2021/22:KU15

En ny riksbankslag

Sammanfattning

Konstitutionsutskottet föreslår att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen och, med en redaktionell ändring, lag om ändring i riksdagsordningen.

Utskottet föreslår vidare att riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till en ny riksbankslag, ett förslag om ändring i den lagen, övriga lagförslag och tre yrkanden i en följdmotion får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.

I propositionen föreslår regeringen bl.a. en ny riksbankslag. Förslaget innebär i huvudsak följande.

– Mål, uppgifter och befogenheter för Riksbanken tydliggörs i fråga om penningpolitiken, det finansiella systemet, betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap samt internationell verksamhet.

– Det tydliggörs hur Riksbankens ansvarsområden förhåller sig till varandra, liksom hur de förhåller sig till Finansinspektionens och Riksgäldskontorets ansvarsområden.

– Det tydliggörs att Riksbanken inom ramen för penningpolitiken ska ta realekonomiska hänsyn, och det skapas förutsättningar för en demokratisk förankring av preciseringen av prisstabilitetsmålet.

– Grunderna för Riksbankens organisation behålls men antalet ledamöter i direktionen minskas från sex till fem. En mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen införs.

– Riksbankens ställning som en oberoende centralbank och självständig förvaltningsmyndighet tydliggörs.

– Riksbankens finansiella oberoende stärks genom nya bestämmelser om vinstdisponering, struktur för det egna kapitalet och upplåning till valutareserven, varvid förhållandet till unionsrätten tydliggörs.

– Förutsättningarna för granskning av Riksbankens verksamhet ökar.

– Förutsättningarna för insyn och öppenhet i Riksbankens verksamhet ökar.

– Riksbanken ska identifiera hot mot hållbar utveckling. Dessa får beaktas i verksamheten och innebär att Riksbanken kan bidra till hållbar utveckling på finansmarknaden.

– Den nya lagen ges en redaktionell och språklig utformning som syftar till att göra den överskådlig och lättillgänglig.

I propositionen föreslås också ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen samt en rad följdändringar i annan lagstiftning. Ändringarna i regeringsformen innebär förtydliganden av Riksbankens uppgifter och utökade möjligheter att bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess verksamhetsområden. Ändringen i riksdagsordningen innebär att det blir tydligt att riksdagens finansutskott ska följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.

Behandlade förslag

Proposition 2021/22:41 En ny riksbankslag.

Proposition 2021/22:169 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om återhämtning och resolution av centrala motparter i de delar det avser förslag till lag om ändring i lagen (2022:000) om Sveriges riksbank.

Tre yrkanden i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Grundlagsförslaget och en ny riksbankslag m.m.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

Bilaga 4
Finansutskottets yttrande 2021/22:FiU2y

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Grundlagsförslaget

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:41 punkt 1.

2.	Ändring i riksdagsordningen

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen med den ändringen att 7 kap. 9 § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3.

Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2021/22:41 punkt 2.

3.	En ny riksbankslag och lagförslagen i övrigt

Riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till

1. lag om Sveriges riksbank,

2. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev,

3. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden,

4. lag om ändring i lagen (1982:1161) om vissa äldre sedlar,

5. lag om ändring i lagen (1988:1515) om äldre sedlar på tiotusen kronor,

6. lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

7. lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

8. lag om ändring i lagen (1996:168) om vissa äldre sedlar,

9. lag om ändring i lagen (1998:1404) om valutapolitik,

10. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.,

11. lag om ändring i lagen (2004:864) om vissa äldre sedlars upphörande som lagliga betalningsmedel,

12. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

13. lag om ändring i budgetlagen (2011:203),

14. lag om ändring i lagen (2012:674) om vissa äldre sedlars upphörande som lagliga betalningsmedel,

15. lag om ändring i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister,

16. lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna,

17. lag om ändring i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag,

18. lag om ändring i lagen (2014:1030) om vissa sedlars upphörande som lagliga betalningsmedel,

19. lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter,

20. lag om ändring i lagen (2022:000) om Sveriges riksbank i proposition 2021/22:169 punkt 9

får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.

4.	Ändringar i den nya riksbankslagen

Riksdagen beslutar att behandlingen av motion 2021/22:4297 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkandena 1–3 får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.

Stockholm den 19 maj 2022

På konstitutionsutskottets vägnar

Karin Enström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Marie Granlund (S), Lars Jilmstad (M), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Per Schöldberg (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Laila Naraghi (S), Tuve Skånberg (KD), Lars Andersson (SD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M), Alexander Ojanne (S), Jessica Wetterling (V) och Nina Lundström (L).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2021/22:41 En ny riksbankslag föreslår regeringen att riksdagen antar de förslag till lagändringar som lagts fram i propositionen. Regeringen föreslår, utöver en ny riksbankslag, även ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen och därför har propositionen i sin helhet hänvisats till konstitutionsutskottet.

I propositionen (s. 60) finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition.

Tre yrkanden i en följdmotion har väckts med anledning av propositionen.

Finansutskottet har överlämnat den formella behandlingen av lagförslaget i proposition 2021/22:169 punkten 9 om ändring i den nya riksbankslagen till konstitutionsutskottet. Detta har skett av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget med förslaget till ny riksbankslag. Finansutskottet har i betänkande 2021/22:FiU32 i sak ställt sig bakom den ändring som föreslås i propositionen.

Även i proposition 2021/22:215 punkten 38 finns ett förslag till ändring i den nya riksbankslagen. Propositionen bereds av civilutskottet i betänkande 2021/22:CU22. Betänkandet kommer att behandlas senare i vår.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Konstitutionsutskottet har gett finansutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionen i de delar som berör finansutskottets beredningsområde. Yttrandet finns i bilaga 4.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen bl.a. en ny riksbankslag. Förslaget innebär i huvudsak följande.

– Det tydliggörs hur Riksbankens ansvarsområden förhåller sig till varandra, liksom hur de förhåller sig till Finansinspektionens och Riksgäldskontorets ansvarsområden.

– Riksbankens ställning som en oberoende centralbank och självständig förvaltningsmyndighet tydliggörs.

– Förutsättningarna för granskning av Riksbankens verksamhet ökar.

– Förutsättningarna för insyn och öppenhet i Riksbankens verksamhet ökar.

– Riksbanken ska identifiera hot mot hållbar utveckling. Dessa får beaktas i verksamheten och innebär att Riksbanken kan bidra till hållbar utveckling på finansmarknaden.

– Den nya lagen ges en redaktionell och språklig utformning som syftar till att göra den överskådlig och lättillgänglig.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.

Utskottets överväganden

Grundlagsförslaget och en ny riksbankslag m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen och, med en redaktionell ändring, lag om ändring i riksdagsordningen.

Riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till en ny riksbankslag, ett förslag om ändring i den lagen, övriga lagförslag och tre yrkanden i en följdmotion får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.

Gällande rätt

Riksbanken är Sveriges centralbank. Det är Riksbanken som ser till att pengar behåller sitt värde över tid och att betalningar kan göras säkert och effektivt. Det är dessutom Riksbanken som ger ut sedlar och mynt i svenska kronor.

Riksbankens uppdrag och ställning är grundlagsskyddade. I 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen anges att Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Det framgår vidare av bestämmelsen att Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.

Enligt 9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen har Riksbanken elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige. Riksbankens organisation består alltså av riksbanksfullmäktige och Riksbankens direktion. En av ledamöterna i direktionen är riksbankschef och ordförande i direktionen.

Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet (9 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen). Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag (9 kap. 13 § fjärde stycket regeringsformen).

Av 9 kap. 14 § regeringsformen följer att endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämmelser om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas genom lag.

Enligt 8 kap. 13 § regeringsformen kan riksdagen genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Till skillnad från regeringens styrning av sina myndigheter genom förordningar kan alltså riksdagen bara reglera sina myndigheter genom lag.

Närmare bestämmelser om Riksbankens verksamhet finns framför allt i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om verksamhetsmål, ledning, fullmäktige, direktionen, sedlar och mynt, penningpolitik, betalningssystem, valutapolitik, budget, vinstdisposition och ansvarsfrihet.

Även andra lagar innehåller bestämmelser om Riksbankens verksamhet. Som exempel kan nämnas riksdagsordningen, lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering och lagen (1998:1404) om valutapolitik.

På EU-nivå finns ett förbud för Europeiska centralbanken (ECB) och de nationella centralbankerna inom Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och någon medlem av deras beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från EU:s institutioner, organ eller byråer, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ då de fullgör uppgifter och skyldigheter enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och stadgan för Europeiska centralbankssystemet (ECBS-stadgan), det s.k. instruktionsförbudet. Dessa uppgifter – de ECBS-relaterade uppgifterna – består i att utforma och genomföra EU:s monetära politik, genomföra valutatransaktioner, inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver, främja ett väl fungerande betalningssystem och samla in statistik.

Riksbanken granskas av riksdagens finansutskott och Riksrevisionen. Av riksbankslagen följer att Riksbanken minst två gånger om året ska lämna en skriftlig redogörelse till finansutskottet om penningpolitiken. Därutöver ska varje utskott enligt 4 kap. 8 § regeringsformen följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Propositionen

Grundlagsförslaget

I propositionen föreslås ändringar i 8 och 9 kap. regeringsformen.

När det gäller regleringen i 9 kap. 13 § regeringsformen om Riksbankens ansvar konstaterar regeringen att ansvaret är begränsat till penningpolitiken. Med hänsyn till den stora betydelse som Riksbankens uppgifter inom ramen för ECBS har för bankens verksamhet, anser regeringen att det i regeringsformen bör tydliggöras att Riksbankens ansvar även omfattar de övriga uppgifterna som kommer till uttryck i EUF-fördraget. Det bör därför enligt regeringen anges i grundlagen att Riksbanken ansvarar för att utforma och genomföra penningpolitiken, genomföra valutainterventioner, inneha och förvalta en valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem. Med begreppet valutainterventioner avses köp eller försäljning av utländsk valuta, utländska statspapper eller finansiella derivatinstrument som avser valutor i syfte att påverka kronans växelkurs. När det gäller de nationella centralbankernas uppgift att samla in statistik enligt ECBS-stadgan anser regeringen att denna uppgift lämpar sig mindre väl för en uttrycklig reglering i regeringsformen, att uppgiften i stället bör komma till uttryck i den nya riksbankslagen och att det i regeringsformen endast bör finnas en upplysningsbestämmelse om att Riksbanken även ansvarar för att utföra andra grundläggande uppgifter som anges i den lagen.

Dessutom konstaterar regeringen att det av 9 kap. 13 § regeringsformen följer att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik medan det av riksbankslagen framgår att ledamöter av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter. Enligt regeringen hänger båda dessa sidor av instruktionsförbudet nära samman och är sinsemellan samverkande. Det framstår därför som ändamålsenligt att båda sidorna regleras i regeringsformen. Genom en sådan ändring blir det också enligt regeringen tydligare att förbudet avser olika sidor av samma sak och att båda sidorna är lika betydelsefulla för att säkerställa Riksbankens oberoende när det gäller beslutsfattande. Det föreslås att den redovisade regleringen ska införas i en ny paragraf. Dessutom menar regeringen att det finns anledning att lyfta fram dess betydelse och att öka regleringens överskådlighet genom att ge regleringen i denna del en något annan redaktionell utformning.

Regeringen föreslår även att bestämmelserna i 9 kap. 13 § regeringsformen om Riksbankens direktion och fullmäktige ska flyttas till en ny paragraf. Paragrafen motsvarar i sak nuvarande reglering.

Därutöver föreslår regeringen att normgivningsbestämmelsen i regeringsformen om utgivning och giltighet av sedlar och mynt förtydligas. I denna del noterar regeringen att enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt, och i övrigt meddelas bestämmelser om penning- och betalningsväsendet genom lag. Regleringen om att föreskrifter om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas genom lag innebär enligt regeringen att dessa frågor inte omfattas av möjligheterna till delegering av normgivningskompetens till Riksbanken enligt 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Regeringen framhåller att uttrycket i regeringsformen om penning- och betalningsväsendet i övrigt tar sikte på utgivning och giltighet av sedlar och mynt, t.ex. sedlars och mynts valörer och status som lagligt betalningsmedel. Bestämmelsen utgör dock enligt regeringen inget hinder mot att bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem. Regeringen anser att 9 kap. 14 § regeringsformen bör utformas så att det klart framgår att föreskrifter om utgivning och giltighet av sedlar och mynt meddelas genom lag.

Regeringen föreslår också att delegationsbestämmelsen i 8 kap. 13 § regeringsformen om Riksbankens ansvarsområde ska utvidgas. Som skäl för en sådan utvidgning framhåller regeringen att från saklig synpunkt framstår det som rimligt att riksdagen ges förutsättningar att ge Riksbanken ett ökat utrymme att utöva sitt uppdrag inte bara genom förvaltningsbeslut i enskilda fall utan även genom en utökad möjlighet att meddela normbeslut inom sina ansvarsområden. Samtidigt framhålls att det inte kan bli aktuellt att delegera hela eller stora delar av det område som formellt kommer att omfattas av delegationsregeln till Riksbanken. När det gäller föreskrifter som är av mer väsentlig betydelse för Riksbankens verksamhet bör riksdagen exempelvis, i förekommande fall, ange de mer precisa ramarna för föreskriftsrätten på ett klart och tydligt sätt (jfr prop. 1973:90 s. 209).

När det gäller utformningen av delegationsbestämmelsen anser regeringen att den bör ta sin utgångspunkt i Riksbankens olika verksamhetsområden. Dessa sammanfaller enligt regeringen delvis med Riksbankens ansvarsområden så som dessa föreslås anges i 9 kap. 13 § regeringsformen. Till Riksbankens verksamhetsområden hör också att utföra andra grundläggande uppgifter som följer av särskild lag. Enligt regeringen bör därför delegationsbestämmelsen i 8 kap. 13 § regeringsformen, utöver hänvisningen till 9 kap., även hänvisa till Riksbankens uppgifter i övrigt i fråga om det finansiella systemet, kontanter och andra betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap samt internationell verksamhet.

En ny riksbankslag

Inledning

I propositionen föreslår regeringen att en ny riksbankslag ska ersätta den nuvarande riksbankslagen. Som skäl för förslaget framhåller regeringen att sedan den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft 1989 har det ekonomisk-politiska landskapet förändrats betydligt, bl.a. när det gäller den svenska växelkursregimen, de finansiella marknadernas avreglering och internationalisering samt det svenska EU-medlemskapet. Därutöver har det tagits fram nya regelverk kring makrotillsyn av det finansiella systemet och, i spåren av den globala finanskrisen, ett nytt regelverk om hantering av finansiella företag i kris.

Enligt regeringen är det viktigt att Riksbanken omfattas av en modern och ändamålsenlig rättslig reglering. Bland annat ska den nya riksbankslagen innehålla mål, uppgifter och befogenheter för Riksbankens olika ansvarsområden. Vidare föreslås att bestämmelser om Riksbankens ansvar för penningpolitiken respektive det finansiella systemet behandlas i två olika kapitel. En konsekvens av detta är enligt regeringen att Riksbanken behöver ta ställning till om en viss åtgärd syftar till att uppnå målet för penningpolitiken eller målet för det finansiella systemet eller både och. Därmed skapas förutsättningar för legitimitet, ansvarsutkrävande och kontroll av Riksbankens verksamhet. Vidare framhåller regeringen att målet för Riksbankens ansvar för det finansiella systemet bör vara underordnat prisstabilitetsmålet, vilket innebär att en åtgärd som vidtas för att värna ett stabilt och effektivt finansiellt system också behöver utvärderas i förhållande till prisstabilitetsmålet.

Utgångspunkten för den nya riksbankslagen är enligt regeringen att den bör

– vara överskådlig och lättillgänglig ur en redaktionell och språklig synvinkel och spegla det moderna ekonomisk-politiska landskapets samhälls- och strukturomvandlingar ur en materiell synvinkel

– klargöra Riksbankens ansvar i fråga om penningpolitiken, det finansiella systemet, betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap samt internationell verksamhet, hur dessa ansvarsområden förhåller sig till varandra liksom hur de förhåller sig till Finansinspektionens och Riksgäldskontorets ansvarsområden

– klargöra förhållandet mellan de mål som penningpolitiken ska sträva efter att uppfylla och skapa förutsättningar för demokratisk förankring av prisstabilitetsmålet

– slå vakt om grunderna för Riksbankens organisation men skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen

– slå vakt om Riksbankens ställning som en oberoende centralbank och självständig förvaltningsmyndighet och stärka det finansiella oberoendet

– stå i överensstämmelse med unionsrätten, framför allt EUF-fördraget och ECBS-stadgan

– öka förutsättningarna för granskning av Riksbankens verksamhet

– öka förutsättningarna för insyn och öppenhet i Riksbankens verksamhet.

Nedan redovisas några av förslagen i den nya riksbankslagen.

Allmänna bestämmelser

I ett inledande kapitel till den nya riksbankslagen finns allmänna bestämmelser om bl.a. Riksbankens ställning. Det klargörs att Riksbanken finansierar sin egen verksamhet och är finansiellt oberoende i förhållande till staten. Det finns även nya bestämmelser om Riksbankens förhållande till det europeiska centralbankssystemet och en ny proportionalitetsprincip enligt vilken Riksbanken får vidta en åtgärd bara om den inte är mer långtgående än vad som behövs och det avsedda resultatet står i rimlig proportion till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser.

Penningpolitiken och det finansiella systemet

Enligt den nuvarande riksbankslagen är målet för Riksbankens verksamhet att upprätthålla ett fast penningvärde (prisstabilitetsmålet). Regeringen föreslår att denna bestämmelse ska föras över till den nya riksbankslagen med den ändringen att prisstabilitetsmålet anpassas till unionsrätten och uttrycks som att målet är att upprätthålla en låg och stabil inflation. Vidare klargörs att Riksbanken ska ta realekonomiska hänsyn, dvs. utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken dessutom bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning.

För att klargöra sambandet mellan växelkurssystemet och prisstabilitetsmålet anges att Riksbanken ska tillämpa det växelkurssystem som regeringen beslutar om.

Regeringen noterar att enligt den nuvarande riksbankslagen är det Riksbanken som ska precisera prisstabilitetsmålet. Samtidigt framhålls att hur prisstabilitetsmålet preciseras är avgörande för den ekonomiska politiken i Sverige och har stor betydelse för samhällsekonomin. Regeringen föreslår att Riksbanken, efter riksdagens godkännande, ska besluta om precisering av prisstabilitetsmålet, och om beslutet inte godkänns, gäller Riksbankens närmast föregående beslut om precisering av målet. Förslaget innebär enligt regeringen att Riksbanken får en exklusiv initiativrätt att precisera prisstabilitetsmålet.

Regeringen föreslår vidare att Riksbanken ska få ett uttryckligt och avgränsat ansvar för det finansiella systemet. Riksbanken ska, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt, inbegripet att allmänheten ska kunna göra betalningar.

Kontanter och andra betalningsmedel

De nuvarande bestämmelserna om sedlar och mynt förs över till den nya riksbankslagen. Samtidigt tydliggörs Riksbankens roll i kontantkedjan. Bland annat föreslås en ny bestämmelse om att Riksbanken ska bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige. Vidare föreslår regeringen en ny skyldighet för Riksbanken att driva depåer, dvs. platser för lagring och ut- och inlämning av sedlar. Riksbanken ska själv eller genom någon annan tillhandahålla minst fem depåer i Sverige.

Fredstida krissituationer och höjd beredskap

I den nya riksbankslagen regleras vidare Riksbankens uppgifter och befogenheter i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Bland annat föreslås att Riksbanken ska ha en god förmåga att upprätthålla sin verksamhet under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, inbegripet att allmänheten i sådana situationer ska kunna göra betalningar.

Internationell verksamhet

Den nya riksbankslagen innehåller även bestämmelser om Riksbankens internationella verksamhet. Enligt föreslagna bestämmelser får Riksbanken bl.a. delta i internationellt samarbete som har betydelse för bankens verksamhet eller som rör kunskapsutbyte med andra centralbanker. I den verksamheten ska Riksbanken utgå från regeringens och riksdagens övergripande ståndpunkter inom olika politikområden.

Riksbankens organisation

Regeringen föreslår att Riksbankens organisation i huvudsak ska bestå. En förändring som föreslås är att direktionen ska minskas från sex till fem ledamöter. Som skäl för förslaget framhåller regeringen att med fem ledamöter har alla ledamöter samma vikt och riksbankschefen behöver inte använda sin utslagsröst.

För att öka insyn och öppenhet vid anställning av en direktionsledamot föreslås att anställningen föregås av ett ansökningsförfarande. Förslaget i denna del medför även ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöterna i direktionen skriftligen anmäla innehav av finansiella instrument till riksdagen. Övriga ledamöter i fullmäktige ska skriftligen anmäla innehav av finansiella instrument till Riksbanken. Regeringen föreslår att bestämmelsen förs över till den nya riksbankslagen med den ändringen att samtliga ledamöter i fullmäktige ska göra anmälan till riksdagen.

Budget och redovisning

Regeringen föreslår att nuvarande bestämmelser i riksbankslagen om budget, bokföringsskyldighet och räkenskapsår i huvudsak förs över till den nya riksbankslagen. Enligt den nuvarande ordningen beslutar riksdagen hur Riksbankens vinst ska disponeras. I propositionen föreslås att fullmäktige ska besluta om disposition av årets resultat, att riksdagen och Riksrevisionen ska underrättas om beslutet och att riksdagen ska godkänna fullmäktiges beslut om disposition av årets resultat. Syftet med ändringen är enligt regeringen att ytterligare tydliggöra Riksbankens oberoende gentemot riksdagen.

Den nya riksbankslagen innehåller även bestämmelser om eget kapital, förlusttäckning och återställning av eget kapital.

Förvaltning av tillgångar och utländsk valuta

I den nya riksbankslagen finns bestämmelser om förvaltning av tillgångar och utländsk valuta. Riksbanken ska bl.a. förvalta tillgångar för att kunna fullgöra sina uppgifter och befogenheter och generera tillräcklig avkastning för att finansiera verksamheten. Tillgångarna ska förvaltas med låg risk samt med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank och syftet med tillgångsinnehavet. Regeringen föreslår även en ny bestämmelse om att Riksbanken ska ha en valutareserv, dvs. tillgångar i utländsk valuta. Riksbanken ges genom förslaget rätt att i lag besluta om att staten ska ta upp lån till valutareserven dels i form av förtida upplåning, dels i form av återställning om valutareserven har använts för åtgärder som värnar den finansiella stabiliteten.

Insyn och öppenhet

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska Riksbanken lämna en skriftlig redogörelse om penningpolitiken till finansutskottet två gånger per år. I propositionen föreslås att redogörelser för penningpolitiken ska lämnas till finansutskottet regelbundet eller på begäran. Redogörelserna ska bl.a. innehålla en beskrivning av den penningpolitik som bedrivits, de penningpolitiska besluten och skälen för dessa samt bedömningar av den framtida prisutvecklingen och andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förutsättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomiska hänsyn.

Regeringen föreslår vidare att Riksbanken regelbundet eller på begäran till finansutskottet ska redogöra för kontanthanteringen i Sverige och för sin övriga verksamhet, t.ex. finansiell stabilitet och de risker som banken identifierat inom det finansiella systemet. Redogörelserna ska även innehålla information om riskerna på Riksbankens balansräkning efter att de har uppstått och om sådana beslut som påtagligt kan påverka de offentliga finanserna.

Ändring i riksdagsordningen

I propositionen föreslås en ändring i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser, och härigenom förtydligas att hela Riksbankens verksamhet ska granskas av finansutskottet. Granskningen bör enligt regeringen avse Riksbankens måluppfyllelse och effektivitet. För att möjliggöra en flexibel granskning bör det inte regleras i riksdagsordningen hur granskningen ska genomföras utan det bör i stället vara en uppgift för finansutskottet att bedöma.

Lagförslagen i övrigt

I propositionen föreslås även en rad ändringar, i huvudsak följdändringar, i annan lagstiftning.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. Regeringen föreslår också ett antal övergångsbestämmelser.

Motionen

Ändringar i den nya riksbankslagen

Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) begär i kommittémotion 2021/22:4297 att riksbankslagen ska kompletteras med ett sysselsättningsmål och att detta inte ska vara underordnat inflationsmålet (yrkande 1), att riksdagen ska ha initiativrätt och bestämma de mer precisa målen för penningpolitiken, inklusive det realekonomiska målet (yrkande 2) och att regeringen ska tillsätta en utredning i syfte att strama upp regelverket kring ledande ledamöters och tjänstemäns innehav av värdepapper m.m. (yrkande 3).

Motionärerna anser bl.a. att den förda penningpolitiken inte har varit framgångsrik, eftersom inflationen trendmässigt understigit målnivån. Detta har enligt motionärerna lett till negativa konsekvenser på produktion och sysselsättning eftersom realräntorna blivit högre än vad som motiveras av konjunkturläget. Utvecklingen av arbetslösheten sedan inflationsmålet infördes stöder denna bild. Sammantaget anser motionärerna att riksbankslagen behöver kompletteras med en explicit målvariabel för den reala ekonomin, lämpligtvis ett mål för sysselsättningen. Detta mål ska enligt motionärerna inte vara underordnat målet om prisstabilitet.

Vidare menar motionärerna att riksdagen ska formulera de mer precisa målen för penningpolitiken medan Riksbanken utför det operativa arbetet. Förslaget till ny riksbankslag går enligt motionärerna i denna del i rätt riktning eftersom preciseringen av prisstabilitetsmålet i fortsättningen ska förankras i demokratisk ordning. Dock ges Riksbanken i förslaget en exklusiv initiativrätt att precisera prisstabilitetsmålet, vilket alltså innebär att riksdagen först i efterhand ska godkänna preciseringen av målet. En sådan ordning undergräver enligt motionärerna de folkvaldas möjligheter att bestämma de mer precisa målen för penningpolitiken.

Slutligen anser motionärerna att den nuvarande och den föreslagna regleringen om ledande ledamöters och tjänstemäns innehav av värdepapper m.m. är anmärkningsvärt knapphändiga mot bakgrund av att de beslut som Riksbanken fattar har en mycket stor påverkan på de finansiella marknaderna. I denna del hänvisar motionärerna även till medieuppgifter under senare tid om direktionens innehav och handel med värdepapper, och understryker att en oberoende och självständig myndighet med så stor påverkan på svensk ekonomi måste ha ett högt förtroende. En utredning bör enligt motionärerna omfatta ledamöterna i direktionen och fullmäktige samt andra ledande tjänstemän inom Riksbanken. Huvudprincipen bör vara att dessa personer inte förvaltar sitt eget innehav, dvs. deras innehav ska förvaltas diskretionärt.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet har beslutat att yttra sig över propositionen som helhet och över följdmotionen, se bilaga 4. Utskottet redogör i yttrandet utförligt för sin bedömning av förslagen som i huvudsak omfattas av finansutskottets beredningsområde.

I yttrandet anför finansutskottet bl.a. att det är viktigt och nödvändigt att Riksbanken omfattas av en mer modern och ändamålsenlig reglering. I likhet med Lagrådet anser utskottet att regeringens bedömningar och överväganden, med hänsyn till förslagens konstitutionella betydelse och EU-rättsliga koppling, i flera fall är påfallande kortfattade och att remissynpunkter i väsentliga frågor i vissa fall bemöts mycket kort eller utan egentlig motivering. Samtidigt framhålls att förslagen i materiellt hänseende i allt väsentligt bygger på de förslag som har lämnats av den parlamentariska Riksbankskommittén och att de ändringar som gjorts i förhållande till kommitténs förslag är parlamentariskt förankrade. Finansutskottet välkomnar att det föreslås att utskottet ska få ett utökat ansvar för granskningen av Riksbanken och dess verksamhet. Det framhålls att eftersom delar av regeringens förslag innebär att det sker en viss överföring av riksdagens finansmakt till Riksbanken uppstår särskilda krav på granskning och uppföljning av Riksbankens hela verksamhet och att finansutskottets utökade granskningsansvar är ett viktigt verktyg för att balansera den förskjutningen.

Finansutskottet konstaterar att två av yrkandena i följdmotionen rör prisstabilitetsmålet. I denna del framhåller utskottet bl.a. att den föreslagna bestämmelsen möjliggör en s.k. flexibel inflationsmålspolitik, vilket innebär att Riksbanken samtidigt som den försöker uppnå inflationsmålet också ska ta hänsyn till hur realekonomin utvecklas, t.ex. kan Riksbanken vid behov anpassa den tidshorisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska uppnås. Enligt finansutskottet har förslaget i denna del en väl avvägd utformning. Dessutom följer det av unionsrätten att prisstabilitetsmålet ska vara det överordnade målet, och det finns därför enligt utskottet inte utrymme att som motionärerna vill likställa målen. När det gäller motionsyrkandet om att det bör vara riksdagen och inte Riksbanken som ska ha initiativrätten vad gäller att föreslå preciseringar av prisstabilitetsmålet anser finansutskottet att den beslutsordning som föreslås i propositionen är väl avvägd. Utskottet noterar att den föreslagna ordningen inte innebär någon begränsning av Riksbankens utrymme att genom operativa beslut inom ramen för preciseringen verka för att prisstabilitetsmålet uppnås. Därutöver konstaterar finansutskottet att såväl Lagrådet som regeringen gör bedömningen att den föreslagna beslutsordningen inte strider mot instruktionsförbudet i EUF-fördraget. Finansutskottet noterar att ledamöter och utskott enligt regeringsformen och riksdagsordningen har möjlighet att initiera frågor genom motioner och utskottsinitiativ och att det vore av värde om konstitutionsutskottet kunde belysa vad det innebär i förhållande till Riksbankens exklusiva initiativrätt.

Enligt den nya riksbankslagen ska Riksbankens penningpolitiska verktyg omfatta bl.a. att ta emot inlåning, lämna krediter i svenska kronor och utländsk valuta mot betryggande säkerhet samt ingå återköpsavtal. Finansutskottet anser att det även fortsättningsvis bör vara möjligt för Riksbanken att i förhållande till finansiella företag ingå återköpsavtal i utländsk valuta mot svenska kronor i likviditetsstyrande syfte och att detta bör tydliggöras i lagen.

Vidare framhåller finansutskottet att det är bra och viktigt att Riksbankens roll i kontanthanteringskedjan tydliggörs genom att banken enligt lagförslaget får ansvaret för kontantutgivning, depåverksamhet och övervakning. Mot bakgrund av information som Riksbanken har lämnat till finansutskottet under beredningen av ärendet framstår det dock enligt utskottet inte vara praktiskt möjligt för Riksbanken att få samtliga fem depåer på plats till den 1 januari 2023 när den nya lagen ska träda i kraft. Utskottet anser därför att det bör införas en övergångsbestämmelse för depåverksamheten i den nya riksbankslagen. Av övergångsbestämmelsen bör det framgå att bestämmelsen om depåer ska tillämpas fullt ut först den 1 januari 2026. Det bör även framgå att per den 1 januari 2023 ska minst tre depåer tillhandahållas.

Därutöver konstaterar finansutskottet att frågan om beredskapen i betalningssystemet har blivit alltmer aktuell, inte minst mot bakgrund av beslutet att återuppta en sammanhängande totalförsvarsplanering. Det är därför enligt utskottet bra och nödvändigt att Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter i fråga om krissituationer och höjd beredskap tydliggörs i den nya riksbankslagen.

Finansutskottet framhåller vidare att grunderna för Riksbankens organisation består i den nya riksbankslagen men genom förslaget skapas förutsättningar för en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen.

När det gäller motionsyrkandet om att det bör tillsättas en utredning för att strama upp regelverket för ledande ledamöters och tjänstemäns innehav av värdepapper m.m. menar finansutskottet att det föreslagna regelverket i grunden är bra och att det skapar goda förutsättningar för en öppen och saklig granskning av ledamöternas innehav av finansiella instrument. Det finns dock skäl för riksdagen och finansutskottet att i denna del utveckla sina rutiner för uppföljning och granskning, bl.a. med utgångspunkt i de anmälningar om värdepappersinnehav som ledamöter i direktionen och fullmäktige ska göra till riksdagen. Mot den bakgrunden anser utskottet att det inte behövs någon utredning i syfte att strama upp regelverket.

Finansutskottet konstaterar även att med regeringens lagförslag tydliggörs Riksbankens ställning som en oberoende centralbank, och bankens finansiella oberoende stärks. Med ett stort mått av oberoende är det enligt utskottet särskilt viktigt att Riksbankens verksamhet granskas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Eftersom Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter i den nya riksbankslagen anges tydligare än i gällande rätt förbättras också förutsättningarna för den demokratiska granskningen av verksamheten. När det gäller den föreslagna ändringen i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser anser finansutskottet att systematiken i bestämmelsen skulle gynnas av en smärre justering av förslaget. Om den föreslagna punkten om uppföljning och utvärdering av Riksbankens verksamhet läggs sist i uppräkningen i 7 kap. 9 § andra stycket i stället för först skulle uppräkningen enligt finansutskottet bättre överensstämma med den ordning i vilken utskottets uppgifter presenteras i första stycket i samma paragraf.

Sammantaget föreslår finansutskottet att konstitutionsutskottet i allt väsentligt tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkandena. Som utskottet har redovisat ovan anser finansutskottet när det gäller den nya riksbankslagen och en huvudbestämmelse i riksdagsordningen att det bör göras några mindre ändringar i förhållande till lagförslagen i propositionen. Dessutom anser finansutskottet att det bör göras ett par ändringar av redaktionell karaktär i den föreslagna riksbankslagen. De föreslagna lagändringarna är enligt finansutskottet av sådan art att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Utskottets ställningstagande

Konstitutionsutskottet konstaterar inledningsvis att regeringens förslag till en ny riksbankslag samt till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen i materiellt hänseende i allt väsentligt bygger på de förslag som lämnats av den parlamentariska Riksbankskommittén och att de ändringar som har gjorts i förhållande till kommitténs förslag är parlamentariskt förankrade.

Regeringens förslag till ändringar i regeringsformen innebär förtydliganden av Riksbankens uppgifter och utökade möjligheter att bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess verksamhetsområden. Genom den föreslagna ändringen i riksdagsordningen tydliggörs att riksdagens finansutskott ska följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Utskottet ställer sig bakom regeringens överväganden och förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet delar dock finansutskottets bedömning att systematiken i den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen om finansutskottets uppgifter skulle gynnas av att den föreslagna punkten om uppföljning och utvärdering av Riksbankens verksamhet läggs sist i uppräkningen.

Beslut om att ändra grundlag fattas enligt 8 kap. 14 § regeringsformen genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Även ändring av en huvudbestämmelse i riksdagsordningen beslutas som huvudregel på motsvarande sätt. Utskottet föreslår därför att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen och lag om ändring i riksdagsordningen men med en redaktionell ändring i enlighet med finansutskottets förslag.

När det gäller regeringens förslag till en ny riksbankslag konstaterar utskottet att den hänger nära samman med de föreslagna ändringarna i regeringsformen och riksdagsordningen. Även i den nya riksbankslagen förtydligas Riksbankens uppgifter. Därutöver stärks Riksbankens oberoende till viss del och dess ställning som en oberoende centralbank och förvaltningsmyndighet tydliggörs. Samtidigt ökar förutsättningarna för granskning av Riksbankens verksamhet och insyn och öppenhet i dess verksamhet. Utskottet, som konstaterar att finansutskottet föreslår att konstitutionsutskottet i allt väsentligt tillstyrker propositionen, välkomnar regeringens förslag till en ny riksbankslag. Konstitutionsutskottet bedömer dock att regeringens förslag till en ny riksbankslag och övriga lagförslag samt förslagen i följdmotionen har ett sådant samband med de föreslagna ändringarna i regeringsformen och riksdagsordningen att de bör behandlas av riksdagen först i samband med att riksdagen slutligt behandlar förslagen till lag om ändring i regeringsformen och riksdagsordningen. Därför bör behandlingen av förslagen i dessa delar skjutas upp till riksmötet 2022/23.