Totalförsvarsanalys
â en oberoende myndighet för uppföljning och utvĂ€rdering
BetÀnkande av
Utredningen om totalförsvarsanalys
Stockholm 2021
SOU 2021:103
SOU och Ds finns pÄ regeringen.se under RÀttsliga dokument.
Svara pĂ„ remiss â hur och varför
StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara pÄ remiss finns tillgÀnglig pÄ regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrÄdet och chefen för Försvarsdepartementet Peter Hultqvist
Regeringen beslutade den 15 april 2021 att tillsÀtta en utredning som ska göra de övervÀganden och lÀmna de förslag som behövs för att regeringen i början av 2022 ska kunna tillsÀtta en organisationskommitté med uppdrag att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret. Till sÀrskild utredare förordnades frÄn och med den 4 augusti 2021 f.d. landshövding Barbro Holmberg.
Som sakkunniga förordnades frÄn och med den 14 september 2021 departementssekreteraren Stina Wessling, Justitiedepartementet, ÀmnesrÄdet Ola Hedin, Försvarsdepartementet, kanslirÄdet Erika K Nilsson, Socialdepartementet, kanslirÄdet Helena Lund och kanslirÄdet Andreas Hermansson, bÄda vid Finansdepartementet, ÀmnesrÄdet Kierstin Petersson Grawé, NÀringsdepartementet och ÀmnesrÄdet Magnus Axelsson, Infrastrukturdepartementet.
Som experter i utredningen förordnades frĂ„n och med den 14 september stf avdelningschefen Jan Demarkesse, Försvarsmakten, experten Markus Planmo, Sveriges Kommuner och Regioner, seniora utvĂ€rderaren Mona PĂŒtsep, Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap, rĂ„dgivaren Nicole Klarberg, Försvarets materielverk, utredaren Patrick Freedman, Ekonomistyrningsverket, forskningsledaren PĂ€r Eriksson, Totalförsvarets forskningsinstitut, och utredaren Sara Berglund, Statskontoret.
Utredaren har bistÄtts av ett sekretariat. Som sekreterare i utredningen har hovrÀttsassessorn Karin Hagaeus arbetat frÄn och med den 1 juni 2021 och kanslirÄdet Yosef Belachew arbetat frÄn och med den 2 augusti 2021.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om totalförsvarsanalys, överlĂ€mnar hĂ€rmed betĂ€nkandet Totalförsvarsanalys â en oberoende myndighet för uppföljning och utvĂ€rdering (SOU 2021:103).
Stockholm den 31 december 2021
Barbro Holmberg
/Yosef Belachew
Karin Hagaeus
InnehÄll
Sammanfattning ................................................................ | 13 | |
1 | Författningsförslag..................................................... | 21 |
1.1Förslag till förordning (0000:000) med instruktion för
Totalförsvarsanalys ................................................................. | 21 |
1.2Förslag till förordning om Àndring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare,
arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta | Â |
i totalförsvarsplaneringen ....................................................... | 24 |
samhÀllsskydd och beredskap ................................................ | 25 |
1.4Förslag till förordning om Àndring i förordningen
(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ................. | 26 |
1.5Förslag till förordning om Àndring
5
InnehÄllSOU 2021:103
3 | Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter .... 39 |
3.1Befintliga sektorsanknutna analys- och
utvÀrderingsmyndigheter ....................................................... | 39 |
3.2Analyser och utvÀrderingar för effektiv styrning
6
SOU 2021:103InnehÄll
6.2.3Riksdagsförvaltningens utvÀrderings- och
6.3.3Myndigheten för samhÀllsskydd och
6.3.11NĂ€ringslivet samt arbetsgivar- och
7
InnehÄllSOU 2021:103
8.5Hur sÀkerstÀlla behov av tillgÄng till aktörernas
information ........................................................................... | 125 |
8.5.1Uppgiftsskyldighet för vissa statliga
myndigheter .......................................................... | 125 |
8.5.2Uppgifter frÄn andra statliga myndigheter
samt kommuner och regioner .............................. | 128 |
8.5.3Uppgifter frÄn nÀringsidkare, arbetsmarknads-
organisationer m.fl. ............................................... | 130 |
8
SOU 2021:103InnehÄll
9
InnehÄllSOU 2021:103
10
SOU 2021:103InnehÄll
Referenser ...................................................................... | 217 |
Bilaga | Â |
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:25 ........................................... | 223 |
11
Sammanfattning
Regeringen uttalade i propositionen Totalförsvaret
Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att precisera vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för, föreslÄ myndighetens ledningsform samt föreslÄ i vilken omfattning regeringen ska kunna lÀgga sÀrskilda uppdrag pÄ myndigheten. Utredningen har Àven haft i uppdrag att lÀmna förslag pÄ sammansÀttningen av sak- och metodkompetens samt vilka eventuella sÀrskilda kompetenser myndigheten bör ha för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare har utredningen Àven haft i uppdrag att berÀkna kostnaden för den nya myndigheten givet en miniminivÄ samt vilka kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av verksamheten.2
Den nya myndigheten ska, enligt direktiven, vara anslagsfinansierad och inrÀttas senast den 1 januari 2023. Utredningens bedömning Àr dock att den nya myndigheten kommer att behöva ha en uppstartsperiod och att den kommer att kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut först frÄn den 1 januari 2024. Utredningen föreslÄr att den nya myndigheten ska ha namnet Totalförsvarsanalys.
1Prop. 2020/21:30, s. 97 f.
2Dir. 2021:25.
13
Sammanfattning | SOU 2021:103 |
Myndighetens huvuduppgift
Utredningen föreslÄr att den nya myndigheten ska ha till huvuduppgift att följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret med ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt och med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret. Mottagare av myndighetens analyser och utvÀrderingar Àr regeringen, men resultaten av myndighetens arbete kommer Àven att vara till nytta för övriga aktörer inom totalförsvaret. I enlighet med utredningsdirektiven ska myndighetens mandat inte omfatta försvarsunderrÀttelseverksamhet och viss underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver. Utredningen föreslÄr ocksÄ att detsamma ska gÀlla för sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver samt för frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap.
Precisering av Totalförsvarsanalys uppgifter
Totalförsvarsanalys uppgifter föreslÄs preciseras nÀrmare som att myndigheten ska:
âąfölja upp utvecklingen av totalförsvaret i förhĂ„llande till det övergripande mĂ„let för totalförsvaret samt mĂ„len för det militĂ€ra respektive civila försvaret,
âąanalysera och utvĂ€rdera samlade effekter av beslutade statliga insatser inom totalförsvaret,
âąanalysera och utvĂ€rdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret, och
âąinom sitt verksamhetsomrĂ„de bistĂ„ regeringen i policyanalys och med handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning.
Myndigheten ska göra detta med utgÄngpunkt huvudsakligen i statliga myndigheters uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Myndigheten ska dock inte vara förhindrad att, nÀr
14
SOU 2021:103 | Sammanfattning |
myndigheten anser det vara nödvÀndigt, inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter.
Utredningen gör bedömningen att det inte behövs nÄgra författningsmÀssiga ÄtgÀrder för att avgrÀnsa Totalförsvarsanalys uppdrag gentemot de instruktionsenliga uppgifterna för Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan, Socialstyrelsen, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket eller andra analys- och utvÀrderingsmyndigheter. I 10 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap föreslÄs dock ett tillÀgg göras som innebÀr att den uppföljning, utvÀrdering och bedömning som Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap gör avseende civilt försvar pÄ begÀran av Totalförsvarsanalys ska lÀmnas som underlag till Totalförsvarsanalys.
Samverkan för en effektiv utvÀrdering
Utredningen bedömer att det Àr effektivt och ÀndamÄlsenligt att metodkompetensen vid Totalförsvarsanalys nyttjas för att frÀmja utvÀrderingsbarhet. Utredningen föreslÄr dÀrför att det i Totalförsvarsanalys instruktion anges att myndigheten ska bistÄ regeringen och samverka med berörda aktörer nÀr det gÀller generella kriterier för dokumentation och utformning av insatser, i syfte att dessa sÄ lÄngt det Àr möjligt ska kunna utvÀrderas. I sin utvÀrderande verksamhet ska Totalförsvarsanalys Àven föra en dialog med de myndigheter som kan komma att beröras av verksamheten.
Totalförsvarsanalys behov av underlag frÄn berörda aktörer
För att sÀkerstÀlla att Totalförsvarsanalys fÄr tillgÄng till den information som myndigheten behöver för sitt uppdrag föreslÄs att det införs en bestÀmmelse om skyldighet för vissa statliga myndigheter att lÀmna uppgifter till Totalförsvarsanalys. Av samma skÀl föreslÄs att Totalförsvarsanalys ska ha rÀtt att begÀra upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. NÀr det gÀller möjlighet att inhÀmta information frÄn andra statliga myndigheter samt kommuner och regioner gör utredningen bedömningen att detta kan göras med stöd av bestÀmmelsen om
15
Sammanfattning | SOU 2021:103 |
utlÀmnande av uppgift mellan myndigheter i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Utredningen gör bedömningen att nÄgon Àndring av offentlighets- och sekretesslagstiftningen inte Àr nödvÀndig.
Regeringens möjlighet att ge sÀrskilda uppdrag till myndigheten
Utredningen föreslÄr att myndigheten senast den 1 februari varje Är till regeringen ska redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för den
Ledningsform och sÀrskilda organ
Utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska vara en enrÄdighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Det bör inte knytas nÄgot insynsrÄd till myndigheten, men dÀremot bör myndigheten ha ett vetenskapligt rÄd. Detta rÄd ska ha till uppgift att bistÄ myndigheten med kunskap inom de ÀmnesomrÄden som Àr relevanta för totalförsvaret samt i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet. Det vetenskapliga rÄdet ska bestÄ av myndighetens chef, som Àr ordförande, och högst nio andra ledamöter. Utredningen föreslÄr vidare att ledamöterna i det vetenskapliga rÄdet ska utses av myndigheten.
Ett starkt sÀkerhetsskydd
Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys kommer att ansvara för uppgifter som i vÀsentliga delar stÀller höga krav pÄ sÀkerhetsskydd vad avser informationssÀkerhet, fysisk sÀkerhet och personalsÀkerhet. Myndigheten behöver dÀrför ett starkt sÀkerhetsskydd. Den nÀrmare utformningen av sÀkerhetsskyddet bedömer utredningen dock att en kommande organisationskommitté bör ansvara
16
SOU 2021:103 | Sammanfattning |
för. Utredningen föreslÄr vidare att Försvarsmakten ska utöva tillsyn över sÀkerhetsskyddet hos Totalförsvarsanalys. Totalförsvarsanalys behöver Àven ha sÀkra kryptografiska funktioner. Försvarets radioanstalt bör svara för att Totalförsvarsanalys tilldelas sÀkra kryptografiska funktioner. Försvarsmakten ska kunna meddela verkstÀllighetsföreskrifter rörande nÀr Totalförsvarsanalys ska kunna ta emot och sÀnda krypterade meddelanden.
Kompetens vid myndigheten
Utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys i sin kompetenssammansÀttning bör ha en tyngdpunkt i kunskaper om analys- och utvÀrderingsmetoder. Myndighetens behov av sakkompetens bör sÀkerstÀllas genom att det inom myndigheten finns erfarna personer med ett brett kunnande frÄn olika ÀmnesomrÄden inom totalförsvaret och en överblick över totalförsvarssystemet. Myndighetens behov av mer specialiserad och Àmnesspecifik sakkompetens bör tillförsÀkras genom att myndigheten knyter till sig sÄdan förmÄga frÄn aktörerna inom totalförsvaret. För att hantera de frÄgor om oberoende, objektivitet och trovÀrdighet som följer med att Totalförsvarsanalys knyter till sig sakkompetens frÄn aktörerna inom totalförsvaret Àr det centralt att myndigheten har goda interna kvalitetssÀkringsrutiner i verksamheten och bedriver ett aktivt vÀrdegrundsarbete. Utredningen bedömer att konsultanvÀndning i kÀrnverksamheten vid Totalförsvarsanalys bör undvikas.
Utredningen anser att Totalförsvarsanalys inom myndigheten bör ha kompetens inom följande omrÄden: statsförvaltningens styrning och uppföljning, militÀrt och civilt försvar, kommuners och regioners verksamhet, nÀringslivets förutsÀttningar, civilsamhÀllet, finansiell styrning, samhÀllsekonomi och juridik.
Kostnaden för Totalförsvarsanalys
Utredningen berÀknar att Totalförsvarsanalys behöver en grundlÀggande bemanning pÄ 33 Ärsarbetskrafter nÀr verksamheten Àr fullt utbyggd. Med hÀnsyn till de extra kostnader som uppkommer pÄ grund av att myndigheten behöver ett omfattande sÀkerhetsskydd bedömer
17
Sammanfattning | SOU 2021:103 |
utredningen att anslagsbehovet för Totalförsvaranalys uppgÄr till drygt 61 miljoner kronor per Är.
Vid en uppskalning av Totalförsvarsanalys verksamhet gör utredningen bedömningen att det kan övervÀgas om myndigheten i instruktionen ska ges vissa ytterligare uttalade uppgifter. En sÄdan uppgift kan vara att pÄ regeringens uppdrag bistÄ med att nÀrmare analysera och utvÀrdera kvaliteten pÄ de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och sÀrskilda satsningar. Detta bedöms krÀva 3 Ärsarbetskrafter. En annan tillkommande uppgift kan vara att, sÄ lÄngt det Àr möjligt med hÀnsyn till sekretess och sÀkerhetsskyddsaspekter, sammanstÀlla och tillgÀngliggöra vÀsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling över tid. Denna uppgift skulle enligt utredningens bedömning krÀva 2 Ärsarbetskrafter.
Sammantaget bedömer utredningen att det totala anslagsbehovet, om bÄda uppgifterna lÀggs till myndighetens uppdrag, uppgÄr till strax under 70 miljoner kronor per Är.
Konsekvenser av förslagen
Utredningen bedömer att förslagen om myndighetens uppgifter, inriktning och verksamhetsförutsÀttningar kommer att bidra till att skapa en bÀttre helhetsbild av och överblick över totalförsvaret. Vidare kommer regeringen att kunna fÄ utvecklade kunskapsunderlag för att styra inriktningen för totalförsvaret sÄ att den ger avsedd effekt och att offentliga medel anvÀnds effektivt. Utredningens förslag till kompetenssammansÀttning vid Totalförsvarsanalys bedöms ge rimliga förutsÀttningar för en myndighet av begrÀnsad storlek att hantera ett sÄ omfattande verksamhetsomrÄde som totalförsvaret.
InrÀttande av en ny myndighet medför nya kostnader för staten. Utredningen utgÄr frÄn att de kostnader som följer av förslagen ska finansieras inom de ekonomiska ramar som angivits för det militÀra och civila försvaret för försvarsbeslutsperioden
18
SOU 2021:103 | Sammanfattning |
Utredningens förslag bedöms ha begrÀnsade eller inga negativa konsekvenser för aktörerna inom totalförsvaret eller i övrigt för andra frÄgor som utredningar har att beakta.
19
1 Författningsförslag
1.1Förslag till förordning (0000:000) med instruktion för Totalförsvarsanalys
HÀrigenom föreskrivs följande.
Uppgifter
1 § Totalförsvarsanalys har till huvuduppgift att med ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt, och med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret, samt mÄlen för det militÀra försvaret respektive det civila försvaret, följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret för att tillhandahÄlla kvalificerade kunskapsunderlag till regeringen.
Myndigheten ska dock inte följa upp, analysera och utvÀrdera den del av totalförsvaret som utgörs av
1.den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrÀttelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrÀttelseverksamhet,
2.den underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för SÀkerhetspolisen,
3.den sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militÀr sÀkerhetstjÀnst enligt 3 b § 2 p förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, eller
4.frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap.
21
Författningsförslag | SOU 2021:103 |
2 § Myndigheten ska
1.följa upp utvecklingen av totalförsvaret i förhÄllande till det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret,
2.analysera och utvÀrdera samlade effekter av beslutade statliga insatser inom totalförsvaret,
3.analysera och utvÀrdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret, och
4.inom sitt verksamhetsomrÄde bistÄ regeringen i policyanalys och med handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning.
Myndigheten ska genomföra uppgifterna med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret.
För vissa statliga myndigheter finns bestÀmmelser om skyldighet att lÀmna uppgifter till Totalförsvarsanalys i 6 a § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
3 § Myndigheten ska utveckla analys- och utvÀrderingsmetoder inom sitt verksamhetsomrÄde.
4 § Myndigheten ska senast den 1 februari varje Är till regeringen redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för
Samverkan
5 § Myndigheten ska bistÄ regeringen och samverka med berörda aktörer nÀr det gÀller generella kriterier för dokumentation och utformning av ÄtgÀrder i syfte att dessa sÄ lÄngt som möjligt ska kunna utvÀrderas.
Myndigheten ska i sin utvÀrderande verksamhet föra en dialog med de myndigheter som kan komma att beröras av verksamheten.
22
SOU 2021:103 | Författningsförslag |
Ledning
6 § Myndigheten leds av en myndighetschef.
SĂ€rskilt organ
7 § Vid myndigheten finns ett vetenskapligt rÄd. RÄdet har till uppgift att bistÄ myndigheten med kunskap inom de ÀmnesomrÄden som Àr relevanta för totalförsvaret samt i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet. Det vetenskapliga rÄdet bestÄr av myndighetens chef, som Àr ordförande, och högst nio andra ledamöter.
AnstÀllningar och uppdrag
8 § Generaldirektören Àr myndighetschef.
9 § Ledamöterna i det vetenskapliga rÄdet utses av myndigheten.
10 § I frÄga om anstÀllning vid Totalförsvarsanalys av den som Àr officer i Försvarsmakten tillÀmpas inte 6 § anstÀllningsförordningen (1994:373).
PersonalansvarsnÀmnd
11 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnÀmnd.
TillÀmpning av viss förordning
12 § Myndigheten ska tillÀmpa personalföretrÀdarförordningen (1987:1101).
Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2024 i frÄga om 4 § och i övrigt den 1 januari 2023.
23
Författningsförslag | SOU 2021:103 |
1.2Förslag till förordning om Àndring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta
i totalförsvarsplaneringen
HÀrigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |  | Föreslagen lydelse | |||
 |  |  | 1 §1 |  | |
RÀtt att begÀra upplysningar | RÀtt att begÀra upplysningar | ||||
eller att begÀra medverkan enligt | eller att begÀra medverkan enligt | ||||
lagen (1982:1004) om skyldighet | lagen (1982:1004) om skyldighet | ||||
för nÀringsidkare, arbetsmark- | för nÀringsidkare, arbetsmark- | ||||
nadsorganisationer m.fl. att delta | nadsorganisationer m.fl. att delta | ||||
i totalförsvarsplaneringen tillkom- | i totalförsvarsplaneringen tillkom- | ||||
mer â förutom Myndigheten för | mer â förutom Myndigheten för | ||||
samhĂ€llsskydd och beredskap â | samhĂ€llsskydd och beredskap och | ||||
följande totalförsvarsmyndigheter, | Totalförsvarsanalys â följande to- | ||||
nÀmligen | Försvarsmakten, | Forti- | talförsvarsmyndigheter, nÀmligen | ||
fikationsverket, Försvarets mate- | Försvarsmakten, | Fortifikations- | |||
rielverk, Socialstyrelsen, FörsÀk- | verket, Försvarets materielverk, | ||||
ringskassan, | Pensionsmyndig- | Socialstyrelsen, | FörsÀkringskas- | ||
heten, Post- och telestyrelsen, | san, Pensionsmyndigheten, Post- | ||||
Trafikverket, Sjöfartsverket, Trans- | och telestyrelsen, Trafikverket, | ||||
portstyrelsen, Finansinspektionen, | Sjöfartsverket, Transportstyrel- | ||||
Statens | jordbruksverk, | Statens | sen, Finansinspektionen, Statens | ||
livsmedelsverk, | Kommerskolle- | jordbruksverk, Statens livsmedels- | |||
gium, Tullverket, Arbetsförmed- | verk, Kommerskollegium, Tull- | ||||
lingen, AffÀrsverket svenska kraft- | verket, Arbetsförmedlingen, AffÀrs- | ||||
nÀt, TillvÀxtverket, Statens energi- | verket svenska kraftnÀt, TillvÀxt- | ||||
myndighet och lÀnsstyrelserna. | verket, Statens energimyndighet | ||||
 |  |  |  | och lÀnsstyrelserna. |
Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2023.
1Senaste lydelse 2010:127.
24
SOU 2021:103 | Författningsförslag |
1.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap
HÀrmed föreskrivs i frÄga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap att 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
10 §1 | |
Myndigheten ska sÄvÀl om- | Myndigheten ska sÄvÀl om- |
rÄdesvis som pÄ en övergripande | rÄdesvis som pÄ en övergripande |
samhÀllsnivÄ följa upp och ut- | samhÀllsnivÄ följa upp och ut- |
vÀrdera krisberedskap och civilt | vÀrdera krisberedskap och civilt |
försvar och bedöma om vidtagna | försvar och bedöma om vidtagna |
ÄtgÀrder fÄtt önskad effekt. | ÄtgÀrder fÄtt önskad effekt. Den |
 | uppföljning, utvÀrdering och be- |
 | dömning som avser civilt försvar |
 | ska pÄ begÀran av Totalförsvars- |
analys lÀmnas som underlag till Totalförsvarsanalys.
Myndigheten ska kunna göra en samlad bedömning av olycksutvecklingen och det sÀkerhetsarbete som Àr kopplat till denna.
Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2023.
1Senaste lydelse 2018:1518.
25
Författningsförslag | SOU 2021:103 |
1.4Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap
HÀrmed föreskrivs att det i frÄga förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap
dels att 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 6 a §, och nÀrmast före 6 a § en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |  |  | ||
 | Underlag till Totalförsvarsanalys | ||||
 | 6 a § |  |  |  |  |
 | Försvarsmakten, Försvarets mate- | ||||
 | rielverk, | Försvarets | radioanstalt, | ||
 | Totalförsvarets | forskningsinstitut, | |||
 | Totalförsvarets plikt- och prövnings- | ||||
 | verk, Fortifikationsverket, Försvars- | ||||
 | högskolan och de myndigheter som | ||||
 | Àr bevakningsansvariga | myndig- | |||
 | heter enligt förordningen (2015:1052) | ||||
 | om krisberedskap och bevaknings- | ||||
 | ansvariga | myndigheters | ÄtgÀrder | ||
 | vid höjd beredskap, ska pÄ be- | ||||
 | gÀran lÀmna | Totalförsvarsanalys | |||
 | de uppgifter och upplysningar som | ||||
 | Totalförsvarsanalys | behöver för | |||
 | sitt uppdrag enligt 1 och 2 §§ för- | ||||
 | ordningen (0000:000) med in- | ||||
 | struktion | för | Totalförsvarsanalys | ||
 | att följa upp, analysera och utvÀr- | ||||
 | dera totalförsvaret. |  |  |
26
SOU 2021:103Författningsförslag
 |  |  | 16 §1 |  |  | |
Regeringskansliet, Polismyndig- | Regeringskansliet, Polismyndig- | |||||
heten, SĂ€kerhetspolisen, Myndig- | heten, SĂ€kerhetspolisen, Myndig- | |||||
heten för samhÀllsskydd och be- | heten för samhÀllsskydd och be- | |||||
redskap, Kustbevakningen, För- | redskap, Kustbevakningen, För- | |||||
svarsmakten, Försvarets materiel- | svarsmakten, Försvarets materiel- | |||||
verk, Försvarets | radioanstalt, | verk, Försvarets radioanstalt, | ||||
Totalförsvarets | forskningsinsti- | Totalförsvarets | forskningsinsti- | |||
tut, Totalförsvarets plikt- och | tut, Totalförsvarets plikt- och | |||||
prövningsverk, | Fortifikations- | prövningsverk, Totalförsvarsana- | ||||
verket och | Försvarshögskolan | lys, Fortifikationsverket och För- | ||||
ska ha sÀkra | kryptografiska | svarshögskolan | ska | ha sÀkra | ||
funktioner. | I denna | förordning | kryptografiska funktioner. I denna | |||
anvÀnds uttrycket sÀkra krypto- | förordning anvÀnds | uttrycket | ||||
grafiska funktioner i betydelsen | sÀkra kryptografiska funktioner | |||||
kryptografiska funktioner god- | i betydelsen kryptografiska funk- | |||||
kÀnda av Försvarsmakten. | tioner godkÀnda av Försvars- | |||||
 |  |  |  | makten. |  |  |
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap beslutar vilka övriga myndigheter som ska ha sÀkra kryptografiska funktioner.
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap beslutar Àven vilka företag som efter överenskommelse ska fÄ tillgÄng till sÀkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap fÄr dÀrutöver ingÄ avtal om tilldelning med kommuner och organisationer som har behov av sÀkra kryptografiska funktioner.
19 §
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap fÄr meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkstÀlligheten av 4, 6 och 18 §§, utom i frÄga om
Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forsk-
ningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan.
1Senaste lydelse 2020:1289.
Författningsförslag | SOU 2021:103 |
Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2023.
28
SOU 2021:103 | Författningsförslag |
1.5Förslag till förordning om Àndring
i sÀkerhetsskyddsförordningen (2021:955)
HÀrmed föreskrivs i frÄga om sÀkerhetsskyddsförordningen (2021:955) att bilagan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
Följande statliga myndigheter beslutar om placering i sÀkerhetsklass i enlighet med vad som anges i 5 kap. 8 §.
AffÀrsverket svenska kraftnÀt | AffÀrsverket svenska kraftnÀt |
AllmÀnna domstolarna | AllmÀnna domstolarna |
AllmÀnna | AllmÀnna |
förvaltningsdomstolarna | förvaltningsdomstolarna |
Arbetsdomstolen | Arbetsdomstolen |
Arbetsförmedlingen | Arbetsförmedlingen |
Arbetsgivarverket | Arbetsgivarverket |
Arbetsmiljöverket | Arbetsmiljöverket |
Brottsförebyggande rÄdet | Brottsförebyggande rÄdet |
Centrala studiestödsnÀmnden | Centrala studiestödsnÀmnden |
DomarnÀmnden | DomarnÀmnden |
Domstolsverket | Domstolsverket |
Ekobrottsmyndigheten | Ekobrottsmyndigheten |
Ekonomistyrningsverket | Ekonomistyrningsverket |
ElsÀkerhetsverket | ElsÀkerhetsverket |
Energimarknadsinspektionen | Energimarknadsinspektionen |
ExportkreditnÀmnden | ExportkreditnÀmnden |
Finansinspektionen | Finansinspektionen |
Folke Bernadotteakademin | Folke Bernadotteakademin |
FolkhÀlsomyndigheten | FolkhÀlsomyndigheten |
Fortifikationsverket | Fortifikationsverket |
Försvarets materielverk | Försvarets materielverk |
Försvarets radioanstalt | Försvarets radioanstalt |
Försvarshögskolan | Försvarshögskolan |
Försvarsmakten | Försvarsmakten |
FörsvarsunderrÀttelsedomstolen | FörsvarsunderrÀttelsedomstolen |
FörsÀkringskassan | FörsÀkringskassan |
29
FörfattningsförslagSOU 2021:103
GranskningsnÀmnden för för- | GranskningsnÀmnden för för- |
svarsuppfinningar | svarsuppfinningar |
Göteborgs universitet | Göteborgs universitet |
Havs- och vattenmyndigheten | Havs- och vattenmyndigheten |
Hyres- och arrendenÀmnderna | Hyres- och arrendenÀmnderna |
Inspektionen för strategiska pro- | Inspektionen för strategiska pro- |
dukter | dukter |
Institutet för rymdfysik | Institutet för rymdfysik |
Integritetsskyddsmyndigheten | Integritetsskyddsmyndigheten |
Justitiekanslern | Justitiekanslern |
Kammarkollegiet | Kammarkollegiet |
Kemikalieinspektionen | Kemikalieinspektionen |
Konkurrensverket | Konkurrensverket |
KriminalvÄrden | KriminalvÄrden |
Kronofogdemyndigheten | Kronofogdemyndigheten |
Kungl. Tekniska högskolan | Kungl. Tekniska högskolan |
Kustbevakningen | Kustbevakningen |
LantmÀteriet | LantmÀteriet |
Linköpings universitet | Linköpings universitet |
Livsmedelsverket | Livsmedelsverket |
Luftfartsverket | Luftfartsverket |
Lunds universitet | Lunds universitet |
LĂ€kemedelsverket | LĂ€kemedelsverket |
LĂ€nsstyrelserna | LĂ€nsstyrelserna |
Migrationsverket | Migrationsverket |
Myndigheten för digital förvalt- | Myndigheten för digital förvalt- |
ning | ning |
Myndigheten för samhÀllsskydd | Myndigheten för samhÀllsskydd |
och beredskap | och beredskap |
Myndigheten för tillvÀxtpolitiska | Myndigheten för tillvÀxtpolitiska |
utvÀrderingar och analyser | utvÀrderingar och analyser |
MÀlardalens högskola | MÀlardalens högskola |
NaturvÄrdsverket | NaturvÄrdsverket |
Patent- och registreringsverket | Patent- och registreringsverket |
Pensionsmyndigheten | Pensionsmyndigheten |
Polarforskningssekretariatet | Polarforskningssekretariatet |
Polismyndigheten | Polismyndigheten |
Post- och telestyrelsen | Post- och telestyrelsen |
Regeringskansliet | Regeringskansliet |
30
SOU 2021:103Författningsförslag
RiksantikvarieÀmbetet | RiksantikvarieÀmbetet |
Riksarkivet | Riksarkivet |
RiksgÀldskontoret | RiksgÀldskontoret |
Rymdstyrelsen | Rymdstyrelsen |
RÀttshjÀlpsmyndigheten | RÀttshjÀlpsmyndigheten |
Sjöfartsverket | Sjöfartsverket |
Skatteverket | Skatteverket |
Socialstyrelsen | Socialstyrelsen |
Statens energimyndighet | Statens energimyndighet |
Statens fastighetsverk | Statens fastighetsverk |
Statens haverikommission | Statens haverikommission |
Statens inspektion för försvars- | Statens inspektion för försvars- |
underrÀttelseverksamheten | underrÀttelseverksamheten |
Statens jordbruksverk | Statens jordbruksverk |
Statens servicecenter | Statens servicecenter |
Statens tjÀnstepensionsverk | Statens tjÀnstepensionsverk |
Statens veterinÀrmedicinska anstalt | Statens veterinÀrmedicinska anstalt |
Statens överklagandenÀmnd | Statens överklagandenÀmnd |
Statistiska centralbyrÄn | Statistiska centralbyrÄn |
Statskontoret | Statskontoret |
Stockholms universitet | Stockholms universitet |
StrÄlsÀkerhetsmyndigheten | StrÄlsÀkerhetsmyndigheten |
Styrelsen för internationellt ut- | Styrelsen för internationellt ut- |
vecklingssamarbete | vecklingssamarbete |
Sveriges geologiska undersökning | Sveriges geologiska undersökning |
Sveriges lantbruksuniversitet | Sveriges lantbruksuniversitet |
Sveriges meteorologiska och | Sveriges meteorologiska och |
hydrologiska institut | hydrologiska institut |
SĂ€kerhets- och integritetsskydds- | SĂ€kerhets- och integritetsskydds- |
nÀmnden | nÀmnden |
SĂ€kerhetspolisen | SĂ€kerhetspolisen |
Totalförsvarets | Totalförsvarets |
forskningsinstitut | forskningsinstitut |
Totalförsvarets plikt- och pröv- | Totalförsvarets plikt- och pröv- |
ningsverk | ningsverk |
 | Totalförsvarsanalys |
Trafikverket | Trafikverket |
Transportstyrelsen | Transportstyrelsen |
Tullverket | Tullverket |
31
Författningsförslag | SOU 2021:103 |
UmeÄ universitet | UmeÄ universitet |
Uppsala universitet | Uppsala universitet |
Valmyndigheten | Valmyndigheten |
Verket för innovationssystem | Verket för innovationssystem |
VetenskapsrÄdet | VetenskapsrÄdet |
Ă klagarmyndigheten | Ă klagarmyndigheten |
Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2023.
32
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Utredningsuppdraget
Regeringen beslutade den 15 april 2021 att tillsÀtta en utredning som ska göra de övervÀganden och lÀmna de förslag som behövs för att regeringen i början av 2022 ska kunna tillsÀtta en organisationskommitté med uppdrag att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret. Den nya myndigheten ska vara anslagsfinansierad och inrÀttas den 1 januari 2023. Utredaren ska bl.a.
âąprecisera vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för,
âąföreslĂ„ myndighetens ledningsform,
âąföreslĂ„ i vilken omfattning regeringen ska kunna lĂ€gga sĂ€rskilda uppdrag pĂ„ myndigheten,
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag i den utstrĂ€ckning utredaren lĂ€mnar förslag som pĂ„verkar gĂ€llande rĂ€tt.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2021.
2.2AvgrÀnsningar
Mot bakgrund av de snÀva tidsramar som utredningen haft för sitt arbete har utredningen bedömt att följande avgrÀnsningar varit nödvÀndiga:
33
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2021:103 |
En internationell jÀmförelse görs inte
Behovet av en internationell jÀmförelse har inte lyfts fram sÀrskilt i utredningens direktiv. InformationsinhÀmtning betrÀffande internationella förhÄllanden Àr inte sÀllan del i utredningsarbete. En internationell utblick kan framförallt vara motiverad inför stÀllningstagande i frÄgan om behovet av att inrÀtta, förÀndra eller avveckla en funktion eller verksamhet. Vid bedömningen av hur utformning av en funktion eller verksamhet ska anpassas till svenska förhÄllanden och regelverk Àr vÀrdet av internationella jÀmförelser dock i mÄnga fall mer begrÀnsat. Det finns stora skillnader mellan olika lÀnders förvaltningsstrukturer. Detta minskar jÀmförbarheten mellan lÀnder och dÀrmed Àven förutsÀttningarna att med enkelhet tillÀmpa förvaltningskopplade lösningar frÄn andra delar av vÀrlden. Utredningen har dÀrför valt att inte prioritera en internationell utblick.
Ingen djupare analys görs av behoven och kvaliteten i nuvarande
Utredningen har gjort bedömningen att utredningen i första hand behöver prioritera att kartlÀgga vilket grÀnssnitt och vilken roll som en ny utvÀrderingsmyndighet ska ha gentemot övriga aktörers formella uppdrag, samt att jÀmföra med uppdragen och verksamhetsförutsÀttningarna hos andra sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter. Utredningen har samtidigt bedömt att utredningen inte har förutsÀttningar att göra en djupare analys av kvaliteten i rÄdande uppföljning och utvÀrdering inom totalförsvaret och identifiera brister och problematisera kring dessa. Utredningens redovisning av uppdraget att precisera den nya myndighetens uppgifter grundar sig dÀrför pÄ aktörernas erfarenheter om sina verksamhetsförutsÀttningar snarare Àn en systematisk genomgÄng och analys av utvÀrderingsbehoven inom totalförsvaret och hur dessa bÀst uppfylls. Utredningen anser att det Àr möjligt att en sÄdan genomgÄng hade kunnat ge underlag för ytterligare precisering av myndighetens uppdrag, men har sett det nödvÀndigt att prioritera bort detta.
Utredningen bedömer att betÀnkandet, avgrÀnsningen till trots, innehÄller vÀl avvÀgda och tillrÀckliga förslag för att precisera den nya myndighetens uppgifter och roll.
34
SOU 2021:103 | Utredningens uppdrag och arbete |
BerÀkning av kostnaderna för myndigheten görs översiktligt
Utredningen har gjort en uppskattning av kostnaderna för en ny utvÀrderingsmyndighet med stöd av vissa nyckeltal och intervjuer med bl.a. liknande analys- och utvÀrderingsmyndigheter samt myndigheter inom totalförsvaret. En mer precis kostnadsbedömning förutsÀtter nÀrmare bedömningar i frÄgor om organisering, administration och bemanning som kommer att behöva göras av en organisationskommitté. En mer precis berÀkning Àr ocksÄ beroende av faktorer som inte ligger inom utredningens uppdrag att lÀmna förslag om, sÄsom lokalisering av den nya myndigheten och i vilken utstrÀckning vissa funktioner hos myndigheten ska samutnyttjas med annan myndighet genom samlokalisering.
Ingen analys görs av ansvar och roller i Regeringskansliet avseende myndighetsstyrning och huvudmannaskap
Utredningen gör inga övervÀganden och lÀmnar inte nÄgra bedömningar eller förslag om nödvÀndiga ÄtgÀrder inom Regeringskansliet med anledning av inrÀttandet av den nya myndigheten. Eventuella behov av ÄtgÀrder avseende arbetssÀtt och processer liksom eventuella förtydliganden avseende ansvar och roller i Regeringskansliet bedöms inte nÀrmare i denna utredning. Detta blir dÀrmed en frÄga för Regeringskansliet att övervÀga vidare.
2.3Utredningens genomförande
Utredningen har hÀmtat mycket av underlaget till detta betÀnkande frÄn skriftliga kÀllor: propositioner, statliga utredningar, författningstexter, regleringsbrev, Ärsredovisningar m.m. Utredningen har vidare genomfört tre möten med sakkunniga och experter.
Dessutom har utredningen trÀffat och samtalat med representanter för:
âąBrottsförebyggande rĂ„det (BrĂ„).
âąEnergimyndigheten.
âąFinansinspektionen.
35
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2021:103 |
âąFortifikationsverket.
âąFrivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommittĂ©.
âąFörsvarets materielverk (FMV).
âąFörsvarshögskolan.
âąFörsvarsmakten (inklusive den militĂ€ra underrĂ€ttelse- och sĂ€kerhetstjĂ€nsten, Must).
âąFörsvarsutskottets kansli (Riksdagen).
âąFörsĂ€kringskassan.
âąInspektionen för socialförsĂ€kringen (ISF).
âąInstitutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitik (IFAU).
âąLivsmedelsverket.
âąLĂ€nsstyrelserna (genom LĂ€nsstyrelsen i Ăstergötland).
âąMigrationsverket.
âąMyndigheten för kulturanalys.
âąMyndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap (MSB).
âąMyndigheten för tillvĂ€xtpolitiska utvĂ€rderingar och analyser (TillvĂ€xtanalys).
âąMyndigheten för vĂ„rd- och omsorgsanalys.
âąPolismyndigheten.
âąPost- och telestyrelsen (PTS).
âąRiksdagsförvaltningens utvĂ€rderings- och forskningssekretariat.
âąSkatteverket.
âąSkolverket.
âąSocialstyrelsen.
âąSvenskt nĂ€ringsliv.
âąSĂ€kerhetspolisen.
âąTotalförsvaret radioanstalt (FRA).
36
SOU 2021:103 | Utredningens uppdrag och arbete |
âąTotalförsvarets forskningsinstitut (FOI).
âąTotalförsvarets plikt- och prövningsverk.
âąTrafikanalys.
âąTrafikverket.
âąUtredningen om En materielförsörjningsstrategi för det militĂ€ra försvaret (Fö 2020:02).
âąUtredningen om inrĂ€ttande av Myndigheten för psykologiskt försvar (Ju 2021:01).
37
3Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter
3.1Befintliga sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter
Myndigheter ska enligt förordningen om Ärsredovisning och budgetunderlag (2000:605) Ärligen lÀmna en resultatredovisning till regeringen. I resultatredovisningen ska myndigheterna analysera och bedöma resultatet och utvecklingen av verksamheten utifrÄn myndighetens uppgifter samt de mÄl och krav som regeringen har angett. En del myndigheter har dessutom som en sÀrskild angiven uppgift för myndigheten att utvÀrdera verksamheten inom sina respektive verksamhetsomrÄden.
Regeringen har dÀrutöver behov av uppföljningar, analyser, utredningar och utvÀrderingar av statlig verksamhet som genomförs av andra myndigheter Àn de som har verksamhetsansvaret. Det finns i dag sju sÄdana sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter: Brottsförebyggande rÄdet (BrÄ), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU), Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillvÀxtpolitiska utvÀrderingar och analyser (TillvÀxtanalys), Myndigheten för vÄrd- och omsorgsanalys (VÄrd- och omsorgsanalys) och Trafikanalys.1 Dessa gör exempelvis djupare analyser och utvÀrderingar av ÀndamÄlsenligheten i en viss organisering, utfallet av en verksamhet eller av effektiviteten i processer inom en eller flera myndigheter. Gemensamt för dessa myndigheter Àr att de har uppföljning, analys, utredning och utvÀrdering som sin kÀrnverksamhet. De har sÄledes inte ansvar för genomförandet av den verksamhet som utvÀrderas.
1Se dir. 2017:79, s. 2.
39
Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter | SOU 2021:103 |
Utöver de sektorsansknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna finns ocksÄ centrala utvÀrderingsmyndigheter sÄsom Statskontoret, som genomför utredningar inom alla sektorer pÄ uppdrag av regeringen, och Ekonomistyrningsverket (ESV), som pÄ uppdrag av regeringen utför utredningar inom omrÄdet ekonomisk styrning. DÀrutöver görs viss analys och utvÀrdering av myndigheter inom totalförsvaret, se vidare kapitel 6.
3.2Analyser och utvÀrderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79)
Analys- och utvÀrderingsutredningens uppdrag
Regeringen tillsatte 2017 en utredning med uppdrag att göra en översyn av regeringens analys- och utvÀrderingsresurser och hur dessa Àr organiserade. I uppdraget ingick bl.a. att genomföra och redovisa en behovsanalys avseende dessa resurser, samt med utgÄngspunkt i denna behovsanalys, övervÀga och vid behov föreslÄ förÀndringar i den organisations- och myndighetsstruktur som finns för utvÀrderingsinsatser, dock inte betrÀffande Regeringskansliet och kommitté- vÀsendet.2 Utredningen som tog namnet Analys- och utvÀrderingsutredningen lÀmnade 2018 betÀnkandet Analyser och utvÀrderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79).
BetÀnkandet har remitterats, med undantag för de delar av betÀnkandet som rör en ny myndighetsstruktur. Regeringen konstaterade i Budgetpropositionen för 2021 att flera av analys- och utvÀrderingsmyndigheterna redan i dag har uppgifter som överensstÀmmer med utredningens förslag. Regeringen bedömde vidare att beslut om att utvÀrdera större reformer bör ses som en del i myndighetsstyrningen samt att betÀnkandet om regeringens analys- och utvÀrderingsresurser utgör ett strategiskt underlag för en fortsatt utveckling av myndighetsstyrningen.3
2Dir. 2017:79.
3Prop. 2020/21:1, UtgiftsomrÄde 2.
40
SOU 2021:103 | Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter |
KartlÀggning av befintliga analys- och utredningsmyndigheter
I betÀnkandet redovisades bl.a. utredningens samlade bild av analys- och utvÀrderingsmyndigheternas uppgift, roll och verksamhet samt regeringens styrning av myndigheterna.4 Som huvudsakliga uppgifter hade myndigheterna att:
âąanalysera och utvĂ€rdera,
âąbidra med policyanalys,
âąta fram statistik,
âąbedriva uppföljning och omvĂ€rldsanalys,
âąforska,
âąi vissa fall ha operativa uppgifter (ex. frĂ€mjande och bidragsutbetalande verksamhet), och
âąproducera analyser och utvĂ€rderingar med fokus pĂ„ effekter av insatser.
Utredningen konstaterade ocksÄ att samtliga analys- och utredningsmyndigheter, utom VÄrdanalys (numera VÄrd- och omsorgsanalys), Àr enrÄdighetsmyndigheter och leds av en myndighetschef. VÄrd- och omsorgsanalys leds av en styrelse.
Regeringen styr vilka uppgifter analys- och utvÀrderingsmyndigheterna ska ha i myndigheternas instruktioner. DÀrutöver styr regeringen i varierande grad vad myndigheterna ska göra genom regeringsuppdrag, antingen i myndigheternas regleringsbrev eller som sÀrskilt regeringsuppdrag. Myndigheterna Àr i olika utsrÀckning uppdragsstyrda.
Utredningen noterade ocksÄ att det i flera av dessa myndigheters instruktion regleras att det ska finnas ett vetenskapligt rÄd knutet till myndigheten. ISF och VÄrd- och omsorgsanalys har emellertid inte nÄgot vetenskapligt rÄd. Kulturanalys har sjÀlva initierat ett vetenskapligt rÄd. De vetenskapliga rÄden tillför kompetens i frÄgor om bland annat metodval och kvalitetssÀkring i arbetet. RÄden anvÀnds ocksÄ för att föra in aktuell forskning till myndigheterna. Enligt utsagor frÄn analys- och utvÀrderingsmyndigheterna bidrar de vetenskapliga rÄden ocksÄ med vÀrdefulla kopplingar till andra sektorer
4SOU 2018:79, s. 86 ff.
41
Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter | SOU 2021:103 |
och forskningsomrÄden. IFAU:s vetenskapliga rÄd skiljer sig nÄgot frÄn övriga myndigheters dÄ det har i uppgift att lÀmna förslag till beslut i ansökningar om forskningsbidrag. Generaldirektören kan Àven anvÀnda det vetenskapliga rÄdet som rÄdgivande organ i andra frÄgor. Myndigheterna anvÀnder ocksÄ i olika utstrÀckning referensgrupper för att fÄ relevant kompetens i myndigheternas arbete.
Analys- och utvÀrderingsutredningens förslag
Utredningen förslog att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna i instruktionen ska ha ett antal bestÀmda uppgifter och lÀmnade ett förslag till instruktion för analys- och utvÀrderingsmyndigheterna. Uppgifterna ska ses som en grundlÀggande ram som samtliga analys- och utvÀrderingsmyndigheter ska ha. Uppgifterna kan behöva kompletteras vad gÀller statistikansvar och dataÄtkomst, för att anpassas till de strukturer som finns i sektorn. KÀrnan i uppdraget ska vara att analysera och utvÀrdera, ta fram underlag för policyutveckling samt göra forskningssammanstÀllningar och omvÀrldsbevaka. PÄ sÄ sÀtt bidrar myndigheten med underlag som bÄde Àr bakÄtblickande och framÄtriktade.5
Utredningen ansÄg ocksÄ att samspelet mellan regeringen och myndigheterna behöver stödjas av ett strukturerat informationsutbyte i form av en formaliserad dialog. Att ha en myndighets analysplan som utgÄngspunkt för detta samspel har visat sig fungera bra. Utredningen föreslog dÀrför att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att Ärligen redovisa vilken huvudsaklig inriktning myndighetens analys- och utvÀrderingsverksamhet har pÄ kort och lÄng sikt. Vidare kan den struktur med möten inför dialog med IFAU, dÀr flera departement bjuds in och samlas för samtal om deras behov av analyser och utvÀrderingar frÄn samma myndighet, tjÀna som förebild för intern beredning. Det Àr viktigt att etablera ett likformigt arbetssÀtt i Regeringskansliet dÄ flera departement ska kunna arbeta mot samma analys- och utvÀrderingsmyndighet.
En naturlig del av myndigheternas verksamhet bör enligt utredningen vara att ha samarbeten och kontakter med forskningsmiljöer, bÄde nationellt och internationellt. Personer som arbetar med analyser och utvÀrderingar inom ett omrÄde kan lÀra av hur andra med
5SOU 2018:79, s. 214.
42
SOU 2021:103 | Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter |
liknande uppgifter gör. En viktig grund Àr att utveckla och höja kvaliteteten i verksamheten med stöd av samarbeten och kontakter i forskarsamhÀllet.
Analys- och utvÀrderingsutredningen föreslog att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att:
âąanalysera och utvĂ€rdera effekter inom angivna omrĂ„den,
âąbistĂ„ i policyanalys och angrĂ€nsande frĂ„gor,
âąanalysera och följa upp utvecklingen i förhĂ„llande till övergripande mĂ„l,
âąsammanstĂ€lla och tillgĂ€ngliggöra forskning,
âąbedriva omvĂ€rldsanalys och etablera ett nĂ€ra samarbete med forskningsmiljöer, och
âąutveckla analys- och utvĂ€rderingsmetoder.6
Utredningen menade vidare att mot bakgrund av regeringens behov av styrning och verksamhetens karaktĂ€r och omfattning bör analys- och utvĂ€rderingsmyndigheter i enlighet med Regeringskansliets riktlinjer7 vara enrĂ„dighetsmyndigheter och sĂ„ledes ledas av en myndighetschef. Utredningen bedömde att denna ledningsform var den mest lĂ€mpliga för att verksamheten ska kunna bedrivas pĂ„ ett oberoende sĂ€tt i förhĂ„llande till verksamheterna och med integritet och samtidigt ha en nĂ€rhet till regeringen. Ăven det faktum att analys- och utvĂ€rderingsmyndigheter inte ska forska, vilket enligt Regeringskansliets riktlinjer talar för att myndigheten bör ledas av en styrelse, Ă€r ett skĂ€l för att myndigheterna bör vara enrĂ„dsmyndigheter.
Utredningen ansÄg vidare att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna inte behöver ha insynsrÄd eftersom det saknas sÀrskilda skÀl för att medborgare och politiker ska ha insyn i verksamheten och myndigheterna inte heller kommer att ha breda kontaktytor mot mÄnga olika grupper. NÄgra andra av de skÀl som anges i Regeringskansliets riktlinjer som talar för insynsrÄd, föreligger heller inte heller enligt utredningen.
Utredningen föreslog dÀremot att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna ska ha vetenskapliga rÄd. De vetenskapliga rÄden, som kan
6SOU 2018:79, s. 214 f.
7VÀgledning för val av ledningsformer, Regeringskansliet, Finansdepartementet,
43
Sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter | SOU 2021:103 |
vara fler Àn ett per myndighet, ska bland annat bidra med vetenskaplig kompetens och kontakter med forskningsmiljöer. Deras roll Àr inte att kvalitetssÀkra enskilda rapporter, för detta behövs andra strukturer. Utredningen ansÄg att det Àr viktigt att myndigheterna har samarbeten och kontakter med de kunskapsmiljöer, i Sverige och internationellt, som Àr nödvÀndiga för myndighetens uppdrag. Myndigheten kan via sitt vetenskapliga rÄd se till att den fÄr tillgÄng till vetenskaplig kompetens i verksamheten.8
8SOU 2018:79 s. 217 f.
44
4Totalförsvarets mÄl och resultatuppföljning
4.1MÄlen för totalförsvaret
Totalförsvar Àr verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig och omfattar det militÀra och det civila försvaret. För att stÀrka landets försvarsförmÄga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap Àr antingen skÀrpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap Àr totalförsvar all samhÀllsverksamhet som dÄ ska bedrivas. I totalförsvaret ingÄr militÀr verksamhet (militÀrt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).1
Regeringen anger i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021â 2025 att riksdagen, regeringen, statliga myndigheter (inklusive lĂ€nsstyrelser), kommuner, regioner, nĂ€ringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer alla Ă€r delar av, och förutsĂ€tts bidra till, totalförsvaret. Totalförsvaret Ă€r alltsĂ„ ingen enskild organisation. Totalförsvarets förmĂ„ga skapas av dessa aktörer, men ocksĂ„ i samarbete med andra stater och internationella organisationer. Totalförsvarets resurser ska Ă€ven kunna anvĂ€ndas vid internationella insatser och för att stĂ€rka samhĂ€llets förmĂ„ga att förbygga och hantera svĂ„ra pĂ„frestningar i fredstid.2
Riksdagen biföll i december 2020 regeringens förslag i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret
11 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.
2Prop. 2020/21:30, s. 84.
3Försvarsutskottets betÀnkande 2020/21:FöU4.
45
Totalförsvarets mÄl och resultatuppföljning | SOU 2021:103 |
Ăvergripande mĂ„let för totalförsvaret
Det övergripande mÄlet för totalförsvaret Àr att ha förmÄga att:
âförsvara Sverige mot vĂ€pnat angrepp och vĂ€rna vĂ„r sĂ€kerhet, frihet, sjĂ€lvstĂ€ndighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet.
Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar pÄ svenskt territorium. Totalförsvaret ska vara krigsavhÄllande genom att ha en sÄdan styrka, sammansÀttning, ledning, beredskap och uthÄllighet att det avhÄller frÄn försök att anfalla, kontrollera eller pÄ annat sÀtt utnyttja svenskt territorium. UtgÄngspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre mÄnader kunna hantera en sÀkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges nÀromrÄde som innebÀr allvarliga störningar i samhÀllets funktionalitet samt krig under del av denna tid. Totalförsvarets förmÄga behöver fortsÀtta att stÀrkas.4
MÄlet för det militÀra försvaret
MÄlet för det militÀra försvaret Àr att ha förmÄga att:
âförsvara Sverige mot vĂ€pnat angrepp,
âhĂ€vda Sveriges territoriella integritet samt vĂ€rna suverĂ€na rĂ€ttigheter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rĂ€tt,
âfrĂ€mja vĂ„r sĂ€kerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer pĂ„ vĂ„rt eget territorium och i nĂ€romrĂ„det samt delta i internationella fredsfrĂ€mjandeinsatser, och
âskydda samhĂ€llet och dess funktionalitet genom att med befintlig förmĂ„ga och resurser bistĂ„ övriga samhĂ€llet sĂ„vĂ€l i fred som vid höjd beredskap.
4Prop. 2020/21:30, s. 84.
46
SOU 2021:103 | Totalförsvarets mÄl och resultatuppföljning |
Det militĂ€ra försvaret ska verka fredsbevarande och krigsavhĂ„llande. Dess viktigaste funktion Ă€r att kunna möta ett vĂ€pnat angrepp mot Sverige. Det militĂ€ra försvaret ska ha förmĂ„ga att ge och ta emot stöd frĂ„n andra lĂ€nder och organisationer. Deltagande i bilaterala och multilaterala internationella samarbeten stĂ€rker totalförsvaret samt bidrar till stabilitet och sĂ€kerhet i nĂ€romrĂ„det. Verksamheten inom det militĂ€ra försvaret ska dĂ€rför kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra. Försvarsmakten ska upprĂ€tthĂ„lla och utveckla det militĂ€ra försvaret. Ăven andra aktörer bidrar till mĂ„luppfyllelsen, dĂ€ribland Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan och Fortifikationsverket. Det militĂ€ra försvaret Ă€r ocksĂ„ beroende av att ett antal funktioner i samhĂ€llet fungerar sĂ„som hĂ€lso- och sjukvĂ„rd, transporter samt försörjning av olika slags förnödenheter.5
MÄlet för det civila försvaret
MÄlet för det civila försvaret ska vara att ha förmÄga att:
âvĂ€rna civilbefolkningen,
âsĂ€kerstĂ€lla de viktigaste samhĂ€llsfunktionerna,
âupprĂ€tthĂ„lla en nödvĂ€ndig försörjning,
âbidra till det militĂ€ra försvarets förmĂ„ga vid vĂ€pnat angrepp eller krig i vĂ„r omvĂ€rld,
âupprĂ€tthĂ„lla samhĂ€llets motstĂ„ndskraft mot externa pĂ„tryckningar och bidra till att stĂ€rka försvarsviljan,
âbidra till att stĂ€rka samhĂ€llets förmĂ„ga att förebygga och hantera svĂ„ra pĂ„frestningar pĂ„ samhĂ€llet i fred, och
âmed tillgĂ€ngliga resurser bidra till förmĂ„gan att delta i internationella fredsfrĂ€mjande och humanitĂ€ra insatser.
I propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret
5Prop. 2020/21:30, s.
47
Totalförsvarets mÄl och resultatuppföljning | SOU 2021:103 |
Civilt försvar Àr den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhÀllet m.fl. vidtar för att förbereda Sverige för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmÄgehöjande ÄtgÀrder. Under höjd beredskap och dÄ ytterst krig utgörs verksamheten av nödvÀndiga ÄtgÀrder för att upprÀtthÄlla mÄlet för civilt försvar. Civilbefolkningen ska vÀrnas genom att det civila försvaret bereder skydd, rÀddar nödlidande och ombesörjer vÄrd. De viktigaste samhÀllsfunktionerna ska sÀkerstÀllas och nödvÀndig försörjning upprÀtthÄllas. Försvarsviljan hos befolkningen ska stÀrkas och motstÄndskraften mot externa pÄtryckningar som hotar Sveriges handlingsfrihet och rÀtt till sjÀlvbestÀmmande upprÀtthÄllas. Detta uppnÄs bland annat genom ett starkt psykologiskt försvar.
Det militÀra försvaret Àr beroende av att ett antal viktiga samhÀllsfunktioner fungerar för att kunna genomföra sina uppgifter. Det civila försvaret ska dÀrför bistÄ de militÀra försvarsÄtgÀrderna och medverka i de samlade försvarsanstrÀngningarna. De ÄtgÀrder som vidtas inom det civila försvaret bidrar till att stÀrka samhÀllets förmÄga att förebygga och hantera svÄra pÄfrestningar för samhÀllet i fredstid och resurser ska Àven kunna anvÀndas i internationella fredsfrÀmjande och humanitÀra insatser.6
Den civila verksamheten i totalförsvaret Àr alltsÄ inte en enskild organisation utan verksamheten bedrivs bl.a. av statliga myndigheter, kommuner, regioner, nÀringsliv, frivilligorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer och trossamfund m.fl.
Totalförsvarsresurser ska kunna anvÀndas i ytterligare syften
Det övergripande mÄlet för totalförsvaret, liksom mÄlen för det militÀra och civila försvaret, omfattar Àven verksamhet och samarbeten utanför Sveriges grÀnser. SÄvÀl det militÀra som civila försvaret inbegriper engagemang och deltagande i internationella fredsfrÀmjande insatser av olika slag, inom ramen för FN, EU, Nato, Organisationen för sÀkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och med koalitioner av stater. BÄde inom det civila försvaret och inom det militÀra försvaret handlar det Àven om att resurser ska kunna anvÀndas i humanitÀra insatser.7
Verksamhet inom totalförsvaret bidrar sÄledes Àven till mÄlet med Sveriges deltagande i fred- och sÀkerhetsfrÀmjande insatser som Àr att förebygga, hantera och lösa kriser och konflikter och i förlÀngningen att bygga hÄllbar fred. Det svenska deltagandet i internationella fredsfrÀmjande insatser finansieras under flera utgiftsomrÄden, bl.a. inom
6Ibid., s. 89.
7Ibid., s. 88 ff.
48
SOU 2021:103 | Totalförsvarets mÄl och resultatuppföljning |
utgiftsomrÄde 5 frÄn anslaget 1:2 Freds- och sÀkerhetsfrÀmjande verksamhet, utgiftsomrÄde 6 Försvar och samhÀllets krisberedskap, anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt samt utgiftsomrÄde 7 Internationellt bistÄnd, anslaget 1:1 BistÄndsverksamhet, den del som enligt OECD:s bistÄndskommitté (DAC) rÀknas som bistÄnd.8
4.2Totalförsvarets resultatuppföljning
Regeringen lÀmnar Ärligen i budgetpropositionerna till riksdagen en samlad resultatredovisning av utvecklingen i totalförsvaret.
Riksdagen har understrukit vikten av att regeringen fortsÀtter förbÀttringsarbetet betrÀffande ekonomisk styrning och resultatredovisning inom militÀra och civila försvaret för att riksdagen ska kunna ta stÀllning till redovisningen av uppnÄdda resultat. Detta inkluderar utvecklingen av uppföljningsbara och tydliga delmÄl samt relevanta bedömningsgrunder och resultatindikatorer. Riksdagen utgÄr Àven frÄn att det arbete som har pÄbörjats med att utveckla indikatorer för t.ex. bevakningsansvariga myndigheters samt prioriterade regioners och kommuners arbete med civilt försvar kan bidra till att förbÀttra regeringens resultatredovisning till riksdagen.9
Riksdagen konstaterar att elva utgiftsomrÄden berörs av de omfattande satsningarna för att stÀrka totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden
Regeringens utgÄngspunkt Àr att en ökad ambitionsnivÄ och betydande ekonomiska tillskott ocksÄ krÀver att det sÀkerstÀlls att avsedd effekt uppnÄs och att offentliga medel anvÀnds effektivt. Som ett led i detta arbete har regeringen aviserat att en oberoende myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret ska inrÀttas senast den 1 januari 2023. Riksdagen har pekat pÄ att förutsÀttningar för en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret skapas bl.a. genom att sektorsspecifika mÄl och bedömningskriterier eller resultatindikatorer för totalförsvarssyften tas fram inom utgiftsomrÄden dÀr sÄdana saknas i dag.10
8Prop. 2021/22:1, UtgiftsomrÄde 5, s. 11.
9Försvarsutskottens betÀnkande 2020/21:FöU1, s. 14.
10Försvarsutskottets betÀnkande 2020/21:FöU4, s. 33 f.
49
5 Aktörerna i totalförsvaret
5.1Inledning
Som framgÄr av kapitel 4 Àr riksdagen, regeringen, statliga myndigheter (inklusive lÀnsstyrelser), kommuner, regioner, nÀringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer alla delar av, och förutsÀtts bidra till, totalförsvaret. I detta kapitel görs en översiktlig genomgÄng av vilka aktörer som har ett författningsreglerat ansvarsomrÄde, antal anstÀllda, budget och var aktörerna Àr lokaliserade.
Trossamfund, ideella organisationer som inte ingÄr i de frivilliga försvarsorganisationerna (se avsnitt 5.21), kulturinstitutioner, mediaföretag etc. fyller ocksÄ pÄ olika sÀtt funktioner i totalförsvaret. Utredningen gÄr inte nÀrmare in pÄ deras bidrag till totalförsvaret eftersom de inte har ett författningsreglerat ansvarsomrÄde.
5.2Riksdagen
Riksdagen Àr landets högsta beslutande församling Àven i krig. Som framgÄr av 15 kap. 2 § regeringsformen (1974:152) kan vid krig eller krigsfara en krigsdelegation trÀda i riksdagens stÀlle. Delegationen bestÄr av riksdagens talman och 50 proportionellt valda ledamöter, vilka utses redan i fredstid.1
5.3Regeringen
Regeringen styr riket och verkstÀller de beslut som riksdagen har fattat. Om riket Àr i krig och varken riksdag eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter fÄr regeringen ta över uppgifterna i den
113 kap. 11 § riksdagsordningen (2014:801).
51
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
utstrÀckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget.2 Regeringen har enligt lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap mandat att pÄ egen hand besluta om beredskapshöjande ÄtgÀrder samt om att sÀtta in Försvarsmakten för att möta ett vÀpnat angrepp. Regeringens styrning av riket innefattar styrning av totalförsvaret. Alla delar av totalförsvaret Àr dÀrmed beroende av att regeringen kan fullgöra sina uppgifter.
5.4Regeringskansliet
Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsÀrenden och att i övrigt bitrÀda regeringen och statsrÄden i deras verksamhet.3 Ansvaret för att samordna frÄgor kopplade till totalförsvaret Àr i dag uppdelat i Regeringskansliet. Försvarsdepartementet ansvarar, enligt bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, för samordningen mellan det militÀra försvaret och civila försvaret inom ramen för totalförsvar. Försvarsdepartementet ansvarar Àven bl.a. för förvaltningsÀrenden som rör det militÀra försvaret samt för lagstiftningsÀrenden som rör höjd beredskap. Justitiedepartementet ansvarar i sin tur för samordning av samhÀllets krisberedskap, inklusive civilt försvar, i den mÄn sÄdana Àrenden inte rör försvarets militÀra förmÄga. Utrikesdepartementet ansvarar delvis för den freds- och sÀkerhetsfrÀmjande verksamhet som bedrivs inom ramen för EU, FN, OSSE och Nato. Eftersom samtliga delar av samhÀllet ingÄr i totalförsvaret berörs dock i olika utstrÀckning alla departement i Regeringskansliet av frÄgor om totalförsvar.
Totalförsvarets folkrÀttsrÄd Àr ett organ inom Regeringskansliet som inrÀttades av regeringen 1991 som ett sÀrskilt rÄd för folkrÀttsfrÄgor inom totalförsvaret.4 RÄdets uppgifter Àr att följa utvecklingen inom den internationella humanitÀra rÀtten och ansvara för samordning och utveckling inom totalförsvarets myndigheter varvid sÀrskilt undervisnings- och informationsfrÄgor ska Àgnas uppmÀrksamhet. RÄdet ska ocksÄ ta initiativ till att frÀmja utveckling, spridning och tillÀmpning av folkrÀttens regler inom totalförsvaret.
215 kap. 5 § regeringsformen (1974:152).
31 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.
4Totalförsvarets folkrÀttsrÄd (Fö 1991:A).
52
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
5.5Försvarsmakten
Försvarsmaktens huvuduppgift Àr att försvara Sverige mot ett vÀpnat angrepp. Försvarsmakten ska Àven frÀmja Sveriges sÀkerhet och hÀvda Sveriges territoriella integritet. Myndigheten ska ha förmÄga att vÀrna Sveriges suverÀna rÀttigheter och svenska intressen samt att förebygga och hantera konflikter och krig sÄvÀl nationellt som internationellt. Försvarsmakten ska kunna utföra sina uppgifter sjÀlvstÀndigt eller i samverkan med andra myndigheter, stater5 och organisationer. Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmÄga och resurser kunna lÀmna stöd till civil verksamhet.6
Försvarsmakten ska Àven bedriva försvarsunderrÀttelseverksamhet och s.k. sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet.7 Det gör Försvarsmakten genom den militÀra underrÀttelse- och sÀkerhetstjÀnsten (Must) som organisatoriskt tillhör förbandet Högkvarteret, Stockholm. Verksamheten som Must bedriver regleras generellt av lagen om försvarsunderrÀttelsetjÀnst (2000:130).
Försvarsmaktens anslag för Är 2020 uppgick till cirka 44 miljarder kronor.8 Försvarsmakten hade vid utgÄngen av Är 2020 24 900 anstÀllda kontinuerligt tjÀnstgörande, 14 000 anstÀllda tidvis tjÀnstgörande och 21 700 tjÀnstgörande hemvÀrnssoldater och frivillig personal.9 Försvarsmaktens högkvarter Àr lokaliserat i Stockholm. Försvarsmaktens förband, skolor och centrum Àr lokaliserade pÄ 22 olika platser i riket, frÄn Boden i norr till Revingehed i söder.10
5.6Försvarets materielverk
Försvarets materielverk (FMV) ansvarar för upphandling av sÄdana varor, tjÀnster och byggentreprenader inom materielförsörjningsomrÄdet som inte omfattas av Försvarsmaktens upphandlingsansvar. Myndigheten ska Àven bitrÀda Försvarsmakten i planeringen av materiel- och logistikförsörjningen och med kompetens nÀr det gÀller vid-
5Se bl. a. lagen (2020:782) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland som innebÀr att Sverige ska ha gemensam operationsplanering med Finland.
6
73 b § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten och 2 § förordning (2000:131) om försvarsunderrÀttelseverksamhet, Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021, bilaga 4 och 3 b § 2 p. förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.
8Försvarsmaktens Ärsredovisning 2020, s. 81.
9Bilaga 1 till Försvarsmaktens Ärsredovisning 2020, s. 3.
10Försvarsmaktens Ärsredovisning 2020, s. 112.
53
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
makthÄllande och upphandling.11 FMV ska Àven bedriva försvarsunderrÀttelseverksamhet.12
Vid utgÄngen av 2020 hade myndigheten drygt 1 800 anstÀllda. FMV:s anslag för Är 2020 uppgick till cirka 14 miljarder kronor. Myndigheten har sÀte och Àr lokaliserad i Stockholm.13
5.7Försvarets radioanstalt
Försvarets radioanstalt (FRA) har till uppgift att bedriva signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrÀttelseverksamhet. FRA fÄr enligt den lagen inhÀmta signaler i elektronisk form vid signalspaning i försvarsunderrÀttelseverksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrÀttelseverksamhet. FRA ska sÀrskilt följa förÀndringen av signalmiljön i omvÀrlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten. Myndigheten ska Àven sÀrskilt utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret.14 Utöver att bedriva signalspaning har FRA Àven uppgifter som rör cyberförsvarsförmÄga och teknisk kompetens inom informationssÀkerhetsomrÄdet.15 FRA:s anslag för budgetÄret 2020 uppgick till cirka 1,4 miljarder kronor.16 FRA har cirka 800 anstÀllda och har sÀte i Stockholm och huvudkontor pÄ Lovön, strax vÀster om Stockholm.
5.8Totalförsvarets forskningsinstitut
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning,
111 § Förordning (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk.
122 § förordning (2000:131) om försvarsunderrÀttelseverksamhet.
13à rsredovisning för 2020 för Försvarets materielverk, s. 52 och 62.
14
153 e § och 4 § förordning (2007:937) med instruktion för Försvarets radioanstalt.
16Regleringsbrev för budgetÄret 2021 avseende Försvarets radioanstalt.
171 § förordning (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut.
182 § förordning (2000:131) om försvarsunderrÀttelseverksamhet.
54
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
hade myndigheten drygt 1 000 anstÀllda och omsatte under 2020 knappt 1,3 miljarder kronor.19 FOI har sÀte i Stockholm och kontor i Kista, Grindsjön (NynÀshamn), Linköping och UmeÄ.
5.9Statens inspektion
för försvarsunderrÀttelseverksamheten
Statens inspektion för försvarsunderrÀttelseverksamheten (Siun) Àr en nÀmndmyndighet som har till uppgift att kontrollera att den försvarsunderrÀttelseverksamhet som bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut sker i enlighet med det av riksdagen och regeringen faststÀllda regelverket.20 Myndigheten har fÀrre Àn 10 anstÀllda. Siun har sÀte och kontor i Stockholm och myndigheten omsÀtter cirka 10 miljoner kronor per Är.21
5.10FörsvarsunderrÀttelsedomstolen
FörsvarsunderrÀttelsedomstolen Àr en specialdomstol som ska pröva frÄgor om tillstÄnd till signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrÀttelseverksamhet.22 Ansökningarna görs av Försvarets radioanstalt pÄ uppdrag av regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, SÀkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten (NOA).
Myndigheten har fÀrre Àn 10 anstÀllda. FörsvarsunderrÀttelsedomstolen har sÀte och kontor i Stockholm och myndigheten omsÀtter cirka 10 miljoner kronor per Är.23
19Totalförsvarets forskningsinstitut, à rsredovisning 2020, s. 7 och s. 28.
201 § förordning (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrÀttelseverksamheten.
21à rsredovisning för Statens inspektion för försvarsunderrÀttelseverksamheten 2020, s. 15.
221 § lag (2009:966) om FörsvarsunderrÀttelsedomstol.
23FörsvarsunderrÀttelsedomstolen, à rsredovisning avseende Är 2020, s. 5 och 10.
55
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
5.11Totalförsvarets plikt- och prövningsverk
Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (f.d. Rekryteringsmyndigheten) ansvarar för att myndigheter och andra som har bemanningsansvar inom totalförsvaret fÄr stöd och service i frÄgor som avser bemanning med totalförsvarspliktiga som skrivs in för vÀrnplikt eller civilplikt. Stöd och service ska lÀmnas till de bemanningsansvariga Àven i frÄga om totalförsvarspliktigas tjÀnstgöring och om redovisning av annan personal inom totalförsvaret. PÄ uppdrag av Försvarsmakten ska Totalförsvarets plikt- och prövningsverk tillhandahÄlla urvalstester av dem som ansökt till militÀr utbildning inom Försvarsmakten. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk ska vidare utföra utredning om personliga förhÄllanden, mönstra, skriva in och krigsplacera totalförsvarspliktiga.24
SÀte och huvudkontor finns i Karlstad och verksamhet bedrivs Àven i Malmö och i Stockholm. Myndigheten hade 2020 drygt 250 anstÀllda och omsatte 323 miljoner kronor.25
5.12Fortifikationsverket
Fortifikationsverket ansvarar för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, sÄsom fastigheter avsedda för försvarsÀndamÄl. Myndigheten ska bistÄ Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrÄgor och pÄ uppdrag av Försvarsmakten lÀmna underlag för inriktningen av och genomföra utvecklingsprojekt avseende skydds- och anlÀggningsteknik.26 Finansdepartementet Àr ansvarigt för Fortifikationsverket. Myndigheten har cirka 800 anstÀllda, sÀte i Eskilstuna och kontor pÄ ett
241 § förordning (2010:1472) med instruktion för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk.
25Rekryteringsmyndighetens Ă„rsredovisning 2020, s. 7.
261, 3 och 5 §§ förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.
27www.fortfikationsverket.se.
28Fortifikationsverkets Ärsredovisning för 2020, s. 10.
56
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
5.13Försvarshögskolan
Försvarshögskolan har till uppgift att bedriva högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare pÄ högre nivÄer för krigs- och fredsbefattningar. Försvarshögskolan ska ocksÄ bedriva kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för frÀmst totalförsvarets behov genom utbildning av civil och militÀr personal samt annan kursverksamhet för frÀmst totalförsvarets behov. Vid Försvarshögskolan ska det ocksÄ bedrivas forskning.29
Utbildningsdepartementet Àr ansvarigt för Försvarshögskolan. Försvarshögskolan har sÀte i Stockholm men bedriver Àven verksamhet i Karlstad. Försvarshögskolan omsÀtter cirka 600 miljoner kronor per Är och hade 2020 drygt 400 anstÀllda.30
5.14Ăvriga myndigheter och organ under försvarsdepartementet
De myndigheter som rÀknats upp ovan under avsnitt
GranskningsnÀmnden för försvarsuppfinningar utför de uppgifter som följer av lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar.32 Av den lagen följer att en försvarsuppfinning som har tillkommit i Sverige eller tillhör en hÀr bosatt fysisk person eller tillhör en svensk juridisk person (svensk försvarsuppfinning) inte fÄr offentliggöras eller pÄ annat sÀtt obehörigen röjas, innan Försvarets materielverk har prövat huruvida uppfinningen ska hÄllas hemlig. Om Försvarets materielverk anser att uppfinningen ska hÄllas hemlig ska Àrendet överlÀmnas till granskningsnÀmnden för slutlig prövning.33
RiksvÀrderingsnÀmnden Àr en central vÀrderingsnÀmnd som handlÀgger Àrenden om ersÀttning enligt förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och förfogandeförordningen (1978:558).34
291 § förordning (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan.
30Försvarshögskolans Ärsredovisning 2020, s. 7 f.
31Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.
321 § förordning (2007:855) med instruktion för GranskningsnÀmnden för försvarsuppfinningar.
33
341 § förordning (2007:859) med instruktion för RiksvÀrderingsnÀmnden.
57
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
Delegationen för folkrÀttslig granskning av vapenprojekt granskar vapenprojekt ur folkrÀttslig synvinkel enligt förordning (1994:536) om folkrÀttslig granskning av vapenprojekt.
Försvarsdepartementet Ă€r Ă€ven ansvarigt för RikshemvĂ€rnsrĂ„det, Nationella upplysningsbyrĂ„n enligt GenĂšvekonventionerna, Krigsvetenskapsakademien, ĂrlogsmannasĂ€llskapet samt organisationer för frivillig försvarsverksamhet (se mer om dem i avsnitt 5.21).
5.15Myndigheten för psykologiskt försvar
Regeringen gav i mars 2021 en sÀrskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för psykologiskt försvar, Myndigheten för psykologiskt försvar. Justitiedepartementet Àr ansvarigt för Myndigheten för psykologiskt försvar. Myndigheten ska ha i uppgift att dels leda arbetet med att samordna och utveckla myndigheters och andra aktörers verksamhet inom Sveriges psykologiska försvar, dels lÀmna stöd till sÄdan verksamhet. Myndigheten ska ocksÄ bidra direkt till att stÀrka befolkningens motstÄndskraft nÀr det gÀller det psykologiska försvaret. Myndigheten ska ha dessa uppgifter i fred, vid höjd beredskap och dÄ ytterst i krig. De uppgifter inom det psykologiska försvaret som Älagts MSB genom regleringsbreven ska föras över till den nya myndigheten för psykologiskt försvar. Myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2022. Myndigheten ska vara lokaliserad i Karlstad och Solna, med Karlstad som sÀte för myndighetens ledning.35
5.16Bevakningsansvariga myndigheter
Vissa myndigheter har Àven ett sÀrskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen samt inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter kallas bevakningsansvariga myndigheter och har enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap bl.a. skyldigheter att vidta de ytterligare förberedelser som krÀvs inom sina respektive ansvarsomrÄden vid höjd beredskap. Det handlar t.ex. om att ta ut, utbilda och öva berörd personal samt att anskaffa de förnödenheter och den
35Dir. 2021:20.
58
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
utrustning som myndigheterna behöver för att klara sina uppgifter vid höjd beredskap. De bevakningsansvariga myndigheterna ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet pÄ uppgifter som har betydelse för totalförsvaret.
Myndigheterna har ocksÄ skyldigheter att hÄlla regeringen informerad om hÀndelseutvecklingen inom respektive ansvarsomrÄde, inklusive vidtagna och planerade ÄtgÀrder, samt att lÀmna underlag till Försvarsmakten enligt sÀrskilda föreskrifter.36
Det specifika ansvar som vissa myndigheter har för beredskapsuppgifter regleras ocksÄ i viss utstrÀckning i myndigheternas instruktioner. I nÄgra fall, t.ex. för Socialstyrelsen och Post- och telestyrelsen (PTS), Àr ansvaret direkt kopplat till den enskilda myndighetens grunduppdrag. I PTS fall innebÀr detta att myndigheten bl.a. ska verka för robusta elektroniska kommunikationer och minska risken för störningar.37 Vad gÀller Socialstyrelsen omfattar detta ansvar bl.a. uppgifter som rör katastrofmedicin.38 I andra fall Àr de beredskapsuppgifter som regleras i myndighetsinstruktionerna mer generella. Ett exempel pÄ en mer generell reglering i en myndighetsinstruktion Àr förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. Av instruktionen (6 §) framgÄr att för att sÀkerstÀlla att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten ska Sjöfartsverket samrÄda med Försvarsmakten, Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter.
Följande myndigheter Àr bevakningsansvariga myndigheter.39
âąAffĂ€rsverket svenska kraftnĂ€t.
âą
âąFinansinspektionen.
âąFolkhĂ€lsomyndigheten.
âąFörsĂ€kringskassan.
âąKustbevakningen.
âąLivsmedelsverket.
368 § förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
374 § 17 p. förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
388 § och 9 § 3 p. förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
39Bilagan till förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap
59
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
âąLuftfartsverket.
âąLĂ€nsstyrelserna.
âąLĂ€kemedelsverket.
âąMigrationsverket.
âąMyndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap.
âąPensionsmyndigheten.
âąPolismyndigheten.
âąPost- och telestyrelsen.
âąRiksgĂ€ldskontoret.
âąSocialstyrelsen.
âąSjöfartsverket.
âąSkatteverket.
âąStatens energimyndighet.
âąStatens jordbruksverk.
âąStatens veterinĂ€rmedicinska anstalt.
âąStrĂ„lsĂ€kerhetsmyndigheten.
âąSĂ€kerhetspolisen.
âąTrafikverket.
âąTransportstyrelsen.
âąTullverket.
Utredningen om civilt försvar har i sitt slutbetÀnkande Struktur för ökad motstÄndskraft föreslagit att dessa myndigheter i stÀllet ska benÀmnas beredskapsmyndigheter.40 Utredningen föreslÄr ocksÄ att Àven Energimarknadsinspektionen, Statens servicecenter, Arbetsförmedlingen, à klagarmyndigheten, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Bolagsverket, LantmÀteriet, NaturvÄrdsverket, SMHI, KriminalvÄrden och Skolverket ska vara beredskapsmyndigheter. Beredskapsmyndigheterna Àr myndigheter med ansvar för verksamheter
40SOU 2021:25, s. 279.
60
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
som Ă€r viktiga att upprĂ€tthĂ„lla vid kris, under höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningen föreslĂ„r ocksĂ„ att vissa beredskapsmyndigheter ska vara s.k. sektorsansvariga myndigheter. Deras uppgift ska vara att vara âmotornâ inom beredskapssektorn genom att hĂ„lla ihop planeringen för höjd beredskap likvĂ€l som för fredstida kriser som kan drabba sektorn. I detta ingĂ„r ocksĂ„ att sammanstĂ€lla och lĂ€mna förslag pĂ„ Ă„tgĂ€rder och investeringar som behövs för att öka förmĂ„gan att upprĂ€tthĂ„lla den samhĂ€llsviktiga verksamheten inom sektorn. Den sektorsansvariga myndigheten ska vidare se till att det byggs upp en kapacitet inom sektorn för att operativt kunna hantera sĂ„vĂ€l krissituationer som höjd beredskap.41 Förslaget bereds för nĂ€rvarande inom Regeringskansliet.
SÀrskilt om Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB)
Bland de bevakningsansvariga myndigheterna, samt inom civilt försvar i stort, har Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB) en sÀrskild roll. Justitiedepartementet Àr ansvarigt för MSB. Myndigheten har ett sÀrskilt ansvar inom samtliga de omrÄden som pekas ut i förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap.
Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap har MSB ansvar för frÄgor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utstrÀckning inte nÄgon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser ÄtgÀrder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.
MSB ska vidare enligt samma bestÀmmelse utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhÀllsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara, bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara, följa upp och utvÀrdera samhÀllets arbete med krisberedskap och civilt försvar och se till att utbildning och övningar kommer till stÄnd inom myndighetens ansvarsomrÄde. MSB ska Àven företrÀda det civila försvaret pÄ central nivÄ i frÄgor som har betydelse för avvÀgningen mellan civila och militÀra behov av samhÀllets resurser om inte nÄgot annat följer av annan författning.
41SOU 2021:25, bl.a. s. 30 f.
61
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
Vid höjd beredskap ska MSB stödja berörda myndigheters samordning av ÄtgÀrder. Myndigheten ska dÄ se till att berörda aktörer fÄr tillfÀlle att samordna ÄtgÀrder, samordna information till allmÀnhet och media, effektivt anvÀnda samhÀllets samlade resurser och internationella förstÀrkningsresurser, och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i frÄga om information och lÀgesbilder. MSB ska ocksÄ ha förmÄgan att bistÄ med stödresurser vid höjd beredskap.42
Utredningen om civilt försvar har i sitt slutbetÀnkande Struktur för ökad motstÄndskraft föreslagit nya uppgifter för MSB samt förtydliganden av MSB:s roll och fördelningen av ansvar och uppgifter inom civilt försvar och krisberedskap.43 Förslaget bereds för nÀrvarande inom Regeringskansliet.
MSB har sitt sÀte i Karlstad och bedriver dÀrutöver verksamhet i Stockholm och Kristinehamn. Utbildningsverksamhet bedrivs i Revinge, Rosersberg och pÄ Sandö. Vid utgÄngen av 2020 var cirka 1 200 personer anstÀllda pÄ MSB. Myndighetens finansiering med anslag och avgiftsintÀkter uppgick till cirka 4 miljarder kronor 2020.44
SÀrskilt om lÀnsstyrelserna
Bland de bevakningsansvariga myndigheterna utgör Àven lÀnsstyrelserna viktiga samordnande aktörer inom civilt försvar. LÀnsstyrelserna har uppgifter i frÄga om bl.a. skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap och Àr geografiskt omrÄdesansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap.45
LÀnsstyrelsen Àr dessutom vid höjd beredskap högsta civila totalförsvarsmyndighet inom lÀnet och ska dÀrmed verka för att största möjliga försvarseffekt uppnÄs. LÀnsstyrelsen ska dessutom sÀrskilt samordna de civila försvarsÄtgÀrderna samt verka för att lÀnets tillgÄngar fördelas och utnyttjas sÄ att försvarsanstrÀngningarna frÀmjas. För det fall riket Àr i krig och förbindelsen mellan en del av riket och regeringen inte kan upprÀtthÄllas, eller om omedelbara ÄtgÀrder
427 och 7 a §§ förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap.
43SOU 2021:25, bl.a. s. 34 ff.
44à rsredovisning 2020 för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap, s. 6 och s. 82 f.
453 § 8 p. och 7 § förordning (2017:868) med lÀnsstyrelseinstruktion.
62
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
mÄste vidtas, fÄr lÀnsstyrelsen inom sitt omrÄde fullgöra vissa av regeringens uppgifter.46
Utredningen om civilt försvar har i sitt slutbetÀnkande Struktur för ökad motstÄndskraft föreslagit att landet delas in i större geografiska omrÄden för civil ledning och samordning, sÄ kallade civilomrÄden. I varje civilomrÄde ska en av lÀnsstyrelserna vara civilomrÄdesansvarig och dÀrmed civilomrÄdeschef.47 Förslaget bereds för nÀrvarande inom Regeringskansliet.
5.17Ăvriga statliga myndigheter
Enligt 4 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap Àr alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska vidare planera för att kunna fortsÀtta verksamheten sÄ lÄngt som möjligt Àven under höjd beredskap.
5.18Regioner och kommuner
Regioner och kommuner Àr centrala offentliga aktörer inom totalförsvaret pÄ den regionala respektive den lokala nivÄn. I lagen om totalförsvar och höjd beredskap anges att vid höjd beredskap Àr kommuner och regioner skyldiga att vidta de sÀrskilda ÄtgÀrder i frÄga om planering och inriktning av verksamheten, tjÀnstgöring och ledighet för personal samt anvÀndning av tillgÀngliga resurser som Àr nödvÀndiga för att de under de rÄdande förhÄllandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.48
Regioners och kommuners uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap Àr vidare reglerade i lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap samt i en tillhörande förordning.49 BestÀmmelserna i den lagen syftar till att kommuner och regioner ska minska sÄrbarheten i sin verksamhet och ha en god förmÄga att han-
466 och 9 §§ förordning (2017:870) om lÀnsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.
47SOU 2021:25, bl.a. s. 33 f.
487 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.
49Förordning (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
63
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
tera krissituationer i fred och dÀrigenom ocksÄ uppnÄ en grundlÀggande förmÄga till civilt försvar.50
Kommuner och regioner ska analysera vilka extraordinĂ€ra hĂ€ndelser i fredstid som kan intrĂ€ffa i kommunen respektive regionen och hur dessa hĂ€ndelser kan pĂ„verka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska vĂ€rderas och sammanstĂ€llas i en risk- och sĂ„rbarhetsanalys. Analyserna ska ta sikte pĂ„ hur extraordinĂ€ra hĂ€ndelser i fredstid kan pĂ„verka den egna verksamheten i kommunen respektive regionen.51 I förarbetena till denna bestĂ€mmelse angavs att arbetet med att ta fram analyserna kan Ă€ven antas komma att vara till stor nytta för kommunerna och landstingen (numera benĂ€mnda regionerna) nĂ€r det gĂ€ller deras arbete med att reducera sĂ„rbarheten i verksamheten över hela hotskalan. Det Ă€r viktigt att kommunernas och landstingens förberedelser för hantering av allvarliga kriser sker i ett sammanhang för hela hotskalan olycka â kris â krig med utgĂ„ngspunkt i förmĂ„gan att motstĂ„ allvarliga störningar i samhĂ€llsverksamhet som alltid mĂ„ste kunna upprĂ€tthĂ„llas. PĂ„ sĂ„ sĂ€tt skapas ocksĂ„ grunden för förmĂ„gan att klara en svĂ„r pĂ„frestning i fred och kraven för höjd beredskap.52
Av 5 kap. lagen om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap framgÄr att kommuner och regioner ska fÄ ersÀttning av staten för de förberedande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. i lagen.
MSB har bemyndigats att meddela nÀrmare föreskrifter om risk- och sÄrbarhetsanalyser.53 Se MSB:s föreskrifter (MSBFS 2015:5) om kommuners risk- och sÄrbarhetsanalyser.
Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser).54 Regioner och kommuner ska ha planer för att kunna upprÀtthÄlla sin verksamhet under höjd beredskap. Planerna ska innehÄlla uppgifter om den verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap
501 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
512 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
52Prop. 2005/06:133, s. 157.
5312 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
543 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
64
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
med information om bland annat krigsorganisation och vilken personal som ska tjÀnstgöra i organisationen.55
Vid höjd beredskap ansvarar regionstyrelsen för ledning av den civila hÀlso- och sjukvÄrden samt övrig verksamhet inom det civila försvaret som regionen bedriver, t.ex. kollektivtrafik. I kommunerna ansvarar kommunstyrelsen under höjd beredskap för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Kommuner har ett geografiskt omrÄdesansvar och vid höjd beredskap ska kommunstyrelsen vidare verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stÄnd mellan dem som bedriver verksamheten.56
5.19NĂ€ringslivet
NÀringslivet utför en stor del av den samhÀllsviktiga verksamhet som bedrivs inom exempelvis energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter, hÀlso- och sjukvÄrd samt kommunal service. Bland annat Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet har i betÀnkandet NÀringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51) pÄtalat att totalförsvaret Àr beroende av nÀringslivet för att fungera eftersom mÄnga privata företag bedriver en verksamhet som krÀvs för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i hÀndelse av höjd beredskap och dÄ ytterst krig.57
Av lagen om totalförsvar och höjd beredskap framgÄr att de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller pÄ annan grund Àr skyldiga att fortsÀtta sin verksamhet i krig vid höjd beredskap, ska vidta de sÀrskilda ÄtgÀrder i frÄga om planering och inriktning av verksamheten, tjÀnstgöring och ledighet för personal samt anvÀndning av tillgÀngliga resurser som Àr nödvÀndiga för att de under de rÄdande förhÄllandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.58
Det finns Àven ett lagstadgat krav pÄ nÀringslivet att delta i planeringen för totalförsvaret. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total-
554 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
563 kap. 2 och 4 §§ lag (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
57SOU 2019:51, s. 11.
587 § andra stycket lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.
65
Aktörerna i totalförsvaret | SOU 2021:103 |
försvarsplaneringen ska privata aktörer bidra med upplysningar om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering. I förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns upprÀknat vilka myndigheter som har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan.59
För att gynna de samlade försvarsanstrĂ€ngningarna vid höjd beredskap ger den svenska lagstiftningen Ă€ven staten rĂ€ttigheter att styra över resurser som finns i nĂ€ringslivet. Förfogandelagen (1978:262) ger möjligheter för staten att förfoga över privat egendom och tjĂ€nster i syfte att tillgodose totalförsvarets behov av exempelvis försörjning. Genom förfogande kan fastighet och annan egendom tas i ansprĂ„k och andra rĂ€ttigheter till egendom, exempelvis servitut, kan upphĂ€vas eller begrĂ€nsas. Ăgare eller innehavare av produktionsmedel kan Ă€ven behöva medverka till framstĂ€llning av egendom för statens rĂ€kning.
Staten kan Àven enligt lagen (1976:295) om skyldighet för nÀringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap begÀra av nÀringslivet att upplÄta lagringsutrymme för varor som Àr av vikt för totalförsvaret. Förfogandet ska förberedas i fred genom uttagning av den egendom (mark, byggnader, fartyg, luftfartyg, fordon och radioanlÀggningar) som myndigheterna anser sig behöva för att kunna uppfylla sina uppgifter enligt totalförsvarets krav.
Ransoneringslagen (1978:268) ger regeringen möjlighet att i krig eller vid krigsfara vidta ÄtgÀrder för att genomföra en fördelning av förnödenheter. Regeringen kan Àven enligt ransoneringslagen begrÀnsa handel med en viss vara om den bedöms nödvÀndig för totalförsvarets behov. Med stöd av prisregleringslagen (1989:978) har regeringen möjlighet att besluta om prisreglerande ÄtgÀrder vid krig eller krigsfara, eller om det av nÄgon annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet pÄ en eller flera viktiga varor eller tjÀnster. I de fall det skulle uppstÄ en tendens hos marknadens aktörer att utöva ocker under en krigssituation dÄ det rÄder brist pÄ varor, kan regeringen genom prisregleringslagen föreskriva att den som sÀljer varan inte fÄr ta emot ersÀttning som överstiger det gÀngse priset.
59Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskollegium, Tullverket, Arbetsförmedlingen, AffÀrsverket svenska kraftnÀt, TillvÀxtverket, Statens energimyndighet och lÀnsstyrelserna.
66
SOU 2021:103 | Aktörerna i totalförsvaret |
5.20Arbetsmarknadsorganisationer
Ăven arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer har en skyldighet enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nĂ€ringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, se mer om detta i avsnitt 5.19 ovan.
5.21Frivilliga försvarsorganisationer
De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivilliga för en mÀngd olika uppgifter inom totalförsvaret. Organisationerna placerar Àven ett stort antal personer pÄ specialistbefattningar och utgör dÀrmed viktiga förstÀrkningsresurser. De frivilliga försvarsorganisationerna bidrar Àven till att totalförsvaret har en bredare förankring hos befolkningen.60
Vilka organisationer som rÀknas som frivilliga försvarsorganisationer och vilken verksamhet de bedriver regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. De frivilliga försvarsorganisationerna bestÄr av följande organisationer: Svenska försvarsutbildningsförbundet, Insatsingenjörernas riksförbund, Flygvapenfrivilligas riksförbund, Frivilliga automobilkÄrernas riksförbund, Frivilliga flygkÄren, Frivilliga motorcykelkÄrernas riksförbund, Frivilliga radioorganisationen, Försvarets personaltjÀnstförbund, Svenska blÄ stjÀrnan, Föreningen svenska röda korset i frÄga om medverkan i totalförsvarets sjukvÄrd och i verksamheten för civilbefolkningens skydd i krig, Riksförbundet Sveriges lottakÄrer, SjövÀrnskÄrernas riksförbund, Svenska brukshundklubben, Svenska fallskÀrmsförbundet, Svenska pistolskytteförbundet, Svenska skyttesportförbundet, Sveriges civilförsvarsförbund, och Sveriges bilkÄrers riksförbund.
Myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret ingÄr skriftliga avtal med personer som tillhör de frivilliga försvarsorganisationerna om att tjÀnstgöra inom totalförsvaret. Myndigheten som tecknat avtal ansvarar sedan för att registrera och krigsplacera sÄdan personal som ingÄtt avtal. MSB och Försvarsmakten fördelar och betalar ut organisationsstöd till de frivilliga försvarsorganisationerna inom sina respektive verksamhetsomrÄden.
60Ds 2017:66, s. 131.
67
6Rapportering, uppföljning och utvÀrdering
av totalförsvaret i dag
6.1Inledning
I direktivet till utredningen framgÄr att en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret inte ska bedriva tillsyn eller inspektion av om verksamheten sker i enlighet med lagar och förordningar. Redan befintliga system för uppföljning och utvÀrdering ska inte dupliceras. Myndigheten ska inte heller ta ansvar för den uppföljning och de utvÀrderingar som de ansvariga aktörerna sjÀlva gör för att förbÀttra den egna verksamheten.
Det finns flera myndigheter som utöver att vara aktörer i totalförsvaret Àven bedriver analys, utvÀrdering och forskning kopplat till totalförsvaret. Varje myndighet har ocksÄ ett eget ansvar att följa upp och analysera sin verksamhet. I detta avsnitt beskrivs översiktligt den rapportering, uppföljning och utvÀrdering som redan görs inom totalförsvaret och som behöver tas i beaktan vid utformningen av uppgifterna för en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret.
6.2AllmÀnna aktörer
6.2.1Regeringen
Regeringen ska i budgetpropositionen lÀmna en redovisning av de resultat som uppnÄtts i verksamheten i förhÄllande till de av riksdagen beslutade mÄlen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsomrÄ-
69
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
dena.1 Regeringen har alltsĂ„ ett ansvar att redovisa effekter av statens verksamhet till riksdagen. Regeringens redovisning till riksdagen baseras huvudsakligen pĂ„ offentlig statistik, myndigheters Ă„rsredovisningar och annan information frĂ„n myndigheter. Ăven utredningar och andra kĂ€llor innehĂ„ller central information för regeringens redovisning.
Myndigheternas Ärsredovisningar finns reglerade i förordning (2000:605) om Ärsredovisning och budgetunderlag. Enligt denna förordning ska myndigheter som lyder omedelbart under regeringen varje Är till regeringen lÀmna in en Ärsredovisning med en resultatredovisning. Resultatredovisningen ska utformas sÄ att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgÄ frÄn de uppgifter som framgÄr av myndighetens instruktion samt de mÄl och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller nÄgot annat beslut. Redovisningen ska innehÄlla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.2
6.2.2Riksrevisionen
Riksrevisionen Ă€r en myndighet under riksdagen som har i uppgift att granska statens verksamhet.3 Detta innebĂ€r att Riksrevisionen bland annat granskar regeringen, Regeringskansliet, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, riksdagens förvaltning och myndigheter under riksdagen samt under vissa förutsĂ€ttningar staten i form av aktiebolag eller stiftelse. Riksrevisionen undersöker om genomförda reformer fĂ„tt avsedd effekt, om skattepengar anvĂ€nts effektivt och om myndigheter redovisat sin verksamhet pĂ„ ett rĂ€ttvisande sĂ€tt. Riksrevisionen bedriver revision i tvĂ„ olika former â effektivitetsrevision och Ă„rlig revision.
Effektivitetsrevision innebÀr en granskning av hur effektiv den statliga verksamheten Àr. Riksrevisionen kan hÀrigenom granska statliga insatser och Ätaganden i allmÀnhet med sikte frÀmst pÄ förhÄllanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av
110 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
21 kap. 1 §, 2 kap. 1 och 4 §§ och 3 kap. 1 § i förordning (2000:605) om Ärsredovisning och budgetunderlag.
3Riksrevisionens uppdrag regleras i regeringsformen (13 kap
70
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
statlig verksamhet. Riksrevisionen inriktar sig pÄ granskning av hushÄllning, resursutnyttjande och mÄluppfyllelse.
Riksrevisionen har under
âąpersonal- och materielförsörjningen samt organiseringen inom det militĂ€ra försvaret,
âądeltagandet i internationella fredsfrĂ€mjande insatser,
âąde ekonomiska förutsĂ€ttningarna för genomförande av inriktning för det militĂ€ra försvaret,
âąlĂ€nsstyrelsernas arbete med civilt förvar,
âąom projektbidrag frĂ„n anslag 2:4 Krisberedskap Ă€r ett effektivt styrmedel för att stĂ€rka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar,
âąom Försvarsmaktens regionala staber har förutsĂ€ttningar att lösa sina huvuduppgifter och om arbetet sker pĂ„ ett Ă€ndamĂ„lsenligt sĂ€tt, och
âąom arbetet för att öka armĂ©stridskrafternas operativa förmĂ„ga varit effektivt.
I den Ärliga revisionen granskas och bedöms om de statliga myndigheternas Ärsredovisningar Àr tillförlitliga och korrekta, om rÀkenskaperna Àr rÀttvisande och om myndigheterna följer aktuella regler och beslut.
Riksrevisionen granskar Àven analys- och utvÀrderingsmyndigheter. Exempelvis granskade Riksrevisionen 2014 om Inspektionen för socialförsÀkringens granskning av det allmÀnna pensionssystemet har medfört att rÀttssÀkerhet och effektivitet upprÀtthÄlls.4
4Det allmĂ€nna pensionssystemet â en granskning av granskningen, (RIR 2014:17).
71
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
6.2.3Riksdagsförvaltningens utvÀrderings- och forskningssekretariat
I riksdagsförvaltningen finns en sÀrskild enhet som stödjer utskotten i arbetet med utskottens uppgift i regeringsformen att följa upp och utvÀrdera riksdagsbeslut.5 Enheten arbetar Àven med forsknings- och framtidsfrÄgor. Uppföljningarna och utvÀrderingarna publiceras i serien Rapporter frÄn riksdagen, RFR. Inom totalförsvarsomrÄdet har det bl.a. presenterats rapporter som utvÀrderar försvarsbesluten 2000 och 2001, 2004 och 2009.
6.2.4Statskontoret
Statskontoret ska pÄ regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvÀrderingar samt uppföljning av statlig och statlig finansierad verksamhet och av övergripande frÄgor om den offentliga förvaltningens funktionssÀtt. Enligt Statskontorets instruktion ingÄr i detta att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga ÄtgÀrder, och ge underlag för omprövning och effektivisering.6
Statskontoret ska Àven bistÄ regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken. I detta ingÄr bland annat att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling, att följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen och uppmÀrksamma regeringen pÄ behov av samlade stödinsatser för att frÀmja kompetensförsörjningen, samt bevaka vissa frÄgor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen.7
Statskontoret har ocksÄ i uppdrag att redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner och frÀmja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Myndigheten ska ocksÄ lÀmna förslag till regeringen pÄ utredningar, utvÀrderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet, och efter överenskommelse bistÄ Regeringskansliet och statliga kommittéer med metod- och utredningsstöd.8
54 kap. 8 § regeringsformen.
61 § förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret.
71 a § förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret.
81
72
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
Statskontoret har pÄ regeringens uppdrag genomfört ett antal utvÀrderingar med beröring pÄ verksamhet inom totalförsvaret. Sedan
2002 har myndigheten exempelvis:
âąföljt Försvarsmaktens utvecklingsarbete med inriktning mot ett framtida nĂ€tverksbaserat försvar (NBF),
âągranskat det omstĂ€llningsarbete som syftat till en minskning av kostnaderna för det militĂ€ra försvarets förvaltning och stödverksamhet,
âągenomfört en myndighetsanalys av Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap,
âąföljt upp och utvĂ€rderat Försvarsmaktens och Försvarets materielverks gemensamma arbete med att effektivisera försvarslogistiken, och
âąanalyserat och bedömt om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lĂ€mnar till regeringen Ă€r Ă€ndamĂ„lsenliga för budgetprocessen.
Statskontoret har ocksÄ nyttjats inom ramen för sÀrskilda utredningar och hade bl.a. uppdrag frÄn Försvarsstyrningsutredningen (Fö 2004:02) att ge en översiktlig beskrivning av hur riksdag och regering styr det militÀra försvaret.
6.2.5Ekonomistyrningsverket (ESV)
Ekonomistyrningsverket ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten samt utföra revision av Sveriges hantering av
9
73
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
ESV har bl.a. bitrÀtt utredningar inom försvarsomrÄdet med ekonomiska analyser och bistÄtt Statskontoret i ett regeringsuppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lÀmnar till regeringen Àr ÀndamÄlsenliga för budgetprocessen.10 Myndigheten har Àven haft ett sÀrskilt uppdrag att lÀmna stöd till Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket avseende ekonomisk styrning.
6.3SÀrskilda aktörer
6.3.1Försvarsberedningen
Sedan beslut av regeringen i maj 1999 har Försvarsberedningen utgjort ett forum för konsultationer om den lÄngsiktiga inriktningen av försvars- och sÀkerhetspolitiken mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i riksdagen. Försvarsberedningen ska följa den sÀkerhetspolitiska utvecklingen i omvÀrlden och inför regeringens förslag till riksdagen i viktigare lÄngsiktiga försvars- och sÀkerhetspolitiska frÄgor redovisa sin syn pÄ dessa. Chefen för Försvarsdepartementet lÀmnar Äterkommande nÀrmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete.11
Försvarsberedningen har Äterkommande lÀmnat förslag till inriktning för försvars- och sÀkerhetspolitiken och senast 2017 och 2019 lÀmnat rapporter med förslag om totalförsvarets fortsatta inriktning för Ären
6.3.2Försvarsmakten
Försvarsmaktens huvuduppgift Àr att försvara Sverige mot ett vÀpnat angrepp. Som ansvarig myndighet för det militÀra försvaret utgör den rapportering, uppföljning och utvÀrdering som myndigheten tar fram om den egna verksamheten en central del i underlaget för att bedöma utvecklingen i förhÄllande till det övergripande mÄlet för totalförsvaret. Regeringen styr Försvarsmaktens verksamhet genom
10NĂ€r planeringen möter verkligheten â Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, Statskontoret (2018:27).
11
74
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
att uppstÀlla krav pÄ operativ förmÄga. Kraven pÄ operativ förmÄga finns i tvÄ regeringsbeslut, Inriktning för Försvarsmakten
Utöver att rapportera om den egna verksamheten har Försvarsmakten bl.a. Àven ett uppdrag att gemensamt med MSB redovisa en samlad bedömning av förmÄgan inom totalförsvaret. Bedömningen ska göras utifrÄn mÄlet för totalförsvaret och redovisas till Regeringskansliet i oktober 2023.
Tillsammans med MSB har Försvarsmakten Àven i uppdrag att frÀmja och utveckla en sammanhÀngande planering för totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden
6.3.3Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB)
MSB har enligt sin instruktion ansvar för frÄgor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utstrÀckning inte nÄgon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser ÄtgÀrder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. MSB ska följa upp och utvÀrdera samhÀllets arbete med krisberedskap och civilt försvar (1 §). Myndigheten ska vidare i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sÄdana sÄrbarheter, hot och risker i samhÀllet som kan anses vara sÀrskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av ÄtgÀrder som bör vidtas. Myndigheten ska vÀrdera, sammanstÀlla och rapportera resultatet av
12Fö2018/01425, Fö2020/00228 (delvis)och Fö2020/01269 (delvis),
13Handlingskraft â Handlingsplan för att frĂ€mja och utveckla en sammanhĂ€ngande planering för totalförsvaret
75
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
arbetet till regeringen (2 §). Myndigheten ska sÄvÀl omrÄdesvis som pÄ en övergripande samhÀllsnivÄ följa upp och utvÀrdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna ÄtgÀrder fÄtt önskad effekt (10 §).
MSB ska enligt sitt regleringsbrev varje Är till regeringen redovisa goda exempel och en samlad bedömning av resultatet av de ÄtgÀrder som berörda myndigheter, kommuner, regioner, frivilliga försvarsorganisationer och forskningsutförare har vidtagit under 2020 med hjÀlp av finansiering frÄn anslag 2:4 Krisberedskap.
Av regleringsbrevet för 2021 framgÄr Àven att MSB, enligt ett pÄgÄende uppdrag (Ju2019/04183), ska redovisa sÀrskilt allvarliga hot, risker och sÄrbarheter, utvecklingsmönster samt vidtagna och planerade ÄtgÀrder till regeringen. Detta motsvarar den nationella risk- och förmÄgebedömning (NRFB) som MSB lÀmnar till regeringen vartannat Är. NFRB Àr en analys som beskriver hot och risker samt utvecklingsbehov vad gÀller samhÀllets förmÄga att förebygga och hantera kriser och förmÄga att stÀrka det civila försvaret. Analysen i NRFB bygger bland annat pÄ bevakningsansvariga myndigheters risk- och sÄrbarhetsanalyser. Analysen bygger Àven pÄ Ärsredovisningar, planeringsunderlag för civilt försvar, statliga utredningar och erfarenheter frÄn övningar och verkliga hÀndelser. Rapporten i sin helhet Àr sekretessbelagd och lÀmnas till regeringen och de bevakningsansvariga myndigheterna. MSB publicerar dock ofta Àven en kortare öppen version av rapporten.
MSB har ocksÄ sÀrskilda regeringsuppdrag inriktade pÄ det civila försvaret. Enligt ett regeringsuppdrag ska MSB frÄn och med februari 2022 Ärligen redovisa en samlad bedömning av förmÄgan inom det civila försvaret.14 Av redovisningen ska bland annat följande framgÄ:
âąvilka omrĂ„desövergripande och mest betydande Ă„tgĂ€rder som har vidtagits och planeras att vidtas för att bidra till respektive del i mĂ„let för det civila försvaret,
âąen bedömning av förmĂ„gan inom respektive del i mĂ„let för det civila försvaret,
âąen samlad bedömning av förmĂ„gan inom det civila försvaret utifrĂ„n samtliga delar i mĂ„let för det civila försvaret, samt
14Uppdrag till Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap att göra en samlad bedömning av förmÄgan inom det civila försvaret. Regeringsbeslut
76
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
âąen bedömning av förmĂ„gan inom respektive viktig samhĂ€llsfunktion: ordning och sĂ€kerhet, skydd av civilbefolkningen, hĂ€lso- och sjukvĂ„rd, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post.
Ett underlag för framtagande av bedömningarna utgörs av den redovisning som regeringen begÀrt genom uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter i beslut om anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden
DÀrutöver har MSB uppdraget att gemensamt med Försvarsmakten redovisa en samlad bedömning av förmÄgan inom totalförsvaret (se avsnitt 6.3.2).
6.3.4Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
FOI bedriver genom det uppdrag som anges i FOI:s instruktion bl.a. forskning (inkl. sammanstÀllning och kommunikation), metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret.
FOI finansieras i huvudsak genom uppdrag frÄn andra myndigheter. De största uppdragsgivarna Àr Försvarsmakten, Försvarets materielverk och MSB.
I FOI:s regleringsbrev finns uppdrag om att myndigheten ska bedriva forskning och analysstöd inom det sÀkerhets- och försvarspolitiska omrÄdet av betydelse för inriktningen av totalförsvaret och krisberedskapen. Verksamheten inriktas nÀrmare av Försvarsdepartementet.
FOI fÄr Àven regeringsuppdrag av utvÀrderande slag, bl.a. fick FOI Är 2020 i uppdrag att analysera vissa övergripande frÄgor avseende nationell försörjningsberedskap16 vilket resulterade i analysrapporten
15Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden
16Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK.
77
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
Nationell försörjningsberedskap â FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar pĂ„ regeringsuppdrag.17
Utöver sÀrskilda regeringsuppdrag sÄ utför FOI inom ramen för sitt anslag och uppdrag uppgifter rörande utvÀrdering av totalförsvaret, som Àr av liknande karaktÀr som de som kan ges till analys- och utredningsmyndigheter. Exempel pÄ sÄdana uppdrag Àr att följa upp och utvÀrdera militÀra insatser och utbildningar och jÀmstÀlldhetsintegration i övningar, men Àven uppdrag att utvÀrdera systemförÀndringar som t.ex. effekter av det förÀndrade personalförsörjningssystemet. Syftet med dessa utvÀrderingar Àr att dra lÀrdomar för den fortsatta verksamheten snarare Àn att göra en revision, men metoderna Àr liknande som vid revision. FOI stödjer Àven uppdragsgivarna med metod- och sakkompetens vid uppdragsgivarnas egna utvÀrderingar och uppföljningar, t.ex. av stora totalförsvarsövningar.
6.3.5Försvarshögskolan
Vid Försvarshögskolan finns Centrum för totalförsvar och samhĂ€llets sĂ€kerhet (CTSS) som ingĂ„r i Institutionen för sĂ€kerhet, strategi och ledarskap. Vid CTSS bedriver Försvarshögskolan forskning, analysstöd och utbildning inom krisberedskap och totalförsvar. Under 2020 har analysstöd bland annat innefattat rĂ„dgivning och metodstöd till MSB och Försvarsmakten avseende planering inför Totalförsvarsövning 2020, samt genomförande av utvĂ€rderingar av krishantering under coronapandemin hos LĂ€nsstyrelsen i Dalarnas lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n och Stockholms stad. Ăvriga större uppdrag under 2020 har genomförts Ă„t bland andra MSB, Riksdagsförvaltningen, Göteborgs stad, LĂ€nsstyrelsen pĂ„ Gotland och Gotlands regemente. Försvarshögskolan har Ă€ven deltagit i en utvĂ€rdering av det hittills genomförda arbetet med FN:s sĂ€kerhetsrĂ„dsresolution 1 325 om kvinnor, fred och sĂ€kerhet och utvĂ€rderat resultatet av Sveriges medlemskap i FN:s sĂ€kerhetsrĂ„d
17Nationell försörjningsberedskap â FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar pĂ„ regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK,
18Försvarshögskolans Ärsredovisning 2020.
78
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
6.3.6LĂ€nsstyrelserna
Enligt 4 § 5 p förordning (2017:870) om lÀnsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap ska lÀnsstyrelserna följa upp kommunernas tillÀmpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap. Uppföljningen gÀller framförallt kommunernas uppgifter enligt lagens kapitel 2 och 3 som finansieras av staten och som regleras i överenskommelserna om kommunernas krisberedskap respektive arbete med för civilt försvar. LÀnsstyrelsen bör dock följa upp kommunens arbete med krisberedskap i sin helhet, men fokusera pÄ uppgifterna som finansieras med statliga ersÀttningen utifrÄn överenskommelserna.19 LÀnsstyrelsen ska följa upp kommunens tilllÀmpning av lagen om kommuners och landstings ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap och de tvÄ gÀllande överenskommelserna. Det innebÀr att lÀnsstyrelsen ska granska att kommunerna utför de angivna uppgifterna samt anvÀnder den statliga ersÀttningen som avsett.
LÀnsstyrelserna ska enligt 4 § 6 p förordning (2017:870) om lÀnsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap Àven Ärligen till MSB rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna.
MSB har till stöd för lÀnsstyrelsernas arbete med uppföljning av kommunerna och rapportering av detta tagit fram ett flertal stöddokument.20
6.3.7Socialstyrelsen
Socialstyrelsen fick i mars 2021 uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvÀrdera regionernas arbete med hÀlso- och sjukvÄrdens beredskap och planering inför civilt försvar. UtgÄngspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsvaret
19VÀgledning för lÀnsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, s. 4 f.
20VĂ€gledning för lĂ€nsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, MSB1476- januari 2020, Gemensamma bedömningskriterier â För lĂ€nsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja lĂ€nsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja kommunerna arbete med krisberedskap och civilt försvar, MSB1475- januari 2020, och Anvisningar för anvĂ€ndning av statlig ersĂ€ttning för kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, dnr
79
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
6.3.8Bevakningsansvariga myndigheter
Bevakningsansvariga myndigheter ska i syfte att stÀrka sin egen och samhÀllets krisberedskap analysera om det finns sÄdan sÄrbarhet eller sÄdana hot och risker inom myndighetens ansvarsomrÄde som synnerligen allvarligt kan försÀmra förmÄgan till verksamhet inom omrÄdet. Myndigheterna ska minst vartannat Är vÀrdera och sammanstÀlla resultatet av arbetet i en risk- och sÄrbarhetsanalys. De bevakningsansvariga myndigheterna och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, ska senast vid utgÄngen av oktober mÄnad varje jÀmnt Ärtal lÀmna en sammanfattande redovisning baserad pÄ analysen till Regeringskansliet och MSB. Redovisningen ska innefatta vilka ÄtgÀrder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare ÄtgÀrder.22
6.3.9Ăvriga statliga myndigheter
Alla myndigheter Àr skyldiga att efter förfrÄgan frÄn Regeringskansliet eller MSB lÀmna den information som behövs för samlade lÀgesbilder.23
21Uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvÀrdera regionernas arbete med hÀlso- och sjukvÄrdens beredskap och planering inför civilt försvar Regeringsbeslut
228 § Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap.
2314 § förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap.
80
SOU 2021:103 | Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag |
6.3.10Regioner och kommuner
De risk- och sÄrbarhetsanalyser som kommuner och regioner ska göra avseende extraordinÀra hÀndelser i fredstid (se avsnitt 5.18) har MSB bemyndigats att meddela nÀrmare föreskrifter om.24 MSB har utfÀrdat föreskrifter kring kommunernas och regionernas sammanstÀllning av risk- och sÄrbarhetsanalyser samt hur dessa ska rapporteras och följas upp. Av dessa föreskrifter framgÄr att rapportering ska ske vart fjÀrde Är under det första kalenderÄret efter ordinarie val till regionrespektive kommunfullmÀktige, att kommunerna ska rapportera till lÀnsstyrelsen och att regionerna ska rapportera till Socialstyrelsen, MSB och till lÀnsstyrelsen. Kommuner och regioner ska regelbundet följa upp sin risk- och sÄrbarhetsanalys och med utgÄngspunkt i denna bedöma sin generella krisberedskap. Uppföljningen och bedömningen ska rapporteras till lÀnsstyrelsen varje Är. Regionerna ska ocksÄ rapportera detta till Socialstyrelsen och till MSB.25
Kommunerna ska dessutom hÄlla lÀnsstyrelsen informerad om vidtagna förberedelser inför extraordinÀra hÀndelser och lÀmna lÀgesrapporter och information om hÀndelseutvecklingen vid sÄdana hÀndelser till lÀnsstyrelsen.26 Regionerna har motsvarande skyldigheter gentemot MSB och Socialstyrelsen vad avser uppdatering om vidtagna förberedelser och gentemot Socialstyrelsen och lÀnsstyrelsen vad gÀller lÀgesrapporter och information om hÀndelseutveckling vid extraordinÀra hÀndelser.27 Under höjd beredskap ska kommuner och regioner Àven hÄlla lÀnsstyrelsen informerad om beredskapslÀget och de övriga förhÄllanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen för att staten ska ha möjlighet att följa upp beredskapslÀget inom kommuner och regioner Àven under höjd beredskap. Regionerna ska Àven hÄlla Socialstyrelsen och MSB informerade om samma sak.28
2412 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
25Se MSBFS 2015:4 och MSB 2015:5.
262 kap. 9 § lag (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap samt 2 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
272 kap. 9 § lag (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap samt 3 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
283 kap. 5 § lag (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap och 6 och 7 §§ förordningen (2006:637) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap.
81
Rapportering, uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret i dag | SOU 2021:103 |
UtifrĂ„n de uppgifter som finns i lag (2006:544) om kommuners och regioners Ă„tgĂ€rder inför och vid extraordinĂ€ra hĂ€ndelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), samt sĂ€kerhetsskyddslagen (2018:585) har kommuner och regioner genom sin medlems- och arbetsgivarorganisation Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tecknat överenskommelser med MSB för kommunernas och regionernas arbete med civilt försvar.29 Ăverenskommelserna gĂ€ller för perioden 2018â 2020 och har sedan förlĂ€ngts till att gĂ€lla till och med den 31 december 2022. SKR har Ă€ven för regionernas rĂ€kning med staten tecknat Ă„rliga överenskommelser för hĂ€lso- och sjukvĂ„rdens arbete med civilt försvar sedan 2018.
6.3.11NĂ€ringslivet samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer
Som angetts i kapitel 5 har nÀringslivet och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer en skyldighet att bidra med de uppgifter om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering och vissa myndigheter har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan. NÄgra krav pÄ annan rapportering uppstÀlls dÀremot inte. De uppgifter som samlas in med stöd av denna uppgiftsskyldighet kan bl.a. ligga till grund för de utvÀrderingar som olika ansvariga myndigheter gör avseende behov och förmÄga i nÀringslivet m.m.
29Ăverenskommelse om kommunernas krisberedskap
82
7Tidigare utredningar
och rapporter om utvÀrdering och uppföljning av totalförsvaret
7.1Ăldre utredningar
En sjÀlvstÀndig utvÀrderings- och uppföljningskapacitet inom försvarsomrÄdet har föreslagits av ett flertal utredningar och rapporter under
7.1.1Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92)
Försvarsstyrningsutredningen (Styrningen av insatsförsvaret, SOU 2005:92) konstaterade bl.a. att det pĂ„ flera politikomrĂ„den finns sĂ€rskilda utvĂ€rderingsorganisationer â antingen inom Regeringskansliet, inom nĂ„gon myndighet eller som en sĂ€rskild myndighet utvĂ€rderar genomförande och genomslag för politiken, dess effekter, kostnader och samhĂ€llsekonomiska konsekvenser. Utredningen noterade att det pĂ„ försvarets svĂ„rbedömda omrĂ„de inte finns en sĂ€rskild organisation med sĂ„dana uppgifter, och föreslog dĂ€rför att en sĂ„dan funktion skulle inrĂ€ttas inom Försvarsdepartementet. Utredningen uppskattade att 10 miljoner kronor av befintliga medel skulle avsĂ€ttas för att förstĂ€rka verksamheten i en sĂ€rskild utvĂ€rderingsfunktion.1
Regeringen vidtog ett antal ÄtgÀrder för att skapa en mer rationell förvaltning och bÀttre styrformer bland annat med stöd i Försvarsstyrningsutredningen förslag.2 I budgetpropositionen för 2010 redovisade regeringen att den stÀrkt Försvarsdepartementets kapacitet
1SOU 2005:92, s.119, s.
2Prop. 2008/09:140, s. 104.
83
Tidigare utredningar och rapporter om utvÀrdering och uppföljning av totalförsvaret | SOU 2021:103 |
inom styrning, uppföljning och analys av myndigheterna inom utgiftsomrÄdet frÀmst avseende Försvarsmakten.3
7.1.2Stödutredningen (Fö 2009 A)
Stödutredningen (Ett anvÀndbart och tillgÀngligt försvar, Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009 A) pÄtalade bl.a. att en förstÀrkt försvarsekonomisk kompetens inom Regeringskansliet eller vid en analys- och utvÀrderingsmyndighet som Statskontoret, skulle bidra till att förbÀttra den ekonomiska styrningen och uppföljningen inom försvarssektorn i allmÀnhet och av Försvarsmaktens verksamhet i synnerhet.4 Stödutredningen berÀknade att 10 miljoner kronor borde avdelas för att Statskontoret, pÄ uppdrag av regeringen och pÄ eget initiativ skulle kunna granska verksamheter inom det militÀra försvaret ur effektivitetshÀnseende och föreslÄ förÀndringar dÀr sÄ behövs.5
Regeringen gav den sÀrskilde utredaren för den efterföljande Försvarsstrukturutredningen, i uppdrag att i sitt arbete utgÄ frÄn de förslag som redovisats av Stödutredningen samt beakta samtliga remissyttranden över Stödutredningens rapport.6
7.1.3Försvarsstrukturutredningen (SOU 2011:36)
Försvarsstrukturutredningens (Forskning och utveckling samt försvarslogistik â i det reformerade försvaret, SOU 2011:36) bedömning var att en helhetsstyrning av försvaret krĂ€ver en fördjupad förstĂ„else av omrĂ„dets samlade verksamhet och effektivitet. För att möjliggöra detta ansĂ„g utredningen att det behövs olika utvĂ€rderingar och uppföljningar, bl.a. som en följd av den fortsatta omstĂ€llningen med tillhörande höga krav pĂ„ verksamheten och samtidiga krav pĂ„ att statens resurser anvĂ€nds effektivt. Vidare pĂ„pekades att försvarets sĂ€rskilda organisation och styr- och finansieringsmodell dĂ€rutöver för med sig ett behov av oberoende analyser av sĂ„vĂ€l helheten som grĂ€nssnitten mellan myndigheterna. Utredningen ansĂ„g att regeringen bör övervĂ€ga att en sĂ€rskild utvĂ€rderingsmyndighet pĂ„ försvarsomrĂ„det inrĂ€t-
3Prop. 2009/10:1, UtgiftsomrÄde 6, s. 17.
4Ett anvĂ€ndbart och tillgĂ€ngligt försvar â Stödet till Försvarsmakten, Rapport frĂ„n Stödutredningen, Fö 2009 A, s. 103.
5Ibid., s. 211.
6Dir. 2010:45.
84
SOU 2021:103 Tidigare utredningar och rapporter om utvÀrdering och uppföljning av totalförsvaret
tas för att svara mot detta behov. Försvarsstrukturutredningen ansÄg att en anslagsnivÄ pÄ 40 miljoner kronor inte var orimlig för en utvÀrderingsorganisation inom försvarsomrÄdet.7
Regeringen gick vidare med delar av förslagen som Försvarsstrukturutredningen lÀmnade betrÀffande materiel- och logistikförsörjningen, men gjorde inga stÀllningstaganden till en sÀrskild utvÀrderingsmyndighet. Statskontoret fick sedermera i uppdrag att följa och utvÀrdera Försvarsmaktens och Försvarets materielverks arbete med att effektivisera försvarslogistiken.8
7.2Försvarsberedningens rapporter 2017 och 2019
7.2.1MotstÄndskraft (Ds 2017:66)
Försvarsberedningen konstaterade i rapporten MotstĂ„ndskraft â In- riktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret
Beredningen konstaterade att totalförsvarsomrÄdet, trots omfattning, anslagstilldelning och komplexitet, saknar en sjÀlvstÀndig och oberoende utvÀrderingsinstans med uppgift att granska och följa upp verksamheten. PÄ flera andra omrÄden, t.ex. socialförsÀkringar, rÀttsvÀsendet, arbetsmarknad samt utvecklingssamarbete, har regeringen nÄgon form av sjÀlvstÀndig analys- och utvÀrderingsinstans att tillgÄ.
Försvarsberedningen ansÄg att förmÄgan att utvÀrdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret bör stÀrkas. Det bör ske genom att en sjÀlvstÀndig instans ges i uppgift att granska, utvÀrdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret i sin helhet, vilket inkluderar bÄde det militÀra och det civila försvaret. En sÄdan instans bör ha som frÀmsta uppgift att utvÀrdera i vad mÄn mÄlet för totalförsvaret nÄs
7SOU 2011:36, s. 37 och s. 559.
8Uppdrag till Statskontoret att följa och utvÀrdera effektiviseringar inom försvarslogistiken, Regeringsbeslut
85
Tidigare utredningar och rapporter om utvÀrdering och uppföljning av totalförsvaret | SOU 2021:103 |
samt uppgifterna för det militÀra respektive det civila försvaret. Instansen bör vidare ha som uppdrag att utvÀrdera den samlade förmÄgan i totalförsvaret i förhÄllande till de krav som stÀlls pÄ totalförsvaret. Effektivt utnyttjande av skattemedel bör ocksÄ ingÄ som en viktig uppföljningsuppgift. En sÄdan sjÀlvstÀndig instans skulle kunna ge förutsÀttningar att minska de rapporteringskrav som regeringen stÀller pÄ myndigheterna samt ge möjlighet till ökad transparens och parlamentarisk insyn.
Instansen bör ha mandat att granska, utvĂ€rdera och följa upp verksamheten inom bl.a. Försvarsmakten, FMV, MSB, sektorsansvariga myndigheter, beredskapsmyndigheter, lĂ€nsstyrelserna samt kommuner och landsting. Mandatet bör Ă€ven omfatta aktörernas relationer till nĂ€ringslivet. FörsvarsunderrĂ€ttelseverksamhet föreslĂ„s dĂ€remot undantas frĂ„n utvĂ€rderingsmandatet. Detta mot bakgrund av kraven pĂ„ sekretess som omgĂ€rdar försvarsunderrĂ€ttelseomrĂ„det samt att existerande kontrollmyndigheter redan finns. Ăven den underrĂ€ttelseverksamhet som SĂ€kerhetspolisen bedriver bör undantas.
Försvarsberedningen ansÄg att det Àr viktigt att en utvÀrderings- och uppföljningsinstans Àr fristÄende frÄn den verksamhet den ska granska samt att den har förmÄga att hantera sÀrskilda skyddsintressen kopplade till försvars- och utrikessekretess. Vidare Àr det viktigt att instansen kan genomföra löpande granskning och uppföljning samt har möjlighet att initiera utvÀrderingar pÄ egen hand. I ljuset av detta ansÄg beredningen att en sjÀlvstÀndig utvÀrderings- och uppföljningsinstans för totalförsvaret ska etableras som en egen ny myndighet.
En ny myndighet kan förslagsvis samlokaliseras med en annan myndighet inom försvarsomrÄdet i syfte att kunna dela administrationsresurser och dra nytta av befintligt skal- och sÀkerhetsskydd. De nÀrmare formerna för myndighetens verksamhet bör utredas. Kostnaderna för en ny myndighet bedöms uppgÄ till ca 50 miljoner kronor per Är.
7.2.2VĂ€rnkraft (Ds 2019:8)
I rapporten VĂ€rnkraft â Inriktningen av sĂ€kerhetspolitiken och utformningen av det militĂ€ra försvaret
86
SOU 2021:103 Tidigare utredningar och rapporter om utvÀrdering och uppföljning av totalförsvaret
utvÀrdera i vad mÄn mÄlet för totalförsvaret nÄs samt uppgifterna för det militÀra och civila försvaret. Myndigheten borde vidare ha som uppdrag att utvÀrdera den samlade förmÄgan i totalförsvaret i förhÄllande till de krav som stÀlls pÄ totalförsvaret. Effektivt utnyttjande av skattemedel borde ocksÄ ingÄ som en viktig uppgift.
7.3Ăvriga utredningar
Utredningen om civilt försvar noterade i sitt betÀnkande Struktur för ökad motstÄndskraft (SOU 2021:25) att regeringen i totalförsvarspropositionen (prop. 2020/21:30) aviserat att den avser att ge en sÀrskild utredare i uppdrag att analysera och lÀmna förslag om att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten inom totalförsvaret. Utredningen konstaterade hÀrvid att om en myndighet för uppföljning och utvÀrdering etableras kan detta pÄverka de uppgifter som MSB i dag har inom detta omrÄde och att den aviserade utredningen behöver beakta hur det pÄverkar den samlade beredskapsplaneringen.
87
8 Myndighetens uppdrag
8.1Inledning
Av utredningsdirektivet framgÄr att myndigheten ska följa upp och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret, inklusive effekter, mÄluppfyllelse och kostnadseffektivitet med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret. Det framgÄr Àven att den nya myndigheten ska vara oberoende i relation till den verksamhet den ska följa upp och utvÀrdera.
Det betonas ocksÄ i direktivet att för att fÄ goda förutsÀttningar att bedriva en oberoende och kostnadseffektiv uppföljning och utvÀrdering med hög kvalitet, Àr det viktigt att den nya myndigheten har vÀl avgrÀnsade och tydliga uppgifter.
Av utredningsdirektivet framgÄr vidare att myndigheten inte ska bedriva tillsyn eller inspektion av om verksamheten sker i enlighet med lagar och förordningar. Redan befintliga system för uppföljning och utvÀrdering ska inte dupliceras. Myndigheten ska inte heller ta ansvar för den uppföljning och de utvÀrderingar som de ansvariga aktörerna sjÀlva gör för att förbÀttra den egna verksamheten.
Den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet, samt dĂ€rtill hörande författningar, ska vidare undantas frĂ„n den nya myndighetens utvĂ€rderingsmandat, enligt direktivet. Ăven den underrĂ€ttelseverksamhet som SĂ€kerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för SĂ€kerhetspolisen ska undantas.
Utredningen konstaterar att det i utredningsdirektivet kan förefalla finnas en dubbelhet i de förutsÀttningar som anges ska gÀlla för den nya myndigheten. à ena sidan betonas att befintlig uppföljning och utvÀrdering som övriga myndigheter genomför inte ska dupli-
89
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
ceras. à andra sidan framhÄlls vikten av en oberoende uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret. Utredningen konstaterar att detta i sig innebÀr att den nya myndigheten kommer att undersöka frÄgor inom samma omrÄde som myndigheterna i totalförsvaret sjÀlva följer upp och utvÀrderar enligt sina uppdrag. Utredningen anser dock att detta inte Àr frÄga om en duplicering eftersom den nya myndigheten gör detta frÄn en oberoende roll och att myndigheten enligt utredningens mening samtidigt ska ha ett fokus pÄ totalförsvaret som helhet (se mer om detta i avsnitt 8.3.1).
8.2Begreppen utvÀrdering, analys och uppföljning
Eftersom den nya myndigheten ska följa upp och utvĂ€rdera verksamheten i totalförsvaret Ă€r det intressant vilken betydelse som lĂ€ggs i dessa begrepp. Ăven begreppet analys Ă€r av intresse eftersom det angrĂ€nsar till utvĂ€rdering och uppföljning.
Nationalencyklopedin definierar begreppet utvĂ€rdering som en âsammanfattande term för metoder som syftar till en systematisk bedömning av resultaten och de mer lĂ„ngsiktiga effekterna av genomförda insatserâ. Analys anges vara en âverklig eller tĂ€nkt uppdelning av nĂ„got i dess olika bestĂ„ndsdelarâ eller en âgrundlig, uppdelande undersökningâ. Uppföljning förklaras som âatt fortsĂ€tta eller vidareutveckla i den naturliga riktningen eller till ett följdriktigt slutâ.1
Forskaren Evert Vedung har definierat utvÀrdering pÄ följande sÀtt: UtvÀrdering Àr en bedömning i efterhand. UtvÀrdering blickar tillbaka och bedömer det som redan beslutats, pÄgÄr eller avslutats.2 Analys och utvÀrderingsutredningen valde att i sitt betÀnkande utgÄ frÄn denna definition av utvÀrdering nÀr man skapade en egen definition av utvÀrdering som en systematisk bedömning av en pÄgÄende eller avslutad insats som förvÀntas bidra i beslutsfattandet.3 Utredningen ansluter sig i detta betÀnkande till Analys- och utvÀrderingsutredningens definition av utvÀrdering.
Analys- och utvÀrderingsutredningen konstaterade att analys Àr ett allmÀnt och brett begrepp och att det vid sidan av att vara ett moment i utvÀrderingen Àven kan vara en egen aktivitet.4 Utredningen anvÀnder begreppet analys i betÀnkandet med den betydelse som
1www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/ (hÀmtad
2UtvÀrdering i politik och förvaltning, Evert Vedung, tredje upplagan (2009), s. 22.
3SOU 2018:79, s. 24.
4Ibid. s. 25.
90
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
anges i Nationalencyklopedin. Det Àr sÄledes en aktivitet av kartlÀggande karaktÀr.
Analys- och utvÀrderingsutredningen anvÀnde sig dock Àven av begreppet policyanalys som den definierade som analys som Àr framÄtriktad och problemlösande och inriktad pÄ olika ÄtgÀrder för att förverkliga politik. Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg att en policyanalys exempelvis kan handla om att visa pÄ olika handlingslinjer.5 Utredningen har i detta betÀnkande lagt samma innebörd i begreppet policyanalys.
Forskaren Evert Vedung talar om kvalificerad uppföljning som motsvarar engelskans âmonitoringâ och att detta kan liknas vid en typ av utvĂ€rdering.6 Denna beskrivning överensstĂ€mmer med Nationalencyklopedins definition. En enklare form av uppföljning handlar om ren datainsamling och statistikproduktion.7 Utredningen anvĂ€nder sig av denna enklare betydelse nĂ€r det talas om uppföljning i detta betĂ€nkande.
Sammanfattningsvis anvÀnds alltsÄ begreppen i detta betÀnkande med följande innebörd:
âąUtvĂ€rdering: En systematisk bedömning av en pĂ„gĂ„ende eller avslutad insats som förvĂ€ntas bidra i beslutsfattandet.
âąAnalys: En grundlig uppdelande undersökning.
âąUppföljning: En datainsamling och statistikproduktion.
8.3Myndighetens uppgifter
8.3.1Myndigheten ska ha ett systemperspektiv
Förslag: Myndigheten ska ha till huvuduppgift att med ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt och med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra försvaret respektive det civila försvaret, följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret för att tillhandahÄlla kvalificerade kunskapsunderlag till regeringen.
Myndighetens namn ska vara Totalförsvarsanalys.
5Ibid.
6UtvÀrdering i politik och förvaltning, Evert Vedung, tredje upplagan, (2009), s. 35.
7Ibid.
91
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
Fokus pÄ systemet
Sveriges försvarspolitiska inriktning betonar att gemensamma mÄl och utgÄngspunkter förbÀttrar förutsÀttningarna för att Ästadkomma en sammanhÀngande inriktning, planering och utveckling av totalförsvaret. Som bakomliggande skÀl till införandet av ett övergripande mÄl för totalförsvaret anges bl.a. att en samlad förmÄga i totalförsvaret, dÀr mÄnga olika aktörer Àr involverade, förutsÀtter gemensamma utgÄngspunkter, en gemensam mÄlsÀttning och en gemensam inriktning.8
Totalförsvaret genomsyras sÄledes av beroenden mellan olika verksamheter i samhÀllet och behovet av samarbeten mellan mÄnga olika aktörer i samhÀllet. Detta har ocksÄ varit en aspekt som aktörer inom totalförsvaret genomgÄende framhÄllit vid de kontakter som utredningen haft. Det övergripande mÄlet för totalförsvaret Àr dessutom inte endast en summa av mÄlen för det militÀra och civila försvaret, utan kompletterar dem.9 Sambanden och beroenden mellan verksamheter finns sÄledes sÄvÀl inom det militÀra respektive civila förvaret som mellan dessa bÄda. Flera aktörer har framhÄllit behovet av att belysa sambanden inom totalförsvaret samt att det finns ett behov av att analysera och utvÀrdera hur systemets olika delar fungerar tillsammans. Den nationella försörjningsberedskapen Àr ett exempel pÄ en del av totalförsvaret som omfattar hela samhÀllet och dÀr allmÀnna och enskilda intressen mÄnga gÄnger sammanfaller och Àr beroende av varandra.
Beslutet att Äteruppta planeringen för det civila försvaret och de betydande satsningar pÄ uppbyggnad av det militÀra och civila försvaret som inletts medför att aktiviteten ökar pÄ flera omrÄden inom totalförsvaret. Regeringen anger i Budgetpropositionen för 2022 att nivÄn pÄ anslagen till det militÀra försvaret kommer att öka successivt under
Den verksamhetsutveckling som nu intensifierats avseende bl.a. planering, organisation, infrastruktur, investeringar och personalför-
8Prop. 2020/21:30, s. 86 och s. 97.
9Ibid, s. 87.
10Prop. 2021/22:1, UtgiftsomrÄde 6, s. 15.
92
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
sörjning sker pÄ flera nivÄer och i olika delar av samhÀllet och landet. All denna aktivitet ska dessutom ha fungerande grÀnsytor sinsemellan och samverka i en helhet. Regeringen har betonat att det med en ökad ambitionsnivÄ och betydande ekonomiska tillskott Àr viktigt att sÀkerstÀlla att inriktningen ger avsedd effekt och att offentliga medel anvÀnds effektivt.11
Arbetet med att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret kommer att prÀglas av karaktÀren pÄ förÀndringarna och strukturerna inom sÄvÀl det militÀra som det civila försvaret. FrÄn ett anlagsperspektiv utmÀrker sig det militÀra försvaret genom att en betydande andel av de ekonomiska satsningarna görs inom det militÀra försvaret, vilka bl.a. inriktats för att utveckla infrastruktur, göra investeringar i materiel och öka den personella bemanningen. Det komplexa arbetet med att höja förmÄgan inom det militÀra förvaret görs i stor utstrÀckning inom etablerade strukturer och processer. Det civila försvaret prÀglas i nulÀget dÀremot i större utstrÀckning av uppbyggnad av strukturer och processer. De mÄnga aktörerna inom civila försvaret gör uppgiften med att höja förmÄgan komplex pÄ ett annat vis. De ekonomiska resurserna inom det civila försvaret Àr dÀrutöver spridda och omfattar resurser utöver de statliga anslagen.
Utredningen konstaterar att en ny myndighet för uppföljning, analys och utvÀrdering av totalförsvaret kommer att behöva arbeta med omvÀrldsanalys avseende bÄde det militÀra och det civila försvaret för att kunna identifiera frÄgor av betydelse för totalförsvarets samlade funktionssÀtt. Balansen i myndighetens fokus mellan det militÀra respektive det civila försvaret kommer dock inte kunna reduceras till att handla om storheterna i anslagstilldelning. Effektiviteten i totalförsvarsystemet och nyttan av de resurser som anvisats Àr ocksÄ beroende av att delarna stödjer varandra. FrÄgan om hur myndigheten ska fördela sin uppmÀrksamhet mellan frÄgor i det militÀra och det civila försvaret samt frÄgor gÀllande beroendet dÀremellan kommer att bli en svÄr men viktig uppgift för myndigheten.
Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg att uppföljningar, analyser och utvÀrderingar som tar sin utgÄngspunkt i en samlad bild av en sektor och en sektors mÄluppfyllelse kan belysa sammansatta problem och peka ut angelÀgna frÄgor och omrÄden dÀr det saknas politik. Vidare framfördes att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna i kraft av sitt oberoende, sin metod- och sakkompetens och sin
11Prop. 2020/21:30, s. 98.
93
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
kÀnnedom om sektorn har bÀttre förutsÀttningar Àn andra myndigheter att ta fram sÄdan information till regeringen.12
Utredningen bedömer att en betoning i kÀrnuppdraget pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt skapar förutsÀttningar för verksamheten att bli ett ÀndamÄlsenligt komplement till den mer verksamhetsnÀra eller omrÄdesspecifika analys och utvÀrdering som görs av aktörerna sjÀlva inom totalförsvaret. Det medför att uppmÀrksamheten, utöver att riktas mot beslutade större insatser, Àven riktas mot effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet i grÀnsytorna mellan verksamheter. Betoningen pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt bidrar Àven till ett synliggörande av möjliga glapp mellan sÄvÀl verksamheter inom det militÀra och civila försvaret som de samband som finns mellan det militÀra och civila försvaret. Myndighetens fokus ska i huvudsak ligga pÄ uppföljning, analys och utvÀrdering av beslutade insatser. En myndighet som ska tÀcka den bredd av samhÀllsfrÄgor som inryms i totalförsvaret kommer samtidigt behöva prioritera och göra urval för att sÀkerstÀlla kvalitet i sin uppföljning, analys och utvÀrdering.
Utredningen har i kapitel 6 redogjort för att Àven andra myndigheter enskilt eller tillsammans bedriver liknande systemövergripande analyser och utvÀrderingar, frÀmst Försvarsmakten, MSB och FOI. Utredningen kommenterar nÀrmare i avsnitt 8.3.6 hur uppgifterna förhÄller sig till varandra samt i avsnitt 8.3.8 hur den nya myndighetens uppgifter pÄverkar andra myndigheters uppdrag.
Myndighetens systemperspektiv innebÀr inte att myndigheten Àr förhindrad att utvÀrdera mera avgrÀnsade frÄgor utan innebÀr snarare att fokus ska vara pÄ de frÄgor som fÄr konsekvenser för totalförsvarets samlade funktionssÀtt. Det kan handla om att fokusera pÄ insatser som involverar flera aktörer eller fÄr en inverkan pÄ förutsÀttningar och verksamheter som Àr aktörsövergripande. Det blir sÄledes med denna infallsvinkel som den nya myndigheten analyserar och utvÀrderar delar i totalförsvaret. Det innebÀr att nÀr myndigheten utvÀrderar mera avgrÀnsade omrÄden inom totalförsvaret sÄ görs detta med utgÄngspunkt i dess betydelse och vikt för totalförsvarets samlade funktionssÀtt. Det gör Àven att myndigheten bÀttre kan fokusera sina analyser och utvÀrderingar. Ett exempel pÄ detta Àr att möjliga analyser och utvÀrderingar som myndigheten gör av internationella insatser eller samarbeten kan inriktas mot verksam-
12SOU 2018:79, s. 168.
94
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
heternas effekter och innebörd för totalförsvarets funktion och resultat, men ska inte primÀrt syfta till en mer avgrÀnsad utvÀrdering av insatserna som sÄdana.
Vidare skulle exempelvis ett fokus pÄ totalförsvarets samlande funktionssÀtt kunna innebÀra att en analys och utvÀrdering görs av ÀndamÄlsenlighet och effektivitet i den rapportering som görs avseende förmÄga inom totalförsvaret. Ett annat exempel för att illustrera vad ett systemperspektiv skulle kunna innebÀra Àr att den nya myndigheten undersöker vilka effekter satsningar inom enskilda sektorer, sÄsom ökade medel till hÀlso- och sjukvÄrden, har fÄtt för övriga delar av totalförsvarssystemet. FrÄgan kan dÄ vara vilka lÀrdomar som kan dras frÄn hur genomförandet av en satsning inom hÀlso- och sjukvÄrden pÄverkat förmÄgan och behoven inom andra omrÄden av totalförsvaret samt hur satsningen bidragit till mÄluppfyllelsen för totalförsvaret.
Mottagare av myndighetens produkter Àr regeringen
Utredningen anser, i likhet med Analys- och utvĂ€rderingsutredningen, att analyser och utvĂ€rderingar ska vara inriktade pĂ„ regeringens behov av kunskaper och underlag för beslutsfattande.13 Detta Ă€r angelĂ€get för att fĂ„ tydlighet i uppdraget men Ă€r ocksĂ„ viktigt för att upprĂ€tthĂ„lla oberoendet och rĂ„dande ansvarsprinciper i förhĂ„llande till myndigheter och övriga aktörer inom totalförsvaret. Ăven om myndigheten har ett fokus pĂ„ regeringens behov kommer den nya myndighetens verksamhet enligt utredningens bedömning att ha förutsĂ€ttningar att bidra till kunskap om totalförsvarets villkor och förutsĂ€ttningar som Ă€r till nytta för myndigheterna och övriga aktörer inom totalförsvaret. Vid sidan av att generera information om totalförsvarets funktion kan myndighetens verksamhet Ă€ven bidra till utveckling av regeringens styrning som kommer aktörerna inom totalförsvaret till gagn.
En ny myndighet inverkar inte pÄ den uppföljning eller utvÀrdering av den egna verksamheten som ska göras av alla myndigheter för att leva upp till krav om att fortlöpande utveckla sin verksamhet och se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gÀllande rÀtt.14
13SOU 2018:79, s. 209.
143 § Myndighetsförordning (2007:515).
95
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
Utredningen Àr samtidigt medveten om att avstÄndet mellan regeringens styrning och det som utgör myndighetsintern verksamhetsutveckling Àr kontextspecifikt och kan skilja sig Ät mellan olika omrÄden och frÄgor, bl.a. beroende pÄ hur detaljerad regeringens styrning Àr. Det centrala Àr dock att det Àr de kunskapsunderlag som Àr relevanta för regeringens styrning som ska stÄ i fokus för den nya myndighetens verksamhet.
FörhÄllandet till krisberedskap
Utöver sambandet mellan det militÀra och det civila försvaret inom totalförsvaret anlÀgger den försvarspolitiska inriktningen ett perspektiv om att totalförsvaret ska utformas sÄ att det Àven stÀrker samhÀllets krisberedskap.15 Försörjningsberedskap, kontinuitetshantering, samverkan, ledning och katastrofmedicin Àr exempel pÄ omrÄden dÀr totalförsvaret och krisberedskapen överlappar varandra.16 Regeringen betonar att krisberedskapen och det civila försvaret Àr ömsesidigt förstÀrkande och att utvecklingen av det civila försvaret sÄ lÄngt som möjligt ska bygga pÄ de strukturer och processer som anvÀnds inom krisberedskapen.17 Som konstateras i betÀnkandet Struktur för ökad motstÄndskraft mÄste störningar i samhÀllsviktig verksamhet under fredstid, som intrÀffar som en konsekvens av antagonistiska angrepp, hanteras inom ramen för krisberedskapen.18
Utredningen konstaterar att det sÄledes finns ytterligare grÀnsytor som en analys- och utvÀrderingsmyndighet för totalförsvaret kommer att behöva bevaka. Det ingÄr emellertid inte i myndighetens uppdrag att analysera och utvÀrdera krisberedskapen som helhet. Det Àr det övergripande mÄlet för totalförsvaret, mÄlen för det militÀra försvaret respektive det civila försvaret samt det antagonistiska hotet som utgör startpunkten för myndighetens analyser och utvÀrderingar. Denna infallsvinkel utesluter dock inte att myndigheten som ett resultat av sitt analys- och utvÀrderingsarbete kan komma in pÄ frÄgor som Àr centrala för ömsesidigheten och beroendet mellan totalförsvaret och samhÀllets krisberedskap. Myndigheten ska dÀrför inte vara förhindrad att analysera och utvÀrdera Àven de delar av sam-
15Prop. 2020/21:30, s. 127.
16Kontinuitetshantering handlar om att planera för att upprÀtthÄlla sin verksamhet pÄ en tolerabel nivÄ oavsett vilken störning den utsÀtts för. MSB hemsida.
17Prop. 2020/21:30, s. 127.
18SOU 2021:25, s. 149.
96
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
hÀllets krisberedskap som har betydelse för totalförsvaret. Att inkludera uppföljning, analys och utvÀrdering av krisberedskapen som helhet i den nya myndighetens uppdrag bedömer utredningen gÄr utanför utredningens uppdrag i utredningsdirektivet. Det innebÀr Àven att myndigheten skulle behöva organiseras och resurssÀttas för ett Ànnu vidare uppdrag. Den uppföljning och utvÀrdering som görs av krisberedskapen, sÄvÀl omrÄdesvis som pÄ en övergripande samhÀllsnivÄ, kommer fortsÀtta att göras av MSB inom ramen för MSB:s instruktionsenliga uppgifter.
Myndighetens namn
Utredningen föreslÄr att den nya myndigheten ska benÀmnas Totalförsvarsanalys. Namnet anknyter till de namn som brukas av flera av de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter som inrÀttats under senare Är. Trafikanalys (inrÀttad 2010) Àr en analys- och utvÀrderingsmyndighet inom transportomrÄdet. Myndigheten för kulturanalys (inrÀttad 2011) benÀmner sig kort för Kulturanalys. Myndigheten för vÄrd- och omsorgsanalys (inrÀttad 2010) presenterar sig som VÄrd- och omsorgsanalys medan Myndigheten för tillvÀxtpolitiska utvÀrderingar och analyser (inrÀttad 2016) kallar sig sjÀlva TillvÀxtanalys. De tre senaste upprÀknade myndigheterna presenterar sig alltsÄ i sin externa kommunikation med mer sammanhÄllna namn Àn sina formella benÀmningar. Behovet av administrativa rutiner för formalia och interna riktlinjer för att hantera parallella benÀmningar kan undvikas genom ett enklare namnval. Det minskar Àven risken för missförstÄnd hos externa parter. Att det inte framgÄr direkt av namnet att Totalförsvarsanalys Àr en statlig myndighet bedöms i sammanhanget vara ett ytterst begrÀnsat problem som dessutom kan avhjÀlpas genom att myndigheten vid behov beskriver sig som en statlig myndighet i sin externa kommunikation.
Vid Totalförsvarets forskningsinstitut finns en avdelning benÀmnd Försvarsanalys som arbetar med analys- och beslutsstöd inom försvars- och sÀkerhetsomrÄdet. Namnet Àr etablerat bland aktörerna inom totalförsvaret. Aktörerna inom totalförsvaret kommer dock vara vÀl orienterade om den nya myndighetens inrÀttande och uppdrag och kommer dÀrför att kunna sÀrskilja verksamheterna trots likheter i benÀmningarna.
97
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
8.3.2Verksamheter som undantas
Förslag: Totalförsvarsanalys ska inte följa upp, analysera och utvÀrdera den del av totalförsvaret som utgörs av
âąden verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet,
âąden underrĂ€ttelseverksamhet som SĂ€kerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för SĂ€kerhetspolisen,
âąden sĂ€kerhetsunderrĂ€ttelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militĂ€r sĂ€kerhetstjĂ€nst enligt 3 b § 2 p förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, eller
âąfrĂ„gor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap.
FörsvarsunderrÀttelseverksamheten
Av utredningsdirektiven framgÄr att den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrÀttelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrÀttelseverksamhet inte ska utvÀrderas av den nya myndigheten. Det gÀller Àven den underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för
FörsvarsunderrÀttelseverksamhet bedrivs enligt 2 § förordningen om försvarsunderrÀttelseverksamhet av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Den avgrÀnsning som direktivet anger innebÀr alltsÄ att vissa delar av dessa fyra myndigheters verksamhet, dvs. de delar som avser försvarsunderrÀttelseverksamhet, inte ska vara föremÄl för Total-
98
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
försvarsanalys uppföljning, analys och utvÀrdering. Att det endast Àr delar av verksamheten som inte ska utvÀrderas gÀller Àven Försvarets radioanstalt (FRA) eftersom Försvarets radioanstalt,utöver att bedriva signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrÀttelseverksamhet och till lagen anslutande förordning, Àven har uppgifter som rör cyberförsvarsförmÄga och teknisk kompetens inom informationssÀkerhetsomrÄdet.19
NÀr det gÀller direktivets andra begrÀnsning i Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat, dvs. den underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver enligt polislagen och förordningen med instruktion för SÀkerhetspolisen, innebÀr den att det Àr delar av SÀkerhetspolisens verksamhet som undantas. SÀkerhetspolisen bedriver emellertid utöver underrÀttelseverksamhet Àven annan verksamhet som Àr av betydelse för totalförsvaret. SÀkerhetspolisens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgÄr av 3 § polislagen.20 DÀr anges att SÀkerhetspolisen bland annat ska fullgöra uppgifter enligt sÀkerhetsskyddslagen (2018:585). Detta arbete Àr dÀrmed inte undantaget Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat.
FrÄgan Àr dÄ om det finns anledning att undanta verksamheter som Àr nÀrliggande den underrÀttelseverksamhet som enligt utredningens direktiv ska undantas Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat.
Försvarsmakten och SÀkerhetspolisen bedriver Àven s.k. sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet. Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgÄr att sÀkerhetsunderrÀttelsetjÀnstens uppgift Àr att klarlÀgga och analysera den sÀkerhetshotande verksamhetens mÄl, medel och metoder. SÀkerhetshotande verksamhet mot Sverige eller mot insatta förband och insatser i andra lÀnder kan förekomma i form av frÀmmande underrÀttelseverksamhet, sabotage, subversiv verksamhet, terrorism och kriminalitet. SÀkerhetsunderrÀttelsetjÀnst bedrivs genom planlÀggning, inhÀmtning, bearbetning och analys samt delgivning av sÀkerhetsunderrÀttelser.21
Försvarsmaktens sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet bedrivs inom uppgiften att leda och bedriva militÀr sÀkerhetstjÀnst enligt 3 b § 2 p förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Utredningen gör bedömningen att metoder inom Försvarsmaktens sÀkerhetsunderrÀttelsetjÀnst kan, med avseende pÄ sÀkerhetskÀnslighet,
191 §, 3 e § och 4 § förordning (2007:937) med instruktion för Försvarets radioanstalt.
201 § andra stycket förordning (2014:1103) med instruktion för SÀkerhetspolisen.
21Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021, bilaga 4.
99
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
ha stora likheter med de metoder som anvÀnds inom försvarsunderrÀttelseverksamhet och den underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver. Den sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militÀr sÀkerhetstjÀnst enligt 3 b § 2 p. förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska dÀrför vara undantagen. Detta ska anges i instruktionen för Totalförsvarsanalys.
Ăven SĂ€kerhetspolisen bedriver verksamhet benĂ€mnd sĂ€kerhetsunderrĂ€ttelseverksamhet. Denna fĂ„r dock enligt utredningens bedömning anses ingĂ„ i den underrĂ€ttelseverksamhet som utredningen ovan föreslagit ska undantas frĂ„n Totalförsvarsanalys utvĂ€rderingsmandat. NĂ„gon sĂ€rskild upplysning om detta bör dĂ€rför inte tas in i instruktionen.
FrÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets roll i operativ verksamhet under höjd beredskap
Regeringen och Regeringskansliet har en sĂ€rskild roll nĂ€r det gĂ€ller ledning och planering av totalförsvaret. Detta pĂ„pekas bland annat i propositionen Försvarspolitisk inriktning â Sveriges försvar
Det finns sĂ€rskilda bestĂ€mmelser av betydelse för regeringen om vad som gĂ€ller vid höjd beredskap. Ăr Sverige i krig rĂ„der högsta beredskap. I regeringsformen finns bestĂ€mmelser om krig och krigsfara. Ăr riket i krig eller krigsfara, ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation trĂ€da i riksdagens stĂ€lle, om förhĂ„llandena krĂ€ver det. Ăr riket i krig och kan varken riksdagen eller krigsdelegationen till följd av detta fullgöra sina uppgifter, ska regeringen fullgöra dessa i den utstrĂ€ckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Regeringen har alltsĂ„ sĂ€rskilda befogenheter och en operativ roll vid höjd beredskap. Detta mĂ„ste regeringen och Regeringskansliet planera för.23
22Prop. 2014/15:109, s. 61.
2315 kap. 2 och 5 §§ regeringsformen.
100
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
Att regeringen och Regeringskansliet har en sÄdan operativ roll inom ett omrÄde som en sektorsanknuten myndighet ska utvÀrdera Àr ovanligt. Det Àr dÀrför svÄrt att utifrÄn övriga analys- och utvÀrderingsmyndigheters uppdragsinriktning dra nÄgra slutsatser om det Àr ÀndamÄlsenligt att det i Totalförsvarsanalys uppdrag ska ingÄ att utvÀrdera frÄgor som rör Regeringens och Regeringskansliets planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap.
Utredningen konstaterar hÀrvid att frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap, i likhet med underrÀttelseverksamheten, omfattar synnerligen sÀkerhetskÀnslig verksamhet. Detta talar enligt utredningens mening emot att detta ska ingÄ i utvÀrderingsmandatet.
Utredningen anser dÀrför att Àven frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap bör undantas utvÀrderingsmandatet. Mot detta kan anföras att nyttan av och fullstÀndigheten i Totalförsvarsanalys uppföljning, analys och utvÀrdering minskar om inte arbetet Àven omfattar frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap. Det finns emellertid inget som hindrar att Regeringskansliet, liksom försvarsunderrÀttelseverksamheten, Försvarsmaktens sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet och underrÀttelseverksamheten vid SÀkerhetspolisen, lÀmnar en bedömning av sin förmÄga till Totalförsvarsanalys.24 Totalförsvarsanalys kan sedan, med dessa förmÄgebedömningar som underlag, tillsammans med resultatet av Totalförsvarsanalys egen utvÀrdering av övriga totalförsvaret, lÀmna en sammanstÀlld analys till regeringen som kommer att ge mervÀrde.
Utredningen gör dÀrför bedömningen att det i instruktionen ska anges att Totalförsvarsanalys inte ska följa upp, analysera och utvÀrdera den del av totalförsvaret som utgörs av den verksamhet som utgörs av frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap.
24Dessa bedömningar omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hos bÄde Totalförsvarsanalys och utlÀmnande myndighet, se mer om detta i kapitel 14.
101
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
Undantag av ytterligare verksamheter
Det finns ett flertal andra verksamheter inom totalförsvaret som, pĂ„ samma sĂ€tt som olika former av underrĂ€ttelseverksamhet, pĂ„ goda grunder kan anses omfatta synnerligen sĂ€kerhetskĂ€nslig verksamhet avseende uppgifter och metoder. Detta gĂ€ller bl.a. mycket sĂ€kerhetskĂ€nslig verksamhet avseende specialförbanden som bedrivs i enlighet med förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, beslut enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter25 och Ă€renden hos Försvarsmaktens nĂ€mnd för kvalificerade skyddsidentiteter.26 Ăven tillsyn av sĂ€kerhetsskydd enligt sĂ€kerhetsskyddslagen (2018:585) kan rĂ€knas till denna kategori.
Det ligger dock i totalförsvarsverksamhetens natur att det finns mÄnga verksamheter som omfattar information om mycket sÀkerhetskÀnslig verksamhet. Det skulle enligt utredningens mening inte vara ÀndamÄlsenligt att utesluta all denna verksamhet frÄn Totalförsvarsanalys mandat. Totalförsvarsanalys ska dessutom ha fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt vid myndighetens uppföljning, analys och utvÀrdering. Detta innebÀr att myndigheten i de allra flesta fall kan hÄlla informationsinhÀmtningen pÄ en nivÄ dÀr myndigheten inte tar del av alltför skyddsvÀrd information om den utvÀrderade verksamheten, pÄ samma sÀtt som exempelvis Riksrevisionen gör vid sina granskningar. Utredningen förutsÀtter att Totalförsvarsanalys informationsinhÀmtning kommer att ske med lyhördhet för och i dialog med aktörerna inom totalförsvaret, inklusive Regeringskansliet. Detta kommer att möjliggöra diskussioner om vilken sÀkerhetskÀnslig information som det faktiskt finns behov av att överföra. NÄgra ytterligare verksamheter bör dÀrför inte undantas i instruktionen.
254 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.
26
102
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
8.3.3Uppgifter avseende mÄluppfyllelse
Förslag: Myndigheten ska följa upp utvecklingen av totalförsvaret i förhÄllande till det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret.
Bedömning: Tidpunkter för avrapportering preciseras i regleringsbrev eller i sÀrskilda uppdrag frÄn regeringen.
Regeringen har en skyldighet att till riksdagen redovisa de resultat som uppnÄtts i verksamheten i förhÄllande till de av riksdagen beslutade mÄlen.27 Liksom Analys- och utvÀrderingsutredningen anser utredningen att en redovisning frÄn analys- och utvÀrderingsmyndigheter ger regeringen möjlighet att utveckla resultatredovisningen till riksdagen med den inriktning som riksdagen efterfrÄgat.28 Att Totalförsvarsanalys ska ha i uppgift att beskriva mÄluppfyllelsen inom totalförsvaret framgÄr redan av utredningens direktiv. Utöver den redovisning som övriga myndigheter lÀmnar till regeringen för sina specifika ansvarsomrÄden har Totalförsvarsanalys möjlighet att anlÀgga ett övergripande perspektiv och göra en vÀrdering utifrÄn ett perspektiv pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt.
BrÄ, Trafikanalys och Kulturanalys utgör exempel pÄ analys- och utvÀrderingsmyndigheter som har en motsvarande uppgift att bearbeta resultatinformation som beskriver hur statens insatser inom ett utgiftsomrÄde har bidragit till att nÄ riksdagens mÄl. Utredningen delar Analys- och utvÀrderingsutredningens syn pÄ att det inte Àr ÀndamÄlsenligt att Ärligen ta fram underlag om mÄluppfyllelse eftersom förÀndringarna mot övergripande mÄl sker gradvis över tid samt att framtagande, kvalitetssÀkring och beredning av underlag medför kostnader.29 Att genomslaget för genomförda insatser kan utlÀsas först efter en viss tid Àr i hög grad giltigt Àven för totalförsvaret.
Utredningen bedömer att regeringens Ärliga redovisning till riksdagen liksom i dag bör ske med utgÄngspunkt i de underlag som olika myndigheter lÀmnar till regeringen. Regeringens Ärliga bedömning kan dÀrutöver understödjas av de utvÀrderingar och analyser som Totalförsvarsanalys presenterat under det aktuella Äret. Den samlade redo-
2710 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
28SOU 2018:79, s. 219.
29Ibid.
103
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
visning som Totalförsvarsanalys ska göra av mÄluppfyllelsen bedömer utredningen i stÀllet lÀmpligen följer de cykler som finns i regeringens arbete med lÄngsiktig inriktning för totalförsvaret, dvs. inför försvarsbeslutsperioderna. Det innebÀr att en beskrivning av utvecklingen mot mÄlen kan förvÀntas under en pÄgÄende försvarsbeslutsperiod.
Utredningen noterar att regeringen i Budgetpropositionen för 2021, i enlighet med försvarsutskottets begÀran, lÀmnat en sÀrskild redogörelse för utvecklingen av totalförsvaret, det militÀra försvaret och det civila försvaret under försvarsbeslutsperioden
Som utredningen resonerat om i avsnitt 8.3.2 Àr försvarsunderrÀttelseverksamhet, Försvarsmaktens sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet och underrÀttelseverksamhet vid SÀkerhetspolisen undantaget myndighetens utvÀrderingsmandat. Detsamma gÀller frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap. Det innebÀr att Totalförsvarsanalys bedömning av mÄluppfyllelsen i dessa delar inte kommer att vara oberoende utan behöva ske genom att Regeringskansliet, liksom försvarsunderrÀttelseverksamheterna, Försvarsmaktens sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet och underrÀttelseverksamhet vid SÀkerhetspolisen, bidrar med bedömningen avseende sin förmÄga.
30Prop. 2021/22:1, UtgiftsomrÄde 6 Bilaga, s. 107.
104
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
8.3.4UtvÀrdering av satsningar och reformer inom totalförsvaret
Förslag: Myndigheten ska analysera och utvÀrdera samlade effekter av beslutade statliga insatser inom totalförsvaret.
Myndigheten ska ocksÄ analysera och utvÀrdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret.
Centralt Àr att undersöka effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet
Redan i utredningens direktiv uttalas att uppföljning och utvÀrderingar av verksamheten inom totalförsvaret ska inkludera en bedömning av effekter och kostnadseffektivitet.
För att regeringen ska kunna bedöma om politiken fÄr genomslag behöver regeringen svar pÄ frÄgan om verksamhetsinriktningar och reformer ger avsedda effekter. Det Àr kunskap som regeringen behöver bÄde för sin uppgift att styra och för sin uppgift att till riksdagen redovisa effekter av statens verksamhet. Analys- och utvÀrderingsutredningen redovisade att samtliga sju sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter uppgett att de gör analyser och utvÀrderingar inriktade pÄ effekter.31
I sitt betÀnkande med anledning av Budgetpropositionen för 2021 underströk försvarsutskottet vikten av att kunna bedöma hur utvecklingen ser ut pÄ olika omrÄden i förhÄllande till de mÄl som beslutas av riksdagen. Utskottet noterade samtidigt utmaningen i att utvÀrdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret i och med att mÄlen för det militÀra försvaret och det civila försvaret, med sina grundlÀggande uppgifter att försvara sig mot ett vÀpnat angrepp, hittills inte har prövats.32
Att bedöma effekter av offentlig verksamhet Àr i regel en utmanande uppgift, inte minst pÄ grund av svÄrigheterna att isolera ÄtgÀrder frÄn de omgivande faktorer som kan ha pÄverkat utfallet. De mÄnga sambanden och beroenden mellan verksamheter inom totalförsvaret gör uppgiften synnerligen komplex men Àr likvÀl nÄgot som den nya
31SOU 2018:79, s. 86 och s. 108.
32Försvarsutskottets betÀnkande 2020/21:FöU1, s. 14.
105
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
myndigheten behöver ta sig an med de vetenskapliga utvÀrderingsmetoder som stÄr till buds.
Budgetlagens krav om att det ska efterstrÀvas hög effektivitet och med god hushÄllning i genomförandet av statens verksamhet Àr en grundbult för regeringens styrning och uppföljning.33 Regeringen har ocksÄ i samband med aviseringen om en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret uttalat att det Àr viktigt att sÀkerstÀlla att offentliga medel anvÀnds effektivt.34 För att göra detta behöver regeringen analyser och utvÀrderingar för att kunna följa att det Àr rÀtt saker som görs pÄ rÀtt sÀtt i den statliga verksamheten (dvs. att insatserna Àr effektiva) och att inte mer resurser Àn nödvÀndigt anvÀnds (dvs. att insatserna Àr kostnadseffektiva). Utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska analysera och utvÀrdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret. Detta kommer bl.a. stÀlla krav pÄ myndigheten att följa upp vilka resurser som anvÀnds för att Ästadkomma förmÄgor i totalförsvaret samt att myndigheten utvecklar metoder för att vÀrdera den samhÀllsekonomiska effektiviteten av insatserna.
Utredningens förslag avseende en uppgift för Totalförsvarsanalys att analysera och utvÀrdera effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet överensstÀmmer i stort med Analys- och utvÀrderingsutredningens förslag. NÀr Totalförsvarsanalys ska arbeta med dessa uppgifter ska det göras med perspektivet att insatserna utgör delar i totalförsvarets samlade funktionssÀtt.
8.3.5Policyanalys och framÄtblickande rekommendationer
Förslag: Myndigheten ska inom sitt verksamhetsomrÄde bistÄ regeringen i policyanalys och med handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning.
Analys- och utvÀrderingsutredningen redovisade att flertalet av analys och utvÀrderingsmyndigheterna har framÄtriktade ansatser och har i uppgift att pÄ olika sÀtt bistÄ med underlag som syftar till att kunna utveckla politiken. De bidrar med analyser och bedöm-
333 § budgetlagen (2011:203).
34Prop. 2020/21:30, s. 98.
106
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
ningar som kan ge underlag till att justera politiken och till omprövning. I likhet med vad Analys- och utvÀrderingsutredningen noterat, har det i de kontakter som denna utredning haft med de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna framkommit att de ser att det finns problem om deras myndighet skulle ta fram allt för konkreta förslag eller rekommendationer till regeringen. SkÀlet till detta Àr att om regeringen sedan fattar beslut i enlighet med myndighetens rekommendationer kan det vara svÄrt för myndigheten att med bibehÄllet oberoende utvÀrdera detta beslut. Analys- och utvÀrderingsutredningen delade inte denna bedömning och ansÄg att det Àr regeringen som sjÀlv vÀljer om den vill anvÀnda de förslag och slutsatser som en myndighet för fram, eller hitta en annan lösning.35
Utredningen instÀmmer i huvudsak i Analys- och utvÀrderingsutredningens slutsats om att det bör ingÄ i en analys- och utvÀrderingsmyndighets uppdrag att beskriva ett problem, förklara orsakssambanden bakom problemet och komma med rekommendationer. Flera av de aktörer utredningen intervjuat pÄtalar att ett framÄtblickande uppdrag Àr viktigt för att myndigheternas analyser och utvÀrderingar ska vara relevanta och efterfrÄgade. Utredningen anser att det Àven Àr en effektiv anvÀndning av resurser att kunskap frÄn analyser och utvÀrderingar omhÀndertas i framÄtblickande rekommendationer som kan utgöra underlag för regeringens styrnings- och policyarbete. Totalförsvarsanalys kommer att ha förutsÀttningar att bidra till lÀrandet och utvecklingen genom att peka pÄ ÄtgÀrdsomrÄden för en utvecklad styrning, ett effektivare genomförande och en tydligare redovisning av statliga insatser. Dessa förutsÀttningar grundlÀggs bl.a. genom Totalförsvarsanalys genomgÄng av myndigheternas förmÄgebedömningar och genom den inblick i totalförsvaret som myndigheten kommer att fÄ genom enskilda utvÀrderingar. Vidare kommer de insikter som myndigheten fÄr genom att undersöka totalförsvarets samlade funktionssÀtt och balansen mellan sammankopplade verksamheter bidra till myndighetens förmÄga att bidra med rekommendationer.
I linje med Analys- och utvÀrderingsutredningens resonemang anser denna utredning att det Àr viktigt för Totalförsvarsanalys trovÀrdighet att policyrekommendationerna inte drivs lÀngre Àn vad analyserna och utvÀrderingarna ger empiriskt stöd för. Utredningen anser att det finns en angelÀgen balansfrÄga nÀr det gÀller att möta
35SOU 2018:79, s. 162.
107
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
behovet av anvÀndbara rekommendationer och förutsÀttningar för myndigheten att ha lÀmplig distans till stÀllningstaganden och genomförande. Detta gör att utredningen föreslÄr ett förtydligande i Totalförsvarsanalys instruktion i förhÄllande till den formulering som Analys- och utvÀrderingsutredningen föreslog. Utredningen menar att det ska förtydligas att myndighetens rekommendationer snarare bör bestÄ av flera konsekvensbeskrivna handlingsalternativ Àn ett enskilt konkret förordat förslag pÄ en lösning. Utredningen menar att rekommendationer sÄ lÄngt som möjligt ska belysa olika handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning. Handlingsalternativ handlar i detta fall dock inte om att ta fram lösningsförslag av det slag som myndigheterna inom totalförsvaret utarbetar för att genomföra sina enskilda uppgifter. Det Àr alltsÄ inte frÄga om en alternativ planering, eller överprövning, i konkurrens med den planering som görs i de olika verksamheter som har till uppgift att förverkliga politikens inriktning. Totalförsvarsanalys bidrag Àr i stÀllet att peka pÄ handlingsalternativ som kan leda till att styrningen av totalförsvarssystemet optimeras inom ramen för de angivna mÄlen, ekonomiska resurser och andra givna förutsÀttningar. Det kan exempelvis handla om handlingsalternativ som syftar till att ge en ÀndamÄlsenlig nivÄ i kravstÀllningen pÄ verksamheter, för ökad tydlighet i ansvar och befogenheter, eller för att förhindra att olika satsningar och prioriteringar skapar obalanser för totalförsvarets funktion.
8.3.6UtgÄngspunkt i statliga myndigheters uppföljning och underlag
Förslag: Totalförsvarsanalys ska göra uppföljning, analys och utvÀrdering med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret.
Bedömning: Totalförsvarsanalys ska dock inte vara förhindrad att, nÀr myndigheten sÄ anser Àr nödvÀndigt, inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter.
108
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
Utredningens direktiv anger bl.a. att utredningen ska föreslÄ vÀl avgrÀnsade och tydliga uppgifter, att den nya myndigheten inte ska ansvara för den uppföljning och utvÀrdering som ansvariga aktörer gör i sin egen verksamhetsutveckling, samt att befintlig uppföljning och utvÀrdering inte ska dupliceras. Utredningen har i föregÄende avsnitt beskrivit Totalförsvarsanalys föreslagna uppgifter. FrÄgan Àr dÄ vilket underlag som Totalförsvarsanalys ska utgÄ ifrÄn och dÀrmed behöver ha tillgÄng till för att utföra sitt uppdrag.
Det Ă€r ett mycket brett sakomrĂ„de som den nya myndigheten kan göra analyser och utvĂ€rderingar inom. Totalförsvaret bestĂ„r av militĂ€rt försvar och civilt försvar samt samband och beroenden mellan de tvĂ„ delarna. Det militĂ€ra försvaret bestĂ„r av ett antal statliga myndigheter, inklusive Försvarsmakten som har till uppgift att upprĂ€tthĂ„lla och utveckla det militĂ€ra försvaret. Det militĂ€ra försvaret Ă€r Ă€ven beroende av att ett antal funktioner i samhĂ€llet fungerar, sĂ„som hĂ€lso- och sjukvĂ„rd, transporter samt försörjning av olika slags förnödenheter. Ăven den civila verksamheten i totalförsvaret Ă€r komplex eftersom den inte utgörs av en enskild organisation, utan verksamheten bedrivs av bl.a. statliga myndigheter, kommuner, regioner, nĂ€ringsliv, frivilligorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer och trossamfund.
Totalförsvaret Àr dock i första hand statens ansvar. Det Àr staten som genom sina myndigheter, bÄde militÀra och civila, ska se till att totalförsvaret fungerar. Myndigheterna Àr sedan ansvariga för den totalförsvarsverksamhet som bedrivs inom deras respektive verksamhetsomrÄden. Inom sitt omrÄde har respektive myndighet ansvar för att planlÀgga och samordna sin egen verksamhet men ocksÄ kommuners, regioners, nÀringslivets, frivilligorganisationernas, arbetsmarknadsorganisationernas och trossamfundens verksamhet i de avseenden dessa Àr centrala för och bidrar till totalförsvaret.
Som framgÄr av kapitel 5 och 6 har de statliga myndigheterna, och dÄ framförallt de sÄ kallade bevakningsansvariga myndigheterna, dÀrför en sÀrstÀllning i det civila försvaret. Utredningen har i avsnitt 8.3.1 föreslagit att Totalförsvarsanalys ska ha till uppgift att med ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt, dvs. ur ett systemperspektiv, följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret. En sÄdan betoning av ett systemperspektiv i kÀrnuppdraget för en ny analys- och utvÀrderingsmyndighet innebÀr att myndigheten kommer att ha behov av de underlag som statliga myndigheter
109
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
sammanstÀller inom sina ansvarsomrÄden. Av kapitel 6 framgÄr att enligt nuvarande reglering lÀmnar kommuner, regioner och nÀringsliv uppgifter av betydelse för totalförsvaret till olika statliga myndigheter som de statliga myndigheterna sedan sammanstÀller. Denna grundinformation utgörs av en stor mÀngd information frÄn ett stort antal aktörer. Det kan hÀrvid noteras att enbart kommuner och regioner utgör ett stort antal aktörer eftersom Sverige Àr indelat i 21 regioner och 290 kommuner. Det skulle dÀrför vara sÄvÀl ineffektivt som mycket resurskrÀvande för en myndighet av Totalförsvarsanalys storlek att hÀmta in dessa uppgifter direkt frÄn de aktörer som inte Àr statliga myndigheter. Dessutom skulle det innebÀra merarbete för de rapporterande aktörerna vilket Àven det skulle bli ineffektivt. Utredningen har i sina kontakter med aktörer inom totalförsvaret uppfattat att redan dagens rapporteringskrav tar mycket tid och resurser frÄn de rapporteringsskyldiga aktörerna.
Det Àr dÀrför de statliga myndigheternas underlag och uppgifter som Totalförsvarsanalys huvudsakligen ska utgÄ frÄn. Utredningen föreslÄr dÀrför att det i instruktionen anges att Totalförsvarsanalys ska göra sin uppföljning, analys och utvÀrdering med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Eftersom Totalförsvarsanalys ska göra en oberoende utvÀrdering av verksamheten inom totalförsvaret kan myndigheten dock inte enbart vara hÀnvisad till att utgÄ ifrÄn andra statliga myndigheters underlag och bedömningar. Totalförsvarsanalys kan ocksÄ behöva kunna utgÄ frÄn den grundinformation som de statliga myndigheterna samlat in. Totalförsvarsanalys kan dÀrför inte vara förhindrad att, nÀr myndigheten sÄ anser Àr nödvÀndigt, inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter. Totalförsvarsanalys ska dock endast göra detta om det finns nÄgon sÀrskild anledning som pÄkallar det. En sÄdan anledning kan vara att det Àr oklart vad en statlig myndighet har grundat sina uppgifter pÄ och att Totalförsvarsanalys efter kontakt med den statliga myndigheten inte fÄtt nÄgon klarhet i frÄgan. En annan anledning kan vara att det finns behov av att underbygga en utvÀrdering med en aspekt som inte berörs i myndigheternas underlag. Utredningen ser dock inte att Totalförsvarsanalys kommer att behöva inhÀmta sÄdan grundinformation i nÄgon större utstrÀckning.
De underlag och den uppföljning frÄn statliga myndigheter som Totalförsvarsanalys ska utgÄ ifrÄn kan vara dels grunddata frÄn myn-
110
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
dighetens verksamhetssystem, dels dokument, sammanstĂ€llningar och produkter som upprĂ€ttats av myndigheten, som exempelvis myndigheters risk- och sĂ„rbarhetsanalyser, ekonomisk redovisning, analyser inför budgetunderlag, krigsförbandsvĂ€rdering, utvecklingsplaner, förmĂ„gebedömningar och materielanskaffningsplaner. Ăven den uppföljning, utvĂ€rdering och bedömning som avser civilt försvar som MSB ska göra enligt 10 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap kan utgöra ett sĂ„dant underlag, se avsnitt 8.3.8.
Eftersom Totalförsvarsanalys ska göra sin uppföljning, analys och utvÀrdering med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag föreslÄr utredningen en uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter gentemot Totalförsvarsanalys, se avsnitt 8.5.1. För de fall Totalförsvarsanalys anser att det finns behov av att Àven inhÀmta kompletterande information frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter föreslÄr utredningen att Totalförsvarsanalys ska ha rÀtt att begÀra upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl., se avsnitt 8.5.3. NÀr det gÀller inhÀmtade av grundinformation frÄn kommuner och regioner, se avsnitt 8.5.2.
8.3.7Utveckling av analys- och utvÀrderingsmetoder
Förslag: Myndigheten ska utveckla analys- och utvÀrderingsmetoder inom sitt verksamhetsomrÄde.
I samband med att Analys- och utvÀrderingsutredningen föreslog att de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna skulle ha som uppgift att analysera och utvÀrdera effekter och ta fram underlag för policyutveckling föreslogs ocksÄ att myndigheterna i sitt arbete behöver utveckla sina analys- och utvÀrderingsmetoder kontinuerligt och att detta skulle anges i myndigheternas instruktioner.36
Utredningen konstaterar att Kulturanalys och TillvÀxtanalys har detta som uppgift i sina instruktioner. Enligt utredningens bedömning framstÄr detta som en naturlig uppgift för en analys- och utvÀrderingsmyndighet att ha. Utredningen föreslÄr dÀrför att uppgiften
36SOU 2018:79, s. 171 f.
111
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
förs in i Totalförsvarsanalys instruktion. Utredningen Äterkommer till detta Àven i avsnitt 8.4 dÀr utredningen utvecklar hur denna metodutveckling, utöver den egna myndigheten, kan komma Àven andra till del.
8.3.8Konsekvenser för andra myndigheters uppdrag
Förslag: I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap anges att MSB sÄvÀl omrÄdesvis som pÄ en övergripande samhÀllsnivÄ ska följa upp och utvÀrdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna ÄtgÀrder fÄtt önskad effekt. Det ska hÀr Àven anges att den uppföljning, utvÀrdering och bedömning som avser civilt försvar pÄ begÀran av Totalförsvarsanalys ska lÀmnas som underlag till Totalförsvarsanalys.
Bedömning: Det Àr inte nödvÀndigt att göra nÄgra författningsÀndringar för att avgrÀnsa Totalförsvarsanalys uppdrag gentemot de instruktionsenliga uppgifterna för Försvarsmakten, FOI, Försvarshögskolan, Socialstyrelsen, Statskontoret, ESV eller andra analys- och utvÀrderingsmyndigheter.
Inledning
Av direktivet framgÄr att redan befintliga system för uppföljning och utvÀrdering inte ska dupliceras. Som utredningen bedömt i avsnitt 8.1 utgör inte Totalförsvarsanalys föreslagna uppgifter nÄgon duplicering eftersom den nya myndigheten ska utföra sitt uppdrag med en oberoende roll och med ett fokus pÄ totalförsvaret som helhet. För att sÀkerstÀlla att Totalförsvarsanalys blir ett komplement till övriga aktörer inom totalförsvaret behöver det dock övervÀgas om det finns behov av att justera eller precisera uppdrag och uppgifter hos vissa myndigheter inom totalförsvaret.
Som utredningen konstaterat i avsnitt 8.3.1 pÄverkar inte Totalförsvarsanalys uppgifter den uppföljning eller utvÀrdering av den egna verksamheten som enligt myndighetsförordningen ska göras av alla myndigheter för att kunna leva upp till kraven om att fortlöpande utveckla sin verksamhet och se till att verksamheten bedrivs effektivt
112
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
och enligt gÀllande rÀtt. Nedan redovisar utredningen sin bedömning av denna frÄga i övrigt.
Försvarsmakten
Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att pÄverka Försvarsmaktens instruktionsenliga uppdrag. NÄgot uppdrag motsvarande det som MSB har i 10 § i sin instruktion, se mer om detta nedan, finns inte i Försvarsmaktens instruktion. NÄgon justering av Försvarsmaktens instruktion Àr dÀrför inte nödvÀndig.
Som nÀmnts i avsnitt 6.3.2 har Försvarsmakten i uppdrag att gemensamt med MSB redovisa en samlad bedömning av förmÄgan inom totalförsvaret. Bedömningen ska göras utifrÄn mÄlet för totalförsvaret och redovisas till Regeringskansliet i oktober 2023. Totalförsvarsanalys ska inrÀttas senast den 1 januari 2023. Det kommer dÀrför under delar av 2023 att finnas ett visst överlappande uppdrag mellan Totalförsvarsanalys och detta regeringsuppdrag. Med hÀnsyn till att Totalförsvarsanalys kommer att vara under en uppbyggnadsfas och dÀrmed inte nÄtt full kapacitet, se mer om utredningens övervÀganden i denna del i kapitel 13, kommer detta inte att utgöra nÄgon överlappning av uppdragen i praktiken. NÄgon justering av detta regeringsuppdrag bedöms dÀrför inte behövas till följd av inrÀttandet av Totalförsvarsanalys. Om regeringen avser att i framtiden ge motsvarande uppdrag gör utredningen bedömningen att regeringen bör övervÀga att ge detta till Totalförsvarsanalys.
Tillsammans med MSB har Försvarsmakten Àven i uppdrag att frÀmja och utveckla en sammanhÀngande planering för totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden
37Handlingskraft - Handlingsplan för att frÀmja och utveckla en sammanhÀngande planering för totalförsvaret
113
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
att Totalförsvarsanalys kan ha som utgÄngspunkt för sin uppföljning, analys och utvÀrdering. NÄgon justering av detta regeringsuppdrag bedöms dÀrför inte behövas pÄ grund av inrÀttandet av Totalförsvarsanalys.
MSB
MSB ska enligt 10 § i sin instruktion bÄde omrÄdesvis och pÄ en övergripande samhÀllsnivÄ följa upp och utvÀrdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna ÄtgÀrder fÄtt önskad effekt.38 MSB har ocksÄ enligt 2 § i instruktionen i uppdrag att i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sÄdana sÄrbarheter, hot och risker i samhÀllet som kan anses vara sÀrskilt allvarliga. MSB ska tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av ÄtgÀrder som bör vidtas, bÄde för civilt försvar och inom krisberedskap. MSB ska Àven vÀrdera, sammanstÀlla och rapportera resultatet av arbetet till regeringen.
Utredningen anser inte att dessa uppgifter ska föras över frÄn MSB till Totalförsvarsanalys. SkÀlet till detta Àr att MSB genom dessa löpande uppgifter fÄr underlag för sitt arbete med att samordna och planera civilt försvar och krisberedskap. Regeringen har betonat att krisberedskapen och det civila försvaret Àr ömsesidigt förstÀrkande och att utvecklingen av det civila försvaret sÄ lÄngt som möjligt ska bygga pÄ de strukturer och processer som anvÀnds inom krisberedskapen.39
Utredningen anser sÄledes att uppgiften att bedriva det löpande arbete som MSB gör enligt 2 och 10 §§ i instruktionen inte ska överföras till Totalförsvarsanalys. Resultaten av dessa uppgifter Àr i stÀllet att betrakta som exempel pÄ sÄdana underlag som utredningen i avsnitt 8.3.6 nÀmnt att Totalförsvarsanalys kan ha som utgÄngspunkt för sin uppföljning, analys och utvÀrdering. För att det inte ska rÄda nÄgon tvekan om att Totalförsvarsanalys uppdrag inte innebÀr nÄgon duplicering av MSB:s uppdrag i denna del bör det dock förtydligas i MSB:s instruktion att den uppföljning, utvÀrdering och bedömning som avser civilt försvar som MSB gör enligt 10 § i sin instruktion pÄ
3810 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap.
39Prop. 2020/21:30, s. 127.
114
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
begÀran av Totalförsvarsanalys ska lÀmnas som underlag till Totalförsvarsanalys.
Enligt MSB:s regleringsbrev ska MSB varje Är till regeringen redovisa goda exempel och en samlad bedömning av resultatet av de ÄtgÀrder som berörda myndigheter, kommuner, regioner, frivilliga försvarsorganisationer och forskningsutförare har vidtagit med hjÀlp av finansiering frÄn anslag 2:4 Krisberedskap. Med hÀnsyn till att en sÄdan samlad bedömning utgör ett viktigt underlag för Totalförsvarsanalys uppdrag bedömer utredningen att det i styrningen av MSB frÄn och med 2023 bör anges att den samlade bedömningen Àven ska redovisas till Totalförsvarsanalys. Detsamma gÀller det uppdrag som framgÄr av regleringsbrevet för 2021, dvs. att MSB, enligt ett pÄgÄende uppdrag (Ju2019/04183), ska redovisa sÀrskilt allvarliga hot, risker och sÄrbarheter, utvecklingsmönster samt vidtagna och planerade ÄtgÀrder till regeringen (den nationella risk- och förmÄgebedömningen, NRFB).
Enligt ett regeringsuppdrag ska MSB, som utredningen redogjort för i avsnitt 6.3.3, frÄn och med februari 2022 Ärligen redovisa en samlad bedömning av förmÄgan inom det civila försvaret. Med hÀnsyn till att en sÄdan samlad bedömning utgör ett viktigt underlag för Totalförsvarsanalys uppdrag bedömer utredningen att detta uppdrag bör justeras sÄ att bedömningen frÄn och med 2023 Àven redovisas till Totalförsvarsanalys. Av samma skÀl som anförts ovan betrÀffande uppgiften i 10 § i MSB:s instruktion bör detta uppdrag inte föras över till Totalförsvarsanalys.
NÀr det gÀller andra uppgifter som kan komma att ges till MSB i framtiden ankommer det pÄ regeringen och Regeringskansliet att vid utformande av kommande regleringsbrev och regeringsuppdrag sÀkerstÀlla att MSB inte fÄr nÄgra uppgifter av överlappande karaktÀr gentemot Totalförsvarsanalys uppdrag.
FOI
FOI har enligt instruktionen till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning,
115
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
utveckling samt utredningsarbete.40 Utredningen konstaterar att det utredningsarbete som FOI utför inom försvarsekonomi och materielförsörjning potentiellt kan överlappa det Totalförsvarsanalys kan komma att arbeta med. FrÄgan Àr dÄ om Totalförsvarsanalys uppdrag kommer att pÄverka det utredningsarbete som FOI ska bedriva för totalförsvaret enligt instruktionen och om FOI:s uppdrag i instruktionen dÀrför ska justeras.
Utredningen noterar att FOI har en vid instruktionsenlig uppgift att bedriva utredningsarbete för totalförsvaret och att detta skulle kunna uppfattas som överlappande i förhĂ„llande till Totalförsvarsanalys uppgifter. Inledningsvis kan konstateras att FOI i huvudsak Ă€r uppdragsstyrt och fĂ„r ta ut avgifter för sin verksamhet. FOI fĂ„r sĂ„ledes uppdrag Ă€ven frĂ„n andra uppdragsgivare Ă€n regeringen och Regeringskansliet. Det Ă€r dĂ€rför inte lĂ€mpligt att göra nĂ„gon Ă€ndring i instruktionen eftersom utredningsarbete för andra uppdragsgivare Ă€n regeringen och Regeringskansliet inte Ă€r en uppgift som kommer att bedrivas av Totalförsvarsanalys. Ăven det utredningsarbete som bestĂ€lls av regeringen frĂ„n FOI, bl.a. analyser och uppföljning inom försvarsekonomi och materielförsörjning, inriktas enligt regleringsbrev till FOI nĂ€rmare av Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Det ankommer dĂ€rför pĂ„ regeringen och Regeringskansliet att vid utformande av kommande regleringsbrev och regeringsuppdrag se till att FOI inte fĂ„r uppgifter av överlappande karaktĂ€r gentemot Totalförsvarsanalys uppdrag. Utredningen gör dĂ€rför bedömningen att den eventuella överlappning som kan komma att uppstĂ„ mellan FOI:s och Totalförsvarsanalys uppdrag Ă€r försumbar. De uppdrag FOI arbetat med har vanligtvis inte heller varit av det utvĂ€rderande slag som kan komma att tas fram av Totalförsvarsanalys. Utredningen gör dĂ€rför bedömningen att Totalförsvarsanalys uppgifter inte kommer att pĂ„verka FOI:s instruktionsenliga uppdrag. NĂ„gon justering av FOI:s instruktion Ă€r dĂ€rför inte nödvĂ€ndig.
401 § förordning (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut.
116
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
Försvarshögskolan
Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att pÄverka Försvarshögskolans instruktionsenliga uppdrag. NÄgon justering av Försvarshögskolans instruktion Àr dÀrför inte nödvÀndig.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen ska enligt sin instruktion medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Socialstyrelsen ska Àven samordna och övervaka planlÀggningen av den civila hÀlso- och sjukvÄrdens och socialtjÀnstens beredskap.41
Socialstyrelsen har sedan mars 2021 ocksÄ i uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvÀrdera regionernas arbete med hÀlso- och sjukvÄrdens beredskap och planering inför civilt försvar. UtgÄngspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsvaret
Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att pÄverka Socialstyrelsens instruktionsenliga uppdrag. NÀr det gÀller det regeringsuppdrag som Socialstyrelsen fÄtt pÄverkas inte detta av Totalförsvarsanalys uppdrag utan detta fÄr anses vara ett sÄdant underlag som Totalförsvarsanalys fÄr utgÄ frÄn i sitt arbete. Totalförsvarsanalys roll och uppgift blir dÀrmed Àven gÀl-
419 § förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
42Uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvÀrdera regionernas arbete med hÀlso- och sjukvÄrdens beredskap och planering inför civilt försvar, regeringsbeslut
117
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
lande detta underlag att lÀgga ett totalförsvarsperspektiv pÄ underlaget. Uppdraget bör justeras sÄ att bedömningen frÄn och med 2023 Àven redovisas till Totalförsvarsanalys.
Andra analys- och utvÀrderingsmyndigheter
Statskontoret har pÄ regeringens uppdrag genomfört ett antal utvÀrderingar med beröring pÄ verksamhet inom totalförsvaret, se avsnitt 6.2.4. ESV har bitrÀtt utredningar inom försvarsomrÄdet med ekonomiska analyser. ESV har ocksÄ bistÄtt Statskontoret i ett regeringsuppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lÀmnar till regeringen Àr ÀndamÄlsenliga för budgetprocessen. ESV har Àven haft ett sÀrskilt uppdrag att lÀmna stöd till Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket avseende ekonomisk styrning. ESV:s och Statskontorets instruktioner innehÄller dock inga uppdrag specifikt inriktade pÄ TotalförsvarsomrÄdet. Analyser av ESV och Statskontoret som Àr inriktade pÄ totalförsvaret sker efter enskilda regeringsuppdrag. Utredningen gör dÀrför bedömningen att det genom inrÀttandet av Totalförsvarsanalys inte kommer att uppstÄ nÄgon duplicering av redan befintliga system för uppföljning och utvÀrdering
NÀr de gÀller de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna som utredningen redogjort för i kapitel 3 har de likande uppdrag som Totalförsvarsanalys men i mer avgrÀnsade sakomrÄden och sektorer i samhÀllet. Deras uppdrag pÄverkas dÀrför inte av Totalförsvarsanalys tillkomst. Det Àr hÀrvid dock viktigt att beakta att eftersom totalförsvaret utgörs av alla sektorer i samhÀllet finns det myndigheter (i synnerhet de bevakningsansvariga) vars verksamhet kommer att bli utvÀrderad bÄde av Totalförsvarsanalys och nÄgon annan sektorsanknuten analys- och utvÀrderingsmyndighet. UtvÀrderingarna kommer dock att ske ur olika perspektiv. Det Àr samtidigt viktigt att Totalförsvarsanalys vid sin utvÀrdering, nÀr behov finns, samverkar med aktuell analys- och utvÀrderingsmyndighet.
118
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
8.3.9Möjliga uppgifter vid en uppskalning av verksamheten
Bedömning: Vid en uppskalning av Totalförsvarsanalys verksamhet kan det övervÀgas om myndigheten i instruktionen ska ges uttalade uppgifter att:
âąpĂ„ regeringens uppdrag bistĂ„ med att nĂ€rmare analysera och utvĂ€rdera kvaliteten pĂ„ de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och sĂ€rskilda satsningar,
âąsĂ„ lĂ„ngt det Ă€r möjligt med hĂ€nsyn till sekretess och sĂ€kerhetsskyddsaspekter, sammanstĂ€lla och tillgĂ€ngliggöra vĂ€sentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling över tid.
Möjligheten att vid en uppskalning inkludera en eller bÄda uppgifterna Àr avhÀngig nivÄn pÄ de resurser som tilldelas Totalförsvarsanalys (se kapitel 12).
Inledning
Utredningen har enligt direktivet Àven i uppdrag att beskriva kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av den nya myndighetens verksamheten. Detta beskrivs i kapitel 12. En uppskalning av verksamheten kan göras genom att öka kapaciteten att genomföra de uppgifter som utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska ha. En uppskalning skulle dÀrmed kunna resultera i att fler eller mer komplexa frÄgor kan utredas och/eller att ett ökat djup och höjd kvalitet kan uppnÄs pÄ Totalförsvarsanalys produkter. En uppskalning av verksamheten skulle alternativt kunna ske genom att myndigheten fÄr fler specificerade uppgifter i instruktionen.
I detta avsnitt redogör utredningen för ett par sÄdana specificerade uppgifter som oberoende av varandra skulle kunna övervÀgas som tillÀgg i myndighetens instruktion beroende pÄ vilka resurser som tilldelas myndigheten.
119
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
Kvalitetsbedömningar - ett möjligt mervÀrde vid en utökad uppgift
ErfarenhetsÄterföring Àr angelÀgen för att regeringen ska kunna fatta vÀlgrundade beslut om nya reformer, pÄgÄende inriktning och fortsatta satsningar. Om en oberoende kvalitetsbedömning görs av de underlag som myndigheter utarbetat och som legat till grund för beslut om reformer och investeringar har detta förutsÀttningar att stÀrka tilltron till att staten hushÄllar med skattemedel, men Àven till legitimiteten för beslut som grundas pÄ underlag som i stor utstrÀckning omgÀrdas av sekretess. Utredningen bedömer att Totalförsvarsanalys, som ska ha ett övergripande fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt, skulle vara vÀl lÀmpad att bistÄ regeringen med att analysera och utvÀrdera kvaliteten pÄ de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, sÀrskilda satsningar och investeringar. Utredningen bedömer dÀrför att detta skulle kunna vara en lÀmplig uppgift för Totalförsvarsanalys. Av resursskÀl och för att sÄ lÄngt som möjligt fokusera myndighetens uppgifter har utredningen valt att inte föreslÄ att kvalitetsbedömningar av underlag ska ingÄ i myndighetens uppdrag vid en lÀgstanivÄ pÄ verksamheten. Utredningens bedömning Àr dock att det kan övervÀgas att lÀgga till detta som uppgift i Totalförsvarsanalys instruktion vid en eventuell uppskalning av verksamheten. Se vidare Àven i kapitel 12. Vid ett införande av uppgiften i myndighetens instruktion skulle den kunna lÀggas som ytterligare en punkt i 2 § med följande lydelse: pÄ regeringens uppdrag bistÄ med att nÀrmare analysera och utvÀrdera kvaliteten pÄ myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och sÀrskilda satsningar.
Analys- och utvÀrderingsutredningen framförde att det bör vara en beslutad princip att större reformer och investeringar bör utvÀrderas, men lÀmnade inga förslag till skrivningar i instruktion för analys- och utvÀrderingsmyndigheterna.43 Att göra kvalitetsbedömningar av beslutsunderlag har samtidigt inte varit en typisk uppgift för analys- och utvÀrderingsmyndigheter. Av övriga sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter Àr det endast Trafikanalys som har liknande uppdrag. Trafikanalys har till uppdrag att bidra med kunskap till regeringen inför beslut om infrastrukturinvesteringar.
Utredningen bedömer att uppgiften att med ett övergripande totalförsvarsperspektiv bistÄ regeringen med kvalitetsbedömningar
43SOU 2018:79, s. 212.
120
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
bidrar till att tillförsÀkra att beslutsunderlag metodmÀssigt hÄller hög kvalitet betrÀffande kostnadsbedömningar, att de belyser alternativ till de investeringar och reformer som ingÄr i beslutsunderlagen och att de innehÄller en tillfredstÀllande bedömning av konsekvenser. Utredningen har ovan föreslagit att myndigheten ska analysera och utvÀrdera effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet i statliga insatser inom totalförsvaret. Genom att mer specifikt och systematiskt följa upp underlagen som legat till grund för kritiska reformer och investeringar kan lÀrdomar dras rörande trÀffsÀkerheten i planering och riskhantering. DÀrmed kan regeringen uppmÀrksammas pÄ frÄgor som kan behöva tas om hand mer genomgÄende och generellt i regeringens bestÀllningar av beslutsunderlag och i uppföljning av verksamheter. Tanken Àr inte att Totalförsvarsanalys ska överpröva en annan myndighets strategiska bedömning och prioritering i beslutsunderlag för reformer eller investeringar. Det handlar i stÀllet om att med totalförsvarets samlade funktionssÀtt som perspektiv göra kvalitetsbedömningar som kan bidra till lÀrdomar om beslutsunderlagens förutsÀttningar, ÀndamÄlsenlighet, allsidighet och tillförlitlighet.
För att kunna identifiera principiella metodfrĂ„gor och möjligheter att göra systematiska kvalitetsförbĂ€ttringar bör bedömningarna sĂ„ lĂ„ngt som möjligt genomföras som en genomgĂ„ng av ett flertal underlag i stĂ€llet för att vara uttalanden om enskilda underlag. Regeringen kan i regleringsbrev eller i sĂ€rskilt regeringsbeslut ge nĂ€rmare anvisningar om vilka beslutsunderlag som bör prioriteras för kvalitetsbedömning. Urvalet av objekt kan motiveras av att objektet rör vĂ€sentliga belopp och/eller innebĂ€r betydande risker. Det centrala Ă€r dock att insatsen Ă€r av vĂ€sentlig betydelse för utvecklingen inom totalförsvaret. Det kan sĂ„ledes Ă€ven finnas beloppsmĂ€ssigt smĂ„ investeringar eller Ă„tgĂ€rder som kan vara systemkritiska och av strategisk karaktĂ€r och dĂ€rför vara av vĂ€sentlig betydelse för utvecklingen inom totalförsvaret. Ăven sĂ„dana Ă„tgĂ€rder kan ingĂ„ i analyserna.
SammanstÀllning av vÀsentliga uppgifter
Analys- och utvÀrderingsutredningen konstaterade att fyra av sju befintliga sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter har ett officiellt statistikansvar. Antalet myndigheter stiger till sex om
121
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
man rÀknar in olika former av annan statistik- eller datainsamling. Samma utredning ansÄg att ett statistikansvar i vissa fall kan vara en viktig förutsÀttning för att analys- och utvÀrderingsverksamheten ska fungera ÀndamÄlsenligt och att det underlÀttar uppgiften att analysera i vilken utstrÀckning riksdagens och regeringens övergripande mÄl uppnÄs.44 Utredningen delar denna syn.
En uppgift att hÄlla viss statistik kan vara betydelsefull som en grund för den analys- och utvÀrderingsverksamhet som ska bedrivas. Flera analys- och utvÀrderingsmyndigheter som utredningen talat med framhÄller tillgÄngen till och arbetet med statistik eller databanker som vÀrdefulla för utvÀrderingsverksamheten. Beroende pÄ hur en statistikuppgift utformas kan den samtidigt bli resurskrÀvande.
Eftersom totalförsvaret omfattar samhĂ€llets alla aktörer finns en stor mĂ€ngd och bredd i den information och data som kan vara relevant ur ett totalförsvarsperspektiv. Utredningen noterar samtidigt att den statistik som anvĂ€nds i regeringens redovisning av utvecklingen för totalförsvaret, det militĂ€ra och det civila militĂ€ra försvaret i samband med budgetpropositionerna varierar mellan olika omrĂ„den. I den senaste försvarspolitiska inriktningspropositionen instĂ€mmer regeringen i Försvarsberedningens bedömning att det finns behov av resultatindikatorer för att bedöma och följa upp utvecklingen inom det civila försvaret.45 Ăven om statistik i form av indikatorer endast utgör delar av den datamĂ€ngd som existerar och som behövs för att kunna följa utvecklingen pĂ„ ett omrĂ„de, pekar det pĂ„ ett visst behov av att identifiera och sammanstĂ€lla uppgifter som pĂ„ en övergripande nivĂ„ beskriver utvecklingen över tid. En betraktelse som kan göras i sammanhanget Ă€r att en redovisning av utvecklingen av militĂ€ra och civila försvarets verksamhet i termer av ekonomiska resurser inte finns lĂ€ttillgĂ€nglig.
I utredningsdirektivet anges att den nya myndigheten Àven ska följa upp verksamhet inom totalförsvaret. Utredningen bedömer att uppföljning och datainsamling Àr en integrerad del i metoderna för det analys- och utvÀrderingsarbete som myndigheten föreslÄs genomföra, inte minst inom ramen för mÄluppföljningen. Denna uppföljning krÀver inte nÄgon sÀrskild uppgift i myndighetens instruktion. Det Àr en annan sak om myndigheten ska ha en mer uttalad uppgift att för intressenter utanför myndigheten löpande sammanstÀlla och
44SOU 2018:79, s. 88 och s. 177.
45Prop. 2020/21:30, s. 96.
122
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
tillgÀngliggöra statistik eller vÀsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling över tid. Utredningen bedömer att en sÄdan uppgift stÀller andra krav pÄ resurserna vid myndigheten, bl.a. avseende kommunikation. Utredningen har valt att inte föreslÄ att uppgiften ska ingÄ i myndighetens uppdrag vid en lÀgstanivÄ pÄ verksamheten utan att det kan övervÀgas vid en eventuell uppskalning av verksamheten. Se vidare Àven i kapitel 12. Vid ett införande av uppgiften i myndighetens instruktion skulle den kunna lÀggas som ytterligare en punkt i 2 § med följande lydelse: sÄ lÄngt det Àr möjligt med hÀnsyn till sekretess och sÀkerhetsskyddsaspekter, sammanstÀlla och tillgÀngliggöra vÀsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling över tid.
Utredningen vÀljer att i uppgiften inte anvÀnda begreppet statistik för att undvika sammanblandning med det officiella statistikansvar som vissa myndigheter har enligt till lagen (2001:99) om den officiella statistiken och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Utredningen bedömer att underlaget för de vÀsentliga uppgifter som ska sammanstÀllas kommer kunna inhÀmtas frÄn berörda myndigheter. Utöver uppgifter om ekonomiska resurser inom det militÀra och det civila försvaret skulle exempelvis uppgifter om utvecklingen inom totalförsvaret avseende bemanning, materiel, övningsverksamhet m.m. kunna sammanstÀllas och tillgÀngliggöras. Om uppgiften lÀggs till Totalförsvarsanalys uppdrag blir det en frÄga för Totalförsvarsanalys att, inom ramen för sitt uppdrag och tillgÀngliga resurser, bedöma vilka uppgifter som Àr ÀndamÄlsenliga och lÀmpliga att sammanstÀlla och som kan följas över tid.
8.4Myndighetens samverkan
Förslag: Myndigheten ska bistÄ regeringen och samverka med berörda aktörer nÀr det gÀller generella kriterier för dokumentation och utformning av insatser i syfte att dessa sÄ lÄngt det Àr möjligt ska kunna utvÀrderas.
Myndigheten ska i sin utvÀrderande verksamhet föra en dialog med de myndigheter som kan komma att beröras av verksamheten.
123
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
NÄgot som underlÀttar möjligheterna att utvÀrdera verksamhet Àr att de reformer och ÄtgÀrder som beslutas och som pÄverkar verksamheten sÄ lÄngt som möjligt Àr utformade pÄ ett sÀtt som gör att de Àr utvÀrderingsbara. I de kontakter som utredningen haft med analys- och utvÀrderingsmyndigheter framkommer att det Àr ett Äterkommande problem att det i utformningen av insatser saknas ett utvÀrderingsperspektiv. TillvÀxtanalys har i sin instruktion en uttalad uppgift att samverka med berörda aktörer nÀr det gÀller dokumentation och utformning av insatser i syfte att dessa ska vara möjliga att utvÀrdera.46 Fler analys- och utvÀrderingsmyndigheter vittnar om att de löpande för den typen av dialog med Regeringskansliet och berörda myndigheter.
Utredningen bedömer att det Àr effektivt och ÀndamÄlsenligt att den metodkompetens som en analys- och utvÀrderingsmyndighet besitter nyttjas för att frÀmja utvÀrderingsbarhet. En möjlig invÀndning mot detta skulle kunna vara att analys- och utvÀrderingsmyndigheten, pÄ samma sÀtt som i diskussionen i avsnitt 8.3.5 om att lÀmna rekommendationer, skulle bli delaktig i den verksamhet som den Àr satt att utvÀrdera. Utöver oberoendefrÄgan skulle rÄdgivning om utvÀrderingsbarhet i enskilda insatser riskera att bli mycket resurskrÀvande. I likhet med utredningens resonemang i avsnitt 8.3.5 anser utredningen att det inte handlar om delaktighet i utformningen av enskilda ÄtgÀrder utan om att pÄ empirisk grund stödja statsförvaltningen med kunskapsunderlag om vad som pÄverkar möjligheterna att följa upp och utvÀrdera aspekter sÄsom effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet. Eftersom mÄlen för totalförsvaret bl.a. handlar om den oprövade förmÄgan att försvara mot vÀpnat angrepp, att vara krigsavhÄllande och att vÀrna samhÀllet, Àr utvÀrderingsbarhet inom totalförsvaret en svÄr uppgift. MÀtbarhet blir i detta fall mer komplext, samtidigt som det behöver finnas kriterier för att kunna bedöma om insatserna ger resultat. Utredningen anser dÀrför att behovet att tillvarata utvÀrderingskompetens kan vara sÀrskilt viktigt pÄ detta omrÄde och att Totalförsvarsanalys i sin instruktion bör ha en uppgift som syftar till att frÀmja utvÀrderingsbarhet inom totalförsvarsomrÄdet. Uppgiften innebÀr att myndigheten ska ge metodstöd, inte att vara föreskrivande eller kravstÀllande.
4615 § förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillvÀxtpolitiska utvÀrderingar och analyser.
124
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
För att förtydliga att det inte handlar om att ge rÄd för utvÀrderingsbarhet i specifika insatser betonas att det handlar om att dela med sig av kunskap om generella kriterier som kan bidra till att göra ÄtgÀrder utvÀrderingsbara. Utredningen bedömer dÀrför att uppgiften kommer ta sig i uttryck som allmÀnna insatser exempelvis i form av utarbetande av handböcker samt tillhandahÄllande av informations- och utbildningsinsatser.
8.5Hur sÀkerstÀlla behov av tillgÄng till aktörernas information
8.5.1Uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter
Förslag: I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska införas bestÀmmelser om skyldighet för Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Fortifikationsverket, Försvarshögskolan, och de myndigheter som Àr bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap, att pÄ begÀran lÀmna Totalförsvarsanalys de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret.
En upplysning om denna bestÀmmelse ska tas in i Totalförsvarsanalys instruktion.
En grundlÀggande förutsÀttning för att Totalförsvarsanalys ska kunna fullgöra sitt uppdrag Àr att myndigheten kan ta del av uppgifter frÄn samtliga aktörer inom totalförsvaret. I avsnitt 8.3.6 framgÄr att Àven om Totalförsvarsanalys inte ska vara förhindrad att vid behov inhÀmta kompletterande information frÄn andra aktörer om det finns nÄgon sÀrskild anledning som pÄkallar det, ska Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvÀrdering göra detta med utgÄngpunkt i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret.
Totalförsvarsanalys kommer dÀrför frÀmst att behöva uppgifter frÄn de statliga myndigheter som har uppgifter inom totalförsvars-
125
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
omrÄdet. Detta Àr i mÄnga fall skyddsvÀrd information av betydelse för rikets sÀkerhet. Uppgifterna omfattas dÀrför inte sÀllan av sekretess, se mer om detta i kapitel 14. Aktörerna har dÀrmed omfattande krav pÄ sig att hantera uppgifterna pÄ ett sÀkert sÀtt. De statliga myndigheterna mÄste dÀrför kunna kÀnna sig trygga med att ge Totalförsvarsanalys tillgÄng till information innehÄllande sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Flera aktörer har pÄpekat att det kommer att bli en stor utmaning för den nya myndigheten att utan tydligt mandat fÄ tillgÄng till det underlag som myndigheten behöver eftersom det rör sig om information om sÀkerhetskÀnslig verksamhet. Utredningen anser dÀrför att det behöver göras tydligt att Totalförsvarsanalys fÄr ta del av dessa uppgifter. Enligt utredningen Àr det dÀrför nödvÀndigt att det i författning tydliggörs att Totalförsvarsanalys pÄ begÀran har rÀtt att fÄ de uppgifter som Totalförsvarsanalys behöver för att kunna utföra sina uppgifter.
Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF), som Àr en sektorsanknuten analys- och utvÀrderingsmyndighet, har i instruktionen inskrivet en upplysning om att det för FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten finns bestÀmmelser om skyldighet att lÀmna uppgifter till ISF i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration och att det för Skatteverket finns motsvarande bestÀmmelser i 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.47 I de nÀmnda bestÀmmelserna anges sedan att respektive myndighet pÄ begÀran ska lÀmna ISF de uppgifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning enligt 2 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen. Utredningen anser att bestÀmmelsen om uppgiftsskyldighet till Totalförsvarsanalys bör utformas pÄ motsvarande sÀtt. En uppgiftsskyldighet av detta slag Àr viktig för att Totalförsvarsanalys ska kunna fullgöra sitt uppdrag, för myndighetens oberoende och för förtroendet för myndigheten.
En uppgiftsskyldighet bryter dessutom eventuell sekretess som kan omfatta de aktuella uppgifterna (se mer om detta i kapitel 14.)
BestÀmmelsens syfte Àr att tillförsÀkra Totalförsvarsanalys de underlag och den data som myndigheten behöver för att kunna utföra sina
472 § andra stycket förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.
126
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
uppgifter. Totalförsvarsanalys kan dock inte med stöd av denna bestÀmmelse begÀra att myndigheterna ska göra sammanstÀllningar av uppgifter pÄ ett sÀtt som inte myndigheten redan sjÀlva gjort inom ramen för sitt uppdrag inom totalförsvaret.
Utredningen anser att en bestÀmmelse om uppgiftsskyldighet ska införas i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. I denna förordning finns i dag under rubriken Underlag till Försvarsmakten bestÀmmelser om vissa statliga myndigheters skyldighet att lÀmna underlag till Försvarsmakten
Ett alternativ hade varit att placera uppgiftsskyldigheten i Totalförsvarsanalys instruktion eller i respektive myndighets instruktion. Det kan hÀrvid noteras att det i Försvarsmaktens instruktion anges att Försvarsmakten fÄr ta del av planeringen för höjd beredskap hos de myndigheter som Àr bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap. Detta Àr emellertid inte en uppgiftsskyldighet av sÄdan styrka som utredningen anser Àr nödvÀndig för att Totalförsvarsanalys ska kunna utföra sitt uppdrag. Det Àr enligt utredningens uppfattning inte heller brukligt att uppgiftsskyldighet införs i en myndighets instruktion. Detta sker vanligen i nÄgon annan författning som har anknytning till myndigheternas verksamhet i nÄgot visst avseende. Som ovan nÀmnts har FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens uppgiftsskyldighet till ISF införts i förordningen om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration. Skatteverkets uppgiftsskyldighet till ISF har införts i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Förordningen om totalförsvar och höjd beredskap Àr en central förordning för totalförsvarsmyndigheternas verksamhet inom
127
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
totalförsvar. Utredningen anser dÀrför att det Àr i den förordningen som uppgiftsskyldigheten ska placeras.
I förordningen om totalförsvar och höjd beredskap ska dĂ€rför under en ny rubrik benĂ€mnd âUnderlag till Totalförsvarsanalysâ införas en bestĂ€mmelse som anger att Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Fortifikationsverket, Försvarshögskolan och de myndigheter som Ă€r bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters Ă„tgĂ€rder vid höjd beredskap ska lĂ€mna Totalförsvarsanalys den hjĂ€lp och de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvĂ€rdera totalförsvaret. För tydlighetens skull bör det, liksom gjorts i ISF:s instruktion, Ă€ven införas en upplysning om denna bestĂ€mmelse i Totalförsvarsanalys instruktion.
Eftersom den verksamhet som Försvarsmakten bedriver som innebÀr försvars- eller sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet och den underrÀttelseverksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver Àr undantagen myndighetens uppdrag enligt den föreslagna instruktionen för Totalförsvarsanalys (se avsnitt 8.3.2) kommer uppgiftsskyldigheten inte att omfatta uppgifter som rör denna verksamhet. I den hÀndelse att Totalförsvarsanalys ÀndÄ skulle fÄ del av sÄdana uppgifter kommer dessa att omfattas av försvarssekretess, se avsnitt 14.3.
8.5.2Uppgifter frÄn andra statliga myndigheter samt kommuner och regioner
Bedömning: Totalförsvarsanalys kan, nÀr myndigheten sÄ anser Àr nödvÀndigt, inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn kommuner och regioner med stöd av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Totalförsvarsanalys kan med stöd av denna bestÀmmelse Àven inhÀmta uppgifter frÄn andra statliga myndigheter Àn de som utredningen föreslÄr ska anges i 6 a § förslag till förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
128
SOU 2021:103 | Myndighetens uppdrag |
Av avsnitt 8.3.6 framgÄr att Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvÀrdering ska göra detta med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Det framgÄr Àven att utredningen anser att Totalförsvarsanalys dock inte ska vara förhindrad att, nÀr myndigheten sÄ anser Àr nödvÀndigt, inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter.
NÀr det gÀller inhÀmtade av grundinformation frÄn kommuner och regioner gör utredningen bedömningen att bestÀmmelsen i 6 kap. 5 § OSL möjliggör detta, Àven om den Àr mindre lÄngtgÄende Àn den uppgiftsskyldighet som utredningen föreslÄr för vissa statliga myndigheter enligt avsnitt 8.5.1. Av denna bestÀmmelse framgÄr att en myndighet pÄ begÀran av en annan myndighet ska lÀmna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften Àr sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gÄng. Denna föreskrift rörande informationsskyldigheten myndigheter emellan Àr tillÀmplig pÄ sÄvÀl statliga som kommunala myndigheter. Det Àr dessutom sÄ att om en sekretessbrytande bestÀmmelse Àr tillÀmplig pÄ en uppgift, sÄ innebÀr bestÀmmelsen att en myndighet Àr skyldig att lÀmna uppgiften till en myndighet som begÀr det. Den sekretessbrytande bestÀmmelsen innebÀr att uppgiften i just den situationen inte Àr sekretessbelagd.48 Utredningen gör i avsnitt 14.4 bedömningen att den sekretessbrytande bestÀmmelsen i 10 kap. 17 § OSL Àr tillÀmplig pÄ Totalförsvarsanalys uppgifter.
Utredningen har i avsnitt 8.5.1 föreslagit en uppgiftsskyldighet för vissa upprÀknade myndigheter som har en sÀrskilt framtrÀdande roll inom totalförsvaret. I 4 § förordning om totalförsvar och höjd beredskap anges emellertid att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav. Alla statliga myndigheter har alltsÄ en författningsreglerad roll i totalförsvaret. BestÀmmelsen i 6 kap. 5 § OSL möjliggör, pÄ samma sÀtt som för kommuner och regioner, ett utlÀmnande av uppgifter frÄn dessa myndigheter till Totalförsvarsanalys.
48Kommentaren till Offentlighets- och sekretesslagen, 6 kap 5 § OSL, JUNO, Version 24, Lenberg m.fl.
129
Myndighetens uppdrag | SOU 2021:103 |
8.5.3Uppgifter frÄn nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl.
Förslag: Totalförsvarsanalys ska ha rÀtt att begÀra upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Totalförsvarsanalys ska dÀrför lÀggas till i upprÀkningen i förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, över vilka myndigheter som har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan.
Som framgÄr av avsnitt 8.3.6 ska Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvÀrdering göra detta med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Det framgÄr av samma avsnitt att Totalförsvarsanalys dock inte ska vara förhindrad att vid behov inhÀmta kompletterande information frÄn andra aktörer om det finns nÄgon sÀrskild anledning som pÄkallar det. Utredningen ser dock inte att Totalförsvarsanalys kommer att behöva inhÀmta grundinformation i nÄgon större utstrÀckning.
Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ska privata aktörer bidra med uppgifter om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering. I förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns upprÀknat vilka myndigheter som har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan, se mer om detta i avsnitt 5.19. Utredningen anser att Àven Totalförsvarsanalys bör ha rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar och dÀrför finnas med i upprÀkningen över vilka myndigheter som har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan.
130
9Regeringens möjlighet att ge sÀrskilda uppdrag till myndigheten
Förslag: Myndigheten ska senast den 1 februari varje Är till regeringen redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för uppfölj-
Bedömning: Totalförsvarsanalys ska med utgÄngspunkt i de instruktionsenliga uppgifterna och anvisade resurser planera de uppföljningar, analyser och utvÀrderingar som myndigheten ska genomföra.
Regeringen har alltid möjlighet att vid behov ge sÀrskilda uppdrag till myndigheten. Möjligheten att lÀgga sÀrskilda uppdrag bör dock nyttjas restriktivt och omfattningen av sÀrskilda uppdrag bör inte överstiga hÀlften av myndighetens kapacitet.
Analys- och utvÀrderingsutredningen konstaterade att hur regeringen styr analys- och utvÀrderingsmyndigheterna avgör regeringens lÄngsiktiga nytta av myndigheterna. Utredningen menade att om regeringen vÀljer att detaljstyra myndigheterna sÄ att de endast har tid och möjlighet att verkstÀlla bestÀllningar blir nyttan av myndigheternas insatser frÀmst kortsiktig.1
Vidare pekade nÀmnda utredning pÄ att förutsÀttningarna för regeringen att fÄ mer strategiska och framÄtsyftande analyser och utvÀrderingar minskar om regeringen i omfattande utstrÀckning ger sÀrskilda uppdrag. Om myndigheten dÀremot ges utrymme att initiera egna studier nyttjas myndighetens kompetens i högre grad, vilket kan bidra till regeringens mera lÄngsiktiga arbete. Myndigheten fÄr dÄ
1SOU 2018:79, s. 181.
131
Regeringens möjlighet att ge sÀrskilda uppdrag till myndigheten | SOU 2021:103 |
möjlighet att utifrÄn sin samlade kompetens och kÀnnedom om sektorn ta de initiativ den finner Àr lÀmpliga. Det kan utveckla myndighetens förmÄga, bÄde vad gÀller metod- och sakkompetens, samt ökar trovÀrdigheten. För att öka relevansen Àr det ÀndÄ viktigt att hÀnsyn tas till regeringens processer och behov av underlag. Det kan handla om förstÄelse för nÀr en viss utvÀrdering behövs för att kunna anvÀndas i ett inriktningsbeslut. Det handlar ocksÄ om en förstÄelse för vilka policyunderlag som regeringen behöver. Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg inte att regeringen helt bör avstÄ frÄn att ge myndigheterna sÀrskilda uppdrag. Med sÀrskilda uppdrag kan regeringen nÀmligen se till att den fÄr ett specifikt underlag och en analys eller utvÀrdering inom ett för regeringen prioriterat omrÄde.2
Utredningen instÀmmer i det Analys- och utvÀrderingsutredningen anfört om att det behöver finnas en rimlig balans i uppdragsgivningen, dÀr en analys- och utvÀrderingsmyndighet bör ha stora friheter inom ramen för sitt uppdrag. Samtidigt finns det, som nÀmnts, ett vÀrde i att regeringen i vissa fall lÀgger sÀrskilda uppdrag pÄ myndigheten. SÀrskilda uppdrag kan Àven stÀrka legitimiteten och mandatet för den uppföljning, analys och utvÀrdering som analys- och utvÀrderingsmyndigheterna bedriver, liksom oberoendet i förhÄllande till sektorsintressen. Detta gÀller inte minst kÀnsligare frÄgor om verksamheters organisering, uppgifter eller befogenheter.
I de kontakter som utredningen haft med sÄvÀl sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter som med övriga myndigheter har det framförts att förmÄgan att sÀtta ljus pÄ angelÀgna frÄgor som inte tidigare varit uppmÀrksammade Àr ett viktigt mervÀrde av att en analys- och utvÀrderingsmyndighet sjÀlv fÄr utrymme att identifiera och planera sin verksamhet. Som utredningen resonerat om i kapitel 8 finns ett stort behov av att studera de mÄnga grÀnsytorna och beroendeförhÄllandena inom det omfattande totalförsvarsomrÄdet. Totalförsvaranalys bör med tiden fÄ unika förutsÀttningar att pÄ ett strukturerat sÀtt urskilja de glapp i styrning och genomförande som kan behöva adresseras. Under ett uppbyggnadsskede och nÀr myndigheten fortfarande Àr i en formativ fas kan det dock vara motiverat med ett större inslag av bestÀllda uppdrag frÄn regeringen.
Utredningen bedömer att det Àr ÀndamÄlsenligt och resurseffektivt att ta tillvara den metod- och sakkompetens som myndigheten har genom att den ges ett betydande utrymme att identifiera och
2Ibid., s. 181 ff.
132
SOU 2021:103 | Regeringens möjlighet att ge sÀrskilda uppdrag till myndigheten |
initiera omrÄden för uppföljning, analys och utvÀrdering. Det ligger Àven i linje med regeringens inriktning för en mer tillitsbaserad styrning.3 RÄdighet för myndigheten att planera sin
För att tillvarata vÀrdet av myndighetens kompetens och ge förutsÀttningar för effektivitet i myndighetens planering bör regeringen sÄledes ha ett restriktivt förhÄllningssÀtt till att lÀgga sÀrskilda uppdrag pÄ myndigheten. Analys- och utvÀrderingsutredningen fann att de flesta av analys- och utvÀrderingsmyndigheterna har utrymme att göra
Utredningen föreslÄr att myndigheten senast den 1 februari varje Är till regeringen ska redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för
3SOU 2019:43, s. 27.
4Ibid., s. 93.
133
10Ledningsform
och sÀkerhetsskydd
för den nya myndigheten
10.1Ledningsform
Förslag: Den nya myndigheten ska vara en enrÄdighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Till myndigheten bör det inte knytas nÄgot insynsrÄd.
10.1.1AllmÀnt om ledningsform
Av myndighetsförordningen (2007:515) framgÄr att förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska ledas av antingen en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrÄdighetsmyndighet) eller en nÀmnd (nÀmndmyndighet). Enligt 2010 Ärs förvaltningspolitiska proposition bör verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten pÄ ett visst sÀtt vara utgÄngspunkten för valet av myndighetens ledningsform.1
Enligt myndighetsförordningen kan regeringen Àven bestÀmma att enrÄdighetsmyndigheter ska ha insynsrÄd som utövar insyn i verksamheten och ger myndighetschefen rÄd.
1Prop. 2009/10:175, s. 108.
135
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
10.1.2Den nya myndigheten ska vara en enrÄdighetsmyndighet som leds av en generaldirektör
Regeringskansliet har tagit fram en vÀgledning för val av ledningsform. I vÀgledningen anges att ledningsformen nÀmndmyndighet bör anvÀndas sparsamt med utgÄngspunkt i följande kriterier2:
âąverksamheten avser vĂ€l avgrĂ€nsade frĂ„gor,
âąuppgifterna regleras normalt sett i lag eller annan författning och krĂ€ver kollektivt beslutsfattande,
âąmyndigheten utgör en mycket liten organisation,
âąen vĂ€rdmyndighet kan sköta administrationen.
Utredningens bedömning Àr att ledningsformen nÀmndmyndighet inte Àr lÀmplig eftersom de fyra kriterierna inte kan uppfyllas. Myndighetens uppgifter fÄr visserligen anses vara vÀl avgrÀnsade. Utredningens bedömning Àr dock att myndighetens uppdrag att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret blir komplext genom att det spÀnner över ett flertal myndigheters och departements ansvarsomrÄden. Myndighetens uppgifter kommer inte att vara reglerade i lag och kommer heller inte att krÀva kollektivt beslutsfattande. Den nya myndigheten bör vidare inte knytas till en vÀrdmyndighet eftersom den kommer att behöva arbeta med stor integritet för att fÄ en oberoende stÀllning samt för att fÄ legitimitet och förtroende bland andra myndigheter, allmÀnheten, frivilligorganisationer och nÀringslivet. Ledningsformen nÀmndmyndighet kan av dessa skÀl uteslutas enligt utredningens bedömning.
Ledningsformen styrelsemyndighet skulle kunna övervÀgas. Analys- och utvÀrderingsmyndigheten VÄrd- och omsorgsanalys leds av en styrelse. Enligt Regeringskansliets vÀgledning Àr denna ledningsform i första hand lÀmplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag dÀr riskexponeringen i olika avseenden Àr stor och dÀr ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. En styrelse stÀrker förutsÀttningarna för strategisk verksamhetsutveckling. En styrelse utgör ett viktigt stöd för myndighetschefer som utses att leda stora verksamheter dÀr behovet av kontinuerligt och omfattande förÀndrings- och effektiviserings-
2VÀgledning för val av ledningsformer, Promemoria, Regeringskansliet, Finansdepartementet,
136
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
arbete Àr strategiskt viktigt och en förutsÀttning för att nÄ uppstÀllda mÄl. Styrelsen, som ytterst ansvarig för verksamheten, har ocksÄ en viktig roll i kvalitetssÀkringen.3
Enligt vÀgledningen bör styrelsemyndighet övervÀgas som ledningsform om nÄgot eller nÄgra av följande kriterier Àr uppfyllda:
âąomfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgĂ„ngar,
âąstor pĂ„verkan pĂ„ andra samhĂ€llssektorer dvs. nĂ€ringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vĂ€gval,
âątvĂ€rsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhĂ€llsomrĂ„den,
âąforskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning),
âąaffĂ€rsliknande verksamhet,
âątydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten.
Enligt utredningens bedömning Ă€r det framför allt kriterierna âtvĂ€rsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhĂ€llsomrĂ„denâ och âtydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamhetenâ som skulle kunna föranleda ledningsformen styrelsemyndighet.
Enligt Regeringskansliets vÀgledning bör bedömningen av om ledningsformen styrelsemyndighet ska vÀljas göras efter en samlad bedömning dÀr Àven kriterierna för att avgöra om myndigheten ska följa internrevisionsförordningen vÀgs in. Kriterierna för prövning av internrevisionskravet utifrÄn vÀsentlighet och risk preciseras nÀrmare (beloppsgrÀnser m.m.) i Finansdepartementets cirkulÀr Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen (Fi 2013:3) I de fall verksamheten bedöms uppfylla dessa kriterier för att inrÀtta internrevision bör i första hand styrelsemyndighet övervÀgas som ledningsform.4 Av detta cirkulÀr framgÄr att myndigheter som bör ha internrevision kÀn-
3Ibid, s. 5 f.
4Ibid s. 7.
137
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
netecknas av att de ofta hanterar stora medelsflöden och verkar under ett komplext regelverk eller har ett mycket stort antal anstÀllda (minst 1 000). Bland de riskkriterier som ska vÀgas in Àr förvaltningsansvar för nationella
Utredningens bedömning Àr att den nya myndigheten inte uppfyller nÄgot av dessa kriterier. Myndigheten ska dÀrför inte följa internrevisionsförordningen. Sammantaget gör det att utredningen bedömer att ledningsformen styrelsemyndighet inte bör vÀljas för Totalförsvarsanalys.
Ledningsformen enrÄdighetsmyndighet bör enligt Regeringskansliet anvÀndas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och dÀr verksamheten i allt vÀsentligt karaktÀriseras av att de:
âąi hög grad Ă€r styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning,
âąi huvudsak Ă€r av rutinĂ€rende- och servicekaraktĂ€r,
âąĂ€r av frĂ€mjandekaraktĂ€r,
âąinnebĂ€r att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier.6
Det som framför allt talar för att den nya myndigheten bör vara en enrÄdighetsmyndighet Àr att den enligt utredningens förslag inte kommer att ha ett omfattande finansiellt ansvar. Det Àr ocksÄ den ledningsform som Analys- och utvÀrderingsutredningen bedömt vara den mest lÀmpliga för att denna form av verksamhet ska kunna bedrivas pÄ ett i förhÄllande till verksamheterna oberoende sÀtt och med integritet och samtidigt ha en nÀrhet till regeringen.7 Analys- och utvÀrderingsutredningen pekade ocksÄ pÄ att analys- och utvÀrderingsmyndigheter inte ska forska, vilket ytterligare Àr ett skÀl för att myndigheten inte ska ledas av en styrelse i enlighet med Regerings-
5Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen, Regeringskansliet, Finansdepartementet, CirkulÀr nr Fi 2013:3,
6VÀgledning för val av ledningsformer, Promemoria, Regeringskansliet, Finansdepartementet,
7SOU 2018:79, s. 217 f.
138
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
kansliets riktlinjer. EnrÄdighetsmyndighet Àr Àven den ledningsform som valts för de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter som bildats pÄ senare Är, med undantag för VÄrd- och omsorgsanalys som leds av en styrelse.
Sammantaget Àr utredningens bedömning att Totalförsvarsanalys ska vara en enrÄdighetsmyndighet som leds av en myndighetschef med titeln generaldirektör.
Till myndigheten ska det inte knytas nÄgot insynsrÄd
Av Regeringskansliets vÀgledning framgÄr att insynsrÄdets uppgift Àr att utöva insyn och att ge myndighetschefen rÄd. InsynsrÄdet har inga beslutsbefogenheter och har dÀrmed inte heller nÄgot ansvar för verksamheten i förhÄllande till uppdragsgivaren, dvs. regeringen. Regeringskansliets vÀgledning anger att ett eller flera av följande kriterier bör ligga till grund för beslut om att inrÀtta ett insynsrÄd8:
âąmyndigheten ansvarar för verksamhet dĂ€r insyn av medborgare och politiker bedöms som angelĂ€gen,
âąverksamheten har breda kontaktytor mot mĂ„nga olika grupper,
âąmyndigheten har under viss tid eller stadigvarande tydligt behov av rĂ„d och stöd frĂ„n partsrepresentanter, politiker och intresse- och branschorganisationer m.fl.,
âąbehov av att tillföra myndigheten unik kompetens och sakkunskap,
âąbehov av att tillföra myndigheten bredd och mĂ„ngfald,
âąverksamheten Ă€r integritetskĂ€nslig.
Av de sex sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna som Àr enrÄdighetsmyndigheter Àr det tre (BrÄ, ISF och Kulturanalys) som har insynsrÄd. Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg att analys- och utvÀrderingsmyndigheter inte behöver ha insynsrÄd eftersom det saknas sÀrskilda skÀl för att medborgare och politiker ska ha insyn i verksamheten, att myndigheterna inte kommer att ha breda kontaktytor mot mÄnga olika grupper, eller att det finns andra
8VÀgledning för val av ledningsformer, Promemoria, Regeringskansliet, Finansdepartementet,
139
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
skÀl som följer av Regeringskansliets riktlinjer.9 Utredningen anser att samma skÀl gör sig gÀllande för Totalförsvarsanalys. Utredningen anser Àven att det faktum att myndigheten inte kommer att bedriva nÄgon verksamhet som medför att gynnande beslut fattas eller innebÀr annan myndighetsutövning talar för att myndigheten inte ska ha nÄgot insynsrÄd. NÄgot som dock i viss mÄn talar för att Totalförsvarsanalys ska ha ett insynsrÄd Àr kriteriet att det hos Totalförsvarsanalys kan finnas ett behov av att tillföra myndigheten bredd och mÄngfald. Utredningen bedömer emellertid att myndighetens behov av bredd och mÄngfald bÀttre kan tillgodoses genom ett vetenskapligt rÄd Àn ett insynsrÄd. Ett vetenskapligt rÄd kan tydligare Àn ett insynsrÄd inriktas pÄ bÄde kunskap inom ÀmnesomrÄden som Àr relevanta för totalförsvaret och i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet, se mer om detta i avsnitt 10.2. Det Àr inte av resursskÀl lÀmpligt att för en myndighet av Totalförsvarsanalys storlek i instruktionen föreskriva att myndigheten ska ha bÄde vetenskapligt rÄd och insynsrÄd. Utredningen anser dÀrför att Totalförsvarsanalys inte ska ha nÄgot insynsrÄd.
10.2Vetenskapligt rÄd
Förslag: Vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt rÄd. RÄdet ska ha till uppgift att bistÄ myndigheten med kunskap inom de ÀmnesomrÄden som Àr relevanta för totalförsvaret samt i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet. Det vetenskapliga rÄdet ska bestÄ av myndighetens chef, som Àr ordförande, och högst nio andra ledamöter. Ledamöterna i det vetenskapliga rÄdet ska utses av myndigheten.
Flertalet av de befintliga analys- och utredningsmyndigheterna har i sina instruktioner angivet att myndigheten ska ha ett vetenskapligt rÄd. ISF och VÄrd- och omsorgsanalys har inget vetenskapligt rÄd. Kulturanalys har sjÀlva initierat ett vetenskapligt rÄd.
För de myndigheter som i instruktionen har angivet att de ska ha ett vetenskapligt rÄd anges det ocksÄ i instruktionen att det veten-
9SOU 2018:79, s. 218.
140
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
skapliga rÄdet bestÄr av myndighetens chef, som Àr ordförande och ett visst antal ledamöter.
Uppgiften för det vetenskapliga rÄdet Àr formulerad pÄ lite olika sÀtt för de olika myndigheterna. Vid TillvÀxtanalys har det vetenskapliga rÄdet i uppgift att bistÄ myndigheten i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet.10 Vid Trafikanalys föreskrivs ett vetenskapligt rÄd med uppgift att kvalitetssÀkra de metoder myndigheten tar fram och tillÀmpar samt bidra till deras utveckling.11 BrÄ har ett vetenskapligt rÄd som har till uppgift att bistÄ med rÄd och vÀgledning i myndighetens
Av Analys- och utvÀrderingsutredningens betÀnkande framgÄr att de vetenskapliga rÄden tillför vetenskaplig kompetens i frÄgor om bland annat metodval och kvalitetssÀkring i arbetet. RÄden anvÀnds ocksÄ för att föra in aktuell forskning till myndigheterna. Enligt utsagor frÄn analys- och utvÀrderingsmyndigheterna bidrar de vetenskapliga rÄden ocksÄ med vÀrdefulla kopplingar till andra sektorer och forskningsomrÄden.14
Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg att analys- och utvÀrderingsmyndigheterna ska ha vetenskapliga rÄd som bland annat ska bidra med vetenskaplig kompetens och kontakter med forskningsmiljöer. Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg inte att deras roll skulle vara att kvalitetssÀkra enskilda rapporter eftersom det för detta behövs andra strukturer. Vidare ansÄgs det viktigt att myndigheterna har samarbeten och kontakter med de kunskapsmiljöer, i Sverige och internationellt, som Àr nödvÀndiga för myndighetens uppdrag. Myndigheten kan via sitt vetenskapliga rÄd se till att den fÄr tillgÄng till vetenskaplig kompetens i verksamheten.15
1017 § förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillvÀxtpolitiska utvÀrderingar och analyser.
1112 § förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys.
1210 § förordning (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rÄdet.
135 § förordning (2007:911) med instruktion för Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering.
14SOU 2018:79, s. 99.
15SOU 2018:79, s. 180.
141
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
Av utredningens kontakter med de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna framgÄr att de överlag Àr nöjda med det stöd som det vetenskapliga rÄdet kan ge.
Utredningen anser, i likhet med Analys- och utvÀrderingsutredningen föreslog för de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna, att Totalförsvarsanalys bör ha ett vetenskapligt rÄd med uppgift att bistÄ myndigheten med vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet samt att detta bör framgÄ av instruktionen.
DÀrutöver anser utredningen anser att det vetenskapliga rÄdet Àven ska ha i uppgift att bistÄ myndigheten med kunskap inom de ÀmnesomrÄden som Àr relevanta för totalförsvaret. En liknande skrivning om Àmneskompetens finns i Konjunkturinstitutets instruktion. Konjunkturinstitutet har till uppgift att göra sjÀlvstÀndiga analyser pÄ omrÄden som Àr betydande för svensk ekonomi och analyserar ocksÄ den ekonomiska utvecklingen, i Sverige och internationellt, samt forskar inom nationalekonomi. Konjunkturinstitutet har ett vetenskapligt rÄd som ska bestÄ av erfarna akademiskt verksamma forskare. Det finns ocksÄ krav pÄ att vissa av ledamöterna ska vara verksamma inom ÀmnesomrÄdena ekonomi, naturvetenskap och statskunskap.16
Med hÀnsyn till den stora bredd av samhÀllsverksamhet som ingÄr i totalförsvaret kan ett vetenskapligt rÄd som knyts till myndigheten Àven bidra till att stÀrka legitimiteten och kvaliteten i myndighetens kunnande om sakförhÄllanden.
Analys- och utvÀrderingsutredningen ansÄg att det ska anges i analys- och utvÀrderingsmyndigheternas instruktioner att det vetenskapliga rÄdet bestÄr av myndighetens chef, som Àr ordförande och högst fem andra ledamöter.17 Utredningen konstaterar att det varierar mellan de olika myndigheternas instruktioner hur mÄnga ledamöter som det anges att det vetenskapliga rÄdet ska ha. I Trafikanalys och TillvÀxtanalys instruktioner anges att det vetenskapliga rÄdet ska ha fem ledamöter medan det i BrÄ:s och IFAU:s instruktioner anges att rÄdet fÄr innehÄlla högst nio respektive tio ledamöter. Med tanke pÄ att totalförsvaret spÀnner över ett ovanligt brett omrÄde och att det vetenskapliga rÄdet vid Totalförsvarsanalys ska bistÄ myndigheten med kunskap sÄvÀl inom de ÀmnesomrÄden som
164 a § förordning (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet.
17SOU 2018:79, s. 268.
142
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
Àr relevanta för totalförsvaret som i vetenskapliga frÄgor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet, anser utredningen att fem ledamöter kan vara för fÄ. Utredningen anser dÀrför att det bör anges i instruktionen att det vetenskapliga rÄdet ska bestÄ av generaldirektören, som Àr ordförande, och högst nio andra ledamöter.
Vid BrÄ och Trafikanalys Àr det myndigheten eller myndighetschefen som utser ledamöterna och vid TillvÀxtanalys och IFAU utses de av regeringen. En fördel med att regeringen utser ledamöterna Àr att det kan underlÀtta rekryteringen eftersom det kan anses ge en ökad status för uppdraget. För omvÀrldens tilltro till myndighetens oberoende och för att det ska vara enkelt att anpassa sammansÀttningen av det vetenskapliga rÄdet efter myndighetens rÄdande behov av Àmneskunskap och metodkompetens, gör utredningen dock bedömningen att ledamöterna i det vetenskapliga rÄdet bör utses av myndigheten.
10.3Ăvriga organisatoriska frĂ„gor
Förslag: Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnÀmnd.
Myndigheten ska tillÀmpa personalföretrÀdarförordningen (1987:1101).
I frÄga om anstÀllning vid Totalförsvarsanalys av den som Àr officer i Försvarsmakten ska inte 6 § anstÀllningsförordningen tilllÀmpas (1994:373).
PersonalansvarsnÀmnd
I myndigheters instruktioner anges om myndigheten ska ha en personalansvarsnÀmnd. PersonalansvarsnÀmnden Àr ett arbetsgivarorgan. Det Àr sÄledes arbetsgivarens beslut som fattas i personalansvarsnÀmnden. PersonalansvarsnÀmndens funktion och uppgifter regleras i myndighetsförordningen.
PersonalansvarsnÀmnden Àr ett arbetsgivarorgan, vars uppgift Àr att pröva frÄgan om disciplinansvar nÀr en anstÀlld har begÄtt tjÀnstefel eller andra förseelser. Det kan till exempel gÀlla olika former av misskötsel, avsteg frÄn rutiner, krÀnkning och diskriminerande sÀr-
143
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
behandling, förseelse som rör arbetstider eller otillÄten anvÀndning av myndighetens utrustning. NÀmnden kan besluta om pÄföljder i form av skiljande frÄn anstÀllningen, varning, löneavdrag, ÄtalsanmÀlan och avstÀngning. Av en rapport frÄn Statskontoret framgÄr att drygt 70 procent av alla myndigheter under regeringen har en personalansvarsnÀmnd.18
Statskontoret konstaterar i samma rapport att myndigheterna anvĂ€nder erfarenheterna frĂ„n sĂ„vĂ€l beredningsprocessen som hanteringen i personalansvarsnĂ€mnden i arbetet för en god förvaltningskultur. Ărendena som tas upp i personalansvarsnĂ€mnden avspeglar i mĂ„nga fall frĂ„gor som berör myndighetens syn pĂ„ hur verksamheten ska bedrivas och vad som Ă€r en god förvaltningskultur. De kan ge en konkret bild av hur myndigheten ser pĂ„ vad som Ă€r lĂ€mpliga beteenden och peka pĂ„ behovet av olika Ă„tgĂ€rder. Det kan till exempel vara att genomföra riktade utbildningsinsatser, att förtydliga rutiner eller utveckla stödet till chefer. En förutsĂ€ttning för att myndigheter pĂ„ ett systematiskt sĂ€tt ska kunna utnyttja erfarenheterna frĂ„n arbetet i personalansvarsnĂ€mnden Ă€r att det finns en viss mĂ€ngd Ă€renden per Ă„r. I myndigheter dĂ€r nĂ€mnden har flera Ă€renden per Ă„r, Ă€r aktiv och har regelbundna sammantrĂ€den kan det fungera bra. Myndigheter som bara har nĂ„got enstaka personalansvarsĂ€rende per Ă„r kan dĂ€remot knappast utnyttja erfarenheterna systematiskt. Samtidigt kan ocksĂ„ enstaka Ă€renden ge vĂ€rdefull information som kan anvĂ€ndas i myndighetens arbete för en god förvaltningskultur. Den minsta myndigheten med en egen personalansvarsnĂ€mnd har 15 anstĂ€llda, den största som inte har det har drygt 230 anstĂ€llda.19
Samtliga sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheter förutom Kulturanalys har angivet i sina instruktioner att det vid myndigheten ska finnas en personalansvarsnÀmnd. Utredningen anser att den formaliserade och transparenta processen med personalansvarsnÀmnderna ökar rÀttssÀkerheten och bidrar till en enhetlig arbetsgivarpolitik. Mot bakgrund av detta och den nya myndighetens föreslagna uppgifter anser utredningen att Totalförsvarsanalys bör ha en personalansvarsnÀmnd trots att Totalförsvarsanalys i kapitel 12 föreslÄs bli en myndighet av nÄgot mindre storlek.
18Myndigheternas personalansvarsnÀmnder, Om offentlig sektor, Statskontoret 2018, s. 5.
19Ibid s. 7.
144
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
PersonalföretrÀdarförordningen
Med personalföretrÀdare avses den som sÀrskilt har utsetts att i myndighetens ledning företrÀda dem som Àr anstÀllda hos myndigheten. Enligt 6 § personalföretrÀdarförordningen (1987:1101) har personalföretrÀdarna vid enrÄdighetsmyndigheter rÀtt att nÀrvara och yttra sig nÀr myndighetschefen slutligt handlÀgger sÄdana frÄgor som chefen har ansvar för enligt 4 § myndighetsförordningen eller myndighetens instruktion.20
Chefen har enligt 4 § myndighetsförordningen ansvar för att
âąbesluta en arbetsordning,
âąi arbetsordningen besluta de nĂ€rmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderĂ€tt inom myndigheten, handlĂ€ggningen av Ă€renden och formerna i övrigt för verksamheten,
âąbesluta en verksamhetsplan för myndigheten,
âąsĂ€kerstĂ€lla att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar pĂ„ ett betryggande sĂ€tt, och
âąavgöra andra Ă€renden som har principiell karaktĂ€r eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om Ă€rendena inte ska avgöras av personalansvarsnĂ€mnden.
Det finns alltsÄ inga sÀkerhetsskyddsaspekter förknippade med dessa Àrenden som skulle kunna tala emot att Totalförsvarsanalys ska tillÀmpa personalföretrÀdarförordningen. NÀr det gÀller frÄgor som chefen har ansvar för enligt myndighetens instruktion kan konstateras att utredningen inte i instruktionen föreslÄr nÄgra andra uppgifter för Totalförsvarsanalys chef Àn att utse ledamöterna i det vetenskapliga rÄdet. Med denna uppgift finns det enligt utredningen inte nÄgra sÀkerhetsskyddsaspekter förknippade.
BrĂ„, IFAU, TillvĂ€xtanalys, Trafikanalys och ISF har samtliga angivet i instruktionen att myndigheten ska tillĂ€mpa personalföretrĂ€darförordningen. Ăven flera av de myndigheter som Totalförsvarsanalys ska utvĂ€rdera, ex. FOI, Försvarets materielverk och MSB, har detta angivet i instruktionen. Mot bakgrund av att Totalförsvars-
206 § personalföretrÀdarförordningen (1987:1101).
145
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
analys uppdrag pÄ mÄnga sÀtt pÄminner om dessa myndigheters uppdrag anser utredningen att det Àven i Totalförsvarsanalys instruktion ska anges att myndigheten ska tillÀmpa personalföretrÀdarförordningen. I Försvarsmaktens instruktion finns motsvarande angivet med begrÀnsningen att bestÀmmelserna i 6 § personalföretrÀdarförordningen endast Àr tillÀmplig i frÄga om beslut i administrativa Àrenden. En sÄdan begrÀnsning bedöms mot bakgrund av vad som ovan anförs om sÀkerhetsskyddsaspekter inte vara nödvÀndig för Totalförsvarsanalys.
TillÀmplighet av anstÀllningsförordningen
Enligt 6 § anstÀllningsförordningen ska en myndighet som avser att anstÀlla en arbetstagare pÄ nÄgot lÀmpligt sÀtt informera om detta sÄ att de som Àr intresserade av anstÀllningen kan anmÀla det till myndigheten inom en viss tid. NÀr det gÀller en anstÀllning som regeringen ska besluta om efter förslag eller anmÀlan frÄn en myndighet eller dess chef, ska myndigheten informera om den lediga anstÀllningen.
I flera totalförsvarsmyndigheters instruktioner anges att denna bestÀmmelse inte ska tillÀmpas i frÄga om anstÀllning vid myndigheten. Exempelvis ska vid FOI och Försvarets materielverk bestÀmmelsen inte tillÀmpas i frÄga om anstÀllning av den som Àr officer i Försvarsmakten.
Mot denna bakgrund ska det i instruktionen anges att i frÄga om anstÀllning vid Totalförsvarsanalys av den som Àr officer i Försvarsmakten tillÀmpas inte 6 § anstÀllningsförordningen.
146
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
10.4SĂ€kerhetsskydd
10.4.1AllmÀnt om sÀkerhetsskydd
Bedömning: Totalförsvarsanalys kommer att ansvara för uppgifter som i vÀsentliga delar stÀller höga krav pÄ sÀkerhetsskydd vad avser informationssÀkerhet, fysisk sÀkerhet och personalsÀkerhet. SÀkerhetsskyddslagen (2018:585) kommer dÀrför att gÀlla Totalförsvarsanalys verksamhet. Den nÀrmare utformningen av sÀkerhetsskyddet bör dock en kommande organisationskommitté ansvara för.
I utredningens direktiv betonas att det mot bakgrund av den nya myndighetens sÀrskilda roll Àr av stor vikt att myndigheten har god förmÄga att hantera sÀrskilda skyddsintressen kopplade till frÀmst försvars- och beredskapssekretess.
SÀkerhetsskyddslagen (2018:585) gÀller för den som till nÄgon del bedriver verksamhet som Àr av betydelse för Sveriges sÀkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt Ätagande om sÀkerhetsskydd (sÀkerhetskÀnslig verksamhet). Med sÀkerhetsskydd avses skydd av sÀkerhetskÀnslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd av sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör sÀkerhetskÀnslig verksamhet och som dÀrför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:500). Mot bakgrund av Totalförsvarsanalys uppdrag och den sekretessbelagda information som Totalförsvarsanalys kommer att befatta sig med, inneha och producera gör utredningen bedömningen att sÀkerhetsskyddslagen kommer att gÀlla Totalförsvarsanalys verksamhet.
En mÀngd information innehÄllande sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter kan alltsÄ förvÀntas samlas hos Totalförsvarsanalys. Det mÄste dÀrför finnas vÀl inarbetade rutiner för att hantera uppgifter med hög sekretessnivÄ och den nya myndigheten mÄste ha ett adekvat sÀkerhetsskydd. De uppgifter som utredningen föreslÄr att den nya myndigheten ska ansvara för stÀller i vÀsentliga delar höga krav pÄ sÀkerhetsskydd för verksamheten. SÀkerhetsskyddet behöver utformas för att hantera hot i hela hotskalan samt ytterst frÄn frÀmmande makt. Detta stÀller krav pÄ tillgÄng till sÀkra mötesrum, sÀkra
147
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
informations- och sambandssystem, sÀkerhetsprövad personal, tilltrÀdesbegrÀnsningar och ett robust skalskydd. Alla befattningar vid den nya myndigheten bör vara placerade i sÀkerhetsklass vilket innebÀr att all personal ska genomgÄ sÀkerhetsprövning och utbildning enligt 3 kap. sÀkerhetsskyddslagen. Se mer om sÀkerhetsskyddslagstiftningen nedan i avsnitt 10.4.2.
Myndighetens system och infrastruktur ska anpassas för att kunna vidta lÀmpliga skyddsÄtgÀrder för att kunna upptÀcka, försvÄra och hantera skadlig inverkan pÄ systemen samt obehörig avlyssning, Ätkomst till och nyttjande av systemet. Myndighetens informationssÀkerhet bör ocksÄ anpassas till de krav som gÀller för nÀrmast berörda myndigheter för att skydda den information som Totalförsvarsanalys kan komma att ta del av. Myndigheten bör ocksÄ ur sÀkerhetsskyddssynpunkt undvika att samla in och koncentrera mer information Àn vad som Àr nödvÀndigt för myndighetens uppdrag.
Utformningen av sÀkerhetsskyddet behöver Àven beakta behovet av att myndigheten i vÀsentliga delar ska vara en öppen, transparent och tillgÀnglig myndighet. Hur sÀkerhetsskyddet ska utformas i detalj mÄste noggrant avvÀgas utifrÄn hur myndighetens uppdrag slutligen utformas genom beslut av regeringen. Detta bör dÀrför lösas av en kommande organisationskommitté.
10.4.2SÀkerhetsskyddslagen och sÀkerhetskyddsförordningen
Förslag: Totalförsvarsanalys ska fÄ besluta om placering i sÀkerhetsklass 2 och 3 i frÄga om anstÀllning eller annat deltagande i den egna verksamheten, och placering i sÀkerhetsklass 2 och 3 i frÄga om anstÀllning eller uppdrag hos en leverantör som Totalförsvarsanalys har ingÄtt ett sÀkerhetsskyddsavtal med. Totalförsvarsanalys ska dÀrför lÀggas till i bilagan till sÀkerhetsskyddsförordningen (2021:955).
Bedömning: Försvarsmakten bör utöva tillsyn över sÀkerhetsskyddet hos Totalförsvarsanalys.
Av 3 kap.
148
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
hetsklass 1, 2 eller 3. Av 3 kap. 12 § samma lag framgÄr att regeringen, förutom nÀr det gÀller Riksdagen och dess myndigheter, beslutar om placering i sÀkerhetsklass.
Regeringen har i sĂ€kerhetsskyddsförordningen (2021:955) meddelat föreskrifter om nĂ€r myndigheter och andra fĂ„r besluta om placering i sĂ€kerhetsklass. Huvudregeln Ă€r att regeringen beslutar om placering i sĂ€kerhetsklass (5 kap. 5 §). Om en kommun, en region eller en sĂ„dan myndighet som Ă€r upprĂ€knad i bilagan till förordningen bedömer att det finns behov av att placera en anstĂ€llning eller annat deltagande i sĂ€kerhetsklass 1, ska kommunen, regionen eller myndigheten begĂ€ra att regeringen beslutar om en sĂ„dan placering (5 kap. 6 §). Kommuner, regioner och de myndigheter som anges i bilagan till förordningen beslutar dock enligt 5 kap. 8 § om placering i sĂ€kerhetsklass 2 och 3 i frĂ„ga om anstĂ€llning eller annat deltagande i den egna verksamheten, och placering i sĂ€kerhetsklass 2 och 3 i frĂ„ga om anstĂ€llning i den egna verksamheten eller uppdrag hos vissa leverantörer. I bilagan till förordningen anges flera av de myndigheter som ingĂ„r i totalförsvaret, bl.a. Försvarsmakten, Försvarets materielverk och MSB. Mot bakgrund av de uppgifter som Totalförsvarsanalys föreslĂ„s att fĂ„ anser utredningen att Ă€ven Totalförsvarsanalys behöver kunna besluta om placering i sĂ€kerhetsklass pĂ„ detta sĂ€tt. Ăven Totalförsvarsanalys bör dĂ€rför anges i bilagan.
I 8 kap. 1 § sÀkerhetsskyddsförordningen anges att tillsyn över sÀkerhetsskyddet ska utövas av Försvarsmakten nÀr det gÀller Fortifikationsverket och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och av SÀkerhetspolisen nÀr det gÀller domstolarna som inte hör till Försvarsdepartementet och övriga myndigheter, dÀribland MSB och lÀnsstyrelserna. Det framgÄr Àven av denna bestÀmmelse att vissa lÀnsstyrelser har tillsyn över kommuner, regioner och statliga myndigheter inom vissa geografiska omrÄden. Det anges Àven att AffÀrsverket svenska kraftnÀt, Transportstyrelsen, Post- och telestyrelsen, Försvarets materielverk, Finansinspektionen, Statens energimyndighet och StrÄlsÀkerhetsmyndigheten har tillsyn över de enskilda verksamhetsutövare som bedriver verksamhet inom myndigheternas respektive ansvarsomrÄden.
De myndigheter som frÀmst kan komma i frÄga för att ha tillsyn över Totalförsvarsanalys sÀkerhetsskydd Àr Försvarsmakten och SÀkerhetspolisen. Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat omfattar emellertid bÄde Försvarsmaktens verksamhet, med undantag för den verk-
149
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
samhet som Försvarsmakten bedriver som innebÀr försvars- eller sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet, och SÀkerhetspolisens verksamhet, med undantag för den verksamhet som SÀkerhetspolisen bedriver som innebÀr underrÀttelseverksamhet. Det Àr inte helt idealt att den myndighet som ska ha tillsyn över Totalförsvarsanalys sÀkerhetsskydd Àr en myndighet vars verksamhet som Totalförsvarsanalys har att utvÀrdera. Exempel pÄ motsvarande förhÄllande finns dock. Försvarsmakten bedriver i dag tillsyn av sÀkerhetsskyddet vid Statens inspektion för försvarsunderrÀttelseverksamheten (Siun), som i sin tur har till uppgift att kontrollera att den försvarsunderrÀttelseverksamhet som bedrivs av Försvarsmakten sker i enlighet med det regelverk som faststÀllts av riksdagen och regeringen. SÀkerhetspolisen bedriver tillsyn över SÀkerhets- och integritetsskyddsnÀmnden (SIN), som i sin tur ska utöva tillsyn över de brottsbekÀmpande myndigheterna, dÀribland SÀkerhetspolisen.
Totalförsvarsanalys kommer att hantera mycket skyddsvÀrd information och det kan antas att huvuddelen av denna information kommer att komma frÄn de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet. Med hÀnsyn till detta fÄr Försvarsmakten antas ha bÀst förutsÀttningar att utöva tillsyn över sÀkerhetsskyddet hos Totalförsvarsanalys. Utredningen har inte tagit stÀllning till frÄgan om vilket departement som Totalförsvarsanalys ska tillhöra. Om regeringen beslutar att Totalförsvarsanalys ska tillhöra Försvarsdepartementet behöver ingen Àndring av 8 kap. 1 § sÀkerhetsskyddsförordningen göras eftersom Försvarsmakten dÄ kommer att utöva tillsyn över sÀkerhetsskyddet hos Totalförsvarsanalys.
10.4.3SĂ€kra kryptografiska funktioner
Förslag: Det ska anges i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap att Totalförsvarsanalys ska ha sÀkra kryptografiska funktioner. Försvarets radioanstalt ska svara för att Totalförsvarsanalys tilldelas sÀkra kryptografiska funktioner. Försvarsmakten ska meddela verkstÀllighetsföreskrifter rörande nÀr Totalförsvarsanalys ska kunna ta emot och sÀnda krypterade meddelanden.
150
SOU 2021:103 | Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten |
Enligt 16 § förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska Regeringskansliet, Polismyndigheten, SÀkerhetspolisen, Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan ha sÀkra kryptografiska funktioner. Med uttrycket sÀkra kryptografiska funktioner avses kryptografiska funktioner godkÀnda av Försvarsmakten.
Enligt samma bestÀmmelse beslutar MSB vilka övriga myndigheter som ska ha sÀkra kryptografiska funktioner. MSB beslutar Àven vilka företag som efter överenskommelse ska fÄ tillgÄng till sÀkra kryptografiska funktioner. MSB fÄr dÀrutöver ingÄ avtal om tilldelning med kommuner och organisationer som har behov av sÀkra kryptografiska funktioner.
MSB beskriver pÄ sin hemsida sÀkra kryptografiska funktioner pÄ följande sÀtt. SÀkra kryptografiska funktioner anvÀnds för att förhindra förlust av riktighet, tillgÀnglighet och konfidentialitet hos organisationens informationstillgÄngar. Riktighet innebÀr att informationen skyddas mot att den förÀndras/manipuleras. TillgÀnglighet innebÀr att informationen Àr nÄbar nÀr den behövs. Konfidentialitet innebÀr att informationen skyddas mot att obehöriga fÄr insyn eller tillgÄng till den.21
Mot bakgrund av det uppdrag som utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska ha kommer Àven Totalförsvarsanalys att ha behov av sÀkra kryptografiska funktioner. Det ska dÀrför framgÄ av 16 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap att Totalförsvarsanalys ska ha sÀkra kryptografiska funktioner.
Enligt 17 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap svarar Försvarsmakten för att Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan tilldelas sÀkra kryptografiska funktioner. Försvarets radioanstalt svarar för att övriga som enligt 16 § ska ha sÀkra kryptografiska funktioner tilldelas sÄdana. Eftersom Totalförsvarsanalys ska vara oberoende frÄn de myndigheter som Totalförsvarsanalys har att utvÀrdera, och Försvarets radioanstalts verksamhet till stor del Àr undantagen Total-
21
151
Ledningsform och sÀkerhetsskydd för den nya myndigheten | SOU 2021:103 |
försvarsanalys utvÀrderingsmandat, anser utredningen att Försvarets radioanstalt ska svara för att Totalförsvarsanalys tilldelas sÀkra kryptografiska funktioner. NÄgot tillÀgg i 17 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap ska dÀrför inte göras.
Av 18 § i samma förordning framgÄr att myndigheter som tilldelats sÀkra kryptografiska funktioner ska kunna ta emot och sÀnda krypterade meddelanden under normal kontorstid och att vid vissa situationer ska myndigheterna Àven kunna ta emot och sÀnda krypterade meddelanden under icke kontorstid. Enligt 19 § fÄr MSB meddela verkstÀllighetsföreskrifter rörande bl.a. 18 §, utom i frÄga om Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan. Enligt Försvarsmaktens instruktion fÄr Försvarsmakten meddela övriga statliga myndigheter föreskrifter i frÄgor om signalskyddstjÀnsten inklusive sÀkra kryptografiska funktioner inom totalförsvaret, förutom i frÄga om verkstÀlligheten av 18 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap.22 Eftersom utredningen har föreslagit att Försvarsmakten ska ha tillsyn över sÀkerhetsskyddet hos Totalförsvarsanalys Àr det lÀmpligt att Försvarsmakten Àven meddelar föreskrifter i frÄgor om sÀkra kryptografiska funktioner inom totalförsvaret för Totalförsvarsanalys. Det ska dÀrför inte anges att MSB fÄr meddela verkstÀllighetsföreskrifter för Totalförsvarsanalys utan Àven Totalförsvarsanalys bör undantas i 19 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap.
2233 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.
152
11Sak- och metodkompetens vid myndigheten
11.1Inledning
Enligt utredningsdirektivet ska utredaren lÀmna förslag pÄ sammansÀttningen av sak- och metodkompetens vid myndigheten samt vilka eventuella sÀrskilda kompetenser myndigheten bör ha för att kunna fullgöra sitt uppdrag.
11.2TillgÄngen pÄ relevanta kompetenser
Arbetsförmedlingen gjorde 2019 en bedömning om jobbmöjligheterna pÄ fem Ärs sikt som indikerar att yrkeskategorin utredare och handlÀggare Àr i balans.1 Arbetsförmedlingen informerar pÄ sin hemsida att det finns cirka 64 600 anstÀllda utredare och handlÀggare i Sverige, varav cirka 64 procent Àr kvinnor och 36 procent Àr mÀn. Myndigheten bedömer att det kommer vara liten konkurrens om jobben som utredare och handlÀggare under det nÀrmaste Äret och att Àven pÄ fem Ärs sikt kommer möjligheterna till arbete som utredare och handlÀggare vara stora.2 I SCB:s Arbetskraftsbarometer 2020 görs bedömningen att tillgÄngen pÄ nyutexaminerade samhÀllsvetare Àr god medan tillgÄngen pÄ yrkeserfarna bedöms fortsatt vara i balans.3
Ăven om det inte rĂ„der brist pĂ„ generell utredningskompetens gör utredningen bedömningen att det Ă€ndĂ„ kan finnas svĂ„righeter att rekrytera personal med specifik kompetens om totalförsvaret. Satsningarna pĂ„ det militĂ€ra försvaret och intensifieringen i Ă„teruppbyg-
1Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? Bedömning för 2019 och pÄ fem Ärs sikt, s. 11.
2
3SCB (2020), Vilka utbildningar ger jobb? Arbetskraftsbarometern 2020, s. 23.
153
Sak- och metodkompetens vid myndigheten | SOU 2021:103 |
gandet av det civila försvaret kan förvÀntas bidra till en ökad efterfrÄgan pÄ, och sÄledes Àven konkurrens om, befintlig sakkompetens inom totalförsvaret. Att konkurrensen om personal med kompetens inom totalförsvaret tilltagit efter satsningarna pÄ totalförsvaret Àr en faktor som ocksÄ framkommit i de kontakter som utredningen haft med myndigheter och övriga aktörer inom totalförsvaret. Det handlar om ökad efterfrÄgan pÄ personal med sÄvÀl bredare erfarenhet av verksamheter inom totalförsvaret som personal med erfarenhet av vissa mer specialiserade omrÄden, ex. inom sÀkerhetsskydd dÀr efterfrÄgan ökat kraftigt.
11.3SammansÀttningen av sak- och metodkompetens
Förslag: Totalförsvarsanalys bör i sin kompetenssammansÀttning ha en tyngdpunkt i kunskaper om analys- och utvÀrderingsmetoder.
Myndighetens behov av sakkompetens bör sÀkerstÀllas genom att det inom myndigheten finns erfarna personer som har ett brett kunnande inom olika ÀmnesomrÄden inom totalförsvaret och en överblick över totalförsvarssystemet.
Myndighetens behov av mer specialiserad och Àmnesspecifik sakkompetens bör tillförsÀkras genom att myndigheten knyter till sig sÄdan kompetens frÄn aktörerna inom totalförsvaret.
Bedömning: För att hantera de frÄgor om oberoende, objektivitet och trovÀrdighet som följer med att Totalförsvarsanalys knyter till sig sakkompetens frÄn aktörerna inom totalförsvaret Àr det centralt att myndigheten har goda interna kvalitetssÀkringsrutiner i verksamheten och bedriver ett aktivt vÀrdegrundsarbete.
KonsultanvÀndning i kÀrnverksamheten vid Totalförsvarsanalys bör undvikas.
154
SOU 2021:103 | Sak- och metodkompetens vid myndigheten |
Inledning
En analys- och utvÀrderingsmyndighet behöver sjÀlvfallet ha stark metodkompetens. Samtidigt Àr det, som tidigare nÀmnt, ett oerhört brett sakomrÄde som den nya myndigheten ska tÀcka. Vid sidan om kunskap om hur systemet för totalförsvar Àr uppbyggt, i form av bl.a. mÄl, styrning, struktur, samarbeten och beroenden, innefattar Àven totalförsvaret ÀmnesmÀssigt i stort sett alla samhÀllsomrÄden. Det blir sÄledes en utmaning för en myndighet att tÀcka in sakkunskapen hos de olika aktörerna och bredden av samhÀllsaspekter inom totalförsvaret.
Analys- och utvÀrderingsutredningen pÄtalade bl.a. att sakkompetens och sektorskunskap Àr viktig för att kunna förstÄ och vÀrdera de verkliga problemen och möjligheterna inom ett omrÄde. Det noterades Àven att samtidigt som sakkompetens och sektorskunskap Àr nödvÀndigt för relevansen i arbetet kan den Ä andra sidan göra det svÄrt att i frÄgasÀtta vÀrdet av befintliga verksamheter och sÄledes vara ett hinder för att verkligen ta fram underlag för omprövning.4
Vissa avvÀgningar kommer att behöva göras för att Totalförsvarsanalys ska kunna ha en kompetenssammansÀttning som Àr ÀndamÄlsenlig och resurseffektiv inom ramen för vad som kan antas vara en rimlig omfattning pÄ myndighetens verksamhet.
För att ytterligare öka kvaliteten i verksamheten kan det Àven noteras att utredningen föreslÄr att det vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt rÄd som bistÄr myndigheten med Àmneskunskap samt i frÄgor om vetenskapliga metoder (se kapitel 10).
Myndighetens spets ligger i utvÀrderings- och metodkunskapen
I utredningens intervjuer med de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna har vikten av att det finns en gedigen utvÀrderings- och metodkompetens vid myndigheterna betonats. Kunnandet om beprövade ansatser och vetenskaplig förankring i analys- och utvÀrderingsmetoder framhÄlls som kÀrnkompetensen vid en analys- och utvÀrderingsmyndighet. Det gÀller oavsett vilken sektor som myndigheten Àr inriktad mot. Flera myndigheter framhÄller att utredarnas grundkompetens behöver vara kunskapen om metoder och utvÀrderingsmodeller, medan sakkunskapen hos utredarna i större utstrÀck-
4SOU 2018:79, s. 172.
155
Sak- och metodkompetens vid myndigheten | SOU 2021:103 |
ning kan byggas upp över tid. En myndighet som kontinuerligt analyserar ett visst omrÄde har förutsÀttningar att utveckla och varaktigt upprÀtthÄlla Àven sakkunskap. Detta till skillnad frÄn centrala analys- och utvÀrderingsaktörer (ex. Statskontoret, ESV, Riksrevisionen) som av givna skÀl inte följer frÄgor inom ett specifikt omrÄde med samma regelbundenhet. Att vÀnda pÄ denna kompetensansats och i stÀllet utgÄ frÄn att sakkompetens ska vara basen hos medarbetarna för att sedan bygga pÄ med metodkompetens, anser flera av myndigheterna inte vara ett gÄngbart sÀtt att tillförsÀkra att myndigheten har den förmÄga som behöver finnas i en analys- och utvÀrderingsverksamhet.
En framtrÀdande kompetens som behöver finnas hos den nya myndigheten Àr förmÄgan att analysera och utvÀrdera huruvida verksamheterna hÄller hög metodmÀssig kvalitet i sina underlag för planering, Àr systematiska i genomförandet av sina uppdrag samt lÀmnar ifrÄn sig strukturerade och tillförlitliga redovisningar och bedömningar. Utredningen bedömer att Totalförsvarsanalys för att uppnÄ detta, likt övriga analys- och utvÀrderingsmyndigheter, behöver i sin kompetenssammansÀttning ha en tyngdpunkt i kunskaper om analys- och utvÀrderingsmetoder.
Sakkompetens vid myndigheten handlar primÀrt om systemkunnande
Ăven om betoningen hos en analys- och utvĂ€rderingsmyndighet bör ligga pĂ„ metodkompetens, Ă€r sak- och sektorskunskap angelĂ€gen för att förstĂ„ den kontext som prĂ€glar omrĂ„det som myndigheten ska följa upp, analysera och utvĂ€rdera.5 Sakkompetens Ă€r viktig för att fĂ„ perspektiv pĂ„ de villkor och förutsĂ€ttningar som finns och som ligger till grund för resultat och utveckling i de för omrĂ„det aktuella verksamheterna. SĂ„vĂ€l de sektorsanknutna analys- och utvĂ€rderingsmyndigheterna som de myndigheter och aktörer inom totalförsvaret som utredningen talat med framhĂ„ller att det behöver finnas sakkompetens i den nya myndigheten. Att denna förmĂ„ga finns inom myndigheten Ă€r Ă€ven angelĂ€get frĂ„n sĂ„vĂ€l ett oberoendeperspektiv som för myndighetens legitimitet och tilltron till att myndigheten Ă€r kunnig om det omrĂ„de som analyseras och utvĂ€rderas.
5Ibid.
156
SOU 2021:103 | Sak- och metodkompetens vid myndigheten |
I kapitel 8 har utredningen föreslagit att det i Totalförsvarsanalys kÀrnuppdrag bör vara en betoning pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt. Kunskap om totalförsvaret som system Àr ocksÄ den typ av sakkompetens som myndigheter och aktörer inom totalförsvaret framhÄllit som sÀrskilt viktig för myndigheten. Detta stÀller givetvis krav pÄ den kompetensprofil som behöver finnas pÄ myndigheten avseende sakkunskap. Den komplexitet som finns i sambanden mellan reform, ekonomi, resultat och effekt inom totalförsvaret stÀller krav pÄ ett systemkunnande. Systemkunnandet behövs för att identifiera och förstÄ de underliggande sammanhangen och beroendena mellan olika delar av totalförsvaret och för att tolka den information som myndigheten fÄr del av.
Systemkunnande ackumuleras framförallt hos individer som endera rört sig mellan verksamheter inom totalförsvaret och/eller arbetat med totalförsvarsfrÄgor pÄ en mer strategisk nivÄ. Det kan dÀrför förvÀntas att dessa kompetenser har lÀngre yrkeserfarenhet inom omrÄdet och dÀrmed Àr seniora medarbetare. Det optimala Àr givetvis om det Àr möjligt för myndigheten att attrahera individer som bÄde besitter systemkunnandet samt har utvÀrderings- och metodkunskap. I sÄdant fall blir det ett mindre antal medarbetare som har en smalare profil av endera utvÀrderings- och metodkunnande eller systemkunnande. Vid sidan om att det kan förvÀntas finnas en ökad konkurrens om denna erfarna kompetens, kommer denna kompetens att behöva kompletteras relativt sett oftare med tanke pÄ att det rör sig om senior kompetens.
Utredningen ser det som ofrÄnkomligt att sakkompetens kommer att behöva hÀmtas frÄn myndigheterna och aktörerna inom totalförsvaret, inte minst inledningsvis efter myndighetens inrÀttande. En frÄga som kan resas i sammanhanget Àr vilka konsekvenser detta kan fÄ för oberoendet hos och trovÀrdigheten för Totalförsvarsanalys. Utredningen konstaterar dock att detta inte Àr en ny utmaning. Flera befintliga analys- och utvÀrderingsmyndigheter vittnar om att de, pÄ liknande sÀtt om Àn i olika utstrÀckning, behöver inhÀmta sakkompetens frÄn verksamheter som myndigheten analyserar och utvÀrderar.
För att hantera de frÄgor om oberoende, objektivitet och trovÀrdighet som följer med att Totalförsvarsanalys knyter till sig sakkompetens frÄn aktörerna inom totalförsvaret Àr det centralt att myndigheten har goda interna kvalitetssÀkringsrutiner i verksamheten
157
Sak- och metodkompetens vid myndigheten | SOU 2021:103 |
och bedriver ett aktivt vÀrdegrundsarbete. Myndigheten behöver ocksÄ vara transparent i frÄga om vilka kompetensresurser som deltagit i olika projekt. Det som ytterst avgör om myndighetens verksamhet ses som opartisk och saklig Àr dock huruvida verksamheten kan visa att den Àr empiriskt vÀlgrundad samt att det finns ett starkt faktamÀssigt stöd för myndighetens slutsatser och de sÀtt som slutsatserna dragits. Med tiden kommer myndigheten ocksÄ att utveckla förutsÀttningar att institutionalisera sakkompetens. Det Àr dock sannolikt att myndigheten, med anledning av myndighetens relativt sett begrÀnsade storlek och med det breda fÀlt av frÄgor som myndigheten ska tÀcka, aldrig kommer att kunna bli helt sjÀlvförsörjande med sakkunnande.
Utredningen bedömer mot bakgrund av det som ovan anförts att Totalförsvarsanalys behov av sakkompetens bör sÀkerstÀllas genom att det inom myndigheten finns erfarna medarbetare med ett brett kunnande frÄn olika ÀmnesomrÄden inom totalförsvaret och med en överblick över totalförsvarssystemets uppbyggnad.
Specialist- och Àmnesspecifik kompetens inhÀmtas i huvudsak externt
Totalförsvarsanalys kan Àven komma att behöva mer teknisk och Àmnesspecifik kompetens för att underbygga de analyser och bedömningar som ska göras. Det kan handla om att förstÄ vissa mer detaljerade frÄgor inom alla de omrÄden som ingÄr i totalförsvaret, ex. militÀra strukturer, energisystemens funktion, transportsystemet villkor eller processerna inom hÀlso- och sjukvÄrden. Det finns givetvis begrÀnsade möjligheter att pÄ alla omrÄden inrymma denna form av mer specialiserad kompetens inom myndigheten.
Flera av de myndigheter som utredningen talat med beskriver att behovet av expertkompetens i vissa frÄgor kan lösas bl.a. genom olika former av inlÄn eller projektanstÀllningar av medarbetare frÄn andra myndigheter. Nyttjande av referensgrupper i de enskilda analys- och utvÀrderingsprojekten Àr ytterligare en metod som tillÀmpas för att lösa behov av expertkunskap.
Ăven upphandling av konsulter för att fĂ„ expertkunskap inom sakfrĂ„gor och omvĂ€rldsbevakning förekommer men görs i varierande utstrĂ€ckning bland analys- och utvĂ€rderingsmyndigheterna. Vissa myn-
158
SOU 2021:103 | Sak- och metodkompetens vid myndigheten |
digheter uppger att konsultresurser nyttjas för framtagande av sakunderlag men inte för att göra sjÀlva analys- och utvÀrderingsarbetet.
Utredningen bedömer att Àven Totalförsvarsanalys kommer att behöva finna former för att dra nytta av den expertkunskap som finns bland aktörerna inom totalförsvaret. PÄ samma sÀtt som pÄtalats nÀr det gÀller rekrytering av den generella sakkompetensen avseende systemkunnande, Àr frÄgorna om oberoende och trovÀrdighet lika nÀrvarande i frÄgan om nyttjande av expertkompetens. Dessa aspekter behöver som tidigare pÄpekat hanteras av myndigheten pÄ ett medvetet, systematiskt och transparent sÀtt.
KonsultanvÀndning i myndighetens kÀrnverksamhet bör undvikas
AnvÀndandet av konsulter kan inverka negativt pÄ myndighetens oberoende och pÄ tilliten till Totalförsvarsanalys förmÄga att skydda sÀkerhetsklassificerade uppgifter frÄn de myndigheter och aktörer som myndigheten behöver inhÀmta information ifrÄn. Utöver sÀkerhetsaspekterna finns det Àven mer allmÀnna pÄpekanden som kan göras om att en stor konsultanvÀndning gör det svÄrare för verksamheten att bygga upp en egen lÄngsiktig kompetens.6 Utredningen menar att konsultanvÀndning inte bara inverkar pÄ uppbyggnad av den lÄngsiktiga kompetensen hos myndigheten utan Àven pÄverkar förutsÀttningar för lÀrande och uppbyggnad av kompetens inom staten i stort.
Utredningen finner dÀrför att konsultanvÀndning i kÀrnverksamheten vid Totalförsvarsanalys kan vara problematisk. Myndigheten kommer att hantera och analysera synnerligen skyddsvÀrd information. Det Àr dÄ viktigt att minimera eventuella sÄrbarheter genom att sÀkra att kÀrnverksamheten sÄ lÄngt som möjligt löses av personal som myndigheten har full rÄdighet över.
Mot denna bakgrund anser utredningen att konsultanvÀndning i kÀrnverksamheten vid Totalförsvarsanalys sÄ lÄngt som möjligt bör undvikas. Om konsulter ska anlitas bör det i huvudsak vara för vÀl avgrÀnsade uppgifter som inte omfattar sÀkerhetskÀnslig verksamhet.
6UtvĂ€rdering pĂ„ olika omrĂ„den â En analys av sektorsspecifika utvĂ€rderingsmyndigheter, Statskontoret 2014:7, s. 10.
159
Sak- och metodkompetens vid myndigheten | SOU 2021:103 |
11.4Behov av sÀrskilda kompetenser inom myndigheten
Förslag: Totalförsvarsanalys bör inom myndigheten ha kompe-
tens inom följande omrÄden: statsförvaltningens styrning och uppföljning, militÀrt och civilt försvar, kommuners och regioners verksamhet, nÀringslivets förutsÀttningar, civilsamhÀllet, finansiell styrning, samhÀllsekonomi och juridik.
Som utredningen tidigare anfört Àr det mÄnga sektorer och omrÄden i samhÀllet som ingÄr i totalförsvaret. Oavsett den ambitionsnivÄ som beslutas nÀr det gÀller resurssÀttning av Totalförsvarsanalys kan det antas att myndigheten kommer att behöva söka och utveckla personal med multidisciplinÀr kompetens för att ha tillrÀcklig rÀckvidd och förmÄga till uppföljning, analys och utvÀrdering.
För att kunna dra slutsatser och Àven resonera om handlingsalternativ kommer myndigheten att behöva vara vÀl förtrogen med principerna och regelverken för styrning och uppföljning i statsförvaltningen. Myndigheten behöver sjÀlvfallet Àven ha djupt kunnande om det militÀra och det civila försvarets strukturer samt dess historiska utveckling. Personalförsörjning samt anskaffning av materiel och infrastruktur av olika slag Àr centrala byggstenar i totalförsvaret. Det behöver dÀrför finnas en kvalificerad kunskap om de mekanismer som omger och pÄverkar tillgÄngen till och utvecklingen av dessa insatskomponenter. Behovet av kvalificerad kompetens pÄ detta omrÄde accentueras om Totalförsvarsanalys, vid en uppskalning av verksamheten, Àven ska ha till uppgift att analysera och utvÀrdera kvaliteten pÄ myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och sÀrskilda satsningar.
Det behöver Àven finnas kunnande om kommuners och regioners verksamhet samt styrningen och grunderna för samverkan inom det offentliga pÄ nationell, regional och lokal nivÄ. Kunskap kommer ocksÄ att behöva finnas i myndigheten om civilsamhÀllets och frivilligorganisationernas roll och delaktighet i totalförsvaret.
Den gÀllande försvarspolitiska inriktningen pekar ut nÀringslivets centrala betydelse för totalförsvaret och för försörjningsberedskapen, behovet av ökad involvering av det privata nÀringslivet i planeringsarbetet och inrÀttandet av samverkansstrukturer för offentlig
160
SOU 2021:103 | Sak- och metodkompetens vid myndigheten |
och privat samverkan pÄ alla nivÄer.7 Myndigheten behöver ha stadigvarande kompetens om nÀringslivets villkor och förutsÀttningar. Detta behövs för att myndigheten ska ha god förmÄga att tolka nÀringslivets funktion, möjligheter och begrÀnsningar i totalförsvarssystemet samt för förstÄelsen av de administrativa konsekvenser och andra kostnader som kan följa av olika krav och regler.
FörmÄgan att bedöma om verksamheter genomförs kostnadseffektivt krÀver delvis en annan kompetens Àn den sektors- och utvÀrderingskompetens som dagens analys- och utvÀrderingsmyndigheter har.8 DÀrför Àr kunnande om finansiell styrning och samhÀllsekonomi ocksÄ angelÀgen för att myndigheten ska kunna analysera aspekter av effektivitet och kostnadseffektivitet i verksamheter.
Totalförsvaret inbegriper hela samhÀllet inklusive rÀttslig reglering av ansvar för uppgifter inom totalförsvaret. Detta medför att Àven juridisk kompetens kommer att behövas inom myndigheten för att vÀgleda Totalförsvarsanalys i sina analyser och bedömningar.
De kompetensomrĂ„den som utredningen upprĂ€knar Ă€r givetvis inte avsedda att vara singulĂ€ra expertkompetenser. Ăven om myndigheten kan komma att prioritera att ha viss expertkompetens pĂ„ individnivĂ„ bör mĂ„lsĂ€ttningen vara att rekrytera individer med bred kompetens samt att myndigheten genom sitt arbetssĂ€tt sprider enskilda medarbetares kunnande i verksamheten som ett led i att höja kvalitet och bygga redundans för personalomsĂ€ttning.
I en mindre myndighet kan det ocksÄ bli nödvÀndigt och resurseffektivt att vissa kompetenser samutnyttjas mellan stöd- och kÀrnverksamheterna, ex. kompetens rörande statsförvaltning, juridik, ekonomi och redovisning. Ett sÄdant samutnyttjande Àr inte alltid enkelt dÄ exempelvis den juridiska och ekonomiska kompetens som krÀvs i utvÀrderingar av totalförsvaret kan behöva ha en nÄgot annorlunda profil Àn den som krÀvs för ledning och styrning av en myndighet. Utsikterna för samutnyttjande beror givetvis pÄ vilka individer som myndigheten lyckas attrahera och den yrkeserfarenhet de har med sig. Utredningen vill hÀr samtidigt uppmÀrksamma pÄ ytterligare aspekt som behöver tas i beaktande vid övervÀganden om samutnyttjande av kompetensen. Den interna kvalitetssÀkringen av myndigheternas rapporter kommer sannolikt krÀva att andra Àn de personer som deltagit i utredningsarbetet granskar aspekter rörande bl.a.
7Prop. 2020/21:30, s. 130.
8SOU 2018:79, s. 175.
161
Sak- och metodkompetens vid myndigheten | SOU 2021:103 |
metod, sak, juridik och sekretess. Detta utgör alltsÄ en begrÀnsande faktor för den utstrÀckning som kompetenser kommer kunna samutnyttjas inom myndigheten.
162
12Den nya myndighetens resursbehov
12.1Inledning
Kostnaden för den nya myndigheten Àr bl.a. beroende av hur mÄnga och hur komplexa uppföljningar, analyser och utvÀrderingar myndigheten ska ha möjlighet att genomföra per Är. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren berÀkna kostnaden för den nya myndigheten givet en miniminivÄ samt vilka kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av verksamheten.
Försvarsberedningen uppskattade att kostnaden för att inrÀtta en myndighet med uppdrag att granska, utvÀrdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret uppgÄr till 50 miljoner kronor per Är.1
Analys- och utvÀrderingsutredningen, som föreslog att tre nya analys- och utvÀrderingsmyndigheter skulle inrÀttas, bedömde att en myndighet för Trygghets- och sÀkerhetsanalys (som bl.a. skulle omfatta försvar) skulle tillföras resurser om 50 miljoner kronor, motsvarande 50 Ärsarbetskrafter frÄn Försvarsmakten och MSB.2
I detta kapitel redogör utredningen för sin bedömning av ungefÀrliga kostnader för uppstart och löpande förvaltning av Totalförsvarsanalys. En kommande organisationskommitté kommer att behöva precisera och uppdatera bedömningen av bemanning, övriga kostnader samt nÀrmare definiera organisationsstruktur för myndigheten.
1Ds 2017:66, s 214.
2SOU 2018:79, s. 236.
163
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
12.2Resursbehov vid en miniminivÄ
En berÀkning av minsta nivÄ pÄ kostnad för en analys- och utvÀrderingsmyndighet för totalförsvaret behöver ta sin utgÄngspunkt i en bedömning av vilken storlek pÄ kÀrnverksamheten som kan anses nödvÀndig för att myndigheten ska vara ett relevant och ett verkningsfullt tillskott till förutsÀttningarna att utveckla styrningen av totalförsvaret. En myndighet som ska tÀcka den bredd av samhÀllsfrÄgor som inryms i totalförsvaret kommer samtidigt oavsett resursnivÄ behöva prioritera och göra urval för att sÀkerstÀlla kvalitet i sin uppföljning, analys och utvÀrdering.
Uppskattningen av resursbehovet behöver Àven förhÄlla sig till den nivÄ pÄ stöd- och ledningsfunktioner som bedöms nödvÀndig för att fullgöra de grundlÀggande administrativa krav som stÀlls pÄ myndigheter i allmÀnhet. Den behöver dÀrutöver ta hÀnsyn till bl.a. de sÀkerhets- och skyddsarrangemang som behövs i en verksamhet som hanterar sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Den minsta omfattningen pÄ kÀrnverksamheten behöver Àven stÄ i rimlig proportion till storleken pÄ den grundlÀggande stödverksamhet som behöver finnas för en myndighet av detta slag.
12.2.1Organisation och bemanning
Bedömning: Den nya myndigheten berÀknas behöva en grundlÀggande bemanning pÄ 33 Ärsarbetskrafter nÀr verksamheten Àr fullt utbyggd.
Lednings- och stödverksamhet berÀknas till 9 Ärsarbetskrafter
Utredningen föreslÄr i avsnitt 10.1 att Totalförsvarsanalys ska ledas av en myndighetschef, tillika generaldirektör. BestÀmmelser i sÀkerhetsskyddsförordningen (2018:658) innebÀr att myndigheten Àven behöver ha en sÀkerhetsskyddschef direkt understÀlld myndighetschefen. Vid en eventuell samlokalisering med annan myndighet kan det övervÀgas om denna skyldighet kan uppfyllas genom samutnyttjande av funktionen med denna myndighet. Givet att myndigheten kommer att behöva hantera och sammanstÀlla mycket skyddsvÀrd information kan det samtidigt finnas motiv för att denna kompetens
164
SOU 2021:103 | Den nya myndighetens resursbehov |
ska motsvaras av en Ärsarbetskraft vid myndigheten. Utredningen har dÀrför i berÀkningen utgÄtt frÄn att funktionen ska bemannas inom myndigheten och inte delas med annan myndighet.
Till en grundlÀggande stödverksamhet hör Àven funktioner sÄsom verksamhetsplanering, verksamhetsuppföljning, arkiv, registratur, HR, ekonomiadministration, juridik, inköp, upphandling, informations- och kommunikationsstöd,
I de intervjuer som utredningen haft med de sektorsanknuta analys- och utvÀrderingsmyndigheterna har det Àven framhÄllits att multidisciplinÀrkompetens i stödfunktionerna, exempelvis kombinerad juridisk och ekonomisk kompetens, Àr en nyckelfaktor för att klara bemanningen av en mindre myndighet. Det bör enligt utredningen tas i beaktande i organisationskommitténs rekryteringsarbete.
Utredningen bedömer att lednings- och stödverksamhet vid den nya myndigheten sammantaget bör motsvara cirka 9 Ärsarbetskrafter. I denna uppskattning ingÄr inte behovet av chefer i kÀrnverksamheten, utan detta anges i stÀllet i samband med bedömningen av kÀrnverksamheten.
3Myndighet startar â myndighet upphör. Att hantera organisations- och strukturförĂ€ndringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv, Handledning 2014:57, Ekonomistyrningsverket (ESV), 2014.
4Kostnader för smÄ myndigheter, Statskontoret, dnr
165
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
KÀrnverksamheten berÀknas till 24 Ärsarbetskrafter
Myndighetens kÀrnuppgift Àr att följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret. För att myndigheten ska kunna svara upp mot de uppgifter som beskrivits nÀrmare i kapitel 8 kommer det inom kÀrnverksamheten att behövas kvalificerade utvÀrderare och analytiker. En grundlÀggande
PÄ samma sÀtt som utredningen resonerat om i frÄga om multidisciplinÀr kompetens avseende stödfunktionerna, bör ett liknande perspektiv tillÀmpas för kÀrnkompetenserna. Som utredningen framhÄllit i avsnitt 11.4 syftar detta bl.a. till att med begrÀnsade resurser skapa förutsÀttningar för tillrÀcklig rÀckvidd och förmÄga till att bedriva uppföljning, analys och utvÀrdering. Det kan Àven vara nödvÀndigt att i en mindre myndighet samutnyttja vissa kompetenser mellan stöd- och kÀrnverksamheterna, ex. kompetens rörande statsförvaltning, juridik och finansiell styrning.
Sammantaget bedöms behovet av personella resurser inom kÀrnverksamheten till 24 Ärsarbetskrafter. Totalt kommer Totalförsvarsanalys dÀrmed ha en grundlÀggande bemanning pÄ 33 Ärsarbetskrafter nÀr verksamheten Àr fullt utbyggd. Analys- och utvÀrderingsmyndigheter sÄsom Trafikanalys, TillvÀxtanalys, IFAU och VÄrd- och omsorgsanalys hade Är 2020 mellan 34 och 38 Ärsarbetskrafter. De uppgifter som utredningen föreslÄr för Totalförsvarsanalys omfattar dock inte, som för vissa av dessa myndigheter, sÀrskilda uppgifter avseende statistik eller forskning. Med beaktande av detta Ä ena sidan, och myndighetens bemanningsbehov för sÀkerhetsskydd Ä andra sidan, uppskattar utredningen att Totalförsvarsanalys kommer att ha en bemanning av verksamheten som Àr jÀmförbar i storlek med flera av de befintliga sektorsanknuta analys- och utvÀrderingsmyndigheterna.
166
SOU 2021:103 | Den nya myndighetens resursbehov |
12.2.2BerÀknade kostnader
Bedömning: Den nya myndigheten berÀknas ha ett anslagsbehov som uppgÄr till drygt 61 miljoner kronor per Är.
Personalkostnader
Utredningen rÀknar med en bruttolön pÄ 100 000 kronor i mÄnaden för generaldirektören. Bruttolön för chef i kÀrnverksamhet respektive för administrativ chef berÀknas till 75 000 kronor i mÄnaden medan bruttolön för sÀkerhetsskyddschef uppskattas till 65 000 kronor i mÄnaden. Inom stödverksamheten kommer det att finnas sÄvÀl personal med specialistkompetens med högre lönelÀge som personal med lÀgre lönelÀgen. Den personal som kommer att arbeta i kÀrnverksamheten kommer i hög utstrÀckning att vara erfarna utredare och experter. Behovet av erfaren kompetens gör att lönenivÄerna kan antas ligga i det övre skiktet. Utredningen berÀknar att bruttomedellönen för de anstÀllda (exklusive gd och chefer) uppgÄr till 50 000 kronor i mÄnaden. LönekostnadspÄslaget, inklusive semesterlönetillÀgg, uppskattar utredningen till 55 procent.
Tabell 12.1 Lönekostnader inkl. LKP (2021 Ärs lönelÀge)
Funktion | Tkr |
Generaldirektör | 1 860 |
Chefer | 5 390 |
 |  |
Personal i kÀrn- och stödverksamhet | 26 040 |
Summa | 33 290 |
Lokalkostnader
Det fysiska sÀkerhetsskydd som kommer att behövas för Totalförsvarsanalys verksamhet inverkar pÄ behovet och utformningen av myndighetens lokaler. Lokalbehovet för verksamheten pÄverkas Àven av stÀllningstaganden i frÄga om arbetsplatser ska ordnas i ett öppet kontorslandskap eller om medarbetarna ska sitta i egna rum. Det arbetssÀtt som myndigheten etablerar kommer Àven pÄverka behovet av mötesrum för sÄvÀl interna som externa möten. Mottagande av
167
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
externa besök stÀller, för en myndighet med Totalförsvarsanalys uppdrag, vissa krav pÄ lokaler ur sÀkerhetsskyddsynpunkt och kan Àven inverka pÄ val av lokalisering och möjligheter till eventuell samlokalisering.
ESV har berÀknat ett genomsnittligt lokalinnehav per statligt anstÀlld (exklusive Försvarsmakten) till strax över 40 m2 för 2019.5 Lokalytan per anstÀlld skiljer sig beroende pÄ var i landet verksamheten Àr lokaliserad och pÄverkas Àven av verksamheternas art. I en rapport frÄn 2017 om utveckling av nyckeltal i statens lokalförsörjning presenterar ESV uppgifter om lokalytan per anstÀlld för respektive Är mellan
ESV tar Ärligen fram underlag för berÀkning av prisomrÀkningstal för löpande hyresavtal och för avtal som tecknas under det kommande budgetÄret. I berÀkningen anges rikthyror för samtliga kommuner i sju grupperingar, se tabell 12.2.
5Statliga myndigheters lokaler i Sverige, ESV 2021:29, s. 58.
6Nyckeltal i statens lokalförsörjning, ESV 2017:49, s. 66 ff.
7Nyckeltal för
168
SOU 2021:103Den nya myndighetens resursbehov
Tabell 12.2 Rikthyror 20218
Grupp | Â | Rikthyresgrupp | Â | Rikthyra | |
 |  |  |  | 2021 kr/m2 | |
1 |  | Stockholm innanför tullarna |  | 4 150 |  |
2 |  | Stockholm utanför tullarna, Solna och Sundbyberg | 2 225 |  | |
3 |  | Göteborg, Malmö, Uppsala, Danderyd och Nacka |  | 1 925 |  |
4 |  | I huvudsak kommuner nÀra Stockholm och vissa större stÀder | 1 525 |  | |
 |  | Helsingborg, Huddinge, Jönköping, Lidingö, Linköping, Lund, |  |  |  |
 |  | Mölndal, Norrköping, Nyköping, Sollentuna, Sundsvall, SödertÀlje, |  |  |  |
 |  | TĂ€by, UmeĂ„, VĂ€sterĂ„s, Ărebro. |  |  |  |
 |  |  |  |  | |
5 | Â | Ăvriga kommuner 1 | Â | 1 250 | Â |
 |  | BorÄs, Botkyrka, Eskilstuna, Falun, GÀvle, Halmstad, Haninge, |  |  |  |
 |  | Hudiksvall, HÀrryda, JÀrfÀlla, Kalmar, Karlskrona, Karlstad, LuleÄ, |  |  |  |
 |  | NynÀshamn, Partille, Sigtuna, Tyresö, Upplands VÀsby, Vaxholm, |  |  |  |
 |  | Ărnsköldsvik, Ăstersund. |  |  |  |
6 | Â | Ăvriga kommuner 2 | 1 050 | Â | |
 |  | BorlÀnge, Burlöv, Ekerö, Enköping, Eslöv, Gotland, HÄbo, |  |  |  |
 |  | HÀssleholm, Katrineholm, Kiruna, Kristianstad, Kungsbacka, |  |  |  |
 |  | KungÀlv, KÀvlinge, Landskrona, Lerum, Lomma, NorrtÀlje, |  |  |  |
 |  | Nykvarn, Ronneby, Salem, Sandviken, SkellefteÄ, Skövde, |  |  |  |
 |  | Staffanstorp, Stenungssund, Svedala, Trelleborg, TrollhÀttan, |  |  |  |
 |  | Uddevalla, |
 |  |  |
 |  | VĂ€rnamo, VĂ€xjö, Ystad, Ăngelholm, Ăckerö, ĂsterĂ„ker. |  |  |  |
 |  |  |  |  | |
7 | Â | Ăvriga kommuner 3 | Â | 850 | Â |
 |  | Resterande kommuner |  |  |  |
 |  |  |  |  |  |
De angivna rikthyrorna ger en indikation om att de Ärliga kostnaderna för myndighetens kontorslokaler kan variera mellan cirka en och knappt fem miljoner kronor, beroende pÄ var i landet verksamheten lokaliseras. Med hÀnsyn tagen till vissa nyckeltal för sÀrskilda sÀkerhetsskyddskrav för Totalförsvarsanalys lokaler uppskattar utredningen att lokalkostnaden vid en lokalisering med nÀrhet till Stockholm uppgÄr till cirka 4,1 miljoner kronor. Utredningen för ytterligare resonemang om lokalisering i kapitel 13.
8Rikthyrorna för grupperna i tabellen avspeglar marknadshyrorna för kontorslokaler i s.k.
169
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
Ăvriga löpande kostnader
Utöver kostnaderna för personal och lokaler kommer det att finnas utgifter för olika myndighetsgemensamma kostnader sÄsom personal- och kompetensfrÀmjande ÄtgÀrder, kontorsservice, vaktmÀsteri, stÀd, vÀxel, reception, telefoni, arkivering, drift och underhÄll av
SĂ€rskild
Ett fullgott sÀkerhetsskydd i Totalförsvarsanalys verksamhet innebÀr behov av bl.a. skyddade samband, krypterad kommunikation,
Uppstartskostnader
InrÀttande av en ny myndighet innebÀr vissa initiala ÄtgÀrder och investeringar som till del kommer att behöva ordnas av en organisationskommitté. Vissa uppstartsÄtgÀrder kan förvÀntas fortgÄ Àven efter det att myndigheten inrÀttats. Till angelÀgna uppstartsÄtgÀrder hör bl.a. ordnade av lokaler för verksamheten, rekrytering av nyckelpersonal, upprÀttande av arkiv och diarium, inköp av kontorsinredning och kontorsutrustning samt sÀkerstÀllande av att
170
SOU 2021:103 | Den nya myndighetens resursbehov |
ficerade uppgifter behöver ocksÄ införskaffas. En visuell identitet (logotyp och grafisk profil) behöver likaledes etableras.
En organisationskommitté disponerar i regel en kredit i Kammarkollegiet för betalning av utgifter som kommittén kommer ha för myndighetens bildande. Dessa kostnader kommer sedan att faktureras den nya myndigheten under dess första verksamhetsÄr och kommer dÄ att fördelas pÄ anslag respektive lÄn. De förhöjda kostnaderna för uppstart av myndigheten bedöms samtidigt kunna hanteras inom ramen för myndighetens anslag eftersom bl.a. myndighetens personalkostnader kan förvÀntas vara lÀgre pÄ grund av att den sannolikt inte kommer att vara fullt bemannad vid inrÀttandet utan kommer att behöva arbeta med att rekrytering av personal Àven efter inrÀttandet (se mer om denna bedömning i avsnitt 13.2). Utredningen har uppskattat dessa inledande kostnader till cirka 15 miljoner kronor. Dessa uppstartskostnader kommer att behöva preciseras vidare av organisationskommittén.
Anslagsbehov, lÄneram och rÀntekontokredit
Sammantaget bedömer utredningen att anslagsbehovet för Totalförsvaranalys uppgÄr till drygt 61 miljoner kronor per Är, se tabell 12.3. Myndigheten bedöms Àven vid inrÀttandet behöva en lÄneram i RiksgÀldskontoret om 15 miljoner kronor för verksamhetsinvesteringar samt en kredit pÄ rÀntekontot i RiksgÀldskontoret motsvarande 15 procent av myndighetens förvaltningsanslag, dvs. 9,2 miljoner kronor.
Tabell 12.3 Totala kostnaderna Ă„r 1
Kostnader | Tkr |
Personal | 33 290 |
Lokaler | 4 060 |
 |  |
Ăvriga löpande kostnader | 21 000 |
SĂ€rskild |
3 000 |
Summa (anslagsbehov) | 61 350 |
Uppstartskostnader (enbart Ă„r 1) | 15 000 |
 |  |
171
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
12.3Resursbehov vid en uppskalning av verksamheten
Bedömning: Vid en uppskalning av verksamheten enligt avsnitt 8.3.9. bedömer utredningen ett tillkommande resursbehov för Totalförsvarsanalys enligt följande:
âąAtt nĂ€rmare analysera och utvĂ€rdera kvaliteten pĂ„ de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och sĂ€rskilda satsningar bedöms krĂ€va 3 Ă„rsarbetskrafter.
âąAtt sammanstĂ€lla och tillgĂ€ngliggöra vĂ€sentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling över tid bedöms krĂ€va 2 Ă„rsarbetskrafter.
Vid en uppskalning av verksamheten med bÄda uppgifterna berÀknas den nya myndigheten ha ett anslagsbehov som uppgÄr till strax under 70 miljoner kronor per Är.
Utredningen bedömer att en eventuell uppskalning av verksamheten bör övervÀgas först en tid efter att myndighetens verksamhet etablerats.
12.3.1Organisation och bemanning
Enligt utredningsdirektiven ska utredaren berÀkna vilka kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av verksamheten. En uppskalning av verksamheten kan givetvis ske genom att myndigheten tillförs ökade resurser för att möjliggöra fler och mer komplexa uppföljningar, analyser och utvÀrderingar per Är. Som ett alternativ till detta kan en uppskalning av verksamheten ocksÄ ske genom att myndigheten fÄr ytterligare uppgifter angivna i sin instruktion.
Utredningen har i avsnitt 8.3.9 bedömt möjliga tillkommande uppgifter som Totalförsvarsanalys skulle kunna fÄ vid en uppskalning av verksamheten. Dessa handlar om att svara för att genomföra kvalitetsbedömning av beslutsunderlag respektive att sammanstÀlla och tillgÀngliggöra vÀsentliga uppgifter om totalförsvaret. Utredningen har bedömt att dessa uppgifter av resursskÀl inte ska ingÄ i myndighetens uppdrag pÄ en miniminivÄ av verksamheten men att det vid en upp-
172
SOU 2021:103 | Den nya myndighetens resursbehov |
skalning av verksamheten kan övervÀgas att lÀgga till en eller bÄda uppgifter till myndighetens uppdrag. En mindre myndighet kommer att i högre utstrÀckning behöva göra ett urval och vÀlja omrÄden att göra nedslag i. För det fall nÀmnda tillkommande uppgifter ska prioriteras inom den miniminivÄ som beskrivits i avsnitt 12.2 Àr det angelÀget det sker anpassningar i antalet analyser och utvÀrderingar som myndigheten förvÀntas göra och komplexiteten i dessa. I och med att de tillkommande uppgifterna delvis stÀller krav pÄ annan kompetens hos medarbetarna vid myndigheten kan myndigheten med sÄdana uppgifter inom en miniminivÄ komma att behöva en annorlunda kompetenssammansÀttning Àn vad utredningen bedömt i kapitel 11.
Utredningen uppskattar att uppgiften att vara stöd i kvalitetsbedömning av beslutsunderlag kan komma att krÀva 3 Ärsarbetskrafter. Uppgiften att sammanstÀlla vissa vÀsentliga uppgifter om totalförsvaret bedöms krÀva 2 Ärsarbetskrafter. Skulle bÄda nÀmnda uppgifter tillföras myndigheten bedöms tillskottet till bemanningen inom kÀrnverksamheten sammantaget uppgÄ till 5 Ärsarbetskrafter. Utredningen bedömer att en sÄdan uppskalning inte skulle medföra nÄgot ökat behov av Ärsarbetskrafter inom stödverksamheten vilket gör att myndigheten vid en sÄdan uppskalning sammantaget skulle bemannas med 38 Ärsarbetskrafter.
Utredningen bedömer dock att en eventuell uppskalning av verksamheten bör övervÀgas först en tid efter att myndighetens verksamhet etablerats. Det ger bÀttre förutsÀttningar för myndigheten att mer fokuserat hitta former och arbetssÀtt för den grundlÀggande
12.3.2BerÀknade kostnader
Utredningen presenterar i tabell 12.4 kostnadsbedömningen av en uppskalning av verksamheten med tillkommande uppgifter alternativt ökad förmÄga att bedriva grundlÀggande
Sammantaget bedömer utredningen att anslagsbehovet, om bÄda uppgifter lÀggs till myndighetens uppdrag, uppgÄr till strax under 70 miljoner kronor per Är. Myndigheten bedöms i sÄdant fall vid inrÀttandet av verksamheten Àven behöva en lÄneram i Riks-
173
Den nya myndighetens resursbehov | SOU 2021:103 |
gÀldskontoret om totalt 17 miljoner kronor för verksamhetsinvesteringar samt en kredit pÄ rÀntekontot i RiksgÀldskontoret motsvarande 15 procent av myndighetens förvaltningsanslag, dvs. totalt cirka 10,5 miljoner kronor.
Tabell 12.4 Totala kostnaderna vid uppskalning av verksamhet
Kostnader | Tkr |
Personal | 37 940 |
â Kvalitetsbedömning | +2 790 |
â VĂ€sentliga uppgifter | +1 860 |
Lokaler (+5 Ă„rsarbetskrafter) | 4 660 |
 |  |
Ăvriga löpande kostnader | 24 000 |
SĂ€rskild |
3 000 |
Summa (anslagsbehov) | 69 600 |
Uppstartskostnader (enbart Ă„r 1) | 17 000 |
 |  |
174
13InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande
av författningsÀndringar
13.1Inledning
Enligt utredningsdirektivet Àr regeringens avsikt att i början av 2022 kunna tillsÀtta en organisationskommitté med uppdrag att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret. Vidare anges att den nya myndigheten ska inrÀttas den 1 januari 2023. I detta kapitel behandlar utredningen nÄgra förutsÀttningar för inrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av utredningens författningsförslag. Det ingÄr inte i utredningens uppdrag att lÀmna förslag avseende lokalisering av myndigheten. Utredningen har dock under arbetets gÄng uppmÀrksammat nÄgra omstÀndigheter som kan ha betydelse för övervÀganden om lokalisering. Utredningen redogör dÀrför i detta kapitel Àven för detta.
13.2Tidplan för inrÀttande av myndigheten
Bedömning: Den nya myndigheten bör inrÀttas den 1 januari 2023. Myndigheten kommer dock inte att kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut förrÀn den 1 januari 2024.
Ipropositionen Totalförsvaret
1Prop. 2020/21:30, s. 97 f.
175
InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av författningsÀndringar | SOU 2021:103 |
TillsÀttande av en organisationskommitté i början av 2022 innebÀr att organisationskommittén kommer att ha mindre Àn ett Är pÄ sig att utföra de ÄtgÀrder som Àr nödvÀndiga för att det ska finnas en fungerande myndighet den 1 januari 2023. TillsÀttandet av organisationskommittén kan dessutom komma att behöva invÀnta ett remissförfarande av förslagen i detta betÀnkande.
Att starta en ny myndighet Àr i första hand en praktisk och operativ uppgift, men det krÀvs ocksÄ en hel del kompetens inom styrningsfrÄgor och ekonomi samt strategi- och organisationskunnande. Det Àr flera praktiska saker som mÄste lösas, exempelvis kan tilltÀnkta lokaler behöva byggas om, vilket i vissa delar kan krÀva bygglov. Ett modernt
En av de viktigaste uppgifterna inför inrĂ€ttande av en ny myndighet Ă€r dock att sĂ€kerstĂ€lla att det finns rĂ€tt kompetens hos myndigheten. Ăven rekrytering av medarbetare ska dĂ€rför göras innan myndigheten kan inrĂ€ttas. Med tanke pĂ„ att Totalförsvarsanalys uppdrag Ă€r att verka inom ett sĂ„ brett omrĂ„de som totalförsvaret kommer det att vara en utmaning att pĂ„ kort tid bemanna myndigheten med rĂ€tt kompetens. För att tĂ€cka in bredden i totalförsvarsfrĂ„gorna kommer myndigheten att behöva hitta och rekrytera medarbetare som har multidisciplinĂ€r kompetens (se avsnitt 11.4), vilket i sig Ă€r en utmaning. Detta gĂ€ller kompetens till sĂ„vĂ€l kĂ€rnverksamhet som stödverksamhet vid myndigheten. Med tanke pĂ„ de sĂ€kerhetsskyddsklassificerade uppgifter som myndigheten kommer att hantera kommer dessutom samtliga medarbetare vid myndigheten att behöva genomgĂ„ sĂ€kerhetsprövning innan anstĂ€llning. Detta gör att rekryteringsprocesserna Ă€ven kommer att ta extra lĂ„ng tid. Myndigheten ska hantera stora mĂ€ngder sĂ€kerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Detta kommer att stĂ€lla högre krav pĂ„ t.ex.
Kommittén för inrÀttandet av en myndighet för digitalisering av den offentliga förvaltningen (Fi 2017:09) hade Ätta mÄnader (sju om semester i juli rÀknas bort) pÄ sig att inrÀtta och starta en ny myndighet. Kommittén pÄpekade i sin slutrapport att det var ett utma-
176
SOU 2021:103 | InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av författningsÀndringar |
nande uppdrag att genomföra pÄ denna tid eftersom det vid inrÀttande av en myndighet Àr mÄnga parallella processer som mÄste drivas.2 Utredningen anser att det behöver göras övervÀganden om hur omfattande verksamhet det Àr realistiskt att förvÀnta sig att den nya myndigheten kommer att kunna bedriva under sitt första Är om myndigheten ska inrÀttas den 1 januari 2023.
Ovan framgÄr ett antal praktiska förutsÀttningar som mÄste finnas pÄ plats nÀr myndigheten inrÀttas. Flera av dessa förutsÀttningar bör vara pÄ plats den 1 januari 2023. Utredningen bedömer dock att det inte Àr realistiskt att förvÀnta sig att myndigheten ska vara fullt bemannad den 1 januari 2023. NÀr myndigheten inrÀttas behöver dÀremot en generaldirektör ha utnÀmnts och rekrytering gjorts av en administrativ chef, en sÀkerhetsskyddschef och ett visst antal personer som ska arbeta inom sÄvÀl kÀrnsom stödverksamhet. Utredningen gör bedömningen att arbetet med rekrytering kommer att behöva fortgÄ Àven under 2023. Det Àr dÀrför inte heller realistiskt att förvÀnta sig att myndigheten kommer att kunna utföra sina instruktionsenliga uppgifter fullt ut frÄn och med den 1 januari 2023. Detta beror dels pÄ att myndigheten inte Àr fullt bemannad, dels pÄ att Totalförsvarsanalys kommer att behöva tid för att planera den huvudsakliga inriktningen för
Totalförsvarsanalys ska enligt instruktionen senast den 1 februari varje Är till regeringen redovisa vilken huvudsaklig inriktning upp-
2Se bl.a. Slutrapport frÄn kommittén för inrÀttandet av en myndighet för digitalisering av den offentliga förvaltningen (Fi 2017:09), Komm2018/00805, s. 23.
3Se 4 § förslag till förordning med instruktion för Totalförsvarsanalys, avsnitt 1.1.1.
177
InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av författningsÀndringar | SOU 2021:103 |
Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att Totalförsvarsanalys kan inrÀttas den 1 januari 2023 men att myndigheten inte kommer att kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut förrÀn den 1 januari 2024.
Utredningen bedömer Àven att myndigheten inledningsvis kommer att vara i en formativ fas dÀr myndighetens arbetssÀtt behöver utvecklas i dialog med Regeringskansliet och aktörerna inom totalförsvaret.
13.3IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser
Förslag: 4 § i förslag till förordning med instruktion för Totalförsvarsanalys bör trĂ€da i kraft den 1 januari 2024. Ăvriga bestĂ€mmelser i förordningen bör trĂ€da ikraft den 1 januari 2023.
FörfattningsÀndringarna i förordningen (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap, förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap och i sÀkerhetsskyddsförordningen (2021:955) bör trÀda i kraft den 1 januari 2023.
Bedömning: Det behövs inga övergÄngsbestÀmmelser.
Som utredningen bedömt i föregÄende avsnitt bör myndigheten inrÀttas den 1 januari 2023. Detta innebÀr att författningsförslaget gÀllande förordning med instruktion för Totalförsvarsanalys ska trÀda i kraft den 1 januari 2023. Det kommer dock inte att vara praktiskt möjligt för myndigheten att sÄ som anges i 4 § i förslag till förordning med instruktion för Totalförsvarsanalys att senast den 1 februari 2023 till regeringen redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för
178
SOU 2021:103 | InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av författningsÀndringar |
13.4Myndighetens lokalisering
Bedömning: Vid övervÀganden betrÀffande Totalförsvarsanalys lokalisering bör följande beaktas:
âąatt myndigheten kommer att ha behov av att ha tillgĂ„ng till goda transportmöjligheter och ha god tillgĂ€nglighet till centrala aktörer i totalförsvaret,
âąatt myndigheten kommer att ha behov av starkt sĂ€kerhetsskydd och att samlokalisering med en annan myndighet med sĂ„dant sĂ€kerhetsskydd kan vara ett resurseffektivt utnyttjande av statens resurser, och
âąatt det ur kompetensförsörjningssynpunkt Ă€r positivt att myndigheten har nĂ€rhet till universitet eller högskola samt andra analys- och utvĂ€rderingsmyndigheter.
En ny myndighet med ansvar för uppföljning, analys och utvÀrdering av totalförsvaret kommer att ha behov av att ha kontakter med en mÀngd statliga myndigheter, andra offentliga aktörer och privata aktörer, eller företrÀdare för dessa. Som framgÄr av kapitel 5 Àr aktörerna inom totalförsvaret lokaliserade pÄ orter över hela landet vilket kommer att innebÀra resor för medarbetare vid myndigheten oavsett var myndigheten lokaliseras. En övergÄng till fler digitala möten har skett de senaste Ären. Resmönster och arbetsformer kan antas Àven fortsatt pÄverkas av bl.a. ökad digitalisering, fokus pÄ hÄllbarhetsfrÄgor och beteendeförÀndringar med anledning av
En annan aspekt att beakta nÀr det gÀller myndighetens lokalisering Àr sÀkerhetsskydd. I vissa delar kan det finnas behov av informationsutbyte och kontakter betrÀffande sÀkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som gör att det Àr olÀmpligt med digitala möten. Utredningen gör dÀrför bedömningen att nÀrhet till goda transportmöjligheter, men Àven till centrala aktörer inom totalförsvaret för att begrÀnsa behovet av resande, bör finnas med i övervÀgandena om myndighetens placering.
Utredningen gör i avsnitt 10.4.1 bedömningen att de uppgifter som utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska ansvara för i
4Transporter och resande i en postpandemisk vĂ€rld â trender och mottrender, Trafikanalys, PM 2021:4.
179
InrÀttande av myndigheten och ikrafttrÀdande av författningsÀndringar | SOU 2021:103 |
vÀsentliga delar stÀller höga krav pÄ sÀkerhetsskydd för verksamheten vilket bl.a. Àven gÀller myndighetens lokaler. Det finns ett antal myndigheter som har dessa strukturer för sÀkerhetsskydd. För en effektiv resursanvÀndning kan det dÀrför övervÀgas att Totalförsvarsanalys ska anvÀnda sig av redan befintliga strukturer för sÀkerhetsskydd. Samlokalisering av Totalförsvarsanalys med en myndighet som redan har det sÀkerhetsskydd som krÀvs, kan dÀrför övervÀgas. Detta Àr ett perspektiv som ocksÄ pÄtalats av Försvarsberedningen.5 Utredningen vill hÀr uppmÀrksamma att frÄgan om samlokalisering samtidigt behöver ta hÀnsyn till Totalförsvarsanalys legitimitet som oberoende aktör.
Lokaliseringen av myndigheten fĂ„r Ă€ven betydelse för möjligheten att finna och rekrytera rĂ€tt kompetens till myndigheten. Utredningen har i avsnitt 11.3 gjort bedömningen att Totalförsvarsanalys i sin kompetenssammansĂ€ttning bör ha en tyngdpunkt i kunskaper om analys- och utvĂ€rderingsmetoder. Det blir dĂ€rför viktigt att myndigheten placeras pĂ„ en ort dĂ€r det finns god tillgĂ„ng pĂ„ sĂ„dan kompetens. Flera av de analys- och utvĂ€rderingsmyndigheter som utredningen har haft kontakt med har pĂ„pekat att det för myndighetens kompetensförsörjning Ă€r viktigt att det pĂ„ den ort dĂ€r myndigheten lokaliseras finns universitet eller högskola. Ăven det faktum att det finns andra utvĂ€rderingsmyndigheter pĂ„ orten har pĂ„talats vara av betydelse i detta avseende. Utredningen gör bedömningen att Ă€ven detta Ă€r faktorer som bör beaktas inför beslut om myndighetens lokalisering.
5Ds 2017:66, s. 214.
180
14 SekretessfrÄgor
14.1Inledning
Som nÀmnts tidigare i betÀnkandet Àr det en grundlÀggande förutsÀttning för att Totalförsvarsanalys ska kunna fullgöra sitt uppdrag att myndigheten kan fÄ ta del av de uppgifter som myndigheten behöver. I avsnitt 8.3.6 framgÄr att Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvÀrdering ska göra detta med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Det betonas dock Àven att Totalförsvarsanalys inte ska vara förhindrad att vid behov inhÀmta kompletterande information frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter om det finns nÄgon sÀrskild anledning som pÄkallar det. MÄnga av de uppgifter som Totalförsvarsanalys har behov av kan dock antas omfattas av sekretess.
14.2AllmÀnt om sekretess
14.2.1Handlingsoffentlighet och sekretess
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (förkortad TF) ska var och en ha rÀtt att ta del av allmÀnna handlingar. I TF regleras Àven vad som avses med allmÀnna handlingar. Huvudregeln Àr att uppgifter i allmÀnna handlingar Àr offentliga. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) innehÄller bestÀmmelser som innebÀr begrÀnsningar i den rÀtt för enskilda att ta del av allmÀnna handlingar som följer av TF.
Med sekretess menas enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlÀmnande av en allmÀn handling eller pÄ nÄgot annat sÀtt.
181
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
Den myndighet som frÄn en annan myndighet fÄr en begÀran om uppgifter eller handlingar ska ta stÀllning till om uppgifterna fÄr lÀmnas ut. För det fall myndigheten finner att en regel om sekretess Àr tillÀmplig pÄ uppgifterna har myndigheten att bedöma om det ÀndÄ finns förutsÀttningar för ett utlÀmnande. En sÄdan förutsÀttning kan vara att uppgiften omfattas av sekretess Àven hos den mottagande myndigheten. Det Àr inte möjligt för utlÀmnande myndighet att uppstÀlla förbehÄll som inskrÀnker mottagande myndighets rÀtt att lÀmna uppgiften vidare eller pÄ annat sÀtt utnyttja den (jfr 10 kap. 14 § OSL).
14.2.2SekretessbestÀmmelsernas uppbyggnad
Offentlighets- och sekretesslagen innehÄller undantag frÄn offentlighetsprincipen och sekretess ska dÀrför gÀlla bara om det finns ett sÀrskilt skyddsvÀrt intresse. För att klargöra sekretessens omfattning Àr sekretessbestÀmmelserna som regel utformade med hjÀlp av tre olika slags rekvisit. Rekvisiten anger föremÄlet för sekretessen, sekretessens rÀckvidd och sekretessens styrka.1
Med föremÄlet för sekretessen avses vilket slags uppgift som sekretessregleringen avser, t.ex. uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhÄllanden.
Sekretessens rÀckvidd anger inom vilken verksamhet eller i vilken typ av Àrenden sekretessbestÀmmelsen gÀller. I vissa fall hÀnvisas till en viss bestÀmd myndighet. Om inget annat anges, Àr bestÀmmelsen tillÀmplig inom hela den offentliga förvaltningen.
Sekretessens styrka anges genom ett skaderekvisit. Det finns i huvudsak tvÄ olika typer av skaderekvisit, det raka och det omvÀnda. Vid ett rakt skaderekvisit Àr utgÄngspunkten offentlighet. Det uttrycks i lagtexten genom att sekretess gÀller om det kan antas att en viss skada intrÀffar om uppgiften röjs. Vid ett omvÀnt skaderekvisit finns det en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess. Sekretessen uttrycks i dessa fall genom att sekretess gÀller om det inte stÄr klart att uppgiften kan röjas utan skada och men.
I vissa fall innehÄller sekretessbestÀmmelsen inte nÄgot skaderekvisit. Sekretessen Àr i sÄdana fall absolut, vilket innebÀr att nÄgon sekretessprövning inte ska göras och att uppgiften inte kan lÀmnas ut.
1Prop. 1979/80:2 Del A s. 72 f. och SOU 2003:99 s. 78 f.
182
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
14.2.3Sekretessbrytande bestÀmmelser och undantag frÄn sekretessen
Huvudregeln Àr att sekretess gÀller Àven mellan myndigheter. Det har dock ansetts att sekretessregleringen inte bör hindra myndigheter frÄn att utvÀxla uppgifter i de fall dÀr intresset av att uppgifterna lÀmnas ut bör ha företrÀde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Ett antal sekretessbrytande bestÀmmelser och undantag frÄn sekretessen har dÀrför införts i OSL.
Av 3 kap. 1 § OSL framgÄr att med en sekretessbrytande bestÀmmelse menas en bestÀmmelse som innebÀr att en sekretessbelagd uppgift fÄr lÀmnas ut under vissa förutsÀttningar. Generella sekretessbrytande bestÀmmelser finns i 10 kap. OSL men det finns ocksÄ sekretessbrytande bestÀmmelser som gÀller specifikt för vissa myndigheter. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lÀmnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det Àr nödvÀndigt för att den utlÀmnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Syftet med denna bestÀmmelse Àr att sekretessregleringen inte ska göra det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som myndigheten har. Det Àr sÄledes det intresse som den utlÀmnande myndigheten har av att lÀmna uppgiften som Àr avgörande, inte vilket intresse den mottagande myndigheten har av att fÄ uppgiften.2 Paragrafen, som kan bli tillÀmplig nÀr en myndighet behöver lÀmna hemlig information till en annan myndighet, ska tillÀmpas restriktivt.3
Av 10 kap. 28 § första stycket OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lÀmnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I förhÄllande till andra myndigheter behöver det sÄledes inte finnas nÄgon uttrycklig hÀnvisning i OSL till en viss uppgiftsskyldighet i en annan lag eller i en förordning för att denna uppgiftsskyldighet ska bryta sekretessen. Det Àr inte nödvÀndigt att bestÀmmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgÄngspunkt frÄn att uppgifterna kan vara hemliga. DÀremot krÀvs för att bestÀmmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav pÄ konkretion. Den kan ta sikte pÄ utlÀmnande av uppgifter av ett speciellt slag, gÀlla en viss myndighets rÀtt att fÄ del av uppgifter i allmÀnhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lÀmna
2Lenberg, m.fl., Kommentaren till Offentlighets- och sekretesslagen, 10 kap 2 § OSL, JUNO, Version 24.
3Prop. 1979/80:2, Del A s. 465 och 494.
183
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
andra myndigheter information.4 En föreskrift som mera generellt anbefaller samarbete mellan myndigheter anses inte ÄlÀgga en sÄdan uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL. En myndighet som Àr skyldig att lÀmna uppgifter pÄ en annan myndighets begÀran fÄr inte under Äberopande endast av 10 kap. 28 § OSL lÀmna uppgifter pÄ eget initiativ.5
I 10 kap. 17 § OSL finns en sekretessbrytande regel som kan Äberopas Àven om nÄgon uppgiftsskyldighet inte Àr föreskriven. DÀr föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lÀmnas till en myndighet, om uppgiften behövs dÀr för tillsyn över eller revision hos den myndighet dÀr uppgiften förekommer. BetrÀffande revision har i lagmotiven uttalats att den sekretessbrytande bestÀmmelsen endast avser uppgifter som finns hos en reviderad myndighet. Att generellt tillÄta utlÀmnande av sekretessbelagd information till en revisionsmyndighet har ansetts föra för lÄngt.6
14.2.4Konsekvenser av att en uppgift lÀmnas till en annan myndighet
Det Àr en grundlÀggande princip i sekretessregleringen att sekretess inte automatiskt överförs mellan myndigheter. En sekretessbestÀmmelse som gÀller för en uppgift hos en myndighet blir inte utan sÀrskild reglering tillÀmplig hos en annan myndighet nÀr uppgiften lÀmnas dit. Kravet pÄ offentlighet kan innebÀra att vissa uppgifter, som betraktas som hemliga hos en myndighet, Àr offentliga hos en annan myndighet som har inhÀmtat dem hos den förstnÀmnda myndigheten.
För att en uppgift ska omfattas av sekretess gÀller som huvudregel att det ska finnas en primÀr sekretessbestÀmmelse. Med en primÀr sekretessbestÀmmelse avses enligt 3 kap. 1 § OSL en sekretessbestÀmmelse som en myndighet ska tillÀmpa pÄ grund av att bestÀmmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar viss verksamhetstyp eller Àrendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter hos myndigheten. Ett alternativ Àr att det finns en sÀrskild överföringsbestÀmmelse som medför att sekretessen sprids utanför sitt ursprungliga tillÀmpningsomrÄde, en sekundÀr sekretess. Enligt
4Prop. 1979/80:2, Del A s. 322.
5JO 1999/2000 s. 374, dnr
6Prop. 1979/80:2 Del A s. 326.
184
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
definitionen i offentlighets- och sekretesslagen Àr en sekundÀr sekretessbestÀmmelse en bestÀmmelse om sekretess som en myndighet ska tillÀmpa pÄ grund av en bestÀmmelse om överföring av sekretess (3 kap. 1 § OSL).
En sÄdan bestÀmmelse om överföring av sekretess finns i 11 kap. 1 § OSL. DÀr anges att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision, frÄn en annan myndighet fÄr en sekretessreglerad uppgift, blir enligt sekretessbestÀmmelsen tillÀmplig pÄ uppgiften Àven hos den mottagande myndigheten. Det Àr inte bara uppgifter hos den granskade myndigheten som skyddas hos tillsyns- eller revisionsmyndigheten. Om tillsyns- eller revisionsmyndigheten inom ramen för sitt granskningsuppdrag inhÀmtar sekretessreglerade uppgifter frÄn nÄgon annan myndighet Àn den som Àr föremÄl för tillsyn eller revision, ska den sekretessbestÀmmelse som tillÀmpas av den andra myndigheten tillÀmpas av tillsyns- eller revisionsmyndigheten pÄ de uppgifter som den fÄr av den myndigheten.7
14.3TillÀmplig sekretess pÄ totalförsvarsomrÄdet
Bedömning: Det finns sekretessbestÀmmelser som hindrar utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys, bl.a. sekretess enligt 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF (sekretess i statlig tillsynsverksamhet) och enligt 38 kap. 7 § OSL (sekretess för beredskapsförberedelser).
Inledning
Vid den uppföljning, analys och utvÀrdering som utredningen föreslÄr att Totalförsvarsanalys ska bedriva kommer ett antal bestÀmmelser om sekretess att aktualiseras. Utredningen redogör nedan för ett antal av dessa bestÀmmelser och i vilken mÄn sekretess kan hindra ett utlÀmnande av dessa uppgifter till Totalförsvarsanalys.
7Lenberg, m.fl., Kommentaren till Offentlighets och sekretesslagen, 11 kap 1 § OSL, JUNO, Version 24.
185
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
Försvarssekretess
Enligt 15 kap. 2 § OSL gÀller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet, planlÀggning eller annan förberedelse av sÄdan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller pÄ annat sÀtt vÄllar fara för rikets sÀkerhet om uppgiften röjs.
Denna bestĂ€mmelse har naturligen sitt största tillĂ€mpningsomrĂ„de i frĂ„ga om sĂ„dana uppgifter som avser det militĂ€ra försvaret men gĂ€ller som framgĂ„r av paragrafen hela totalförsvaret. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap Ă€r totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Hit rĂ€knas bl.a. befolkningsskyddet, försörjningsberedskap och det psykologiska försvaret.8 Ăven t.ex. polisverksamhet samt hĂ€lso- och sjukvĂ„rd kan vara totalförsvarsverksamhet.9 Inom bestĂ€mmelsens tillĂ€mpningsomrĂ„de faller vidare uppgifter om planlĂ€ggning och annan förberedelse av landets försvar, uppgifter om organisation av försvaret, underrĂ€ttelsetjĂ€nsten m.m.10
BestÀmmelsen Àr en primÀr sekretessbestÀmmelse (se 3 kap. 1 § OSL), vars rÀckvidd inte har begrÀnsats. BestÀmmelsen ska sÄledes tillÀmpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillÀmpa OSL. Det innebÀr att de uppgifter som Totalförsvarsanalys fÄr del av som omfattas av sekretess hos den utlÀmnande myndigheten, kommunen eller regionen kommer att omfattas av försvarssekretess Àven hos Totalförsvarsanalys. Eftersom sekretessbestÀmmelsen gÀller Àven hos den mottagande myndigheten kan det inte antas att det skadar landets försvar eller pÄ annat sÀtt vÄllar fara för rikets sÀkerhet om uppgiften lÀmnas till Totalförsvarsanalys. NÄgon sÀrskild sekretessbrytande regel för utlÀmnande av uppgifter som omfattas av försvarssekretess till Totalförsvarsanalys behöver dÀrför inte införas.11 Försvarssekretessen hindrar dÀrför inte utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
8Lenberg, m.fl., Offentlighets- och Sekretesslagen, kommentaren till 15 kap 2 §, JUNO version 24.
9Prop. 1979/80:176 s. 9 f.
10Lenberg, m.fl., Offentlighets- och Sekretesslagen, kommentaren till 15 kap 2 §, JUNO version 24.
11Jfr resonemang i prop. 2004/05:5 s. 263.
186
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
Utrikessekretess
Enligt 15 kap. 1 § OSL gÀller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller pÄ annat sÀtt skadar landet om uppgiften röjs. BestÀmmelsen om utrikessekretess Àr, liksom försvarssekretessen, en primÀr sekretessbestÀmmelse vars rÀckvidd inte har begrÀnsats BestÀmmelsen ska sÄledes tillÀmpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillÀmpa OSL. Eftersom sekretessbestÀmmelsen gÀller Àven hos den mottagande myndigheten kan det inte antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller pÄ annat sÀtt skadar landet om en uppgift som omfattas av utrikessekretess lÀmnas till Totalförsvarsanalys. NÄgon sÀrskild sekretessbrytande regel för utlÀmnande av uppgifter som omfattas av utrikessekretess till Totalförsvarsanalys behöver dÀrför inte införas (jfr ovan om försvarssekretess). Utrikessekretessen hindrar dÀrför inte utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
Sekretess för risk- och sÄrbarhetsanalyser
Enligt 18 kap. 13 § OSL gÀller sekretess för uppgift som hÀnför sig till en myndighets verksamhet som bestÄr i risk- och sÄrbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sÄdana situationer eller hantering av sÄdana situationer, om det kan antas att det allmÀnnas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. Eftersom sekretessen gÀller för uppgifter som hÀnför sig till verksamhet för risk- och sÄrbarhetsanalyser, följer sekretessen med en uppgift som lÀmnas till en annan myndighet.12
Som utredningen konstaterar i avsnitt 8.3.1 Àr det inte uteslutet att Totalförsvarsanalys som ett resultat av analys- och utvÀrderingsarbetet kommer att komma in pÄ de frÄgor som Àr centrala för ömsesidighet och beroende mellan totalförsvaret och samhÀllets krisberedskap och Totalförsvarsanalys ska dÀrför inte vara förhindrad att utvÀrdera Àven de delar av samhÀllets krisberedskap som har bety-
12Lenberg, m.fl., Offentlighets- och Sekretesslagen, kommentaren till 18 kap. 13 §, JUNO version 24.
187
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
delse för totalförsvaret. Eftersom sekretessen gÀller för uppgifter som hÀnför sig till verksamhet för risk- och sÄrbarhetsanalyser följer sekretessen med en uppgift som lÀmnas till en annan myndighet. DÄ sekretessen kommer att gÀlla Àven hos den mottagande myndigheten, kan det inte antas att det allmÀnnas möjligheter att förebygga eller hantera fredstida krissituationer motverkas om uppgiften lÀmnas till Totalförsvarsanalys.13 NÄgon sÀrskild sekretessbrytande regel för utlÀmnande av uppgifter som omfattas av sekretess för risk- och sÄrbarhetsanalyser till Totalförsvarsanalys behöver dÀrför inte införas (jfr ovan om försvarssekretess). Sekretess för risk- och sÄrbarhetsanalyser hindrar dÀrför inte utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
Sekretess i statlig tillsynsverksamhet
Enligt 30 kap. 23 § OSL gÀller sekretess, i den utstrÀckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som bestÄr i utredning, planering, prisreglering, tillstÄndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende pÄ produktion, handel, transportverksamhet eller nÀringslivet i övrigt. Denna bestÀmmelse utgör huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet men ger inte i sig sjÀlv upphov till nÄgon sekretess utan förutsÀtter att regeringen föreskriver om sekretess. De sekretessbestÀmmelser som regeringen fÄr meddela ska hÄllas inom de ramar som anges i 30 kap. 23 § OSL.
Regeringen har i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (OSF) föreskrivit om sÄdan sekretess. Enligt denna bestÀmmelse gÀller sekretess för uppgift om en enskilds affÀrs- eller driftförhÄllanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (9 § 1 p.). Enligt bestÀmmelsens andra punkt gÀller sekretessen Àven för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhÄllanden Àn som avses i första punkten för den som har trÀtt i affÀrsförbindelse eller liknande förbindelse med den som Àr föremÄl för myndighetens verksamhet (9 § 2 p.). Sekretessen enligt andra punkten Àr alltsÄ absolut. Sekretess gÀller i den utstrÀckning som anges i bilagan till förordningen i statliga myndigheters verksamhet, som bestÄr i utredning, planering, prisreglering, tillstÄndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende
13Prop. 2004/05:5 s. 263.
188
SOU 2021:103SekretessfrÄgor
pÄ produktion, handel, transportverksamhet eller nÀringslivet i övrigt. Enligt bilagan gÀller detta för bl.a.:
âąutredning, planering, tillsyn och stödverksamhet hos MSB (p. 13),
âątillstĂ„ndsgivning och tillsyn enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel, tillstĂ„ndsgivning enligt Europaparlamentets och rĂ„dets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot grĂ€nsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstĂ„nd, import- och transiteringsĂ„tgĂ€rder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition och utredning, tillstĂ„ndsgivning och tillsyn enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla anvĂ€ndningsomrĂ„den och av tekniskt bistĂ„nd samt utredning som handhas av Försvarets radioanstalt till stöd för tillstĂ„ndsgivning hos Inspektionen för strategiska produkter enligt samma lag, eller enligt motsvarande Ă€ldre bestĂ€mmelser (p. 19),
âąutredning, planering, tillstĂ„ndsgivning och tillsyn enligt lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja eller enligt motsvarande Ă€ldre föreskrifter (p. 26),
âąuppföljnings- och stödverksamhet hos lĂ€nsstyrelser, Socialstyrelsen och MSB i frĂ„gor som rör förberedelser enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners Ă„tgĂ€rder inför och vid extraordinĂ€ra hĂ€ndelser i fredstid och höjd beredskap eller enligt motsvarande Ă€ldre föreskrifter (p. 31),
âątillsyn enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar (p. 43),
âąutredning, planering och tillsyn enligt lagen (1976:295) om skyldighet för nĂ€ringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap (p. 63),
âąplanering, tillstĂ„ndsgivning och tillsyn enligt ransoneringslagen (1978:268) (p. 70),
âąplanering och tillsyn enligt förfogandelagen (1978:262) (p. 71),
âąberedskapsplanering för livsmedelsförsörjning (p. 86),
189
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
âąplanering och tillsyn hos Försvarets materielverk vid uppbyggnad och kontroll av företags sĂ€kerhetsskydd (p. 91),
âąutredning och planering enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters Ă„tgĂ€rder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap eller enligt motsvarande Ă€ldre bestĂ€mmelser (p 123),
âąutredning, planering och stödverksamhet hos Försvarets materielverk med avseende pĂ„ exportstödjande verksamhet (p. 132), och
âątillstĂ„ndsgivning och tillsyn hos Försvarsmakten enligt 14 kap. luftfartsförordningen (2010:770) (p. 140).
Av denna upprÀkning framgÄr att flera av totalförsvarsmyndigheterna bedriver verksamhet dÀr uppgifter förekommer som omfattas av sekretess enligt denna bestÀmmelse. I vissa av punkterna anges att sekretessen gÀller inom statliga myndigheters tillsyn eller uppföljningsverksamhet. I de fall Totalförsvarsanalys kan anses ha en sÄdan roll kommer dÀrför motsvarande sekretess finnas för uppgifterna hos Totalförsvarsanalys nÀr det gÀller sekretess för uppgift om en enskilds affÀrs- eller driftförhÄllanden, uppfinningar eller forskningsresultat, eftersom det dÄ inte kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (9 § 1 p. OSF). (Se mer om bedömningen i frÄga om Totalförsvarsanalys kommer att bedriva tillsyn i avsnitt 14.4). För andra punkter i upprÀkningen ovan kommer dock uppgifterna inte att omfattas av motsvarande sekretess hos Totalförsvarsanalys. DÄ sekretess inte kommer att gÀlla hos den mottagande myndigheten finns det risk att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess kan i sÄdana fall hindra ett utlÀmnande av uppgifterna till Totalförsvarsanalys. Dessutom Àr sekretessen absolut för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhÄllanden Àn som avses i första punkten i 9 § OSF, för den som har trÀtt i affÀrsförbindelse eller liknande förbindelse med den som Àr föremÄl för myndighetens verksamhet. Det innebÀr att uppgifterna inte fÄr lÀmnas ut till en annan myndighet om inte en sekretessbrytande bestÀmmelse finns. Sekretessen i statlig tillsynsverksamhet hindrar dÀrför ett utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
190
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
Beredskapsförberedelser
Enligt 38 kap. 7 § OSL gÀller sekretess hos kommuner och regioner i verksamhet som avser beredskap för extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap eller planering enligt förfogandelagen (1978:262). Enligt första punkten i bestÀmmelsen gÀller sekretessen för uppgift om en enskilds affÀrs- eller driftförhÄllanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gÀller Àven för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhÄllanden Àn de som avses i första punkten för den som har trÀtt i affÀrsförbindelse eller liknande förbindelse med den som Àr föremÄl för verksamheten (38 kap. 7 § 2 p OSL).
Enligt lagen om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap ska kommuner och regioner bl.a. göra risk- och sÄrbarhetsanalyser sÄvitt avser extraordinÀra hÀndelser i fredstid. Vidare ska de vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Det kan t.ex. vara frÄga om att upprÀtta vissa planer. I detta arbete samverkar kommunerna och regionerna med bl.a. nÀringsidkare. För att undvika att privata aktörer undanhÄller information av skÀlet att de befarar att uppgifterna kan komma till allmÀn kÀnnedom gÀller sekretess i verksamheten. Regeringen kan vidare enligt 7 § förfogandelagen delegera sina befogenheter enligt lagen till kommuner och regioner. Uppgifter kan i dessa fall behöva inhÀmtas frÄn olika företag för att underlÀtta försvarsplaneringen eller för att förbereda förfogande. I de fall uppgifterna handhas av en statlig myndighet tillÀmpas 30 kap. 23 § och 9 § OSF och p. 71 i bilagan till OSF.
Enligt 30 kap. 23 §, 9 § OSF och p. 31 i bilagan till OSF omfattas uppgifter i statliga myndigheters verksamhet som bestÄr i uppföljnings- och stödverksamhet hos lÀnsstyrelser, Socialstyrelsen och MSB i frÄgor som rör förberedelser enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners ÄtgÀrder inför och vid extraordinÀra hÀndelser i fredstid och höjd beredskap eller enligt motsvarande Àldre föreskrifter. Det första ledet i första stycket i 38 kap. 7 § OSL motsvaras dÀrför inte helt och hÄllet för statliga myndigheter av sekretessen 30 kap. 23 §, 9 § OSF och p. 31 i bilagan till OSF. Dessutom gÀller absolut sekretess för uppgift om andra ekonomiska eller personliga för-
191
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
hÄllanden Àn som avses i första punkten i 38 kap. 7 § OSL för den som har trÀtt i affÀrsförbindelse eller liknande förbindelse med den som Àr föremÄl för myndighetens verksamhet. Det innebÀr att de uppgifterna inte fÄr lÀmnas ut till en annan myndighet om inte en sekretessbrytande bestÀmmelse finns. Sekretess i 38 kap. 7 § OSL hindrar dÀrför ett utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
SamhÀllsplanering och försörjningsberedskap
Enligt 38 kap. 6 § OSL. gÀller sekretess för sÄdan uppgift om en enskilds affÀrs- eller driftförhÄllanden som har lÀmnats till följd av sÀrskild lagstiftning om uppgiftsskyldighet i frÄgor som rör samhÀllsplanering eller försörjningsberedskap eller försörjningsberedskap vid oljekriser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gÀller för nÀrvarande uppgifter som har lÀmnats pÄ grund av bl.a. lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. Paragrafen avser vidare oljekrislagen (1975:197) och lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.14 Det kan inte uteslutas att Totalförsvarsanalys kommer att behöva fÄ del av uppgifter frÄn andra myndigheter som omfattas av denna sekretess. Det finns i dag ingen sÄdan uppgiftsskyldighet till förmÄn för Totalförsvarsanalys, Àven om utredningen i avsnitt 8.5.3 har föreslagit en sÄdan. Denna sekretess hindrar dÀrför ett utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
Tystnadsplikt
I avsnitt 8.5.3 har utredningen föreslagit att Totalförsvarsanalys ska ha rÀtt att begÀra upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. och att Totalförsvarsanalys dÀrför ska lÀggas till i upprÀkningen i förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen över vilka myndigheter som har rÀtt att begÀra sÄdana upplysningar eller sÄdan medverkan. I 7 § denna lag anges att den som pÄ grund av bestÀmmelser i lagen har fÄtt kÀnnedom om en enskilds affÀrs- eller driftför-
14Lenberg, m.fl., Kommentaren till Offentlighets och sekretesslagen, 38 kap 6 § OSL, JUNO, Version 24.
192
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
hÄllanden eller förhÄllande av betydelse för totalförsvaret eller annars för rikets sÀkerhet inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon har fÄtt veta. Dessa sekretessregler gÀller sÄvÀl nÀr en totalförsvarsmyndighet lÀmnar hemliga uppgifter som nÀr hemlig information utbyts vid t.ex. förhandlingar mellan parterna. Som obehörigt röjande anses dock inte att nÄgon fullgör sÄdan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.15 Med utredningens förslag hindrar dÀrför inte tystnadsplikten enligt 7 § förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att lÀmna uppgifter till Totalförsvarsanalys.
14.4Det behöver inte införas nÄgon
ny sekretessbrytande bestÀmmelse
Bedömning: Totalförsvarsanalys instruktionsenliga uppgifter utgör tillsyn i den mening det begreppet har enligt TF och OSL. Den sekretessbrytande bestÀmmelsen i 10 kap. 17 § OSL blir dÀrför tillÀmplig pÄ Totalförsvarsanalys verksamhet. Myndigheter inom totalförsvaret kan dÀrför utan hinder av sekretess till Totalförsvarsanalys lÀmna de uppgifter som Totalförsvarsanalys behöver för myndighetens uppdrag att följa upp analysera och utvÀrdera totalförsvaret. Regeringen bör dock i samband med beslut om inrÀttande av Totalförsvarsanalys göra ett stÀllningstagande huruvida Totalförsvarsanalys kommer att bedriva tillsyn i den mening som avses i TF och sekretesslagstiftningen.
Förslaget om en skyldighet för vissa statliga myndigheter att lÀmna Totalförsvarsanalys den hjÀlp och de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys begÀr för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret innebÀr en uppgiftsskyldighet för dessa myndigheter som bryter eventuell sekretess vid utlÀmnanden av uppgifter till Totalförsvarsanalys.
NÄgon ny sekretessbrytande bestÀmmelse behöver dÀrför inte införas i OSL.
15Prop. 2007/08:126 s. 26 f.
193
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
14.4.1Det finns en tillÀmplig sekretessbrytande bestÀmmelse
Som framgÄr av avsnitt 14.3 hindrar i vissa fall sekretess ett utlÀmnande av uppgifter till Totalförsvarsanalys. För att sÄdant utlÀmnande ska kunna ske behöver det finnas en sekretessbrytande bestÀmmelse som gör sÄdant utlÀmnande möjligt.
Som framgÄr ovan i avsnitt 14.2.3 finns i 10 kap. 17 § OSL en sekretessbrytande bestÀmmelse som anger att sekretess inte hindrar att en uppgift lÀmnas till en myndighet, om uppgiften behövs dÀr för tillsyn över eller revision hos den myndighet dÀr uppgiften förekommer. (I detta avseende Àr Àven kommuner och regioner att betrakta som myndigheter). FrÄgan Àr dÄ om den verksamhet som Totalförsvarsanalys ska bedriva Àr att anse som tillsyn eller revision sÄ att sekretess inte hindrar att myndigheterna inom totalförsvaret lÀmnar uppgifter till Totalförsvarsanalys.
Vid införandet av OSL gjorde regeringen bedömningen att tillsynsbegreppet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skiljer sig frÄn tillsynsbegreppet i förvaltningsrÀtten och att pÄ sikt bör tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen ses över i detta avseende.16 Som skÀl för denna bedömning anförde regeringen följande.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF fĂ„r rĂ€tten att ta del av allmĂ€nna handlingar begrĂ€nsas om det Ă€r pĂ„kallat bl.a. med hĂ€nsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (3 p). Innebörden av tillsynsbegreppet har pĂ„ senare tid bl.a. berörts i propositionen FjĂ€rrvĂ€rmelag, m.m. (prop. 2007/08:60 s. 29). DĂ€r konstateras att begreppet âtillsynâ i sekretesslagen i mĂ„nga fall Ă€r vidare Ă€n tillsynsbegreppet i förvaltningsrĂ€tten dĂ€r begreppet med tiden fĂ„tt en allt snĂ€vare innebörd. Enligt förarbetena till sekretesslagen Ă„syftas med begreppet âtillsynâ i 8 kap. 6 § sekretesslagen det omrĂ„de som vid sekretesslagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet âtillsynâ ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snĂ€v tolkning utan fĂ„r anses omfatta alla de fall dĂ€r en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhĂ„llande till nĂ€ringslivet (prop. 1979/80:2 Del A, s. 235). Inom förvaltningsrĂ€tten har dock under en lĂ€ngre tid pĂ„gĂ„tt ett arbete med att ge tillsynsbegreppet en snĂ€vare och mer preciserad innebörd, se bl.a. Tillsynsutredningens slutbetĂ€nkande Tillsyn â Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Denna utveckling har, Ă€ven om utvecklingsarbetet inom förvaltningsrĂ€tten i detta avseende Ă€nnu inte Ă€r avslutat, lett till att myndigheters hantering av uppgifter i vissa fall anses ske i tillsynsverksamhet i den betydelse begreppet har enligt sekretesslagen, samtidigt som hanteringen inte bedöms utgöra tillsyn i den betydelse begreppet har inom förvaltningsrĂ€tten (se t.ex. prop. 2006/97:110 s. 37
16Prop. 2008/09:150, s. 355 f.
194
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
och prop. 2007/08:60 s. 29). Detta Àr inte tillfredstÀllande dÄ det ger en mindre tydlig reglering. PÄ sikt bör dÀrför en översyn göras för att uppnÄ en överensstÀmmelse mellan de begrepp som anvÀnds i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen Ä ena sidan och i förvaltningsrÀtten Ä den andra sidan. En sÄdan översyn bör dock inte komma till stÄnd förrÀn det utvecklingsarbete som i detta avseende pÄgÄr inom förvaltningsrÀtten har slutförts.
NÄgon översyn som har resulterat i nÄgon sÄdan överrensstÀmmelse har dock Ànnu inte gjorts.
I förarbetena till OSL anges ocksÄ att en myndighets tillsyns- eller revisionsbefogenhet ska ha författningsstöd för att bestÀmmelsen i 10 kap. 17 § OSL ska bli tillÀmplig. Som exempel pÄ myndigheter som har sÄdana befogenheter nÀmndes riksrevisionsverket, riksdagens revisorer, Socialstyrelsen och yrkesinspektionen. BestÀmmelsen angavs emellertid ocksÄ gÀlla centrala Àmbetsverk som i sin instruktion Älagts tillsynsfunktioner över regionala och lokala organ. 17
Det har i fler sammanhang konstaterats att tillsynsbegreppet i TF och sekretesslagstiftningen i vissa fall skiljer sig frĂ„n tillsynsbegreppet i förvaltningsrĂ€tten, dĂ€r begreppet med tiden har fĂ„tt en allt snĂ€vare innebörd. Regeringen har bland annat angett detta i ett stĂ€llningstagande i direktiven till inrĂ€ttande av en annan analys- och utvĂ€rderingsmyndighet, Inspektionen för socialförsĂ€kringen (ISF).18 I de direktiven anförde regeringen att Ă€ven om en verksamhet som en myndighet enligt lag eller förordning ska Ă€gna sig Ă„t inte benĂ€mns som tillsyn i den aktuella författningen kan verksamheten utgöra tillsyn i TF:s och sekretesslagstiftningens mening. Regeringen angav vidare i direktivet att ISF:s uppdrag skulle vara att vĂ€rna rĂ€ttssĂ€kerheten och effektiviteten inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det och dĂ€rigenom bidra till sĂ€kerstĂ€llandet av att regeringens politik inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det fĂ„r genomslag. Vidare angavs att ISF:s huvuduppgifter Ă€r att utifrĂ„n risk och vĂ€sentlighet inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det granska hanteringen av Ă€renden och rutiner för handlĂ€ggning â systemtillsyn
âsamt genomföra effektivitetsgranskningar. Den system- och effektivitetsgranskning som ISF ska Ă€gna sig Ă„t utgjorde enligt regeringens bedömning tillsyn i den mening som avses i TF och sekretesslagstiftningen. ISF:s granskningsuppgifter skulle regleras i en förordning och ha författningsstöd. Regeringen angav att med anledning av detta
17Prop. 1979/80:2 Del A s. 317.
18Dir. 2008:136.
195
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
kommer ISF:s system- och effektivitetsgranskning att utgöra sÄdan tillsynsverksamhet som avses i sekretesslagstiftningen.19 Regeringen ansÄg dÀrför att det inte behövdes nÄgon uttrycklig bestÀmmelse i sekretesslagstiftningen om överföring av sekretess eller uttryckligt sekretesskydd för uppgifter som ISF fÄr ta del av i sin granskningsverksamhet.
Som ett annat exempel kan ges regeringens bedömning av Luftfartsstyrelsens mottagande av uppgifter frÄn kommissionen och andra medlemsstater enligt ett visst direktiv. Luftfartsstyrelsen hade bland andra uppgifter Àven till uppgift att frÀmja en sÀker, kostnadseffektiv och miljösÀker luftfart samt utöva tillsyn över den civila luftfarten, sÀrskilt flygsÀkerheten. Regeringen ansÄg att uppgifter som inte togs emot i tillsynsverksamheten men som hade stor betydelse och ofta anvÀndes i tillsynsverksamheten fick anses mottagen i myndighetens tillsynsverksamhet.20
Regeringen har Àven uttalat att Statens haverikommissions undersökande verksamhet fÄr anses utgöra tillsyn i den mening det begreppet har enligt TF och OSL. SkÀlet till denna bedömning var att syftet med den undersökande verksamheten inte bara Àr att klarlÀgga vad som har hÀnt i det enskilda fallet utan ocksÄ att ge underlag för beslut om ÄtgÀrder som har som mÄl att förebygga en upprepning av olyckan eller tillbudet, eller att begrÀnsa effekten av sÄdana olyckor eller tillbud, samt att ge underlag för en bedömning av de insatser som samhÀllets rÀddningstjÀnst har gjort i samband med olyckan eller tillbudet och, om det finns skÀl dÀrtill, för förbÀttringar av rÀddningstjÀnsten.21
Regeringen har Àven uttalat att Energimarknadsinspektionens uppgift att följa och analysera utvecklingen pÄ fjÀrrvÀrmemarknaderna Àr en marknadsövervakning som fÄr anses falla in under begreppet tillsyn med den innebörd termen har i sekretesslagen.22
Totalförsvarsanalys ska ha till uppdrag att med ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt, och med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret, samt mÄlen för det militÀra försvaret respektive det civila försvaret, följa upp, analysera och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret för att tillhandahÄlla kvalificerade kunskapsunderlag till regeringen. Myndigheten ska följa upp och analysera utvecklingen av totalförsvaret i förhÄllande till det övergri-
19Dir. 2008:136, s. 9 f.
20Prop. 2006/07:110 s. 37.
21Prop. 2010/11:116 s. 67 f.
22Prop. 2007/08:60 s. 29.
196
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
pande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret, analysera och utvÀrdera samlade effekter av beslutade statliga insatser inom totalförsvaret, analysera och utvÀrdera effektivitet i genomförandet av politiken och kostnadseffektivitet i statliga insatser inom totalförsvaret, och inom sitt verksamhetsomrÄde bistÄ regeringen i policyanalys. Dessa uppgifter Àr författningsreglerade genom myndighetens instruktion. Det ska hÀrvid noteras att totalförsvaret i sig utgörs av ett system och det Àr detta system som Totalförsvarsanalys ska följa upp, analysera och utvÀrdera.
Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att Ă€ven om det inte anges i Totalförsvarsanalys instruktion att myndigheten ska bedriva tillsyn har Totalförsvarsanalys uppdrag sĂ„dana likheter med ISF:s uppdrag att göra system- och effektivitetsgranskning att det utgör tillsyn i den mening som avses i TF och sekretesslagstiftningen. Ăven det ovan beskrivna uppdraget för Statens haverikommissions undersökande verksamhet har sĂ„dana likheter med Totalförsvarsanalys uppdrag att det ger stöd för en sĂ„dan bedömning.
Utredningen bedömer dÀrför att den sekretessbrytande bestÀmmelsen i 10 kap. 17 § OSL Àr tillÀmplig pÄ Totalförsvarsanalys verksamhet att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret. Sekretess hindrar alltsÄ inte att myndigheter inom totalförsvaret lÀmnar uppgifter till Totalförsvarsanalys som Totalförsvarsanalys behöver för denna verksamhet.
14.4.2Omfattning av den sekretessbrytande bestÀmmelsen
FrÄgan Àr dÄ om denna sekretessbrytande bestÀmmelse Àr tillrÀcklig för att Totalförsvarsanalys ska kunna fÄ ut de uppgifter som behövs, dvs. ryms alla nödvÀndiga uppgifter inom tillsynsdefinitionen.
Av avsnitt 8.3.6 framgÄr att utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys har behov av uppgifter frÀmst frÄn statliga myndigheter men att om myndigheten behöver uppgifter frÄn kommuner och regioner sÄ ska myndigheten kunna anvÀnda det. Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat omfattar verksamheten inom totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i 1 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det anges i samma bestÀmmelse att totalförsvar bestÄr av militÀr verksamhet (militÀrt försvar) och civil verk-
197
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
samhet (civilt försvar). I 4 § förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap anges att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och att det i myndigheternas planering för totalförsvaret ska ingÄ att myndigheten under höjd beredskap ska fortsÀtta sin verksamhet sÄ lÄngt det Àr möjligt med hÀnsyn till tillgÄngen pÄ personal och förhÄllandena i övrigt. Det framgÄr Àven att myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med de statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och nÀringsidkare som Àr berörda. Denna bestÀmmelse gÀller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittévÀsendet och Försvarsmakten. Alla övriga statliga myndigheter har alltsÄ en förordningsreglerad del i verksamheten inom totalförsvaret. Som framgÄtt av kapitel 5 utgör Àven Regeringskansliet och Försvarsmakten del av totalförsvaret. Om Totalförsvarsanalys begÀr uppgifter av en statlig myndighet (med undantag av kommittévÀsendet) som rör totalförsvaret omfattas det dÀrför av Totalförsvarsanalys utvÀrderingsmandat och dÄ gÀller den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 17 § OSL.
Kommuner och regioner ska enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners Ă„tgĂ€rder inför och vid extraordinĂ€ra hĂ€ndelser i fredstid och höjd beredskap vidta Ă„tgĂ€rder som syftar till att minska sĂ„rbarheten i sin verksamhet och ha en god förmĂ„ga att hantera krissituationer i fred och dĂ€rigenom ocksĂ„ uppnĂ„ en grundlĂ€ggande förmĂ„ga till civilt försvar. Som ovan nĂ€mnts utgör civilt försvar en del av totalförsvaret. Ăven kommuner och regioner har dĂ€rför en förordningsreglerad del i verksamheten inom totalförsvaret. Om Totalförsvarsanalys begĂ€r uppgifter som rör totalförsvaret av en kommun eller region omfattas det dĂ€rför av Totalförsvarsanalys utvĂ€rderingsmandat och dĂ„ gĂ€ller den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 17 § OSL.
Utredningen gör sammantaget bedömningen att alla de uppgifter som Totalförsvarsanalys behöver fÄ för att utföra sitt uppdrag ryms inom tillsynsdefinitionen och dÄ gÀller den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 17 § OSL.
198
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
14.4.3Behov av förtydligande
Den otydlighet och bristande överrensstÀmmelse som regeringen pekat pÄ i regleringen betrÀffande de begrepp som anvÀnds i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagstiftningen Ä ena sidan och i förvaltningsrÀtten Ä den andra sidan finns alltjÀmt kvar. För att det ska vara tydligt att myndigheter inom totalförsvaret utan hinder av sekretess kan lÀmna de uppgifter som Totalförsvarsanalys behöver till Totalförsvarsanalys bör regeringen, som i fallet med ISF, i samband med beslut om inrÀttande av Totalförsvarsanalys göra ett stÀllningstagande om huruvida Totalförsvarsanalys kommer att bedriva tillsyn i den mening som avses i TF och sekretesslagstiftningen.
14.4.4Sekretessbrytande uppgiftsskyldighet
Utredningens förslag i avsnitt 8.5.1 om en skyldighet för vissa myndigheter att pÄ begÀran lÀmna Totalförsvarsanalys de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvÀrdera totalförsvaret innebÀr en uppgiftsskyldighet för de myndigheterna. En sÄdan uppgiftsskyldighet Àr ocksÄ sekretessbrytande (se 10 kap. 28 § OSL). Det innebÀr att sekretess inte hindrar att en uppgift som omfattas av uppgiftsskyldighet lÀmnas av nÄgon av de upprÀknade myndigheterna till Totalförsvarsanalys.
14.5Sekretesskyddet för uppgifter hos Totalförsvarsanalys
Bedömning: De sekretessbelagda uppgifter som Totalförsvarsanalys fĂ„r frĂ„n andra myndigheter i sin verksamhet som bestĂ„r i uppföljning, analys och utvĂ€rdering av totalförsvaret kommer att omfattas av samma sekretess hos Totalförsvarsanalys som hos den utlĂ€mnande myndigheten. Ăven uppgifter som lĂ€mnas frĂ„n nĂ€ringslivet och arbetsmarknadsorganisationer kommer att omfattas av sekretess hos Totalförsvarsanalys.
199
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
14.5.1Sekretesskydd för uppgifter frÄn myndigheter
Som framgÄr av avsnitt 14.3 omfattas vissa uppgifter som Totalförsvarsanalys kan behöva fÄ del av inte av motsvarande sekretess hos Totalförsvarsanalys som hos den utlÀmnande myndigheten, exempelvis uppgifter som hos den utlÀmnande myndigheten som omfattas av sekretess i statlig tillsynsverksamhet (30 kap. 23 § OSL) och sekretess för beredskapsförberedelser (38 kap. och 7 § OSL)
NÀr en myndighet i sin tillsyns- eller revisionsverksamhet fÄr en sekretessreglerad uppgift frÄn en annan myndighet blir denna sekretessbestÀmmelse emellertid enligt 11 kap. 1 § OSL tillÀmplig pÄ uppgiften Àven hos den mottagande myndigheten, se mer om detta i avsnitt 14.2.4. Utredningen har avsnitt 14.4 gjort bedömningen att Totalförsvarsanalys kommer att bedriva tillsyns- och revisionsverksamhet gentemot de utvÀrderade totalförsvarsmyndigheterna. Detta innebÀr att den sekretess som gÀller hos totalförsvarsmyndigheterna kommer att överföras till Totalförsvarsanalys för de sekretessbelagda uppgifter som Totalförsvarsanalys fÄr i sin verksamhet som bestÄr i uppföljning, analys och utvÀrdering av totalförsvaret. De uppgifter som Totalförsvarsanalys kommer att inneha kan dÀrför antingen omfattas av sÄdan överförd sekretess eller av en primÀr sekretessbestÀmmelse som Totalförsvarsanalys ska tillÀmpa pÄ grund av att bestÀmmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar viss verksamhetstyp eller Àrendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter hos myndigheten. Exempel pÄ det senare Àr utrikessekretess eller försvarssekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§ OSL.
BestĂ€mmelsen om överföring av sekretess i 11 kap. 1 § OSL ska dock enligt en sĂ€rskild konkurrensregel inte tillĂ€mpas om det finns en primĂ€r sekretessbestĂ€mmelse till skydd för samma intresse som Ă€r tillĂ€mplig pĂ„ uppgiften hos den mottagande myndigheten (11 kap. 8 § OSL). I ett sĂ„dant fall Ă€r det den primĂ€ra sekretessbestĂ€mmelsen som ska tillĂ€mpas och detta gĂ€ller oavsett om den primĂ€ra sekretessbestĂ€mmelsen ger ett starkare eller ett svagare skydd Ă€n den sekundĂ€ra sekretessbestĂ€mmelsen. Ăven undantag frĂ„n den primĂ€ra sekretessbestĂ€mmelsens tillĂ€mpningsomrĂ„de har företrĂ€de framför den sekundĂ€ra sekretessen.
Den sekundÀra sekretessen gÀller alltsÄ inte, om uppgiften redan omfattas av sekretess hos den myndighet som utövar tillsyn eller revision. I sÄdana fall gÀller i stÀllet den primÀra sekretessen. I förarbetena
200
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
till bestÀmmelsen uttalas att en tillsynsmyndighet i mÄnga fall torde vara omfattad av samma primÀra sekretessregel som den kontrollerade myndigheten. Att sÄ Àr fallet nÀr tillsynsuppgifterna gÀller inom viss verksamhet och sekretessregeln avser att skydda uppgifter i denna verksamhet Àr uppenbart.23 Utredningen har i avsnitt 14.3 redogjort för ett antal sekretessbestÀmmelser. Utredningen gör bedömningen att det Àr dessa sekretessbestÀmmelser som blir tillÀmpliga för de uppgifter som Totalförsvarsanalys frÀmst kommer att behöva för sitt uppdrag. Totalförsvarsanalys har dessutom en tillsynsuppgift inom en avgrÀnsad verksamhet, dvs. totalförsvarsverksamheten. Utredningen gör dÀrför bedömningen att de uppgifter som Totalförsvarsanalys kommer att behöva inhÀmta i de flesta fall omfattas av samma primÀra sekretessbestÀmmelse hos Totalförsvarsanalys som hos den utlÀmnande myndigheten. NÀr sÄ inte Àr fallet kommer samma sekretess som tillÀmpas hos den utlÀmnande myndigheten (den överförda sekundÀra sekretessen) ge tillrÀckligt skydd för uppgifterna eftersom det enligt utredningens bedömning inte finns nÄgra bestÀmmelser som föreskriver om svagare sekretess eller undantag frÄn den överförda sekretessen hos Totalförsvarsanalys.
Givetvis skulle det kunna övervÀgas att införa en primÀr sekretessbestÀmmelse som gÀller alla uppgifter som Totalförsvarsanalys kan behöva. En sÄdan bestÀmmelse skulle behöva vara mycket omfattande. SekretessbestÀmmelser innebÀr emellertid inskrÀnkningar i sÄvÀl rÀtten att ta del av allmÀnna handlingar som meddelarfriheten. SÄdana bestÀmmelser fÄr dÀrför införas först efter noggranna övervÀganden som ska redovisas i lagstiftningsÀrendet (jfr bl.a. konstitutionsutskottets yttrande 2012/13:KU3y). Utredningen bedömer emellertid att det finns tillrÀckligt sekretesskydd för de uppgifter som utredningen anser att myndigheten kommer att behöva för att fullgöra sitt uppdrag. NÀr myndigheten har varit verksam ett tag och hittat sin roll och sina arbetsformer kan det komma att stÄ klart att myndigheten behöver uppgifter som omfattas av annan sekretess Àn vad utredningen förutsett. Om Totalförsvarsanalys avser inhÀmta sÄdana uppgifter sÄ mÄste detta föregÄs av en analys av huruvida befintlig sekretessreglering ger tillrÀckligt sekretesskydd.
23Prop. 1979/80:2 Del A s. 317.
201
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
14.5.2Sekretesskydd för uppgifter frÄn nÀringslivet m.fl.
Utredningen har i avsnitt 8.5.3 föreslagit att nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. enligt förordning (1982:1005) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, ska lÀmna uppgifter direkt till Totalförsvarsanalys. Uppgifter som lÀmnas frÄn dessa aktörer med stöd av denna förordning kommer enligt 38 kap. 6 § OSL omfattas de av sekretess hos Totalförsvarsanalys.24 Denna bestÀmmelse anger att sekretess gÀller för sÄdan uppgift om en enskilds affÀrs- eller driftförhÄllanden som har lÀmnats till följd av sÀrskild lagstiftning om uppgiftsskyldighet i frÄgor som rör samhÀllsplanering eller försörjningsberedskap eller försörjningsberedskap vid oljekriser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
Uppgifter som lÀmnats frÄn en nÀringsidkare till en annan myndighet som sedan lÀmnat uppgiften vidare till Totalförsvarsanalys omfattas av överförd sekretess hos Totalförsvarsanalys, se avsnitt 14.5.1.
14.5.3Sammanfattningsvis om sekretesskydd
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att uppgifter hos Totalförsvarsanalys kommer att omfattas av följande sekretessbestÀmmelser
âąförsvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL,
âąutrikessekretess 15 kap. 1 § OSL, och
âąsekretess för risk- och sĂ„rbarhetsanalyser enligt 18 kap. 13 § OSL.
Uppgifter hos Totalförsvarsanalys som myndigheten fÄtt frÄn andra myndigheter i sin verksamhet som bestÄr i uppföljning, analys och utvÀrdering av totalförsvaret kommer dessutom genom överförd sekretess omfattas av
24Lenberg mfl., Kommentaren till Offentlighets och sekretesslagen, 38 kap 6 § OSL, JUNO, Version 24.
202
SOU 2021:103 | SekretessfrÄgor |
âąsekretess i statlig tillsynsverksamhet enligt 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF,
âąsekretess för uppgift rörande beredskapsförberedelser enligt 38 kap 7 § OSL, och
âąsekretess för uppgift rörande samhĂ€llsplanering och försörjningsberedskap enligt 38 kap. 6 § OSL.
Ăven de uppgifter som Totalförsvarsanalys fĂ„tt direkt frĂ„n nĂ€ringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. med stöd av förordning (1982:1005) om skyldighet för nĂ€ringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, omfattas hos Totalförsvarsanalys av sekretess för uppgift rörande samhĂ€llsplanering och försörjningsberedskap enligt 38 kap. 6 § OSL.
14.6UtlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet
Bedömning: Totalförsvarsanalys kommer inte att delta i nÄgra sÄdana samarbeten inom Försvarsdepartementets verksamhetsomrÄde att Totalförsvarsanalys har behov av att kunna lÀmna ut sekretessbelagda uppgifter till utlÀndsk myndighet. 1 § förordningen om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet behöver dÀrför inte Àndras med anledning av inrÀttandet av Totalförsvarsanalys.
Uppgift för vilken försvarssekretess gÀller (dvs. sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL) fÄr i vissa fall lÀmnas ut av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut till en utlÀndsk myndighet som deltar i ett samarbete inom Försvarsdepartementets verksamhetsomrÄde. BestÀmmelser om detta finns i 1 § förordningen (2010:649) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet.
FrÄgan Àr om denna förordning ska Àndras sÄ att Àven Totalförsvarsanalys ska ha sÄdan möjlighet till utlÀmnande av uppgifter som omfattas av försvarssekretess. Totalförsvarsanalys kommer inte att ha nÄgra operativa uppgifter inom totalförsvaret och kommer dÀrför inte att delta i nÄgra sÄdana samarbeten inom Försvarsdepartemen-
203
SekretessfrÄgor | SOU 2021:103 |
tets verksamhetsomrÄde att utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet kommer att bli aktuellt. Utredningen gör dÀrför bedömningen att 1 § förordningen om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet inte behöver Àndras med anledning av inrÀttandet av Totalförsvarsanalys.
204
15 Konsekvenser
15.1Inledning
I utredningens uppdrag ingÄr att analysera konsekvenserna av utredningens förslag i enlighet med
Eftersom betÀnkandet innehÄller författningsförslag, ska förslagens kostnadsmÀssiga och andra konsekvenser ocksÄ redovisas i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt utredningsdirektivet ska utredaren sÀrskilt redovisa vilka konsekvenser förslagen fÄr för berörda aktörer inom totalförsvaret. Enligt utredningsdirektivet ska utredaren Àven berÀkna kostnaden för den nya myndigheten givet en miniminivÄ samt vilka kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av verksamheten. Dessa berÀkningar finns i kapitel 12.
I detta kapitel redovisar utredningen sin bedömning av konsekvenserna av de förslag som lÀmnas.
205
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
15.2Förslaget till myndighetens uppgifter
Fokus pÄ systemet i uppföljning, analys och utvÀrdering
Förslaget om att myndigheten i sin huvuduppgift ska ha ett fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt bedömer utredningen kommer att synliggöra att det övergripande mÄlet för totalförsvaret inte endast Àr summan av mÄlen för det militÀra och det civila försvaret utan att det Àven omfattar sambanden och beroendet mellan det militÀra respektive det civila förvaret. Totalförsvarsanalys kommer att kunna ge en helhetsbild och en överblick av totalförsvaret som kommer att ge regeringen utvecklade kunskapsunderlag för att styra inriktningen för totalförsvaret sÄ att det ger avsedd effekt och att offentliga medel anvÀnds effektivt. Utan ett tydligt fokus pÄ totalförsvarets samlade funktionssÀtt skulle detta mervÀrde riskera att förloras samtidigt som det skulle bli mer oklart vad som skiljer Totalförsvarsanalys uppgift mot den övriga analys- och utvÀrderingsverksamhet som bedrivs av myndigheter inom totalförsvaret.
Verksamheter som undantas utvÀrderingsmandatet
Att den underrÀttelseverksamhet som Försvarsmakten och SÀkerhetspolisen bedriver ska undantas utvÀrderingsmandatet Àr angivet i utredningens direktiv. Detta, tillsammans med utredningens förslag om att Àven den sÀkerhetsunderrÀttelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militÀr sÀkerhetstjÀnst samt frÄgor som rör regeringens och Regeringskansliets planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap, ska undantas utvÀrderingsmandatet, innebÀr att Totalförsvarsanalys inte kommer att kunna göra en fullstÀndigt oberoende bedömning av mÄluppfyllelsen av totalförsvarets verksamhet. Utredningen gör emellertid bedömningen att denna brist kan lÀkas genom att Försvarsmakten, SÀkerhetspolisen och Regeringskansliet lÄter Totalförsvarsanalys fÄ del av sina respektive förmÄgebedömningar pÄ lÀmplig nivÄ sÄ att Totalförsvarsanalys kan göra en sammanvÀgd bedömning med hÀnsyn tagen till dem. Detta har dock nackdelen att Totalförsvarsanalys bedömning inte kommer att kunna vara helt sjÀlvstÀndig. Utredningen bedömer dock att med tanke pÄ att de delar som uteslutits ur utvÀrderingsmandatet utgör en begrÀnsad del av totalförsvarsverksamheten Àr denna problematik av mindre betydelse. Förslaget bedöms
206
SOU 2021:103 | Konsekvenser |
inte medföra nÄgra ökade kostnader för Försvarsmakten, SÀkerhetspolisen och Regeringskansliet eftersom myndigheterna redan i dag redovisar en förmÄgebedömning till regeringen.
Preciseringen av myndigheten uppdrag
Förslaget att Totalförsvarsanalys ska följa upp och analysera utvecklingen av verksamheten i totalförsvaret i förhÄllande till det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive civila försvaret kommer att ge regeringen möjlighet att utveckla resultatredovisningen till riksdagen med den inriktning som riksdagen efterfrÄgar. Riksdag och regering kommer dÀrmed att fÄ ett bÀttre underlag för att ta stÀllning till om den totalförsvarspolitiska inriktningen ger avsedd effekt och om offentliga medel anvÀnds effektivt. Detta kommer i sin tur att öka transparensen och förbÀttra förutsÀttningarna för den demokratiska processen. Att Totalförsvarsanalys fÄr uppdraget att göra detta kan Àven förvÀntas att underlÀtta regeringens och Regeringskansliets arbete med resultatredovisning till riksdagen och dÀrmed vara resursbesparande för Regeringskansliet.
Förslaget om att Totalförsvarsanalys ska analysera och utvÀrdera samlade effekter av statliga insatser inom totalförsvaret och effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret innebÀr att regeringen fÄr ett bÀttre beslutsunderlag. Om regeringen fÄr ett tydligt svar pÄ frÄgan om verksamheter och reformer fÄr avsedda effekter kommer regeringen att fÄ bÀttre möjlighet att bedöma om regeringens politik fÄr genomslag. Detta kommer att underlÀtta för regeringen och myndigheter att göra prioriteringar nÀr det gÀller frÄgan om vad befintliga resurser ska anvÀndas till. Utredningens bedömning Àr detta kommer att bidra till att befintliga resurser anvÀnds till det som Àr mest relevant i förhÄllande till totalförsvarets behov.
Förslaget om att Totalförsvarsanalys inom sitt verksamhetsomrÄde ska bistÄ regeringen i policyanalys och med handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning kommer att innebÀra att regeringen fÄr ett utvecklat underlag för justering av politiken och till omprövning av politikens inriktning. Utan en framÄtsyftande ansats i myndighetens uppdrag finns risk att slutsatser och lÀrdomar inte omsÀtts och konkretiseras för utveckling av totalförsvaret.
207
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
Konsekvenser av att Totalförsvarsanalys ska ta utgÄngspunkt huvudsakligen i statliga myndigheters underlag
Utredningens förslag i avsnitt 8.3.6 att det i instruktionen ska anges att Totalförsvarsanalys ska utföra sitt uppdrag med utgÄngpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om totalförsvarsverksamheten innebÀr ett visst merarbete för totalförsvarsmyndigheterna. Det Àr dock inte tanken att myndigheterna ska upprÀtta nya underlag eller sammanstÀllningar pÄ begÀran av Totalförsvarsanalys. Det handlar i stÀllet om fÀrdiga produkter och data som redan finns som Totalförsvarsanalys ska ta del av. Utredningen gör dÀrför bedömningen att detta inte kommer att orsaka nÄgra pÄtagliga kostnader för de statliga myndigheterna och att detta dÀrför ryms inom befintliga anslagsramar.
Utredningens förslag om att Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Fortifikationsverket, Försvarshögskolan, SÀkerhetspolisen och de myndigheter som Àr bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ÄtgÀrder vid höjd beredskap pÄ begÀran ska lÀmna Totalförsvarsanalys den hjÀlp och de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag Àr en följd av att detta förslag.
Utredningens gör i samma avsnitt dock bedömningen att Totalförsvarsanalys inte ska vara förhindrad att inhÀmta kompletterande grundinformation frÄn andra aktörer Àn statliga myndigheter, nÀr myndigheten sÄ anser Àr nödvÀndigt. Utredningens förslag i avsnitt 8.5.3 att Totalförsvarsanalys ska ha rÀtt att begÀra upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för nÀringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. Àr en följd av denna bedömning. Vid inhÀmtande av kompletterande grundinformation kan Totalförsvarsanalys komma att vÀnda sig Àven till kommuner, regioner och nÀringslivet för att fÄ information av liknande slag som de rapporterat in till statliga myndigheter. Utredningen bedömer dock att detta kommer att behöva ske i sÄ begrÀnsad utstrÀckning att arbetet med att besvara förfrÄgningar frÄn Totalförsvarsanalys inte kommer att innebÀra nÄgra nÀmnvÀrda konsekvenser för dessa aktörer. För det fall att informationsöverföringen utgör sÄdan samverkan eller samarbete som avses i 4 kap 1 § sÀkerhetsskyddslagen
208
SOU 2021:103 | Konsekvenser |
(2018:585) och dÀrmed krÀver sÀkerhetsskyddsavtal bedömer utredningen att Totalförsvarsanalys bör kunna utarbeta rutiner för detta som medför att detta krav inte innebÀr nÄgra nÀmnvÀrda konsekvenser för de aktörer som kan komma att beröras.
Utredningens förslag i avsnitt 8.3.8 om en Àndring i MSB:s instruktion sÄ att det anges att den uppföljning, utvÀrdering och bedömning som MSB gör avseende civilt försvar ska lÀmnas som underlag till Totalförsvarsanalys, bedöms inte innebÀra nÄgot merarbete för MSB eftersom detta löpande arbete redan görs av MSB.
Konsekvenser för andra myndigheters uppdrag
Försvarsmakten och MSB fĂ„r i dag regeringsuppdrag som i framtiden kan komma att lĂ€ggas pĂ„ Totalförsvarsanalys i stĂ€llet. Detta kan innebĂ€ra Ă€ndring i dessa myndigheters finansiering, se mer om detta i avsnitt 15.6 nedan. Ăven Statskontoret och ESV kan komma att fĂ„ fĂ€rre uppdrag rörande analys och utvĂ€rdering av totalförsvarsverksamheten.
Befintliga sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheters uppdrag pÄverkas inte direkt av Totalförsvarsanalys tillkomst eftersom de verkar inom olika sektorer. Eftersom totalförsvaret utgörs av alla sektorer i samhÀllet finns det myndigheter (i synnerhet de bevakningsansvariga) vars verksamhet kommer att bli utvÀrderad bÄde av Totalförsvarsanalys och nÄgon annan sektorsanknuten analys- och utvÀrderingsmyndighet. Detta kan stÀlla nya krav pÄ de sektorsanknutna myndigheterna att samverka med Totalförsvarsanalys, pÄ ett sÀtt som tidigare inte krÀvts mellan de sektorsanknutna analys- och utvÀrderingsmyndigheterna. Utredningen bedömer att detta endast kommer att innebÀra försumbara merkostnader som ryms inom respektive analys- och utvÀrderingsmyndighets anslagsramar.
15.3Förslaget om ledningsform och övriga organisatoriska frÄgor
Förslagen i avsnitt 10.3 betrÀffande att det vid Totalförsvarsanalys ska finnas en personalansvarsnÀmnd, att myndigheten ska tillÀmpa personalföretrÀdarförordningen (1987:1101) och att 6 § anstÀllningsförordningen (1994:373) inte ska tillÀmpas i frÄga om anstÀllning vid
209
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
Totalförsvarsanalys av den som Àr officer i Försvarsmakten, bedöms inte medföra nÄgra konsekvenser enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning eller kommittéförordningen. Detsamma gÀller förslaget i avsnitt 10.1 att Totalförsvarsanalys ska vara en enrÄdighetsmyndighet som leds av en generaldirektör och att inget insynsrÄd ska knytas till myndigheten.
15.4SÀkerhetsskydd för Totalförsvarsanalys
Bedömningen i avsnitt 10.4.1 att sĂ€kerhetsskyddslagen kommer att gĂ€lla Totalförsvarsanalys verksamhet och förslaget i avsnitt 10.4.2 att Försvarsmakten ska utöva tillsyn över Totalförsvarsanalys kommer att medföra vissa ökade kostnader för Försvarsmakten för tillsynsuppgiften. Ăven förslaget i avsnitt 10.4.3 att Försvarsmakten ska fĂ„ meddela Totalförsvarsanalys föreskrifter i frĂ„gor om sĂ€kra kryptografiska funktioner och förslaget om att Försvarets radioanstalt ska svara för att Totalförsvarsanalys tilldelas sĂ€kra kryptografiska funktioner kan komma att medföra vissa ökade kostnader för Försvarsmakten respektive Försvarets radioanstalt. Kostnaderna för detta bedöms tĂ€ckas inom befintliga anslagsramar.
15.5Förslaget om kompetenssammansÀttning
Utredningens förslag om kompetenssammansÀttning för Totalförsvarsanalys har balanserat aspekter som oberoende, kompetens om sakomrÄdet, resurseffektiv och flexibel kompetensförsörjning samt sÀkerhetsfrÄgor. Utredningens bedömning Àr att den föreslagna kompetenssammansÀttningen ger rimliga förutsÀttningar för en myndighet av begrÀnsad storlek att hantera ett sÄ omfattande verksamhetsomrÄde som totalförsvaret.
Utredningen noterar att satsningarna och ambitionshöjningarna inom totalförsvaret medför en ökad konkurrens om personer med erfarenheter och kunskaper om totalförsvaret. InrÀttandet av Totalförsvarsanalys kommer innebÀra att efterfrÄgan pÄ sÄdan kompetens ökar ytterligare, inte minst vad gÀller erfarna medarbetare med bred kompetens inom totalförsvarsfrÄgor. Detta kan alltsÄ pÄverka tillgÄngen pÄ senior kompetens bland offentliga, men Àven privata, aktörer inom totalförsvaret. Den föreslagna myndigheten omfattar sam-
210
SOU 2021:103 | Konsekvenser |
tidigt endast ett mindre antal Ärsarbetskrafter (24 Ärsarbetskrafter i kÀrnverksamheten) och effekterna för kompetensförsörjningen inom totalförsvaret generellt kan sÄledes anses bli begrÀnsade. Beroende pÄ var i landet myndigheten placeras kan givetvis myndigheten fÄ olika inverkan pÄ den lokala kompetensförsörjningen, beroende pÄ förutsÀttningarna pÄ den valda orten.
15.6Ekonomiska konsekvenser av förslagen
Att en ny anslagsfinansierad myndighet ska inrÀttas Àr angivet i utredningens direktiv. Detta medför nya kostnader för staten. Utredningen har i kapitel 12 redogjort för de kostnadsmÀssiga konsekvenserna av utredningens förslag avseende myndighetens uppgifter och verksamhet. Utredningen uppskattar anslagsbehovet för den nya myndigheten till drygt 61 miljoner kronor per Är.
Utredningen noterar att kostnader för inrĂ€ttande av en ny myndighet för uppföljning och utvĂ€rdering i totalförsvaret ingĂ„tt i det förslag som försvarsberedningen lĂ€mnade till regeringen i departementspromemorian MotstĂ„ndskraft â Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret
Utredningen konstaterar att det skulle bli komplicerat med en andelsmÀssig finansieringsmodell, dÀr alla delar av totalförsvaret fÄr bidra till finansieringen av den nya myndigheten. Ett skÀl till detta Àr att de medel som avdelas för totalförsvaret Àr fördelat pÄ mÄnga anslag. Inte minst gÀller det medlen till det civila försvaret. DÀrutöver Àr det olika proportioner pÄ medlen till det militÀra försvaret respektive det civila försvaret.
Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det Àr ÀndamÄlsenligt att kostnaderna för den nya myndigheten finansieras pÄ ett mindre komplicerat sÀtt och förordar en finansiering i första hand frÄn anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsomrÄde 6
211
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
Försvar och samhÀllets krisberedskap. Utredningen bedömer samtidigt att nÄgra myndigheter kan komma att avlastas uppgifter genom Totalförsvarsanalys inrÀttande, frÀmst Försvarsmakten och MSB. Försvarsmakten och MSB har i nulÀget uppskattat att de kommer avdela cirka 1,8 Ärsbetskrafter respektive cirka 1,2 Ärsarbetskrafter för genomförande av myndigheternas gemensamma uppdrag att svara för en samlad förmÄgebedömning av totalförsvaret. Det ska dock pÄtalas att denna avlastning inte uppstÄr i samband med Totalförsvaranalys inrÀttande utan först om Totalförsvarsanalys övertar arbetet med den samlade förmÄgebedömningen av totalförsvaret. DÀrmed Àr detta inte en gÄngbar finansiering av myndigheten vid tidpunkten för myndighetens inrÀttande. Regeringen kan dock nÀr avlastningen sker övervÀga att antingen minska medlen till Försvarsmakten och MSB eller lÄta dessa kvarstÄ för att anvÀndas till andra angelÀgna uppgifter.
Avlastningen av FOI bedöms vara försumbar dÄ de uppdrag som myndigheten arbetat med inte Àr av det slag som kan komma att bestÀllas av Totalförsvarsanalys.
InrÀttande av Totalförsvarsanalys innebÀr att myndigheten inom ramen för sitt utvÀrderingsarbete kommer kunna efterfrÄga vissa uppgifter frÄn kommuner och regioner utöver den rapportering som sker i dag. Utredningens förslag innebÀr samtidigt att Totalförsvarsanalys huvudsakligen ska utgÄ frÄn redan befintlig uppföljning och information som de statliga myndigheterna har avseende totalförsvaret. Genom att staten pÄ sÄ sÀtt samordnar den mer löpande informationsinhÀmtningen bör nödvÀndigheten av extraordinÀr informationsinhÀmtning kunna begrÀnsas. Ytterst Àr syftet med Totalförsvarsanalys arbete att ge underlag för en utvecklad styrning av totalförsvaret. Detta bör kunna medföra att Àven kommuner och regioner upplever förbÀttringar i de krav som stÀlls pÄ dem och den samordning som sker inom totalförsvaret.
Utredningen har i avsnitt 15.2 redogjort för konsekvenser av de uppgifter som föreslÄs för Totalförsvarsanalys. Utredningen bedömer att förslagen leder till att sÀkerstÀlla att regeringen fÄr kvalitativa underlag som kan ligga till grund för utveckling av regeringens styrning och inriktning av totalförsvaret. Totalförsvarsanalys har i förslagen fÄtt en tydlig uppgift att fokusera pÄ effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet. Detta bör generera kunskap om var det finns brister att ÄtgÀrda och hur styrningen av totalförsvaret kan utvecklas
212
SOU 2021:103 | Konsekvenser |
i syfte att sÀkerstÀlla ett effektivt nyttjande av statens medel. Den samhÀllsekonomiska nyttan Àr svÄr att berÀkna och Àr ocksÄ avhÀngig vilka beslut som regeringen vÀljer att fatta med stöd av slutsatser och rekommendationer i Totalförsvarsanalys rapporter.
Utredningen har i sitt förslag och i linje med utredningsdirektivet angivit att den nya myndigheten ska ha ett fokus pÄ totalförsvaret, det militÀra försvaret och det civila försvaret. Utredningen vill hÀrvid uppmÀrksamma den tydliga ömsesidighet som finns mellan totalförsvaret och samhÀllets krisberedskap. Utredningen har dÀrför i avsnitt 8.3.1 bedömt att Totalförsvarsanalys inte ska vara förhindrad att analysera och utvÀrdera Àven delar av samhÀllets krisberedskap som har betydelse för totalförsvaret. Utredningen har dock gjort bedömningen att det gÄr utanför utredningens uppdrag att föreslÄ att krisberedskapen som helhet ska inkluderas i Totalförsvarsanalys uppdrag.
En möjlig effekt av avgrÀnsningen avseende krisberedskap skulle kunna bli att statens samlade fokus hamnar pÄ uppföljning, analys och utvÀrdering av det civila försvaret eftersom det Àr en del av totalförsvaret. Konsekvensen av detta skulle kunna bli att behov av uppföljning, analys och utvÀrdering av samhÀllets krisberedskap blir relativt sett lidande och att det i sin tur, pÄ grund av ömsesidigheten, ytterst Àven drabbar totalförsvarsfrÄgorna. FrÄgan kan Àven resas om det skulle vara samhÀllsekonomiskt effektivt att den nya myndigheten tÀcker sÄvÀl krisberedskapen som totalförsvaret för det fall det skulle finnas stordriftsfördelar med ett sÄdant angreppssÀtt.
Som utredningen anfört i betÀnkandet innebÀr dock inte tillkomsten av Totalförsvarsanalys att det saknas uppföljning och utvÀrdering av samhÀllets krisberedskap. MSB:s uppdrag i denna del pÄverkas inte.
15.7Ăvriga konsekvenser
15.7.1AllmÀnt
Utredningen bedömer att förslagen inte har nÄgra direkta effekter pÄ brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller pÄ möjligheterna att nÄ de integrationspolitiska mÄlen.
Förslagen bedöms inte heller fÄ nÄgra direkta konsekvenser för sysselsÀttning och offentlig service i olika delar av landet. SÄdana kon-
213
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
sekvenser som följer av myndighetens lokalisering kommenteras inte dÄ utredningen inte lÀmnat nÄgot förslag om myndighetens placering.
15.7.2Konsekvenser för smÄ och stora företag
Utredningen bedömer att förslagen inte har betydelse för smÄ företags arbetsförutsÀttningar, konkurrensförmÄga eller villkor i övrigt i förhÄllande till större företags.
Utredningen bedömer ocksÄ att förslagen inte heller i övrigt fÄr nÄgra större direkta effekter för smÄ eller större företags arbetsförutsÀttningar, konkurrensförmÄga eller villkor. Visserligen innebÀr inrÀttandet av Totalförsvaranalys att ytterligare en myndighet kan komma att efterfrÄga vissa uppgifter inom ramen för sitt utvÀrderingsarbete. Utredningen förslag innebÀr dock att Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvÀrdering huvudsakligen kommer att utgÄ frÄn redan befintlig uppföljning och information som de statliga myndigheternas har avseende totalförsvaret. Bedömningen Àr dÀrför att kompletterande informationsinhÀmtning frÄn företag kommer att vara mer begrÀnsad. Totalförsvarsanalys arbete kan samtidigt förvÀntas medföra bÀttre beslutsunderlag för styrning och utveckling av frÄgorna i totalförsvaret som i förlÀngningen kan förvÀntas innebÀra Àven förbÀttringar för företag, ex. avseende rapporteringskrav och statens information om och inriktning av totalförsvarsverksamhet.
15.7.3Konsekvenser för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn
Utredningen bedömer att förslagen inte fÄr nÄgra större effekter för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn. Utredningen noterar samtidigt att betoningen pÄ utvÀrderings- och metodkompetens i den föreslagna kompetenssammansÀttningen för Totalförsvarsanalys kan fÄ positiva effekter för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn. Framför allt inom det militÀra försvaret Àr andelen mÀn i verksamheterna betydligt högre. Det Àr rimligt att anta att kategorin personer med huvudsaklig utvÀrderings- och metodkompetens uppvisar en jÀm-
214
SOU 2021:103 | Konsekvenser |
nare fördelning mellan kvinnor och mÀn.1 DÀrmed kan verksamheten vid Totalförsvarsanalys potentiellt leda till att nÄgot fler kvinnor kommer att arbeta med verksamheter dÀr en högre andel mÀn Àr verksamma.
15.7.4Konsekvenser för den kommunala sjÀlvstyrelsen
Som nÀmns i avsnitt 5.18 Àr regioner och kommuner centrala offentliga aktörer inom totalförsvaret pÄ den regionala respektive den lokala nivÄn och deras uppgifter finns reglerade i olika författningarna. Utredningens förslag innebÀr emellertid inga konsekvenser för den kommunala sjÀlvstyrelsen. Utredningens förslag utgÄr frÄn den rÄdande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.
15.7.5Konsekvenser för den personliga integriteten
Utredningen bedömer att konsekvenserna för den personliga integriteten Àr smÄ eftersom Totalförsvarsanalys inte bedöms behöva individbaseraddata med personuppgifter. Utredningen bedömer dÀrför att utredningens förslag inte kommer att pÄverka den personliga integriteten.
15.7.6Konsekvenser för Regeringskansliet
Utredningens förslag bedöms sammantaget stÀrka Regeringskansliets förutsÀttningar att stödja regeringen i sitt arbete med styrning och utveckling av statens insatser. Utredningen konstaterar att en ny myndighet inom totalförsvaret innebÀr att resurser kommer behöva avdelas inom Regeringskansliet för styrning och uppföljning av den nya myndigheten. Det kommer Àven stÀlla krav pÄ mottagandekapacitet av myndighetens rapporter. Det Àr dock inte i första hand en direkt konsekvens av förslagen i detta betÀnkande eftersom utredningenhaft i uppgift att definiera uppgifter och omfattning för en ny myndighet. Som framgÄr i betÀnkandet kommer Totalförsvarsanalys verksamhet att spÀnna över flera sektorer och politikomrÄden. Denna
1För yrkeskategorin utredare redovisar Arbetsförmedlingen cirka 64 procent kvinnor och 36 procent mÀn. Arbetsförmedlingens hemsida, Yrkesprognoser (hÀmtad
215
Konsekvenser | SOU 2021:103 |
bredd kommer att stÀlla sÀrskilda krav pÄ samordning mellan departementen inom Regeringskansliet.
Utredningen bedömer att konsekvenserna för Regeringskansliet ligger inom ramen för de ordinarie kraven pÄ omstÀllning och anpassning i verksamheten och bör dÀrmed finansieras inom ramen för myndighetens befintliga anslagsramar.
216
Referenser
Riksdagen
Försvarsutskottets betÀnkande 2020/21:FöU1. UtgiftsomrÄde 6 Försvar och samhÀllets krisberedskap.
Försvarsutskottets betÀnkande 2020/21:FöU4. Totalförsvaret
Propositioner, betÀnkanden, departementspromemorior och rapporter
Prop. 1979/80:2. Regeringens proposition 1979/80:2 med förslag till ny sekretesslag m.m. Del A.
Prop. 1979/80:176. Regeringens proposition 1979/80:176 om Àndring
ibrottsbalken (spioneri m.m.). Prop. 2004/05:5. VÄrt framtida försvar.
Prop. 2005/06:133. Samverkan vid kris - för ett sÀkrare samhÀlle. Prop. 2006/07:110. Rapportering av hÀndelser inom civil luftfart m.m. Prop. 2007/08:60. FjÀrrvÀrmelag m.m.
Prop. 2007/08:126. Patientdatalag m.m. Prop. 2008/09:140. Ett anvÀndbart försvar. Prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag.
Prop. 2009/10:1. Budgetpropositionen för 2010. UtgiftsomrÄde 6.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillvÀxt.
Prop. 2010/11:116. Genomförande av tredje sjösĂ€kerhetspaketet â del 2.
217
Referenser | SOU 2021:103 |
Prop. 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning â Sveriges försvar
Prop. 2020/21:1. Budgetpropositionen för 2021. UtgiftsomrÄde 2. Prop. 2020/21:30. Totalförsvaret
Prop. 2021/22:1. Budgetpropositionen för 2022. UtgiftsomrÄde 5 samt UtgiftsomrÄde 6.
SOU 2003:99. Ny sekretesslag.
SOU 2005:92. Styrningen av insatsförsvaret.
SOU 2011:36. Forskning och utveckling samt försvarslogistik â i det reformerade försvaret.
SOU 2018:79. Analyser och utvÀrderingar för effektiv styrning.
SOU 2019:43. Med tillit följer bĂ€ttre resultat â tillitsbaserad styrning och ledning i staten.
SOU 2019:51. NÀringslivets roll inom totalförsvaret. SOU 2021:25. Struktur för ökad motstÄndskraft.
Ds 2017:66. MotstĂ„ndskraft â Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret
Ds 2019:8. VĂ€rnkraft â Inriktningen av sĂ€kerhetspolitiken och utformningen av det militĂ€ra försvaret
Fö 2009 A. Ett anvĂ€ndbart och tillgĂ€ngligt försvar â Stödet till Försvarsmakten.
Andra regeringsbeslut
Dir. 2008:136. InrÀttande av Inspektionen för socialförsÀkringen. Dir. 2010:45. Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten. Dir. 2021:20. InrÀttande av Myndigheten för psykologiskt försvar.
Dir. 2021:25. En ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret.
Uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut att analysera frÄgor avseende nationell försörjningsberedskap. Regeringsbeslut 2020-
218
SOU 2021:103 | Referenser |
Uppdrag till Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap att göra en samlad bedömning av förmÄgan inom det civila försvaret. Regeringsbeslut
Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden
Regleringsbrev för budgetÄret 2021 avseende Försvarsmakten. Regeringsbeslut
Regleringsbrev för budgetÄret 2021 avseende Försvarets radioanstalt. Regeringsbeslut
Uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvÀrdera regionernas arbete med hÀlso- och sjukvÄrdens beredskap och planering inför civilt försvar. Regeringsbeslut
Uppdrag till Statskontoret att följa och utvÀrdera effektiviseringar inom försvarslogistiken. Regeringsbeslut
Dokument frÄn myndigheter
Arbetsförmedlingen. Var finns jobben? Bedömning för 2019 och pÄ fem Ärs sikt. Dnr
Ekonomistyrningsverket. Nyckeltal för
Ekonomistyrningsverket. Myndighet startar â myndighet upphör. Att hantera organisations- och strukturförĂ€ndringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv. ESV 2014:57.
Ekonomistyrningsverket. Nyckeltal i statens lokalförsörjning. ESV 2017:49.
Ekonomistyrningsverket. Redovisning av underlag för prisomrÀkning av lokalkostnadsdelen i anslagsbaserna för budgetÄret 2021 samt reviderat underlag för budgetÄret 2020. Dnr
Ekonomistyrningsverket. Statliga myndigheters lokaler i Sverige. ESV 2021:29
219
Referenser | SOU 2021:103 |
Fortifikationsverket. Ă rsredovisning 2020. Dnr 211/2021.
Försvarets materielverk. Ă
rsredovisning för 2020. Dnr
Försvarshögskolan. à rsredovisning 2020. Dnr à 317/2020.
Försvarsmakten. Vi lĂ„ter Sverige vara ifred â Försvarsmaktens Ă„rsredovisning 2020. Dnr
Försvarsmakten och Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap. Handlingskraft â Handlingsplan för att frĂ€mja och utveckla en sammanhĂ€ngande planering för totalförsvaret
FörsvarsunderrĂ€ttelsedomstolen. Ă
rsredovisning avseende Ă„r 2020. Dnr SĂ
JO 1999/2000. s. 374. Dnr
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting. Ăverenskommelse om kommunernas krisberedskap
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting. Ăverenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Regioner. FörlÀngd och justerad överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2021, Dnr
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Regioner. Ăverenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting. Ăverenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar
Dnr
220
SOU 2021:103 | Referenser |
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Regioner. FörlÀngd och justerad överenskommelse om regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar 2021. Dnr
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Regioner. Ăverenskommelse om regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap. Anvisningar för anvÀndning av statlig ersÀttning för kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Dnr
Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap. Gemensamma bedömningskriterier â För lĂ€nsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja lĂ€nsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja kommunerna arbete med krisberedskap och civilt försvar. MSB1475.
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap. VÀgledning för lÀnsstyrelsens arbete med att följa upp och stödja kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar. MSB1476.
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap. à rsredovisning 2020. MSB1716.
Regeringskansliet, Finansdepartementet. Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen. CirkulÀr nr Fi 2013:3,
Regeringskansliet, Finansdepartementet. VÀgledning för val av ledningsformer. Promemoria
Rekryteringsmyndigheten. Ă rsredovisning 2020. Dnr 2021/0164
Riksrevisionen. Det allmĂ€nna pensionssystemet â en granskning av granskningen. RiR 2014:17.
Statistiska centralbyrÄn. Vilka utbildningar ger jobb? Arbetskraftsbarometern 2020.
Statens inspektion för försvarsunderrĂ€ttelseverksamheten. Ă
rsredovisning 2020. Dnr
Statskontoret. UtvĂ€rdering pĂ„ olika omrĂ„den â En analys av sektorsspecifika utvĂ€rderingsmyndigheter. 2014:7
221
Referenser | SOU 2021:103 |
Statskontoret. Kostnader för smÄ myndigheter. Dnr
Statskontoret. Myndigheternas personalansvarsnÀmnder, Om offentlig sektor 2018. OOS 35.
Statskontoret. NĂ€r planeringen möter verkligheten â Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning. 2018:27.
Totalförsvarets forskningsinstitut. Nationell försörjningsberedskap â FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar pĂ„ regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK.
Dnr
Totalförsvarets forskningsinstitut. Ă
rsredovisning 2020. Dnr FOI-
Trafikanalys. Transporter och resande i en postpandemisk vĂ€rld â trender och mottrender. PM 2021:4
Utredningen om inrÀttande inrÀttandet av en myndighet för digitalisering av den offentliga förvaltningen (Fi 2017:09). Slutrapport frÄn kommittén för inrÀttandet av en myndighet för digitalisering av den offentliga förvaltningen. Komm2018/00805.
Ăvrigt
Eva Lenberg mfl. Kommentaren till Offentlighets- och sekretesslagen, JUNO, Version 24.
Evert Vedung. UtvÀrdering i politik och förvaltning. Tredje upplagan (2009).
222
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2021:25
En ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av totalförsvaret
Beslut vid regeringssammantrÀde den 15 april 2021
Sammanfattning
En utredare ska göra de övervÀganden och lÀmna de förslag som behövs för att regeringen i början av 2022 ska kunna tillsÀtta en organisationskommitté med uppdrag att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret. Den nya myndigheten ska vara anslagsfinansierad och inrÀttas den 1 januari 2023.
Utredaren ska bl.a.
âąprecisera vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för,
âąföreslĂ„ myndighetens ledningsform,
âąföreslĂ„ i vilken omfattning regeringen ska kunna lĂ€gga sĂ€rskilda uppdrag pĂ„ myndigheten,
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag i den utstrĂ€ckning utredaren lĂ€mnar förslag som pĂ„verkar gĂ€llande rĂ€tt.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2021.
223
Bilaga 1 | SOU 2021:103 |
En utvÀrderingsmyndighet för totalförsvaret
Totalförsvar Àr sÄdan verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap Àr totalförsvar all samhÀllsverksamhet som dÄ ska bedrivas. I totalförsvaret ingÄr militÀr verksamhet (militÀrt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Kommuner, regioner, lÀnsstyrelser, andra statliga myndigheter och mÄnga företag och organisationer har viktiga uppgifter inom totalförsvaret. Ytterst Àr det allas ansvar att försvara Sverige och vÄra grundlÀggande vÀrden.
I december 2020 beslutade riksdagen att det övergripande mÄlet för totalförsvaret Àr att det ska ha förmÄga att försvara Sverige mot vÀpnat angrepp och vÀrna vÄr sÀkerhet, frihet, sjÀlvstÀndighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet (prop. 2020/21:30, bet 2020/21:FöU4, rskr 2020/21:136).
Försvarsberedningen konstaterade i sin rapport MotstÄndskraft
âInriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret
Försvarsberedningen Ă„terkom till frĂ„gan i rapporten VĂ€rnkraft â Inriktningen av sĂ€kerhetspolitiken och utformningen av det militĂ€ra försvaret
224
SOU 2021:103 | Bilaga 1 |
dera den samlade förmÄgan i totalförsvaret i förhÄllande till de krav som stÀlls pÄ totalförsvaret. Effektivt utnyttjande av skattemedel borde ocksÄ ingÄ som en viktig uppgift.
Ipropositionen Totalförsvaret
Uppdraget att lÀmna förslag inför beslut om etablering av den nya myndigheten
Utredaren ska göra de övervÀganden och lÀmna de förslag som behövs för att regeringen i början av 2022 ska kunna tillsÀtta en organisationskommitté med uppdrag att inrÀtta en ny myndighet för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten i totalförsvaret den 1 januari 2023.
Den nya myndighetens uppgifter
Med utgÄngspunkt i det övergripande mÄlet för totalförsvaret samt mÄlen för det militÀra respektive det civila försvaret ska myndigheten följa upp och utvÀrdera verksamheten inom totalförsvaret, inklusive effekter, mÄluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Den nya myndigheten ska vara oberoende i relation till den verksamhet den ska följa upp och utvÀrdera.
Myndigheten ska inte bedriva tillsyn eller inspektion av om verksamheten sker i enlighet med lagar och förordningar. Redan befintliga system för uppföljning och utvÀrdering ska inte dupliceras. Myndigheten ska inte heller ta ansvar för den uppföljning och de utvÀrderingar som de ansvariga aktörerna sjÀlva gör för att förbÀttra den egna verksamheten. Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap har t.ex.
225
Bilaga 1 | SOU 2021:103 |
bÄde ett ansvar för att utveckla det civila försvaret och för att följa upp och utvÀrdera detsamma.
Den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrĂ€ttelseverksamhet, samt dĂ€rtill hörande författningar, ska undantas frĂ„n utvĂ€rderingsmandatet. Detta mot bakgrund av att försvarsunderrĂ€ttelseverksamheten omfattar synnerligen sĂ€kerhetskĂ€nslig verksamhet, bl.a. avseende uppgifter och metoder. Ăven den underrĂ€ttelseverksamhet som SĂ€kerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för SĂ€kerhetspolisen ska av samma skĂ€l undantas frĂ„n utvĂ€rderingsmandatet.
För att fÄ goda förutsÀttningar att bedriva en oberoende och kostnadseffektiv uppföljning och utvÀrdering med hög kvalitet Àr det viktigt att utredaren föreslÄr vÀl avgrÀnsade och tydliga uppgifter för den nya myndigheten.
Utredaren ska
âąinhĂ€mta erfarenheter frĂ„n verksamheten vid befintliga analys- och utvĂ€rderingsmyndigheter, bl.a. nĂ€r det gĂ€ller inriktning, rapportering och hur myndigheternas behov av underlag frĂ„n berörda aktörer sĂ€kerstĂ€lls,
âąprecisera vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för, inklusive vilka avgrĂ€nsningar som behöver göras av den verksamhet som myndigheten ska följa upp och utvĂ€rdera, liksom grĂ€nsdragningen till andra myndigheters verksamhet,
âąföreslĂ„ i vilken omfattningen regeringen ska kunna lĂ€gga sĂ€rskilda uppdrag pĂ„ myndigheten,
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag i den utstrĂ€ckning utredaren lĂ€mnar förslag som pĂ„verkar gĂ€llande rĂ€tt.
Den nya myndighetens organisation
Av myndighetsförordningen (2007:515) framgÄr att förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska ledas av en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrÄdighetsmyndighet), eller en nÀmnd (nÀmndmyndighet). Avgörande för valet Àr verksamhetens syfte, karaktÀr och omfattning.
226
SOU 2021:103 | Bilaga 1 |
För att den nya myndighetens utvÀrderingar ska vara av hög kvalitet och relevanta Àr det avgörande med en kombination av sak- och metodkunskap. Som Analys- och utvÀrderingsutredningen konstaterade i sitt betÀnkande Analyser och utvÀrderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79) krÀver det djup sakkunskap och kontinuerlig utveckling av metoder för att utvÀrdera effekterna av en reform eller en verksamhet. Metoderna behöver anpassas till det som ska utvÀrderas.
Mot bakgrund av den nya myndighetens sÀrskilda roll Àr det Àven av stor vikt att myndigheten har god förmÄga att hantera sÀrskilda skyddsintressen kopplade till frÀmst försvars- och utrikessekretess. Det mÄste bl.a. finnas vÀl inarbetade rutiner för att hantera uppgifter med hög sekretessnivÄ och den nya myndigheten mÄste allt igenom ha ett adekvat sÀkerhetsskydd.
Utredaren ska
âąföreslĂ„ myndighetens ledningsform,
âąlĂ€mna förslag pĂ„ sammansĂ€ttningen av sak- och metodkompetens samt vilka eventuella sĂ€rskilda kompetenser myndigheten bör ha för att kunna fullgöra sitt uppdrag,
âąlĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag i den utstrĂ€ckning utredaren lĂ€mnar förslag som pĂ„verkar gĂ€llande rĂ€tt.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen fÄr för berörda aktörer inom totalförsvaret.
Kostnaden för den nya myndigheten kommer bl.a. att vara beroende av hur mÄnga och hur komplexa utvÀrderingar myndigheten ska ha möjlighet att genomföra per Är. Utredaren ska dÀrför berÀkna kostnaden för den nya myndigheten givet en miniminivÄ samt vilka kostnader som Àr förknippade med en uppskalning av verksamheten.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredarens uppdrag ska bedrivas i kontakt med berörda myndigheter (inklusive Regeringskansliet) och övriga relevanta aktörer inom totalförsvaret. Utredaren ska hÄlla sig informerad om övriga relevanta utredningar och om de beslut regeringen fattar om totalförsvaret.
227
Bilaga 1 | SOU 2021:103 |
Utredaren ska inhÀmta erfarenheter frÄn befintliga analys- och utvÀrderingsmyndigheter.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2021.
(Försvarsdepartementet)
228
Statens offentliga utredningar 2021
Kronologisk förteckning
1.SĂ€ker och kostnadseffektiv
ârĂ€ttsliga förutsĂ€ttningar för utkontraktering. I.
2.Krav pÄ kunskaper i svenska och samhÀllskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.
3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.
4.Informationsöverföring inom vÄrd och omsorg. S.
5.Ett förbÀttrat system för arbetskraftsinvandring. Ju.
6.God och nÀra vÄrd. RÀtt stöd till psykisk hÀlsa. S.
7.FörstÀrkt skydd för vÀljarna vid röstmottagningen. Ju.
8.NÀr behovet fÄr styra
âett tandvĂ„rdssystem för en mer jĂ€m lik tandhĂ€lsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (hĂ€fte). S.
9.Vem kan man lita pÄ? Enkel och ÀndamÄlsenlig anvÀndning av betrodda tjÀnster i den offentliga förvaltningen. I.
10.Radiologiska skador â skadestĂ„nd, sĂ€kerheter, skadereglering. M.
11.BĂ€ttre möjligheter för elever att nĂ„ kunskapskraven â aktivt stöd- och elevhĂ€lsoarbete samt stĂ€rkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsĂ€ttning. U.
12.Andra chans för krisande företag
âEn ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.
13.En teknikneutral grundlags bestÀmmelse för regeringsbeslut. Ju.
14.Boende pÄ (o)lika villkor
âmerkostnader i bostad med sĂ€rskild service för vuxna enligt LSS. S.
15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.
16.En vÀl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.
17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.
18.Bolags rörlighet över grÀnserna. Volym 1 & 2. Ju.
19.En stÀrkt försörjningsberedskap för hÀlso- och sjukvÄrden. Del 1 och 2. S.
20.
21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.
22.HÄrdare regler för nya nikotinprodukter. S.
23.StÀrkt planering för en hÄllbar utveckling. Fi.
24.Ăga avfall
âen del av den cirkulĂ€ra ekonomin. M.
25.Struktur för ökad motstÄndskraft. Ju.
26.AnvÀnd det som fungerar. M.
27.Ett förbud mot rasistiska organisationer. Ju.
28.Immunitet för utstÀllningsföremÄl. Ku.
29.Ăkade möjligheter att förhindra illegal handel via post. I.
30.Kampen om tiden
âmer tid till lĂ€rande. U.
31.Kontroller pÄ vÀg. I.
32.Papper, poddar och ...
Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat kÀllmaterial. U.
33.En tioÄrig grundskola. Införandet av en ny Ärskurs 1 i grundskolan, grundsÀrskolan, specialskolan och sameskolan. U.
34.Börja med barnen! En sammanhÄllen god och nÀra vÄrd för barn och unga. S.
35.En stÀrkt rÀttsprocess och en ökad lagföring. Ju.
36.Gode mĂ€n och förvaltare â en översyn. Ju.
37.StĂ€rkt rĂ€tt till personlig assistans. Ăkad rĂ€ttssĂ€kerhet för barn, fler grundlĂ€ggande behov och tryggare sjukvĂ„rdande insatser. S.
38.En ny lag om ordningsvakter m.m. Ju.
39.Ombuds tillgÄng till vÄrd- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vÄrden. S.
40.MervÀrdesskatt vid inhyrd personal för vÄrd och social omsorg. Fi.
41.VAB för vÄrdÄtgÀrder i skolan. S.
42.StÀrkta ÄtgÀrder mot penningtvÀtt och finansiering av terrorism. Fi.
43.Ett förstÀrkt skydd mot sexuella krÀnkningar. Ju.
44.TillgÀnglighetsdirektivet. S.
45.En
46.Snabbare lagföring
âett snabbförfarande i brottmĂ„l. Ju.
47.Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. Fi.
48.I en vÀrld som stÀller om.
Sverige utan fossila drivmedel 2040. M.
49.Kommuner mot brott. Ju.
50.Fri hyressÀttning vid nyproduktion. Ju.
51.Skydd av arter â vĂ„rt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. M.
52.Vilja vÀlja vÄrd och omsorg.
En hÄllbar kompetensförsörjning inom vÄrd och omsorg om Àldre. S.
53.En rÀttssÀker vindkraftsprövning. M.
54.Ăndrade regler i medborgarskapslagen. Ju.
55.Mikroföretagarkonto
âschabloniserad inkomstbeskattning för de minsta företagen. Fi.
56.Nya regler om utlÀndska förÀldraskap och adoption i vissa fall. Ju.
57.Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer. Fi.
58.LÀge och kvalitet i hyressÀttningen. Ju.
59.VĂ€gen till tillgĂ€nglighet â lĂ„ngsiktig, strategisk och i samverkan. S.
60.Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen. N.
61.Utvisning pĂ„ grund av brott â ett skĂ€rpt regelverk. Ju.
62.AnvÀndning av
63.Sveriges sÀkerhet
â behov av starkare skydd för nĂ€tverks- och informationssystem. Fö.
64.ErsÀttning till brottsoffer. Ju.
65.StÀrkt fokus pÄ framtidens forskningsinfrastruktur. U.
66.RĂ€tt mottagare. Demokrativillkor och integritet. Ku.
67.VĂ€gen mot fossiloberoende jordbruk. N.
68.SkÀrpta straff för brott i kriminella nÀtverk. Ju.
69.En sjukförsÀkring med prevention, rehabilitering och trygghet. Volym 1 och 2. S.
70.LĂ€romedelsutredningen
â böckernas betydelse och elevernas tillgĂ„ng till kunskap. U.
71.Riksintressen i hÀlso- och sjukvÄrden
â stĂ€rkt statlig styrning för hĂ„llbar vĂ„rdinfrastruktur. S.
72.Högskoleprovets organisation och styrning. U.
73.Regler för statliga elvÀgar. I.
74.Ett modernt belöningssystem,
de allmÀnna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet. Ju.
75.En god kommunal hushÄllning.
+ Digital bilagedel för bilaga
76.EU:s förordning om terrorisminnehĂ„ll pĂ„ internet â frĂ„gan om behörig myndighet. Ju.
77.FrÄn kris till kraft. à terstart för kulturen. Ku.
78.Börja med barnen! Följa upp hÀlsa och dela information för en god och nÀra vÄrd. S.
79.En uppföljning av skriftlighetskravet vid telefonförsÀljning. Fi.
80.Reglering av privata sjukvĂ„rdsförsĂ€kringar â ökad kunskap och kontroll. S
81.En sÀker tillgÄng till dricksvatten av god kvalitet. N.
82.SÀkerhetsprövning
av totalförsvarspliktiga. Fö.
83.Belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter. U.
84.Granskning av RÀttsmedicinalverkets metod för medicinsk Äldersbedömning i asylprocessen. Ju.
85.VÀgar till ett tryggare samhÀlle. Vol. 1 och 2. Ju.
86.ILO:s konvention om vÄld och trakasserier i arbetslivet. A.
87.Granskning av utlÀndska direktinvesteringar. Ju.
88.Ett förbÀttrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. Ju.
89.Sverige under pandemin. Volym 1 Smittspridning och smittskydd. Volym 2 SjukvÄrd och folkhÀlsa. S.
90.En översyn av den straffrÀttsliga regleringen om preskription. Ju.
91.En ny rymdlag. U.
92.à tgÀrder i grÀnsnÀra omrÄden. Ju.
93.FrÄn delar till helhet. En reform för samordnade, behovsanpassade och personalcentrerade insatser till personer med samsjuklighet. S.
94 Ett utökat skydd mot diskriminering. A.
95.En möjlighet till smÄskalig gÄrdsförsÀljning av alkoholdrycker. S.
96.SÀkerhet och tillgÀnglighet vid val. Ju.
97.SĂ€ker och kostnadseffektiv
âförslag till varaktiga former för samordnad statlig
98.Ett förbÀttrat trygghetssystem för företagare
âenklare och mer förutsĂ€gbart. N.
99.RĂ€tt mottagare. Granskning och integritet. Ku.
100.Ny förverkandelagstiftning. Ju.
101.TrÀffsÀkert.
Införande av mÄnadsuppgifter i bostads bidraget och underhÄllsstödet. Volym 1. Ett nytt bostads- och familjestöd (Bofast) och statlig underhÄllsreglering.
Volym 2. S.
102.
103.Totalförsvarsanalys
â en oberoende myndighet
för uppföljning och utvÀrdering. Fö.
Statens offentliga utredningar 2021
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
ILO:s konvention om vÄld och trakasserier i arbetslivet [86]
Ett utökat skydd mot diskriminering. [94]
Finansdepartementet
En vĂ€l fungerande ordning för val och Âbeslutsfattande i kommuner och regioner. [16]
Ett moderniserat konsumentskydd. [17]
StÀrkt planering för en hÄllbar utveckling. [23]
MervÀrdesskatt vid inhyrd personal för vÄrd och social omsorg. [40]
StÀrkta ÄtgÀrder mot penningtvÀtt och finansiering av terrorism. [42]
Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. [47]
Mikroföretagarkonto
âschabloniserad inkomstbeskattning för de minsta företagen. [55]
Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer. [57]
En god kommunal hushÄllning.
+ Digital bilagedel för bilaga
En uppföljning av skriftlighetskravet vid telefonförsÀljning. [79]
Försvarsdepartementet
Sveriges sÀkerhet
âbehov av starkare skydd för nĂ€tverks- och informationssystem. [63]
SÀkerhetsprövning
av totalförsvarspliktiga. [82]
Totalförsvarsanalys
â en oberoende myndighet
för uppföljning och utvÀrdering. [103]
Infrastrukturdepartementet
SĂ€ker och kostnadseffektiv
Vem kan man lita pÄ? Enkel och ÀndamÄls enlig anvÀndning av betrodda tjÀnster i den offentliga förvaltningen. [9]
Ăkade möjligheter att förhindra illegal handel via post. [29]
Kontroller pÄ vÀg. [31]
AnvÀndning av
Regler för statliga elvÀgar. [73] SÀker och kostnadseffektiv
âförslag till varaktiga former för samordnad statlig
Justitiedepartementet
Krav pÄ kunskaper i svenska och samhÀllskunskap för svenskt medborgarskap. [2]
Ett förbÀttrat system för arbetskrafts invandring. [5]
FörstÀrkt skydd för vÀljarna vid röstmottagningen. [7]
Andra chans för krisande företag
âEn ny lag om företagsrekonstruktion. [12]
En teknikneutral grundlagsbestÀmmelse för regeringsbeslut. [13]
Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]
Bolags rörlighet över grÀnserna. Volym 1 & 2. [18]
Struktur för ökad motstÄndskraft. [25]
Ett förbud mot rasistiska organisationer. [27]
En stÀrkt rÀttsprocess och en ökad lag föring. [35]
Gode mĂ€n och förvaltare â en översyn. [36]
En ny lag om ordningsvakter m.m. [38]
Ett förstÀrkt skydd mot sexuella krÀnkningar. [43]
Snabbare lagföring
âett snabbförfarande i brottmĂ„l. [46] Kommuner mot brott. [49]
Fri hyressĂ€ttning vid nyproduktion. [50] Ăndrade regler i medborgarskapslagen. [54]
Nya regler om utlÀndska förÀldraskap och adoption i vissa fall. [56]
LÀge och kvalitet i hyressÀttningen. [58]
Utvisning pĂ„ grund av brott â ett skĂ€rpt regelverk. [61]
ErsÀttning till brottsoffer. [64]
SkÀrpta straff för brott i kriminella nÀtverk. [68]
Ett modernt belöningssystem,
de allmÀnna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet. [74]
EU:s förordning om terrorisminnehĂ„ll pĂ„ internet â frĂ„gan om behörig myndighet. [76]
Granskning av RÀttsmedicinalverkets metod för medicinsk Äldersbedömning i asylprocessen. [84]
VÀgar till ett tryggare samhÀlle. Vol. 1och 2. [85]
Granskning av utlÀndska direktinvesteringar. [87]
Ett förbÀttrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. [88]
En översyn av den straffrÀttsliga regleringen om preskription. [90]
à tgÀrder i grÀnsnÀra omrÄden. [92] SÀkerhet och tillgÀnglighet vid val. [96] Ny förverkandelagstiftning. [100]
Kulturdepartementet
Immunitet för utstÀllningsföremÄl. [28]
RĂ€tt mottagare. Demokrativillkor och integritet. [66]
FrÄn kris till kraft. à terstart för kulturen. [77]
RĂ€tt mottagare. Granskning och integritet. [99]
Miljödepartementet
Radiologiska skador â skadestĂ„nd, sĂ€kerheter, skadereglering. [10]
En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]
Ăga avfall
âen del av den cirkulĂ€ra ekonomin. [24] AnvĂ€nd det som fungerar. [26]
I en vÀrld som stÀller om.
Sverige utan fossila drivmedel 2040. [48]
Skydd av arter â vĂ„rt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. [51]
En rÀttssÀker vindkraftsprövning. [53]
NĂ€ringsdepartementet
En
Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen. [60]
VĂ€gen mot fossiloberoende jordbruk. [67]
En sÀker tillgÄng till dricksvatten av god kvalitet. [81]
Ett förbÀttrat trygghetssystem för företagare
â enklare och mer förutsĂ€gbart. [98]
Socialdepartementet
Informationsöverföring inom vÄrd och omsorg. [4]
God och nÀra vÄrd. RÀtt stöd till psykisk hÀlsa. [6]
NÀr behovet fÄr styra
âett tandvĂ„rdssystem för en mer jĂ€m lik tandhĂ€lsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (hĂ€fte). [8]
Boende pĂ„ (o)lika villkor â merkostnader i bostad med sĂ€rskild service för vuxna enligt LSS. [14]
En stÀrkt försörjningsberedskap för hÀlso- och sjukvÄrden. Del 1 och 2. [19]
HÄrdare regler för nya nikotinprodukter. [22]
Börja med barnen! En sammanhÄllen god och nÀra vÄrd för barn och unga. [34]
StĂ€rkt rĂ€tt till personlig assistans. Ăkad rĂ€ttssĂ€kerhet för barn, fler grundlĂ€ggande behov och tryggare sjukvĂ„rdande insatser. [37]
Ombuds tillgÄng till vÄrd- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vÄrden. [39]
VAB för vÄrdÄtgÀrder i skolan. [41] TillgÀnglighetsdirektivet. [44]
Vilja vÀlja vÄrd och omsorg.
En hÄllbar kompetensförsörjning inom vÄrd och omsorg om Àldre. [52]
VĂ€gen till ökad tillgĂ€nglighet â lĂ„ngsiktig, strategisk och i samverkan. [59]
En sjukförsÀkring med prevention, rehabilitering och trygghet. Volym 1 och 2. [69]
Riksintressen i hÀlso- och sjukvÄrden
âstĂ€rkt statlig styrning för hĂ„llbar vĂ„rdinfrastruktur. [71]
Börja med barnen!
Följa upp hÀlsa och dela information för en god och nÀra vÄrd. [78]
Reglering av privata sjukvÄrdsförsÀkringar
â ökad kunskap och kontroll. [80]
Sverige under pandemin. Volym 1 Smittspridning och smittskydd Volym 2 SjukvÄrd och folkhÀlsa. [89]
FrÄn delar till helhet. En reform för samordnade, behovsanpassade och personcentrerade insatser till personer med samsjuklighet. [93]
En möjlighet till smÄskalig gÄrdsförsÀljning av alkoholdrycker. [95]
TrÀffsÀkert.
Införande av mÄnadsuppgifter i bostads bidraget och underhÄllsstödet. Volym 1. Ett nytt bostads- och familjestöd (Bofast) och statlig underhÄllsreglering.
Volym 2. [101]
Utbildningsdepartementet
Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]
BĂ€ttre möjligheter för elever att nĂ„ kunskapskraven â aktivt stöd- och elevhĂ€lsoarbete samt stĂ€rkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsĂ€ttning. [11]
Kampen om tiden
â mer tid till lĂ€rande. [30]
Papper, poddar och ...
Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat kÀllmaterial. [32]
En tioÄrig grundskola. Införandet av en ny Ärskurs 1 i grundskolan, grundsÀrskolan, specialskolan och sameskolan. [33]
StÀrkt fokus pÄ framtidens forskningsinfrastruktur. [65]
LĂ€romedelsutredningen
âböckernas betydelse och elevernas tillgĂ„ng till kunskap. [70]
Högskoleprovets organisation och styrning. [72]
Belastningsregisterkontroll
och avskiljande av studenter. [83] En ny rymdlag. [91]