|
Utbildningsutskottets betänkande
|
Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna och föreslår även två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden, dels om att regeringen i dialog med lärosätena ska genomföra en samlad måluppfyllelseanalys av utbyggnadsuppdragen, dels om att regeringen ska förtydliga utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad.
I skrivelsen behandlar regeringen Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och att förtydliga utbyggnadsuppdrag riktade mot samhällsbyggnad.
I skrivelsen framhåller regeringen att utbyggnaderna har tagit längre tid att genomföra än planerat, men att de har fått effekt. Antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort. Regeringen har successivt förändrat villkoren för utbyggnadsuppdragen utifrån de hinder som lärosätena uppmärksammat och vidtagit olika åtgärder för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar. Med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
I betänkandet finns tre reservationer (S, M, SD, C, V, KD, MP). I två reservationer (S, V, MP och S, C, V, MP) föreslås att riksdagen inte ska göra något tillkännagivande till regeringen.
Behandlade förslag
Skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor.
Tre yrkanden i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
En samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag
Ett förtydligat utbyggnadsuppdrag riktat mot samhällsbyggnad
Behovet av en samlad uppföljning
1.En samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag, punkt 2 (S, V, MP)
2.Ett förtydligat utbyggnadsuppdrag riktat mot samhällsbyggnad, punkt 3 (S, C, V, MP)
3.Behovet av en samlad uppföljning, punkt 4 (M, SD, KD)
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor |
Riksdagen lägger skrivelse 2020/21:213 till handlingarna.
|
2. |
En samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen i dialog med lärosätena ska genomföra en samlad måluppfyllelseanalys av utbyggnadsuppdragen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 1.
Reservation 1 (S, V, MP)
|
3. |
Ett förtydligat utbyggnadsuppdrag riktat mot samhällsbyggnad |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska förtydliga utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 2.
Reservation 2 (S, C, V, MP)
|
4. |
Behovet av en samlad uppföljning |
Riksdagen avslår motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 3.
Reservation 3 (M, SD, KD)
Stockholm den 9 november 2021
På utbildningsutskottets vägnar
Gunilla Svantorp
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunilla Svantorp (S), Fredrik Malm (L), Kristina Axén Olin (M), Pia Nilsson (S), Patrick Reslow (SD), Caroline Helmersson Olsson (S), Fredrik Christensson (C), Marie-Louise Hänel Sandström (M), Robert Stenkvist (SD), Linus Sköld (S), Tomas Kronståhl (S), Michael Rubbestad (SD), Maria Nilsson (L), Noria Manouchi (M), Ilona Szatmari Waldau (V), Pia Steensland (KD) och Nicklas Attefjord (MP).
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1).
Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 februari 2021.
Riksrevisionen presenterade den aktuella granskningsrapporten för utskottet den 29 april 2021.
Regeringen överlämnade skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor till riksdagen den 17 juni 2021.
En motion har väckts med anledning av skrivelsen. En förteckning av förslagen finns i bilagan.
Skrivelse 2020/21:213 innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1).
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Utbyggnaderna har enligt regeringen tagit längre tid att genomföra än planerat, men de har fått effekt. Antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort. Regeringen har successivt förändrat villkoren för utbyggnadsuppdragen utifrån de hinder som lärosätena uppmärksammat och vidtagit olika åtgärder för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar. I överensstämmelse med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar. Regeringen anser att med skrivelsen är Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att i ett första avsnitt behandla skrivelsen. Därefter behandlas tre motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter till skrivelsen.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor till handlingarna.
Skrivelsen
I skrivelsen behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av de riktade utbyggnadsuppdragen till universitet och högskolor som riksdagen och regeringen beslutade 2015–2019.
Universitet och högskolor i Sverige har i grunden en stor frihet att själva besluta vilka utbildningar de erbjuder och hur många studenter som ska antas på de olika utbildningarna. Inom flera områden råder det dock i dag en stor brist på högskoleutbildad arbetskraft, t.ex. inom skola och hälso- och sjukvård. Det är en brist som enligt Riksrevisionen med stor sannolikhet kvarstår eller t.o.m. kan komma att förvärras framöver. Riksrevisionen framhåller att regeringen för att motverka denna bristsituation återkommande har gett universitet och högskolor i uppdrag att bygga ut utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården men också andra samhällsviktiga utbildningar (ingenjörsutbildningar, arkitektutbildningen och utbildningar av vikt för samhällsbyggnaden).
Riksrevisionen anser att det med tanke på att regeringen fortsätter att styra dimensioneringen vid universitet och högskolor genom att ge dem i uppdrag att bygga ut vissa utbildningar är angeläget att undersöka regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag.
Riksrevisionens övergripande revisionsfråga är om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
• Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts?
• Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt?
• Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig?
Riksrevisionens slutsatser
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdragen inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de utpekade bristyrkena. Riksrevisionen anser att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall har avsett utbildningar där det primära problemet inte är ett otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan enligt Riksrevisionen vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande samtidigt som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är enligt Riksrevisionen att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Riksrevisionen bedömer att det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat antal utexaminerade. Riksrevisionen anför att det är låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag. Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag 2015–2017 har antalet programnybörjare bara ökat med drygt 2 100 i stället för drygt 4 800 nybörjare som uppdragen sammanlagt avsåg, skriver Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömer att större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag. Enligt Riksrevisionen är utbyggnadsuppdragen till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad, som Riksrevisionen anser är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Riksrevisionen anser dock att uppdragen inte har varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Riksrevisionen konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt Riksrevisionen har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Enligt Riksrevisionen är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen. Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt Riksrevisionens bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående.
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen
Riksrevisionen lämnar nedanstående rekommendationer till regeringen. Inga rekommendationer lämnas till universitet och högskolor.
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen om de pågående utbyggnaderna:
• Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna.
• Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad.
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen om eventuella framtida riktade utbyggnadsuppdrag.
• Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar.
• Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet.
• Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination.
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringens åtgärder
Regeringen avser att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen. Regeringen avser också att följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Regeringen avser vidare att utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. I samband med detta ser regeringen över hur arbetet ska redovisas för riksdagen.
Övergripande iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av de riktade utbyggnaderna och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser och analys. I skrivelsen lämnar regeringen kommentarer till vissa av Riksrevisionens slutsatser.
Utbyggnaderna tar tid att genomföra men antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort
Regeringen framhåller att Riksrevisionen konstaterar i skrivelsen att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål enligt Riksrevisionen.
Regeringen framhåller att de riktade utbyggnader som Riksrevisionens granskning avser är en del av den satsning på fler platser i högskolan som regeringen har genomfört inom ramen för Kunskapslyftet. Totalt har det tillförts resurser för en utbyggnad av högskolan motsvarande 45 000 helårsstudenter sedan 2015. Utöver utbyggnaden av högskolan omfattar Kunskapslyftet utbyggnad av yrkeshögskolan, folkhögskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Delar av högskolans utbyggnad har varit riktad mot utpekade bristyrken. I övriga delar av utbyggnaden har universitet och högskolor getts större möjlighet att bestämma vilka utbildningar som byggs ut. Av den totala utbyggnaden av högskolan motsvarar de riktade utbyggnadsuppdrag som Riksrevisionen granskat knappt 17 000 helårsstudenter.
En sammanfattande slutsats är enligt regeringen att utbyggnaderna av lärarutbildningarna, ingenjörsutbildningarna och samhällsbyggnadsutbildningarna visar genomgående bättre resultat än utbyggnaderna av utbildningarna till barnmorskeexamen, sjuksköterskeexamen och specialistsjuksköterskeexamen. Även om arbetet med att få fler lärare till skolan kommer att fortgå så ser regeringen ett särskilt behov av att se över vilka insatser som kan behöva göras för att möjliggöra att fler utbildas för hälso- och sjukvårdens behov. Regeringen påpekar också att området påverkas i stor omfattning av pandemin vilket försvårat möjligheterna att ta emot studenter i verksamheten.
De ökade resurserna leder till att fler får möjlighet att studera
Regeringen framhåller att Riksrevisionens slutsats är att outnyttjade medel från utbyggnadsuppdragen ofta har använts till andra bristyrkesutbildningar, vilket framgår av den lärosätesenkät som Riksrevisionen har gjort inom ramen för sin granskning. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor för 2019 och 2020 öppnade regeringen upp för en mer flexibel användning av medlen för de riktade utbyggnader som inleddes 2015 och 2017. Enligt enkäten är det drygt en fjärdedel av lärosätena som anger att de har använt utbyggnadsmedel fullt ut till de utpekade utbildningarna. Av övriga lärosäten anger en stor majoritet att de har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. Medlen har därmed använts till fler utbildningsplatser. Lärosätenas ekonomiska utfall för 2020 visar också att de flesta lärosäten utbildar fler studenter än vad de får ersättning för.
Det parlamentariska läget
I en bedömning av utfallet av utbyggnaderna bör enligt regeringens mening även hänsyn tas till att riksdagens beslut om statens budget vid två tillfällen gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens (se budgetpropositionen för 2015 och 2019). Dessa två fördröjningar har skapat en osäkerhet hos lärosätena som enligt regeringen kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna.
Regeringen gör insatser för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar
Regeringen konstaterar att det enligt Riksrevisionen är svårt för lärosätena att påverka faktorerna låg efterfrågan från studenterna, otillräcklig tillgång till platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU-platser) framför allt på vårdutbildningar och brist på disputerade lärare. Det är enligt Riksrevisionen först utan sådana brister som en riktad utbyggnad är en relevant och effektiv åtgärd. Regeringen instämmer i att dessa faktorer är viktiga men i vilken grad de påverkar olika utbildningar varierar och vem som har bäst möjlighet att påverka dem skiljer sig också åt. Regeringen har vidtagit en lång rad av åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för verksamheterna.
De riktade utbyggnaderna är bara en del av regeringens insatser för att öka antalet examinerade inom vård och skola
Inom skolans område har en mängd åtgärder vidtagits för att öka läraryrkets attraktivitet. Genom statsbidrag har lärarnas löner höjts. Ett karriärsystem har skapats och genom det kommande professionsprogrammet stärks möjligheterna till kompetensutveckling. Universitet och högskolor tilldelas särskilda medel för att ge kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk utbildning. Lärosätena tilldelas också särskilda medel för att vidareutbilda obehöriga lärare. Skolverket finansierar inom ramen för Lärarlyftet fortbildning av lärare så att de kan bli behöriga inom fler ämnen eller bli speciallärare. Kommuner och regioner utnyttjar också i olika grad möjligheten att köpa uppdragsutbildning för att bl.a. utbilda specialistsjuksköterskor och vidareutbilda barnskötare till förskollärare.
Insatser för att öka antalet studenter
Studenternas intresse och efterfrågan på en utbildning påverkas av många faktorer, t.ex. den demografiska utvecklingen, konjunktursvängningar och ett yrkes attraktivitet. Ur lärosätets perspektiv handlar frågan om tillräckligt antal studenter inte bara om hur många som söker en utbildning. Studenterna behöver också ha de kunskaper och den motivation som krävs för att genomföra utbildningen. Enligt högskolelagen (1992:1434) ska högskolan aktivt främja och bredda rekryteringen. Det innebär att universitet och högskolor ska vidta åtgärder för att minska den sociala snedrekryteringen till högskolan. Studenterna ansvarar själva för sina studier, men i lärosätenas uppgift ingår att ge studenter stöd och utforma utbildningarna på ett sådant sätt att studenterna ges goda förutsättningar att klara utbildningen.
Insatser för att öka tillgången till platser för VFU
Den verksamhetsförlagda utbildningen (VFU:n) är enligt regeringen en viktig del av både lärar- och förskollärarutbildningarna och hälso- och sjukvårdsutbildningarna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att bristen på VFU-platser är en av de viktigaste faktorerna som hindrar utbildningsutbyggnader, särskilt inom hälso- och sjukvårdens område.
Regeringen framhåller i skrivelsen att den har genomfört insatser för fler VFU-platser inom olika bristyrken, exempelvis satsningar på övningsskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna och höjda ersättningsbelopp för VFU. Enligt regeringen är det även avgörande att arbetsgivarna tar ansvar för att ge sina medarbetare möjligheter att vara handledare och att ta emot studenter. Det kan inte lärosätena lösa, utan det måste kommuner, regioner och skolhuvudmän göra.
Insatser för att öka tillgången på disputerade lärare i högskolan
Regeringen framhåller att tillgången på disputerade lärare är grunden till utbildning av hög kvalitet. Det är också en av de förutsättningar som bedöms vid beslut om ett lärosäte ska ges examenstillstånd eller inte. Huvudansvaret för att säkerställa tillgången på disputerade lärare och dimensionering av utbildning på forskarnivå ligger hos universitet och högskolor. De direkta forskningsanslag som lärosätena tilldelas är bl.a. avsedda för att möjliggöra detta. Regeringen styr inte inriktningen på de direkta forskningsanslagen, utan lärosätena bestämmer själva vilken forskning som bedrivs vid lärosätet. Forskningsanslagen har höjts successivt för samtliga universitet och högskolor, men inte minst för högskolorna som har fått tillskott genom att den s.k. basresursen inom forskningsanslagen har höjts.
Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation. Regeringen följer noga och på olika sätt upp hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Den viktigaste källan är Universitetskanslersämbetets statistik och uppföljningar.
Universitet och högskolor har i uppdrag att i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet.
Sammantaget har informationen från Universitetskanslersämbetet och från lärosätena i årsredovisningar och på myndighetsdialoger gett regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått och vilka hinder som uppstått på vägen. Uppföljningen har också gett regeringen ett omfattande underlag som legat till grund för en stegvis utvecklad styrning av utbyggnaderna.
Regeringen följer inte utbyggnaden i första hand som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bl.a. för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå.
I budgetpropositionen redovisas årligen hur högskolan utvecklas. Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen innehåller en detaljerad beskrivning bl.a. av hur antalet nybörjare och examinerade i högskolan utvecklats över tid. Redovisningen är inriktad på att ge en samlad bild av utvecklingen ur olika aspekter. Den har dock inte samlat berört de riktade utbyggnaderna då de varit en av flera åtgärder för att förbättra kompetensförsörjningen. Därutöver lämnas i budgetpropositionen en samlad bild för utvecklingen i högskolan eller för specifika utbildningar. Regeringen lämnar en särskild resultatredovisning för skolväsendet, vilket har välkomnats av utbildningsutskottet (bet. 2020/21:UbU19).
Regeringen bedömer att det inte är aktuellt att frångå den ordning som gällt de senaste åren men kommer successivt utveckla redovisningen för att spegla en förändrad styrning av högskolan.
Rekommendationen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen anser till skillnad från Riksrevisionen inte att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och instämmer inte i att uppdragen bör förtydligas. Regeringen anser att det är ändamålsenligt att respektive lärosäte har getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter enligt regeringen personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund.
Regeringen framhåller att statistiken för 2020 visar att antalet nybörjare på civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningarna har ökat kraftigt. Inom ramen för utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar har antalet helårsstudenter på arkitektutbildningen ökat.
Regeringen konstaterar att en av Riksrevisionens rekommendationer är att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Regeringen påpekar att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och alltså har en bred inriktning där varje lärosäte getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att ändra utbyggnadsuppdragen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.
Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Riksrevisionen menar att det exempelvis kan ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation.
Regeringen framhåller att anledningen till att regeringen valt att styra inriktningen på vissa utbildningsutbyggnader är att den har bedömt att det finns behov av att öka antalet studenter inom dessa utbildningar mer än vad lärosätena själva har valt att göra. Samtidigt har det för regeringen varit viktigt att inte frånta lärosätena huvudansvaret för dimensioneringen, och de riktade utbyggnaderna omfattar bara en mindre del av antalet studenter i högskolan. Utbyggnadsuppdragen har inte krävt att lärosätena omprioriterat bland sina resurser, utan de har tillförts ökade resurser som motsvarar kraven på utbyggnad.
Sammanfattningsvis anser regeringen att det i vissa fall finns behov av att styra utbildningsutbudet vid universitet och högskolor, inte minst inom områden där arbetsmarknadens behov av utbildade är stort. Samtidigt har regeringen i utformningen av utbyggnadsuppdragen i hög grad tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar och behov, och över tid också anpassat villkoren för uppdragen utifrån lärosätenas synpunkter.
Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation.
Att bygga ut utbildningar tar olika lång tid. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse om att det i många fall är en flerårig process att bygga upp en ny högskoleutbildning. Att utöka en befintlig utbildning på marginalen är däremot ofta möjligt att göra på kortare tid. De utbyggnader som regeringen har tagit initiativ till har till stor del bestått av utbyggnader av större utbildningar med ett stort antal registrerade studenter, varför regeringen bedömt att de har varit möjliga att inleda utan ett alltför omfattande utvecklingsarbete.
Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antalet examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmningen och examination. Regeringen instämmer i rekommendationen och i budgetpropositionen för 2021 redovisas att regeringen delar Styr- och resursutredningens bedömning att det kan finnas goda skäl för regeringen att ange mål för antal examina inom vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård (i SOU 2019:6). Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Utformningen av målen kommer enligt regeringen att påverka behovet av återrapportering från lärosätena. Regeringen kommer också att överväga i vilken grad resultatredovisningen till riksdagen bör vidareutvecklas mot bakgrund av detta.
Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Som redan är aviserat i propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige avser regeringen att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen. Regeringen avser också att följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Regeringen avser vidare att utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. I samband med detta ser regeringen över hur arbetet ska redovisas för riksdagen.
Med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av de riktade utbyggnadsuppdragen till universitet och högskolor.
Utskottet kan konstatera att regeringen avser att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen, följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen och utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. Utskottet har dock synpunkter på hanteringen av rekommendationen till regeringen om att göra en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna, samt förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad (se nedan).
Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor till handlingarna.
I det följande redogörs för motionsyrkanden med förslag i frågor som anknyter till Riksrevisionens rekommendationer och utskottets synpunkter i dessa frågor.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen tillkännager för regeringen att den ska följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnar till regeringen i granskningsrapporten genom att i dialog med lärosätena genomföra en samlad måluppfyllelseanalys av utbyggnadsuppdragen.
Jämför reservation 1 (S, V, MP).
Motionen
I kommittémotion 2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 1 framhåller motionärerna att det finns ett behov av en samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag, i dialog med lärosätena.
Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdragen inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de utpekade bristyrkena. Riksrevisionen anser att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall har avsett utbildningar där det primära problemet inte är ett otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida, utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan enligt Riksrevisionen vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande samtidigt som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är enligt Riksrevisionen att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Riksrevisionen bedömer att det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat antal utexaminerade.
Riksrevisionen anför att det är låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag. Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har enligt Riksrevisionen många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag 2015–2017 har antalet programnybörjare bara ökat med drygt 2 100 i stället för drygt 4 800 nybörjare som uppdragen sammanlagt avsåg, skriver Riksrevisionen.
Riksrevisionen anser också att måluppfyllelsen har påverkats negativt av att uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena. Riksrevisionen anför vidare att Regeringskansliet i sitt beredningsarbete inte på ett systematiskt sätt har beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet.
Riksrevisionen konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt Riksrevisionen har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Enligt Riksrevisionen är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen. Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt Riksrevisionens bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående.
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation. Regeringen framhåller att den noga följer upp hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Den viktigaste källan är Universitetskanslersämbetets statistik och uppföljningar. Regeringen informerar om att universitet och högskolor har i uppdrag att i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Enligt regeringen har informationen sammantaget från Universitetskanslersämbetet och från lärosätena i årsredovisningar och på myndighetsdialoger gett regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått och vilka hinder som uppstått på vägen. Uppföljningen har också gett regeringen ett omfattande underlag som legat till grund för en stegvis utvecklad styrning av utbyggnaderna.
Regeringen påpekar att den inte i första hand följer utbyggnaden som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bl.a. för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna men att regeringen inte instämmer i Riksrevisionens rekommendation.
Utskottet vill framhålla att Riksrevisionen har granskat hur regeringen har styrt utbyggnaden av platser vid universitet och högskolor och att det av rapporten framkommer brister kring resultatet, dvs. att utbyggnaden inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de bristyrken som utökningen var ämnad att leda till. Orsaken till detta är att regeringen inte har tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra utbildningarna och inte haft en djupare dialog med lärosätena om hur de på bästa sätt kan uppfylla uppdraget. Vidare påpekar Riksrevisionen att det inte har gjorts någon uppföljning eller analys av satsningarna, och regeringen har inte informerat riksdagen om utfallet av utbyggnadsuppdragen.
Utskottet anser att en väl fungerande högre utbildning av god kvalitet vid universitet och högskolor är grundbulten för Sveriges tillväxt. Dimensioneringen av platserna behöver utformas för att förbygga allvarliga matchningsproblem på arbetsmarknaden. Regeringens utbyggnad av platser får dock inte enligt utskottets mening bli en meningslös sysselsättningsåtgärd. En väl genomförd måluppfyllelseanalys av regeringens utbyggnadsuppdrag till lärosätena är därför en förutsättning för att garantera att en åtgärd som denna får faktisk effekt. En sådan analys bör delges riksdagen. Utskottet föreslår därför att riksdagen tillkännager för regeringen att den ska följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnar till regeringen i granskningsrapporten och i dialog med lärosätena genomföra en samlad måluppfyllelseanalys av utbyggnadsuppdragen.
Utskottet bifaller därmed motion 2021/22:1149 yrkande 1.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen tillkännager för regeringen att den ska följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnar till regeringen i granskningsrapporten genom att förtydliga utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad.
Jämför reservation 2 (S, C, V, MP).
Motionen
I kommittémotion 2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 2 begärs att utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad ska förtydligas.
Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen när det gäller de pågående utbyggnaderna förtydligar utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad.
Riksrevisionen bedömer att större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag. Enligt Riksrevisionen är utbyggnadsuppdragen till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som Riksrevisionen anser är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Riksrevisionen anser dock att uppdragen inte har varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar.
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen anser till skillnad från Riksrevisionen inte att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och instämmer inte i att uppdragen bör förtydligas. Regeringen anser att det är ändamålsenligt att respektive lärosäte har getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter enligt regeringen personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund.
Statistiken för 2020 visar att antalet nybörjare på civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningarna har ökat kraftigt. Inom ramen för utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar har antalet helårsstudenter på arkitektutbildningen ökat. Slutligen kan regeringen konstatera att en av Riksrevisionens rekommendationer är att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och har alltså en bred inriktning där varje lärosäte getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att ändra utbyggnadsuppdragen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att regeringen i fråga om utbildningar inom samhällsbyggnad har låtit lärosätena definiera vad samhällsutbyggnad är och vilka utbildningar som ska byggas ut. Här finns det enligt utskottets mening behov av att förtydliga och säkerställa att de utbildningar som lärosätena bygger ut löser kompetensbristen inom byggsektorn. Utskottet föreslår därför att riksdagen tillkännager för regeringen att den ska följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnar till regeringen i granskningsrapporten och förtydliga utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad.
Utskottet bifaller därmed motion 2021/22:1149 yrkande 2.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsyrkande om behovet av en samlad uppföljning av utbyggnaderna.
Jämför reservation 3 (M, SD, KD).
Motionen
I kommittémotion 2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 3 begärs att regeringen ska göra en samlad uppföljning av satsningarna och informera riksdagen om utfallet. Enligt motionärerna råder det en stor arbetskraftsbrist inom flera samhällsviktiga yrkesgrupper och det är därför nödvändigt att volymen vid dessa utbildningar ökas på ett genomtänkt sätt och i dialog med lärosätena så att ett positivt resultat uppnås.
Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionen konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt Riksrevisionen har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning av dessa satsningar på totalnivå. Enligt Riksrevisionen är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen.
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen följer inte utbyggnaden i första hand som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bl.a. för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att regeringen inte följer utbyggnaden som en samlad insats utan att kompetensförsörjningsfrågorna i huvudsak följs område för område. Regeringen framhåller att även andra faktorer än antalet studenter spelar roll, exempelvis utbildningarnas kvalitet. Utskottet finner inga skäl för regeringen att frångå den aktuella ordningen och avstyrker därmed motion 2021/22:1149 yrkande 3.
|
1. |
En samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag, punkt 2 (S, V, MP) |
av Gunilla Svantorp (S), Pia Nilsson (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Linus Sköld (S), Tomas Kronståhl (S), Ilona Szatmari Waldau (V) och Nicklas Attefjord (MP).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 1.
Ställningstagande
Universitetskanslersämbetets statistik och uppföljningar ger en bra grund för hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Samtliga lärosäten har dessutom i uppdrag att i årsredovisningar redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslutet om utbildningsutbudet. Detta ger regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått samt vilka åtgärder som behövt vidtas längs vägen. Uppföljning av kvaliteten i utbildningarna är en faktor som spelat stor roll i styrningen och som tillsammans med andra verktyg bidragit till styrningen av de riktade utbildningsuppdragen.
Vi anser att vidtagna åtgärder är fullt tillräckligt som uppföljning och reserverar oss mot utskottets förslag.
|
2. |
Ett förtydligat utbyggnadsuppdrag riktat mot samhällsbyggnad, punkt 3 (S, C, V, MP) |
av Gunilla Svantorp (S), Pia Nilsson (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Fredrik Christensson (C), Linus Sköld (S), Tomas Kronståhl (S), Ilona Szatmari Waldau (V) och Nicklas Attefjord (MP).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 2.
Ställningstagande
Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter enligt regeringen personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund. Riksrevisionen påpekar att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Vi instämmer i regeringens bedömning att det i linje med Riksrevisionens rekommendation har getts möjlighet för lärosätena att ha inflytande över vilka utbildningar dessa bedömer är mest lämpliga att bygga ut.
Vi menar att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och reserverar oss mot utskottets förslag.
|
3. |
av Kristina Axén Olin (M), Patrick Reslow (SD), Marie-Louise Hänel Sandström (M), Robert Stenkvist (SD), Michael Rubbestad (SD), Noria Manouchi (M) och Pia Steensland (KD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:1149 av Kristina Axén Olin och Pia Steensland (M, KD) yrkande 3.
Ställningstagande
Riksrevisionen har granskat hur regeringen har styrt utbyggnaden av platser vid universitet och högskolor. Av rapporten framkommer brister kring resultatet, dvs. att utbyggnaden inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de bristyrken som utökningen var ämnad att leda till. Orsaken till detta är att regeringen inte har tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra utbildningarna och inte haft en djupare dialog med lärosätena om hur de på bästa sätt kan uppfylla uppdraget. Vidare påpekar Riksrevisionen att det inte har gjorts någon uppföljning eller analys av satsningarna, och regeringen har inte informerat riksdagen om utfallet av utbyggnadsuppdragen.
Det råder en stor arbetskraftsbrist inom flera samhällsviktiga yrkesgrupper. Det är därför nödvändigt att volymen vid dessa utbildningar ökas på ett genomtänkt sätt och i dialog med lärosätena så att ett positivt resultat uppnås. Riksrevisionen har flera förslag på hur regeringen på ett mer ändamålsenligt sätt kan arbeta ihop med lärosätena för att motverka arbetskraftsbristen inom samhällsviktiga yrkesgrupper. Att skapa fler högskoleplatser till bristyrken där det i dag redan råder lågt söktryck och platser står tomma löser inte problemet. Vi anser därför att det finns ett behov av att göra en samlad uppföljning av satsningarna och informera riksdagen om utfallet.
Regeringen bör vidta lämpliga åtgärder enligt vad som anförs ovan.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor.
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av en samlad måluppfyllelseanalys vid utbyggnadsuppdrag, i dialog med lärosätena, och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att förtydliga utbyggnadsuppdraget riktat mot samhällsbyggnad och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att göra en samlad uppföljning av satsningarna och informera riksdagen om utfallet och tillkännager detta för regeringen.