Regeringens proposition 2021/22:258
| Extra ändringsbudget för 2022 – Åtgärder i | Prop. |
| samband med rekapitalisering av SAS AB | 2021/22:258 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 juni 2022
Magdalena Andersson
Mikael Damberg (Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
SAS AB (publ), förkortat SAS, har liksom flygbranschen i stort drabbats hårt av den utdragna pandemin. Minskat resande till följd av den omfattande spridningen av sjukdomen
1
Prop. 2021/22:258
2
Innehållsförteckning
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2021/22:258 |
Regeringens förslag:
1.Riksdagen bemyndigar regeringen att under 2022 för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS AB (publ), som uppgår till ett belopp om 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS AB (publ) (avsnitt 4.1).
2.Riksdagen bemyndigar regeringen att under 2022 för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag inom utgiftsområde 24 Näringsliv för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens
utestående lånefordringar på konsortiet Scandinavian Airlines System
3.Riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringar enligt punkterna 1 och 2 (avsnitt 4.1).
4.Riksdagen godkänner ändrad ram för utgiftsområde 24 Näringsliv och anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1.
Riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till sex dagar.
Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde och ändrat anslag 2022
Tusental kronor
| Beslutad | Förändring | ||||
| Utgifts- | Anslags- | ram/anvisat | av ram/ | Ny ram/Ny | |
| område | nummer | anslag | anslag | anslagsnivå | |
| 24 | Näringsliv | 14 248 901 | 1 500 000 | 15 748 901 | |
| 1:17 | Kapitalinsatser i statligt | 1 000 | 1 500 000 | 1 501 000 | |
| ägda företag | |||||
| Summa | |||||
| anslagsförändring på | |||||
| ändringsbudget | 1 500 000 |
3
| Prop. 2021/22:258 2 | Ärendet och dess beredning |
2.1Skäl för ändringar i statens budget och förkortad motionstid
| Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en | ||||||||||||||||
| proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande | ||||||||||||||||
| budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i an- | ||||||||||||||||
| slutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen | ||||||||||||||||
| (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock | ||||||||||||||||
| lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl | ||||||||||||||||
| (9 kap. 6 § andra stycket). | ||||||||||||||||
| Regeringen har lämnat nio extra propositioner med förslag till ändringar | ||||||||||||||||
| i budgeten för 2022. Propositionerna har avsett ersättningar på sjukförsäk- | ||||||||||||||||
| ringsområdet, stöd till företag, medel för testning och smittspårning samt | ||||||||||||||||
| andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2021/22:86, | ||||||||||||||||
| bet. 2021/22:FiU16, rskr. |
||||||||||||||||
| området | med | anledning | av | coronaviruset | (prop. | 2021/22:89, | ||||||||||
| bet. 2021/22:FiU16, rskr. |
||||||||||||||||
| korttidsarbete, förstärkt evenemangsstöd och andra åtgärder med an- | ||||||||||||||||
| ledning av coronaviruset samt kompensation till hushållen för höga el- | ||||||||||||||||
| priser (prop. 2021/22:113, bet. 2021/22:FiU44, rskr. |
||||||||||||||||
| en garanti till Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken för | ||||||||||||||||
| lån | till | Ukraina | (prop. | 2021/22:152, | bet. | 2021/22:FiU45, | ||||||||||
| rskr. 2021/22:190), åtgärder för att stärka rikets militära försvar och | ||||||||||||||||
| kompensation | till | hushållen | för höga elpriser | (prop. | 2021/22:199, | |||||||||||
| bet. 2021/22:FiU47, rskr. |
||||||||||||||||
| bensin | och diesel | och | hantering | av | överskott | av | vaccindoser | |||||||||
| (prop. 2021/22:221, bet. 2021/22:FiU39, rskr. |
||||||||||||||||
| jordbruket och fiskerinäringen samt kompensation för höga elpriser | ||||||||||||||||
| (prop. 2021/22:252), retroaktivt sänkt skatt på diesel inom |
||||||||||||||||
| och | vattenbruk | (prop. | 2021/22:253) | och | stöd | till | Ukraina | |||||||||
| (prop. 2021/22:255). | ||||||||||||||||
| Vidare har riksdagen beslutat om ändringar i statens budget för 2022 | ||||||||||||||||
| som | har | avsett | ekonomiskt | stöd | och | utrustning | till Ukraina | |||||||||
| (bet. 2021/22:FiU40, rskr. 2021/22:174 och 175) och stöd till Ukraina med | ||||||||||||||||
| efterfrågad | försvarsmateriel | (bet. 2021/22:FiU46, | rskr. 2021/22:204). | |||||||||||||
| Regeringen har även lämnat propositionen Vårändringsbudget för 2022 till | ||||||||||||||||
| riksdagen | med | förslag | till | ändringar | i | budgeten | för 2022 | |||||||||
| (prop. 2021/22:99). | ||||||||||||||||
| Sedan pandemins början 2020 har efterfrågan på flygresor minskat kraf- | ||||||||||||||||
| tigt och resmönstren förändrats. Flera av flygbranschens aktörer har | ||||||||||||||||
| tvingats till omstruktureringar och i Europa har flera stater bidragit med | ||||||||||||||||
| statsstöd i omställningsarbetet för nationella flygbolag. Den utdragna pan- | ||||||||||||||||
| demin, med ytterligare nedstängningar i slutet av 2021, har försenat den | ||||||||||||||||
| förväntade återhämtningen i efterfrågan på flygresor. | ||||||||||||||||
| SAS AB (publ), förkortat SAS, är ett börsnoterat bolag där staten är min- | ||||||||||||||||
| oritetsägare. Som minoritetsägare i ett börsnoterat bolag behöver staten | ||||||||||||||||
| vara flexibel, då man saknar möjlighet att ensamt styra över bolagets | ||||||||||||||||
| 4 | processer. SAS har informerat marknaden om att bolaget behöver genom- | |||||||||||||||
föra en plan för att omstrukturera bolaget. SAS behöver med hänsyn till Prop. 2021/22:258 bolagets finansiella ställning inför sommaren 2022 få svenska statens och
danska statens besked om staternas eventuella deltagande i delar av planen. För att kunna agera ansvarsfullt i statens roll som aktieägare i SAS i den nu uppkomna situationen bedömer regeringen att det finns särskilda skäl att lämna ytterligare förslag om ändringar i statens budget för 2022.
Regeringen anser vidare mot bakgrund av vad som ovan anförts att det finns synnerliga skäl för riksdagen att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas till sex dagar.
2.2Åtgärder kopplade till statens aktieägande i
SAS
Svenska staten har under pandemin gett stöd till SAS vid tre tillfällen. Riksgäldskontoret ställde under maj 2020 ut en kreditgaranti på
1 500 000 000 kronor till SAS (prop. 2019/20:136, bet. 2019/20:FiU52, rskr. 2019/20:188). Vidare deltog svenska staten i en rekapitalisering av SAS hösten 2020 som innebar att bolaget tillfördes totalt 14 250 000 000 kronor i eget kapital, varav 12 000 000 000 kronor utgjordes av ny likviditet och 2 250 000 000 kronor avsåg konvertering av befintliga lån till eget kapital. Svenska statens del av tillskottet uppgick till sammanlagt
4 272 011 527 kronor i form av dels s.k. hybridinstrument (djupt efterställda förlagslån utan förmånsrätt och med evig löptid), dels teckning av nya aktier (prop. 2019/20:187, bet. 2019/20:FiU62, rskr. 2019/20:364). I samband med rekapitaliseringen återbetalade och avslutade SAS i oktober 2020 det lån på 1 500 000 000 kronor som tidigare hade garanterats av staten genom Riksgäldskontoret. Slutligen ställde Riksgäldskontoret i juli 2021 ut en låneram till konsortiet på 1 500 000 000 kronor (prop. 2020/21:208, bet. 2020/21:FiU52, rskr. 2020/21:416). Låneramen är fullt utnyttjad av SAS.
Samtliga åtgärder utgjorde statsstöd som godkändes av Europeiska kommissionen inom ramen för kommissionens tillfälliga ramverk för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Den kreditgaranti som ställdes ut av Riksgäldskontoret om 1 500 000 000 kronor i maj 2020 godkändes av kommissionen den 11 april 2020 (SA.56812). Rekapitaliseringen som genomfördes hösten 2020 godkändes av kommissionen den 17 augusti 2020 (SA.58342). Godkännandet gavs mot bakgrund av att statens ägande i SAS ska minska över tid, och med villkoren att en årligen stigande ränta skulle utgå för hybridinstrumenten samt att dessa skulle återbetalas. Med beslutet följde även vissa restriktioner beträffande marknadsföring och förvärv av andra bolag inom samma marknadssegment. Den låneram som beslutades under 2021 godkändes av kommissionen den 9 juli 2021 (SA.63898). Villkoren för godkännandet av låneramen var att löptiden skulle vara maximalt fem år och att ränta skulle utgå.
SAS styrelse och ledning har presenterat en ny plan för att omstrukturera och refinansiera bolaget. Planen inkluderar betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att skapa ett konkurrenskraftigt flygbolag. En förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna planen är,
enligt SAS, att bolaget lyckas stärka sin balansräkning och minska sina
5
Prop. 2021/22:258 kostnader, bl.a. genom konvertering av bolagets hybridinstrument och lån som medför betydande räntekostnader.
Under beredningen av ärendet har information inhämtats från Riksgäldskontoret.
3Situationen i SAS och bolagets plan för framtiden
3.1SAS situation
SAS är noterat på Nasdaq Stockholm och bedriver flygverksamhet främst genom konsortiet Scandinavian Airlines System
På grund av omfattande reserestriktioner, och en minskad efterfrågan på flygresor med anledning av pandemin, har SAS flygtrafik och omsättning minskat kraftigt. Omsättningen för räkenskapsåret 2020/21 uppgick till 14,0 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 20,5 miljarder kronor 2019/20 och 46,7 miljarder kronor 2018/19. Det sammanlagda negativa resultatet under perioden november
Inför rekapitaliseringen 2020 redovisade styrelsen i SAS en affärsplan med kostnadsminskningar om 4,0 miljarder kronor till 2022. Planen byggde på att bolagets långivare, tillsammans med andra intressenter såsom aktieägare, leverantörer, anställda och fackliga organisationer, skulle bidra till rekapitaliseringen för att skapa ett långsiktigt lönsamt och hållbart företag. Av den aviserade kostnadsminskningen har för närvarande omkring hälften uppnåtts.
Efter sommaren 2021 utvecklades flygbranschen positivt med en ökande efterfrågan och en förbättrad biljettförsäljning. Restriktioner och nedstängningar kopplade till den s.k. omikronvarianten av coronaviruset mot slutet av året 2021 bröt emellertid den positiva trenden. Under det första kvartalet 2022 har lättnader av restriktioner genomförts över hela Europa, vilket har varit positivt för flygbolagens återhämtning, men SAS ekonomiska situation har fortsatt varit ansträngd.
De åtgärder som SAS har vidtagit för att minska sina kostnader har inte
kunnat uppväga den betydande minskningen av intäkterna. Detta har fått
6
stora konsekvenser för bolagets likviditetsförsörjning. SAS befinner sig Prop. 2021/22:258 därför återigen i en svår ekonomisk situation, där svenska staten i egenskap
av aktieägare kan behöva vidta olika åtgärder som kräver riksdagens godkännande.
3.2
SAS styrelse presenterade i februari 2022 en plan för en omfattande rekonstruktion av verksamheten, den s.k.
3.3Åtgärder på
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
107.2och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Medlemsstater får dock inte genomföra planer på att vidta eller ändra stödåtgärder förrän de har godkänts av kommissionen.
SAS har under 2020 och 2021 tagit emot statligt stöd som har godkänts av kommissionen på grundval av det tillfälliga ramverket för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Kommissionens godkännanden har som beskrivits i avsnitt 2.2 varit villkorade. Bolagets nuvarande rekonstruktionsplan är enligt regeringens bedömning inte möjlig att genomföra utan att bryta mot de villkor som finns i kommissionens tidigare beslut om godkännande av statligt stöd till SAS, eftersom de besluten t.ex. förutsätter återbetalning av stödbeloppen, medan bolagets plan förutsätter att alla
7
Prop. 2021/22:258 borgenärer och intressenter, inklusive staterna, i varierande grad måste ge upp sina anspråk.
Sammantaget innebär detta att
4Ändringar i statens budget för 2022
I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget för 2022.
| 4.1 | Ändringar av statens utgifter | |
| Utgiftsområde 24 Näringsliv | ||
| 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag | ||
| I statens budget för innevarande år finns för detta ändamål uppfört ett | ||
| anslag på 1 000 000 kronor. | ||
| Regeringens förslag: Anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda | ||
| företag ökas med 1 500 000 000 kronor. | ||
| Regeringen bemyndigas att under 2022 för statens räkning, helt eller | ||
| delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybrid- | ||
| instrument i SAS AB (publ), som uppgår till ett belopp om | ||
| 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS AB | ||
| (publ). | ||
| Regeringen bemyndigas att under 2022 för anslaget 1:17 Kapital- | ||
| insatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, kon- | ||
| vertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet Scan- | ||
| dinavian Airlines System |
||
| ett belopp om 1 500 000 000 kronor, till nya aktier i SAS AB (publ). | ||
| Regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för | ||
| att genomföra konverteringarna. | ||
| Skälen för regeringens förslag: Anslaget används av regeringen efter | ||
| beslut av riksdagen i varje enskilt fall för bl.a. kapitalinsatser i statligt ägda | ||
| företag. | ||
| Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget för 2022 föreslagit | ||
| en ökning av anslaget med 476 000 000 kronor för ett kapitaltillskott till | ||
| Svenska rymdaktiebolaget (prop. 2021/22:99). | ||
| Flygtrafiken har stor betydelse för att fungerande kommunikationer i | ||
| hela landet ska kunna upprätthållas. Trafiken är viktig för både det svenska | ||
| näringslivet och olika typer av samhällsviktiga transporter. SAS är den | ||
| största aktören på den svenska flygtrafikmarknaden och är en drivkraft i | ||
| klimatomställningen av flygbranschen. | ||
| Enligt SAS behöver bolaget, på grund av sin finansiella ställning och | ||
| 8 | stora kostnadsbas, genomföra omfattande kostnadsbesparingar, konver- | |
tering av existerande skulder och hybridkapital till eget kapital samt en kapitalanskaffning. SAS och dess rådgivare bedömer att konvertering av olika skuldinstrument, tillsammans med de övriga föreslagna åtgärderna i bolagets plan, kommer att resultera i att bolaget kommer att kunna bedriva sin verksamhet på ett hållbart och lönsamt sätt.
Svenska staten är i egenskap av innehavare av hybridinstrument och utställare av en låneram en av bolagets kreditgivare. Staten har utestående lånefordringar på konsortiet som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor. Staten innehar hybridinstrument i SAS till ett nominellt belopp om 2 500 000 000 kronor.
Hybridinstrumenten innebär att staten har en fordran på SAS med motsvarande belopp plus ränta. Hybridinstrumenten har en evig löptid och löper med en årlig ränta som bolaget, enligt villkoren för hybridinstrumenten, har möjlighet att betala eller skjuta upp. Bolaget meddelade genom pressmeddelande den 7 april 2022 att räntan tills vidare inte kommer att betalas till staten utan i stället kapitaliseras och erläggas i samband med återbetalning av hybridinstrumenten. Räntan på hybridinstrumenten är konstruerad som en räntetrappa. Räntetrappan innebär att den årliga räntan stiger från den ursprungliga räntesatsen om 3,4 procent per år till den slutliga räntesatsen om 10,4 procent per år som gäller till dess att hybridinstrumenten återbetalas. Värdet på ett hybridinstrument avgörs av kapitalmarknaden och baseras på hybridinstrumentens villkor, räntekonstruktionen och det utgivande bolagets betalningsförmåga. Det faktum att SAS befinner sig i en svår ekonomisk situation har en negativ inverkan på hybridinstrumentens marknadsvärde.
SAS har bl.a. föreslagit att befintliga fordringar på bolaget konverteras till aktier. En fullständig konvertering av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna i enlighet med förslaget skulle innebära att staten skriver ner sina fordringar som avser instrumenten respektive lånet till 0 kronor och i stället erhåller aktier i SAS.
Regeringens samlade bedömning är att staten bör stödja bolagets plan genom att, helt eller delvis, konvertera statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument och utestående lånefordringar. Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) följer att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. En konvertering innebär att staten erhåller aktier. Vidare innebär en konvertering, sett som en isolerad händelse, att statens röst- och ägarandel ökar. I ett fall som detta, då även andra fordringsägare konverterar sina fordringar på SAS till aktier i bolaget, samtidigt som staten konverterar sina hybridinstrument och lån, kommer dock statens ägande i SAS med mycket stor sannolikhet att minska.
De närmare villkoren för konverteringarna är ännu inte fastställda, utan kommer att fastställas senare genom förhandling med bolaget. Av 8 kap. 7 § budgetlagen följer att utgångspunkten är att förvärv genom köp eller byte och försäljning av egendom ska genomföras affärsmässigt. Vid en konvertering av hybridinstrumenten och lånen till aktier, kommer en teckningskurs per aktie att fastställas i överenskommelse mellan SAS och staten. Regeringen har för avsikt att förhandla fram bästa möjliga villkor för statens räkning för konverteringarna. Det är i övrigt svårt att på förhand
Prop. 2021/22:258
9
Prop. 2021/22:258 förutse exakt vilka åtgärder som regeringen kan behöva vidta för statens räkning för att genomföra konverteringarna på lämpligaste sätt.
Syftet med de föreslagna konverteringarna av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna är inte att öka ägandet i bolaget, utan att möjliggöra dess fortlevnad. Regeringen avser alltjämt, vid lämplig tidpunkt när marknadsförutsättningarna återigen tillåter det, minska ägandet i SAS i enlighet med riksdagens tidigare bemyndiganden (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220 samt prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:NU1, rskr. 2015/16:90).
Mot denna bakgrund bör regeringen bemyndigas att under 2022 för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS, som uppgår till ett belopp om 2 500 000 000 kronor plus upplupen ränta, till nya aktier i SAS. Regeringen bör även bemyndigas att under 2022 för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet, som uppgår till ett belopp om 1 500 000 000 kronor, till nya aktier i SAS. Anslaget bör därför ökas med 1 500 000 000 kronor. Slutligen bör regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringarna.
De åtgärder som regeringen föreslår förutsätter Europeiska kommissionens godkännande.
4.2Konsekvenser för statens budget
De förslag som lämnas i denna proposition innebär att anvisade medel ökar med 1,5 miljarder kronor 2022. Ökningen är hänförlig till kapitalinsatser i statligt ägda företag. De ökade utgifterna påverkar dock inte statens finansiella sparande eller statens lånebehov, då kapitaltillskottet kommer att användas till att konvertera statens utestående lånefordringar på konsortiet till nya aktier i SAS. Inte heller konverteringen av hybridinstrumenten påverkar det finansiella sparandet, eftersom aktier erhålls i utbyte.
10
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 juni 2022
Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen
Föredragande: statsråden Damberg, Thorwaldsson
Regeringen beslutar proposition Extra ändringsbudget för 2022 – Åtgärder i samband med rekapitalisering av SAS AB
Prop. 2021/22:258
11