstyrelsen av den förteckning som under föregående kalenderår förts i enlighet med verksamhetstill- ståndet och redovisa bland annat art (svenskt och vetenskapligt namn), ursprung (infångad i naturen eller uppfödd i fångenskap), datum när exemplaret inkom till respektive lämnades ut från verksamheten, namn, adress och telefonnummer avseende leverantör/ säljare/inlämnare och köpare/mottagare enligt villkor i tillståndet, eventuell märkning om arten finns uppräknad i 33 § första stycket jaktförordningen (1987:905), rådets CITES-förordning 338/97 eller bilaga 1 till artskyddsförord- ningen (2007:845). Vissa institutioner är undantagna från kravet på till- stånd för preparering i 35 § artskyddsförordningen och dessa förteck- nas i föreskrifternas bilaga. Institutioner med undantag ska föra en förteckning över de djur, växter och delar av djur eller växter som prepareras och omfattas av tillståndskravet i 35 § artskyddsförord-

1238

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

ningen (2007:845). Institutioner med undantag enligt 5 § artskydds- förordningen ska årligen redovisa de åtgärder som omfattas av förbudet i 25 § artskyddsförordningen (2007:845), men som är undantagna från förbudet enligt 30 § 5 punkten samma förordning, det vill säga han- del som ett naturligt led i prepareringsverksamhet, till länsstyrelsen.

Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter

Av Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön följer av 1 kap. 8 § att fisk av viss art som fångas under tid när förbud mot fiske efter arten råder, fångas med redskap eller metod som inte är tillåten för arten, eller inte håller för arten föreskrivet minimimått eller maximimått, genast ska släppas ut i vattnet, vare sig den är levande eller död. Det följer också att sådan fisk inte heller får föras in i landet, landas eller saluhållas här. Det sagda gäller dock inte vid fångster av arter som omfattas av landnings- skyldigheten enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken.

Motsvarande föreskrifter (FIFS 2004:37) gäller för fiske i sötvattens- områden, med krav på återutsättning av fisk som fångas när förbud mot fiske efter arten råder (4 §) samt angivande av vilka arter som det är förbjudet att fiska (8 §).

Havs- och vattenmyndigheten har också föreskrifter om hanter- ing av signalkräfta (HVMFS 2019:21).

14.7Förslag: Inför förbud mot handel, transport etc. för nationellt fridlysta djurarter

Utredningens förslag: Det ska vara förbjudet att utan tillstånd importera, exportera, sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar av levande eller döda djur av nationellt fridlysta arter.

Förbudet ska gälla djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinn- lagda djur samt varje igenkännlig del108 eller produkt av dem.

Döda exemplar som lagligen har insamlats innan arten blev fridlyst i Sverige ska vara undantagna förbudet mot förvaring.

108Artikel 6 e, Bernkonventionen (SÖ 1983:30).

1239

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att utan tillstånd importera, exportera, sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara levande eller döda exemplar av nationellt fridlysta djurarter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen, och som framgår av förordningens bilaga 2. Förbudet ska omfatta arternas alla levnads- stadier, inklusive ägg och rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem.

Vi konstaterar att det i nuläget redan är förbjudet att samla in dessa arter i naturen, men om arterna blivit illegalt insamlade finns det inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Vi bedömer att detta är en brist i regelverket som bör åtgärdas, så att all hantering av arterna ska vara förbjuden, förutom inom ramen för de generella undantag som framgår av art- skyddsförordningen samt i de fall länsstyrelsen har medgett dispens.

Utredningen är införstådd med att samma arter kan förekomma i andra EU-länder, där de eventuellt är lagliga att insamla. Eftersom det är svårt att skilja exemplar med olika ursprung från varandra, kan kommersiell efterfrågan på exemplar, svenska eller från andra länder, ändå totalt sett medverka till en negativ påverkan på de nationella populationerna. En huvudprincip inom EU är att om en vara är lag- ligen satt på marknaden inom ett medlemsland så ska den vara fritt rörlig.

Av de totalt 19 arter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförord- ningen omfattas 11 även av Bernkonventionen, som Sverige blev part till 1983. Väddnätfjäril finns upptagen i konventionens bilaga 2, och därmed ska arten omfattas av särskilt skydd enligt artikel 6. Skyddet ska bland annat omfatta innehav samt inrikes handel med exemplar i levande eller dött tillstånd, vilket innefattar monterade och skinn- lagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem (artikel 6 e).

Samtliga reptiler och groddjur som är fridlysta enligt 6 § artskydds- förordningen omfattas av Bernkonventionens bilaga III och varje part ska därmed vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftande och admini- strativa åtgärder för att säkerställa skydd av arterna (artikel 7, punk- ten 3). Åtgärderna ska omfatta reglering, om så är lämpligt, av för- säljning, saluhållande, transport för försäljning eller utbjudande för försäljning av levande eller döda djur.

1240

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Vi föreslår i förslag 12.14 att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella förslaget om förbud mot handel, med mera, så till vida att omfatt- ningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras så att fridlys- ningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.

Fridlysningen enligt 6 § artskyddsförordningen omfattar i nu- läget 19 arter: de fem reptiler och fyra arter av groddjur som inte om- fattas av EU:s livsmiljödirektiv, en spindelart samt nio arter av insekter:

6 § I fråga om sådana vilt levande kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur som anges i bilaga 2 till denna förordning är det förbjudet att i den omfattning som framgår av bilagan

1.döda, skada, fånga eller på annat sätt samla in exemplar, och

2.ta bort eller skada ägg, rom, larver eller bon.

Det är känt hos tillsynsmyndigheterna att levande reptiler som är fridlysta förekommer i handeln, både nationellt och internationellt. Handel förekommer också med döda exemplar av insekter. Om ett djur som är fridlyst enligt bilaga 2 till artskyddsförordningen har sam- lats in illegalt och avlägsnats från sin naturliga miljö är det mycket svårt för tillsynsmyndigheten att bevisa att exemplaret är olovligt åt- kommet från naturen. Det finns i dag ingen kartläggning av vilka frid- lysta arter som förekommer i andra EU-länder eller om det är tillåtet att handla med arterna i dessa länder. I vissa EU-länder är det dock tillåtet att hålla djur av vilda arter för sällskap och hobby, under för- utsättning att djuren är fångenskapsuppfödda. Ett belysande exempel kan vara att en huggorm som fötts i fångenskap i ett annat EU-land inte är olaglig att förvara i Sverige, eftersom det bara är insamlingen inom landets gränser som är förbjuden.

Den tillsyn som bedrivs gällande handel, transport och förvaring av nationellt fridlysta arter bedöms främst vara avgränsad till sökning efter annonser på internet. I samband med kontroller enligt trafik- regler, djurskyddsregler med mera kan det också vara möjligt att upptäcka olovliga exemplar av fridlysta arter. Länsstyrelsernas natur- bevakare bedriver tillsyn ute i naturen i skyddade områden. Viss be- vakning av fridlysta arter sker också med hjälp av ideella krafter som exempelvis bevakar känsliga fågelbon under häckningstid eller kon- trollerar kända växtplatser, så kallat floraväkteri.

1241

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Ett exempel på liknande förbud som utredningen föreslår är 45 § i Finlands naturvårdslag (undantaget i den finska 44 § avser CITES-lis- tade arter, som omfattas av andra regler med motsvarande innebörd)109:

45 § Handel med fridlysta arter

Det är förbjudet att utan tillstånd av närings-, trafik- och miljöcentralen importera, exportera, sälja, byta, saluföra eller byteshandla med individ- er eller delar eller avledningar av fridlysta växt- eller djurarter som inte hör till dem som avses i 44 §.

Sammantaget bedömer utredningen att det inte är tillräckligt med ett förbud mot att samla in exemplar i naturen för att skydda arternas existens. Det måste också finnas regler som förbjuder hantering av exemplar efter att de har avlägsnats från sin naturliga miljö. För att ett förbud enligt utredningens förslag ska få full effekt anser utred- ningen att det ska omfatta alla levnadsstadier hos djuren, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar och delar av exemplar. Det senare är inte minst viktigt, eftersom vissa fridlysta insekter kan vara attraktiva handelsobjekt i dött skick, exempelvis fjärilar eller skal- baggar. Delar av djur, exempelvis fjärilsvingar, kan förekomma som handelsvara, varför förbudet även bör omfatta delar.

Förslaget innebär att regler införs som ger ett utökat skydd för fridlysta djurarter i naturen och ett stöd för tillsyn. Eftersom det redan finns förbud mot insamling av arterna i naturen bedöms konsekven- serna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara. Döda exemplar som har insamlats lagligt ska generellt vara undan- tagna förbudet mot förvaring, och när det gäller statliga museer, uni- versitet och högskolor ska de även vara undantagna förbudet mot transport, men övriga förbud ska gälla.

Utredningen konstaterar att det är mer komplext att reglera han- del med de växter som är fridlysta enligt 8 och 9 §§ artskyddsför- ordningen, eftersom ett antal av dessa arter odlas och är vanligt före- kommande inom trädgårdshandeln. Som exempel kan nämnas gullviva, blåsippa, liljekonvalj och flera arter av orkidéer som förekommer vilt i naturen. På grund av svårigheten i att reda ut hur ett förbud kan ut- formas, och med hänvisning till den översyn som utredningen före- slår ska göras av de nationellt fridlysta arterna, avstår utredningen från att lägga något förslag om förbud gällande handel med nationellt frid- lysta växter. Utredningen föreslår dock att frågan utreds närmare (se

109Finland, naturvårdslag 20.12.1996/1096: www.finlex.fi.

1242

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

förslag 14.12), och anser att målet med en sådan utredning ska vara att förbjuda motsvarande åtgärder för nationellt fridlysta växter som här föreslås för djur.

EU-rättsliga överväganden i anledning av förslaget behandlas i konsekvensbeskrivningen, avsnitt 16.4.5.

14.7.1Förslag: Undantag från förbud mot förvaring, transport etc. av vissa nationellt fridlysta djurarter

Utredningens förslag: Vårt föreslagna förbud mot förvaring av nationellt fridlysta djurarter ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insam- lats enligt beslut om dispens.

Vårt föreslagna förbud mot förvaring av nordlig blombock och nyckelpigespindel ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008 eller som har insamlats enligt beslut om dispens.

Vårt föreslagna förbud mot att skicka, förvara eller, transpor- tera djurarter fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt och ingår i doku- menterade samlingar hos statliga museer, universitet och högskolor.

Utredningen konstaterar att det i samlingar kan finnas döda exem- plar av djur som är lagligt insamlade i Sverige innan arterna blev frid- lysta. Det kan också förekomma döda exemplar som har insamlats lagligt enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna. Det är där- med lämpligt att införa undantag för förvaring av sådana exemplar, eftersom dessa samlingar inte bedöms utgöra något hot mot arternas nuvarande populationer i naturen.

Av de sammanlagt nitton djurarter som i nuläget är fridlysta en- ligt 6 § artskyddsförordningen har sjutton varit fridlysta i hela landet åtminstone sedan 1999 (däribland eksavknäppare, som kan förbises eftersom den har olika namn i olika regelverk110). Arterna nordlig blombock och nyckelpigespindel fridlystes först när artskyddsför- ordningen reviderades 2007. Ett generellt undantag bör därmed gälla

110Arten namnges olika 1999 respektive 2007: I Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 1999:12) om ändring i föreskrifter (NFS 1999:7) anges arten som Reitterelater dubius (knäppare), medan den i bilaga 2 till artskyddsförordningen (2007:845) namnges som eksavknäppare (Brachygonus dubius).

1243

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

för döda exemplar av arter fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen som är lagligt insamlade före den 1 januari 1999, medan tidsgränsen för undantag gällande arterna nordlig blombock och nyckelpigespin- del ska vara den 1 januari 2008. Ett generellt undantag ska även in- föras för döda exemplar som har insamlats enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna.

Statliga museer samt universitet och högskolor ska vara undan- tagna även förbudet mot transporter av döda exemplar som är lagligt insamlade, antingen före den tidpunkt då arten fridlystes eller enligt beslut om dispens. I de fall det finns skäl att transportera exemplar från andra samlingar får dessa förflyttningar hanteras via ett dispens- förfarande.

14.8Bedömning: Undantag från förbud mot förvaring för försäljning av vissa fåglar

Utredningens bedömning: Ingen ändring i sak.

Av 30 § 8 p. artskyddsförordningen framgår att förbudet i 25 § inte gäller döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläs- gås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, berg- and, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och morkulla. Fasan, gräsand och rapphöna är såväl levande som döda undantagna från förbudet enligt 30 § 7 p. artskyddsförordningen.

Det är generellt förbjudet i Sverige att förvara eller transportera levande exemplar av fåglar av alla arter som förekommer vilt inom EU, inklusive dalripa, rödhöna, klipphöna och ringduva. Förvaring eller transport av levande exemplar kräver dispens enligt 32 § artskydds- förordningen. Undantag gäller enligt 28 § artskyddsförordningen för fasan, rapphöna och gräsand, samt för övriga vilda arter som har tagits lagligt från naturen enligt jaktreglerna, och för exemplar där individerna har tagits lagligt från naturen före 1 januari 1999.

I den svenska språkversionen av artikel 6 punkt 2 i fågeldirektivet framgår att verksamheterna försäljning, transport för försäljning, för- varing för försäljning och salubjudande av levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar inte får förbjudas med avseende på dalripa (nominatras), fasan, gräsand, klipp- höna, rapphöna, ringduva och rödhöna, under förutsättning att fåg-

1244

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

larna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. I åtminstone de franska, tyska och danska språkver- sionerna anges att aktiviteterna inte är förbjudna, förutsatt att fåg- larna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.

Utredningens tolkning av de två första styckena i artikel 6 är att medan artikel 6.1 innebär en skyldighet att förbjuda vissa aktiviteter avseende vissa arter, så inskränker artikel 6.2 den skyldigheten. Arti- kel 6.2 innebär därmed inte en skyldighet att tillåta vissa verksamheter.

Utredningen erfar att det finns flera skäl att låta bestämmelsen vara oförändrad och att det därmed även fortsättningsvis ska vara förbjudet att transportera för försäljning, förvara för försäljning eller bjuda ut levande exemplar av klipphöna, dalripa, ringduva och röd- höna för försäljning i Sverige. Klipphöna och rödhöna är arter som inte finns i Sverige utan endast i södra Europa. Vid varje hantering av levande fåglar finns en risk att de kommer ut i naturen där de kan orsaka skador eller tränga ut arter som finns naturligt i landet. Vad gäller dalripa och ringduva är det arter som förekommer naturligt i Sverige. Tillförsel av uppfödda exemplar kan medföra att främmande gener etableras samt öka risken att vilda populationer utsätts för ökat tryck av insamlande och fångst. Det är mycket resurskrävande och inte alltid möjligt för en tillsynsmyndighet att avgöra om ett exemplar är viltfångat eller uppfött, vilket gör det svårt att bedöma om exemplaret har laglig bakgrund.

Eftersom fågeldirektivet är ett minimidirektiv har Sverige rätt att gå längre än vad direktiven kräver, så länge det inte medför hinder mot andra delar av EU:s regelverk. Utredningen föreslår därmed att bestämmelsens innehåll inte ska ändras, den ska dock i överensstäm- melse med utredningens övriga förslag flyttas till 8 kap. miljöbalken.

14.9Förslag: Krav att ägg ska innehålla embryo tas bort

Utredningens förslag: Ta bort krav på att ägg ska innehålla embryo.

I 16, 23, 26 och 44 §§ artskyddsförordningen anges i respektive upp- räkning att paragrafen gäller levande fåglar och ägg (fågelägg) med embryo av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska

1245

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

territorium. Skrivningen om ”ägg med embryo” är otydlig och kan bli föremål för diskussioner i domstolarna. Den återspeglar inte fullt ut det som är avsikten att lagstiftningen ska reglera, både enligt Bern- konventionen och fågeldirektivet, nämligen att lagstiftningen ska gälla även urblåsta ägg, det vill säga äggskal.

Av artikel 6 punkten d i Bernkonventionen följer att avsiktlig för- störelse eller insamling av ägg i naturen eller förvaring av dessa ägg, även i de fall då de är utblåsta, ska vara förbjudet. På liknande sätt följer av artikel 5 punkt c i fågeldirektivet att det ska vara förbjudet att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.

Utredningen har inte funnit några bärande skäl till att bestäm- melserna utformats med krav på att ägg ska innehålla embryo. Ut- redningen föreslår därför att kravet tas bort i de bestämmelser som utredningen föreslår i 8 kap. miljöbalken. Förslaget väntas inte med- föra andra konsekvenser än att bestämmelsen blir lättare att tolka.

14.10Förslag: Undantag för preparering av horn begränsas till arter som lever vilt i Sverige

Utredningens förslag: Ett förtydligande införs angående vilka arters horn som omfattas.

I 35 § 2 st artskyddsförordningen anges att förbudet mot preparer- ing som finns i första stycket inte gäller preparering av enstaka fjädrar, enstaka skelettdelar, horn eller odlade växter.

Naturvårdsverket har uttryckt önskemål om att de djur med horn som lever vilt i Sverige och som omfattas av jaktbestämmelserna ska vara de som omfattas av undantaget. Preparering av andra horn ska inte omfattas av undantaget från förbudet att utan tillstånd yrkes- mässigt eller annars i förvärvssyfte utföra preparering av vissa djur eller delar av djur. Arterna som ska omfattas av undantaget är dov- hjort, kronhjort, rådjur, älg och mufflonfår.

1246

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.11Bedömning: Bestämmelsen om varghybrider lämnas oförändrad

I 27 § artskyddsförordningen anges att när en hund bjuds ut till för- säljning eller annan överlåtelse är det förbjudet att använda beteck- ningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rovdjursliknande beteende eller utseende.

Utredningen har övervägt om liknande regler bör gälla för katt- djur. Utredningen bedömer att hybrider mellan vilda kattdjur och tamkatter inte medför samma problematik som varghybrider. Ut- redningen ser inte att beteckningen vildkatthybrid skulle riskera att öka intresset för handel, eftersom en vildkatt oftast är svårhanterlig som sällskapsdjur. Utredningen konstaterar att det sannolikt inte finns risk för spridning av gener från exotiska vilda kattdjur till vilda lodjur i Sverige. Utredningen föreslår därför ingen ändring i paragrafen.

I 5 § Jordbruksverkets föreskrift L80 anges att det inte är tillåtet att hålla, förmedla eller sälja apor, rovdjur, rovfåglar, hybrider mellan tamhund och vilda hunddjur eller hybrider mellan tamkatt och vilda kattdjur för sällskap och hobby. Detsamma gäller för korsningar mellan sådana hybrider och vild art. Tam-iller och grävling får dock hållas, förmedlas eller säljas för sällskap och hobby.111

I 3 § Jordbruksverkets föreskrift L80 anges att med hybrid menas en avkomma i första t.o.m. fjärde generationen efter korsning mellan vild art och tamhund eller tamkatt. Utredningen noterar att reglerna gällande hybrider mellan tamhund och vilda hunddjur och hybrider mellan tamkatt och vilda kattdjur inte skiljer sig åt i föreskriften. Vad gäller katter finns det flera kattraser där tidiga generationer utgör hybrider med vilda kattdjur, bland andra bengal och savannah. År 2019 togs ett exemplar av det afrikanska kattdjuret serval i beslag i Sverige.112 Avkomman från en korsning mellan en serval och en tam- katt blir ursprunget till så kallade savannahkatter.

111Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (SJVFS 2019:15), saknr L80.

112Polismyndigheten, ärendenr. 5000-K1140166-19.

1247

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.12Förslag: Utred förbud mot handel, transport etc. för nationellt fridlysta växter

Utredningens förslag: En utredning ska göras av hur ett förbud kan utformas mot att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera växtarter som om- fattas av nuvarande 8 och 9 §§ artskyddsförordningen.

Utredningen ska även omfatta de andra fridlysta växtarter som kan komma att bli aktuella för ett sådant förbud, i samband med att en översyn görs av bilaga 2 till artskyddsförordningen.

Utredningen har föreslagit att det ska vara förbjudet att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera djurarter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen (bilaga 2). Förbudet ska omfatta alla djurens levnadsstadier, inklu- sive ägg och rom, samt även döda exemplar.

Utredningen bedömer att det är en brist i regelverket att det inte är förbjudet att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera nationellt fridlysta växter. Vi konstaterar att ett motsvarande förbud som för nationellt fridlysta djurarter skulle behöva införas även för de växter som är fridlysta enligt nationella regler i nuvarande 8 och 9 §§ artskyddsförordningen. Eftersom ett antal av de aktuella växterna är allmänt förekommande i kommersiell odling, och lätt tillgängliga i handeln, måste dock ett eventuellt förbud utformas med hänsyn till detta, samt anpassas till den översyn som utredningen föreslår ska göras av bilaga 2 till art- skyddsförordningen.

I nuläget är ett begränsat antal växter fridlysta enligt 9 § art- skyddsförordningen i hela eller delar av landet.

9 § I fråga om sådana vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger som anges i bilaga 2 till denna förordning är det förbjudet att i den omfattning som framgår av bilagan

1.gräva eller dra upp exemplar av växter med rötterna, och

2.plocka eller på annat sätt samla in exemplar av växter för försäljning eller andra kommersiella ändamål.

De växter som omfattas av 9 § är blåsippa, gullviva, gulsippa, lilje- konvalj, smörboll, storrams, tibast samt alla arter lummerväxter. Fler- talet av dessa är dessutom fridlysta enligt 8 § i hela eller delar av landet,

1248

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

vilket innebär att fridlysningsbestämmelserna i vissa fall är överlap- pande. Som exempel kan nämnas att blåsippa är fridlyst enligt 8 § artskyddsförordningen i Hallands, Skåne, Stockholms och Väster- bottens län, dessutom i ett antal kommuner samt på vissa enskilda fastigheter. Därutöver är blåsippa fridlyst enligt 9 § i hela landet och har alltså ett dubblerat skydd i de län, kommuner och fastigheter som omfattas av artens fridlysning enligt 8 §.

För de arter som enbart är fridlysta enligt 9 § gäller alltså att det är tillåtet att plocka exemplar för husbehov, men inte för försäljning. Tillsynsmyndigheter har dock konstaterat att det är mycket svårt att bevisa exemplarens ursprung när en art bjuds ut till försäljning. För- budet i 9 § gäller plockning eller insamling till försäljning, inte själva försäljningen. Om en växt som är fridlyst enligt bilaga 2 till artskydds- förordningen har samlats in illegalt och avlägsnats från sin naturliga miljö är det i stort sett omöjligt för tillsynsmyndigheten att bevisa att exemplaret är olovligt åtkommet från naturen.

I dagsläget konstaterar utredningen att en enkel sökning på inter- net visar att flertalet arter som är fridlysta enligt 9 § artskyddsför- ordningen finns att köpa inom Sverige, både som plantor och som fröer. Lummerväxter verkar dock vara svåra att odla, och utredningen har inte sett att dessa förekommer som plant- eller annat föröknings- material i handeln i Sverige. Även vissa växter som är fridlysta enligt 8 § artskyddsförordningen förekommer i kommersiell handel, exem- pelvis olika arter av svenska orkidéer. Införda plantor eller frön från utländskt plant- och frömaterial kan komma att påverka fridlysta arters populationer i naturen, genom att exemplar med annan genetisk bakgrund kan korsas med naturligt växande exemplar. Som alltid vid internationella transporter finns också risk för att skadeorganismer förs in tillsammans med plantmaterial.

Utredningen föreslår sammantaget att ett förbud mot att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt impor- tera och exportera nationellt fridlysta växter ska utredas i samband med att en översyn görs av arter som är nationellt fridlysta enligt 6, 8 och 9 §§ artskyddsförordningen.

1249

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.13Förslag till förslag till förändringar i 29 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: 29 kap. 2 b § miljöbalken ska ersättas och delas upp. Nya rubriceringar ska införas så att det i möjligaste mån framgår vilka gärningar som är kriminaliserade och för vad man döms.

14.13.1 Förbjudet, olagligt eller kriminellt

Det finns inledningsvis anledning att närmare se till de begrepp som används. Fågeldirektivet och livsmiljödirektivet använder begreppen förbjuda. Det är ett antal gärningar som ska förbjudas. Miljöbrotts- direktivet förpliktigar medlemsstaterna att säkerställa att vissa hand- lingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga. Olaglig definieras som varje handling som innebär överträdelse av ett antal uppräknade direktiv samt de nationella regler som genomför dessa direktiv. Be- greppet olaglig handling tycks således omfatta något fler handlingar än vad som omfattas av begreppet förbjudna handlingar vilka i sin tur är fler än de straffbara handlingarna. Brottsbalken förklarar det mycket enkelt.

Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.113

Om en gärning finns beskriven i en författning och straff stadgas för den är det alltså fråga om ett brott. Straff kan vara böter och fäng- else.114 Det betyder omvänt att om en gärning beskrivs som förbju- den, men följden av att bryta mot förbudet inte innebär att författ- ningen hotar med böter eller fängelse, så är det inget brott. Man bryter kanske mot ett förbud men man begår inget brott. Att krimi- nalisera en gärningstyp är alltså att genom lagstiftning belägga den med straff.115

Det som just har beskrivits är bakgrunden till varför det inte räcker med ett förbud i till exempel artskyddsförordningen eller CITES- konventionen för att överträdelser av förbudet ska vara kriminellt,

1131 kap. 1 § brottsbalken.

1141 kap. 3 § brottsbalken.

115Lernestedt (2003) Kriminalisering, problem och prinicper. Diss. Stockholms universitet, s. 15.

1250

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

straffbart. För straffbarhet måste förbudet beläggas med straff (böter eller fängelse) genom lagstiftning. Därutöver kan det finnas en rad andra rättsverkningar av brottet (som endast är ett brott om straff, det vill säga böter eller fängelse föreskrivs för det). Det kan också vara så att lagstiftaren menar att det räcker med förbudet och att sanktioner inte behövs – förbudet kan då användas av till exempel tillsynsmyn- digheter eller tillståndsmyndigheter i samband med just tillsyns- och tillståndsärenden och omsättas i förelägganden eller tillståndsvillkor. I andra fall föreskriver lagstiftaren att en avgift ska betalas om för- budet inte efterlevs. Eftersom det inte rörs sig om böter eller fäng- else handlar det därmed inte om ett brott i brottsbalkens mening.

Det ovan sagda bör inte blandas samman med Europadomstolens syn på vad som utgör brott enligt Europakonventionen mening. Dom- stolens autonoma tolkning av begreppen i konventionen utgår givet- vis inte från den svenska brottsbalken. Den autonoma tolkningen av brott och straffrättsligt förfarande sker i dessa sammanhang med ut- gångspunkt i de tre så kallade Engelkriterierna.116 Kriterierna är alter- nativa, det räcker att ett kriterium är uppfyllt. Det första kriteriet är klassificeringen av tillämplig lag i nationell rätt (till exempel straff- rättslig, civilrättslig, eller förvaltningsrättslig). Klassificeras det som ett brott i nationell rätt är det oftast att anse som straffrättsligt enligt konventionen. Det andra kriteriet ser till förseelsens natur och be- stämmelsens syfte (avskräckande och bestraffande syfte anses indi- kera straffrättsligkaraktär). Det tredje kriteriet rör sanktionens natur och stränghet. I det kriminaliserande skede vi befinner oss i här, kan

vikonstatera att vi, genom att karaktärisera den förseelse vi straff- sanktionerar som brott och den sanktion som diskuteras som straff så handlar det om brott och om ett straffrättsligt förfarande, också i Europakonventionens mening.

14.13.2 Grund för kriminalisering

Vi har här fokuserat på de bestämmelser i direktiven som reglerar den direkta fridlysningen, det vill säga artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet.

116Europadomstolen formulerade dessa i fallet Engel m.fl. mot Nederländerna (ECHR 1976-06-08).

1251

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Av fågeldirektivets artikel 5 framgår att särskilt följande ska för- bjudas.

a)Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.

b)Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.

c)Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.

d)Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.

e)Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.

Av fågeldirektivet framgår inte att förbudet behöver omfattas av kri- minalisering, det vill säga att det ska vara straffsanktionerat att bryta mot det. Det framgår emellertid av miljöbrottsdirektivet.

Av livsmiljödirektivets artikel 12 framgår att medlemsstaterna ska införa förbud mot att:

a)avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oav- sett hur detta görs,

b)avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, upp- födnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,

c)avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,

d)skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

Vidare ska medlemsstaterna, för samma arter, förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av så- dana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av livsmiljö- direktivet (det vill säga 10 juni 1994 för de första tolv medlemsstaterna eller den dag då de andra medlemsstaterna ansluter sig till EU).

1252

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.14 Förslag: Fridlysningsbrott

Utredningens förslag: 29 kap. 2 b § miljöbalken ska ersättas och delas upp i nya paragrafer. Nya rubriceringar ska införas så att det i möjligaste mån framgår vilka gärningar som är kriminaliserade och för vad man döms. Det handlar, vad gäller fridlysningsreglerna, om fridlysningsbrott. För sådant döms den som

1.med uppsåt eller av oaktsamhet, inom deras naturliga utbred- ningsområde, fångar eller dödar exemplar av arter som listas i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirek- tivets bilaga IV a) eller är nationellt fridlysta eller exemplar av vilda fåglar som förekommer inom EU:s europeiska territo- rium,

2.med uppsåt eller av oaktsamhet förstör eller skadar fåglars ägg eller bon inom arternas naturliga utbredningsområde,

3.uppsåtligen eller av oaktsamhet innehar ägg från fåglar som inte genom hela produktionen varit avsett som livsmedel eller för industriell verksamhet, utan att ha tillstånd till det,

4.med uppsåt eller av oaktsamhet förstör eller samlar in ägg av djurarter som listas i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförord- ningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a eller är nationellt frid- lysta),

5.med uppsåt eller av oaktsamhet försämrar eller förstör repro- duktionsområden eller viloplatser för arter listade i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bi- laga IV a),

6.med uppsåt eller av oaktsamhet plockar, samlar in eller förstör växter som listas i förslagna bilaga 5 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV b eller är nationellt fridlysta),

7.med uppsåt eller av oaktsamhet försämrar eller förstör livs- miljöer för arter listade i föreslagna bilaga 7 till artskyddsför- ordningen.

Om gärning enligt punkterna 1–7, ovan, är en följd av en åtgärd eller verksamhet som vidtagits eller bedrivits i enlighet med ett tillstånd eller i enlighet med försiktighetsmått som meddelats av

1253

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

en myndighet eller efter godkännande eller dispens av en myndig- het eller gäller art eller handling som är föremål för generellt undantag enligt 8 kap. miljöbalken eller enligt föreskrifter med- delade med stöd av 8 kap. miljöbalken ska inte dömas till ansvar enligt denna bestämmelse.

Är brottet grovt, döms för grovt fridlysningsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.

För försök eller förberedelse till grovt fridlysningsbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelag- stiftningen.

14.14.1 Om uppsåt och oaktsamhet

I 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken anges att en gärning, om inte annat är särskilt föreskrivet, ska anses som brott endast då den begås uppsåtligen. Det innebär att om det i ett straffstadgande inte anges något särskilt subjektivt krav, så ska man utgå från att brottet kräver uppsåt. 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken omfattar även special- straffrätten. För att kunna dömas för oaktsamhet krävs att detta har kriminaliserats särskilt.117 Gällande rätt gör en åtskillnad mellan tre uppsåtsformer; avsiktsuppsåt, insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt.

Om en gärning utförs med ett visst syfte föreligger avsiktsuppsåt. Betoningen ligger på den attityd gärningspersonen ger uttryck för. Avsiktsuppsåt kan endast föreligga i relation till ett visst tillstånd, en effekt. Effekten ska vara avsikten med eller målet för gärningen. Den som avlossar ett skott mot en person för att åstadkomma dennes död har avsiktuppsåt i förhållande till döden, oberoende av om han eller hon drivs av hat till personen eller ytterst av en önskan att få ärva honom eller henne. Kravet på avsiktuppsåt innefattar ett krav på en viss viljeinriktning hos gärningspersonen. Härutöver behöver gär-

117Ågren et al. (2018), Straffansvar (JUNO version 10), s. 92.

1254

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

ningspersonen inte ha någon särskild insikt eller vetskap om det han eller hon eftersträvar.118

Insiktsuppsåt föreligger när gärningspersonen känner till omstän- digheten i fråga eller i vart fall har uppfattat den som praktiskt taget säker (praktisk visshet). Medan avsiktsuppsåtet tar sikte på gärnings- personens attityd, bygger insiktsuppsåtet på en kognitiv inställning, den har med förståelse att göra. Till exempel uppfyller tjuven, som är praktiskt taget säker på att den tillgripna saken tillhör någon annan, kravet på insiktsuppsåt i förhållande till rekvisitet ”vad annan till- hör”. Insiktsuppsåt kan föreligga till såväl gärningsrekvisit och effek- ter som övriga omständigheter.119

Likgiltighetsuppsåt utgör den nedre gränsen för vad som räknas som uppsåt. Tidigare gick den nedre gränsen vid det eventuella upp- såtet, men rättsläget har kommit att ändras genom Högsta domsto- lens avgörande i rättsfallet NJA 2004 s. 176. För att likgiltighetsupp- såt ska föreligga krävs en prövning i två led där det är en kognitiv inställning som prövas i det första ledet medan det är gärningsper- sonens attityd som prövas i det andra ledet:

1.dels ska gärningspersonen insett risken för att en viss omstän- dighet förelegat,

2.dels ska denne varit likgiltig till förverkligandet av förekomsten av omständigheten.

Likgiltighet enbart till en risk är således inte tillräckligt. I relation till exempelvis bestämmelsen om mened i 15 kap. 1 § brottsbalken före- ligger likgiltighetsuppsåt om gärningspersonen insett risken för att han eller hon talat osanning under laga ed och därtill varit var likgiltig till det faktum att uppgiften som lämnades var oriktig. Avseende det kognitiva momentet ställs således inte samma krav som vid insikts- uppsåt. Riskmedvetenhet är tillräckligt, det krävs inte praktisk viss- het. Likgiltighetsuppsåt kan föreligga till såväl gärningsrekvisit och effekter som övriga omständigheter.120

Enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken omfattas såväl uppsåtligt som oakt- samma gärningar. Mot bakgrund av att naturvårdsdirektivens förbuds- område endast omfattar avsiktliga gärningar såvitt avser dödande och

118Ibid., s. 94.

119Ibid.

120Ibid., s. 94 f.

1255

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

fångande och då de tre uppsåtsformerna, enligt vår mening, omfattar vad EU-domstolen tolkar in i avsiktsbegreppet har vi som utgångspunkt inte sett något skäl till att behålla kriminaliseringen av oaktsamhet annat än när det gäller försämra eller förstöra reproduktionsområden eller viloplatser för arter listade i föreslagna bilaga 4 till artskydds- förordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a) menar vi att det finns skäl att låta kriminaliseringen omfatta även oaktsamhet. Detta efte- rsom förbudet i direktivet omfattar all försämring eller förstöring.

Emellertid måste det beaktas att det i bestämmelsen finns en hän- visning till bilagor samt att det är ett stort antal arter som listas i dessa. Mot bakgrund av hur Högsta domstolen har betraktat det subjektiva ansvaret när det är fråga om liknande straffbestämmelser menar vi att det finns skäl att även fortsatt föreskriva ansvar för oakt- samma gärningar. Detta eftersom det för straffrättsligt ansvar krävs att gärningspersonens uppsåt eller oaktsamhet omfattar till exempel att föremålet för brottet utgör farligt avfall121 eller ett fridlyst exem- plar och således omfattas av förbud. Vi anser därmed att det för straff- ansvar ska räcka med oaktsamhet rörande huruvida det handlar om ett fridlyst exemplar eller inte.

14.14.2 Tillstånd, förelägganden, dispenser och godkännanden

I Skydda skogen anmärker EU-domstolen på att den vägledning som används av Skogsstyrelsen, för att ange vilka försiktighetsmått som ska vidtas, inte är bindande för skogsägaren, samt att det inte före- skrivs något straffrättsligt ansvar för det fall att försiktighetsmåtten i vägledningen inte iakttas. Om ett beslut har fattats av en myndig- het, och innehåller ett föreläggande om försiktighetsmått, ska den som föreläggandet riktar sig till kunna följa det utan att riskera straff- ansvar. Det gäller oavsett vad beslutet har för form förutsatt att det handlar om ett beslut som avser den åtgärd eller den verksamhet som kan påverka fridlysta arter och förutsatt att myndigheten har prövat åtgärden eller verksamhetens påverkan på de fridlysta arterna.

Har någon sådan prövning inte skett måste verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd själv avgöra vad som är tillåtet och inte tillåtet. Det straffrättsliga ansvaret gäller fullt ut. Så är fallet om

121Jfr NJA 2016 s. 746 där den tilltalade bedömdes ha varit oaktsam i förhållande till att vissa varor utgjorde farligt avfall och omfattades av ett exportförbud.

1256

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

en myndighet till exempel underlåter att fatta beslut till följd av en anmälan enligt 12 kap. 6 §, vilket är fullt möjligt i och med bestäm- melsens konstruktion innebär att om en myndighet inte medgett något annat så får verksamhet eller åtgärd påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts.

Den som inte följer ett meddelat försiktighetsmått eller villkor, och vidtar en handling som resulterar i det förbjudna, är givetvis inte skyddad av beslutet eller tillståndet.

14.14.3 Straffskalan samt försök och förberedelse

Utredningen anser att straffskalan även fortsättningsvis ska vara den som redan nu gäller för artskyddsbrott respektive grovt artskydds- brott. För försök eller förberedelse till grovt fridlysningsbrott döms även fortsättningsvis till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

14.14.4 Särskilt om kriminalisering av innehav av ägg

Vi har övervägt att liksom i Danmark och Norge endast förbjuda innehav av ägg från vilda fåglar som samlas in i naturen. Dock har vi kommit fram till att ett totalförbud är mest lämpligt, framför allt för att inte göra brottsutredningarna onödigt tunga och svåra och för att inte i onödan försvåra bevismöjligheterna och lagföring av brott. Det är också svårt att bevisa respektive kontrollera laglig insamling.

Totalförbud underlättar också vad avser brottets subjektiva delar. För oaktsamhetsbrott kan det annars uppstå bevissvårigheter i två led, dels om det råder tveksamhet gällande vilken fågelart ägget kom- mer från (det vill säga om det är en förbjuden art eller en tillåten art), dels om den misstänkte/tilltalade påstår att denne inte förstod att ägget kom från en förbjuden fågelart eller att det inte var insamlat i naturen. Ett totalt förbud innebär också att risken minskas väsentligt för att nya ägg samlas in och blir föremål för handel. Det har också fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv, då allmänheten inte kan för- väntas besitta detaljkunskaper på området.

Det stora problemet är, kortfattat, att det inte syns på äggen hur, när och av vem de har samlats. Att utreda om en äggsamling är lag- lig är extremt resurskrävande och ibland omöjligt (se Stekenjokk-

1257

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

målet122). Utredningen uppfattar det som mycket tydligt att verk- ställighetsmyndigheter efterlyser ett förbud som är enkelt att följa upp, eftersom arbetsinsatsen för att lagföra äggsamlingar de senaste åren har visat sig vara mycket stor. Alla ägg som varit föremål för brottsutredning har behövt artbestämmas och tidsbestämmas avse- ende när de togs från naturen eller förvärvades. Ett totalförbud skulle innebära att man kommer bort från ändlösa utredningar av åldern på de ägg som beslagtagits, att som led i att bevisa ett äggs ålder eller ursprung behöva föra bevisning kring förfalskade intyg, urkundsför- falskning och liknande.

Utredningen inser, trots ovanstående argument för totalförbud, att gamla äggsamlingar, med ägg som har samlats in på laglig väg för längesedan, kan komma att utgöra problem vid ett totalförbud. Dessa problem hade kunnat lösas genom att lägga bevisbördan på inneha- varen av samlingen, men i straffrättsliga sammanhang är det en grund- läggande princip att det är åklagaren som har bevisbördan. Detta fram- går inte av rättegångsbalken eller annan lag, men gäller som en allmän princip.

Åklagarens bevisbörda hänger samman med oskyldighetspresum- tionen, som innebär att den som är misstänkt för ett brott ska be- traktas som oskyldig till dess tillräcklig bevisning presenterats om dennes skuld. Oskyldighetspresumtionen framgår av artikel 11.1 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, av Europakonven- tionens artikel 6.2, av EU:s direktiv om oskyldighetspresumtionen123 samt av artikel 48.1 i EU-stadgan. Åklagarens bevisbörda motiveras ytterst med straffrättens ingripande och klandrande karaktär.124

Det är förvisso möjligt att identifiera enskilda fågelägg utifrån att fläckar på skalet är unika för varje ägg. I exempelvis Stekenjokk- målet125 kunde ägg från foton på bon på fjället identifieras i äggsam- lingarna. Det är dock en mycket resurskrävande process. I det nyss nämnda målet tog artbestämningen drygt 4 000 timmar, varav över- vägande delen ideellt. Sammantaget kostade rättsprocessen uppskatt- ningsvis 10 miljoner kronor inklusive analyskostnader och arbete.126

122Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14.

123Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straff- rättsliga förfaranden.

124Holmgård (JUNO version 1) Bevisning i brottmål, s. 82.

125Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14.

126PM från Thomas Birkö och Jan-Erik Hägerroth 10 november 2020.

1258

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Från det straffbara området undantas emellertid vissa gärningar. Vi har i formuleringen av de gärningar som uttryckligen ska undan- tas utgått från ringaundantaget i 29 kap. 11 § miljöbalken. Att vi har gjort så beror på att det endast är gärningar, som enligt vår bedöm- ning i och för sig skulle falla in under ringaundantaget, som bör vara undantagna. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det finns behov av att uttryckligen undanta dessa. Precis som är fallet enligt 29 kap. 11 § kan en gärning endast undantas om den är att anse som ringa, det vill säga om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I detta fall betyder det till exempel att målade påskägg från höns faller in under ringaundantaget, liksom enstaka upplockade trasiga äggskal från vanligt förekommande arter. I den mån det av olika skäl ändå skulle te sig orimligt att i en viss situation utreda eller väcka åtal för innehav bör ringaundantaget i 29 kap. 11 § kunna fungera som en slags säkerhetsventil.

14.14.5 Undantag från förbudet att inneha ägg

Utredningens förslag: Följande innehav ska undantas från för- budet, förutsatt att innehavet framstår som obetydligt med hän- syn till det intresse som är avsett att skyddas.

1.Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläck- ägg för sådan produktion.

2.Enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning.

3.Konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p. 1.

En gärning är enligt 29 kap. 11 § miljöbalken att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är av- sett att skyddas genom straffbestämmelsen. Det intresse som ska skyddas i fråga om förbudet mot fågelägg är artskyddsintresset. Syf-

1259

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

tet med bestämmelsen är att stoppa efterfrågan på ägg från vilda fåglar. Vi har övervägt att låta ringaundantaget omfatta de situatio- ner som är nödvändiga att undanta, men har kommit fram till att det behöver regleras för att tydliggöra att det är i mycket begränsade fall som straffansvar inte föreligger.

Utredningen bedömer att vissa specifika situationer ska undantas i och med att de utgör ringa gärningar, förutsatt att innehavet fram- står obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I det följande redogör utredningen för de situationer där undantag är relevant.

•Ägg från fåglar inom livsmedelsproduktion, även om det är flera ägg och således en samling, måste undantas så länge det inte finns en betydande risk för att förväxling med ägg från vilda fåglar kan uppstå. De fåglar det handlar om är sådana som faller inom be- greppet fjäderfä, nämligen höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion. Det ska också omfatta ägg som används inom läkemedelsindustrin. Undantaget omfattar även kläckägg för sådan produktion. Med betydande risk avses att äggen är mycket lika ägg från vilda fåglar och förvaras på ett sådant sätt att det inte är uppenbart att det handlar om livsmedel eller härrör från ägg som varit avsedda som livsmedel.

•Ett enstaka rötägg och trasiga skal som hittats efter avslutad häckning ska i normalfallet omfattas av undantaget. Här ska dock erinras om att fågeldirektivet föreskriver att förbudet ska omfatta även tomma ägg. Typexemplet för undantag är barn som hittar skalrester av till exempel måsägg och tar med hem. I den mån brotts- bekämpande myndigheter har att avgöra huruvida en art ska be- traktas som allmänt förekommande eller inte, kan den föreslagna listan med värden för värdeförverkande i samband med artskydds- brott ge vägledning. Det är mycket viktigt att understryka att undantaget inte innebär att samlingar av trasiga eller halvtrasiga ägg kan tillåtas. Fler än ett ägg utgör här en samling. Oavsett om det handlar om ett rötägg eller om skalskärvor så måste fortfa- rande handlingen, utöver det som här beskrivs, framstå som obe- tydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom

1260

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

straffbestämmelsen. Det är här viktigt att beakta att ett syfte också är att stoppa efterfrågan på ägg – även efterfrågan på trasiga ägg.

•Konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från arter som avses i första punkten, till exempel hönsägg. I många delar av världen finns det traditioner som innefattar utsmyckning av eller med äggskal. Även i Sverige förekommer traditionen att måla urblåsta ägg, sär- skilt vid påsk. Äggen som används kan främst antas komma från uppfödda tamfåglar, exempelvis struts eller höns. Därför får sådana ägg endast härröra från de arter som räknas upp i punkten 1 och som föds upp, hålls och avses användas på det sätt som anges där. Det kan dock inte uteslutas att det förekommer konstnärliga krea- tioner med ägg från vilda fåglar. Äggen kan utsmyckas genom målning, karvning av mönster i skalen eller på andra sätt. I vissa fall kan de smyckade äggen ha ett betydande ekonomiskt värde eller affektionsvärde. Med hänvisning till resonemanget kring för- växlingsrisk ser utredningen ingen möjlighet att generellt undanta konstnärliga ägg. Det finns en överhängande risk att ett sådant undantag skulle uppmuntra utsmyckning av ägg från sällsynta arter. Det finns emellertid ingen anledning att förbjuda innehav av ägg som uppenbart kommer från ägg från livsmedelsproduktion, till exempel urblåsta hönsägg i påskriset eller andra ägg som är brukligt att måla. I den mån det handlar om innehav av till exem- pel målade hönsägg är det uppenbart att gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen. Om det handlar om ett utsmyckat havs- örnsägg blir bedömningen givetvis en annan.

Undantagen samt vad som inte undantas diskuteras mer utförligt i avsnittet om förbud mot innehav av ägg, se avsnitten 12.6.5.–12.6.7.

14.14.6Relationen mellan 29 kap. miljöbalken och jakt- och fiskelagstiftning

Av såväl jakt- som fiskelagstiftningen framgår att det, utöver bestäm- melserna i dessa lagar, finns föreskrifter i andra författningar som gäller skyddet och vården av de arter som omfattas. Det innebär i sin tur att jakt- och fiskelagstiftningen inte ska ses som en särreglering vars tillämpningsområde innebär ett undantag från artskyddsregler-

1261

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

nas tillämpningsområde.127 Ett rimligare sätt att betrakta lagstiftningar- nas relationer är, enligt vår mening vilken motiveras nedan, att be- trakta jakt- och fiskelagstiftningen som lex specialis i relation till miljö- balken och dess föreskrifter. Det betyder också att bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken kan ses som subsidiära i förhållande till jakt- och fiskelagstiftningarna. Det betyder emellertid inte att jakt- och fiskelagstiftningarna utesluter tillämpning av miljöbalken.

Brott mot skyddade arter

Enligt Jordbruksverkets rapport bör alla brott mot skyddade arter som påverkar arternas fortlevnad ingå i miljöbalkens straffbestäm- melser som artskyddsbrott. Det uppges vara ett problem att straff- bestämmelserna i stor utsträckning finns i jaktlagen och fiskelagen, som är lagstiftningar som i första hand har andra syften, och som ska reglera tillåten jakt och fiske på arter.128

Bemyndigandet i 8 kap. 1 § miljöbalken

När det gäller turordningen mellan 29 kap. miljöbalken, jakt- och fiskelagstiftningen ser det ut som följer. I 8 kap. 1 § första stycket miljöbalken finns bemyndigandet som ligger till grund för artskydds- förordningen. Av andra stycket följer att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.

När miljöbalken infördes inarbetades ett särskilt kapitel om skydd för djur- och växtarter som omfattade dels naturvårdslagens sär- skilda artskyddsbestämmelser beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder be- träffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Under våren 1997 hade regeringen lämnat ett förslag129 till riksdagen om ändring av den sistnämnda lagens straff-, tillsyns- och förverkandebestäm- melser. Förslaget föranleddes av att EU:s miljöministrar i december 1996 beslutade om en ny förordning, nämligen rådets CITES-förord- ning 338/97, som trädde i kraft den 1 juni 1997. Sedan riksdagen god-

1271 § jaktlag (1987:259) respektive 3 § fiskelag (1993:787).

128Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, för- slag 9a.

129Prop. 1996/97:75. Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald.

1262

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

tagit regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen trädde änd- ringarna i den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i bland annat naturvårdslagen och jaktlagen, i kraft den 1 juni 1997.130

Bland annat genom ändringarna i jaktlagen framgick det nu tyd- ligare att naturvårdsdirektivens bestämmelser hade genomförts i lan- det. Således ändrades 4 § jaktlagen så att viltet ska vårdas även i syfte att bevara de fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd, utan en- dast tillfälligt förekommer i landet. I 5 och 9 §§ jaktlagen gjordes vidare ett tillägg som förtydligar att skadeförebyggande åtgärder som kan leda till störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Detta ledde också till ändringar i förordningen (1994:2027) om åtgärder beträf- fande djur och växter som tillhör skyddade arter för att förstärka artskyddet, bland annat genom reglering av handel med och före- visning av vilda djur och växter.131 Vid utarbetandet av miljöbalkens regler om artskydd beaktas dessa författningsändringar.132

Regeringen konstaterade också att det specifika skyddet för djur och växtarter delvis finns i naturvårdslagen (14 och 14 a §§), delvis i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, samt att artskyddsregleringen också omfattar bland annat reg- ler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respek- tive fiskelagen med underliggande författningar, och att vissa regler i skogsvårdslagen också har betydelse för artskyddet särskilt sedan miljömålet likställts med den lagens produktionsmål.133

I specialmotiveringen i miljöbalkspropositionen förklaras andra stycket (att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske) enligt följande. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett materiellt för- bud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, det vill säga jagas enligt jakt- lagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av före- skrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller fredningen också viltets ägg och bon. Jaktlagen inne- håller även bestämmelser om bland annat viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd. När det gäller jaktlagen

130Bet. 1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240.

131SFS 1997:217.

132Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 312 f.

133Ibid., s. 309.

1263

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

erinras om de ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1997 genom SFS 1997:343 och som bidrar till att fågeldirektivet samt livsmiljö- direktivet genomförts tydligare i landet.

Regeringen konstaterande att genom 8 kap. 1 § miljöbalken, och genom det skydd som fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså den ytterst artrika mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mång- sidigt artskydd. Miljöbalkens paragraf ger också möjlighet att med- dela förbud att ta bort eller skada fiskars rom. Genom att 1993 års fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande blötdjur eller vatten- levande kräftdjur, numera innehåller vidgade möjligheter till natur- vårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen allmänt sett stärkts under senare år, i strävan att bevara den biologiska mångfalden.134

Ovanstående uttalanden i regeringens specialmotivering ger när- mast intryck av att föreskrifterna, som 8 kap. 1 § i miljöbalken ger bemyndigande att införa, syftar till att komplettera jakt- och fiske- lagstiftningen, så att alla djurarter som omfattas av naturvårdsdirek- tiven får det skydd som följer av jakt- och fiskelagstiftningen, och att samtliga djurarter omfattas av hela det skydd som föreskrivs i natur- vårdsdirektiven. Slutsatsen stärks av att Bengtsson et al. förefaller ha dragit samma slutsats, detta i och med deras uttalande i kommen- taren om att

För dessa djurarter behövs därför inga föreskrifter enligt MB:s paragraf.135

Med dessa djurarter syftar författarna på vilda däggdjur och fåglar. Dessa djurarter ansågs redan reglerade genom jaktlagstiftningen. Det- samma syntes gälla fiskar, vattenlevande blötdjur eller vattenlevande fiskdjur. 8 kap. 1 § miljöbalken syftade till att ge regeringen möjlig- het att reglera resten av djurarterna som skulle skyddas enligt natur- vårdsdirektiven och där skyddet inte redan implementerats. Syftet var inte att särreglera fiske och jakt.

134Ibid., del 2, s. 103.

135Bengtsson et al. (JUNO version 19), Miljöbalken, kommentaren till 8 kap. 1 §.

1264

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Straffrättsliga bestämmelser

Varken 8 kap. miljöbalken eller artskyddsförordningen innehåller straffstadganden. Samtliga sådana finns i 29 kap. miljöbalken. Av 29 kap. 11 § andra stycket miljöbalken följer emellertid en begräns- ning som innebär att man inte ska döma till ansvar enligt 29 kap. om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken. Relationen till lagen (2000:1225) om straff för smuggling regleras också: om gärningen är straffbar både enligt detta kapitel och enligt lagen om straff för smuggling, men ansvar inte kan dömas ut enligt den lagen, döms till ansvar enligt detta kapitel.

När det gäller 29 kapitlets relation till jaktlagen och jaktbrotten respektive fiske och fiskebrott finns inte något sådant klargörande i 29 kap. miljöbalken.

Relationen mellan första punkten i 29 kap. 2 b § miljöbalken och jakt- och fiskelagstiftningen

Första punkten i 29 kap. 2 b § miljöbalken avser handlingar i strid med en föreskrift eller förbud som meddelats med stöd av 8 kap 1 § miljöbalken. Eftersom 8 kap. 1 § andra stycket miljöbalken erinrar om att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske, har det ansetts innebära att om det handlar om brott som är att hänföra till jaktlagstiftningen så ska straff dömas enligt jaktlagstift- ningen och inte enligt miljöbalken. Detta är inte uttryckt i 29 kap. miljöbalken, inte heller i jakt- eller fiskelagstiftningen. Det kan ge upphov till tvekan om dels vilket regelverk som ska tillämpas, dels innebörden av att en gärning inte är straffbar enligt ett regelverk.136

Utgångspunkt: genomföra skyldigheter enligt EU-rätten

Utgångspunkten vid miljöbalkens införande, att jakt- och fiskelag- stiftningen implementerade naturvårdsdirektiven för de arter som omfattas av jakt- och fiskelagstiftningen, medan föreskrifter med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken huvudsakligen behövdes för att genomföra

136Jämför Lagrådets påpekanden rörande relationen mellan smugglingslagen och miljöbalken, 2005/06:182 s. 108 och prop. 2011/12:59 s. 73.

1265

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

skyddet för övriga arter, måste i dag ses i ett annat ljus. Medan fokus vid miljöbalkens införande låg på vilka arter som omfattas av respek- tive lagstiftning, samt vilket skydd som framgår av denna, har fokus, allt sedan EU-domstolens avgörande i Caretta caretta137 som med- delades den 30 januari 2002, i många avseenden inriktats mot att be- döma en handlings avsiktlighet på ett sätt som starkt påminner om straffrättens syn på olika uppsåtsformer. Mot bakgrund av att in- sikten om vad en handling kan leda till (eller bristande insikter här- om) inte alls var föremål för diskussion eller ens den minsta upp- märksamhet när bestämmelserna infördes, är det inte möjligt att nu dra slutsatser om hur lagarna bör förhålla sig till varandra, med ut- gångspunkt i den handlandes syfte (vilket enligt såväl jaktlagen som fiskelagen ska utgöra utgångspunkt för om något ska innebära jakt138 respektive fiske139).

Utgångspunkten måste i stället vara att Sveriges förpliktelser en- ligt EU-rätten ska genomföras. Sverige valde, i och med miljöbalkens införande, att införa naturvårdsdirektiven genom jakt- och fiskelag- stiftningen och sedan komplettera denna lagstiftning med bestäm- melser i balken eller med bemyndiganden i balken.

Syftet är att genomföra naturvårdsdirektiven, inte att göra olika undantag för jakt- och fiske med hänsyn till den handlandes syfte.

När det gäller de straffrättsliga bestämmelserna måste även miljö- brottsdirektivet beaktas. Av detta följer en skyldighet för medlems- staterna att säkerställa att det utgör en straffbar gärning att uppsåt- ligen eller åtminstone av grov oaktsamhet döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter.140

Att det finns överlappningar mellan jakt- och fiskelagstiftningen och artskyddsförordningen är tydligt. Samtidigt bör det noteras att påståendet i 8 kap. 1 § miljöbalken, att det finns skyddsbestämmelser med motsvarande innebörd i jakt- och fiskelagstiftningen, inte med säkerhet stämmer fullt ut. Det finns antagligen luckor också. I de fall som sådana motsvarande bestämmelser saknas, bör artskyddsförord- ningen tillämpas, eftersom alla myndigheter är skyldiga att tillämpa EU-rätten korrekt.141

137Mål C-103/00 kommissionen mo Grekland.

1382 § jaktlag (1987:259).

1395 § fiskelag (1993:787).

140Miljöbrottsdirektivet, artikel 3 f och g samt skälen 7, 8 och 9.

141Lindahl (JUNO, Lexino), kommentaren till 8 kap. 1 § miljöbalken.

1266

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Jakt- och fiskelagstiftning utgör inte undantag

Att jakt- och fiskelagstiftningen inte är att se som undantagna från den generella tillämpningen av regler som följer av 8 kap. miljöbal- ken, och inte heller som en särreglering som ska undantas från art- skyddsreglernas tillämpningsområde, tydliggörs dessutom i såväl jakt- lagen som fiskelagen.142

I den inledande bestämmelsen anges att jaktlagen gäller viltvår- den, rätten till jakt och jaktens bedrivande inom svenskt territorium samt frågor som har samband därmed men att föreskrifter i andra för- fattningar i fråga om skyddet och vården av viltet gäller utöver bestäm- melserna jaktlagen. Av propositionen framgår att den grundläggande principen är att allt villebråd är fridlyst om inte jakt uttryckligen medges i jaktförfattningarna vilket innebär att förskrifterna om jakt- tider är av stor betydelse från viltvårdssynpunkt. Emellertid, fort- sätter regeringen, finns de för viltvården grundläggande bestämmel- serna i lagstiftningen om naturvård och miljöskydd och av särskilt stor betydelse är bestämmelserna om hänsyn till naturvårdsintressena i naturvårdslagen med följdförfattningar samt i skogsvårdslagstift- ningen och lagstiftningen om skötsel av jordbruksmark.143 I dagsläget är det främst miljöbalken, områdesskyddsförordningen och artskydds- förordningen som avses. Av stor betydelse är också skogsvårdslagen och de författningar som har meddelats med stöd av den lagen.144

Det är således inte möjligt att se det som att jaktlagen inskränker tillämpligheten av 8 kap. miljöbalken, inte heller 29 kap. miljöbalken. Det betyder också att 29 kap. miljöbalken är tillämplig också ifråga om jakt men att gärningen ska lagföras enligt jaktlagen om straff- ansvar föreskrivs i jaktlagen.

Om det inte kan dömas till ansvar enligt jakt- eller fiskelagstiftningen ska miljöbalken tillämpas

Om en gärning, på grund av sitt syfte i och för sig anses innebära jakt, men gärningen inte är straffbar enligt jaktlagen, ska miljöbalken tillämpas. Detsamma gäller fiskelagen. I praktiken handlar det om till- lämpning av lex specialis-principen. Miljöbalkens bestämmelser i 8 och

1421 § jaktlag (1987:259) respektive 3 § fiskelag (1993:787).

143Prop. 1986/87:58 om jaktlag m.m. s. 20.

144Wichmann, (JUNO, Karnov), kommentaren till jaktlag 1 §.

1267

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

29 kap. gäller alltså såväl jakt som fiske, men om det är möjligt att döma till ansvar enligt bestämmelser i jaktlagen eller fiskelagen så utgör dessa specialbestämmelser i relation till balken och ska alltså tillämpas före miljöbalken. Om det inte kan dömas till ansvar enligt jakt- eller fiskelagstiftningen blir miljöbalken tillämplig.

Utredningen menar sammanfattningsvis att det finns skäl att i lagtext tydliggöra relationen mellan jaktlagens bestämmelser om jakt- brott och 29 kap. miljöbalken som ska föreskriva att jakt- eller fiske- lagstiftningen ska tillämpas i första hand. Om det inte är möjligt att döma enligt den lagstiftningen ska i stället miljöbalken tillämpas. Genom den här konstruktionen påverkar förslaget heller inte tillämp- ningen av jakt – eller fiskelagstiftningen. Det kan heller aldrig bli fråga om straff enligt både miljöbalken och jaktlagen. Inte heller ska sådant som uttryckligen tillåts enligt jakt- eller fiskelagstiftning kunna straffas enligt miljöbalken.

14.15 Förslag: Olovlig utsättning av art

Utredningens förslag: För olovlig utsättning av art döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oakt- samhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön.

Är brottet grovt, döms för grov olovlig utsättning av art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.

För försök eller förberedelse till grov olovlig utsättning av art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelag- stiftningen.

1268

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.16 Förslag: CITES-brott

Utredningens förslag: Införa brottsrubriceringen CITES-brott för de brott som relaterar till överträdelser av de straffsanktione- rade förbuden i CITES – förordningen. För CITES-brott döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

•för in exemplar av art till gemenskapen eller som exporterar eller reexporterar exemplar av art från gemenskapen utan veder- börligt tillstånd eller intyg som fordras enligt rådets CITES- förordning 338/97, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den myndighet som utpekats som ansvarig myndighet,

•åsidosätter något av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med rådets CITES-för- ordning 338/97,

•lämnar osann förklaring eller oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg som fordras enligt rådets CITES-för- ordning 338/97,

•använder ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med rådets CITES-förordning 338/97,

•underlåter att anmäla import i enlighet med rådets CITES- förordning 338/97 eller avger en osann importanmälan,

•transporterar levande exemplar av art som omfattas av rådets CITES-förordning 338/97 som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling mini- meras,

•använder exemplar av arter som upptagits i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97 för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av import- tillståndet eller senare,

1269

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

•handlar med artificiellt förökade växter i strid mot de bestäm- melser som antagits i enlighet med artikel 7.1 b i rådets CITES- förordning 338/97,

•transporterar exemplar av art till eller från gemenskapen och transitering av exemplar av art via gemenskapen utan veder- börligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestäm- melserna i rådets CITES-förordning 338/97 och, vid export eller reexport från ett tredje land som är part till CITES-kon- ventionen, i enlighet med bestämmelserna i CITES-konven- tionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg,

•köper, avger anbud om köp, förvärvar för kommersiella ända- mål, använder för kommersiella ändamål, förevisar för allmän- heten i kommersiellt syfte, säljer, innehar för försäljning, salu- förande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med artikel 8 i rådets CITES-förordning 338/97,

•använder ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar av arten än det för vilket det har utfärdats,

•förfalskar eller ändrar ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97,

•underlåter att informera om avslag på ansökningar om införsel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med artikel 6.3 i rådets CITES-förordning 338/97 eller som

•på annat sätt handlar i strid med de bestämmelser som räknas upp i artikel 16.1 i rådets CITES-förordning 338/97.

Är brottet grovt, döms för grovt CITES-brott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.

För försök eller förberedelse till grovt CITES-brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

1270

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelag- stiftningen.

Vad gäller genomförandet av straffrättsliga bestämmelser från EU- rätten, se ovan avsnitt 9.5.2 samt 14.4 och 14.5.

Artikel 16 i CITES-förordningen145 utgör en lista över handlingar som medlemsstaterna ska sanktionera. Listan i artikel 16 i EU:s för- ordning är alltså inte utformad som förbud, utan som en instruktion till medlemsländerna (som ska följas) att sanktionera de överträdel- ser som anges.

Sanktioner som EU:s medlemsländer ska införa enligt artikel 16

irådets CITES-förordning 338/97

1.Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sank- tioner åtminstone mot följande överträdelser av bestämmelserna i denna förordning:

a)Införsel till gemenskapen eller export eller reexport från gemen- skapen av exemplar utan vederbörligt tillstånd eller intyg, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den ansvariga myndigheten.

b)Åsidosättande av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.

c)Lämnande av en osann förklaring eller avsiktligt lämnande av en oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg.

d)Användande av ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med denna förordning.

e)Underlåtenhet att anmäla import eller avgivande av en osann import- anmälan.

f)Transport av levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras.

g)Användandet av exemplar av arter som upptagits i bilaga A för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare.

h)Handel med artificiellt förökade växter i strid mot de bestämmel- ser som antagits i enlighet med artikel 7.1 b.

i)Transport av exemplar till eller från gemenskapen och transitering av exemplar via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och, vid

145Rådets CITES-förordning 338/97.

1271

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

export eller reexport från ett tredje land som är konventionspart, i enlig- het med bestämmelserna i konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg.

j)Köp, anbud om köp, förvärv för kommersiella ändamål, använd- ning för kommersiella ändamål, förevisande för allmänheten i kommer- siellt syfte, försäljning, innehav för försäljning, saluförande och trans- port i försäljningssyfte av exemplar i strid med artikel 8.

k)Användandet av ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats.

l)Förfalskning eller ändring av ett tillstånd eller intyg som utfärdats

ienlighet med denna förordning.

m)Underlåtenhet att informera om avslag på ansökningar om inför- sel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med artikel 6.3.

2. De åtgärder som anges i punkt 1 skall anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad och omfattar bestämmelser om beslag av och, när så är lämpligt, förverkande av exemplar.

Utredningen noterar att befintlig bestämmelse (29 kap. 2 b § 4 a miljö- balken) som sanktionerar överträdelserna i CITES-förordningen har utformats som blankettstraffbud som pekar på bestämmelserna i artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97 samt (enligt 29 kap. 2 b § 5 a) bryter mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av artikel 8.3 eller 9.2 jäm- förd med artikel 11.3 i rådets CITES-förordning 338/97.

Enligt artikel 8.1 är det förbjudet att köpa, att erbjuda sig att köpa, att förvärva för kommersiella ändamål, att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa, att använda i vinstsyfte och att försälja, att inneha för försäljning, att saluföra eller att för försäljning transportera exemplar av de arter som upptagits i bilaga A.

Av artikel 8.5 följer att de förbud som anges i punkt 1 också ska tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i bilaga B, utom då den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har över- tygats om att exemplaren har förvärvats och, om de har sitt ursprung utanför gemenskapen, att de har införts i enlighet med gällande lag- stiftning för bevarande av vilda djur och växter.

Av artikel 9.1 följer att varje förflyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning, måste föregås av ett godkännande från en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar

1272

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

för förflyttningen vid behov kunna förete bevis på exemplarets lag- liga ursprung.

Av artikel 9.2 följer att ett sådant godkännande

a)kan bara ges om den behöriga vetenskapliga myndigheten i medlems- staten, eller, när förflyttningen görs till en annan medlemsstat, den be- höriga vetenskapliga myndigheten i denna stat, har försäkrat sig om att den förvaringsplats som avses för ett levande exemplar på bestämmelse- orten är lämpligt utrustat så att exemplaret kan skyddas och vårdas på ett riktigt sätt,

b)måste bekräftas genom utfärdandet av ett intyg, och

c)skall, när det är tillämpligt, omedelbart översändas till en administra- tiv myndighet i den medlemsstat där exemplaret skall placeras.

Av artikel 8.3 följer att

[i]enlighet med kraven i annan gemenskapslagstiftning kan undantag från de förbud som anges i punkt 1 i enskilda fall medges under förut- sättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndig- heten i den medlemsstat där exemplaren finns då exemplaren

a.har förvärvats i eller införts till gemenskapen innan bestämmelserna om de arter som finns upptagna i bilaga I till konventionen, i bilaga C 1 till förordning (EEG) nr 3626/82 eller i bilaga A till denna förordning, blev tillämpliga på exemplaren ifråga, eller

b.är bearbetade exemplar som förvärvats för mer än femtio år sedan,

eller

c.har införts i gemenskapen i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och är avsedda att användas på ett sätt som inte hotar artens överlevnad, eller

d.är av en djurart och är exemplar som fötts och fötts upp i fången- skap eller är av en växtart och är exemplar som förökats artificiellt, eller en del eller ett derivat av ett sådant djur eller en sådan växt, eller

e.är nödvändiga, under exceptionella omständigheter, för den veten- skapliga utvecklingen eller för viktiga biomedicinska ändamål, med hän- syn tagen till bestämmelserna i direktiv 86/609/EEG av den 24 novem- ber 1986 om tillämpning av medlemsstaternas lagar och bestämmelser om skydd av djur som används för experimentella och andra vetenskap- liga syften ( 1 ), när det är visat att den ifrågavarande arten är den enda som är lämplig för detta syfte och det inte finns exemplar av denna art som fötts eller fötts upp i fångenskap, eller

f.som är avsedda för avel eller förökning och på så sätt kan bidra till att bevara de berörda arterna, eller

g.som är avsedda för forskning eller undervisning som syftar till att skydda eller bevara arten, eller

h.har sitt ursprung i en medlemsstat och har tagits ur sin naturliga miljö i enlighet med gällande lagstiftning i den medlemsstaten.

1273

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Av artikel 11.3, som artikel 8.3 eller 9.2 ska jämföras med, följer slut- ligen att varje tillstånd eller intyg som utfärdas av en myndighet i enlighet med denna förordning kan innehålla villkor och krav som myndigheten föreskriver för att garantera efterlevnaden av förord- ningens bestämmelser. När sådana villkor eller krav ska framgå av ut- formningen av tillstånd och intyg ska medlemsstaterna informera kommissionen om detta.

Redan av redogörelsen i sig framgår att det fordras en hel del ana- lys för att komma fram till vad som utgör en straffbar gärning. Av propositionen om miljöbalkens sanktionssystem framgår att orsaken bakom nuvarande formulering är att svenska straffbestämmelser be- hövs för att kunna sanktionera brott mot förordningen. Samtidigt noteras att förordningarnas handlingsregler inte får göras om eller tas in i den svenska lagtexten. Detta, menar regeringen, gör det svårt att utforma självständiga brottsbeskrivningar för de straffbara gärningarna. Samtidigt framhåller regeringen att det ställs höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för att rättssäkerhets- och legalitetsprinciper ska upprätthållas. Regeringen menar att det, för att åstadkomma en accep- tabel nivå av tydlighet och avgränsning, samtidigt som det inte är möj- ligt att konstruera självständiga brottsbeskrivningar i alla situationer, är lämpligt att de blankettstraffbud som hänvisar till förordningar anger de artiklar där de handlingsregler finns som är avsedda att om- fattas av straffbudet.146

Utredningen konstaterar att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse möjligen är tydlig, men den är inte möjlig att begripa. För att avgöra om Sverige sanktionerat alla handlingar som ska sanktioneras behö- ver man först se till de regler som den hänvisar till, det vill säga till olika handlingsregler i rådets CITES-förordning 338/97. Därefter måste det konstateras att just de handlingsreglerna täcker kraven på sanktioner som framgår av förordningens artikel 16.1. Artikel 16.1 hänvisar nämligen inte i sin tur till konventionens artiklar utan be- skriver de handlingar som medlemsstaterna ska införa sanktioner för. För den som vill försäkra sig om att följa lagen (eller som vill utröna om någon gjort sig skyldig till något) är det alltså betydligt enklare att vända sig direkt till artikel 16.1. Emellertid ger den bestämmelsen inte svar på vad som faktiskt är kriminaliserat i Sverige. För det behövs 29 kap. miljöbalken och ovan beskrivna hänvisningar mellan artik- larna. Vi menar att även om grunden för kriminalisering finns i en

146Prop. 2005/06:182 Miljöbalkens sanktionssystem, s. 41.

1274

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

EU-förordning, som inte får genomföras om den inte anger annat, så anges det tydligt i artikel 16 vad medlemsstaterna åtminstone ska kriminalisera.

Artikel 16 utgör i sig inte någon handlingsregel utan riktar sig till medlemsstaterna. Ett betydligt enklare och tydligare sätt att genom- föra artikel 16.1 är att faktiskt återge vad som ska vara kriminaliserat i bestämmelsen. Om artikel 16.1 i framtiden skulle ändras föreslår vi ett sista tillägg, som gör att eventuella ändringar kan omfattas, utan att svensk lag omedelbart behöver ändras, även om vi menar att det är att rekommendera, av tydlighetsskäl. Syftet med vårt förslag i den här delen är således inte att förändra rättsläget, utan att göra det möjligt att utläsa vad som är straffbart som en följd av rådets CITES- förordning 338/97, samt garantera att Sverige infört samtliga de sank- tioner som ska införas.

14.17Förslag: Otillåten handel med fridlyst art respektive nationellt fridlyst art

Utredningens förslag: Två nya brottsrubriceringar ska införas: otillåten handel med fridlyst art respektive otillåten handel med nationellt fridlyst art. Den ena bestämmelsen ska omfatta det som tidigare framgick av 29 kap. 2 b § 4 b och 5 b, med vissa redak- tionella ändringar till följd av våra förslag på ändringar i 16, 23 och 25 §§ artskyddsförordningen.

Det som kriminaliseras och rubriceras som otillåten handel med fridlyst art är följande.

Beträffande vilda fåglar och arter i föreslagna bilagorna 4 och 5 (livmiljödirektivets bilaga IV) samt myskoxe och järv (arter som markerats med n i artskyddsförordningens nuvarande bilaga 1) är det förbjudet att:

•Importera, exportera eller reexportera levande djur eller ägg eller levande växter. Djur som åtkommits i enlighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) omfattas inte av förbudet.

•Att förvara eller transportera levande fåglar och fågelägg, levande djur och växter.

1275

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Den andra bestämmelsen är helt ny och ska kriminalisera att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar samt importera och exportera sådana exemplar av djurarter som framgår av föreslagna bilaga 7 till artskyddsförordningen.

Bestämmelsen som rör de nationellt fridlysta arterna

•ska gälla djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinn- lagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av dem,

•ska inte gälla förvaring av döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insamlats enligt beslut om dispens,

•ska inte gälla förvaring av döda exemplar av nordlig blombock och nyckelpigespindel som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008 eller som har insamlats enligt beslut om dispens,

•ska inte heller gälla att skicka, förvara eller transportera exem- plar av djurarter som framgår av våra förslag på bilaga 7 till art- skyddsförordningen som är döda och har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos Statliga museer, univer- sitet och högskolor.

Är brottet grovt, döms för grov otillåten handel med skyddad art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art, eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.

1276

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

För försök eller förberedelse till grov otillåten handel med fridlyst art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelag- stiftningen.

Den första bestämmelsen innebär ingen förändring utöver ändrad brottsrubricering. Det nya förslaget är en kriminalisering av det för- bud mot handel av vissa nationellt fridlysta arter som vi föreslår.

Det är redan i dag förbjudet att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Problemet är att om arterna väl blivit in- samlade finns det inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Genom förslaget ovan, (se 14.7), har vi föreslagit att all hantering av arterna ska vara förbjuden, för- utom den som sker inom ramen för de generella undantag som fram- går av artskyddsförordningen eller om länsstyrelsen har medgett dis- pens. Fridlysningen enligt 6 § artskyddsförordningen omfattar i nuläget 19 arter: de fem reptiler och fyra arter av groddjur som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv, en spindelart samt nio arter av insekter.

Vi föreslår i förslag 12.14 att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella för- slaget om förbud mot handel, med mera, så till vida att omfattningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras så att fridlysningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.

14.18 Förslag: Ny punkt i 29 kap. 8 § miljöbalken

Utredningens förslag: En ny punkt ska införas i den så kallade straffkatalogen i 29 kap. 8 § miljöbalken, som innebär straffan- svar för den som bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått till skydd för fridlysta arter som regeringen har meddelat med stöd av vårt föreslagna bemyndigande i 8 kap. 8 § miljöbalken.

I Skydda skogen147 anmärkte EU-domstolen på att den vägledning som används av Skogsstyrelsen för att ange vilka försiktighetsmått som ska vidtas inte bindande för skogsägaren, samt att det inte före-

147De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1277

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

skrivs något straffrättsligt ansvar för det fall att försiktighetsmåtten i vägledningen inte iakttas.

Genom vårt bemyndigande att anta föreskrifter ges en möjlighet för regeringen att anta sådana försiktighetsmått som föreskrifter, alternativt att delegera till myndighet att göra det. Den ändring i 29 kap. miljöbalken vi nu föreslår innebär att det i straffkatalogen i 8 § också föreskrivs ett straffrättsligt ansvar att följa föreskrifter som meddelats med stöd av vårt föreslagna bemyndigande i 8 kap. 8 § miljö- balken.

14.19 Förslag: Förverkande av CITES-listade exemplar

Utredningens förslag: I 29 kap. miljöbalken ska det införas en bestämmelse om att förverkande får beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.

Innehav av CITES-listade exemplar är inte olagligt enligt gällande regelverk. Enligt våra kontakter med bland annat polis och åklagare är detta ett betydande problem som innebär att polis och åklagare inte på ett effektivt sätt kan ta sig an flora- och faunakriminaliteten

ilandet. Vi har övervägt såväl att förbjuda innehav av CITES-listade arter som att införa förverkanderegler uppbyggda på motsvarande sätt som lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (för- verkandelagen), vilken har som syfte att stoppa fortsatt spridning. Vi har emellertid kommit fram till att båda dessa alternativ kommer att innebära konsekvenser som är oproportionerliga, med hänsyn till att det förekommer en stor andel lagliga exemplar, där ägarna inte har någon möjlighet att visa lagligheten. Dessa båda alternativ beskrivs i konsekvensbeskrivningen, bland de förslag vi inte går vidare med (se avsnitt 16.12.1 samt 16.12.2).

Vårt förslag på lösning är att i 29 kap. miljöbalken tydliggöra att CITES-listade arter kan förverkas även utan samband med brott, och på så sätt säkerställa att de tas bort från marknaden, där de utgör en risk för brottslig verksamhet. Målet med förslaget är således inte att straffbelägga innehav av CITES-arter, utan att synliggöra förverkande- möjligheten, för att undvika att exemplaren saluförs eller säljs eller

1278

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

på annat kommer ut på marknaden, och därmed att framtida brott begås.

14.19.1 Förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 brottsbalken

Förverkande är en särskild rättsverkan av brott (se mer utförligt om förverkande i bakgrundsavsnittet om artskyddsbrott, avsnitt 9.8). Det finns två huvudtyper av förverkande, sakförverkande eller värde- förverkande. Sakförverkande innebär att ägaren eller rättighetshava- ren förlorar sin rätt till egendomen. Värdeförverkande innebär att förverkandeförklaringen avser värdet av viss egendom, och vid värde- förverkande förpliktas den enskilde att till staten betala det belopp som har förklarats förverkat.

En bestämmelse som är intressant här är 36 kap. 3 § 1 brotts- balken. För förverkande enligt denna bestämmelse fordras inte att något brott har ägt rum. Förverkande får beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Det räcker alltså att det kan komma till användning på något sätt, men inte nödvän- digtvis som hjälpmedel för brott. Värdeförverkande förekommer inte. Bestämmelsen innefattar inte heller någon relation mellan objektet och ett brott, eftersom bestämmelserna inte förutsätter brott. Det handlar endast om objektets egenskaper och omständigheterna i övrigt, till exempel. i vilket sammanhang objektet påträffades.148

Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2014 s. 14, där Högsta domstolen hade att pröva frågan om förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 rörande ett minneskort till en mobiltelefon och en hårddisk till en dator. Såväl minneskortet som hårddisken innehöll barnpornogra- fiska bilder. Bakgrunden var följande. En förundersökning hade in- letts mot K.S. med anledning av misstanke om barnpornografibrott. Åklagaren beslutade att beslagta ett minneskort (sd-kort) till en mobil- telefon, en hårddisk till en dator samt ett så kallat USB-minne. Lag- ringsmedlen innehöll barnpornografiska bilder. Enligt K.S. rör det sig bland annat om en film som hon spelade in för att dokumentera ett avvikande sexualiserat beteende hos sina två barn och som fick henne att göra en polisanmälan om misstänkta sexuella övergrepp.

148Johansson et al. (JUNO version 17), Brottsbalken su 17, kommentaren till 36 kap. 3 § brotts- balken.

1279

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Sedan förundersökningen mot K.S. hade lagts ned därför att gärningen med hänsyn till omständigheterna ansågs vara försvarlig, beslutade åklagaren att de i beslag tagna föremålen skulle förverkas med stöd av 36 kap. 3 § 1 Brottsbalken. K.S. anmälde missnöje med beslutet såvitt avsåg förverkandet av minneskortet och hårddisken. Högsta domstolen kom tämligen snabbt till slutsatsen att en barnpornogra- fisk bild, till sin karaktär, är av sådant slag att den kan komma till brottslig användning, men att omständigheterna kring de aktuella bilderna var sådana att detta inte kunde befaras. Förverkande kunde alltså inte ske med stöd av brottsbalkens bestämmelser. Föremålen för- verkas emellertid med stöd av lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen).149

Enligt kommentaren åsyftas alla slag av brott, alltså även brott enligt specialstraffrätten.150 Det uppställs heller inte något krav på att den befarade brottsligheten är av allvarlig art. Det finns inte något krav på att den befarade brottsliga användningen ska avse brott i brotts- balken. Bestämmelsen är alltså generellt tillämplig.151

14.19.2 Beslag enligt 27 kap. 14 a § rättegångsbalken

Föremål som kan antas vara förverkade enligt 36 kap. 3 § brotts- balken kan tas i beslag enligt den särskilda regeln i 27 kap. 14 a § rätte- gångsbalken. Av bestämmelsen följer att om föremål skäligen kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken, får det tas i beslag. Det innebär att beslag enligt denna paragraf inte förutsätter att för- undersökning inleds. Bestämmelserna om beslag i 27 kap. rättegångs- balken om beslag ska ändå äga motsvarande tillämpning. Detta inne- bär, enligt Fitger et al., för det första att det föremål det gäller måste vara tillgängligt för beslag. En husrannsakan för eftersökande av före- målet är alltså inte tillåten, men ett föremål kan givetvis bli tillgäng- ligt för beslag just genom en husrannsakan. Oftast torde föremål av det slag som avses med paragrafen påträffas av polismän i samband med sådana åtgärder som sker utan något samband med en förunder- sökning.152

149NJA 2014 s. 14.

150Johansson et al. a.a., kommentaren till 36 kap. 3 § brottsbalken.

151Almkvist (JUNO version 1) Förverkande av egendom, s. 127.

152Fitger et al. (JUNO version 89) Rättegångsbalken m.m. kommentaren till 27 kap. 14 a § rättegångsbalken.

1280

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.19.3 Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken

De grundläggande bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken, om för- verkande av utbyte av och hjälpmedel vid brott, är tillämpliga inte bara på brottsbalkens område utan även för brott i annan lag, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Trots att bestämmelsen enligt 36 kap. brottsbalken alltså redan är tillämplig ifråga om art- skyddsbrott, och därmed också ifråga om CITES-listade exemplar som påträffas av Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen, finner vi, mot bakgrund av den problembeskrivning som presente- rats för oss, skäl att tydliggöra och anpassa en sådan bestämmelse i 29 kap. miljöbalken, med 36 kap. 3 § 1 brottsbalken som förebild.

Vårt förslag innebär att, ifråga om arter som finns upptagna i bi- laga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97, får förverkande be- slutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig an- vändning.

Kan befaras komma till brottslig användning

Det är situationen i sin helhet som är relevant. Handlar det om före- mål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständighe- terna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning? Viktigt här är den framtidsinriktade ansatsen, alltså ifall exemplaret kan be- faras komma till brottslig användning. Det räcker inte med miss- tanke om att den kommit dit, där den hittats, genom brott (som till exempel är fallet med Galapagosleguanen som med stor sannolikhet måste ha varit föremål för brott för att hamna i Sverige). Om man tror att exemplaret kan komma till brottslig användning måste man också kontrollera att det håller i båda de två led som behöver be- dömas.

1281

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

1.Kan föremålets särskilda beskaffenhet leda till att det kan befaras komma till brottslig användning?

2.Talar omständigheterna i övrigt för att det kan befaras komma till brottslig användning.

Befaras komma till brottslig användning på grund av sin särskilda beskaffenhet

Den särskilda beskaffenheten är att exemplaret är CITES-listat.

Befaras komma till brottslig användning på grund av omständigheterna i övrigt

Det räcker emellertid inte att exemplaret är CITES-listat. Därtill måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Finns det en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte? Gör sammanhanget det troligt att så är fallet? Handlar det om ett stort antal exemplar som uppenbart är ämnade för försäljning, bedrivs en omfattande avel, hålls djuren på ett sätt som tyder på att de är till försäljning?

Här kan man beakta exemplarets ekonomiska värde på den legala marknaden respektive den illegala marknaden, liksom hur vanligt förekommande arten är i internationell handel (CITES handelsdata- basen) eller EU-handel. Hur vanligt är det att arten hålls som säll- skapsdjur utan att ägaren är samlare? Det innebär också att det kan förekomma fall där ett enstaka föremål av visst slag inte talar för att exemplaret kan komma till brottslig användning, men där så är fallet med en samling av föremålen.

Alla rekvisiten måste föreligga

Det räcker alltså inte att träffa på ett exemplar av en art som är listat i rådets CITES-förordning 338/97 bilaga A eller B och som därmed är av sådan särskild beskaffenhet som fordras. Bestämmelsens räck- vidd begränsas genom att föremålet ska vara något som på grund av omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig använd- ning (till exempel bli föremål för någon av de kriminaliserade hand-

1282

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

lingarna eller användas som betalning för något annat som är illegalt att handla med). Det finns emellertid inte något krav på att den brottslig- het som kan befaras ska vara av allvarlig art.

Exempel på frågor att överväga vid ställningstagande till om det kan befaras att exemplaren kan komma till brottslig användning.

•Har arten exporterats legalt till eller importerats av Sverige eller annat EU-land?

•Hur vanligt förekommande är arten i naturen?

•Hur lätt är det att avla respektive odla arten?

•Har exemplaret samlarvärde, till exempel på grund av att det är en speciell färgvariant eller form?

•När upptäcktes arten/underarten/varieteten?

•När blev arten CITES-listad?

•Handlar det om exemplar tagna från naturen, odlade eller avlade i fångenskap eller på plantage?

•Finns det en märkbar risk eller vilja till kommersialisering? Gör sammanhanget det troligt att så är fallet (stort antal av exemplar uppenbart ämnat för försäljning, omfattande avel m.m.)?

14.20 Förslag: Artvärdesförverkande

Utredningens förslag: Det ska göras ett tillägg bland förverkande- reglerna i miljöbalken, jaktlagen, fiskelagen och smugglingslagen om att utöver brottsföremålsförverkande så ska det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.

Jordbruksverket har, utöver förslagen till ändringar i lagstiftningen som rör handel med hotade arter, föreslagit ändringar för att före- bygga och bekämpa artskyddsbrott, bland annat att frågan om att införa en skyldighet att betala skadestånd till det allmänna vid art- skyddsbrott borde utredas. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter med före- bild i det system som finns i Finland.

1283

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utredningens direk- tiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden. Skadeståndet ska alltså syfta till att ersätta skadan som i det enskilda fallet har upp- stått på grund av den brottsliga gärningen, men skadeståndsbeloppet kan behöva bestämmas utifrån schabloner eller skälighetsuppskatt- ningar, men av rimlighetsskäl kunna avvika. Det framhålls i utred- ningens direktiv att det är viktigt att särskilja ett sådant skadestånds- ansvar från en skyldighet att, oberoende av skadan i det enskilda fallet, betala ett fast belopp till det allmänna på grund av en brottslig gärning, vilket i praktiken närmast skulle vara att jämställa med penning- böter.153

Enligt ett avgörande från Vasa hovrätt154 kan den finska natur- vårdslagens bestämmelse om värdekonfiskation likställas med en skadeståndsrättslig följd, fastän den till sin natur är straffrättslig på så sätt att svaranden är skyldig att ersätta staten och det allmänna för den skada på naturen som hen har gjort. Enligt Vasa hovrätt är syftet med värdekonfiskation bland annat att uppmärksamma de samhälle- liga kostnaderna i samband med naturskyddsbrott.

Utredningen har övervägt konstruktionen med skadestånd. När det gäller artskyddet är det emellertid, som beskrevs i avsnittet om skadestånd, svårt att avgöra huruvida det handlar om förmögenhets- skada, sakskada eller ideell skada. Därtill kommer att det som skadas (exemplaret av det djur eller växt) sällan ägs av någon (jakträttsinne- havaren har dock viss rätt i ett djur, för det fall det vid någon tid omfattas av laglig jakt) och själva skadan uppkommer oftast på något annat (på den art exemplaret tillhör, på en annan art som är beroende av aktuell art eller på ett områdes kontinuerliga ekologiska funktion). Det är också svårt att avgöra huruvida adekvat kausalitet mellan handling och skada föreligger. Är det en art som handel är förbjuden med saknas därtill ekonomiskt värde på en legal marknad. En möj- lighet att föra skadeståndstalan för naturvärdesförlusten finns redan i dag (se järvfallet NJA 1995 s. 249 med flera rättsfall som refereras i avsnitt 9.7). Det vi skulle kunna tillföra, utan att göra mer ingri- pande förändringar i skadeståndsrätten (vilket vi inte uppfattar är möjligt inom ramen för våra utredningsdirektiv), är att föreslå en lista med schablonbelopp.

153Dir. 2020:58.

154Dom av den 1 juli 2016.

1284

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

En talan om skadestånd är i grunden att betrakta som ett dis- positivt tvistemål, även om den förs i samband med brottmålet, och det i vissa fall kan vara svårt att direkt visa på den adekvata kausali- teten mellan ett artskyddsbrott och en faktisk skada, även om man med schabloner slipper visa värdet av skadan.

Relativt den civilrättsliga konstruktionen med att föra talan om skadestånd tror vi att den straffrättsliga konstruktion som finns i Finland är mer förutsebar, och att den därmed också har en större preventiv effekt. Som redovisades i bakgrundskapitlet handlar den finska konstruktionen om värdeförverkande.

Vi har också övervägt att liknande avgifter skulle kunna påföras den som bryter mot artskyddsreglerna genom att använda en stan- dardiserad avgift, eller utforma systemet som en typ av miljösank- tionsavgift. Oavsett hur avgiften benämns riskerar det att uppstå pro- blem rörande dubbelprövningsförbudet. Av det skälet har vi valt att inte närmare utreda alternativet med miljösanktionsavgifter.

Vi menar att ett värdeförverkande är en lämplig konstruktion, då systemet blir lättöverskådligt och förutsebart. Det finns också möj- lighet att bygga in en proportionalitetsaspekt i regleringen så att det är möjligt att avvika från beloppen om dessa sammantaget blir orimliga.

Den gängse karaktäriseringen av otillbörlighetsförverkande såsom utbytesförverkande, är att det fungerar som andra sidan av myntet, relativt skadestånd. Medan skadestånd har en reparativ funktion med avseende på den drabbade, avser ett utbytesförverkande försätta den som har tjänat på brottsligheten i samma situation som om brottet inte hade begåtts. Problemet med ett utbytesförverkande är, när det gäller artskyddsbrott, att på samma sätt som det är svårt att hantera värdet av förlusten inom skadeståndsrätten, så är det svårt, för att inte säga omöjligt, att försätta den som tjänat på brottet i samma ekono- miska situation som innan brottet.

Oavsett hur man ser på frågan om förlust respektive vinning, och oavsett vilken vinning den enskilde upplever sig ha av brottet, så är det lätt att konstatera att den vinningen är otillbörlig. Vid otillbör- lighetsförverkande är det objektets förmögenhetsvärde som är det centrala och om det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art räknas ut, så handlar det om ett för- mögenhetsvärde. Det handlar alltså om ett artvärdesförverkande.

En ny bestämmelse om artvärdesförverkande behöver därför in- föras i de lagar som på något sätt kriminaliserar handlingar som

1285

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

relaterar till artskyddet. Innebörden blir att flera förverkandegrun- der alltid ska kunna tillämpas i samband med brott som berör art- skyddet. Det handlar för det första om utbytesförverkande och brotts- föremålsförverkande, som kan ske enligt befintliga bestämmelser. För det fall till exempel jaktlagen är tillämplig kan brottsföremålsförver- kandet ske enligt jaktlagen. För det andra handlar det om ett art- värdeförverkande av det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har, som representant för sin art, och som antagligen närmast kan karaktäriseras som en ytterligare version av otillbörlighetsförverkande, alltså något annat än utbytesförverkande.

14.20.1Artvärdesförverkande som en form av otillbörlighetsförverkande

Artvärdesförverkande enligt vårt förslag ska ses som en egen variant av otillbörlighetsförverkande. Artvärdesförverkande ska därför utgå jämte utbytesförverkande, i den mån detta ska ske enligt gällande lagstiftning. Förverkanderegler utgår inte från den skada som brottet orsakat, utan från vinningen av brottet. Det är vinningen som ska neutraliseras. Ur det perspektivet kan det ses som att vinningen av till exempel en skjuten björn, en uppgrävd växt eller ett plockat ägg är själva trofén, bytet i sig självt. Sådana konkreta värden neutralise- ras genom utbytesförverkandet. Artvärdesförverkandet syftar till att neutralisera den vinning som gjorts, på bekostnad av alla som arbetar med arternas bevarande.

14.20.2 Förslag: Artvärdesförverkande i miljöbalken

Utredningens förslag: Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken om att utöver brottsföremålsförverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid för- klaras förverkat.

Artvärdet ska alltid förverkas. Den som gjort sig skyldig till frid- lysningsbrott, CITES-brott eller otillåten handel med fridlyst art ska alltid dömas att till staten förverka det artvärde som en fridlyst växt eller ett fridlyst djur har som representant för sin art. Regeringen

1286

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa värden för fridlysta djur och växter.

14.20.3 Förslag: Artvärdesförverkande i jaktlagen

Utredningens förslag: I jaktlagen ska införas en förverkande- regel som innebär att utöver brottsföremålsföreverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.

Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i jaktlagen. Den enda förändringen är att om någon begått jaktbrott eller jakt- häleribrott, där exemplar av fridlysta djur eller ägg är inblandade, ska dessutom viltets artvärde förklaras förverkat. Viltets artvärde ska be- stämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art.

14.20.4 Förslag: Artvärdesförverkande i fiskelagen

Utredningens förslag: I fiskelagen ska införas en förverkande- regel som innebär att utöver brottsföremålsföreverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.

Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i fiskelagen155. Den enda förändringen är att om någon begått fiskebrott där frid- lysta artexemplar är inblandade ska dessutom exemplarens artvärde förklaras förverkat. Artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde för fridlysta djur och växter har som representant för sin art.

155Fiskelag (1993:787).

1287

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.20.5 Förslag: Artvärdesförverkande i smugglingslagen

Utredningens förslag: I smugglingslagen ska införas en förver- kanderegel som innebär att, utöver brottsföremålsföreverkande, så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.

Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i smugglings- lagen. Den enda förändringen är att om någon begått brott enligt smugglingslagen där fridlysta artexemplar är inblandade ska dess- utom exemplarens artvärde förklaras förverkat. Artvärde ska bestäm- mas med utgångspunkt i det värde för fridlysta djur och växter har som representant för sin art.

14.20.6Förslag: Förordning om djur och växters värden som representant för sin art

Utredningens förslag: En förordning ska införas där värden för fridlysta arter anges.

Naturvårdsverket får i uppdrag att i samarbete med SLU Art- databanken, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket ta fram en lista över de värden som ska gälla för samtliga fridlysta djur och växter.

Utredningen har sett över möjligheten att inom ramen för utred- ningen ta fram en lista med de värden som ska gälla för fridlysta djur och växter med Finlands förordningar om värden som förlaga. I det arbetet har vi funnit att den formel som används för att beräkna värdena i Finland innehåller variabler som i viss mån baseras på vär- deringar, bedömningar och antaganden som inte självklart bör över- föras direkt till svenska förhållanden. Utredningen finner därför att det bör utredas närmare exakt vilka värden som ska gälla i Sverige och hur dessa ska tas fram.

1288

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Den finska formeln

Finland har tagit fram listor med värden för alla fridlysta djur och växter, för jaktbart vilt och vissa fiskar.156 Värdena på listorna räknas fram med hjälp av en formel (Väisänens formel) som justeras bero- ende på djurslag. Den grundläggande formeln är: värdet (A) = (U × S / K) × 200 €. Variablerna står för följande:

•U = index för oförnybarhet som baseras på djurets vikt. Tanken är att ju större djuret är desto mindre är förökningstakten. An- tagandet baseras på forskning. Vikten omvandlas till ett index i en logaritmisk skala. (Det bör finnas med i den fortsatta diskus- sionen att små däggdjur kan ha långsam förökningstakt, exempel- vis fladdermöss.)

•S = index för utrotningshot i landet som baseras på rödlistan. De akut hotade (CR) får indexvärdet 20, starkt hotade (EN) får 15, sårbara (VU) får 10, nära hotade (NT) får 5 och livskraftiga (LC) får indexvärdet 1. Värdet kan också ökas beroende på om arten har ett extra värde som inte redan behandlats. Exempelvis om en stor del av den europeiska populationen häckar i Finland eller om djuret har ett stort estetiskt värde.

•K = index för stammens storlek i landet som i fåglarnas fall base- ras på antalet häckande par, se tabell nedan.

Tabell 14.1 Index för stammens storlek – fåglar

K	Häckande par

2	1–100
3	101–1 000

4	1 001–10 000
5	10 001–100 000

10	100 001–1 000 000
20	1 000 001–

156Miljöministeriets förordning om riktgivande värden på fridlysta djur och växter (9/2002), Jord- och skogsbruksministeriets förordning om riktgivande värden för levande vilt (241/2010), Jord- och skogsbruksministeriets förordning om värdena för hotade fiskar och fiskar på till- bakagång (614/2019).

1289

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

I avsnitt 9.10.4 finns flera exempel på vilka värden formeln lett till för olika fridlysta djur. Bland de jaktbara arterna har flertalet åsatts ett riktgivande värde på 100 euro medan det högsta värdet som en individuell brunbjörn kan ha är 15 500 euro157 I listan för fridlysta arter återfinns flera fåglar med ett åsatt värde på 17 euro, medan havsörnar och fjällrävar ur fjällbeståndet åsatts det högsta värdet på 7 400 euro, undantaget den endemiska arten saimenvikare med värdet 9 755 euro. Några värden för växter har inte beslutats utan för dessa ska ett utlåtande inhämtas från den regionala miljöcentralen.158

År 2019 infördes riktgivande värden för hotade fiskar och fiskar på tillbakagång. Vid framtagandet av de nya värdena användes Väisänens formel med modifikationer så att den också tog hänsyn till bland annat fiskens sexuella mognadsålder i år, ökat behov av skydd rela- terat till bestämmelserna i fiskeriförordningen (1360/2015) och vatten- områdenas betydelse.159

Utredningen erfar att det i Finland finns planer på att se över listan över riktgivande värden för fridlysta arter.

Uppdrag till Naturvårdsverket att ta fram en lista

Vi anser att det är viktigt att en lista med artvärden för fridlysta djur och växter tas fram för att underlätta myndigheters och andras arbete med värdering av dessa arter. En sådan lista bör utformas på en vetenskaplig grund med hänsyn till nationella och kulturella särdrag. Listans värden kan baseras på en formel, som i Finland, eller på annat sätt avspegla arternas värde. Vid framtagandet av riktvärden för arterna behöver överväganden göras av vilken noggrannhet som behövs och vad värdena ska representera. Det kan finnas andra sätt att bedöma arternas förnybarhet. Naturvårdsverket får därför i uppdrag att i samarbete med SLU Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket ta fram en lista över de värden som ska gälla för samtliga fridlysta djur och växter.

157Jord- och skogsbruksministeriets förordning om riktgivande värden för levande vilt (241/2010).

158Miljöministeriets förordning om riktgivande värden på fridlysta djur och växter (9/2002).

159Koljonen, M-L., et al. 2019. Talouskalojen arvojen määrittäminen ja ehdotus laittomasti pyydettyjen kalojen korvausarvoiksi. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 61/2019. Luonnonvarakeskus. Helsinki. 43 s. [Relevanta delar av artikeln översatta av utredningen genom google translate varefter viss kontroll gjorts med finsktalande personer].

1290

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Ytterligare användningsområden för listan

Listan med värden för värdeförverkande kan även tjäna som ledning i de olika sammanhang som myndigheter och domstolar ska bedöma hur allvarlig skada som förlust av exemplar av en viss art innebär, till exempel vid avgörande av ringafallen enligt 29 kap. 11 § miljöbalken eller huruvida ett artskyddsbrott ska betraktas som grovt.

14.20.7 Motsvarighet till artvärdesförverkande för invasiva arter

Vi har övervägt att den som gjort sig skyldig till brottet otillåten hantering av invasiv främmande art ska dömas att till staten förverka det värde som artexemplaret av den främmande arten representerar. Värdet för den invasiva främmande artens exemplar skulle i så fall ha beräknats med motsatt utgångspunkt, det vill säga vilken kostnad exemplaret för med sig, en kostnad som i sin tur skap beräknas i vilken skada förekomsten av exemplaret representerar.

Här behöver det utredas närmare hur ett sådant förverkande ska gå till; huruvida det ska handla om att ersätta markägaren för de skador som en invasiv art har orsakat på skogs- eller jordbrukspro- duktion eller för statens kostnader med att försöka utrota eller be- gränsa den främmande invasiva arten. Frågan är också huruvida ett utsläppande av en främmande invasiv art i någons produktion skulle till kunna ge upphov till skadeståndsanspråk från den som drabbas av angreppet. Fokus i utredningen har legat på skydd av arter ur ett fridlysningsperspektiv. Att utreda artvärdesförverkande rörande in- vasiva arter låter sig inte göras inom ramen för denna utredning, sär- skilt inte eftersom man skulle behöva tänka från motsatt perspektiv, särskilt när det gäller hur artvärdet ska räknas ut. Vi menar ändå att det kan finnas anledning att utreda frågan vidare. Dock lägger vi inte något förslag om det.

1291

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.21Förslag: Krav på tillstånd för handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte

Utredningens förslag: Artskyddsförordningens regler i 26 §, om krav på tillstånd för handel som sker i förvärvssyfte, ska ändras så att tillståndskravet omfattar handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte.

Begreppet yrkesmässigt tas bort, eftersom yrkesmässig verk- samhet förutsätts ske i förvärvssyfte. Yrkesmässig verksamhet be- döms därmed omfattas av begreppet i förvärvssyfte.

Utredningens överväganden

Det nuvarande kravet på tillstånd för handel omfattar levande exem- plar av alla arter som skyddas enligt EU:s fågel- och livsmiljödirek- tiv. Eftersom det är förbjudet att handla med sådana arter, både levande, döda och produkter av arterna (25 § artskyddsförordningen), kan kravet på tillstånd för handel endast omfatta sådana exemplar som är undantagna från förbudet mot handel (30 § artskyddsför- ordningen). Tillstånd krävs även när det gäller handel med levande CITES-listade djur- och växtarter.

Syftet med nuvarande bestämmelse i 26 § artskyddsförordningen är inte att förbjuda handel, utan att tillsynsmyndigheten (länssty- relsen160) ska ha möjlighet att kontrollera verksamheter som är så pass omfattande att det kan ha betydelse för artskyddet. Tillstånds- processen medför att länsstyrelsen gör tillsyn i samband med pröv- ningen, att en lämplighetsprövning görs av sökande samt att verksam- heten årligen måste redovisa161 de exemplar som omsätts inom ramen för tillståndet.

Tidigare har handel med levande exotiska djur för sällskap och hobby främst skett via zoo-butiker, men i takt med den ökade digi- taliseringen sker alltmer sådan handel via internet. Zoo-butiker har vanligen tillstånd för handel enligt artskyddförordningen, eftersom verksamheten är yrkesmässig, medan det är oklart i vilken omfatt- ning internet-handeln har eller behöver ha tillstånd.

1607 och 8 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13).

16151–53 §§ artskyddsförordningen (2007:845).

1292

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Handel förekommer också med levande CITES-listade växter, exempelvis kaktusar och orkidéer. Eftersom odlade (artificiellt för- ökade) växter är undantagna kravet på tillstånd för handel (31 § art- skyddsförordningen) syftar det följande resonemanget endast på vilda exemplar. Handel med vilda exemplar av CITES-listade växter före- kommer sannolikt, men det är inte klarlagt i vilken omfattning detta sker. Exempel finns dock på illegal import av vildsamlade kaktusar från Sydamerika. Det är också möjligt att det förekommer handel med vilda orkidéer.

Det är känt hos nationella myndigheter att det under benämning hobbyverksamhet bedrivs omfattande handel med CITES-listade arter inom landet, verksamheter som i dagsläget inte är möjliga att kon- trollera. Försäljning sker ofta direkt från uppfödare eller handlare som saknar försäljningslokaler, och kommuniceras via annonser, slutna fora, Facebook-grupper mer mera på internet eller vid mässor. För CITES-listade arter som köps och säljs inom EU krävs aktivt sökande på internet eller vid mässor för att upptäcka verksamheten. Sker försäljning i slutna grupper på internet kan det krävas regelrätt underrättelsearbete för att myndigheterna ska kunna skaffa kunskap om verksamhetens existens. Aktörens fysiska placering framgår inte nödvändigtvis vilket försvårar tillsynen. Problemet är särskilt påtag- ligt för verksamheter som är omfattande avseende antal djur eller dju- rens värde då sådana verksamheter kan ha flera skäl att undvika myn- dighetstillsyn (skatt, djurskydd) samtidigt som de är av stort intresse för tillsyn.162

Sammantaget konstaterar utredningen, vilket kan bekräftas av myndigheterna som ingår i den nationella operativa gruppen för art- skydd (NOGA), att det förekommer omfattande handel inom lan- det med levande CITES-listade arter som exempelvis reptiler, pil- giftsgrodor och papegojor. Handeln är till stora delar okontrollerad, vilket dels medför en rad risker, bland annat för artskyddsbrotts- lighet, ekonomisk brottslighet och för att djur utsätts för lidande.

Vad gäller hur omfattningen av handel ska bedömas måste det avgöras från fall till fall. En rimlig avvägning kan vara att även handel med enstaka exemplar kan omfattas av krav på tillstånd, om handeln gäller art som inbringar mycket höga belopp för enskilda exemplar vid försäljning. Exempel på sådana arter är vissa stora, sällsynta

162Statens jordbruksverk (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, s. 17–18.

1293

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

papegojarter, som kan betinga priser i storleksordningen 50 000– 100 000 kronor per exemplar. Det är också rimligt att handel ska om- fattas av tillståndsplikt om den sker i större omfattning än vad som ingår i en hobby. I de fall exemplar köps in enbart för att säljas vidare kan slutsatsen vara att sådan handel sker i förvärvssyfte och inte främst med den egna hobbyn som syfte.

Det krävs inget tillstånd enligt nuvarande 26 § artskyddsförord- ningen för yrkesmässig handel med odlade växter, enligt undantaget i 31 § förordningen. Utredningen ser ingen anledning att ändra på detta, men föreslår att begreppet odlade i 31 § ändras till artificiellt förökade, för att ordvalet bättre ska stämma överens med CITES-reglerna och intentionen.

Eftersom både fågeldirektivet och livsmiljödirektivet är minimi- direktiv, har Sverige rätt att gå längre än vad direktiven kräver, så länge det inte medför hinder mot andra delar av EU:s regelverk. Ut- redningen bedömer att Sveriges krav på tillstånd för den som bedri- ver handel i större omfattning eller annars i förvärvssyfte, enligt 26 § artskyddsförordningen, inte strider mot andra delar av EU:s regel- verk och att kravet är nödvändigt för att tillsynsmyndigheten ska kunna kontrollera den lagliga handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte (jämför analysen i avsnitt 16.4.5).

Utredningen bedömer att det är nödvändigt, med hänsyn till det skydd som behövs för de arter som omfattas av 26 § artskyddsför- ordningen, att även handel som sker i större omfattning ska omfattas av krav på tillstånd, tillsammans med handel som sker i förvärvssyfte. Eftersom verksamhet som är yrkesmässig rimligen måste bedrivas i förvärvssyfte föreslår utredningen att begreppet yrkesmässig utgår från bestämmelsen, eftersom det ändå omfattas av begreppet i förvärvssyfte.

Genom tillstånd kan förutsättningar ges för tillsyn i privata bostäder

Naturvårdsverket har i ett utkast till vägledning för 26 § artskydds- förordningen beskrivit vilka konsekvenser det kan få om tillstånds- kravet utökas till att omfatta verksamheter som eventuellt kan bedrivas i privata bostäder.163 I denna vägledning konstaterar Naturvårdver-

163Naturvårdsverkets vägledning om tillämpningen av 26 § artskyddsförordningen (2007:845) om handel med levande hotade växter och djur som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvs- syfte, remissversion 2020-02-28, dnr NV-05976-19.

1294

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

ket att länsstyrelsen vid tillståndsprövningen ska bedöma om den sökande har en lokal som är lämplig för verksamheten. En viktig om- ständighet att väga in i den bedömningen är att länsstyrelsen ska ha möjlighet att göra tillsynsbesök i verksamheten. Det följer av 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken att länsstyrelsen i sin tillsyn, på eget initiativ eller efter anmälan, i nödvändig utsträckning bland annat ska kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt tillstånd som har med- delats med stöd av bland annat artskyddsförordningen. För att kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter har länsstyrelsen rätt att få tillträde till fastigheter och byggnader för att kunna kontrollera att tillstånd och villkor följs.

När det gäller privata bostäder finns dock en inskränkning i denna tillträdesrätt. Enligt 28 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får till- träde till bostäder endast ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det inne- bär att tillsyn av artskyddsreglerna inte i sig självt ger länsstyrelsen mandat att få tillträde till en privat bostad, eftersom artskyddet har ett annat syfte än att skydda människors hälsa. Undantag skulle kunna föreligga för viss typ av verksamhet som avser hållande av arter, om det samtidigt med artskyddstillsynen ska bedrivas tillsyn som avser risk för olägenheter för människors hälsa. Exempel på detta kan vara förvaring av giftormar i en privatbostad. Det finns där risk för olägen- het för människors hälsa om ormarna hålls på ett olämpligt sätt och kan rymma. Det skulle i andra fall kunna vara fråga om lukt- eller ljudstörningar. Tillsyn av hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken är dock ett kommunalt ansvar som inte länsstyrelsen kan åberopa. Samord- ning av tillsynen kan dock ske. Tillsynsmyndigheter ska enligt 1 kap. 17 § första stycket miljötillsynsförordningen (2011:13) samordna till- synen om det är ändamålsenligt och möjligt.

Mark- och miljödomstolen har i en dom gjort bedömningen att det är i princip uteslutet att bedriva tillsyn av tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen i en bostad med stöd av miljöbalkens till- trädesregler.164 Tillstånd ska därför som huvudregel inte ges om den föreslagna lokalen för tillståndet är del av sökandens eller annan per- sons bostad. I vissa fall bedömer Naturvårdsverket att det kan vara möjligt att meddela tillstånd även för verksamhet som bedrivs i en bostad, under förutsättning att verksamheten bedrivs i en i tillståndet särskilt angiven del av bostaden. Denna del ska vara avskild från övriga

164Mark- och miljödomstolen i Vänersborg, dom den 13 december 2011, mål nr M 2858-10.

1295

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

bostaden och får inte användas för bostadsändamål. Vid tillsyn måste länsstyrelsen kunna nå denna avskilda del utan att passera något bo- stadsutrymme. Om sådan avskildhet har varit en förutsättning för att tillstånd har meddelats, men avskiljningen inte upprätthålls, inne- bär detta att verksamhetsutövaren inte har följt tillståndet. I ett sådant fall kan det finnas laglig grund för att återkalla tillståndet.

Ett alternativ kan vara att länsstyrelsen i tillståndet föreskriver som villkor att tillståndsinnehavaren har en skyldighet att ge tillsyns- myndigheten tillträde för tillsyn och kontroll av verksamheten. Det ska inte innebära att tillsynsmyndighet kan tvinga sig in i någons hem, men att nekat tillträde ska vara en laglig grund för att återkalla tillståndet eftersom ett villkor inte följs.

Utredningen bedömer sammantaget att det är rimligt att fler verk- samheter prövas för tillstånd, även om det kan medföra ökad arbets- börda för myndigheter och enskilda. En striktare tolkning av reglerna kan motiveras genom att syftet är att förbättra samhällets kontroll av en ökande handel med hotade arter.

14.22Förslag: Ändringar i artskyddsförordningens definitioner

Utredningens förslag: Definitionerna av art- och habitatdirek- tivet och fågeldirektivet tas bort.

Begreppet odlade växter byts ut mot artificiellt förökade växter med hänvisning till definitionen i EU:s CITES-förordning 865/ 2006, artikel 56.

Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet

I artskyddsförordningen definieras art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Eftersom dessa begrepp används endast i bilagan före- slår utredningen att de tas bort.

1296

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Odlade/artificiellt förökade växter

I 31 § artskyddsförordningen finns ett undantag från tillstånds- kravet i 26 § som gäller odlade växter, fasan, rapphöna och gräsand. Tillståndskravet gäller handel med vissa levande djur och växter. Syftet med undantaget från 26 § är att befria exempelvis handelsträdgårdar från krav på tillstånd när handeln gäller odlade växter. Utredningen konstaterar att det kan råda osäkerhet angående definitionen av odlade växter och att det kan medföra brister i skyddet av vissa arter.

Även i 35 § artskyddsförordningen används begreppet odlade väx- ter. I det fallet gäller det att odlade växter är undantagna från för- budet att preparera vissa växter yrkesmässigt utan tillstånd.

IEU:s CITES-förordning 338/97 används begreppet artificiellt förökade växter. Enligt förordningen finns undantag för handel med vissa artificiellt förökade arter och hybrider. 165 En definition av arti- ficiellt förökade växter finns i kommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 56166:

Artikel 56 Artificiellt förökade exemplar av växtarter

1.Ett exemplar av en växtart skall anses vara artificiellt förökat endast om den berörda medlemsstatens behöriga administrativa myndighet i samråd med en vetenskaplig myndighet är övertygad om att följande kriterier är uppfyllda:

a) Exemplaret är, eller härrör från, växter som är uppodlade från frön, sticklingar, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial under kontrollerade förhållanden.

b) Det odlade föräldramaterialet har anskaffats och bibehålls i enlig- het med definitionen i artikel 1.4a.

c) Skötselmetoden ger långsiktig garanti för att det odlade föräldra- beståndet kan bibehållas.

d) Vad beträffar inympade växter, har både rotstocken och ymp- kvisten förökats artificiellt i enlighet med leden a och b.

För tillämpningen av led a ska med kontrollerade förhållanden avses en icke-naturlig miljö som är kraftigt styrd av människan, vilket kan, men inte är begränsat till att, innefatta jordbearbetning, gödsling, ogräs- bekämpning, bevattning eller plantskolebehandling såsom plantering i kruka, i trädgårdssängar och väderskydd. För agarträproducerande taxa, som produceras genom frön, sticklingar, ympning, luftavläggning, del- ningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förök- ningsmaterial, ska med under kontrollerade förhållanden avses en trädplan-

165Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, artikel 7.

166Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

1297

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

tering, inbegripet annan icke-naturlig miljö, som är styrd av människan i syfte att framställa växter eller växtdelar och växtprodukter.

2.Virke och andra delar eller produkter från träd odlade i enarts- bestånd ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.

3.Träd från agarträproducerande taxa som odlats i odlingar såsom a) trädgårdar (privata och/eller gemensamma trädgårdar),

b) statliga, privata eller gemensamma planteringar, antingen med en

art eller med flera arter, ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.

Enligt artikel 62 till kommissionens CITES-förordning 865/2006 är artificiellt förökade växter undantagna från förbuden i artikel 8.1 i rådets CITES-förordning 338/97 och inget intyg ska krävas för han- del med sådana exemplar.

Utredningen föreslår att begreppet odlade växter ersätts med arti- ficiellt förökade växter i artskyddsförordningen och de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken, för att de svenska reglerna bättre ska överensstämma med översättningen av EU:s regler. I 2 § ska en hänvisning införas till den utförliga definitionen i kommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 56.

14.23Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska vara vetenskaplig CITES-myndighet

Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska vara vetenskaplig CITES-myndighet för frågor som gäller vattenlevande arter.

Enligt 68 § artskyddsförordningen är Naturvårdsverket vetenskaplig myndighet för regelverket enligt CITES-konventionen, medan Havs- och vattenmyndigheten ska bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön.

Systemet med en ordinarie och en biträdande vetenskaplig myn- dighet skapar otydlighet både internationellt och nationellt, inom Sverige och inom myndigheterna. I praktiken förväntas Havs- och vattenmyndigheten redan i nuläget agera som vetenskaplig myndig- het i fråga om vattenlevande arter. Myndigheten företräder Sverige i internationella sammanhang som biträdande vetenskaplig CITES- myndighet för frågor kopplade till vattenlevande arter, i EU:s Scientific

1298

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Review Group för CITES-frågor och dess arbetsgrupper (WG Corals och WG Mako sharks), Standing Commitee och partsmöten där akva- tiska arter diskuteras. Det är också Hav- och vattenmyndigheten som i praktiken ansvarar för prövningar av så kallade non detrimental findings (icke-skadlighetsrekvisit) i samband med ansökningar om utfärdande av importtillstånd för vattenlevande exemplar som till exempel ål, kaviar, koraller och hajar, även om det formella beslutet i dagsläget förväntas tas av Naturvårdsverket. Det sistnämnda är en administrativ rutin som endast skapar merarbete och adderar till handläggningstiden.

Mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten finns utvecklade rutiner för samverkan och samstämmig uppfattning om vad som ska avses med vattenlevande arter. Samma ansvarsfördel- ning finns exempelvis i Förordning om invasiva främmande arter (SFS 2018:1939), där Naturvårdsverket är ansvarig myndighet i fråga om arter som lever på land och Havs- och Vattenmyndighet är ansvarig myndighet i fråga om arter som lever i vatten.

Utredningen bedömer sammantaget att Havs- och vattenmyn- digheten ska vara vetenskaplig myndighet enligt CITES för frågor som gäller vattenlevande arter, medan Naturvårdsverket ska vara veten- skaplig myndighet enligt CITES för övriga frågor. Utredningen kon- staterar att en sådan ändring bör göras för att formalisera en ordning som redan föreligger i praktiken.

14.24Förslag: Tullverket får ökad befogenhet gällande CITES-arter vid Sveriges inre gräns

Utredningens förslag: I 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets be- fogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska en ny punkt införas som gäller arter som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotnings- hotade djur och växter (CITES).

Som en följd av detta behöver också ändringar göras i förord- ningen (1994:1830) om införsel av levande djur med mera.

Jordbruksverket och Naturvårdsverket bemyndigas att med- dela föreskrifter som anger vilka arter som ska omfattas av Tull- verkets befogenheter.

1299

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Naturvårdsverket ska få bemyndigande enligt förordning (1994:1830) om införsel av levande djur med mera att meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av frid- lysta djur.

14.24.1 Tullverkets kontroller vid yttre och inre gräns

EU:s tullunion bildades 1968 och syftar till att harmonisera tullar på varor från länder utanför EU samt bidra till att skydda människor, djur och miljö i EU. I praktiken innebär tullunionen att tullmyndig- heterna i de 27 EU-länderna arbetar som en enda myndighet. Tull- kontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga sprid- ningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet.

Både Tullverket och Polismyndigheten har dock möjlighet att göra vissa kontroller även vid inre gräns, det vill säga vid Sveriges gräns mot andra EU-länder. Förenklat kan ansvarsfördelningen be- skrivas som att Tullverket övervakar varuflödet medan Polismyndig- heten övervakar personer.

Det sker ett flöde av levande exemplar av CITES-listade växter och djur samt produkter av sådana till Sverige från andra EU-länder. Sannolikt sker även utförsel från Sverige till EU-länder på mots- varande sätt. Det är sannolikt att många sådana transporter sker utan att alla krav på tillstånd eller styrkande av laglig bakgrund är uppfyllda. Utredningen bedömer därmed att det finns behov av att ge Tullverket ökade befogenheter till kontroller vid inre gräns av CITES-listade och fridlysta arter.

14.24.2Sammanfattning av dagens regelverk för import av djur och växter

CITES-exemplar från tredje land

Import, export och reexport av CITES-listade exemplar från tredje land regleras av rådets CITES-förordning 338/97 och inte av den svenska artskyddsförordningen. I 21 § artskyddsförordningen finns dock en regel som innebär att CITES-listade exemplar endast får

1300

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

importeras, exporteras eller reexporteras vid vissa utpekade tullkon- tor. Vilka tullkontor som är godkända framgår av Jordbruksverkets webbplats.167 Tullverket berörs även bland annat av bestämmelserna i 22 (varor som inte får importeras), 60 (beslag), 62 (förverkande) och 64 (artbestämning) §§ artskyddsförordningen.

Varor som passerar gräns mot tredje land kontrolleras av Tull- verket med stöd av ett antal olika lagar, däribland tullagen168 och smugglingslagen169. Dessa kontroller omfattar bland annat levande exemplar och varor som omfattas av CITES-reglerna men också levande exemplar av fåglar och fridlysta arter enligt 16 § artskyddsförord- ningen.

Regler för förflyttning av CITES-exemplar inom EU

In- och utförsel av CITES-exemplar mellan olika medlemsländer inom EU regleras, när det gäller kommersiella aktiviteter, via CITES-intyg för A-listade arter och för B-listade arter genom att ägaren alltid måste kunna styrka att exemplaret är lagligt förvärvat och har laglig bak- grund.

Varje förflyttning inom EU av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med förordningen, måste föregås av ett godkännande från en administrativ CITES-myndighet i den medlemsstat där exempla- ret befinner sig.170 Ett sådant godkännande måste bekräftas genom utfärdande av ett intyg från Jordbruksverket, i de fall ett sådant exem- plar ska föras ut från Sverige. När ett A-listat exemplar ska föras in till Sverige från ett annat EU-land ska den administrativa CITES- myndigheten i det landet utfärda ett sådant intyg.171

I andra fall av förflyttning av levande A-listade exemplar ska den person som ansvarar för förflyttningen vid behov kunna förete bevis

167Jordbruksverkets webbplats, information om godkända tullkontor vid import m.m.: https://djur.jordbruksverket.se/amnesomraden/handelmarknad/hotadeartercites/djurochdju rprodukter/importochexportmellaneuochandralander/godkandatullkontor.4.7caa00cc126738 ac4e880002355.html.

168Tullag (2016:253).

169Lag (2000:1225) om straff för smuggling.

170Artikel 9, punkt 1, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

171Artikel 9, punkt 2 b, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

1301

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

på exemplarets lagliga ursprung. Detta innebär att vid förflyttning över inre gräns av A-listade exemplar som inte har något CITES- intyg utfärdat av Jordbruksverket, eller motsvarande myndighet i ett annat EU-land, måste alltid lagligt ursprung kunna styrkas och upp- visas vid kontroll.

För B-listade CITES-arter, både levande och döda samt produk- ter av sådana arter, gäller att kommersiella aktiviteter endast är till- låtna om laglig bakgrund kan styrkas. Det finns dock inga krav på dokumentation eller intyg för förflyttning av B-listade arter, inte heller för innehav av exemplar som inte ska användas kommersiellt.

När ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B för- flyttats inom gemenskapen, kan innehavaren av exemplaret lämna det ifrån sig endast om den tilltänkta mottagaren har informerats på ett riktigt sätt om vilken förvaring, utrustning och skötsel som krävs för rätt vård av exemplaret.172

Regler för förflyttningar till och från Norge och Schweiz

Även om Norge och Schweiz inte tillhör EU, omfattas de av Schengen- samarbetet, som innebär att de inre gränskontrollerna har avskaffats gentemot övriga Schengenländer. Dock gäller fortfarande att det krävs import- respektive exporttillstånd eller reexportintyg samt tulldekla- ration för handel med CITES-listade arter till och från Norge och Schweiz.

Inregränslagen

När det gäller Tullverkets befogenheter at utföra kontroller av varor som förs in från annat EU-land finns bestämmelser i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU, den så kallade inregränslagen. Lagens 3 § anger vilka varor som lagen är tillämplig på, det vill säga vilka varor som får kontrolle- ras. Varorna återfinns i den så kallade varukatalogen eller listan. Här återfinns bland annat punkterna 10 och 11:

[. . .]

172Artikel 9, punkt 4, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

1302

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom före- kommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofull- ständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de vill- kor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

[. . .]

Den som för in eller ut en sådan vara som anges i 3 § inregränslagen, till exempel reptiler, mellan ett annat EU-land och Sverige ska enligt inregränslagen anmäla varan till Tullverkets närmaste tullkontor.173

Inregränslagen omfattar alltså inte uttalat CITES-listade och frid- lysta arter, utom i de fall sådana arter omfattas av varukatalogen i 3 §. Den tidigare Inregränslagsutredningen174 konstaterade 2006 att nu- varande inregränslag begränsar Tullverkets befogenhet att kontrol- lera varor till de som specifikt räknas upp i 3 §.

Eftersom varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen. Av samma skäl kan Tullverket inte kontrollera varor som kan om- fattas av svenska fridlysningsregler.

Inregränslagsutredningen framhåller att vissa andra medlems- stater i EU har valt att inte specifikt ange vilka varor som kan utsättas för kontroller vid inre gräns.175 I stället anges att kontrollerna ska rym- mas inom den av EU tillåtna ramen för kontroll. Inregränslagsutred- ningen anser dock att den svenska modellen är att föredra, och att tydlig och klar reglering i lagen ger de bästa förutsättningarna för att EU-rätten ska följas.

Tullverket kan också göra kontroller vid inre gräns enligt andra regelverk, som till exempel lag (2008:322) om Tullverkets och Kust- bevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Vidare har Tullverket befogenhet att utföra vissa kontroller inne i landet enligt lag (1998:506) om punktskattekontroller av transporter med mera av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK), bland

1734 § Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

174SOU 2006:9 Kontroll av varor vid inre gräns.

175SOU 2006:9 Kontroll av varor vid inre gräns, avsnitt 8.1.4.

1303

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

annat vid punktskattekontroller på väg, i postförsändelser och på lager där punktskattepliktiga varor kan förvaras.

Regler för in- och utförsel av fridlysta växter till Sverige

Det är förbjudet att förvara eller transportera levande växter som är markerade med N eller n i bilaga 1 till artskyddsförordningens bi- laga 1.176 För växter som är fridlysta enligt bilaga 2 till förordningen finns inga motsvarande förbud mot förvaring eller transport.

Regler om smittskydd

Många av de regler som begränsar införseln av djur och växter till Sverige är smittskyddsregler. Jordbruksverket har tidigare reglerat bland annat vad som krävs vid import av olika djurslag och antal djur genom föreskrifterna SJVFS 1996:24177 och SJVFS 2011:49178. I före- skriften SJVFS 2019:15179 finns bland annat regler om hantering av vildfångade djur.

EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen180, trädde i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Vi har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkandet enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer in- formation.

EU:s inre marknad

Tullverkets möjligheter att agera vid inre gräns regleras på EU-nivå och har sin grund i den inre marknaden. EU:s inre marknad definieras i artikel 26 FEUF. Här föreskrivs att unionen ska besluta om åt-

17623 § artskyddsförordningen (2007:845).

17710 § Jordbruksverkets föreskrifter (2008:46) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon (om ändring i tidigare föreskrifter SVJFS 1996:24), saknr J 11.

178Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2011:49) om införsel av sällskapsdjur och hund- och kattsperma samt hundar, katter och illrar avsedda för handel (SJVFS 2014:47) saknr J 13.

179Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (SJVFS 2019:15) saknr L 80.

180Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överför- bara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa

(”djurhälsolag”).

1304

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

gärder i syfte att upprätta och upprätthålla en inre marknad som ska omfatta

ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjäns- ter och kapital säkerställs.

Grunden för tullunionen finns sedan i artikel 28 FEUF. Gemensam tullagstiftning finns framför allt i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen). Härutöver finns bestämmelser som kompletterar unionstullkodexen. Tillämpnings- föreskrifter till kodexen finns i tullagen (2000:1281) och tullför- ordningen (2000:1306) samt i lagen (1994:1548) och förordningen (1994:1606) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, med mera.

Nationella begränsningar får dock, enligt artikel 36 FEUF, finnas under vissa förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, och dit räknas bland annat hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeolo- giskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Samhällsintresset får inte kunna tillgodoses på annat, neutralt sätt och kontrollen måste vara proportionell i förhållande till det hinder det innebär för den fria rörligheten. Dessutom gäller att om det skydds- värda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.181

Inregränslagen, som diskuterades ovan, innehåller just bestäm- melser om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EU- land).182 Det handlar alltså om den gränskontroll som är godtagbar trots tullunion. Lagen gäller både vid införsel från och utförsel till ett EU-land. För vissa av de uppräknade varorna finns restriktioner för

181Prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 27. Se även SOU 2006:9 Kontroll av varor vid inre gräns, avsnitt 8.1.4.

1821 § Lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU.

1305

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

både in- och utförsel, för andra gäller restriktioner antingen vid in- försel eller utförsel.

Det vanligaste är att punkterna grundas på artikel 36 FEUF. Punk- ten 10 grundas dock på erhållna undantag i medlemskapsförhand- lingarna och punkten 11 på andra skäl. När det gäller att skydda väsent- liga säkerhetsintressen, eller nödvändiga åtgärder för att förhindra att smittsamma djursjukdomar kommer in i landet, finns unionsrättsligt grundad rätt att vidta åtgärder.

Sverige fick vid medlemskapsförhandlingarna rätt att behålla vissa nationella bestämmelser gällande reptiler, hundar och katter samt nöt- kreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk.183

Förslag på fler varor i listan, bland annat CITES-varor

Enligt propositionen om Tullens befogenheter vid den inre gränsen ansåg vissa remissinstanser att ytterligare varukategorier borde läg- gas till. Det hade föreslagits att listan i 3 § inregränslagen bland annat borde utökas med varor som omfattas av handeln med utrotnings- hotade djur och växter.184 Regeringen ansåg vid den tiden (1995/96) inte att varor som omfattas av konventionen om internationell han- del med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) borde tas med i den föreslagna lagen. Bakgrunden till detta ställningstagande var bland annat följande.

Det förekommer en omfattande internationell handel med vilda djur och växter. För att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre grän- serna antog rådet år 1982 förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämp- ning inom gemenskapen av CITES. Enligt förordningen införs bland annat en för EU-länderna gemensam kontrollgräns avseende CITES vid EU-ländernas185 gränser mot tredje land. Förordningen ifråga är numera upphävd och ersatt av CITES-förordningen. Vidare har EU reglerat han- del och transporter inom EU i fågeldirektivet samt livsmiljödirektivet. Direktivsbestämmelserna innebär bland annat en skyldighet för med- lemsstaterna att reglera handel och transport inom EU av hotade euro- peiska arter av vilda djur och växter. EU:s gränskontroll av CITES-reg- lerade varor vid unionens gräns mot tredje land har utsatts för både internationell och intern kritik för bristande effektivitet. Sommaren 1995 kom EU:s miljöministrar överens (gemensam ståndpunkt) om en rådsförordning om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kon-

183Prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 51.

184Ibid., s. 52.

185Regeringen omtalade vid denna tid rätteligen ”EG” som var den korrekta benämningen vid tiden, men vi använder EU genomgående.

1306

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

troll av handeln med dem. Inom Miljödepartementet utarbetas för när- varande en departementspromemoria som skall handla om nödvändig anpassning av den nyssnämnda lagen till EU:s nya CITES-förordning. Regeringen kan i nuläget inte uttala sig om det framtida behovet av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Om det visar sig att behov finns av en för- stärkning av kontrollen i detta avseende avser regeringen att återkomma även i denna fråga.186

14.24.3 Utredningens samlade överväganden

Bestämmelser som reglerar Tullverkets övervakning av införsel av djur och produkter till landet finns i förordningen (1994:1830) om införsel187 av levande djur med mera. Förordningen syftar till att

•förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här,

•förhindra en utsättning av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna,

•tillgodose djurskyddsintresset.188

I artskyddshänseende syftar förordningen alltså endast till att för- hindra en spridning av invasiva arter

Införsel av djur eller varor från land utanför EU

Införsel av djur eller varor från land utanför Europeiska unionen får endast ske på de platser som Jordbruksverket föreskriver.189 Vid in- försel av levande djur från land utanför EU får djuren inte lastas ur utan medgivande av en officiell veterinär.190 Om gods måste lastas ur på annan plats eller på annat sätt ska Tullverket eller Polismyndig- heten begära besked hos en officiell veterinär om vilka åtgärder som ska vidtas i avvaktan på Jordbruksverkets beslut om vad man ska göra med godset. Om det är nödvändigt ska veterinären besikta platsen.191

186Prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 53 f.

187Sådan förflyttning av djur från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser räknas inte som införsel.

1881 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

1896 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

1907 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

1918 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

1307

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Införsel av djur och produkter av djur från land inom EU

Vid införsel från land inom EU får en transport stoppas under färd till destinationsorten om

1.det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smittsam sjukdom,

2.det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,

3.medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller

4.de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.192

Det är Tullverket som ska övervaka att införsel sker193 enligt denna förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning samt enligt EU:s förordning om förflyttning av sällskaps- djur utan kommersiellt syfte.194 Det är också Tullverket som ska ut- föra de uppgifter som en medlemsstat har enligt 33.1 i EU-förord- ningen och som en behörig myndighet har enligt artiklarna 33.2 och

34.1.och som en tullmyndighet har EU:s förordning om att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestäm- melser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskydds- medel.195

För att kunna utföra kontroller i enlighet med de nya syften som vi har föreslagit med förordningen ska ytterligare punkter införas, nämligen

•Punkt 5, att det finns anledning att misstänka transport för kom- mersiella ändamål av arter listade i CITES-förordningens bilaga A och B samt

•Punkt 6, att det finns anledning att misstänka transport av frid- lysta arter.

Jordbruksverket får enligt 3 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd

1929 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

19310 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

194Förordning (EU) nr 576/2013.

195Förordning (EU) 2017/625.

1308

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjuk- domsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur liksom om införselförbud för att hindra sprid- ning av smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket får också med- dela föreskrifter om registreringsskyldighet för den som för in djur och djurprodukter i landet. Innan Jordbruksverket fattar beslut om tillstånd att föra in djur för utplantering ska verket höra Havs- och vattenmyndigheten om ärendet gäller fisk, fiskrom, blötdjur, kräft- djur och andra akvatiska djurslag eller ägg från sådana djurslag, och Naturvårdsverket, om ärendet gäller andra djurslag eller ägg än akva- tiska djur, där amfibier inkluderas i Naturvårdsverkets ansvarsområde.

Under rubriken införselkontroll anges i 5 § att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av djur och varor. Sådana föreskrifter finns i Jordbruksverket smitt- skyddsregler SJVFS 1996:24196.

Jordbruksverket bör alltså med stöd av de regler vi föreslår utfärda sådana föreskrifter även för CITES-arter. Befintligt bemyndigande bedömer vi som tillräckligt vad avser CITES-arter. Vad gäller frid- lysta djurarter i punkten 6 ska Naturvårdsverket ges motsvarande be- myndigande i förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

I förordning (1996:702) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU finns närmare föreskrifter om överföring till Tullverket av bokningsuppgifter från transportföre- tag samt hantering av dessa uppgifter inom verket.

Enligt 8 § får Tullverket meddela närmare föreskrifter om an- mälningsskyldigheten enligt 4 § inregränslagen. Av den bestämmel- sen följer bland annat att den som för in en vara från ett annat EU- land till Sverige ska anmäla varan till Tullverket om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som med- delats på grund av en oriktig uppgift eller en utelämnad föreskriven uppgift. Enligt vår bedömning fordras ingen ändring här i anledning av våra förslag.

196Jordbruksverkets föreskrifter (2008:46) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon (om ändring i tidigare föreskrifter SVJFS 1996:24), saknr J 11.

1309

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.25Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över CITES-listade träslag

Utredningens förslag: Skogsstyrelsen ska ta över ansvaret för den tillsyn gällande timmer och produkter tillverkade av CITES- listade träslag som i dag åligger länsstyrelserna.

Skogsstyrelsen ansvarar i dag för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s timmerförord- ning197 samt den svenska timmerlagen198 och timmerförordningen199. Syftet med detta regelverk är att motverka handel inom EU med olag- ligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. Reglerna omfattar skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trä- varor på den inre marknaden för första gången.

Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen bedriver den nuva- rande tillsynen systematiskt och riskbaserat enligt genomtänkta rutiner. Sammanlagt 1,5 årsarbetskraft är avsatta för tillsynen under 2021.200

När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna enligt miljötillsynsförordningen201. Utredningen känner dock inte till att länsstyrelserna bedriver någon systematisk riktad tillsyn avseende kommersiella aktiviteter med CITES-listat timmer och trävaror.

En svårighet med all tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Här bedöms Skogsstyrelsen ha bättre kompetens än länsstyrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter. Skogsstyrelsen har också funge- rande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror. Skogsstyrelsens tillsyn inriktas dock främst på kontroller vid import, medan länsstyrelsens ansvar vad gäller CITES-listade träslag omfattar alla former av kommersiella aktiviteter. Länsstyrel- sen tillsynsansvar kan därmed omfatta även annonsering, försäljning,

197Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.

198Lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.

199Förordning (2014:1010) om handel med timmer och trävaror.

200Skogsstyrelsen (2021), Samlad tillsynsplan 2021, s. 21–22.

2012 kap. 7 § punkterna 4 och 5 miljötillsynsförordning (2011:13).

1310

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

etc. inom landet, men även andra verksamheter där CITES-listade träslag används i kommersiellt syfte.

Utredningen bedömer att det innebär en samordning och effek- tivisering av tillsynen gällande timmer och träprodukter att överlåta länsstyrelsernas tillsyn av CITES-listade träslag till Skogsstyrelsen. Skogsstyrelsen ska för detta utökade ansvarsområde få resursförstärk- ning motsvarande en halv årsarbetskraft i löpande verksamhet.

14.26Förslag: Inför möjlighet för myndigheter att sekretessbelägga vissa personuppgifter

Utredningens förslag: En bestämmelse införs som medger sek- retess för namn, adress och andra kontaktuppgifter som finns i ett ärende om importtillstånd för jakttroféer av arter som om- fattas av skydd enligt CITES-förordningen.

Jordbruksverket hanterar bland annat frågor om import av jakt- troféer. Troféerna kan tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagar- land. Vissa troféer kan dock vara stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jordbruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som inne- håller namn och adress till privatpersoner som har fått importtill- stånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att dessa personer utsätts för stölder.

Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen202 finns det möjlighet att skydda uppgifter om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom lan- det eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. SLU Artdata- banken har i dag krav på behörighet för användare som kan se skydds- klassade data om artfynd. När uppgifter förekommer hos andra myn- digheter kan dessa ha svårt att neka till att lämna ut uppgifterna.203

Utredningen bedömer att det är motiverat ur artskyddssynpunkt att utöka möjligheten att skydda personuppgifter i ärenden om import-

20220 kap. 1 § lag (2009:400 om offentlighet och sekretess.

203Se dom 2011-11-25 från Kammarrätten i Jönköping Mål nr 3641-11.

1311

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

tillstånd. Stölder av dessa föremål kan bidra till ökad handel på den illegala marknaden och i förlängningen till ökad efterfrågan på djur- delar från skyddade arter. Sekretessen bör vara stark och en skade- prövning ska göras om uppgifterna begärs ut. Uppgifterna ska dock kunna lämnas till andra myndigheter om sekretessen bibehålls.

14.27Förslag: Ansvar för nationell kunskapsförsörjning om artskydd

Utredningens förslag: Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyn- digheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska få i uppdrag i regleringsbrev att i samverkan ansvara för kunskapsförsörjning om artskydd till övriga berörda myndigheter.

Naturvårdsverkets uppdrag bör omfatta kunskapsuppbygg- nad hos länsstyrelserna gällande fridlysningsfrågor, i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt Skogsstyrelsen.

Jordbruksverkets uppdrag bör omfatta kunskapsuppbyggnad om CITES, utom tillsynsfrågor, till övriga berörda myndigheter, med stöd av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Det finns brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet Tillsynsmyndig- heter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompe- tensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter.

Naturvårdsverket har enligt sin instruktion ansvar för central tillsynsvägledning204 till länsstyrelserna, som är tillsynsmyndigheter för biologisk mångfald enligt 8 kap. miljöbalken205. Länsstyrelserna ansvarar också för tillsyn av CITES enligt EU:s förordningar 338/97 och 865/2006.206

Jordbruksverket har inget tillsynsvägledande ansvar enligt myn- dighetens instruktion, men ansvarar som administrativ CITES-myn- dighet för handläggningen av merparten av CITES-ärenden i Sverige. Jordbruksverket är därmed den myndighet som har bäst kunskap om

2043 § Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

2052 kap. 8 § punkt 8 miljötillsynsförordningen (2011:13).

2062 kap. 7 § punkterna 4 och 5 miljötillsynsförordningen (2011:13).

1312

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

tillämpningen av CITES-regelverket inom EU och i Sverige, vad gäller frågor om import, export, re-export och handel.

Naturvårdsverket bör få ansvar för att i samverkan med Jordbruks- verket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen samt övriga berörda myndigheter ansvara för kunskapsförsörjning om tillsyn gällande artskydd, både fridlysning och CITES, hos länsstyrelserna.

Jordbruksverket bör få ansvar för att i samråd med Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och övriga berörda myndig- heter ansvara för kunskapsuppbyggnad om CITES-frågor hos Polis- myndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen.

Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets och Jordbruksver- kets uppdrag är så pass omfattande att båda myndigheterna bör få förstärkta resurser med en årsarbetskraft vardera, för att löpande bedriva kunskapsuppbyggande verksamhet hos alla berörda myndig- heter gällande artskydd. Havs- och vattenmyndigheten bör få för- stärkta resurser med en halv årsarbetskraft. Skogsstyrelsen bedöms kunna utföra detta uppdrag med de resurser som utredningen har föreslagit i övrigt.

Utredningen vill också understryka att andra gemensamma resur- ser kan bidra till ett kunskapsuppbyggande arbete, exempelvis möj- ligheten att ta fram kunskapsunderlag inom ramen för Miljösam- verkan Sverige. Sådana projekt kan dock inte ligga till grund för det sammanhållna arbetet, men kan bidra med specifika underlag.

14.28Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet att besluta om beslagtagna levande exemplar

Utredningens förslag: Naturvårdsverket ska, efter begäran från Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen, i det en- skilda fallet få besluta att beslagtagna och förverkade djur och växter kan avlivas eller destrueras under vissa förutsättningar, där samtliga kriterier måste vara uppfyllda:

•att det inte finns någon annan lämplig lösning,

•att inte exemplaret ifråga är en individ som är särskilt viktig att bevara.

1313

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.28.1 Problembeskrivning

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för artskyddsförordningen, men har inget lagstöd för att ta djur, växter eller produkter i beslag. Om det finns misstanke om artskyddsbrott kan sådana beslag i stället göras av Polismyndigheten med stöd av 27 kap. 4 § rättegångsbal- ken (1942:740). Tullverket får ta levande exemplar i beslag med stöd av smugglingslagen207 och Kustbevakningen ges med stöd av 3 kap. 10 § kustbevakningslag (2019:32) samma rätt som Polismyndighe- ten att ta beslag med stöd av rättegångsbalken.

Exemplar som har tagits i beslag måste placeras någonstans i vän- tan på att utredning/förundersökning slutförs, i väntan på frikän- nande eller fällande dom. Den myndighet som har fattat beslut om beslag ansvarar också för förvaring av beslaget under utrednings- tiden. Om brottsutredningen slutar i en fällande dom kan exempla- ret förklaras förverkat. I och med ett beslut om förverkande tar sta- ten över äganderätten och ska besluta vad som ska hända med djuret eller växten.

Tullverket kan alltså ta beslag med stöd av smugglingslagen. En- ligt 24 § smugglingslagen får en myndighet, som har hand om egen- dom som har tagits i beslag för att den skäligen kan antas bli för- verkad, antingen sälja eller låta förstöra exemplaret när vissa villkor är uppfyllda.

Artskyddsförordningen medger inte samma agerande som 24 § smugglingslagen, vilket innebär att beslut om slutlig placering, för- säljning eller förstöring bara kan göras efter att ett exemplar har för- klarats förverkat. Polismyndigheten har därmed inte möjlighet att låta sälja eller förstöra ett exemplar som tagits i beslag med stöd av artskyddsförordningen innan det har förklarats förverkat. Det innebär att ett exemplar som tagits i beslag kan behöva förvaras under lång tid medan utredning pågår. Förvaringen kan därmed komma att belasta Polismyndigheten med mycket höga kostnader.

Egendom som har tagits i beslag av Kustbevakningen ska enligt 3 kap. 11 § kustbevakningslag (2019:32) förvaras av myndigheten själv, om inget annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat.

Placering av levande djur görs vanligen i ett så kallat rescue center som har godkända lokaler, kompetent personal och avtal med myn- digheterna. Avtalen innebär att den myndighet som gjort beslaget

207Lag (2000:1225) om straff för smuggling.

1314

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

betalar en löpande avgift så länge djuren är inhysta i anläggningen. Eftersom utredningar om artskyddsbrott kan pågå under lång tid kan förvar och skötsel av levande djur bli väldigt dyrt för staten. För närvarande finns det bara ett rescue center i Sverige som kan användas för placering av beslagtagna levande djur. Anläggningen har dock be- gränsat med utrymme och kan inte ta hand om exempelvis större däggdjur. I vissa fall har även andra utrymmen behövts, som då måste hyras in utöver det gällande avtalet med rescue center. Eftersom det bara finns ett rescue center kan beslagtagna djur behöva transporteras långa sträckor från beslagsplatsen.

Levande exemplar av djur och växter som tas i beslag kan inte placeras var som helst, eftersom det ofta saknas tillförlitliga upp- gifter om härkomsten. Det innebär att exemplarens status vad gäller smittskydd är osäker. Eftersom det finns misstanke om brott kan det inte uteslutas att exemplaren kan vara olagligt infångade/insam- lade i naturen och/eller insmugglade. Om det inte med säkerhet kan styrkas att exemplaren kommer från en kontrollerad miljö, finns det risk att de bär på parasiter eller mikroorganismer som kan sprida sjuk- domar till människor och djur, men också till växter och i slutänden spridas i naturen.

Det förekommer att beslagtagna djur inte kan placeras i någon lämplig anläggning och att de i stället får hållas kvar hos den person som är föremål för utredningen, vilket inte heller är någon lämplig lösning. På motsvarande sätt kan det vara olämpligt att placera be- slagtagna levande växter i till exempel botaniska anläggningar, efter- som det finns risk för spridning av skadeorganismer till exemplaren som redan finns i anläggningen.

Om utredningen av ett misstänkt artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken resulterar i att ett exemplar förklaras förverkat, ska Naturvårdsverket besluta om placering, men slutlig placering av för- verkade levande exemplar får bara göras i anläggningar som är av- sedda för forskning eller liknande. Möjligheten att placera exemplar är därmed starkt begränsad, särskilt om ingen anläggning är intres- serad av att ta emot exemplaret. Avlivning eller destruktion ingår i dagsläget inte i de möjliga alternativ som Naturvårdsverket har att besluta om. Det innebär att om ingen anläggning vill ha exemplaret finns ingen mottagare för Naturvårdsverket att besluta om.

Det har förekommit ärenden där Naturvårdsverket inte har lyckats hitta någon anläggning som har varit beredd att ta emot ett levande

1315

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

exemplar som förverkats efter artskyddsbrott. Naturvårdsverket har då i något fall beslutat att avstå från att placera exemplaret, varvid ansvaret faller tillbaka på staten som, genom den myndighet som har beslutat om förverkandet, övertar äganderätten till förverkad egen- dom. Denna myndighet får därefter besluta om vad som ska hända med exemplaret, med stöd av lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods208, som ger något vidare ramar än de regler som styr Naturvårdsverket. Med stöd av den lagen kan myndigheten besluta att sälja exemplaret (4 §), eller, om det inte är lämpligt, att förstöra det (6 §). Det är emellertid inte klargjort om ”förstöra” även kan avse avlivning av levande djur.

Både smugglingslagen och rådets CITES-förordning 338/97 med- ger att förverkade exemplar av listade arter som upptagits i bila- gorna B–D, och som har förverkats med stöd av förordningen, får säljas av myndigheterna. Sådan försäljning medför dock legalisering av illegala exemplar, och kan medföra introduktion på den öppna marknaden av arter som aldrig har exporterat lagligt från ursprungs- länderna. Om sådana exemplar används för kommersiell avel utan ursprungslandets godkännande kan verksamheten stå i strid med Nagoyaprotokollet och ABS-förordningen.

Enligt vad utredningen erfar förekommer det att ansvariga myn- digheter avstår från att ta levande exemplar i beslag, även om det är befogat enligt regelverken, på grund av svårigheterna med att hantera exemplaren under utredningstiden.

14.28.2Beslag och förverkande enligt miljöbalken och djurskyddslagen

Beslag av levande djur och växter eller produkter med stöd av miljöbalken

Om misstanke om artskyddsbrott övergår i en fällande dom enligt 29 kap. 2 b miljöbalken kan beslagtagna exemplar av djur eller växter förklaras förverkade. Förverkad egendom tillfaller staten och hanteras som beskrivs nedan.

208Lag (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

1316

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Beslag av levande djur med stöd av djurskyddslagen

Länsstyrelserna kan omhänderta levande djur med stöd av 9 kap. 5– 7 §§ djurskyddslagen (2018:1192) om djuren utsätts för lidande. Djur som är väl omhändertagna kan därmed inte tas i beslag med stöd av djurskyddsreglerna, även om djuren är fridlysta eller CITES-listade och saknar laglig bakgrund. Möjligen skulle det kunna anses vara ett lidande att förvara djur som är vildfångade, men denna fråga är inte klarlagd.

I Sverige är det förbjudet enligt Jordbruksverkets föreskrifter att hålla vildfångade ryggradsdjur (med undantag för fiskar) för sällskap och hobby. Skälet till att det är förbjudet i Sverige är främst att vild- fångade djur har behov för sitt välbefinnande som de flesta privat- personer inte kan tillgodose.

14.28.3 Nuvarande regler i artskyddsförordningen

Enligt 62 § artskyddsförordningen får Naturvårdsverket i det en- skilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras på en djurpark med tillstånd, eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbild- ningsändamål. Redan i samband med att ett sådant beslut om placer- ing fattas, ska Naturvårdsverket bestämma hur exemplaret ska han- teras sedan det dött. Detta ska ske efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet. Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död växt som har förverkats får, efter beslut av Naturvårds- verket, överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning. Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Naturvårdsverket beslutar om placering eller överlämnande ska verket samråda med Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.

1317

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

sedda för forskning eller liknande. Möjligheten att placera exemplar är därmed starkt begränsad, särskilt om ingen anläggning är intres- serad av att ta emot exemplaret. Avlivning eller destruktion ingår i dagsläget inte i de möjliga alternativ som Naturvårdsverket har att besluta om.

14.28.4Alternativ vid förverkande av levande exemplar enligt CITES-konventionen

Inom CITES-konventionen beskrivs i artikel VIII, punkterna 1 b och 4, vilka åtgärder parterna ska vidta gällande konfiskerade levande exemplar. Lämpliga handlingsalternativ för hanteringen av förver- kade exemplar beskrivs utförligt i riktlinjer som framgår av annex I till konventionens resolution Conf. 17.8209:

•Återsändande till ursprungslandet, under förutsättning att det mot- tagande landet är fullt införstådda med riktlinjerna för hantering av beslag.

•Utsättning i naturen, under förutsättning att ett antal krav är upp- fyllda, som exempelvis att artens bevarandestatus gynnas av en utsättning, att exemplaret har förutsättningar att klara av ett liv i det vilda och inte kan sprida parasiter eller sjukdomar till den vilda populationen, samt att exemplaret inte kan medföra oönskad genetisk påverkan på den vilda populationen.

•Fortsatt fångenskap eller förvaring i en anläggning, antingen i ur- sprungslandet, i det exporterande landet (om annat än ursprungs- landet), i landet som gjort beslaget eller i ett land som har anlägg- ningar speciellt avpassade för arten. Exemplaret kan också säljas, under vissa förutsättningar.

•Avlivning enligt lagstiftning för god djurvälfärd eller destruktion av växter.

Enligt riktlinjerna för CITES-konventionen ska beslut om hantering av beslagtagna levande djur syfta till att uppnå tre mål:

209Resolution Conf. 17.8, Disposal of illegally traded and confiscated specimens of CITES- listed species.

1318

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

•Maximera bevarandevärdet av exemplaret utan att äventyra hälsa, naturligt beteende eller bevarandestatus hos vilda eller fången- skapsuppfödda populationer av arten.

•Motverka olaglig handel med arten.

•Erbjuda en lösning med god djurvälfärd, oavsett om detta innebär att placera exemplaret i livslång fångenskap, att återföra exempla- ret till artens naturliga miljö eller genom avlivning.

Återsändande till ursprungslandet av förverkade exemplar

Levande exemplar av djur och växter kan bära på parasiter eller sjuk- domsalstrande mikroorganismer som kan utgöra en risk både för människors hälsa och för den biologiska mångfalden i naturen. Ett djur eller en växt som har fraktats olagligt till Sverige kan därmed inte självklart skickas tillbaka till ursprungs- eller exportlandet och återutsättas. Frakt av levande exemplar med okänd smittstatus är inte lämplig, eftersom all kontakt med och hantering av exemplaren inne- bär en potentiell smittrisk. Det är inte alltid känt varifrån exemplaret kommer och även om det är känt är det inte självklart att det finns någon mottagare som är villig att ta ansvaret för ett exemplar som ska återsändas. Enligt CITES-konventionen ska sådana exemplar åter- sändas på det exporterande landets bekostnad, men om exemplaret har flyttats olagligt är det ofta oklart vem som ska bära kostnaden för återtransport. Återsändande är sammanfattningsvis något som endast i undantagsfall är motiverat eller möjligt att genomföra i praktiken.

Regler för utsättning av prydnads- och trädgårdsväxter i naturen i Sverige

Utsättning av växter i naturen regleras vad gäller yrkesmässig han- tering via bland annat Jordbruksverkets föreskrifter210 och EU:s regel- verk för yrkesmässig handel med bland annat trädgårds- och pryd- nadsväxter. Syftet med reglerna är främst att garantera kvaliteten för

210SJVFS 2020:11 Statens jordbruksverks föreskrifter om saluföring m.m. av förökningsmate- rial av prydnadsväxter samt av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde.

1319

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

köpare samt att hindra spridning av växtskadegörande organismer. Dessa regelverk gäller dock inte för privatpersoner.

Växter som är invasiva och kan orsaka skada i miljön kan omfattas av förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter). I naturom- råden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken kan särskilda regler gälla för utplantering av växter genom de föreskrifter som ingår i be- slutet för varje skyddat område.

Utplantering och sådd av genmodifierade grödor omfattas också av särskilda regelverk.

Regler för utsättning av djur i naturen i Sverige

Av skäl som har nämnts ovan är det olämpligt att släppa ut djur med oklar smittstatus i naturen, eftersom det kan leda till att sjukdomar sprids till människor eller i naturen. Det förekommer också genetisk variation hos populationer inom Sverige och i andra länder. Vid ett frisläppande bör det därför säkerställas att exemplaret inte kan med- föra oönskad genetisk påverkan på vilda artfränder.

I Sverige är det förbjudet att sätta ut vilt (däggdjur och fåglar) i frihet, enligt jaktförordningen,211 utom när Naturvårdsverket har be- viljat undantag. Det gäller alla arter av vilt, från mufflonfår och dov- hjort till stenhöns och steglitser men också exotiska arter som pape- gojor, amerikanska ekorrar och tvättbjörnar. När det gäller invasiva arter finns särskild lagstiftning212.

Utsättning av fisk, blötdjur och vattenlevande kräftdjur regleras i fiskelagstiftningen. Enligt 28 § fiskelagen (1993:787) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas. Fisk får inte utan tillstånd av länsstyrelsen sättas ut eller flyttas från ett vattenområde till ett annat enligt 16 § förord- ningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Till- stånd får inte ges för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Ett annat skäl för prövning är att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och parasiter.

211Jaktförordning (1987:905) 41 §.

212Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter samt förordning om invasiva arter (SFS 2018:1939).

1320

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Reptiler, groddjur och ryggradslösa djur som inte förekommer naturligt i Sverige får inte sättas ut i naturen av smittskydds- och djur- skyddsskäl. Exotiska djur kan bära på smittor som riskerar att skada både människor och andra organismer om de sprids i naturen. Exem- pel på detta är ranavirus och chytridsvamp som numera finns inom EU och Sverige, och som utgör ett hot mot vilda populationer av groddjur.213

Innan ett djur kan släppas ut i naturen är det nödvändigt att be- döma om djuret har förutsättningar att klara sig på egen hand. Ett djur som är uppfött i fångenskap saknar många gånger både den kun- skap och fysiska förmåga som krävs för ett liv i vilt tillstånd. Djur som har fötts upp av människan kan sakna viktiga naturliga beteend- en som de normalt får av sina föräldrar. Att släppa ut ett djur som inte har förutsättningar att klara sig på egen hand innebär att döma djuret till stort lidande och en säker död.

Enligt djurskyddslagen214 är det förbjudet att överge tamdjur. Att släppa ut fångenskapsuppfödda djur innebär i formell mening det- samma som att överge tamdjur, vilket alltså inte är tillåtet av djur- skyddsskäl.

Sammanfattningsvis är återutsättning av djur i naturen, i Sverige eller i export- eller ursprungslandet, bara möjligt i undantagsfall, och i situationer där återutsättning har ett tydligt bevarandevärde för arten. Detta på grund av de stora risker en utsättning medför av både djurskydds- och smittskyddsskäl.

Placering av djur i djurpark eller liknande anläggning

Naturvårdsverket får besluta om placering av djur som har förver- kats efter artskyddsbrott när det gäller djur som är A-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97215 och alla djur där laglig bakgrund inte kan styrkas.216 Placering kan göras i en djurpark eller någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsända- mål, vanligen efter förfrågan bland svenska djurparker som tillhör

213Statens Veterinärmedicinska Anstalt, www.sva.se/vilda-djur/groddjur.

2148 § djurskyddslag (2018:1192).

215Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

21662 § artskyddsförordningen (2007:845).

1321

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Svenska Djurparksföreningen eller internationella anläggningar inom EAZA (European Association of Zoos and Aquaria).

Förverkade djur som är A-listade enligt rådets CITES-förord- ning 338/97 får inte säljas, eftersom myndigheterna alltid måste vara övertygade om att djuret placeras i en anläggning som har förutsätt- ningar för att ta hand om djuret på ett fullgott sätt samt att djuret, eller dess avkomma, inte används i ny handel.

Djur som är B-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97, och där laglig bakgrund kan styrkas, får säljas av den myndighet som gjort beslaget, efter att djuret har förklarats förverkat.

I samband med beslut om eventuell placering i djurpark måste myndigheterna också överväga djurets bakgrund och möjligheter att få ett fullgott liv i fångenskap. För ett vildfångat djur kan det inne- bära ett stort lidande att leva i fångenskap, även om skötseln är bästa möjliga. I sådana fall kan avlivning ändå vara ett etiskt alternativ.

Försäljning

Tullverket och Kustbevakningen får sälja exemplar som har tagits i beslag med stöd av 24 § smugglingslagen217, men de begränsningar som gäller för handel enligt artskyddsförordningen eller EU:s CITES- förordningar gäller fortfarande.

Enligt artikel 8 i rådets CITES-förordning 338/97 får en behörig myndighet sälja exemplar som omfattas av bilagorna B–D och som har förverkats med stöd av förordningen, under förutsättning att exemplaren inte på detta sätt direkt återställs till den fysiska eller juridiska person från vilken de förklarades förverkade, eller som del- tog i överträdelsen. Dessa exemplar får då behandlas som om de hade förvärvats lagligen.

Enligt CITES-konventionens resolution Conf. 17.8 behöver för- säljning av förverkade exemplar i vissa fall inte vara olämplig eller mot- verka oönskad handel. Som exempel anges att arten redan kan finnas tillgänglig i kommersiella kvantiteter, så att ytterligare försäljning saknar betydelse. Förutsättningen att personer som olagligen hand- lar med CITES-arter ska förhindras att köpa exemplaren är dock i princip omöjligt att kontrollera och därmed uppfylla. Risken med för- säljning är också att oönskad handel stimuleras.

217Lag (2000:1225) om straff för smuggling.

1322

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

För några år sedan inträffade en händelse som kan belysa pro- blemen med hur försäljning av förverkade exemplar kan ”tvätta” olag- liga exemplar så att de blir lagliga. Forskare upptäckte en ny art av pilgiftsgroda i ett sydamerikanskt land. Efter bara några månader hade exemplar av arten smugglats ut från ursprungslandet och fanns till försäljning inom EU. Exemplaren som bjöds ut till försäljning i ett annat EU-land togs i beslag, förverkades och såldes sedan av den myn- dighet som gjort beslaget. Därmed fanns arten att köpa lagligt, trots att ursprungslandet aldrig gett tillstånd till export av djuren.

Avlivning eller destruktion

Om ett beslagtaget exemplar av djur eller växt vare sig kan återsändas till ursprungslandet, placeras ut i naturen, placeras i någon lämplig anläggning eller säljas, återstår bara avlivning eller destruktion. Detta kan även vara det alternativ som bäst uppfyller kraven för god djurväl- färd för djur som är vildfångade, om alternativet är livslång fångenskap.

14.28.5 Kostnader för förvaring av beslagtagna exemplar

De myndigheter som får ta levande djur och växter i beslag måste alltså själva bekosta förvaring av alla exemplar medan brottsutred- ning pågår. Eftersom artskyddsbrott kan vara tidsödande att utreda kan kostnaderna för exemplarens förvaring bli omfattande.

Polismyndigheten

Polismyndigheten har ingen samlad statistik över vilka kostnader förvaring av levande djur som tagits i beslag har medfört, men utred- ningen har fått ta del av den information som finns tillgänglig för perioden 2016–2020. Som exempel kan nämnas att förvaring av en serval (Leptailurus serval, ett afrikanskt kattdjur) under cirka 2 månader kostade omkring 90 000 kronor, medan sex månaders förvaring av ett antal ökenvaraner kostade cirka 30 000 kronor. En steglits för- varades under ett drygt år, kostnaden för detta har inte noterats, men med en uppskattad minsta dygnskostnad om cirka 100 kronor mot- svarar det cirka 40 000 kronor.

1323

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Tullverket

Tullverket har inte någon samlad statistik över kostnader för för- varing av levande exemplar av växter och djur som har tagits i beslag med stöd av smugglingslagen. Utredningen har dock fått ta del av den information som finns tillgänglig för perioden 2009–2020. Tull- verket har under denna period tagit drygt 600 exemplar av växter i beslag: kaktusar (186), orkidéer (315) och övriga växter (105). Mot- svarande siffra för djur är 12, samtliga reptiler. 51 exemplar av växter har förstörts, övriga har placerats i botaniska trädgårdar. En reptil har avlivats och placerats i Naturhistoriska riksmuseet, en reptil har placerats hos en privatperson. Övriga reptiler har avlivats. Kostnader finns bara angivna för beslag av en reptil, där slutsumman blev cirka 50 000–60 000 kronor efter förvaring i ett år och tio månader. Beslut om avlivning togs först ett drygt år efter beslut om förverkande.

Kustbevakningen

Kustbevakningen har ingen samlad statistik över beslag av levande djur och växter. Till utredningen har myndigheten meddelat att det sannolikt inte har skett några beslag under det senaste decenniet.

14.28.6 Utredningens samlade överväganden

Sammantaget bedömer utredningen att Naturvårdsverkets befogen- heter att besluta om hantering av beslagtagna eller förverkade levande djur och växter ska utökas med möjligheten att avliva eller destruera exemplar. Eftersom beslut om beslag kan komma att hävas, i de fall utredningen inte leder till förverkande, måste en rätt till ersättning införas, i de fall exemplar destrueras redan under beslagstiden. Vad gäller förslagets förhållande till egendomsskyddet, se avsnitt 16.7.4.

1324

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.29Bedömning: Prövning och tillsyn av djurparker bör koncentreras till färre länsstyrelser

Utredningens bedömning: Länsstyrelserna bör utnyttja möjlig- heten att koncentrera prövning och tillsyn av djurparker enligt artskyddsförordningen till några utvalda län, för att effektivisera handläggningen samt öka likvärdigheten i bedömningar och villkor.

I en rapport från Miljösamverkan Sverige 2013 beskrivs att läns- styrelsernas prövning och tillsyn av djurparker behöver förbättras genom samverkan och koncentration till ett fåtal länsstyrelser.218 Målet för en sådan koncentration skulle vara likriktning, liknande villkor och liknande tillsynsprocess.

Svenska Djurparksföreningen har framfört till utredningen att djur- parkerna upplever stora skillnader mellan länsstyrelserna i prövning och tillsyn. Föreningen framför också att handläggare ofta byts ut, vilket gör det svårt att upprätthålla hög kompetens hos myndigheterna.

Utredningen bedömer att en koncentration till ett fåtal länssty- relser skulle kunna bidra till mer ensad prövning och tillsyn av djur- parker enligt artskyddsreglerna. Regelverket är komplicerat och att samtliga ärenden samlas i färre organisationer skulle underlätta upp- rätthållandet av kompetens och kontinuitet i handläggningen.

Utredningen konstaterar att länsstyrelserna har möjlighet att över- låta djurparksprövning och -tillsyn till en annan länsstyrelse.

14.30Förslag: 49 § i artskyddsförordningen ändras för att undvika dubbelprövning med djurskyddsreglerna

Utredningens förslag: Reglerna om djurparkstillstånd i artskydds- förordningen renodlas till att endast behandla parkens uppfyllnad av kravet att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. De punkter som prövas enligt djurskyddsreglerna ska tas bort från artskyddsförordningen.

218Miljösamverkan Sverige (2013), Artskydd och vägledning. Förstudie kring tillsynsvägledning m.m., s. 9.

1325

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Enligt 49 § artskyddsförordningen får ett djurparkstillstånd endast ges till en anläggning som har godkänts för offentlig förevisning en- ligt djurskyddsförordningen.219 Det innebär att en djurpark genom- går omfattande prövning enligt djurskyddsbestämmelserna, innan en prövning enligt artskyddsförordningen blir aktuell. Djurskydds- bestämmelserna reglerar bland annat att personal har lämplig utbild- ning och erfarenhet, att det finns veterinär och zoolog som ska han- tera bland annat smittskyddsfrågor, skötsel, hantering, foder och miljöberikning och allt som har med djurens välbefinnande att göra. Dessa regler implementerar delar av EU:s djurparksdirektiv220, som också genomförs via regler i artskyddsförordningen. I tabellen nedan redovisas artiklarna i djurparksdirektivet och var de är implemen- terade i artskyddsförordningen respektive djurskyddsreglerna.

Enligt 49 § punkterna 3–7 artskyddsförordningen ska länsstyrel- sen också pröva frågor som har med djurens välbefinnande att göra inom ramen för artskyddet, exempelvis skötsel, miljö och smittskydds- frågor.

Prövning av djurparker görs av länsstyrelserna, både vad gäller djurskyddet och artskyddet. Enligt båda prövningarna ska frågor om djurens miljö, skötsel och smittskyddsfrågor granskas. Vanligen sam- ordnas både prövning och tillsyn av djurparker internt inom läns- styrelsen, så att både djurskydds- och artskyddshandläggare deltar.

Krav som ställs enligt EU:s djurparksdirektiv, och som inte han- teras enligt djurskyddsreglerna, är hur djurparkerna uppfyller kravet i djurparksdirektivet så att de ska bidra till bevarandet av den bio- logiska mångfalden. Enligt direktivet måste djurparker ha ett tydligt naturvårdssyfte, utbildningssyfte och samarbete med andra natur- vårdsorganisationer och myndigheter. I artskyddsförordningen är det punkterna 1 och 2 i 49 § artskyddsförordningen som ska säker- ställa att kraven enligt direktivet uppfylls. Punkterna 3–6 i 49 § är också införda med stöd av direktivet, men dessa punkter är också implementerade i djurskyddsreglerna. Samma regler i direktivet är alltså implementerat två gånger i svensk lagstiftning.

Utredningen bedömer att det inte finns något skäl till att samma prövning ska göras två gånger enligt olika regelverk. Att ta bort den dubbelreglering som i dag förekommer i djurparksprövningen inne- bär att resurser frigörs, beslut och villkor gentemot verksamhetsut-

2193 kap. 6 § djurskyddsförordning (2019:66).

220Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker.

1326

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

övaren blir tydligare och tillsynsarbetet för länsstyrelsens artskydds- handläggare förenklas. Utredningen föreslår därmed att punkterna 3–6 i 49 § artskyddsförordningen ska tas bort.

Tabell 14.2 Sveriges implementering av zoo-direktivet (Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker)

EU:s zoo-	Innehåll	Artskyddsförordningen	Djurskyddsbestämmelser
direktiv		(Naturvårdsverket)	(Jordbruksverket)

Artikel 1	Mål: att skydda vilda
	djurarter och bevara den
	biologiska mångfalden
	samt stärka djurparkers roll
	i att bevara den biologiska
	mångfalden

Artikel 2	Definition av ”djurpark”

Artikel 2	Verksamheter som inte
	definieras som djurparker

Artikel 3	Krav på djurparker:
strecksats 1	forskning
Artikel 3	Krav på djurparker:
strecksats 2	information till allmänheten
Artikel 3	Krav på djurparker: bra
strecksats 3	djurhållning, hög standard
	på skötsel, kurativ vård
	samt näringstillförsel

Artikel 3	Krav på djurparker: för-
strecksats 4	hindra rymningar och ohyra
(saknas)

Artikel 3	Krav på djurparker:
strecksats 5	förteckning över djuren
Artikel 4	Tillståndsprövning:
punkt 1	tillstånd krävs

Artikel 4	Tillståndsprövning:
punkt 2	tillstånd ska finnas innan
	nya djurparker öppnas för
	allmänheten
	Tillståndsprövning:
	lämplighetsprövning av
	ansvarig

	Tillståndsprövning

2 § punkt 9		1 kap. 4 § djurskyddsföreskrift
		L108 (SJVFS 2019:29)
43	§: undantag från krav	1 kap. 46 § djurskyddsföreskrift
på tillstånd 45 §:		L108 (SJVFS 2019:29): dispens
dispens från krav på		från bestämmelserna i
tillstånd		föreskriften
49	§ punkt 1

49	§ punkt 2

49	§ punkt 3, 4 och 5	Djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS
		2019:29) i sin helhet

49	§ punkt 6	1 kap. 22 § djurskyddsföreskrift
		L108 (SJVFS 2019:29)
49	§ punkt 7: förhindra	1 kap. 43 § djurskyddsföreskrift
spridning av smittsamma		L108 (SJVFS 2019:29) samt
sjukdomar		andra regler om smittspridning

51 och 52 §§		1 kap. 10 § djurskyddsföreskrift
		L108 (SJVFS 2019:29)
40	§: förbud mot att utan	3 kap. 6 § djurskydds-
tillstånd förevisa djur av		förordningen (2019:66)
vilda arter i en djurpark
40	§: förbud mot att utan	3 kap. 6 § djurskydds-
tillstånd förevisa djur av		förordningen (2019:66)
vilda arter i en djurpark

46	§: personligt tillstånd,	1 kap. 8 § djurskyddsföreskrift
lämplighet221, lämplig		L108 (SJVFS 2019:29)
lokal
47	§: Länsstyrelsen	1 kap. 6 § djurskyddsföreskrift
prövar, avser fysisk eller		L108 (SJVFS 2019:29)
juridisk person

221Formuleringarna i artskyddsförordningen resp. SJVFS är inte helt identiska, SJVFS täcker inte in att den som ansvarar för hela verksamheten ska vara lämplig, endast den som är ansvarig för djurhållningen.

1327

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

EU:s zoo-	Innehåll	Artskyddsförordningen	Djurskyddsbestämmelser
direktiv		(Naturvårdsverket)	(Jordbruksverket)

	Tillståndsprövning	47a §: beslut inom 6
		månader
	Tillståndsprövning	48 §: lokal ska anges,	1 kap. 6 § djurskyddsföreskrift
		villkor kan ställas	L108 (SJVFS 2019:29)
	Tillståndsprövning	49 §: godkännande enl.	3 kap. 6 § djurskydds-
		djurskydd krävs	förordningen (2019:66)
	Tillståndsprövning	49a §: återinförande i
		naturen

Artikel 4	Tillsyn	59 §: regelbunden	(ej utrett)
punkt 3		inspektion
Artikel 4	Tillståndsprövning:	50 §: Länsstyrelsen ska	1 kap. 7 § djurskyddsföreskrift
punkt 4	Inspektion inför tillstånds-	bedöma om villkor kan	L108 (SJVFS 2019:29)
	prövning	uppfyllas

Artikel 4	Om en djurpark inte har	42 §: stängs för	3 kap. 6 § djurskydds-
punkt 5	något tillstånd ska den	allmänheten	förordningen (2019:66)
	stängas

Artikel 5	De krav som ställs i artikel 4
	ska inte gälla om MS kan
	visa att direktivets syfte
	och krav enligt artikel 3 är
	uppfyllda på motsvarande
	sätt.

Artikel 6	När en djurpark stängs ska
	djuren behandlas på ett
	sätt som är förenligt med
	den biologiska mångfalden
Artikel 7	Behörig myndighet ska
	utses i varje medlemsstat
Artikel 8	Påföljder: ska vara
	effektiva, proportionella och
	avskräckande

Artikel 9	Genomförande: senast 9
	april 2002
Artikel 10	Ikraftträdande
Artikel 11	Direktivet riktar sig till
	medlemsstaterna
EU:s zoo-	Innehåll
direktiv

(ej tillämpligt i Sverige)

41 §

(utredningen har inte	(utredningen har inte påträffat
påträffat något beslut)	något beslut)
55 § och 57 § om	(ej utrett)
återkallelse av tillstånd,
straffbestämmelser finns
i 29 kap. miljöbalken

Artskyddsförordningen Djurskyddsbestämmelser

(Naturvårdsverket) (Jordbruksverket)

1328

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.31Förslag: Ansvar för artskydd införs i instruktion för Jordbruksverket och Naturvårdsverket

Utredningens förslag: Ansvaret för artskydd skrivs in i Natur- vårdsverkets och Jordbruksverkets instruktioner.

14.31.1 Problembeskrivning

Samverkan på nationell nivå gällande artskydd sker i dag främst inom den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA), där alla be- rörda myndigheter ingår. Jordbruksverket administrerar gruppen, som därutöver omfattar Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndig- heten, Naturhistoriska riksmuseet, Polismyndigheten/NOA, Tullver- ket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt represen- tanter för länsstyrelserna. Myndigheternas olika roller inom artskyddet beskrivs i Jordbruksverkets rapporter om artskyddsbrottslighet från 2016 och 2019.

Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en befintlig arbetsuppgift i samtliga berörda myndigheters verksamheter, men också att det varierar i vilken mån myndigheterna prioriterar sam- verkan gällande artskyddsbrottslighet. Detta medför emellanåt att övriga myndigheters arbetsuppgifter gällande artskydd försvåras, när andra myndigheter inte medverkar i tillräcklig utsträckning.

Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket, Naturvårds- verket samt Havs- och vattenmyndigheten. Detta bedöms vara en av orsakerna till att verksamheten är lågt prioriterad hos vissa myndig- heter. För att säkerställa att arbetet med artskydd utförs effektivt och statens resurser nyttjas på bästa sätt måste myndigheterna arbeta, samverka och prioritera utifrån tydliga uppdrag och en gemensam, nationell ambitionsnivå och riskanalys.

När det gäller Tullverket, Kustbevakningen och Åklagarmyndig- heten bedömer utredningen att deras verksamhet är så övergripande att det inte är motiverat att särskilt skriva in artskyddet i respektive instruktion. Detsamma gäller för Polismyndigheten, som dessutom redan har en utpekad enhet inom den nationella operativa avdelningen med ansvar för artskyddsbrottslighet. I Havs- och vattenmyndig-

1329

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

hetens instruktion finns artskyddet redan inskrivet, liksom det i vidare bemärkelse ingår i länsstyrelsernas och Naturhistoriska riksmuseets instruktioner. Vad gäller Jordbruksverket och Naturvårdsverket, som båda har centrala roller för artskyddet i Sverige, nämns dock inte artskyddet i instruktionerna, trots att dessa är ganska detaljerade. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utred- ningen därför att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruk- tioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas upp- drag gällande artskydd.

14.31.2 Jordbruksverkets instruktion

Jordbruksverket är svensk administrativ myndighet enligt CITES- konventionen, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissio- nens förordning (EG) nr 865/2006, och har därmed ett uttalat ansvar för genomförandet av regelverk kopplade till handel med hotade arter. Myndigheten hanterar alla import-, export och reexporttill- stånd för handel till och från Sverige med CITES-listade arter och prövar alla ansökningar om CITES-tillstånd för handel med enskilda A-listade exemplar. Jordbruksverket får också, som enda myndighet i Sverige, meddela föreskrifter för verkställighet av EU:s båda CITES- förordningar 338/97 och 865/2006, men också för verkställighet av artskyddsförordningen i stort. Hittills har myndigheten inte utnyttjat möjligheten att utfärda föreskrifter för att stärka arbetet mot art- skyddsbrott i Sverige.

De av Jordbruksverkets uppgifter som kan kopplas till artskydd enligt myndighetens instruktion222 är allmänt hållna, främst att myn- digheten ska arbeta för en hållbar utveckling (1 §), bidra till att säker- ställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur i enlighet med vad som framgår av svenska författ- ningar och EU-bestämmelser, säkerställa ett gott djurskydd, före- bygga spridning av och bekämpa växtskadegörare (3 §), samt verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling (4 §).

Utredningen konstaterar att Jordbruksverket har en central roll i arbetet mot illegal handel med hotade arter i Sverige, men ändå sak-

222Förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

1330

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

nas hänvisning till detta uppdrag i myndighetens instruktion, och myndigheten har inte tillämpat sitt omfattande bemyndigande för att driva artskyddsarbetet framåt. För att förtydliga myndighetens viktiga roll för artskyddet i Sverige föreslår utredningen att en ny punkt 4 läggs till i 4 § i Jordbruksverkets instruktion, där det framgår att myndigheten ska verka för skydd av arter, nationellt och inter- nationellt, gällande handel med vilda arter av växter och djur.

14.31.3 Naturvårdsverkets instruktion

Naturvårdsverket är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade om- råde, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Myndigheten har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.223

Enligt instruktionen ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsom- råde särskilt ansvara för en rad uppgifter som kan kopplas till art- skyddet, som exempelvis central tillsynsvägledning (3 § punkt 1), samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt till- synsarbete (3 § punkt 2), utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning (3 § punkt 7), göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter allmänheten och andra berörda (3 § punkt 11), med mera. Vidare ska Naturvårds- verket delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt (4 §). Tillsyns- och föreskriftrådet inom Naturvårdsverket ska bland annat identifiera behov av samsyn och samverkan och vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan.

Naturvårdsverket är svensk vetenskapliga myndighet enligt CITES- konventionen, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissio- nens förordning (EG) nr 865/2006, vilket framgår av 68 §. Havs- och vattenmyndigheten ska som vetenskaplig myndighet bistå Natur- vårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön.

Utredningen konstaterar att Naturvårdsverket har en central roll som nationell myndighet med ansvar för både fridlysningsfrågor och den vetenskapliga sidan av handel med hotade arter. För att förtyd- liga myndighetens centrala roll för artskyddet i Sverige föreslår ut-

2231 § förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

1331

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

redningen att två nya punkter läggs till i instruktionens 4 §, där det framgår att Naturvårdsverket ska:

•23. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter i terrestra miljöer,

•24. verka för skydd av arter, nationellt och internationellt gäl- lande handel med vilda växter och djur.

14.31.4 Havs- och vattenmyndigheten

Enligt instruktionen är Havs- och vattenmyndigheten förvaltnings- myndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav (1 §) och myndig- heten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en håll- bar förvaltning av fiskeresurserna (2 §).224

Myndigheten är biträdande vetenskaplig myndighet för CITES- frågor i Sverige, enligt 68 § artskyddsförordningen, samt ansvarar för bestämmelser om fredning av vattenlevande arter enligt EU:s livs- miljödirektiv och andra internationella åtaganden gällande artskyddet.

Hav- och vattenmyndighetens instruktion anger i 5 §, punkten 7, att myndigheten särskild ska ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav inom sitt ansvarsområde. Därmed anser utredningen att myndighetens ansvar för artskyddet framgår tydligt av instruktionen och att ytterligare förtydligande inte behövs.

14.31.5 Tullverket

Tullverket har inte något uttalat uppdrag att arbeta med miljö- eller artskyddsfrågor i sin instruktion. Myndigheten ska övervaka och kon- trollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs (2 §), förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor (3 §) samt delta i det myndig- hetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brotts- ligheten (4 §).225

224Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

225Förordning (2016:1332) med instruktion för Tullverket.

1332

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Utredningen konstaterar att Tullverkets instruktion är övergri- pande och genom verksamhetens karaktär omfattar många olika spe- cifika varuflöden. Artskyddet ingår som en del i de uppgifter Tull- verket ska utföra, men utredningen bedömer att det inte är rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet, bland många andra frågor som myndigheten hanterar. Utredningen föreslår därmed ingen änd- ring av Tullverkets instruktion.

14.31.6 Polismyndigheten/NOA

Miljö- och artskyddsfrågor nämns inte specifikt i Polismyndighetens instruktion, som är övergripande till sin karaktär.226

Utredningen konstaterar dock att artskyddsbrott ingår som en specifik del av verksamheten vid Polismyndighetens nationella opera- tiva avdelning (NOA). Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Polismyndighetens instruktion.

14.31.7 Kustbevakningen

Kustbevakningen har enligt sin instruktion som främsta uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss.227

Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en del i Kust- bevakningens verksamhet. Myndighetens instruktion är dock över- gripande och genom att verksamheten omfattar så många olika spe- cifika delar är det inte rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet. Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Kustbevakningens instruktion.

14.31.8 Åklagarmyndigheten/REMA

Åklagarmyndigheten ska enligt sin instruktion se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet, tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i utförandet av sina uppgifter, och delta i

226Förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

227Förordning /2019:84) med instruktion för Kustbevakningen.

1333

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organise- rade brottsligheten (2 §).228

Utredningen konstaterar att artskyddsbrottslighet ingår som en del i Åklagarmyndighetens verksamhet. Myndighetens instruktion är dock övergripande och genom att verksamheten omfattar så många olika specifika delar är det inte rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet. Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Åklagar- myndighetens instruktion.

14.31.9 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska enligt sin gemensamma instruktion verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås (6 §). Av instruktionen framgår också att länsstyrelsen har uppgifter i fråga om naturvård samt miljö- och hälso- skydd (3 § punkten 9).229

Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en del i natur- vården, och bedömer därmed att det inte behövs något ytterligare för- tydligande av länsstyrelsernas ansvar för artskyddet i instruktionen.

14.31.10Naturhistoriska riksmuseet

Naturhistoriska riksmuseet är både Sveriges största museum och en statlig myndighet. Museet har till uppgift att främja intresset för och kunskapen och forskningen om universums, jordens och livets uppbyggnad och utveckling, biologisk mångfald, människans biologi samt miljö och landskap (1 §). Myndigheten ska särskilt bistå andra myndigheter i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde (2 § punkt 5) och verka för ökad kunskap grundad på forskning och samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och för- medla kunskap inom sitt verksamhetsområde (2 § punkt 6).230

Utredningen konstaterar att biologisk mångfald redan är en cen- tral del av museets verksamhet, och anser därmed att det inte behövs något ytterligare förtydligande i instruktionen.

228Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten.

229Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

230Förordning (2007:1176) med instruktion för Naturhistoriska riksmuseet.

1334

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

14.32Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker

Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs om förbud mot att sälja djur från djurparker till privatpersoner. Länsstyrelsen ska kunna medge dispens för sådan försäljning i vissa fall.

Utredningen konstaterar att det har förekommit att levande eller döda djurparksdjur säljs, skänks eller lånas ut till privatpersoner. Det kan vara problematiskt ur flera perspektiv, bland annat vad gäller:

•smittskydd, eftersom djuren kan bära med sig smitta både från och till djurparken,

•djurskydd, bland annat eftersom privatpersoner enligt djurskydds- reglerna inte får hålla apor eller rovdjur,

•CITES-reglerna, exempelvis måste levande A-listade djur förva- ras i en godkänd anläggning och får inte flyttas utan tillstånd, samt

•bevarandeperspektiv, då handel med exotiska djur underhåller en efterfrågan på dessa djur, exempelvis försäljning av tigerskinn från avlivade djurparksdjur.

Utredningen föreslår att en bestämmelse införs som begränsar djur- parkers möjlighet att sälja eller på annat sätt överlämna levande eller döda djur till andra än djurparker med tillstånd. Länsstyrelsen ska i det enskilda fallen kunna bevilja dispens om det finns särskilda skäl.

1335

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

14.33Förslag: Samla information om regler för handel med monterade djur

Utredningens förslag: Naturvårdsverket och Jordbruksverket ska få i uppdrag att gemensamt utforma och samla tydlig, lätt- begriplig och sökbar information om vilka regler som gäller för monterade fåglar, däggdjur inklusive jakttroféer, samt övriga pre- parerade djur som exempelvis reptiler, fiskar och insekter, så att befintliga regelverk tydliggörs.

Uppdraget bör även omfatta tydlig information om hur mon- terade djur bör hanteras när de ska kasseras.

Jordbruksverkets uppdrag bör inkludera en översyn och rät- telse av myndighetens e-tjänst om ansökan om CITES-intyg, gäl- lande krav på dokumentation från sökanden för kommersiella aktiviteter med monterade fåglar.

Problem med befintlig lagstiftning

Utredningen konstaterar att Jordbruksverkets förslag att se över och förtydliga lagstiftningen gällande handel med monterade (uppstop- pade) vilda fåglar är omfattande och inte innehåller några närmare beskrivningar av vad som är problematiskt med den nuvarande lag- stiftningen.231 Att utreda detta har inte varit möjligt inom den tids- ram som stått till förfogande för nuvarande utredning. Utredningen föreslår därför att de berörda myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårdsverket ges ett uppdrag i respektive regleringsbrev att gemen- samt samla tydlig, lättbegriplig och sökbar information om vilka reg- ler som gäller för monterade fåglar, däggdjur och övriga preparerade djur, inklusive jakttroféer, så att befintligt regelverk tydliggörs. Upp- draget bör även omfatta tydlig information om hur monterade djur ska hanteras när de ska kasseras.

Jordbruksverkets uppdrag bör inkludera en rättelse av myndig- hetens e-tjänst om ansökan om CITES-intyg för kommersiella akti- viteter med monterade fåglar, där krav på intyg från Naturvårds- verket om överlåtelse av fåglar endast gäller arter som tillfaller staten (även kallat statens vilt). E-tjänsten innehåller ett fel som innebär att alla som söker CITES-intyg för kommersiella aktiviteter med en

231Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, 9 e.

1336

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

monterad fågel uppmanas att först skaffa ett intyg om överlåtelse av statens vilt från Naturvårdsverket. Eftersom Naturvårdsverket endast kan utfärda sådana intyg om överlåtelse för arter som faktiskt ska tillfalla staten, tvingas många personer kontakta myndigheten i onö- dan, när deras ansökan inte gäller en fågel av en art som tillfaller sta- ten. Tjänsten innehåller även brister gällande vilken dokumentation som krävs av sökanden, varför den bör ses över även i den delen.

Utredningen ser inga möjligheter att inom ramen för denna ut- redning se över och föreslå förändringar i det nuvarande regelverket gällande monterade djur utöver de eventuella frågor som kan om- fattas av andra delar av utredningen.

Eftersom prepareringen är en form av konservering finns det upp- stoppade djur bevarade sedan mycket lång tid tillbaka. Djuren har tjänat som prydnader men också som studieobjekt vid forskning och utbildning. Det är främst däggdjur och fåglar som har bevarats på detta sätt, men även insekter, reptiler och fiskar förekommer som preparerade föremål. Äldre monterade djur kan ha preparerats med hälsovådliga ämnen som DDT och arsenik och ska därför alltid han- teras försiktigt. Syftet med att använda giftiga ämnen vid preparering är främst att förhindra angrepp av insekter och skadedjur som äter päls, fjädrar, skinn, etc.

Regelverken har ändrats under tidens gång och vissa bestämmel- ser ska bara tillämpas för relativt nytillverkade föremål. Vid bedöm- ning av vilka regler som gäller för uppstoppade djur är det alltså cen- tralt att veta när djuret avlivades och när prepareringen gjordes. Ibland har gamla föremål restaurerats för att se fräschare ut men det förekommer också att nyligen avlivade djur prepareras för att se äldre ut.

Monterade djur förekommer emellanåt i annonser för försäljning, i vissa fall olagligt. Det kan nog antas att olaglig annonsering sker av okunskap, men eftersom monterade djur kan vara eftertraktade och inbringa ganska stora summor är det också troligt att det förekom- mer annonsering och försäljning, trots att parterna känner till att det kan vara olagligt. Det är dock inte helt lätt för exempelvis en privat- person, försäljare av begagnade varor eller förmedlare av sådana för- säljningar, att ta reda på om ett monterat djur är lagligt att handla med eller ej. Lagligheten och hur djuret kan hanteras påverkas av en mängd faktorer såsom bland annat innehåll av hälsovådliga och miljö-

1337

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

farliga ämnen, smittskydd, nationella och internationella regler om skydd av arter och rätten till djuret.

Sammantaget konstaterar utredningen att regelverket är svår- överskådligt, och bedömer därmed att berörda myndigheter ska få i uppdrag att sammanställa information på ett lättillgängligt och över- skådligt sätt.

14.34Förslag: Ta fram handlingsplan gällande artskydd och artskyddsbrottslighet

Utredningens förslag: De myndigheter som ingår i den natio-

nella operativa gruppen för artskydd (NOGA): Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndig- heten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/ REMA samt representanter för länsstyrelserna, ska i reglerings- brev få i uppdrag att ta fram en gemensam handlingsplan med syfte att bedöma risker, utvärdera, förankra och fastställa natio- nella prioriteringar gällande artskydd och artskyddsbrottslighet.

Uppdraget ska administreras och samordnas av Jordbruksverket

isamråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten.

Handlingsplanen ska avse en period om tre år med genom- förande från och med verksamhetsåret 2023. Handlingsplanen ska därefter revideras löpande med tre års mellanrum.

Förslaget ingår i Jordbruksverkets rapport från 2019, där också ett förslag ingår att samla alla berörda myndigheter till en permanent grupp med tydligt uppdrag, mandat och finansiering.232

Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av att sam- ordna och effektivisera myndigheternas arbete med artskydd och artskyddsbrottslighet. Därmed bör alla berörda myndigheter få i upp- drag att ta fram en gemensam handlingsplan för arbetet under tre år framåt, från och med verksamhetsåret 2023. Handlingsplanen ska därefter revideras löpande med tre års mellanrum.

Utredningen konstaterar att de myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för art-

232Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott.

1338

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

skydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/ NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra upp- drag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för fram- åtsyftande planering.

Handlingsplanen bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effektivisera myn- digheternas insatser gällande artskydd. En handlingsplan ska också kunna ligga till grund för myndigheternas budgetäskanden under de verksamhetsår som planen omfattar.

14.35Förslag: Jordbruksverket ska ta fram en genomförandeplan för registrering av CITES-djur

Utredningens förslag: Jordbruksverket får i uppdrag att i samråd med de myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA) ta fram ett konkret förslag och genom- förandeplan för införande av ett nationellt register för levande exemplar av A- och B-listade djur. I uppdraget ska ingå att

•beskriva metoder för individuell märkning,

•analysera konsekvenserna av att planen genomförs, inklusive kostnader och möjlig finansiering,

•analysera om alla djurslag ska registreras eller bara vissa och

•beskriva vad som händer med ett djur när ägaren dör.

Växter bör inte omfattas av krav på registrering eftersom det inte är praktiskt möjligt att märka enskilda exemplar.

1339

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Utredningen konstaterar att det finns starka skäl att införa ett svenskt register för A- och B-listade CITES-djur, men också att ett register skulle innebära stora kostnader för staten, både i uppbygg- nadsskedet och den påföljande löpande registervården. Utredningen bedömer dock att ett register skulle vara av så stort värde för före- byggande av artskyddsbrottslighet i Sverige, och indirekt även i andra länder, att förslaget bör tas ett steg närmare förverkligande. Utred- ningen bedömer att Jordbruksverket är den enda lämpliga myndig- heten för uppdraget, med hänsyn till att det är Sveriges administra- tiva CITES-myndighet. Därmed bör Jordbruksverket bör få i uppdrag att ta fram ett konkret förslag som regeringen kan ta ställning till.

Jordbruksverket beskriver i sina rapporter om artskyddsbrotts- lighet hur tillsynen i Sverige försvåras av att enskilda CITES-listade exemplar som förekommer i handeln inte kan identifieras med säker- het. Därmed är det ofta omöjligt för tillsynsmyndigheten att avgöra om exemplaret är lagligt eller inte.

CITES-konventionen förutsätter att konventionens parter kan spåra den lagliga bakgrunden för alla exemplar som förekommer i handeln. Den som säljer ett A- eller B-listat exemplar ska alltid kunna visa att djuret eller växten har lagligt ursprung. Detta gör att exem- pelvis en djurägare måste kunna redovisa export- och importtillstånd eller dokumentation från flera generationers fångenskapsuppföd- ning: var djuret är fött, vilket föräldramaterial som använts och var avelsmaterialet kommer ifrån.

EU har de senaste åren inom ramen för EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter betonat vikten av att det finns dokumentation som styrker laglig bakgrund för de exemplar som finns inom EU.233 Eftersom EU är en stor marknad blir det sär- skilt viktigt att man kan följa individerna i samband med handel, oav- sett var de är lokaliserade inom EU. Den inre marknaden gör att om ett CITES A- eller B-listat djur eller en växt smugglas till EU och sedan används för avel/förökning, eller säljs till ett annat EU-land, kan bakgrunden ofta inte styrkas.

Flera medlemsstater inom EU har i dag krav på registrering av CITES A- och B-listade djur. De argument som talar för införandet av ett nationellt och samordnat register är:

233Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, av- snitt 3.3.2.

1340

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

•effektivare tillsyn och handläggning

•underlättad handel med lagliga djur

•kvalitetssäkring av märkningskrav

•kontinuitet i registerhantering.

Redan i dag måste alla zoobutiker redovisa varje CITES-listat exem- plar som hanteras i verksamheten. Förteckningen ska finnas tillgäng- lig för myndighetskontroll i samband med tillsynsbesök, och en full- ständig lista över alla exemplar som har kommit in till verksamheten och alla som har lämnat den ska skickas till länsstyrelsen varje år.

För att ett register ska få avsedd verkan måste det kombineras med märkning av de registrerade exemplaren, så att det är möjligt att identifiera varje enskild individ. Märkningen är nödvändig för att det ska vara möjligt att bedriva tillsyn och kontrollera de uppgifter som lämnas av djurhållaren. I praktiken är det bara möjligt att märka djur, inte växter, men inte heller alla djur kan märkas med de metoder som finns tillgängliga i dagsläget. Vissa arter är för små eller för känsliga för märkning med ringar eller chip, som exempelvis pilgiftsgrodor (B-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97). Fotografering kan användas för vissa djurslag, till exempel sköldpaddor. Tekniken utvecklas dock snabbt och nya metoder kan bli tillgängliga framöver, exempelvis mindre chip eller förbättrade DNA-analyser. Vilka märk- ningsmetoder som är möjliga och lämpliga att använda för olika djur- slag måste alltså uppdateras löpande för att hålla jämna steg med tek- nikutvecklingen och för att motverka fusk. I samband med att ett register utreds närmare måste alltså även möjliga märkningsmetoder kartläggas.

Det som talar emot ett register är den administrativa börda det kommer att medföra för ansvariga myndigheter, men också för olika verksamheter och privatpersoner, samt i vilken mån det är möjligt att individmärka exemplar. Jordbruksverket redovisar i sin rapport 2019 en konsekvensanalys av vad införandet av ett register skulle kunna innebära i form av kostnader i tid och resurser för myndigheter och djurhållare. Analysen är dock översiktlig och en fördjupad analys bör göras i samband med att ett konkret förslag till register tas fram. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket får i uppdrag att ta fram en konkret plan före genomförandet av ett sådant register. Ut-

1341

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

redningen bedömer att en halv årsarbetskraft behövs som resursför- stärkning för att Jordbruksverket ska kunna genomföra uppdraget.

14.36Förslag: Säkerställ resurser för internationell medverkan gällande CITES

Utredningens förslag: Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att för Sveriges räk- ning aktivt delta i det internationella arbetet gällande CITES- konventionen, både inom EU och globalt. Detta ska ske genom deltagande i arbetsgrupper och kommittéer samt gemensamma insatser koordinerade av Europol/Interpol samt Internationella och/eller EU-utredningsgrupper.

I uppdraget ingår att ta fram rutiner för att effektivisera de nationella myndigheternas samverkan.

Myndigheterna ska också samverka med SIDA för att stärka stödet till insatsområden som är viktiga för artskyddet inter- nationellt.

För att Sverige ska kunna medverka aktivt i internationella sammanhang föreslår utredningen att en halv årsarbetskraft ska öronmärkas för internationellt CITES-arbete på vardera Jord- bruksverket och Naturvårdsverket, utöver befintliga resurser.

Polismyndigheten och Tullverket föreslås få förstärkta resur- ser med en halv årsarbetskraft vardera för arbete med artskydds- brottslighet, internationell samverkan samt ökad samverkan natio- nellt. Tullverkets resursförstärkning ska även bidra med intern kunskapsförsörjning samt effektivisering av rutiner.

Sveriges arbete med artskydd och tillsyn för att motverka artskydds- brott behöver stärkas genom en mer aktiv medverkan i olika internatio- nella sammanhang som gäller CITES-konventionen, EU-kommissio- nens arbete med artskydd och artskyddsbrottslighet, polissamarbeten inom Interpol och Europol, tillsynssamverkan inom IMPEL, med mera. Om Sverige inte prioriterar medverkan i det internationella arbetet finns inte heller någon möjlighet att påverka detta arbete.

De myndigheter som främst bör medverka i det internationella samarbetet om artskydd är Jordbruksverket, som är administrativ CITES-myndighet i Sverige, Naturvårdsverket och Havs- och vatten-

1342

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

myndigheten som vetenskapliga CITES-myndigheter samt Polismyn- digheten och Tullverket. Utredningen föreslår en förstärkning av resurserna för detta på Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsver- ket och Jordbruksverket samt på några av de andra berörda nationella myndigheterna. Polismyndigheten föreslås få en halv årsarbetskraft för spaning och internationell medverkan gällande artskyddsbrotts- lighet. Tullverket föreslås få en halv årsarbetskraft för samverkan med övriga myndigheter, medverkan i internationella sammanhang gällande artskydd samt utveckling av intern kunskapsförsörjning och effektivisering av rutiner.

Det är centralt att Sveriges medverkan internationellt omsätts nationellt så att den kunskap som inhämtas kommer andra nationella och regionala myndigheter till del. Svensk medverkan måste alltså vara dubbelriktad – Sverige ska verka för att tillföra kunskap och på- verka i internationella processer, men också nyttiggöra internatio- nell kunskap i konkret verksamhet på hemmaplan.

14.37Förslag: Regler om pälsproduktion i 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och flyttas

Utredningens förslag: Bestämmelserna som gäller pälsproduk- tion upphävs i artskyddsförordningen och hanteras i jaktförord- ningen och på föreskriftsnivå.

Bestämmelserna i 37–39 §§ artskyddsförordningen avser anläggningar för hållande av djur för pälsproduktion. De beskriver hur sådana djur ska hållas instängda. I 38 § meddelas detaljerade bestämmelser för hur stängsel ska utformas.

Utredningen bedömer att bestämmelserna inte i första hand berör artskyddet och att de därför med fördel kan placeras i annan lagstift- ning. De djur som främst berörs av bestämmelserna är mink. Efter- som mink är en art som förekommer vilt i Nordamerika ska min- karna därmed betraktas som vilda djur i jaktlagens mening

Andra regler om hägn för vilda djur finns i 41 a § jaktförord- ningen. Liknande föreskrifter och allmänna råd om hägns utform- ning, materialval, användning av nät och tråd, avstånd mellan trådar i nätstängsel, med mera, finns i Naturvårdsverkets föreskrifter och

1343

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

allmänna råd om vilthägn och inhägnader för handelsträdgårdar

m.m.för att förebygga skador av hare (NFS 2002:20). Utredningen föreslår att artskyddsförordningens 37 § upphävs,

då den innefattas i 41 a § 3 st. jaktförordningen, där det anges att vilt i vilthägn eller liknande anläggning ska hållas betryggande instängt i enlighet med föreskrifter som meddelas av Naturvårdsverket. Ut- redningen föreslår vidare att 38 § artskyddsförordningen upphävs och att kompletterande föreskrifter vid behov meddelas av Natur- vårdsverket. I 42 § jaktförordningen finns bemyndigande för Natur- vårdsverket att meddela nödvändiga föreskrifter. Även 39 § föreslås upphävas och införas som en ny paragraf i jaktförordningen. Vi be- dömer att den föreslagna bestämmelsen inte påverkar tillämpningen av jaktlagstiftningen i enlighet med den begränsning som utredningens direktiv medför.

14.38Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens förslag

Tabell 14.3 Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens förslag

Mål i EU.s	SJV-nr 2016	SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
handlingsplan mot		2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
olaglig handel med			återkom 2019)	utredningen
vilda djur och växter				eller åtgärd
Mål 2.2 punkt 15	4.2.1	1	Regeringen bör tydliggöra myndigheternas	Förslag 14.31
	4.2.4		uppdrag med avseende på arbetet mot
	5.2.1		illegal handel med vilda djur och växter i
	5.2.1		respektive myndighets instruktion
	5.2.2		respektive myndighets instruktion
	5.2.2
Mål 2.2 punkt 15	4.2.2	2	Den nationella operativa gruppen för	Förslag 14.34
och 18			artskyddssamverkan (NOGA) bör bli
			permanent och ges ett tydligare uppdrag,
			mandat och basfinansiering
Mål 2.2 punkt 15		2a	NOGA ska årligen ta fram en	Förslag 14.34
			myndighetsgemensam basfinansiering
Mål 2.1 punkt 12		2b	NOGA ska regelbundet bedöma risker,	Förslag 14.34
Mål 2.2 punkt 15			utvärdera, förändra och fastställa
			nationella prioriteringar
Mål 2.2 punkt 15		2c	NOGA ska initiera nya projekt på nationell	Förslag 14.34
			nivå
Mål 2.2 punkt 18	4.2.3	3	Myndigheter som arbetar regionalt bör	Myndighets
			utveckla anpassade samverkansformer på	ansvar
			regional nivå mellan berörda myndigheter

1344

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Mål i EU.s	SJV-nr 2016 SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
handlingsplan mot	2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
olaglig handel med		återkom 2019)	utredningen
vilda djur och växter			eller åtgärd

Mål 1.1	4.2.5	4 (20)
Mål 1.3	4.2.6
Mål 3.2	4.2.8

Information till allmänheten om regelverk		Myndighets
m.m. avseende illegal handel med hotade		ansvar

arter bör samordnas mellan Naturvårds- verket och Jordbruksverket. Projekt kan t.ex. bedrivas inom ramen för Miljösam- verkan Sverige (MSS).

Mål 1.1	4.2.5 5 (20)
Mål 1.3 punkt 6 o 7	4.2.6
Mål 3.2	4.2.8

De utpekade CITES-myndigheterna bör	Myndighets
informera och samarbeta med intresse-	ansvar
organisationer i syfte att motverka illegal
handel med hotade arter och främja
hållbar handel.

Mål 1.1	4.2.5	6 (20)
Mål 1.3 punkt 6 o 7	4.2.6
Mål 3.2	4.2.8

De utpekade CITES-myndigheterna bör		Myndighets
samarbeta med bland annat rese-		ansvar

branschen för att sprida information till turister, samt ta fram informations- material för placering på exempelvis Swedavias flygplatser.

Mål 1.2

Mål 2.1 punkt 13

4.2.14 7 Resurser bör säkerställas så att Sverige Förslag 14.36 kan bidra till internationell regelutform-

ning genom ett aktivt deltagande i arbetsgrupper och kommittéer.

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

4.3.4	8	Införliva i svensk lagstiftning de krav i	Förslag 14.19
		CITES-konventionen som i dag inte är	Se även avsnitt
		införlivade i EU-förordningarna, t.ex.	16.12.1
		förbud mot innehav av illegala exemplar.	16.12.2 och
			16.12.13

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

	9	Genomför en översyn av nuvarande lag-	Aktuell översyn
		stiftning. Nedan har SJV listat de delar i	av artskydds-
		lagstiftningen som bedöms angelägna att	förordningen
		ses över.

4.3.4	9a	Utred ifall brott mot hotade arter bör	Förslag 14.13-
		samordnas under miljöbalken.	19

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

4.3.2	9b	Utred om skadestånd till staten för	Förslag 14.20
		artskyddsbrott bör införas.

4.3.4	9c	Inför förbud i artskyddsförordningen mot	Förslag 14.14
		innehav av äggsamlingar.

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

4.3.4	9d	Inför förbud i artskyddsförordningen mot	Förslag 14.9
		import, export, reexport, förvaring, handel
		och transport av fågelägg av arter som
		lever vilt inom EU:s europeiska territorium.

4.3.4	9e	Se över och förtydliga lagstiftningen	Förslag 14.33
		gällande handel med monterade
		(uppstoppade) vilda fåglar.

1345

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter

SJV-nr 2016	SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
	2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
		återkom 2019)	utredningen
			eller åtgärd

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

4.3.4 9f Utred om det verksamhetstillstånd som Förslag 14.21 i dag krävs för att handla med levande

djur och växter tagna från naturen även bör täcka handel med vissa föremål och produkter.

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 1.1

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

4.3.4	9g	Inför sekretessbestämmelser som gör det	Förslag 14.26
		möjligt att i samband med ärendehand-	Se även avsnitt
		läggning och beslut sekretessbelägga	16.12.12
		vissa uppgifter som finns hos myndigheter,
		exempelvis uppgifter om arters geo-
		grafiska lokalisering samt personuppgifter
		till ägare av elfenben, jakttroféer, etc.

4.3.4	9h	Inför förbud mot innehav, transport, m.m.	Förslag 14.19
		av djur som har tagits eller exporterats	Se även avsnitt
		illegalt från tredje land samt möjlighet	16.12.1
		att ta olagliga exemplar i beslag. Detta är	16.12.2 och
		även en konsekvens av åtgärdsförslag 8.	16.12.13
4.3.4	9i	Utreda ifall Tullverket ska ges ökade	Förslag 14.24
		möjligheter att agera vid inre gräns.

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 15

	9j	Åtgärda påträffade fel i den svenska	Åtgärdat
		översättningen av (EG) nr 338/97 av den
		6 december 1996.
4.3.1	10	Utred möjligheten att upprätta ett	Förslag 14.35
		nationellt register över CITES A- och -
		B-listade levande djur, alternativt vissa
		CITES A- och B-listade levande djur.

Mål 2.1

Mål 2.2 punkt 17 o 18

Mål 2.3

Mål 2.2 punkt 17 o 18

Mål 2.3

Mål 2.1 punkt 13 Mål 2.2 punkt 17 o 18

Mål 2.3

4.3.1	10a	Utökade märkningskrav som omfattar alla	Förslag 14.35
		arter som ingår i ovan nämnda register
		(och som går att märka).
4.2.4	11	Utred lämplig organisation för ett för-	Förslag 14.27

4.2.7stärkt kompetensstöd till myndigheter och övriga intressenter.

4.2.4

12 Identifiera och erbjuda utbildning till

Förslag 14.27

4.2.7specifika yrkeskategorier som kan bidra till en effektivare tillsyn.

4.2.14 13 (23) Aktivt deltagande i utbildningar,	Förslag 14.36
seminarier m.m. på internationell nivå.

1346

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Mål i EU.s	SJV-nr 2016 SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
handlingsplan mot	2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
olaglig handel med		återkom 2019)	utredningen
vilda djur och växter			eller åtgärd

Mål 2.2 punkt 17 o 18

Mål 2.3

4.2.7 14 Initiera och stödja nätverk inomFörslag 14.27 yrkesgrupper, myndigheter och regioner

för utbyte av praktiska erfarenheter och avstämning, t.ex. genom att utvärdera möjligheten att utnyttja och öka tillgängligheten i befintliga virtuella samarbetsytor som Sharepoint.

Mål 2.1 punkt 12	4.2.7	15 CITES-myndigheterna bör förbättra	Se avsnitt
Mål 2.2 punkt 15	4.3.5	kunskapsbasen om kontroller, utred-	16.12.4

ningar, lagföring och rättsliga för- faranden när det gäller illegal handel med hotade arter.

Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 16

Mål 2.1 punkt 13 Mål 2.4

Mål 2.2 punkt 16

Mål 2.2 punkt 15

4.2.7	16	Koordinera statistikframtagande vad	Se avsnitt
4.3.5		gäller beslag, omhändertaganden,	16.12.4
		förverkanden och liknande från berörda
		CITES-myndigheter.
4.2.7	17	CITES-myndigheterna bör initiera ett	Förslag 14.34

4.3.5utvecklingsprojekt med syftet att ta fram anpassade metoder för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärders effekter inom CITES-området

4.2.14	18	Deltagande i gemensamma insatser	Förslag 14.36
		koordinerade av Europol/Interpol samt
		Internationella och/eller EU-utrednings-
		grupper (kräver ofta nationell samverkan
		för att delta).
4.3.4	19	Länsstyrelserna bör, för sitt arbete med	Se avsnitt
		tillsyn och tillståndsgivning, få infor-	16.12.8
		mation om företagsbot utdömda för
		miljöbrott. Detta skulle kunna åtgärdas
		med ett register enligt SOU 2016:82 En
		översyn av lagstiftningen om företagsbot .

4.2.5	20 (4,	World Wildlife Day – samarbete för att	Se avsnitt
4.2.6	5, 6)	bättre nå ut nationellt och uppmärk-	16.12.3
4.2.8		samma problematiken under en och
		samma dag.
4.2.7	21	Utvärdera befintliga digitala samarbets -	Förslag 14.27
		ytor och utred behovet av eventuella
		kompletteringar för att bygga upp en
		gemensam kunskapsbank och stärkt
		informationsutbyte.

Mål 1.4

Mål 2.4

Mål 3.1

Mål 3.2

Mål 1.2

Mål 1.4

Mål 2.4

Mål 3.1

Mål 3.2

22Finansiellt stöd ges till insatsområden som är särskilt angelägna för Sverige, i syfte att säkerställa ökad kapacitet att arbeta med artskydd globalt.

4.2.1423 (13) De utpekade CITES-myndigheterna bör förstärka samverkan med SIDA i utbildningssyfte (internationellt stöd).

4.2.9Rutiner för hantering av beslagtagna

4.3.4levande djur och växter

Förslag 14.34 och 14.36

Se även avsnitt 16.12.7

Förslag 14.34 och 14.36

Se även avsnitt 16.12.7

Myndighets ansvar

1347

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

SOU 2021:51

Mål i EU.s	SJV-nr 2016	SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
handlingsplan mot		2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
olaglig handel med			återkom 2019)	utredningen
vilda djur och växter				eller åtgärd

	4.2.9		Rutiner för artbestämning	Myndighets
				ansvar
	4.2.10		Krav på fysisk kontroll av samtliga CITES-	Se avsnitt
			exemplar som ska importeras eller expor-	16.12.6
			teras från/till tredje land bör ersättas
			med ett mål, t.ex. kontroll av 50 % av alla
			sändningar som uppges innehålla CITES
			eller annat som omfattas av artskydds-
			förordningen. Även transitfrakt bör
			kontrolleras. Postpaket som är låg-
			värdesförsändelser behöver i dagsläget
			inte klareras – ev. är en ändring på gång.
	4.2.11		Polismyndigheten, ny organisation. Det	Myndighets
			måste vara tydligt inom myndigheten att	ansvar
			det brottsförebyggande och brottsupp-
			täckande arbetet även avseende art-
			skyddsbrott är polisens ansvar och
			uppgift.
	4.2.12		Åklagarmyndigheten. Rutiner behöver	Se avsnitt
	4.2.13		skapas som säkerställer att alla	16.12.10
			artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare.
			Samordning bör säkerställa att
			miljöåklagare bedömer ärenden på ett
			liknande sätt.
	4.2.13		Domstolar. För att säkerställa han-	Se avsnitt
	4.2.12		teringen av artskyddsbrott föreslås att	16.12.9
			domstolsväsendet överväger om art-
			skyddsbrott (och andra miljöbrott) ska
			behandlas av domare utbildade på
			miljöbalken.
	5.2.1	(1)	Länsstyrelserna behöver förstärka	Förslag 11.13
	4.2.5		tillsynen av artskydd
Mål 1.1	5.2.1	(1)	Tillsyn på Internet	Förslag 11.13
Mål 2.1 punkt 10
Mål 1.1	5.2.1	(1)	Tillsyn över auktionsfirmor och on-line-	Förslag 11.13
Mål 2.1 punkt 10			auktioner på Internet
Mål 1.1	5.2.1	(1)	Tillsyn i naturen	Förslag 11.13
Mål 2.1 punkt 10
	5.2.1	(1)	Koncentration av tillsyn till färre	Förslag 11.13
			länsstyrelser
Mål 2.2	5.2.2	(1)	Tillsynsvägledning, ambitionsnivån	Förslag 14.27
			behöver höjas för att möta läns-
			styrelsernas behov
	5.2.3	(1)	Djurparker och tropikanläggningar.	Se avsnitt
			Prövning och tillsyn ställer stora krav på	14.29
			länsstyrelserna, stora och komplexa
			anläggningar.
	4.3.3		Snabbare process vid ansökan om CITES-	Myndighets
			intyg	ansvar
	4.3.4		Utöka handlingsutrymmet vid placering	Förslag 14.28
			av förverkade djur och växter.

1348

SOU 2021:51

Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott

Mål i EU.s	SJV-nr 2016	SJV-nr	Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019	Hänvisning
handlingsplan mot		2019	(eller 2016, i de fall förslagen inte	till avsnitt i
olaglig handel med			återkom 2019)	utredningen
vilda djur och växter				eller åtgärd

	4.3.4	(9g)	Vissa fridlysta och/eller hotade arter är	Se avsnitt
			mer utsatta för artskyddsbrott i naturen	16.12.12
			än andra på grund av deras kommersiella
			värde eller annat. Sekretessen för hotade
			arter är inte tillräcklig och bör ses över.
	4.3.4	(9g)	Brott i naturen som innebär insamling av	Ej övervägt, se
			till exempel fågelägg är både ett art-	kommitté-
			skyddsbrott och ett jaktbrott. Jaktlagstift-	direktiv
			ningen och artskyddslagstiftningen

behöver stödja varandra och ses som delar i samhällets arbete med förvaltning av naturresurser och vård av biologisk mångfald. Detsamma gäller övrig lagstiftning som berör artskyddet, dvs fiske-, timmer- och FLEGT-lagstiftning.

1349

15Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.1Konsekvensbeskrivningens två kapitel

Innevarande kapitel och nästa innehåller konsekvensbeskrivningar uppdelade mellan utredningens två huvudsakliga uppdrag. Den in- ledande delen av det här kapitlet är dock gemensamt för de båda kon- sekvensbeskrivningskapitlen.

15.1.1Konsekvensbeskrivningens innehåll

Vad en konsekvensutredning ska innehålla framgår av 6 § förord- ning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi kom- mer i konsekvensutredningen att huvudsakligen följa det upplägg som följer av bestämmelsen ifråga för varje deluppdrag.

Ett betänkande som innehåller förslag till nya eller förändrade regler ska innehålla bedömningar av förslagens konsekvenser. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av de problem som ska åtgärdas med förslagen, vilka alternativa lösningar som finns samt vilka effekter som kan uppstå om förslagen inte genomförs. Vidare ska beskrivningen bland annat innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen, vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför samt en bedömning av om regleringen överensstämmer med EU-rätten.

Av utredningsdirektiven följer vidare att vi ska beskriva konse- kvenserna av våra förslag ur ett miljömässigt, statsfinansiellt, sam- hällsekonomiskt, socialt och företagsmässigt perspektiv samt att det är angeläget att de åtgärder som föreslås utformas så att syftet med

1351

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

regelverket om artskydd uppnås. Samtidigt ska hänsyn tas till total- försvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anläggningar, som till exempel övnings- och skjutfält, och de administrativa och andra kostnader som åtgärderna medför för företag bli så små som möjligt. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska vi föreslå finansiering.

Nollalternativ och effekter respektive konsekvenser framgår i flera avseenden redan av bakgrundskapitlen och av våra övervägan- den i förslagskapitlen. De här två kapitlen ska därför ses som en kom- plettering till och i vissa avseenden en sammanfattning av vad som framgår av tidigare kapitel.

I dessa båda kapitel har vi avslutningsvis samlat de förslag vi valt att inte gå vidare med inom respektive uppdrag. De överväganden som ligger till grund för beslutet att inte gå vidare framgår där. Att

vivalt att inte gå vidare med dem betyder inte nödvändigtvis att vi anser att förslagen är ointressanta. Att vi inte gått vidare med dem kan bero på att vi inte haft möjlighet att utreda dem tillräckligt, att de inte omfattas av utredningsdirektiven eller att vi anser att de fak- tiska effekterna av det vi föreslår, förutsatt att det genomförs, bör utvärderas först, innan man vidtar ytterligare eller andra åtgärder. Flera förslag har vi därför rubricerat just så; förslag som kan vara intressanta i framtiden.

15.1.2Rättsliga effekter och konsekvenser

En holistisk brasklapp är nödvändig. Det är ofrånkomligt så att hel- heten är större än summan av delarna och att ingenting kan beskrivas på ett rättvisande sätt om det beskrivs enskilt och utan kontext. Innebörden är att den sammantagna rättsliga effekten av våra förslag skiljer sig från summan av effekterna av de enskilda förslagen när dessa betraktas oberoende av varandra. Detta beror i sin tur på att effek- terna av enskilda förslag mycket väl kan utfalla olika beroende på om andra förslag genomförs eller inte. Dessutom förutsätter vissa för- slag att även andra förslag genomförs. Det är i princip omöjligt att analysera och konsekvensutreda samtliga kombinationer och varianter.

1352

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Att enbart redovisa effekter och konsekvenser av utredningens samlade förslag skulle emellertid innebära att viktig information utelämnas om vad de enskilda förslagen innebär och om hur förslagen samspelar med varandra och vilka effekterna och konsekvenserna blir om vissa förslag inte genomförs. Vi har därför haft ambitionen att analysera såväl effekter som konsekvenser, förslag för förslag, men också som den helhet som förslagen skrivits fram som. Osäker- heterna i konsekvensutredningen blir därmed stora. Redan effekten kommer att bero av huruvida samtliga förslag blir verklighet eller inte. Effekten kommer också att bero av hur de ändringar vi föreslår i lagstiftningen faktiskt kommer att tillämpas. Eftersom det således föreligger osäkerheter redan vad avser effekterna i de enskilda för- slagen blir osäkerheten större om man betraktar dem tillsammans. Konsekvenserna, som alltså ligger ytterligare ett steg bort, blir där- med än mer osäkra.

Med begreppet effekt avser vi främst den förändring vi vill uppnå med ett förslag. Med begreppet konsekvens avses följderna av effek- ten och som innebär en påverkan (positiv eller negativ eller neutral) utöver de effekter som vi avser att förslaget ska leda till. Ibland är det svårt att skilja mellan effekter och konsekvenser – och det saknar egentligen betydelse för konsekvensbeskrivningen om något är en effekt eller konsekvens, annat än som ett sätt att organisera tanken

–antagligen har vi därtill använt begreppen på ett inkonsekvent sätt. Det fanns dock en ursprunglig tanke med de båda begreppen.

På det övergripande planet måste vi alltså först utvärdera och analysera hur sannolikt det är att effekten blir den som avses med våra förslag, för sig eller tillsammans med övriga förslag. Ett inneboende problem, vilket är typiskt för i princip all lagstiftning som rör natur- liga system, är svårigheten att reglera ett komplext och dynamiskt system med förutsebar lagstiftning. I detta inneboende problem ryms även svårigheten att förutse effekterna och konsekvenserna av den lagstiftning som syftar till att reglera påverkan på sådana dynamiska system. Sambanden i naturen är ofta icke-linjära vilket innebär att alla effekter etc. varken kan förutses eller räknas ut i förväg med någon större träffsäkerhet.1

1Se t.ex. Gipperth (1999). Miljökvalitetsnormer, En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för opera- tionalisering av miljömål. Diss. Uppsala universitet; Christensen (2000) Rätt och kretslopp – Studier om förutsättningar för rättslig kontroll av naturresursflöden, tillämpade på fosfor. Diss. Uppsala universitet och Westerlund (2017) Miljörättsliga mikroteser, NMT 2017:2.

1353

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Det beskrivna får betydelse för konsekvensanalysen eftersom såväl effekterna som konsekvenserna av utredningens förslag därmed blir osäkra i flera steg, liksom den efterföljande analysen. I vissa fall har

vistannat vid att beskriva förväntade effekter kvalitativt. Om det är relevant, meningsfullt och görligt har vi försökt uppskatta effekter- nas storleksordning. Eftersom vi strävar efter att vara helt öppna med de osäkerheter vi ser är vi emellertid försiktiga med kvantifierade effekter och konsekvenser. Genom att ange bestämda siffror riskerar man att skapa en känsla av exakthet som döljer den faktiska och ound- vikliga osäkerheten.

15.1.3Övergripande om utredningens uppdrag

Utredningsdirektiven innebär i stort att vi har i uppdrag att se över artskyddet, det vill säga skyddet av arter. Vårt uppdrag i det ena huvud- sakliga uppdraget är också avgränsat såtillvida att det inte inkluderar en översyn av vissa lagar och heller inte får påverka tillämpningen av dessa lagar. Det är emellertid nödvändigt att påpeka att varken det resultat som föreskrivs i naturvårdsdirektiven, de svenska miljömålen eller de förpliktelser som Sverige åtagit sig inom ramen för olika internationella avtal med målet att bibehålla och återställa en biolo- gisk mångfald kan nås endast genom åtgärder som sorterar under benämningen artskydd.

Vid sidan av miljöbalken och fridlysningsreglerna finns många andra regler och styrmedel som påverkar möjligheterna att skydda arter och främja en biologisk mångfald i allmänhet och skyddsvärda eller fridlysta arter i synnerhet. Bara själva bestämmandet av vilket skydd av arter som är viktigt hade fordrat en utredning i sig. Vad är det som gör att vissa arter anses skyddsvärda men inte andra? Frågan omfattas av utredningsdirektiven genom översynen av artskyddsför- ordningen i allmänhet och översynen av artskyddsförordningens bi- lagor i synnerhet, men vi mäktade inte med den hela den uppgiften. I den delen har vi därför föreslagit kriterier som kan ligga till grund för vilka arter som ska fridlysas men inte föreslagit några arter. Det uppdraget lämnas till regeringen att göra utifrån de kriterier vi har tagit fram. Kriterierna utgår från hotbilder och skyddsbehov men går inte djupare i den grundläggande premiss som lett till att det är hot- bilder och skyddsbehov som beskrivs som avgörande i kriterierna.

1354

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Premissen utgår i sin tur från en annan premiss, som tycks vara att lagstiftaren ska ingripa först när något är på väg att gå fel, i stället för att utgå från vad som behövs för att nå balans, hållbarhet och i slut- änden målet om biologisk mångfald. Vi har dock, utifrån utrednings- direktivens utformning i övrigt, tolkat vårt uppdrag att se över art- skyddet innebära att vi ska utreda de fridlysningsregler som framgår av gällande direktiv, miljöbalk och artskyddsförordning samt de för- pliktelser som Sverige har åtagit sig genom att ingå internationella avtal.

Det är viktigt att framhålla att fridlysningsreglerna är ett styr- medel, och att det behövs flera olika styrmedel och typer av åtgärder för att nå målen om biologisk mångfald. Det vi har haft att utreda är alltså endast en liten del av vad som krävs för att nå målet. Vi måste därför, i analysen av våra förslag, utgå från att existerande instrument (till exempel områdesskydd) och lagar (till exempel miljöbalken, skogs- vårdslagen och jaktlagen) kommer att fortsätta existera. Huruvida dessa andra instrument behöver ses över eller förändras i andra av- seenden, eller om de bör användas på ett annat sätt än i dag, ligger utan- för syftet med utredningen. Detsamma gäller jakt- och fiskeregler.

Det innebär att vi i vår analys av effekter respektive konsekvenser endast beaktar inverkan av våra förslag. Som utgångspunkt beaktar

viinte effekter eller konsekvenser för artskyddet, eller de aktörer som påverkas, som kan uppkomma genom andra styrmedel eller frivilliga åtaganden, till exempel frivilliga certifieringar, eller annan lagstiftning.

15.1.4Uppdelningen i två huvuduppdrag

Utredningen har enligt utredningsdirektiven två huvudsakliga upp- drag. Det första handlar om fridlysningsreglerna: vem som behöver följa dem och när, vem som har ansvar för att de följs och vem som ska bekosta att de följs. Det andra handlar om att förbättra förutsätt- ningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskydds- relaterad brottslighet. Vi har därutöver fått i uppdrag att se över gäl- lande artskyddsförordning. De begränsningar vi har fått är utformade beroende på uppdrag. I detta och i följande kapitel redovisar vi konse- kvenserna av våra förslag. Vi har delat upp dem i två kapitel efter de två huvudsakliga uppdragen. Det är en uppdelning som i vissa avse- enden är svårförklarad, vilket tydliggörs när förslagens effekter och konsekvenser ska analyseras.

1355

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Artskyddsbrott inkluderar att handla i strid med fridlysnings- reglerna. Kriminaliseringen av fridlysningsreglerna har därför hanterats inom ramen för uppdraget att upptäcka och lagföra artskyddsrela- terad brottlighet. Samtidigt skulle tillsyn och tillstånds- eller dispens- givning kunna betraktas som brottsförebyggande åtgärder. Detsamma gäller tydliggörandet av information kring vilka arter som är frid- lysta, vad fridlysningen innebär och tillgängliggörande av kunskap om livsmiljöer och förekomst av arter. Problemet att fördela utred- ningens uppdrag mellan de huvudsakliga uppdragen (vilket får kon- sekvenser för vilka andra lagstiftningar våra förslag får påverka) kan illustreras av vårt uttryckliga uppdrag att utreda möjligheten att kri- minalisera innehav av ägg. Förbud att inneha ägg följer av fridlysnings- reglerna. Enligt uppdraget som omfattar fridlysningsreglerna får vi inte ge förslag som påverkar tillämpningen av jaktlagstiftningen. Den begränsningen följer inte av uppdraget att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet.

Uppdraget att utreda kriminalisering av ägginnehav har getts inom ramen för det senare uppdraget, men för att kunna utreda och ge för- slag på en sådan kriminalisering måste avstamp tas i fridlysningsreg- lerna. Själva plockandet av ägg är emellertid något som räknas som jakt och regleras av jaktreglerna. I övervägandena har vi navigerat mellan dessa skillnader som förbud genom fridlysning och krimina- lisering innebär, såväl vad gäller ägg som andra frågor om fridlysning och frågor som rör kommersiella aktiviteter. I det andra utrednings- uppdraget bör det noteras att flera av utredningsuppdragen har hand- lat om att reglera kommersiell hantering av skyddade arter. Grund- läggande för sådan hantering är att den ska vara laglig, hållbar och spårbar. Kommersiell hantering behöver alltså inte vara olaglig. Ändå har samtliga utredningsuppdrag som rör kommersiella aktiviteter kom- mit att ges och hanteras under rubriken artskyddsrelaterad brottslighet. På samma sätt som vad gäller fridlysningsreglerna, kan tydlighet och information ses som brottsförebyggande åtgärder.

Samtliga våra förslag kan i slutänden alltså anses syfta till att för- hindra brott, utreda brott eller lagföra artskyddrelaterad brottslig- het. I förevarande och följande kapitel försöker vi emellertid följa den uppdelning i huvudsakliga uppdrag som givits.

När det gäller översynen av gällande artskyddsförordning har vi delat upp förslagen mellan de två konsekvensbeskrivningskapitlen ut- ifrån var vi anser att de passar bäst.

1356

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.1.5Nollalternativet

Effekterna av att någon reglering inte kommer till stånd brukar kallas för nollalternativet. Nollalternativet är alltså såväl effekter som kon- sekvenser av att en aktivitet – i det här fallet ny reglering – inte vid- tas. Att inte reglera eller att inte vidta en handling innebär inte nöd- vändigtvis att tillvaron förblir exakt som det är nu, utan handlar snarare om att man beskriver det kommande scenario som är troligt i från- varo av regleringen.

Enligt 6 § 2 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning därtill innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå, och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Enligt Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning är nollalternativet den situation som uppstår om ingen ytterligare åt- gärd vidtas. Vi tolkar det som ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd inom nationell rätt, eftersom såväl EU-domstolen som Mark- och miljö- överdomstolen rimligen kommer att fortsätta påverka utvecklingen av artskyddet och således kunna påstås vidta åtgärder. Vår definition av nollalternativet är således den situation som kan förväntas uppstå om ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd vidtas i Sverige som en följd av våra förslag.

15.1.6Allmänt om översynen av artskyddsförordningen

Ett stort antal paragrafer har i utredningens förslag flyttats från art- skyddsförordningen till miljöbalken. Vissa språkliga justeringar har gjorts både vid överflyttning och i de bestämmelser eller delar av bestämmelser som föreslås vara kvar i artskyddsförordningen. Även följdhänvisningar har ändrats. I den mån förändringarna förväntas få några konsekvenser har vi angett dessa. I övrigt bedömer vi att änd- ringarna inte innebär några ändringar i sak och har därför uteslutit dem från konsekvensbeskrivningen.

1357

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.1.7Avgränsningar för konsekvensbeskrivningen

Det finns områden specificerade i 15 § kommittéförordningen2 där utredningen gör bedömningen att förslagen inte medför några direkta eller indirekta konsekvenser. För dessa områden kommer inte någon mer utförlig konsekvensanalys att göras. De områden som inte be- skrivs innefattar konsekvenser för

•det kommunala självstyret,

•jämställdheten mellan kvinnor och män, och

•möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

15.2Övergripande syfte

Syftet med vår översyn i denna del är enligt utredningsdirektiven

att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effek- tivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när mark- ägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU- rätten och med andra internationella åtaganden.3

Det som ska åstadkommas är alltså ett regelverk som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att upp- nå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid. En förutsättning för att nå detta syfte är att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras över tid.4

En central del i arbetet har legat i att utreda och ta ställning till om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.5

De fullständiga utredningsdirektiven finns i bilaga 1.

2Kommittéförordning (1998:1474)

3Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen, s. 7.

4Ibid., s. 6.

5Ibid., s. 14.

1358

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.2.1Nollalternativet

Nollalternativet innebär att den praxis som hittills utvecklats med stöd av befintliga regler måste beaktas samtidigt som det måste för- utsättas att det är senare praxis som gäller. Det innebär till exempel att det inte är Mark- och miljööverdomstolens gamla tolkning i Klinthagenmålet (MÖD 2016:1) som ska anses vägledande utan den senare tolkningen i mål M 7168-19 (dom av den 26 februari 2021) till- sammans med EU-domstolens dom i Skydda skogen6

I avgörande av den 26 februari 2021 i mål M 7168-19, det vill säga ungefär en vecka innan EU-domstolen meddelade sitt avgörande i Skydda skogen7, ifrågasatte Mark- och miljööverdomstolen, med hän- visning redan till generaladvokatens förslag till avgörande, att det fanns skäl att ifrågasätta om rättstillämpningen i 2016 års avgörande i alla nu relevanta delar var förenlig med livsmiljödirektivet. General- advokatens yttrande stod sig sedermera i dessa delar och EU-dom- stolen klargjorde i dom av den 4 mars 2021 att livsmiljödirektivets

Artikel 12.1 a–c utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verk- samhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas nega- tivt. Skyddet enligt denna bestämmelse har inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.8

Vidare klargjorde domstolen att artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att

den utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda artens livs- miljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller in- direkt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda artens bevarandestatus riskerar att försämras.9

När det gäller fåglar uttalade sig EU-domstolen inte angående hur förbuden i fågeldirektivets artikel 5 ska tolkas, eftersom det i för- buden som föreskrivs i den svenska artskyddsförordningens 4 kap.

6De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

7Ibid.

8Ibid, domstolens beslutsrad 2.

9Ibid, domstolens beslutsrad 3.

1359

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

mot avsiktlig fångst, störning och dödande av djurarter samt avsikt- lig förstörelse och insamling av ägg, inte görs någon åtskillnad mellan de arter som omfattas av livsmiljödirektivet och de arter som om- fattas av fågeldirektivet. EU-domstolen erinrade om att enligt arti- kel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skydds- åtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet och inskränkte pröv- ningen till artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, eftersom den svenska artskyddsförordningen (2007:845) är utformad så, att förbuden i nämnda bestämmelse i livsmiljödirektivet även innefattar fåglar.10 Dock uttalade sig EU-domstolen om själva tillämpligheten av fågeldirek- tivets artikel 5 och konstaterade att artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, att

den utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är för- tecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.

Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljö- balken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lag- stadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlysnings- bestämmelserna eller artskyddsförordningen. Enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken kan fastighetsägaren ha rätt till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller förelägganden enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. Det har Mark- och miljööverdomstolen noterat i ett mål om försiktighetsåtgärder till skydd för fortplantningsområden för tjäder vid avverkning (Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M 10104-17). Ersättningsfrågan prövades inte i målet.11

Utgångspunkten för att beskriva nollalternativet till våra förslag i den här delen kan därför på ett översiktligt plan beskrivas enligt följande.

•Artskyddsförordningens bestämmelser består, oförändrade, och ska tillämpas i enlighet med den praxis som utvecklats. Artskydds- förordningens ordalydelse föreskriver ett strikt, likalydande skydd för artindivider beträffande såväl arter som skyddas enligt livs- miljödirektivets bilaga IV som alla fågelarter som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium. När det gäller skyddet för fåglar är det oklart, om man i svensk praxis kommer att anse att

10Ibid, punkterna 46–48.

11Dir. 2020:58, s. 10 f.

1360

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

det finns utrymme för att utveckla en tolkning av artskyddsför- ordningen som avviker från hur man kommer att tolka bestäm- melserna när det gäller arterna som skyddas av livsmiljödirekti- vets bilaga IV, eller inte.

•EU-domstolens dom i Skydda skogen12 får därmed effekter för den praxis som utvecklats på så sätt att artskyddsförordningen ska tolkas i enlighet med de principer som EU-domstolen uttalat.

•Ersättningsrätten följer av dagens reglering, det vill säga det finns en möjlighet enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken att grunda ersättnings- anspråk på åtgärder som vidtagits enligt 12 kap. 6 kap. miljöbalken. Sannolikt finns också en möjlighet att framställa ersättningsan- språk direkt med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen. Hur stort utrymmet är för sådana ersättningsanspråk är emellertid oklart. Att det är möjligt att framställa ersättningsanspråk är heller inte det- samma som att ersättning utgår. För att ersättningsrätt ska före- ligga måste det, förutom att finnas grund för ersättningskravet, handla om avsevärt försvårade av pågående markanvändning inom berörd del av fastighet, vilket innefattar att verksamheten eller åt- gärden måste bedrivas på ett lagligt sätt. Det innebär att inskränk- ningen måste nå över en viss kvalifikationsgräns för att vara ersätt- ningsberättigande.

15.3Berörda verksamheter och aktörer

Artskyddet berör samhället på många olika sätt och olika mycket. Utredningen skiljer i huvudsak på påverkan för följande grupper:

•Areella näringar13 eller pågående verksamheter

–Skogsbruk

–Jordbruk

–Rennäring

–Vattenbruk

–Fiske.

12De förenade målen C-473/19 och C-474/19.

13Boverkets webb: www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/ oversiktsplanen/op-modell/mark--och-vattenanvandning/areell-naring. (2021-03-27).

1361

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

•Exploateringar eller icke-pågående verksamheter

–Infrastruktur (exempelvis vägar, järnvägar och kraftledningar)

–Miljöfarlig verksamhet

–Vattenverksamhet

–Planläggning och genomförande av ny bebyggelse.

•Myndigheter.

15.3.1Skogsbruket

Den produktiva skogsmarken ägs till 48 procent av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktie- bolag, däribland enskilda firmor. Privatägda aktiebolag äger 24 pro- cent av den produktiva skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfälligheter, all- männingar och besparingsskogar äger 6 procent av den produktiva skogen. Staten äger genom till exempel Fastighetsverket, Fortifika- tionsverket, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 7 procent och de sista 2 procenten ägs av övriga allmänna ägare som till exempel kom- muner och landsting. De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter. Av dessa är 67 procent närboägda, 26 procent utboägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där bruk- ningsenheten finns. En närboägd fastighet innebär att ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. Medelstorleken på en skogs- fastighet är 49 hektar. Antal utländska skogsägare (fysiska personer) år 2017 var 7 290.14

Skogsägande kan delas in på olika sätt. Skogsstyrelsen redovisar följande ägarklasser:

•Staten (ex. Naturvårdsverket, Fortifikationsverket, Statens Fastig- hetsverk)

•Statsägda aktiebolag (ex. Sveaskog)

14SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 85 f.

1362

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

•Övriga allmänna ägare (ex. Svenska kyrkan)

•Privatägda aktiebolag

•Enskilda ägare (ex. enskild firma, handelsbolag)

•Övriga privata ägare (ex. delägare som inte har enskild firma)

•Okänd.

15.3.2Jordbruket

År 2020 fanns det totalt 58 791 jordbruksföretag som har verksam- het inom jordbruk, husdjursskötsel eller trädgårdsodling. Under 2020 brukade knappt 55 900 företag åkermark och drygt 33 400 företag hade betesmark. Flest företag, drygt 12 800, brukar 5–10 hektar åker- mark och drygt 6 700 företag brukar över 100 hektar åkermark. Av åkermarken brukas 60 procent av åkermarken av de 12 procent av företagen med över 100 hektar åkermark. Ungefär 23 procent av före- tagen återfinns i gruppen som brukar 5,1–10 hektar. Dessa företag brukar knappt 4 procent av åkermarken.15

15.3.3Fisket

Antalet fartyg i den svenska fiskeflottan till havs var 1 079 fartyg den 31 december 2019. Av dessa var 933 under 12 meter långa. Utred- ningen har inte lyckats få fram uppgifter om hur många företag dessa fartyg motsvarar. Cirka 860 fartyg var aktiva, dvs. de registrerade fiskedagar under året. Fartygen landade cirka 170 000 ton fisk med mera till ett värde av cirka 865 miljoner kronor. 16

Yrkesfisket i havet sysselsatte år 2019 cirka 1 400 personer mot- svarande cirka 730 heltidstjänster.17

Även i de stora insjöarna bedrivs fiske. Totalt fanns 174 yrkes- fiskare (licenshavare) och 274 fartyg inom insjöfisket 2018 vilka lan- dade 1 560 ton fisk till ett värde av 133 miljoner kronor. Totalt syssel- sattes motsvarande 170 heltidstjänster inom insjöfisket.18

15Jordbruksverkets officiella statistik. Jordbruksmarkens användning 2020.

16Sveriges officiella statistik, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO55 SM 2001.

17Havs- och vattenmyndighetens statistik.

18Enhol Blomqvist och Swahnberg (2020) Ekonomisk och strukturell data rörande svenskt in- sjöfiske. Jordbruksverkets rapport 2020:19.

1363

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Havs- och vattenmyndigheten utfärdar tillstånd för ålfiske, men enbart till personer som tidigare har haft tillstånd. Antalet tillstånd minskar därmed gradvis. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns det för närvarande 122 personliga ålfisketillstånd, men inga nya ut- färdas alltså.19

Enligt länsstyrelserna har 116 aktörer tillstånd enligt 26 § art- skyddsförordningen att handla med levande ål (uppgifter saknas för Gotlands och Dalarnas län).20

15.3.4Infrastruktur

Utredningens förslag kan komma att påverka förutsättningarna för ny infrastruktur, såsom vägar, järnvägar och kraftledningar. De be- rörda är främst myndigheter som Trafikverket och Svenska kraftnät samt övriga ägare av kraftledningar.

Vägar och järnvägar

Det svenska vägnätet består av:

•98 500 km statliga vägar

•42 800 km kommunala vägar och gator

•75 100 km enskilda vägar med statsbidrag

•394 100 km enskilda vägar utan statsbidrag

•2 800 km statliga cykelvägar

•18 900 km kommunala cykelvägar

•1 100 km enskilda cykelvägar

•Broar och tunnlar för väg

•Ett fyrtiotal vägfärjeleder.

19Havs- och vattenmyndigheten, svar på förfrågan 2021-03-30.

20Naturvårdsverkets förfrågan till länsstyrelserna 2021-03-22, svar från alla länsstyrelser utom Gotlands och Dalarnas län.

1364

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Sveriges järnvägsnät är drygt 15 600 spårkilometer. Av detta förval- tar Trafikverket infrastrukturen för cirka 14 200 spårkilometer. Den allra största delen, omkring 80 procent, är elektrifierad järnväg.

Trafikverket arbetar i dagsläget med omkring 670 projekt av olika omfattning. Dessa berör i cirka 430 fall vägar, i cirka 180 fall järn- vägar, i cirka 120 fall cykelvägar och cirka 5 fall sjöfart. Svårighets- graden för artskyddet behöver inte heller vara kopplat till storleken av projektet. Ett exempel är gång- och cykelvägar. Dessa planeras ofta i oexploaterade miljöer vilket innebär att i regioner med högt bebyggelsetryck tenderar gång- och cykelvägar att lokaliseras till om- råden med höga naturvärden. Komplexiteten gällande skyddet av vissa arter kan här bli krävande på samma sätt som i stora projekt.

Kraftledningar

Det svenska elnätet består av över 55 000 mil ledningar21 som kan delas in i tre nivåer: transmissionsnät, regionnät och lokalnät. Trans- missionsnätet ägs av Svenska kraftnät. Ledningar inom transmis- sionsnätet kräver nätkoncession för linje enligt ellagen. Även region- nätet består främst av ledningar som kräver nätkoncession för linje, det vill säga varje enskild ledning genomgår en prövning enligt el- lagen. De tre största regionnäten ägs av Vattenfall Eldistribution AB, Eon Elnät Sverige AB och Ellevio AB, vilka tillsammans står för cirka 97,2 procent av överförd energi. Tillsammans med Skellefteå Kraft Elnät AB står de för cirka 99,7 procent av all överförd energi. Lokalnätet består främst av ledningar som byggs inom nätkonces- sion för område. För dessa krävs ingen prövning av den enskilda led- ningen enligt ellagen, däremot andra prövningar enligt miljöbalken, såsom dispenser, 12:6 samråd, Natura 2000 tillstånd, etc. Under 2019 fanns det 150 elnätsföretag som ägde och drev lokalnät i Sverige. Eon Elnät Sverige AB, Ellevio AB och Vattenfall Eldistribution AB ägde mer än hälften av alla elledningar i lokalnäten under 2019.22

I vissa kommuner finns helägda kommunala bolag som äger och driver lokalnäten.

21Svenska Kraftnät (2014), Elnät i fysisk planering.

22Wallnerström et al. (2020) Leveranssäkerhet i Sveriges elnät 2019, rapport R2020:08.

1365

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.3.5Miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter

Förslagen i betänkandet kan påverka förutsättningarna för nyetablering av vissa miljöfarliga verksamheter, särskilt sådan verksamhet som under drift kan påverka vissa arter eller som förläggs på platser som är känsliga ur artskyddssynpunkt. Miljöfarliga verksamheter prövas eller tillsynas såsom A-, B-, C- och U-verksamheter av kommuner, länsstyrelser och mark- och miljödomstolar. Här innefattas till exem- pel stora industrier, täkter, vindkraftverk och små avloppsanlägg- ningar.

Exploatörers skyldigheter att undersöka och vidta åtgärder för fridlysta arter vid nyanläggning har utvecklats och drivits på till följd av allt fler domslut och praxis inom området. Därtill finns ett tydligt tillsynsuppdrag och ansvar hos myndigheter (kommuner och läns- styrelser) att följa upp exploateringar och etableringar av verksam- heter i områden med hög bevarandestatus av arter.

Prövning av ny verksamhet inkluderar bedömning av påverkan på artskyddet. Problem kan uppstå om arter flyttar in i verksamhet som redan omfattas av tillstånd, exempelvis om berguvar börja häcka i bergtäkter.

Vattenverksamheter kan påverka fridlysta arter, exempelvis kan fridlysta musslor och snäckor påverkas av rensning av befintliga dam- mar eller liknande.

15.3.6Kommuner

Utredningens förslag berör kommuner i egenskap av fastighetsägare och utövare av viss tillsyn samt i arbetet med planläggning av mark och vatten då fridlysningsbestämmelserna kan aktualiseras.

15.3.7Prövande och tillsynande myndigheter

Förslagen i betänkandet berör ett antal myndigheter som har upp- drag gällande prövning och tillsyn av verksamheter eller som besitter särskild kunskap. Dessa är främst Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, länsstyrelserna, SLU (Artdatabanken) och Naturhistoriska riksmuseet.

1366

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.4Ett nytt 8 kap. miljöbalken

I det här avsnittet hanterar vi, i den mån det är görligt att avgränsa så snävt, endast effekter och konsekvenser av den nya utformningen av 8 kap. miljöbalken, fridlysningsbestämmelsernas placering (lag, förordning eller föreskrift) och bemyndigandenas utformning.

En bestämmelse som operationaliserar miljöbalkens portalpara- graf avseende artskyddet föreslår vi bör inleda kapitlet som handlar om artskydd. Det får direkta praktiska effekter, såtillvida att en om- numrering av hela kapitel 8 måste till. Om förslagen inte antas be- höver inte 8 kap. numreras om.

En förändring gällande fridlysningsreglerna som vi föreslår inne- bär att bestämmelserna kommer att finnas på lagnivå i stället för i förordning. Det primära syftet med att genomföra fridlysningsbe- stämmelserna på lagnivå är att normgivningen ska ske i den författ- ningsform som är lämpligast, att tillgodose behovet av förarbeten samt undanröja osäkerheter vad gäller normgivningskompetensen.

Sedan artskyddsförordningen trädde i kraft 2008 har praxis ut- vecklats dels ifråga om räckvidd, dels vad gäller innebörden av olika begrepp och uttryck i bestämmelsen, till exempel avsiktsbegreppet som fått sitt innehåll främst genom EU-domstolens praxisbildning. Graden av upplevda ingrepp, särskilt vad gäller friheten att förfoga över enskildas egendom, har ökat i och med praxisbildningen. Det har också framförts tvivel beträffande huruvida regeringen agerat inom givet bemyndigande i antagandet av vissa av artskyddförordningens bestämmelser. Reglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten gör att det sammantaget finns skäl att lyfta dessa regler från förordningsnivå till lagstiftningsnivå. Vi har därför föreslagit att föreskrifter som gäller artskyddet ska meddelas genom lag, i enlighet med 8 kap. 2 § regeringsformen som reglerar kompeten- sen att besluta offentligrättsliga normer. Enligt bestämmelsen med- delas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden, genom lag.

Syftet med att välja normgivning genom lag är också att få till stånd förarbeten, vilket syftar till att skapa tydlighet och att utgöra ett stöd i tolkningen. Genom att meddela bestämmelserna genom lag undanröjs även tveksamheter kring bemyndigandenas räckvidd i 8 kap. miljöbalken. Samtliga dessa effekter (att ingripande föreskrif-

1367

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

ter meddelas i lag, att tveksamheten kring bemyndigandenas räck- vidd undanröjs och att det ges en möjlighet till förarbeten som ska- par ökad tydlighet) kan uppnås genom att välja lagstiftningsnivån.

Bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§ har upphävts, men bemyndi- gande att peka ut vilka arter som ska omfattas av fridlysning i 8 kap. miljöbalken kvarstår och finns enligt vårt förslag i 8 kap. 20 §

15.4.1Konsekvenser av förslagen om normgivningsnivåer

Enligt vår bedömning kommer regleringen i här redovisade avseenden inte att få några effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller kommer förslagen att få effekter för kommuner eller regioner eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisa- tion eller verksamhetsformer. Vi bedömer inte att några särskilda hän- syn behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraft- trädande. Inte heller kan vi se att det finns något behov av speciella informationsinsatser i den här delen.

Förändringen skapar tydlighet och bidrar genom att skapa för- arbeten till stöd i tolkningen. Genom att meddela bestämmelserna genom lag undanröjs även tveksamheter kring bemyndigandenas räck- vidd i 8 kap. miljöbalken. Att regeringen bemyndigas fatta beslut om vilka arter som ska omfattas av olika skydd (i praktiken; vilken bilaga till artskyddsförordningen som ska omfatta vilken art) innebär en möjlighet att anpassa regleringen efter en eventuellt förändrad EU- rätt.

15.4.2Målsättning och tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken

Vår avsikt med att införa en målsättningsparagraf i 8 kap. är att koppla ihop förvaltaransvaret som uttrycks i 1 kap. 1 § miljöbalken med de regler som vi föreslår i 8 kap. miljöbalken, och förtydliga miljöbalkens tolkningsimperativ med avseende på artskyddet. Det handlar om att precisera miljöbalkens portalparagraf vad avser artskyddet. Våra för- slag syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan myn-

1368

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

digheter och verksamhetsutövare när det handlar om ansvaret för biologisk mångfald.

Syftet med att införa bestämmelsen är att tydliggöra att miljö- balkens artskyddsregler ska användas som verktyg för att Sverige ska uppnå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Förutom balkens portal- paragraf finns portalparagrafer också i 6 kap. 1 § och 13 kap. 1 § i balken. Det är således inte någon ny företeelse med portalparagrafer i enskilda kapitel. Att miljöbalken är tänkt att medföra förbättrade förutsättningar för att använda lagstiftningen som instrument, när det gäller att styra mot av riksdagen fastställda miljömål, framgår redan av miljöbalkspropositionen.23 Mot bakgrund av att utrednings- direktiven pekar på att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse, vilket återspeglas bland annat i miljö- balkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riks- dagen har beslutat om, menar vi att det finns skäl att precisera hur 1 kap. 1 § miljöbalken ska tillämpas i frågor som anknyter till 8 kap. miljöbalken. Preciseringen innebär att målet för 8 kap. miljöbalken korresponderar med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv.24

Av utredningsdirektiven framgår vidare att artskyddsförordningen (som är antagen med stöd av 8 kap. miljöbalken) är en viktig del i arbetet för att nå miljömålen och för att bevara den biologiska mång- falden, samt att det därför är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid.25 I och med att vi har lyft flertalet regler som berör skyddet för arter till 8 kap. miljöbalken tolkar vi utredningsdirektiven som att de även kan gälla 8 kap. miljö- balken. Genom preciseringen i den föreslagna bestämmelsen tydlig- görs syftet med regelverket, samtidigt som ett förtydligat tolknings- imperativ införs, vilket vi bedömer som positivt för möjligheten att nå miljömålen.

23Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 162.

24Dir. 2020:58 s. 5.

25Ibid., s. 6.

1369

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.4.3Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd

Att flytta fridlysningsbestämmelserna till 8 kap. miljöbalken, och på så sätt skapa förarbeten till bestämmelserna, är mycket viktigt för att skapa förståelse för artskyddet och dess syfte. Många som ska till- lämpa bestämmelserna är varken jurister eller ekologer, utan det kan handla om kommunala tjänstemän och politiker som sällan arbetar med miljöbalken, till exempel i samband med PBL-frågor. Även bland dem som är vana vid att tillämpa miljöbalken varierar förutsättningarna mycket. En konsekvens av att inte lyfta bestämmelserna från art- skyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken skulle alltså vara att för- arbeten även fortsättningsvis kommer att saknas, vilket i sin tur kan leda till att tillämpningen av artskyddsreglerna kommer att uppfattas som rättsosäker, på så sätt att den är oförutsebar. Förarbeten har tra- ditionellt spelat en central roll i svensk rätt, och har haft väsentlig betydelse vad avser domstolarnas tolkningspraxis och därmed också för förutsebarheten hos materiella bestämmelser.

15.5Kunskap, utredning och livsmiljöunderlag

Av utredningsdirektiven framgår att vi ska analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, varvid hänsyn behöver tas till de särskilda förutsätt- ningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning.

Skogsutredningen26 har i sitt betänkande kommit fram till att det kunskapskrav som regleras i miljöbalken också åligger en ägare av produktiv skogsmark. Kunskapskravet innebär att denne har en skyl- dighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verk- samhetens eller åtgärdens art och omfattning, för att skydda män- niskors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kravet gäller i den utsträckning det kan anses rimligt.27

Vår analys, som syftade till att klarlägga statens respektive verk- samhetsutövares eller fastighetsägares utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, ledde fram till slutsatsen att utredningsansvaret följer av miljöbalkens andra kapitel och gäller inom såväl pågående

26SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

27Ibid., s. 1086.

1370

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

som icke- pågående markanvändning, i vart fall när det gäller frågor om artskydd. Vi lägger alltså inte något förslag vad avser placeringen av kunskaps- eller utredningsansvar (utredningsdirektiven omfattade heller inte det), utan analyserar endast det rättsläge som är i dag och som förblir oförändrat.

Emellertid ser vi skäl att föreslå åtgärder, i form av olika uppdrag, som förtydligar statens ansvar i vissa delar. Effekter och konsekven- ser av dessa uppdrag redovisas samlat, i en egen undergrupp av för- slag.

15.5.1Utredningens bedömning av kunskaps- och utredningskrav

Det är verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, som har ansvar för att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, in- klusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verk- samhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen. I vart fall när det gäller frågor om artskydd omfattar detta ansvar, fullt ut, såväl pågående som icke-pågående markanvändning.

Den avsedda effekten med klarläggandet är att befintlig lagstift- ning ska tillämpas. Det kan emellertid få konsekvenser som det finns skäl att beskriva. Berörda aktörer är

•Enskilda markägare

•Verksamhetsutövare

•Skogsstyrelsen

•Länsstyrelsen

•Naturvårdsverket.

Konsekvenser för verksamhetsutövare, företag och markägare

Vår tolkning av kunskapskravet och bevisbördans placering innebär att var och en som vill vidta en åtgärd, eller bedriva en verksamhet på sin mark, måste se till att hen har en viss nivå på sin kunskap eller köper sig kunskapen. Att ta fram kunskap, oavsett om man gör det själv eller anlitar någon annan, innebär kostnader. Kravet på kunskap varierar dock och det ska göras en avvägning utifrån verksamhetens

1371

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

art och omfattning, och dess förväntade påverkan på miljön, för att avgöra omfattningen av kunskapskravet. Det görs också viss skillnad beroende på om det handlar om yrkesmässig verksamhet eller inte.

Av miljöbalkspropositionen framgår att det naturligtvis är av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att minska miljöpåver- kan, men att ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt anses för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man. Därav följer att regeringen föreslog att kravet på att bästa möjliga teknik ska tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verk- samhet.28 Regeringen poängterar dock att krav som innebär en till- lämpning av bästa möjliga teknik naturligtvis kan komma i fråga även för annan verksamhet, om det behövs i enlighet med vad som följer av första styckets första mening (alla som bedriver eller avser att be- driva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåt- gärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksam- heten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön), om det inte kan anses orimligt enligt 7 §.29

Eftersom kunskapskravet ska anpassas efter kunskapsbehovet, och bestämmelsen därtill omfattas av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 §, kan vi inte se att miljöbalkens krav, att den som vill vidta en åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet fak- tiskt besitter eller skaffar sig tillräcklig kunskap för att kunna vidta åtgärden ifråga, skulle kunna leda till oproportionerliga konsekven- ser för enskilda. Många som äger en jordbruks/skogsbruksfastighet får sin försörjning från helt annat håll, vilket av experter har lyfts som en faktor som bör beaktas vad gäller huruvida det är fråga om yrkesmässig verksamhet.

Vi konstaterar här att miljöbalken inte definierar yrkesmässig verksamhet. Även om kravet på bästa möjliga teknik endast gäller yrkes- mässig verksamhet, så gäller reglerna i övrigt även icke yrkesmässig verksamhet. Vad gäller kunskapskravets omfattning är det i första hand verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön som är avgörande för hur omfattande kunskapskrav som kan ställas.

Den kostnaden är i dag en självklar del av såväl ansökan om att få starta en verksamhet eller vidta en åtgärd, som av verksamheten i sig (eftersom kunskapskravet består även under verksamhetens bedri-

28Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 1 s. 216.

29Ibid., del 2 s. 16.

1372

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

vande). Kostnaden för utredningsansvaret återspeglas även i förord- ning (1998:949) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Förordningen innehåller bestämmelser om avgifter som ska betalas för sådana kostnader som mark- och miljödomstolar och stat- liga förvaltningsmyndigheter har i fråga om prövning och tillsyn enligt miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats i an- slutning till miljöbalken eller EU-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde. För verksamhetsutövare, när det handlar om verksamheter som prövas, innebär vår analys och klarläggande san- nolikt inte några konsekvenser.

Även om kostnaden är en självklar del för icke-pågående mark- användning kan en konsekvens av tolkningen, när det gäller pågå- ende markanvändning, bli att den upplevs innebära en förändring. Detta eftersom de krav på utredning som följer av miljöbalken tidi- gare inte alltid har genomdrivits av myndigheter i praktiken.

Till exempel framgår av en enkät till handläggare på länsstyrelser och Skogsstyrelsens distrikt, utförd av Skogsstyrelsen och Natur- vårdsverket hösten 2019, att regelverket om artskydd inte har till- lämpats konsekvent i alla delar av landet, och ibland inte alls30. Om gällande regelverk (inklusive bestämmelserna om utredningsansvar) börjar tillämpas fullt ut kan detta uppfattas som en skärpning av reg- lerna, relativt nuvarande situation, trots att det inte är det.31

Som exempel på brister i nuvarande praktik kan avverkningsan- mälan för skogsbruk nämnas. I denna ska det anges vilka hänsyns- krävande biotoper och arter som finns och vilken hänsyn som verk- samhetsutövaren avser att vidta i form av exempelvis skyddszoner eller annat. Emellertid motsvarar blanketten, såsom den för närva- rande är utformad, inte allt som rimligen bör krävas för att kunskaps- kravet ska anses vara uppfyllt. I många anmälningsärenden är det sparsamt med information och det handlar inte sällan om standar- diserade uppgifter som inte ger tillräckligt underlag för bedömning i ett enskilt fall.

Konsekvensen av nuvarande situation, där befintliga regler inte tillämpas fullt ut, är att det i praktiken har blivit en förskjutning av vem som faktiskt tar ansvar för att utreda en åtgärds påverkan på

30Naturvårdsverket (2020) Rapport från utvärdering av riktlinjer för handläggning av artskydds- ärenden i skogsbruket från 2016. PM 2020-02-24. Dnr NV-03667-17.

31En tydlig bild av hur det kan upplevas att befintliga regler börjar tillämpas ges i Treschow et al. (2020) Konflikterna i skogen – en analys av regelkonflikter och myndighetsagerande. LTH Working Paper 2020:4.

1373

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

naturmiljön. Resultatet har blivit att en alltför stor utredningsbörda har hamnat på myndigheter, i första hand Skogsstyrelsen. En sådan förskjutning är inte i enlighet med bestämmelserna i miljöbalkens andra kapitel. Att förskjutningen återställs, och utredningsansvaret kommer att följa befintlig lagstiftning, kan dock, som nämnts, upp- levas som att en ny börda läggs på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd. Det bör i sammanhanget påpekas att en- skilda markägare eller verksamhetsutövare inom jordbruket har möj- lighet att få rådgivning inom ramen för landsbygdsprogrammet. Den kostnadsfria rådgivningen är då riktad till vissa aktörer inom en viss målgrupp men varierar mellan länen.32 När det gäller skogsbruk ställs krav på kunskapsunderlag om biologisk mångfald för de verksam- heter som är certifierade.

Av 6 kap. 35 § miljöbalken följer att en miljökonsekvensbeskriv- ning bland annat ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, i sig eller till följd av yttre händelser, samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna. Det innebär att de försik- tighetsmått man avser vidta för att följa artskyddsreglerna ska redo- visas i miljökonsekvensbeskrivningen, liksom uppgifter om rådande förhållanden med avseende på förekomsten av arter, satt i relation till vad som framgår av det livsmiljöunderlag som vi föreslagit (av- snitt 11.8), samt vilka ytterligare undersökningar om artförekomster som gjorts med anledning av underlaget.

Vi har föreslagit att det ska införas en motsvarande bestämmelse i 8 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd. Enligt förslaget ska det framgå av förordningen att en anmälan ska innehålla en redo- visning av huruvida åtgärden kan komma att påverka fridlysta arter, samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Redovisningarna ska ta ut- gångspunkt i aktuellt livsmiljöunderlag.

Bestämmelsen tydliggör befintligt ansvar. Som en följd av detta måste verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd i ett tidigt skede beakta verksamhetens eller åtgärdens betydelse för artskyddet och härvid börja sina undersökningar genom att granska den infor- mation som framgår av livsmiljöunderlaget. Genom att frågorna lyfts

32För mer information se greppa.nu. Rådgivning 2021–2022 (greppa.nu).

1374

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

i underlaget blir de också tydliggjorda för de myndigheter som i det enskilda fallet ska ta ställning till om åtgärder för att förebygga eller hindra sådant som är förbjudet är tillräckligt, eller om en verksamhet eller åtgärd ska förbjudas, eller om ytterligare försiktighetsmått be- höver beslutas. Sammantaget kommer underlag som innehåller be- skrivningar med stöd i livsmiljöunderlaget att ge bättre underlag för mer välgrundade och konsekventa beslut, vilket i sin tur kommer att öka kunskapen och kompetensen hos alla som berörs, liksom för- utsebarheten i besluten. Det bör också förkorta handläggningstider om det är tydligt från början, och inte behöver föreläggas om att det ska ges in. Mot bakgrund av att en verksamhetsutövare, eller den som ska vidta en åtgärd, redan enligt befintlig lagstiftning ska ta fram ett tillräckligt kunskapsunderlag, innebär förslaget inga ökade admi- nistrativa kostnader för verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd, relativt nolläget, möjligen en något minskad kostnad efter- som det är tydligt från början vad som ska ingå.

Konsekvenser för myndigheter

Myndigheter bedöms inte få några ökade kostnader i och med tyd- liggörandet. En förväntad effekt är att myndigheterna ska få bättre beslutsunderlag i inkommande ärenden när det gäller artskydd.

I förordningen (1998:904) om anmälan av samråd har vi föreslagit att det ska införas en bestämmelse om att den som avser vidta en åtgärd som inte är tillstånds- eller dispenspliktigt, som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Syftet är att tydliggöra tillämpnings- området för miljöbalken och 8 kap. så att en prövning av vilka försik- tighetsmått som kan behövas också alltid görs när det handlar om påverkan på de fridlysta arterna.

Vi bedömer att det inte kommer att ha några direkta konsekven- ser, eftersom en motsvarande anmälan görs redan i dag, om än i form av att den som underrättat Skogsstyrelsen om avverkning ska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 §.

1375

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.5.2Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd

Vi har föreslagit att

1.Statskontoret ska utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering,

2.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas,

3.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter,

4.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livs- miljöer på land,

5.Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.

6.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

7.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande natur- miljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prio- riterade.

8.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, röd- listning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.

1376

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

9.Att varje länsstyrelse senast den 31 december 2027 ska besluta om att anta ett livsmiljöunderlag för länet samt att underlaget där- efter ska revideras minst vart femte år. Livsmiljöunderlagen ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade samt regionalt prioriterade arter och deras livsmiljöer. Livsmiljö- underlag ska bland annat innehålla:

–En sammanfattande redogörelse för förhållandena med avse- ende på artskyddet och de fridlysta, hotade och regionalt prio- riterade arternas behov inom ett län.

–En redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör ett hot mot dessa arter inom ett län samt hur dessa på- verkar arterna.

–En analys av brister i landskapet, vad gäller fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arters behov av livsmiljöer.

–Identifiering av de förstärkningsåtgärder som behövs i form av ny- eller återskapade strukturer och livsmiljöer.

Livsmiljöunderlaget ska utgöra en del av beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar enligt 8 kap. miljöbalken. Underlaget kan också användas som stöd och utgångspunkt i samband med öve- renskommelser om naturvårdsavtal.

Förslagens effekt relativt befintlig tillgängliggjord information

Utredningen konstaterar att ett omfattande arbete pågår med att samla digital information från offentlig förvaltning i en portal, Sveriges dataportal. Portalen är under utveckling av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och syftar till att samordna och tillgängliggöra datamängder som tillhandahålls av offentliga och privata organisa- tioner. Utredningen konstaterar dock att denna portal främst till- handahåller metadata och länkar till dataset som kan laddas ner för bearbetning av professionella aktörer. Sveriges dataportal bedöms därmed inte i nuläget vara ett lämpligt format för den samlade infor- mation om arter och natur som utredningen föreslår.

Ytterligare ett projekt pågår, som syftar till en sammanslagning av de befintliga webbtjänsterna Biodiversity Atlas Sweden (BAS)

1377

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

och Swedish Life Watch (SLW) till ett nytt verktyg kallat Swedish Biodiversity Data Infrastructure (SBDI). Syftet med den nya tjäns- ten är att tillhandahålla data och analysverktyg för forskning om bio- diversitet och ekosystem. Denna infrastruktur vänder sig alltså inte specifikt till markägare, verksamhetsutövare eller allmänhet, utan främst till forskare.

Enligt lag (2010:1767) och förordning (2010:1770) om geogra- fisk information beskrivs ansvarsfördelningen för myndigheter som arbetar med sådan information. Lantmäteriet ska samordna den svenska infrastrukturen för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinfor- mation, medan Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, med flera har utpekat ansvar för vissa sådan infor- mation, enligt förordningen. Dessa myndigheter har alltså redan ett utpekat informationsansvar för viss digital informationshantering gällande geografiska områden och biologisk mångfald.

Webbtjänsten Artportalen, som tillhandahålls av SLU Artdata- banken, är en databas för observationer av växter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram till och med 2019 hade 74 miljo- ner fynd registrerats, och antalet ökar ständigt när nya fynd rappor- teras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga 96,5 procent rapporteras in av allmänheten.33 Genom denna så kallade citizen science, medbor- garforskning, kan information om naturen registreras i en omfatt- ning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel. Samti- digt innebär Artportalens öppna karaktär att fynduppgifterna måste bedömas i varje enskilt fall, och vid behov kontrolleras med SLU Artdatabanken samt med uppgiftslämnaren.

Under 2019 var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.34 400 handläggare hos läns-

33SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

34SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.

1378

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

styrelserna och 211 handläggare hos Skogsstyrelsen har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger under 2020 och Skogsstyrelsen 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyddade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfrågningar per år från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artupp- gifter ur databasen.35

Inför 2019 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskär- ningar på grund av minskad extern finansiering.37 Som en följd av de minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länssty- relserna. Skogsstyrelsen avböjde att betala avgiften och även där stäng- des alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals hand- läggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, cirka 60 procent avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten.

Utredningen konstaterar att om Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grund- läggande förutsättning att information om arter och biologisk mångfald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företagsverksam- heter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärende- handläggning.

35SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

36SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13.

37Ibid., s. 8 och 12.

1379

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Effekten av vårt förslag är möjligheten att enkelt söka den infor- mation som finns tillgänglig och veta var man ska söka den.

Förslagens konsekvenser för berörda myndigheter

Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering inne- bär i sig varken några rättsliga effekter eller konsekvenser utöver kost- naderna för Statskontoret att genomföra utredningen.

När det gäller arbetet med att samla och presentera information om fridlysta och fredade arter bedömer vi att det kommer att inne- bära ett tämligen omfattande arbete, som kräver extra resurser för att ta fram information och sedan uppdatera den löpande. Utred- ningen har gjort ett förberedande arbete genom att sammanställa sök- bara artlistor över samtliga arter som är skyddade enligt EU:s fågel- och livsmiljödirektiv, Bernkonventionen, artskyddsförordningen samt jakt- och fiskeregler, med information om CITES-listning i de fall detta är aktuellt. Utredningens artlistor kommer att överlämnas till Naturvårdsverket i samband med att utredningen avslutas, för vidare bearbetning och eventuell spridning. Eftersom Havs- och vat- tenmyndigheten endast har ett fåtal akvatiska arter att beskriva be- döms myndighetens insats kunna genomföras med befintliga resurser. SLU Artdatabanken behöver medverka, vilket kan ske via Naturvårds- verkets avtal med kunskapscentret.

Den ytterligare information som verksamhetsutövare eller mark- ägare behöver om det utredningsansvar som åvilar dem förutsätter

viatt tillsyns- och tillståndsmyndigheter ger i samband med tillsyn eller prövning.

Förslagets konsekvenser för verksamhetsutövare och markägare

Om tillgänglig information saknas kommer det i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön. Därtill kommer att, enligt Skogsutredningen, medför

1380

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

god kännedom om höga naturvärden på den egna fastigheten att dessa kan bevaras i större utsträckning, genom hänsyn vid avverk- ning. Det medför också att markägaren i större utsträckning frivilligt avsätter områden med höga naturvärden för naturvård.38 Att det finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns innebär att fokus kan läggas på konse- kvenserna av den egna verksamheten, och därigenom kan bättre under- lag tas fram till en lägre kostnad än om var och en behöver ta fram även den övergripande informationen.

En farhåga som lyfts är att tillgängliggjord information har en ten- dens att ses som sanning, varför det är viktigt att sådan är tillförlitlig och korrekt. Ett generellt problem är också att det ofta kan vara svårt att skilja mellan vad som uttrycks som objektiv fakta och vad som är ett resultat av bedömningar.

Att beskrivningar till sin natur är normativa är varken nytt eller märkligt. Det är därför, menar vi, viktigt att vara medveten om det och att den myndighet eller den enskilde som använder information är medveten om att det som beskrivs är just tillgänglig information vid en given tidpunkt. I samband med en anmälan eller prövning är det verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska ta fram underlag. I den mån denne anser att tillgängliggjord informa- tion är undermålig eller felaktig kan fokus läggas på att visa att situa- tionen är en annan. Vår slutsats är att även ur detta perspektiv måste det underlätta att på ett enklare sätt kunna ta del av den information, normativ eller ej, som myndigheter har att tillgå och som kommer att användas i ärendet.

Det är tveklöst så att kunskapskravet kan vara både betungande och kostsamt. Att kunskapskravet åvilar verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, följer emellertid redan av nu gällande lagstiftning, det är inte en följd av utredningens förslag. Information bedöms endast vara till fördel för verksamhetsutövare och markägare i samband med att de fullgör sitt utredningsansvar. Utredningen be- dömer dock att det inte är möjligt att kvantifiera vare sig effekter eller konsekvenser i detta avseende.

38SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. s. 1096.

1381

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Effekter av livsmiljöunderlagen

En eftersträvad effekt är förutsebarhet och tydlighet genom kunskap om landskapet. I vår europeiska utblick visade det sig att såväl Finland som Tyskland arbetar med olika former av planer och program för att samla information om landskapen ur artperspektiv.

Till de centrala metoderna i Finlands artskyddsarbete hör skydd av förekomstplatser och vård av dessa. En viktig del av det finska arbetet för skydd av arter är att samla och studera förekomstplatserna, så att förekomsterna ska kunna beaktas i planeringen av markan- vändningen. Det har därför utarbetats handlingsprogram för artskydd med tanke på styrningen av arbetet.

Den tyska landskapsplaneringen handlar i korthet om att peka på styrkor och svagheter i landskapet och om att dra slutsatser om vad som behöver göras. Det är ett bra och fungerande sätt att tillgäng- liggöra information och mål som måste beaktas i samband med annan planering av markanvändningen. Genom att den tyska formen av land- skapsplanering kombinerar information och mål från den sektoriella miljöplaneringen skapas en informationsbas, som sedan kan använ- das för olika former av fysisk planering, men också när man tar fram miljökonsekvensbedömningar, livsmiljödirektivsplaner, etc. I de flesta tyska stater resulterar landskapsplaneringen inte i obligatoriska åtgär- der, men genom att innehålla information som såväl allmänhet som beslutsfattare har tillgång till bidrar landskapsplaneringen till att in- tegrera miljöhänsyn och förenlighet med miljöregler i beslutsfat- tandet.39

De positiva effekter som landskapsplaneringsinstrumentet har bi- dragit med i Tyskland och Finland menar vi kan uppnås med livsmiljö- underlagen. Det handlar i grunden om att förse såväl myndigheter som enskilda med information, vilket i sin tur gör alla processer och beslut mer förutsebara för alla som är berörda.

39von Haaren och Vollheyde (2019) Landscape planning in Germany: Not loved by all, but badly needed International Review for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166.

1382

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Arbetet med framtagande, uppföljning och revidering av livsmiljöunderlag

Enligt vårt förslag ska varje länsstyrelse ta fram och besluta om ett livsmiljöunderlag för det egna länet. Arbetet som ska göras är att sam- manställa befintlig kunskap, analysera den och hålla ett samråd, var- efter den kunskap som erhållits genom samrådet ska analyseras och föras in i programmet. Därtill ska livsmiljöunderlagen följas upp samt justeras vart femte år. För hantering av informations- och kartmate- rial bedömer utredningen att befintliga system för digital karthanter- ing och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga.

Naturvårdsverket ska få i uppdrag att inleda arbetet genom att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras, med stöd i det under- lag som finns angående grön infrastruktur. Utredningen bedömer att det krävs förstärkta resurser med en årsarbetskraft för att ta fram riktlinjerna.

Konsekvenser av livsmiljöunderlag gällande fridlysta arter

I många situationer blir det upp till myndigheterna att bedöma vilka verksamheter eller vilka åtgärder som kan komma till stånd vid före- komst av arter som är fridlysta. Det blir i slutänden också prövnings- och tillsynsmyndigheter som har att bedöma vilka försiktighetsmått som är nödvändiga för att en verksamhet eller åtgärd ska kunna vid- tas utan att aktualisera fridlysningsbestämmelserna. Livsmiljöunder- lagen ska på ett generellt plan beskriva sådana åtgärder eller verksam- heter som kan utgöra hot mot fridlysta arter. Underlagen ska också beskriva om, och i så fall hur, sådana verksamheter eller åtgärder bör bedrivas för att undvika förbjuden påverkan på sådana arter. Därmed kan livsmiljöunderlagen dels ligga till grund för framtagandet av miljö- konsekvensbeskrivningar som underlag till olika ansökningar, dels för de enskilda myndighetsbeslut som senare fattas.

Sådana beslutsunderlag behövs för såväl tillsyn som tillstånds- prövning. En konsekvens av livsmiljöunderlagen är att nödvändiga kunskaper om arterna och dessas krav på livsmiljöer byggs upp och tillgängliggörs genom livsmiljöunderlagen, liksom kunskapen om var i landskapet livsmiljöer finns som uppfyller de fridlysta arternas krav. Livsmiljöunderlagen kommer på så sätt att utgöra en grundläggande

1383

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

del av det omfattande kunskapsunderlag som behövs och som rör olika former av exploatering och markanvändning.

Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska planeringsinstrument40 som är nöd- vändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och före- byggande åtgärder som EU-domstolen diskuterar i Skydda skogen.41 På så sätt är en konsekvens av livsmiljöunderlagen att de bidrar till att säkerställa att Sverige lever upp till de EU-rättsliga åtaganden som följer av naturvårdsdirektiven.

För den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet blir konsekvensen av livsmiljöunderlagen att det finns ett tillgängligt underlag med fokus på artförvaltning att utgå från när den egna verk- samhetens eller åtgärdens påverkan på arterna ska beskrivas. För- slaget väntas inte innebära några ökade kostnader för företag. I vissa fall kan företagen spara in på resurser för undersökningar om infor- mationen redan sammanställts i livsmiljöunderlagen.

Hur information som innefattar bedömningar hanteras av myn- digheter har, enligt vad utredningen erfar, upplevts som problema- tiskt av markägare och verksamhetsutövare. Särskilt gäller det i fall då en verksamhetsutövares eller markägares egen inventering eller bedöm- ning skiljer sig från de uppgifter myndigheten har tillgång till. I och med att informationen tillgängliggörs får verksamhetsutövare till- gång till de delar som inte är sekretessbelagda. Genom att livsmiljö- underlagen beslutas efter samråd finns också en möjlighet till insyn och påverkan i och med samrådet. Härigenom kan också en mark- ägares eller verksamhetsutövares egen inventering bidra till livsmiljö- underlaget.

15.5.3Sammanfattade konsekvenser av förslagen rörande kunskap, utredning samt livsmiljöunderlag

Berörda aktörer är:

•Naturvårdsverket

•Havs- och vattenmyndigheten

40EU-kommissionen (2007) Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer, s. 33.

41De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.

1384

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

•Skogsstyrelsen

•Länsstyrelserna

•Jordbruksverket

•SLU Artdatabanken

•Naturhistoriska riksmuseet

•Myndigheter (inklusive universitet och högskolor) som använder data

•Aktörer som använder data.

Även om vi ser en risk för ett ökat antal överklaganden genom för- slaget om att tydliggöra klagorätten (se under Övriga förslag), så menar vi att upprättandet av livsmiljöunderlag kommer att motverka ett sådant scenario. Förutsättningarna för den som ska starta en verk- samhet eller vidta en åtgärd att ta fram ett bra underlag, med bäring på ett specifikt område, ökar genom livsmiljöunderlagen. Genom sam- råden ökar förutsättningarna att få med även den information som kommer från miljöorganisationer i underlaget. Därigenom ökar också förutsättningarna för att ställa relevanta krav på försiktighetsmått, eller föreskriva om tillräckliga villor, vilket minskar risken för att till exempel en miljöorganisation överklagar beslutet när det väl fattas.

Enligt vår bedömning kommer regleringen i här redovisade avse- enden inte att få några negativa konsekvenser av betydelse för före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller kommer förslagen att få effekter för kommuner eller regio- ner eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regio- nernas organisation eller verksamhetsformer.

När det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande är det viktigt att de är anpassade efter vid vilken tidpunkt livsmiljö- underlagen ska vara framtagna. I övrigt är vår bedömning att särskilda hänsyn inte behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelser- nas ikraftträdande. Inte heller kan vi se att det finns något behov av speciella informationsinsatser i den här delen.

1385

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Bättre kunskapsunderlag i ansökningar och anmälningar kommer att ge bättre beslutsunderlag för myndigheter och därmed öka möjlig- heterna att uppnå miljömålen. Tillgängliga beskrivningar av natur- miljön bidrar till ett bättre underlag även i de delar där ansvaret för utredningen ligger på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd.

Hittills har inte alla myndigheter i alla delar av landet ställt de krav som följer av miljöbalkens andra kapitel i tillräcklig utsträckning. Detta har medfört att verksamheters påverkan på miljön inte har kunnat bedömas korrekt i det enskilda fallet. Möjligheterna att nå miljömålen ökar om kunskapskravet börjar tillämpas så som det är avsett enligt förarbetena till miljöbalken.

En trolig konsekvens av vår analys och vårt klarläggande av sta- tens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar är att bestämmelserna faktiskt börjar tillämpas. Efter- som miljöbalken ska användas som redskap för att nå de svenska miljö- målen bör tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser öka möjlig- heterna att nå miljömålen.42 Därtill bör en mer konsekvent tillämpning av regelverket för artskydd bidra till att Sverige uppfyller internatio- nella åtaganden inom området, exempelvis kraven i EU:s fågel- och livsmiljödirektiv samt konventionen om biologisk mångfald.

Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka med livsmiljö- underlag som stöd för både myndigheter, företag och andra verk- samhetsutövare.

Konsekvenser för företag och verksamheter

Det finns förvisso redan i dag ett antal kunskapsportaler och doku- ment med information om såväl arter som livsmiljöer, men för många är det ändå oklart vilken information som kan hittas var samt vilka slutsatser som ska dras av den. Det är den stora vinsten med ett livs- miljöunderlag; myndigheternas befintliga kunskap är samlad och analyserad ur artskyddsperspektiv. Därtill har det samråtts kring in- formationen, även med berörda markägare och verksamhetsutövare som, om de vill, kan bidra till underlaget med de utredningar som

42Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 162.

1386

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ligger inom deras ansvarsområde men som normalt inte tas fram förrän i samband med tillståndsansökan eller anmälan.

När det sedan är dags för att anmäla åtgärden eller ansöka om till- stånd kan livsmiljöunderlagen utgöra ett bra stöd och en utgångs- punkt för de verksamhetsutövare som annars ansvarar fullt ut för kunskapsunderlaget. Livsmiljöunderlaget ger på så sätt en grund och något att utgå från när verksamhetsutövaren/den som vidtar en åt- gärd, utifrån sin kunskap om den egna verksamheten/åtgärden ska ta fram kunskap om hur den egna aktiviteten påverkar omgivande miljö, och vad som kan göras för att begränsa denna påverkan. Genom livsmiljöunderlagen skapas en länk mellan myndigheternas kunska- per (som också ska tillgängliggöras) och det utredningsansvar som åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd.

Det har även här framförts farhågor av experter i utredningen. Dessa handlar till exempel om marknadsvärdeseffekter på fastighe- ter till följd av att beslut fattas i linje med livmiljöunderlagen. Detta eftersom det kan bli så att mäklarbranschen kommer att använda dem som underlag vid värderingar av jord- och skogsfastigheter, och den som vill köpa en jord- eller skogsbruksfastighet kommer att påverkas av hur möjligheterna ser ut att kunna bruka den. Betalnings- viljan kommer sannolikt att variera med dessa möjligheter, eftersom syftet med att äga skog är att kunna bedriva verksamhet. Kan man inte vara säker på att det är möjligt avstår många köpare.

Vi menar inte att farhågorna utan vidare kan avfärdas, men har svårt att se att ett eventuellt förändrat marknadsvärde är konsekven- ser av vårt förslag. Att verksamheter måste anpassas efter förekoms- ter av arter och arternas behov är något som gäller redan enligt nu gällande lagstiftning. De krav som härvid ställs, och kan ställas på verksamheter och åtgärder, följer av lagstiftningen som i sin tur, till stor del, bygger på naturvårdsdirektiven. För att inte riskera att vidta åtgärder eller bedriva verksamhet i strid med artskyddet krävs kun- skap om vilka arter som finns i ett område, och om hur den egna verk- samheten eller åtgärden kan påverka arterna. Det kunskapsunder- laget åligger det, vilket diskuterats ovan, verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd att ta fram.

Om det helt saknas prövningsunderlag kan åtgärden eller verk- samheten inte tillåtas. Kunskap om artförekomster och de egna åt- gärdernas inverkan på dessa är således en förutsättning för att kunna bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd.

1387

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Vi menar att det är viktigt att beakta, att det som påverkar mark- nadsvärdet, i det ovan beskrivna scenariot, inte är förekomsten av kunskap om artbeståndet utan den reglering som begränsar möjlig- heten att bedriva vilken verksamhet eller vidta de åtgärder man vill. Det är också fullt möjligt att vända på resonemanget, och se det som en möjlighet att inte behöva betala dyrt för mark som det sedan visar sig inte vara möjligt att bruka på det sätt man förväntat sig.

Frågan är om vårt förslag kan få liknande negativa konsekvenser för verksamhetsutövare som nyckelbiotopsinventeringen ansågs leda till. Vårt förslag om livsmiljöunderlag omfattar förvisso en analys av befintlig kunskap, vilket skulle kunna ses som en bedömning av land- skapet på liknande sätt. Emellertid är inte syftet att analysen ska resul- tera i att mark eller områden klassificeras på olika sätt. Vi har heller inte introducerat en begreppsapparat som anknyter till olika certi- fieringssystem. Därför förutser vi inte heller den typ av konsekven- ser som nyckelbiotopsinventeringen ledde till.

Konsekvenser för kommunerna

Även kommuner bör ha samma nytta som verksamhetsutövare av att det finns tillgängliggjord information och livsmiljöunderlag. Läns- styrelserna bör, i och för sig, så tidigt som möjligt i granskningspro- cessen av både översikts- och detaljplaner, informera kommunen om vilka artskyddsuppgifter som finns, eventuellt behöver kompletteras samt om planens genomförande kan kräva dispens eller hellre, leda till ändring av planen i samrådsskedet (i stället för när den antagits) men redan innan granskningsprocessen påbörjas kommer kommu- ner att ha tillgång till livsmiljöunderlagen, som ger en bild av myndig- heternas kunskapsläge och vad som ytterligare kan behövas.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Om verksamhetsutövare får bättre kunskapsunderlag minskar ris- ken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet, till exempel att fort- plantningsområden eller viloplatser förstörs för arter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. Också genom livsmiljöunderlagen ska- pas ett bättre kunskapsunderlag, vilket bidrar till att minska risken

1388

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

för att artskyddsbrott begås. Förbättrat kunskapsunderlag kan där- med ses som en brottsförebyggande åtgärd.

Offentligfinansiella effekter kunskaps- och utredningsansvar

Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering bedömer

vikommer att kräva en halv (0,5) årsarbetskraft hos Statskontoret. Genomförandet av Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med

berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, där- för att kunskap saknas bedömer vi kommer att fordra en halv (0,5) års- arbetskraft på Naturvårdsverket för själva analysen. Samrådande myn- digheter bedöms kunna genomföra detta med befintliga resurser.

Resursåtgången för uppbyggnad av informationen om fridlysta arter bedömer vi uppgå till sammanlagt en halv (0,5) årsarbetskraft som belastar Naturvårdsverket. Därutöver bedöms Naturvårdsverket behöva köpa uppdragstjänster av SLU Artdatabanken motsvarande en halv (0,5) årsarbetskraft.

Vår bedömning är att en (1) årsarbetskraft per länsstyrelse behövs för framtagandet av livsmiljöunderlagen, uppföljning samt revider- ingar. För hantering av informations- och kartmaterial bedömer ut- redningen att befintliga system för digital karthantering och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndighetens uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land och i vatten bedöms fordra resurser motsvarande en (1) årsarbetskraft vardera för Havs- och vatten- myndigheten respektive Naturvårdsverket. Uppdraget bedöms kunna genomföras på ett år.

Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med berörda myndig- heter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedöms behöva en halv (0,5) årsarbetskraft.

Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedömer vi kom- mer att kräva en (1) årsarbetskraft.

1389

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Naturvårdsverkets uppdrag att sammanställa information om be- grepp som fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med mera, be- döms kunna utföras med befintliga resurser.

Naturvårdsverkets uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras bedöms kräva en (1) årsarbetskraft under ett inledande år. Arbetet ska genomföras med stöd i det underlag som finns angå- ende grön infrastruktur.

Totalt bedöms alltså utredningens förslag som handlar om ansvar för kunskap och utredning fordra sex (6) årsarbetskrafter för be- gränsad tid och 21 årsarbetskrafter löpande för länsstyrelsernas arbete med livsmiljöunderlagen.

Tabell 15.1 Sammanställning av kostnader för berörda statliga myndigheter gällande förslag om kunskaps- och utredningsansvar

Alla kostnader i kronor eller årsarbetskrafter

Myndighet	Resursbehov	Annan kostnad	Årlig	Utgifts-
	(årsarbets-	(tusen kronor)	kostnad	område i
	krafter, åa)		löpande	statens
			arbete (åa)	budget

Länsstyrelserna				Uo 1
Ta fram livsmiljöunderlag			21	5:1
Statskontoret				Uo 2
Utreda SLU Artdatabankens
roll och finansiering	0,5			1:1
Naturvårdsverket				Uo 20
Analys av bristande kunskap	0,5			1:3
Information om fridlysta arter	0,5	500		1:3
Råd och riktlinjer för hänsyns-
krävande livsmiljöer på land	1			1:3
Sammanställa positiva
effekter	0,5			1:3
Sammanställa effekter av	1			1:3
verksamheter och åtgärder	1			1:3
Ta fram riktlinjer för arbete
med livsmiljöunderlag	1			1:3
Havs- och
vattenmyndigheten				Uo 20
Råd och riktlinjer för
hänsynskrävande livsmiljöer
på land och i vatten	1			1:11
Summa	6	500	21

1390

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Samhällsekonomiska konsekvenser

Bättre kunskapsunderlag bidrar till möjligheterna att nå miljömålen och uppfylla Sveriges internationella åtaganden när det gäller frid- lysta arter. Kostnaderna för verksamhetsutövare och den som vill vidta en åtgärd bedöms minska i och med att det finns ett tillgänglig- gjort kunskapsunderlag att utgå ifrån när kunskapsunderlag beträf- fande den egna verksamhetens påverkan ska tas fram. En oro som framhållits av ett par av utredningens experter är att om den tillgäng- liggjorda informationen är felaktig, så kommer det antagligen att inne- bära begränsade möjligheter för markägaren att bruka marken, eller kostnader för att ta fram eget underlag i syfte att visa att myndig- heternas är felaktigt.

Här menar vi att såväl livsmiljöunderlagen i sig som samrådsför- farandet kan bidra till delaktighet för den enskilde markägaren eller verksamhetsutövaren. Genom att delta i samrådet, och till exempel ge in en uppdaterad skogsbruksplan, inklusive naturvärdesinventer- ing, kan markägarens kunskap om marken beaktas i ett tidigt skede och således påverka utformningen av livsmiljöunderlagen. Livsmiljö- underlagen i sig ger i anmälans- eller ansökningsskedet information om hur myndigheternas kunskapsläge ser ut, vilken ytterligare kun- skap som krävs av verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd samt, för det fall denne skulle ha information som avviker från vad som framgår av livsmiljöunderlaget, en indikation på vad som kan krävas för att motbevisa det som står i livsmiljöunderlaget. Dis- krepanser i uppfattningen, till exempel om artförekomst, synliggörs alltså tidigare och skapar bättre möjligheter till planering och för- utsebarhet.

Om verksamhetsutövare, markägare och andra får bättre kunskaps- underlag minskar dessutom risken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet. Dessa positiva effekter uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att belasta myndigheterna. Kostnaderna för den verksamhetsutövare som är skyldig att ta fram beslutsunderlag kommer därtill sannolikt att minska eftersom grundläggande förut- sättningar och en grundläggande analys utifrån ett artskyddsperspektiv redan finns genom ett livsmiljöunderlag.

Prövningsmyndigheter och tillsynsmyndigheter kommer att ha nytta av livsmiljöunderlagen i form av ett överblickbart beslutsunder- lag med sammanställd kunskap att utgå från i de enskilda besluten.

1391

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Livsmiljöunderlag förutsätts dessutom minska mängden överklagan- den, vilket innebär minskade kostnader för samhället i form av dom- stolsprocesser.

Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka, liksom möj- ligheterna för Sverige att leva upp till sina EU-rättsliga skyldigheter enligt naturvårdsdirektiven. Dessa positiva effekter av livsmiljöunder- lagen uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att be- lasta det offentliga och som enligt vad vi redovisat förväntas uppgå till 21 årsarbetskrafter för löpande arbete.

Konsekvenser av att våra förslag inte kommer till stånd

Om förslagen som handlar om tillgängliggörande av information inte genomförs kommer markägare själva att fullt ut behöva stå för kostnaderna för den utredning som krävs för att kunna fullgöra de krav som bland annat skogsvårdslagen och miljöbalken kräver, och som den rådande skogspolitiken förutsätter finns för all skogsmark.

Det kommer i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön.

Det kommer också att bli svårt att arbeta för en funktionell och kostnadseffektiv naturvård i landskapet, byggd på konnektivitet, vil- ket i sin tur riskerar innebära att en större areal skogsmark behöver avsättas för naturvård för att nå målen om bevarande av biologisk mångfald.43 Utan livsmiljöunderlag måste en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd att lägga mer resurser på att ta fram under- lag i samband med att en verksamhet ska påbörjas eller en åtgärd ska vidtas. Med livsmiljöunderlag finns ett samrått underlag och en ana- lys i artskyddshänseende att utgå från.

Livsmiljöunderlaget bidrar också till viss förutsebarhet för verk- samhetsutövare på så sätt att denne, genom programmet, kan få en viss överblick, som i sig kan leda till vissa slutsatser om vad som är möjligt att göra i ett visst område, och vilka försiktighetsmått som kan komma att fordras, en förutsebarhet som i dag saknas. Skulle verksamhetsutövaren ha kunskap om artförekomster som avviker från vad som anges i livsmiljöunderlaget, vet denne om detta redan innan anmälan eller ansökan ges in, och kan därmed se till att det

43SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1096.

1392

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

egna underlaget håller så pass god kvalitet att det visar att livsmiljö- underlaget är bristfälligt i dessa avseenden.

15.6Förslag som handlar om fridlysning

Nedan går vi igenom de effekter och konsekvenser vi ser av de för- slag på fridlysningsbestämmelser som vi har föreslagit, relativt befint- liga fridlysningsregler. Det är här viktigt att notera att nollalterna- tivet är 4 § artskyddsförordningen, samtidigt som praxis, vad gäller befintliga regler, i vissa avseenden behöver ändras, se dom i Mark- och miljööverdomstolens mål M 7168-19 (dom av den 26 februari 2021). Att artskyddsbestämmelserna ska tillämpas är alltså varken en effekt eller konsekvens av våra förslag. Det har legat inom utred- ningens uppdrag att vid behov föreslå nya regler. Vi har också före- slagit nya regler, men i sak innebär de inte någon större förändring.

Ide fridlysningsregler som har sin grund i naturvårdsdirektiven tyd- liggörs den skillnad som finns mellan direktiven, medan de nationella fridlysningsbestämmelserna har överförts från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken mer eller mindre oförändrade.

15.6.1Bestämmelserna delas upp efter vilket direktiv de härrör från

Den primära effekten av att dela upp fridlysningsbestämmelserna i olika lagrum, beroende på vilket direktiv de genomför, blir att det blir enklare och tydligare att avgöra vilken bestämmelse i vilket direk- tiv som bestämmelsen syftar till att genomföra. I respektive artikel (artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet) följer emellertid förbuden av olika led, och i varje led anges huruvida för- budet omfattar avsiktliga handlingar, eller om förbudet på något sätt anknyter till direktivets syfte, och i så fall på vilket sätt. Också detta skiljer sig mellan direktiven, vilket är ytterligare ett skäl för att dela upp de svenska bestämmelserna i olika lagrum.

Vi har även delat upp fridlysningsbestämmelserna som syftar till att implementera naturvårdsdirektivens förbudsartiklar, så att varje led i artikel 5 respektive artikel 12 motsvarar ett lagrum i 8 kap. miljö- balken. Syftet med uppdelningen är att åstadkomma tydlighet, och det är också den effekt vi förutser. En ytterligare effekt är att i den

1393

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

mån EU:s praxis utvecklas genom EU-domstolens arbete så blir det tydligare och lättare att avgöra vilken bestämmelse som behöver tol- kas, och i vilken utsträckning den behöver tolkas i ljuset av praxis. Utredningen ser inga nackdelar med en sådan uppdelning, däremot många fördelar.

15.6.2Fridlysningsreglerna som härrör från fågeldirektivet

Fridlysningsreglerna finns i dag i gällande 4 kap. artskyddsförordningen. Utredningens förslag avviker från nuvarande reglering endast på så sätt att vissa förtydliganden görs (till exempel vad avser förbudet att samla ägg), samt att det uttryckliga förbudet mot att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser tas bort.

ISkydda skogen bekräftar EU-domstolen tidigare uttalanden om att fågeldirektivet gäller alla fåglar. Artikel 5 i fågeldirektivet utgör därmed hinder för en nationell praxis som innebär att förbuden i prak- tiken endast omfattar sådana arter som är förtecknade i fågeldirek- tivets bilaga I, som är hotade på någon nivå eller som har en långsik- tigt vikande populationstrend.44

Våra förslag ligger mycket nära direktivstextens ordalydelse men med viss modifiering av avsiktlighetsrekvisitet för att tydliggöra att det som avses inte endast är direkt avsiktliga handlingar. Vi har, i samband med avsnittet som innehåller förslagen, redogjort för hur

vianser att EU-rätten ska tolkas med avseende på skyddet för fåglar, särskilt vad avser omfattningen av förbudet att störa fåglar och hur detta relaterar till skyddet av fåglarnas livsmiljöer. I anslutning till direktivstextens avsiktligt har gjorts ett tillägg, eller genom att accep- tera en sådan konsekvens av sitt handlande. Tillägget syftar till att tyd- liggöra EU-domstolens tolkning av avsiktlighetsbegreppet som kom- mit till uttryck i dess praxis, främst rörande livsmiljödirektivet. Mot bakgrund av EU-domstolens uttalanden i Białowieska, och att direk- tiven i övrigt har tolkats på snarlikt sätt, har vi inte funnit stöd för att det skulle tolkas på något annat sätt vad gäller fåglar. Att då endast ha ordet avsiktligt i förbudstexten ger att förbuden endast avser jakt, och jakt regleras i jaktlagstiftningen, vilket riskerar innebära en till- ämpning i strid med EU-rätten. Eftersom bestämmelserna i 8 kap. främst operationaliseras genom myndigheters försorg och det är märk-

44De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 45.

1394

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ligt att, vad gäller myndigheter, diskutera i termer av avsiktlighet har

viövervägt att helt slopa ett subjektivt rekvisit, på samma sätt som har gjorts i den tyska lagstiftningen. Subjektiva rekvisit är ju egent- ligen endast relevanta i strafflagstiftningen och finns också i 29 kap. Förslaget om att helt ta bort ett sådant rekvisit har dock mötts av mycket kritik då det ansetts avvika för mycket från direktiven varför

vinu i stället föreslår en skrivning som nära ansluter till direktiven, i ljuset av EU-domstolens praxis.

De omedelbara konsekvenserna av våra förslag är antagligen ganska små, eftersom den större effekten följer redan av EU-domstolens avgörande i Skydda skogen och tidigare praxis. Förslagens verkliga effekt handlar om tydlighet genom att bestämmelserna just förtyd- ligas och kommer att finnas i 8 kap. miljöbalken, vilket innebär en möj- lighet till förarbetsuttalanden rörande tolkningen av bestämmelserna. Ökad tydlighet är således den främsta konsekvensen av detta förslag.

En befarad konsekvens som har lyfts är ett sänkt skydd för fåglars livsmiljöer, eftersom vi genom förslaget tar bort den bestämmelse som finns i gällande 4 § punkten 4 artskyddsförordningen vad gäller fåglar. Om konsekvensen blir verklighet beror emellertid av hur för- budet mot att störa fåglar kommer att tolkas. En störning är inte för- bjuden om den saknar betydelse för fågeldirektivets syfte. Enligt vår tolkning ska en störning inte anses sakna sådan betydelse om

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, på- verkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen,

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner,

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet, eller påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga ekologiska funktionen i området inne- bär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas nega- tivt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras.

Med en sådan tolkning kan vi inte se att skyddet för fåglar försämras nämnvärt relativt hur det ser ut i dag. Dock kan det differentieras så att det blir något svagare för vanliga arter som inte störs så lätt, på

1395

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

ett sätt som möjliggör verksamhet i närheten av mindre känsliga arter. Vi bedömer också att vårt förslag är förenligt med det krav på skydd som följer av EU-rätten.

Dispens från fridlysningsreglerna som avser fåglar

Vi har föreslagit en dispensregel avseende fåglar som mer eller mindre helt anknyter till direktivets utformning av undantag i ljuset av EU- domstolens praxis.

Möjligheten att ge dispens från förbud som gäller fåglar framgår i nuläget av 14 § artskyddsförordningen. Den stora skillnaden mot dagens reglering av dispens från fridlysningsbestämmelserna, vad gäller fåglar, är att det inte längre är möjligt att få dispens för tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse.

Detta begrepp finns med som dispensgrund enligt livsmiljödirek- tivet, och har exempelvis tillämpats i samband med dispensprövning för större infrastrukturprojekt av riksintresse. Ett nytt dispensskäl som införs är hänsyn till flygsäkerheten (vilket tidigare sannolikt om- fattades av det allmänna begreppet säkerhet alternativt allt överskug- gande allmänintresse). Enligt nuvarande lydelse av artskyddsförord- ningen är en förutsättning för dispens att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Den förutsättningen föreslår vi ska tas bort och ersättas med förutsättningen att beviljade dispenser sammantaget inte får medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken45. Avsedd effekt är att fågeldirektivets undantagsbestämmelse genomförs i svensk rätt.46

Vilka konsekvenserna blir av att ett dispensskäl tas bort, tillsam- mans med en av förutsättningarna för att kunna bevilja dispens, är svårt att överblicka, särskilt som situationen också påverkas av att själva fridlysningsbestämmelsen också har ändrats. Konsekvenserna av den ändrade dispensbestämmelsen måste analyseras i ljuset av den nya fridlysningsbestämmelsen.

45Vilket bygger på en skrivning i kommissionens vägledning (2007) och som förvisso gäller livsmiljödirektivet.

46I rättsfallet MÖD 2015:3 ifrågasattes huruvida det var möjligt att tillämpa dispensgrunden ifråga när det handlade om fåglar eftersom dispensskälet saknas i fågeldirektivet. Mot bakgrund av hur dispensbestämmelsen utformats i direktivet i relation till vad dispensen avsåg kom dom- stolen fram till att dispensskälet kunde prövas.

1396

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Konsekvenser för fågelarterna och verksamheter som kan påverka fåglarna

Att skyddet för fåglarnas livsmiljöer tas bort från fridlysningsbestäm- melsens ordalydelse kan få som konsekvens att skyddet för fåglar försämras. Emellertid har vi utformat förbudet mot att störa på ett sådant sätt att störningar omfattas om störningen motverkar syftet med skyddet. Härigenom kompenseras i viss mån den försämring av skyddet för fåglars livsmiljöer som utredningens förslag riskerar att medföra genom att särskilja bestämmelserna beroende på från vilket av naturvårdsdirektiven de härrör.

Samtidigt har vi när det gäller fåglar tagit bort dispensgrunden ett allt överskuggande allmänintresse, men menar att förslaget, när det gäller att störa fåglar, ger en möjlighet att göra ett slags rimlighetsavvägning när det gäller just störningar (och endast störningar). Formuleringen anknyter till fågeldirektivets förbud mot störning, som begränsas av att störningen inte får sakna betydelse för att uppnå syftet med direk- tivet för att vara förbjuden, samtidigt som medlemsstaterna, i valet av åtgärder för att nå syftet, får beakta även ekonomiska krav.

Vår bedömning är att åtminstone sådana verksamheter eller åt- gärder som hade medgetts dispens enligt den borttagna dispensgrun- den antagligen kan komma att möjliggöras efter en sådan avvägning när det gäller själva förbudsområdet (förutsatt att detta gäller just störning). Det bör i sammanhanget åter poängteras att en rimlighets- avvägning mycket väl kan leda till att de åtgärder som krävs för att uppnå det skydd som faktiskt fordras anses orimliga och att verksam- heten därmed är olämpligt lokaliserad.

Det vi beskriver som ett något differentierat skydd kan också be- skrivas som ett något försvagat skydd för mindre känsliga arter.

15.6.3Fridlysningsreglerna som härrör från livsmiljödirektivet

Fridlysningsbestämmelser vad gäller djurarter finns i gällande 4 § art- skyddsförordningen och i gällande 7 § artskyddsförordningen, vad gäller växter. Våra förslag i den här delen förändrar i princip ingenting. Förslaget är i stort identiskt med vad som redan följer av 4 § art- skyddsförordningen. De effekter och konsekvenser som följer av EU- domstolens dom i Skydda skogen föreligger således redan vid tillämp- ningen av 4 kap. artskyddsförordningen. Den rättsliga effekten av

1397

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

våra förslag blir i huvudsak att bestämmelserna kommer att finnas i 8 kap. miljöbalken, vilket innebär en möjlighet till förarbetsuttalan- den rörande tolkningen av bestämmelserna. Som en konsekvens av detta följer en ökad tydlighet. Förslaget innebär således inte ett för- sämrat skydd för arterna, och enligt vår bedömning är förslagen för- enliga med det krav på skydd som följer av EU-rätten.

I vårt förslag har ordet skada ersatts med försämra. Effekten är att texten ligger närmare den betydelse som avses i livsmiljödirektivet enligt kommissionens tolkning. I kommissionens vägledning påpe- kas att uttryckssättet ”skada eller förstöra” bör tolkas som att även en gradvis försämring bör beaktas. Det kan vara så att en försämring inte omedelbart leder till förlust av ett fortplantningsområde eller viloplats, men får till följd att platsens funktion successivt förlorar i kvalitet.47 Någon förändring i sak är alltså inte avsedd med utredningens ändringsförslag, givet att nuvarande formulering tolkas i enlighet med kommissionens vägledning. Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår också att begreppet skada har tolkats innefatta en gradvis försämring.48 Att ordet byts ut i förtydligande syfte innebär således inte någon förändring i sak, vilket i sin tur innebär att förslaget rim- ligen inte har några märkbara konsekvenser, vare sig för arterna eller berörda verksamheter.

Dispens från fridlysningsregler som avser livsmiljödirektivets bilaga IV-arter

Vårt förslag ligger mycket nära nuvarande dispensbestämmelse i 14 § artskyddsförordningen. Dispensskälen följer emellertid ordalydel- sen i livsmiljödirektivet. Våra tolkningar av de olika dispensskälen, och på vilken nivå gynnsam bevarandestatus ska bedömas, är gjorda ut- ifrån EU-domstolens praxis.

Effekten av förslaget är att ordalydelsen i den svenska författnings- texten närmar sig direktivets utformning.

47EU-kommissionen. (2007), a.a., s. 46.

48Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande av den 3 februari 2016 i mål M 2114-15.

1398

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.6.4Nationellt fridlysta arter

Vi föreslår i princip inga förändringar vad gäller de nationella frid- lysningarna. Bestämmelserna flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Konsekvenserna av detta förutsätts bli desamma som av att flytta fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s naturvårdsdirektiv.

Undantag för nationellt fridlysta växter inom hemfridszon

Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller. Hemfridszonen är alltså en privat del, som ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Undan- taget ska inte gälla för djur, förutom om dessa särskilt anges i för- fattning, exempelvis undantag för huggorm på tomt. Undantaget för nationellt fridlysta arter gäller inte för arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv.

Dispens från de nationella fridlysningsreglerna

Utredningen föreslår att möjligheterna till dispens från de nationella fridlysningsbestämmelserna ska kvarstå, med vissa redaktionella änd- ringar. Dispensregeln flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Ingen ändring i sak är avsedd och förslaget bedöms därför inte få några nämnvärda konsekvenser.

15.6.5Regeringen bestämmer artskyddsförordningens listor

Vi har föreslagit att bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken ska finnas kvar, men flyttas inom kapitlet. Detta för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid behov ska kunna anta och utforma artskyddsförordningens bilagor med fridlysta djur och växter som anger omfattningen av fridlysningen. Bemyndigan- dena har slagits ihop och vi föreslår en något annorlunda utformning.

Plundring i befintligt bemyndigande har ersatts av insamling, vil- ket är ett bredare begrepp än det hittillsvarande ordet plundring. Med

1399

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

begreppet insamling markeras att arter kan behöva fridlysas även på grund av förhållandevis begränsad insamling, om ett förbud krävs för att arten ska kunna leva kvar långsiktigt. Det kan exempelvis vara aktuellt för vissa dagfjärilar, där insamling av även ett mindre antal exemplar ändå kan påverka lokala populationer negativt, särskilt om insamling sker många år i följd på samma plats.

I den mån plockning används menar vi att det begreppet är in- kluderat i insamling. Insamling omfattar därmed såväl plockning som plundring.

Översyn av kriterier för nationell fridlysning

Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn över de nationellt fridlysta arterna och föreslagit att ett antal kriterier ska ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Kri- terierna förtydligar hur bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ ska till- lämpas. Väsentligt är att det framgår på vilka grunder nationella frid- lysta arter har valts ut. Effekterna av kriterierna är att grunderna för fridlysning blir tydligare, vilket i sin tur förväntas medföra att skyddet utformas på ett mer träffsäkert sätt och tydliggör varför arter skyd- das samt vad skyddet syftar till. Förtydligande av vilka kriterier som ligger till grund för urval av arter som ska vara fridlysta förväntas öka acceptansen för skyddet, och därmed stärka regelefterlevnaden. Effek- ten av detta bör bli att arternas fortsatta existens gynnas.

En följd av utredningens förslag är att antalet nationellt fridlysta arter kan komma att ändras vid en översyn – arter kan försvinna från listan, men det är också troligt att nya arter tillkommer. I och med att även arternas livsmiljöer ska kunna skyddas kommer förekomst av fridlysta arter i ett område att leda till diskussioner om vilka för- siktighetsmått som kan behövas, i de fall verksamheter eller åtgärder planeras i området.

Förbud att förstöra livsmiljöer för nationellt fridlysta växte

Vi har också föreslagit att regeringen beträffande vissa nationellt frid- lysta växter ska kunna låta fridlysningen omfatta förbud att försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande växter. Vi har emeller- tid inte föreslagit något sådant skydd i artskyddsförordningens listor,

1400

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

vilket i sin tur innebär att förslaget i den delen rimligen inte har några märkbara konsekvenser i direkt närtid. Regeringen kan emellertid använda sig av möjligheten vid översynen av de nationellt fridlysta arterna.

Den eftersträvade effekten med att utöka bemyndigandet till att även omfatta föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande väx- ter, handlar om att få till stånd ett långsiktigt skydd för arten, utöver skyddet för de enskilda exemplaren. Eftersom individerna inte kan existera utan en omgivande livsmiljö kan fridlysningen för arten, om syftet är att arten ska bevaras långsiktigt som en del av naturmiljön, inte nå avsedd verkan annat än genom att artens närmaste livsmiljö också är skyddad. Fridlysning i form av skydd för enskilda exemplar kan vara tillräckligt för att bevara arter som enbart hotas av insam- ling, och inte av förändringar i den omgivande miljön, men för de flesta hotade arter krävs att basala ekologiska funktioner finns kvar för att den ska kunna leva kvar långsiktigt. Exempel på sådana ekolo- giska funktioner är stabil luftfuktighet, tillräcklig svalka eller värme, tillräcklig skuggning eller ljusinflöde, eller olika former av hävd som bete, slåtter eller liknande.

Konsekvensen av att skyddet för fridlysta arter utökas, från att enbart gälla enskilda exemplar till att även omfatta den omgivande naturmiljön, blir att vissa åtgärder eller verksamheter inte kommer att vara tillåtna i dessa livsmiljöer. Utredningen bedömer dock att mer- parten av de markområden som kan behöva skyddas på så sätt kom- mer att bli relativt små.

Behovet av skydd för nationellt fridlysta arters livsmiljöer kan inte bedömas fullt ut i dagsläget, eftersom detta är beroende av vilka arter som kommer att vara fridlysta efter att en översyn har gjorts av artlistorna. Det innebär också att det är svårt att överblicka vilka konsekvenser det kommer att få. Konsekvenserna av översynen bör också bedömas som en helhet. Samtidigt som vissa arters livsmiljöer fridlyses kommer kanske andra arter att upphöra att vara fridlysta. Dispensmöjligheterna ser också helt annorlunda ut beträffande natio- nell fridlysning än när det gäller arterna som följer av naturvårds- direktiven.

1401

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Fridlysningens omfattning

Förslaget går ut på att tydliggöra att huvudregeln ska vara landet som helhet men att det, om det finns starka skäl, ska vara möjligt att be- gränsa fridlysningen till ett eller flera län, samt att fridlysning inte ska införas för mindre områden än ett län. Om fridlysningen i prak- tiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster kan, om det är lämpligt, fridlysningen ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå som ett kom- plement till områdesskydd, ifall arten kan komma att sprida sig till nya områden. Det vi vill tydliggöra är att om områdesskydd är lämp- ligast, ska områdesskydd användas.

För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därut- över finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de eko- logiska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Om för- utsättningar då inte föreligger för områdesskydd kan möjligheten att även fridlysa livsmiljön användas.

Nya bilagor i artskyddsförordningen

Enligt vårt förslag ska de arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljö- balken, eller med stöd av bemyndigande i 8 kap. miljöbalken, framgå av bilagor till artskyddsförordningen. Så är fallet redan i dag. Emellertid anser vi att bilagorna ska bli fler och att grunden för fridlysningen ska styra i vilken bilaga en art återfinns enligt följande.

1.Prioriterade fågelarter enligt fågeldirektivets bilaga I

2.Fågelarter uppdelade enligt fågeldirektivets bilagor II och III

3.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga II

4.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a

5.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b

6.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga V

7.Arter som är fridlysta enligt svenska regler.

Effekten som eftersträvas är tydlighet. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser utöver den avsedda effekten.

1402

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.6.6Dispens från samtliga fridlysningsregler söks hos den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen

Enligt gällande 14 § artskyddsförordningen får länsstyrelsen i det enskilda fallet ge dispens från fridlysningsbestämmelserna. För att underlätta för den enskilde föreslår vi att det i stället ska vara den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen som prövar dispensfrågan. Det innebär i praktiken att om det handlar om åtgärder eller verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen så är det hos Skogsvårdsstyrelsen som dispens ska sökas och i annat fall hos länsstyrelsen. Antalet dispensansökningar hos länsstyrelserna bör minska i antal, i och med att fler dispenser kan prövas i samband med beslut om förelägganden eller förbud. Konsekvensen av förslaget bör därför bli en minskad arbetsbelastning för länsstyrelsen men en något ökad för Skogsstyrelsen.

Dispens inom ramen för en tillståndsansökan

Redan i rättsfallet MÖD 2013:13 kom Mark- och miljööverdom- stolen fram till att artskyddsförordningen är att se som en preciser- ing av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. I MÖD 2014:47 konstaterade Mark- och miljö- överdomstolen att en del i prövningen då blir att, med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, be- döma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. I rättsfallet MÖD 2014:48 underströk Mark- och miljööverdomstolen att det inte är en lämplig ordning att prövningen av artskyddsfrågorna sker separat från frågan om tillstånd. Effekten av vårt förslag, när det gäller verksamheter som tillståndsprövas, är således endast en kodi- fiering av etablerad praxis. Sannolikt kommer förslaget därför inte att få några konsekvenser.

Dispens inom ramen för anmälningar

Vårt förslag innebär att samma myndighet som meddelar ett förbud med stöd av fridlysningsreglerna i artskyddsförordningen också ska pröva om det finns möjlighet att meddela dispens från fridlysnings-

1403

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

reglerna. Bestämmelsen utgår från att den som anmält en åtgärd vill få genomföra den, oaktat den rättsliga formen för medgivandet. En effekt av förslaget är att förfarandet blir enklare för den som är be- rörd. Den som ska vidta en åtgärd behöver inte vända sig till flera myndigheter, utan det räcker med en myndighetskontakt. En konse- kvens av det bör också vara att myndigheten och den berörde i ett tidigt skede kan resonera kring vilka försiktighetsmått som måste vidtas och hur dessa kan vidtas.

Genom att samtliga aspekter blir föremål för bedömning av samma myndighet kan diskussioner föras på ett tidigt stadium, vilket i sin tur kan göra att framtida rättsprocesser undviks. Vi tror också att denna utökade möjlighet till resonemang mellan verksamhetsutöva- ren och myndigheten ökar förutsättningarna för att ingå naturvårds- avtal. Livsmiljöunderlagen är tänkta att utgöra ett stöd och underlag för diskussionen.

Förslaget innebär alltså att även Skogsstyrelsen kommer att pröva dispenser från fridlysningsreglerna. Konsekvensen blir att en del av de dispensprövningar som tidigare gjordes av länsstyrelsen nu kom- mer att göras av Skogsstyrelsen. Att dispensen ska prövas inom ramen för en 12:6-anmälan förutses inte skapa något märkbart merarbete, då det i ett första steg endast är fråga om att avgöra huruvida dispens- skäl föreligger eller inte. Dispensskäl kan troligen endast förekomma i ytterst få fall, när det gäller areella näringar. Först om myndigheten finner att dispensskäl föreligger ska verksamhetsutövaren föreläggas att inkomma med fullständigt prövningsunderlag, med förslag på kompensationsåtgärder, etc.

Kostnaden för samhället blir antagligen konstant, men kommer att bäras av olika myndigheter, vad gäller dispensprövningen. De övriga förslag som utredningen föreslår innebär dock en utökad förhand- lingsbörda för Skogsstyrelsen, genom att det troligen blir fler ären- den som kräver mer kontakt med verksamhetsutövaren. För verksam- hetsutövare blir det en förenklad situation, genom att det endast är en myndighet som denne behöver ha kontakt med.

1404

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Utredningens förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning

Skogsstyrelsen har ingen erfarenhet av att pröva dispenser enligt frid- lysningsreglerna och behöver därmed stöd och vägledning.

Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket och Skogssty- relsen gemensamt får i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för hur prövning av dispenser gällande fridlys- ningsbestämmelserna ska göras.

Vägledning om hur dispensprövning ska göras finns sedan tidi- gare i Naturvårdsverkets handbok för artskydd.49 Befintligt underlag behöver dock anpassas efter de ändringar som görs i regelverken samt Skogsstyrelsens arbetssätt. Utredningen bedömer sammantaget att uppdraget med att ta fram en ny vägledning kan genomföras med befintliga resurser, även om detta kan rymmas inom den extra års- arbetskraft som Skogsstyrelsen föreslås få för de nya arbetsuppgifter som följer av utredningens förslag.

15.6.7Kompensationsåtgärder

Oavsett vilken art dispensbeslutet gäller har vi föreslagit att om dis- pens meddelas, så ska en bedömning alltid göras av om särskilda åt- gärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompen- sationsåtgärder innefattas.

Krav på kompensation kan och bör ställas redan enligt befintlig lagstiftning. Skillnaden mot dagens reglering är att det tydliggörs i lagtexten att planerade kompensationsåtgärder ska redovisas och be- dömas i samband med dispenser från fridlysningsreglerna. Med de nya reglerna blir det tydligare. Fokus ligger på att ersätta förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster med samma eller snarlika ekologiska värden. En konsekvens blir att för den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som fordrar en dispensansökan kommer alltså ytterligare utredning att fordras. Kompensationsåt- gärder är oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen

49Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser.

1405

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

eller förstörandet av häckningsplatsen eller viloplatsen, och avsedda att kompensera för de specifika negativa effekterna på en art.

Kompensationsåtgärder får inte ersätta eller på något sätt margina- lisera något av de nödvändiga stegen för att pröva om undantag (dis- pens) kan medges.50 Kompensationsåtgärder blir aktuella först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens. Det innebär också att saknas skäl att ge in nödvändigt underlag för att pröva dispens- frågan innan myndigheten funnit att det finns särskilda skäl.

Kostnader för kompensationsåtgärder i beslutsunderlaget

Frågan om kompensation blir endast aktuell i de fall dispensskäl kan ges. Eftersom dispenser ska prövas restriktivt är det sannolikt ett mindre antal fall där underlag för kompensationsåtgärder behövs. Om frågan om dispens tas upp av en myndighet i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § eller inom ramen för en tillståndsprocess, och myndigheten ser att dispensskäl kan föreligga, bör myndigheten förelägga om att ge in en fullständig dispensansökan, vilket inklude- rar underlag för kompensationsåtgärder. Om myndigheten direkt kan konstatera att dispensskäl inte föreligger saknas anledning att ge in sådant underlag, eftersom en dispensansökan kan avslås redan på den grunden. Vi kan inte förutse i vilka sammanhang dispensskäl kom- mer att anses föreligga (eftersom det är något som måste utvecklas i praxis, troligen med stöd i förhandsbesked från EU-domstolen), och vilka krav på kompensationsåtgärder som då kommer att ställas. I stället får vi utgå från beviljade dispenser.

Exempel på åtgärder som har beviljats dispens enligt 14 § art- skyddsförordningen är infrastrukturprojekt av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken samt forskning eller utbildning, men också ombyggnad av privatbostäder där det har funnits fladdermöss.

Frågan är då vilken administrativ kostnad det innebär för dessa verksamheter att ta fram underlag som behövs inför kompensation. Antagligen varierar detta med vilken kompetens som finns inom företaget, eller hos den som ska vidta en åtgärd. Vi utgår här från att kompetensen inte finns, så att konsult måste anlitas, samt att den in- terna kostnaden skulle motsvara konsultkostnaden för det fall kom- pentensen finns inom verksamheten.

50Kommissionen (2007), a.a., s. 63.

1406

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Enligt information från experter i utredningen är det ett fåtal konsultföretag som är verksamma inom sakområdet ekologisk kom- pensation. Det innebär att tillgången till sakkunskap kan vara begrän- sad och timpriset därmed blir högt.

Trafikverket har på utredningens förfrågan gjort en uppskattning av vad en utredning av planerade kompensationsåtgärder kan kosta. Uppskattningen varierar mellan cirka 80 000 kronor/10 hektar till

1miljon kronor/10 hektar. Kostnaderna kan bland annat påverkas av om den aktuella arten är en generalist (inte så specifika miljökrav) eller specialist (mycket specifika miljökrav), om miljön är störnings- betingad eller i en sen utvecklingssuccession, om det finns kända meto- der som kan tillämpas eller ej, med flera variabler.

Enligt ett konsultföretag51 som har erfarenhet av kompensations- utredningar kan kostnaderna för en teoretisk utredning av påverkan på en enda art i stadsmiljö, exempelvis större vattensalamander, upp- skattas enligt följande:

Tabell 15.2 Exempel på schablonkostnader för kompensationsutredningar

Exempel utredning i stadsmiljö	Schablonkostnad
Inledande inventering	50 000 kronor

Process (var, när, hur, vem, varför, etc.)	50 000 kronor

Hitta ny plats: inventering, m.m.	50 000 kronor

Fåglar kräver enligt konsultföretaget mer komplexa utredningar, even- tuellt revirkarteringar, etc. En mycket grov och förenklad uppskatt- ning är alltså, enligt företaget, att en sådan utredning minst kostar omkring 150 000 kronor att ta fram via ett konsultföretag.

Kostnader för kompensationsåtgärder

För de verksamheter som beviljas dispens ska kompensationsåtgär- der vidtas. Det innebär också en kostnad, utöver själva utredningen. Vi utgår i det nedanstående från de verksamhetstyper som hittills beviljats dispenser, det vill säga samma verksamheter eller åtgärder som behöver ta fram underlag. Kostnaderna för kompensationsåtgärder kan variera stort, beroende på vilken skada eller försämring som ska

51Ekologigruppen AB, telefonsamtal 2021-04-28.

1407

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

kompenseras. En mycket begränsad form av kompensation kan vara att flytta en planta av en fridlyst växt till en ny plats. Mer omfattande kompensationsåtgärder, exempelvis i samband med större infrastruk- turprojekt, kan bli mycket kostnadskrävande. Som exempel kan näm- nas byggande av viltpassager och ekodukter eller tillskapande av helt nya livsmiljöer för fridlysta arter. Utredningen konstaterar att det är mycket svårt att förutsäga vilken typ av verksamheter som kan komma att beviljas dispens, och kan därmed inte ge något tydligt besked om eventuella kostnader för kompensation, utöver de generella exempel

viredan har nämnt. I sammanhanget kan den föreslagna proportiona- litetsbestämmelsen aktualiseras.

Konsekvenser för myndigheter

Förslaget innebär att kompensationsåtgärder ska övervägas om en dispens ges. Det görs i relativt stor utsträckning redan med befintlig lagstiftning. Vårt förslag innebär ett tydliggörande av att möjlighe- ten ska användas och vi ser inte att vårt förslag kommer att öka arbets- bördan i nämnvärd utsträckning.

Kravet på kompensationsåtgärder och konsekvenser för biologisk mångfald och samhället

Att värdera nyttan av kompensationsåtgärder i ekonomiska termer förutsätter en värdering av det naturkapital som annars hade förlorats. Vi har inte haft möjlighet att göra en så resurskrävande datainsam- ling som hade fordrats. Resultatet hade ändå inte blivit tillförlitligt eftersom underlaget är osäkert vad gäller såväl själva dispensansök- ningarna som utfallet av dessa.

Utredningen konstaterar att skälen till att arter är fridlysta är att de på något sätt behöver ett förstärkt skydd från samhällets sida. Efter- som arterna inte kan existera utan sina livsmiljöer innebär en förlust av livsmiljöareal alltid en negativ påverkan på arten, i större eller mindre utsträckning. I den mån en sådan påverkan ändå kan accepte- ras är det möjligt att ge dispens, men kompensation ska också alltid övervägas för att i möjligaste mån minska eller helt motverka even- tuella negativa konsekvenser. Syftet med kompensation är att minska risken för ”de små stegens tyranni”, att många mindre försämringar

1408

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

kan accepteras var för sig, men sammantaget leder till kumulativa effekter som kan bli förödande för arterna. Varje kompensation som bidrar till att motverka försämringar, eller i bästa fall i någon grad förbättra situationen, är en stor vinst för samhället

Ur ett miljörättsligt perspektiv kan kompensationsåtgärder ses som ett led i att genomföra principerna om att den som påverkar miljön också ska betala för eller reparera de skador som orsakas eller till och med som ett uttryck för såväl preventionsprincipen som för- siktighetsprincipen. Det miljörättsliga perspektivet kan sedan över- sättas till ekonomiska termer rörande marknadsimperfektioner och externaliteter (se avsnitt 8.2).

Med ett sådant synsätt är kompensationsåtgärder en metod (men inte den enda) för att internalisera sådana externa kostnader som bortfallande ekosystemtjänster som en försämring eller ett förstö- rande av livsmiljöer leder till. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär kompensationsåtgärder att de samhällskostnader som en dispens innebär prissätts på marknaden och synliggörs. Omvänt inne- bär en dispens utan kompensationsåtgärder att samhället (som i slut- änden står miljökostnaden) subventionerar åtgärden med ett värde motsvarande värdet på det naturkapital som gått förlorat.52 Med ett sådant synsätt innebär kompensationsåtgärder att miljökostnaden internaliseras genom att samhället kompenseras för den skada som annars skulle uppstå, och att samhället på så sätt hålls skadelöst.

15.6.8Inskrivning av nekad dispens

Bestämmelsen innebär att, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken har bifallits som en följd av nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap. 21–23 §§ miljö- balken ska det antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gällande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åtgärder som omfattas av dispensbeslutet.

52SOU 2017:34. Ekologisk kompensation, s. 368.

1409

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten. Det är också den förväntade effekten av bestämmelsen, att ersätt- ning inte ska komma att betalas ut fler gånger.

Sannolikt påverkar beslutet också en framtida köpare av fastighe- ten och därför bör det offentliggöras. Offentliggörandet sker genom en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken. Genom anteckningen kan en förvärvare få känne- dom om de restriktioner som gäller på fastigheten, samt få upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa. Arbetsinsatsen, att anmäla för att anteckning ska göras respektive göra anteckningen i fastig- hetsregistret, förutses bli försumbar för myndigheterna.

15.6.9Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur

För att kunna förebygga framtida oavsiktligt dödande måste först förekomsten av oavsiktligt dödande studeras genom att arterna över- vakas och resultaten redovisas.

Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.4 ska medlemsstaterna in- föra ett system för övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska med- lemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oav- siktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Brist på system för övervakning i Sverige har uppmärksam- mats av kommissionen genom en formell underrättelse den 3 juli 2020.53

Enligt 65 kap. artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket, med biträde av Naturhistoriska riksmuseet, se till att det finns ett natio- nellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina

53Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882.

1410

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ansvarsområden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller beva- randeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Emellertid saknas bestämmelser om övervakning. Våra förslag om system för övervakning syftar till att åtgärda den påpekade bristen.

Förslag om skyldighet att övervaka och rapportera

Vi har också föreslagit att det ska införas en allmän regel om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i rimlig utsträckning rapportera oavsiktligt dödade eller fångande djur av arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. Vilka krav som kan ställas på övervakning beror bland annat på verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för artförvaltningens mål ska också beaktas. För att avgöra vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att behöva övervaka och rapportera oavsiktligt dödande behöver man utgå från de arter som, enligt direktivet, ska vara före- mål för sådan övervakning och rapportering, samt i vilken mån det är möjligt att övervaka dessa.

Den avsedda effekten är att ge de myndigheter som utövar tillsyn eller prövar tillstånd en rättslig grund för att i samband med beslut som innefattar bedömningar av artskyddsfrågor som rör djurarter som listas i bilaga IV a i livsmiljödirektivet, kunna försäkra sig om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet visat att denne har förmågan att övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande samt rapportera detta.

Genom förelägganden eller tillståndsvillkor ska det tydliggöras att oavsiktligt dödade eller fångade djur av dessa djurarter i rimlig utsträckning ska övervakas och rapporteras in till tillsynsmyndigheten. Redan i dag följer det av 26 kap. 19 § miljöbalken att den som be- driver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras påverka miljön genom egna undersökningar eller på annat sätt ska hålla sig under- rättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.

Vi har också föreslagit att det i miljöbedömningsförordningen ska införas en bestämmelse som innebär att om verksamheten kan

1411

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljö- konsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska över- vakas. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd), att förmåga att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras.

Frågan om övervakning kommer på så sätt att aktualiseras och övervägas i samband med framtagande av miljökonsekvensbeskriv- ningar. Det innebär också att myndigheterna som ska föreskriva om försiktighetsmått får underlag för att göra detta. Effekterna av för- slaget bör bli flera. Till att börja med ges en grund för myndigheterna att ställa krav på övervakning och rapportering. Det utgör i sin tur grunden för att medlemsstaterna i EU ska kunna upprätta ett gene- rellt system för övervakning och rapportering, vilket är en skyldighet som följer av livsmiljödirektivets artikel 12.4, något som i sin tur innebär att Sverige kan undgå ett överträdelseförfarande. Härtill kommer att sådan övervakning och rapportering kan ge kunskaper om vilka försiktighetsmått som är effektiva och vilka som inte är det. Att övervaka i vilken utsträckning en åtgärd eller verksamhet oav- siktligt dödar eller fångar djur är nödvändigt för att kunna utvärdera vidtagna försiktighetsmått, samt förebygga eller motverka sådana verkningar. Det bör kunna leda till dels att bättre skyddsmetoder eller skyddstekniker utvecklas, dels att ineffektiva försiktighetsmått inte föreskrivs. På sikt kommer det också att ge underlag för att myn- digheter ska kunna vidta de ytterligare bevarandeåtgärder som be- hövs och bidra till kunskaps- och teknikutveckling när det gäller att undvika sådant dödande. Sammantaget leder det således till ett mer effektivt artskydd.

När det gäller konsekvenser för verksamheter är det svårt att av- göra för vilka verksamheter det är rimligt och möjligt att ställa sådana krav. Hur stora krav som faktiskt kan ställas beror också av framtida kunskaps- och teknikutveckling med mera. De exempel vi ger här är endast just exempel på arter och verksamhet där vi förutser att över- vakning, med befintliga kunskaper, skulle kunna aktualiseras. Vi vill verkligen poängtera den exemplifierande karaktären.

•Väg- och tågtrafik: groddjur, utter, varg, björn, lodjur (fjärilar, läderbagge, fladdermöss?).

•Rensningar av vattendrag eller dammar: målarmussla, groddjur.

1412

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

•Avverkning: läderbagge, buskmus, hasselmus, mnemosynefjäril, asknätfjäril, fladdermöss.

•Vindkraftverk: fladdermöss (fjärilar?).

•Täkter: groddjur, sandödla, apollofjäril, hasselsnok.

•Jordbruk: groddjur, apollofjäril, buskmus, hasselmus, fladdermöss.

•Fiske: vikare, valar.

Det som ges genom förslaget är en rättslig grund för att ställa krav så snart dessa anses rimliga att ställa. Givetvis kommer detta att inne- bära kostnader för de verksamheter som kraven riktas mot, både vad gäller att ta fram underlag i miljökonsekvensbeskrivningen och att faktiskt övervaka.

Hur stora kostnaderna kommer att bli är mycket svårt att förutse. Emellertid får det förutsättas att kraven på övervakning blir just rimliga, givet att de kommer att bli föremål för avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Eftersom krav på sådan övervakning ställs enligt 8 kap. kan även tillämpning av den föreslagna proportionalitetsbe- stämmelsen aktualiseras.

Myndigheter och kommuner ansvarar för att den som söker till- stånd eller den som blir föremål för tillsyn medvetandegörs om över- vakningsansvaret. Myndigheten eller kommunen ska också försäkra sig om att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst. Detta kommer att innebära ett visst merarbete för myndigheter och kommuner. Givet att det ska ske inom ramen för befintlig tillståndsprövning och befintlig tillsyn kommer myndig- heternas kostnader antagligen endast att öka initialt, i samband med eventuella informations- eller utbildningsinsatser rörande vilka meto- der eller tekniker det finns för sådan övervakning, beroende på verk- samhet. Vi bedömer detta kan ske inom ramen för befintliga resurser.

Myndigheterna kommer att behöva vägledning för att kunna till- lämpa de nya reglerna. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårds- verket föreslås därför få i uppdrag att i samverkan ta fram sådan väg- ledning, som ska omfatta både land- och vattenmiljöer.

1413

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Dödade eller fångade djur som hittas

Med förebild i reglerna i jaktlagstiftningen om vilt som tillfaller sta- ten har vi föreslagit att den som påträffar ett dödat eller fångat djur som finns upptaget i den nya bilaga 4 till artskyddsförordningen (det vill säga omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a) snarast möjligt måste anmäla detta. Bestämmelsen gäller markägare, rättighetshavare, verksamhetsutövare, befälhavare eller redare. Bestämmelsen innebär inte en skyldighet att gå ut och leta. Syftet med bestämmelsen är att uppmärksamma betydelsen av att övervaka och kontrollera, samt att få en möjlighet till inrapportering av dödande som kanske missas när det sker. Bestämmelsen finns där som en påminnelse att vara upp- märksam på dessa djur och det är också den effekt som förutses av den. Den förväntas inte ha några konsekvenser i form av kostnader för någon.

Den EU-rättsliga förpliktelsen

Det framgår av nuvarande 65 § artskyddsförordningen att ett system för sådan rapportering ska införas, vilket dock inte har skett. Att utredningen nu föreslår en reglering av detta innebär att Sverige imple- menterar artikel 12 punkt 4 i livsmiljödirektivet. De förslag som hand- lar om detta bedömer vi således vara såväl förenliga med EU-rätten som nödvändiga för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt livsmiljö- direktivet.

15.6.10 Bemyndigande att meddela generella föreskrifter

Det bemyndigande som vi inför syftar till att kunna meddela före- skrifter som gäller vissa åtgärder eller vissa verksamheter.

Effekten av att möjliggöra generella föreskrifter, som träffar alla verksamheter av ett visst slag i en viss situation, och som föreskriver ett visst försiktighetsmått, är dels adaptivitet, dels förutsebarhet.

Adaptivitet genom att bemyndigandet ger utrymme för regeringen att genomföra sådana generella regler som anses nödvändiga för att genomföra fridlysningsbestämmelserna eller genomföra EU-rätts- liga krav, förutsebarhet genom att sådana försiktighetsmått som ska

1414

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

gälla alla verksamheter eller alla åtgärder av visst slag kan tydliggöras genom föreskrifter.

Genom möjligheten att anta sådana föreskrifter skapas också för- utsättningar att, i den utsträckning det anses lämpligt, göra vissa av de riktlinjer som i dag används i olika sammanhang rättsligt bin- dande.54 I bemyndigandet ges även möjlighet för regeringen att före- skriva vad som ska gälla för vissa verksamheter rörande övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande.

Konsekvenser för myndigheter

Konsekvensen av att sådana föreskrifter meddelas förväntas bli att myndigheternas arbetsbörda minskar, eftersom det som regleras genom föreskrifter inte behöver hanteras i samtliga prövningar.

Vi har föreslagit att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndig- heten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som gene- rella föreskrifter kan och bör komma i fråga, samt hur dessa bör se ut. Att lägga sådana förslag bör kunna genomföras inom ramen för befintliga resurser.

Konsekvenser för verksamheter

En följdändring måste göras i 24 kap. 1 § miljöbalken, så att det framgår att även föreskrifter enligt detta nya bemyndigande i 8 kap. miljöbalken bryter ett tillstånds rättskraft. Det är en avsedd effekt eftersom föreskrifterna bör ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Noggranna överväganden bör dock föregå sådana föreskrifter.

Härvid måste beaktas att tillståndsprocesser många gånger inne- bär stora kostnader och krav på utredningar. Att tillståndets rätts- kraft kan brytas riskerar att skapa osäkerheter för företag. För mindre företag kan denna osäkerhet upplevas som mycket ingripande. Många anmälningspliktiga verksamhetsutövare väljer i dag att söka tillstånd just för att skydda sig mot ändrade förutsättningar och krav på nya utredningar och anpassningar.

54Jfr EU-domstolens uttalanden i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkterna 73–77.

1415

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Av denna anledning bör föreskrifter som bryter tillstånds rätts- kraft endast förekomma i undantagsfall, när det rör sig om mycket känsliga miljöer eller arter och där effekterna för verksamhetsut- övarna kan förutses och framför allt kontrolleras. Det kan också be- hövas när det handlar om krav som följer av EU-rätten och som måste genomföras. I fall där det är en avsedd eller nödvändigt följd att föreskrifterna bryter rättskraften måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också övervägas om, och i så fall vilka, möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas.

Att kunna meddela föreskrifter utan att dessa inverkar på rätts- kraftiga tillstånd kan hanteras i föreskriften. Det kan till exempel anges att den, såvitt avser verksamheter som tillståndsprövas, endast ska gälla nya verksamheter eller när verksamheter omprövas. Det är också möjligt att föreskriva en möjlighet för tillståndsgivna verk- samheter att få dispens från föreskriften. Detta ska regleras i den för- ordning som föreskriften antas genom. Härvid bör det beaktas att en prövning av dispenser kan blir tids- och resurskrävande. Om situ- ationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas.

En effekt av möjligheten att meddela föreskrifter för att genom- föra fridlysningsbestämmelserna är möjligheten att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grund- kraven, medan man i den individuella prövningen tar hänsyn till lokala eller regionala behov.

En konsekvens blir emellertid att möjligheten för sakägare att få sina intressen prövade i det enskilda fallet minskar något. Vi tror dock att en sådan, möjligen negativ konsekvens, vägs upp av den för- utsebarhet som ges. När det handlar om åtgärder eller verksamheter inom liknande områden och med likartade funktioner, och väl kända effekter för vissa arter, saknas i princip anledning att lägga tid och resurser på att ta reda på om dessa arter faktiskt finns i området.

Genom att följa föreskrifterna kan verksamhetsutövaren eller den som ska vida en åtgärd ändå ta höjd för arter som, med hänsyn till platsens egenskaper, förväntas finns där. En annan konsekvens vi för- utser är ett bättre utnyttjande av befintliga resurser inom miljö-

1416

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

vårdsarbetet. När föreskrifterna väl finns på plats minskar arbetet i de enskilda fallen. Föreskrifterna kan ses som ett sätt att genom för- fattning ge uttryck för tolkningen av allmän hänsyn, också med be- aktandet av deras precisering genom fridlysningsbestämmelserna.

Förslaget att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsättningarna för ny bestämmelse om anpassning av nya eller ombyggda luftledningar för el-överföring

Vi anser inte att det är görligt att kvantifiera konsekvenserna, vare sig positiva (skyddet av fåglar, vinster till följd av minskade skador) eller negativa (kostnader för att inrätta skyddet), i denna del, efter- som såväl effekter som konsekvenser till stor del beror av i vilken takt nya ledningar byggs och gamla ledningar byggs om. Därtill går förslaget ut på att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsätt- ningarna att införa det, framför allt vad gäller huruvida det är möjligt relativt de regler som styr anläggandet av elledningar.

15.6.11 Möjlighet att upphäva gamla beslut om fridlysning

Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmoniserar med den nuvarande art- skyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upp- hävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts. För att göra det möjligt för länsstyrelserna att upphäva äldre, inaktuella beslut har vi före- slagit att en bestämmelse ska införas i artskyddsförordningen som ger länsstyrelserna bemyndigande att upphäva gamla beslut om frid- lysning. Vi ser inga kostnader förknippade med förslaget. Fördelar är att kunna upphäva obsoleta föreskrifter som kan hindra verksam- heter och åtgärder utan någon egentlig nytta för artskyddet. Det bör också medföra fördelar ur ett acceptansperspektiv; att fridlysnings- regler som saknar betydelse inte hindrar verksamheter eller åtgärder.

1417

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.6.12 Proportionalitetsbestämmelse i 8 kap. miljöbalken

Vi har föreslagit att det ska införas en bestämmelse om allmän pro- portionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken, som innebär att en in- skränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som med- delats med stöd av detta kapitel.

Syftet med bestämmelsen är inte att förändra innebörden i frid- lysningsreglerna, utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet, inte är orimligt med hänsyn till omständig- heterna i det enskilda fallet. Den avsedda effekten med bestämmel- sen är att det ska finnas ett slags säkerhetsventil om tillämpningen av artskyddsreglerna, av någon anledning, skulle innebära något som är just helt oproportionerligt. Det handlar om att implementera den proportionalitetsprincip som Europadomstolen har uttryckt ska till- lämpas och som även kommit till uttryck i senare avgöranden från såväl Högsta domstolen som Mark- och miljööverdomstolen. Prin- cipen får inte utgöra ett ytterligare dispensskäl som kan motivera undantag, utan ska ses som en ventil som ska förhindra oproportio- nerliga beslut där samtliga omständigheter vägs in. Medan effekterna därmed inte förutses bli märkbara när det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna, förutser vi en något större effekt när det gäller skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder, eller när det handlar om skyldigheten att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande.

En avsedd, allmän, effekt är stärkta rättssäkerhetsgarantier. Vi tror emellertid inte att förslaget kommer att ha några märkbara kon- sekvenser i praktiken, vare sig för artskyddet eller för någon aktör, eftersom domstolar vanligen gör en sådan proportionalitetsavvägning i sin bedömning, även utan direkt uppmaning i lag.

1418

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.6.13 Sammanfattade konsekvenser av fridlysningsförslagen

Enligt vår bedömning kommer förslagen inte att få några effekter för kommuner eller regioner, eller innebära några förändringar av kom- munala befogenheter eller skyldigheter respektive grunderna för kom- munernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer.

Konsekvenser för enskilda, verksamheter och företag

Enligt vår bedömning kan regleringen i här redovisade avseenden få konsekvenser av betydelse för företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt. Påverkan handlar framför allt om tidsåtgång och administrativa kostnader, men också om åtgärder för att tillgodose skyddet, övervaka eller genomföra kompensations- åtgärder.

Vi bedömer att ett stort antal företag inom olika typer av bran- scher kan komma att beröras, direkt eller indirekt. Det handlar till exempel om verksamheter inom de areella näringarna skogsbruk och jordbruk, skogsvarubranschen, vindkraftsbolag, kraftnätsbolag, före- tag inom olika täktverksamheter samt en mängd andra företag som påverkar naturmiljön, exempelvis byggbolag och turistnäringen. De fridlysningsregler som vi föreslår skiljer sig emellertid inte nämnvärt från de som gäller i dag. Kravet på att ta fram kunskap och informa- tion om påverkan på naturmiljön från en planerad verksamhet ändras inte genom utredningens förslag, däremot har vi förtydligat det an- svar som finns enligt gällande regelverk.

Förslaget att fridlysning av nationellt fridlysta växter inte ska gälla inom hemfridszon innebär en lättnad för enskilda, eftersom be- stämmelserna i nuläget gäller även inom hemfridszon. Eftersom ett antal av de växter som är nationellt fridlysta finns att köpa i träd- gårdshandeln är det knappast meningsfullt att låta fridlysningen för växter kvarstå inom hemfridszon, där vildväxande exemplar kan blan- das med planterade.

1419

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Skogsnäringen

Markägare kan behöva lägga mer resurser och tid på att ta fram kun- skapsunderlag om naturmiljön inför planering av åtgärder som kan medföra väsentlig påverkan på naturmiljön, och som därmed ska an- mälas till Skogsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Inte för att kraven på att göra detta har tillkommit genom våra förslag, men efter- som våra förslag tydliggör det.

Sannolikt har de flesta skogsägare redan skogsbruksplaner (där- med inte sagt att samtliga är aktuella), eller liknande underlag på be- ståndsnivå, som kan ligga till grund för bedömning av vilka områden som kan hysa fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Cer- tifierade markägare ska redan ha sådant översiktligt underlag, som en grund för certifieringen. Sannolikt har även de flesta icke-certifierade markägare någon motsvarande form av kartläggning av sitt skogsinne- hav. Genom att granska befintliga planeringsunderlag för skogsbru- ket i ljuset av livsmiljöunderlaget bör det vara möjligt att identifiera områden där fördjupad information om växt- och djurlivet kan be- höva tas fram.

År 2019 var antalet skogsägare i landet 316 691 (fysiska personer). Eftersom flera personer kan vara delägare i samma brukningsenhet kan det vara rimligt att i stället ange hur många brukningsenheter Sveriges skogsmark är indelad i.

Tabell 15.3 Antal brukningsenheter skogsmark i Sverige 2019

Kategori ägare	Antal 2019

Staten (ex Fortifikationsverket, Statens Fastighetsverk, Naturvårdsverket)	453
Statliga aktiebolag (ex Sveaskog)	226
Övriga allmänna ägare (ex kommuner)	330
Privatägda aktiebolag	2 631

Enskilda ägare	227 563
Övriga privata ägare	2 110
Okänd	46
Samtliga brukningsenheter skogsmark i Sverige år 2019	233 359

Källa: Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-04.

Entreprenörer som utför åtgärder i skogen kan behöva lägga tid på fördjupad utbildning om naturmiljöer, växt- och djurliv, för att kunna utföra arbetsuppgifter på ett sådant sätt att verksamheten inte riske-

1420

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

rar att utlösa fridlysningsbestämmelserna, eller innebära att en verk- samhet eller åtgärd förbjuds på grund av att kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken inte är uppfyllt. Om förbud (med åtföljande nekad dis- pens) meddelas på grund av att kunskapskravet inte är uppfyllt, kan det inte påstås att det är fråga om en inskränkning i pågående laglig markanvändning, vilket innebär att ett sådant förbud heller aldrig kan innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Ut- bildning är alltså mycket viktigt och innebär kostnader.

Eftersom förslagen påverkar verksamheter som tillhandahåller rå- varor behöver konsekvenserna beaktas i flera led.

Antalet virkesuppköpare var i landet som helhet 261 aktörer år 2019. Eftersom certifierade företag redan i dag måste försäkra sig om att det virke som köps in inte strider mot certifieringen, bör utredningens förslag inte medföra några utökade kostnader.

Trävaruhandel, massaindustrin och andra branscher som processar och förädlar virke bedöms inte påverkas av de föreslagna föränd- ringarna i någon större utsträckning. Flertalet av företagen är sanno- likt certifierade, eftersom marknaden i både Sverige och EU efter- frågar detta, vilket innebär att de ska försäkra sig om att virke som köps in inte strider mot certifieringen. Virke som är uppköpt i Sverige ska redan vara granskat enligt virkesuppköparnas certifieringar, vil- ket innebär att förädlingsindustrins granskningar inte bör påverkas i någon större utsträckning.

Det kan bli kostnadskrävande för små skogsföretag att anlita konsulter eller liknande, i de fall fördjupat kunskapsunderlag måste tas fram om ett skogsområde. Den kostnaden föreligger dock redan med befintlig reglering. I den mån bestämmelserna inte tillämpats kommer en förändring emellertid att upplevas. Frågan är dock om en eventuell förändring i tillämpningen ska ses som en följd av våra förslag, eller av den ökade medvetenheten som Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskydds- ärenden i skogsbruket (2016) har medfört, eller av EU-domstolens dom i Skydda skogen55.

55De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1421

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Vindkraftsbolag

Planering och etablering av vindkraftverk omgärdas redan i dag av omfattande krav på kunskapsunderlag inför tillståndsprövningar. Ut- redningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av vindkraft, utöver dagens situation.

Utredningens förslag om krav på övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade djur som är fridlysta enligt EU:s fågel- och livs- miljödirektiv kan medföra ökade kostnader för vindkraftsbolagen. Enligt uppgift förekommer viss sådan övervakning i dag, men utred- ningen har inte kunnat få fram något underlag angående detta.

Kraftnätsbolag

Planering och etablering av nya kraftledningar kräver redan i dag om- fattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och samråd med myndigheter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av kraft- ledningar, utöver dagens situation.

Utredningen har föreslagit att regeringen ska utreda vidare om det är lagtekniskt möjligt att genomföra anpassningar för att mini- mera elanläggningars påverkan på fågellivet, både vad gäller risk för att fåglar flyger på ledningar samt risk för elolyckor. Här kan före- tagen få ökade kostnader, men utredningen konstaterar samtidigt att anpassningar för fågellivet kommer att öka driftsäkerheten i anlägg- ningarna. Utredningen bedömer att de kostnader som uppstår vid sådana anpassningar uppvägs av att riskerna för leveransstörningar eller skador på anläggningarna samtidigt minskar. Därmed bedöms anpassningarna sammantaget inte utgöra någon ekonomisk belast- ning för ledningsbolagen.

Samhället som helhet bedöms vinna på att kraftledningar anpassas för högre fågelsäkerhet, dels genom att färre fåglar löper risk att dö i ledningsrelaterade olyckor, dels genom att riskerna för leverans- störningar i ledningsnätet minskar. Som exempel kan nämnas Trafik- verkets rapport att cirka 7 procent av störningarna i tågtrafiken upp- står till följd av olyckor med fåglar och elförande ledningar.

1422

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Täktverksamhet

Planering och etablering av nya täkter kräver redan i dag omfattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och sam- råd med myndigheter, oavsett vilken typ av täkt det gäller. Exempel på täkter som kan beröras är grus-, berg- och torvtäkter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av täkter, utöver dagens situation.

Utredningens förslag om övervakning och rapportering av oav- siktligt dödande av djur enligt EU:s livsmiljödirektiv kan medföra ökade krav på att företag utvecklar rutiner för sådan övervakning och rapportering. Vilka administrativa kostnader detta kan föra med sig är också svårt att förutse.

Regleringen och Sveriges skyldigheter i EU

En bedömning ska göras av huruvida regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslut- ning till Europeiska unionen.

För att genomföra naturvårdsdirektiven krävs inte enbart att ett heltäckande regelverk införs, utan också att konkreta och specifika förebyggande åtgärder, som är sammanhängande och samordnade, måste vidtas. De förslag vi lämnat syftar till att skydda arter genom att, med stöd i den kunskap som finns, tillsammans med den kun- skap som tillförs av den som ska vidta en åtgärd eller påbörja en verk- samhet, främst utmynna i försiktighetsmått, till exempel i form av anpassningar i tid och rum (det vill säga inte genom att totalt för- bjuda verksamheter, utan genom att anpassa dem). Är det omöjligt att bedriva verksamhet utan att påverka arterna på ett otillåtet sätt, och om myndigheten bedömer att det kommer att vara omöjligt inom överskådlig framtid, och om det i övrigt är lämpligt, kan ett biotop- skyddsområde bildas, till skydd för artens livsmiljö. I den ersättnings- strategi som vi föreslår ligger att de anpassningar som krävs i första hand ska komma till stånd genom att verksamhetsutövaren ska följa de allmänna hänsynsreglerna, och i andra hand genom naturvårdsavtal. För att en sådan strategi ska kunna skydda arterna, på ett sätt som gör att Sverige uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser, måste det finnas tydliga och straffsanktionerade regler i grunden, som kan till- lämpas om avtal inte ingås eller inte följs.

1423

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Det har förts fram till utredningen att de förslag som utredningen lägger bör ligga på den miniminivå som direktiven föreskriver. Argu- menten för detta är att det skulle skapa lika förutsättningar inom unionen, samtidigt som direktivens grundnivåer bör vara tillräckliga för att klara biologisk mångfald. Det har också framförts att de eko- nomiska konsekvenserna av ett annat synsätt riskerar att bli orim- liga, samt att artskyddsföreningens nuvarande utformning innebär en så kallad överimplementering i och med att den svenska artskydds- förordningen tar fasta på de båda direktivens respektive striktaste delar och går längre än EU-direktiven i förbudet att störa fåglars fortplantningsområden eller viloplatser (enligt fågeldirektivet enbart fågelbon och ägg).

Utredningen vill här tydliggöra följande om begreppet ”överimple- mentering” (eller gold-plating, som är det internationella begreppet och som används synonymt i svenskan). Begreppet har diskuterats inom det svenska näringslivet och innebörden är att när företag i Sverige upplever att svenska departement och myndigheter väljer att gå utöver vad som krävs för att korrekt och i tid genomföra EU- lagstiftning så kallas det allmänt för gold-plating, överimplementer- ing. Överimplementering anses ge upphov till kostnader, regelkrångel och konkurrensnackdelar på den inre marknaden för svenska företag som hade kunnat undvikas.

Enligt Näringslivets regelnämnd och Regelrådet omfattar den vidaste tolkningen av begreppet överimplementering sju olika åtgär- der som svenska politiker och tjänstemän har att ta ställning till när de bestämmer hur EU-lagstiftning ska implementeras i Sverige. Dessa sju åtgärder är att:56

•Lägga till regelkrav utöver det som krävs i det aktuella direktivet.

•Utvidga tillämpningsområdet.

•Låta bli att utnyttja möjligheter till undantag eller att inte fullt ut utnyttja undantag.

•Behålla svenska nationella regelkrav som är mer omfattande än vad som krävs av det aktuella direktivet.

•Använda genomförande av ett direktiv för att införa regelkrav som egentligen faller utanför direktivets räckvidd.

56Atthoff och Wallgren (2012), Att tydliggöra gold-plating – ett bättre genomförande av EU- rätt, s. 28.

1424

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

•Genomföra direktivets krav tidigare än det datum som anges i direktivet.

•Använda strängare sanktioner eller andra efterlevnadsmekanismer än vad som är nödvändigt för att genomföra lagstiftningen på ett korrekt sätt.

Det finns olika meningar om huruvida alla nämnda åtgärder bör om- fattas av begreppet överimplementering. Näringslivsexperterna är dock överens om att regeringen bör ha som princip att de här åt- gärderna som huvudregel ska undvikas och menar att i de fall ansva- riga politiker och tjänstemän likväl anser att det är motiverat av olika anledningar att vidta någon eller några av dessa åtgärder, bör de redo- göra för skälen och effekterna av åtgärderna i ett offentligt dokument.57

Överimplementering är alltså ett begrepp som tillkommit som samlingsnamn för en implementering som näringslivet anser är allt- för långtgående. Begreppet beskriver inte att någon form av felaktig implementering ur ett EU-rättsligt perspektiv föreligger. Detta hänger samman med att såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet är antagna med stöd av FEUF, artikel 192 (eller dess tidigare mot- svarighet) och att de därmed är minimidirektiv. Åtgärder som be- slutats med stöd av artikel 192 är av så kallad minimikaraktär. De utgör en minsta standard för miljöskyddet. Åtgärderna som antagits enligt artikel 192 ska heller inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (det vill säga de får exempelvis inte innebära ”åtgärder med motsvarande ver- kan”58) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skyddsåtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten. Rättsakter som antagits med artikel 192 som grund har alltså antagits till skydd för miljön, och alla medlems- stater måste implementera ett miljöskydd som når upp till minst denna nivå. Direktiv som antas med artikel 192 som grund benämns ofta som miljöskyddsdirektiv eller minimidirektiv.

57Atthoff och Wallgren (2012), a.a., s. 28.

58”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. (Mål 8/74 Dassonville punk- ten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar.

1425

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

De krav naturvårdsdirektiven ställer är höga, och det bör i sam- manhanget poängteras att Sverige i dagsläget inte lever upp till direk- tivens miniminivå. I rättsligt hänseende har Sverige inte nått upp till kraven, dels beroende på hur praxis har utvecklat sig (se till exempel praxisutvecklingen efter den så kallade Klinthagendomen59, vilken i och för sig har ändrat riktning under innevarande år genom domen i Klinthagen II60), dels beroende på bristande tillämpning av de svenska reglerna inom vissa verksamhetsområden. Av EU-domstolens dom i Caretta caretta61 framgår att det inte räcker med en korrekt genom- förd rättslig situation. Rättsliga regler måste åtföljas av konkreta åt- gärder. I det fallet var vissa störningar, som konstaterats utgöra en fara för sköldpaddor, förbjudna och skyltar som upplyste om att där fanns sköldpaddsbon (äggläggningsgropar) hade satts upp. De för- bjudna handlingarna (mopedtrafik på stranden, förekomsten av tramp- båtar och småbåtar) ägde likväl rum. Grekiska regeringen förklarade detta med att det var särskilt svårt att säkerställa tillsynen. EU-dom- stolen biföll dock kommissionens talan om fördragsbrott, sedan dom- stolen konstaterat att Grekland inte vidtagit nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra de förbjudna handlingarna.62 I detta fall fanns alltså nationella regler på plats, men förbuden och skyddet för arten fullföljdes inte i praktiken.

Också i Skydda skogen63 påpekar EU-domstolen att det ankom- mer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruks- åtgärder, såsom de som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kultu- rella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.64 Det åligger alltså myn- digheter och domstolar att faktiskt genomföra fridlysningsbestäm- melserna för att direktiven ska anses implementerade.

Det faktiska genomförandet, för att uppnå målet för regelverket i naturvårdsdirektiven, är svårt att mäta eller bedöma på grund av

59MÖD 2016:1.

60Se Mark- och miljööverdomstolens dom av den 26 februari 2021 i mål nr M 7168-19.

61Mål C-103/00 Caretta caretta.

62Mål C-103/00 Caretta caretta. Punkterna 34–39.

63De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

64De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.

1426

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

många osäkra faktorer. Först och främst behöver en nivå identifieras, där det är möjligt att påstå att ett land lever upp till direktivens krav, därefter behöver landets status i detta avseende klarläggas. Skulle det bekräftas att målen har uppnåtts, bör åtgärderna och övervakningen fortsätta (jämför ovan om livsmiljödirektivet), eftersom en god be- varandestatus (vad gäller livsmiljödirektivet) inte innebär att man kan underlåta att vidta åtgärder för att bevara den. Skulle det visa sig att landet inte klarar av att nå en form av miniminivå, där målet kan anses vara uppnått, måste ytterligare åtgärder vidtas, och sådana kan då behövas vad avser båda instrumenten, nämligen områdesskydd och artskydd. Frågan är om det ens kan fastställas att eventuella brister endast kan tillskrivas ett regleringsinstrument (i det här fallet fridlysningsreglerna). Bedömningen av utfallet på den praktiska sidan försvåras också av att direktiven föreskriver resultat på EU- nivå. Det skulle då handla om att utröna hur stor del av ansvaret för att uppnå målen som ska ligga på det enskilda medlemslandet, och vad som skulle vara nödvändigt att fordra av Sverige.

När det gäller frågan om direktivens mål uppnås måste alltså analysen handla om att utvärdera huruvida de åtgärder Sverige bidrar med är tillräckliga för att nå den del av resultatet på EU-nivå som rimligen kan ligga på Sveriges ansvar att bidra med. Sveriges ansvar kan i det här avseendet inte bedömas med utgångspunkt i landyta eller befolkningsmängd, eller någon annan administrativt bestämd uppgift, utan med utgångspunkt i vilka livsmiljötyper och vilka arter

vihar i Sverige, samt i vilken mån dessa är av betydelse för EU i stort. Vi bedömer att genom förslagen om livsmiljöunderlag, förtyd-

ligade fridlysningsregler och en förtydligad kriminalisering, så kan våra förslag bidra till att Sveriges fullgör sina skyldigheter enligt natur- vårdsdirektiven. De svenska, nationella fridlysningsreglerna innebär att de svenska fridlysningsreglerna omfattar fler arter än vad som följer av EU:s naturvårdsdirektiv. Regler om fridlysning har funnits i Sverige sedan 1909. Flertalet fridlysta arter är fridlysta för att Sverige ska kunna leva upp till sina åtaganden enligt bland annat Bernkonven- tionen och konventionen om biologisk mångfald. Utredningens förslag innebär inte någon omedelbar förändring i fridlysningens omfattning. Dock har vi föreslagit att regeringen ska se över vilka arter som ska omfattas av den nationella fridlysningen och med vilka kriterier detta ska avgöras. Vi föreslår således inte några nya regler

1427

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

som kan anses går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslut- ning till Europeiska unionen.

Bestämmelser om dispens från fågel- och livsmiljödirektiven ska enligt utredningens förslag införas i 8 kap. miljöbalken. Enligt fågel- direktivets artikel 9.3 och 9.4 ska medlemsstaterna varje år lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av undantagsreglerna. Medlemsstaterna ska vartannat år rapportera till EU-kommissionen de undantag som har gjorts i enlighet med artikel 1 till livsmiljödirek- tivet65. Undantag enligt direktivens regler sker i Sverige i form av dispenser från fridlysningsreglerna, eller beslut om jakt eller fiske enligt jakt- och fiskebestämmelserna. Rapportering ska göras till EU- kommissionen i systemet HABIDES (Habitats and Birds Directive Derogation System). Systemet finns redan och våra förslag innebär inte några konsekvenser för rapporteringen.

Effekt för möjligheten att efterleva EU rättsliga skyldigheter

För genomförandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning är det inte tillräckligt att det utvecklat sig en praxis som är förenlig med direktivet. EU-rättsliga krav måste också genomföras i nationell lagstiftning på ett sätt som är rättslig bindande. Omvänt räcker inte bindande lag- stiftning, den måste också tillämpas. En effekt av vårt förslag är att de krav som följer av EU-rätten tydliggörs i svensk lagstiftning. En- ligt vår bedömning genomför gällande artskyddsförordning de rätts- liga krav som följer av direktiven (så när som på innehav av ägg och alltför generösa möjligheter till dispens för fåglar) på ett ur EU-rätts- ligt perspektiv tillräckligt sätt, förutsätt att praxis inrättar sig efter EU-domstolens dom i Skydda skogen66. Det som, i korthet, följer av EU-domstolens dom, är krav på ett rättsligt bindande system för artskyddet, ett fullgott kunskapsunderlag vid beslutsfattandet samt transparens och möjligheter för den berörda allmänheten att komma till tals.67 De effekter som följer av våra förslag måste ses i ljuset av detta.

65Artikel 16, punkt 2, rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter.

66De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

67Se analys av Darpö (2021) Soppa eller soppar i skogen ...? Om EU-rätten och artskyddet i skogsbruket – Del 1. Infotorg/Rättsbanken 2021-04-13.

1428

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

För verksamheter som prövas finns redan ett uttryckligt krav på underlag, genom att 6 kap. miljöbalken klargör vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning. Genom att införa uttryckliga krav på kunskap och underlag, för bedömningar av åtgärder som inne- fattar påverkan på skyddade arter i anmälningar enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, tydliggörs kravet på kunskap. Som ett stöd för verksam- hetsutövaren eller markägaren i att ta fram relevant underlag samt som stöd för myndigheterna som sedan ska pröva åtgärderna68 har vi föreslagit att livsmiljöunderlag ska tas fram och beslutas.

Samtidigt åstadkommer vi, genom att dela upp bestämmelserna så de följer naturvårdsdirektivens bestämmelser och anknyter till re- spektive direktiv, en mer nyanserad reglering. Det skapar också bättre förutsättningar för att tolka bestämmelserna i ljuset av EU-rättslig praxis, såväl befintlig som framtida.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Eftersom vårt förslag rörande fridlysningsregler som härrör från naturvårdsdirektiven inte innebär några rättsliga effekter relativt nu- varande bestämmelse kommer det sannolikt heller inte att få några konsekvenser. Möjligen har skyddet för vissa fåglar försämrats något. Sammantaget tror vi dock att tydliggörandet av såväl fridlysnings- regler som kunskapskrav, i kombination med livsmiljöunderlag och myndigheters ansvar att försäkra sig om att åtgärder eller verksam- heter inte kommer till stånd i strid med fridlysningsreglerna bidrar till att stärka förutsättningarna för att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Våra förslag är inte tillräckliga för att nå målet, men det ligger heller inte inom våra utredningsdirektiv att lägga sådana förslag.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Det är viktigt att fridlysningsreglerna är tydliga så att de kan följas. Fokus i den här delen av utredningsuppdraget har emellertid legat på att skapa tydliga regler som kan ligga till grund för myndigheters beslut ifråga om tillsyn och tillstånd.

68Jfr EU-domstolens uttalande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 67.

1429

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Genom att undvika konstruktionen med blankettstraffbud sak- nas anledning att betrakta fridlysningsreglerna ur straffrättsligt per- spektiv. De bör i stället betraktas som en precisering av 2 kap. miljö- balkens bestämmelser om allmän hänsyn. Generellt bidrar emellertid tydlighet till att öka den enskildes möjligheter att rätta sig efter lagar och andra regler, något som i sig kan ha en viss brottsförebyggande effekt.

Genom vårt bemyndigande att anta föreskrifter ges en möjlighet för regeringen att anta försiktighetsmått som föreskrifter, alternativt att delegera till myndighet att göra det. Det finns också möjlighet för regeringen att föreskriva om åtgärder för att övervaka och rap- portera.

Offentligfinansiella effekter av fridlysningsförslag

Utredningen bedömer att Havs- och vattenmyndigheterna och Natur- vårdsverket behöver resursförstärkning med en halv (0,5) årsarbets- kraft vardera som en tidsbegränsad insats för att ta fram en vägled- ning om de nya reglerna för oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande.

Tabell 15.4 Utredningens förslag gällande myndigheternas resurser

Myndighet	Resursbehov,	Annan	Årlig	Utgifts-
	tillfälliga	kostnad	kostnad,	område i
	uppdrag	(tusen	löpande	statens
	(årsarbets-	kronor)	arbete	budget
	krafter, åa)		(åa)

Naturvårdsverket				Uo 20
Ta fram vägledning gällande
övervakning och rapportering av
oavsiktlig fångst m m.	0,5
Havs- och vattenmyndigheten				Uo 20
Ta fram vägledning gällande
övervakning och rapportering av
oavsiktlig fångst m.m.	0,5
Utred tillämpning av artskyddet
i havs- och vattenmiljöer	1
Jordbruksverket				Uo 23
Utred tillämpning av artskyddet
i jordbruk	1

1430

SOU 2021:51Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Myndighet	Resursbehov,	Annan	Årlig	Utgifts-
	tillfälliga	kostnad	kostnad,	område i
	uppdrag	(tusen	löpande	statens
	(årsarbets-	kronor)	arbete	budget
	krafter, åa)		(åa)
Skogsstyrelsen				Uo 23
Ökad arbetsbelastning vid 12:6-
samråd, dispensprövning artskydd,
förhandlingar om ersättning, m.m.			22
Central samordning av nya och
utökade arbetsuppgifter gällande
artskydd			1

Summa	3		23

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska lämna förslag på vissa åtgärder eller vissa verksamheter där det kan behövas generella föreskrifter för att skydda naturmiljön. Myndigheterna kommer att behöva vissa resurser för att ta fram sådana förslag. Om föreskrifter tas fram minskar dock arbetsbördan i den löpande verksamheten, genom att bedömningar av verksamheternas påverkan på naturmiljön inte behöver göras i varje enskilt fall.

Skogsstyrelsen kommer att handlägga ärenden gällande dispens från fridlysningsbestämmelserna. Det stora flertalet kommer att handla om en förenklad prövning som endast består i att bedöma huruvida dispensskäl föreligger. Utredningen föreslår dock att Skogsstyrelsen ska få utökade resurser för att hantera det nya ärendeslaget. Samman- taget föreslår utredningen (1) en tjänst per distrikt, vilket totalt sett innebär 22 tjänster, samt en centralt samordnande tjänst, där resur- serna syftar till att hantera dispensansökningar och ett ökat antal ärenden gällande naturvårdsavtal och biotopskydd.

När det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande bedömer utredningen att detta kan ske inom ramen för myndigheternas befintliga resurser.

1431

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Samhällsekonomiska konsekvenser

Konsekvenserna av att kompensationsåtgärder alltid ska övervägas när en dispens kan medges, är att samhället kompenseras för den skada som uppstår genom dispensen så att samhället hålls skadelöst vid givna dispenser. Förslaget om övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande kommer att medföra kostnader för verksamhets- utövare, som behöver ta fram underlag för sådan övervakning, samt kostnader för att genomföra själva övervakningen. Kostnader för rapportering förutses bli försumbara. Emellertid är Sverige är skyl- digt att ha ett system för övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande enligt livsmiljödirektivet. I dagsläget har EU- kommissionen inlett ett överträdelseärende gällande sådan övervak- ning och rapportering angående tumlare. Sverige måste nu upprätta ett tydligt regelverk för att undvika att det aktuella överträdelse- ärendet, eller kommande sådana, resulterar i mycket höga böter till EU. Ansvaret för kunskap och utredning har tydliggjorts och genom våra förslag också innebörden av fridlysningsreglerna samt skyldig- heten att övervaka oavsiktlig fångst och dödande. Sammantaget kan detta leda till att ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till beva- randet av den biologiska mångfalden över tid säkerställs. Vi vill här understryka betydelsen av kunskap och övervakning av oavsiktligt dödande och fångande (som i sin tur bidrar till kunskapsunderlaget) för att kunna åstadkomma just ett effektivt skydd.

Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd

Gällande fridlysningsbestämmelser uppfyller, enligt vår bedömning, de krav EU-rätten ställer, förutsatt att de tillämpas (med undantag för att förbud mot ägginnehav saknas och att dispensmöjligheten vad avser fåglar är för omfattande). Konsekvensen av att våra före- slagna förändringar inte kommer till stånd blir att den möjlighet att nyansera skyddet som följer av att reglerna delats upp uteblir. Om förslagen rörande övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande inte kommer till stånd uppfyller Sverige inte sina förpliktelser enligt livsmiljödirektivet. Om förslagen rörarande livsmiljöunderlag inte kommer till stånd kommer verksamhetsutövare/markägare att be- höva täcka in även den kunskap som skulle kunna ges genom under-

1432

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

lagen. Det minskar också möjligheterna för myndigheter att över- blicka artskyddssituationen, vilket innebär att de måste ställa högre krav på markägares/verksamhetsutövares underlag i samband med att de ska förvissa sig om att åtgärder eller verksamheter som medges inte strider mot fridlysningsbestämmelserna. Överhuvudtaget mins- kar det myndigheternas möjligheter att försäkra sig om att verksam- heter eller åtgärder inte kommer till stånd i strid med fridlysnings- reglerna. Det leder i sin tur till att färre åtgärder eller verksamheter kommer att kunna tillåtas vilket inte kan sägas innebära ett effektivt artskydd.

Om de föreslagna reglerna om var och hur man ansöker om dis- pens inte kommer till stånd kvarstår situationen att det är länssty- relsen som ska pröva dispenser (förutsatt att frågan inte kommer upp i en tillståndsprövning), vilket innebär att för åtgärder i skogen aktualiseras två beslutsmyndigheter för det fall man även vill ansöka om dispens.

Om förslaget om ny övergångsregel som gör det möjligt för läns- styrelserna att upphäva gamla regionala fridlysningsbeslut inte kom- mer till stånd kommer dessa inaktuella fridlysningar att finnas kvar. Dessa harmonierar inte med nuvarande lagstiftning vilket kan resultera i rättsliga situationer som är svåra att lösa.

15.7Förslag rörande relationen artskydd och inskränkningar i förfoganderätten

Relativt dagens reglering innebär våra förslag i huvudsak följande. Den möjlighet som finns redan i dag, att lägga beslut som fattats i anledning av en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till grund för ersättningsanspråk enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, kom- mer att finnas kvar.

Genom våra förslag införs en möjlighet att skydda arters livs- miljöer med biotopskydd, och en möjlighet att få ersättning vid nekad dispens från fridlysningsreglerna, i den mån skyddet utgör en in- skränkning av pågående markanvändning. Det vi föreslår är:

•En ny grund för biotopskydd (om artens livsmiljö måste skyddas mot i princip all påverkan och skyddsbehovet är långvarigt). Om skyddet innebär ett allvarligt försvårande av pågående markan-

1433

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

vändning inom berörd del av fastigheten kan ersättning utgå en- ligt 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.

•En ny grund för ersättning genom att införa en ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken, som ger rätt till ersättning om ett beslut med stöd av fridlysningsbestämmelserna innebär en inskränkning i pågående markanvändning.

Den effekt som primärt eftersträvas med förslagen är en markan- vändning, som visar sådan hänsyn till arterna, att mänsklig verksam- het och arter ska kunna i samma marker. I den mån arterna fordrar hänsyn som går utöver vad som får anses vara rimlig hänsyn bör en strävan vara att ingå naturvårdsavtal.

15.7.1Ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken

Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljö- balken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lag- stadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlysnings- bestämmelserna eller artskyddsförordningen.69 I vårt uppdrag har ingått att överväga en rätt till ersättning i de fall sådana rådighetsin- skränkningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.70 Vi har kommit fram till att en sådan rätt bör införas.

Eftersom fridlysningsbestämmelser, på samma sätt som miljö- balkens hänsynsregler, är bestämmelser som ska följas, oavsett huru- vida en myndighet fattat beslut med stöd av dem eller inte, behöver det definieras en tidpunkt när ersättningsrätt kan uppkomma, om en tillämpning av reglerna skulle innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.

Av utredningsdirektiven framgår också att det måste säkerställas att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighets- inskränkning. Det framhålls som viktigt att en eventuell rätt till er- sättning är enhetligt utformad, oavsett vad som utgör grund för frid- lysning. Detta eftersom skillnader i dessa delar skulle kunna framstå som slumpmässiga, orättvisa och stötande.71

69Dir. 2020:58, s. 10.

70Dir. 2020:58, s. 6.

71Ibid., s. 11.

1434

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Vi har kommit fram till att den tidpunkt och det beslut som ersätt- ningsrätten ska knytas till, är ett beslut om nekad artskyddsdispens (eller beslut om dispens med särskilda villkor). En alternativ tidpunkt hade kunnat vara beslut om föreläggande eller förbud, men eftersom det då skulle vara möjligt för en verksamhetsutövare att, i alla fall teoretiskt, erhålla ersättning med stöd av beslutet, för att sedan söka och eventuellt få dispens för just det man redan erhållit ersättning för, är det olämpligt.

I syfte att införa en enhetligt utformad ersättningsrätt har vi föreslagit att en ny punkt ska införas i 31 kap. 4 § miljöbalken. Punk- ten innebär att om en dispens från fridlysningsreglerna har nekats (eller förenats med särskilda villkor) ska ersättning utges om det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.

Ersättning ska dock endast utgå för den del som intrånget över- stiger vad som är rimligt enligt allmän hänsyn. Det är en viktig prin- cip som följer av allmänna skadeståndsrättsliga principer.

Rättsliga effekter av vårt förslag att införa en ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken

Allmän hänsyn följer av lag, och för att anses vara ett avsevärt för- svårande av pågående markanvändning måste förbudet eller försik- tighetsmåtten innebära en inskränkning som med viss marginal (”av- sevärt”) går utöver vad som följer av lag, och som därmed innebär ett försvårande. Det räcker alltså inte med ett beslut om nekad dis- pens. Det måste därtill handla om att inskränkningen dels går utöver vad som fordras att man gör enligt lag (endast laglig markanvändning kan betraktas som pågående markanvändning), dels innebär ett avse- värt försvårande. I och med att pågående markanvändning förut- sätter pågående laglig markanvändning förutsätts också att kunskaps- kravet efterlevs. Det innebär i sin tur att om skälet till att en åtgärd inte tillåts är ett bristfälligt underlag så är inte kunskapskravet upp- fyllt – och således innebär inte heller förbudet ett avsevärt försvå- rande av pågående markanvändning. Att följa gällande lagstiftning ger som huvudregel inte rätt till ersättning.

Logiken i vårt förslag följer av ersättningsrättens förhållande till hänsynsreglerna. Enligt Bengtsson et al. innebär bestämmelsen i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken förvisso en viss utvidgning av ersättnings-

1435

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

möjligheten, i förhållande till motsvarande regel i 26 § naturvårds- lagen, eftersom naturvårdslagen föreskrev ersättning enbart vid för- bud, men frågan är om utvidgningen fått så särskilt stor betydelse; förelägganden grundas ofta på hänsynsreglerna i 2 kap. och en skyl- dighet att följa hänsynsreglerna kan inte grunda rätt till ersättning.72 Uttalandet i miljöbalkskommentaren synliggör den problematik som lyfts i utredningsdirektiven. Bestämmelsen ger sken av en ersättnings- rätt som i praktiken ser annorlunda ut.

Den rättsliga effekten av vårt förslag blir således att vi följer be- fintlig ersättningslogik, och ansluter oss till den miljörättsliga synen på hur allmän hänsyn ska betraktas. Vi föreslår att en ersättningsgrund som hänvisar till 8 kap. miljöbalken ska införas, men är samtidigt tydliga med dess begränsningar. Det bör understrykas att miljöbalkens hänsynsregler gäller, och ska tillämpas parallellt med skogsvårdslagen.

Konsekvenser för verksamheter

Den rättsliga effekten av förslaget blir framför allt att befintlig er- sättningsrätt tydliggörs. Förutsatt att principen om lagenlighet upp- rätthålls menar vi dock att man i tolkningen av vad som utgör ett avsevärt försvårande bör kunna sänka tröskeln för avsevärt försvå- rande på så sätt att om det handlar om ett totalförbud så bör det före- ligga en stark presumtion för att det handlar om ett avsevärt försvårande, även om det endast innebär vad som skulle kunna karaktäriseras som rimlig allmän hänsyn. Härvid innebär vårt förslag på hur bestämmel- sen som införs ska tolkas att befintlig ersättningsrätt utvidgas något.

Konsekvensen av vårt förslag, för verksamhetsutövare, är alltså att ersättningsrätten utvidgas, dels genom att inte begränsa ersätt- ningsrätten till 12 kap. 6 § miljöbalken, dels genom att inte fordra att pågående markanvändning nödvändigtvis ska försvåras utöver vad som följer av rimlig allmän hänsyn för att anses ha försvårats avsevärt.

Att det är myndigheten som tolkar vad allmän hänsyn innebär är en nödvändighet som följer av rättstillämpningen, med en möjlighet att överklaga beslut som man är berörd av och som har gått en emot. Anser man att en inskränkning innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten, utan att få gehör för det, återstår det att stämma staten. En tydlig sådan möj-

72Bengtsson et al., (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §.

1436

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

lighet har införts genom den nya punkten i 31 kap. 4 § miljöbalken. Tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för att uppfylla kraven i Europa- konventionen och regeringsformen, vad gäller möjligheten till rättvis prövning av någons civila rättigheter, måste anses föreligga, dels genom möjligheten att överklaga förelägganden och förbud samt nekad dis- pens, dels genom möjligheten att stämma för att kunna få ersättning och dessutom, i princip, utan att riskera rättegångskostnader utöver de egna (rörande detta, se nedan om processuella frågor och änd- ringen i 25 kap. 6 § miljöbalken).

Sammantaget menar vi att förslaget innebär att det är tydligt gent- emot markägare att den rätten till ersättning som finns för avsevärt försvårande av pågående markanvändning, ifråga om begränsningar till följd av fridlysningsreglerna, är mycket begränsad, samtidigt som rättssäkerhetsgarantier finns genom rätten att överklaga och driva stämningsmål utan reell risk för att behöva ersätta motpartens rätte- gångskostnader, förutsatt att man haft skälig anledning att väcka talan.

Kostnad för ersättningar enligt den nya bestämmelsen i 31 kap. 4 §

En förutsättning för ersättning är att beslutet innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten. Förutsatt att principen om lagenlighet tillämpas fullt ut har vi föreslagit att i den mån inskränkningen till följd av fridlysnings- reglerna överstiger rimlig allmän hänsyn så ska ett avsevärt försvå- rande anses föreligga. En utgångspunkt ska härvid vara att rimlig allmän hänsyn överskrids när förbud inrättas, inte när det föreläggs om försiktighetsmått. Vi ser många svårigheter i att beräkna vad detta kommer att innebära i form av kostnader för det allmänna. För att få en maximalkostnad skulle vi kunna utgå från samtliga beslut som fattats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken gällande artskydd.

Skogsstyrelsen har redovisat följande statistik över ärenden gäl- lande artskydd under perioden 2016–2020.

1437

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Tabell 15.5 Skogsstyrelsens beslut gällande artskydd 2016–2020, antal ärenden

Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december

Typ av ärende	2016	2017	2018	2019	2020	Totalt
						antal
						ärenden
Avverkningsanmälningar
enligt 14 kap. skogs-
vårdslagen	62 110	67 584	72 279	70 343	63 973	336 289
Beslut gällande artskydd,
totalt	84	194	151	82	108	619
a) Enligt 30 kap. SVL	71	178	121	67	76	513
b) Enligt 12:6 MB	13	16	30	15	32	106
Förbud enligt 12:6 MB för
hela eller delar av det
anmälda området	0	3	30	14	31	78

Källa: Skogsstyrelsen.

Tabell 15.6 Skogsstyrelsens ärenden gällande artskydd 2016–2020, arealer

Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december

Arealer	2016	2017	2018	2019	2020	Summa

Avverkningsanmälningar
enligt 14 kap. skogs-
vårdslagen, antal ärenden	62 110	67 584	72 279	70 343	63 973	336 289
Avverkningsanmälningar
enligt 14 kap. skogs-
vårdslagen, total areal i
landet, hektar	236 481	256 879	290 473	262 532	252 670	1 062 554
Beslut enligt 12:6 MB,
total areal i anmälningar,
hektar	0	21,2	222,2	89,1	109,8	442,3
Förbud enligt 12:6 MB,
faktisk areal, hektar *)	0	18,9	153,5	26,6	96,6	295,6

Förbud enligt 12:6 MB,
procent av total anmäld
areal	0 %	<0,01 %	0,05 %	0,01 %	0,04 %	0,03 %

Källa: Skogsstyrelsen 2020-09-25 samt 2021-04-07.

*) Siffrorna är överskattade, eftersom den faktiska areal som omfattas av förbud inte alltid anges i besluten. I sådana fall har hela den anmälda arealen angetts.

1438

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Emellertid har fridlysningsbestämmelserna hittills tillämpats i enlig- het med den praxis som följt av Klinthagendomen73, vilket antagligen innebär att färre ärenden har lett till ersättningsanspråk än vad som kommer att bli fallet efter EU-domstolens klargörande i Skydda skogen74. Mot bakgrund av att vi samtidigt angett tydliga utgångs- punkter för vad som ska anses utgöra rimlig hänsyn efter en avväg- ning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, kan det emellertid också antas att den totala summan ersättning som faktiskt ska utbetalas inte nöd- vändigtvis ökar för det allmänna.

15.7.2Ny grund för att inrätta biotopskydd

Vi föreslår också att ett nytt skydd inrättas. I den mån det handlar om förbud som följer av att det saknas möjlighet att vidta försiktig- hetsmått som gör åtgärden eller verksamheten tillåtlig, bör myndig- heten som meddelar förbudet överväga om skyddsbehovet bättre tillgodoses genom att inrätta ett biotopskydd. För att kunna göra detta till skydd för arter har vi föreslagit att de livsmiljöer som be- hövs för att bevara fridlysta arter ska kunna skyddas biotopskydd. Genom förslaget införs en ny grund för inrättande av områdesskydd.

Förslaget innebär att de mark- och vattenområden som behövs för att bevara livsmiljöer för fridlysta arter ska kunna bevaras som biotopskydd.

Utredningen föreslår att sådana biotopskyddsområden ska om- fatta minst 5 hektar, vilket syftar till att öka chansen för att områdets ekologiska funktioner bevaras utan alltför stor påverkan från om- givande marker. En mindre yta får förhållandevis stora kanteffekter mot omgivningen, vilket riskerar att påverka de ekologiska funktio- nerna, exempelvis genom ändrad luftfuktighet, så att syftet med ett skydd motverkas. För att syftet med ett sådant skydd ska uppfyllas ska även skyddszoner kunna inkluderas, så att den identifierade livs- miljön i områdets centrum kan bevaras med så intakta ekologiska funktioner som möjligt.

Utredningen bedömer att dessa skyddszoner är nödvändiga för att uppnå syftet med skyddet. Att enbart skydda kärnområden, utan

73MÖD 2016:1.

74De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1439

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

skyddszoner, riskerar att bli meningslöst, om det avsedda skydds- området förändras genom kanteffekter mot omgivande mark.

Om ett sådant biotopskydd inrättas har markägaren rätt till er- sättning i den mån det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten, enligt bestämmel- sen i 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.

Skogsstyrelsen har till och med 2020 inrättat 8 615 biotopskydd i skogsmark, där den genomsnittliga storleken är 3,8 hektar och kostnaden för intrångsersättning i genomsnitt cirka 86 500 kronor/ hektar.

Under åren 2015–2020 har Skogsstyrelsen i genomsnitt bildat 212 biotopskyddsområden per år. Om antalet inrättade biotopskydds- områden ökar med 10 procent på grund av utredningens förslag skulle detta, med utgångspunkt i genomsnittlig storlek och kostnad för in- trångsersättning under samma period, ge ökade kostnader för Skogs- styrelsen om totalt cirka 9,2 miljoner kronor. Summan är baserad på att ett genomsnittligt nytt biotopskydd, som inrättas med stöd av artskyddet, blir 5 hektar stort i stället för 3,8, och att drygt 21 sådana inrättas årligen, utöver de som hittills har inrättas enligt nuvarande regler. Skogsstyrelsens anslag för intrångsersättningar och natur- vårdsavtal har under perioden 2015–2020 varit i genomsnitt cirka

272miljoner kronor per år. Mot bakgrund av de hittillsvarande årliga anslagen skulle de ökade kostnaderna, enligt utredningens förslag om biotopskydd, motsvara cirka 3,4 procent av Skogsstyrelsens anslag för ersättningar. På motsvarande sätt skulle en ökning av det årliga antalet inrättade biotopskydd med 20 procent motsvara knappt 7 pro- cent av Skogsstyrelsens anslag.

Om skyddet av en fridlyst art innebär att markanvändningen be- gränsas i ett större område ska i stället inrättandet av ett naturreser- vat övervägas. Områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken ersätts enligt gällande regelverk.

Offentligfinansiella effekter

Utredningen bedömer att antalet ärenden gällande inrättande av bio- topskyddsområden kan komma att öka, om de regelförändringar vi föreslår genomförs. Eftersom det är troligt att antalet ärenden som berör fridlysningsbestämmelserna kommer att öka mest inom skogs-

1440

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

bruket, behöver Skogsstyrelsen ha kapacitet att hantera en ökad ären- demängd. Utredningen föreslår därför att Skogsstyrelsen ska få för- stärkta resurser i form av en årsarbetskraft per distrikt, samt en på central nivå, enligt vad som har redovisats ovan (se tabell 15.4)

De myndigheter som har bemyndigande att inrätta formellt om- rådesskydd för natur, eller ingå naturvårdsavtal, är Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kommunerna. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får i dag öronmärkta pengar för detta via sina årliga anslag, se tabell 15.7. Naturvårdsverket har möjlighet att an- vända sitt anslag till att ge bidrag till kommuner som vill inrätta om- rådesskydd, därmed bekostas delvis även kommunalt områdesskydd via statliga medel.

Under de senaste åren har merparten av Naturvårdsverkets anslag använts till intrångsersättning för områdesskydd i form av natur- reservat, där processen genomförs av länsstyrelserna. Länsstyrel- serna kan även inrätta biotopskydd med ersättning via Naturvårds- verkets anslag för skydd av värdefull natur, men endast ett fåtal sådana inrättas årligen. Länsstyrelserna kan också, via Naturvårdsverkets an- slag, teckna naturvårdsavtal, men endast ett mindre antal naturvård- savtal sluts årligen. Skogsstyrelsen har inte bemyndigande att inrätta naturreservat, men kan bilda biotopskyddsområden och naturvårds- avtal i skogsmark.

Utredningen konstaterar att myndigheternas anslag för intrångs- ersättning till markägare har varierat under de senaste åren. När an- slagen har minskat har det fått till följd att myndigheterna inte har haft samma möjligheter att betala ersättning för intrång i pågående markanvändning. Med högre anslag finns givetvis bättre möjligheter för myndigheterna att inrätta och betala intrångsersättning för for- mellt områdesskydd eller ersättning för naturvårdsavtal.

Under 2018 fick Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen ökade an- slag med totalt 250 miljoner kronor för att kunna erbjuda områdes- skydd till markägare med nyckelbiotopsrika fastigheter. Under 2019 minskades anslagen med drygt 500 miljoner kronor, en förändring med 30 procent, för att minska med ytterligare till 2020. Därefter har anslagen ökat kraftigt till 2021, då anslagen har nått sitt högsta värde hittills.

Utredningen bedömer att anslagen till Naturvårdsverket och Skogs- styrelsen för ersättning till markägare sammanlagt är tillräckliga för

1441

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

att hantera även en ökad ärendemängd. En förutsättning är dock att anslagen under de kommande åren håller en hög nivå.

Tabell 15.7 Anslag och kostnader för formellt områdesskydd 2015–2020

Kommunernas egna kostnader ingår inte, inte heller vissa länsstyrelser arbete med skydd av tätortsnära natur

Inrättande av formellt	2015	2016		2017	2018	2019	2020		2021
områdesskydd, kost-
nad i tusental kr (antal
beslut inom parentes)
Naturvårdsverket,
anslag för skydd av
värdefull natur (1:14,
tidigare 1:16)	955 391		1 343 500	1 268 000	1 418 000	978 000		870 700	1 680 700
Naturvårdsverket,						822 627
intrångsersättning	805 600	1 167 087		1 096 83	1 241 61	822 627	694 396
till markägare	(422)	(451)		7 (432)	9 (389)	(340)	(313)
Naturvårdsverket,	5 618		36 023	19 422	16 982	9 721		33 794
bidrag till kommuner	5 618		36 023	19 422	16 982	9 721		33 794
för skydd	(3)		(12)	(10)	(7)	(6)		(10)
Naturvårdsverket,		119		1 880		149	593
övriga biotopskydd	(0)	(1)		(2)	(0)	(2)	(2)
Naturvårdsverket,	8 932		6 683	1 442	6 343	432		1 036
naturvårdsavtal	(43)		(29)	(16)	(15)	(12)		(8)
Skogsstyrelsen, kost-
nader för intrångs-
ersättning och civil-
rättsliga avtal (1:2)	196 000	286 000		262 867	391 200	301 200	193 400		193 400

Skogsstyrelsen,	102 745		192 756	182 248	287 798	163 126		114 044
biotopskydd	(170)		(257)	(240)	(304)	(181)		(123)
Skogsstyrelsen,	29 141	36 288		28 205	30 014	9 113	10 451
naturvårdsavtal	(179)	(173)		(130)	(120)	(42)	(45)

Källor: Naturvårdsverkets årsredovisning 2016 (s 77), 2018 (s. 88), 2019 (s. 68, 161) och 2020

(s. 70, 166), regleringsbrev 2021 samt utdrag ur kartverktyget Skyddad natur gällande beslutsdatum för övriga biotopskydd 2021-03-09. Kompletterande statistik via e-post 2021-04-15.

Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05, samt regleringsbrev för åren 2015–2021.

Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kom- muner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden under perioden 1994–2020.

Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för in- trången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktu-

1442

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med naturtyp och vilken del av landet som berörs.

Beslut om biotopskydd i skogsmark

Skogsstyrelsen och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan.

Skogsstyrelsen har under perioden 1994–2020 inrättat 8 615 skog- liga biotopskyddsområden, som framgår både av Skogsstyrelsens kart- verktyg Skogens pärlor och av Naturvårdsverkets kartverktyg Skyd- dad natur. Genomsnittlig areal för Skogsstyrelsens biotopskydd är 3,8 hektar, och genomsnittlig ersättning är 86 500 kronor/hektar, där ersättningen motsvarar 125 procent av marknadsvärdet på in- trånget.

Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kallade övriga biotopskydd har inrättats av kommuner under perioden 2013– 2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark. Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kommuner är 4,6 hektar. Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd.

Beslut om övriga biotopskydd

Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Dessa övriga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som an- ges i bilagan.

Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av läns- styrelser. Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bilaga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller

1443

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

länsstyrelsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälf- ten av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förord- ningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog.

Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hek- tar. Utredningen har inte haft tillgång till några samlade uppgifter om ersättning för dessa biotopskydd.

Konsekvenser för verksamheter

Om det är aktuellt att bilda ett biotopskyddsområde ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen, enligt 34 § förordning (1998:1252) om områdes- skydd enligt miljöbalken m.m., på statens vägnar söka träffa uppgö- relse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Det finns en lag- stadgad rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § miljöbalken.

När markägaren och myndigheten är överens om att ett bio- topskydd ska inrättas har markägaren alltså rätt till ersättning med 125 procent av marknadsvärdet för det berörda området. Därmed undantas området från annan verksamhet och får i stället naturvård som ändamål för överskådlig framtid. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl får dispens från för- budet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett om- råde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1 miljöbalken, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsom- rådet.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har utvärderat hur mark- ägare upplever genomförandet av formellt skydd på deras fastigheter. Majoriteten av markägarna är nöjda med myndigheternas informa- tion, agerande samt med den ekonomiska ersättningen vid inrättan- det av formellt skydd.75

Nackdelen för en verksamhet med att ett biotopskydd inrättas är att området inte, utan dispens, får användas inom överskådlig fram- tid. Fördelen är att ersättning utgår med 125 procent.

75Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utgiftsområde 20, s. 63.

1444

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.7.3Sammanfattade effekter och konsekvenser av förslag om ersättningsmodell

Först några ord om arbetets utgångspunkter och syften i den här delen (att analysera förslagens rättsliga effekter mot). Vi har under arbetets gång vid ett flertal tillfällen medvetandegjorts om skogs- politikens två mål. Vi har därför funnit anledning att gå tillbaka till de överväganden som gjordes i anledning, och som en följd av, 1990 års skogspolitiska beslut. Våra slutsatser är i korthet följande.

I den mån myndigheter, vid en tillämpning av fridlysningsreg- lerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter, med så stort behov av helt intakta livsmiljöer, att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. För det ändamålet har vi föreslagit ett biotopskydd som kan inrättas till skydd för arter. För ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten, och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för om- rådesskydd.

När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i var- dagslandskapet, är vår slutsats att samexistens mellan arter och mänsk- lig verksamhet både är möjlig och önskvärd, samt att det också är utgångspunkten för de skogspolitiska målen. Frihet under ansvar, där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör, enligt regeringen, bli ett normalt inslag i verksamheten, som i princip inte förutsätter statliga bidrag, men ett stort mått av kunskap.76 Syftet med våra förslag är alltså i första hand inte att bidra till att tillräckliga arealer säkerställs genom områdesskydd (främst eftersom vi inte upp- fattat våra utredningsdirektiv som inriktade på just områdesskydd), utan att bidra till att skogspolitikens två mål kan nås, genom att tillämpa principen om frihet under ansvar. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte skulle behövas. Det vi vill tydliggöra är att det är samexistensen mellan människan och andra arter, i områden som inte är så känsliga att de fordrar områdesskydd, som varit vårt fokus. En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst (inte alltid till fullo) ska ligga på verksamhetsutövaren, såvida det inte handlar om de mest skyddsvärda objekten, där om- rådesskydd bör användas, och där har vi föreslagit att biotopskydd ska kunna inrättas.

76Jfr prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik.

1445

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Den rättsliga, handlingsdirigerande, effekten

Det vi vill åstadkomma med vårt förslag är ett system som tillgodo- ser det skydd arterna behöver, samtidigt som det ska vara möjligt att nå det resultatet genom att anpassa olika verksamheter på ett sådant sätt att mänsklig verksamhet och arter kan samexistera.

Den som är bäst skickad, men också skyldig, att ta fram underlag och förslag på hur detta kan göras är markägaren eller verksamhets- utövaren, men denne måste ha grundläggande och sammanställda kunskaper om naturen och landskapet att utgå från. Här kommer de föreslagna livsmiljöunderlagen in i bilden. De kan ge ett sådant stöd. Med stöd i dessa ska allmänna hänsynsregler följas. Härvid är frid- lysningsreglerna att se som en precisering av allmän hänsyn. Det är myndigheterna som i sin tillsyn och tillsynsprövning uttolkar och ser till att hänsynsreglerna följs.

Vad som, i praktiken, är allmän hänsyn måste alltså avgöras i det enskilda fallet, och om det handlar om en åtgärd som ska anmälas för samråd, så kommer frågan i slutänden att avgöras av den myndighet som tar emot samrådsanmälan. Sådan allmän hänsyn måste tas av den enskilde och häri ingår att anpassa verksamheter eller åtgärder så att fridlysningsreglerna inte överträds. I normalfallet bör det alltså inte handla om att upphöra med en verksamhet, utan om att anpassa den.

Det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som ska komma med förslag på hur det kan göras, men myndigheten ska avgöra om det är tillräckligt. Vad som är tillräckligt kan mycket väl rymmas inom ramen för vad som är allmän hänsyn, och i sådana fall saknas helt grund för att framställa ersättningsanspråk.

Emellertid kan det i diskussionen mellan myndighet och verksam- hetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, visa sig att det finns åtgärder att vidta som skulle främja arterna och deras livsmiljöer, men som verksamhetsutövaren inte är skyldig att vidta.

Här finns ett utrymme för att ingå naturvårdsavtal. I den mån den hänsyn som måste tas för att följa fridlysningsreglerna ligger över gränsen för vad som är rimlig hänsyn, efter en teoretisk avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, finns ytterligare skäl att försöka komma överens om ett naturvårdsavtal, om inte annat i syfte att undvika en rättslig process och kunna använda pengarna för att skydda fler vär- den än endast den fridlysta arten.

1446

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Om en tillämpning av fridlysningsbestämmelserna resulterar i be- dömningen att det behövs ett förbud för överskådlig framtid, bör myndigheten överväga att besluta om att inrätta biotopskydd. Om förutsättningar för att bilda biotopskydd finns, innebär det att det handlar om så känsliga arter eller så känslig miljö att kostnadsan- svaret har gått över på staten, vilket också konkretiseras genom att det finns en rätt till ersättning för sådana områdesskydd, förutsatt att det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.

Om biotopskydd inte är lämpligt och något naturvårdsavtal heller inte kan förhandlas fram, och parterna inte kan komma överens om huruvida den hänsyn som krävs går utöver vad som är rimligt, eller inte kan komma överens om vad överskjutande hänsyn är värd, så åter- står för den som vill framställa ersättningsanspråk att stämma det allmänna.

Stämningsansökan ska i sådana fall lämnas in inom ett år från det att ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna fatta- des. Om ersättning utgår ska det endast utgå för den del som överstiger avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att ersättningen i sådana fall är så pass begränsad i omfattning, vad avser ersättnings- grundande intrång, bör få effekten att ett avtal, där parterna själva förfogar över såväl avtalsvillkoren i form av åtgärder/vinster för natur- miljön respektive ekonomisk ersättning/kostnader som för vilken tid det ska gälla, är betydligt mer attraktivt än en domstolsprocess med oviss utgång.

Naturvårdsavtal

En förväntad och avsedd effekt av våra förslag är att användningen av naturvårdsavtal ska öka.

Om det sluts ett naturvårdsavtal blir ersättningen föremål för för- handling i det enskilda fallet. Naturvårdsavtal som har inrättats av Skogsstyrelsen har hittills generellt ersatts med lägre belopp än bio- topskydd. Detta är en följd av att biotopskydd har ersatts med 125 pro- cent av marknadsvärdet, medan ersättningen för naturvårdsavtal be- räknas från fall till fall. Sammantaget har Skogsstyrelsen till och med år 2020 slutit 5 454 naturvårdsavtal omfattande 34 089 hektar pro- duktiv skogsmark, med en genomsnittlig ersättning om 15 500 kro- nor/hektar. Om även improduktiv skogsmark ska inräknas omfattar

1447

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

arealen som ingår i avtal drygt 39 000 hektar, och den genomsnittliga ersättningen är 13 500 kronor/hektar. Naturvårdsavtal har därmed i genomsnitt ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de lägsta taxeringsvärdena för skogsmark i landet.77

Enligt Statistiska centralbyrån har det genomsnittliga taxerings- värdet för produktiv skogsmark ökat från cirka 10 000 kronor/hek- tar år 2000 till cirka 31 000 kronor/hektar år 2015. Om taxerings- värdet ska motsvara 75 procent av marknadsvärdet har alltså detta ökat från cirka 13 000 kronor/hektar till cirka 41 000 kronor/hektar. Värdet på skogsfastigheter har därmed ökat betydligt under perio- den, men det är stora prisskillnader mellan olika delar av landet. År 2015 låg det genomsnittliga taxeringsvärdet för produktiv skogs- mark på 10 000–20 000 kronor/hektar i Norrbottens och Väster- bottens län, kusttrakterna undantagna, där värdenivån var högre. I södra tredjedelen av Sverige ligger priserna på skogsmark mycket högre, i genomsnitt mer än 50 000 kronor/hektar, med högst nivå i Skåne där taxeringsvärdet kan vara över 90 000 kronor/hektar.78

Skogsstyrelsens statistik redovisar att myndigheten under perio- den 1994 till och med år 2020 har inrättat 8 615 biotopskyddsom- råden i skogsmark, omfattande 31 354 hektar produktiv skogsmark, till en intrångskostnad för staten om 2 714 miljoner kronor. Ersätt- ningen för den produktiva skogsmarken motsvarar 86 500 kronor/ hektar. Det innebär i sin tur att skogliga biotopskydd i genomsnitt har ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de högsta taxer- ingsvärdena i landet för skogsmark. I dessa biotopskydd ingår därtill en mindre andel improduktiv skogsmark, totalt 1 224 hektar. Sam- mantaget, om både produktiv och improduktiv skogsmark inräknas, har ett hektar skogligt biotopskydd kostat staten i genomsnitt 83 300 kronor.

Sammantaget har det kostat staten cirka 70 000 kronor mer per hektar att inrätta biotopskydd än att sluta naturvårdsavtal. Att in- rätta biotopskydd är således mycket dyrt. Tanken i vår ersättnings- modell är dock att biotopskydd endast ska användas när myndighe- ten anser det lämpligt och det bör vara i fall där skyddet behöver vara omfattande och bestå under lång tid. I första hand ska myndighe- terna sträva efter att ingå naturvårdsavtal, som kan vara mer flexibla

77Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/statistik/statistik-efter-amne/ biotopskydd-och-naturvardsavtal/ (2021-03-08).

78Statistiska centralbyrån, SCB (2019) Markanvändningen i Sverige, s. 53.

1448

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

i tid och rum, och inkludera skötselplan för hävdberoende arters livsmiljöer. Målet bör vara att arter och mänsklig aktivitet ska kunna samexistera genom att verksamheter och åtgärder visar tillräcklig hänsyn.79

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Fridlysningsbestämmelserna kan aldrig bli föremål för förhandling. De gäller hela tiden och gäller alla. Våra förslag i den här delen kom- mer därför att stärka möjligheterna nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv.

Konsekvenser för verksamheter

Enligt rapporten Skogens biologiska mångfald - om arter, miljöarbete och statistik har skogssektorn frivilligt avstått från avverkning (för- utom naturvårdande skötsel) på 1,2 miljoner hektar frivilliga avsätt- ningar och 426 000 hektar hänsynsytor. Det innebär totalt cirka 1,6 miljoner hektar. Frivilliga avsättningar är en del av sektorsansva- ret, men kan också betraktas som en kostnad eftersom det innebär ett intäktsbortfall.80 Den hänsyn som tas innebär också sänkta pre- stationer vid drivningen (avverkning och uttransport av virket) och högre kostnader för planering och inventering. En beräkning av de intäkter skogssektorn frivilligt avstått från kan jämföras med vad en formell inlösen av motsvarande skog skulle kosta för staten.81

Det finns många sätt att räkna på kostnaderna. På kort sikt inne- bär frivilliga avsättningar att betydande virkesmängder faller bort, eftersom de avsatta områdena ofta är gamla och har höga virkesför- råd. Samtidigt finns de på i genomsnitt mindre bördiga marker och har mer besvärliga avverkningsförhållanden, vilket gör att de långsik- tiga kostnaderna kanske inte motsvarar deras andel av den produk- tiva skogsmarken.82 Det ska också poängteras att frivilliga avsättningar är ett krav för flertalet certifierade markägare, där certifieringen i sig

79Bland annat detta framhålls i en debattartikel i Svenska Dagbladet den 24 april 2021, Kullgren et al., Miljömålen bör styra så att skogsbruket anpassas för långsiktig produktion inom eko- systemens ramar, Svenska Dagbladet, 2021-04-24.

80Hannertz och Simonsson (2020) a.a., s. 76.

81Ibid.

82Ibid.

1449

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

innebär att virket ska kunna avsättas till ett högre pris. Den förlust av inkomst som frivilliga avsättningar medför ska alltså kompenseras av ett högre pris vid försäljningen av avverkat virke från övrigt certi- fierat markinnehav.

Frågan är dock vad våra förslag innebär relativt dagens situation. Förslagen innebär ett tydliggörande av att ersättningsrätten är mycket begränsad, när det gäller försiktighetsmått och hänsyn till arterna för att följa fridlysningsreglerna.

Om ett förbud indikerar att biotopskydd är lämpligare, har vi föreslagit en möjlighet att inrätta sådana av hänsyn till arterna. Det innebär att i de fall fridlysningsreglerna i praktiken innebär ett om- rådesskydd, och då det finns förutsättningar att inrätta ett sådant, så finns nu också rättsliga förutsättningar att göra det. Om biotopskydds- område inrättas har markägaren rätt till ersättning enligt vad som föl- jer av 31 kap. 4 § miljöbalken.

Om myndigheterna inte anser det lämpligt med biotopskydd, men det i praktiken handlar om ett förbud mot verksamheten, ska ut- gångspunkten vara att det innebär en inskränkning som går utöver rimlig allmän hänsyn, vilket i sin tur ska anses innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning, som bör grunda rätt till ersättning enligt den föreslagna punkten i 31 kap. 4 §.

Ersättningsrätten har således utökats i och med våra förslag.

Offentligfinansiella effekter

En problembild som tydliggjorts för utredningen hänger samman med vilken myndighet som gör vad, vilken myndighet som får göra vad. Det gäller allt från vem som har möjlighet att förbjuda åtgärder i områden som borde skyddas som naturreservat (till exempel genom att fatta beslut om interimistiskt naturreservat enligt 7 kap. 24 § miljö- balken), till vem som får bilda biotopskyddsområden och hur stora dessa kan vara. När ska ett ärende avslutas på en myndighet, och när ska en annan myndighet ta över? När får den ta över? Till exempel tvingas länsstyrelserna i dag många gånger att prioritera akuta ärenden83 i stället för att prioritera det planerade, strategiska områdesskydds- arbetet. De så kallade akutärendena uppstår genom att Skogsstyrel-

83Se Riksrevisionens rapport (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på Riksrevisionens frågor om arbetet med skydd av skog, s. 3.

1450

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

sen, utan föregående beslut enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, lämnar över avverkningsärenden till länsstyrelsen för att bilda områdesskydd.

Dessa ärenden uppkommer eftersom Skogsstyrelsen endast får fatta beslut om biotopskydd för vissa utpekade miljöer, och de får inte inrätta naturreservat. Om de arter som behöver skyddas inte kan bevaras genom ett naturvårdsavtal återstår för Skogsstyrelsen att lämna över ärendet till länsstyrelsen, som har andra möjligheter att inrätta områdesskydd. Länsstyrelsen kan då, för områden som är särskilt viktiga för biologisk mångfald, och ingår i länets strategiska plan för områdesskydd, fatta beslut om ett intermistiskt naturreser- vat enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, för att förhindra att avverkning genomförs enligt den avverkningsanmälan som inlämnades till Skogs- styrelsen. Detta är nödvändigt i situationer när anmälningsärendet hos Skogsstyrelsen inte har avslutats med ett förbud mot avverkning och området behöver skyddas mot ett akut hot om avverkning. Enligt 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. ska myndigheterna prioritera skyddsarbetet för om- rådet när ett interimistiskt beslut har meddelats. Länsstyrelsen måste prioritera de akuta ärenden som kommer in, men samtidigt förskjuts tidplanen för länsstyrelsens planerade områdesskyddsarbete. Natur- reservatsärendena som kan inledas mer planerat gentemot berörda sakägare skulle kunna handläggas på kortare tid, men får prioriteras ned av dessa akuta ärenden.

Effekten av att ge Skogsstyrelsen, länsstyrelser och kommuner möjlighet att inrätta biotopskyddsområden om minst 5 hektar, till skydd för arter, innebär att Skogsstyrelsen inte behöver lämna över den här typen av ärenden till länsstyrelserna. Som en konsekvens kommer länsstyrelsernas handläggningstider för naturreservatsären- den att minska, i och med att de kan ägna sig åt det planerade områdes- skyddsarbetet, utan att tvingas prioritera akuta ärenden i samma ut- sträckning som nu. Det är svårt att kvantifiera den positiva effekten. Det är också svårt att förutse i vilken mån de resonemang kring handläggningen som vi har fört ovan kommer att påverka handlägg- ningen och samspelet mellan myndigheterna.

Vi förutser dock att våra förslag, som omfattar livsmiljöunderlag, fördelning av ansvar för kunskapsunderlag, samt en modell för hur fridlysningsreglerna ska kunna få genomslag även inom areella när- ingar, skapar förutsättningar för en förutsebar ärendeprocess.

1451

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

En del av problembilden som rör myndigheternas handläggning och samordning, eller brist på samordning, bottnar i själva verket i ersättningsreglerna och vilken myndighet som tillämpar hänsynsreg- lerna respektive prövar dispensfrågor, och i vilken mån det är möjligt att förhandla, eller om man är direkt hänvisad till att stämma staten. Problemen accentueras av att det inte alltid råder samsyn kring hur regler ska tolkas, beroende på om man rör sig inom miljöbalkens logik eller skogsvårdslagens logik.

Utredningen bedömer att antalet ärenden gällande inrättande av biotopskyddsområden kan komma att öka, om de regelförändringar

viföreslår genomförs. Eftersom det är troligt att antalet ärenden som berör fridlysningsbestämmelserna kommer att öka mest inom skogs- bruket, behöver Skogsstyrelsen ha kapacitet att hantera en ökad ärende- mängd. Skogsstyrelsen kan därmed komma att behöva ökade resur- ser för handläggning av ärenden gällande områdesskydd och avtal.

I och med Skogsstyrelsens möjlighet att överväga biotopskydd och de ökade incitamenten för naturvårdsavtal kommer sannolikt kostnaderna att fördela sig annorlunda. Kostnaden per ytenhet är för- visso inte lika stora vid naturvårdsavtal som vid områdesskydd, men en förväntad effekt är fler naturvårdsavtal än nu.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Frågan är då hur den utökade ersättningsrätten kommer att påverka samhällsekonomin. Som vi har visat ovan bedömer vi att kostnaderna för det allmänna inte nödvändigtvis kommer att öka. Utredningen kan inte se att föreslagen ersättningsmodell öppnar för missbruk. Ersättning förutsätter att marken skyddas på något sätt. Om mark- ägare, som en följd av utredningens förslag, väljer att i högre ut- sträckning än tidigare anmäla skogsmark för avverkning, enbart för att få ut ersättningen, så kan detta betraktas som en form av frivilligt områdesskydd. Det innebär intäkter på biologisk-mångfald-kontot.

Utrymmet för ersättning är begränsat, eftersom det inte kan utgå någon ersättning för sådant som ryms inom rimlig allmän hänsyn. Ersättning enligt vårt förslag kan endast utgå för begränsningar som går utöver allmän hänsyn, och där dispens inte kan ges från fridlys- ningsbestämmelserna.

1452

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Ersättning kan också utgå enligt ett naturvårdsavtal, för en begrän- sad tid, eller i form av ersättning för biotopskydd för överskådlig framtid. Förlusten för samhället, i de fall verksamheten gäller slut- avverkning inom skogsbruket, ligger i att träden inte avverkas och att staten går miste om de skatter som följer av lönekostnader och förädling av virket. Vinsten för samhället ligger i att fridlysta arter och deras livsmiljöer bevaras, vilket bidrar till att uppfylla Sveriges internationella åtaganden, men också till att de svenska miljökva- litetsmålen uppfylls.

En aspekt som lyfts av expert i utredningen är att förslaget riske- rar innebära minskade incitament att utveckla naturvärden. Utan en mer generös ersättningsrätt uppstår en risk med att sköta skogen på ett sådant sätt att naturvärden uppstår eller utvecklas, vilket kan leda till mindre sådan skogsskötsel.

Den effekt vi vill uppnå med förslaget är emellertid, förutom att lägga ett förslag om ersättning som håller sig inom ramen för ut- redningsdirektiven (ersättning markägare har rätt till vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning och inte i strid med EU:s statsstödsregler), att i större utsträckning styra från en situation där skog antingen brukas eller skyddas, mot en situation där skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till arterna. Ett tydliggörande av såväl kravet på laglig markanvändning som vad som måste anses följa av det när fridlysningsbestämmelserna ses som en precisering av hänsynsreglerna, bör, enligt vår bedömning, snarare än att leda till minskade incita- ment, leda till ökade incitament för att anpassa sina metoder efter de fridlysta arternas behov och därmed inte hamna i en allt eller inget- situation.84 Skulle en markägare ha skött skogen på ett sådant sätt att stora naturvärden utvecklats och känsliga arter etablerat sig, före- ligger sannolikt skäl att inrätta biotopskydd. Om sådana förutsätt- ningar inte föreligger talar mycket för att det kan finnas skäl att ingå ett naturvårdsavtal. Risken för den befarade konsekvensen är, menar vi, därmed låg.

84Se t.ex. debattartikel av Jonsson et al., Ökad mångfald krävs även i brukad skog, Svenska Dagbladet, 2021-03-26.

1453

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Effekterna om någon reglering inte kommer till stånd

Den tydligaste effekten är att det alltjämt kommer att vara osäkert huruvida ersättning kommer att utgå. Det finns redan i dag en möj- lighet att grunda en ersättningstalan efter anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken på 31 kap. 4 § miljöbalken, men i övrigt är möjligheten att framställa ersättningsanspråk mycket begränsad.

Nollalternativet är alltså att inte införa någon lagstadgad rätt till ersättning, samt att inte heller införa ny grund för biotopskydd. För att kunna stödja sig på den grundlagsstadgade rätten skulle man då få stämma staten med stöd av 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, alternativt med stöd direkt av regeringsformen. Rätt till ersättning enligt nämnda lagrum begränsas av att det måste handla om laglig pågående mark- användning. Därtill måste det handla om ett avsevärt försvårande inom berörd del av fastigheten.

15.8Ersättningsförslaget och otillåtet statligt stöd

En begränsning i vår möjlighet att införa ersättningsrätt, som följer av utredningsdirektiven, ligger i att de regler vi eventuellt föreslår måste vara förenliga med EU:s statsstödsregler samt övrig EU-rätt. Statsstödsreglerna följer direkt av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Därutöver finns direktiv som reglerar vem som ska betala för åtgärder som syftar till att förebygga skada på miljön, till exempel miljöansvarsdirektivet.85 Hur statsstödsreglerna är utformade och vad de innebär har redovisats utförligt i avsnitt 8.11. Nedan inriktar sig analysen på huruvida vårt förslag är förenligt med dessa regler. Även om resonemanget skulle kunna ha bäring även på andra ersättningsbestämmelser i miljöbalken vill vi poängtera att vi inte har sett till dem i vår analys. Vår analys avser således endast vårt förslag och bör inte ges en vidare giltighet än så.

Grundtanken med statsstödsreglerna är att statligt stöd inte får ge särskilda företag obefogade fördelar som sätter marknadskraf- terna ur spel eller bygger upp hinder för tillträde till marknaden.86 Statsstödsreglerna tar sikte på statliga åtgärder som gynnar företag, det vill säga aktörer som ägnar sig åt ekonomisk eller kommersiell

85Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (miljöansvarsdirektivet).

86Bergström och Hettne (2014) Introduktion till EU-rätten, s. 222.

1454

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

verksamhet.87 När det gäller företagsbegreppet så har EU-domstolen i flera domar avseende statligt stöd hänvisat till innebörden av be- greppet när det förekommer i FEUF:s övriga konkurrensregler. En- ligt domstolens praxis omfattar begreppet företag i det sammanhanget varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rätts- liga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Det saknar betydelse om verksamheten skulle bedrivas utan vinstsyfte.88

Den centrala bestämmelsen rörande otillåtet statsstöd finns i arti- kel 107.1 och har följande lydelse.

Om inte annat föreskrivs i fördragen är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

För att det ska vara fråga om otillåtet statligt stöd, i den mening som avses i denna bestämmelse, krävs alltså att stödet ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel (utgör ett statligt stöd), gynnar vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet), samt påver- kar handeln mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet), samt sned- vrider eller hotar att snedvrida konkurrensen (konkurrenskriteriet). Det handlar alltså om fyra kumulativa rekvisit som ska vara för han- den för att det ska utgöra ett otillåtet statsstöd.

Vi använder genomgående begreppet företag men vill erinra om att det handlar om det konkurrensrättsliga företagsbegreppet, så som det används av EU-domstolen, inte om vad som i dagligt tal upp- fattas som företag. Det handlar alltså om varje enhet som, med eller utan vinststyfte, erbjuder varor eller tjänster på en viss marknad, oav- sett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras.

87Lundberg och Indén (2011) Expropriationsersättning och EU:s statsstödsregler: ekono- miska begrepp i en juridisk kontext. Förvaltningsrättslig Tidskrift, 2011(1), s. 113–130, s. 127.

88SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 79.

1455

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.8.1Ersättning med stöd av föreslagen bestämmelse i 31 kap. 4 § miljöbalken

För att vara ett statligt stöd, tillåtet eller otillåtet, ska det handla om en överföring av statliga medel till en mottagare. Här avses inte endast staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Intrångsersättning ges av statliga eller allmänna medel. Det räcker emellertid inte för att konstatera att det handlar om en över- föring av statliga medel för att konstatera att det är fråga om stöd (tillåtet eller otillåtet). Vi nöjer oss här med att konstatera att det är fråga om statliga medel som överförs. Det är helt uppenbart. För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs därutöver att åtgärden gyn- nar vissa företag eller viss produktion. Stödet ska medföra en fördel för mottagaren. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv.

När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har EU-domstolen slagit fast att det, för att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor.89 För att bestämma om ett företag har mottagit ett stöd behöver man alltså avgöra om företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor.90 Begreppet statligt stöd omfattar även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma be- skaffenhet och har samma effekter.91

För att det ska röra sig om en fördel krävs alltså att företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor genom att det ersätts för kostnader som anses sammanhänga med den ekonomiska verksamhet företaget bedriver.92 Motsatsvis är ersätt-

89Mål C-39/94 Syndicat français de l’Express international (SFEI) m.fl. p. 60, se även mål C-342/96 Spanien mot kommissionen, punkten 41.

90Mål C-39/94 SFEI, punkterna 61 och 62.

91Mål T-538/11 Belgien mot kommissionen, punkten 71.

92I mål C-126/01 GEMO (punkterna 30–33) uttalade EU-domstolen bland annat följande. Insamling och destruktion av djurkadaver och slaktavfall är i förevarande fall är en tjänst som tillhandahålls uppfödare och slakterier gratis. Domstolen konstaterar att kostnaden för destruk- tion av djurkadaver och slaktavfall ska anses som en kostnad som sammanhänger med den eko- nomiska verksamhet som uppfödare och slakterier bedriver. Den verksamhet som utvecklats

1456

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ning för kostnader som har orsakats av staten, utan att de samman- hänger med den ekonomiska verksamhet som företaget bedriver, inte ett stöd. Kommissionen är tydlig med att om det handlar om natio- nella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag, eller om det gäller utbetalning av ersättning för en ex- propriation, så handlar det inte om en fördel. Förekomsten av en för- del är i sådana fall utesluten.93

Den ersättning som vi har föreslagit ska utgå med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken härrör från det allmänna och betalas ut i form av statliga medel. Huruvida den föreslagna intrångsersättningen inne- bär en fördel eller inte är en mer komplicerad fråga.

Vi konstaterar här att försiktighetsmått som syftar till att följa fridlysningsbestämmelserna hänger nära samman med den ekono- miska verksamhet som bedrivs inom areella näringar. Ersättningen utgår emellertid som en följd av 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket, i syfte att kompensera för den skada ett ingripande med stöd av fridlysningsreglerna har orsakat på pågående markanvändning. Syftet med utbetalningen är alltså att ersätta skada. Som nämndes ovan kan nationella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag inte anses vara en fördel.

Frågan är var gränsen går mellan ersättning för åtgärder som hänger nära samman med den ekonomiska verksamhet som bedrivs inom areella näringar, och skada som orsakats av det allmänna. Det bör i sammanhanget nämnas att betraktelsen måste göras utifrån ett EU- rättsligt perspektiv, att en rättighet eller skyldighet framgår av svensk grundlag saknar här betydelse. Mot bakgrund av att de bestämmelser

viföreslår implementerar EU-direktiv bör frågan ägnas extra upp- märksamhet.

Vår slutsats här blir dock mer eller mindre densamma som den som analysen av 2 kap. 15 § regeringsformen i ljuset av 2 kap. miljö- balken leder till. Så länge det handlar om att vidta försiktighetsmått eller välja bästa möjliga teknik, eller en kunskapsbaserad metod som innebär att fridlysningsreglerna kan iakttas, så handlar det om försik- tighetsmått som ligger inom ramen för vad som kan fordras av ett

av dessa företag ger upphov till oanvändbara produkter och rester som dessutom är skadliga för miljön. Destruktion av dessa produkter och rester ankommer på de produktionsansvariga. En åtgärd från offentliga myndigheters sida i syfte att befria uppfödare och slakterier från denna ekonomiska börda framstår som en ekonomisk förmån som kan snedvrida konkurrensen.

93Kommissionen (2016). Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 17 (71) samt de förenade målen 106-120/87 Asteris m.fl.

1457

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

företag, och som hänger nära samman med företagets ekonomiska verksamhet.

Handlar det om ett totalförbud mot verksamhet, eller så ingri- pande förelägganden att beslutet till sin funktion är att likna vid ett områdesskydd, så har det allmänna ingripit på ett sådant sätt att det att enskilda företag orsakats en skada. En sådan skada är det tillåtet att ersätta. Därmed, bedömer vi, kan ersättning vid försiktighetsmått eller förbud som går utöver de krav som kan ställas vid en sådan avvägning antagligen godtas, också utifrån ett statsstödsrättsligt per- spektiv, i vart fall i situationer då resultatet av försiktighetsmåtten eller förbudet i praktiken innebär att ett områdesskydd inrättas (det vill säga innebär ett förbud). Ersättning som endast avser den del som går utöver rimliga krav enligt hänsynsreglerna, med de utgångs- punkter som vi har föreslagit för att avgöra var gränsen för rimlig all- män hänsyn går, utgör således inte ett ens ett stöd, eftersom över- föringen av allmänna medel inte utgör en fördel för företaget. För att denna analys ska äga giltighet fordras att man anlägger de utgångs- punkter som vi har förespråkat vad gäller gränsen för rimlig hänsyn. Om gränsen börjar sättas lägre, och ersättning utges även för åtgär- der som hänger nära samman med den ekonomiska verksamheten, är det med största sannolikhet fråga om ett statligt stöd. Det förut- sätter också att ersättning endast utgår för den del som överstiger all- män hänsyn. När det kommer till ersättningsbeloppet måste alltså ett avdrag göras för vad som anses vara rimlig hänsyn i det enskilda fallet.

Emellertid ersätts svenska markägare enligt nuvarande lagstift- ning med belopp som överstiger den skadan. I SOU 2013:59 utesluts inte att en sådan fördel skulle kunna vara att en verksamhetsutövare erhåller ersättning för 125 procent av en marks minskade marknads- värde till följd av en rådighetsinskränkning.94 Skogsutredningen drog slutsatsen att det är de överskjutande 25 procenten av marknadsvärdes- minskningen som utgör stöd, i egentlig mening, eftersom den del av ersättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga prin- ciper, upp till 100 procent, utgörs av den ersättning som marknaden annars skulle lämnat för virket.95

Vi menar att det är svårt att bortse från att den ekonomiska situa- tionen förbättras till följd av ingripandet, på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor, i och med att

94SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar.

95SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 ff.

1458

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ersättningen är 25 procent högre än den ersatta förlusten. Vi delar där- med Skogsutredningens slutsats, vad gäller att det bör uppdras åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångs- ersättningen med 25 procent av marknadsvärdet fått, samt vill till- lägga att den utredningen även bör omfatta den ersättning vi föreslår.

När det gäller olika typer av undantag (gruppundantag och de minimis-stöd) är stimulanskriteriet en viktig aspekt, det vill säga om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet. Utredningen om ersättning vid rådighetsin- skränkningar (Ersättningsutredningen) drog slutsatsen att stimu- lanseffektskriteriet inte är uppfyllt vid ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av de krav som ställs med stöd av tvingande EU-regler.96 Vi instämmer i den slutsatsen. Emellertid menade Ersättningsutredningen att det inte kan uteslutas att en ersättningsrätt kopplad till vidtagande av vissa åtgärder, till uppfyllande av förpliktelser som följer av EU-rätten, skulle strida mot artikel 107.1 i EUF-fördraget.97

Tillämpningen av stimulanskriteriet är endast relevant i samband med undantag. Eftersom vår slutsats är att ersättning för den del av intrånget i pågående markanvändning som överstiger vad som ford- ras enligt rimlig allmän hänsyn (uttolkat som att det då ska handla om förbud att bedriva verksamhet på ett sätt som i praktiken innebär ett områdesskydd) inte utgör ett statligt stöd, är det inte relevant att tillämpa undantagsbestämmelser. Att stimulanskriteriet inte är upp- fyllt saknar därmed betydelse.

15.8.2Statsstödsreglerna och naturvårdsavtal

I och med att ersättning inom ramen för ett naturvårdsavtal inte ska omfatta mer än den lagstadgade ersättningen, vad gäller ersättning för intrång i pågående markanvändning till följd av fridlysningsreg- lerna, och i övrigt syftar till att få markägare att ändra sitt beteende och därigenom höja nivån på miljöskyddet, ser vi inte att naturvårds- avtalen skulle utgöra ett problem ur statsstödsperspektiv. Den som förhandlar fram ett naturvårdsavtal för det allmännas räkning måste dock noga beakta vad som ändå skulle ha gjorts för att efterleva even-

96SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 71 f.

97Ibid.

1459

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

tuella certifieringskrav, eftersom ersättning kan vara ett otillåtet stats- stöd om den utbetalas för sådana åtgärder som ändå skulle ha vid- tagits av markägaren.

Emellertid är tanken med naturvårdsavtalen att lyfta det som finns i ett område och som på olika sätt kan främjas genom avtal och som annars inte hade vårdats. Denna naturvård kan man betala er- sättning för, eftersom det går utöver de hänsyn som markägaren är skyldig att vidta. Detta synsätt bör heller inte komma i konflikt med statsstödsreglerna, eftersom det är ersättning för miljöinsats som annars inte hade ägt rum.

15.9Ersättningsförslaget och övrig EU-lagstiftning

Enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi98 garanterar efterlevnaden av principen om att förorenaren betalar att marknadsmisslyckanden i samband med negativa externa effekter korrigeras (se om marknadsmisslyckanden och externalite- ter i avsnitt 8.2). Det poängteras också i riktlinjerna att statligt stöd inte kan beviljas i den utsträckning stödmottagaren kan hållas ansva- rig för föroreningen enligt befintlig unionslagstiftning eller nationell lagstiftning. Av FEUF artikel 191 följer uttryckligen att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala, försiktighetsprincipen samt på principerna att förebyggande åtgär- der bör vidtas och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan. Dessa principer återspeglas tydligt i miljöansvarsdirektivet99, som inför en ram för miljöansvar som syftar till att förebygga och avhjälpa skador på naturresurser.100

Enligt skälen till miljöansvarsdirektivet är det en grundläggande princip att en verksamhetsutövare, vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada, ska ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. Syftet är att motivera verksamhets- utövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador, och därigenom risken för ersättningsansvar.101 Syftet med att reglera förorenaren-betalar-principens reparativa funk-

98Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010 (2014/C 200/01).

99Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

100Ibid., artikel 1.

101Ibid., skälen (2).

1460

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

tion i direktivet är således, enligt skälen, att driva fram förorenaren- betalar-principens preventiva funktion. Av skälen framgår vidare att syftet med direktivet är att fastställa gemensamma rambestämmelser för att såväl förebygga som avhjälpa miljöskador till rimlig kostnad för samhället.102 Miljöansvarsdirektivet omfattar alltså även förebyg- gande åtgärder. Direktivet ska, när det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, tillämpas när skadorna orsakas av yrkesverksamheter, samt om överhängande hot om sådana skador uppkommer på grund av någon av dessa verksamheter, när verksam- hetsutövaren har begått ett fel eller en försummelse. Avgränsningen för tillämpningen är således yrkesverksamhet.103 Yrkesverksamhet defi- nieras som all verksamhet som bedrivs i samband med en ekonomisk verksamhet, en affär eller ett företag, oavsett om den är privat eller offentlig eller om den drivs i vinstgivande eller icke vinstgivande syfte.104

Sammanfattningsvis kan sägas att även om tillämpningsområdet är brett så är tröskeln för tillämpning, det vill säga betydande nega- tiva effekter, relativt hög. Men även om tröskeln är hög så innebär direktivet att ansvaret för kostnaderna för åtgärder som är nödvän- diga för att förebygga eller avhjälpa skada inte ska bäras av staten. Mot bakgrund av den höga tröskeln i miljöansvarsdirektivet menar

viatt vår tolkning av hänsynsreglerna och den möjlighet till ersätt- ning som vi föreslår, inte strider mot miljöansvarsdirektivets prin- ciper och bestämmelser.

15.10 Övriga förslag

Här beskriver vi effekter och konsekvenser av förslag som är helt självständiga och inte behöver inordnas i någon grupp. Enligt vår be- dömning kan alltså samtliga förslag nedan fungera självständigt.

102Ibid., skälen (3).

103Ibid., artikel 3.1.b).

104Ibid., artikel 2.7.

1461

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.10.1Utreda artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer

Utredningen konstaterar att det inte har ingått i vårt uppdrag att närmare utreda tillämpningen av skyddet för fredade och hotade arter och deras livsmiljöer i vattenområden, eftersom regelverket för fiske inte ska omfattas av vårt arbete. Inte heller har det varit möjligt att inom ramen för vårt arbete klargöra på vilket sätt skydd av hotade arter och deras livsmiljöer kan tillämpas fullt ut inom jordbruket. Utredningen föreslår därför att artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer utreds vidare. Ett sådant utrednings- uppdrag bedöms endast få konsekvenser för de berörda myndig- heterna. För att genomföra uppdraget bedöms Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten behöva ett tillskott motsvarande en

(1) årsarbetskraft vardera.

15.10.28 kap. miljöbalken blir tillämpligt i Sveriges ekonomiska zon

Regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § miljöbalken saknas för de svenska bestämmelser om art- skydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet. Av EU- domstolens praxis framgår att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion. För att Sverige ska leva upp till de EU-rättsliga skyldigheterna som följer av EU-domstolens praxis har vi föreslagit ändringar i 8 kap. miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Bestämmelsen i miljöbalken innebär att de bestämmelser som implementerar livsmiljö- direktivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen. I lagen om Sveriges ekonomiska zon införs bestämmelser som tydliggör vilka bestämmelser i miljöbalken som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.

Den rättsliga effekten blir att Sverige uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser. Eftersom möjligheten att tillämpa reglerna som avser skydda arterna utökas, innebär förslaget en viss ökad möjlighet att, med just dessa reglers hjälp, nå miljömålen. Vi kan varken se några samhällsekonomiska eller offentligfinansiella konsekvenser av för- slaget. Om förslaget inte genomförs så uppfyller Sverige inte sina för-

1462

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

pliktelser och kan därmed hotas av ett överträdelseförfarande, vilket i förlängningen också kan resultera i böter.

15.10.3 Processuella frågor

Även om det inte uttryckligen ligger inom utredningsdirektiven att ta ställning till processuella regler så menar vi att samtliga proces- suella regler som hör samman med begreppet rättvis rättegång och tillträde till rättsliga medel ligger inom utredningsdirektiven. Detta eftersom det tydligt framgår av utredningsdirektiven att vi bland annat ska [våra kursiveringar]:

•värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten,

•se över fridlysningsbestämmelserna i syfte att säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden.

Utredningsdirektiven pekar alltså på rättssäkerhetsaspekten ur två perspektiv; det gäller dels skyddet för egendom, dels skyddet av arterna.

Så som vi uttolkat rättssäkerhetsbegreppet handlar det i själva ver- ket om att tillgodose olika rättssäkerhetsgarantier och att vårt upp- drag i den delen handlar om att särskilt beakta befintliga rättssäker- hetsgarantier och hur de förhåller sig till de förslag vi lägger fram. I den mån rättssäkerhetsgarantierna kan stärkas ska vi göra det.

Att kunna få sina anspråk, när staten kan anses inskränka förfo- ganderätten över ens egendom, prövade inför domstol, utan att det är oöverkomligt kostsamt, är en sådan rättssäkerhetsgaranti (jämför Europakonventionens artiklar 6 och 13 om rätten till en rättvis rätte- gång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel). Vi anser därför att det ligger inom utredningens direktiv att överväga såväl bestäm- melsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § miljöbalken som övriga processuella frågor som skulle kunna bidra till stärkta rättssäker- hetsgarantier för den enskilde.

Rättsstatsprincipen, som den kommer till uttryck i EU-rätten, omfattar ett verksamt rättsligt skydd av rättigheter som följer av unionsrätten, vilket återspeglas i artikel 19.1 i EU-fördraget. Artikeln föreskriver att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till över- klagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.

1463

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel. I första stycket föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beak- tande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.

Unionsrätten ställer alltså vissa krav på medlemsstaternas pro- cessrättsliga bestämmelser,105 trots att unionen inte har någon gene- rell lagstiftningskompetens på området.106 Om enskilda inte kan göra EU-rättsliga anspråk gällande inför nationella domstolar och myn- digheter så faller rättigheterna bort. Det ankommer därmed på varje medlemsstat att se till att den enskildes rätt inte bortfaller.

Isin rättspraxis bekräftar EU-domstolen att icke-statliga miljö- organisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldig- heterna enligt EU:s miljölagstiftning efterlevs. EU-domstolen har när det gäller miljöskydd även slagit fast att miljöorganisationer kan ha rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstiftning, rättigheter som kan kränkas.107

Situationen tydliggörs än mer genom Aarhuskonventionen som såväl Sverige som EU är parter till.108 Eftersom vårt uppdrag omfat- tar att säkerställa att fridlysningsreglerna bidrar till ett effektivt, väl- fungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden anser vi att det ligger inom utredningens direk- tiv att se över att möjligheterna för miljöorganisationer att föra talan mot beslut underlåtelser etc. som följer av en tillämpning av 8 kap. miljöbalken också i författningstext är i enlighet med de grundläggande krav som följer av EU-rätten.

15.10.4 Ändring i 25 kap. 6 § miljöbalken

Det har under utredningsarbetet framförts att vi, i samband med att

viser över ersättningsbestämmelserna, bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna, så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den

105Se mål C-201/02 Delena Wells mot Secretary of State for Transport, punkten 67.

106Se t.ex. Darpö (2012) EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten. NMT 2012:2.

107Se Mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz (Trianel), punkten 46.

108SÖ 2005:28.

1464

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

enskildes) rättegångskostnader i expropriationsmål. I sådana mål är huvudprincipen att den exproprierande svarar för såväl sina egna som motpartens (eller motparternas) kostnader i ärendet om tillstånd till expropriation samt i ärendet om expropriationsersättningens fördel- ning.109

Anledningen till att förslaget kommit upp är att det uppges finnas problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser, då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en en- skild, vilket kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till er- sättning, och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i domstol uteblir. Vi vill i sammanhanget påpeka att vi inte betvivlar uppgiften om att detta upplevs som ett problem, men vill samtidigt peka på att 25 kap. 6 § miljöbalken i och för sig är en fakultativ regel, men att bestämmelsen ändå tillämpas i så stor utsträckning att det är möjligt att påstå att den alltid tillämpas, förutsatt att den som väckt talan haft skälig anledning att få sin sak prövad. Mot bakgrund av att det som efterfrågas som en rättssäkerhetsgaranti är vad som följer av etable- rad praxis, har vi inte sett något skäl till att inte ändra bestämmelsen så att ordalydelsen överensstämmer med praxis.

Vi har därför föreslagit en ändring i 25 kap. 6 § miljöbalken så att domstolen ska förordna att motparten (det allmänna) ska ersätta fastig- hetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader, om denne haft skälig anledning att få sin sak prövad.

Vi har också, av samma skäl, övervägt att myndigheterna, i stället för att söka ingå överenskommelser med markägaren, i samband med beslut om föreläggande (eller i samband med beslut om nekad dis- pens) ska fatta ett beslut om ersättning som det sedan är möjligt att överklaga. Vi har övervägt det, men valt att inte gå vidare med det, se nedan.

Rättsliga effekter

Den rättsliga effekten är att den regel i 25 kap. 6 § miljöbalken som i dag är fakultativ, och som domstolen får tillämpa i stället för huvud- regeln i 18 kap. rättegångsbalken, enligt vårt förslag blir obligatorisk. Förutsättningen (det vill säga begränsningen) för regelns tillämplig- het kvarstår dock; den ska endast tillämpas om den part som för talan

1097 kap. 1 § Expropriationslag (1972:719).

1465

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

har haft skälig anledning att få sin sak prövad. Det är i praktiken så det ser ut i dag. I praktiken blir det alltså ingen märkbar rättslig effekt.

Effekter och konsekvenser för verksamheter och markägare

Den effekt som åstadkoms genom ändringen är att det utrymme som finns för generösare tillämpning i fråga om rättegångskostnader för sakägare blir tydligt, vilket i sig kan ge en processuell trygghet, som gör att en markägare eller innehavare av särskild rätt faktiskt vågar föra talan och därmed tillvarata sin rätt.

Effekter och konsekvenser för det allmänna

En effekt av bestämmelsen redan i dess nuvarande utformning är incitament att ingå överenskommelser. Vi menar att det allmänna, i samband med att det söker ingå överenskommelse med sakägaren enligt vår föreslagna bestämmelse i artskyddsförordningen, också bör överväga fördelen i att hellre använda pengarna i naturvårdande syfte, genom naturvårdsavtal, än till att betala rättegångskostnader.

I den mån markägare börjar processa i domstol i större utsträck- ning än i dag kommer emellertid kostnaderna att stiga för det all- männa. Dels i form av kostnader för att ersätta de kostnader som varit skäligen påkallade för tillvaratagande av mot partens rätt110, dels i form av kostnaden för processer i mark- och miljödomstol. Den samlade förväntade effekten av förslagen är att antalet överenskom- melser ska öka. I och med att ersättningsrätten tydliggörs genom våra förslag förutser vi att antalet stämningsmål inte kommer att öka som en följd av ändringen.

15.10.5 Ändring vad gäller organisationers klagorätt

Vi har föreslagit att det ska införas en ändring i 16 kap. 13 miljöbal- ken, som tydliggör att överklagbara beslut som fattats med stöd av

8kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som meddelats med hjälp av 8 kap., får överklagas av de ideella föreningar eller andra juri- diska personer som anges i bestämmelsen.

110Jfr 18 kap. 8 § rättegångsbalk (1942:740).

1466

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Den åsyftade effekten är att bättre genomföra vad som följer av såväl EU-rättens bestämmelser och principer som av Aarhuskonven- tionen vad gäller möjligheten att klaga på vissa beslut som berör miljön. Genom den föreslagna ändringen nås förvisso inte ett fullgott genom- förande (framför allt eftersom såväl Aarhus-som EU-rättsliga aspek- ter kan aktualiseras i annat än mål och ärenden enligt miljöbalken) men genom förslaget kodifieras den praxis som framför allt Mark- och miljööverdomstolen etablerat vad gäller beslut (eller underlå- tenheter) som berör artskyddsreglerna.

Konsekvenser av detta skulle kunna vara en ökad mängd över- klaganden. En konsekvens av överklaganden är en förlängd hand- läggningstid. Om överklagandena därtill handlar om frågor som bör bli föremål för förhandsavgörande i EU-domstolen ökar handlägg- ningstiden ytterligare. All sådan fördröjning kostar. Tidsfördröj- ningen kan i sig medföra kostnader för planerad verksamhet som blir stillastående. Därtill kommer kostnader för processföring. En ytter- ligare konsekvens som lyfts av en expert till utredningen är minskad legitimitet för myndigheters beslut. Sammantaget finns därför skäl att hålla nere antalet överklaganden så mycket som möjligt. Emeller- tid varken kan eller bör det åstadkommas genom att minska möjlig- heten att överklaga eller minska kretsen klagoberättigade.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Att garantera en omfattande tillgång till effektiva rättsmedel är ett effektivt sätt att ge regler genomslag. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska nationella regler säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning när det gäller rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstift- ning.111 Att möjligheten att överklaga sannolikt har stor betydelse för praxisutvecklingen, och därmed också för EU-rättens effektiva genomdrivande, kan illustreras av utvecklingen av artskyddsbestäm- melsernas tillämpning i skogen.

Den slutsats vi drog av historiken kring hur Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket växte fram, är att det tog tid för ansvariga myndigheter att i sina verksamheter genomföra de krav som kan och ska ställas enligt miljöbalken och artskyddsförordningen. Tidsutdräkten kan

111Se t.ex. mål C-263/08, Djurgården, punkten 45.

1467

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

förklaras med begränsade myndighetsresurser och svårigheter med att arbeta fram praktiska riktlinjer och att sprida kunskapen till alla som arbetar med frågorna inom myndigheterna. Det framstår dock som mycket tydligt att praxisutvecklingen rörande artskyddsregler- nas genomslag knappast existerade innan icke-statliga miljöorganisa- tioner gavs en reell möjlighet att klaga på för markägaren gynnande beslut. Icke-statliga miljöorganisationers möjlighet att klaga är således av stor betydelse för praxisbildningen. Detta gäller även på EU-nivå, vilket synliggörs av att flera av de mål där domstolen tolkat natur- vårdsdirektiven, efter en begäran om förhandsavgörande, emanerar ur nationella mål som drivits av miljöorganisationer. Sett i ett större perspektiv är miljöorganisationers klagorätt därmed en viktig del i att garantera ett effektivt rättsligt skydd. Genom att tillförsäkras en nationell klagorätt i kombination med nationella domstolars möjlig- het (i sista instans, skyldighet) att begära förhandsbesked, innebär klagorätten också att miljöorganisationer får tillgång till EU-dom- stolen, som kan tvinga medlemsstaterna att rätta sig efter de skyldig- heter som följer av EU-rätten, vilket i sin tur kan göra att EU-rättens nationella genomförande förbättras. På så sätt innebär det att miljö- organisationers klagorätt är viktig, dels för att genomföra EU:s miljö- lagstiftning, dels för att den kan leda till ett ökat miljöskydd.112

En tydlig och utvecklad klagorätt för icke-statliga miljöorganisa- tioner bidrar således tydligt till möjligheten att nå miljömålen.

Konsekvenser för verksamheter

Inom areella näringar befaras att den utvidgade klagorätten för utom- stående innebära en, för markägaren, reducerad beslutsförhet över sin egendom och sitt brukande; den snabba rättsbildning som sker i domstolarna innebär en osäkerhet som gäller även normala drifts- åtgärder.113 Experter i utredningen har framfört att antalet överklagan- den lär öka, vilket ökar osäkerheten för verksamhetsutövare. Det har uttryckts oro för att enskilda företagare, framför allt på landsbygd, riskerar att drabbas hårt när olika grupper som säger sig företräda miljöintressen, utan kostnad, kan dra verksamheter eller planerade

112Bogojevic (2013), CJEU, can you hear me? Access to justice in environmental matters, Europarättslig tidskrift, Vol. 16 (3), s. 728.

113Arbetsgruppen, KSLA:s äganderättsprojekt (2020) Äganderätten och de gröna näringarna KSLAT nr 5-2020, s. 60.

1468

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

åtgärder inför domstol på ett sätt som aldrig kan ha varit avsikten med konventionen. Den enskilde kan därigenom tvingas vänta i flera år på att få genomföra det som redan godkänts av myndigheter, och dessutom tvingas betala för advokater och processer.

Vi kan emellertid inte se att problemet ligger i möjligheten att överklaga. Att klagorätten tydliggörs bör innebära att osäkerheten minskar, särskilt mot bakgrund av införandet av livsmiljöunderlag där miljöorganisationer kan bidra med sin kunskap redan i samrådet. Tillsammans med det ökade stöd i handläggningen som finns genom Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer (2016), i kombination med praxis, menar vi att antalet överklaganden sanno- likt kommer att minska.

Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd

Mot bakgrund av praxisbildningen i Mark- och miljööverdomstolen, som strävar efter en Aarhuskonform tolkning, tror vi inte att de rätts- ligt praktiska konsekvenserna av vårt förslag kan antas bli särskilt stora. Emellertid tjänar alla parter som berörs på att det finns en tydlighet i lagstiftningen och att lagstiftningen överensstämmer med den praxis som utbildats. Att lagstiftaren förhållit sig passiv till rättsutvecklingen beskrivs innebära att tolkningen av vad åtagandet enligt Aarhuskonventionen innebär för allmänhetens och miljöorga- nisationers klagorätt varierar mellan en klart avgränsad klagorätt till en i det närmaste gränslös klagorätt för var och en.114 Vi tolkar det som ett uttryck för frustration över att bestämmelsens ordalydelse inte ger särskilt mycket vägledning i hur domstolar, som tolkar be- stämmelserna i enlighet med EU-domstolens praxis, i själva verket ser på klagorätten. En konsekvens av att inte kodifiera praxis i den utsträckning vi föreslår tycks således vara att klagorättens legitimitet undergrävs.

114Ibid.

1469

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.10.6Ökade och riktade anslag för tillsyn av artskydd gällande fridlysning

Efter den senaste kunskapssammanställningen gällande bevarande- status för naturtyper och arter i EU:s livsmiljödirektiv, visar en brist- analys att det krävs en utökad miljöövervakning för vissa av arterna och naturtyperna i direktivet. Preliminära beräkningar i förstudien visar att det skulle krävas cirka 25 miljoner kronor per år för att nå upp till Naturvårdsverkets mål om rapportering enligt direktivets arti- kel 17.115 Det kan dock behövas en vidare analys för att specifikt under- söka behoven för artskyddsförordningen, samt för övriga arter som inte omfattas av art- och habitatdirektivet.116

De tillsynsuppföljningar inom artskydd som Naturvårdsverket gjort sedan år 2005 har visat att tillsynen inom artskydd ligger på en låg nivå på alla länsstyrelser. Naturvårdsverket har emellertid be- dömt att länsstyrelsernas arbete med artskydd har förbättrats och fortsätter att förbättras, men från en låg nivå. Enligt Naturvårds- verkets tillsynsredovisning för år 2016 ingår artskydd ofta i läns- styrelsernas behovsutredning, men inte alltid. I vilken grad tillsynen utförs enligt tillsynsplanen varierar från mindre än 25 procent till mer än 75 procent. De redovisade resurserna för artskyddstillsyn är mycket begränsade. Sammanlagt hade länsstyrelserna 2,5 årsarbets- krafter för denna typ av tillsyn. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan 0 och 0,4 per länsstyrelse.

Eftersom tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarande- arbetet och en nödvändig del för att genomföra Sveriges internatio- nella åtaganden behöver tillsynen stärkas och genomföras enligt till- synsmyndigheternas behovsutredningar.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Med ökad tillsyn bedömer vi att förutsättningarna för att nå miljö- målen ökar avsevärt.

115Naturvårdsverket dnr NV-04414-20.

116Naturvårdsverket PM 2021-02-24.

1470

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Offentligfinansiella effekter

Tillsyn gällande artskydd utgör i dag en begränsad del av länsstyrel- sernas totala miljötillsyn. För att stärka länsstyrelsernas resurser inom artskyddstillsynen måste extra resurser skjutas till, som öronmärks för artskyddstillsyn. Utredningen bedömer att det minst behövs i genomsnitt en halv (0,5) årsarbetskraft per länsstyrelse, utöver be- fintliga resurser för artskyddstillsyn.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden, vilket ökar sam- hällets möjligheter att uppnå miljömålen och uppfylla Sveriges inter- nationella åtaganden inom artskyddet. Det kommer att medföra vissa kostnader för administration men vi bedömer att nettoresultatet blir positivt.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Länsstyrelsernas tillsyn inom artskyddet är i dag begränsad, vilket får till följd att myndigheterna inte har kännedom om ifall regel- överträdelser sker, och i så fall i vilken utsträckning. Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden och bidra till ökade möjligheter för myndigheterna att förebygga brott, både avsiktliga och oavsikt- liga. Därmed bedöms utredningens förslag syfta till ökat brottsföre- byggande arbete, som ska bidra till minskad brottslighet.

Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd

Om dagens situation blir bestående minskar möjligheterna för sam- hället att uppnå miljökvalitetsmålen. Det finns risk för att Sverige inte lever upp till internationella åtaganden vad gäller artskyddet, vil- ket kan leda till att EU-kommissionen inleder överträdelseärenden, som i sin tur kan leda till mycket omfattande böter för Sverige.

1471

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.11 Systemets adaptivitet

I inledningen till kapitel 8 har vi listat ett antal adaptiva funktioner. Vår tanke var att använda dessa som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system vi förslår förmår omfatta dessa funktioner. I detta avsnitt avser vi göra den analysen.

15.11.1Genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden och nationella mål

Genom våra förslag genomför vi de krav som ställs i naturvårds- direktivens bestämmelser som avser direkta förbud, det vill säga arti- kel 5 i fågeldirektivet respektive artikel 12 i livsmiljödirektivet. I den mån utredningsdirektiven medger har vi beaktat de skyldigheter som följer av relevanta konventioner som Sverige är part till. Våra förslag bidrar till att genomföra Sveriges miljömål. Varken när det gäller natur- vårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden eller nationella mål är våra förslag tillräckliga för att skyddet ska kunna anses genom- fört i ett större perspektiv.

Arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen

Det skydd vi genomför är framför allt det skydd som kan nås genom fridlysning. Som en del av det skyddet har vi emellertid också före- slagit områdesskydd i form av nytt skäl (skydd för arters livsmiljöer) för biotopskydd. För att genomföra fridlysningsreglerna och inrätta biotopskydd behövs krävs kunskap om arterna och deras behov. Den kunskap som finns i dag har tagits fram genom forskning, genom myndigheters kartläggning, genom ideella insatser samt genom verk- samhetsutövares underlag i samband med olika ansökningar. Våra förslag som rör kunskap bidrar till att kunna utgå från arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen.

1472

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader

Frågan om vem som ska bära kostnaden för skyddet av arter regleras rättsligt, i vissa avseenden, till exempel genom FEUF (till exempel genom artikel 107 om otillåtet statsstöd och genom artikel 191.2 som föreskriver att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala), miljöansvarsdirektivet (som reglerar för- orenaren-betalar-principens reparativa funktion i syfte att driva fram förorenaren-betalar-principens preventiva funktion), andra kapitlet miljöbalken samt i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utrymmet för att fatta det politiska beslutet om vem som ska bära kostnaderna är alltså begränsat.

Mot bakgrund av den grundlagsstadgade rätten till ersättning en- ligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen har vi kommit fram till att ersättning bör utgå. I våra förslag har vi utsträckt den rätten, utöver grundlagskravet, dels på grund av principen om den enskildes legitima förväntningar, dels och framför allt på grund av att vi vill skapa incitament för att bevara biologisk mångfald på ett sätt som innebär att verksamheter och arter kan samexistera. Det vi avser skapa förutsättningar för är naturvårdsavtal som innebär att verksamhet kan fortsätta bedrivas men i en form som är förenlig med målet om bevarande biologisk mångfald i allmänhet och fridlysningsreglerna i synnerhet. Genom avtalen kan myndigheternas kunskap också föras in i verksamheterna, till exempel i form av villkor om skötsel i av- talen. Vi har dragit slutsatsen att vi har hållit vårt förslag om ersätt- ning inom de snäva ramar som ges av statsstödsreglerna.

Lämpliga skyddsåtgärder

När det gäller ett regelverk rörande skyddsåtgärder är det bland annat viktigt att avgränsa skyddsåtgärder i tid och rum och att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet). Det ger själva grunden för återkopplingsfunktionen, som i sig är en för- utsättning för adaptivitet. Det bör finnas möjlighet att överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet.

Våra förslag ger möjlighet till sådana avvägningar vad gäller tid och rum: I den mån skyddet bedöms vara nödvändigt för överskådlig

1473

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

framtid bör biotopskydd övervägas (såvida området inte är priori- terat för ett annat områdesskydd). För kortare tider kan naturvårds- avtal användas. I de flesta fallen behöver antagligen inte något for- mellt skydd inrättas, eftersom tillräckliga skyddsåtgärder kommer att kunna vidtas, eller lämpliga metoder att väljas, inom ramen för all- män hänsyn. Då är det tillräckligt med förelägganden om försiktig- hetsmått. Systemet medger alltså att man överväger olika modeller för skydd och åtgärder i det enskilda fallet. Genom att regeringen har bemyndigats att införa såväl fridlysningsregler som generella föreskrifter finns utrymme för flexibilitet också på regelnivå. Till- sammans skapar detta just en möjlighet att differentiera skyddet och en flexibilitet i såväl omfattning som i tid och rum.

Vad gäller återkopplingsfunktionen är det viktigt att den genom- förs och att den rapportering som sker genom olika rapporterings- system tas om hand och analyseras. Analysen måste sedan användas för att utvärdera och anpassa de åtgärder som vidtas. Livsmiljöunder- lagen kan här användas som ett dokument där information samlas och analyseras med avseende på arterna.

Överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet.

När det gäller verksamheter som omfattas av krav på specifik miljö- bedömning blir samrådet ett naturligt tillfälle för såväl delaktighet som kunskapsöverföring. Vi tror emellertid att alla former av under- lag, även livsmiljöunderlag, kan bidra till kunskapsöverföring. Verk- samhetsutövare bidrar med kunskap om den egna verksamheten och hur olika verksamheter och åtgärder påverkar arter och vilka försik- tighetsmått som kan vidtas. Att samråd ska ske innan beslut om livs- miljöunderlag bör öka möjligheterna till kunskapsinhämtning från såväl markägare som miljöorganisationer och därmed bidra till legiti- miteten i de beslut som sedermera tar stöd i livsmiljöunderlagen.

Möjligheten att överklaga bidrar till såväl kunskap som rättsut- veckling och ökar i förlängningen beslutens legitimitet. Vi har lämnat förslag som, beträffande artskyddet, i viss utsträckning kodifierar den praxis som etablerats i Mark- och miljööverdomstolen.

Genom bemyndigandet till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att utfärda förskrifter som reglerarar hur samråd som omfattar arter

1474

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken ska genomföras, med avse- ende på kommunikation med markägare, hörande med andra myn- digheter och den berörda allmänheten, inklusive miljöorganisatio- ner, skapas ytterligare grund för delaktighet. Vi bedömer att båda myndigheterna behöver förstärkta resurser med en halv (0,5) års- arbetskraft vardera för detta.

15.12Samlade offentligfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Av 14 § Kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Av bestämmelsen följer således att det här ska handla om beräkningar, det vill säga om siffror. Konsekvenserna måste kvantifieras. Av samma bestämmelse följer att om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Här är det alltså tillräckligt med en redo- visande beskrivning. Vidare ska vi, när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, före- slå en finansiering. Ovan har vi beskrivit de konsekvenser vi ser i ord.

Nedan redovisas en samlad bild av kostnaderna för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kunskap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor. Flertalet poster är omöjliga att kvantifiera.

1475

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Tabell 15.8 Utredningens förslag gällande myndigheternas resurser samlat gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning

Myndighet	Resursbehov,	Annan	Årlig	Utgifts-
	tillfälliga	kostnad	kostnad,	område i
	uppdrag	(tusen	löpande	statens
	(årsarbets-	kronor)	arbete	budget
	krafter, åa)		(åa)
Länsstyrelserna				Uo 1
Ta fram livsmiljöunderlag			21	5:1

Statskontoret				Uo 2
Utreda SLU Artdatabankens roll och
finansiering	0,5			1:1

Naturvårdsverket				Uo 20
Analys av bristande kunskap	0,5			1:3
Information om fridlysta arter	0,5	500		1:3
Råd och riktlinjer för hänsyns-
krävande livsmiljöer på land	1			1:3
Sammanställa positiva effekter	0,5			1:3
Sammanställa effekter av
verksamheter och åtgärder	1			1:3
Ta fram riktlinjer för arbete med
livsmiljöunderlag	1			1:3
Uppdrag att ta fram föreskrifter för
allmänhetens deltagande vid
anmälan enligt 12:6 miljöbalken	0,5			1:3
Ta fram vägledning gällande
övervakning och rapportering av
oavsiktlig fångst m.m.	0,5			1:3

Havs- och vattenmyndigheten				Uo 20
Råd och riktlinjer för
hänsynskrävande livsmiljöer på land
och i vatten	1			1:11
Ta fram vägledning gällande
övervakning och rapportering
av oavsiktlig fångst m.m.	0,5			1:11
Utred tillämpning av artskyddet
i havs- och vattenmiljöer	1			1:11
Jordbruksverket				Uo 23
Utred tillämpning av artskyddet
i jordbruk	1			1:8

1476

SOU 2021:51Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Myndighet	Resursbehov,	Annan	Årlig	Utgifts-
	tillfälliga	kostnad	kostnad,	område i
	uppdrag	(tusen	löpande	statens
	(årsarbets-	kronor)	arbete	budget
	krafter, åa)		(åa)
Skogsstyrelsen				Uo 23
Uppdrag att ta fram föreskrifter för
allmänhetens deltagande vid
anmälan enligt 12:6 miljöbalken	0,5			1:1
Ökad arbetsbelastning vid 12:6-
samråd, dispensprövning artskydd,
förhandlingar om ersättning, m.m.			22	1:1
Central samordning av nya och
utökade arbetsuppgifter gällande
artskydd			1	1:1
Summa	10	500	44

Tabell 15.9 Sammanställning av kostnader av utredningens förslag gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning för berörda statliga myndigheter

Alla kostnader i tusen kronor

Myndighet	Initiala	Årlig ökad	Utgiftsområde i
	kostnader	kostnad	statens budget
Länsstyrelserna		21 000	Uo 1
Statskontoret	500		Uo 2
Naturvårdsverket	5 500		Uo 20
Havs- och	2 500		Uo 20
vattenmyndigheten	2 500		Uo 20

Jordbruksverket	1 000		Uo 23
Skogsstyrelsen	500	23 000	Uo 23
Summa	10 000	44 000

15.12.1 Samlade samhällsekonomiska effekter

När det gäller samhällsekonomiska effekter blir de samlade konsekven- serna än mer svårkvantifierade, särskilt i monetära termer.

Nedan redovisas en samlad bild av de samhällsekonomiska kost- naderna som vi ser för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kun- skap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor.

1477

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Samhällsekonomiska vinster

Vi bedömer det som mer eller mindre ogörligt att kvantifiera de samhällsekonomiska vinsterna. Besparingarna till följd av att und- vika att överträdelseförfaranden inleds mot Sverige får dock betraktas som stora. I övrigt bör beaktas vad som beskrivits ovan, om ökad förutsägbarhet vad gäller tillståndsprövning och tillsyn, ökade möj- ligheter att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv och ökade förut- sättningar för ett avvägt, effektivt skydd av arterna. Vi bedömer det som gynnsamt för samhällsekonomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning.

Samhällsekonomiska kostnader

Med den kunskap vi har i dag bedöms produktionspotentialen och det ekonomiska utfallet vara till fördel för trakthyggesbruket, men fler jämförande studier behövs dock för att kunna beskriva dessa skillnader.117 En av utredningens experter har framfört att svensk skogsmark är för näringsfattig för att plockhuggning ska vara ett eko- nomiskt alternativ till trakthyggesbruk. Utredningen konstaterar att även alternativa skogsbruksmetoder sannolikt kan ge god avkastning, om syftet är produktion av kvalitetstimmer. Det kan finnas andra skäl än artskyddet (som beståndets läge, markfuktighet, lutning, med mera) som gör att det är möjligt och ibland lämpligare med en planerad plockhuggning eller annan adaptiv förvaltning av skogen. Det finns olika alternativ när det gäller att sköta skog, och det kan vara lönsamt på sikt att inte kalavverka. Det är, återigen, förutsättningarna i det en- skilda fallet som avgör.

Påverkan på jordbruket är svårare att bedöma. Det finns redan i dag miljöstöd och föreskrifter om hänsyn. Det som påverkas av våra förslag är sannolikt främst åtgärder som berör fåglar som häckar i vall och odlad åker. Enligt en expert i utredningen är påverkan från utred- ningens förslag sannolikt liten när det gäller odling av spannmåls- grödor eller oljeväxter, eftersom skörden sker när fåglar redan har

117Skogsstyrelsens webbplats: Skogsstyrelsen – Hyggesfritt skogsbruk (senast besökt den 11 april 2021).

1478

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

avslutat sin häckning. Vårbruk, det vill säga plöjning och sådd av åker- mark på våren, kan komma i konflikt med markhäckande arter som vissa vadarfåglar, exempelvis tofsvipa.

Problemet är dock större i vallodlingar, där en tidig skörd kan komma i konflikt med markhäckande fåglar som sånglärka, storspov, kornknarr, med mera. En försenad vallskörd ger sämre näringsvärde och kvalitet (lägre proteinhalt) på gräset, vilket ökar behovet av till- skott från kraftfoder till djuren. Det kan även medföra att brukaren inte får ut så många skördar som planerat, om förstaskörden måste stå kvar en månad extra. Ofta tas tre eller fyra vallskördar på samma fält, vilket behövs för att få tillräckligt med foder till djuren.

Beräkningsprogram visar att datum för optimal skörd av vall (förhållande tillväxt/proteininnehåll) kan variera stort från år till år, beroende på vädret. Kostnaden för att skörda vid fel tidpunkt kan variera mellan 20 och 180 kronor/hektar och dag som skörden förs- kjuts. För en gård som levererar cirka 400 ton mjölk per år räknades läglighetskostnaden fram till 720 kronor för var dags försening i första skörden, 280 kronor i andra och 170 kronor för var dags försening i tredje skörden.118 En ansökan om dispens rörande jordbruksåtgärder måste prövas skyndsamt, om prövningen ska få någon reell betydelse. Samtidigt innebär de befintliga beräkningsmodellerna att ersättning bör kunna beräknas med hög tillförlitlighet.

Kostnaderna för verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet bedöms inte öka som en följd av något av våra förslag.

Kostnaderna vid dispensansökningar för sökande bedöms bli högre, i och med kravet på att underlag för kompensationsåtgärder ska fin- nas med. Det kan också innebära en ökad kostnad om dispensgi- vande myndigheter föreskriver att kompensationsåtgärder ska vidtas i en större utsträckning än vad som görs i dag. Eftersom utredningen har föreslagit att en första bedömning ska göras av möjligheten att bevilja dispens, innan underlag gällande kompensationsåtgärder begärs in, bedöms ändå antalet ärenden där utredningskostnader kan bli aktu- ella vara begränsat.

118Spörndly (2011) Kvalitet eller kvantitet i vallskörden. Jordbruksaktuellt 2011-04-07.

1479

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

15.13 Konsekvenser för totalförsvaret

Totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anlägg- ningar, till exempel övnings- och skjutfält bedöms kunna påverkas av artskyddsbestämmelserna. Dock bedömer vi att våra förslag inte innebär någon påverkan utöver den som följer av nu gällande be- stämmelser.

15.14Särskilda hänsyn vad gäller tidpunkt för ikraftträdande

Utredningen bedömer att de förslag som vi för fram, som gäller upp- drag eller kräver extra resurser, kan behöva förberedas av berörda myndigheter, exempelvis genom rekrytering av personal. Utredningen bedömer att det kan behövas ett halvårs framförhållning för myn- digheternas planering inför genomförandet av ett uppdrag eller in- förande av nya arbetsuppgifter.

Vi bedömer i övrigt inte att några särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande. Fler- talet av våra förslag kodifierar praxis.

15.15Alternativa förslag som vi övervägt men inte går vidare med

Vi har under utredningens gång funnit olika lösningar på problemen som vi har resonerat kring, lösningar som vi av olika skäl valt att inte gå vidare med. Nedan beskriver vi de alternativ som varit föremål för överväganden, men som vi av olika anledningar inte lägger fram som förslag. Härvid har utredningsdirektiven givetvis haft betydelse. Bland annat följer det av dessa, att det regelverk vi föreslår ska vara för- enligt med EU-rätten och med andra internationella åtaganden, samt att det inte ingår i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiske- lagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen.119 Ytterligare begränsningar finns, vi upp- märksammar dessa när det är relevant.

119Dir. 2020:58, s. 7.

1480

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.15.1Övervägt förslag: Alternativa tolkningar av kunskapskravet

Två alternativa tolkningar av miljöbalkens kunskapskrav har lyfts under arbetet. De alternativa tolkningarna går ut på att

•enskilda skulle vara undantagna från miljöbalkens kunskaps- och bevisbördekrav på så sätt att utredningsansvaret i större utsträck- ning vilar på myndigheterna, samt att

•pågående markanvändning skulle vara undantagen från miljöbal- kens kunskaps- och bevisbördekrav, eller i vart fall att det i till- lämpningen ska göras skillnad på tillståndspliktig verksamhet och pågående markanvändning.

Enligt vad vi redovisat i samband med att vi analyserade statens re- spektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utred- ningsansvar i frågor om artskydd, ryms sådana tolkningar inte inom nuvarande lagstiftning. Då det inte omfattas av utredningens upp- drag att överväga några ändringar i 2 kap. miljöbalken, utan endast att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar, kommer vi inte att gå vidare med dessa alternativ.

15.15.2Övervägt förslag: Fynddata om arter måste kvalitetssäkras

Utredningen ser inte att det inom ramen för detta uppdrag är möjligt att ta fram riktlinjer för hur rapportering av artfynd ska göras på ett objektivt och rättssäkert sätt, och väljer därmed att inte utreda detta förslag ytterligare. Vissa kontroller görs redan i dag, vilket närmare beskrivs nedan.

Utredningen konstaterar att kvaliteten på artobservationer kan variera stort beroende på en rad olika faktorer. Exempelvis finns det ibland risk för att arter felbestäms, att uppgifter är för gamla för att vara relevanta eller att den geografiska informationen är fel, eller för diffus för att ligga till grund för bedömningar. Myndigheters hand- läggare är vanligen väl införstådda med att uppgifter om artfynd all- tid måste värderas i förhållande till dessa och andra faktorer som kan

1481

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

påverka tillförlitligheten. Det är därför viktigt att den som ska granska artuppgifter har kännedom om metadata för observationen.

Inventeringar av arter och naturmiljöer sker i dag på olika sätt beroende på om det är myndigheter som genomför undersökningar eller om det är observationer som registreras av privatpersoner. Van- ligen följer inventeringar som genomförs av myndigheter eller företag inför exploateringsprojekt den nuvarande svenska standarden för naturvärdesinventeringar.120 Standarden ska säkerställa att inventer- ingar i möjligaste mån utförs på samma sätt och därmed blir jämförbara och kan ligga till grund för statistik. Det är vanligt att artobserva- tioner som görs i samband med sådana inventeringar ska registreras i Artportalen som en del av uppdraget. Utredningen anser att sådana artnoteringar, som görs inom ramen för professionella uppdrag, nor- malt bör ha en hög grad av trovärdighet.

Skogsstyrelsens inventeringar av sumpskog och nyckelbiotoper har genomförts efter att myndigheten först har tagit fram en meto- dik, som sedan har tillämpats på samma sätt i alla områden som be- rörs. Dessa inventeringar bedöms också ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformad metodik.

Länsstyrelserna har efter metodutveckling av Naturvårdsverket genomfört översiktliga inventeringar av ängs- och hagmarker samt våtmarker, vilka också har genomförts med samma metodik över hela landet. Även dessa inventeringar bedöms ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformat metodik.

Artobservationer som registreras i Artportalen hos SLU Artdata- banken kan ha varierande kvalitet, beroende på en mängd olika fak- torer. Styrkan i Artportalen ligger i att den är öppen för registreringar av vem som helst, vilket ger många fler observationer än vad som skulle genereras av enbart myndigheters inventeringar. Samtidigt är öppenheten systemets svaghet, genom att de fynd som registreras kan variera i kvalitet och trovärdighet. När det gäller fynd av ovanligare eller svårbestämda arter kan SLU Artdatabanken begära att belägg- exemplar kan uppvisas, eller att artfyndet kan bekräftas av ytterligare någon sakkunnig person innan uppgiften accepteras och publiceras i databasen. Utredningen bedömer också att det är troligt att en viss

120SIS, svensk standard SS 199000:2014 Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning.

1482

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

granskning sker genom att engagerade och kunniga privatpersoner granskar uppgifter som andra personer registrerar. Utredningen erfar att det finns inslag av konkurrens bland dem som registrerar fynd i Artportalen, vilket bedöms vara till fördel när det gäller kvalitets- granskning av rapporterade fynd.

Utredningen konstaterar slutligen att mer omfattande kvalitets- säkring av alla artdata som tas fram kräver en separat utredning. Där- med väljer vi att inte gå vidare med detta förslag.

15.15.3Övervägt förslag: Markägares rätt att ta del av sekretessbelagd information om arter på dennes mark

Ett alternativ som utredning tidigare har övervägt är att en mark- ägare ska ha rätt att få information om de artfynd gällande fridlysta arter som finns på dennes mark, även om den är sekretessbelagd. Sekretessbelagda uppgifter skulle då lämnas ut med förbehåll att de inte får spridas. Utredningen bedömer att markägare redan i dag har juridisk möjlighet att begära ut sekretessbelagd information om artfynd på dennes mark. Därmed anser vi att detta förslag inte ska tas med i den fortsatta utredningen.

Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen121 gäller sekretess för uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs.

12120 kap. 1 § lag (2009:400 om offentlighet och sekretess.

12210 kap 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.

1483

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.

I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt lagen om offentlighet och sekretess genom att röja eller utnyttja uppgifter, och för den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.123

Brottsbalkens124 20 kap. omfattar tjänstefel med mera vid myn- dighetsutövning och 3 § gäller röjande av sekretessbelagda uppgifter. Det innebär att en tjänsteman som röjer någon uppgift, som denne är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning, eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar denne olovligen sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år. Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes till böter. I ringa fall ska dock ej dömas till ansvar.

Utredningen konstaterar vidare att artuppgifter som rapporteras till den digitala fynddatabasen Artportalen hos SLU Artdatabanken kan skyddsklassas av Artdatabanken. Skyddsklassningen innebär att vissa särskilt känsliga fynduppgifter kan döljas för obehöriga grans- kare, eller att fynduppgifter på olika sätt kan ”diffuseras” för att inte ange exakt lokalisering för ett artfynd. Som exempel kan positionen för ett fynd anges som ett ekonomiskt kartblad. Artfyndets läge fram- går då bara av att det finns ett fynd någonstans inom en yta om 5 × 5 km. Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken med- delar särskild behörighet, som alltid är knuten till en fysisk person. Många myndighetshandläggare har sådan behörighet, vilket är nöd- vändigt för att de ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det krävs en ansökan till SLU Artdatabanken och en prövning för att någon ska få utökad behörighet och kunna se även de känsligaste uppgifterna.

12314 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.

124Brottsbalken (1962:700).

1484

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SLU Artdatabanken meddelar att det är förhållandevis få arter som omfattas av skyddsklassning och att det främst gäller fynd av rov- fågelhäckningar.

Behöver det bli lättare att få fram artuppgifter?

Utredningen konstaterar att det har framförts från olika aktörer att det är svårt att få fram information om var arter finns, främst genom att det krävs behörighet till Artportalen för att kunna ta del av samt- liga uppgifter i databasen.

En möjlig väg att göra artfynd tillgängliga för markägare skulle kunna vara att gå via Skogsstyrelsens Mina sidor där myndigheten via Artsök (länsstyrelsernas sökverktyg) kan tillhandahålla informa- tion om kända artförekomster på en fastighet. Man kan tänka sig att markägaren får information om att det finns fynd av sekretessklas- sade arter, och att man i ett särskilt steg kan logga in för att få tillgång till sekretessbelagda artfynd, samt att man i samband med inlogg- ningen får godkänna en sekretessförbindelse. Loggar man inte in har man inte fullgjort utredningsansvaret.

Är sekretess ett skydd eller en risk?

Dilemmat med sekretessens vara eller icke vara för artobservationer kan sammanfattas på följande sätt:

•Om man inte vet var arterna finns kan man inte ta hänsyn till dem. Utan kunskap om var arterna finns blir också de övergripande be- dömningarna av arters populationsstatus i landet mer osäkra.

•Om kunskap om känsliga artfynd sprids öppet kan det finnas risk för att kunskapen utnyttjas för illegala syften, exempelvis illegal jakt, illegal äggplockning eller illegal insamling av växter. Det finns också risk för att exemplar förstörs medvetet för att inte kom- plicera en planerad verksamhet.

•Den som hittar en känslig art vill inte alltid dela med sig av kun- skapen, ibland av egoistiska skäl (i vissa kretsar kan det medföra status att känna till fyndplatser för sällsynta arter), men ibland också för att det finns risk att exemplaren skadas om fynden blir kända. Vissa uppgiftslämnare avstår från att rapportera in särskilt

1485

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

känsliga fynduppgifter om de inte är helt säkra på att uppgifterna hanteras med sträng sekretess. Det förekommer därmed att fynd inte rapporteras in utan i stället hanteras informellt. Kunskapen finns då enbart hos vissa enskilda personer och fynden är inte registrerade någonstans hos myndigheterna. Därmed finns risk för att arten skadas av misstag, beroende på kunskapsbrist.

•Det har förekommit att känsliga artuppgifter har begärts ut som offentlig handling och även lämnats ut efter domstolsbeslut.

Sammantaget bedömer utredningen att frågan om sekretess inte ska tas med i det fortsatta arbetet.

15.15.4Övervägt förslag: Ett mer omfattande artförvaltningssystem

Utredningen har övervägt att föreslå ett mycket omfattande artför- valtningssystem, där artförvaltningsprogram skulle tas fram inom olika distrikt, som skulle omfatta ett antal län vardera. Underlaget skulle då ha omfattat, i vårt inledande förslag alla djur och växter, i ett reviderat förslag alla fridlysta, hotade och regionalt prioriterade djur och växter, men i ett förslag även de verksamheter som plane- rades inom distriktet. För den som skulle vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet skulle det vara frivilligt att anmäla sig till programmet. Underlaget skulle efter upprättandet vara bindande för kommuner och myndigheter med vilket avsågs att det skulle följas i efterföljande prövningar och vid tillsyn.

Detta arbetssätt skulle ha krävt en kraftigt ökad resurstilldelning. Det hade gällt dels själva arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag, strategiska miljöbedömningar och processer med överklagade beslut, dels själva genomförandelen, relativt olika verksamheter och aktörer, med informationsinsatser men också, befarat, med långdragna över- klagandeprocesser rörande det följande beslutet.

En klar risk med ett alltför omfattande och komplicerat system är att arbetet går i stå och att det i stället blir helt verkningslöst. Det fanns också en hel del svårlösta problem kring programmens rätts- kraft och hur dessa skulle förhålla sig till senare tillståndsprövning, vad som skulle räknas som normgivning, vad som skulle anses vara beslut i det enskilda fallet och i vilken mån olika delar och beslut,

1486

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

mot bakgrund av befarade långdragna överklagandeprocesser, skulle vara överklagbara.

Vi övervägde att omarbeta den ursprungliga idén till att endast omfatta verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas enligt miljöbalken (det vill säga utesluta framför allt miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet). Detta eftersom det för dessa finns en relativt välfungerande tillståndsprövning som hanterar artskyddsfrågorna. Vidare övervägde vi att exkludera jordbruket. Detta på grund av den komplexa problembilden och att det för jordbrukets del inte i samma utsträckning handlar om att anpassa åtgärder, utan minst lika ofta om aktiva åtgärder. Emellertid blev det mycket svårt att formulera en sådan avgränsning med utgångspunkt i arternas skyddsbehov. Tan- ken med artförvaltningsprogrammen var att skapa ett beslutsunderlag som utgick från arterna och deras livsmiljö, och analysera verksam- heternas eller åtgärdernas påverkan på denna, samt att skapa en om- fattande förutsebarhet och möjlighet till planering. Att då i stället låta programmens omfattning utgå från olika verksamhetstyper eller åtgärder hade fordrat ett helt annat angreppssätt.

På samma sätt övervägde vi att låta miljötillsynsförordningen styra vilken myndighet som skulle utgöra artförvaltningsmyndighet men hamnade i samma problem eftersom miljötillsynsförordningens logik bygger på att dela upp tillsynsobjekten, och enligt vilken lagstiftning tillsyn sker, mellan myndigheterna. Det innebär i sin tur, med nöd- vändighet, parallella tillsynsmyndigheter när det ena tillsynsobjektet (arter) dels rör sig mellan olika miljöer, dels påverkas av en rad olika tillsynsobjekt (till exempel miljöfarlig verksamhet, vattenverksam- het, skogsbruk och jordbruk, men också en rad åtgärder som inte med enkelhet kan sorteras in under dessa verksamheter), verksamheter vilka i sin tur kan befinna sig i olika miljöer och på olika platser. I syfte att inte skapa ett alltför komplext och svåröverskådligt system valde vi därför att helt enkelt stanna vid den absolut mest grund- läggande delen med hela idén, vilken också svarar väl mot vårt upp- drag att klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, nämligen att sammanställa kunskap om tillgångar och brister i landskapet med utgångspunkt från de fridlysta arterna i ett dokument som alla berörda har möjlighet att bidra till, genom ett samrådsförfarande.

Det betyder att vi också avstår från att lägga ett övervägt förslag om att dela in Sveriges land- och vattenområden i artförvaltnings-

1487

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

distrikt, där en länsstyrelse i varje artförvaltningsdistrikt ska ansvara för utformningen av artskyddsförvaltningen inom ramen för sitt tillsynsansvar i distriktet. Orsaken till att vi övervägde sådana distrikt var att ett enskilt län på sikt kan vara en för liten geografisk yta för bedömning av olika livsmiljöers och därmed arters förekomst. Vi över- vägde också att samordna artförvaltningen med vattenförvaltningens distrikt, men dessa följer inte länsgränserna, vilket sannolikt är oprak- tiskt när det gäller artskyddet. En alternativ indelning som vi också övervägde var att man skulle följa de fem naturliga biogeografiska regio- nerna alpin, boreal, kontinental samt de marina regionerna Östersjön och Atlanten, men den boreala regionen är så stor att den skulle be- höva delas för att få hanterliga administrativa enheter. Dessutom följer inte heller de biogeografiska regionerna länsgränserna. Ett annat alternativ vi såg var att följa viltförvaltningens indelning, det vill säga länsstyrelser som är indelade i tre områden: norra, mellersta och södra förvaltningsområdet, men vi kom fram till att det skulle bli för stora områden för att vara praktiskt. Övervägandena landade i att låta läns- styrelserna, som har vana vid att hantera artskyddsfrågor i olika mil- jöer, få ansvaret för denna sammanställning och analys av befintlig kunskap hos myndigheter vilken kompletteras av vad som tillkom- mer genom samrådsförfarandet.

Emellertid vill vi framhålla att det är viktigt att vidare undersöka och utreda möjligheterna att ta ett mer kraftfullt proaktivt grepp om artskyddsfrågorna och då göra det i ett större perspektiv. Det har, i och med försöken att konstruera och utreda det förvaltningssystem

vinu väljer att inte föreslå, tydliggjorts att frågan om skyddet av bio- logisk mångfald måste hanteras i ett större perspektiv, utan att delas upp i fridlysningsregler, områdesskydd, olika samhällssektorer eller verksamhetssektorer. Utgångspunkten för ett effektivt artskydd måste vara arterna och arternas behov, och dessa måste betraktas utifrån samhället som helhet för att undvika den så kallade först-till-kvarn- principen.

Att inte ta detta större grepp, samtidigt som artskyddet upprätt- hålls (vilket är nödvändigt, om inte annat på grund av de skyldigheter Sverige har internationellrättsligt och EU-rättsligt), innebär att det inte är den eller de mest miljöanpassade eller mest hållbara eller mest samhällsviktiga verksamheterna eller åtgärderna som får komma till stånd, utan den som anmäler eller ansöker först om att få utföra en åtgärd. Det innebär inte effektivt artskydd. Det blir mycket svårt (i

1488

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

princip omöjligt) att åstadkomma ett ändamålsenligt regelverk som kan hantera ett effektivt artskydd, med rimlig arbetsfördelning mellan myndigheter, när det redan på förhand är avgjort vilket instrument och vilken lagstiftning som ska användas, nämligen skydd för arter i allmänhet och fridlysningsinstrumentet i synnerhet, med stöd av miljöbalken och nu gällande artskyddsförordning. Härigenom ute- sluts viktiga instrument som planering och ekonomiska styrmedel i ett större perspektiv som skulle behöva analyseras, oaktat vilken lag- stiftning som träffar arten. Ett betydligt större helhetsgrepp måste alltså till, ett grepp som omfattar plan- och bygglag, skogsvårds- lagstiftning, jaktlagstiftning, fiskelagstiftning, skattelagstiftning och möjligen också fastighetslagstiftning. Det är ett helhetsgrepp som vi inte förmår ta, givet våra utredningsdirektiv och den tid vi har till vårt förfogande.

15.15.5 Övervägt förslag: Ökad samordning mellan myndigheter

Av utredningsdirektiven framgår att det bör utredas om det är lämp- ligt att i ökad utsträckning samordna prövningen av fridlysnings- bestämmelserna med prövningen enligt miljöbalken i övrigt, och pröv- ning enligt annan lagstiftning som rör verksamheter, åtgärder eller planer som typiskt sett kan komma att påverka skyddade arter. Om en ökad samordning mellan prövningarna är lämplig, behöver en be- dömning göras av om författningsändringar är nödvändiga eller om redan gällande lagstiftning medger en sådan ökad samordning. Det behöver även bedömas om en ökad samordning kan uppnås på annat sätt än genom författningsreglering, till exempel genom gemensamma riktlinjer om handläggningen av artskyddsfrågor, vägledningar för pröv- ningsmyndigheterna eller på annat sätt.

Den ökade samordningen mellan prövningen enligt artskydds- förordningen och prövningen av underrättelser om avverkning och om andra skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen som Natur- vårdsverket och Skogsstyrelsen har kommit överens om, är ett tyd- ligt exempel på hur samordningen i vissa fall kan öka inom ramen för befintlig lagstiftning. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i att Skogs- styrelsen och länsstyrelsen har ett gemensamt ansvar för hur art-

1489

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

skyddet tillgodoses vid skogsbruksåtgärder och att myndigheterna därför ska vara överens i sin bedömning.125

Det ingår inte att utreda eller lämna författningsförslag som med- för ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskydds- förordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinental- sockeln, väglagen (1971:948), minerallagen (1991:45) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eventuella författningsförslag får inte heller i övrigt påverka tillämpningen av dessa lagar. Detsamma gäller för jakt- och fiskelagstiftningen. Med hänsyn till att plan- och bygglagen inte innefattar en prövning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, ingår det inte heller att utreda en samlad pröv- ning av artskyddsförordningen och plan- och bygglagen.

Utredningen har under sitt arbete inte kunnat identifiera något behov av sådan samordning som ligger utanför de områden som ingår enligt utredningsdirektiven. Härtill kommer att Skogsutred- ningen föreslagit att 6 § förordning (1998:904) om anmälan för sam- råd ska upphöra, vilket, om förslaget går igenom, innebär att en av- verkningsanmälan inte längre betraktas som en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

De tveksamheter som finns gäller framför allt att myndigheterna kan välja att fatta beslut under olika lagstiftningar, och att det kan få olika konsekvenser, bland annat med avseende på möjligheterna till ersättning.126 Det förekommer också att det meddelas olika former av råd, utan stöd i lagstiftning, där överklagandemöjligheterna är oklara; ett råd är ju inte ett beslut, även om ett beslut rätteligen skulle ha fattats i situationen.

Det har också framkommit att det upplevs som besvärligt, både från myndighetshåll och verksamhetsutövarhåll, att en myndighet har kontakten med verksamhetsutövaren och diskuterar vilka försik- tighetsmått och förbud som kan vara aktuella, och att eventuella dis- penser sedan ska beslutas av en annan myndighet. Den problematiken har vi hanterat genom förslaget att det ska vara samma myndighet som fattar beslutet om eventuella föreläggande eller förbud, som också fattar beslutet om att bevilja eller neka dispens från fridlysnings- reglerna. I övrigt har vi dragit slutsatsen att viss del av den upplevda problematiken härrör från en sammanblandning av hänsynsregler

125Dir. 2020:58, s. 12, med hänvisning till Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemen- samma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket.

126Se om situationen i skogen, i Darpö (2021) Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogs- styrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1.

1490

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

(30 § skogsvårdslagen respektive 2 kap. miljöbalken) och hur dessa ska tillämpas. Den problematiken har emellertid inte med samord- ning mellan myndigheter att göra.

Sammanfattningsvis ser vi inte att det finns något kvarstående sam- ordningsbehov inom de områden som vi har möjlighet att utreda. Annorlunda hade varit fallet om det gällt de lagar som inte ingår i uppdraget.

15.15.6Övervägt förslag: Förtydliganden i 6 kap. 35 § miljöbalken

Vi har övervägt att det ska förtydligas i 6 kap. 35 § miljöbalken att de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att verksamheten eller åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysnings- reglerna i 8 kap. miljöbalken ska redovisas i miljökonsekvensbeskriv- ningen i en specifik miljöbedömning och bedömas i tillståndsprövningen. Vårt förslag gick ut på att det i miljöbedömningsförordningen skulle införas en bestämmelse om att miljökonsekvensbeskrivningen, om det är relevant, bland annat ska innehålla uppgifter om rådande för- hållanden med avseende på förekomsten av arter såsom de framgår av livsmiljöunderlaget, och vilka ytterligare undersökningar om artföre- komster som gjorts i anledning av underlaget.

Av 6 kap. 35 § miljöbalken följer vad en miljökonsekvensbeskriv- ning ska innehålla. Vi föreslog att en ny punkt 7 skulle införas (be- fintliga punkter 7 och 8 blir således 8 och 9), som anger att en MKB också ska innehålla uppgifter om de åtgärder som planeras för att verksamheten eller åtgärden inte ska riskera att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfatt- ning. Härvid skulle även miljöbedömningsförordningen kompletteras med en 18 a § som skulle ange att miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 7 p. miljöbalken, om det är relevant, ska avse uppgifter om rådande förhållanden, med avseende på förekoms- ten av arter såsom de framgår av livsmiljöunderlaget, samt vilka ytter- ligare undersökningar om artförekomster som gjorts i anledning av vad som framgår av underlaget. Därutöver ska det finnas en identi- fiering, beskrivning och bedömning av de effekter för arterna som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att se till att verksamheten eller åtgär-

1491

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

den inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysnings- bestämmelserna.

Skälen för att vi menade att ändringen skulle göras är att natur- vårdsdirektiven utgör bindande EU-rätt och innebär krav på Sverige att säkerställa att verksamheter inte tillåts bedrivas i strid med för- budsbestämmelserna. Enligt etablerad praxis ska artskyddsfrågorna i tillståndsprocessen bedömas som en precisering av de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Emellertid är utredningens uppfattning, vilken har stärkts under utredningsarbetet, att artskyddsfrågan också hanteras på det sättet. Att i det läget kodifiera och tydliggöra skulle då riskera att det inte längre ses som självklart att artskyddet ska bedömas inom ramen för miljöbedömningen, så som bestämmelserna är utformade i dag. Av den anledningen går vi inte vidare med förslaget.

15.15.7Övervägt förslag: En myndighet ska hantera alla artskyddsfrågor

Förutom problemet att en myndighet har kontakten med verk- samhetsutövaren och diskuterar vilka försiktighetsmått och förbud som kan vara aktuella, och att eventuella dispenser sedan ska beslutas av en annan myndighet, har också andra problem rörande att flera myndigheter hanterar artskyddet lyfts till utredningen. Ett problem som lyfts är att Skogsstyrelsens tolkning av reglerna av naturliga skäl utgår från skogsvårdslagen, samtidigt som länsstyrelsens tolkningar utgår från miljöbalken, vilket resulterar i tolkningar av artskyddets innebörd som inte stämmer överens. Problemet accentueras av att beslut överprövas i olika instanser, beroende på om besluten tas en- ligt skogsvårdslagen eller miljöbalken. Verksamhetsutövare har också upplevt det som problematiskt att behöva vända sig till två olika myn- digheter när det gäller artskyddet. Särskilt problematiskt upplevs ris- ken för olika slutsatser beroende på om det är Skogsstyrelsen eller länsstyrelsen som beslutar. Det är i vissa fall också svårt för verk- samhetsutövaren att veta vilken myndighet denne ska vända sig till, och vad som avgör vilken myndighet som är den rätta. Brist på för- troende framhålls också som en viktig faktor. Bristen uppges upp- komma som en följd av att lika fall behandlas olika beroende på var i landet man befinner sig, vilket i sin tur antagligen har en delförklaring i att Skogsstyrelsen är en samlad myndighet med 22 distrikt, som ska

1492

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

samarbeta med 21 fristående länsstyrelser som ibland ger motstri- diga anvisningar.

Att endast en myndighet ska hantera artskyddet har pekats på som rimlig lösning. En lösning, som föreslagits av en expert i utred- ningen, är att låta den myndighet som vi i ett tidigare skede av ut- redningen benämnde som artskyddsmyndighet (det vill säga, inte en egen myndighet, utan en utpekad länsstyrelse i sin roll som artskydds- myndighet) besluta i alla frågor som rör artskyddet. Det skulle, an- fördes det, ge en ur artskyddsperspektiv mer överskådlig situation, särskilt eftersom vissa arter kan röra sig över båda skogsmark och andra ägoslag och naturtyper.

Ett annat förslag som lyfts fram av experter, är att det ska finnas en tillsynsmyndighet i skogen och att det ska vara Skogsstyrelsen. Såvitt vi kunnat se är det i och för sig ett bra förslag då det skulle inne- bära ett underlättande i att veta vilken myndighetskontakt som den som arbetar i skogen ska ta. Det är också ett förslag vi så långt möj- ligt försökt genomföra genom att tydliggöra omfattningen av Skogs- styrelsens tillsynsansvar vad gäller det som skyddas enligt 8 kap. miljö- balken och genom att låta Skogsstyrelsen vara den myndighet som prövar dispensfrågor när det gäller skoglig verksamhet. Emellertid har vi inte kunnat gå så långt att vi föreslår Skogsstyrelsen som enda myndighet som ansvarar för tillsynen i skogen. Detta eftersom Skogs- styrelsens tillsynsuppdrag i grunden gäller vad som omfattas av skogs- vårdslagen. Det kan finnas åtgärder som vidtas i skogsmark som inte omfattas av den lagen som påverkar artskyddet. Därtill kommer att arter rör sig mellan mark som omfattas av skogsvårdslagen och annan mark. Att ta bort länsstyrelsens parallella tillsynsansvar skulle innebära en stor risk för såväl artförekomster som åtgärder eller verksamheter som geografiska områden ramlar mellan stolarna. Det blir för omfattande att inom ramen för denna utredning utreda alla sådana konsekvenser, varför vi inte går längre med detta förslag än vad vi gör. Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen får alltså behålla detta parallella tillsynsansvar, men Skogsstyrelsens ansvar i skogen, även för artskyddsfrågorna, tydliggörs.

Det har också framförts förslag från experter om att slå ihop Skogs- styrelsen med Naturvårdsverket, och olika skogsstyrelsedistrikt med länsstyrelserna. Under utredningen har framgått att det, förutom spe- cialistkunskapen om skogen och skogsbrukets frågor (och en ökande kunskap och erfarenhet om artskyddet) finns ett visst uppbyggt för-

1493

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

troendekapital mellan Skogsstyrelsen och skogsbruket och att det finns ett egenvärde i att bygga vidare på det, medan länsstyrelserna har en gedigen kunskap och erfarenhet ifråga om själva artskyddet och framför allt erfarenhet av att arbeta med frågorna. Nyttan med att kombinera dessa kompetenser och erfarenheter, samt nödvändig- heten av ett större grepp om frågorna, gör att vi menar att det är ett mycket intressant förslag. Med tanke på de avgränsningar som utred- ningsdirektiven sätter upp beträffande skogsvårdslagen (utrednings- direktiven är tydliga med att det inte ingår i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen) ser vi dock inte att det ligger inom ramen för vad vi ens kan utreda, än mindre lämna förslag om.

Såsom våra förslag utvecklat sig innebär de alltså att både Skogs- styrelsens och länsstyrelsens tillsynsansvar kvarstår ifråga om art- skyddsfrågor.

Problemet med olika tolkningar menar vi kan hanteras genom att det tydliggörs att artskyddsfrågor och fridlysningsregler ska hante- ras enligt miljöbalkens logik. Ett sådant tydliggörande har redan gjorts genom Skogsutredningens127 förslag att en avverkningsanmä- lan inte ska anses innebära en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, genom vårt förslag om förtydligande om när en sådan anmälan krävs samt genom riktlinjer och vägledningar. Utvecklingen, vad gäller tillsyn i skogen, sedan Naturvårdsverkets och Skogsstyrel- sens gemensamma riktlinjer togs fram 2016, visar tydligt att rikt- linjer är ett verksamt instrument.128

Vi har också föreslagit att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, tillsammans med länsstyrelserna, ska ges i uppdrag att ta fram väg- ledning vad gäller dispenser från fridlysningsreglerna. Därtill kom- mer att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett stöd i arbetet, liksom att sökandens underlag vid en 12:6-anmälan ska stämmas av med livs- miljöunderlaget rörande förekommande arter eller livsmiljöer. Vi menar att möjligheten för länsstyrelsen (i egenskap av tillsynsmyndighet eller länsstyrelse) att ingripa tillsynsvägen när det gäller artskyddet behöver kvarstå och går därför inte vidare med något av förslagen.

127SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

128Jämför utredningsdirektiven, Dir. 2020:58, s. 12, med hänvisning till Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket.

1494

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.15.8Övervägt förslag: Förändrade fridlysningsregler enligt generaladvokatens förslag

Generaladvokatens förslag till avgörande i Skydda skogen129 skulle ha inneburit en annan utgångspunkt vad gäller skyddet av fåglar sett i relation till skyddet av arter som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV. I ljuset av AG Kokotts förslag till avgörande såg vi ett täm- ligen omfattande utrymme att förändra och nyansera skyddet varför vi i det skedet lämnade förslag enligt följande.

Alternativt förslag till förbud att avsiktligt fånga eller döda fåglar som vi inte går vidare med

Utredningens alternativa förslag: Med de undantag som följer av jaktlagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exem- plar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.

Om dödandet eller fångandet av enstaka exemplar är det accep- terade resultatet av

•att marken används för jordbruk eller skogsbruk,

•annan användning av en fastighet,

•byggande,

•användning av en byggnad eller anordning, eller av

•miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet.

ska åtgärden eller verksamheten inte vara förbjuden om det gäller exem- plar av en art som har gynnsam bevarandestatus och verksamheten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarandestatus.

Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om det gäller mer än enstaka exemplar av en art som har gynnsam beva- randestatus, förutsatt att bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet dödade fåglar och det har säkerställts att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt.

129Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1495

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.

Alternativt förslag till förbud att avsiktligt förstöra eller skada fåglars ägg och bon som vi inte går vidare med

Utredningens alternativa förslag: Med de undantag som följer av jaktlagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt förstöra eller skada exemplar av fåglars ägg och bon.

Om förstörandet eller skadandet av enstaka exemplar är det accepterade resultatet av

•att marken används för jordbruk eller skogsbruk,

•annan användning av en fastighet,

•byggande,

•användning av en byggnad eller anordning, eller av

•miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet.

ska åtgärden eller verksamheten inte vara förbjuden om det gäller exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus och verksam- heten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarande- status.

Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om fler än endast enstaka exemplar förstörs eller skadas och det gäller en art som har gynnsam bevarandestatus, förutsatt att bästa tillgäng- liga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet förstörda eller skadade ägg och bon och det har säkerställts att berörd arts beva- randestatus inte påverkas negativt.

I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.

1496

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Utredningens överväganden

Utgångspunkten för dessa förslag var AG Kokotts tolkning.130 För- budet mot avsiktligt dödande (eller fångande) då syftet med hand- lingen också är att döda (eller fånga) gäller, enligt direktivet, exem- plar av fåglar. I svensk rätt regleras detta i jaktlagstiftningen. För att förbuden ska gälla i de här fallen förutsätts inte någon risk att be- varandestatus ska påverkas negativt, inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus att förbuden tillämpas.

Situationen är emellertid en annan när det är fråga om fångande eller dödande som inte är avsett, utan som blir en oönskad men accepterad följd av en åtgärd eller verksamhet (accepterat dödande). Detsamma gäller oönskad men accepterad förstörelse eller skada på fåglars ägg och bon (accepterad skada). Enligt AG Kokotts förslag till avgörande innebär fågeldirektivets bestämmelser ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som omfattas av direktivet. Det innebär att det inte finns något ovillkorligt skydd för varje en- skild fågel. Förbudet gäller accepterade handlingar131, men endast i den utsträckning som det, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, är nödvändigt för att bibehålla eller återupprätta dessa arter, i den meningen som avses i artikel 2, på en nivå som sär- skilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov (så kan vara fallet om det till exempel handlar om sällsynta och starkt hotade arter, eller om det handlar om område som utsetts för att skydda arterna). I detta sammanhang har artens bevarandestatus en viss betydelse.132

Den slutsats vi drog av detta, vad gäller accepterat dödande, är att om det gäller exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus, som inte är hotad och om verksamheten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarandestatus, så ska åtgärden eller verksam- heten inte vara förbjuden, även om den innebär att enstaka exemplar dödas. Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om fler än endast enstaka exemplar dödas och det gäller en art som har gynnsam bevarandestatus och arten inte är hotad, förutsatt att bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning

130Förslag till avgörande i de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen.

131Som samlingsbeteckning för accepterat fångande, accepterat dödande och accepterad skada används i detta avsnitt accepterade handlingar.

132Vår sammanfattning av AG Kokotts tolkning i hennes förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1497

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet dödade djur och det har säkerställts att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt. Detsamma gäller för att skada eller förstöra fåglars bon. Krav på försiktighetsmått fordras, enligt denna tolkning, alltså i den mån det är rimligt att ställa sådana för att nå syftet att, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, bibehålla eller återupprätta fågelarter på en nivå som särskilt svarar mot eko- logiska, vetenskapliga och kulturella behov. Beroende på hur situa- tionen ser ut för arten och vilka kostnader det medför för en verksam- hetsutövare, kan det handla om att i den mån det är möjligt undvika vissa jordbruks- och skogsbruksåtgärder eller kraftledningsarbeten under häckningstid; till exempel kan särskilda bestämmelser om tider under vilka de träd som fåglar bygger bon och ruvar i inte får fällas införas i livsmiljöunderlagen.

De krav som ska ställas ska utgå från bästa möjliga kunskap eller teknik, beroende på vad som är tillämpligt i det enskilda fallet. En avvägning ska dock göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Om det finns goda skäl som utesluter att åtgärderna utförs vid annan tidpunkt så får visst dödande eller förstörande av fågelbon accepteras utan att omfattas av förbudet. Det kan till exempel handla om att gröda be- höver slås eller skördas vid en viss tidpunkt.

Det förutsätter dock att det är fråga om arter med god bevarande- status, samt att denna bevarandestatus inte riskerar att försämras som en följd av åtgärderna. Om det handlar om

•en art som inte har god bevarandestatus eller är sällsynt, eller

•en åtgärd eller verksamhet som leder till att exemplar dödas eller fångas inom ett område som utsetts för att skydda bland annat den art som riskerar att dödas eller fångas, eller

•en åtgärd eller verksamhet riskerar att försämra artens bevarande- status på nationell nivå.

ska åtgärden, handlingen eller verksamheten vara förbjuden såvida inte försiktighetsmått kan vidtas som säkerställer att artens bevarande- status inte påverkas negativt.

Mot bakgrund av att utredningsdirektiven tydligt anger att de för- slag vi lägger ska vara förenliga med EU-rätten ser vi inte längre dessa förslag som möjliga. Vi ser det som det enda rimliga att låta lagstift- ningen ligga så nära direktivstexten som möjligt, det möjliggör i vart

1498

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

fall alltid en direktivskonform tolkning för det fall senare praxis en- ligt EU-domstolen skulle gå i någon ny riktning.

15.15.9Övervägt förslag: Kodifiera praxis genom ändring i 2 kap. 7 § miljöbalken

Alla är skyldiga att följa fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Det har tydliggjorts i praxis att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna.133 En prövning av fridlysningsreglerna görs därmed genom att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Prövningen kan leda fram till att verk- samheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning, men själv- fallet kan utgången också bli att verksamheten trots planerade för- siktighetsmått bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna. Om förutsättningar för dispens då inte finns är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig.

Emellertid föreskriver 2 kap. 7 § miljöbalken att kraven i 2 kap. 2–5 §§ och 6 § första stycket endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. En avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken blir i detta läge problematisk, givet möjligheterna till undantag i naturvårdsdirektiven. Om en verksamhet eller åtgärd är förbjuden enligt en fridlysningsbestämmelse är förutsättningen för att den ska kunna bedrivas att någon av dispensgrunderna är tillämp- lig. Det innebär att en avvägning enligt 2 kap. 7 § inte kan göras. Däremot kan förutsättningar för dispens prövas. Dispensskälen är emellertid uttömmande.134 Om dispens heller inte kan meddelas, kan beslutet mynna ut i att platsen är olämplig (enligt 2 kap. 6 § miljö- balken) eller att verksamheten eller åtgärden måste förbjudas. Detta är vad som framgår av etablerad praxis.135

Vi har dock noterat att kombinationen av att fridlysningsreglerna ska ses som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna, vilket kan mynna ut i ett avslag enligt 2 kap. 6 § (dålig lokalisering), och att 2 kap. 7 § miljöbalken föreskriver att kraven enligt 2 kap. 2–5 §§ och 6 §§ första stycket endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orim-

133Se t.ex. MÖD 2013:13.

134Se Darpö och Lindahl; (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. JP Miljönet den 8 oktober 2015.

135Se till exempel MÖD 2013:13 Holmsjöåsen, MÖD 2014:47 Vindkraft Bottorp, MÖD 2014:48 Boge Vindbruk och MÖD 2015:3 Örndalen.

1499

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

ligt att uppfylla dem, innebär att det kan uppfattas som att 2 kap. 7 § medger en sådan avvägning. Vi vill dock framhålla att även om man skulle göra en avvägning enligt 2 kap. 7 §, så kan det inte resultera i att det skulle anses orimligt att följa en förbudsbestämmelse. I syfte att kodifiera etablerad praxis och tydliggöra begränsningarna i 2 kap. 7 § övervägde vi att införa ett tredje stycke i 2 kap. 7 § miljöbalken som innebär att en avvägning enligt första stycket inte får innebära att 8 kap. miljöbalken inte kan följas. Bestämmelsen skulle, enligt vårt förslag, åtföljas av ett motsvarande förtydligande i 8 kap. miljöbalken.

Eftersom det handlar om förbudsregler som gäller alla, och då en avvägning därmed aldrig kan bli aktuell på ett sätt som gör att man hamnar i strid med förbuden, har vi emellertid dragit slutsatsen att en sådan bestämmelse är överflödig. En avvägning enligt 2 kap. 7 § skulle redan i dag leda till att fridlysningsbestämmelsen måste upp- rätthållas. Om de försiktighetsmått som fordras för att följa fridlys- ningsbestämmelsen är orimligt kostsamma, och dispens inte kan med- ges, då återstår att förbjuda verksamheten eller åtgärden.

En myndighet eller en kommun får helt enkelt inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åt- gärder för att minska sådan påverkan, innebär en sådan otillåten på- verkan, såvida dispens inte kan medges. Det gäller och tillämpas redan

idag. Vi avstår från att lägga förslag i frågan då det antagligen snarare skulle skapa oklarheter i stället för det avsedda tydliggörandet.

15.15.10Övervägt förslag: Beslut om föreläggande eller förbud ska vara tidsbestämda

Vi har övervägt att föreslå att beslut som fattas som en följd av an- mälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, samt beslut till följd av tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, och som avser försik- tighetsmått eller förbud meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken, ska vara tidsbestämda.

Den effekt som förslaget syftade till att åstadkomma, är en sådan avgränsning i tid som innebär att ersättning endast kan utgå för den tidsperioden, vilket i sin tur innebär ett hinder mot att någon ska kunna söka ersättning flera gånger för samma inskränkning. En kon- sekvens av att ett beslut om tidsaspekten måste fattas, hade varit att tidsaspekten måste övervägas. Vi menar dock att tidsaspekten alltid måste övervägas; handlar det då om långtgående inskränkningar som

1500

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

behövs för långa tidsperioder kan det finnas skäl att i stället överväga den nya typ av biotopskydd som vi har föreslagit.

Om verksamhet är möjlig att bedriva, om än med anpassade meto- der och med vidtagande av försiktighetsmått, bör biotopskydd inte vara aktuellt. Om besluten endast kommer att gälla för korta tider, är en konsekvens av förslaget att nya beslut kan komma att behöva fattas med ganska täta intervall.

En negativ konsekvens av tidsbegränsade beslut om förbud eller förelägganden hade blivit en bristande förutsebarhet. Om ett beslut endast gäller en viss tid, förblir det oklart vad som händer därefter. Det är emellertid möjligt att se det ur motsatt perspektiv, att för- budet gäller endast viss tid och att det efter denna tid är möjligt att återkomma med en anmälan. En positiv konsekvens är att verksam- hetsutövaren får ett tydligt och i tid begränsat besked om vad som är tillåtet respektive inte tillåtet. Problemet med en sådan syn är att beslutet inte innebär något annat än en myndighets uttolkning av fridlysningsbestämmelsernas innebörd i det konkreta fallet. Det fak- tiska förbudet att vidta vissa åtgärder följer inte av beslutet, utan av fridlysningsreglerna och, framför allt, av de straffsanktionerade hand- lingsdirigerande reglerna i 29 kap. miljöbalken. På samma sätt är en dispens aldrig en dispens från ett beslut om förbud, utan ett beslut om dispens handlar om dispens från fridlysningsreglerna. Även om det skulle regleras i tid så skulle möjligheten kvarstå att inkomma med en ny dispensansökan dagen efter det första beslutet i dispensfrågan meddelats. Sammantaget har förslaget inneburit fler problem relate- rade till rättslig logik än vad det förmått lösa. Därför går vi inte vidare med det.

15.15.11Övervägt förslag: Ersättning ska inte utgå för försiktighetsmått inom certifieringssystem

Det har av experter i utredningen lyfts som problematiskt att en mark- ägare både får behålla ett merpris på all sin skog genom certifiering och samtidigt kan få ersättning för att inte avverka delar av skogen, på grund av hänsyn som ändå ska tas enligt certifieringen.

De flesta skogsbolag och företag i förädlingsbranschen, liksom även många privata markägare, har en certifiering som de frivilligt åtagit sig att följa. Det finns i nuläget två olika certifieringar i Sverige: FSC (Forest Stewardship Council) samt PEFC (Programme for the

1501

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

Endorsement of Forest Certification). Sammanlagt certifierar dessa båda system cirka 22 procent av landets alla markägare, fördelat på drygt 27 000 markägare hos FSC136 och cirka 48 000 hos PEFC137. Många aktörer är dessutom certifierade enligt båda systemen. Den certifierade arealen omfattar drygt 63 procent av den totala arealen produktiv skogsmark i landet.

Privata markägare som har valt att inte ansluta sig till något certi- fieringssystem kan få problem med att få avsättning för avverkat virke, eftersom i stort sett samtliga uppköpande aktörer är certifierade.

Ivillkoren för FSC-certifieringen ingår numera bland annat följ- ande riktlinjer för arter som ska bevaras:138

•Bevarandeåtgärder som genomförs för rödlistade arter ska an- passas till arternas ekologiska krav och hotkategori.

•Hänsyn ska tas till utpekade arter i artskyddsförordningen.

•Hänsyn ska tas till utpekade, revirhävdande fågelarter med små populationsstorlekar, samt rovfåglar som är prioriterade fågel- arter enligt skogsvårdslagen. Här ska Skogsstyrelsens vägledningar för hänsyn till fåglar tillämpas.

Certifieringssystemen, i första hand FSC har, enligt en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,139 betytt mycket för att etablera en ny standard för miljöhänsyn i skogen. I samma rap- port konstateras dock att certifieringar inte kan ersätta en samman- hängande nationell miljömålspolitik, bland annat därför att syste- men är frivilliga och därför aldrig kommer att bli heltäckande.140

Det lyfts också i rapporten att certifieringar, för att kunna fun- gera, måste baseras på ett enhetligt och därför tämligen fyrkantigt regelverk som är någorlunda enkelt att tolka, medan det som behövs för att certifieringssystemen ska vara funktionella är att kraven varie- rar efter lokala förutsättningar. I detta avseende lider certifierings- systemen av samma brister som generellt utformade lagregler. Ett annat problem med FSC är, enligt rapporten, att organisationen är partssammansatt, med möjlighet för parterna att blockera varandra,

136FSC Sverige, certifikatstyper och areal 2017-12-31.

137Svenska PEFC, aktuell statistik 2020-10-21: https://pefc.se.

138Hämtat från FSC® Sverige: Faktablad Skogsbruksstandard 2020.

139Nilsson (2018) Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar. Rapport 2018:4, Finansdepartementet.

140Nilsson (2018) a.a., s. 121.

1502

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

vilket gör det svårt att löpande uppdatera regelverk utifrån ny kun- skap och nya erfarenheter.141

Det är alltså inte möjligt att utgå från att certifieringssystemen tillgodoser det artskydd som följer av nuvarande artskyddsförord- ning. Statens, genom myndigheternas, kontroll av att reglerna efter- levs är nödvändig, oaktat certifieringssystemet. En fråga som dock uppkommer är hur ersättningsfrågan ska hanteras när krav på hänsyn till utpekade arter i fridlysningsbestämmelserna redan ingår i certi- fieringen och genererar en merbetalning för virket. Mot det kan in- vändas att merpriset betalas för den skog man avverkar, men att både ersättning och merpris inte betalas för skog som man inte får av- verka. Det är överhuvudtaget tveksamt om ett frivilligt åtagande ska få sådana rättsliga konsekvenser som här är aktuellt.

Härtill kommer att lagstiftningen inte bör missgynna skogsägare som genom certifieringssystemen har tagit visst ansvar. Om certi- fieringen skulle påverka ersättningen i negativ riktning skulle det inne- bära att skogsägare som inte tar något ansvar har företräde till ersätt- ning och därmed gynnas. Mot bakgrund av att ersättning endast ska utgå till den del där krav på försiktighetsmått eller förbud överstiger vad som är rimligt efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken bör eventuella problem till följd av det ansvar som följer av certifieringen inte bli särdeles stort. Frågan om ersättning skulle dock kunna aktua- liseras i samband med förhandlingar kring naturvårdsavtal, men här får förutsättas att den som förhandlar för det allmännas räkning kan beakta eventuella problem kring detta på ett adekvat sätt.

15.15.12Övervägt förslag: Ersättning ska utgå redan vid försvårande av pågående markanvändning

Den ersättningsrätt som följer av regeringsformen är att utge ersättning för avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Vi har emeller- tid, enligt utredningsdirektiven, möjlighet att överväga i vilken mån en ersättningsrätt bör införas, vilket vi tolkar som att vi är fria att gå utöver den ersättningsrätt som kan härledas direkt ur regeringsfor- men. Regeringsformen utgör ju en lägsta, grundlagsstadgad, rätt till ersättning i vissa situationer. Ett skäl för att göra detta är den osäker-

141Ibid., s. 121.

1503

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

het som avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken med nödvändighet för med sig, eftersom den ska tillämpas i det enskilda fallet.

Ett annat skäl är att vi tror att det gynnar arterna och arternas livsmiljöer om vissa ekonomiska incitament kan byggas in i syste- met. Det är dock viktigt att incitamenten också presenteras som just incitament och inte som rättigheter. En annan viktig aspekt att be- akta är att ersättningssystemet inte på något sätt får riskera att de fungerande frivilliga avtal och miljöstöd som finns inom jordbruk och skogsbruk äventyras. Sammantaget gjorde detta att vi övervägde att föreslå, att om pågående verksamhet väl är laglig (det vill säga uppfyller kraven på rimlig hänsyn, vilket till exempel innebär att en lämplig brukningsmetod ska väljas), så ska inskränkningar i mark- användningen därutöver anses innebära att markanvändningen blir avsevärt försvårad. Det skulle, i ljuset av de utgångspunkter vi för- slagit för att avgöra vad som är rimlig hänsyn, innebära att det som i princip endast är förbud mot en viss verksamhet (inte förbud mot en metod) skulle kunna ersättas.142

Förslaget har inom expertgruppen mötts av stor oro, då förslagen inte får riskera att konkurrera med det befintliga, strategiska arbetet med områdesskydd. Oron speglar risken för att de anslag som kan komma att avsättas för att tillgodose behovet av nytt skydd, enligt utredningens förslag, går ut över befintliga anslag för områdesskydd och intrångsersättningar. Därigenom skulle den tidigare ordningen med prioriterade områden (såsom formell strategi för skydd av skog) komma att urholkas. Det har också uttryckts oro över att systemet blir komplicerat och svårt att förstå eftersom det finns en innebo- ende problematik i att sammanföra gränsen för rimlig hänsyn i 2 kap. 7 § miljöbalken och begreppet avsevärt försvårande av pågående mark- användning. Detta mot bakgrund av de skilda funktionerna med re- spektive bestämmelse och hur begreppet pågående markanvändning hittills har tolkats, beroende på om det är skogsvårdslagen eller miljö- balken som tillämpas. Det skulle antagligen bli mycket förvirrande för såväl enskilda som myndigheter med en ordning där mer natur- vårdshänsyn synes kunna krävas enligt skogsvårdslagen än enligt miljö- balken. Sammantaget finner vi att det inte är lämpligt att i författning medge ersättning utöver den rätt som följer av 2 kap. 15 § regerings- formen. Vi går därför inte vidare med det förslaget.

142Jämför Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 § punk- ten 7.

1504

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

15.15.13Övervägt förslag: Förändringar i de processuella reglerna i 31 kap. miljöbalken

31 kap. 13 § miljöbalken innebär att om en överenskommelse inte träffats om ersättning enligt 4 eller 11 § eller om inlösen enligt 8 § ska den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen väcka talan hos mark- och miljödomstolen mot den som är skyldig att be- tala ersättning eller att lösa in fastigheten. Sådan talan ska väckas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vun- nit laga kraft, vid påföljd att rätten till ersättning eller inlösen annars går förlorad.

Enligt samma bestämmelse är en förutsättning att rätten till talan inte gått förlorad enligt 12 §, av vilken följer att innan en myndighet fattar ett beslut som kan leda till ersättning enligt 4, 5, 10 eller 11 §, får myndigheten förelägga den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader, anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden, vid påföljd att rätten till talan annars förloras.

Enligt 34 § 1 st förordningen (1998:1252) om områdesskydd en- ligt miljöbalken m.m. ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen i ärenden enligt 7 kap. söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen. Talan om ersättning kan dock föras även om några förhandlingar inte har förekommit. Enligt 36 § för- ordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. företräds sta- ten i domstolen av Kammarkollegiet. Vi har föreslagit att en mot- svarande bestämmelse om att söka träffa uppgörelse ska införas vad gäller artskyddsbestämmelserna.

Av miljöbalkspropositionen följer att ettårsfristen kan efterges av den ersättningsskyldige, till exempel om det behövs för fortsatta för- handlingar. Det är dock viktigt att notera att preklusion inträder även om ersättningsfrågan diskuteras. Om sådana förhandlingar drar ut på tiden bör därför den enskilde väcka talan vid domstol.143 Om den enskilde inte kan acceptera föreslagen överenskommelse bör också beslutet som ligger till grund för ersättningsanspråket överklagas.

Det har framstått som tydligt för oss att det som är avgörande för ett fungerande ersättningssystem är att staten försöker komma öve- rens med markägaren om en ersättning innan eller i samband med beslutet som kan berättiga till ersättning. En sådan ordning är vad vi har föreslagit, dels genom en bestämmelse som motsvarar 34 § i om-

143Prop. 1997/98:45. Miljöbalk., s. 327 Del 2.

1505

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

rådesskyddsförordningen, dels genom att anvisa en ersättningshie- rarki där naturvårdsavtal ska vara det som man i första hand försöker få till stånd. Kan parterna ändå inte komma överens bör markägaren kunna stämma staten. Ersättningsprocessen handläggs då som ett dis- positivt tvistemål, vilket innebär att käranden har rätt till rättegångs- kostnader för ombud och liknande, i enlighet med bestämmelserna i 25 kap. miljöbalken. Under processens gång tas ofta nya värderingar och bevisning fram, vilket ibland leder till förlikning.

Alternativ som vi inte går vidare med: Beslut om ersättning tillsammans med dispensbeslutet

Av utredningsdirektiven framgår att det behöver utredas om beslut om ersättning kan fattas samtidigt som myndigheten fattar det rådig- hetsinskränkande beslutet, i syfte att förenkla för berörda mark- ägare.144 Tanken är att en markägare inte ska behöva stämma staten samt att det bör vara enkelt och obyråkratiskt att göra sin rätt till ersättning gällande. Som ytterligare argument för en sådan ordning har det framförts att det bästa vore om behörig myndighet lämnade ett förslag till ersättning redan i beslutet som innebär ett intrång, så att markägaren kan acceptera eller välja att överklaga det ersättnings- grundande beslutet. En sådan regel skulle, enligt förespråkarna, inne- bära att ersättning ska utgå automatiskt, utan att den skadelidande ska tvingas processa och stämma staten. Det har också framhållits att en process är tids-, kunskaps- och resurskrävande, vilket gör att inte alla drabbade sakägare har möjlighet eller kunskap att driva en ersättningsprocess. Bara det att talan ska väckas mot staten uppfattas många gånger som omständligt och oklart för den enskilde. Vi har övervägt förslaget men kommit fram till att det finns en rad andra aspekter som också måste vägas in. En aspekt är att målet bör vara att undvika processer och att markägare och det allmänna ska ingå överenskommelser. De ska helst inte behöva processa i domstol. Om en ordning med ersättningsbeslut infördes skulle det allmännas inci- tament att förhandla och ingå överenskommelser i princip försvinna helt. Myndigheten skulle då ges möjlighet att bestämma ersättnings- beloppet, utan att riskera att bli stämd. Den markägare som inte är nöjd måste fortfarande gå till domstol för att få ett sådant belopp

144Dir. 2020:58, s. 11.

1506

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

ändrat. Det överklagade målet skulle sannolikt komma att få starka dispositiva inslag, det vill säga ge stora möjligheter för parterna att komma överens om målets utgång. Risken blir därmed mycket stor att den förhandling för att nå en överenskommelse, som med dagens ordning ska föras i anslutning till beslutet, och som man har ett år på sig för att träffa (31 kap. 13 § miljöbalken), flyttas till domstolen. Följden blir därmed att i stället för att försöka komma överens utan rättslig process så blir domstolen, bokstavligt talat, en förhandlings- lokal.

En ordning där ersättningsbeslut fattas som sedan kan överklagas skulle därmed avvika på mycket grundläggande sätt från hela den logik som 31 kap. miljöbalken bygger på. Logiken bygger på att man ska försöka komma överens om skadans och därmed ersättningens storlek, och om man inte kan det så bör det leda till en talan om ersättningsanspråk där parternas ståndpunkter prövas av en opartisk domstol. Att överlåta till en myndighet att fatta ett beslut om belopp som sedan ska överklagas är inte förenligt med en sådan logik. Vi kan heller inte se att det skulle förenkla förfarandet att skilja på ersätt- ningslogiken beroende på om det gäller områdesskydd eller artskydd.

Vi avser därför inte gå vidare med alternativet att ersättnings- beslutet ska fattas samtidigt som beslutet om förbud eller nekad dis- pens och sedan vara möjligt att överklaga. Kan parterna inte komma överens kan markägaren stämma staten. Möjligheten att stämma sta- ten och därmed få saken prövad i en process som parterna helt dis- ponerar över ser vi emellertid som en nödvändig rättssäkerhets- garanti. Genom att ändra reglerna i 25 kap. miljöbalken gör vi det dessutom tryggare för den som väcker talan genom att domstolen (förutsatt att käranden inte saknat anledning att väcka talan) ska för- ordna att det allmänna ska ersätta käranden för sina skäliga rätte- gångskostnader, även om denne är tappande part.

Alternativ som vi inte går vidare med: Utsträck preklusionsfristen i 31 kap. 13 § miljöbalken till 3 år

Förslaget har lyfts med argumentet att när det gäller skogsägare så är det i många fall fråga om enskilda och för dessa kan ett år möjligen vara för kort tid. Med samma argument har det föreslagits att pre- klusionstiden bör utsträckas till i vart fall tre år. Det har också förts fram tankar kring att det bör införas en möjlighet att bortse från

1507

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

preklusionsfristen om fastighetsägaren har haft ett godtagbart skäl för att inte ha väckt talan inom den föreskrivna tiden.

Mot bakgrund av våra förslag kring strävandena att komma öve- rens blir antagligen preklusionsfrågan väldigt sällan aktuell. Om par- terna kommer överens behövs ingen domstolsprocess. Mot bak- grund av att förhandlingar förs redan innan beslut fattats skulle en treårig preklusionsfrist innebära stora risktaganden; fastigheten kanske hinner säljas och eventuella artförekomster kan ändras.

Konsekvens av att inte gå vidare med de processrättsliga alternativen

Konsekvensen av att inte gå vidare med ovan redovisade process- rättsliga alternativ är att processreglerna när det gäller stämningsmål om intrångsersättning är oförändrade (bortsett från bestämmelsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § som ändras i sin lydelse men inte i sak).

15.16Alternativ som vi inte går vidare med men som bedöms vara intressanta för framtiden

15.16.1Övervägt förslag: Fondsystem för ersättning och tidsbegränsade områdesskydd

Vad gäller tidsbegränsade områdesskydd och fondlösning har vi fun- nit det problematiskt att skapa en fungerande rättslig konstruktion som inte riskerar att resultera i konflikter med befintliga incitaments- strukturer, och då framför allt med naturvårdsavtalen. Naturvårds- avtal har, genom vad som framförts av utredningens expertgrupp, framstått som ett välfungerande och flexibelt instrument med bred acceptans. Vi har därför funnit det mycket viktigt att stärka använd- ningen av naturvårdsavtal samt utveckla hur sådana kan användas. Idén om en ersättningsmodell där naturvårdsavtal lyfts som det alter- nativ som först ska övervägas ska ses i det ljuset.

Sammantaget har vi gjort bedömningen att varken tidsbegränsade områdesskydd eller fondsystem bör genomföras i nuläget eftersom båda systemen, på olika sätt och i olika utsträckning, skulle kunna medföra en risk för att minska incitamenten för såväl det allmänna

1508

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

som verksamhetsutövare eller markägare att ingå naturvårdsavtal. Tidsbegränsade områdesskydd hade antagligen också inneburit en kraftig ökning av länsstyrelsens administrativa arbete med uppfölj- ning av befintliga skyddade områden. Risken finns att tidsbegräns- ningen hade gett de senaste skyddade områdena en högre prioritering, vilket inte gagnar artskyddet, eftersom de resurser som kan användas till en översyn av ålderdomliga (eller obefintliga) föreskrifter och sköt- selplaner i gamla reservatsbeslut kan ge mer nytta för det konkreta artskyddet som följer av de EU-direktiven, som inte fanns när många naturreservat ursprungligen beslutades.

Vi anser att båda alternativen förvisso är intressanta, men vi vill inte i nuläget föreslå att de bör utredas vidare. Innan något av för- slagen om fondlösning eller tidsbegränsat områdesskydd utreds vidare behöver det också utvärderas huruvida naturvårdsavtalen kan fylla den funktion som vi tror att de kan. Vi lämnar därför inte några för- slag alls i dessa frågor. Inte heller föreslår vi en fortsatt utredning dem.

Överväganden rörande att ersättning ska finansieras med fond som byggs upp av företagarna själva

Markägare har enligt 2 kap. 15 § regeringsformen rätt till ersättning om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avse- värt försvåras. För att nå både miljömålen och Sveriges internationella åtaganden gällande artskydd måste såväl arter som deras livsmiljöer skyddas i betydligt större utsträckning än i dag. Samtidigt saknar stat och kommun ofta tillräckliga resurser för att täcka kostnaderna för intrångsersättning.145 Ett alternativ kan vara att branscher som typiskt sett påverkar viktiga livsmiljöer (eller andra naturvärden) tar ett kol- lektivt ansvar för livsmiljöerna. Enskilda verksamhetsutövare betalar då avgifter till en fond vid vissa tillfällen, till exempel vid avverkning av skog. Medel från fonden används sedan för att betala ersättning när viktiga naturmiljöer måste skyddas och restriktioner medför att pågående markanvändning försvåras.146 Fördelen med en sådan lös- ning är att den kan utformas på ett sätt som innebär att ersättning kan betalas ut mer generöst än annars, eftersom statsstödsreglerna inte blir tillämpliga om branschen står för finansieringen. Om bran-

145 Michanek (2016) Artskyddet, juridiken och politiken. I Festskrift till Bertil Bengtsson 90 år, s. 396 f.

146Ibid.

1509

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

schen själv fick möjlighet att avgöra vad som är rimligt att fordra av den enskilde, rörande vilka hänsyn som ska generera ersättning, tror

viockså att en större samsyn rörande vad artskydd innebär, och vad som ska krävas för att vara ersättningsberättigad, skulle växa fram.

Vi anser alltså att en samfinansierad fond är ett mycket intressant alternativ. Dock har det under utredningens arbete framkommit att det helt saknas stöd från markägarhåll för att gå vidare med ett sådant förslag. Vi menar också att det system vi föreslagit, med livsmiljö- underlag och en ersättningsrätt som bygger på användningen av natur- vårdsavtal, kan ge de planeringsfördelar och möjlighet till förutsebarhet som ett avgifts-fondsystem erbjuder. Den utformning av ersättnings- rätten som vi föreslår är enligt vår bedömning förenlig med stats- stödsreglerna, liksom användningen av naturvårdsavtal. En stor fördel som finns med naturvårdsavtalen är att dessa inte är en ny företeelse, utan det finns erfarenhet bland såväl myndigheter som markägare kring hur sådana förhandlas fram. Vi har övervägt att ge Statskon- toret i uppdrag att utreda en fondlösning, men kommit fram till att en tydlig önskan om ett sådant system måste komma från berörda markägare innan resurser läggs på att utreda det.

Tidsbegränsat områdesskydd

Skogsutredningen har föreslagit att Artskyddsutredningen bör ges i uppdrag att utreda behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd som kan ta hänsyn till en skyddsvärds arts varaktighet i ett område som inte av andra skäl bör beredas permanent områdesskydd.147 Bakgrun- den till Skogsutredningens förslag om utredning är följande.

Biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs. Detta förut- sätter i normalfallet ett permanent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livsmiljö. Skogsutredningen har emellertid konsta- terat att det finns ett behov av att även kunna avsätta områden för skydd på kortare sikt. Vid förekomst av skyddsvärda arter som under en kortare tid förekommer i skog, som i sig saknar höga naturvärden, behövs ett tidsbegränsat områdesskydd.148

Skogsbruksåtgärder har förbjudits i naturvärdesmässigt trivial skog, på grund av att området utgör fortplantningsområde för fridlysta fåglar. Om ett sådant område bedöms skyddsvärt endast under ett begränsat

147SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 613.

148Ibid., s. 613 f.

1510

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

antal år, saknas i dag möjlighet att med formellt områdesskydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård under en begränsad tid för ett specifikt ändamål. Ett sådant tidsbegränsat områdesskydd finns i dag i Finland och är där begränsat till 10 år varefter området övergår till ett permanent skydd om skyddsbehovet kvarstår. Det är angeläget att en bortre tidsgräns sätts och att området i annat fall är bättre lämpat för ett mer permanent skydd. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter, kan kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där för- utsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för naturvård under en begränsad tid. Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter ett antal år finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör kunna ske genom ett tids- begränsat områdesskydd som under en viss tid ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd.149

Mot bakgrund av våra överväganden som leder fram till förslaget om en ersättningsmodell ser vi att den flexibilitet som bör finnas, och som skulle vara avsikten med ett tidsbegränsat områdesskydd, i högre grad och på ett enklare sätt kan åstadkommas med naturvårdsavtal. Sådana kan, om det anses lämpligt, löpa på 5–10 år och fylla samma funktion som avsetts med tidsbegränsade områdesskydd. Som fram- hållits tidigare är fördelen med naturvårdsavtal att de är mycket flexibla och helt och hållet kan utformas utifrån förutsättningarna på platsen samt omfatta mer än det som måste skyddas enligt lag, vilket man också kan avtala om ersättning för.

15.16.2Övervägt förslag: Förslag på avvägningsregler som rör nationell fridlysning

Av de så kallade Klinthagen-slutsatserna följer att det, ifråga om verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att göra det som är förbjudet, krävs en risk för påverkan på den fridlysta artens beva- randestatus i området för att utlösa förbuden. Ett alternativ har varit att kodifiera dessa för de nationellt fridlysta arterna. För fridlysningarna som genomför naturvårdsdirektivet har en sådan lösning omöjlig- gjorts av EU-domstolens uttalanden i Skydda skogen.150 Emellertid är de nationella fridlysningsreglerna uppbyggda på samma sätt som de som implementerar naturvårdsdirektiven, med förbud och möjlighet

149Ibid., s. 614.

150De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.

1511

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

till dispens, där en förutsättning för dispens är att dispensen inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. När det gäller de natio- nella fridlysningarna kompliceras situationen också av att de saknar avsiktsrekvisit. Det innebär att det saknas behov av att göra en dis- tinktion mellan ett extensivt avsiktsrekvisit, och oaktsamhet.

Utredningen har övervägt möjligheten att kodifiera MÖD 2017:7 (bombmurklan), vilket i princip skulle innebära att om en bestämmelse om nationell fridlysning leder till att pågående markanvändning av- sevärt försvåras ska dispens medges (vi bortser i detta sammanhang från domstolens övriga ställningstaganden, till exempel beträffande möjligheterna till ersättning). Domen kan därmed påstås införa en ny grund för dispens från förbud gällande nationellt fridlysta arter. Vi har valt att inte gå vidare med förslaget, just eftersom det, som sagt, i praktiken innebär ett förslag om att införa en ny dispensgrund. För de arter som skyddas enligt naturvårdsdirektiven är det inte möjligt, då direktiven uttömmande anger dispensgrunderna. För de svenska fridlysningarna måste det bedömas för vilka arter en sådan dispens- grund skulle kunna införas. Det kan inte göras utan att först se resul- tatet av den översyn vi föreslagit att regeringen ska göra. Beroende på vad regeringen kommer fram till i översynen kan det emellertid fin- nas skäl att se över dispensskälen vid nationell fridlysning, särskilt vad gäller arter som till exempel endast hotas av plockning.

15.16.3Övervägt förslag: Krav på obligatorisk skogsbruksplan med naturvärdesbedömning

Utredningen har av utredningens experter uppmärksammats på att många frågor gällande kunskapskravet inom skogsbruket skulle kunna lösas om det infördes ett obligatoriskt krav i skogsvårdslagen på att alla skogsägare måste upprätta en skogsbruksplan, inklusive natur- värdesbedömning. Sådana planer skulle kunna upprättas fristående, och därmed skulle inte informationen vara beroende av andra myn- digheters anslagsnivåer.

Utredningen konstaterar dock att våra direktiv inte ger utrymme för att lägga ett sådant förslag, mot bakgrund av att utredningsdirektiven inte innefattar en översyn av skogsvårdslagen. Dock menar vi att våra förslag närmar sig en sådan lösning, genom att det står markägaren fritt att upprätta en skogsbruksplan, inklusive naturvärdesbedömning, och

1512

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

bidra med den i och med samrådet kring livsmiljöunderlagen. Det handlar egentligen endast om att tidigarelägga genomförandet av det kunskapskrav som åvilar den som vill vidta en åtgärd, och därigenom möjliggöra att kunskapen samlas i ett tidigt skede.

15.17Utredningsbehov som uppenbarats under utredningen

Utredningsdirektiven har sina begränsningar. Nedan redovisas om- råden där vi, utöver vad vi redovisat ovan, ser ett stort behov av att utredas av framtida utredningar.

15.17.1 2 kap. 15 § regeringsformen

Sedan grundlagsregelns tillkomst har både lagstiftare och domstolar haft vissa problem med regelns förhållande till framför allt miljölag- stiftningen. Under utredningen har vi, i likhet med många före oss, försökt tolka bestämmelsen, såväl enligt dess bokstav som i ljuset av förarbeten, praxis och doktrin men tvingats konstatera att det är en mycket svår uppgift.

I samband med revideringen 1994 klargjordes i förarbetena att endast de typer av rådighetsinskränkningar som redan var förenade med rätt till ersättning vid tiden för grundlagsrevisionen skulle fort- sätta vara det.151 I propositionen betonade regeringen att någon änd- ring inte var avsedd i gällande rättsregler på området.152 Redan här utbröt en omfattande rättsvetenskaplig diskussion, rörande konse- kvenserna av denna diskrepans, framför allt rörande kvalifikations- gränsen för ersättning.153 I samband med miljöbalkens införande (det vill säga ungefär 10 år innan tredje stycket infördes i 2 kap. 15 § reger- ingsformen), föreslog regeringen att miljöbalken skulle innehålla reg- ler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kultur-

151Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor. s. 17.

152Bengtsson (1994) En problematisk grundlagsändring. SvJT 1994 s. 920.

153Se t.ex. Vängby (1996) Till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen SvJT 1996 s. 892; Bengtsson (1996) Replik till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. SvJT 1996 s. 898; Michanek (1995) Markägare – med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2, s. 155 ff. samt Nergelius (1997) Domstolarna, grundlagen och rättighetsskyddet – några reflek- tioner kring de senaste årens debatt och praxis. SvJT 1997 s. 426. Notera att innehållet i det som i dag är 2 kap. 15 § RF då återfanns i 2 kap. 18 § RF.

1513

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

reservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den så kallade samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljö- balken).154 Bland annat utvecklade Lagrådet att ståndpunkten, att principen om att förorenaren ska betala, som i sin tur innebär att förorenaren därmed inte ska få betalt för inskränkningar i sin verk- samhet, inte stämde med ordalydelsen i 2 kap. 18 § (nuvarande 15 §) andra stycket regeringsformen.155

Genom 2010 års grundlagsreform tillkom det tredje stycket.156 För de fall som där räknas upp gäller alltså inte något grundlagsskydd för rätten till ersättning. En sådan rätt kräver stöd i vanlig lag. Reger- ingen påpekade att ersättning inte bör vara aktuell om inskränk- ningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor.157

Vid en första anblick förefaller tredje stycket klart och tydligt. Inskränkningar av miljöskyddskäl innebär endast rätt till ersättning om det följer av lag. Dessa fall gäller alltså inget grundlagsskydd för rätten till ersättning; den kräver stöd i vanlig lag. Problemet är att uttrycket miljöskydd inte är tydligt. Såväl åtgärder mot miljöfarlig verksamhet men också regler om bevarandet av miljön kan betecknas som ett miljöskydd, exempelvis regler om naturreservat, kulturreser- vat och biotopskydd. I miljöbalkspropositionen uttrycker regeringen att då alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så ska även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar mark- ägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.158 Det ska samtidigt sägas att 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen inte fanns vid denna tid. Men osäkerheten kvarstår: vad är miljöskäl och hur mycket omfattar det?

Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds – eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag.159

154Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 1, s. 546 f.

155Bengtsson (2018) Om bombmurklor och egendomsskydd. I Vänbok till Fredrik Wersäll. Bäcklund et al. (red), s. 109 som hänvisar till Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 2 s. 215 f.

156Ibid., s. 110.

157Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. s. 168 f.

158Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 550.

159Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. s. 169 f.

1514

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

Sannolikt avsågs alltså att göra skillnad mellan naturvårdsregler och miljöskyddsregler.160

Bertil Bengtsson påpekade tidigt det problematiska med bestäm- melsens utformning, men konstaterar att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade enskilde medborgaren, i detta fall markägaren – särskilt när motiven ger stöd för detta.161 Frågan är dock vad motiven ger stöd för. Reglerna om nationalparker och natur- reservat med mera anförs endast som exempel, detsamma gäller hän- visningen till miljöskyddslagens regler.162 Frågan är var gränsen går mellan när syftet med en restriktion är naturskydd eller miljöskydd. Dessvärre bidrar bestämmelsens förarbeten snarast till otydligheterna.163 En ännu större fråga är om det är relevant att upprätthålla gränsen.

Det är uppenbart att det finns en gråskala mellan de två typerna av rådighetsinskränkningar, och att det är inte finns någon skarp skilje- linje mellan miljöskydds- och naturvårdsskäl.164 I takt med ökad kun- skap om betydelsen av biologisk mångfald för resilienta ekosystem och klimatreglering minskar skillnaderna mellan dessa kategorier.165 Natur- vårdsbiologisk forskning visar att förutsättningarna för att nå miljö- målen ökar om naturresurser förvaltas ur ett landskapsperspektiv med koppling till relevanta åtgärder på beståndsnivå. Även inom miljö- politiken lyfts sambandet fram mellan landskapsperspektivet och ett hållbart nyttjande av naturens resurser.166 Härtill kommer att det finns en bred politisk konsensus om den biologiska mångfaldens av- görande betydelse för nuvarande och kommande generationer, inte

160Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten” i NMT 2018:1 samt (2012), Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mångfald. Diss. Uppsala universitet, avsnitt 4.5.6.2.

161Bertil Bengtsson (2010) Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten. SvJT 2010 s. 726.

162Bengtsson (2018) a.a., s. 111.

163En otydlighet som kanske kan förklaras dels av att regeringsformens regler inte är utfor- made för tillämpning i vanliga tvister, dels av att de ofta är resultatet av en politisk kompromiss där man stannat för en oklar formulering som berörda partier kunnat acceptera, dels att gransk- ning av Lagrådet inte fordras vid ändring i regeringsformen (8 kap. 21 § regeringsformen). För ett resonemang kring detta, se Bengtsson (2018) a.a., s. 108.

164Se t.ex. Bengtsson (2018) a.a., s. 110 f. och Michanek (1995) Markägare med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2, s. 155–184 samt SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränk- ningar, s. 57.

165Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten. NMT 2018:1.

166Ibid., med hänvisning till Saunders m.fl. (1991), Biological Consequences of Ecosystem Fragmentation: A Review. Conservation Biology, vol. 5, s. 18–32, s. 27, Sandström m.fl. (2015), Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2015, Artdatabanken Rapporterar 17, Artdatabanken, SLU, Uppsala, s. 31 och Angelstam m.fl. (2010) Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, om behovet av samverkan mellan aktörer, Skogsstyrelsen rapport 4/2010.

1515

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

minst som ett slags försäkring för utvecklande av livsmedel och läke- medel och för att motverka översvämningar vid kommande klimat- uppvärmning. Distinktionen mellan olika miljöskäl är heller inte inter- nationellt allmängiltig.167

Många verksamhetsutövare (framför allt ifråga om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet) får, utan ersättningsrätt och med stöd i förorenaren-betalar-principen, tåla miljökrav som syftar till att motverka förorening och störning, eftersom dessa kan nå omgiv- ningen utanför fastighetsgränsen. Det bör i sammanhanget noteras, vilket Michanek påpekar, att förorenaren-betalar-principen gäller även inom en fastighet. Den gäller alltså inte endast miljöpåverkan som sprids utanför fastigheten. Härtill kommer att även fysiska ingrepp i natu- ren kan inverka negativt på ekosystemet i omgivningen. Den otyd- liga regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen innebär därmed att den som avhåller sig från en betydande negativ inverkan på ett ekosystem kan få ersättning från det allmänna för att göra det, medan en annan verksamhet kan behöva bära kostnaden för att minimera en kanske betydligt lindrigare påverkan.168

Icke desto mindre finns en grundlagstadgad rätt till ersättning i den mån det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller att skada uppkommer som är bety- dande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Såvida inte inskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets- skäl.

Vilket leder fram till ytterligare tolkningssvårigheter. Hur ska rela- tionen mellan andra och tredje stycket tolkas? Är tredje stycket en- dast inskränkande så att förutsättningarna i andra stycket måste föreligga för ersättning (avsevärt försvårande av pågående markan- vändning inom berörd del av fastigheten) eller ger uttrycket gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning lagstiftaren frihet att utforma förutsättningarna?

Mot bakgrund av ovanstående menar vi att det finns ett stort be- hov av att se över grundlagsregeln. Att regeln är tydlig är viktigt, sär- skilt med tanke på att bestämmelsen behandlar mycket grundläg-

167Michanek (2016) Artskyddet, juridiken och politiken. I Festskrift till Bertil Bengtsson 90 år, s. 397 där han hänvisar till sin tidigare artikel; (1996) Principer för ersättning vid rådighetsinskränk- ningar i vissa stater. Med särskild inriktning på skydd för biologisk mångfald. Miljörättslig tidskrift 1996:1, s. 32 ff.

168Michanek (2016) a.a., s. 397.

1516

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

gande rättigheter för enskilda och att den därför kan betraktas som en regel som upprätthåller viktiga rättssäkerhetsgarantier. Det ligger emellertid inom ramen för den här utredningen att göra en sådan översyn.

15.17.2 16 kap. 13 § miljöbalken

Artikel 9.3 i Aarhuskonventionen ska, enligt praxis, tillämpas på alla slags miljöbeslut, och allmänheten ska erbjudas effektiva rättsmedel för att kunna få beslut överprövade, vilket innebär att artikel 9.3 kan tillämpas direkt i en situation som är reglerad enbart genom natio- nella regler.169 Miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § miljöbalken170, och ett beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut.171 Det innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd, utgör överklagbara tillsyns- beslut enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen.172 I förvaltningsdom- stolarna, dit till exempel vissa beslut enligt skogsvårdslagen och jaktlag- stiftningen överklagas, har emellertid Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i rättsfallet HFD 2020 ref. 12 skapat en annorlunda situa- tion.173

Vi konstaterar att det finns ett behov av att se över såväl bestäm- melsen i 16 kap. 13 § miljöbalken som de förvaltningsrättsliga klago- rättsregler som anknyter till, eller borde anknyta till, bestämmelsen för att ge Aarhuskonventionen samma genomslag i författningstex- ten som den har getts i den praxis som utvecklat sig, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.174

Emellertid följer inte en översyn av 16 kap. 13 § miljöbalken med anknytande bestämmelser av våra utredningsdirektiv. Inte heller kan vi se över hur Aarhuskonform tillämpningen är vad gäller övrig spe-

169HFD 2014 ref. 8.

170MÖD 2012:47 (Åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats).

171MÖD:s dom av den 11 oktober 2017 i mål nr M 7306-17.

172MÖD:s dom av den 28 oktober 2020 i M 13871-19.

173För en analys av situationen som skapats, se Darpö (2021); Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogsstyrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1.

174Jämför Högsta förvaltningsdomstolens vägledande avgörande i HFD 2020 ref. 12 som ana- lyseras av Darpö; (2021) a.a. Enligt Darpö har avgörandet fått ett omedelbart genomslag bland förvaltningsdomstolarna; se Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-10-19; 5705-20 (NSF/ Nora ./. Skogsstyrelsen) och Kammarrätten i Sundsvalls beslut 2020-10-13; 2222-20 (NSF/ Jämtland- Härjedalen ./. Skogsstyrelsen om Stor-Mullberget i Härjedalen) där HFD heller ej meddelade prövningstillstånd (HFD 2020-11-20; 6177-20).

1517

Konsekvensbeskrivning, fridlysning

SOU 2021:51

ciallagstiftning som berörs (till exempel skogsvårdslagstiftningen, jakt- lagstiftningen, fiskelagstiftningen). För att anpassa innehållet i svenska klagorättsregler till Aarhuskonventionen och den praxis som utveck- lats i EU-domstolen fordras ett betydligt större grepp än vi kan ta inom ramen för våra utredningsdirektiv. Vi vill emellertid förorda att en mer fullständig översyn faktiskt görs rörande tillgången till effek- tiva rättsmedel, såväl enligt vad som följer av Aarhuskonventionen som av EU-rätten.

1518

16Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.1Det övergripande syftet med utredningens andra uppdrag

Utredningen har fått i uppdrag att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet.

Det våra förslag syftar till är främst att tydliggöra de skyldigheter som följer av EU-lagstiftningen, samt göra det lättare att direkt ur författningstexten utläsa vad som faktiskt är förbjudet. Många för- slag handlar om brottsförebyggande eller brottsbekämpande myn- digheters befogenheter och möjligheter att effektivt genomdriva lag- stiftningen och lagföra överträdelser, det handlar därmed också om tillsynsansvar. Vi menar att tillsammans innebär förslagen ökad tydlig- het samt ökade möjligheter för tillsyn och kontroll samt lagföring av de brott som begås. Sammantaget bör det leda till en ökad regelefter- levnad, vilket i sin tur innebär betydande förbättringar i skyddet av arter, och ökade möjligheter att nå miljömålen som relaterar till bio- logisk mångfald. Eftersom den effekten är målet med de flesta för- slagen har det inte noterats under varje förslag.

1519

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.1.1Artskyddsbrott kan få konsekvenser enligt Nagoya-protokollet och EU:s ABS-förordning

Utredningen har uppmärksammats på att artskyddsbrottslighet kan ha inverkan på tillämpningen av Nagoya-protokollet, som är ett till- läggsprotokoll till konventionen om biologisk mångfald (CBD).1 EU har implementerat protokollet genom ABS-förordningen2 och kommissionens genomförandeförordning 2015/18663 och i Sverige gäller därtill förordning (2016:858) om användningen av genetiska resurser och traditionell kunskap om sådana resurser. Bestämmel- serna syftar till att reglera nyttan som uppstår vid nyttjande av gene- tiska resurser genom att skapa en större rättssäkerhet för både det land som tillhandahåller resurserna och användare av dessa.

Viss handel med CITES-listade arter kan komma i konflikt med regelverket enligt Nagoya-protokollet. Ett exempel kan vara om CITES-listade arter fraktas illegalt från ursprungslandet, beslagtas av myndigheter inom EU och säljs som beslagtaget gods. Därigenom legaliseras exemplaren inom EU, men förökning av djur eller växter i kommersiellt syfte kan då ändå komma att ses som utnyttjande av genetiska resurser utan ursprungslandets tillstånd.

Utredningen har inte haft möjlighet att närmare granska denna fråga, och vill uppmärksamma att ytterligare utredning kan behövas.

16.1.2Nya regler om djurhälsa är inte inarbetade

EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen4, trädde i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Ut- redningen har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkandet enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.

1Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77).

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgär- der för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis för- delning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen.

3Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om när- mare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis.

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överför- bara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa

(”djurhälsolag”).

1520

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.2Allmänt om förslagens konsekvenser

Vi har i stor utsträckning beskrivit de problem som ska åtgärdas med förslagen, alternativa lösningar samt eventuella effekter om försla- gen inte genomförs i avsnittet om förslag kring artskyddsbrotts- lighet med mera. Vi redogör ändå, kortfattat och sammanfattnings- vis, för såväl problem som nollalternativ i anslutning till varje förslag. Detta eftersom problembeskrivningarna i stor utsträckning illustre- rar nollalternativet.

Utredningen konstaterar att de delar av förslagen som handlar om brottslighet har en tydlig koppling till genus då majoriteten av de brott som begås på området begås av män. Förslagen om kriminalisering kommer därmed att beröra män mer än kvinnor. Vi kan emellertid inte se att förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män på ett sådant sätt att det finns skäl att beröra konsekvenserna av detta s i denna beskrivning.

16.3Nya förbud i 8 kap. miljöbalken

Nya förbud som föreslås omfattar förbud mot innehav av ägg samt förbud mot handel med mera med nationellt fridlysta djurarter.

Vi redovisar konsekvenserna av dessa förslag i avsnittet om nya kriminaliseringar.

16.3.1Uppdrag att utreda utformning av ett förbud mot kommersiella aktiviteter med nationellt fridlysta växter

Problembeskrivning och nollalternativ

I nuläget förekommer omfattande handel med vissa växter som är nationellt fridlysta enligt 8 och 9 §§ artskyddsförordningen, exem- pelvis blåsippa, gullviva och liljekonvalj, men även arter av orkidéer som växer vilt i Sverige finns att köpa kommersiellt. Merparten av denna handel avser artificiellt förökade exemplar (odlade), men sanno- likt förekommer även handel med vilda exemplar. Vid något tillfälle måste också vildväxande exemplar ha insamlats för att starta den odling som sker i dag.

1521

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Utredningen konstaterar att ett förbud mot handel, transport, etc. med vilda exemplar av nationellt fridlysta växter skulle ge ett säkrare skydd för arterna i naturen. Om den föreslagna utredningen inte kommer till stånd kan ett sådant förbud inte införas.

Oreglerad handel med fridlysta växter kan leda till illegal insam- ling som påverkar växternas populationer i naturen. Vi har föreslagit att förslaget ska utredas i samband med att regeringen ser över de arter som är nationellt fridlysta enligt nuvarande 6, 8 och 9 §§ artskydds- förordningen.

Konsekvenser för myndigheter

Förslaget bör utredas i samband med att regeringen ser över de arter som är nationellt fridlysta enligt nuvarande 6, 8 och 9 §§ artskydds- förordningen.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Utredningen konstaterar att ett förbud mot handel, transport, etc. med vilda exemplar av nationellt fridlysta växter skulle ge ett säkrare skydd för arterna i naturen.

16.4Nya kriminaliseringar i 29 kap. miljöbalken

Under denna rubrik kommer vi att hantera följande förslag:

•Kriminalisera innehav av fågelägg.

•Kriminalisera att handla med samt exportera eller importera natio- nellt fridlysta arter.

•Bestämmelsen om artskyddsbrott delas upp i flera nya rubricer- ingar.

•Genomför sanktioner som fordras enligt CITES-förordningen.

•Straffansvar införs för brott mot generella föreskrifter (enligt före- slagna 29 kap. 8 § miljöbalken).

1522

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.4.1Översiktlig problembeskrivning och nollalternativet

De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskydds- brottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det även tecken på in- slag av internationell, organiserad brottslighet. Det finns ett antal upp- märksammade fall i Sverige där samlare har plockat ägg från vilda fåg- lar, haft omfattande samlingar av både fågelägg och levande fåglar och även handlat internationellt med fågelägg. Det mest omtalade fallet är det så kallade Stekenjokk-målet5.

Att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.6 En marknad utgörs av specialiserade samlare. Det handlar ofta om arter som inte är avsedda som till exempel sällskapsdjur. Samlarmarknaden omfattar även mon- terade djur och delar eller produkter av dem.7

Enligt miljöbrottsdirektivet8 ska medlemsstaterna säkerställa att vissa handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga och be- gås uppsåtligen, eller åtminstone av grov vårdslöshet.9 Med olagliga handlingar avses varje handling som innebär överträdelse av viss EU- lagstiftning, eller nationell rätt som ger verkan åt den gemenskaps- lagstiftning som omfattas.10 Gemenskapslagstiftning som omfattas är bland annat fågeldirektivet, livsmiljödirektivet och rådets CITES- förordning 338/97. Enligt miljöbrottsdirektivet ska det bland annat säkerställas att det utgör en straffbar gärning att uppsåtligen, eller åt- minstone av grov oaktsamhet, döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter. Med skyddade vilda djur och växter menas i miljöbrottsdirektivet de djur och växter som för- tecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV, fågeldirektivets bilaga I, regel- bundet förekommande flyttfåglar som inte anges i fågeldirektivets

5Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015.

6Dir, 2020:58, s. 15.

7Hagstedt och Korsell (2008) Illegal handel med hotade djur- och växtarter En förstudie. BRÅ Rapport 2008:14, s. 37 f.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Direktivet benämns allmänt som just miljöbrotts- direktivet vilket kan vara vilseledande för tanken eftersom det omfattar så mycket mer än det som i 29 kap. miljöbalken har brottsrubriceringen miljöbrott (1 §). Eftersom det är en inarbetad benämning på direktivet fortsätter vi ändå använda den.

9Miljöbrottsdirektivet, artikel 3.

10Ibid., artikel 2 a.

1523

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

bilaga I samt de djur och växter som förtecknas i bilagorna A eller B till rådets CITES-förordning 338/97.11 Undantag får göras för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en för- sumbar inverkan på artens bevarandestatus. Det ska också säkerstäl- las att det utgör en straffbar gärning att uppsåtligen, eller åtminstone av grov oaktsamhet, handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter, eller delar av sådana, eller produkter som framställts av dem. Också här får undantag göras för fall då handlingen avser en försum- bar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.12 Brotten ska beläggas med effektiva, proportio- nella och avskräckande straffrättsliga påföljder.13 Miljöbrottsdirekti- vet hindrar inte medlemsstaterna att vidta strängare åtgärder än vad som föreskrivs, så länge de är förenliga med EU-fördraget.14 Medlems- staterna ska också säkerställa att anstiftan av och medhjälp till upp- såtliga handlingar utgör en straffbar gärning.15 I Sverige genomförs direk- tivet huvudsakligen genom 29 kap. miljöbalken. Viss annan reglering finns också till exempel i jakt- och fiskelagstiftningen och i tullag- stiftningen.

Nollalternativet är att inte göra något, vilket i korthet skulle inne- bära att problemen kvarstår.

16.4.2Uppdelningen av 29 kap. 2 b § miljöbalken

Utredningen har föreslagit att 29 kap. 2 b § miljöbalken ska delas upp, och att karaktären av blankettstraffbud ska arbetas bort i den mån det går. Utredningens förslag innebär (bortsett från de nya kri- minaliseringarna gällande fågelägg och nationell fridlysning) inga för- ändringar i sak.

Artskyddsbrott är så kallade spaningsbrott. Spaningsbrott upptäcks huvudsakligen genom aktiv spaning, tillsyn eller tips. Upptäcksfre- kvensen och vilka typer av artskyddsbrott som upptäcks är därmed beroende av de ansträngningar samhället gör för att upptäcka brot- ten.16 Miljötillsynsutredningen konstaterar att det finns en stor kun-

11Ibid., artikel 2 b.

12Ibid., artikel 3 f. och g samt skälen 7, 8 och 9.

13Ibid., artikel 5.

14Ibid., skälen 12.

15Ibid., artikel 4.

16Edström och Ljung (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott. Jord- bruksverkets rapport 2019:14, s. 14.

1524

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

skapsbrist om artskyddsbestämmelserna hos både verksamhetsut- övare och allmänhet, och att länsstyrelsernas förebyggande tillsyn av artskyddet i form av informationsspridning därför har stor betydelse. Det ökar förståelsen för artskyddet och kan minska risken för art- skyddsbrott.17

Konsekvenser för enskilda och företag

Förslaget innebär ingen förändring i sak mot vad som gäller nu, och har därför inga direkta konsekvenser för enskilda och företag. Det bör dock minska risken att enskilda eller företag begår brott.

Konsekvenser för myndigheter, det brottsförebyggande arbetet och samhällsekonomin

Utredningen bedömer att förslaget förtydligar det kriminaliserade området och kan bidra till ökad förståelse av vad som inte är tillåtet. Det gäller såväl allmänhet som rättsvårdande och tillsynande myn- digheter. Artskyddsbrotten förväntas i och med detta bli lättare att utreda och kan därför ge myndigheterna resurser till annat. Belast- ningen på de rättsvårdande myndigheterna i stort förväntas inte änd- ras. För att förslaget ska få verklig effekt krävs emellertid att myn- digheterna har resurser att utreda de aktuella brotten.

16.4.3Särskilt om att straffansvar införs för brott mot generella föreskrifter

Eftersom utredningen inte föreslår några generella föreskrifter be- döms förslaget i nuläget inte få några konsekvenser.

17SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 122 f.

1525

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.4.4Särskilt om kriminalisering av förbudet att inneha fågelägg

Förslaget om förbud mot innehav av fågelägg berör främst de som i dag innehar fågelägg. Detsamma gäller givetvis att innehavet krimi- naliseras och det är kriminaliseringen som sannolikt kommer att få störst betydelse. Samlingar av fågelägg finns hos privatpersoner, i skolor, hos hembygdsföreningar, på små och stora museer och forskningsin- stitutioner. Utredningen föreslår att en del av dessa institutionssam- lingar ska få finnas kvar hos institutionen efter ansökan om tillstånd. För dessa innehavare, specifikt vissa skolor, museer och forskningsin- stitutioner med bra kontroll över samlingarna, innebär förslaget en mindre administrativ kostnad om man önskar ha samlingen kvar. Den som inte söker eller beviljas tillstånd för sin samling måste avstå från samlingen. Utredningen föreslår att dessa samlingar bedöms och even- tuellt tas om hand av Naturhistoriska riksmuseet om de har ett värde för forskning, utbildning eller annat.

Vi har också föreslagit att Naturvårdsverket ska föra register över tillståndsgivna äggsamlingar i Sverige. Samtliga tillståndsgivna sam- lingar ska dokumenteras av innehavaren och kontrolleras regelbundet, så att ägg varken försvinner eller tillkommer i respektive samling.

Naturvårdsverket ska få i uppdrag att ta fram föreskrifter gällande omhändertagande och hantering av fågelägg. Naturvårdsverket ska även få i uppdrag att tillsammans med Naturhistoriska riksmuseet genomföra en informationskampanj om förbudet och övergångs- perioden.

Övervägda alternativ inom ramen för kriminaliseringen

Förslaget omfattar alla ägg, vilket är ett ingripande förbud. Vi har övervägt att avgränsa det som i till exempel Danmark, där förbudet gäller ägg från vilda fåglar som naturligt förekommer i den danska naturen, och ägg från andra vilda fåglar som omfattas av fågelskydds- direktivet. Vi har kommit fram till att en sådan avgränsning inte är lämplig, dels med hänsyn till att fågeldirektivet omfattar samtliga arter (artikel 1) samt till Bernkonventionens skrivningar i artikel 6, dels med hänsyn till den förväxlingsrisk, med medföljande utredningsproblem, som föreligger i dag. Det är också betydligt lättare att kommunicera ett sådant förbud med allmänheten.

1526

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Utredningen har övervägt att undanta trasiga ägg, enligt en speci- fik definition, från förbudet. Mot bakgrund av att även trasiga ägg är av intresse för vissa samlare har vi bedömt att det är olämpligt att generellt undanta trasiga ägg från förbudet, såvida det inte uppenbart gäller skal från ägg som producerats inom livsmedelsindustrin. Undan- tag bör dock göras för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning, och som är obetydliga för det syfte som bestämmelsen skyddar. Vidare har vi undantagit vissa utsmyckade ägg. Det handlar om målade urblåsta (påsk-)ägg, ägg med karvade mönster i skalen och liknande. I vissa fall kan de smyckade äggen ha ett betydande ekonomiskt värde eller affektionsvärde. Med hänvis- ning till resonemanget kring förväxlingsrisk ser utredningen ingen möjlighet att generellt undanta konstnärliga ägg. Det finns en över- hängande risk att ett sådant undantag skulle uppmuntra utsmyckning av ägg från sällsynta arter. Det finns emellertid ingen anledning att förbjuda innehav av ägg som uppenbart kommer från ägg från livs- medelsproduktion, därmed inte heller utsmyckade ägg från sådan pro- duktion. Såväl enstaka trasiga ägg från vanliga fåglar som plockats efter avslutad häckning, som dekorerade ägg från vanliga fåglar och samlingar av ägg som härrör från fåglar inom livsmedelsproduktion, ska undantas från förbudet

Är kriminalisering nödvändigt?

Varför kriminalisera innehav av ägg? Det är ett uttryckligt uppdrag i utredningsdirektiven, vilket innebär att det enda rimliga alternativet till kriminalisering är nollalternativet. Eftersom det handlar om kri- minalisering bör utgångspunkten vara att ställa sig frågan om det är rimligt att använda sig av ett så kraftfullt medel.

Vilken effekt är det som samhället önskar uppnå, och vad är som gör att den inte kan uppnås med mindre ingripande medel än krimi- nalisering? Själva grundproblemet har beskrivits ovan, varför vi här vänder på perspektivet och utgår från valet av åtgärd, kriminaliser- ingen. Ett beslut att kriminalisera en bestämd gärning måste alltid (för att kriminaliseringsbeslutet ska vara rationellt) kunna motiveras med hänvisning till ett antal goda skäl. Kriminaliseringen ska vara nödvändig för att skydda ett visst preciserat rättsligt intresse, som är

1527

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

tillräckligt viktigt för att berättiga användningen av straffrättsliga medel.18

Intresset som avses skyddas är fåglarnas förmåga till reproduk- tion. Intresset är odiskutabelt tillräckligt viktigt, frågan är dock om kriminalisering av att inneha ägg är nödvändig (vi återkommer till den frågan nedan). Ett kriminaliseringsbeslut förutsätter emellertid också att det är möjligt att med tillräcklig precision på förhand be- stämma, att en viss typ av gärning är skadlig eller farlig för det in- tresse som man vill skydda. Denna typ av gärning ska alltså vara sådan som erfarenhetsmässigt skadar intresset, eller utgör en allvarlig risk för att det skadas.19 Detta ska ses i ljuset av att straffrätten, så som den utformats i dag i Sverige, bygger på vissa grundantaganden.20 Att gärningstypen är så preciserad och definierad, att det är möjligt att åstadkomma en ökad styrning av handlandet, bygger på antagandet att straffrättssystemet påverkar så att oönskade tillstånd kan und- vikas eller önskade tillstånd kan frambringas. Ett sådant tillstånd eller resultat kan uppkomma hos såväl människa som natur, djur och ting.21 Straffrättssystemets uteslutande påverkansobjekt är människor.22 Straffrätten riktar sig uteslutande mot människor, inte mot natur, djur eller ting.23 Vidare utgår man ifrån att människor kan påverkas, och besitter sådana förmågor att de är i någon utsträckning låter sig påverkas av straffhot. De reagerar och agerar normalt sett, åtmin- stone i någon mening och utsträckning, rationellt.24 Just detta agerande är vad som orsakar straffrättsligt relevanta förändringar i verkligheten. Antagandet kan ställas i relation till den något annorlunda skriv- ningen att människor orsakar effekter vilket är det vanligaste tillväga- gångssättet när en brottsbeskrivning formuleras; den som orsakar

18Träskman (2009) Miljöstraffrätten, s. 17.

19Ibid.

20Lernestedt (2003), Kriminalisering Problem och Principer. Diss. Stockholms universitet, s. 111 ff. Här redogörs för fyra av de fem grundantaganden som Lernestedt redogör för. Det femte grundantagandet rör behovet av själva straffsystemet vilket vi inte ser någon mening med att diskutera här.

21Lernestedt (2003), a.a., s. 111.

22Jfr Westerlunds indelning i reaktör och aktör, där miljön betraktas som den reaktör som påverkas direkt av naturens egna lagar, medan människan är aktör med förmåga att tänka, planera och handla (se t.ex. Westerlund; GML En generisk miljölag, (2009), s. 29).

23Historien uppvisar emellertid många exempel på ett annorlunda synsätt; se t.ex. 2 Mosebok 21:28 där ansvaret läggs på djuret och inte på dess ägare: Om en oxe stångar någon till döds, man eller kvinna, så skall oxen stenas, och köttet må icke ätas; men oxens ägare vara fri ifrån straff. Ett annat exempel kommer från år 2008, då ett dussin getter frigavs från ett häkte i Kinshasa. Getterna stod åtalade för att ha låtit sig handlas med illegalt, men friades (BBC:s hemsida; http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/7607460.stm besökt den 18 april 2021).

24Lernestedt (2003), a.a., s. 112.

1528

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

effekten X … Detta på grund av omöjligheten att beskriva alla till- vägagångssätt för att åstadkomma en viss effekt. Det förändrar emeller- tid inte att brottsbeskrivningen egentligen avser att täcka in samtliga handlingar som leder till effekten.25

I detta fall är det långsiktiga önskade resultatet som ska fram- bringas att människor låter fåglar häcka i fred och kläcka ut sin av- komma i naturen. Vid första anblick synes åter befintlig reglering, att kriminalisera insamlandet, bäst styra mot det önskade resultatet, till skillnad från att förbjuda innehav av ägg, lagda av sedan länge döda fåglar. Enligt vad utredningen erfar, genom kontakter med brottsutredare och åklagare, är emellertid förutsättningarna för att undgå straffansvar för den gärning som i dag är kriminaliserad, och som träffar det verkligt oönskade beteendet, stora.26

Om vi låter utgångspunkten vara just att fåglar ska få häcka och kläcka ut sin avkomma ifred, så kan det konstateras att kriminali- sering av handlingen insamling inte varit tillräcklig för att skydda fåglarna. Det leder till att det blir intressant att se till vad som leder till själva insamlandet. Om syftet med insamlingen varit att tillaga äggen på särskilda restauranger hade det varit nödvändigt att vända blicken mot dessa. Nu är syftet med insamlingen att förse äggsam- lingar med fler ägg. Att ta ett ägg kan utgöra jaktbrott. Att överlåta ett sådant ägg kan utgöra jakthäleri. Om man betalar för, det genom jaktbrott åtkomna, ägget med ägg som redan finns i en samling blir samlingsägget ett hjälpmedel vid brott. Det genom jaktbrott och jakthäleri åtkomna ägget blir brottsföremål. Genom att blanda ägg som i och för sig åtkommits på ett lagligt sätt (men som kan använ- das som betalning för ägg som åtkommits genom brott) med ägg som varit föremål för jaktbrott och jakthäleri (sannolikt också för art- skyddsbrott, eftersom det är svårt att ta äggen utan att störa fåglarna vid deras häckning) förvandlas själva äggsamlingarna till hjälpmedel, som också kan fungera som skydd mot att lagföras. Detta på grund av de stora utredningskostnaderna för att myndigheterna ska kunna avgöra huruvida just ett visst ägg varit föremål för brott eller inte.

Äggen är i sig aldrig ”lagliga” eller ”olagliga” (jämför ovan om vem som kan handla på ett sätt som orsakar den oönskade effekten), det är handlingen genom vilken äggen plockats från sina föräldrars bon som är brottslig. Det är sättet på vilket man använder äggen som kan

25Ibid.

26Träskman (2009), a.a., s. 17 ff.

1529

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

göra det till ett brottshjälpmedel. Den grundläggande handlingen som leder till att äggen avlägsnas från fågelbon (eller som leder till att hela bon plockas bort) är, med detta synsätt, inte själva plockan- det. Om man formulerar handlingsrekvisit med utgångspunkt i Den som orsakar effekten X … kan det skrivas som Den som orsakar att ägg plockas ur fågelföräldrars bon eller att hela fågelbon tas från natu- ren. Den som orsakar det är i och för sig den som plockar ägget eller tar boet, men det är mer sanningsenligt att påstå att den som verk- ligen orsakar det är den som köper eller får ägget till sin samling, och som genom att infoga ägget som varit föremål för brott i samlingen i princip gör det omöjligt att utreda och bevisa det primära brottet, att plocka ägget.

Mot bakgrund av det förda resonemang menar vi att det är möj- ligt att med tillräcklig precision bestämma vilken typ av gärning som är skadlig eller farlig för det intresse man vill skydda; det är själva existensen av äggsamlingar. Det är äggsamlingarna, i sig, som erfaren- hetsmässigt skadar förökningsmöjligheterna för de häckande fåglar som drabbas, och som i förlängningen utgör en allvarlig risk för fågelarter där varje häckning kan vara en förutsättning för populatio- nens överlevnad. Utan äggsamlingar inget ägg- eller bosamlande. Den effekten synes svår att nå utan kriminalisering, eftersom innehavet av ägg dels är själva orsaken till det icke önskvärda beteendet, dels utgör brottshjälpmedel (genom att man byter ägg och genom sam- lingarna ”tvättar” ägg). Samtidigt bidrar samlingarna till att försvåra brottsutredningar.

Emellertid räcker det inte med att en viss gärningstyp (i det här fallet innehav av äggsamling) är skadlig eller farlig för intresset, utan den ska också vara klandervärd. Ett centralt budskap i straffrätten är att straffsystemet finns till för förmedling av ett institutionaliserat klander.27 Det kan, med rätta, ifrågasättas om innehav av äggsamling är en gärning som verkligen kan klandras. I grunden anser vi inte att det är det, särskilt inte mot bakgrund av äggsamlingars vetenskapliga betydelse och möjligheten för forskare att till exempel se hur kon- centrationen av olika miljögifter förändras hos olika arter, vilket i sin tur ger möjligheter till slutsatser om när olika ämnen kommer in i näringskedjan, och hur de påverkar organismerna som utsätts för dem.28 Det finns också vackra konstnärliga samlingar med målade

27Träskman (2009), a.a., s. 18.

28Jansson (2018) Fåglarna bakom kulisserna. Fåglar i Stockholmstrakten, Vol. 47, nr 4, s. 40–45.

1530

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

och utskurna ägg. Vidare kan man fråga sig hur en kriminalisering av att inneha ägg förhåller sig till det allmänna rättsmedvetandet, vilket inte sällan anförs som grund för straffrättsändringar.29 Innan vi reso- nerar vidare kring hur det allmänna rättsmedvetandet ställer sig till frågan, eller utreder detta, konstaterar vi att det är av mindre bety- delse i det här fallet. Detta eftersom vi inte har möjlighet att under- söka hur det ser ut, samtidigt som vi försäkrar oss om att de som i så fall ger uttryck för ett allmänt rättsmedvetande har ett fullgott underlag för att bilda sig en uppfattning, och har sakliga skäl för uppfattningen.30 Till saken hör också att lagen tänks påverka rätts- medvetandet, och när det gäller lagens påverkan på det allmänna rättsmedvetandet är det inte av avgörande betydelse att exakt kunna fastslå det allmänna rättsmedvetandet.31 På så sätt är kriminalisering kanske till och med den lämpligaste åtgärden; det framstår i dag inte som tillräckligt klandervärt i det allmänna rättsmedvetandet för att avhålla sig från att samla på ägg som åtkommits genom brottslig verksamhet. Det kan bero på okunskap, det kan också bero på att man förminskar sin delaktighet i den brottslighet genom vilken ett ägg har åtkommits, just eftersom innehavet i dag inte är kriminali- serat. Genom att kriminalisera innehavet riktas lagstiftarens uppmärk- samhet mot det grundläggande problemet, och möjligheterna att lagföra det som redan i dag är kriminaliserat ökar därmed också. Vår slutsats är alltså att kriminalisering är nödvändigt, trots dess ingri- pande natur, och att en effekt av detta är att handlingen som ligger till grund för och orsakar skadan också blir straffbar.

Konsekvenser för enskilda

Den privatperson som har en stor samling av fågelägg kommer att påverkas starkt emotionellt av att tvingas lämna ifrån sig sin samling. Eftersom fågelägg redan enligt gällande regler inte får säljas, kon- staterar utredningen att befintliga äggsamlingar emellertid inte har något legalt värde. Någon ersättning lämnas därför inte för inlämnade äggsamlingar. Att något saknar ekonomiskt värde behöver inte be- tyda att det saknar affektionsvärde.

29Lernestedt (2003) a.a., s. 88 som hänvisar till Victor (1995), Politik och straffsystem – ett drama i utveckling. I Victor (red) Varning för straff. Om vådan av den nyttiga straffrätten, s. 76 f.

30Ibid.

31Ibid, s. 89.

1531

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Det finns en överhängande risk att de som innehar stora äggsam- lingar, eller är aktiva samlare, inte överlämnar sina samlingar frivil- ligt, och att ett förfarande med en amnesti kommer att ses som en form av konfiskation. Utredningen bedömer inledningsvis att mycket få privatpersoner i Sverige, som har äggsamlingar, på ett tillförlitligt sätt kan bevisa lagligheten av hela eller stora delar av sin samling. Att innehav av lagligt åtkomna ägg kriminaliseras måste därför ses som ingripande för den enskilde. Det finns därför skäl att göra en nog- grann utvärdering av om detta ingrepp är skäligt och proportioner- ligt (jämför den prövning som ska göras enligt Europakonventionen när det allmänna kränker egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggs- protokollet till Europakonvention).

Av 2 kap. 15 § regeringsformen (1975:152) framgår bland annat att vars och ens egendom är tryggad, genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation, eller något annat sådant förfogande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Förbudet mot innehav av fågelägg föranleds av den betydande in- verkan på artskyddet som äggsamlingar har, och som också ligger till grund för att det anses nödvändigt att kriminalisera innehav. Ingrep- pet i egendomssfären motiveras därför av ett beaktansvärt samhäl- leligt intresse, nämligen skyddet av biologisk mångfald i allmänhet och häckande fåglar i synnerhet. Det är således en legitim inskränk- ning. Kriminaliseringen, som får anses utgöra det verkliga påtryck- ningsmedlet att lämna äggen ifrån sig, sker genom lag (8 kap. miljö- balken), vilket också förutsätts enligt 8 kap. 2 § regeringsformen när det gäller föreskrifter avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden.

Härutöver ska en proportionalitetsbedömning göras. I målet om den så kallade Parkfastigheten förklarar Högsta domstolen propor- tionalitetsprincipens prövning i tre led.32 Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ända- målsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen, om den fördel som det allmänna vin- ner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar

32Med hänvisning till RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5.

1532

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

den enskilde (proportionalitet i strikt mening).33 En sådan prövning överensstämmer väl med den proportionalitetsbedömning som tyd- liggjorts av Europadomstolen, bland annat i Bugajny m.fl. mot Polen34.

Förbudet mot innehav av ägg innebär att det inte längre enbart blir förbjudet att plocka ägg i naturen och att handla med ägg, utan även att inneha dem, vilket innebär att lagstiftningen blir mer hel- täckande. Att bevisa plockning av ägg och handel med ägg har visat sig vara mycket resurskrävande och i många fall svårt, vilket utreds närmare i förslagskapitlet. Utredningen bedömer därför att förbudet är ändamålsenligt. Med hänvisning till den utredning kring möjlig- heten att införa ett register över befintliga äggsamlingar, och möjlig- göra att behålla dem, som utredningen har gjort, bedömer utred- ningen att det inte finns något likvärdigt, men mindre ingripande, alternativ. Det är således nödvändigt. Utredningen bedömer att den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde. Artskyddet väger, enligt utredningens mening, tyngre än det ideella värde som samlingen har för den enskilde och den enskildes intresse av att behålla fågelägg, även om de har åtkommits på laglig väg. Totalförbudet bedöms därför vara proportionerligt och därmed acceptabelt, trots inskränkningarna i egendomsskyddet som det kan innebära för enskilda.

Konsekvenser för Naturhistoriska riksmuseet

Naturhistoriska riksmuseet ska, enligt utredningens förslag, bedöma de samlingar som lämnas in till myndigheterna, och ta hand om de samlingar som har ett värde för forskning, undervisning, utställning eller annat. Det är mycket svårt att bedöma hur många fågelägg som museet kommer att behöva bedöma och eventuellt ta om hand. En- ligt de uppskattningar utredningen har tagit del av kan det finnas cirka 150 000 ägg hos omkring 200 privatpersoner i landet. Utöver det finns samlingar hos många skolor och små museer, men utredningen har inte tillgång till någon uppskattning av hur många sådana sam- lingar som kan förekomma

Naturhistoriska riksmuseet har i dagsläget cirka 112 000 fågelägg i sin samling, vilka förvaras i 100 skåp. Utredningen bedömer att museet

33NJA 2017 s. 753, p. 23.

34Mål nr 22531/05, dom den 6 november 2007.

1533

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

behöver förstärkta resurser för att hantera de fågelägg som lämnas in, samt för att bistå övriga myndigheter i deras arbete med äggsam- lingarna. Arbetet beräknas kunna utföras med en extra heltidstjänst under det år som amnestin pågår och därefter ytterligare ett år. Där- efter beräknas det löpande arbetet vid museet kunna utföras med ordi- narie resurser. Utöver arbetskraft behöver museet extra medel för förvaring av inlämnade ägg, särskilt under amnestiperioden och men även därefter.

Museet kommer att behöva avsätta tid för att i samverkan med Naturvårdsverket ta fram information om de nya reglerna. Detta be- döms rymmas inom ramen för befintliga och i övrigt tillförda extra resurser.

Konsekvenser för Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Polismyndigheten

Naturvårdsverket kommer att behöva handlägga ärenden gällande ansökningar om tillstånd från mindre museer och institutioner att behålla äggsamlingar. Om antalet ansökningar ska baseras på de upp- skattningar som utredningen har haft tillgång till kan antalet ärenden uppgå till cirka 20 per län. Det finns dock en möjlighet att samlingarna inte är jämnt fördelade i landet, vissa län kan därmed komma att få en större andel ärenden än andra. Tidsåtgången för Naturvårdsverkets handläggning är till största delen beroende av samlingarnas omfång.

Naturvårdsverket kommer att behöva avsätta tid för att i sam- verkan med Naturhistoriska riksmuseet ta fram information om de nya reglerna. Detta bedöms rymmas inom ramen för befintliga resur- ser. Om informationen ska göras tillgänglig i tryckt form kommer myndigheten att behöva avsätta medel för tryckkostnader. Detta be- döms rymmas inom ramen för befintliga resurser för information om artskydd.

Polismyndigheten behöver under den ett år långa amnestitiden ta emot de fågelägg som allmänheten lämnar in, samt förvara dessa tills de kan bedömas och eventuellt flyttas till Naturhistoriska riksmuseets förvaringsplats. Även efter amnestitiden kan ägg komma att lämnas in, men det bedöms endast vara i mindre omfattning. Utredningen bedömer att hanteringen av fågeläggen ryms inom ramen för Polis- myndighetens befintliga resurser.

1534

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

När förbudet är genomfört förväntas det ha en positiv inverkan på möjligheten för myndigheter att lagföra personer som har plockat och innehar fågelägg. I och med att innehavet av fågelägg blir för- bjudet krävs det inte lika mycket utredning för att bevisa att brott har begåtts. Utredningen bedömer att detta kan medföra att myndig- heternas möjligheter att utreda brott ökar, då befintliga resurser räcker till mer. Den amnestiperiod som utredningen föreslagit för- väntas leda till att många kan undvika att dömas för brott.

En förhoppning är att majoriteten av befolkningen kommer att avstå från att samla ägg, när det blir tydligt förbjudet. I de fall någon ändå väljer att samla ökar risken för upptäckt, samtidigt som myn- digheternas tillsyn och utredningar underlättas av tydliga regler.

Polismyndigheten kan komma att få fler anmälningar om olagliga samlingar, när det blir känt att privat innehav av äggsamlingar har blivit förbjudet. Utredningen av sådana ärenden kan vara mycket resurskrävande för myndigheten. Syftet med utredningens förslag är dock att underlätta tillsyns- och brottsbekämpande myndigheters arbete, och en eventuell extra ärendebelastning bör vara begränsad till de första åren efter att ett förbud har införts. Utredningen be- dömer därmed att eventuell ärendehantering bör rymmas inom ramen för befintliga resurser.

Samlandet kommer sannolikt att minska då det blir svårare att få nytillskott till samlingar. Detta är också syftet med utredningens för- slag. Genom att inte bara handel med ägg utan även innehav av ägg- samlingar blir förbjudet förtydligas regelverket, vilket minskar ris- ken för att enskilda ska begå brott av oaktsamhet.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Äggsamlande utgör ett reellt hot mot vissa fågelarter, särskilt säll- synta arter som lägger få ägg och/eller få kullar. Polisutredningar under senare tid har visat att vissa samlare har plockat samtliga kullar ägg från samma fågelpar under flera år. När samlandet tar sig sådana uttryck är det akut risk för att det utsatta fågelparet aldrig får möj- lighet att föröka sig och att arten efter några år försvinner helt från området.

1535

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Målet med förslaget är att minska incitamenten att plocka fågel- ägg i naturen. Förslaget bidrar därför till att skydda fåglar vars ägg annars plockas, och därmed till att värna den biologiska mångfalden och nå miljömålen.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget väntas inte ha några samhällsekonomiska konsekvenser ut- över att berörda myndigheter kan behöva tillskott av resurser under en övergångsperiod.

Offentligfinansiella effekter

Naturhistoriska riksmuseet kommer att behöva extra resurser under två år efter att ett förbud har införts. Resurser som behövs är dels personal för att ta emot, bedöma och registrera äggsamlingar, dels utrymme för förvaring av ägg som ska sparas. Kostnaderna för att utreda och lagföra brott kan komma att öka under de första åren efter att ett förbud har införts, men förväntas därefter minska.

Naturvårdsverket kommer att behöva extra resurser under ett år för att ta fram föreskrifter och genomföra en informationskampanj, samt ge stöd och vägledning till andra myndigheter.

16.4.5Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta djurarter

Problembild och nollalternativ

Utredningen föreslår att det, utan tillstånd från den myndighet som regeringen bestämmer, ska vara förbjudet att importera, exportera, sälja, byta, saluföra, transportera eller förvara exemplar av djurarter som är nationellt fridlysta. Förbudet ska omfatta arternas alla lev- nadsstadier, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar. Vi kon- staterar att det redan i dag är förbjudet enligt 6 § artskyddsförord- ningen att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Enligt utredningens förslag flyttas förbudet till 8 kap. miljöbalken.

Om arterna väl blivit insamlade, trots fridlysningen, finns det i dag inget förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Genom förslaget blir all hantering av

1536

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

arterna förbjuden. De generella undantag som framgår av artskydds- förordningen ska gälla även här.

Utredningen har föreslagit att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella för- slaget om förbud mot handel och liknande så till vida, att omfatt- ningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras, så att fridlys- ningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.

Utredningen konstaterar att det i samlingar kan finnas döda exem- plar av djur som är lagligt insamlade i Sverige innan arterna blev frid- lysta. Det kan också förekomma döda exemplar som har insamlats lagligt enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna. Det är där- med lämpligt att införa ett undantag för förvaring av sådana exemplar, eftersom dessa samlingar inte bedöms utgöra något hot mot arternas nuvarande populationer i naturen.

Utredningen är införstådd med att samma arter kan förekomma i andra länder, där de eventuellt är lagliga att insamla. Eftersom det är svårt att skilja exemplar med olika ursprung från varandra, kan kommersiell efterfrågan på exemplar, svenska eller från andra länder, ändå totalt sett medverka till en negativ påverkan på de nationella populationerna. Utredningen anser därmed att det finns skäl att låta förbudet även omfatta import och export av fridlysta arter.

Förslagets effekter

Den primära effekten av förslaget är att fridlysta djurarter ges ett utökat skydd. I och med att handel, transport med mera förbjuds ger de föreslagna reglerna också ett stöd för myndigheterna i sin tillsyn samt rättslig grund för ingripande. Döda exemplar som har insamlats lagligt ska generellt vara undantagna förbudet mot förvaring, och när det gäller statliga museer, universitet och högskolor ska dessa även vara undantagna förbudet mot transport, men övriga förbud ska gälla. Museer och högskolor bedöms inte påverkas av förbudet mot för- varing, eftersom den insamling som har skett för forskning bör ha skett lagligt, med stöd av dispensbeslut från länsstyrelserna, och där- med ska vara undantagen från förbudet.

Sammantaget bedöms förslaget innebära att regler införs som ger ett utökat skydd för fridlysta djurarter i naturen och ett stöd för myndigheternas tillsyn. Eftersom det redan finns förbud mot insam-

1537

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

ling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara.

Vi har också föreslagit att motsvarande förbud ska utredas beträf- fande växter.

Konsekvenser för enskilda, företag och andra aktörer

Eftersom det redan finns förbud mot insamling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara.

Konsekvenser för myndigheter

Den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att få några ansökningar om tillstånd, och länsstyrelserna något fler tillsynsären- den, men sannolikt kommer det inte att röra sig om något större antal. Handläggningen bedöms rymmas inom befintliga resurser.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Bestämmelsen ökar möjligheterna för myndigheter att ingripa till skydd för fridlysta djur. Vår bedömning är att det bidrar till att öka förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Det handlar om ett litet antal arter och ett oklart antal fall, men vi bedömer att även signalvärdet är av betydelse.

Brottsförebyggande konsekvenser

Förslaget bidrar till att förebygga brott då det blir möjligt att ingripa även utan misstanke om att den som till exempel transporterar ett exemplar också har fångat det i naturen.

1538

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

EU-rättsliga konsekvenser, överväganden rörande förbudet att sälja/köpa/byta

En av EU:s grundläggande principer35 är rätten till fri rörlighet för varor med ursprung i medlemsstaterna, och för varor som kommer från tredjeländer och som är i fri omsättning i medlemsstaterna. Det betyder att en huggorm, som fötts i fångenskap i ett annat EU-land inte är olaglig att förvara i Sverige, eftersom det bara är insamlingen inom nationens gränser som är förbjuden. Eftersom det kan vara lagligt, både att samla in och att handla med dessa djur, i något EU- land, kan de föreslagna förbuden komma att påverka den fria rör- ligheten i unionen. Varor har av EU-domstolen definierats som pro- dukter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner.36 Enligt exemplet ovan är en huggorm alltså att betrakta som en vara. Av artikel 34 i FEUF framgår att kvan- titativa importrestriktioner, samt åtgärder med motsvarande verkan, ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna.37 För att över huvud taget hamna i artikel 34 måste det emellertid först konstateras att varken rådets CITES-förordning 338/97 eller livsmiljödirektivet, och inte heller rättsakterna tillsammans, fullständigt och uttömmande har reglerat området.

Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar import och export av exemplar av hotade arter till och från EU. För import till EU krävs tillstånd utfärdat av en myndighet i EU-landet eller en importan- mälan. För export från EU krävs exporttillstånd eller reexportintyg som utfärdats av en myndighet i det EU-land där exemplaren finns. Kategorier av arter beskrivs i bilagorna A–D i förordningen. Ingen av de djurarter som är aktuella i vårt förslag finns upptagna på dessa bilagor. Också förflyttning av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B och C är i förordningen föremål för regler om certifiering och lämplig förvaring och omsorg, och bilaga D omfattar andra fall av transitering av levande djur, hela skinn och växtpro- dukter. Inte heller här omfattas de djurarter som vårt förslag avser. Av förordningen framgår därtill explicit att ytterligare restriktioner kan införas, samt att EU-länderna kan ha egna hårdare regler. Så här

35FEUF, artikel 28.

36Mål 7/68 Europeiska kommissionen mot Italien.

37Jfr Mål C-67/97, Ditlev Bluhme där EU-domstolen konstaterade att nationell lagstiftning om förbud att på en ö som Läsö hålla andra bin än bin av rasen Apis mellifera mellifera (brunt Läsö-bi) utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i fördraget (punkten 23).

1539

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

långt möter således vårt förslag inte något hinder i rådets CITES- förordning 338/97.

För arter förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga IV a ska med- lemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. Ingen av de arter som omfattas av vårt förslag finns upptagen i livsmiljödirektivets bilaga IV a. Livs- miljödirektivet omfattar således inte dessa arter.

Frågan är då huruvida förslaget är förenligt med fördraget (FEUF). I artikel 36 behandlas de undantagsförhållanden som trots förbudet i artikel 34 kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella reg- ler, det vill säga sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Nu är det inte fallet här. Det hand- lar inte om diskriminerande nationella regler, utan om regler som behandlar exempelvis alla huggormar (varor) lika, oavsett ursprung. De får inte säljas, transporteras säljas, köpas, transporteras, skickas, förvaras, etc. oavsett ursprung. Eftersom det är frågan om icke-diskri- minerande, men likväl handelshindrande, regler blir i stället doktri- nen om tvingande hänsyn relevant.

Utgångspunkten är att en vara som är lagligt satt på marknaden i ett medlemsland i princip inte får vägras tillträde till andra medlems- staters marknader, det följer av principen om ömsesidigt erkännande.38 För att legitimera icke-diskriminerande likabehandlande, men sam- handelshindrande åtgärder, vilka annars skulle anses otillåtna, kan undantag medges som en följd av tvingande hänsyn. Dessa undantag har skapats genom praxis och omfattar en rad olika hänsyn, bland annat biologisk mångfald.39

I sammanhanget är EU-domstolens avgörande i mål Mål C-67/97, Ditlev Bluhme, intressant för resonemanget. Domstolen ansåg till att börja med att åtgärder för att bevara en inhemsk djurpopulation som uppvisar särskiljande drag bidrar till att bevara biologisk mång- fald genom att säkerställa denna populations fortbestånd. Sådana åtgärder syftar därvid till att skydda djurs hälsa och liv och kan grun- das på artikel 36 i fördraget.40 Därefter konstaterade den att vad avser detta bevarande av den biologiska mångfalden saknar det betydelse

38Mål 120/78 Cassis de Dijon.

39Mål C-67/97, Ditlev Bluhme.

40Ibid., punkten 33.

1540

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

att den population som skyddas utgör en egen underart, en distinkt ras inom en viss art eller endast en lokal stam, eftersom det rör sig om en population med egna särdrag som skiljer den från andra och som därför anses skyddsvärd, antingen för att skydda den från ett eventuellt mer eller mindre påtagligt utrotningshot, eller, även i fall då inget sådant hot föreligger, på grund av att det finns ett veten- skapligt eller annat intresse av att bevara en ren population inom ett visst område.41 Domstolen konstaterade sedan att det också måste undersökas huruvida bestämmelserna är nödvändiga och proportio- nerliga med hänsyn till skyddsföremålet eller om det är möjligt att uppnå samma resultat genom mindre restriktiva åtgärder.42

De av oss föreslagna åtgärderna syftar till att skydda de nationellt fridlysta arterna mot ett mer eller mindre påtagligt hot. Metoden som används är densamma som används såväl i rådets CITES-för- ordning 338/97 som i livsmiljödirektivet, och som därmed redan före- kommer i gemenskapsrätten.43

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslaget är förenligt med FEUF.

Att vi föreslår regler som rör just gärningar som anknyter till försälj- ning och transport, således samma åtgärder men med strängare till- lämpning avseende vilka arter som omfattas av livsmiljödirektivet, skulle emellertid kunna läsas som att vi föreslår regler som genomför direktivet, men på ett sätt som går utöver miniminivån. Detsamma gäller rådets CITES-förordning 338/97. Förordningen medger expli- cit strängare tillämpning. Livsmiljödirektivet är ett så kallat minimi- direktiv, vilket innebär att det inte hindrar någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock vill- korat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (de får till exem- pel inte innebära ”åtgärder med motsvarande verkan”44) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skydds-

41Mål C-67/97, Ditlev Bluhme, punkten 34.

42Ibid., punkten 35.

43Jfr EU-domstolens resonemang i Mål C-67/97, Ditlev Bluhme, punkten 36.

44”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna (mål 8/74 Dassonville punk- ten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar.

1541

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

åtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten.

Vi menar sammanfattningsvis att om man betraktar de åtgärder

viföreslår som sådana strängare åtgärder som medges i såväl rådets CITES-förordning 338/97 som genom att livsmiljödirek- tivet är av minimikaraktär, är dessa också, enligt resonemanget ovan, förenliga med fördraget. I så fall måste det emellertid anmälas till kommissionen enligt artikel 193 FEUF.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Kostnaderna i form av fler tillsyns- och dispensärenden hos läns- styrelserna bedömer vi som försumbara, särskilt i relation till nyttan av de ökade möjligheterna att lagföra olagligt fångande i naturen. Att förbudet också kriminaliseras ger ett starkt signalvärde, vilket vi be- dömer motverkar det första brottet, som är själva infångandet. Sam- mantaget bedöms förslaget innebära en samhällsekonomisk nytta.

16.5Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott

16.5.1Förslag: Underlätta förverkande av CITES-listade djur och växter

Problembeskrivning och nollalternativ

CITES-reglerna syftar till att all handel med hotade arter ska vara laglig, hållbar och spårbar. Därmed är regelverket utformat för att främst reglera handeln. Innehav av exemplar som inte används i kom- mersiella sammanhang är alltså inte reglerat i dag. Enligt våra kontakter med polis och åklagare är detta ett betydande problem, som innebär att polis och åklagare inte på ett effektivt sätt kan ta sig an flora- och faunakriminaliteten i landet.

Vårt förslag är att i 29 kap. miljöbalken och i smugglingslagen tyd- liggöra att CITES-listade arter kan förverkas även utan samband med brott, och på så sätt säkerställa att de tas bort från marknaden, där de utgör en risk för brottslig verksamhet. Målet med förslaget är

1542

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

således inte att straffbelägga innehav av CITES-arter, utan att synlig- göra förverkandemöjligheten för att undvika att exemplaren saluförs eller säljs, eller på annat sätts på marknaden, och därmed att framtida brott begås.

Om förslaget inte genomförs kvarstår dagens situation, då 36 kap.

3§ 1 brottsbalken ändå kan tillämpas. Förslaget är därför endast tydlig- görande och bedöms få små konsekvenser.

Konsekvenser för företag

För företag som bedriver laglig handel med CITES-listade arter bedöms det vara positivt att den illegala handeln hindras och förut- sättningarna därmed blir lika för alla säljare. Omkring 75 företag, i första hand zoo-butiker och verksamheter där somliga ingår i kon- cerner eller är franchisetagare, har tillstånd för handel med djur en- ligt 26 § artskyddsförordningen.

16.5.2Förslag: Artvärdesförverkande i samband med artskyddsbrott

Ett tillägg ska göras i 29 kap. miljöbalken om att, utöver brottsföre- målsförverkande, ska det värde ett exemplar av ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har, som representant för sin art, förklaras förverkat i samband med brottsmål. Konsekvenser för fisket, jakten, jord- bruket och skogsbruket med mera

Artvärdesförverkande kan endast ske när en person döms för brott som involverar arter. Förslaget berör därför inte lagligt fiske, jakt, jordbruk, skogsbruk eller andra verksamheter som sådana, utan en- dast i de fall de utövas på ett sätt som innebär att brott begås mot fridlysningsbestämmelserna.

Konsekvenser för myndigheter

I den mån det meddelas fällande domar i mål om artskyddsbrott och jaktbrott får staten intäkter i form av artvärdeförverkandet, som är avsedd som kompensation för de kostnader staten har för skydd av de arter som genom brottet dödats. I fall där många exemplar berörs,

1543

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

exempelvis samlingar av fågelägg eller insamling av levande växter, kan det röra sig om betydande belopp.

Naturvårdsverket får i uppdrag att tillsammans med SLU Art- databanken, Havs- och vattenmyndigheten samt Jordbruksverket att ta fram en lista över artvärden för samtliga fridlysta arter. Listan kan dock inte göras komplett innan listan över de nationellt fridlysta arterna har reviderats. Naturvårdsverket bedöms behöva extra resur- ser med en halv (0,5) årsarbetskraft för arbetet med att ta fram listor över artvärden, med mera. Medverkan från SLU Artdatabanken belas- tar Naturvårdsverket som kostnad för ett beställt uppdrag. Medver- kan från Havs- och vattenmyndigheten samt Jordbruksverket be- döms kunna utföras med befintliga resurser.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,

Förslaget innebär, i de fall det handlar om ett flertal eller mycket värde- fulla djurarter, en kännbar konsekvens för de som döms för artskydds- brott. Detta bör i viss mån påverka benägenheten att begå brott.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Genom att införa artvärdesförverkande blir det tydligt för samhället som helhet att exemplar av vilda växter och djur har ett värde. Att synliggöra det värdet är normförstärkande och bör leda till att respek- ten för naturen ökar.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Syftet med förslaget är att minska artskyddsbrotten och i viss mån kompensera staten i den mån de sker. När färre artskyddsbrott begås gynnas den biologiska mångfalden och möjligheten att nå miljö- målen ökar.

1544

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.6Åtgärdsförslag för effektivare genomförande, tillsyn, lagföring och kontroll av befintliga bestämmelser

16.6.1Förslag: Utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförordningen

Problembeskrivning och nollalternativ

Det är känt bland svenska myndigheter att omfattande handel med levande CITES-listade djur sker via internet, inom slutna hobby- grupper samt vid mässor och liknande arrangemang. I dag är det inte tydligt var gränsen går för när handel behöver tillståndsprövas, vilket skapar otydlighet för alla aktörer. Om utredningens förslag inte genomförs kan den okontrollerade handeln fortgå som tidigare, vilket leder till oreglerad konkurrens för de verksamheter som har tillstånd för handel, samt i värsta fall till smuggling och lidande för de djur som omsätts.

Syftet med förslaget är främst att öka kontrollen av den för- säljning som sker av levande CITES-listade djurarter i Sverige under andra former än via traditionella zoo-butiker. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 26 § artskyddsförordningen krävs tillstånd för han- del med levande fåglar som förekommer vilt inom EU samt levande exemplar av arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv. Ut- redningen konstaterar att det dock främst är handeln med CITES- listade arter som behöver ytterligare reglering.

Handeln med CITES-listade, levande, vildsamlade växter är san- nolikt begränsad, utredningen känner i alla fall inte till att det finns någon sådan verksamhet som har tillstånd för handel. Om det före- kommer sådan handel, som alltså bedrivs yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte, utan tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen, är den olaglig enligt gällande regelverk och ska åtalsanmälas.

Eftersom handeln med odlade (artificiellt förökade) CITES-listade växter är undantagen från kravet på tillstånd, enligt 31 § artskyddsför- ordningen, så lämnas växterna utanför konsekvensanalysen.

1545

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Konsekvenser för enskilda

Vissa verksamheter som i dag bedrivs under benämningen hobby kommer att omfattas av krav på tillstånd. Denna nya grupp av verk- samhetsutövare kommer att behöva ansöka om tillstånd, vilket är för- enat med en kostnad i tid och pengar för den enskilde samt kostna- der för den myndighetstillsyn som behövs.

Verksamheter som utan tillstånd bedriver handel med CITES- listade djur är inte alltid kända av myndigheterna, och det är svårt att bedöma hur många aktörer det kan röra sig om i dagsläget. En för- siktig uppskattning är att det kan finnas 5–10 aktörer per län, alltså mer än 200 i landet som helhet. Länsstyrelserna har dock i remissvar till Naturvårdsverket bedömt att antalet kan vara betydligt högre.

Ansökan om tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen söks via en e-tjänst hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. En avgift tas ut för länsstyrelsens prövning av ansökan, för närvarande 870 kronor. Avgiftens storlek regleras genom 8 § Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2009:10. Enligt 9 § ska avgift betalas med 500 kro- nor för varje hel timmes handläggningstid för den fortsatta tillsynen av verksamheten.

Det är sannolikt att vissa av de verksamheter som träffas av de föreslagna förändringarna i 26 § artskyddsförordningen bedrivs i pri- vata hem. Enligt 28 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får myndig- heters tillträde till bostäder endast ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det innebär att tillsyn enligt artskyddsreglerna inte i sig självt ger länsstyrelsen mandat att få tillträde till en privat bostad.

Mark- och miljödomstolen har i en dom gjort bedömningen att det är i princip uteslutet att bedriva tillsyn av tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen i en bostad med stöd av miljöbalkens till- trädesregler. Tillstånd ska därför som huvudregel inte ges om den före- slagna lokalen för tillståndet är del av sökandens eller annan persons bostad. I vissa fall bedömer Naturvårdsverket att det kan vara möjligt att meddela tillstånd även för verksamhet som bedrivs i en bostad, under förutsättning att verksamheten bedrivs i en i tillståndet sär- skilt angiven del av bostaden. Denna del ska vara avskild från övriga bostaden och får inte användas för bostadsändamål. Vid tillsyn måste länsstyrelsen kunna nå denna avskilda del utan att passera något bostadsutrymme. Om sådan avskildhet har varit en förutsättning för

1546

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

att tillstånd har meddelats, men avskiljningen inte upprätthålls, inne- bär detta att verksamhetsutövaren inte har följt tillståndet. I ett så- dant fall kan det finnas laglig grund för att återkalla tillståndet.

Ett alternativ kan vara att länsstyrelsen i tillståndet föreskriver som villkor att tillståndsinnehavaren har en skyldighet att ge tillsynsmyn- digheten tillträde för tillsyn och kontroll av verksamheten. Det ska inte innebära att tillsynsmyndighet kan tvinga sig in i någons hem, men att nekat tillträde ska vara en laglig grund för att återkalla tillståndet.

Konsekvenser för företag

Fler verksamhetsutövare måste ansöka om tillstånd, vilket är förenat med en kostnad i tid och pengar för den enskilde. De företag som sedan tidigare bedriver yrkesmässig handel med sådana levande väx- ter och djur som omfattas av regelverket ska redan i dag ha tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen. Om sådan verksamhet bedrivs yrkesmässigt utan tillstånd är den olaglig enligt gällande bestämmel- ser och ska åtalsanmälas.

Zoobutikernas verksamhet beträffande handel med CITES-arter är i dag alltid tillståndsprövad, medan den handel som sker via inter- net och hobbyföreningar mera sällan har tillstånd. I Sverige finns i dagsläget 75 zoobutiker som har tillstånd för handel med levande CITES-djur. För butikernas del kommer en utökning av krav på till- stånd för handel, till sådant som i dag betraktas som hobbyverksam- het, att jämna ut villkoren för verksamheterna och ge en mer likställd konkurrenssituation.

För de som bedriver verksamhet i större omfattning utan tillstånd innebär utredningens förslag att de behöver söka tillstånd eller upp- höra med verksamheten. Eftersom den delen av marknaden i dag är oreglerad är det osäkert hur många aktörer det finns och hur de arbe- tar. Att söka tillstånd innebär en administrativ kostnad för aktörerna, i form av en prövningsavgift samt den tid det tar.

Ändringen omfattar endast de som handlar med vissa djur och växter i större omfattning, och som inte redan tidigare omfattats av tillståndskravet på grund av yrkesmässighet eller förvärvssyfte. För- slaget kan leda till viss ökad administration för de berörda perso- nerna om de vill fortsätta med sin verksamhet. För den som driver företag som redan har eller skaffar sig tillstånd kan förslaget leda till

1547

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

bättre konkurrensförhållanden då fler aktörer kommer att omfattas av samma krav.

Konsekvenser för myndigheter

Förslaget påverkar främst länsstyrelserna, som är prövnings- och till- synsmyndighet gällande 26 § artskyddsförordningen. Det utökade kravet på tillstånd kan innebära ett antal nya ansökningar varje år. Det förväntas bli något lättare för myndigheterna att utöva tillsyn då verk- samheterna i större utsträckning kräver tillstånd. De nya verksam- heter som tillkommer kommer sannolikt i viss utsträckning att utföras i privata bostäder, vilket blir en försvårande omständighet vid tillsyn.

Verksamheter som bedriver handel utan tillstånd är inte alltid kända av myndigheterna, och det är svårt att bedöma hur många aktörer det kan röra sig om i dagsläget. En försiktig uppskattning är att det kan finnas 5–10 aktörer per län, alltså mer än 200 i landet som helhet. Länsstyrelserna har dock i remissvar till Naturvårdsverket bedömt att antalet kan vara betydligt högre.

Det ökade resursbehovet för länsstyrelsernas tillsyn kan beräknas genom schablonsiffror enligt en rapport från Miljösamverkan Sverige.45 Där anges intervallet för tillsynsbesök i handelsverksamhet enligt 26 § artskyddsförordningen till minst en gång per fem år, med be- dömd tidsåtgång fyra timmar per besök. Till detta kommer en årlig granskning av verksamhetsrapporter som omfattar en timme per verksamhet. Avrundat uppåt skulle den ökade arbetsbördan för till- synen komma att omfatta cirka två timmar per verksamhet och år. Om det ökade resursbehovet omfattar 5–10 verksamheter per län ökar alltså tillsynsbehovet med 10–20 timmar per år och län.

45Länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten: (Miljösamverkan Sverige) Modell för behovsutredning. 2019-06-28.

1548

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

För prövning av tillståndsansökningar finns inga motsvarande schablonsiffror, men en bedömning kan göras enligt erfarenheter från handläggning av tillstånd. Ett tillstånd omprövas vanligen efter fem år. Om tidsåtgången för prövning av ett ärende bedöms vara cirka 5 timmar skulle det årliga resursbehovet vara cirka 1 timme per verksamhet.

Sammantaget skulle det ökade resursbehovet för prövning och till- syn kunna omfatta cirka 3 timmar per verksamhet och år. Enligt Natur- vårdsverkets bedömning att 5–10 nya verksamheter kan tillkomma per län, skulle det medföra ett ökat resursbehov på 15–30 timmar per år och län.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får förstärkta och öron- märkta resurser för artskyddstillsyn motsvarande en halv årsarbets- kraft per län för hantering av utredningens samlade förslag.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget får positiva samhällsekonomiska effekter då samma villkor ställs för handel via internet och hobbyföreningar, i den mån sådan handel sker i större omfattning eller annars i förvärvssyfte, som för den handel som bedrivs yrkesmässigt i fysiska butiker. Det innebär en ökad tydlighet, förutsebarhet och trygghet för handlare och kun- der samt ökad likabehandling av verksamhetsutövare.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Aktörer som bedriver handel med CITES-arter, men som inte söker tillstånd eller bryter mot villkor i tillståndet, kan komma att medföra fler tillsynsärenden hos länsstyrelser, polis och domstol. Dessa ären- den bedöms till största delen kunna hanteras inom ramen för nuva- rande verksamhet. Utredningen föreslår dock att Polismyndigheten/ NOA får utökade resurser med motsvarande en halv årsarbetskraft inom verksamhetsområdet spaning samt internationell samverkan.

1549

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.6.2Förslag: Tullverket får befogenhet att vid inre gräns kontrollera vissa arter

Problembeskrivning och nollalternativ

Ekonomisk välfärd och globalisering leder till ökad handel. En ökad ekonomisk välfärd ger möjligheter till lyxkonsumtion och ökad turism. Helt nya marknader har öppnat sig för handel med djur och växter. En ökad globalisering gör att trender och konsumtionsmönster som från början varit nationella får en alltmer internationell karaktär och sprider sig fortare än förut. Ett exempel är den asiatiska läkekonstens ökade popularitet som har medfört en vidgning av marknaden utan- för Asien. Det har bidragit till att jakten på och handeln med de arter som används i preparaten blivit alltmer omfattande. Det är främst två faktorer som har underlättat för den illegala handeln. Den första är att internationella unioner öppnat gränserna för frihandel mellan länder. Sverige gick med i EU år 1995 och lyder sedan dess under ett regelverk som minimerar den inre kontrollen mellan EU-länder. En konsekvens är begränsningen av Tullverkets befogenhet mot annat EU-land (se avsnitt 14.24). I gengäld ska kontrollen mot EU:s yttre gränser ha ökat. Skyddet är dock inte starkare än den svagaste länken och det finns indikationer på att detta är något som utnyttjas av smugglare.46

När väl arterna har kommit innanför gränsen till EU kan varorna transporteras och distribueras till andra länder på ett sätt som inte var möjligt tidigare. Samtidigt har uppluckrade gränser bidragit till ett ökat samarbete mellan länder när det gäller att hindra olika typer av organiserad brottslighet. Den illegala handeln med hotade arter är en internationell angelägenhet som ofta bedrivs i organiserad form. Den andra faktorn som underlättar den internationella illegala han- deln är den ökade användningen av internet. Den gör att det finns ökade möjligheter att skapa kontakter med nya marknader och att generera och upprätthålla en efterfrågan. Internet ger också upphov till helt nya möjligheter för gärningspersoner från olika världsdelar att tillhandahålla arter och att bedriva olika former av beställnings- verksamhet.47

Handel inom EU är reglerad i rådets CITES-förordning 338/97. Flera handlingar ska, enligt såväl rådets CITES-förordning 338/97

46Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 11 f.

47Ibid.

1550

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

som miljöbrottsdirektivet, kriminaliseras. I Sverige har detta skett genom 29 kap. 2 b § första stycket 4 a miljöbalken som kriminali- serar CITES-förbuden (vilka framgår av rådets CITES-förordning 338/97). EU:s tullunion innebär i praktiken att tullmyndigheterna i de 27 EU-länderna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet.

För vissa varor finns restriktioner, trots att varorna införts från ett land inom EU. De varor som omfattas framgår av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). I de fall en vara omfattas av inregränslagen kan ansvar enligt smugglingslagen aktualiseras. Av 3 § inregränslagen framgår att nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler omfattas. Detsamma gäller andra djur och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att till exempel erforderliga dokument saknas.

Den tidigare Inregränslagsutredningen48 konstaterade 2006 att nuvarande inregränslag begränsar Tullverkets befogenhet att kontrol- lera varor till de som specifikt räknas upp i 3 §. Eftersom varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen.

Konsekvenser för enskilda

Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för enskilda, utöver de kontroller som redan utförs av Tullverket. Riktade kontroller kan dock komma att utföras enligt riskbaserade bedömningar, exempelvis i samband med kända mässor i andra EU-länder, där handel sker med CITES-listade arter.

48SOU 2006:9. Kontroll av varor vid inre gräns.

1551

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Konsekvenser för företag

Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för företag eller verk- samheter, utöver de kontroller som redan utförs av Tullverket. Rik- tade kontroller kan dock komma att utföras enligt riskbaserade be- dömningar.

Konsekvenser för myndigheter

Tullverket saknar i dag lagstöd för att bedriva aktiva kontroller vid inre gräns av arter som är fridlysta enligt EU:s naturvårdsdirektiv samt CITES-arter. Om ett sådant stöd införs enligt utredningens förslag innebär det ett ökat ansvar för Tullverket, som kan komma att behöva förstärkta resurser.

Utredningen föreslår att Tullverket på central nivå tillförs en års- arbetskraft för nationell och internationell samverkan gällande art- skydd.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget bedöms inte få några samhällsekonomiska konsekvenser utöver att myndigheternas tillsyn underlättas, vilket kan förväntas ge en normförstärkande effekt. Artskyddet förstärks genom försla- get, vilket ökar Sveriges möjligheter att nå de nationella miljömålen samt uppfylla internationella åtaganden.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Med ökade möjligheter till kontroll vid inre gräns bedöms regelefter- levnaden öka.

EU-rättsliga konsekvenser

Utredningen erfar att det nu finns behov av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Frågan är om de harmoniserade reglerna i rådets CITES-

1552

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

förordning 338/97 (som emellertid medger medlemsstaterna att in- föra strängare regler) innebär en harmonisering av Tullverkets befo- genheter för kontroll.

När det gäller förflyttning inom gemenskapen av levande exem- plar i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, från den plats som anges på importtillståndet måste, enligt artikel 9, förflyttningen föregås av ett godkännande från en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar för förflyttningen vid behov kunna förete bevis på exemplarets lagliga ursprung. När ett levande bilaga B-exem- plar förflyttats inom gemenskapen, kan innehavaren av exemplaret lämna det ifrån sig endast om den tilltänkta mottagaren har infor- merats på ett riktigt sätt om vilken förvaring, utrustning och skötsel som krävs för rätt vård av exemplaret. Enligt artikel 14 ska de be- höriga myndigheterna i medlemsstaterna kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i denna förordning. Medlemsstaterna ska därtill, enligt artikel 16, vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner mot bland annat transport i försäljningssyfte enligt artikel 8.49

Om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns inte någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller. Om även tullkontroll omfattas följer alltså befogenheten av förordningen. Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar i detta område vad som är förbjudet respektive vad med- lemsstaterna ska sanktionera/kriminalisera. Dock regleras inte möj- ligheter för en nationell tullmyndighet att agera. Enlig vår tolkning innebär det att möjligheterna för nationell tullmyndighet att ingripa,

ijust det fall som avses, inte är reglerat genom rådets CITES-för- ordning 338/97.50 Det gör att huvudregeln enligt fördraget, fri rör- lighet, gäller, och tullkontroll vid inre gräns kan fordra undantag en- ligt artikel 36.

Vi kan inte se annat än att en sådan reglering, det vill säga kontroll av CITES-arter vid inre gräns, är förenlig med artikel 36 FEUF. Kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, nämligen att bevara växter och djur. Det handlar inte om ett medel för god- tycklig diskriminering och det innefattar heller inte en förtäckt begräns- ning av handeln mellan medlemsstaterna. Motsvarande skydd kan inte

49Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

50Jfr det Vallonska avfallsmålet (C-2/90) där EU-domstolen visade på ”hålen” i det annars ganska finmaskiga nät som harmoniseringen på avfallsområdet utgör.

1553

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

tillgodoses på annat, neutralt sätt och kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den fria rörligheten.

Att ge tullmyndigheten befogenhet att ingripa vid misstanke om att det är CITES-arter som transporteras utan erforderliga doku- ment, och att det kan handla om transport i försäljningssyfte, inne- bär därmed inte någon otillåten lagstiftning där det redan finns harmoniserade regler. Ett införande av en sådan ny punkt, som gäller arter som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES), kan således göras på grundval av undantaget i artikel 36 i FEUF. Även om det finns harmoniserade regler på området så berörs inte dessa i det specifika fallet, varför vi inte kan se att kommissionen måste underrättas om de planerade bestämmelserna och skälen för att införa dem. Notera dock att Inregränslagsutredningen51 kommer till en annan slutsats, och menar att kontrollsystemet inom EU är uppbyggt på tillstånds- krav och ansvariga kontrollmyndigheter, som är Jordbruksverket och Naturvårdsverket i Sverige. Inregränslagsutredningen menar därmed att nämnda område är harmoniserat inom EU, och att något utrymme för att företa kontroller vid inre gräns därför inte finns.

Enligt anmälningsdirektivet för varor och it-tjänster (2015/1535) ska myndigheter som tar fram nya nationella tekniska föreskrifter för varor, eller ändrar i befintliga, anmäla detta till EU-kommissio- nen. Enligt direktivets artikel 1 f definieras tekniska specifikationer bland annat som tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rätts- ligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, samt medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder import, saluföring eller användning av en produkt. Förbuden som reglerar handel med CITES- listade arter återfinns emellertid direkt i rådets CITES-förord- ning 338/97 och följer inte av befogenheten att ingripa. Det är alltså inte fråga om någon sådan teknisk föreskrift som avses i direktivet, i och med att förbudet mot saluföring följer redan av rådets CITES- förordning 338/97.

51SOU 2006:9. Kontroll av varor vid inre gräns, s. 230 ff.

1554

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.6.3Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över timmer och produkter tillverkade av CITES-listade träslag

Problembeskrivning och nollalternativ

Skogsstyrelsen ansvarar i dag för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s timmerförordning samt den svenska timmerlagen och timmerförordningen. Syftet med detta regelverk är att motverka handel inom EU med olagligt av- verkat virke och trävaror från sådant virke. Reglerna omfattar skyl- digheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på den inre marknaden för första gången.

Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen bedriver den nuva- rande tillsynen systematiskt och riskbaserat enligt genomtänkta ruti- ner. Sammanlagt 1,5 årsarbetskraft är avsatta för tillsynen under 2021.

När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna, enligt miljötillsynsförordningen. Utredningen känner dock inte till att läns- styrelserna bedriver någon systematisk riktad tillsyn avseende kom- mersiella aktiviteter med CITES-listat timmer och trävaror.

En svårighet med all tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Här bedöms Skogsstyrelsen ha bättre kompetens än läns- styrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av tim- mer och i bearbetade produkter. Skogsstyrelsen har också fungerande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror. Skogsstyrelsens tillsyn inriktas dock främst på kontroller vid import, medan länsstyrelsens ansvar vad gäller CITES-listade träslag omfat- tar alla former av kommersiella aktiviteter. Länsstyrelsen tillsyns- ansvar kan därmed omfatta även annonsering, försäljning, etc. inom landet, men även andra verksamheter där CITES-listade träslag an- vänds i kommersiellt syfte.

Konsekvenser för företag

Tillsyn av CITES-listade trävaror kan komma att utföras i högre grad än tidigare.

1555

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Konsekvenser för myndigheter

Utredningen bedömer att det innebär en samordning och effekti- visering av tillsynen gällande timmer och träprodukter att överlåta länsstyrelsernas tillsyn av CITES-listade träslag till Skogsstyrelsen. Eftersom länsstyrelsernas tillsyn har varit begränsad bedöms dessa inte påverkas i någon högre utsträckning av förslaget.

Utredningen bedömer att Skogsstyrelsen för detta utökade ansvars- område behöver få resursförstärkning motsvarande en halv årsarbets- kraft i löpande verksamhet.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Ökad tillsyn bör leda till bättre regelefterlevnad.

16.6.4Förslag: Inför möjlighet till sekretess för vissa personuppgifter

Problembeskrivning och nollalternativ

Jordbruksverket hanterar bland annat frågor om import av jakt- troféer. Troféerna kan tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagar- land. Vissa troféer kan dock vara stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jord- bruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som innehåller namn och adress till privatpersoner som har fått importtillstånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att dessa troféer blir stulna och hamnar på marknaden.

Konsekvenser för enskilda

Enskilda personer som kan inneha stöldbegärlig egendom kommer att få utökad säkerhet för sina personuppgifter.

1556

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Konsekvenser för företag, myndigheter och för det brottsförebyggande arbetet

Förslaget om möjlighet för myndigheter att sekretessbelägga vissa personuppgifter i samband med ärenden om importtillstånd för jakt- troféer förväntas inte medföra några ytterligare kostnader för myn- digheterna. Förslaget syftar till att göra det svårare att begå brott. Förslaget bedöms inte påverka företag eller annan ekonomisk verk- samhet eller påverka möjligheterna att nå miljömålen. Förslaget be- döms inte heller stå i strid med EU-rätten.

16.7Åtgärdsförslag för att tillgängliggöra information och tydliggöra myndigheters ansvar, m.m.

•Ansvar för artskydd förtydligas i myndighetsinstruktionerna för Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

•Naturvårdsverket samt Jordbruksverket får i uppdrag att i sam- verkan med Havs- och vattenmyndigheten samt Skogsstyrelsen ansvara för nationell kunskapsförsörjning om artskydd.

•Uppdrag till Naturvårdsverket och Jordbruksverket att samla in- formation om monterade djur.

•Naturvårdsverket får befogenhet att besluta om avlivning eller destruktion av beslagtagna och förverkade exemplar av CITES- listade arter.

•Uppdrag till alla myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, med flera, att ta fram en gemensam handlingsplan med risker och prio- riteringar gällande artskyddsbrottslighet.

•Uppdrag till Jordbruksverket att ta fram plan för införandet av ett register för A- och B-listade CITES-djur.

1557

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.7.1Översiktlig problembeskrivning och nollalternativet

Regelverket kring handel med arter syftar till att handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Om inte både säljare och köpare försäkrar sig om att en vara eller ett levande exemplar säljs i enlighet med reglerna finns alltid risk för att ett artskyddsbrott begås. Den illegala handeln utgör ett hot mot både biologisk mångfald och mot den lagliga handeln.

Handeln omfattar ett stort antal arter av både växter och djur, både levande och döda eller i form av delar och preparat. Det finns olika marknader för hotade arter. En marknad består av sällskapsdjur som ormar, skorpioner, sköldpaddor, fiskar och fåglar av olika slag.52 En annan marknad består av traditionell medicin, naturläkemedel och hälsokostpreparat som innehåller delar av djur och växter som mals ner.53 Ytterligare en marknad utgörs av souvenirer, tillverkade av hotade arter, som köps på resor utomlands. Med ökad välfärd finns också en allt större marknad inom ramen för konsumtion av exklu- siva varor. Exempel på lyxvaror är produkter som är tillverkade av hotade träslag. Det kan handla om möbler och ramar eller om skaf- ten på målarpenslar och musikinstrument.54

Motiven bakom artskyddsbrotten varierar. Det finns ekonomiska motiv, men det handlar också om hobby, nöje, status, prestige, tradi- tion och kultur. Gärningspersonerna kan vara organiserade aktörer, småskaliga aktörer, aktörer som sällan begår brott och aktörer som är helt omedvetna om att de begår brott.55

16.7.2Förslag: Ansvar för artskydd förtydligas i myndighetsinstruktioner

Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myn- digheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvud- sakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårds- verket. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruktio- ner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd och artskyddsbrottslighet. Förslaget bedöms bara

52Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 34.

53Ibid., s. 35.

54Ibid., s. 37 f.

55Ibid., s. 45.

1558

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

få den konsekvensen att de båda myndigheternas ansvar för artskydd och artskyddsbrottslighet förtydligas och blir synligt i instruktionerna.

Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för enskilda, före- tag, samhällsekonomin i stort eller för det brottsförebyggande arbetet.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Genom att myndigheternas ansvar för artskyddet förtydligas i in- struktionerna kan det leda till att området prioriteras högre inom myn- digheternas verksamhet, vilket i sin tur kan öka möjligheterna att nå miljömålen.

16.7.3Förslag: Uppdrag om att ansvara för kunskapsförsörjning

Problembeskrivning och nollalternativ

Det finns brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet. Tillsynsmyndig- heter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompe- tensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter.

Om utredningens förslag inte genomförs kommer dagens situa- tion att kvarstå, med brister i kunskapsunderlag och kompetens. De nuvarande bristerna kan leda till att myndigheter bedriver tillsyn på olika sätt och inte alltid tillämpar regelverket likartat.

Konsekvenser för enskilda

Förslaget syftar främst till att tillhandahålla kunskap och stärka kom- petensen hos myndigheter, men detta bör kunna ge ökad likabehand- ling för enskilda i kontakter med myndigheter gällande artskydd. I övrigt bedöms förslaget inte få några konsekvenser för enskilda.

1559

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Konsekvenser för företag

Förslaget syftar främst till att tillhandahålla kunskap och stärka kom- petensen hos myndigheter, men detta bör kunna ge ökad likabehand- ling för företagare i kontakter med myndigheter gällande artskydd.

Iövrigt bedöms förslaget inte få några konsekvenser för verksamheter eller företag.

Konsekvenser för myndigheter

Naturvårdsverket och Jordbruksverket kommer att behöva lägga mer resurser än hittills på detta arbete. Myndigheterna behöver gemen- samt ta fram en plan för kunskapsförsörjning och därefter ta fram utbildningar och genomföra dessa. Övriga berörda myndigheter be- höver avsätta tid för att medverka inom sina respektive ansvarsom- råden, samt för deltagande i utbildningar. Skriftliga kunskapsunder- lag kommer att behöva uppdateras regelbundet och utbildningar bör anordnas återkommande.

Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets och Jordbruksver- kets uppdrag är så omfattande att båda myndigheterna bör få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft vardera i den löpande verksam- heten. Havs- och vattenmyndigheten bör också få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft. Skogsstyrelsen bedöms kunna utföra detta uppdrag med de resurser som utredningen har föreslagit i övrigt, som innebär förstärkning med en årsarbetskraft på central nivå.

Utredningen vill uppmärksamma att det även finns gemensamma myndighetsresurser som kan utnyttjas, exempelvis kan projekt gäl- lande kunskapsunderlag bedrivas inom ramen för Miljösamverkan Sverige. Sådana projekt kan dock inte ligga till grund för det samman- hållna arbetet, men kan bidra med specifika underlag.

Länsstyrelsernas och andra berörda myndigheters arbete med art- skydd kommer att underlättas genom att kunskap tillgängliggörs och handläggare får bättre stöd för prövning och tillsyn.

1560

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Samhällsekonomiska effekter

Myndigheternas arbete effektiviseras, vilket gör att statens medel utnyttjas bättre. Samtidigt så underlättas olika kommersiella verksam- heter, genom att myndigheternas tillsyn blir mer ensad och regel- verket tydliggörs och tillgängliggörs.

Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen

Bra kunskapsförsörjning ökar kvaliteten i alla led i artskyddsarbetet. Myndigheternas arbete effektiviseras vilket bör leda till att mer arbete utförs på kortare tid.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Utbildningar samt förbättrat och tillgängliggjort kunskapsunderlag ger ökat stöd för myndigheternas arbete, men underlättar också för verksamhetsutövare. När det blir lätt att göra rätt, bör det medföra att artskyddsbrott som begås av okunskap minskar. Förbättrad till- syn bör öka risken för upptäckt och därmed verka normgivande.

16.7.4Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet att besluta vid beslag och förverkande av CITES-exemplar

Problembeskrivning och nollalternativ

Naturvårdsverket får i dag, enligt 62 § artskyddsförordningen, i det enskilda fallet, besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd enligt 40 §, eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I samband med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exem- plaret ska hanteras sedan det dött.

Naturvårdsverket har alltså inte bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion av levande exemplar som har förverkats. I de fall myndigheten inte hittar någon anläggning där ett exemplar kan placeras, finns inget sätt att hantera exemplaret. Det har före-

1561

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

kommit att Naturvårdsverket har valt att inte fatta beslut om pla- cering, i sådana fall går ansvaret tillbaka till den myndighet som tagit exemplaret i beslag. Denna kan då be Naturvårdsverket att skriva en rekommendation om avlivning eller destruktion, som sedan den be- slagtagande myndigheten får verkställa. Ansvaret kan alltså bollas fram och tillbaka mellan olika myndigheter, samtidigt som förvaringen av exemplaret bekostas löpande, med höga kostnader för det offent- liga som följd.

Det kan förekomma situationer när ett levande exemplar som har tagits i beslag kan komma att förvaras under mycket lång tid, i väntan på avgörande i ärendet. Utredningen konstaterar att det kan finns skäl att besluta om avlivning eller destruktion redan innan ärendet har avgjorts. Skälen för detta beskrivs utförligt i utredningens förslag. Därmed föreslår utredningen att Naturvårdsverket ska få bemyn- digande att besluta om avlivning eller destruktion, under vissa om- ständigheter som anges i förslaget.

Om utredningens förslag inte genomförs kommer dagens situa- tion att kvarstå, med följd att förvarstiden av levande exemplar som tas i beslag kan bli onödigt utdragen, liksom att ansvaret kan komma att bollas mellan olika myndigheter. För de levande djur som tas i beslag kan en sådan utdragen period av förvar orsaka stort lidande, särskilt om det gäller vildfångade djur. För myndigheter innebär lång- dragna ärenden med levande exemplar i förvar höga kostnader, som i vissa fall begränsar tillsynen, genom att man undviker att ta beslag i möjligaste mån.

Konsekvenser för enskilda

Personer som blir föremål för brottsutredningar där exemplar av CITES-listade arter tas i beslag, kan få sin egendom destruerad innan utredningen har avgjorts.

Vi har föreslagit att bestämmelsen kompletteras med en möjlig- het för den enskilde att få ersättning om beslutet senare visar sig ha varit ogrundat. Rätten till ersättning bör knytas till den omständig- heten att ett förverkande slutligen inte äger rum.

När det gäller förslagets förhållande till egendomsskyddet som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen kan det noteras att bestäm- melserna om skydd för egendom i regeringsformen inte har ansetts

1562

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

hindra straffrättsliga regler om förverkande (se NJA 2007 s. 918) som hänvisar till SOU 1993:40 s. 47). Inte heller anses de hindra de beslut som tas för att säkerställa ett förverkande, såsom beslag och hantering av beslagtagen egendom, eller andra åtgärder med beslag- tagen egendom. Skydd för egendom finns också i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I andra stycket anges att bestämmelserna i första stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmän- nas intresse, eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor, eller av böter och viten. Europadomstolen har i flera rättsfall behandlat beslag och förverkande som åtgärder syftande till att kon- trollera användningen av egendom.56 Den föreslagna möjligheten, att under vissa omständigheter avliva eller destruera egendom, har ett nära samband med frågor om beslag och förverkande. Det är därför naturligt att anta att situationen ska bedömas utifrån det rättighets- skydd som följer av andra stycket i första tilläggsprotokollets arti- kel 1 till Europakonventionen. Möjligheten att införa en ordning med avlivning eller destruktion innan förverkandefrågan prövats ska då anses vara i enlighet med konventionens bestämmelser, om åt- gärden bedöms nödvändig i det allmännas intresse. En proportiona- litetsbedömning måste emellertid alltid göras. Staterna har dock till- erkänts ett relativt stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig rimliga med hänsyn till allmänna intressen. Vid avgöran- det om ingripandet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker.

Det grundläggande skälet för förslaget om att införa en möjlighet att besluta om avlivning eller destruktion, innan ett beslut i förver- kandefrågan fattats, grundar sig i intresset av att inte onödigtvis för- dyra processen och av att se till att myndigheterna ska kunna använda sina resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, på smittskydds- skäl och även på djurskyddsskäl. Det finns ett uttalat allmänintresse av att myndigheter inte ska behöva förvara och bekosta förvaring av växter och djur när det redan från början står klart att förvarings- kostnaderna kommer att överstiga det beslagtagnas värde. När man bedömer om åtgärden kan anses proportionerlig bör man ha i åtanke att det i samband med att exemplaren tas i beslag görs en första be-

56Se t.ex. Handyside mot Förenade kungariket och Yildirim mot Italien.

1563

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

dömning av sannolikheten av att exemplaren slutligen förverkas. Det får därför antas att antalet fall där slutresultatet inte blir ett för- verkande blir förhållandevis få.

Vidare måste beaktas att det införs en lagreglerad rätt till ersätt- ning, för det fall beslutet om avlivning eller destruktion visat sig vara ogrundat, samt att den som drabbats av beslaget har möjlighet att få såväl beslaget som ersättningen prövad av domstol. Sammantaget gör vi bedömningen att den föreslagna möjligheten till avlivning eller destruktion av ett exemplar som tagits i beslag i förverkandesyfte, innan förverkandefrågan prövats slutligt, är förenlig med Europa- konventionens och regeringsformens bestämmelser om skyddet för äganderätten.

Konsekvenser för företag

Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för företag och lagliga kommersiella verksamheter.

Konsekvenser för myndigheter

Förslaget väntas inte medföra några konsekvenser av betydelse för Naturvårdsverket, utan innebär främst ett förtydligande av ansvaret för beslut om vad som ska hända med beslagtagna och förverkade exemplar av CITES-listade eller andra arter.

Kostnaderna som Polismyndigheten, Kustbevakningen och Tull- verket har i nuläget för förvaring av beslagtagna levande djur kan bli mycket höga i enskilda fall, och under de senaste åren har förvaring av enstaka enskilda djur kostat tiotusentals kronor. Förvar av levande växter har också förekommit.

Myndigheternas kostnader för förvaring av levande exemplar under beslagstiden väntas minska till följd av utredningens förslag. Utred- ningens förslag kan dock också leda till att myndigheterna i ökande grad väljer att ta levande exemplar i beslag i sådana ärenden som tidi- gare lämnats utan åtgärd, på grund av det svårhanterliga läget vad gäller förvar av beslag. Sammantaget bedöms förslaget dock underlätta samt- liga berörda myndigheternas arbete.

1564

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget bedöms inte få några samhällsekonomiska konsekvenser ut- över att myndigheternas tillsyn underlättas, vilket kan förväntas ge en normförstärkande effekt.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Förslaget kan medföra att myndigheter väljer att ta misstänkt illegala exemplar i beslag i högre utsträckning än hittills. Detta bedöms gagna regelefterlevnaden och öka graden av tillsyn i ärenden som annars hade prioriterats bort, eftersom beslag med tillhörande förvaring har varit svårt och dyrt för myndigheterna att hantera.

Övriga konsekvenser

Det finns anledning att reflektera över vad illegal verksamhet med hotade växter och djur kan medföra, utöver påverkan på de vilda popu- lationerna. När det gäller levande djur kan dessa ha fångats i naturen, vilket innebär att djuren har levt fritt och inte är vana vid att vara instängda. För djur som fåglar eller däggdjur kan detta vara oerhört stressande, vilket i sig innebär ett svårt lidande för djuren. När så- dana djur påträffas instängda är det ett brott som har begåtts av män- niskor. Den som har fångat djuren har berövat dem rätten att leva i sin ursprungliga miljö, och därmed berövat dem rätten till sitt eget liv. Transporter av illegalt infångade djur kan också vara mycket grymma, med hundratals reptiler instängda i en resväska, eller exo- tiska fåglar som fraktas instoppade i papprör. Illegal verksamhet med hotade djur har alltså en stark koppling till djurskyddet.

När det gäller vildfångade djur och insamlade växter finns det risk för att de bär med sig sjukdomar, parasiter, svampsporer eller lik- nande, som kan orsaka skada i naturen eller utgöra en risk för män- niskors hälsa.

Djur eller växter som har förökats artificiellt i fångenskap eller odling vet inte om något annat liv än det i fångenskap, de utsätts alltså inte för samma stress över att vara instängda, men kan ändå på- verkas negativt av transporter och byte av miljö. De kan också ha för-

1565

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

varats under bristfälliga förhållanden under sin uppväxttid. Individer som förökats artificiellt kan också medföra sjukdomar som riskerar att spridas till nya miljöer om de förflyttas.

Av säkerhetsskäl, med tillämpningen av försiktighetsprincipen, både vad avser risk för spridning av sjukdomar i naturen, men också vad avser risk för människors hälsa, är det inte alltid möjligt att be- vara levande djur eller växter som har oklar smittstatus och oklar bak- grund. Om de inte kan placeras i någon lämplig anläggning måste avlivning av djur eller destruktion av växter kunna vara ett alternativ. Syftet är att skydda samhället från risker som är svåröverskådliga.

16.7.5Förslag: Utredningsuppdrag om att förtydliga information om regler för monterade djur

Problembeskrivning och konsekvenser för enskilda

Många privatpersoner har uppstoppade (monterade) djur i sin ägo. En försiktig uppskattning är att det rör sig om tusentals sådana. I samband med arv eller liknande kan frågor uppstå om det är lagligt att sälja montaget. Regelverket är i dag svåröverskådligt, och det kom- mer att underlätta för enskilda om tydlig information finns tillgänglig.

Konsekvenser för myndigheter

Naturvårdsverket och Jordbruksverket behöver i en särskild insats samla den befintliga informationen om vilka regler som gäller, och göra den överskådlig och tillgänglig. Utredningen bedömer att detta arbete kan göras inom ramen för befintlig verksamhet. Utredningen konstaterar att sådan information kommer att underlätta både dessa och andra myndigheters arbete.

Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och företag

Information är, generellt sett, en viktig del av arbetet för att före- bygga artskyddsbrott. Förslaget kan bidra till att minska de mer oav- siktliga artskyddsbrotten genom att kunskapen om vad som får och inte får göras blir mer lättillgänglig. Detta kan särskilt underlätta för

1566

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

företag som hanterar eller kommer i kontakt med monterade djur, såsom försäljare eller förmedlare av försäljningar av sådana produkter.

16.7.6Förslag: Uppdrag om en gemensam handlingsplan för prioriteringar gällande artskyddsbrottslighet

Problembeskrivning och nollalternativ

De myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för artskydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevak- ningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från läns- styrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering.

En gemensam handlingsplan bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effek- tivisera myndigheternas insatser gällande artskydd.

Om förslaget inte genomförs kommer dagens situation att bestå, med bristande samordning och ad hoc-insatser, som inte är tillräck- ligt bestående för att driva det gemensamma arbetet framåt.

Konsekvenser för myndigheter

Alla berörda myndigheter måste avsätta tid för att ta fram planen samt under kommande år avsätta tid för genomförande av planen. Uppdraget bedöms dock kunna utföras inom ramen för de resurs- förstärkningar som utredningen föreslår för kunskapsuppbyggnad och nationell samverkan.

1567

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Myndigheterna har delvis olika behov utifrån sina verksamheter, vilket inte alltid kan tillgodoses fullt ut inom ramen för nuvarande myndighetssamverkan. En myndighetsgemensam handlingsplan, med utgångspunkt i riskanalyser, kommer att underlätta myndigheternas samverkan och ge underlag för prioriteringar inom artskyddssam- verkan.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Ökad och riktad samverkan effektiviserar myndigheternas arbete och ger mer samhällsnytta för pengarna.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande

Ökad och riktad samverkan effektiviserar myndigheternas arbete och ger mer samhällsnytta för pengarna. Det bör också leda till för- bättrad tillsyn, ökad regelefterlevnad och minskad artskyddsbrotts- lighet.

16.7.7Förslag: Utredningsuppdrag om register för A- och B-listade CITES-djur

Problembeskrivning och nollalternativ

Jordbruksverket har i sin rapport om artskyddsbrottslighet 2019 föreslagit att ett register inrättas för CITES A- och B-listade levande djur.57 Jordbruksverket beskriver hur tillsynen i Sverige försvåras av att enskilda CITES-listade exemplar som förekommer i handeln inte kan identifieras med säkerhet. Därmed är det ofta omöjligt för till- synsmyndigheten att avgöra om exemplaret är lagligt eller inte.

Den analys som Jordbruksverket har gjort i sin rapport, av vad ett register skulle innebära, är översiktlig, och en fördjupad analys bör

57Edström och Ljung (2019) a.a.

1568

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

göras i samband med att ett konkret förslag till register tas fram. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket får i uppdrag att ta fram en konkret plan för genomförandet av ett sådant register.

Om frågan om ett register inte utreds kommer registret inte att genomföras. Utan register kvarstår dagens situation, där CITES- listade exemplar inte kan identifieras med säkerhet, vilket i vissa fall kan göra det omöjligt att skilja mellan lagliga och olagliga exemplar.

Konsekvenser för myndigheter

Förslaget bedöms kräva en avgränsad resursförstärkning om en halv extra årsarbetskraft hos Jordbruksverket. För övriga berörda myn- digheter väntas insatsen vara begränsad och kunna utföras inom ramen för ordinarie uppdrag.

16.8Åtgärdsförslag som rör internationella åtaganden m.m.

16.8.1Förslag: Resurser för internationell samverkan om artskyddsbrottslighet

Problembeskrivning och nollalternativet

Artskyddsbrottsligheten är internationell, och påverkar arter (och människor, till exempel genom smittspridning) globalt. Brottslig- hetens karaktär kan därmed sägas vara av utpräglat internationell karaktär, vilket i sin tur innebär att det internationella arbetet och det nationella arbetet bör ses som en integrerad helhet med stark koppling till varandra. Det internationella arbetet är också viktigt, bland annat då det bidrar till underrättelsemöjligheter, inhämtning av kunskap och nätverksbyggande. Internationella operationer genom- förs bland annat genom olika projekt av Interpol.

1569

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Om Sverige inte prioriterar medverkan i det internationella arbe- tet finns inte heller någon möjlighet att påverka detta arbete.

Konsekvenser för myndigheter

De svenska myndigheter som arbetar med artskydd behöver få resur- ser för att delta i internationell samverkan. Utredningen föreslår att Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Polismyndigheten får förstärkta resurser med en halv årsarbets- kraft vardera, som uttalat ska användas för nationell och internatio- nell samverkan.

Utredningen föreslår i förslaget om att Tullverket ska få utökade befogenheter att kontrollera vid inre gräns att myndigheten ska få förstärkta resurser med en årsarbetskraft i löpande verksamhet. Vi bedömer att denna resurs även ska omfatta medverkan i internatio- nell samverkan gällande artskydd, medverka till utveckling av intern kunskapsförsörjning, effektivisering av rutiner och arbeta med under- rättelseverksamhet.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Ökad regelefterlevnad minskar trycket på hotade vilda växter och djur, minskar brottsliga verksamheters intäkter från illegal handel samt ger en mer rättvis situation för de företag och verksamheter som bedriver laglig, hållbar och spårbar handel med vilda växter och djur.

Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter

Förslaget bedöms ha stor betydelse för det brottsförebyggande arbe- tet nationellt.

1570

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.8.2Förslag: Havs- och vattenmyndigheten blir vetenskaplig CITES-myndighet för vattenlevande arter

Havs- och vattenmyndigheten är i dag biträdande vetenskaplig CITES- myndighet, som ska bistå Naturvårdsverket i dess roll som huvud- saklig vetenskaplig CITES-myndighet enligt 68 § artskyddsförord- ningen. Havs- och vattenmyndigheten utför dock i praktiken uppgifter som motsvarar en vetenskaplig CITES-myndighet, som exempelvis deltagande i internationella arbetsgrupper. I nuläget innebär ansvars- fördelningen en del dubbelarbete, där Havs- och vattenmyndigheten genomför åtgärder i praktiken, medan inkommande ärenden och be- slut går via Naturvårdsverket.

Utredningen anser att Havs- och vattenmyndigheten ska vara lik- värdig vetenskaplig CITES-myndighet, tillsammans med Naturvårds- verket, där Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för CITES-frågor som gäller vattenlevande arter och Naturvårdsverket ansvarar för övriga vetenskapliga CITES-frågor. För Havs- och vattenmyndighe- tenens del innebär det en tydligare roll i internationella sammanhang, men också ett förtydligat uppdrag för myndigheten nationellt. För- slaget bedöms i övrigt inte ge några konsekvenser, eftersom arbetet i praktiken redan är organiserat på detta sätt mellan myndigheterna.

16.9Åtgärdsförslag som avser övriga bestämmelser i artskyddsförordningen

16.9.1Problembeskrivning och nollalternativ

Utredningen har föreslagit ett flertal justeringar i artskyddsförord- ningen, både som en följd av förslaget om nya regleringar i 8 kap. miljöbalken men också som en del av den allmänna översynen av art- skyddsförordningen. Nedan beskrivs eventuella förväntade konsek- venser av de förslag som inte beskrivits i avsnittet om ny reglering av fridlysningen.

1571

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.9.2Förslag: 49 § Prövning av djurparker

Problembeskrivning samt konsekvenser för företag, myndigheter och EU-rätten

Utredningen har föreslagit att de delar av 49 § artskyddsförordningen som innebär en dubbelreglering med djurskyddsreglerna ska tas bort. Länsstyrelsernas prövning enligt artskyddsbestämmelserna kommer att bli mindre omfattande, eftersom det räcker med den prövning som ändå görs enligt djurskyddsreglerna. Frågorna om djurskydd och artskydd prövas av olika handläggare hos länsstyrelserna och genom samordning har dubbelarbetet även tidigare kunnat minimeras. Juster- ingen av 49 § innebär därför ingen stor förändring i sak, vare sig för länsstyrelserna eller de berörda djurparkerna, men medför ändå en förenkling.

Djurparkernas tillståndsprövning kommer att förenklas när det gäller artskyddet.

Ändringen medför ingen ändring i sak i Sveriges implementering av EU:s djurparksdirektiv.

16.9.3Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker

Problembeskrivning och nollalternativ

•smittskydd, eftersom djuren kan bära med sig smitta både från och till djurparken,

•djurskydd, bland annat eftersom privatpersoner enligt djurskydds- reglerna inte får hålla apor eller rovdjur,

•CITES-reglerna, exempelvis måste levande A-listade djur förva- ras i en godkänd anläggning och får inte flyttas utan tillstånd, samt

•bevarandeperspektiv, då handel det med exotiska djur underhåller en efterfrågan på dessa djur, exempelvis försäljning av tigerskinn från avlivade djurparksdjur.

1572

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Utredningen föreslår en ny regel, som innebär att djurparker bara ska kunna sälja djur till andra godkända anläggningar. Länsstyrelsen ska kunna ge dispens i enskilda fall.

Om förslaget inte genomförs finns det risk för att djur även i fortsättningen säljs eller på annat sätt överlåts från djurparker till privatpersoner, med de risker detta kan medföra.

Konsekvenser för företag

Utredningen bedömer att förslaget inte bör få några negativa kon- sekvenser för djurparker, eftersom det i normalfallet inte ska före- komma att djur säljs, lånas ut eller överlåts till privatpersoner. I de fall djurparker tidigare har haft ekonomisk vinning av sådan verk- samhet bedömer utredningen ändå, med tanke på vilka risker han- teringen kan medföra, att ett förbud är befogat.

16.10Samlade effekter och konsekvenser av utredningens förslag

16.10.1 Samlade offentligfinansiella konsekvenser

Om utredningen samlade förslag gällande artskyddsbrottslighet ge- nomförs kommer myndigheternas behov av ökade resurser att be- lasta statens budget med kostnader motsvarande 7 årsarbetskrafter i tidssatta uppdrag, 15,5 årsarbetskrafter i löpande verksamhet samt 0,5 miljoner kronor i upphandlade uppdrag.

1573

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

Tabell 16.1 Offentligfinansiella kostnader gällande samtliga förslag om artskyddsbrottslighet

Myndighet	Resursbehov	Annan	Årlig	Utgifts-
	tidsbegränsade	kostnad	kostnad	område i
	insatser (års-	(tusen	löpande	statens
	arbetskrafter, åa)	kronor)	arbete (åa)	budget
Länsstyrelserna				Uo 1
Tillsyn gällande artskydd: 0,5 åa
per län, inkl. frågor om fågelägg,
utökat krav på tillstånd enl. 26 §
artskyddsförordn., med mera			10,5	5:1

Tullverket				Uo 3
Internationell och nationell
samverkan, intern vägledning om
kontroller vid inre gräns samt
underrättelseverksamhet			1	1:2
Polismyndigheten/NOA				Uo 4
Internationell och nationell
samverkan samt
underrättelseverksamhet			0,5	1:1
Naturhistoriska riksmuseet				Uo 17
Hantering av fågelägg enligt	1 åa under
förbud mot äggsamlingar, inkl.	två år
informationskampanj				1:4
Naturvårdsverket				Uo 20
Förbud mot äggsamlingar	1 åa under		Befintliga
med åtföljande uppdrag	ett år		resurser	1:3
Internationell och nationell
samverkan			0,5	1:3
Kunskapsförsörjning artskydd			0,5	1:3
Ta fram artvärden för	0,5 åa
förverkande	under ett år			1:3
Uppdrag till SLU Artdatabanken
att ta fram artvärden för
förverkande		500		1:3
Förvaring av äggsamlingar		500

Havs- och vattenmyndigheten				Uo 20
Internationell och nationell
samverkan			0,5	1:11
Kunskapsförsörjning artskydd			0,5	1:11

1574

SOU 2021:51Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Myndighet	Resursbehov	Annan	Årlig	Utgifts-
	tidsbegränsade	kostnad	kostnad	område i
	insatser (års-	(tusen	löpande	statens
	arbetskrafter, åa)	kronor)	arbete (åa)	budget
Jordbruksverket				Uo 23
Internationell och nationell
samverkan			0,5	1:8
Kunskapsförsörjning artskydd			0,5	1:8
Plan för genomförande av	0,5 åa under
register för A- och B-listade	ett år
CITES-exemplar				1:8
Skogsstyrelsen				Uo 23
Tillsyn CITES-listat timmer			0,5	1:1

Summa (åa/tusen kr/åa)		4	1 000	15,5
Tabell 16.2 Sammanställning av kostnader av utredningens förslag
för berörda statliga myndigheter
Alla kostnader i tusen kronor

Myndighet	Initiala		Årlig ökad	Utgifts-område
	kostnader		kostnad	i statens budget

Länsstyrelserna			10 500		Uo 1
Tullverket			1 000		Uo 3

Polismyndigheten/NOA			500		Uo 4
Naturhistoriska riksmuseet	2 500				Uo 17

Naturvårdsverket	2 000		1 000		Uo 20
Havs- och					Uo 20
vattenmyndigheten			1 000
Skogsstyrelsen			500		Uo 23
Jordbruksverket	500		1 000		Uo 23

Summa	5 000		15 500

16.10.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Artskyddsbrott är komplexa. Bakom varje artskyddsbrott finns i de allra flesta fall ett jaktbrott, eller ytterligare ett artskyddsbrott, genom att djuret eller växten har fångats, dödats eller grävts upp. Djuret eller växten kan sedan hanteras på ett sätt som innebär att en annan gärningsperson gör sig skyldig till jakthäleri eller häleri. Transpor-

1575

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

teras exemplaret över gränsen mellan olika länder är det fråga om smugglingsbrott. Hanteringen är illegal i alla led. Exemplaren eller produkterna säljs emellertid ofta inom ramen för lagliga strukturer, eftersom det är på den legala marknaden som den bredare efterfrågan finns, och därmed större vinster. Slutanvändaren är normalt vanliga, laglydiga privatpersoner, som köpt bantningspiller, en jacka eller ett husdjur. Ofta har den illegala verksamheten kontakter med den legala ekonomin för att kunna ”tvätta” eller förädla olagliga exemplar, eller genom att förfalska intyg som behövs för laglig handel.58 Känneteck- nande för artskyddsbrotten är att de kan betraktas som offerlösa, vilket bland annat medför ett stort mörkertal och liten upptäcktsrisk. Artskyddsbrott räknas som spaningsbrott och kräver aktiva insatser för att upptäckas och utredas, vilket i sin tur fordrar att brott miss- tänks. Emellertid saknas ofta sådant incitament eftersom brotten ofta begås i legala strukturer.59

Flera av våra förslag handlar om utökade möjligheter för tillsyns- myndigheter och brottsbekämpande myndigheter att ingripa. Vår bedömning är att det kan bidra till att den artskyddsrelaterade brotts- ligheten minskar på sikt. Fler ingripanden kan också bidra till att öka medvetenheten hos allmänheten om vad som faktiskt utgör ett brott och varför det är ett brott.

Ett problem som bidrar till att artskyddsrelaterade brott begås är svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. Det finns tilltalade som varit helt omedvetna om att det alls finns regler kring handeln med vissa arter, men också personer som försökt ta reda på vad som gäller, men som missuppfattat bestämmelserna, eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Problemet finns även inom och mellan ansvariga myndigheter och inom polisväsendet. Det före- kommer att myndigheterna ger olika svar, eller att handläggning dröjt på grund av att myndigheten inte vetat hur ett ärende ska hanteras.60

Befintlig bestämmelse i 29 kap. 2 b § miljöbalken är svårgenom- tränglig. Nivån på svårigheten kan illustreras genom Högsta dom- stolens uttalande i NJA 2016 s. 680:

58Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 15.

59Ibid., s. 15 f.

60Ibid., s. 57.

1576

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

När de ord som formar författningstexten inte ger texten ett begripligt innehåll i den del som ett åtal avser, och det inte heller på något annat sätt av författningen framgår att den aktuella handlingen är straffbelagd, skulle en fällande dom strida mot det i legalitetsprincipen ingående kra- vet på att straffbestämmelser ska vara i tillräcklig grad tydliga för att kunna ligga till grund för utkrävande av ansvar.61

Illustrativt är även ett intervjucitat från BRÅ:s rapport om illegal handel med hotade djur- och växtarter:

Normalt sett i svensk rätt är det så att om jag klipper till dig så kan jag inte komma till domstolen och säga att ”nä men herre gud det hade jag ingen aning om att jag inte fick slå henne”, men om man kommer till domstolen och säger jag fattar ingenting om [artskyddslagstiftningen], nej säger domstolen då, det fattar inte vi heller så därför är det ju oakt- samt.62

Flera av våra förslag handlar om att förtydliga och klargöra det kri- minaliserade området. Vi har också försökt att i möjligaste mån arbeta bort blankettstraffkaraktären i brottsbeskrivningarna.

Våra förslag till författningstext i 29 kap. innehåller i flertalet fall inte några nya kriminaliseringar. Syftet med våra förslag är att bidra till tydlighet. En tydligare lagstiftning bör bidra till en ökad medve- tenhet och ökade möjligheter att lagföra överträdelser. Det kan i sin tur lyfta den allmänna kunskapen om vad som utgör brottslig gär- ning och varför det utgör en brottslig gärning, och kan i slutänden medföra att de artskyddsrelaterade brotten kan minska och i bästa fall upphöra. När det gäller handel med skyddade arter handlar mycket om marknaden. Om marknaden försvinner saknas anledning att begå brotten. De förslag som inriktar sig på att förhindra, minska eller stoppa efterfrågan på exemplar av skyddade arter är därmed väsentliga.

Sammantaget tror vi att våra förslag kan bidra i stor utsträckning till att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brotts- lighet.

61NJA 2016 s. 680 p. 17.

62Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 58.

1577

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.10.3 Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd

Utredningens förslag syftar till att motverka artskyddsbrott, stärka konkurrenskraften för laglig, hållbar och spårbar handel samt bevara biologisk mångfald som skyddas enligt nationella och internationella regler.

I de fall utredningens förslag inte genomförs kvarstår dagens situa- tion, med de problem som vi har beskrivit i bakgrund, förslag och konsekvensbeskrivningar. Det finns också risk för att problem med exempelvis illegal insamling i naturen och illegal handel med hotade arter kan komma att öka om inte regelverk och tillsyn skärps.

16.11Konsekvensbeskrivning övriga förslag gällande ändringar i artskyddsförordningen

16.11.1Förslag: Undantag i 11 § från fridlysningsbestämmelser gäller även åkergroda

Problembeskrivning och nollalternativ

Åkergrodan omfattas sedan tidigare av undantaget i 11 § artskydds- förordningen. Arten är dock skyddad enligt EU:s livsmiljödirektiv och kräver strikt skydd enligt direktivets artikel 12, vilket innebär att generella undantag i princip inte får medges.

Eftersom arten är vanlig i Sverige och lätt att förväxla med arten vanlig groda, som är fridlyst enligt nationella regler, skulle allmän- heten riskera att begå brott av misstag genom att utnyttja undantaget i 11 § för vanlig groda. Utredningen bedömer därmed att även åker- groda ska omfattas av undantaget.

Åkergrodan är, liksom den vanliga grodan, inte rödlistad, utan är vanligt förekommande och har en gynnsam bevarandestatus. SLU Artdatabanken, som har förordat undantaget, bedömer att undan- taget inte påverkar artens bevarandestatus negativt.

1578

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

EU-rättsliga konsekvenser

Undantaget för åkergroda måste rapporteras till EU-kommis- sionen i enlighet med bestämmelserna i livsmiljödirektivet arti- kel 16.2.

16.11.2Förslag: 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och en ny 41 b § införs i jaktförordningen

Problembeskrivning och nollalternativ

Bestämmelserna berör inte i första hand artskyddet, utan gäller djur som hålls i hägn för pälsproduktion. Andra regler om hägn för vilda djur finns i 41 § a § jaktförordningen (1987:905) samt i Naturvårds- verkets föreskrifter om vilthägn (NFS 2002:20). Naturvårdsverket har bemyndigande enligt 42 § jaktförordningen att meddela nödvän- diga föreskrifter gällande hägn, exempelvis motsvarande innehållet i 38 § artskyddsförordningen. Utredningen bedömer därmed att reg- lerna passar bättre i jaktlagstiftningen än i artskyddsförordningen.

Utredningen föreslår att paragraferna upphävs i artskyddsförord- ningen och att en ny paragraf motsvarande 39 § införs i jaktförord- ningen.

Konsekvenser för företag och myndigheter

Ändringarna i regelverket bedöms inte påverka företag som håller pälsdjur. Enligt uppgift är det bara mink som förekommer i sådan uppfödning i Sverige i dag.

Naturvårdsverket kan behöva utfärda föreskrifter med motsvarande innehåll som 38 § artskyddsförordningen. Utredningen bedömer att detta kan göras med befintliga resurser.

1579

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.12Förslag gällande artskyddsbrottslighet som vi inte går vidare med

16.12.1Övervägt förslag: Förbjud innehav av illegala exemplar av CITES-listade växter och djur

Förslag som utredningen inte går vidare med: Inför förbud mot innehav av levande exemplar av kräldjur och fåglar som omfattas av A- och B-listorna till rådets CITES-förordning 338/97, i de fall exem- plaren saknar giltiga handlingar som styrker laglig bakgrund och exemplaren har införts till Sverige efter den 1 januari 1995 (Sveriges inträde i EU).

Utredningens överväganden

En kriminalisering av innehav skulle, på samma sätt som utredningen redogjort för beträffande äggsamlingar, innebär en lättnad i utred- ningshänseende och ge utökade möjligheter till beslag av illegala exem- plar i samband med tillsyn. Konsekvenserna för enskilda personer, vars innehav skulle träffas av förbudet, blir emellertid mer omfattande än när det gäller äggsamlingar.

För att tillsynsmyndigheten ska kunna ha tillräckligt stöd för att betrakta ett exemplar som illegalt måste en rad frågor kunna be- svaras.

1.Finns det dokumentation som styrker att exemplaret är lagligt åtkommet? Om dokumentation saknas ligger ansvaret i nuläget på tillsynsmyndigheten att bedöma om det finns misstanke om brott.

2.Artbestämning. Regelverket bygger på att ett exemplar kan art- bestämmas, eftersom förbud och begränsningar utfärdas för varje enskild art, eller i vissa fall underarter. I många fall kan det vara svårt för en icke-expert att göra en säker artbestämning, och experter kan behöva anlitas för kontroll.

3.Geografiskt ursprung. Regelverket kan variera beroende på exem- plarets geografiska ursprung. För vilda exemplar kan detta numera göras med DNA-analys, där man i vissa fall kan avgöra vilken region i världen ett exemplar kommer ifrån, även för äldre material. För exemplar som är uppfödda i fångenskap eller artificiellt odlade bör

1580

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

ursprunget kunna styrkas med dokumentation från en godkänd anläggning.

4.Åldersbestämning. Regelverket kan variera beroende på när arten blev CITES-listad, men också på exemplarets ålder. Det finns undantag från förbuden i regelverket för vissa föremål som till- verkats av produkter från en CITES-listad art, om bearbetningen har gjorts före den 3 mars 1947.

5.Sammantagen bedömning. Det är många gånger svårt att avgöra om ett exemplar är lagligt eller ej om det saknas tillförlitlig doku- mentation. I vissa fall är det dock möjligt att utesluta laglig bak- grund, exempelvis om levande exemplar av djur påträffas som aldrig har exporterats lagligt från ursprungslandet. Passivt ägande är dock inte grund för beslag, enligt nuvarande regelverk. Det är också lagligt att skänka bort exemplar, om det sker helt utan krav på ersättning eller motprestation.

Utredningen konstaterar att en kriminalisering av innehav av exem- plar av växter och djur som misstänks vara illegala skulle innebära ut- redningsproblem och stora kostnader för utredningar, eftersom det också finns lagliga exemplar.

Att vända bevisbördan, så att laglighet ska visas av ägaren, bedö- mer utredningen inte är rimlig, utom i de fall exemplar är aktuella för försäljning eller andra kommersiella aktiviteter. Sådana kommer- siella aktiviteter är redan reglerade i regelverket, och kräver att exem- plaren har laglig bakgrund och vid behov även giltiga CITES-intyg. En omvänd bevisbörda för innehav skulle drabba enskilda hårt och utan urskiljning. Äldre produkter av CITES-listade arter finns sanno- likt i många hem, till exempel smycken eller prydnader av elfenben, pälsar, monterade fåglar eller andra djur, dekorationer med fjärils- vingar, väskor i krokodilskinn, skor av ormskinn, döda koraller, etc. Det är också känt att det fortfarande finns levande djur som importerats lagligt under bland annat 1970-talet, exempelvis vissa långlivade stora papegojor och sköldpaddor. Vissa produkter av CITES-listade arter har tillverkats och sålts i stort antal, till exempel handväskor av kroko- dilskinn, och troligen saknas dokumentation om ålder och laglig bak- grund i de flesta fall. Enbart innehav bör därför inte kriminaliseras.

När det gäller levande djur och växter av arter som aldrig har ex- porterats lagligt från ursprungslandet kan det finnas skäl att över-

1581

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

väga förbud mot innehav, eftersom individerna aldrig kan ha samlats lagligt från naturen. Därmed skulle heller inte avkomma från sådana individer kunna bli laglig. Saken problematiseras dock av att det är lagligt, enligt såväl CITES-konventionen som EU:s CITES-förord- ningar, för myndigheter att sälja vissa exemplar som förklarats för- verkade i brottsmål. I Sverige har dock myndigheterna under många år valt att inte sälja exemplar som har tagits i beslag, även om det skulle vara tillåtet enligt CITES-reglerna. Försäljning av beslagtagna exemplar tillämpas dock i vissa andra EU-länder. Det innebär att arter som förverkats efter smuggling kan säljas på den öppna mark- naden och att dessa därefter betraktas som helt lagliga. Även avkom- man från sådana levande exemplar blir därmed lagliga. Därmed kan brott och smuggling öppna för laglig handel, genom att beslagtagna exemplar blir lagliga när de passerar via myndigheter. På detta sätt kan alltså CITES-listade arter göras tillgängliga för laglig handel och hobby i länder som aldrig har fått tillstånd från ursprungsländerna att importera arterna. Sådan handel kan komma i konflikt med Nagoya- protokollet och EU:s ABS-förordning, se avsnitt 16.12.1.

Sammantaget bedömer utredningen att det i nuläget inte är lämp- ligt att föreslå ett totalt förbud för innehav av illegala exemplar av CITES-listade arter. Utredningens främsta skäl till att inte gå vidare med förslaget är att det sannolikt finns ett mycket stort antal exem- plar och föremål i privat ägo, och att ett förbud skulle drabba alla dessa på ett urskillningslöst sätt.

16.12.2Övervägt förslag: Möjlighet att förverka exemplar som är listade på CITES-förordningens bilaga A eller B

Förslag som utredningen inte går vidare med: Ett exemplar av en art får förklaras förverkat om det finns upptaget på A-eller B-listan till rådets CITES-förordning 338/97 om exemplaret saknar giltiga handlingar som styrker laglig bakgrund. Förverkande får underlåtas om förverkandet är oskäligt.

1582

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Utredningens överväganden

Mot bakgrund av de överväganden som legat till grund för lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen), och att problembilden inte är helt olik den vi här har att hantera, redogörs här översiktligt för förverkandelagen och de överväganden som legat till grund för den.63

Av propositionen till förverkandelagen framgår att ett syfte är att förhindra fortsatt spridning och därför bör utgångspunkten vara att all barnpornografi som påträffas ska kunna tas i beslag, och att det i princip inte bör förekomma att den ska behöva lämnas ut till någon, exempelvis ägaren.64 Regeringens övervägande bottnar i att barn- pornografi inte under några omständigheter förtjänar rättsskydd.65 Inte heller fordrar illegala CITES-exemplar under några omständig- heter rättsskydd. Det föranleder i sin tur en reglering som innebär att det alltid ska finnas lagstöd för att ta föremålen i beslag och förhindra fortsatt spridning. Förverkande ska kunna ske oavsett om- ständigheterna, exempelvis om någon hittar exemplar och överläm- nar dessa till polisen utan att förundersökning är inledd.66

Utgångspunkten för vårt resonemang i detta avsnitt är att om Polismyndigheten, Kustbevakningen eller Tullverket påträffar exem- plar som är listade i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97, så ska dessa kunna förverkas. Grunden för ett förverkande skulle här vara att förhindra framtida handel med sådana exemplar. Emellertid skulle det, av samma skäl som vi angett vad gäller krimi- nalisering av innehav, vara oskäligt att beslagta samtliga exemplar som påträffas, av flera skäl. En aspekt att överväga är skyddet för egendom enligt Europakonventionen, men även utan att gå in i det regelverket finns skäl att reflektera över proportionaliteten i att utan misstanke om brott kunna förverka egendom, enbart med stöd i att det handlar om exemplar listade i rådets CITES-förordnings (338/97) bilagor A eller B.

Emellertid brister jämförelsen mellan barnpornografibrott och brott mot CITES-reglerna på en avgörande punkt. Det saknas helt situationer där barnpornografi fordrar rättsskydd. Syftet med CITES-

63Prop. 1997/98:43, Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom- råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100 f.

64Prop. 1997/98:43, s. 100.

65Prop. 1997/98:43. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom- råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100.

66Jfr Ibid., s. 100 f.

1583

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

reglerna är att få till stånd en laglig och kontrollerad marknad. Lag- liga exemplar finns alltså. Det måste alltså vägas in i bilden att det sannolikt finns ett mycket stort antal exemplar av levande CITES- listade arter i landet, därtill även ett mycket stort antal produkter av CITES-listade arter. Av dessa är det inte orimligt att tro att många har införskaffats i god tro, kanske för länge sedan, det kan också handla om ärvda föremål. Långlivade djur och växter kan i vissa fall ha införskaffats innan nuvarande regelverk trädde i kraft, exempelvis stora papegojor, sköldpaddor eller kaktusar, som har förvarats i pri- vata hem under decennier. När det gäller lagligt införskaffade äldre exemplar eller föremål, eller ärvda sådana, är det inte troligt att äga- ren har tillgång till dokumentation som kan styrka laglig bakgrund.

Föremål som tillverkats av arter som numera är CITES-listade är mycket vanligt förekommande i privata hem. Exempel kan vara äldre läderprodukter av reptilskinn i form av handväskor, plånböcker, skor, skärp, etc., eller äldre pälsar av arter där handeln numera är strikt re- glerad, det kan även gälla detaljer av päls på äldre kappors kragar, etc. Vanligt förekommande är också äldre bruksföremål av elfenben, exem- pelvis smycken, knivskaft, schackspel, käppkryckor, sytillbehör, etc., men också döda stenkoraller som kan ha plockats hem från semester- resor.67

Även om det kan finnas äldre levande exemplar av CITES-listade arter som har införskaffats innan regelverket infördes, är sannolikt det stora flertalet levande djur och växter som finns i dagsläget in- förskaffade efter konventionens införande. B-listade arter är fullt lagliga att handla med, förutsatt att laglig bakgrund alltid kan styrkas. I de fall sådan dokumentation saknas är det ändå lagligt att inneha exemplar och att skänka bort dem, om det sker utan krav på motpre- station. Vanligt förekommande B-listade djur är exempelvis olika arter av papegojor, reptiler som boa- och pytonormar, pilgiftsgro- dor, men också levande stenkoraller som hålls i saltvattensakvarier.

67Jämför Svea hovrätts dom av den 1 juli 2015 i mål B 2550-15 där en person hade försökt föra in 3 920 gram koraller av sorten stenkorall (samt snäckor och musslor som inte omfattades av åtalet) från Kuba utan att anmäla godsets till tullbehandling. Personen uppgav att korallerna samlats från stränder där hen med sällskap hade solat och att de togs med till Sverige som minnen för att ha i hemmet, i exempelvis krukor. Eftersom korallerna var slitna och trasiga samt då människor gick och bilar körde över dem på stranden, hade de ingen tanke på att det eventuellt kunde vara olagligt att ta med dem hem. Att det handlade om nästan 4 kg har enligt hovrättens mening medfört en utökad skyldighet för personen att ta reda på vilka regler som gäller för införsel av de aktuella föremålen till Sverige och hovrätten fann att personen har förfarit grovt oaktsamt genom att inte skaffa sig kännedom om det införselförbud som gäller för stenkoraller och dömde därför för olovlig införsel.

1584

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Redan mot bakgrund av ovanstående anser vi att det skulle vara oproportionerligt att införa en förverkandelagstiftning som medger att ett exemplar förverkas redan på den grunden att arten finns upp- taget i en bilaga till CITES-konventionen. Samma slutsats gör sig gäl- lande även om det endast skulle röra arter som är upptagna på bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97. Vi går därför inte vidare och undersöker förslagets förenlighet med Europakonventionen. Sam- tidigt vill vi erinra om att 36 kap. 3 § 1 brottsbalken är möjlig att till- lämpa även inom specialstraffrätten. Vi föreslår också att en motsva- righet till den bestämmelsen införs i 29 kap. miljöbalken.

16.12.3 Övervägt förslag: Information till allmänheten

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket har i sina rapporter om artskyddsbrottslighet föreslagit flera satsningar som rör information till allmänheten, intresseorganisationer och företag.

Utredningens övervägande

Information är ett sätt att förebygga den artskyddsbrottslighet som begås av okunskap. Den kan även bidra till att allmänheten uppmärk- sammar artskyddsbrott och kan anmäla dessa till myndigheterna. Ett exempel är länsstyrelsernas kampanj Öppet öga, som syftar till att uppmärksamma allmänheten på artskyddsbrott i naturen och ge en väg in för anmälningar och tips. För att nå ut till allmänheten krävs aktiva åtgärder samt god kännedom om olika målgrupper och olika former av informationsmedier.

Jordbruksverket har det nationella ansvaret för information om CITES och Naturvårdsverket om övrig information avseende art- skydd. Information till verksamhetsutövare och enskilda är en del av länsstyrelsernas arbete med miljöbalken.

Det finns behov av ökad samverkan mellan myndigheterna och bransch-, hobby- och naturvårdsorganisationer för ökad informa- tionsspridning i förebyggande syfte. Samverkan behövs också med resebranschen för att sprida information till resenärer som reser till och från Sverige.

1585

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

World Wildlife Day har sedan ett par år etablerat sig som en viktig kanal för att uppmärksamma artskyddsbrott och illegal handel. Genom att samordna informationsinsatser under en och samma dag kan ett större genomslag nås – i alla fall gentemot en ofta svårfångad målgrupp som allmänheten.

Utredningen konstaterar att ett antal av våra övriga förslag siktar på omfattande informationssatsningar, och väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag.

16.12.4Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket ska i samråd med Naturvårdsverket och övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande CITES. Naturvårdsverket ska i samråd med övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande arter som är fridlysta enligt fågeldirektivet, livsmiljödirektivet samt nationell fridlysning. Alla myndigheter som är representerade inom den natio- nella operativa gruppen för artskydd ska inom den egna organisa- tionen, och i samråd med övriga berörda myndigheter, formulera och föreslå forskningsprojekt som kan bidra till att klargöra svårigheter och vägar framåt i arbetet med att bekämpa artskyddsbrottslighet.

Utredningens överväganden

Behovet av tillförlitlig statistik baserad på validerade data blir allt tydligare när CITES-arbetet blir allt mer målstyrt. Exempelvis ska etappmålen för mål 15.7 inom Agenda 2030 vara mät- och uppfölj- ningsbara, realistiska, tidsatta och tydligt formulerade. I praktiken innebär det att möjligheten att avgöra om utvecklingen går i rätt rikt- ning hänger på om de data som registreras är tillförlitliga och mäter rätt aspekter. Statistikens kvalitet är beroende av kvaliteten på indata.

Utöver att statistik behövs för styrning och uppföljning av det nationella artskyddsarbetet ska Sverige redovisa vissa data om art- skydd och artskyddsbrott till EU. Detta arbete är inte koordinerat

1586

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

mellan myndigheterna i dag, vilket gör att data saknas och/eller är mycket tidsödande att ta fram. Sammanställning av data försvåras av att flera myndigheter kan vara inblandade i ett och samma ärende, som då har varsitt diarienummer, till exempel import: Jordbruks- verket, prövning: länsstyrelsen, tillsyn: länsstyrelsen, brottsutredning: Polismyndigheten samt Åklagarmyndigheten. Om alla myndigheter enbart redovisar ärenden i form av sifferstatistik kan samma ärende i värsta fall redovisas fyra gånger. Bättre rutiner för samordning mellan myndigheterna skulle behövas för att göra det möjligt att följa ett ärende från start till slut och undvika dubbelregistrering i statistiken.

Det finns också behov av att samla in helt ny kunskap genom forskning eller andra fördjupade studier om artskyddsbrottslighet.

Med undantag för Naturhistoriska riksmuseet bedriver de myn- digheter som arbetar med artskyddsfrågor ingen egen forskning inom området. Myndigheterna har dock i viss mån i uppdrag att stödja forskning eller fördela medel till forskning. Den forskning som re- spektive myndighet har möjlighet att påverka är dock vanligen be- gränsad till det egna verksamhetsområdet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har det bredaste uppdraget inom miljö- området gällande forskning.

Utredningen bedömer att förslaget bör kunna genomföras inom ramen för befintlig verksamhet hos respektive myndighet och/eller inom ramen för befintlig myndighetssamverkan. Om utredningens förslag om en nationell handlingsplan för artskyddssamverkan reali- seras bör identifiering av tänkbara forskningsområden kunna ingå som en del. Därmed anser utredningen att det inte behövs något sär- skilt uppdrag för detta.

16.12.5Övervägt förslag: Rutiner för hantering av beslag av levande djur och växter samt artbestämning

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket har föreslagit att myndigheten tillsammans med Naturvårdsverket och tillsyns- och brottsbekämpande myndigheter bör ta fram standardi- serade rutiner för att underlätta artbestämning. Det föreslås även framtagande av standardiserade rutiner och beslutsprocesser som in- begriper placering och destruktion eller avlivning, samt även att ut- reda nya placeringslokaliteter för att underlätta hanteringen av beslag-

1587

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

tagna levande djur eller växter och om möjligt minska kostnaderna för hållandet.

Utredningens överväganden

Enligt 67 § artskyddsförordningen får Statens jordbruksverk med- dela närmare föreskrifter för verkställigheten av denna förordning, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. Myndigheten har med stöd av denna paragraf med- delat föreskrifter gällande artbestämning vid import, export, reexport samt beslag av levande djur och växter.68

Utredningen konstaterar att Jordbruksverket alltså redan har be- myndigande att arbeta fram rutiner för artbestämning och även ta fram föreskrifter för detta, samt även rutiner för placering och destruk- tion eller avlivning av beslagtagna levande djur eller växter. Det bör därmed vara Jordbruksverkets ansvar att ta fram sådana rutiner i sam- verkan med övriga berörda myndigheter. Därmed behövs inget sär- skilt uppdrag för detta. Utredningen vill dock understryka att framta- gandet av nämnda rutiner är mycket viktigt för arbetet och därför behöver genomföras.

16.12.6Övervägt förslag: Kontroll av CITES-exemplar vid import/export

Förslag som utredningen inte går vidare med: Krav på Tullverket att göra fysiska kontroller i samtliga fall vid import av CITES-exem- plar bör ersättas med ett mål, till exempel 50 procent av alla sänd- ningar som uppges innehålla exemplar av arter som omfattas av CITES eller andra delar av artskyddsförordningen.

Utredningens överväganden

EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen, trädde i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. U- tredningen har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkan-

68Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71) Saknr J 15.

1588

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

det enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.

Enligt Jordbruksverkets föreskrift för artbestämning av CITES- exemplar69 ska Tullverket kontrollera och artbestämma exemplar av vilda arter av djur och växter, samt delar och produkter av dessa, vid varje importtillfälle. På samma sätt ska artbestämning av exemplar av vilda arter av djur och växter som omfattas av artskyddsförordningen, samt delar och produkter av dessa, ske vid export och reexport.70

Import, export och reexport av levande exemplar och varor får bara ske vid vissa utpekade tullkontor, och artbestämning ska ske vid det aktuella tullkontoret. I fråga om levande djur och växter kan dock artbestämning ske i samband med karantänsförvaring. Vid art- bestämning ska kontrolleras att varan svarar mot uppgifterna i de dokument som medföljer exemplaret eller varan.

Det framgår av Jordbruksverkets rapport 201671 att Tullverket i praktiken sällan gör fysiska kontroller av CITES-exemplar i sam- band med import och export, av resursskäl. Vid transit av exemplar och varor som endast ska passera Sverige görs inga kontroller alls av Tullverket.

Jordbruksverket framför i sin rapport att det inte är realistiskt att kräva fysiska kontroller av varje exemplar. Vissa kontroller behöver ändå utföras i brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte. Jord- bruksverkets slutsats är att kravet i föreskriften bör ersättas med ett mål för kontroller av en viss andel av de CITES-exemplar och varor som importeras, exporteras respektive reexporteras. Riskanalyser för olika kombinationer av arter, varor och länder bör ligga till grund för vilka kontroller som ska prioriteras.

Tullverket har sedan ett antal år slutat att systematisk kontrollera alla som kommer in till Sverige och alla varor som kommer hit. I stället inriktas arbetet på att kontrollera personer och varor som kommer från områden som bedöms vara riskområden för illegal in- försel av varor. Detta sätt att arbeta finns nu internationellt och stöds av WWF och TRAFFIC.

Tullverket har 2016 begärt att Jordbruksverket ska ändra i före- skriften SJVFS 1999:89. Jordbruksverket har meddelat att ändringen

694 § Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2009:71) om handel och andra åtgärder med exem- plar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd, saknr J 15.

705 § Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2009:71).

71Diemer och Mattisson (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Jordbruksverket 2016:02.

1589

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

har fördröjts av brist på juristresurser men att uppdraget finns med i verksamhetsplaneringen.

Frågan om import regleras i Jordbruksverkets föreskrift, Jord- bruksverket bör därmed ha ansvaret för att ändra i föreskriften enligt förslaget i deras egen rapport. Utredningen konstaterar att genom- förandet av förslaget är påbörjat och lämnar därför inget förslag om detta.

16.12.7Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt angelägna

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket ska i samråd med övriga myndigheter i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA) sammanställa de internationella insatsområ- den som är särskilt angelägna för Sverige. Sammanställningen ska uppdateras årligen och ligga till grund för beslut om prioritering av insatser och ekonomiskt stöd till andra länder.

Utredningens övervägande

Sverige kan bidra till att stärka arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter, både internationellt och nationellt, genom att ge finansiellt stöd till gemensamma internationella satsningar. Sådana satsningar kan till exempel omfatta framtagande av kunskapsunder- lag som hjälp till myndigheter i alla länder som är anslutna till CITES- konventionen. Alla länder som har anslutit sig till konventionen har inte samma resurser och Sveriges bidrag kan få stor betydelse för det internationella samarbetet.

Utredningen föreslår resursförstärkningar till de myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet i internationella sammanhang, och anser därmed att förslaget delvis är tillgodosett. Utredningen går där- med inte vidare med detta förslag.

Utredningen bedömer att detta bör rymmas inom ramen för myn- digheternas ordinarie verksamhet och planeras i samverkan med inter- nationella biståndsorgan, exempelvis SIDA. Om utredningen förslag om att en handlingsplan ska tas fram för myndigheternas artskydds- arbete kan internationell samverkan ingå som en punkt att prioritera.

1590

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.12.8Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas tillsyn

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket beskriver i sina båda rapporter om artskyddsbrott, 2016 respektive 2019, att länsstyrelserna inte får information om företagsbot som utdömts i ärenden gällande artskyddsbrott, vilket försvårar myndig- heternas tillsyn.

Utredningens överväganden

Företagsbot är inte en brottspåföljd, utan en särskild rättsverkan av brott, en ekonomisk sanktion med straffande effekt som kan utdömas vid brott i näringsverksamhet. Bakgrunden till instrumentet före- tagsbot är att straff och påföljder endast kan utdömas mot fysiska personer, ett företag kan därmed inte åtalas för brott. Vid företags- bot finns inget krav på att en enskild gärningsman åtalas eller ens identifieras.

Företagsbot kan bli aktuellt när ett brott begåtts i näringsverk- samhet, offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverk- samhet eller annan verksamhet som drivs av ett företag, om verksam- heten är ägnad att leda till ekonomisk fördel för företaget. Med företag avses, enligt 36 kap. 7 § fjärde stycket brottsbalken, enskilda närings- idkare och juridiska personer.

Uppgifter om företagsbot framgår inte av belastningsregistret och meddelas inte heller vid begäran om utdrag ur belastningsregi- stret. I samband med prövning av vissa tillstånd enligt artskydds- förordningen72 ska länsstyrelsen bedöma om den ansvariga personen är lämplig att bedriva verksamheten. Detta görs vanligen genom ett utdrag ur belastningsregistret, men dessa uppgifter rör bara den en- skilda person som förfrågan gäller. I belastningsregistret framgår alltså inte om en person har koppling till ett företag som har dömts till företagsbot för artskyddsbrott.

Den tidigare utredningen En översyn av lagstiftningen om före- tagsbot73 undersökte 2016 förutsättningarna för och behovet av ett register över domar och beslut om företagsbot. Slutsatsen i denna

7246 § artskyddsförordningen.

73SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot, avsnitt 13.3 Behovet av att regi- strera domar och beslut med ålägganden om företagsbot.

1591

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.SOU 2021:51

utredning blev att behovet av att kunna registrera domar och straff- förelägganden med företagsbot inte är så stort att det motiverar upprättandet av ett register avseende ålagd företagsbot. Detta trots att skälig hänsyn ska tas till om en näringsidkare tidigare har ålagts att betala företagsbot när storleken av en företagsbot bestäms, enligt 36 kap. 9 § brottsbalken. 74

Företagsbotsutredningen konstaterade också att en registerföring av ålagda företagsböter i någon mån skulle kunna underlätta myn- digheters arbete med tillstånds- och lämplighetsprövning med mera, men menade att värdet av sådan registrering inte bör överskattas. En ålagd företagsbot behöver inte vara en omständighet som talar för att en tillståndsansökan bör avslås. Vidare menade företagsbotsutred- ningen att avsaknaden av ett register inte heller innebär att myndig- heter är förhindrade att åberopa kända domar och strafförelägganden, när det finns behov av det.75 Den påpekade i sammanhanget att en verksamhet kan överföras från en juridisk person till en annan på en rad olika sätt (vilket även en enskild näringsidkare kan), vilket får till följd att ett register över ålagda företagsböter inte heller skulle ge heltäckande och korrekt information.76

Artskyddsutredningen konstaterar att länsstyrelserna behöver få kännedom om när en företagsbot har utdömts för artskyddsbrott för att kunna bedöma lämpligheten hos en person som ansöker om tillstånd enligt artskyddsförordningen. Utredningen bedömer dock att det är mindre troligt att det går att förverkliga förslaget om att registrera strafförelägganden med företagsbot, särskilt med tanke på att det så nyss utretts i en utredning som bland annat hade som speci- fikt uppdrag att utreda just det.

Lämpligheten hos en sökande fysisk eller juridisk person ska be- dömas i samband med ansökningar om tillstånd enligt 26 § (handel), 35 § (preparering) och 40 § (djurpark) artskyddsförordningen. Med tanke på att dessa ansökningar inte är många och att omprövning vanligen sker med fem års mellanrum, bör länsstyrelserna kunna be- gära information om företagsbot i samband med varje enskild ansökan.

Enligt Åklagarmyndighetens handbok finns en möjlighet att söka fram gamla ärenden i Cåbra på organisationsnummer.77 En lösning

74SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot.

75Ibid., s. 288.

76Ibid.

77Åklagarmyndigheten (2020) Företagsbot Handbok, s. 23.

1592

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

kan således vara att länsstyrelsen vänder sig till Åklagarmyndigheten med en förfrågan om aktuell verksamhet.

Förfrågan med organisationsnummer kan ställas till den tingsrätt där den juridiska eller fysiska personen har sin verksamhet. Det är lämpligt att Naturvårdsverket i sin vägledning till länsstyrelserna in- formerar om möjligheten att på detta sätt få den information som behövs för ärenden gällande tillståndsprövningar enligt miljöbalken.

16.12.9Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska handläggas av tingsrätt vid mark- och miljödomstol

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket föreslår i sin rapport 2016 att det bör övervägas om artskyddsbrott (och andra miljöbrott) ska behandlas av domare utbildade på miljö- balken. Det är, enligt Jordbruksverket, önskvärt att alla Sveriges domare successivt får en fördjupad utbildning i miljöbalken, eller att brott mot miljöbalken endast hanteras av de tingsrätter som är samloka- liserade med en Mark- och miljödomstol, det vill säga domstolar där det redan i dag finns domare utbildade på miljöbalken.

Utredningens övervägande

Det ingår inte i utredningens direktiv att utreda domstolarnas orga- nisationsformer och arbetssätt.

Enligt statistik från domstolsverket78 avgjordes 73 miljöbrott79 år 2016, 80 miljöbrott år 2017 och 97 miljöbrott år 2019. Fördelat på landets 48 tingsrätter ger det i snitt ungefär 2 mål per år. Det har själv- klart effekter för möjligheten att hålla kompetensen uppe. Att i stället koncentrera målen skulle, i alla fall statistiskt sett, ge fler mål per domstol och därmed ökad erfarenhet av måltypen.

Vi tror emellertid att det är bra om målen sprids på mer än en dom- stol, framför allt för att trygga diversiteten i dömandet, som sedan kan ligga till grund för praxisbildningen i överinstanserna.

Av utredningsdirektiven framgår att vi ska utreda om det behövs ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa

78Domstolsverkets statistisk, SIV.

79Statistiken förs på rubriken ”miljöbrott” och det saknas uppgifter om övriga brott i 29 kap. miljöbalken varför vi antar att även artskyddsbrott mm är inkluderade här.

1593

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

artskyddsrelaterad brottslighet, och lämna de författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga. Den i princip enda avgränsningen är alltså att det ska handla om att bekämpa art- skyddsrelaterad brottlighet. Av det följer att det inte ligger inom ut- redningens direktiv att vidare utreda lämpligheten av att lägga samtliga mål enligt 29 kap. miljöbalken på de fem tingsrätter som är mark- och miljödomstolar, men vi anser att det är något som bör övervägas. Vi anser också att jaktbrotten och brott enligt fiskelagstiftningen som berör artskyddet ska omfattas. Skälet för det är dels att allt som rör artskyddsfrågor bör handläggas på dessa domstolar, dels att samma gärning i många fall kan utgöra såväl artskyddsbrott som jaktbrott.

Utredningen erfar att det finns ett behov av att samla artskydds- brottsligheten på ett mindre antal av landets tingsrätter. Utredningen finner dock att en särreglering av artskyddsbrotten jämfört med andra brott enligt miljöbalken och relaterade brott inte är lämpligt i nuläget. Det vore förtjänstfullt att artskyddsbrott hanteras av färre domstolar, men en översyn av frågan bör göras i anslutning till en full- ständig översyn av den processuella hanteringen av alla brott enligt miljöbalken och annan relaterad lagstiftning.

16.12.10Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör handläggas av miljöåklagare

Förslag som utredningen inte går vidare med: Av Jordbruksver- kets förslag (2016) framgår bland annat att rutiner behöver skapas som säkerställer att alla artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare samt att samordning bör säkerställa att miljöåklagare bedömer ärenden på ett liknande sätt.

Utredningens övervägande

Utredningen bedömer att Åklagarmyndigheten/REMA:s handlägg- ning av artskyddsrelaterade ärenden innebär att en sådan samordning redan har skett, genom att åklagare på REMA är förundersöknings- ledare i alla utredningar avseende artskyddsbrott. Därmed behövs inget särskilt uppdrag för detta.

1594

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.12.11Övervägt förslag: Ansvar för information om biologisk mångfald i Naturvårdsverkets instruktion

Förslag som utredningen inte går vidare med: Naturvårdsverkets ansvar för information om biologisk mångfald ska skrivas in i myn- dighetens instruktion.

Utredningens övervägande

Utredningen konstaterar att staten i dag tar fram en mängd data och information om miljön, naturen och biologisk mångfald via olika myndigheter. Ansvaret för insamling och analys av data framgår av instruktionerna för dessa myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruks- verk och Boverket.

Sedan 2010 finns en lag som stadgar att det ska finnas en infra- struktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form, och som är an- vändbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation).80 Den geografiska miljöinformationen ska i fråga om platser eller geografiska områden avse bland annat biogeografiska regioner, livsmiljöer och naturtyper samt arters utbredning. I den omfattning som anges i föreskrifter till lagen ska myndigheter, kommuner med flera medverka i det samman- hängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla sådan information och informationshanteringstjänster tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet (informations- ansvar).

Enligt den förordning81 som är kopplad till lagen har Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen informa- tionsansvar för biogeografiska regioner. För geografiska områden som kännetecknas av särskilda ekologiska förhållanden, processer, strukturer och livsstödjande funktioner och som är fysiska livsmil- jöer för organismer som lever där ska informationsansvar fullgöras av (30 §):

80Lag (2010:1767) om geografisk miljöinformation.

81Förordning (2010:1770) om geografisk information.

1595

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

1.Naturvårdsverket i fråga om nationella inventeringar av våtmar- ker, naturtyper i och utanför skyddade områden samt naturtyper i särskilt utpekade skyddsvärda områden,

2.Skogsstyrelsen i fråga om nationella inventeringar av skogsbio- toper med höga naturvärden, och

3.Statens jordbruksverk i fråga om den nationella inventeringen av ängs- och betesmark.

För geografisk fördelning i rutnät, regioner, administrativa enheter eller andra analytiska enheter av djur- och växtarters förekomst ska informationsansvar fullgöras av (31 §)

1.Havs- och vattenmyndigheten i fråga om nationella sammanställ- ningar av fiskförekomster, och

2.Naturvårdsverket i fråga om nationella sammanställningar av art- förekomster.

Enligt sin instruktion82 är Naturvårdsverkets förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor som rör bland annat biologisk mångfald (1 §). Myndigheten ska också inom sitt ansvarsområde särskilt ut- veckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformations- försörjningen och ansvara för den övergripande administrativa sam- ordningen av miljöövervakningen (3 § p. 7) samt göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda (3 § p.11).

Sammantaget bedömer utredningen att det tydligt framgår av gäl- lande lag och förordning, samt av Naturvårdsverkets instruktion, att myndigheten redan har ett utpekat informationsansvar för biologisk mångfald, inklusive nationella inventeringar gällande naturtyper och artförekomster i och utanför skyddade områden. I och med utred- ningens förslag nr 14.31, gällande instruktionen, blir Naturvårdsverkets ansvar för artskydd än mer tydligt. Därmed går utredningen inte vidare med detta förslag.

82Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

1596

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

16.12.12Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser för vissa artuppgifter

Förslag som utredningen inte går vidare med: Utredningen har övervägt ett förslag som avser den sekretess som kan behövas för att skydda geografiska uppgifter om fynd av känsliga arter som kan bli utsatta för artskyddsbrott i sin naturliga livsmiljö. (Förslag om sekre- tess för personuppgifter i vissa ärenden gällande jakttroféer med mera hanteras på annan plats i betänkandet.)

Utredningens övervägande

Utredningen bedömer att det redan finns juridiska verktyg för att sekretessbelägga känsliga uppgifter om arters geografiska läge i natu- ren och går därför inte vidare med förslaget.

Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. Enligt

20kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen83 gäller sekretess för upp- gift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs.

Sekretessen hindrar dock inte att en enskild, eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i hand- läggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet.84 En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det, av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse, är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt, och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom, eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekre- tess någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett

8320 kap. 1 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.

8410 kap. 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.

1597

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.

Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken meddelar sär- skild behörighet som alltid är knuten till en fysisk person. Artansva- rig på länsstyrelserna har möjlighet att dela ut individuella behörig- heter internt på länsstyrelserna.

16.12.13Övervägt förslag: Utred CITES-konventionens implementering i särskild ordning

Förslag som utredningen inte går vidare med: Vi har överväg att låta Jordbruksverket få i uppdrag att, i samverkan med Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten, utreda CITES-konventio- nens implementering i EU och Sverige. Utredningen skulle identifiera eventuella brister i implementeringen och föreslå sådana ändringar och kompletteringar som behövs för att konventionen och dess reso- lutioner ska vara fullt implementerade i Sverige. En sådan utredning skulle inkludera de kompetenser som behövs för att utföra analysen.

8514 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.

1598

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

Utredningens övervägande

EU och Sverige har hittills valt att inte genomföra samtliga begräns- ningar som är möjliga enligt CITES-konventionen, vilket Jordbruks- verket i sin rapport om artskyddsbrottslighet 2019 har påpekat som en brist.86 Utredningen har låtit David Langlet, professor i miljörätt, utföra en analys av CITES-konventionens implementering i EU och Sverige, inklusive de resolutioner och beslut som har utfärdats under konventionen. David Langlet bedömer dock i sin redovisning av uppdraget att en sådan analys inte låter sig göras inom ramen för uppdraget. Efter att ha granskat samtliga resolutioner och beslut under konventionen slår David Langlet fast att den ämnesmässiga spänn- vidden är så omfattande att det krävs en brett sammansatt, ämnes- överskridande arbetsgrupp för att tolka dem, innefattande såväl sam- hällsvetenskapliga som naturvetenskapliga kompetenser och personer med praktisk erfarenhet av att handlägga ärenden enligt CITES- systemet.

Utredningen konstaterar därmed att det inte är möjligt att inom ramen för vårt uppdrag föreslå några ändringar av nuvarande regel- verk med stöd av den analys som David Langlet har utfört.

Utredningen har övervägt att ge Jordbruksverket, som admini- strativ CITES-myndighet i Sverige, i uppdrag att utföra och samordna en bred analys av implementeringen av CITES-konventionen, inklu- sive de resolutioner och beslut som har utfärdats inom konventionen och utföra uppdraget i samverkan med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, som är vetenskaplig respektive biträdande vetenskaplig CITES-myndighet i Sverige, samt inkludera de kompe- tenser som behövs för att utföra analysen. Emellertid finns an- ledning att tro att det här förslaget i alltför hög grad belastar de ut- pekade myndigheterna på så sätt att annat viktigare arbete tar skada. I nuläget bedömer vi det som viktigare att resurser läggs på det fak- tiska genomförandet av redan implementerade skyldigheter. Därtill kommer att vi har lagt ett förslag som syftar till att genomföra en av de resolutioner som pekats i Jordbruksverkets underlag. Utredningen väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag.

86Edström och Ljung (2019) a.a.

1599

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

SOU 2021:51

16.12.14Övervägt förslag: Registrering av verksamheter som förökar CITES-djur och -växter

Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket skulle få bemyndigande att utfärda föreskrifter om registrering av vissa verksamheter i Sverige som förökar CITES-listade växt- och djurarter.

Utredningens övervägande

Utredningen konstaterar att sådana anläggningar som förökar CITES- arter i större omfattning eller i förvärvssyfte omfattas av vårt förslag om utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförord- ningen. Under förutsättning att den föreslagna ändringen genomförs kommer länsstyrelserna att genom tillståndsprövning och tillsyn få kännedom om sådana anläggningar i respektive län. Utredningen be- dömer att det är tillräckligt att länsstyrelserna känner till vilka anlägg- ningar som förökar CITES-arter, och går därmed inte vidare med förslaget att Jordbruksverket ska kunna registrera sådana verksam- heter.

Som exempel på verksamheter som förökar CITES-arter kan näm- nas uppfödning för försäljning av pilgiftsgrodor, odling av levande stenkoraller till saltvattensakvarier, uppfödning av stora papegojor och uppfödning av reptiler.

Utifrån ett överslag av antalet intresserade inom olika hobbies finns troligen ett par tusen uppfödare av CITES-arter i landet, men om- fattningen av verksamheten antas kunna variera från ett fåtal avkom- mor per år till flera hundra. Antalet aktörer uppskattas i grova drag av utredningen till cirka 500 uppfödare av pilgiftsgrodor och 1 000 upp- födare av reptiler. Uppgifterna är osäkra eftersom de är baserade på antalet följare i olika intressegrupper på sociala medier, men de ger ändå en uppfattning om vilken storleksordning som kan vara aktuell. Antalet uppfödare av stora papegojor är troligen begränsat till några tiotal, medan det sannolikt finns många fler uppfödare av medelstora och mindre papegojfåglar, troligen ett antal hundra. När det gäller avkommor från burfåglar som hålls i vanliga bostäder rör det sig tro- ligen endast om ett fåtal ungar per år och anläggning. Pilgiftsgrodor kan i vissa fall få ett stort antal avkommor per år uppemot ett hundra- tal. Levande stenkoraller är förhållandevis lätta att dela och föröka i

1600

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.

saltvattensakvarier, och en moderkorall kan då ge upphov till ett antal så kallade fraggar (eng. fragments). Förökning av stenkoraller bedöms dock vara begränsad till en relativt liten grupp specialintresserade aktö- rer, eventuellt omkring 100.

1601

17 Författningskommentar

17.1Förslaget om lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

1 kap.

2§

Bestämmelsen kompletteras med upplysning om att ytterligare be- stämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen också finns i 8 kap. miljöbalken (1998:808). Här ska beaktas att bestäm- melser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

8 kap.

1 §

Paragrafen är ny. Första stycket anger målet med bestämmelserna till skydd av arter i 8 kap. miljöbalken (1998:808). Bestämmelsen preciserar miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraf- tiga populationer) så att detta också utgör målet med skyddet för biologisk mångfald så som det kommer till uttryck i bestämmelserna om skydd av arter.

Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. miljöbalken som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en an- visning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § miljöbalken ska tol- kas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Det är en långsiktig mål- sättning som det endast är möjligt att arbeta för, men som knappast är möjlig att nå i praktiken. Syftet med ett sådant mål är att peka på

1603

Författningskommentar

SOU 2021:51

det viktiga i processen och att medlen för att nå dit kan variera med tid och kunskap. Att förändringar sker bland arterna är ofrånkom- ligt, målet måste dock vara att mänsklig verksamhet inte ska hota de naturliga processerna.

I målsättningen ligger också att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Målsättningen omfattar även arbetet med att begränsa inverkan av invasiva arter eftersom före- komsten av sådana kan hota andra arters livskraftiga populationer. I målsättningen ligger också att, i den mån sådan insamling av svenska genetiska resurser och traditionell kunskap som skulle basera sig på Nagoya-protokollet eller EU:s ABS-förordning1 träffas av bestäm- melser i 8 kap. miljöbalken, eller av bestämmelser som antagits med stöd av 8 kap. miljöbalken, så ska de tillämpas så att inte målsättningen motverkas.

Begreppet livskraftiga populationer är valt då det får anses vara vidare än gynnsam bevarandestatus som definieras i livsmiljödirek- tivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter). Orsaken till att detta bre- dare begrepp är att gynnsam bevarandestatus inte används i fågel- direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar) och heller inte rapporteras på samma sätt som arter vilka skyddas enligt livsmiljö- direktivet. Livsmiljödirektivet utgår från referensvärden som kopplar till gynnsam bevarandestatus, men så är inte fallet med fågeldirek- tivet. Fågelpopulationer kan variera mycket från år till år och upp- följning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom att jämföra trender på kort och lång sikt. Begreppet gynnsam bevarandestatus är därför inte användbart vad gäller fåglar. Målsättningen i 8 kap. ska emellertid omfatta samtliga växt- och djur- arter som omfattas av miljökvalitetsmålet. Därför används begreppet livskraftig population. Överväganden finns i avsnitt 11.5.

1EU-förordning 511/2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen.

1604

SOU 2021:51

Författningskommentar

2 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att 8 kap. miljöbalk (1998:808) och de bestämmelser som antas med stöd av kapitlet ska vara till- lämpliga inom den ekonomiska zonen. Den nya bestämmelsen inne- bär att det också införs följdändringar i miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, i bestämmelsen som tyd- liggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.

I andra stycket erinras om att bestämmelser om hänsyn till folk- rättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges eko- nomiska zon. I tredje stycket erinras om att det ifråga om jakt efter vilda däggdjur och fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) samt föreskrifter som meddelats med stöd av den samt att det ifråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrif- ter antagna med stöd av den. Detta eftersom avsiktligt fångande eller dödande av fåglar och däggdjur samt insamlande av fågelägg regleras av jakt- och fiskelagstiftningen.

Överväganden finns i avsnitt 11.6.

7 och 8 §§

Båda paragraferna är nya. 7 § reglerar att varje länsstyrelse senast ett visst datum ska besluta om att anta livsmiljöunderlag för länet.

Ett beslut om att anta ett livsmiljöunderlag får inte överklagas. Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom förvaltningsbeslut, och även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.2 De är heller inte handlingsdirigerande för enskilda. Det handlar om beslutsunderlag. Livsmiljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller tillsynen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. De har heller ingen bestäm- mande inverkan över det beslut som ska fattas. Om någon, i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund, anser att det som framgår av underlaget är felaktigt, finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget utredningsmaterial som också blir en del av prövningsunderlaget. Det blir då upp till prövnings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljö-

241 § förvaltningslagen (2017:900).

1605

Författningskommentar

SOU 2021:51

underlaget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden eller om det kan läggas till grund för beslutet. Eftersom beslutet inte påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt och heller inte är hand- lingsdirigerande saknas anledning att tillåta att beslut om livsmiljö- underlag överklagas.

Överväganden finns i avsnitt 11.8.

Regeringen får enligt 8 § meddela föreskrifter om framtagande av livsmiljöunderlag samt om deras innehåll. Detta berörs i kommen- taren till artskyddsförordningen.

9 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 a i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och anger att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.

I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns be- stämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.

Avsiktsrekvisitet

Avsiktsrekvisitet ska tolkas extensivt, vilket innebär att det är för- bjudet att genomföra åtgärder och verksamheter som, trots att detta inte är syftet med verksamheten eller åtgärden, ändå får det accep- terade resultatet att en eller flera artindivider drabbas av det som är förbjudet. Oavsett verksamhet eller åtgärd, oaktat hur försiktig man är, är det ofrånkomligt med olyckor eller att det förbjudna sker till följd av viss oaktsamhet. Olyckor träffas inte av förbudet. Inte heller oakt- samhet. Precis som inom straffrätten kan det emellertid uppstå svårig- heter att dra gränser mellan oaktsamhet mot den extensiva avsiktlighet (jämför straffrättens avsiktsuppsåts-, insiktsuppsåts- respektive likgil- tighetsuppsåtsbegrepp) som är förbjuden. Även om handlingar syftar

1606

SOU 2021:51

Författningskommentar

till något annat än att till exempel döda, så är handlingen i vart fall för- bjuden om den förbjudna konsekvensen genom handlingen accepteras.

Om tillstånds- eller tillsynsmyndigheten försäkrar sig om att bästa möjliga teknik och kunskap (till exempel beträffande platsval) används för att minimera antalet dödade eller fångade fåglar kan det inte påstås att det är en accepterad konsekvens. För att omfattas av förbudet räcker det alltså inte att det föreligger en risk för att fåglar dör eller störs (eller att bon eller ägg förstörs) som en konsekvens av den handling man avser vidta. Om man vidtar försiktighetsmått, visar hänsyn, väljer en lämplig plats och därmed försöker undvika kon- sekvensen är man inte likgiltig till riskens förverkligande. Om man inte är likgiltig till riskens förverkligande så har man inte heller accep- terat konsekvensen.

Försiktighetsmått måste alltså vidtas i så stor utsträckning att den myndighet som prövar eller tillsynar en åtgärd eller verksamhet kan förlita sig på att effekten sannolikt inte kommer att förverkligas (vilket i och för sig kan innebära att man på vissa platser och i vissa situationer måste förbjuda åtgärden eller inte tillåta verksamheten). Skulle ett exemplar bli dödat, trots dessa försiktighetsmått, kan det inte anses vara avsiktligt, eftersom man inte accepterat konsekvensen. Det kan då handla om en ren olycka men kanske också om viss oakt- samhet. Att acceptera olyckor och viss oaktsamhet handlar alltså inte om att ge utrymme för ett visst (lågt) antal dödade eller fångade exem- plar utan om att poängtera vikten av försiktighet och prevention.

I praktiken är det myndigheter som i sin tillsyns- eller prövnings- verksamhet ska förvissa sig om att försiktighetsmåtten är tillräckliga för att konsekvenserna inte ska anses accepterade. På samma sätt som hänsynsreglerna ska följas av alla men uttolkas av myndighe- terna i samband med prövning och tillsyn, ska alla och envar ska följa fridlysningsbestämmelserna men i praktiken uttolkas de av myndig- heterna. Konstruktionen med att inse konsekvenser av ”sitt” hand- lande behöver alltså läsas även som att det avser myndighetens hand- lande i tillsyns- eller tillståndssituationen.

Överväganden om avsiktsrekvisitet finns i avsnitt 12.6.3.

1607

Författningskommentar

SOU 2021:51

10 §

Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 b i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller skada exemplar av fåglars ägg och bon. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §, se ovan.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.

11 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 c i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att samla in fågelägg i naturen, även om de är tomma.

I bestämmelsen avses med begreppet samla in även att plocka.

I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg.

Bestämmelsens första stycke saknar, i likhet med artikel 5 c i Euro- paparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, avsiktsrekvisit. Avsiktlig insamling av fågelägg, där syftet också är att samla ägg, omfattas av jaktbestäm- melserna.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.

1608

SOU 2021:51

Författningskommentar

12 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 5 c i EU:s fågel- direktiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att inneha ägg från fåglar (jämför begrep- pet ”behålla” i fågeldirektivet).

Förbudet omfattar alla fågelägg från alla fågelarter och motiveras av att insamling av ägg kan utgöra hot mot fåglarnas populationer. Förbudet gäller exemplar och därmed från första ägget. Vissa undan- tag gäller dock.

En förutsättning för samtliga undantag är att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. Om ett innehav inte skulle framstå som obetydligt med hänsyn till in- tresset som är avsett att skyddas är det aldrig tillåtet, inte heller med stöd av undantagen. Intresset som ska skyddas är dubbelt. Det hand- lar till att börja med om den skyddade arten. Är det en art med stort skyddsbehov är utrymmet för undantag i princip obefintligt. Ett annat, väsentligt intresse i sammanhanget är att undandra ägg från mark- naden; utan marknad – ingen insamling. Undantagen behöver ses även i ljuset av det intresset.

Undantag i punkten 1. Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduk- tion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläck- ägg för sådan produktion ska vara undantagna från förbudet. Syftet med undantaget är att det givetvis inte ska vara förbjudet att ha ett paket ägg i kylen eller, om man bedriver uppfödning av vissa fåglar, använda äggen som kläckägg. I den mån ägg tas fram särskilt för läke- medelsindustrin, och inte tas av livsmedelsproducerade ägg, ska inte heller sådana ägg omfattas. De undantag som gäller för uppräknad produktion omfattar även ägg från produktionen men som används för andra ändamål, till exempel för äggoljetempera. Det torde inte ut- göra ett problem eftersom produktion av äggoljetempera inte innebär ett innehav av ägg från andra ägg än livsmedelsägg då det oftast är ägg- pulver (samma som bagerier använder) som ingår i produktionen.

Undantag i punkten 2: Här görs undantag för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning. Med enstaka menas enstaka. Det får inte vara fråga om en samling. Fler än ett ägg utgör

1609

Författningskommentar

SOU 2021:51

en samling. Syftet med undantaget är att det inte ska omfattas av förbudet att ta hem och titta på till exempel ett övergivet fiskmåsägg eller skatägg. Detsamma gäller skalrester. Sådant kan också ske i ut- bildningssyfte, till exempel på skolor. Fler än just enstaka är emellertid inte tillåtet. I och med det begränsande villkoret, att innehavet måste framstå som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas, kan det heller inte handla om ett enstaka ägg eller äggskal från till en skyddsvärd art, till exempel havsörn. Sådant ägg eller ägg- skalsrester får aldrig innehas, just på grund av villkoret.

Undantag i punkten 3. Undantaget för konstnärligt utsmyckade ägg gäller endast för sådana fåglar som räknats upp för bland annat livsmedelsproduktion. Syftet är att inte förbjuda traditionellt ut- smyckande av ägg, till exempel påskägg, och att det också är tillåtet att spara dessa ägg från år till år. Om ägg från skyddsvärda arter börjar utsmyckas saknar det inte längre betydelse med hänsyn till intresset som ska skyddas; sådant konstnärligt utsmyckande är alltså inte till- låtet.

Undantag i punkten 4. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undan- taget från förbudet. Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. För- budet kan komma att innebära att samlingar som innehas av veten- skapliga institutioner kommer att gallras och destrueras, vilket inte är en avsedd konsekvens. Därför finns en möjlighet för institutioner för forskning och undervisning att söka tillstånd för innehav enligt regler som meddelas med stöd av bemyndigandet i 12 a §.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.5, 12.6.7 och avsnitt 14.14.5.

12 a §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär ett bemyndigande för den myndighet regeringen bestämmer att lämna tillstånd till institutio- ner för forskning och undervisning att inneha fågelägg samt meddela föreskrifter för institutionernas innehav av fågelägg. Sådana före- skrifter har meddelats i 14 § artskyddsförordningen.

Regeringen får också meddela föreskrifter om vilket myndighet som får ta emot fågelägg som inte får innehas. Sådana föreskrifter har meddelats i 15 § artskyddsförordningen.

1610

SOU 2021:51

Författningskommentar

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant mottagande som av- ses i andra stycket. Föreskrifter om vidaredelegering har meddelats i 15 § artskyddsförordningen.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.

13 §

Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 d i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att accep- tera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod. Förbudet gäller en- dast i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.

Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §.

Förbudet innebär att störningen är förbjudna i den mån stör- ningarna inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet, som är att bibehålla populationen av relevanta fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella be- hov, eller för att återupprätta populationerna av dessa arter till denna nivå.

Den dubbla negationen, inte sakna, är en nödvändig följd av att det som omfattas av förbudsområdet är störningar som inte saknar betydelse. Att något inte saknar betydelse är inte detsamma som att något har betydelse. Att något har betydelse innebär just att det ska, ha, betydelse; har den här störningen betydelse för att uppnå direk- tivets syfte? Här ställs frågan från motsatt utgångspunkt: saknar stör- ningen betydelse för att uppnå direktivets syfte? Om störningen sak- nar betydelse för att uppnå syftet med direktivet, är den nämligen inte förbjuden. Och om störningen inte saknar betydelse för att upp- nå syftet med direktivet, är den förbjuden.

Vad som anses vara en förbjuden störning varierar därför med vil- ken art det handlar om. Störningen ska inte sakna betydelse för arten, den måste nå kvalifikationströskeln, för att vara förbjuden.

1611

Författningskommentar

SOU 2021:51

En störning i sin allvarligaste form kan emellertid utgöra eller utgöras av en habitatförstöring. En störning som också innebär en habitatförstöring innebär att en arts populationsnivå inte kan bibe- hållas eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekolo- giska, vetenskapliga och kulturella behov. I och med att en störning kan utgöra eller utgöras av en habitatförstöring kan det vara svårt att dra gränsen mellan vad som är en störning av en fågelart som indi- vider och vad som innebär att fåglars livsmiljöer förstörs eller för- sämras. Att förstöra eller försämra en livsmiljö innebär i de flesta fall samtidigt en form av störning. När det gäller sådant som vid första påseende kan kategoriseras som att förstöra eller försämra livsmiljö måste man alltså ställa sig frågan om denna förstörelse eller försäm- ring samtidigt utgör en störning. Om så är fallet eller inte beror i stor utsträckning på vilken art det handlar om.

Om åtgärden eller verksamheten saknar betydelse för att bibe- hålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå är den inte förbjuden. Här behöver en avvägning göras mellan orsaken till stör- ningen å ena sidan och vilken art det är fråga om och dennas käns- lighet å andra. Det måste anses omfattas av kunskapskravet att be- döma huruvida en planerad verksamhet eller åtgärd kan komma att innebära en otillåten störning.

Om störningen härrör från att mark används för jordbruk eller skogsbruk, eller för andra verksamheter, till exempel olika former av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamhet, vägar, järnvägar, lednings- gator eller för byggande av byggnad eller anläggning, måste först stör- ningens betydelse för arten värderas. Om det finns möjlighet att vidta försiktighetsmått som innebär att störningen inte blir kvalificerad ska sådana vidtas.

Kvalifikationströskeln, att störningen inte saknar betydelse för populationens förmåga att återhämta sig till samma nivå som innan störningen ägde rum, gäller för alla fågelarter.

En störning ska inte anses sakna betydelse om

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påver- kar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen eller

1612

SOU 2021:51

Författningskommentar

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner

•störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet

•påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga eko- logiska funktionen i området innebär att populationen på nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras.

De första två punkterna riktar in sig på hotade eller regionalt prio- riterade fågelarter. De två sista punkterna riktar in sig på alla arter.

Bedömningen måste utgå från den lokala populationen. Om stör- ningen saknar betydelse för den lokala populationen behöver bedöm- ningen inte göras för någon annan nivå. Vad som är en lokal popula- tion måste avgöras art för art utifrån artens förutsättningar och de naturgeografiska förutsättningarna i området. På samma sätt måste vad som är ett närområde bedömas i relation till arten.

Att bedömningen ska utgå från den lokala populationen ger en tydlig vägledning om att en störning inte får vara så allvarlig att den kontinuerliga ekologiska funktionen sätts ur spel inom ett geogra- fiskt avgränsat område. En negativ påverkan på populationen kan upp- komma genom att en lokal population försvinner, även om det antal individer som den lokala populationen utgör är litet i förhållande till den nationella populationen.

För areella näringar med oförändrade brukningsmetoder, men där återkommande brukningsåtgärder förekommer (till exempel skörd, slåtter, föryngringsavverkning eller gallring), skulle effekterna på fåg- lar till exempel kunna grupperas följande sätt:

•Triviala arter (till exempel talgoxar): Generell miljöhänsyn är till- räcklig för att tillgodose behoven för att inte störa arterna på ett sätt som är av väsentlig betydelse för bibehållande eller återupp- rättande av en gynnsam bevarandestatus för populationen inom artens naturliga utbredningsområde.

•Arter som är starkt knutna till en specifik miljö (till exempel sång- lärka, tjäder, tretåig hackspett och storspov). En artvis bedöm-

1613

Författningskommentar

SOU 2021:51

ning måste göras för aktuellt område. Störningar kan accepteras om det handlar om en stark population och det bedöms finnas förutsättningar för arten att nyttja områdets ekologiska funk- tioner trots störningen, till exempel genom att det finns när- liggande områden med motsvarande kvaliteter som inte redan nyttjas. Detta förutsätter kunskap även om omgivande områden samt en möjlighet att garantera att en tillräckligt stor del av dessa bevaras. Det förutsätter i sin tur att kvaliteterna finns. Garantier för att kvaliteterna finns kvar kan finnas genom att denna tillräck- ligt stora del omfattas av någon form av formellt skydd, till exem- pel ett naturvårdsavtal som löper på tillräckligt lång tid. Här ska emellertid noteras att det sannolikt också är möjligt att bedriva verksamhet, under förutsättning att den anpassas så att exempelvis viktiga delområden eller speciella trädarter undantas från påverkan. Om det inte finns närliggande områden med kvaliteter, eller om det finns, men skydd som garanterar den fortsatta ekologiska funk- tionen för de aktuella biotoperna saknas, måste formella krav på försiktighetsmått ställas i den aktuella verksamheten.

•Särskilt hänsynskrävande arter (till exempel vitryggig hackspett, sydlig kärrsnäppa, örnar och berguv). Här måste individ- och plats- specifika kartläggningar och bedömningar göras eftersom även stör- ningar av artindivider kan ha betydelse för direktivets målupp- fyllelse.

Som ett led i att avgöra huruvida störningen alltjämt är att anse som förbjuden, efter det att försiktighetsmått har vidtagits ska en avvägning göras i det enskilda fallet. Det innebär i sin tur att det är förhål- landena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader för skyddet i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen.

Såväl påverkans karaktär som omfattning av har betydelse, liksom graden av känslighet hos den påverkade arten. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara veder- taget godtagbart beteende. Avvägningen, som alltså endast kan göras beträffande förbudet att störa fåglar, är därmed mycket lik den som görs enligt 2 kap. 7 § miljöbalken (1998:808). Mycket viktigt i sam- manhanget är att om det skulle fordras orimliga försiktighetsmått

1614

SOU 2021:51

Författningskommentar

för att undvika en oacceptabel skada kan det innebära att verksam- heten eller åtgärden inte kan tillåtas.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.8.

14 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 a i livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av djur som finns upptagna i artskyddsförordningens bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a).

Förbudet gäller exemplar i arternas naturliga utbredningsområde och oavsett hur detta görs. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som inne- bär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarandestatus eller att artens bevarandestatus inte kommer att påverkas.

Att enstaka exemplar (det handlar alltså inte om ett undantag för ett visst lägsta antal) av strikt skyddade arter dödas, trots omfattande skyddsåtgärder, ska betraktas som icke-avsiktligt, så länge det är oundvikligt och inte har någon bevarandeeffekt på den skyddade arten. Under sådana förhållanden bör dispens inte krävas. En förut- sättning för det är emellertid att en systematisk övervakning äger rum, annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna fak- tiskt har effekt eller om de behöver stärkas.

Överväganden finns i avsnitt 12.7.

I livsmiljödirektivet används begreppet i deras naturliga utbrednings- område. Begreppet införs i miljöbalkens (1998:808) bestämmelser då det saknas skäl att avvika från direktivens skrivning i aktuellt hän- seende. Att förbudet gäller i djurens naturliga utbredningsområde innebär emellertid inte att skyddet begränsas till att arterna måste förekomma i naturen (se EU-domstolens dom i mål C-88/19 Alianta pentru combaterea abuzurilor). Direktivets skydd omfattar arter även

1615

Författningskommentar

SOU 2021:51

när de vistas i miljöer som har skapats av människan. En arts natur- liga utbredningsområde kan alltså innefatta sådana miljöer som ska- pats av människan.

Överväganden finns i avsnitt 12.4.

14 a §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 5 § i artskyddsförord- ningen (2007:845) och reglerar fångst och dödande av vissa djur med metoder som inte är selektiva. Någon förändring i sak är inte avsedd.

14 b §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 6 § artskyddsförordningen (2007:845) och förbjuder vissa åtgärder för kräldjur, groddjur, rygg- radslösa djur samt järv och myskoxe i den omfattning som reger- ingen bestämmer.

14 c §

Paragrafen är ny men motsvarar gällande 10 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen innebär att huggorm får fångas och dödas under vissa omständigheter. Med tomtmark avses den privata tomt som utgör hemfridszon runt ett bostadshus, och som inte omfattas av allemansrätten.

15 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 b i livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa arter som finns upptagna i artskyddsförord- ningens bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljö- direktivets bilaga IV a), särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Förbudet gäller exemplar, det

1616

SOU 2021:51

Författningskommentar

vill säga artindivider. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §. Förbudet förutsätter inte att artens bevarande- status påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarandestatus eller att artens bevarandesta- tus inte kommer att påverkas. Förbudet gäller alltid, men särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder.

Överväganden finns i avsnitt 12.7.

16 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 c i livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan kon- sekvens av sitt handlande, förstöra eller samla in ägg från arter som finns upptagna i artskyddsförordningens nya bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a). Förbudet gäller exemplar. Avsiktsrekvisitet på samma sätt som i 9 §. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §. För- budet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynn- sam bevarandestatus utesluter inte förbud.

Överväganden finns i avsnitt 12.7.

16 a §

Paragrafen är ny men motsvarar nu gällande 11 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Redaktionella ändringar har gjorts i punkten b, någon ändring i sak är inte avsedd. Ett tillägg om att undantaget i fråga om åkergroda endast gäller om insamlingen behövs för forsk- nings- eller utbildningsändamål har gjorts. Syftet med tillägget är att bestämmelsens utformning bättre ska motsvara vad som avses i livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter).

1617

Författningskommentar

SOU 2021:51

17 §

Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 d i livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att försämra eller förstöra reproduktionsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a). Avsiktsrekvisit saknas, vilket innebär att det handlar om ett strikt skydd. Det innebär att reproduktionsplatser och viloplatser har ett förstärkt skydd mot handlingar som förstör eller försämrar dem. Det strikta skyddet är tillämpligt oberoende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området. Artens bevarandestatus sak- nar betydelse; det krävs således inte att bevarandestatusen hos be- stånden av den berörda arten riskerar att försämras på grund av hand- lingen i fråga. Inte heller påverkas förbudet av att den berörda artens bevarandestatus är gynnsam. Också här är det viktigt att poängtera att bestämmelsen främst vänder sig till myndigheter som ska tillämpa den i tillståndsprövningar och vid tillsyn. Den enskildes straffrätts- liga ansvar regleras i 29 kap. och avser där uppsåtliga eller oaktsamma handlingar.

Redaktionella ändringar har gjorts relativt nu gällande 4 § art- skyddsförordningen. I artskyddsförordningen används, liksom i direk- tivets svenska språkversion, ordet skada. Ordet skada har, för att bättre motsvara vad som avses i bestämmelsen (så som den bland annat uttolkas i kommissionens vägledning) bytts ut mot försäm- ring. Detsamma gäller begreppet parningsplatser, som ska ersättas med det bredare begreppet fortplantningsområden. Fortplantningsområde beskriver bättre omfattningen av de miljöer som djur kan behöva för sin fortplantning och ska därför användas. Syftet med ändringen är att begreppet inte ska riskera att utesluta platser som ska omfattas av skydd och handlingseffekter som är förbjudna från bestämmel- sens tillämpningsområde. Begreppet viloplats är redan etablerat i art- skyddsförordningen och motsvarar, trots att det avviker från den svenska språkversionen av direktivet, bättre vad som enligt intentio- nen ska skyddas. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §.

Överväganden finns i avsnitt 12.7.8.

1618

SOU 2021:51

Författningskommentar

17 a §

Paragrafen är ny. Innebörden är att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oav- siktligt dödade av djur som finns upptagen i den nya bilaga 4 artskydds- förordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, livsmiljödirektivet) och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden.

För verksamheter som prövas enligt 9 eller 11 kap. ska skyldig- heten regleras i tillståndet. En sådan skyldighet är nödvändig för att det ska kunna betraktas som oavsiktligt att enstaka exemplar av strikt skyddade arter dödas, trots omfattande skyddsåtgärder. Annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna faktiskt har effekt eller om de behöver stärkas (se ovan under 14 §).

Övriga verksamheter eller åtgärder ska i rimlig utsträckning över- vaka oavsiktligt dödade eller fångade djur.

Hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras regleras i 65 och

65 b §§ artskyddsförordningen (2007:845). Överväganden finns i avsnitt 12.7.6 och 12.16.

17 b §

Paragrafen är ny, och innebär att den som påträffar ett dödat eller fångat djur som finns upptaget i den nya bilaga 4 till artskyddsför- ordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och väx- ter) snarast möjligt måste anmäla detta.

Får en markägare veta att ett djur som avses i 14 § har fångats eller påträffats dött på dennes mark är markägaren skyldig att förvissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en sådan anmälan. En rättighetshavare eller verksamhetsutövare har samma skyldighet.

Detsamma gäller en befälhavare eller redare beträffande djur som påträffas på fartyg som denne ansvarar för enligt sjölagen (1994:1009) eller föreskrifter antagna med stöd av den lagen.

Givetvis innebär bestämmelsen inte en skyldighet att gå ut och leta efter döda djur. Syftet är att uppmärksamma betydelsen av att över- vaka och kontrollera samt få en möjlighet till inrapportering av dödande

1619

Författningskommentar

SOU 2021:51

som kanske missas när det sker. Som exempel kan nämnas djur som dödas av tåg och där tågföraren av någon anledning inte uppmärk- sammar händelsen (kanske på grund av mörker och snöstorm). Skulle då till exempel en markägare hitta djuret är det bra om det blir inrap- porterat. Skyldigheten är heller inte sanktionerad. Den finns där som en påminnelse att vara uppmärksam på dessa djur.

Närmare bestämmelser om detta finns i 65, 65 c och 65 f §§ art- skyddsförordning (2007:845).

Djur för vilka det föreskrivs anmälningsskyldighet enligt 25 § jaktlagen (1987:259) ska anmälas i enlighet med vad som där anges.

Överväganden finns i avsnitt 12.7.6, 12.7.8., 12.18 och 12.20.

18 §

Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 7 § artskydds- förordningen (2007:845) Bestämmelsen genomför artikel 13.1 a livs- miljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra växter i artskyddsförordningens nya bilaga 5 (livsmiljödirektivets bilaga IV b) i deras naturliga utbredningsområde.

Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b. Förbudet gäller exem- plar och avsiktsrekvisitet är uppfyllt när det är visat att den hand- lande har velat plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra eller åtminstone godtagit konsekvensen. Förbudet förut- sätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam beva- randestatus utesluter inte förbud.

Bestämmelsen är i det närmaste identisk med nuvarande 7 § i artskyddsförordningen. En skillnad är att samtliga växtarter som om- fattas av livsmiljödirektivets IV b tas upp i bilagan till artskyddsför- ordningen och inte endast vissa utpekade arter. Detta för att helt och hållet genomföra direktivet rättsligt. Med förslaget breddas fridlys- ningen till att omfatta förekomster av samtliga växtarter som omfat- tas av direktivet. Det innebär att fridlysningen gäller automatiskt i de fall tidigare okända artförekomster påträffas i Sverige. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §.

Överväganden finns i avsnitt 12.8.

1620

SOU 2021:51

Författningskommentar

18 a §

Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 8 § artskydds- förordningen (2007:845). Syftet med bestämmelsen är att förtydliga innebörden av fridlysningen för de vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger (så kallade nationella arter vilka framgår av artskyddsförordningens nya bilaga 7) som regeringen meddelar före- skrifter för enligt 20 § p. 1–4.

I och med att regeringen meddelar föreskrifter om fridlysning av arterna ska den också meddela i vilken omfattning det är förbjudet att

1.plocka, gräva upp eller på annat sätt ta bort eller skada exemplar av växterna,

2.ta bort eller skada frön eller andra delar, eller

3.förstöra eller försämra livsmiljöer.

Punkten 3 innebär ett tillägg som ger möjlighet för regeringen att föreskriva att vissa arters livsmiljöer ska skyddas mot förstöring och försämring. Sådana växter markeras med R i artskyddsförordningens bilaga 7.

Överväganden finns i avsnitt 12.14.3.

I bestämmelsen har också införts ett undantag för växter inom hemfridszon. Med hävdad hemfridszon avses den yta runt ett bostads- hus där allemansrätten inte gäller. Den kan ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Notera att nationellt fridlysta djur inte omfattas av här föreskrivet undantag inom hemfridszon. Bestämmelsen gäller endast växter. Undantag beträffande djur inom hemfridszon kan emellertid följa av andra bestämmelser.

Överväganden finns i avsnitt 12.14.2.

18 b §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 9 § artskyddsförordningen (2007:845). Syftet med bestämmelsen är att förbjuda insamling av nationellt fridlysta vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger för försäljning eller andra kommersiella ändamål.

1621

Författningskommentar

SOU 2021:51

18 c §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 12 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Innebörden är att markägaren och den som har nyttjanderätt till marken under vissa förutsättningar får skörda exem- plar av mistel för försäljning. I gällande 12 § artskyddsförordningen finns ett andra stycket gällande tovsippa som nu tas bort.

Överväganden finns i avsnitt 12.10.4.

19 §

Paragrafen är ny, men motsvarar de delar av gällande 13 § artskydds- förordningen (2007:845) som omfattar regler för fridlysta arter. Tredje till femte punkten i gällande bestämmelse i artskyddsförordningen har inte överförts till 19 §. I stället införs ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana bestämmelser. Bestämmelsen gäller undantag för viss hantering av fridlysta växtarter. När det gäller arterna som omfattas har gotländsk hättemossa, vedtrådmossa, mikroskapania och bark- kvastmossa har lagts till och pyramidmossa har tagits bort. Bred gul- brämad dykare har bytt namn till bredkantad dykare.

Överväganden finns i avsnitt 12.10.3.

20 §

Paragrafen är ny. Bemyndigandet motsvarar till stor del befintliga bemyndiganden i 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken (1998:808). Dessa bemyndiganden måste finnas kvar eftersom vilka djur- och växtarter som ska fridlysas ska framgå av bilagor till artskyddsförordningen och således föreskrivas av regeringen. Även om bestämmelsen i prin- cip motsvarar de befintliga bemyndigandena är förutsättningarna för i vilka situationer regeringen får utfärda sådana föreskrifter förtyd- ligade och preciserade. Det är viktigt att regeringen vid behov kan anta (och upphäva) nya föreskrifter. Vilka djur som omfattas tyd- liggörs 4 § artskyddsförordningen som anger vilka bilagor som ska tillämpas för vilka bestämmelser.

Överväganden finns i avsnitt 12.9.1.

1622

SOU 2021:51

Författningskommentar

20 a §

Paragrafen är ny. När det gäller bemyndigandet att meddela bestäm- melser om fridlysning som endast gäller del av landet måste det över- vägas vad fridlysningen avser reglera och om fridlysning är det mest ändamålsenliga skyddet för den arten. Det skydd som avses åstad- kommas med fridlysning men som i praktiken endast behövs en eller ett fåtal förekomster kan och bör, om det är lämpligt, i stället till- godoses genom områdesskydd.

Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvar- stå för hela landet som ett komplement till områdesskyddet, för det fall det är finns chans att arten kan sprida sig till nya områden.

Överväganden finns i avsnitt 12.9.1.

20 b §

Paragrafen är ny, och innebär ett bemyndigande för regeringen att anta föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som syftar till att ge möjlighet att ställa de enhet- liga krav som kan behövas i vissa områden eller för vissa verksam- heter avseende fåglar som återfinns i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om be- varande av vilda fåglar (fågeldirektivet) samt arter som omfattas av bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om be- varande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet). Vilka djur som omfattas tydliggörs 4 § artskyddsförordningen som anger vilka bilagor som ska tillämpas för vilka bestämmelser.

Sådana föreskrifter kan till exempel implementera tvingande EU- krav. Bemyndigandet ger också möjlighet att meddela föreskrifter som innebär en skyldighet att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande såvitt avser arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.

I den mån föreskrifterna träffar en verksamhet har de giltighet framför beslut av individuell karaktär vilket framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken (1998:808). En föreskrift bryter därmed ett tillstånds rättskraft. Det är något som noga måste beaktas i utformningen av föreskrifter. I normalfallet bör sådana föreskrifter som kan träffa till- ståndsgiven verksamhet endast gälla nya verksamheter. Detta ska re- gleras i den förordning som genomför föreskriften. Om situationen

1623

Författningskommentar

SOU 2021:51

inte regleras på detta sätt i föreskriften bör andra former av över- gångsregler övervägas.

I vissa fall är det emellertid, för att önskvärd effekt ska uppnås, nödvändigt med föreskrifter som har giltighet framför beslut av indi- viduell karaktär. Så kan vara fallet till exempel ifråga om sådan över- vakning av arter som listas i bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och där det följer av EU-rättsliga förpliktelser att övervakning och rapportering ska ske.

I sådana fall måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också övervägas om och i så fall vilka möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. En lösning kan vara att låta länsstyrelserna besluta om dispenser.

Överväganden finns i avsnitt 12.9.2.

21 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 9 i EU:s fågel- direktiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och anger under vilka förutsättningar det är möjligt att ge dispens för frid- lysningsreglerna vad avser fåglar.

Om en dispens inte har samband med en prövning enligt 9 eller

11 kap. miljöbalk (1998:808) ska dispensansökan ges in till den myn- dighet som har tillsynsansvar för fridlysningsreglerna enligt miljö- prövningsförordningen (2011:13). Det innebär att Länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen prövar dispensansökningar som saknar samband med tillståndsbeslut enligt 9 eller 11 kap. Om en dispens från fridlysnings- reglerna ska prövas i samband med prövning ska prövningsmyndig- heten pröva dispensen.

Dispens förutsätter ett dispensbeslut. En dispens ska prövas i tre steg som handlar om att

1.visa att ett eller flera av dispensskälen som räknas upp i bestäm- melsen föreligger,

2.visa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att nå syftet med skälet som åberopas, samt

1624

SOU 2021:51

Författningskommentar

3.visa att dispensen inte försvårar att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.

Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att bibehålla beståndet på en tillfredsställande nivå eller huruvida det finns andra lösningar såvida inte något av dispensskälen har kunnat kon- stateras. Dispens är tillåtet endast av de skäl som listas i direktivet. Dispensbestämmelsen ska tolkas restriktivt. Den myndighet som fat- tar beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar före- ligger för varje undantag. Varje åtgärd som påverkar skyddade arter får endast tillåtas i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i bestämmelsen. Uppgifter som styrker att de villkor föreligger som krävs för att medge undantag, ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön. Myndighe- terna ska alltså ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd. Dispens förutsätter att de berörda arterna bi- behålls på en tillfredsställande nivå och att det inte finns någon annan lämplig lösning.

En beviljad dispens får heller inte sammantaget medföra verk- ningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken (1998:808). Syftet med bestämmelsen är att bredda per- spektivet. Innebörden är att en dispens inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast bibehålla populationsnivån på viss nivå) medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen.

Överväganden finns i avsnitt 12.11.2 och 12.13.

22 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 16 i livsmiljö- direktivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om beva- rande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och anger under vilka förutsättningar det är möjligt att ge dispens från fridlysningsreglerna som gäller arterna vars skydd följer av livsmiljödirektivets bilaga IV.

På samma sätt som vid dispenser enligt 21 § (fåglar) är det den myn- dighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) som prövar dispensen om den saknar samband med en tillståndspröv- ning enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (1998:808) och annars pröv-

1625

Författningskommentar

SOU 2021:51

ningsmyndigheten. Dispens förutsätter ett dispensbeslut. En dispens ska prövas i tre steg som handlar om att

1.visa att ett eller flera av dispensskälen som räknas upp i bestäm- melsen föreligger,

2.visa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att nå syftet med skälet som åberopas, samt

3.visa att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av berörda arter i deras naturliga utbredningsområde.

Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att upprätthålla gynnsam bevarandestatus, eller huruvida det finns andra lösningar, såvida inte något av skälen har kunnat konstateras.

Det syfte som åberopas till stöd för ett undantag ska anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i dispensbeslutet. En dispens får endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer. Det måste alltså klargöras och motiveras att de dispenser som beviljas är ägnade att nå det syfte som de påstås kunna nå. Det är upp till den beslutande myndigheten att, grundat på rigorösa vetenskapliga uppgifter, under- bygga påståendet att det som dispens beviljas för att göra också kom- mer att få den effekt som påstås.

Dispens får endast meddelas om det inte finns någon annan lämp- lig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.

Bestämmelsen ska tolkas restriktivt och det är den myndighet som fattat beslutet som ska förvissa sig om att de nödvändiga förut- sättningarna föreligger för varje undantag. Dispens kan inte beviljas om det mål som eftersträvas med dispensen (dispensskälet) kan upp- nås genom en annan lämplig lösning. Om dispens medges ska det motiveras varför det saknas andra lämpliga lösningar för att nå det mål som åberopas som stöd för dispensen. En noggrann och tillräck- lig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar måste också finnas. Det är den myndighet som meddelar dispensen som, med stöd av de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet, ska fastställa att det inte finns någon annan lämplig

1626

SOU 2021:51

Författningskommentar

lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av fridlysningsförbuden.

För att kunna ge dispens måste det säkerställas att en dispens inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Detta är ett nödvändigt villkor som måste vara uppfyllt för att kunna bevilja dispens.

Vid beviljande av dispens måste därför myndigheten som beviljar dispensen fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och, fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de planerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus.

Som huvudregel är det nödvändigt att bedöma vilken inverkan en dispens får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inver- kan en dispens får för bevarandestatusen för hela det aktuella bestån- det. Konsekvenserna av en dispens kommer vanligtvis att bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av dispensen. Bevarande- statusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påver- kas dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika dispen- ser som påverkar lokalområdena. En dispens kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestån- den av den berörda arten och den inverkan som den planerade dis- pensen kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekom- mande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan.

En dispens får inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam be- varandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. En dispens får heller inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast gynnsam bevarandestatus) medföra verkningar som strider mot syftet med (livsmiljödirektivet), se om innebörden av detta i kommentaren till 21 §.

Överväganden finns i 12.11 och 12.13.

1627

Författningskommentar

SOU 2021:51

När det gäller kompensationsåtgärder gäller samma för livsmiljö- direktivsarterna som för fåglar, se 21 §.

Överväganden finns i avsnitt 12.12.

23 §

Paragrafen är ny, men motsvarar i princip gällande 15 § artskydds- förordningen (2007:845) och gäller dispens från de nationella frid- lysningsbestämmelserna. Bestämmelsen är, vad avser dispensmyn- dighet och vissa grundläggande förutsättningar, nu utformad på samma sätt som dispenserna från fridlysningsbestämmelserna som följer av naturvårdsdirektiven (se kommentaren till 21 och 22 §§). Det som skiljer från naturvårdsdirektivsdispenserna är att det för dispens inte fordras några egentliga dispensskäl. Förutsättningarna för dispens är att det inte finns någon annan lämplig lösning och dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.

Överväganden finns i avsnitt 12.13.

23 a §

Paragrafen är ny, och reglerar vad som är gemensamt för samtliga dispensprövningar enligt 21–23 §§. Av bestämmelsen följer att vid beslut om att meddela dispens enligt 21–23 §§ ska en bedömning alltid göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken (1998:808) ska vidtas för att kompensera den försämring eller för- störelse som åtgärden eller verksamheten medför.

Det är i sammanhanget mycket viktigt att framhålla att kompen- sationsåtgärder aldrig kan användas för att motivera en dispens, eller för att uppfylla förutsättningarna för att meddela en dispens. Kom- pensationsåtgärder blir aktuell först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens och ett dispensbeslut är för handen. Det är helt centralt att möjligheten att vidta kompensationsåtgärder inte på något sätt påverkar dispensprövningen. Kompensationsåtgärder ska vara oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen eller förstörandet kompensera för de specifika negativa effekterna på en art. Kompensationen ska övervakas och utvärderas under viss tid. Vilken period som väljs bestäms från fall till fall.

1628

SOU 2021:51

Författningskommentar

För att prövningsmyndigheten ska kunna göra en bedömning av om krav på kompensation är motiverade behövs information om omfattningen på den skada som kvarstår efter att lokalisering valts, anpassningar gjorts och planerade skyddsåtgärder vidtagits.

Om miljökonsekvensbeskrivning är ett krav görs detta i miljö- konsekvensbeskrivningen. Om miljökonsekvensbeskrivning inte är ett krav bör beskrivningen av åtgärdens eller verksamhetens omgiv- ningspåverkan inkludera en grundlig kartläggning av skadeområdet som kan komma att påverkas av projektet. Även områden i anslut- ning till skadeområdet som löper risk att bli påverkat bör inkluderas. Kartläggning bör utföras under en period som anpassas efter skydds- objektets egenskaper (exempel när skyddsvärd växt har hög biomassa eller när flyttfåglar använder aktuella marker som rastplats).

Överväganden finns i avsnitt 12.12.

Av bestämmelsens andra stycket följer att om frågan om dispens enligt 21–23 §§ aktualiseras i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska dispensfrågan prövas inom ramen för anmälningsärendet. Myndigheten som anmälan har gjorts till ska då ex officio pröva dis- pensen tillsammans med anmälan. Lämpligen inleds då med att pröva huruvida dispensskäl föreligger (såvida det inte handlar om nationell fridlysning). Om dispensskäl saknas kan inte dispens ges och beslut om nekad dispens kan meddelas tillsammans med 12:6-beslutet. Det är först om myndigheten gör bedömningen att ett dispensskäl kan vara för handen som sökanden bör föreläggas att ge in underlag för dispensprövning, inklusive det underlag som behövs för att kunna föreskriva om kompensationsåtgärder. Om det är uppenbart att det kommer att saknas förutsättningar att i framtiden få vidta några åt- gärder i området och förutsättningarna i övrigt talar för det bör myn- digheten överväga ett permanent skydd (till exempel det biotop- skydd vi föreslår, avsnitt 12.20).

Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.

24 §

Paragrafen är ny, men motsvarar till innehållet gällande 16 § artskydds- förordningen (2007:845). Det som skiljer är att förbudet som tidigare omfattade ”ägg med embryo” nu omfattar ”ägg” och att bestämmel- sen, stället för att hänvisa till arter som i bilaga 1 till artskyddsförord-

1629

Författningskommentar

SOU 2021:51

ningen har markerats med n., direkt anger att den omfattar myskoxe och järv.

Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.

24 a

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 23 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Begreppet ”med embryo” har bytts ut till ”ägg”. Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9

24 b

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 25 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Begreppet ”varor” har kompletterats med att be- stämmelsen även ska gälla delar som härrör från sådana djur och väx- ter som omfattas av bestämmelsen.

24 c §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 26 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Första stycket kompletteras med att krav på till- stånd ska gälla för verksamhet som bedrivs i större omfattning eller annars i förvärvssyfte. Syftet med ändringen är att bestämmelsen ska omfatta såväl verksamhet som är omfattande men inte nödvändigtvis bedrivs i förvärvssyfte som verksamhet som är begränsad men kan gälla stora belopp. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vad som ska gälla för till- stånd enligt paragrafen. Sådana föreskrifter finns i 46 § artskydds- förordningen.

Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.

25 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär förbud för handel med natio- nellt fridlysta djur. Förbjudet omfattar att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar samt importera och expor- tera sådana exemplar av djurarter som framgår av bilaga 7 till artskydds-

1630

SOU 2021:51

Författningskommentar

förordningen, det vill säga de nationellt fridlysta arterna. Förbudet gäller djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom. Det gäller också döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av djuren.

Döda exemplar som lagligen har insamlats innan arten blev frid- lyst i Sverige ska vara undantagna förbudet mot förvaring, se 27 §. Länsstyrelsen ska också, i det enskilda fallet kunna ge tillstånd till han- del, trots förbuden, om det gäller mellan djurparker med tillstånd, se 46 a § artskyddsförordningen.

Överväganden finns i avsnitt 14.7.

26 §

Paragrafen är ny, men motsvarar i princip gällande 28 § artskydds- förordningen (2007:845). Skillnaden är att gällande undantag i be- stämmelsen inte längre ska omfatta fågelägg.

27 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen gäller undantag för sådana exemplar av djur som insamlats lagligt innan de fridlystes vilket betyder före den 1 januari 1999 respektive den 1 januari 2008. Det är även tillåtet att förvara och transportera döda exemplar som har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos statliga och regionala museer, universitet och högskolor.

Överväganden finns i avsnitt 14.7.1.

28 §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 30 § artskyddsförordningen (2007:845). I bestämmelsen regleras situationer där förbudet i 24 b § inte gäller. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för undantag för tillstånds- krav för statliga museer och statliga forskningsinstitutioner och verk- samhet vid andra institutioner. Sådana föreskrifter finns i 36 och 46 §§ artskyddsförordningen.

1631

Författningskommentar

SOU 2021:51

29 § Paragrafen är ny, men motsvarar 31 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”odlade växter” byts ut mot ”artificiellt för- ökade växter”.

I rådets CITES-förordning 338/97 används begreppet artificiellt för- ökade växter. Av CITES-förordning 2865/2006, artikel 56 framgår att ett exemplar av en växtart skall anses vara artificiellt förökat endast om den berörda medlemsstatens behöriga administrativa myndighet i samråd med en vetenskaplig myndighet är övertygad om att följande kriterier är uppfyllda:

a)Exemplaret är, eller härrör från, växter som är uppodlade från frön, sticklingar, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial under kontrollerade förhållanden.

b)Det odlade föräldramaterialet har anskaffats och bibehålls i enlig- het med definitionen i artikel 1.4a.

c)Skötselmetoden ger långsiktig garanti för att det odlade föräldra- beståndet kan bibehållas.

d)Vad beträffar inympade växter, har både rotstocken och ympkvis- ten förökats artificiellt i enlighet med leden a och b.

2. Virke och andra delar eller produkter från träd odlade i enarts- bestånd ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.

3. Träd från agarträproducerande taxa som odlats i odlingar såsom

a)trädgårdar (privata och/eller gemensamma trädgårdar),

b)statliga, privata eller gemensamma planteringar, antingen med en art eller med flera arter, ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.

Överväganden finns i avsnitt 14.22.

30 §

Paragrafen är ny men motsvarar gällande 35 § artskyddsförord- ningen (2007:845). I andra stycket byts begreppet ”odlade växter” ut mot ”artificiellt förökade växter” (se kommentaren till 29 §). För

1632

SOU 2021:51

Författningskommentar

horn specificeras att tillstånd inte krävs för yrkesmässig preparering av horn från dovhjort, kronhjort, rådjur, älg och mufflonfår som är de hornbärande arter som lever vilt i Sverige. Renhorn omfattas inte av tillståndsplikt eftersom renen räknas som tamdjur. ”Yrkesmäs- sigt” har tagits bort då det får anses ingå i ”förvärvssyfte”; någon änd- ring i sak är inte avsedd genom att ta bort ”yrkesmässigt”. I bestäm- melsen har införts ett bemyndigande som anger att regeringen eller en myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag vad gäller tillståndskravet för statliga museer och statliga forskningsinstitutioner och verksamhet vid andra institutioner. Sådana föreskrifter finns i 36 och 46 §§ artskyddsförordningen.

Överväganden finns i avsnitt 14.10.

31 §

Paragrafen är ny men motsvarar gällande 40, 41 och 42 §§ artskydds- förordningen (2007:845). Genom bestämmelsen införs ett bemyn- digande för regeringen att meddela föreskrifter om vad som ska gälla för tillstånd enligt paragrafen. Sådana förskrifter finns i 47–49, 50– 53, 55, 57 och 59 §§ artskyddsförordningen.

31 a §

Paragrafen är ny. Levande eller döda djur från djurparker får säljas eller på annat sätt överlämnas endast till djurparker med tillstånd. Länsstyrelsen får enligt 49 b § artskyddsförordningen meddela dis- pens i ett enskilt fall om det finns särskilda skäl.

Överväganden finns i avsnitt 14.32.

32 §

Paragrafen är ny men motsvarar gällande 44 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”med embryo” tas bort för att förtydliga vad som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.

Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.

1633

Författningskommentar

SOU 2021:51

33 §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 17 och 34 §§ artskydds- förordningen (2007:845). Genom bestämmelsen införs ett bemyn- digande för den myndighet regeringen bestämmer att i det enskilda fallet meddela dispens under vissa omständigheter. Av 34 § art- skyddsförordningen framgår att Statens jordbruksverk i det enskilda fallet får ge dispens från förbudet om den som ansöker om dispens kan visa att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.

Notera att handel med sälprodukter i princip är helt förbjuden inom EU, vilket regleras i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter. Enligt förordningen är det endast tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden om produkterna härrör från den traditionella jakt som inuitsamhällena och andra ursprungsbe- folkningar bedriver, och som bidrar till deras självhushållning.

34 §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 18 och 24 §§ artskydds- förordningen (2007:845).

35 §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 29 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Bestämmelsen har omarbetats redaktionellt. Ingen ändring i sak är avsedd.

36 §

Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 27 § artskyddsförord- ningen (2007:845).

1634

SOU 2021:51

Författningskommentar

37 §

Paragrafen är ny, och innehåller en rad bemyndiganden för regeringen som i sin tur ligger till grund för regeringens vidaredelegation i 32 § artskyddsförordningen vilken till stor del motsvarar gällande 32 § art- skyddsförordningen (se kommentar nedan).

37 a §

Paragrafen är ny. Den innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela att en myndighet i det enskilda fallet får besluta att levande exemplar av djur eller växter som har tagits i beslag eller förverkats får avlivas eller destrueras om det inte finns någon annan lämplig lösning, och exemplaret ifråga inte är en individ som är särskilt viktig att be- vara.

En annan lämplig lösning kan exempelvis saknas om djuret eller växten inte kan återutsättas eller placeras i djurpark på grund av smitt- skyddsskäl eller att det inte finns någon lämplig anläggning som kan ta emot exemplaret. Även djurskyddsskäl eller en orimligt hög kost- nad för förvaring av djuret eller växten kan motivera avlivning eller destruktion.

Bestämmelsen ger också en rätt till ersättning för artexemplar som avlivats eller destruerats och sedan inte förverkas.

Överväganden finns i avsnitt 14.28.

38 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en proportionalitets- avvägning alltid ska göras i samband med beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken (1998:808) eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet och som innebär en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten. Proportionalitetsav- vägningen innebär att inskränkningen inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Avvägningen kom- mer främst att aktualiseras ifråga om nekade dispenser från förbudet (jämför tillämpningen av 7 kap. 25 § miljöbalken). Detta eftersom proportionalitetsprincipen är central vid samtliga slag av intrång i äganderätten.

1635

Författningskommentar

SOU 2021:51

Viktigt att framhålla är att syftet med bestämmelsen inte är att förändra innebörden i fridlysningsreglerna utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbal- ken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen måste avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vilken vikt olika omständigheter ska tillmätas får även det avgöras i det enskilda fallet. Det är härvid viktigt att också beakta de kumulativa effekter på de skyddade arterna som olika utfall i avvägningen kan ge upphov till, även på sikt, framför allt vad gäller artskyddets syfte.

Det handlar om en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet dock utan att innebära en generell utvidgning av möjligheterna till dispens.

Överväganden finns i avsnitt 12.15.

39 §

Paragrafen byter beteckning från 7 §. Bestämmelsen förtydligas genom att det anges att det endast är beslut som gäller förbud eller särskilda villkor i enskilda fall som ska gälla omedelbart, även om de överklagas. Beslut om tillstånd eller dispenser ska således inte gälla omedelbart. Någon ändring i sak är inte avsedd då miljöbalkspropo- sitionen (prop. 1997/87:45) anger att bestämmelsen syftade till att åstadkomma just att föreskrifter eller individuella förvaltningsbeslut som meddelas om till exempel förbud eller särskilda villkor avseende vissa åtgärder tillämpas även om de har överklagats.3

40 §

Paragrafen är ny. Naturvårdsverket får, för att tillvarata miljöintres- sen och andra allmänna intressen, överklaga beslut om dispens från artskyddsreglerna enligt 21–23 §§. Meddelande om beslut om bevil- jade dispenser ska skickas till Naturvårdsverket enligt 16 a § art- skyddsförordningen (2007:845).

Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.

3Prop. 1997/98:45 del 2 s. 106.

1636

SOU 2021:51

Författningskommentar

12 kap.

6 b §

Bestämmelsen är ny och innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur samråd enligt 6 § ska gå till vad gäller arter som omfattas av fridlysning enligt 8 kap. miljöbalken (1998:808). Sådana föreskrifter finns i 8 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd där det anges att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får meddela före- skrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens del- tagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalk (1998:808).

16 kap.

13 §

Paragrafen är ändrad på så sätt att beslut som gäller 8 kap. miljöbal- ken uttryckligen ska omfattas av miljöorganisationers klagorätt en- ligt bestämmelsen. Genom ändringen kodifieras delvis Aarhuskon- ventionen på sätt som utvecklats i praxis, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.

Den ändring vi föreslår är begränsad till att avse 8 kap. miljö- balken men det bör noteras att miljöorganisationer i enlighet med praxis, kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB och att ett beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut. Det innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd utgör överklagbara tillsynsbeslut enligt artikel 9.3 i Aarhus- konventionen.

Överväganden finns i avsnitt 11.12.

24 kap

1 §

En hänvisning till 8 kap. 23 § miljöbalken har lagts till då föreskrifter som meddelas med stöd av den bestämmelsen har konsekvenser för tillstånds rättskraft.

Överväganden finns i avsnitt 12.9.2.

1637

Författningskommentar

SOU 2021:51

25 kap.

6 §

Bestämmelsen ändras så att domstolen i stället för att kunna välja mellan att tillämpa huvudregeln i 18 kap. rättegångsbalken (1942:740) om att tappande part ska ersätta motparten för rättegångskostnader eller regeln i 25 kap. 6 § miljöbalken (1998:808), domstolen kan för- ordna, så ska domstolen förordna att motparten ska stå kostnaden, även om den som stämt tappat målet. Möjligheten för domstolen att också välja huruvida motparten ska stå hela kostnaden eller att vardera parten skall svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen tas bort. En förutsättning för att domstolen ska förordna att motparten ska ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rätte- gångskostnader, även om mål enligt 31 kap. 13 § har ogillats, och talan har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastig- heten angående ersättning eller inlösen är att den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen.

Rättegångskostnader ska enligt bestämmelserna i rättegångsbalken endast utgå för rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvaratagande av partens rätt. Det innebär att domstolen har att pröva det belopp som yrkas för det fall motparten inte kan vitsorda det som skäligt. Om en part har handlat så att 18 kap. 6 § rättegångsbalken blir tillämpliga ska inte den modifierande regeln i 25 kap. miljöbalken gälla.

Överväganden finns i avsnitt 13.13.

29 kap.

2 b §

Bestämmelsen är ny och reglerar fridlysningsbrott. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Den tidigare konstruktionen med blankett- straffbud har så långt möjligt undvikits och det finns inte någon koppling till bestämmelserna i 8 kap. förutom vad gäller att utläsa vilka arter som omfattas av bestämmelser. Förutom fåglar så är det är så- dana växt- och djurarter som regeringen har meddelat ska vara frid- lysta med stöd av 8 kap. 20 §, det vill säga växt- och djurarter som listas i bilagorna 4, 5 och 7 i artskyddsförordning (2007:845). Följande gärningar är kriminaliserade genom bestämmelsen:

1638

SOU 2021:51

Författningskommentar

1.Att fånga eller döda exemplar av vilda fåglar eller djur som om- fattas av artskyddförordningens nya bilagor 4 eller 7 (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet) eller nationellt fridlysta arter).

2.Att samla in, förstöra eller skada exemplar av vilda fåglars ägg eller bon eller bortföra deras bon.

3.Att störa vilda fåglar på ett sätt som har en påverkan på den lokala populationen.

4.Att stör djur som omfattas av artskyddsförordningens nya bi- laga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a), särskilt under deras för- ökning-, övervintrings- och flyttningsperioder,

5.Att förstöra eller samla in ägg av djur som omfattas av artskydd- förordningens nya bilagor 4 eller 7 (livsmiljödirektivets bilaga IV a eller nationellt fridlysta arter).

6.Att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplat- ser för djur som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a),

7.Att plocka, samla in eller förstöra växter som omfattas av art- skyddsförordningens nya bilagor 5 eller 7 (växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b eller nationell fridlysning), eller

8.Att försämra eller förstöra livsmiljöer för arter som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 7 (nationell fridlysning).

Det finns ett antal situationer där ansvar inte ska dömas ut. Det gäller om gärningen har vidtagits i enlighet med ett tillstånd, ett beslut om försiktighetsmått, en meddelad dispens eller om man har ett undan- tag som meddelats med stöd av 8 kap. eller föreskrifter som med- delats med stöd av 8 kap. Samtliga fridlysningsbrott omfattas av be- stämmelsen om ringaundantag i 11 § vilket betyder att det inte ska dömas till ansvar om gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.

Viktigt att notera är att om gärning omfattas av eller har vidtagits i enlighet med ett tillstånd, undantag, beslut om försiktighetsmått eller en meddelad dispens från fridlysningsreglerna eller föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. ska inte dömas till ansvar. Inte heller

1639

Författningskommentar

SOU 2021:51

ska det dömas till ansvar om det är gärningar som är tillåtna enligt jaktlag (1987:259) eller fiskelag (1993:787).

Överväganden finns i avsnitt 14.14.

2 d §

Paragrafen är ny men motsvarar gällande bestämmelse i 2 b § p. 3. En ny brottsrubricering har införts, ”olovlig utsättning av art”.

2 e §

Paragrafen är ny men motsvarar i huvudsak gällande bestämmelse i 2 b § p. 4.a och 5.a. En ny brottsrubricering har införts, ”CITES- brott”. De handlingar som framgår av artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem utgör en lista över sådant som medlemsstaterna ska sanktionera. Listan i artikel 16 i EU:s förordning är alltså inte utformad som förbud, utan som en instruktion till medlemsländerna (som ska följas) att sanktionera de överträdelser som anges. Det sätt på vilket nuvarande förbud är ut- format gör att det är svårt att tillgodogöra sig förbudens omfattning. I bestämmelsen har därför listan med de handlingar som ska vara kriminaliserade tagits in.

För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet.

Av artikel 2 t rådets förordning (EG) 338/97 framgår vad som menas med exemplar och det handlar om:

[V]arje levande eller dött djur eller levande eller död växt av de arter som upptagits i bilagorna A–D [till förordningen], eller varje del eller derivat därav, som ingår i andra varor eller inte, och varje annan vara beträffande vilken det av medföljande dokument, förpackningen, märk- ningen eller etiketten eller av någon annan omständighet framgår att det är fråga om delar eller derivat av djur eller växter av dessa arter, utom om dessa delar eller produkter särskilt har undantagits från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning eller bestämmelserna i den bilaga där den berörda arten har upptagits genom en hänvisning till detta i de berörda bilagorna. Som exemplar betraktas ett exemplar av en art som upptagits i bilagorna A-D om exemplaret är ett djur eller en växt eller utgör en del av eller ett derivat av ett djur eller en växt och vars åtminstone ena ”förälder” tillhör en art som upptagits i bilagorna. Om ”föräldrarna” upptagits i olika bilagor, eller om bara den ena arten upptagits i en bilaga,

1640

SOU 2021:51

Författningskommentar

skall bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas. När det är fråga om hybridväxter skall, om den ena ”föräldern” upptagits i bilaga A, bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas endast om detta särskilt angivits vid artnamnet i bilagan.

Överväganden finns i avsnitt 14.16.

2 f § samt 2 h–2 l §§

Paragraferna är nya, men motsvarar i huvudsak gällande bestämmelser i 2 b § p. 4 och 5. Brottsrubriceringarna är nya; ”otillåten handel med fridlyst art” (överväganden finns i avsnitt 14.17.), ”otillåten import av pälsskinn”, ”olovlig hantering av kräftor”, ”otillåten saluföring av varg- hybrid”, ”otillåten preparering” samt ”otillåtet förevisande av djur”.

2 g §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen kriminaliserar det nya förbudet i 8 kap. 25 § miljöbalken (1998:808), som gäller handel med nationellt fridlysta djurarter. Brottsrubriceringen är ”otillåten handel med natio- nellt fridlyst art”.

Överväganden finns i avsnitt 14.17.

2 m §

Paragrafen är ny, och kriminaliserar det nya förbudet i 8 kap. rörande innehav av ägg. Samma undantag som gäller för förbudet gäller straff- stadgandet, vilket innebär att, förutsatt att innehavet av ägg framstår som obetydligt med hänsyn till de intressen som avses att skyddas och innehavet framstår som försvarligt döms inte till ansvar för inne- hav som omfattar

1.ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedels- produktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion,

1641

Författningskommentar

SOU 2021:51

2.enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning.

3.konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p.1.

Överväganden finns i avsnitt 14.14.4.

8 §

Ett nytt stycke införs som innebär en kriminalisering av brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 23 §.

Överväganden finns i avsnitt 14.18.

11 §

De nya bestämmelserna som införts ska omfattas av ringaundantaget och behöver därför tas upp i 11 §.

12 §

Det ska vara möjligt att förverka även vid brott som döms enligt de nya bestämmelserna som införts. Hänvisningar till de nya bestäm- melserna införs därför i punkten 1.

En ny punkt 5. införs som förtydligar den möjlighet som redan finns enligt 36 kap. 3 § brottsbalken och som innebär att det ska vara möjligt att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffen- het och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.

Den särskilda beskaffenheten innebär här att en art finns upp- tagen i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97. Om det kan befaras att föremålet kommer till brottslig användning (till exem- pel som otillåten handelsvara, som betalningsmedel för andra otill- låtna handlingsmedel) kan det förverkas. För att bedöma risken, om det kan befaras att det kommer till brottslig användning, måste man se till situationen i sin helhet. Det räcker alltså inte att exemplaret är CITES-listat. Därtill måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Finns det en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte?

1642

SOU 2021:51

Författningskommentar

Gör sammanhanget det troligt att så är fallet? Handlar det om ett stort antal exemplar som uppenbart är ämnade för försäljning, be- drivs en omfattande avel, hålls djuren på ett sätt som tyder på att de är till försäljning?

Överväganden finns i 14.19.3.

12 c §

Bestämmelsen är ny och inför artvärdesförverkande. Artvärdesför- verkande är en typ av otillbörlighetsförverkande och ska ske jämte utbytesförverkande. Det ska alltså alltid ske. Artvärdesförverkandet syftar till att neutralisera den vinning, faktisk eller upplevd, som gjorts, på bekostnad av alla som arbetar med arternas bevarande. Den som gjort sig skyldig till fridlysningsbrott, CITES-brott eller otill- låten handel med fridlyst art ska alltid dömas att till staten förverka det artvärde som en fridlyst växt eller ett fridlyst djur har som repre- sentant för sin art. Om beloppen sammantaget skulle blir orimliga kan dessa jämkas i och med skälighetsbedömningen. Jämkning bör emellertid inte komma ifråga förrän beloppen börjar bli verkligt oskäliga. Som exempel på när beloppen blir oskäliga kan ett finskt mål om äggsamlingar (som rörde omkring 9 000 ägg) nämnas där för- verkandesumman blev 561 180 euro vilket domstolen sedermera jäm- kade till 250 000 euro.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa värden för fridlysta djur och växter.

Bemyndigandet till regeringen är brett. Inledningsvis ska artvär- desförverkandet dock en endast omfatta arter som finns i Sverige (när det gäller CITES-brott omfattas således endast svenska CITES- arter). Bemyndigandet ger möjlighet för regeringen att omfatta fler arter i framtiden. Vilket värde som ska förverkas för vilken art fram- går av regeringens fastställda värden.

Överväganden finns i avsnitt 14.20.

1643

Författningskommentar

SOU 2021:51

31 kap.

4 §

I paragrafen införs en ny punkt 8. Bestämmelsen föreskriver att en fastighetsägare (eller, enligt 3 §, innehavare av särskild rätt) har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller en dispens enligt 8 kap. 21– 23 §§ som har förenats med särskilda villkor eller en nekad dispens.

En nekad dispens eller dispens med villkor är alltså inte en till- räcklig förutsättning för ersättning. Det fordras också att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras som en följd av beslutet.

I begreppet pågående markanvändning ligger att det ska vara fråga om pågående laglig markanvändning. Så länge försvårandet av markanvändningen endast består i att följa lagstiftningen (inklusive hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (1998:808) som fridlysnings- reglerna ska ses som en precisering av) kan något försvårande i lagens mening inte anses vara för handen. Att följa lagen kan inte anses vara försvårande. Alla är skyldiga att följa fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken liksom de fridlysningsregler som antagits med stöd av balken. Det har tydliggjorts i praxis att artskyddsförord- ningen är att se som en precisering av vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna. Vid en tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler ska en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken normalt göras, men för artskyddets del kan den avvägningen aldrig innebära att en åtgärd som strider mot artskyddet kan komma till stånd, med mindre än att dispens meddelas. Fridlysningsreglerna kan inte åsidosättas med stöd av 2 kap. 7 § miljöbalken. Om rimliga försiktighetsmått inte leder till att verksamheten eller åtgärden kan tillåtas och förutsättningar för dispens inte föreligger måste verksamheten eller åtgärden förbjudas.

Det får till följd att de krav som ställs kan gå utöver vad som följer av andra kapitlet miljöbalken efter en teoretisk tillämpning av 2 kap. 7 §. Det innebär att markanvändningen begränsas utöver vad som följer av lag. För sådan begränsning ska ersättning kunna utgå om den innebär ett avsevärt försvårande. Nivån för vad som är rimlig hänsyn enligt andra kapitlet miljöbalken är hög. Ett beslut som innebär förbud mot att åtgärder får komma till stånd och där dispens inte kan ges, ska som utgångspunkt anses gå utöver vad som är rimlig

1644

SOU 2021:51

Författningskommentar

hänsyn. Att en åtgärd kan komma till stånd med en annan metod innebär i det här sammanhanget inte ett förbud.

Det måste anses ligga inom ramen för de krav som kan ställas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna, att en lämplig metod ska an- vändas. Lämpligheten av en metod måste avgöras med hänsyn till terräng, typ av växtlighet med mera men också med hänsyn till om- rådets känslighet och vilka arter som finns i det. Om till exempel avverkning med en viss metod inte kan tillåtas, utgör det inte ett förbud om avverkning med annan metod kan tillåtas. I sådana fall kan åtgärden (avverkning) fortfarande komma till stånd, men med en annan, för artskyddet i det specifika fallet bättre, metod. Detta ska vara en utgångspunkt.

Det kan dock finnas fall där verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd kan visa att sådan hänsyn går utöver vad som är rimligt i det enskilda fallet vilket då skulle innebära att förbud att vidta en åtgärd med en viss metod är att jämställa med att åtgärden som sådan förbjuds. Så kan vara fallet om det endast finns en metod som är möjlig att genomföra åtgärden med och den metoden enligt beslutet inte får användas. Då handlar det i praktiken om ett förbud mot åtgärder och då har gränsen för vad som är rimlig hänsyn över- skridits.

Med en sådan tillämpning av laglighetskravet blir det emellertid orimligt att därutöver ställa krav på att försvårandet ska kvalificera sig som ”avsevärt”. Därför ska ett försvårande av pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten anses vara avsevärt om det handlar om ett totalt förbud mot åtgärder, även om det är oklart huruvida inskränkningen går utöver vad som är laglig användning i sådan mån att den kvalificerar sig som avsevärd. Att i praktiken inte behöva nå över tröskeln avsevärt försvårande innebär en utvidgning av ersättningsrätten som förutsätter att principen om laglighet och därmed andra kapitlet miljöbalken tillämpas fullt ut så att krav verk- ligen ställs på att bästa möjliga kunskap, teknik och metod används i det enskilda fallet. I detta ligger att om ett förbud (med åtföljande nekad dispens) meddelas på grund av att beslutsunderlaget varit under- måligt och en åtgärd eller verksamhet därför inte kunnat tillåtas, så har verksamhetsutövaren inte levt upp till de krav som ställs enligt 2 kap. miljöbalken och pågående markanvändning kan inte anses avsevärt försvårad, trots förbudet.

1645

Författningskommentar

SOU 2021:51

Viktigt att notera här är att om ersättning ska utgå så ska ersätt- ningsbeloppet motsvara ersättning för endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn. I värderingen måste alltså vad som bör rymmas inom allmän hänsyn beaktas och beräknas så att ersättning inte utges för den delen. En sådan värdering måste göras utifrån vad som borde utgöra rimlig hänsyn i det enskilda fallet och bör därför inte bygga på en tillämpning av schablonbelopp.

Överväganden finns i avsnitt 13.8.

Övergångsbestämmelser

Lagen om ändringar i miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.

I 29 kap. 2 m § förslås kriminalisering av innehav av ägg, något som inte tidigare varit kriminaliserat. För att de som innehar ägg ska få möjlighet att hantera detta innehav utan risk för att lagföras för innehavet ska olagligt innehav som upphör senast den 30 juni 2023 inte medföra straffansvar.

Det är endast institutioner för forskning eller undervisning som därefter lagligt kan inneha äggsamlingar och då genom att lämna in en ansökan om tillstånd för att inneha äggsamlingar. För sådana in- stitutioner är det tillräckligt att en ansökan har getts in före den 30 juni 2023 för att undgå straffansvar. Efter den 30 juni 2023 måste emellertid tillstånd sökas och beviljas innan ett ägginnehav påbörjas.

Bestämmelser om sådana tillstånd finns i 14 § artskyddsförord- ningen (2007:845). Naturvårdsverket får meddela tillstånd för inne- hav av fågelägg till institutioner för forskning och undervisning. Sådant tillstånd får meddelas om den som söker tillståndet bedöms kunna kontrollera och dokumentera sitt innehav och ha behov av ägg i undervisnings- eller forskningssyfte. Innan tillstånd meddelas ska Naturvårdsverket ge länsstyrelsen och Naturhistoriska riksmuseet möjlighet att yttra sig över ansökan. Naturvårdsverket ska föra regis- ter över vilka tillstånd som meddelas.

Den som har en samling med ägg som är noggrant dokumenterad och kan ha ett värde för vetenskapen har möjlighet att lämna in den. Hur sådan inlämning ska gå till regleras i 15 § artskyddsförordningen (2007:845). Fågelägg får överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet i enlighet med vad Naturvårdsverket, i samråd med Naturhistoriska

1646

SOU 2021:51

Författningskommentar

riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruks- verk, har bestämt med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 12 a § miljö- balken (1998:808).

Om man överlämnar ägg i enlighet med dessa bestämmelser inne- bär det att innehavet inte medför straffansvar. Det befriar emellertid inte från straffansvar rörande straffbara handlingar som kan ha före- gått innehavet.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.

17.2Förslaget om ändring i jaktlag (1987:259)

3 §

I paragrafen flyttas och ändras andra meningen i första stycket så att bestämmelsen får ett nytt andra stycke. Tredje stycket kvarstår. Syftet med ändringen är att förtydliga att ägg eller bon med ägg från fåglar inte får samlas in i naturen, såvida det inte är tillåtet enligt någon bestämmelse i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter meddelade med stöd av jaktlagen. Bestämmelser om när det är tillåtet att samla in ägg finns exempelvis i vissa bestämmelser om skyddsjakt. Det bör poäng- teras att det är skillnad mellan att samla in ägg och att inneha ägg.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.4.

48 §

Paragrafens tredje stycke är nytt. Bestämmelsen reglerar att viltets artvärde ska förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befint- liga förverkanderegler i jaktlagen (1987:259). Innebörden är att om någon begått jaktbrott eller jakthäleribrott, där exemplar av fridlysta djur eller ägg är inblandade, ska alltid viltets artvärde förklaras för- verkat, oavsett förverkanden i övrigt. Viltets artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som re- presentant för sin art. Sådant artvärde framgår av föreskrifter med- delade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken (1998:808).

Överväganden finns i avsnitt 14.20.

1647

Författningskommentar

SOU 2021:51

17.3Förslaget om ändring i fiskelag (1993:787)

45 §

Paragrafen tillförs ett nytt stycke efter sjunde stycket som innebär att om brottet avser art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808), ska alltid artexemplarets artvärde förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befintliga förverkanderegler i fiskelagen (1993:787). Innebörden är att om någon begått brott enligt fiskelagen, där exem- plar av fridlysta djur eller deras ägg eller rom är inblandade, ska alltid djurens artvärde förklaras förverkat, oavsett förverkanden i övrigt. Artvärdet ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art. Sådant artvärde fram- går av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken.

Överväganden finns i avsnitt 14.20.

17.4Förslaget om ändring i lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror

9 §

Med anledning av utredningens förslag att dela upp gällande 29 kap. 2 b § miljöbalken (1998:808) i flera paragrafer ändras bestämmelsens hänvisning till 29 kap. 2 b § till att avse 29 kap. miljöbalken. I övrigt avses ingen förändring i sak.

17.5Förslaget om ändring i lag (2000:1225) om straff för smuggling

16 §

Tredje stycket är nytt. Det genomför utredningens förslag om art- värdesförverkande vid smugglingsbrott. Bestämmelsen innebär att om brottet avser art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808), ska alltid artexemplarets artvärde förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befintliga förverkanderegler i lag (2000:1225) om straff för smuggling. Innebörden är att om någon begått brott enligt smugg- lingslagen, där exemplar av fridlysta växter, djur eller deras ägg eller rom som omfattas av 8 kap. miljöbalken är inblandade, ska alltid art-

1648

SOU 2021:51

Författningskommentar

värdet förklaras förverkat, oavsett förverkanden i övrigt. Artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och väx- ter har som representant för sin art. Sådant artvärde framgår av före- skrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken.

Överväganden finns i avsnitt 14.20.

17.6Förslaget om ändring i offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

20 kap.

2 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen syftar till att hindra att jakttroféer av arter som omfattas av rådets CITES-förordning 338/97, vilka inte är tillåtna att sälja, kommer ut på marknaden genom att de stjäls från den importerat dem.

Syftet är alltså att undanhålla skyddade arter från marknaden och därmed skydda arterna från ytterligare efterfrågan och exploatering. Sekretessen ska vara stark. Intresset för uppgifterna hos andra aktö- rer bedöms vara begränsat. Sekretessen ska emellertid inte hindra ut- byte av information mellan myndigheter i de fall myndigheterna har behov av sådant utbyte.

Överväganden finns i avsnitt 14.26.

17.7Förslaget om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU

3 §

En ny punkt införs efter elfte punkten. Bestämmelsen innebär att lagen blir tillämplig även på exemplar som omfattas av rådets CITES- förordning 338/97 om det finns anledning att misstänka att exemplaret är föremål för olaglig transport för försäljning eller utgör ett olagligt innehav av en art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808).

Överväganden finns i avsnitt 14.24.

1649

Författningskommentar

SOU 2021:51

17.8Förslaget om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

3 §

En ny punkt införs som informerar om att bestämmelser om skydd av arter finns i 8 kap. miljöbalken (1998:808).

Överväganden finns i avsnitt 11.6.1.

17.9Förslaget om ändring i artskyddsförordningen

1 §

Bestämmelsen uppdateras med hänsyn till de förändringar som före- slås.

2 §

Punkterna 1 och 2 i paragrafen tas bort. Skälet till förändringen är att dessa begrepp inte behöver definieras i förordningen då de i stället föreslås skrivas ut där de behövs i bilagorna till förordningen.

4 §

Paragrafen är ny till sitt innehåll. I bestämmelsen anges vilken bi- laga som ska tillämpas i vilken bestämmelse i 8 kap. miljöbalken (1998:808).

13 §

Paragrafens två första punkter har flyttats till miljöbalken (1998:808) där ett bemyndigande finns för att meddela bestämmelserna i punk- terna 3–5, som byter beteckning.

1650

SOU 2021:51

Författningskommentar

14 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Naturvårdsverket be- myndigas att meddela tillstånd för innehav av fågelägg till institu- tioner för forskning och undervisning. Det är viktigt att säkerställa att dessa institutioner har möjlighet att över tid kontrollera sina samlingar så att ägg varken tillkommer eller försvinner på sätt utan tillstånd. Det är också viktigt att äggsamlingar även fortsättningsvis kan finnas på flera platser i landet för att inte riskera att samlingarna förstörs i enskilda händelser.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.

15 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Naturhistoriska riks- museet ska kunna ta emot fågelägg som lämnas in av enskilda eller institutioner som inte själva kan få tillstånd till innehav. De ska också kunna ta emot ägg från fysiska eller juridiska personer som har en äggsamling och vill lämna in den innan innehav blir kriminaliserat eller som vill lämna samlingar som hittats, till exempel i döds- eller konkursbon.

Naturvårdsverket ska ta fram föreskrifter om hur inlämningen ska gå till i samråd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk. Naturhistoriska riks- museet avgör vilka fågelägg som har ett vetenskapligt eller annat värde och därför bör infogas i museets samlingar.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.

16 §

Paragrafen är ny. I bestämmelsen regleras att om en myndighet (i praktiken länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen) meddelar föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken (1998:808) med stöd av bestämmelser i 8 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel så ska myndigheten samtidigt och ex officio pröva om det finns dispensskäl. Om dispensskäl saknas ska myndigheten meddela beslut om nekad dispens samtidigt med be- slutet om föreläggande eller förbud. Om myndigheten finner att dispensskäl kan föreligga ska den förlägga den anmälningsskyldige,

1651

Författningskommentar

SOU 2021:51

att inkomma med det underlag som behövs för att pröva dispens- ansökan.

Överväganden finns i avsnitt 12.13

16 a §

Paragrafen är ny. Meddelande om beslut om beviljade dispenser ska skickas till Naturvårdsverket eftersom verket ska rapportera in dispen- ser som meddelats med stöd av bestämmelserna som genomför natur- vårdsdirektiven till kommissionen. Härtill finns anledning att med- dela Naturvårdsverket om beviljade dispenser eftersom verket, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen, enligt 8 kap. 40 § får överklaga beslut om dispens från artskyddsreglerna som med- delats med stöd av 8 kap. 21–23 §§.

Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.

29, 34, 36, 40, 43, 44, 45, 47, 47 a, 48, 50, 51, 53, 55, 56, 57 och 59 §§

De delar av bestämmelserna som gäller förbud, undantag och dispens har flyttats till 8 kap. miljöbalken (1998:808). I övrigt har bestäm- melserna anpassats och hänvisningar har uppdaterats. Ingen ändring i sak är avsedd.

32 §

Uppdateringar har gjorts av bestämmelsens hänvisningar, ingen änd- ring i sak är avsedd i den delen. Andra stycket har kompletterats med en ny bestämmelse om att Naturvårdsverket ska samråda med Havs- och vattenmyndigheten innan verket meddelar föreskrifter eller beslu- tar om dispens enligt andra stycket ifråga om arter som lever i vatten under hela eller delar av sin livscykel. När frågan gäller arter som är upptagna i bilaga III del 2 till Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåg- lar ska verket samråda med Europeiska kommissionen.

1652

SOU 2021:51

Författningskommentar

46 §

I fråga om 46 § har en delegation till länsstyrelsen införts att föra register över tillstånd för sådan handel med djur som omfattas av tillståndsplikt enligt den föreslagna 8 kap. 24 c § i miljöbalken (1998:808) eller tillstånd för preparering enligt den föreslagna 8 kap. 30 § miljöbalken. Hänvisningar i paragrafen har också uppdaterats.

49 §

Punkterna 3–7 i bestämmelsen tas bort. Dessa punkter har inneburit en dubbelreglering gentemot de djurskyddsregler som också gäller för djurparker och därför inneburit dubbel administration.

62 §

Bestämmelsen har omarbetats och i vissa avseenden kompletterats. Naturvårdsverket får möjlighet att ta beslut om avlivning av djur eller destruering av växter i enlighet med 8 kap. 37 a § miljöbalken. Om ett beslagtaget djur eller växt avlivas eller destrueras och sedan inte förverkas kan exemplarets ägare ansöka om ersättning för exem-

plaret hos Åklagarmyndigheten.

Levande exemplar av djur och växter som tas i beslag kan inte placeras var som helst, eftersom det ofta saknas tillförlitliga uppgif- ter om härkomsten. Det innebär att exemplarens status vad gäller smittskydd är osäker. Eftersom det finns misstanke om brott kan det inte uteslutas att exemplaren kan vara olagligt infångade insam- lade i naturen eller insmugglade. Om det inte med säkerhet kan styr- kas att exemplaren kommer från en kontrollerad miljö, finns det risk att de bär på parasiter eller mikroorganismer som kan sprida sjuk- domar till människor och djur, men också till växter och i slutänden spridas i naturen.

Samråd ska i alla ärenden ske med Naturhistoriska riksmuseet för att bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött, och Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.

Genom punktlistan blir det tydligt vilka som kan få ta emot för- verkade djur och växter.

1653

Författningskommentar

SOU 2021:51

Stycket om att döda exemplar får överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbild- ning kvarstår oförändrat.

Överväganden finns i avsnitt 14.28

63 a §

Endast en redaktionell ändring har gjorts.

65 §

I första stycket har hänvisningen ändrats, men ingen ändring i sak är avsedd utan bestämmelsen ska även fortsättningsvis omfatta arterna i bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i enlighet med artikel 12.4 i samma direktiv.

Efter första stycket införs ett nytt andra stycke som innebär att övervakningen som ska ligga till grund för vad som rapporteras i systemet ska ske inom ramen för verksamhetsutövares egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken (1998:808) och enligt 8 kap. 17 a och 17 b §§ miljöbalken. Det är alltså den enskilde verksamhetsutövaren som i rimlig utsträckning ska övervaka den oavsiktliga fångst och det oavsiktliga dödande som eventuellt sker på grund av verksamheten.

Överväganden finns i avsnitt 12.16.

65 a–g §

Paragraferna är nya. Bestämmelserna inför ett system för anmälan och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande samt föreskrifts- rätt gällande detta. Syftet är att bidra till uppfyllandet av de krav som EU ställer på att Sverige ska ha ett system för övervakning av oav- siktlig fångst och oavsiktligt dödande.

Överväganden finns i avsnitt 12.16.

1654

SOU 2021:51

Författningskommentar

68 §

Syftet med omarbetningen av bestämmelsen är att Havs- och vatten- myndigheten ska bli självständig vetenskaplig CITES-myndighet för vattenlevande arter. Tidigare har myndigheten bistått Naturvårds- verket i deras uppgift. Myndigheterna ska dock samverka i frågor där det behövs.

Överväganden finns i avsnitt 14.23.

74 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande till länsstyrelserna att besluta om livsmiljöunderlag för länet. Bestäm- melsen anger den dag det första livsmiljöunderlaget för länet senast ska antas.

Överväganden finns i avsnitt 11.8.1.

75 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller information om vad ett livsmiljöunderlag ska innehålla.

Överväganden finns i avsnitt 11.8.

76 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen anger att beslut om att anta livs- miljöunderlag inte får överklagas.

77 §

Paragrafen är ny. Beslutet om att anta ett livsmiljöunderlag ska före- gås av ett samråd. Vissa myndigheter räknas upp som obligatoriska samrådsmyndigheter. Länsstyrelsen ska därtill ge tillfälle till samråd med organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av underlaget.

Tillfälle till samråd ges lämpligast genom kungörelsedelgivning. Det är alltså inte ett krav att genom direktkontakt upplysa alla som

1655

Författningskommentar

SOU 2021:51

omfattas av bestämmelsens punkt 2 om att samråd ska äga rum.

Igrunden vilar ansvaret för att ta fram information om artförekoms- ter på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd men ju mer sådan information som kan tas in i underlaget, desto mer ade- kvat och tillförlitligt blir det.

Möjligheten att utgå från ett utvecklat och tillförlitligt livsmiljö- underlag ökar förutsebarheten för verksamhetsutövare och minskar deras framtida kostnader i framtagande av underlag för prövning eller vid anmälningar. Det föreligger emellertid inte någon skyldig- het för markägare eller verksamhetsutövare att förse prövnings- eller tillsynsmyndigheten med denna kunskap i ett tidigare skede än i samband med att en åtgärd ska vidtas eller verksamhet påbörjas. Del- tagande i samrådet för andra än de myndigheter som anges i punk- ten 1 bygger därför på frivillighet. Rätt att delta har emellertid endast den som har ett väsentligt intresse.

I normalfallet bör man anses ha ett väsentligt intresse om man inom kommande femårsperiod avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan bli föremål för beslut där livsmiljöunderlaget används som underlag. Ett allmänt intresse av planering, markanvänd- ning etc. är inte ett väsentligt intresse, inte heller endast det faktum att man äger en fastighet i länet. Inte heller bör den som anser sig allmänt berörd, till exempel genom det allmänna intresset av att be- vara biologisk mångfald, anses ha ett väsentligt intresse. Ett sådant intresse bör kanaliseras genom en sådan miljöorganisation som upp- fyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken för att få delta i samrådet. Miljöorganisationer som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljö- balken ska alltid anses ha ett sådant väsentligt intresse.

Överväganden finns i avsnitt 11.8.5.

78 §

Paragrafen är ny. Den medför att länsstyrelser får möjlighet att upp- häva beslut om fridlysning som fattats av länsstyrelsen enligt äldre lagstiftning.

Överväganden finns i 12.19.

1656

SOU 2021:51

Författningskommentar

79 §

Paragrafen är ny. Den motsvarar 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Vid nekad dispens (eller dispens med särskilda villkor) ska läns- styrelsen eller Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörel- se med sakägare som gör anspråk på ersättning.

Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Om inte det går ska parterna söka enas om en ersättning som båda parter kan acceptera. Om myndigheten finner det lämpligt kan den bilda ett biotopskyddsområde, varvid befintliga ersättningsregler rörande sådant i 31 kap 4 § blir tillämpliga. Mot bakgrund av att endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn (och som kan anses utgöra ett allvarligt försvårande av pågående markanvändning) kan ersättas, kan ett naturvårdsavtal vara en mer attraktiv och förutsebar lösning för alla parter.

I och med förhandlingsmöjligheten kan andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark. Avtalet kan omfatta även andra naturvårdande värden eller ekosystemtjäns- ter än de som skyddas av fridlysningsbestämmelserna. Ett område som skyddas genom naturvårdsavtal kan också behöva vård eller för- bättring av livsmiljöer för djur, fåglar och växter på ett sätt som går utöver vad som följer av miljöbalken.

Möjlighet finns alltså att avtala om positiva skötselåtgärder. Ingen ersättning, inte heller enligt naturvårdsavtal, ska emellertid betalas för att göra vad som följer av lag. Olika områdens potential för ut- vecklings- och bevarandearbete och var det kan vara möjligt att skapa olika nyttor kan framgå av livsmiljöunderlagen. Om myndigheten anser att det finns skäl för det kan ett biotopskyddsområde inrättas med syfte att skydda vissa arters livsmiljöer. Då ska ersättning utgå i enlighet med vad som gäller för biotopskydd.

Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotop- skyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårds- avtal eller om ersättning, återstår för markägaren att stämma staten i enlighet med reglerna i 31 kap. miljöbalken. Det ska, i enlighet med 31 kap. 13 § miljöbalken göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.

Överväganden finns i 12.13

1657

Författningskommentar

SOU 2021:51

80 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Kammarkollegiet ansva- rar för att företräda staten i mål om ersättning enligt 31 kap. 4 § 8 miljöbalken (1998:808).

81 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att på ansökan av den myn- dighet som ingått sådan uppgörelse som avses i 79 § artskydds- förordning (2007:845) eller, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalk (1998:808) har bifallits, ska det beslut om nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap. 21–23 §§ miljöbalk (1998:808) som ligger till grund för ersättnings- rätten, antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gäl- lande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åtgärder som omfattas av dispensbeslutet.

Syftet är primärt att säkerställa att ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning inte ska kunna ligga till grund för ytterligare anspråk på ersättning vad gäller en och samma rådighetsinskränkning. Beslutet ska därför även vara gällande mot förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastig- heten. Sannolikt påverkar beslutet också en framtida köpare av fas- tigheten och därför bör det offentliggöras. Offentliggörandet ser en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken. Genom anteckningen kan en förvärvare få känne- dom om de restriktioner som gäller på fastigheten samt få upplys- ning om att ersättning redan utgetts för dessa.

Det är den myndighet som ingår överenskommelse om ersättning som grundar sig på en sådan nekad dispens eller dispens med villkor som ska anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret.

För det fall en domstol meddelar bifall till ersättning i mål enligt

31 kap. 13 § miljöbalken med stöd av den nya punkten 8 i 31 kap. 4 § är det Kammarkollegiet som ska göra detta.

Överväganden finns i avsnitt 13.9.

1658

SOU 2021:51

Författningskommentar

82 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen tydliggör vilken myndighet som ska ha ansvar för prövning och tillsyn av artskyddsfrågor inom Sveriges ekonomiska zon.

Bilagor

Bilagorna har uppdaterats med hänsyn till förändringar i direktivens bilagor, delats upp och tillförts viss information. Genom att dela upp bilagorna har de flesta bokstavsmarkeringar av arter kunnat tas bort och det har blivit tydligare vilka arter som omfattas av respektive bestämmelse. Bilagorna omfattar samtliga arter som finns upptagna i bilagorna till respektive direktiv, och fördelar sig enligt följande.

•Bilaga 1 – Bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet), med hänvisningar till övriga bilagor för berörda arter.

•Bilaga 2 – Bilagorna II och III till fågeldirektivet, med hänvisningar till övriga bilagor för berörda arter.

–I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för a och b.

•Bilaga 3 – Bilaga II till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livs- miljödirektivet).

–I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för a (djur) och b (växter).

•Bilaga 4 – Bilaga IV a till livsmiljödirektivet.

–I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för olika typer av djur.

•Bilaga 5 – Bilaga IV b till livsmiljödirektivet.

–I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för olika typer av växter.

•Bilaga 6 – Bilaga V till livsmiljödirektivet.

•Bilaga 7 – Nationellt fridlysta arter.

•Bilaga 8 – Information som ska framgå av livsmiljöunderlag.

1659

Författningskommentar

SOU 2021:51

I bilagorna som omfattar fåglar anges inte särskilt vilka arter som förekommer i Sverige, eftersom det är mycket svårt att avgöra med säkerhet. Eftersom alla fåglar som upptas i bilagorna omfattas av be- stämmelserna är det inte nödvändigt att särskilt ange vilka arter som förekommer i Sverige. Arter som omfattas av nationella bestäm- melser gällande jakt och försäljning framgår av de olika bilagorna. I den mån jakt på fåglar är tillåten framgår detta av jaktförordningen (1987:905).

För de arter som omfattas av livsmiljödirektivet anges vilka som bedöms förekomma i Sverige. Markeringen är en bedömning som syftar till att underlägga läsningen av bilagan, men påverkar inte be- stämmelsernas omfattning.

17.10Förslaget om ändring i jaktförordningen (1987:905)

8 §

I andra stycket införs en begränsning. Enligt nu gällande lydelse får ägg plockas inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap, trots bestämmelserna om fredning. Begränsningen som införs inne- bär att ägg endast får samlas in om de härrör från sådana fåglar som är undantagna från förbudet mot innehav av ägg enligt 8 kap. 12 § andra stycken miljöbalk (1998:808). Förbudet omfattar inte ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fången- skap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produk- tionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion.

Om ett tillstånd till hägn innehåller villkor om i vilken mån ägg får samlas in i hägnet ska villkoren gälla.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.5.

10 a, 15 d, 20, 20 a, 21, 31, 58 och 58 a §§

Hänvisningar till artskyddsförordningens bilagor har ändrats. Ingen ändring i sak är avsedd.

1660

SOU 2021:51

Författningskommentar

26 §

Ett nytt stycke införs efter andra stycket. Bestämmelsen innebär att fågelägg som härrör från skyddsjakt enligt första och andra stycket ska förstöras om inte annat har meddelats i beslut om skyddsjakt.

Överväganden finns i avsnitt 12.6.5.

41 b §

Paragrafen är ny men motsvarar bestämmelsen i nuvarande 39 § artskyddsförordningen. Den föreslås här eftersom på grund av när- heten till andra bestämmelser om hägn. Övriga bestämmelser om hägn för pälsproduktion som finns i artskyddsförordningen föreslås upp- hävas eller regleras på annat sätt.

17.11Förslaget om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

2 kap.

1, 5, 6 och 22 §§

Hänvisningar till artskyddsförordningens bilagor har ändrats. Ingen ändring i sak är avsedd.

17.12Förslaget om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

1 §

I paragrafen införs en fjärde punkt som innebär att syftet med för- ordningen även ska vara att förhindra otillåten handel med arter som omfattas av rådets CITES-förordning 338/97 samt att tillgodose skydd för fridlysta arter.

Överväganden finns i avsnitt 14.24.

1661

Författningskommentar

SOU 2021:51

3 a och 5 a §§

Paragraferna är nya. De innehåller bemyndiganden för Naturvårds- verket att meddela vissa föreskrifter.

Överväganden finns i avsnitt 14.24.

9 §

Femte och sjätte punkterna är nya. Bestämmelsen innebär att en transport får stoppas för att kontroller ska kunna utföras om det finns anledning att misstänka transport för kommersiella ändamål av arter listade i rådets CITES-förordning 338/97 i vissa fall, eller om det finns anledning att misstänka olaglig transport av arter listade i rådets förordning 338/97, eller det finns anledning att misstänka transport av fridlysta arter.

Överväganden finns i avsnitt 14.24.

17.13Förslaget om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd

8 c §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en ny grund för bildande av biotopskydd införs. Dessa biotopskydd, som kan bildas för att skydda fridlysta arter, ska vara minst fem hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. I bilaga 2 och 3 läggs en områdestyp till. Denna mar- keras med A för att urskilja den och möjliggöra kravet om en minsta storlek för skyddet. Biotopskydden ska omfatta mark- och vatten- områden som behövs för att bevara livsmiljöer för arter som skyddas enligt 8 kap. miljöbalk (1998:808) eller föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel.

Överväganden finns i avsnitt 12.20.

1662

SOU 2021:51

Författningskommentar

17.14Förslaget om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd

6 §

Sista stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den som avser vidta en åtgärd som inte kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (1998:808) men som kan antas påverka fridlysta arter enligt 8 kap. miljöbalken eller deras livsmiljöer ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Överväganden finns i 11.10

8 §

Efter andra stycket införs ett nytt stycke som reglerar vad en an- mälan som avser åtgärd som påverkar arter som avses i 8 kap. 20 § miljöbalken (1998:808) ska innehålla.

Överväganden finns i 11.11

8 a §

Paragrafen är ny. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (1998:808).

Överväganden finns i avsnitt 11.11.

17.15Förslaget om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)

4 b §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen anger att ett livsmiljöunderlag enligt 8 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) inte ska antas medföra en bety- dande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken. Syftet med bestämmelsen är att länsstyrelsen inte ska behöva under- söka om ett genomförande av varje enskilt livmiljöunderlag ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Överväganden finns i avsnitt 11.8.5.

1663

Författningskommentar

SOU 2021:51

19 §

I paragrafen införs en ny femte punkt med innebörden att miljö- konsekvensbeskrivningen även ska innehålla uppgifter om de åtgär- der som planeras för att övervaka oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst av vilda djur som finns upptagna i nya bilaga 4 till artskydds- förordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, livsmiljödirektivet) som verksamheten eller åtgärden riskerar att medföra. Uppgifterna behöver finnas med om det är relevant med hänsyn till verksamhetens art och omfattning

Mot bakgrund av livsmiljödirektivets krav på övervakningssystem måste kunskapsunderlaget även omfatta hur aktörer (verksamhetsut- övare eller den som avser vidta en åtgärd) avser övervaka oavsiktligt dödande och oavsiktlig fångst rörande de arter som omfattas av art- skyddsförordningens bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a).

Övervakningssystemet måste vara flexibelt och variera med de regionala och lokala förutsättningarna. Förutsättningarna att över- vaka varierar bland annat med verksamhetstyp, verksamhetens loka- lisering samt vilka arter som riskerar att drabbas. Möjligheten att övervaka och lämpliga metoder för övervakning varierar på motsva- rande sätt med ungefär samma variabler.

Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller som den som avser vidta en åtgärd) att det helt saknas möjlighet att övervaka oav- siktligt dödande eller fångande ska det anges och förklaras. Vad gäller åtgärder som förhindrar eller minimerar oavsiktligt dödande eller fångande så ska även dessa redovisas som en del av miljökonsekvens- beskrivningen. Det följer av gällande 6 kap. 35 § 5 miljöbalk (1998:808).

Överväganden finns i avsnitt 12.16.9.

1664

SOU 2021:51

Författningskommentar

17.16Förslaget om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

2 kap.

7 §

I fjärde punkten införs en begränsning som innebär att ansvaret för tillsyn över kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptagen i rådets CITES-förordning 338/97 ska flyttas till Skogsstyrelsen.

Överväganden finns i avsnitt 14.25.

8 §

Punkten 8 i bestämmelsen som preciserar länsstyrelsens ansvar för tillsynen beträffande skydd för biologisk mångfald ändras så att den omfattar hela 8 kap. miljöbalken med föreslagna förändringar. Efter- som 8 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) innehåller en upplysning om att det i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efter- levnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen finns bestämmelser om skyldigheter för den som använder en gene- tisk resurs eller en traditionell kunskap som rör en sådan resurs, ska emellertid inte den bestämmelsen omfattas.

10 §

En ny femte punkt införs som innebär att ansvaret för tillsyn över kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptagen i rådets CITES-förordning 338/97 ska flyttas till Skogsstyrelsen.

Överväganden finns i avsnitt 14.25.

1665

Författningskommentar

SOU 2021:51

17.17Förslaget om ändring i förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador

4 §

Här har endast följdändringar gjorts för att hänvisningar ska göras till rätt bilaga i artskyddsförordningen. Ingen ändring i sak är avsedd.

17.18Förslaget om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

4 §

En punkt 4 införs som anger att verket ska verka för skydd av vilda djur- och växtarter i nationell och internationell handel.

Överväganden finns i avsnitt 14.31.

17.19Förslaget om ändring i förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

2 §

En punkt 8 införs som anger att verket ska pröva frågor gällande dispens från fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken i sam- band med sådana ärenden som handläggs inom ramen för myndig- hetens lagstadgade uppdrag.

Överväganden rörande att pröva dispens finns i avsnitt 12.11.

17.20Förslaget om ändring i förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

4 §

En punkt 23 införs som innebär att Naturvårdsverket inom sitt an- svarsområde ska ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i landmiljöer samt en punkt 24 som innebär att verket ska verka för skydd av vilda djur- och växt- arter i nationell och internationell handel.

Överväganden finns i avsnitt 14.31.

1666

SOU 2021:51

Författningskommentar

17.21Förslaget om förordning om värden för fridlysta djur och växter

Förordningen är ny. I det förslag utredningen lämnar saknas de frid- lysta djuren, växterna och deras värden. Skälet är att utredningen inte har haft möjlighet att ta fram sådana listor. Ett förslag om detta har därför lämnats till regeringen. Förordningsförslaget innehåller de övriga bestämmelser som behövs.

Överväganden finns i avsnitt 14.20.6.

1667

Särskilda yttranden

Som redogjordes för i inledningen har arbetet med att formulera betänkandet och däri ingående förslag pågått under hela utrednings- tiden. En del förslag har därför kommit att modifieras sedan yttran- dena skrevs.

Särskilt yttrande av expert Tove Andersson

De för vindkraftsbranschen mest centrala delarna gäller reglerna om tillståndsprövning, varför yttrandet avgränsas till några av dessa huvud- punkter. Inledningsvis ska noteras att utredningen haft ett ambitiöst anslag och processat en imponerande mängd materia under kort tid. Utredningens förslag har emellertid också ändrats i omfattande ut- sträckning vid flera tillfällen och slutligt författningsförslag presen- terats för expertgruppen två dagar före angiven tid för inlämnande av detta yttrande. Något utrymme för djupare analys eller möjlighet till helhetsgrepp har således inte erhållits. Utredningen borde såsom arbetet utvecklats bedrivits under längre tid, vilket jag också hem- ställt om.

Med ovan sagt är det mycket positivt att Fågeldirektivets och Livs- miljödirektivets olika förbudsregler föreslås implementeras i separata bestämmelser. Denna uppdelning lovordas, då Sverige med förslaget får en mer bokstavstrogen implementering av direktiven. Däremot har inför slututskicket ”avsiktligt”, med avvikelse från vad som stad- gas i direktiven, tagits bort från författningsförslaget. Detta kan inte motiveras och avstyrks. Vad den svenska straffrätten reglerar om uppsåt och oaktsamhet kan inte ersätta ramarna för när de EU-rätts- liga förbuden alls blir gällande. Varför ordet ”exemplar” används i be- rörda delar gällande fåglar är vidare oklart, då detta inte används i Fågeldirektivet. Ang. Livsmiljödirektivet har ”skada parningsplatser

1669

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

eller rastplatser” ersatts med ”försämra fortplantningsområden eller viloplatser”. Utgångspunkten bör i samtliga delar vara att använda text som är så lik direktiven som möjligt, inte minst för att underlätta tolkningar i ljuset av EU-rätten. Utredningens tolkningar av EU-rätten delas inte i alla avseenden. Med den nu föreslagna författningstexten förutses emellertid – givet att ffa. ordet ”avsiktligt” läggs tillbaka där så följer av direktiven – det inte finnas några hinder mot att tillämpa Fågeldirektivet utifrån vad det de facto anger samt utifrån var tids gällande EU-rättspraxis.

Livsmiljöunderlag resp. övervakning oavsiktligt dödande

Förslaget om reglering om Livsmiljöunderlag, som ska beslutas om av länsstyrelsen, har presenterats i sent skede och även det ändrats i väsentliga avseenden under arbetets gång. Förslaget kan inte heller i dess slututförande godtas, då det får anses gå utöver vad EU-rätten kräver samt i nuvarande utformning varken kan anses rättssäkert eller bidra till legitimitet för lagstiftningen, tvärtom. Livsmiljöunderlaget föreslås bl.a. innehålla en redogörelse för vilka befintliga verksam- heter som ”man” vet utgör eller kommer att utgöra ett hot mot frid- lysta arter inom länet samt hur dessa påverkar arterna. Besluten av länsstyrelsen kan inte överklagas, ska ingå som beslutsunderlag vid prövningar enligt 8 kap. miljöbalken samt utgöra strategiska planer- ingsdokument. Förslaget avstyrks i samtliga delar. Motsvarande gäller förslaget om skyldighet att övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktligt dödande av vissa arter som dött som en följd av verksamheten. Inte heller detta möter rättssäkerhetens grundläg- gande moment. Nu tycks syftet inte vara att detta ska träffa fåglar. Bemyndigandet gällande föreskrifter har dock ingen begränsning i detta avseende och det hade oavsett varit önskvärt att det tydlig- gjorts att det är arter enligt bilaga IV a till Livsmiljödirektivet som avses. Även med sådant förtydligande kvarstår dock den egentliga frågan om EU-rätten verkligen kan anses kräva det föreslagna för- farandet med i tillstånd villkorsreglerad övervakning samt beskriv- ning i MKB. Frågan hade behövt utredas grundligt och kan på nu- varande underlag inte tillstyrkas.

1670

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

24 kap. miljöbalken

En ny reglering föreslås om att regeringen ges bemyndigande att ut- färda föreskrifter som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärds- typer i syfte att genomföra fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Sådan reglering avses bryta ett tillstånds rättskraft, vilket i sig är radi- kalt. Denna del har inte konsekvensutretts i tillräcklig utsträckning, oaktat att tanken synes vara att förordningsvis reglera att detta en- dast ska gälla framåt i tiden för nya verksamheter som prövas. Därtill finns vederbörlig reglering i dagsläget om möjlighet till omprövning enligt 24 kap. 5 § 6 p. miljöbalken om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Varken behov eller rättssäkerhet kan således i dagsläget motivera presenterat förslag. I sammanhanget får även note- ras att föreslagna målsättningsparagrafen i 8 kap. 1 § miljöbalken är så långtgående att frågan är vilken mänsklig miljöpåverkande verk- samhet som alls kan tillåtas om bestämmelserna ska tolkas i ljuset av denna.

Kraftledningar och artskydd

Den nya bestämmelse som föreslås om att när luftledningar (oaktat spänningsnivå) för elöverföring nyanläggs eller byggs om ska linor- nas geometri och utformning av stolpar anpassas för att minimera riskerna för fågellivet kan inte anses vara av karaktären att lämpa sig för reglering i artskyddslagstiftning. Detta därtill utan samordning med krav ang. bl.a. el- och flygsäkerhet.

1671

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

Särskilt yttrande av expert Helena Andreason

Utredningen har bedrivit sitt arbete mycket ambitiöst, i hög hastig- het och därmed har tiden för expertgruppen att analysera och reflek- tera över förslagen varit begränsad. Det har försvårat mina möjlig- heter att representera de enskilda i jord- och skogsbruket i förväntad utsträckning.

I en demokrati är transparens och delaktighet grundläggande i lagstiftningsprocessen. Denna omfattande utredning har krävt mer tid än vad som har ställts till förfogande och jag måste därför vara mycket kritisk till det forcerade tempot och den minskade möjligheten till eftertanke.

Utredningen har föreslagit ett detaljstyrt regelverk för att skydda arter, utan ökad förutsebarhet eller rättssäkerhet för den enskilde. Den enskilde får i stället bära den tyngsta bördan för att Sverige ska kunna leva upp till EU:s krav på skydd av arter. EU kräver inte denna fördelning, men utredningens förslag gör det möjligt för staten att även fortsättningsvis komma billigt undan.

Kunskapskravet

Utredningens analys av rådande kunskapskrav innebär att den som bedriver pågående markanvändning ska hålla samma nivå av kunskap och utredning kring arter som om denne bedriver en tillståndspliktig verksamhet.

De allmänna hänsynsreglerna gäller alla, men inte i lika stor ut- sträckning. Det finns en tydlig distinktion mellan tillståndspliktig och icke-tillståndspliktig verksamhet då samhället kräver mer preci- sion och hänsyn av den som bedriver verksamheter med högre risker för miljö och hälsa. Regeringen har graderat dessa verksamheter genom miljöprövningsförordningen, vilken inte omfattar pågående mark- användning. Tillsammans med det faktum att svensk grundlag värnar pågående markanvändning lyfter utredningen in ett helt nytt synsätt som inte har stöd i svensk rättsordning. EU kräver inte detta synsätt. Utredningen lägger tyngsta bördan på den enskilde jord- och skogs- brukaren i stället för att värna äganderätten och stärka äganderätten till skogen.

1672

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Livsmiljöunderlag

Eventuella underlag om artförekomster och bedömningar om vilka åtgärder som typiskt sett är förbjudna måste utgå från EU-direkti- vens miniminivå och utformas så att intrången kan begränsas så mycket som möjligt. Utredningens förslag till en naturvårdande förvaltning genom livsmiljöunderlag saknar uppdragsgivare och leder till ökad förväntan på markägare och ökad byråkrati. Det får inga önskvärda effekter för den enskilde.

Fridlysning

Utredningen föreslår en separat reglering av skyddet för fåglar, men väljer att gå längre än vad EU kräver gällande avsiktlighetsrekvisit och klassar skador på livsmiljöer som störningar. Detta kan få mycket allvarliga konsekvenser för jord- och skogsbruk där åtgärder i regel sker under våren. Störningar ges därutöver utökad betydelse om de rör hotade eller regionalt prioriterade fåglar. Att en art är hotad eller regionalt prioriterad betyder inte att störningen påverkar möjligheten att bevara arten på en tillfredställande nivå.

Jag är därtill mycket kritisk till förslaget om föreskrifter om gene- rella försiktighetsmått. Föreskrifter som dessutom ska kunna bryta rättskraften hos lagakraftvunna tillstånd. Förslagets effekter kräver mycket goda skäl då det innebär införande av en retroaktiv lagstift- ning, som i grunden står i strid med rättsordningen. Jag anser inte att sådana skäl finns. Utredningen ska stärka rättssäkerheten och ägande- rätten till skogen.

Ersättning

Min ståndpunkt är att när skyddet av arter innebär att pågående mark- användning avsevärt försvåras ska ersättning utgå och huvudsakligen genom att det allmänna bekostar ett områdesskydd.

När utredningen har lämnat sin syn på vad den enskilde först måste visa i allmän hänsyn, blir utrymmet för att ersättning ska falla ut vid en nekad dispens mycket litet, vilket utredningen också kon- staterar i sin konsekvensanalys. Utredningens väg till områdesskydd

1673

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

är lång och därtill har utredningen återinfört ”toleransavdraget”. En förändring som sannolikt kräver en ändring av grundlagen.

Konsekvensbeskrivning

Utredningens konsekvensanalys kan inte anses fullgod för de areella näringarna och hur begränsningar av dem kan komma att påverka samhället i stort. Skogens råvara öppnar t.ex. vägen till fossilfrihet och det svenska jordbruket binder kol. Det finns med andra ord klimat- mässiga konsekvenser att beakta.

En konsekvens av att skydda en art kan dessutom utgöra ett hot för andra arter. Om exempelvis förbudet att störa fåglar anses om- fatta skador på fåglars livsmiljöer, minskar möjligheterna till tidig vall- skörd. Lantbruk med lammproduktion är beroende av sådan efter- som får, för sin överlevnad, kräver ett betydligt spädare grovfoder än andra lantbruksdjur. Får är erkänt exemplariska betesdjur som håller landskapet öppet, med låg klimat- och miljöpåverkan, och möjliggör upprätthållande av vissa arters gynnsamma bevarandestatus. Ingen tidig vallskörd – inga får i landskapet.

Vem som ska bära kostnaderna för artskydd är, som utredningen konstaterar, i slutänden en politisk fråga och jag anser att kommitté- direktivet bett om ett annat svar än vad utredningen har presenterat. Jag hade önskat att EU-domstolens strikta syn på livsmiljödirek- tivets krav lett till lösningsorienterade förslag som möjliggör ett livs- kraftigt jord- och skogsbruk. Jag hävdar fortsatt och bestämt att EU gett Sverige utrymme till detta.

1674

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av expert Daniel Bengtsson

BirdLife Sverige är en ideell naturvårdsorganisation med stort in- tresse för artskydd. Vår expertis rör i första hand fåglar, men kan inte sägas vara begränsad enbart till denna organismgrupp. Vi ser fåg- lar som representanter för de ekosystem som både de och vi män- niskor ingår i. Eftersom fåglar är förhållandevis lätta att studera jäm- fört med många andra djur finns en relativt stor kunskap om deras förekomst och behov för att överleva i sina respektive livsmiljöer, vilket gör att de ofta fungerar som goda miljöindikatorer. Livskraf- tiga fågelpopulationer kan kopplas till en god miljöstatus.

Undertecknad har varit en av tre representanter för den ideella naturvården i Artskyddsutredningens expertgrupp. Det har varit ett spännande och givande arbete och jag vill passa på att framföra en stor eloge till utredningens väl utförda arbete, inte minst exemplifie- rat av den öppenhet och lyhördhet som bidragit till mitt positiva hel- hetsintryck av deltagandet. Expertgruppens funktion har främst varit att agera ”bollplank” till utredningen – en uppgift som nu, såvitt jag förstår, i princip upphör när utredningen går in i slutfasen av sam- manställning. Jag sammanfattar i och med detta yttrande mina slut- satser om vad som, i mina ögon, är mest avgörande för vad som i slutändan kommer ut av utredningen. Jag utelämnar därvid i stort detaljsynpunkter, då jag redan delgivit de flesta av dessa som kom- mentarer i tidigare inskickade dokument. Ytterligare synpunkter på de slutgiltiga förslagen som utredningen lägger fram får vänta till den officiella remissomgången, om det blir någon sådan.

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft en svår uppgift, dels för att de angivna reger- ingsdirektiven inte gav möjlighet till ändringar i lagstiftningen gäl- lande jakt, fiske och skogsvård – något som i princip är helt nöd- vändigt för att uppfylla utredningsdirektivets huvudsyfte om ett effektivt artskydd. Utredningen har, som jag uppfattar det, gjort sitt yttersta för att navigera mellan i vissa fall fundamentalt motstående intressen. Ingen av experterna lär vara nöjd med alla förslag, men från naturvårdens sida har det funnits en acceptans även för förslag som vi inte uppskattar, eftersom vi uppfattar att utredningen som helhet är ett steg i rätt riktning mot ett framtida samhälle där Sverige

1675

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

tar det ansvar för natur och miljö som vårt EU-medlemskap faktiskt innebär.

Betänkligheter

En av mina tveksamheter gäller de författningsförslag som innebär att utredningen i den nya versionen av artskyddsförordningen före- slår en tydligare uppdelning mellan fågeldirektivet och livsmiljö- direktivet. Detta skulle kunna uppfattas/tolkas som en försvagning av skyddet för fåglarnas livsmiljöer. Det är emellertid omöjligt att verk- ställa ett effektivt artskydd utan att detta omfattar arternas livsmil- jöer, och det är givetvis så som lagstiftningen måste tolkas – inte minst utifrån den vägledande domen från EU-domstolen i de förenade målen C-473/19 och 474/19 Skydda skogen (2021-03-04). Jag utgår därmed ifrån att förslagen sammantaget ska syfta till att Sverige leve- rerar ett skydd för fåglar som kan stoppa den negativa utvecklingen för biologisk mångfald i exempelvis jord- och skogsbruksmiljöer.

Ett annat område som orsakat huvudbry är kunskapsunderlag och vilka krav som olika aktörer ska uppfylla. Som exempel kan nämnas att nyckelbiotopsinventeringen i stora delar är avslutad, men utan att något nytt system har ersatt denna. Frågan är hur vi på sikt ska kunna uppnå en trovärdig kunskapsnivå som leder till korrekta beslut om vilka områden som ska skyddas samt när, var och hur olika åtgärder/ verksamheter kan utföras?

Förutom grundläggande inventeringar krävs ett omfattande system av miljöövervakning. Först när vi nått en hög nivå av analyserade data om hur miljön förändras kan vi dra några egentliga slutsatser om huruvida artskyddet verkligen är effektivt. Såväl inventeringar som miljöövervakning är direkt relaterade till ekonomiska resurser och i det sammanhanget kan vi inte nog understryka vikten av att art- skyddsarbetet prioriteras långsiktigt på ett sätt som gör att berörda myndigheter kan ”investera” inom dessa områden. Detsamma gäller givetvis även områdesskydd och ersättningsfrågor.

1676

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Tveksamt/bristande engagemang

Avslutningsvis kan jag inte låta bli att reagera över den totala bristen på intresse från jord-/skogsbruks- och markägarkollektiven att för- söka leva upp till ett eget ansvar för den negativa påverkan som ex- ploaterande åtgärder/verksamheter har på naturvärden. Det handlar ju om vårt gemensamma samhällsansvar och naturarv som vi ska lämna till kommande generationer! Utredningens förslag om någon form av fondlösning för att skapa starkare (ekonomiska) incitament för enskilda mark-/skogsägare att gynna biologisk mångfald möttes av uppenbar kallsinnighet och tydliggörande att det enbart ska vara upp till staten att finansiera ett lagstadgat och vederbörligt skydd för naturvärden. Återigen kvarstår jag med frågan om vad som hände med den andra delen av devisen ”frihet under ansvar”.

1677

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

Särskilt yttrande av expert Linda Eriksson

Utredningens direktiv lyfter att dagens implementering av artskyd- det under längre tid har kritiserats för att inte vara effektivt och rättssäkert. Det är också tydligt i direktivet att äganderätten behöver värnas samt rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Inskränkningar i pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd.

Utredarens förslag medför, om de genomförs, vare sig en effekti- visering eller att äganderätten stärks. I stället innebär förslagen en radikal förändring av dagens skogspolitik och ett stort steg från bort från de jämställda målen för produktion och miljö samtidigt som äganderätten urholkas. Förslagen innebär även att den bärande prin- cipen att skogsbruk ska bedrivas med frihet under ansvar ersätts med detaljregleringar, samt att ett oproportionerligt kostnadsansvar förs över på markägaren. Incitamenten för en enskild markägare att skapa och bevara naturvärden riskerar att helt försvinna.

Att implementera livsmiljö- och fågeldirektivet samt justera de inhemska fridlysningsreglerna hade kunnat ske på ett effektivare och enklare sätt, med mindre byråkrati och med respekt för den svenska landsbygden och de som lever och verkar där. Min uppfattning är att det måste stå fullständigt klart att när samhället av olika skäl, oavsett vilket regelverk som åberopas, inför restriktioner i ägande och bru- kande skall det medföra rätt till ersättning för markägaren så snart pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Utredningen har arbetat under stor tidspress och expertgruppen fick författningsförslagen strax innan detta yttrande skulle lämnas vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet.

Miljöbalkens hänsynsregler

Brukningsåtgärder inom jord- och skogsbruket kan förvisso tolkas in i vad som kan bli föremål för bedömning enligt de allmänna hän- synsreglerna. Här begränsas dock tillämpningen av grundlagens egen- domsskydd. All lagstiftning ska tolkas och tillämpas i enlighet med grundlagen. De allmänna hänsynsreglerna är därutöver en ramlagstift- ning som även begränsas av speciallagstiftningen i Skogsvårdslagen. Skogsbruk är en pågående verksamhet som inte är föremål för vare

1678

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

sig tillståndsprövning eller anmälningsplikt enligt 9 kap. MB. Efter- som skogsbruk och dess brukningsmetoder är accepterade och till och med förutsatta i gällande lagstiftning, är verksamheten i ett miljö- balksperspektiv mer att likna vid en redan tillståndsgiven verksam- het. Ett tillstånd är enligt miljöbalken förenat med rättskraft för att verksamhetsutövaren ska vara trygg i att investeringar står sig. Samma behov av trygghet finns inom skogsbruket. En omloppstid i skogen är 60–120 år, vilket innebär att det många gånger är två generationers investeringar, slit och omsorg som utredningen vill sätta under lupp utifrån MB:s allmänna hänsynsregler den dagen det är dags att få någon intäkt från detta. Ingen verksamhetsutövare skulle acceptera sådana premisser för sin verksamhet.

Lösningen är inte att öka fragmentiseringen av synen på skogs- bruket utan att förstärka förutsägbarheten. Det kan åstadkommas genom att antingen helt ta bort 12:6 MB eller att exkludera skogs- bruket från dess tillämpningsområde. Därmed blir skogsvårdslagen den lagstiftning som är primärt tillämplig på skogsbruket och Skogs- styrelsen blir ensam tillsynsmyndighet. 7 och 8 kap. MB har fortsatt företräde med regler om områdesskydd och artskydd.

Artförvaltning

De areella näringarna ska enligt utredaren styras genom en plan- mässig förvaltning med den starkt kritiserade vattenförvaltningen som förebild. Instrumentet för denna artförvaltning ska vara Livs- miljöunderlag som ska beslutas av Länsstyrelsen och regleras i lag. Ett sådant underlag skulle få ett avgörande inflytande på hur landets viktigaste naturtillgång, skogen, ska förvaltas. Syftet anges vara att styra mot ett naturligt tillstånd där mänsklig verksamhet inte gör sig gällande.

Jag är starkt kritisk till det uppgivna syftet, eftersom det innebär ett mål att Sverige i princip ska avstå från att bruka skogen på ett ändamålsenligt sätt. Det är ett paradigmskifte i skogspolitiken som i princip sätter skogsvårdslagen ur spel och som det inte finns poli- tiskt stöd för. Vidare är jag särskilt kritisk till att Länsstyrelsen i Livsmiljöunderlaget ska rita ut områden i behov av skydd på en karta utan krav på att det ska finnas budgeterade medel i motsvarande om- fattning. Detta går helt på tvären mot förslagen i Skogsutredningen.

1679

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

Det saknas stöd i utredningsdirektivet för detta förslag och det är heller inget som EU-direktiven kräver.

Fridlysning

EU ställer krav på medlemsstaterna att strikt skydda arter som anges i livsmiljödirektivet, varför de 2 direktiven måste införas separat och på miniminivå om vi ska kunna nyttja våra naturresurser. Utred- ningens förslag innebär fortsatt en överimplementering. Jag avstyr- ker förslaget om ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om försiktighetsmått, som även ska ha företräde framför befintliga tillstånd. Förslaget strider mot rättsordningen och är inte genomför- bart då det skulle medföra en total rättsosäkerhet, förlust av rätts- kraft och förutsebarhet.

Ersättningsrätt

Utredningens förslag är otydligt och flyttar gränsen för intrång på ett sätt som skapar en orimlig förskjutning av ansvarsfördelningen mellan markägare och samhälle för det artskydd som utredningen anser är önskvärt. Det framgår tydligt i konsekvensbeskrivningen där kostnaderna för ersättningar till enskilda inte kommer att höjas med utredningens förslag. Det är rimligt att restriktioner kan läggas på skogsbruket utan rätt till ersättning så långt pågående markan- vändning enligt 30 § tredje stycket skogsvårdslagen inte avsevärt för- svåras. Går rådighetsinskränkningarna längre ska markägaren ha rätt till ersättning. Ersättningen bör hanteras genom rättsordningens redan etablerade former av områdesskydd eller frivilliga avtal.

1680

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av expert Anders Grahn

En stor del av konflikten om artskyddsförordningen har sin upp- rinnelse i myndigheters omtolkningar av befintlig lagstiftning, vilket förorsakat rättsosäkerhet för markägare. Utredningsdirektiven fångar upp detta väl genom att till utredaren uppdra att se över förordningen för att säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, att rättssäkerheten ska stärkas och hänsyn tas till särskilda förutsättningar vid pågående och icke-pågå- ende markanvändning.

Min samlade bedömning av utredningens förslag är att de efter- strävade effekterna för markägarna inte kommer att uppnås.

Skydd för pågående markanvändning

Utredningen konstaterar att ersättning för pågående markanvänd- ning är begränsat till vad som får anses vara laglig markanvändning. För att en markanvändning ska anses olaglig måste det finnas att tyd- ligt och detaljerat författningsstöd. Allmänna och oprecisa hänsyns- regler uppfyller inte dessa krav. Därtill måste de ha trätt i kraft innan den pågående markanvändningen påbörjades. Detta har även konsta- terats i Lagrådets yttrande avseende föreningsfriheten där Lagrådet underkände synsättet att endast ett lagenligt nyttjande av förenings- friheten skyddas. Den syn som framkommer i utredningsförslag stri- der mot rättsordningens syn på retroaktiv lagstiftning, förutsebarhet och legitima förväntningsvärden.

Förändrade kunskapskrav

Utredningen anser att kunskapskravet i kap. 2. Miljöbalken gäller alla i samma utsträckning. Det stämmer inte. MB begränsas av grund- lagen och av speciallagstiftning. Tanken med MB 2 kap. var inte heller att den skulle medföra rätt för myndigheter att fritt välja vilka krav de vill ställa i varje situation. Förslagen innebär i praktiken ett bety- dande utökat ansvar för markägarna och en betydande försämring i förutsebarheten om hur och när man får bruka sin mark. Regelför- ändringarna kan därmed innebära ett stort mått av rättsosäkerhet för markägarna, särskilt som det införs olika ersättningsregler vid art-

1681

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

skydd och områdesskydd. Resultatet av utredningens resonemang blir en omvänd bevisbörda där det inte är det allmänna som ska be- visa att det finns ett angeläget allmänt intresse som motiverar en rådighetsinskränkning utan i stället blir det markägaren som ska be- visa att det inte föreligger ett sådant. Likaså förskjuts kostnaden från det allmänna till den enskilde.

Begränsningar av vilka inskränkningar som ska ersättas

Utredningen föreslår att ersättning endast ska utgå för den del med vilken försiktighetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn. I detta ingår även tillämpandet av bästa möjliga teknik. I praktiken är detta ett införande av en ny tröskel för att ersättning ska kunna utbetalas och begränsning av storleken på ersättningar. Principen om full ersättning frångås vilket är orimligt eftersom varje intrång i på- gående markanvändning har en inverkan på intäkten från den åtgärd som planeras.

Bevisbördan för att visa på om dessa begränsningar är rimliga eller inte faller på markägaren. Denne ska enas med ansvarig myndighet om vad som är rimligt. Tolkningsutrymmet för vad som ska anses rimlig hänsyn och bästa möjlig teknik är enormt vilket lär försvåra möjligheterna att nå en överenskommelse. Då återstår endast för mark- ägaren att väcka talan för att få en ersättning.

Nya otydliga skydd och planeringsunderlag

Utredningen gör två kraftiga avvikelser från rådande EU lagstiftning genom att ta bort ordet ”avsiktlig” gällande störande eller dödande av fåglar samt ändrat ”skada parnings- och rastplatser” till ”försämra”. Borttagande av ”avsiktlig” kan komma innebära att även oavsiktliga handlingar omfattas vilket inte kan motiveras av direktivet och ska- par stor oförutsägbarhet för markägare. Ändringen av ”försämra” till ”skada” kommer skapa nya tolkningsproblem om hur en verksamhet ska bedömas samt är en tydlig avvikelse från Livsmiljödirektivets ordalydelse.

Utredningen föreslår även införande av ett biotopskyddsområde som ska omfatta minst 5 hektar och inkludera skyddszon samt ut- vecklingsmark. Det leder till ett schablonskydd där skyddet inte

1682

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

utgår från det faktiska skyddsbehovet. Att även inkludera skydds- zon och utvecklingsmark öppnar upp för rättsosäkerhet eftersom det i slutändan kommer vara ansvarig myndighets tolkning som av- gör hur stora dessa ska vara.

Utredningen föreslår att livsmiljöunderlag ska tas fram och ut- göra ett planerings- och beslutsunderlag. Detta kommer få en direkt effekt på möjligheterna att bruka marken eftersom ansvarig myndig- het svårligen kan ignorera den information som framkommer i under- lagen. Detta skapar en problematik jämförbar med nyckelbiotoperna. Livsmiljöunderlagen föreslås även att i hög utsträckning baseras på existerande kunskap, bland annat de regionala planerna för grön infra- struktur. Många av dessa underlag har tagits fram utan gedigna sam- råd med berörda markägare och innehåller således felaktigheter. Det finns därmed risk för en legitimering av dessa felaktigheter vilket för- sätter markägare i en försämrad position för att kunna ändra dessa. I praktiken innebär det även att den faktiska rättsverkan för icke- bindande underlag stärks. Problematiken stärks av att livsmiljöunder- lagen inte kan överklagas.

Sammantaget riskerar detta leda till en situation där det råder oklar- het om vilka kunskaper markägare förväntas besitta, kostnadsbördan för kunskapsinhämtning och ersättningar förskjuts till den enskilde och konflikter om storleken på ersättningen för inskränkningar i pågående markanvändning riskerar leda till att markägaren blir tvungen att stämma staten för att få en ersättning. Därmed är vi tillbaka i den situation som utredningen var utsedd att lösa.

Utredningen har getts mycket snäva tidsramar för att hantera ett komplext ämnesområde. Mer tid hade behövts för att fullt ut kunna analysera utredningens förslag, dess konsekvenser för markägare och därmed även fullgöra uppdraget som utsedd expert i utredning.

1683

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

Särskilt yttrande av expert Emelie Nilsson

Artskyddsförordningen utgör tillsammans med områdesskydd de viktigaste verktygen för att skydda Sveriges biologiska mångfald. Hittills har artskyddet utanför skyddade områden varit svagt och tillämpningen av lagen otillräcklig. Vid tillståndsärenden för miljö- farlig verksamhet har tagits viss arthänsyn men för den stora arealen i Sverige med pågående markanvändning har arthänsynen och till- lämpningen av lagen varit mycket bristfällig. För att artskyddet ska fungera och vi ska lyckas bevara arterna måste det stärkas. Jag ser därför positivt på att utredningens direktiv om att ”säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter”. Utredningen levererar förslag som jag bedömer sammantaget skulle stärka art- skyddet, i synnerhet när det gäller artskyddsbrottslighet och handel, men jag har några kommentarer.

WWF ser mycket positivt på att en översyn av listan över natio- nellt fridlysta arter föreslås samt en kartläggning av vilka behov av skydd dessa arter har. Den tidigare listan är upprättad utifrån otyd- liga kriterier och behöver uppdateras utifrån dagens skyddsbehov. Det måste vara rätt arter som får ett särskilt skydd i artskydds- förordningen. I dagsläget är skyddet för nationellt fridlysta arter sva- gare än för arter i livsmiljödirektivet trots att de kan vara minst lika skyddsvärda. Jag tycker därför att Sverige ska utnyttja möjligheten att lägga till svenska arter som får ett lika starkt skydd som arterna i EU-direktivet och att det ska ingå i Naturvårdsverkets utrednings- uppdrag. 14 § om skydd av nationellt fridlysta djur bör inte begrän- sas till enbart kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur utan bör om- fatta vilt levande arter.

Utredningen ger förslag på förändring av fågelskyddet och jag be- dömer att den nivå som utredningen har valt att lägga sig på stämmer med fågeldirektivets minimikrav. Jag stödjer dock inte utredningens förslag eftersom jag befarar att skyddet blir för svagt för särskilt skydds- värda fågelarter. Fågeldirektivet bör ses i ljuset av den tid då det upp- rättades då hot av livsmiljöer inte var lika uttalat som nu. I dagsläget ser jag dock ingen anledning till att särskilt skyddsvärda arter av fåglar inte ska ges livsmiljöskydd på samma sätt som arter i livsmiljö- direktivet. Fåglarnas skydd mot störning kan ge ett visst skydd av fåg- larnas häckningsmiljöer men särskilt skyddsvärda fågelarter är i fort- satt behov av skydd av livsmiljöer utanför häckningstid.

1684

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Jag välkomnar även förslaget om ett livsmiljöunderlag i enlighet med EU-kommissionens rekommendation om ett förebyggande system. Om skyddet för fåglar försämras i artskyddslagstiftningen framöver finns skäl att arbeta extra med särskilt skyddsvärda fåglars livsmiljöer i underlagen. Jag hade dock föredragit ett bindande art- program med flexibilitet för verksamhetsutövare att välja att ingå i eller inte. I utredningens förslag ska nationellt fridlysta arter, EU- direktivsarter, hotade arter och regionalt prioriterade arter omfattas av livsmiljöunderlagen. Jag förslår att även arter som är kategorise- rade som ”Nära hotade” NT enligt rödlistan ska ingå för att bättre stämma med målet för livsmiljöunderlagen. En viktig princip som jag anser ska vara styrande är att nationellt fridlysta arter hanteras likvärdigt med arter skyddade enligt EU-direktiv. Livsmiljöunder- laget kan bli ett viktigt komplement till arbetet med grön infrastruk- tur för bättre landskapsplanering och proaktivt naturvårdsarbete. Jag hade dock gärna sett fler förslag som kan bidra till konkreta åtgärder till exempel att stärka arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter.

Det har förekommit situationer där vissa markägare fått stora inskränkningar i sitt brukande till följd av artskyddsregler utan att de har givits någon ekonomisk kompensation. Jag anser att det är oproportionerligt och välkomnar därför förslaget om ersättning när brukare får betydande inskränkningar i brukandet. Det stärker både acceptansen för regelverket och regelefterlevnaden, vilket borde stärka artskyddet. Utredningens förslag om att bygga ersättningen på ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna är emellertid komplicerat och riskerar att bli byråkratiskt, administrativt kostsamt och otydligt. Jag anser också att en fondlösning bör utredas som komplement. Det kan fungera genom att brukare betalar en avgift till en gemensam fond som kan finansiera markägare som drabbas oproportionerligt av artskyddreglerna. Tanken är att hänsyn till arterna som går utöver allmän hänsyn ska innebära ersättningsmöjlighet. Det är viktigt att nivån för vad som är allmän hänsyn definieras och sätts på en tillräckligt hög nivå. I den avvägningen är det viktigt att ta hänsyn till sektorsansvaret inom skogen. Om tröskeln för ersätt- ning blir för låg riskerar det att bli mycket kostsamt för staten och skattebetalare för att följa ett regelverk som krävs enligt lagen eller sektorsansvaret. Det kan också leda till att resurser för andra natur- vårdsåtgärder prioriteras ner eller komma i konflikt med EU:s stats- stödsregler. Jag anser också att utredningen borde ha hanterat risken

1685

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

för ersättningsanspråk utan att någon åtgärd i realiteten planeras, vilket är ett reellt problem vid en del avverkningsanmälningar i fjäll- nära skog.

Utredningen har fokuserat på skogliga miljöer och till viss del jord- bruksmark men jag anser att havs- och vattenmiljöer berörs otillräck- ligt i utredningen och speciellt undervattensmiljöer och dess förvalt- ning av arter. Fredning från fiske är inte tillräckligt för att skydda fisk och blötdjur. De arter som pekas ut i livsmiljödirektivet bör ingå i artskyddsförordningen så att de får livsmiljöskydd. Trots att det finns många hotade arter bland fiskar och blötdjur finns inga upp- tagna på den nationella fridlysningslistan. Vattenlevande organismer bör vara ett särskilt fokus när regeringen gör en översyn av listan på nationellt fridlysta arter.

Många av förslagen skulle innebära ett steg framåt för artskyddet men det behövs en större översyn av artskyddet och livsmiljöskyd- det i Sverige för att säkerställa arternas överlevnad i livskraftiga be- stånd med tillräcklig genetisk variation. Begränsande i detta direktiv har varit att varken Skogsvårdslagen, jaktlagen eller fiskelagen får ses över. Det är också relevant att framöver se över intrångströskeln det vill säga berörd del av fastigheten.

1686

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av expert Malin Pettersson

Utredningen har arbetat under hård tidspress, vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet. Enligt ut- redningsdirektiven ska utredningens förslag värna äganderätten. För- slagen om ersättning går i motsatt riktning och en orimlig börda för Sveriges åtaganden om artskydd läggs på enskilda. I detta yttrande lyfter jag mycket kortfattat de delar i utredningens förslag som jag bedömer i störst utsträckning avviker från utredningsdirektiven.

Fridlysning

Förslaget att dela på reglerna från fågeldirektivet och livmiljödirek- tivet är positivt och enligt min uppfattning helt nödvändigt. För att nå ett effektivt artskydd och samtidigt möjliggöra nyttjande av natur- resurser bör de långtgående EU-kraven implementeras i enlighet med deras miniminivå. Utredningens förslag om en mer långtgående tolk- ning av begreppet störning av fåglar är inte nödvändig enligt EU- direktivet och skulle kunna innebära mycket stora inskränkningar för skogsbruket.

Tillämpningen av laglighetsprincipen

Utredningen menar att ersättning endast är aktuell för den del av ett intrång som går utöver de allmänna hänsynsreglerna, och hänvisar till laglighetsprincipen. Jag ifrågasätter Utredningens tvärsäkra upp- fattning om laglighetsprincipen (se avsnitt 14.1). De allmänna hän- synsreglerna är alltför allmänt hållna för att avgöra vad som är olaglig markanvändning. Det blir därmed även fortsättningsvis praxis som kommer att avgöra var gränsen går för när ersättningsrätt föreligger. Jag välkomnar förslaget till ersättningsbestämmelse i MB 31 kap. 4 § första st. 8, men har svårt att se hur den ska kunna tillämpas vid sidan av laglighetsprincipen så som den uttolkas av utredningen.

Även förslaget att bemyndiga regeringen att, efter förslag från myndigheterna, meddela föreskrifter om förbud och försiktighets- mått som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper öppnar för en godtycklig och osäker tillämpning av laglighetsprincipen. För- slaget leder till en osäkerhet om huruvida viss verksamhet får bedri-

1687

Särskilda yttranden

SOU 2021:51

vas i framtiden genom att det öppnar för svårförutsedda tolkningar av hur långtgående och detaljerade inskränkningar i skogsbruket som 8 kap. MB eller direktiven kan medföra (som dessutom närmast hör hemma i skogsvårdslagstiftningen). Sådan osäkerhet riskerar att försämra möjligheterna både inom produktion och naturvård. Grund- lagsskyddet ska vara vägledande för hur underliggande bestämmelser utformas och sedermera tillämpas.

Enligt utredningsdirektivet ska utredningen bland annat säkerställa att det är tydligt för markägare när de har rätt till ersättning. Det för- slag i ersättningsfrågan som utredningen presenterar (t.ex. vad gäller avräkning/toleransavdrag i stället för tröskel) innebär ingen ökad tyd- lighet om ersättningen och försämrar markägares möjligheter att få ersättning jämfört med nuvarande tillämpning.

Livsmiljöunderlag

Utredningen föreslår att regler om livsmiljöunderlag ska införas i miljöbalken. Målen för underlagen är att ekosystemens naturliga processer är intakta utan betydande påverkan från människan och att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga popula- tioner. Att göra miljökvalitetsmålen till lag vore olämpligt och ett sådant planeringsdokument med utgångspunkt i enskilda arters be- hov skulle få långtgående konsekvenser för all samhällsplanering och mänskliga verksamheter. Det finns goda skäl att arbeta med ett land- skapsperspektiv när det gäller naturvård, men jag anser inte att lag- stiftning är rätt väg att gå. Utredningen menar att underlaget inte får någon rättsverkan, inte får betydande påverkan på någons situation och inte är handlingsdirigerande för enskilda, och därför inte ska vara möjliga att överklaga. Jag ser det tvärtom som sannolikt att underlaget både får rättsverkan och påverkar enskildas situation. Utredningens förslag om livsmiljöunderlag motiveras med att det krävs proakti- vitet och landskapsplanering för att motsvara de krav EU-rätten kräver. Det krävs inte ett sådant förfarande för att klara de krav som EU-rätten ställer och förslaget om livsmiljöunderlag ligger utanför både artskyddet och utredningsdirektivet.

1688

SOU 2021:51

Särskilda yttranden

Konsekvenserna av förslagen underskattas av utredningen

Utredningens beskrivning av konsekvenser av förslagen beaktar inte de ökade kostnader som kommer drabba verksamhetsutövare och inte heller den minskade tillgången till skogsråvara som förslagen riskerar leda till. Detta är konsekvenser både för skogsägare och för Sveriges möjligheter att övergå till en fossilfri ekonomi och möjlig- heten att behålla en konkurrenskraftig basindustri.

I Sverige har vi ett spritt ägande av skogen och en politik som utgår från frihet under ansvar. Incitamentsstrukturen får betydelse för vilken typ av skogsskötsel som bedrivs. Ett läge där det upplevs som en risk att ha många och ovanliga arter på sin fastighet gynnar inte naturvärden och biologisk mångfald. Det är olyckligt att ytter- ligare förstärka situationen att det straffar sig att sköta skogen på ett sätt så naturvärden utvecklas.

Mina förslag för en fungerande artskyddslagstiftning:

•Implementera bestämmelserna i enlighet med direktiven (som ut- redningen föreslår i lagtexten, men utredningens förslag till tolk- ning av tex störning av fåglar innebär mer långtgående krav).

•Återinför tidigare skrivning i 1 e § 1998-års artskyddsförordning, dvs att fridlysning inte får medföra hinder mot att marken nyttjas på ett ändamålsenligt sätt om inte annat föreskrivs, åtminstone vad gäller de nationellt skyddade arterna.

•Låt ersättning utgå genom områdesskydd eller andra överens- kommelser med ersättning på samma nivå när pågående mark- användning avsevärt försvåras.

•Gör Skogsstyrelsen till tillsynsmyndighet enligt MB 8 kap. för mark som omfattas av Skogsvårdslagen (som Utredningen också föreslår).

1689

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:58

Översyn av artskyddsförordningen

Beslut vid regeringssammanträde den 20 maj 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över artskyddsförordningen och ta ställ- ning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås.

Översynen ska säkerställa ett regelverk som effektivt och rätts- säkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. För att värna äganderätten ska rätts- säkerheten för markägare och företag stärkas. Det ska även säker- ställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Över- synen ska inkludera en analys av hur långtgående rådighetsinskränk- ningar som kan accepteras. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådighetsinskränk- ningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ska utredaren överväga en rätt till ersättning.

Regelverket ska bl.a. värna äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en tillämpning som innebär att lika fall be- handlas lika, samtidigt som det främjar bevarandet av den biologiska mångfalden över tid.

1691

Bilaga 1

SOU 2021:51

Utredaren ska bl.a.

•se över artskyddsförordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter och att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning,

•ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestäm- melser eller andra delar av balken är nödvändiga för att över- synens syfte ska kunna nås,

•se över fridlysningsbestämmelserna och ta ställning till hur långt- gående rådighetsinskränkningar de bör kunna ge utrymme för och om en rätt till ersättning bör införas i de fall pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras,

•utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras,

•se över de svenska bestämmelserna om handel med samt innehav och transport av hotade arter,

•föreslå ett förbud mot äggsamlingar och utreda om det behövs särskilda bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter, samt andra ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre före- bygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet, och

•lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åt- gärder som bedöms nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 14 maj 2021.

Bakgrunden till uppdraget

Artskyddet i svensk miljörätt

Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter är samlade i 8 kap. miljöbalken. Kapitlet innehåller i huvudsak bemyndiganden att meddela föreskrifter om förbud och andra restriktioner för att

1692

SOU 2021:51

Bilaga 1

skydda vilt levande djur- och växtarter. Utöver bestämmelserna i 8 kap. finns miljöbalkens bestämmelser om artskydd i huvudsak i 29 kap., som innehåller bestämmelser om straff och förverkande vid överträdelser av artskyddsbestämmelser.

I förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter finns vidare bestämmelser om miljösanktionsavgift för överträdelser av vissa be- stämmelser i artskyddsförordningen (2007:845).

De materiella bestämmelserna om artskydd återfinns huvudsak- ligen i artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen innehåller bl.a. fridlysningsbestämmelser som innebär förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, bestämmelser om kontroll och begränsning av handel med djur- och växtarter, bestämmelser om djurhållning för pälsproduktion samt bestämmelser om djurparker och förevisning av djur.

EU-lagstiftningen påverkar i dag i högsta grad de svenska bestäm- melserna på artskyddsområdet. Bestämmelserna i artskyddsförord- ningen utgör till stor del ett genomförande av EU:s bestämmelser om artskydd i art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet (rådets direktiv 92/43/EG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter respektive Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar). De två direktivens syfte är framför allt att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. Det finns mindre skillnader mellan art- skyddsbestämmelserna i de båda direktiven även om huvuddragen är gemensamma. De fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen som genomför direktiven återspeglar inte dessa skillnader, vilket inne- bär att samma bestämmelser tillämpas för fåglar och för övriga djur som ska skyddas enligt EU-rätten. Dessa fridlysningsbestämmelser har framför allt stora likheter med motsvarande reglering i art- och habitatdirektivet.

På EU-nivå finns det även artskyddsregler i den s.k. Cites-för- ordningen (rådets förordning [EG] nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Det finns även EU-bestämmelser om genom- förandet av Cites-förordningen (kommissionens förordning [EG] nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämp- ningen av rådets förordning [EG] nr 338/97 om skyddet av arter av

1693

Bilaga 1

SOU 2021:51

vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Cites- förordningen, som är direkt tillämplig i Sverige och som genomför Cites-konventionen (konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter) inom EU, innehåller en omfattande reglering av handeln med vilda djur och växter. Art- skyddsförordningens bestämmelser om sådan handel kompletterar Cites-förordningen och genomför även regler om handel i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Vidare genomförs det s.k. zoo- direktivet (rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hål- lande av vilda djur i djurparker) genom artskyddsförordningens be- stämmelser om djurparker.

Utöver de miljörättsliga bestämmelser om artskydd som finns i miljöbalken, artskyddsförordningen och Cites-förordningen finns även regler som rör artskydd i jakt- respektive fiskelagstiftningen.

Ifråga om jakt, fångst och dödande av fåglar och däggdjur respektive fiske gäller bestämmelser med motsvarande innebörd i jakt- respek- tive fiskelagstiftningen, i stället för fridlysningsbestämmelserna i art- skyddsförordningen. För överträdelser av bestämmelser i jakt- respek- tive fiskelagstiftningen, gäller jakt- respektive fiskelagstiftningens straffbestämmelser i stället för de i miljöbalken. De aktuella bestäm- melserna om skydd av hotade arter har till stor del sitt ursprung i de EU-rättsliga förpliktelser som följer av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Frågan om vilket regelverk som är tillämpligt i Sverige avgörs i dag av såväl syftet med åtgärden som vilken art och typ av åtgärd det är fråga om.

Bortsett från de begränsningar av artskyddsförordningens till- lämpning som gäller för jakt och fiske, är artskyddsförordningen generellt tillämplig. Det innebär att reglerna i artskyddsförordningen kan påverka verksamheter och åtgärder som regleras i olika sektors- lagstiftningar, exempelvis skogsvårdslagstiftningen, smittskyddslag- stiftningen och regelverket om införsel av djur och växter samt plan- och bygglagstiftningen.

Sverige är part i ett stort antal internationella överenskommelser som reglerar skyddet av och handeln med hotade arter. På global nivå regleras artskyddet främst genom FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD), FN:s konvention om skydd av flyttande vilda djur (Bonn-konventionen) och Cites-konventionen. Inom ramen för CBD har internationella mål för biologisk mångfald och ekosystemtjäns- ter (Aichimålen) antagits, varav Aichimål 12 avser skyddet av arter.

1694

SOU 2021:51

Bilaga 1

Det finns även ett antal regionala överenskommelser med stor bety- delse för artskyddet. Bland dessa kan nämnas Europarådets konvention om skyddet av europeiska arter av djur och växter och deras naturliga livsmiljöer (Bernkonventionen) och Avtalet om skydd av flyttande arter av vattenfåglar, deras livsmiljöer och flyttvägar (AEWA). Dessa internationella överenskommelser genomförs till stor del primärt genom EU-rätten.

Miljökvalitetsmål för att bevara biologisk mångfald och hotade arter

Bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt in- tresse. I Sverige återspeglas detta bl.a. i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om. Skyddet av växt- och djurarter är av avgörande betydelse för arbetet för att bevara den biologiska mångfalden. Sju av de nationella miljö- kvalitetsmålen avser bevarandet av den biologiska mångfalden, se propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (prop. 2013/14:141); levande sjöar och vattendrag, hav i balans samt levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö och ett rikt växt- och djurliv. Särskilt det sistnämnda målet rör bevarandet av djur- och växtarter.

I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 bedömdes miljökvalitetsmålet ett rikt växt- och djurliv inte kunna nås 2020 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Vidare bedömdes utvecklingen vara negativ. Många arter och naturtyper ris- kerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Även för andra miljö- kvalitetsmål krävs ytterligare åtgärder för att nå målen (Naturvårds- verket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen).

Uppdraget att se över artskyddsförordningen

Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogs- bruket har skapat osäkerhet. Det finns ett behov av att se över art- skyddsförordningen och särskilt dess bestämmelser om fridlysning för att förbättra legitimiteten för lagstiftningen.

1695

Bilaga 1

SOU 2021:51

Äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till.

Artskyddsförordningen har central betydelse för att bevara hotade växt- och djurarter. Förordningen är också en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mång- falden. Det är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid. En förutsättning för att nå detta syfte är också att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras över tid.

Lagstiftningen måste också vara rättssäker och tydlig för såväl enskilda som myndigheter och tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika. Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i processen involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklu- sive fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna för- utse hur långtgående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersätt- ning. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvänd- ning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådig- hetsinskränkningar är nödvändiga och innebär att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, bör en rätt till ersättning övervägas. Det förhållandet att fridlysningsbestäm- melserna kan innebära begränsningar för enskilda samt att överträ- delser av bestämmelserna är straffsanktionerade, medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet. Det innebär bl.a. att bestäm- melser om artskydd i såväl artskyddsförordningen som i annan lag- stiftning ska vara systematiskt utformade.

Det har i flera sammanhang påpekats att det finns ett behov av att se över artskyddslagstiftningen (se t.ex. prop. 2013/14:141). Vidare har Naturvårdsverket i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 föreslagit en översyn av artskyddsförordningen och angränsande regelverk i syfte att förbättra tillämpningen av artskyddet för att säkerställa att lagstiftningen är tillämpbar, effektiv och rättssäker. Detta har även påtalats i en gemensam skrivelse av Naturvårdsverket

1696

SOU 2021:51

Bilaga 1

och Skogsstyrelsen (Miljödepartementet, ärende M2016/01731/Nm). Vidare har bl.a. Statens jordbruksverk lämnat specifika förslag till lag- stiftningsändringar (Jordbruksverkets rapporter 2016, Förstärkta åt- gärder mot artskyddsbrott och 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott). Dessutom har riksdagen tillkännagett för regeringen att en översyn av artskyddsförordningen bör göras för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker (miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2017/18:MJU17, rskr. 2017/18:215).

Sammanfattningsvis finns det skäl att se över artskyddsförord- ningen och ta ställning till om ändringar i relevanta delar av miljö- balkens ersättningsregler eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås. Översynen syftar till att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rätts- säkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mång- falden över tid. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när mark- ägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU- rätten och med andra internationella åtaganden.

Det ingår inte i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiske- lagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen.

Fridlysningsbestämmelserna behöver ses över

Fridlysning av arter, dvs. förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, regleras i dag i 4–9 §§ artskyddsförord- ningen. Av respektive fridlysningsbestämmelse framgår vilka förbud den omfattar. Bestämmelser om undantag och dispens från fridlys- ningsförbuden regleras i 10–15 §§. Fridlysningsbestämmelserna om- fattar dels vilda fåglar, dels de andra djur- och växtarter som förteck- nats i bilaga 1 eller bilaga 2 till artskyddsförordningen. Arter i bilaga 1 är skyddade till följd av EU-rättsliga regleringar eller andra interna- tionella åtaganden. För arter i bilaga 2 är skyddet i stället grundat på nationella bedömningar. I artskyddsförordningen anges vissa undan- tag från förbuden i fridlysningsbestämmelserna och vidare får läns- styrelsen i enskilda fall ge dispens från dessa förbud. Förbuden i frid- lysningsbestämmelserna gäller för såväl markägare som andra och är

1697

Bilaga 1

SOU 2021:51

straffsanktionerade genom bestämmelsen om artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § miljöbalken.

Domstolarna har meddelat ett relativt stort antal avgöranden som har betydelse för tolkningen av fridlysningsbestämmelserna. Vissa av avgörandena innebär att rättsläget inte tydligt framgår av bestäm- melsernas ordalydelse. Som exempel kan nämnas att Mark- och miljööverdomstolen i MÖD 2016:1 uttalade att när syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i om- rådet för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 artskyddsförordningen, dvs. att fridlysningsbestämmelsen i sådana situationer inte ska till- lämpas som ett individskydd. Domstolen har vidare, i MÖD 2017:7 (det s.k. bombmurklemålet), uttalat att en proportionalitetsbedöm- ning av förbudet i 8 § artskyddsförordningen ska göras inom ramen för ett dispensförfarande, trots avsaknad av uttryckligt författnings- stöd. I sammanhanget kan även nämnas Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, begäran om förhandsavgörande i EU-dom- stolens mål C-473/19. Domstolens frågor rör tolkningen av förbuden i art- och habitatdirektivets och fågeldirektivets bestämmelser om artskydd.

Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyl- diga att genomföra art- och habitatdirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har juris- diktion (dom Europeiska kommissionen mot Förenade konunga- riket Storbritannien och Nordirland, i mål C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 117–119). Såvitt gäller Natura 2000-områden enligt art- och habitatdirektivet respektive fågeldirektivet har skyldigheten genom- förts genom 7 kap. 32 § miljöbalken. Regeringen har uppmärksam- mat att motsvarande bestämmelse saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv och att bemyndigandena i 8 kap. 1–2 §§ miljöbalken avser föreskrifter om förbud inom landet.

Fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, med till- hörande regler om undantag och dispens, bör därför ses över. Det huvudsakliga syftet med översynen är att säkerställa att bestäm- melserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EU- rättsliga åtaganden. Fridlysningsbestämmelserna omfattar ett stort antal djur- och växtarter och kan innebära begränsningar för en- skilda. Vidare är överträdelser av bestämmelserna straffsanktione-

1698

SOU 2021:51

Bilaga 1

rade. Dessa förhållanden medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet.

Hur långtgående rådighetsinskränkningar bör fridlysningsbestämmelserna kunna medföra?

När det allmänna inskränker någons användning av mark eller bygg- nad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, har denna enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsfor- men en grundlagsskyddad rätt till ersättning. Som undantag från denna huvudregel anges i tredje stycket att vid inskränkningar i an- vändningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Förbuden i fridlysningsbestämmelserna kan innebära inskränk- ningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränk- ningar). Det finns ingen lagstadgad rätt till ersättning som följer direkt av förbuden i fridlysningsbestämmelserna.

En översyn av sådan lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränk- ningar av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl har tidigare genom- förts av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar och redovisats i betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? (SOU 2013:59). Utredningen lämnade inga författningsförslag utan ansåg i stället bl.a. att frågor som rör rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen och rätt till ersättning vid sådana inskränkningar behövde utredas ytterligare. Därför ansåg utredningen att det var nödvändigt att först klargöra vilka rådighetsinskränkningar som kunde vidtas med stöd av frid- lysningsbestämmelserna för att kunna besvara frågan om huruvida en ersättningsrätt borde införas.

Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2017:7 prövat frågan om hur långtgående rådighetsinskränkningar som de nationella frid- lysningsbestämmelserna kan innebära. Domstolen konstaterade att det inte finns några ersättningsregler knutna till regleringen och att lagstiftningen inte heller ger någon tydlig lösning för hur den intres- seavvägning mellan allmänna och enskilda intressen som aktualiseras

1699

Bilaga 1

SOU 2021:51

ska göras. Enligt domstolen ska den prövande myndigheten, om den finner att förbudet i 8 § artskyddsförordningen i ett enskilt fall med- för att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågå- ende markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, medge dispens från förbudet i 8 §, trots att det saknas uttryckligt författningsstöd.

I fråga om de fridlysningsbestämmelser som genomför EU:s art- skydd har följande betydelse för hur långtgående rådighetsinskränk- ningar de behöver kunna medföra. För undantag (inklusive dispen- ser) från förbuden i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet krävs enligt båda direktiven att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget görs av någon av de anledningar som anges i respektive direktiv. För undantag enligt art- och habitatdirek- tivet krävs dessutom att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten i dess naturliga utbredningsområde.

Det finns därför ett behov av att utreda hur långtgående rådig- hetsinskränkningar som fridlysningsbestämmelserna – inbegripet reglerna om undantag och dispens från förbuden i dessa bestäm- melser – bör kunna medföra. Detta innefattar ett behov av att analy- sera och klarlägga hur långtgående skydd som EU-rätten kräver.

Idet sammanhanget behöver hänsyn tas till Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bedömningen ska inkludera hur långtgående rådighets- inskränkningen bör vara för de nationellt skyddade arterna.

Bör en rätt till ersättning införas?

Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljöbalken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lagstadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlys- ningsbestämmelserna eller artskyddsförordningen.

Fridlysningsbestämmelserna tillämpas i större utsträckning nu än tidigare i skogsbruket. Detta har lett till att antalet beslut om förbud eller försiktighetsåtgärder fattade av Skogsstyrelsen till skydd för fridlysta arter har ökat. Frågor om artskydd kan under vissa omstän- digheter, t.ex. med anledning av en s.k. avverkningsanmälan till Skogs- styrelsen, prövas inom ramen för en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken kan fastighetsägaren

1700

SOU 2021:51

Bilaga 1

ha rätt till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller före- lägganden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har

Mark- och miljööverdomstolen noterat i ett mål om försiktig- hetsåtgärder till skydd för fortplantningsområden för tjäder vid av- verkning (Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M 10104-17). Ersättningsfrågan prövades inte i målet. Just nu prövas i domstol frågan om ett förbud eller föreläggande enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till skydd för en fridlyst art kan medföra rätt till ersättning, till skill- nad från ett motsvarande förbud eller föreläggande enligt artskydds- förordningen (Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 7888-19).

Med utgångspunkt i en bedömning av hur långtgående rådighets- inskränkningar som fridlysningsbestämmelserna kan respektive bör kunna medföra behöver det utredas om en rätt till ersättning kan och bör införas vid rådighetsinskränkningar som innebär att pågående markanvändning på berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Om en ersättningsrätt föreslås, behöver det också utredas under vilka förutsättningar och med vilka begränsningar en sådan ersättning bör lämnas. Det behöver även utredas om beslut om ersättning kan fattas samtidigt som myndigheten fattar det rådighetsinskränkande beslu- tet i syfte att förenkla för berörda markägare.

Frågan om ersättningsrätt rymmer frågan om hur ersättningen ska beräknas. I det sammanhanget behöver det tas hänsyn till att rådighetsinskränkningar till skydd för arter kan vara av både tillfällig och mer bestående karaktär. Ersättningsfrågan rymmer vidare dels frågan om hur ersättningen bör finansieras, dels frågan om hur det kan säkerställas att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighetsinskränkning. Vidare omfattas frågan om huruvida EU:s statsstödsregler hindrar eller begränsar möjligheterna att kompen- sera enskilda för rådighetsinskränkningar, särskilt sådana som följer av en tillämpning av de EU-baserade fridlysningsbestämmelserna.

För fridlysningsbestämmelser som medger lika långtgående rådig- hetsinskränkningar, är det mycket viktigt att en eventuell rätt till ersättning är enhetligt utformad. För enskilda skulle skillnader i dessa delar kunna framstå som slumpmässiga, orättvisa och stötande.

1701

Bilaga 1

SOU 2021:51

Prövningen av fridlysningsbestämmelserna i förhållande till annan prövning

Vid prövning av verksamheter är det viktigt att det råder så stor förutsebarhet och enhetlighet som möjligt. I syfte att undvika sins- emellan motsägande avgöranden och av effektivitetsskäl är det där- för viktigt att de frågor som rör en och samma verksamhet, så långt som möjligt och lämpligt, hanteras och bedöms vid ett och samma tillfälle. Om en planerad verksamhet eller åtgärd medför en otillåten påverkan på en skyddad art, kan det medföra att verksamheten eller åtgärden inte kan genomföras som planerat. Om möjligt bör därför påverkan på skyddade arter bedömas i ett tidigt skede. Den rätts- praxis (se bl.a. MÖD 2013:13) som har utvecklats för prövning enligt miljöbalken och som innebär att det som en del i prövningen av de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken ingår att – med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsför- ordningen – bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten, utgör ett viktigt bidrag för att nå målsättningarna.

I flera andra lagstiftningar finns bestämmelser om att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövning en- ligt den lagstiftningen, t.ex. i ellagen (1997:857) och lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Vid prövning av en ansökan om nät- koncession för linje enligt ellagen (1997:857) ska 2 kap. miljöbalken tillämpas, vilket enligt den praxis som utvecklats i viss utsträckning innefattar prövning av frågor om artskydd (bl.a. Mark- och miljö- överdomstolens domar den 7 juni 2018 i mål M 7934-17, den 11 septem- ber 2019 i mål M 4874-18 och den 12 december 2019 i mål M 1769-18).

I exempelvis plan- och bygglagen (2010:900) finns däremot inga bestämmelser om att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken ska tillämpas vid prövning enligt den lagstiftningen. Som Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat, ger en detaljplan i sig därför inte rätt att vidta åtgärder som strider mot bestämmelserna om artskydd, utan en prövning av artskyddet kan komma att krävas, trots att en plan antagits (Mark- och miljööverdomstolens dom den 3 februari 2016 i mål M 2114-15).

Det bör utredas om det är lämpligt att i ökad utsträckning sam- ordna prövningen av fridlysningsbestämmelserna med prövningen enligt miljöbalken i övrigt och prövning enligt annan lagstiftning som rör verksamheter, åtgärder eller planer som typiskt sett kan

1702

SOU 2021:51

Bilaga 1

komma att påverka skyddade arter. Om en ökad samordning mellan prövningarna är lämplig, behöver en bedömning göras av om för- fattningsändringar är nödvändiga eller om redan gällande lagstift- ning medger en sådan ökad samordning. Det behöver även bedömas om en ökad samordning kan uppnås på annat sätt än genom författ- ningsreglering, t.ex. genom gemensamma riktlinjer om handlägg- ningen av artskyddsfrågor, vägledningar för prövningsmyndigheterna eller på annat sätt.

Den ökade samordningen mellan prövningen enligt artskydds- förordningen och prövningen av underrättelser om avverkning och om andra skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen som Natur- vårdsverket och Skogsstyrelsen har kommit överens om (Naturvårds- verket och Skogsstyrelsen 2016, Gemensamma riktlinjer för hand- läggning av artskyddsärenden i skogsbruket), är ett tydligt exempel på hur samordningen i vissa fall kan öka inom ramen för befintlig lagstiftning. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i att Skogsstyrelsen och länsstyrelsen har ett gemensamt ansvar för hur artskyddet till- godoses vid skogsbruksåtgärder och att myndigheterna därför ska vara överens i sin bedömning.

Det ingår inte att utreda eller lämna författningsförslag som med- för en ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt art- skyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om konti- nentalsockeln, väglagen (1971:948), minerallagen (1991:45) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eventuella författnings- förslag får inte heller i övrigt påverka tillämpningen av dessa lagar. Detsamma gäller för jakt- och fiskelagstiftningen.

Med hänsyn till att plan- och bygglagen inte innefattar en pröv- ning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, ingår det inte heller att utreda en samlad prövning av artskyddsförordningen och plan- och bygglagen.

Närmare om uppdraget

Utredaren ska därför

1703

Bilaga 1

SOU 2021:51

•ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestäm- melser eller andra delar av balken är nödvändiga för att över- synens syfte ska kunna nås,

•överväga hur bestämmelser om artskydd i skilda regelverk kan ges en bättre och mer enhetlig utformning och hur gränsdragningen dem emellan kan göras tydligare,

•analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhanda- hålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd – hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning,

•analysera och klarlägga hur långtgående skydd som EU-rätten kräver,

•övergripande redovisa hur art- och habitatdirektivets respektive fågeldirektivets bestämmelser om skydd av arter genomförts i några andra av EU:s medlemsstater, däribland Finland, samt jäm- föra med det svenska genomförandet,

•analysera hur långtgående rådighetsinskränkningar nuvarande frid- lysningsbestämmelser ger utrymme för,

•analysera och ta ställning till hur långtgående rådighetsinskränk- ningar som fridlysningsbestämmelserna bör kunna ge utrymme för,

•utreda och ta ställning till om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras,

•utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras,

•analysera hur sådan ersättning som lämnas till ekonomiska aktö- rer förhåller sig till statsstödsregelverket,

1704

SOU 2021:51

Bilaga 1

•utreda om det är lämpligt att i ökad utsträckning samordna pröv- ningen av fridlysningsbestämmelserna med annan prövning enligt miljöbalken och enligt annan lagstiftning, och

•lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åt- gärder som bedöms nödvändiga.

Uppdraget att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet

De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskydds- brottsärenden (Jordbruksverket 2016, Förstärkta åtgärder mot art- skyddsbrott). De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det enligt Jordbruks- verket även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.

Det finns ett antal uppmärksammade fall i Sverige där samlare samlat in ägg från vilda fåglar, haft omfattande samlingar av både fågel- ägg och fullvuxna fåglar och även handlat internationellt med fågel- ägg. Det mest omtalade fallet är det s.k. Stekenjokk-målet (Hov- rätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015).

Arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brotts- lighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.

Handel med samt innehav och transport av hotade arter

Hotade djur och växter är föremål för omfattande insamling och den illegala handeln med produkter av hotade arter är utbredd. Detta hotar många arters överlevnad. Handeln regleras av såväl regler i Cites-konventionen som i de EU-förordningar som genomför kon- ventionen. Det finns ytterligare regler om handel i artskyddsför- ordningen.

I 2018 års regleringsbrev fick Jordbruksverket i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket bl.a. redovisa ett förslag till genom- förande av EU:s handlingsplan om artskyddsbrott. Jordbruksverket lämnade i sin redovisning av regeringsuppdraget ett flertal förslag till ändringar av Sveriges bestämmelser som kompletterar EU:s Cites-

1705

Bilaga 1

SOU 2021:51

förordning eller som annars rör handel med skyddade djur och växter (Jordbruksverket 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott). Myndighetens förslag avsåg bl.a. att utreda om skadestånd till staten för artskyddsbrott bör införas, ett utökat krav på verksamhetstillstånd för handel med djur och växter, utökade befogenheter för Tullverket att agera vid inre gräns, ändrade sekretess- bestämmelser, ett nytt nationellt register över de levande djur som anges i bilagorna A och B i EU:s Cites-förordning, förbud mot bl.a. innehav av illegala exemplar samt ett förbud mot innehav av ägg- samlingar. I detta sammanhang bör nämnas att även organisationer har pekat på behovet av att komplettera fridlysningsbestämmelsernas förbud mot att samla in ägg med ett förbud mot att inneha ägg- samlingar (Miljödepartementet, ärende nr M2018/01532/Nm, skri- velse från Sveriges Ornitologiska Förening och Kungsörn Sverige).

Det finns ett behov av att se över de regler som gäller för bl.a. handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella för- pliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Vid en sådan översyn bör de förslag som Jordbruksverket har redovisat till regeringen övervägas (Jordbruksverkets rapporter 2016, För- stärkta åtgärder mot artskyddsbrott och 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott).

Skadestånd vid artskyddsrelaterad brottslighet och några straffrättsliga frågor

Av Jordbruksverkets rapporter framgår att det de senaste åren har synts en tydlig ökning av artskyddsbrottsärenden. Utöver förslagen till ändringar i lagstiftningen som rör handel med hotade arter, har myndigheten även föreslagit ändringar för att förebygga och bekämpa artskyddsbrott. Myndigheten har bl.a. föreslagit att frågan om att införa en skyldighet att betala skadestånd till det allmänna vid art- skyddsbrott borde utredas. Enligt myndigheten bör utredningen om- fatta frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter med förebild i det system som finns i Finland. Syftet med ett sådant skadestånd skulle enligt myndigheten dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och natur- områden.

1706

SOU 2021:51

Bilaga 1

Mot bakgrund av bl.a. Jordbruksverkets rapporter, bör det ut- redas om artskyddslagstiftningen samt relevanta straffrättsliga bestäm- melser och förverkanderegler etc. behöver ändras för att mer effek- tivt förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet. I syfte att förbättra förutsättningarna för brottsförebyggande och brotts- bekämpande arbete, kan det även behöva utredas om nuvarande orga- nisationsformer och arbetssätt kan göras mer effektiva. Det ingår dock inte att utreda domstolarnas organisationsformer och arbetssätt.

Det finns också ett behov av att ta ställning till om det behövs bestämmelser om skadestånd till det allmänna vid artskyddsrelaterad brottslighet. Det bör framhållas att ett sådant skadestånd ska syfta till att ersätta skadan som i det enskilda fallet har uppstått på grund av den brottsliga gärningen men att skadeståndsbeloppet kan behöva bestämmas utifrån schabloner eller skälighetsuppskattningar. I det enskilda fallet kan skadeståndsbeloppet av rimlighetsskäl behöva av- vika från sådana fastställda schabloner. Det är viktigt att särskilja ett sådant skadeståndsansvar från en skyldighet att oberoende av skadan i det enskilda fallet betala ett fast belopp till det allmänna på grund av en brottslig gärning, vilket i praktiken närmast skulle vara att jäm- ställa med penningböter.

Närmare om uppdraget

Utredaren ska därför

•se över de svenska regler som gäller för handel med samt innehav och transport av hotade arter och särskilt utreda om och hur de förslag som Jordbruksverket har lämnat bör genomföras,

•lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genomföras,

•utreda om det behövs bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter och andra ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet, och

•lämna de författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga.

1707

Bilaga 1

SOU 2021:51

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag ur ett miljö- mässigt, statsfinansiellt, samhällsekonomiskt, socialt och företagsmäs- sigt perspektiv. Det är angeläget att de åtgärder som föreslås utfor- mas så att syftet med regelverket om artskydd uppnås, samtidigt som hänsyn tas till totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamåls- enliga anläggningar, som t.ex. övnings- och skjutfält, och de admini- strativa och andra kostnader som åtgärderna medför för företag blir så små som möjligt. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Beskrivningen av de miljö- mässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet. Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Inom ramen för konsekvensanalysen ska alternativa modeller och instru- ment övervägas som säkerställer att de arter som skyddas enligt art- skyddsförordningen bevaras samtidigt som pågående markanvändning inte avsevärt försvåras. En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts men avfärdats. Vid even- tuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete ha kontakt med berörda myndigheter och andra berörda aktörer. Utredaren ska hålla sig underrättad om det arbete som Skogsutredningen (M 2019:02) utför.

Uppdraget ska redovisas senast den 14 maj 2021.

(Miljödepartementet)

1708

Bilaga 2

Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd i Sverige – historik

Tabell 1	Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd
	i Sverige – historik
	(Regler om jakt och fiske ingår inte)

Årtal	Namn på författning
1909	Lag ang. naturminnesmärkens fredande; gifven Stockholms slott d. 25 juni
	1909
1911	Reglemente den 22 december 2011 (nr 156 s.1)

1952	Naturskyddslag (1952:688)
1952	Kungörelse nr 821 med närmare bestämmelser om naturskyddslagen

1964	Naturvårdslag (1964:822)
1964	Naturvårdskungörelse (1964:825) till naturvårdslagen (1964:822),
	föregående kungörelse (1952:821) upphävs
1974	Naturvårdskungörelse (1974:1028), föregående naturvårdskungörelse
	(1964:825) upphävs.
1975	Förordning (1975:542) om tillämpning av konventionen den 3 mars 1973
	om internationell handel med utrotningshotade vilda djur och växter
	(CITES-konventionen)

1976	Naturvårdsförordning (1976:484), upphävd 1999-01-01
1982	Naturvårdsverkets kungörelse om fridlysning av slätsnok och sandödla
	(SNFS 1982:6) NV:11
1985	Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa
	djurarter (SNFS 1985:4) – kräldjur
1992	Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa
	växtarter (SNFS 1992:3) – orkidéer, samtliga arter
1994	Lag (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
	skyddade arter (CITES inom EU)
1994	Förordning (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
	skyddade arter (CITES inom EU)
1998	Miljöbalken (1998:808)
1998	Artskyddsförordning (1998:179)

1709

Bilaga 2

SOU 2021:51

Årtal	Namn på författning
1999	Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 1999:7) – artlista i bilaga 1
	saknas
1999	Naturvårdsverkets föreskrifter om ändring i föreskrifter (NFS 1999:7) om
	artskydd (NFS 1999:12) – artlista i bilaga 1
1999	Statens jordbruksverks föreskrifter om handel och andra åtgärder med
	exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS
	2009:71), saknr J 15
2005	Naturvårdsverkets föreskrifter om ändring i föreskrifterna (1999:7) om
	artskydd (NFS 2005:12)

2007	Artskyddsförordning (2007:845)
2009	Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 2009:10)

2009	Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89)
	om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur - och
	växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71 saknr J 15)
2011	Lag (2011:1070) om handel med sälprodukter

2011	Förordning (2010:1491) om handel med sälprodukter

1710

Statens offentliga utredningar 2021

Kronologisk förteckning

1.Säker och kostnadseffektiv it-drift

–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.

2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.

3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.

4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.

5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.

6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.

7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.

8.När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.

9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.

10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.

11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.

12.Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.

13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.

14.Boende på (o)lika villkor

–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.

15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.

16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.

17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.

18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.

19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.

20.Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelands- medborgare. Ju.

21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.

22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.

23.Stärkt planering för en hållbar utveckling. Fi.

24.Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. M.

25.Struktur för ökad motståndskraft. Ju.

26.Använd det som fungerar. M.

27.Ett förbud mot rasistiska organisationer. Ju.

28.Immunitet för utställningsföremål. Ku.

29.Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. I.

30.Kampen om tiden

–mer tid till lärande. U.

31.Kontroller på väg. I.

32.Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. U.

33.En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. U.

34.Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. S.

35.En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring. Ju.

36.Gode män och förvaltare – en över- syn. Ju.

37.Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. S.

38.En ny lag om ordningsvakter m.m. Ju.

39.Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. S.

40.Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. Fi.

41.VAB för vårdåtgärder i skolan. S.

42.Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fi.

43.Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. Ju.

44.Tillgänglighetsdirektivet. S.

45.En EU-anpassad djurläkemedels- lagstiftning. Del 1 och 2. N.

46.Snabbare lagföring

– ett snabbförfarande i brottmål. Ju.

47.Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. Fi.

48.I en värld som ställer om.

Sverige utan fossila drivmedel 2040. M.

49.Kommuner mot brott. Ju.

50.Fri hyressättning vid nyproduktion. Ju.

51.Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. M.

Statens offentliga utredningar 2021

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

En väl fungerande ordning för val och

beslutsfattandei kommuner och regioner. [16]

Ett moderniserat konsumentskydd. [17]

Stärkt planering för en hållbar utveckling. [23]

Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. [40]

Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. [42]

Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. [47]

Infrastrukturdepartementet

Säker och kostnadseffektiv it-drift rättsliga förutsättningar för utkontraktering. [1]

Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]

Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. [29]

Kontroller på väg. [31]

Justitiedepartementet

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]

Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]

Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]

Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]

En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]

Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]

Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]

Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmed- borgare. [20]

Struktur för ökad motståndskraft. [25]

Ett förbud mot rasistiska organisationer. [27]

En stärkt rättsprocess och en ökad lag föring. [35]

Gode män och förvaltare – en översyn. [36]

En ny lag om ordningsvakter m.m. [38]

Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. [43]

Snabbare lagföring

–ett snabbförfarande i brottmål. [46] Kommuner mot brott. [49]

Fri hyressättning vid nyproduktion. [50]

Kulturdepartementet

Immunitet för utställningsföremål. [28]

Miljödepartementet

Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]

En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]

Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. [24] Använd det som fungerar. [26]

I en värld som ställer om.

Sverige utan fossila drivmedel 2040. [48]

Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. [51]

Näringsdepartementet

En EU-anpassad djurläkemedels- lagstiftning. Del 1 och 2. [45]

Socialdepartementet

Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]

God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]

När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]

Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]

En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]

Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]

Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. [34]

Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. [37]

Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. [39]

VAB för vårdåtgärder i skolan. [41] Tillgänglighetsdirektivet. [44]

Utbildningsdepartementet

Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]

Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. [11]

Kampen om tiden

– mer tid till lärande. [30]

Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. [32]

En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. [33]

10333 Stockholm Växel 08-405 10 00 www.regeringen.se

ISBN 978-91-525-0137-5 ISSN 0375-250X

Bildbearbetning: Agneta S Öberg

Bild framsida: Liselotte Öhman

Omslag: Elanders Sverige AB

		miljöbalken...........................................................	1015
	12.2.3 Regeringsformen om att meddela regler i lag ....		1017
	12.2.4 Praxis och behov av förarbeten...........................		1017
	12.2.5	Fågeldirektivets implementering ........................	1018
	12.2.6	Slutsats .................................................................	1019
12.3	Nya bestämmelser som genomför fågeldirektivets
	artikel 5 och livsmiljödirektivets artikel 12........................		1019
12.4	Skyddet ska gälla inom arternas naturliga
	utbredningsområden...........................................................		1022