|
Civilutskottets betänkande
|
Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i plan- och bygglagen som innebär att det införs en ny aktör i lagen: certifierat byggprojekteringsföretag.
Förslaget syftar till att öka förutsägbarheten och effektiviteten i byggprocessen för de byggherrar som använder ett certifierat bygg-projekteringsföretag och att underlätta repeterbara processer.
Ett certifierat byggprojekteringsföretag ska ha särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om att bedöma utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt tekniska egenskapskrav vid nybyggnad av sådana bostadshus som kommer att framgå av myndighetsföreskrifter. En byggherre kan använda ett certifierat byggprojekteringsföretag för projekteringen vid nybyggnad av sådana bostadshus som kommer att framgå av myndighets-föreskrifter. Om ett sådant företag används ska byggnadsnämnden inte pröva sådana krav som omfattas av certifieringen, varken inför beslut om bygglov eller startbesked. Det ska vara frivilligt för en byggherre att använda ett sådant företag. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2022.
Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.
I betänkandet finns tre reservationer (C, V).
Vid riksdagens beslut ska 10 kap. 6 § regeringsformen tillämpas för en del av lagförslaget, dvs. beslutet måste i denna del fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.
Behandlade förslag
Proposition 2021/22:212 Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess.
Sex yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning
1.Certifiering av byggprojekteringsföretag, punkt 1 (V)
2.Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (V)
3.Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning, punkt 3 (C)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Regeringens lagförslag
|
1. |
Certifiering av byggprojekteringsföretag |
Riksdagen antar 9 kap. 32 b § andra stycket regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:212 i denna del och avslår motion
2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V) yrkande 1 i denna del.
Reservation 1 (V)
|
2. |
Lagförslaget i övrigt |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:212 i denna del och avslår motion
2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V) yrkandena 1 i denna del och 2.
Reservation 2 (V)
Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning
|
3. |
Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning |
Riksdagen avslår motion
2021/22:4674 av Ola Johansson m.fl. (C) yrkandena 1–4.
Reservation 3 (C)
Stockholm den 14 juni 2022
På civilutskottets vägnar
Emma Hult
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Emma Hult (MP), Larry Söder (KD), Johan Löfstrand (S), Viktor Wärnick (M), Elin Lundgren (S), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Mikael Eskilandersson (SD), Leif Nysmed (S), Ola Johansson (C), Momodou Malcolm Jallow (V), Lars Püss (M), Roger Hedlund (SD), Sanne Lennström (S), Joakim Järrebring (S), Angelica Lundberg (SD), David Josefsson (M) och Joar Forssell (L).
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2021/22:212 Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Två motioner med sammanlagt sex yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i plan- och bygglagen som innebär att det införs en ny aktör i lagen: certifierat byggprojekteringsföretag. Därmed avslår riksdagen en motion om att propositionen ska avslås och att regeringen i stället ska utreda andra sätt att öka förutsägbarheten i byggprocessen.
Jämför reservation 1 (V) och 2 (V).
Bakgrund
Kraven på byggnader och kontrollen av dessa
De krav som en byggnad ska uppfylla delas in i s.k. utformningskrav och tekniska egenskapskrav. Utformningskraven framgår av 8 kap. 1 § plan- och bygglagen, förkortad PBL, och innebär att en byggnad ska
- vara lämplig för sitt ändamål
- ha en god form-, färg- och materialverkan
- vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
De tekniska egenskapskraven framgår av 8 kap. 4 § PBL och innebär att en byggnad ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om
- bärförmåga, stadga och beständighet
- säkerhet i händelse av brand
- skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön
- säkerhet vid användning
- skydd mot buller
- energihushållning och värmeisolering
- lämplighet för det avsedda ändamålet
- tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga
- hushållning med vatten och avfall
- bredbandsanslutning
- laddning av elfordon.
Kraven i plan- och bygglagen är allmänt hållna, men kraven preciseras i plan- och byggförordningen, och framför allt i Boverkets byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd, förkortade BBR, och i Boverkets konstruktionsregler, förkortade EKS. Boverkets byggregler innehåller krav som är utformade som funktionskrav. Enligt Boverket innebär funktionskrav att föreskrifterna anger den funktion som ska uppnås men inte på vilket sätt det ska ske.
Utformningskraven prövas av byggnadsnämnden inför beslut om bygglov, medan de tekniska egenskapskraven bedöms inför beslut om startbesked. Kraven på ändamålsenlighet samt kravet på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga utgör både utformningskrav och tekniska egenskapskrav. Anledningen till det är att olika delar av kraven prövas i lovprocessen respektive byggprocessen.
För att bygglov ska få ges måste utformningskraven vara uppfyllda. Efter att bygglov har getts övergår lovprocessen i byggprocessen. Under byggprocessen tar byggnadsnämnden ställning till om ett startbesked respektive ett slutbesked kan lämnas. Förutom att byggnadsnämnden ska bedöma om de krav som gäller enligt plan- och bygglagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kan antas komma att uppfyllas, ska nämnden i startbeskedet bl.a. fastställa den kontrollplan som ska gälla för åtgärderna, bestämma villkor för att få påbörja åtgärderna om sådana villkor behövs, och bestämma vilka handlingar som ska lämnas till nämnden inför beslutet om slutbesked.
Efter ett startbesked ska byggnadsnämnden, om det inte är obehövligt, vid minst ett tillfälle under arbetets gång besöka den plats där åtgärderna utförs, ett s.k. arbetsplatsbesök (10 kap. 27 § PBL). Behovet av att byggnadsnämnden gör arbetsplatsbesök ska gås igenom vid det tekniska samrådet.
För att få slutbesked krävs att byggherren visar att alla krav som gäller för åtgärden enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om komplet-terande villkor är uppfyllda och att byggnadsnämnden inte anser att det finns skäl att ingripa med tillsyn (10 kap. 34 § PBL). Om kraven för slutbesked inte uppfylls får byggnadsnämnden under vissa förutsättningar ge ett interimistiskt slutbesked i avvaktan på ett slutligt slutbesked (10 kap. 36 § PBL).
De krav som ställs på byggnader kan även bli föremål för tillsyn av byggnadsnämnden efter att lov- och byggprocessen är avslutad. Nämnden ska pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i plan- och bygglagen, i föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen eller i EU-förordningar som rör frågor inom lagens tillämpningsområde (11 kap. 5 § PBL).
Enligt PBL är en byggherre den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (1 kap. 4 §). En byggherre kan vara en fysisk person eller en juridisk person, t.ex. ett företag, en bostadsrättsförening, en kommun, en region eller en statlig myndighet. Det offentligrättsliga ansvaret för byggherren är långtgående. Byggherren ska se till att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som denne utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt plan- och bygglagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Olika tolkningar av Boverkets byggregler minskar effektiviteten
I propositionen (s. 14 f.) redogör regeringen för att ett hinder för standar-disering, innovation och effektivitet i bostadsbyggandet är att kommunerna gör olika tolkningar av Boverkets byggregler.[1] Såsom plan- och bygglagen är utformad i dag ska varje ny byggnad som ska uppföras bedömas individuellt inför beslut om bygglov och startbesked. Två identiska byggnader som ska uppföras i olika kommuner bedöms alltså var för sig av respektive kommuns byggnadsnämnd. Det kan medföra att en byggaktör som har fått en viss utformning godkänd av en kommun kan behöva anpassa samma utformning i en annan kommun för att uppfylla den kommunens tolkning av kravet.
Enligt den rapport av Boverket som behandlas i propositionen efterfrågar byggherrar och byggaktörer som använder sig av standardiserade processer och som är verksamma i flera kommuner en ökad förutsägbarhet i byggprocessen. Dessa aktörer vill så tidigt som möjligt, dvs. redan i det tidiga projekteringsskedet, få veta att bostadsbyggnaden uppfyller de krav som ställs och att den bedömningen inte ändras. Om diskussioner om kravuppfyllnad inte behöver tas med byggnadsnämnden inför ett startbesked skulle risken för kostnadsdrivande förseningar minska.
Propositionen
Regeringen anför att när behovet av bostäder som många människor kan efterfråga är stort är det viktigt att öka förutsägbarheten i byggprocessen för att underlätta för ett repeterbart byggande av bostäder (s. 16).
Regeringen föreslår därför att om en byggherre vid nybyggnad av sådana bostadshus som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av plan- och bygglagen har använt ett certifierat byggprojekteringsföretag för projekteringen, ska utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet inte prövas av byggnadsnämnden inför beslut om bygglov. Vidare ska utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven inte prövas av byggnadsnämnden inför beslut om startbesked. Vilket företag som har använts ska anges i ansökan om lov och senast vid det tekniska samrådet.
Det certifierade byggprojekteringsföretagets kunskap och erfarenhet ska alltså utgöra en garanti för att projekteringshandlingarna för bostads-byggnaden uppfyller statens krav.
Syftet med regeringens förslag är öka förutsägbarheten i byggprocessen, särskilt för de aktörer som vill bygga med standardiserade processer för projektering och produktion. Genom att använda sig av en aktör som är certifierad för ändamålet får byggherren ta ett större ansvar för den tidiga kontrollen av att byggregelverket uppfylls, och därmed behöver byggherren inte ta diskussionen om hur reglerna ska tolkas med byggnadsnämnden. Detta bedöms leda till att byggprocessen blir mer förutsägbar, samtidigt som förseningar i processen undviks. Byggprocessen ska samtidigt resultera i att byggnaderna uppfyller statliga krav.
I propositionen framhåller regeringen att problembilden är komplex, och regeringen anför bl.a. följande (s. 20 f.):
Enligt regeringens bedömning krävs det flera olika åtgärder för att åstadkomma en ökad förutsägbarhet för byggherrar och därmed en effektivisering av byggprocessen, bl.a. genom förenklingar i byggregelverket. För närvarande genomför Boverket en översyn av byggreglerna, som beräknas pågå under flera år framöver. Vad översynen kommer att resultera i går i dagsläget inte att fullt ut förutse, men sannolikt kommer byggreglerna även fortsatt att utformas som funktionskrav. Att reglerna är utformade som funktionskrav innebär att det inte går att komma ifrån problemet att de kan komma att tolkas på olika sätt.
– – –
Några remissinstanser [– – –] föreslår att regeringen ska utreda andra idéer eller gå vidare med andra förslag för att öka förutsägbarheten i byggprocessen. Därutöver har Kommittén för Modernare byggregler i sitt betänkande Modernare byggregler – förutsägbart, flexibelt och förenklat föreslagit att det införs en s.k. byggkravsnämnd (SOU 2019:68). Regeringen har valt att inte gå vidare med det förslaget. Andra idéer om lösningar på olika problem inom byggprocessen tar regeringen inte ställning till inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Regeringen konstaterar dock att behovet av alternativa spår bör minska om förslaget om certifierade byggprojekteringsföretag genomförs.
Regeringen konstaterar att förslagen inte innebär någon försvagning av kommunens kontroll i byggskedet eller kommunens tillsyn i övrigt. Regeringen anför följande (s. 29):
Förslagen påverkar varken de delar i byggprocessen som rör kontrollansvarig, kontrollplan eller certifierad sakkunnigs roll enligt kontrollplanen. Inte heller påverkas byggnadsnämndens prövning inför slutbesked eller nämndens möjligheter till ingripanden med förelägganden och förbud under byggprocessen eller i efterhand enligt 11 kap. plan- och bygglagen. Byggnadsnämnden har alltså kvar möjligheten att kontrollera och bedöma om en byggnad uppfyller kraven, även om projekteringen har utförts av ett certifierat byggprojekteringsföretag.
Många remissinstanser [– – –] menar att förslagen inte minskar olikheterna i tolkningen av byggreglerna utan endast förskjuter problemet till ett senare skede. Rättelse i efterhand är både krångligare och dyrare för byggherrar och kommuner samt kan leda till förseningar och osäkerhet i fråga om när byggnaden får tas i bruk. Vid tillsyn är det dessutom nämnden som ska visa att kraven inte är uppfyllda, vilket är en skillnad mot när kraven prövas av nämnden inför bygglov respektive startbesked. En bärande del av förslagen är, enligt regeringen, att byggherren får ta ett större ansvar för kontrollen av att regelverket uppfylls. Detta innebär att byggandet i än större omfattning sker på byggherrens egen risk, om det i efterhand visar sig att projekteringen inte uppfyller kraven. Regeringen bedömer att en byggherre, med stöd av de kvalificerade bedömningar som har gjorts av det certifierade byggprojekteringsföretaget och de kontrollpunkter som byggherren för en dialog med byggnadsnämnden om, har goda förutsättningar att bedöma riskerna och driva sina byggprocesser efter sådana överväganden. Regeringen instämmer i bedömningen i rapporten att byggnadsnämndernas övriga kontroll och tillsyn i byggskedet och i efterhand trots det behövs och ska kvarstå även när projekteringen har utförts av ett certifierat byggprojekteringsföretag. Regeringen bedömer dock att förslagen inte kommer att öka byggnadsnämndernas tillsyn mer än marginellt och att byggherren i hög utsträckning därför inte kommer att drabbas av stopp i byggprocessen.
Regeringen håller inte med [– – –] om att det finns en risk för att fler bostäder inte kommer att uppfylla kraven på bl.a. tillgänglighet och säkerhet vid användning och i händelse av brand. Förslagen innebär varken någon ändring av vilka krav som gäller vid nybyggnad av bostadshus eller någon förändring av kommunens kontroll i byggskedet eller kommunens tillsyn i övrigt. Dessutom begränsas förslagen på så sätt att byggnads-nämndens prövning av bl.a. tillgänglighetskraven är oförändrad i de fall ett certifierat byggprojekteringsföretag inte har använts. I de fall ett certifierat byggprojekteringsföretag har använts menar regeringen att de krav på särskild kunskap, erfarenhet och certifiering som ställs på företagen säkerställer att kraven uppfylls (se avsnitt 7). Mot den bakgrunden bedömer regeringen att det inte heller finns någon risk för att förslagen motverkar genomförandet av nationella och internationella mål och åtaganden, som bl.a. Myndigheten för delaktighet anför.
Motionen
I kommittémotion 2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V) föreslår motionärerna att riksdagen avslår regeringens förslag om att införa certifierade byggprojekteringsföretag (yrkande 1). Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om att regeringen i stället ska utreda andra sätt att öka förutsägbarheten i byggprocessen, med fokus på att tydliggöra Boverkets byggregler och att stärka kommunernas kompetens (yrkande 2).
Utskottets ställningstagande
Som regeringen anför i propositionen är bostadsbehovet i Sverige fortsatt stort. För att möta den framtida befolkningsökningen och avhjälpa det nuvarande underskottet av bostäder behöver 600 000 bostäder byggas fram till 2030.
För att många människor ska kunna efterfråga de bostäder som byggs behöver byggkostnaderna sjunka. Ett sätt att sänka byggkostnaderna är att använda standardiserade processer och återanvända samma byggnads-utformning i flera byggprojekt.
Flera utredningar har de senaste åren framhållit att ett hinder för standardisering, innovation och effektivitet i bostadsbyggandet är att kommunerna gör olika tolkningar av Boverkets byggregler. Alla aktörer i byggbranschen påverkas av att kommunerna tolkar byggreglerna olika, men problemet är störst för de byggaktörer vars byggprojekt i hög grad utgörs av en standardiserad process och där projekteringen är avsedd att återanvändas i flera kommuner. Enligt en rapport av Boverket efterfrågar byggherrar och byggaktörer som använder sig av standardiserade processer och som är verksamma i flera kommuner en ökad förutsägbarhet i byggprocessen. Dessa aktörer vill så tidigt som möjligt få veta att bostadsbyggnaden uppfyller de krav som ställs och att den bedömningen inte ändras.
Mot denna bakgrund välkomnar utskottet regeringens förslag om att införa certifierade byggprojekteringsföretag som en ny aktör i plan- och bygglagen. Ett certifierat byggprojekteringsföretag ska kunna ersätta kommunernas inledande kontroll av att byggreglerna uppfylls vid nybyggnad av vissa bostadshus, och företagets kunskap och erfarenhet ska alltså i det inledande skedet utgöra en garanti för att projekteringshandlingarna för bostads-byggnaden uppfyller statens bostadsutformnings- och tillgänglighetskrav. I likhet med regeringen anser utskottet att förslaget bör öka förutsägbarheten och effektiviteten i byggprocessen för de byggherrar som använder ett certifierat byggprojekteringsföretag och underlätta repeterbara processer. Det ska också understrykas att detta inte innebär någon försvagning av kommunens kontroll i byggskedet eller kommunens tillsyn i övrigt. Även i de projekt där man har använt ett certifierat byggprojekteringsföretag kommer byggnadsnämnden alltså att ha samma möjlighet till kontroll i byggskedet eller tillsyn i efterhand som i dag.
En bärande del av regeringens förslag är att byggherren får ta ett större ansvar för kontrollen av att regelverket uppfylls. Det innebär att byggandet i än större omfattning sker på byggherrens egen risk, om det i efterhand visar sig att projekteringen inte uppfyller kraven. Som framgår ovan är det emellertid regeringens bedömning att förslagen inte kommer att öka byggnadsnämndernas tillsyn mer än marginellt och att byggherren i hög utsträckning därför inte kommer att drabbas av stopp i byggprocessen. Utskottet gör inte någon annan bedömning.
Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen, av de skäl som anförs i propositionen, ska anta regeringens lagförslag och avslå motion 2021/22:4670 (V) yrkandena 1–3.
Avslutningsvis konstaterar utskottet att regeringens förslag i 9 kap. 32 b § andra stycket plan- och bygglagen innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas till ett utländskt organ. Det förslaget bör därför beslutas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § regeringsformen. Det innebär att beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.
Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsyrkanden med förslag om lagstiftningens framtida utformning och om utvärdering av det nya systemet.
Jämför reservation 3 (C).
Motionen
I kommittémotion 2021/22:4674 av Ola Johansson m.fl. (C) lämnas flera förslag till tillkännagivanden om lagstiftningens framtida utformning. Motionärerna föreslår till att börja med ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag som ytterligare ökar förutsägbarheten och effektiviteten i byggprocessen genom att underlätta för standardiserade koncept och serietillverkade hus (yrkande 1). Vidare föreslås tillkänna-givanden om att möjliggöra personliga certifikat (yrkande 2) och om att systemet även bör kunna användas vid byggnation av offentliga lokaler samt då en bostad omvandlas till en lokal och vice versa (yrkande 3). Slutligen föreslår motionärerna ett tillkännagivande om att systemet med certifierade byggprojekteringsföretag bör utvärderas inom fem år efter införandet (yrkande 4).
Propositionen
Certifieringen
Förslaget i propositionen innebär att ett certifierat byggprojekteringsföretag införs som en ny aktör i PBL. Ett certifierat byggprojekteringsföretag ska vara ett företag som har ett kvalitetsledningssystem samt särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om att bedöma utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven vid nybyggnad av sådana bostadshus som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av plan- och bygglagen. Företaget ska kunna styrka detta med ett certifikat. Frågor om certifiering av byggprojekteringsföretag ska prövas av organ som har ackredi-terats för detta ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som krävs av certifierade byggprojekteringsföretag i fråga om kunskap, erfarenhet och certifiering. Som skäl för förslaget anför regeringen följande (s. 31 f.):
Förslagen om att en byggherre ska kunna anlita ett certifierat byggprojekteringsföretag, eller själv utgöra ett sådant företag, som ska säkerställa att utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven uppfylls innebär att det införs en ny aktör i plan- och bygglagen. Vilken roll ett certifierat byggprojekterings-företag får och vilka krav som ställs på aktören behöver därför tydliggöras.
– – –
För att förslagen ska kunna genomföras och för att de ackrediterade certifieringsorganen ska kunna börja certifiera företagen, behöver det tas fram ett nytt certifieringssystem för byggprojekteringsföretagen. Ett certifierat byggprojekteringsföretag ska, förutom ett kvalitetslednings-system, ha särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om bedömning av utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven för bostadshus. Vilka krav som kommer ställas på ett certifierat byggprojekteringsföretag i fråga om sådan erfarenhet och kompetens, initialt och över tid, ska enligt regeringens förslag regleras genom myndighetsföreskrifter. I rapporten finns en beskrivning av de typer av krav som Boverket skulle kunna ställa med stöd av bemyndigandet, exempelvis gällande tillgång till personal som har lämplig kompetens. Regeringen håller inte med bl.a. Härnösands kommun om att det finns risk för att de certifierade byggprojekteringsföretagen inte kommer att ha tillräcklig kompetens för uppdraget. Regeringen instämmer i flera av remissinstansernas, bl.a. Linköpings kommun, bedömning att de krav som kommer att ställas på ett certifierat byggprojekteringsföretag, bl.a. i fråga om särskild kunskap och erfarenhet, innebär att certifierade byggprojekteringsföretag på ett fullgott sätt kommer att kunna säkerställa att aktuella krav uppfylls. Enligt rapporten skulle föreskrifterna dels kunnat beskriva hur ett certifierat byggprojekteringsföretag ska uppfylla kravet på kompetens, exempelvis genom att anställa personal med rätt kompetens eller köpa in kompetens inom olika områden, dels kunna ställa krav på rutiner för projektering m.m.
Förutom föreskrifter om vad som krävs av företagen i fråga om kunskap och erfarenhet behövs föreskrifter i fråga om vilka krav i övrigt som ska gälla för certifiering. Även dessa föreslås regleras genom myndig-hetsföreskrifter.
Vilken myndighet som ska bli den föreskrivande myndigheten bör regleras genom förordning. Regeringen avser att besluta att Boverket ska vara den föreskrivande myndigheten. De föreskrifter som Boverket föreslår kommer att remitteras till berörda aktörer, exempelvis myndig-heter, byggaktörer och funktionshindersorganisationer.
– – –
Sammantaget bedömer regeringen, i likhet med bedömningen i rapporten och den som gjorts av bl.a. Kontrollansvarigas Riksförbund, att det finns fler fördelar med en kvalitetsledningscertifiering med kompletterande krav än med en processcertifiering. Vilket kvalitetsledningssystem som ska krävas ankommer på föreskrivande myndighet att precisera.
– – –
Förslaget innebär att certifieringssystemet ska grundas på ackreditering, dvs. offentlig kontroll av privata aktörer. Certifieringsorgan ska kunna ackreditera sig för att därefter kunna certifiera byggprojekteringsföretag.
– – –
Förslagen i denna proposition rör i huvudsak frågor i byggprocessen, som är en nationell angelägenhet. Eftersom förordning (EG) nr 765/2008 är tillämplig på ackrediteringsförfaranden även inom icke-harmoniserade områden och ackreditering kan användas i processer för prövning av tjänster, bedömer regeringen att förordningen är tillämplig på bygg-projektering.
Krav på certifiering under ackreditering för utförande av tjänst finns redan i plan- och bygglagen, bl.a. för kontrollansvariga (se 10 kap. 9 § PBL). Eftersom förslaget om certifierade byggprojekteringsföretag har utformats i enlighet med befintlig reglering för kontrollansvariga, där det inte finns några föreskrifter om ackreditering av certifieringsorgan som kompletterar lagen om ackreditering och teknisk kontroll, anser regeringen att det inte finns något behov av kompletterande föreskrifter för att certifiering under ackreditering ska kunna tillämpas för byggprojekterings-företag.
Systemets användningsområde
Förslaget i propositionen innebär att systemet med certifierade byggprojekt-eringsföretag ska kunna användas vid nybyggnad av vissa bostadshus. Som skäl anför regeringen följande (s. 21 f.):
I rapporten föreslås att en byggherre ska kunna använda sig av ett certifierat byggprojekteringsföretag vid projekteringen vid nybyggnad av bostäder. Till skillnad från bl.a. MSB, SKR och Fastighetsägarna instämmer regeringen i bedömningen som görs i rapporten att förslagen inte bör omfatta alla byggnadstyper, särskilt eftersom förslagen syftar till att underlätta för bostadsbyggandet. Regeringen anser dessutom att konsekvenserna av att alla typer av byggnader skulle omfattas är svåra att överblicka, särskilt för mer komplexa byggnader, byggnader som innehåller samhällsviktiga funktioner, såsom sjukhus, och lokaler där många människor kan förväntas vistas samtidigt, såsom idrottsarenor.
Förslaget i rapporten innebär att ett certifierat byggprojekt-eringsföretag skulle kunna användas för projektering av bostadsdelarna av en byggnad som innehåller både bostäder och exempelvis lokaler. Företaget skulle då bedöma kraven för bostadsdelarna medan byggnadsnämnden skulle pröva kraven för övriga delar av byggnaden inför bygglov och startbesked. Liksom Oskarshamns kommun befarar regeringen att en sådan ordning medför att det i projekt som innehåller blandade ändamål kan uppstå gränsdragningsproblem om vem som ska granska exempelvis sådana krav som behöver bedömas för hela byggnaden, såsom bärförmågan för lokaler i bottenplan som påverkar konstruktionen i övriga våningsplan. Dessutom minskar effektivitets-vinsten med förslagen om det i många fall kommer att krävas att både det certifierade byggprojekteringsföretaget och nämnden ska bedöma byggnaden. Enligt regeringens mening är det mer ändamålsenligt om ett certifierat byggprojekteringsföretag kan användas för projektering av hela byggnader i stället för delar av dem. Det skulle möjliggöra att ett sådant företag kan användas för nybyggnadsprojekt med flerbostadshus som innehåller en viss andel lokaler för andra ändamål än bostäder, exempelvis kvartersbutik, restaurang eller frisörsalong i bottenplanet. En sådan ordning är även positiv ur perspektivet att regeringen vill skapa möjligheter för hållbara och attraktiva stadsmiljöer. Mot denna bakgrund bör användningsområdet för ett certifierat byggprojekteringsföretag avgränsas till nybyggnad av bostadshus, för att inkludera byggnader som till viss del innehåller lokaler för andra ändamål men till övervägande del innehåller bostäder. Vilka bostadshus som reglerna om certifierade byggprojekteringsföretag ska kunna användas för bör regleras genom myndighetsföreskrifter (se avsnitt 7). I förhållande till förslaget i rapporten innebär regeringens förslag att användningsområdet dels utökas till att inte enbart omfatta bostäder, dels begränsas till att inte omfatta sådana bostäder som finns i byggnader som till övervägande del innehåller annat än bostäder. Byggnadsnämnden ska vid sin prövning bedöma om en byggnad är ett sådant bostadshus som omfattas av regelverket eller inte. Om nämnden bedömer att bostadshuset inte är ett sådant som ett certifierat byggprojekteringsföretag kan användas för, innebär det att nämnden prövar förutsättningarna för bygglov som om ett sådant företag inte har använts. Frågan om användningsområdet bör ingå i den utvärdering av regelverket som beskrivs nedan.
Regeringen anser, till skillnad från bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län och Astma- och Allergiförbundet, att förslagen inte bör begränsas till att gälla enbart för serietillverkade hus. I likhet med vad som anförs i rapporten samt av remissinstanserna Swedac, Fastighetsägarna och IQ Samhällsbyggnad, menar regeringen att ett system med certifierade byggprojekteringsföretag med fördel kan tillämpas för även annan nybyggnad av bostadshus än för sådana som är serietillverkade. Som framgår ovan i avsnitt 5.1 har de allra flesta byggaktörer standardiserade inslag, även om det är de aktörer som har en hög grad av prefabricering och som är verksamma i flera kommuner som kan tänkas ha störst problem med kommunernas olika tolkningar av byggreglerna. Dessutom instämmer regeringen i bedömningen i rapporten att det är problematiskt att objektivt avgöra var gränsen går mellan serietillverkade hus och andra hus och att det i praktiken kan vara den som uppför huset, dvs. byggherren, som avgör det. Det är med den utgångspunkten svårt att begränsa förslagen på ett sätt som inte riskerar att exkludera andra som kan dra stor nytta av systemet. Däremot föreslår regeringen, enligt vad som redogörs för nedan, andra begränsningar av förslagen i rapporten som i likhet med vad bl.a. Astma- och Allergiförbundet vill uppnå innebär att förändringarna i bygg-processen inte gäller generellt, utan endast gäller för sådana projekt där ett certifierat byggprojekteringsföretag har använts.
Att ett certifierat byggprojekteringsföretag kan anlitas för projektering av nybyggnad av bostadshus innebär att projekteringen kan avse antingen uppförande av ett nytt hus eller flyttning av ett befintligt hus. En byggherre kan däremot inte utnyttja möjligheten att anlita ett sådant företag för ändringsåtgärder av befintliga bostadshus. Regeringen delar bedömningen i rapporten att det är en lämplig avgränsning. Flyttning av en byggnad kräver oftast bygglov till skillnad från ändring av en byggnad. Dessutom innebär flyttning normalt sett en enklare bedömning av kravnivån jämfört med ändring av en byggnad, särskilt i förhållande till bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning. Därutöver bedömer regeringen att sådana bostadsprojekt med hög grad av standardisering som förslagen ytterst syftar till att främja, huvudsakligen avser nybyggnation och inte ändringar av byggnader. Enligt regeringen är det vidare en fördel att flyttning av bostadshus omfattas, eftersom det medför att sådana modulbostäder som lätt kan flyttas mellan olika platser omfattas av systemet.
Utvärdering av systemet
Regeringen anför i propositionen följande när det gäller utvärdering av systemet (s. 30):
Förslagen innebär att byggprocessen kan effektiviseras, men byggprocessen ska fortfarande ytterst resultera i att kraven i byggreglerna uppfylls. Regeringen anser att systemet med certifierade byggprojekt-eringsföretag och dess konsekvenser bör utvärderas när det finns praktiska erfarenheter av systemets tillämpning, bl.a. mot bakgrund av vad som förs fram i rapporten och det som några av remissinstanserna anför om kommunernas tillsynsmöjligheter. Även omständigheten att systemet till stor del kommer att utgöras av myndighetsföreskrifter (se avsnitt 7 och 8) och därför inte fullt ut kan beskrivas i denna proposition utgör skäl för att en utvärdering bör genomföras så snart det finns förutsättningar för detta.
Regeringen anför vidare att frågor om användningsområdet bör ingå i den kommande utvärderingen (s. 22). Vidare bör frågan om behovet av eventuell ytterligare reglering enligt regeringen behandlas senast inom ramen för den aviserade utvärderingen (s. 35 och s. 39). Regeringen anför också att en utvärdering bör genomföras så snart det finns praktiska förutsättningar, bl.a. för att säkerställa att tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga inte har påverkats negativt av reformen (s. 47).
Utskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens förslag som innebär att ett certifierat byggprojekteringsföretag kan anlitas för projektering av nybyggnad av bostadshus. Avgränsningen av användningsområdet innebär bl.a. att byggnader som till viss del innehåller lokaler för andra ändamål men som till övervägande del innehåller bostäder inkluderas. Vidare kan projekteringen avse antingen uppförande av ett nytt hus eller flyttning av ett befintligt hus. En byggherre kan däremot inte utnyttja möjligheten att anlita ett certifierat byggprojekteringsföretag för ändringsåtgärder för befintliga bostadshus. Enligt utskottet framstår avgränsningen av användningsområdet som lämplig. Frågor om användningsområdet kommer dessutom att ingå i den kommande utvärdering av systemet som regeringen aviserar i propositionen. Mot denna bakgrund är inte utskottet berett att ställa sig bakom förslaget om att användningsområdet ska utökas. Riksdagen bör således avslå motion 2021/22:4674 (C) yrkande 3.
Det förslag som utskottet har ställt sig bakom innebär att ett certifierat byggprojekteringsföretag bl.a. ska ha ”särskild sakkunskap och erfarenhet” i fråga om bedömning av utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven för bostadshus. Vad som närmare kommer att krävas av dessa företag i fråga om kunskap och erfarenhet kommer att framgå av föreskrifter. Det står emellertid klart att ett certifierat byggprojekteringsföretag kommer att behöva upprätthålla flera olika kompe-tenser för att kunna bedöma samtliga krav som omfattas av certifieringen, t.ex. genom att anställa personal med olika kompetenser eller genom att köpa in kompetens inom olika områden. Utskottet är därmed inte berett att ställa sig bakom förslaget om personliga certifikat, och riksdagen bör således avslå motion 2021/22:4674 (C) yrkande 2.
Regeringen konstaterar i propositionen att problembilden är komplex när det gäller att åstadkomma en ökad förutsägbarhet för byggherrar och därmed en effektivisering av byggprocessen. Enligt regeringen krävs det flera åtgärder, bl.a. förenklingar i byggregelverket. Utskottet delar regeringens uppfattning. Samtidigt konstaterar utskottet med tillfredsställelse att det system med certifierade byggprojekteringsföretag som utskottet ställt sig bakom kommer att underlätta just för de byggaktörer som har en hög grad av standardiserade eller repeterbara inslag i sin projekterings- och tillverknings-process. Till detta kommer Boverkets pågående översyn av byggreglerna. Utskottet noterar vidare att regeringens avsikt är att utvärdera det nya systemet så snart det finns förutsättningar för det, och att frågan om behovet av eventuell ytterligare reglering bör behandlas senast inom ramen för en sådan utvärdering. Med hänsyn till detta ser utskottet inte behov av något tillkännagivande om att ytterligare öka förutsägbarheten och effektiviteten i byggprocessen eller om att det nya systemet med certifierade bygg-projekteringsföretag ska utvärderas. Riksdagen bör därför avslå motion 2021/22:4674 (C) yrkandena 1 och 4.
|
1. |
av Momodou Malcolm Jallow (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) i de delar det avser 9 kap. 32 b § andra stycket.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V) yrkande 1 i denna del och
avslår proposition 2021/22:212 i denna del.
Ställningstagande
Av de skäl som jag redogör för nedan (reservation 2) anser jag att propositionen bör avslås. Därmed bör riksdagen även avslå lagförslaget i den del som nu behandlas.
|
2. |
av Momodou Malcolm Jallow (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen
a) avslår regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) i de delar som inte omfattas av reservantens förslag ovan,
b) ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V) yrkandena 1 i denna del och 2 samt
avslår proposition 2021/22:212 i denna del.
Ställningstagande
Precis som regeringen anser jag att det behövs en mer förutsägbar bygg-process, inte minst för de byggaktörer som använder sig av standardiserade processer och som är verksamma i flera kommuner. Av nedanstående skäl kan jag dock inte ställa mig bakom propositionen, och jag anser därför att riksdagen bör avslå regeringens förslag.
Enligt Boverkets rapport är det främst kraven på tillgänglighet, bo-stadsutformning och brandskydd som kommunerna tolkar olika. Myndigheten menar att en stor anledning till de olika tolkningarna av byggreglerna är att kraven är utformade som funktionskrav. Det finns därför ett inbyggt bedömningsutrymme i fråga om hur kraven ska uppfyllas, vilket alltså leder till att olika kommuner ställer upp olika krav för hur en viss funktion ska uppfyllas. Vidare betraktas Boverkets allmänna råd i Boverkets byggregler och Boverkets konstruktionsregler ibland som tvingande, trots att det kan finnas andra sätt att uppfylla ett krav i en föreskrift. Bristande resurser och kompetens hos kommunernas bygglovshandläggare och bygginspektörer är ytterligare en sak som Boverket lyfter fram som en orsak till kommunernas olika tolkningar.
Med tanke på att problemen redan tydligt har identifierats så borde vägen framåt enligt min mening vara att förtydliga regelverken och samtidigt öka kompetensen på området inom kommunerna. Som ett flertal remissinstanser anför beror problemet med kommunernas olika tolkningar av byggreglerna på otydliga byggregler och att det saknas tillräcklig vägledning för hur kraven ska tolkas.
Jag kan vidare konstatera att regeringens förslag inte innebär någon förändring när det gäller kommunens kontroll i byggskedet eller kommunens tillsyn i övrigt. Även i de projekt där man har använt ett certifierat byggprojekteringsföretag kommer byggnadsnämnden alltså ha samma möjlighet som i dag att göra en kontroll i byggskedet eller en tillsyn i efterhand. Precis som vissa remissinstanser ser jag därmed en risk för att problemet med olika kommunernas olika tolkningar av byggreglerna enbart kommer att flyttas till ett senare skede i processen utan att man kommer till rätta med själva kärnproblemet.
Jag ifrågasätter också själva idén om att kontrollen av de tekniska egenskapskraven ska flyttas från kommunen till privata aktörer. Tidigare erfarenheter visar att det sällan leder till något positivt att överföra myndigheters arbete till vinstdrivande privata aktörer. Det finns även anledning att ifrågasätta om dessa aktörer kommer att utföra uppdragen på ett opartiskt sätt.
Vidare ser jag, i likhet med flera remissinstanser, en risk för att det nya systemet leder till att färre nybyggda bostäder kommer att uppfylla kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelseförmåga. Vid en tillsyn i efterhand är det nämligen byggnadsnämnden som har bevisbördan för att det finns brister, och byggnadsnämndernas möjlighet att ingripa mot byggprojekt kommer då rimligen att minska. Liksom flera remissinstanser befarar jag att kommunerna endast kommer att kunna ingripa vid grova avvikelser från kraven, t.ex. när felen är så allvarliga att det föreligger fara för tredje man. Om färre bostäder blir tillgängliga motverkas även genomförandet av de funktionshinderspolitiska målen (prop. 2016/17:188) liksom det internationella åtagandet enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Sammanfattningsvis anser jag att regeringens förslag är problematiskt av flera olika skäl. Framför allt är det mycket tveksamt om förslaget, som innebär att ännu fler aktörer ska tolka byggreglerna, verkligen kommer att leda till en mer förutsägbar byggprocess.
Problemet med att kommunerna gör olika tolkningar av Boverkets byggregler kommer alltså inte att åtgärdas genom införandet av ett system med certifierade byggprojekteringsföretag. Regeringen bör därför utreda hur man på andra sätt skulle kunna öka förutsägbarheten i byggprocessen, med fokus på att tydliggöra Boverkets byggregler och att stärka kommunernas kompetens i frågan.
Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.
|
3. |
Utvärdering av systemet och lagstiftningens framtida utformning, punkt 3 (C) |
av Ola Johansson (C).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4674 av Ola Johansson m.fl. (C) yrkandena 1–4.
Ställningstagande
Jag gör samma analys som regeringen när det gäller kommunernas skilda tolkningar av funktionskraven i Boverkets byggregler. Kommunernas olika tolkningar av hur funktionskraven bäst kan uppnås ger utrymme för att ställa s.k. särkrav, och dessa krav försvårar repetitiva lösningar för bostads-byggande. Det gäller t.ex. serietillverkade hus och lägenhetsmoduler som byggs i fabrik eller platsbyggda lösningar i form av standardiserade koncept. Det är vidare min uppfattning att byggnadsnämndernas arbete kan underlättas genom att man utökar byggherrens ansvar för detaljplaneprocessen och branschens ansvar för kontroller. I sammanhanget förtjänar det att nämnas att jag och mitt parti har verkat för en möjlighet till privat initiativrätt för detaljplaner, och dessa regler infördes den 1 augusti 2021. Det har gjort det möjligt för planintressenten (oftast byggherren) att överta större delen av planprocessen så att kommunen endast tar de formella besluten.
Mot denna bakgrund välkomnar jag regeringens förslag; det är ett steg i rätt riktning. Samtidigt skulle jag önska att man lade ännu större vikt vid att finna standarder, typgodkännanden och certifikat som kan tillämpas i flera skeden av plan- och byggprocessen. De standardiserade koncepten blir nu allt vanligare, och det pågår en betydande teknikutveckling på området. Genom samarbeten mellan bostadsbolag, byggföretag och branschorganisationer tas allt fler koncept fram för olika typer av byggnader. Detta är något som måste bejakas. Enligt min mening finns det därför goda skäl, såväl ekonomiskt som i förhållande till bostadsmarknadens behov, att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta och påskynda bostadsbyggandet. Det behövs t.ex. en utökad bygglovsbefrielse på landsbygden och utanför detaljplanelagt område så att man kan göra undantag från funktionskraven i Boverkets byggregler.
I förlängningen anser jag vidare att certifieringen borde kunna utökas till att omfatta fler krav och att systemet även borde kunna tillämpas på offentliga lokaler, vid renoveringar samt då bostäder omvandlas till lokaler och vice versa. Undantagsvis skulle då särskilda regler kunna gälla för samhällsviktiga funktioner där det finns skäl till ett offentligt politiskt inflytande.
Det ankommer på regeringen att ta de initiativ som krävs och sedan återkomma med ytterligare förslag som tillgodoser det jag anfört.
Som framgår ovan bejakar jag i och för sig de förenklingar som nu införs. Samtidigt ser jag vissa risker med reformen. Det gäller t.ex. frågan om tillgången till certifierade företag, särskilt på svagare marknader. Det bör därför utredas om det finns skäl att utöka certifieringen genom att göra det möjligt att utfärda personliga certifikat för medarbetare i byggföretag och konsultfirmor inom byggbranschen. Jag ser vidare vissa risker när det gäller hur reformen kan påverka konkurrenssituationen och tillsynen. Det kan ifrågasättas om beroendeförhållandet mellan byggherren och bygg-projekteringsföretaget skulle kunna leda till att fel inte rapporteras. Med hänsyn till detta är det viktigt att reformen utvärderas inom rimlig tid efter införandet, så att regleringen kan ändras om det skulle behövas för att säkerställa en god tillsyn och en rättvis konkurrens.
Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2021/22:212 Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
2021/22:4670 av Momodou Malcolm Jallow m.fl. (V):
1.Riksdagen avslår regeringens förslag att införa certifierat byggprojekteringsföretag som en ny aktör i plan- och bygglagen (2010:900).
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör utreda andra sätt för att öka förutsägbarheten i byggprocessen och då fokusera på att tydliggöra Boverkets byggregel samt stärka kommunernas kompetens i frågan och tillkännager detta för regeringen.
2021/22:4674 av Ola Johansson m.fl. (C):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag som ytterligare ökar förutsägbarheten och effektiviteten i byggprocessen, t.ex. genom att underlätta för standardiserade koncept och serietillverkade hus, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utfärda personliga certifikat och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reformen också ska kunna omfatta lokaler, vid renovering och förändringar av användningen av utrymmen inom en fastighet, och tillkännager detta för regeringen.
4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att systemet med certifierade byggprojekteringsföretag bör utvärderas inom fem år efter införandet i syfte att klarlägga om reformen uppnår sitt syfte, att konkurrensen på marknaden inte snedvrids samt om det föreligger behov av ytterligare åtgärder för tillsyn, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
Bilaga 2
