2021/22:SfU24

Ett bättre premiepensionssystem

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om Fondtorgsnämnden och lag om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg samt till ändringar i socialförsäkringsbalken, lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och offentlighets- och sekretesslagen med bl.a. den ändringen att lagarna ska träda i kraft den 20 juni 2022.

Förslagen innebär att ett nytt regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen införs. Dessutom föreslås en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha i uppgift att upphandla fonderna och i övrigt förvalta fondtorget. Myndigheten ska heta Fondtorgsnämnden. Förslagen innebär nya mål för premiepensionssystemet och att det skapas en pålitlig och säker miljö för val av fonder som erbjuder pensionsspararna valfrihet.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå ett motionsyrkande om avslag på propositionen.

I betänkandet finns en reservation (SD).

Behandlade förslag

Proposition 2021/22:179 Ett bättre premiepensionssystem.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Ett bättre premiepensionssystem

Reservation

Ett bättre premiepensionssystem (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ett bättre premiepensionssystem

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om Fondtorgsnämnden,

2. lag om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg,

3. lag om ändring i socialförsäkringsbalken med den ändringen att ordet ”Premiepensionssystemet” i 64 kap. 47 § första stycket ska skrivas med gemener,

4. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

5. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

med den ändringen att lagarna ska träda i kraft den 20 juni 2022.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:179 punkterna 1–5 och avslår motion

2021/22:4542 av Julia Kronlid m.fl. (SD).

Reservation (SD)

Stockholm den 19 maj 2022

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Rikard Larsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Rikard Larsson (S), Carina Ohlsson (S), Ludvig Aspling (SD), Teresa Carvalho (S), Ida Gabrielsson (V), Katarina Brännström (M), Julia Kronlid (SD), Emilia Töyrä (S), Hans Eklind (KD), Bengt Eliasson (L), Rasmus Ling (MP), Arin Karapet (M), Mattias Vepsä (S), Ann-Sofie Alm (M), Jennie Åfeldt (SD), Jonny Cato (C) och Alexandra Anstrell (M).

Redogörelse för ärendet

Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition 2021/22:179 Ett bättre premiepensionssystem.

Regeringen beslutade i juni 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. I uppdraget ingick även att skapa en pålitlig och säker valmiljö som erbjuder pensionsspararna valfrihet. I uppdraget ingick vidare att ta fram förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget (dir. 2018:57). Utredningen, som tog namnet Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (premiepensionsutredningen), överlämnade i november 2019 betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44). Betänkandet har remissbehandlats. Premiepensionsutredningen och den aktuella propositionen är ett resultat av Pensionsgruppens överenskommelse om att vidta åtgärder för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart (S2017/07369).

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Ett bättre premiepensionssystem

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om Fondtorgsnämnden och lag om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg samt till ändringar i socialförsäkringsbalken, lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och offentlighets- och sekretesslagen, med bl.a. den ändringen att lagarna ska träda i kraft den 20 juni 2022. Därmed avslår riksdagen en motion med begäran om att propositionen ska avslås.

Jämför reservationen (SD).

Propositionen

Behovet av en fortsatt reformering av premiepensionssystemet

Regeringen bedömer att de krav för att släppa in fonder på fondtorget som införts på senare tid minskar men inte helt eliminerar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder kommer att finnas på fondtorget. De krav som ställs upp rör främst faktorer som historik och volymer. Under förutsättning att dessa krav är uppfyllda är det alltså fortfarande ett fondtorg med öppet anslutningsförfarande och det görs ingen kvalitativ prövning av fonderna i fråga om prissättning, avkastning eller innehåll.

Den reformering som hittills genomförts har lett till ett mer kontrollerat fondtorg med åtminstone inledningsvis tydligt färre fonder. Antalet fonder kan dock förväntas öka igen och valmiljön kommer även i fortsättningen att vara svåröverblickbar. Eftersom det inte heller görs någon kvalitativ granskning av fonderna finns det ingen huvudman som har ansvar för att fonderna håller en god eller ens rimlig kvalitet.

Pensionsgruppen har i pensionsöverenskommelsen från 2017 slagit fast att staten behöver ta ett större ansvar för utbudet på det fondtorg som staten trots allt har ansvar för. För att uppnå det eftersträvade syftet med ett tryggt fondtorg av god kvalitet är Pensionsgruppen överens om att dagens öppna fondtorg bör ersättas med ett upphandlat fondtorg.

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Premiepensionssystemet ska ha som mål att erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär dels att pensionsspararnas fonderade medel bör ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, dels att utbetalningarna, med beaktande av den återstående utbetalningstiden, bör vara alltmer förutsägbara och stabila. För premiepensionssystemet ska vidare gälla en princip som ger rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinriktningen.

Pensionssparare ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen. Fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Det ska i premiepensionssystemet finnas en valarkitektur som utgörs av den presentation av olika val, det stöd och den information som lämnas när en pensionssparare ska ange hur spararens pensionsmedel ska förvaltas. Valarkitekturen ska främja att pensionssparare gör väl övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att en pensionssparares medel förvaltas enligt förvalet. Det innebär att medlen kommer att förvaltas av Sjunde AP-fonden. Den som inte vill ha en sådan förvaltning ska i stället kunna välja att medlen förs över till förvaltning i upphandlade fonder på fondtorget. Det är även möjligt att aktivt välja att medlen förs över till förvaltning i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden, antingen med en fördelning mellan fonderna som pensionsspararen väljer själv eller med fördelning enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Fonderna till premiepensionens fondtorg ska upphandlas i särskild ordning. Denna form av upphandling ska regleras i en separat lag.

I fråga om förslaget att reglera upphandlingsformen i en separat lag anför regeringen att det inte finns behov av ett så omfattande och detaljerat regelverk som lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad LOU. I sin unionsrättsliga bedömning anför regeringen att köp av fondandelar inom premiepensionssystemet och de avtal som då ingås mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare faller utanför tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (i fortsättningen kallat LOU-direktivet). Grunden för bedömningen är att det som anskaffas inte utgör en sådan vara, tjänst eller byggentreprenad som fordras för att det ska röra sig om ett offentligt kontrakt i LOU-direktivets mening. Upphandling av fonder till fondtorget faller enligt regeringens mening även utanför tillämpningsområdet för LOU, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd.

Utformningen av ett system för upphandling av fonder

Endast värdepappersfonder, fondföretag och specialfonder ska få upphandlas till fondtorget. Det ska upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Så många fonder ska upphandlas att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en valfrihet i hur deras medel ska placeras på fondtorget.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet, genom ansvarsfulla investeringar och ansvarfullt ägande. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i sin förvaltning ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Ett fondavtal ska bl.a. innehålla villkor om att fondförvaltaren ska lämna den information som Fondtorgsnämnden begär för att kunna granska att fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i avtalet och utvärdera fondförvaltarens förvaltning.

Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska det beaktas att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Det ska till fondtorget upphandlas sådana fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Fonderna ska inte enligt sina fondbestämmelser kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Det ska i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg anges att en upphandling av fonder ska genomföras i enlighet med de unionsrättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Fondtorgsnämnden ska begära in anbud genom en annons. Fondtorgsnämnden ska i upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen för att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och att lämna anbud. Nämnden ska i upphandlingsdokumenten även ange vilka tilldelningskriterier som ska användas och hur de ska viktas inbördes.

Fondförvaltare ska ges skälig tid att lämna anbudsansökningar respektive anbud. Fondtorgsnämnden ska få föra dialog med en eller flera fondförvaltare vid en pågående upphandling. En dialog ska få omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har lämnat. Om Fondtorgsnämnden tillåter en fondförvaltare att rätta, förtydliga eller komplettera ska övriga fondförvaltare ges motsvarande möjlighet.

När Fondtorgsnämnden har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska Fondtorgsnämnden skriftligen underrätta fondförvaltarna om beslutet. Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr). Fondtorgsnämnden ska till den fondförvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats samt de relativa fördelarna med det valda anbudet. Om Fondtorgsnämnden beslutar att antingen avbryta en upphandling eller göra om upphandlingen ska Fondtorgsnämnden skriftligen underrätta fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Fondtorgsnämnden ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden.

Kompletterande upphandling ska få användas om ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på premiepensionens fondtorg inte längre ger en tillräcklig valfrihet.

Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet. Fondavtalet ska därutöver innehålla villkor om i vilka avseenden en fondförvaltare ska samarbeta med Pensionsmyndigheten. Fondtorgsnämnden ska få bestämma ett högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå.

En upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit skada eller kunna komma att lida skada.

Om Fondtorgsnämnden inte har följt en upphandlingsbestämmelse som vid en överprövning skulle kunna medföra att upphandlingen ska göras om eller får avslutas först efter rättelse, ska Fondtorgsnämnden ersätta därigenom uppkommen skada för en fondförvaltare. Rätten till skadestånd ska även inbegripa ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsidosättandet av bestämmelsen menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

Hantering av pensionsmedel när fondavtal upphör

Löptiden för fondavtal bör kunna variera mellan olika fondkategorier men ska inte kunna överstiga tolv år. Vilken avtalstid som är ändamålsenlig får avgöras vid varje upphandling. När ett fondavtal som har ingåtts av Pensionsmyndigheten eller Fondtorgsnämnden löper ut, sägs upp eller hävs ska enligt regeringen följande gälla. De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett annat fondavtal. Om en pensionssparare inte inom denna tid bestämmer hur medlen ska placeras ska de placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare fonden. Finns det inte någon likvärdig fond ska medlen placeras i förvalet. Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras. Fondtorgsnämnden ska i samband med att den upphandlar fonder bedöma vilka fonder som är likvärdiga efter objektiva kriterier.

Upphandlingarna av fonder till fondtorget för premiepensionen bör enligt regeringens bedömning genomföras på ett sådant sätt att övergången mellan fondavtalen sker successivt och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

En myndighet för premiepensionens fondtorg

En nämndmyndighet som ska heta Fondtorgsnämnden ska inrättas. Denna myndighet ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att förvalta fondtorget för premiepensionen. Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder till fondtorget enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och ska ingå fondavtal i samband med denna upphandling. Uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna.

Om Fondtorgsnämnden avser att föra talan mot en fondförvaltare ska Pensionsmyndigheten kunna ge i uppdrag åt Fondtorgsnämnden att även föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde.

Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet.

Sekretess och behandling av personuppgifter

Regeringen bedömer att det inte finns något behov av att införa några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen men föreslår sekretessbestämmelser till skydd för enskildas intressen.

Den sekretess som gäller hos bl.a. Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i ärenden enligt lagstiftningen om allmän försäkring m.m. ska gälla även hos Fondtorgsnämnden.

Om Fondtorgsnämnden i verksamhet som avser premiepensionens fondtorg får en uppgift som är sekretessreglerad enligt bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter som kan avslöja anmälarens identitet eller från en myndighet som avses där ska dessa sekretessbestämmelser vara tillämpliga på uppgiften också hos Fondtorgsnämnden.

Någon särskild reglering av Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter behöver inte införas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt följdändringar

Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juni 2022. De äldre bestämmelserna i socialförsäkringsbalken ska dock fortfarande gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före ikraftträdandet. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock premiepensionsmedlen som är placerade i en fond som omfattas av det uppsagda avtalet omplaceras med tillämpning av de nya bestämmelserna om överföring av medel när ett fondavtal upphör.

Vid tillämpningen av de äldre bestämmelserna i socialförsäkringsbalken ska det som föreskrivs om Pensionsmyndigheten i bestämmelserna om granskning av fondförvaltare och fonder och om uttag av avgifter för att täcka kostnader för sådan granskning i stället gälla Fondtorgsnämnden. Detta ska dock inte gälla för granskningar som har inletts före ikraftträdandet.

Regeringen bedömer att tidpunkten för när det befintliga fondtorget senast ska vara ersatt av ett fondtorg med enbart upphandlade fonder inte bör regleras i lag.

Regeringen föreslår vidare vissa följdändringar.

Konsekvenser

Regeringen bedömer att den föreslagna valarkitekturen innebär en valsituation som är bättre anpassad för pensionsspararna och pensionärerna. Regeringen har förståelse för att valsituationen trots färre fonder kan upplevas som svår och att utredningens förslag till valarkitektur kan upplevas som komplicerad. Av det skälet föreslår regeringen jämfört med utredningens förslag en förenklad valarkitektur som åtminstone i någon utsträckning bedöms kunna förenkla valsituationen för spararna. Regeringen anser inte att den underliggande synen på valfriheten i betydande grad förändras.

Regeringens förslag förändrar inte de grundläggande syftena med premiepensionssystemet, dvs. att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom det allmänna pensionssystemet.

Förslagen har ingen direkt påverkan på statens budget eftersom premiepensionssystemet inklusive dess administration helt finansieras inom ramen för premiepensionssystemet (dvs. av spararna och fonderna) som ligger utanför statens budget.

Motionen

I kommittémotion 2021/22:4542 av Julia Kronlid m.fl. (SD) begärs att riksdagen ska avslå propositionen. Motionärerna anför att det nya regelverket innebär att pensionsspararnas inflytande minskas och att framgångsrika fonder riskerar att uteslutas, vilket i sin tur riskerar att leda till försämrade pensioner. Enligt motionärerna är tekniskt komplicerade upphandlingar av premiepensionsfonder inte rätt åtgärd för att hålla oseriösa aktörer borta. Det finns även farhågor när det gäller det föreslagna upphandlingsregelverkets förenlighet med unionsrätten. Dessutom infördes en rejäl kvalitetshöjning och skärpning av kraven på fondtorget för ett par år sedan. Denna reform har inte utvärderats.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har tidigare pekat på nödvändigheten av den reformering av premiepensionssystemet i två steg som Pensionsgruppen tagit initiativ till (bet. 2018/19:SfU14). Ändringarna i det första steget trädde i kraft 2018 och innebar att fondavtalen som ingås mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltarna måste innehålla vissa villkor samt att fondförvaltarna behöver uppfylla vissa krav för att få ingå ett fondavtal (prop. 2017/18:247, bet. 2017/18:SfU30, rskr. 2017/18:347).

Utskottet delar regeringens bedömning att de ändringar som gjorts visserligen har lett till ett mer kontrollerat fondtorg med åtminstone inledningsvis tydligt färre fonder, men att antalet fonder kan komma att öka igen och att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att säkerställa att fonderna håller förväntad kvalitet. Utskottet ställer sig således bakom de förslag som regeringen efter samråd med Pensionsgruppen lämnar för att få ett tryggt, upphandlat fondtorg av god kvalitet på plats. Utskottet ställer sig vidare bakom att en nämndmyndighet får ansvar för att fondtorget innehåller kontrollerade och kvalitativa fonder med sådan spridning att det alltid finns en reell valfrihet för pensionsspararna.

När det gäller frågan om tidpunkten för ikraftträdandet av regeringens lagförslag har konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet. Enligt konstitutionsutskottet bör tiden mellan det att en författning kommer från trycket och att den träder i kraft i normalfallet vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor (se t.ex. bet. 2004/05:KU10 s. 39 f. och bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.).

Som regeringen anför är det angeläget att den nya nämndmyndigheten inrättas och påbörjar sin verksamhet så snart det är möjligt. Samtidigt konstaterar utskottet att den tidpunkt för ikraftträdande som regeringen föreslår behöver senareläggas med hänsyn till riksdagens beredning och beslut i ärendet. Efter en avvägning mellan dessa båda intressen och med beaktande av att tiden mellan kungörande och ikraftträdande inte bör vara mindre än två veckor föreslår utskottet att tidpunkten för lagarnas ikraftträdande ändras till den 20 juni 2022. Utskottet föreslår även en ändring av redaktionell karaktär i regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motion 2021/22:4542 (SD).

Reservation

Ett bättre premiepensionssystem (SD)

av Ludvig Aspling (SD), Julia Kronlid (SD) och Jennie Åfeldt (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4542 av Julia Kronlid m.fl. (SD) och

avslår proposition 2021/22:179 punkterna 1–5.

Ställningstagande

Det nya regelverk som regeringen föreslår innebär att pensionsspararnas inflytande minskas och att framgångsrika fonder riskerar att uteslutas, vilket i sin tur riskerar att leda till försämrade pensioner. Tekniskt komplicerade upphandlingar av premiepensionsfonder är inte rätt åtgärd för att hålla oseriösa aktörer borta. Även det föreslagna upphandlingsregelverkets förenlighet med unionsrätten kan ifrågasättas. Dessutom infördes en rejäl kvalitetshöjning och skärpning av kraven på fondtorget för ett par år sedan. Denna reform har ännu inte utvärderats. Sammantaget gör det anförda att regeringens förslag bör avslås.