|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Riksrevisionens rapport om granskningsnämndens granskning av public service
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
Utskottet anser att det är värdefullt att Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten i granskningsnämnden för radio och tv:s granskning av public service och förutsätter att regeringen följer Myndigheten för press, radio och tv:s arbete med de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat.
En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet föreslår att riksdagen avslår yrkandet i följdmotionen.
I betänkandet finns en reservation (SD).
Behandlade förslag
Skrivelse 2020/21:116 Riksrevisionens rapport om granskningsnämndens granskning av public service.
Ett yrkande i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Granskningsnämndens granskning av public service
Granskningsnämndens granskning av public service (SD)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Kulturutskottets yttrande 2020/21:KrU6y
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Granskningsnämndens granskning av public service |
Riksdagen avslår motion
2020/21:3904 av Aron Emilsson m.fl. (SD) och
lägger skrivelse 2020/21:116 till handlingarna.
Reservation (SD)
Stockholm den 3 juni 2021
På konstitutionsutskottets vägnar
Karin Enström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Ida Karkiainen (S), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Linda Modig (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Laila Naraghi (S), Tuve Skånberg (KD), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Anna Sibinska (MP), Erik Ottoson (M), Erik Ezelius (S), Jessica Wetterling (V) och Lars Jilmstad (M).
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2020/21:116 Riksrevisionens rapport om granskningsnämndens granskning av public service. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten För förtroendets skull – granskningsnämndens granskning av public service (RiR 2020:26).
Vid utskottets sammanträde den 26 januari 2020 presenterade riksrevisor Helena Lindberg med medarbetare granskningsrapporten.
En följdmotion har lämnats in med anledning av regeringens skrivelse.
Konstitutionsutskottet har gett kulturutskottet möjlighet att yttra sig över regeringens skrivelse. Kulturutskottets yttrande finns i bilaga 2.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten. I och med skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
Granskningsnämndens granskning av public service
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna och avslår ett motionsyrkande om att vidareutveckla granskningsnämndens system.
Jämför reservationen (SD).
Riksrevisionens granskningsrapport
Syftet med granskningen
Riksrevisionen har i sin granskning undersökt granskningsnämnden för radio och tv:s granskning av programföretagen Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Syftet med granskningen har varit att bedöma om granskningsnämndens granskning fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Med ändamålsenlighet avses i rapporten att granskningen lever upp till höga krav på effektivitet och öppenhet. Vidare ska granskningen bidra till god regelefterlevnad hos programföretagen.
Riksrevisionens granskning har avsett det granskningsuppdrag som granskningsnämnden haft under tillståndsperioden 2014–2019. Den 1 december 2020 trädde vissa ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) i kraft (SFS 2020:875). Riksrevisionen har i sin rapport utgått från lagtexten i dess tidigare lydelse.
Som underlag för sin granskning har Riksrevisionen bl.a. analyserat styrdokument hos Myndigheten för press, radio och tv samt statistik från granskningsnämnden. Vidare har Riksrevisionen analyserat drygt 280 av nämndens beslut under 2015–2019. Riksrevisionen har även genomfört intervjuer med ledamöter i granskningsnämnden och företrädare för granskningsnämndens kansli samt med företrädare för Regeringskansliet, Myndigheten för press, radio och tv och de tre programföretagen.
Granskningsnämnden
Granskningsnämnden för radio och tv är ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv som syftar till att tillgodose allmänhetens behov av insyn och kontroll utan att äventyra programföretagens oberoende. Granskningsnämnden består av en ordförande och sex andra ledamöter vilka utses av regeringen. Nämndens ordförande ska vara, eller ha varit, domare.
Myndigheten för press, radio och tv har tre verksamhetsgrenar – tillstånd och registrering, tillsyn och press- och mediestöd. Vid myndigheten ansvarar enheten för tillsyn för beredningen av två huvudsakliga ärendetyper: granskningsärenden där granskningsnämnden fattar beslut och tillsynsärenden där Myndigheten för press, radio och tv fattar beslut.
Granskningsnämnden har i uppdrag att, genom granskning i efterhand, övervaka om innehållet i radio- och tv-program som har sänts på annat sätt än genom tråd följer de föreskrifter och andra villkor som finns för sändningarna. Granskningen kan antingen göras till följd av anmälningar från tittare eller lyssnare eller på myndighetens eget initiativ. Ärenden som är av större vikt eller av principiell betydelse ska avgöras genom s.k. sammanträdesbeslut i nämnden. Ärenden som uppenbart inte är av större vikt eller av principiell betydelse får avgöras av nämndens ordförande eller vice ordförande.
Utöver innehållsgranskningen har granskningsnämnden sedan 2007 till uppgift att årligen i efterhand och utifrån redovisningar från public service-företagen bedöma om företagen har uppfyllt sina uppdrag. Bedömningen görs med utgångspunkt i de villkor som reglerar public service-företagens verksamheter och som anges i sändningstillstånden, villkoren för medelstilldelning och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen.
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
Av rapporten framgår att en kritik som har riktats mot granskningsnämnden är att handläggningen av ärenden tar för lång tid. Riksrevisionen konstaterar att nämnden har haft svårt att nå sina interna mål för handläggningstider. Riksrevisionens granskning visar även att handläggningstiderna har ökat över tid i de ärenden som leder till en prövning i sak.
Riksrevisionen konstaterar i rapporten att granskningsnämndens rutiner för ärendehantering är levande och väl efterföljda både vid kansliet och i själva nämnden. Det finns en tydlig ordning för hur inkommande anmälningar ska hanteras. I denna ordning ingår en tydlig rutin för hur anmälningar övergår i att bli ärenden och en tidig sortering av ärenden beroende på om de ska bli föremål för prövning eller inte eller skrivas av.
Enligt Riksrevisionen har flera olika åtgärder vidtagits för att effektivisera granskningsnämndens ärendehantering och korta ned handläggningstiderna för att hantera ett ökat ärendeinflöde. Exempel på ändringar som införts i syfte att effektivisera handläggningsprocessen är att anonyma anmälningar inte behandlas, att den tidigare sexmånadersfristen för anmälan har kortats ned till tre månader och att yttrandetiden för samtliga programföretag har dragits ned från fem till tre veckor. Myndigheten för press, radio och tv har inte genomfört någon fullständig fördjupande analys eller utvärdering av handläggningsprocessen.
Den som vill anmäla ett program till granskningsnämnden kan enkelt göra det på Myndigheten för press, radio och tv:s webbplats. Det går även att lämna in en anmälan på annat sätt, t.ex. genom att skicka e-post till myndigheten.
Riksrevisionen har vid sin genomgång av ett urval av granskningsnämndens beslut under 2015–2019 funnit att de följer en tydlig struktur. Det är emellertid vanligt att friande beslut som har meddelats av en ensam ordförande, dvs. utan nämndsammanträde, saknar motivering. Riksrevisionen konstaterar även att de friande besluten överlag är mer standardiserade och mindre omfattande. I rapporten framhåller Riksrevisionen att det skulle kunna leda till ökad öppenhet i nämndens arbete och en ökad förståelse för nämndens beslut om motiveringar redovisades genomgående.
Riksrevisionens bedömning är att programföretagen tar granskningsnämndens beslut på stort allvar. De gör det genom att sprida kunskap om besluten i sina organisationer och genom att efter varje fällande beslut hålla särskilda möten, där utgångspunkten är att diskutera vad som har gått fel och hur företaget kan lära sig av detta för framtiden. Programföretagen sätter stort värde på granskningsnämndens praxissamlingar Granskat och klart, men uttrycker också viss frustration över att de uppdateras alltför sällan.
Riksrevisionen bedömer att granskningsnämndens arbete med de årliga bedömningarna av public service-redovisningarna är effektivt givet uppdragets förutsättningar. Det finns tydliga rutiner för hur arbetet ska genomföras. Riksrevisionen konstaterar att programföretagen lägger ned ett stort arbete varje år på att producera så genomarbetade och tydliga public service-redovisningar som möjligt. De arbetar också för att utveckla redovisningarna, särskilt på de punkter där granskningsnämnden i tidigare års bedömningar har kritiserat företagen.
Rekommendationer
Riksrevisionens övergripande slutsats är att granskningsnämndens granskning av public service fungerar väl, även om det finns delar av verksamheten som behöver utvecklas. Enligt Riksrevisionen finns det en, i stort sett, fungerande balans mellan effektivitet och öppenhet i nämndens ärendehantering. Riksrevisionen bedömer också att granskningsnämndens granskning av programinnehållet bidrar till god regelefterlevnad. En viktig förklaring till att granskningen får effekt är att systemet med programrelaterade tillståndsvillkor och en särskild granskningsnämnd har hög legitimitet hos programföretagen.
Riksrevisionens granskning har emellertid också visat på vissa brister när det gäller uppföljningen av handläggningstider och vissa utvecklingsbehov i fråga om motiveringen av de beslut som fattas av ordföranden utan sammanträde i nämnden. En förklaring till bristerna kan enligt Riksrevisionen vara att nämnden har blivit allt hårdare belastad de senaste åren. Det handlar både om en ökad ärendemängd och fler uppdrag.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Myndigheten för press, radio och tv:
• Ta fram en plan med en tydlig beskrivning av mål och medel för att korta ned granskningsnämndens handläggningstider. Planen bör utgå från en systematisk analys av de faktorer som påverkar handläggningstiderna under handläggningsprocessens olika faser.
• Utveckla motiveringarna i de beslut som fattas av en ordförande, utan nämndsammanträde, för att öka förståelsen för nämndens beslut hos anmälare och allmänhet.
• Uppdatera praxissamlingarna oftare, för att göra det lättare för programföretagen att göra rätt.
Regeringens skrivelse
Bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen delar Riksrevisionens utgångspunkt att granskningsnämnden för radio och tv vid Myndigheten för press, radio och tv fyller en viktig funktion i det svenska public service-systemet och att det därför är av stor betydelse att verksamheten fungerar ändamålsenligt. Genom granskningsnämnden kan public service-verksamheten granskas och följas upp samtidigt som programföretagens oberoende upprätthålls. Regeringen vill särskilt understryka betydelsen av såväl granskningsnämndens årliga bedömningar av programföretagens public service-redovisningar som de prövningar som görs i efterhand av om innehållet i sändningarna uppfyller villkoren för verksamheten. De olika typerna av granskning fyller delvis olika syften och bidrar gemensamt till att upprätthålla förtroendet för public service-företagens verksamhet.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens övergripande slutsats att granskningen av public service fungerar bra, även om det finns delar av verksamheten som kan utvecklas. Regeringen instämmer även i Riksrevisionens konstaterande att granskningen lever upp till höga krav på effektivitet och öppenhet.
Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelse att det inte fullt ut går att förstå skälen bakom den ökade handläggningstiden under senare år instämmer regeringen i att Myndigheten för press, radio och tv löpande bör analysera detta och att en plan för att korta ned handläggningstiderna bör tas fram. Som Riksrevisionen framhåller är det viktigt för allmänhetens förtroende för nämnden, och i förlängningen för public service-systemet som helhet, att det inte går för lång tid från anmälan till beslut. Regeringen konstaterar samtidigt att granskningen delvis är tidskrävande och att det kraftigt ökande antalet granskningsärenden har inneburit en allt högre belastning på nämnden.
Regeringen noterar att Riksrevisionen funnit att granskningen präglas av öppenhet, men att nämnden med enkla medel, genom att dokumentera den bedömning som görs i samband med att besluten fattas, skulle kunna öka transparensen även i dessa beslut. Regeringen vill understryka att alla myndigheter bör sträva efter att redovisa de omständigheter som är avgörande för myndighetens beslut på ett så logiskt och lättillgängligt sätt som möjligt. Motiveringarna ska vara klargörande, jämför 32 § förvaltningslagen (2017:900). Regeringen vill samtidigt framhålla intresset av att ärenden handläggs så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt.
När det gäller rekommendationen som avser behovet av uppdaterade praxissamlingar noterar regeringen att myndigheten nyligen gjort en sådan uppdatering. Samtidigt vill regeringen framhålla att Riksrevisionen konstaterar att granskningsnämndens granskning av programinnehållet bidrar till god regelefterlevnad hos programföretagen.
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen avser att följa Myndigheten för press, radio och tv:s arbete med de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat. Riksrevisionen har inte lämnat några rekommendationer till regeringen, och regeringen avser därför inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
Motionen
I kommittémotion 2020/21:3904 av Aron Emilsson m.fl. (SD) föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att granskningsnämndens system bör vidareutvecklas som helhet, särskilt med hänsyn till saklighetsprövningarna.
Motionärerna anför att Riksrevisionens granskning är utförd enligt rådande styrdokument och att de därför inte har något att invända mot regeringens bedömning i sig. Motionärerna vill dock att systemet ses över och utvecklas utifrån de problem som motionärerna menar har identifierats i fråga om granskningsnämndens funktion, främst att programföretagen och gemene man har olika definitioner av begreppet saklighet.
Yttrande från kulturutskottet
Kulturutskottet har yttrat sig över regeringens skrivelse 2020/21:116 och motion 2020/21:3904 (SD). I sitt yttrande anför kulturutskottet bl.a. följande:
Utskottet välkomnar […] Riksrevisionens initiativ till en revision av ändamålsenligheten i granskningsnämndens verksamhet. Själva granskningen av public service-verksamheten bör balansera programföretagens oberoende med allmänhetens och det offentligas behov av insyn och kontroll (bet. 2018/19:KrU2). Revisionens slutsats, att granskningen av radio och tv i allmänhetens tjänst bedrivs med hög effektivitet och öppenhet samt bidrar till god regelefterlevnad hos de tre programföretagen som bedöms ta besluten på stort allvar, är därför glädjande och stärker systemets legitimitet.
Utskottet vill i sammanhanget även lyfta fram att programföretagens public service-redovisningar fyller en viktig pedagogisk funktion för att förmedla hur programföretagen utvecklar sin verksamhet utifrån sina sändningstillstånd och anslagsvillkor.
Utskottet vill understryka vikten av en granskning som fortsätter att leva upp till höga krav på effektivitet och öppenhet även i en eventuell framtida teknikneutral reglering av innehåll. Detta är inte minst viktigt i ljuset av den konsumtionsökning av on-linetjänster som etablerats under covid-19-pandemin. Utskottet kommer därför att med stort intresse följa pågående utredningarbete om bl.a. innehållsvillkor för public service på internet (dir. 2021:19).
Från de utgångspunkter kulturutskottet ska beakta, delar utskottet regeringens bedömningar och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion 2020/21:3904 (SD).
Utskottets ställningstagande
Det är värdefullt att Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten i granskningsnämndens verksamhet.
Utskottet noterar att Riksrevisionens övergripande slutsats är att granskningsnämndens granskning av radio och tv i allmänhetens tjänst bedrivs med hög effektivitet och öppenhet samt bidrar till god regelefterlevnad hos de tre programföretagen som bedöms ta besluten på stort allvar. Detta är positivt och stärker systemets legitimitet.
Utskottet förutsätter att regeringen följer Myndigheten för press, radio och tv:s arbete med de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna och avslår motionsyrkandet.
av Matheus Enholm (SD), Fredrik Lindahl (SD) och Mikael Strandman (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2020/21:3904 av Aron Emilsson m.fl. (SD) och
lägger skrivelse 2020/21:116 till handlingarna.
Ställningstagande
Public service, tillsammans med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, är grundbultar i vårt mediesystem och i förlängningen i vår demokrati. Legitimiteten för public service bygger på att innehållet är sakligt och opartiskt, ett förhållande som blivit än viktigare sedan avgiftsfinansieringen flyttat över till skattsedeln. Tidigare fanns det möjlighet att välja att inte inneha viss utrustning för att inte behöva betala avgift. Genom denna möjlighet kunde den enskilde visa sitt missnöje med systemet och inte delta i finansieringen.
Även om mycket av public services innehåll lever upp till dess uppdrag, menar vi att det finns förbättringspotential för att säkra dess oberoende, opartiskhet och saklighet. Vi påtalade före övergången till finansiering via skattsedeln att det, för att säkra systemets legitimitet, behövs en översyn av hur mekanismerna för att främja saklighet och opartiskhet inom public service kan stärkas, en hållning som avvisades av övriga riksdagspartier.
Vi vill att utgångspunkten för hela systemet ska vara transparens. Allmänheten ska kunna följa granskningsnämndens olika bedömningar i alla steg. På så vis kan den enskilde bilda sig en uppfattning om bedömningarnas rimlighet. Vi vill även att programföretagen i högre grad uppmuntrar anmälningar och på ett tydligare sätt förmedlar till allmänheten hur man anmäler innehåll till granskningsnämnden. Vi föreslår därmed att riksdagen bifaller motion 2020/21:3904 (SD) och lägger skrivelse 2020/21:116 till handlingarna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2020/21:116 Riksrevisionens rapport om granskningsnämndens granskning av public service.
2020/21:3904 av Aron Emilsson m.fl. (SD):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att granskningsnämndens system bör vidareutvecklas som helhet, särskilt med hänsyn till saklighetsprövningarna, och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Kulturutskottets yttrande 2020/21:KrU6y
