Regeringens proposition 2021/22:226
| Aktivitetskravet i plan- och bygglagen | Prop. |
| 2021/22:226 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 13 april 2022
Magdalena Andersson
Jeanette Gustafsdotter (Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en ändring i plan- och bygglagen (2010:900) för att förtydliga genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt
Förslaget innebär en begränsning av det s.k. aktivitetskravet i plan- och bygglagen. Kravet innebär att en kommuns beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som huvudregel endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden – som är en del av den process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Förslaget innebär att aktivitetskravet inte längre ska gälla för den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett s.k.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2022.
1
Prop. 2021/22:226
2
Innehållsförteckning
4.3Genomförandet av
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2021/22:226 |
Regeringens förslag:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
3
| Prop. 2021/22:226 2 | Förslag till lag om ändring i plan- och | |
| bygglagen (2010:900) | ||
| Härigenom föreskrivs att 13 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900) ska | ||
| ha följande lydelse. | ||
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | |
| 13 kap. | ||
| 11 § | ||
| Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- | ||
bestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
| Den inskränkning i rätten att | Den inskränkning i rätten att | |
| överklaga som följer av första | överklaga som följer av första | |
| stycket gäller inte om | stycket gäller inte | |
| 1. beslutet har gått emot sak- | 1. om beslutet har gått emot sak- | |
| ägaren genom att förslaget ändrats | ägaren genom att förslaget ändrats | |
| efter granskningstiden, eller | efter granskningstiden, | |
| 2. överklagandet grundas på att | 2. om överklagandet grundas på | |
| beslutet inte har tillkommit i laga | att beslutet inte har tillkommit i | |
| ordning. | laga ordning, eller | |
| 3. ett beslut att anta, ändra eller | ||
| upphäva en detaljplan vars genom- | ||
| förande kan antas medföra en | ||
| betydande miljöpåverkan på grund | ||
| av att planområdet får tas i anspråk | ||
| på ett sådant sätt som anges i 4 kap. | ||
| 34 § andra stycket. | ||
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2022.
4
| 3 | Ärendet och dess beredning | Prop. 2021/22:226 |
Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse i oktober 2019 (M2019/01829) framfört synpunkter på hur det s.k.
Med anledning av de synpunkter som kommissionen framfört när det gäller det svenska genomförandet av
Regeringen lämnade i propositionen Genomförandet av
Förutom förslagen som lämnades i ovan nämnda proposition har översynen i fråga om plan- och bygglagen resulterat i promemorian Aktivitetskravet i plan- och bygglagen (Ds 2021:36).
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och lagförslaget i promemorian finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2021/03879).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 31 mars 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
4Rättsliga förutsättningar
4.1
| matisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund | |
| av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. | |
| För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av | |
| projektets påverkan innan tillstånd ges. | |
| I bilaga I till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas | |
| medföra en betydande miljöpåverkan och för vilka en miljökonsekvens- | |
| bedömning och tillståndsprövning är obligatoriska. I bilaga II till direk- | |
| tivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma | |
| från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en | 5 |
Prop. 2021/22:226 miljökonsekvensbedömning bör göras. Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga II till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga III till direktivet tillämpas. Denna del kallas i svensk rätt för undersökning (engelskans screening).
De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i Sverige tillståndsprövas enligt miljöbalken – miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.) – dels sådana som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, t.ex. vägar, järnvägar och projekt som kräver bygglov.
I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i bilaga IV till direktivet. Vilka krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (avgränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på miljön i en annan medlemsstat.
För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna i vare sig bilaga I eller II ställer
4.2Århuskonventionen
Vissa krav i
Konventionens innehåll och syfte
Konventionen vilar på princip 10 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Den principen anger att miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att kunna hävda denna rättighet och fullgöra denna skyldighet anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Enligt konventionen har
6
nationell rätt en särskilt viktig roll och de tillerkänns därför samma rättig- Prop. 2021/22:226 heter som den berörda allmänheten i övrigt.
Konventionen bygger på tre grundprinciper som brukar kallas konventionens tre pelare:
–allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter,
–allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, och
–allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning
Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av sådana beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6 prövade av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Den berörda allmänheten utgörs av såväl fysiska och juridiska personer som föreningar, organisationer och grupper (artikel 2.4).
De beslut som omfattas av artikel 6 i konventionen är i första hand beslut om tillstånd till sådana verksamheter som uttryckligen anges i bilaga I till konventionen, såsom större miljöfarliga verksamheter och infrastrukturprojekt (punkterna
Artikel 6 ska även, i enlighet med nationell rätt, tillämpas på beslut om tillstånd till verksamheter som inte anges i bilaga I men som kan ha en betydande miljöpåverkan (artikel 6.1b).
Förutom den uttryckliga rätten i artikel 9.2 att överklaga beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6 ska, enligt artikel 9.3, varje part till konventionen se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
Århuskonventionen är en del av rättsordningen i EU
| Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århuskonven- | |
| tionen. Eftersom EU är part till konventionen är den en del av unionens | |
| rättsordning, se |
|
| slovakiska brunbjörnen, |
|
| genomföra Århuskonventionen inom unionsrätten har flera rättsakter | |
| antagits, exempelvis direktivet om allmänhetens deltagande (Europaparla- | |
| mentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder | 7 |
Prop. 2021/22:226 för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön), det s.k. miljöinformationsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation), och
Tillämpningen av artikel 9.3 i Århuskonventionen på nationell nivå har prövats av
Tolkningen av de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning ska göras så att den står i överensstämmelse med såväl kraven i artikel 9.3 – dvs. att allmänheten ska ges den tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som följer av konventionen – som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten. Som en följd av detta har miljöorganisationer ansetts vara berörda enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, av olika beslut på ett sådant sätt att de har möjlighet att klaga på dessa (se bl.a. NJA 2020 s. 641 och NJA 2020 s. 190).
4.3Genomförandet av
Huvuddragen i genomförandet av
Bestämmelserna i plan- och bygglagen säkerställer att några av de projekt som anges i bilaga II till
–anläggning av industriområden (punkt 10a), och
–projekt för tätortsbebyggelse, inklusive byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser (punkt 10b).
Det gäller vidare de projekt för turism och fritid som anges i bilaga II, nämligen
–skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anläggningar (punkt 12a),
–hamnar för fritidsbåtar (punkt 12b),
8
– fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och härmed för- Prop. 2021/22:226 bundna anläggningar (punkt 12c),
–permanenta campingplatser (punkt 12d), och
–temaparker (punkt 12e).
De projekt i bilaga II som har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i plan- och bygglagen kommer i det följande att benämnas MKB- projekt.
Bygglovsprövningen fungerar som en behovsbedömning där det bedöms om åtgärden förutsätter detaljplaneläggning
Kraven på att de
Vidare krävs det enligt plan- och byggförordningen (2011:338) även bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vissa andra anläggningar än byggnader, t.ex. campingplatser, skidliftar, nöjesparker och djurparker (6 kap. 1 §).
Som redan nämnts får medlemsstaterna bestämma om ett projekt som listas i bilaga II till direktivet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed ska bli föremål för en miljöbedömning genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2). För
Granskningen av vilka projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan sker i bygglovsprövningen. Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan framgår av 9 kap. 31 § plan- och bygglagen. Bland annat krävs det att åtgärden inte förutsätter detaljplaneläggning enligt 4 kap. 2 § plan- och bygglagen. Av den paragrafen framgår att ett
Den bedömning som ska göras för att från fall till fall bestämma om ett visst
9
Prop. 2021/22:226 Miljökonsekvensbedömningen sker genom detaljplaneläggning
Utgångspunkten i
Flertalet av de projekt som anges i bilaga I och II i
Den miljökonsekvensbedömning som
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning i
Enligt förvaltningslagen får ett beslut som huvudregel överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (se 42 §). Detta gäller även kommunala beslut om bl.a. bygglov, förhandsbesked och att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (se 13 kap. 8 § PBL).
Om en annan lag innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, ska i stället den bestämmelsen tillämpas (se 4 § FL). I miljöbalken finns bestämmelser som särskilt reglerar tillgången till rättslig prövning för ideella föreningar och andra juridisk personer (se 16 kap. 13 §). För att omfattas av bestämmelserna ska dessa föreningar och juridiska personer ha till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, de får inte vara vinstdrivande, de ska ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och de ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har allmänhetens stöd.
Sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som avses i miljöbalken får enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen överklaga
–ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett
–ett beslut att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för ett MKB- projekt och som ska föregås av en bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
10
Rätten att överklaga omfattar dock inte beslut som rör Försvarsmakten, Prop. 2021/22:226 Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Bestämmelserna i paragrafen utgör en precisering av miljöorganisationers klagorätt enligt 42 § förvaltningslagen. Däremot inskränker paragrafen inte den klagorätt som sådana organisationer har enligt förvaltningslagen (se prop. 2020/21:174 s. 145).
I plan- och bygglagen finns dock ett s.k. aktivitetskrav som begränsar möjligheten att överklaga kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Sådana beslut får nämligen överklagas endast av den som före utgången av den s.k. granskningstiden
–som är en del av den process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda (se 13 kap. 11 § första stycket). Aktivitetskravet, som alltså utgör en inskränkning i rätten att överklaga, gäller dock inte om beslutet har gått emot en sakägare genom att förslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning (se 13 kap. 11 § andra stycket).
Syftet med aktivitetskravet är att synpunkter från alla intressenter ska lämnas så tidigt som möjligt och riktas till de kommunala organen i första hand. Enligt förarbetena är det endast därigenom som beslutsunderlaget i första instans kan få den bredd som är önskvärd (se prop. 1985/86:1 s. 822).
5Aktivitetskravet i plan- och bygglagen bör ändras
Regeringens förslag: Det ska inte längre krävas att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller
har inte något att invända mot förslaget, däribland Boverket, Domstolsverket, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Naturvårdsverket, Sametinget, Statens geotekniska institut, Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Trafikverket, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Uppsala universitet (juridiska fakulteten) och Villaägarnas Riksförbund. Göteborgs kommun framhåller att förslaget sannolikt endast kommer att påverka ett mindre antal detaljplaner eftersom förslaget enbart omfattar beslut som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att lagförslaget ger ett demokratiskt mervärde som inte stjälper kommunernas möjlighet att genomföra nya detaljplaner. Malmö kommun bedömer att risken för att grannar och andra intressenter framför avgörande
11
Prop. 2021/22:226 invändningar först sedan kommunen fattat beslut i ärendet är liten. Orsa kommun anser att förslaget inte medför några större konsekvenser eller är
| orimligt att genomföra. Svenska byggnadsvårdsföreningen anser att | |
| förslaget innebär en förbättring av miljöföreningars och enskilda sak- | |
| ägares möjligheter att föra talan vid prövning av nya detaljplaner i enlighet | |
| med kraven i Århuskonventionen. Sveriges Hembygdsförbund tror inte att | |
| miljöorganisationer avsiktligt skulle avstå från tidiga yttranden under | |
| planprocessen för att sedan överklaga. | |
| Flera remissinstanser konstaterar att förslaget måste genomföras på | |
| grund av |
|
| men att förslaget likafullt kommer att ge oönskade följdverkningar. Bygg- | |
| herrarna Sverige AB framhåller att det kan bli en strategi för den som mot- | |
| sätter sig ett planförslag att framföra sina synpunkter först vid ett över- | |
| klagande för att försena och fördyra detaljplaneprocessen så mycket som | |
| möjligt. Båstads kommun menar att kommunen kan få ett sämre besluts- | |
| underlag eftersom sakförhållanden inte blir kända under planprocessen. | |
| Fastighetsägarna bedömer att förslaget kommer att komplicera och för- | |
| dyra samhällsbyggandet. Halmstads kommun framhåller att förslaget kan | |
| försämra kommunernas förutsättningar för att ta ansvar för bostadsförsörj- | |
| ningen. JM AB anser att förslaget i praktiken kan få betydande nackdelar | |
| för arbetet med planläggning och bostadsbyggande. Kalix kommun anser | |
| att det behövs följdändringar i plan- och bygglagen och att det t.ex. bör | |
| vara tillräckligt med en förenklad granskning om ett antagandebeslut som | |
| berör ett |
|
| håller att planprocesserna riskerar att bli mindre effektiva om viktiga syn- | |
| punkter kommer fram först i ett överklagande. Munkedals kommun anser | |
| att förslaget kan minska förutsägbarheten och transparensen i planproces- | |
| sen. Stockholms kommun framhåller att förutsägbarhet är mycket viktigt i | |
| planläggningsprocessen där stora värden står på spel och att det därför är | |
| olyckligt med en lagändring som riskerar att leda till att processerna för- | |
| längs. Kommunen delar dock uppfattningen att den föreslagna ändringen | |
| är nödvändig utifrån Sveriges internationella åtaganden. Svea hovrätt | |
| (Mark- och miljööverdomstolen) framhåller att en begränsning av aktivi- | |
| tetskravet kan komma att leda till fler överprövningar samt längre och | |
| omständligare planprocesser. Eventuella återförvisningar och omtag av | |
| planprocesser kan enligt domstolen leda till inte obetydliga merkostnader | |
| för såväl kommuner som företag som agerar planintressenter. Sveriges | |
| Allmännytta anser att förslaget riskerar att leda till att antalet överklagan- | |
| den ökar vilket skulle kunna påverka bostadsbyggandet negativt genom | |
| förseningar och ökade kostnader, vilket i längden skulle kunna leda till | |
| högre hyror vid nyproduktion. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) | |
| konstaterar att förslaget kommer att behöva genomföras oavsett eventuella | |
| negativa konsekvenser, eftersom förslaget är en konsekvens av |
|
| stolens avgörande. | |
| Några kommuner motsätter sig förslaget, däribland Ovanåkers kommun. | |
| Höörs kommun framhåller att förslaget skulle innebära längre och dyrare | |
| processer för kommunen, särskilt vad gäller samhällsnyttiga projekt som | |
| skolor och äldreboenden. Nacka kommun anser att förslaget går emot | |
| syftet med aktivitetskravet, dvs. att synpunkter ska lämnas så tidigt som | |
| möjligt under planprocessen. Kommunen anser att regeringen bör vidhålla | |
| 12 | sitt tidigare svar till |
| hur |
Prop. 2021/22:226 |
| aktivitetskravet är bra och ser ingen anledning att ändra det. | |
| Fortifikationsverket och Försvarsmakten anser att detaljplaner som rör | |
| försvarsmyndigheterna ska undantas från den föreslagna regeln i likhet | |
| med det som gäller miljöorganisationers rätt att överklaga vissa beslut | |
| enligt plan- och bygglagen som rör försvarsmyndigheterna (jfr 13 kap. | |
| 12 § andra stycket PBL). Försvarets radioanstalt framhåller att det kan få | |
| negativa konsekvenser för tillväxten av totalförsvaret om ett sådant undan- | |
| tag inte införs. Svenska byggnadsvårdsföreningen framhåller att även | |
| områdesbestämmelser innebär ställningstaganden som påverkar den | |
| byggda och gröna miljön i stort och att områdesbestämmelser därför bör | |
| omfattas av samma regler om miljöbedömning som detaljplaner. | |
| Föreningen anser att det är en brist att frågan inte tas upp i promemorian. | |
| Skälen för regeringens förslag | |
| Det är inte möjligt att ställa krav på deltagande i en förberedande | |
| process för att få överklaga beslut om vissa miljöstörande verksamheter | |
| I artikel 11 i |
|
| i Århuskonventionen. Enligt dessa krav är medlemsstaterna skyldiga att se | |
| till att de medlemmar av den berörda allmänheten som antingen har ett | |
| tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränks, har rätt att få | |
| den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en | |
| underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens del- | |
| tagande i direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och | |
| opartiskt organ som inrättats genom lag. I likhet med vad som gäller enligt | |
| Århuskonventionen ska |
|
| vissa krav i den nationella lagstiftningen enligt direktivet anses vara en del | |
| av den berörda allmänheten. | |
| I den formella underrättelse som Europeiska kommissionen lämnade till | |
| Sverige i oktober 2019 (M2019/01829) angav kommissionen att den anser | |
| att det inte är förenligt med artikel 11 i direktivet att en person får över- | |
| klaga ett beslut om en detaljplan endast om denne senast under gransknings- | |
| tiden hos kommunen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit | |
| tillgodosedda. Kommissionen hänvisade i underrättelsen till hur direktivet | |
| har tolkats av |
|
| förening mot Stockholms kommun |
|
| Sverige anförde i sitt svar på den formella underrättelsen i februari 2020 | |
| att det inte kan anses följa av |
|
| krav, på det sätt det har formulerats i 13 kap. 11 § plan- och bygglagen, | |
| skulle vara oförenligt med ett korrekt genomförande av artikel 11 i direk- | |
| tivet. Detta eftersom de bestämmelser som tolkades i domen inte innehöll | |
| något sådant krav (målet avsåg bl.a. 16 kap. 12 och 13 §§ miljöbalken). | |
| Efter Sveriges svar på den formella underrättelsen har rättsläget klar- | |
| gjorts ytterligare genom en dom från |
|
| LB, Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht, Stichting Leefbaar | |
| Buitengebied mot College van burgemeester en wethouders van de gemeente | |
| stol i Nederländerna begärt ett förhandsavgörande från |
|
| Målet avsåg hur artikel 9.2 i Århuskonventionen ska tolkas, dvs. hur | |
| bestämmelserna om miljöorganisationers rätt till rättslig prövning av vissa | 13 |
Prop. 2021/22:226 beslut som kan påverka miljön ska förstås. Förhandsavgörandet begärdes inom ramen för ett mål mellan å ena sidan tre miljöorganisationer och en fysisk person och å andra sidan kommunstyrelsen i
De tre miljöorganisationerna, som hade överklagat beslutet till den nederländska domstolen, ansågs av den domstolen vara berörda parter i den mening som avsågs i den nationella rätten. Domstolen bedömde dock att överklagandena från dessa sammanslutningar borde avvisas på den grunden att de inte hade deltagit under det förberedande förfarandet, i linje med de krav som fanns i den nationella rätten. Den nederländska domstolen ställde sig emellertid frågande till om detta villkor var förenligt med unionsrätten, och då särskilt artikel 9.2 i Århuskonventionen.
I sin dom slår
När det gäller frågan om ett aktivitetskrav för sådana beslut som faller in under artikel 9.3 i Århuskonventionen strider mot densamma uttalar
Domen innebär således att det inte är förenligt med Århuskonventionen att ställa krav på att någon ur den berörda allmänheten – som omfattar såväl vissa miljöorganisationer som berörda enskilda fysiska och juridiska personer – måste ha deltagit i en viss process för att denne ska få överklaga ett beslut som innebär att en sådan miljöstörande verksamhet som anges i bilaga I till konventionen tillåts. Det gäller enligt domstolen även om villkoret inte är tillämpligt när den som klagar inte rimligen kan klandras för att inte ha deltagit i detta förfarande.
Domen innebär att oklarheterna kring rättsläget – som fanns när Sverige yttrade sig över den formella underrättelsen i februari 2020 – numera har undanröjts.
Aktivitetskravet bör inte längre gälla för beslut om detaljplaner som avser ett
Eftersom artikel 9.2 i Århuskonventionen i allt väsentligt överensstämmer med artikel 11 i
Sveriges skyldigheter enligt unionsrätten. Den bestämmelse i den neder-
14
ländska allmänna förvaltningslagen (Algemene wet bestuursrecht) som prövades i målet motsvarar i sak aktivitetskravet i plan- och bygglagen. Reglerna i den nederländska lagen och den svenska plan- och bygglagen liknar även varandra på så sätt att aktivitetskravet inte är absolut. Trots att klaganden inte har yttrat sig under processens gång finns det alltså i vissa fall möjlighet att överklaga myndighetens beslut om tillstånd, exempelvis i de fall beslutet inte har kommit till på ett korrekt sätt.
I egenskap av part till Århuskonventionen har Sverige även en skyldighet att säkerställa att det nationella regelverket är förenligt med reglerna i konventionen. Sverige bör alltså ändra aktivitetskravet i plan- och bygglagen även mot bakgrund av de åtaganden som följer av konventionen.
Som flera remissinstanser konstaterar kan förslaget att avskaffa aktivitetskravet få oönskade följdverkningar, om sakägare och organisationer som inte tidigare har yttrat sig under planprocessen framför avgörande invändningar först sedan kommunen antagit planförslaget. Det skulle, som bl.a. Byggherrarna Sverige AB, Fastighetsägarna och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anför, kunna försena och fördyra detaljplaneprocessen. Det skulle i sin tur, som Halmstads kommun anför, kunna försämra kommunernas förutsättningar för att ta ansvar för bostadsförsörjningen och, som Sveriges Allmännytta anför, leda till högre hyror vid nyproduktion. Enligt regeringens mening finns det emellertid inte skäl att överskatta dessa konsekvenser eftersom förslaget, som Göteborgs kommun påpekar, endast påverkar detaljplaner vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I sammanhanget bör nämnas att under 2020 bedömde kommunerna att av alla antagna detaljplaner kunde planens genomförande antas medföra en betydande miljöpåverkan i ca 5 procent av fallen – eller var tjugonde detaljplan. Därtill krävs att denna miljöpåverkan ska vara kopplad till att planområdet får tas i anspråk för ett MKB- projekt för att begränsningen av aktivitetskravet ska få någon praktisk betydelse. Det är alltså endast i en begränsad andel av de detaljplaner som antas årligen där begränsningen av aktivitetskravet kan få någon praktisk betydelse. Även om det inte är önskvärt att förutsättningarna för att åstadkomma effektiva planprocesser försämras, som Stockholms kommun påtalar, kan regeringen samtidigt konstatera – i likhet med flera remissinstanser – att
Nacka kommun anser att regeringen bör vidhålla sitt tidigare svar till
Prop. 2021/22:226
15
Prop. 2021/22:226 Fortifikationsverket, Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt föreslår att detaljplaner som rör försvarsmyndigheterna ska undantas från den föreslagna begränsningen i aktivitetskravet. Regeringen delar uppfattningen att en begränsning av aktivitetskravet i vissa fall skulle kunna få negativa konsekvenser för den planerade tillväxten av totalförsvaret. Regeringen menar dock att den frågan behöver ses i ett större sammanhang och att det behöver utredas hur kravet på miljöbedömning för planer som avser att reglera försvarsmyndigheternas verksamhet bör utformas eller om det s.k. detaljplanekravet (se 4 kap. 2 § PBL) över huvud taget bör omfatta denna verksamhet. Regeringen avser att återkomma till frågan i ett annat sammanhang.
Kalix kommun anser att det behövs följdändringar i plan- och bygglagen, exempelvis att det ska vara tillräckligt med en förenklad granskning om ett antagandebeslut som berör ett
Den nu föreslagna regleringen får ingen betydelse för processen att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser, eftersom bestämmelserna om miljöbedömningar inte är tillämpliga på områdesbestämmelser (jfr prop. 2004/05:59 s. 17, se även 5 kap. 39 § jämförd med 11 och 11 a §§ samma kapitel PBL). Områdesbestämmelserna ger ingen byggrätt för markägarna och ger inte heller någon rätt för kommunen att lösa mark. Områdesbestämmelser är inte heller avsedda att ge någon allsidig eller mer ingående reglering för det område bestämmelserna avser att reglera. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att utsträcka de krav på miljöbedömning som gäller för en detaljplan till att även gälla områdesbestämmelser på det sätt som Svenska byggnadsvårdsföreningen förordar.
6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Förslaget ska träda i kraft den 1 augusti 2022. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av övergångs-
bestämmelser.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att förslaget ska träda i kraft den 1 juli 2022.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna yttrar sig inte över
förslaget eller bedömningen. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) instämmer i bedömningen att ändringen bör träda i kraft så snart som möjligt. Sveriges Hembygdsförbund anser att det är en fördel att det inte införs någon övergångsbestämmelse utan att förslaget kan träda i kraft redan till sommaren.
Södertälje kommun anser att den äldre lydelsen av 13 kap. 11 § plan- och bygglagen ska gälla för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före ikraftträdandet. Kommunen har flera
16
planprojekt som påbörjades långt innan kraven på strategiska miljö- Prop. 2021/22:226 bedömningar med särskilda krav på redovisningen av miljökonse-
kvenserna i planbeskrivningen infördes. Att införa möjlighet för överklaganden utan aktivitetskrav för dessa detaljplaner skulle inte vara rättssäkert.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelserna i
13kap. 11 § plan- och bygglagen behöver ändras för att de fullt ut ska vara förenliga med Sveriges förpliktelser enligt
Regeringen anser, till skillnad från Södertälje kommun, att det inte bör införas några övergångsbestämmelser eftersom den föreslagna lagändringen inte beror på någon ändring i Århuskonventionen, utan på att
7Konsekvenser
7.1 Övergripande om konsekvensutredningen
| Förslaget i denna proposition motiveras av att Europeiska kommissionen i | |
| en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige genomfört | |
| direktivet och Århuskonventionen ska tolkas när det gäller det s.k. | |
| aktivitetskravet som en förutsättning för rätten att överklaga. Förslaget | |
| syftar till att säkerställa att de delar av direktivet som genomförs i plan- | |
| och bygglagen är tydliga och förenliga med direktivet. | |
| Förslaget att begränsa aktivitetskravet hänger samman med att EU- | |
| domstolen har kommit fram till att ett sådant krav inte är förenligt med | |
| Århuskonventionen. Europeiska kommissionen har sedan tidigare gjort | |
| gällande att ett sådant krav inte är förenligt med |
|
| att den föreslagna regleringen i allt väsentligt styrs av bindande krav i | |
| lämnas i propositionen begränsat. | |
| Om förslaget i propositionen inte genomförs och kommissionen vidhåller | |
| sin uppfattning att genomförandet i plan- och bygglagen inte är fullgott, | |
| kan kommissionen gå vidare med ett s.k. motiverat yttrande, dvs. en | |
| formell uppmaning att följa |
|
| missionen för på vilket sätt den anser att medlemsstaten har brutit mot EU- | |
| rätten och begär information om vilka åtgärder som har vidtagits. Medlems- | |
| staten har då i allmänhet två månader på sig att svara. Om kommissionen | |
| anser att medlemsstaten fortfarande inte uppfyller sina skyldigheter, kan | |
| den överlämna ärendet till |
|
| anmält åtgärder för att genomföra ett direktiv, kan kommissionen föreslå | 17 |
Prop. 2021/22:226 att domstolen dömer ut böter. Böternas storlek beror på flera faktorer, men kan uppgå till betydande belopp.
Mot bakgrund av att detta lagstiftningsärende initierats på grund av att kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot Sverige bör de föreslagna ändringarna träda i kraft så snart som möjligt.
Den reglering som föreslås i propositionen bedöms vara förenlig med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Regleringen bedöms inte gå utöver de skyldigheter som följer av medlemskapet.
7.2Konsekvenser för kommuner
I avsnitt 5 föreslås att det inte längre ska krävas att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vanligtvis ska ha framfört skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda senast före utgången av granskningstiden för att beslutet ska få överklagas, om detaljplanen avser ett s.k.
Under en planläggning behöver vanligtvis olika motstridiga intressen vägas mot varandra. För att en sådan avvägning ska kunna göras på ett ändamålsenligt sätt behöver kommunen få klarhet i de olika anspråk, intressen och förutsättningar som gör sig gällande i den aktuella planläggningen. Det är en av anledningarna till att kommunen under detaljplaneprocessen ska samråda med olika intressenter innan den antar planen. Samrådet under detaljplaneprocessen ska nämligen syfta till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (se 5 kap. 12 § PBL).
Aktivitetskravet innebär att den som motsätter sig en detaljplan måste yttra sig senast före granskningstidens utgång för att ett överklagande av kommunens beslut ska kunna tas upp till prövning. Kravet bidrar alltså till att kommunen ska få kännedom om eventuella synpunkter innan den antar ett planförslag. Kommunen ges på så sätt möjlighet att antingen justera förslaget utifrån synpunkterna eller bemöta dessa och därmed förhoppningsvis ändå skapa förståelse för kommunens överväganden. Aktivitetskravet förhindrar alltså i viss mån att helt nya förutsättningar framkommer först när kommunen har antagit planen. Därför bidrar kravet till att skapa bättre förutsättningar för att kommunens beslut ska få laga kraft.
Om aktivitetskravet ändras så att det inte längre gäller för beslut om en detaljplan som avser ett
18
Det är svårt att bedöma vilken betydelse som den föreslagna begränsningen av aktivitetskravet kan tänkas få i praktiken. Att få av de detaljplaner som överklagas upphävs kan i viss mån tänkas ha ett direkt samband med aktivitetskravet. Eftersom kommunen har möjlighet att justera detaljplanen i enlighet med inkomna synpunkter minskas både risken för överklaganden och för materiella brister. Det kan därför inte uteslutas att kommunerna i vissa fall ser sig tvungna att lägga mer resurser på kommunikation med allmänheten för att få in synpunkter på en detaljplan som avser ett
Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det ibland möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att kommunen gör om delar av processen (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 1 februari 2021 i mål nr P
Risken bör vara liten för att ett begränsat aktivitetskrav ska leda till att grannar och andra intressenter framför avgörande invändningar först sedan kommunen fattat beslut i ärendet. Samtidigt kan en begränsning av aktivitetskravet i vissa fall leda till en längre och omständligare planprocess. På ett övergripande plan skulle det i sin tur kunna ge sämre förutsättningar för byggande och för att kunna tillgodose behovet av bostäder och annat angeläget byggande (jfr avsnitt 7.8). Risken begränsas dock av att den föreslagna begränsningen enbart förutsätts gälla om planbeslutet avser ett
Prop. 2021/22:226
19
Prop. 2021/22:226 farhågor som framförts från några av remissinstanserna, bl.a. Sveriges Allmännytta, att förslaget skulle kunna påverka viljan att överklaga så att överklagande av detaljplanebeslut sker i större utsträckning än vad som är fallet i dag.
Inom ramen för arbetet med den promemoria som ligger till grund för denna proposition (Ds 2021:36) övervägdes om det är möjligt att införa andra bestämmelser i plan- och bygglagen för att begränsa konsekvenserna av att aktivitetskravet minskas. I likhet med den bedömning som görs i promemorian anser regeringen att det är svårt att se hur sådana regler skulle kunna utformas på ett sätt som säkerställer att planförslaget blir lämpligt utformat även i förhållande till invändningar som inte är kända för kommunen vid tidpunkten för kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Det är även svårt att föreställa sig någon annan mekanism som kan ersätta den funktion som aktivitetskravet hittills har utgjort för att säkerställa att kommunens beslutsunderlag är tillräckligt.
I sammanhanget bör nämnas att nämnden får ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser, om nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad (12 kap. 9 § PBL). Därmed kan kommunen kompensera sig för de försumbara merkostnader som förslaget skulle kunna medföra, även i de fall som kommunen inte har tecknat något exploaterings- eller plankostnadsavtal.
Till skillnad från den bedömning som görs i promemorian menar regeringen att förslaget inte kan anses påverka den kommunala självstyrelsen, eftersom förslaget inte har någon betydelse för möjligheten att överklaga kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan.
7.3Konsekvenser för regioner
Förslaget bedöms sakna betydelse för regionerna.
7.4Konsekvenser för staten
Kommunens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser överklagas i första hand till mark- och miljödomstolen (se 13 kap. 2 a § PBL). En begränsning av aktivitetskravet kan alltså påverka antalet mål hos mark- och miljödomstolen, som Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) framhåller, såväl direkt som indirekt. Förslaget kan få direkt betydelse för mark- och miljödomstolarna genom att den som i dag hindras att överklaga ett beslut på grund av aktivitetskravet – dvs. den som inte har lämnat skriftliga synpunkter senast under granskningstiden – kommer att kunna överklaga beslutet. Det finns ingen statistik som visar hur många som hindras av aktivitetskravet i dag, men förmodligen handlar det bara om enstaka fall varje år.
Förslaget kan även få indirekt betydelse för mark- och miljödomstolarna. Om domstolen upphäver kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, handlar det ofta om att beslutet upphävs på formella
grunder. Många gånger är det då möjligt för kommunen att läka brister
20
under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra Prop. 2021/22:226 om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar
fram ett kompletterande underlag eller att detaljplanen revideras i vissa avseenden. Planförslaget kan därefter bli föremål för en förnyad granskning och att kommunen sedan antar detaljplanen på nytt. I sådana fall är det dock vanligt att beslutet överklagas på nytt, om kommunen inte har tillgodosett klagandens invändningar i sak. Mark- och miljödomstolen kan i sådana fall få anledning att pröva samma detaljplan vid flera tillfällen.
Det är dock inte sannolikt att en begränsning av aktivitetskravet medför att det tillkommer mer än en handfull ärenden varje år hos mark- och miljödomstolarna. Det kan jämföras med att totalt 374 planer överklagades till mark- och miljödomstolarna under 2020.
I viss mån skulle förslaget kunna leda till att domstolen behöver göra en något mer omfattande bedömning om vilka som ska anses ha klagorätt, vilket i sig skulle kunna påverka den tid det tar för domstolen att pröva överklagandet. Risken för detta bedöms visserligen vara begränsad, men regeringen avser att följa frågan framöver.
Om kommunens beslut upphävs i domstol och sedan blir föremål för en förnyad process hos kommunen kan det även påverka länsstyrelsen, eftersom kommunen under planprocessen ska samråda med länsstyrelsen. Även i detta fall handlar det om en marginell förändring, sett i relation till det totala antalet planärenden som antas varje år (under 2020 antog kommunerna sammanlagt 1 393 detaljplaner).
Förslagets konsekvenser för staten bedöms sammantaget vara av begränsad omfattning. De merkostnader som lagändringen kan komma att medföra för staten bedöms vara så små att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag.
7.5Konsekvenser för företag
Förslaget i denna proposition får främst konsekvenser för företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detaljplaneläggning och som kan ha nytta av planläggningen.
I det företagsregister som Statistiska centralbyrån för finns 683 företag registrerade inom näringsgrenen utvecklare av byggprojekt
Som redovisats under avsnitt 7.2 medför en begränsning av aktivitetskravet en risk för att den som motsätter sig ett förslag till detaljplan avstår
21
Prop. 2021/22:226 från att under planprocessen lämna sådana synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut, och i stället framför dessa först i samband med ett överklagande av beslutet. Det skulle kunna leda till en ökad risk för att överklagandet medför att planbeslutet upphävs. Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det dock ibland möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att planförslaget revideras i vissa avseenden. Sådana omtag i processen är dock förenade med kostnader som vanligtvis betalas av ett företag, om planläggningen sker med stöd av ett exploateringsavtal eller ett plankostnadsavtal. Kostnaderna för sådana omtag bör dock vanligtvis vara begränsade, sett i relation till de kostnader som ett detaljplanearbete som helhet ofta är förknippat med. Se även avsnitt 7.2.
Om kommunens beslut att anta planen upphävs, leder det emellertid ofta till ökade indirekta kostnader för planintressenten på grund av att genomförandet av detaljplanen försenas. Det kan exempelvis handla om att marken under viss tid inte kan tas i anspråk för det önskade ändamålet eller att marken inte kan bebyggas på det sätt som planen avser att möjliggöra. Det kan leda till ökade kostnader för ränteutgifter m.m. innan markinnehavet kan ge avkastning för planintressenten. Det kan även leda till förlorade affärsmöjligheter för företag på grund av att den produktion som ska bedrivas i den bebyggelse som detaljplanen avser att möjliggöra inte kan etableras tillräckligt snabbt. Det kan alltså inte uteslutas att en sådan försening i enstaka fall skulle kunna innebära att hela byggprojektet behöver överges.
Konsekvenserna för företags konkurrensförmåga bör vara begränsade. Se även avsnitt 7.8.
Förslaget påverkar även små företag. Att så är fallet medför dock inte att det finns skäl att utforma reglerna på något annat sätt än vad regeringen föreslår i denna proposition (jfr 7 § 1 förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning som anger att konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt).
7.6Konsekvenser för enskilda
Förslaget i avsnitt 5 innebär att den enskilde ges möjlighet att överklaga vissa beslut trots att denne inte har yttrat sig under planprocessens gång, exempelvis om den enskilde först i samband med kommunens beslut gör bedömningen att det finns anledning att motsätta sig beslutet. Eftersom tiden för överklagande av de nu aktuella besluten räknas från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet tillkännages på kommunens anslagstavla, bör ändringen emellertid ha relativt liten betydelse för möjligheterna att överklaga sådana beslut.
22
| 7.7 | Konsekvenser för miljön | Prop. 2021/22:226 |
Med miljö avses i det här sammanhanget miljön i bred bemärkelse, dvs. påverkan på bl.a. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap, naturområden och biologisk mångfald samt samspelet mellan dessa delar. Dessutom innefattas tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor och påverkan på kulturmiljöer m.m.
Förslaget i avsnitt 5 innebär att en miljöorganisation ges möjlighet att överklaga vissa beslut trots att den inte har yttrat sig under planprocessens gång, exempelvis om organisationen först i samband med kommunens beslut gör bedömningen att det finns anledning för organisationen att motsätta sig beslutet. Eftersom tiden för att överklaga de nu aktuella besluten räknas från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet tillkännages på kommunens anslagstavla, bör ändringen emellertid ha relativt liten betydelse för möjligheterna att överklaga sådana beslut.
7.8Konsekvenser för bostadsbyggandet
En begränsning av aktivitetskravet medför en risk för att den som motsätter sig ett förslag till detaljplan avstår från att under planprocessen lämna sådana synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut, och i stället framför dessa först i samband med ett överklagande av beslutet. Det skulle kunna leda till en ökad risk för att överklagandet medför att planbeslutet upphävs. Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det dock ofta möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att planförslaget revideras i vissa avseenden. Sådana omtag i processen är dock förenade med kostnader. Det skulle även medföra att planprocessen blir längre och omständligare i dessa fall.
Den tid som går åt för plan- och byggprocessen i dag är relativt lång, vilket bl.a. påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna kan innebära att stora personella och ekonomiska resurser tas i anspråk från byggherren. Detta medför t.ex. att många mindre aktörer i byggsektorn avstår från att engagera sig i byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning. En begränsning av aktivitetskravet skulle därmed i någon mån kunna förvärra denna situation.
De merkostnader som förslaget kan ge upphov till bör dock vara försumbara, sett i relation till de kostnader som uppstår i övrigt inom ramen för byggprocessen. Det bör även handla om ett mycket litet antal fall, sett i förhållande till det totala antalet detaljplaner som beslutas varje år. Det finns således inte anledning att befara att förslaget skulle påverka bostadsbyggandet negativt.
23
| Prop. 2021/22:226 7.9 | Övrigt |
Förslaget saknar betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt för den offentliga servicen. Inte heller bedöms förslaget påverka förutsättningarna för en digital plan- och byggprocess eller för tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
8Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
13 kap. Överklagande
11 § Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första stycket gäller inte
1.om beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden,
2.om överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning,
eller
3.ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket.
| I paragrafen regleras en begränsning av rätten att överklaga beslut om | |
| detaljplan genom ett krav på aktivitet från den klagande under plan- | |
| processen, med vissa undantag. | |
| Andra stycket 3, som är en ny punkt, innebär att begränsningen av rätten | |
| att överklaga enligt första stycket inte gäller ett beslut att anta, ändra eller | |
| upphäva vissa detaljplaner, vars genomförande kan antas medföra en | |
| betydande miljöpåverkan. | |
| Det nya undantaget omfattar sådana detaljplaner som innebär att plan- | |
| området helt eller delvis får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i | |
| 4 kap. 34 § andra stycket. Det är alltså fråga om planer som innebär att | |
| planområdet får tas i anspråk för att anlägga ett |
|
| industriområde, ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat | |
| stadsbyggnadsprojekt, en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande | |
| anläggningar, en hamn för fritidsbåtar, ett hotellkomplex eller en fritidsby | |
| med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, en | |
| campingplats, en nöjespark, en djurpark, en spårväg eller en tunnelbana. | |
| Undantaget förutsätter även att genomförandet av planen kan antas | |
| medföra en betydande miljöpåverkan. Klagorätten beror alltså på vilken | |
| miljöpåverkan som genomförandet av detaljplanen i praktiken kan antas | |
| medföra. Det innebär att domstolen vid prövningen av om klagorätt före- | |
| ligger måste ta ställning till om genomförandet av åtgärden kan antas med- | |
| 24 | föra en betydande miljöpåverkan (jfr prop. 2020/21:174 s. 144). Att reger- |
ingen får meddela föreskrifter om när det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att genomföra en detaljplan på grund av ett sådant ianspråktagande som avses i 4 kap. 34 § andra stycket framgår av 16 kap. 1 § 2. Sådana föreskrifter finns i 2 kap. 5 § plan- och byggförordningen (2011:338) och 10 §
Av undantaget framgår motsatsvis att det inte omfattar kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser (jfr prop. 2004/05:59 s. 17, även Didón m.fl., Plan- och bygglagen. En kommentar, november 2021, supplement 10, Norstedts juridik, se kommentaren till 4 kap. 4 §).
Övriga ändringar är endast redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Prop. 2021/22:226
25
Prop. 2021/22:226 Bilaga 1
Sammanfattning av promemorian Aktivitetskravet i plan- och bygglagen (Ds 2021:36)
Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse i oktober 2019 framfört synpunkter på hur
I
Aktivitetskravet i plan- och bygglagen
I miljöbalken finns bestämmelser som särskilt reglerar tillgången till rättslig prövning för ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen.
Sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som avses i miljöbalken får enligt plan- och bygglagen överklaga
–ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa infrastrukturprojekt och byggprojekt för turism och fritid som dels omfattas av kraven i
–ett beslut att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för ett MKB- projekt som ska föregås av en bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
| I plan- och bygglagen finns dock ett s.k. aktivitetskrav som begränsar | |
| möjligheten att överklaga kommunala beslut om att anta, ändra eller upp- | |
| häva en detaljplan. Sådana beslut får nämligen överklagas endast av den | |
| som före utgången av den s.k. granskningstiden – som är en del av den | |
| process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en | |
| detaljplan – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo- | |
| sedda. Aktivitetskravet gäller dock inte om beslutet har gått emot en sak- | |
| ägare genom att förslaget ändrats efter granskningstiden eller om över- | |
| 26 | klagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. |
| Syftet med aktivitetskravet är att synpunkter från alla intressenter ska | Prop. 2021/22:226 |
| lämnas så tidigt som möjligt i processen. Enligt förarbetena är det endast | Bilaga 1 |
| därigenom som kommunens beslutsunderlag kan få den bredd som är | |
| önskvärd. |
Aktivitetskravet bör ändras
I den formella underrättelsen angav kommissionen att aktivitetskravet i plan- och bygglagen inte är förenligt med
Efter Sveriges svar på den formella underrättelsen har rättsläget klargjorts ytterligare genom en dom från
Domen innebär alltså att det inte är förenligt med Århuskonventionen att ställa krav på att någon ur den berörda allmänheten – som omfattar såväl vissa miljöorganisationer som berörda enskilda fysiska och juridiska personer – måste ha deltagit i en viss process för att få överklaga ett beslut som innebär att viss miljöstörande verksamhet tillåts. Det gäller enligt domstolen även om villkoret inte är tillämpligt när den som klagar inte rimligen kan klandras för att inte ha deltagit i detta förfarande.
Domen innebär också att de oklarheter kring rättsläget som fanns när Sverige yttrade sig över den formella underrättelsen har undanröjts. Det medför att plan- och bygglagen bör ändras för att säkerställa att kraven i
Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att det inte längre ska ställas krav på att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett
Ikraftträdandebestämmelser
Förslaget ska träda i kraft den 1 juli 2022.
Konsekvenser
Förslaget påverkar framför allt kommunerna. Att aktivitetskravet inte ska gälla för sådana detaljplaner som avser ett
uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut. Om sådana förut-
27
Prop. 2021/22:226 Bilaga 1
28
sättningar inte framkommer under detaljplaneprocessen, ökar risken för att kommunens beslut kan upphävas i domstol på grund av att kommunen har gjort en felaktig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande i planärendet. Risken för att detta skulle inträffa bedöms dock som mycket liten. Förslaget i promemorian bedöms sammanfattningsvis endast leda till begränsade konsekvenser för de aktörer som berörs av plan- och byggprocessen.
Promemorians lagförslag
Prop. 2021/22:226 Bilaga 2
Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs att 13 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
13kap. 11 §
Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo-
| sedda. | ||
| Den inskränkning i rätten att | Den inskränkning i rätten att | |
| överklaga som följer av första | överklaga som följer av första | |
| stycket gäller inte om | stycket gäller inte | |
| 1. beslutet har gått emot sak- | 1. om beslutet har gått emot sak- | |
| ägaren genom att förslaget ändrats | ägaren genom att förslaget ändrats | |
| efter granskningstiden, eller | efter granskningstiden, | |
| 2. överklagandet grundas på att | 2. om överklagandet grundas på | |
| beslutet inte har tillkommit i laga | att beslutet inte har tillkommit i | |
| ordning. | laga ordning, eller | |
| 3. ett beslut att anta, ändra eller | ||
| upphäva en detaljplan vars genom- | ||
| förande kan antas medföra en | ||
| betydande miljöpåverkan på grund | ||
| av att planområdet får tas i anspråk | ||
| på ett sådant sätt som anges i 4 kap. | ||
| 34 § andra stycket. | ||
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
29
| Prop. 2021/22:226 | Förteckning över remissinstanserna |
| Bilaga 3 | |
| Följande remissinstanser har yttrat sig: Boverket, Byggherrarna Sverige AB, | |
| Domstolsverket, Fastighetsägarna Sverige, Fortifikationsverket, Försvarets | |
| materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Göteborgs kommun, | |
| Halmstads kommun, Höörs kommun, JM AB, Kalix kommun, Lunds | |
| kommun, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Hallands län, | |
| Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Läns- | |
| styrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Malmö | |
| kommun, Munkedals kommun, Nacka kommun, Naturvårdsverket, Orsa | |
| kommun, Ovanåkers kommun, Regelrådet, Sametinget, Statens geotekniska | |
| institut, Stockholms kommun, Strömsunds kommun, Svea hovrätt (Mark- | |
| och miljööverdomstolen), Svenska byggnadsvårdsföreningen, Sveriges | |
| Allmännytta, Sveriges Hembygdsförbund, Sveriges Kommuner och | |
| Regioner, Södertälje kommun, Trafikverket, Umeå tingsrätt (mark- och | |
| miljödomstolen), Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden), Villa- | |
| ägarnas Riksförbund och Åre kommun. | |
| Även följande remissinstanser har fått tillfälle att yttra sig, men har avstått | |
| från det: Alingsås kommun, Bergs kommun, Blekinge Tekniska Högskola, | |
| Byggföretagen, Byggnads (Svenska Byggnadsarbetareförbundet), Båstads | |
| kommun, Chalmers Tekniska Högskola, Degerfors kommun, Emmaboda | |
| kommun, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande | |
| (Formas), Föreningen för samhällsplanering, Föreningen Sveriges Bygglov- | |
| granskare och Byggnadsnämndssekreterare, Föreningen Sveriges stads- | |
| byggare, Greenpeace, Haninge kommun, Hudiksvalls kommun, Hylte | |
| kommun, Härjedalens kommun, Härryda kommun, ICOMOS Sverige, | |
| Kulturmiljöfrämjandet, Kungl. Tekniska högskolan, Lantbrukarnas riks- | |
| förbund, Lantmäteriet, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet, | |
| föreningen, Nordanstigs kommun, Näringslivets regelnämnd, Piteå kommun, | |
| Riksantikvarieämbetet, Riksdagens ombudsmän (JO), Ronneby kommun, | |
| Samfundet S:t Erik, Samhällsbyggarna, Skogsstyrelsen, SmåKom, Statens | |
| centrum för arkitektur och design, Statens fastighetsverk, Statens jordbruks- | |
| verk, Stockholms stadsmuseum, Strängnäs kommun, Sundsvalls kommun, | |
| Svenska Unescorådet, Sveriges arkitekter, Sveriges geologiska under- | |
| sökning, Sveriges stadsarkitektförening, Torsby kommun, Totalförsvarets | |
| forskningsinstitut, Transportstyrelsen, Trelleborgs kommun, Töreboda | |
| kommun, Umeå kommun, Vasakronan, Vindelns kommun, Vännäs kommun, | |
| Världsnaturfonden (WWF), Västerviks kommun, Vänersborgs tingsrätt | |
| (mark- och miljödomstolen), Årjängs kommun och Örebro länsmuseum. |
30
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde
Närvarande: F.d. justitieråden Ella Nyström och Annika Brickman samt justitierådet Leif Gäverth
Aktivitetskravet i plan- och bygglagen
Prop. 2021/22:226 Bilaga 4
Enligt en lagrådsremiss den 31 mars 2022 har regeringen (Finansdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Joel
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
31
Prop. 2021/22:226
32
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 april 2022
Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Karkiainen
Föredragande: statsrådet Gustafsdotter
Regeringen beslutar proposition Aktivitetskravet i plan- och bygglagen