sou 2019 43

Till statsrådet Lena Micko

Tillitsdelegationen fick i december 2017 ett tilläggsdirektiv (dir. 2017:119) med uppdrag att stödja statliga myndigheter att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning. I uppdraget har ingått att genomföra projekt som syftar till att ge stöd till statliga myn- digheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten och projekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet. I uppdraget har också ingått att organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt söker och prövar konkreta förändringar i styr- ningen utifrån ett tillitsperspektiv. Delegationen har även haft i upp- drag att sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styrning i den egna verksamheten och föreslå hur erfarenheter av idé- och verksamhetsutvecklingen inom statliga myn- digheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen även efter att delegationen har avslutat sitt arbete. Tillitsdelegationen ska enligt direktivet redovisa de nya delarna senast den 13 oktober 2019.

I arbetet med att stödja de statliga myndigheterna med att ut- veckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning har Tillitsdelegatio- nen haft en bred dialog och samarbetat med många olika aktörer i likhet med arbetssättet i vårt tidigare uppdrag (dir. 2016:51). Uppdra- get med de statliga myndigheterna inleddes med att Tillitsdelegatio- nen i april 2018 bjöd in alla statliga myndigheter till en uppstarts- konferens. Vid denna konferens samlades närmare 200 personer från 100 statliga myndigheter.

Som ordförande för Tillitsdelegationen förordnades docenten i nationalekonomi Laura Hartman fr.o.m. den 16 juni 2016 t.o.m. den 29 mars 2019. Som ledamot i Tillitsdelegationen förordnades fr.o.m. den 4 september 2018 t.o.m. den 29 mars 2019 Christina Forsberg, generaldirektör vid Centrala studiestödsnämnden (CSN). Christina Forsberg förordnades därefter fr.o.m. den 29 mars 2019 som ny ord-

förande för Tillitsdelegationen. Som ledamöter i delegationen för- ordnades den 4 september 2018 Rikard Jermsten, generaldirektör vid Konkurrensverket (KKV) och docenten Shirin Ahlbäck Öberg den 29 mars 2019. Shirin Ahlbäck Öberg ingick i det vetenskapliga rådet fr.o.m. den 20 november 2018 t.o.m. den 28 mars 2019.

Som huvudsekreterare för Tillitsdelegationen anställdes Anna Lexelius fr.o.m. den 15 augusti 2016 t.o.m. den 12 mars 2019. Som ny huvudsekreterare anställdes Anna Pauloff fr.o.m. den 23 april 2019. Som utredningssekreterare anställdes Karin Ekdahl Wästberg den 15 augusti 2016. Hon avslutade sin anställning den 12 augusti 2019. Mattias Fogelgren anställdes som utredningssekreterare den 17 april 2017. Som utredningssekreterare anställdes Kristin Gunnarsson fr.o.m. den 23 januari 2018 t.o.m. den 14 juni 2018. Som utrednings- sekreterare anlitades Emma Sterky den 15 mars 2018 genom avtal om stabsbiträde med Statskontoret. Som utredningssekreterare an- ställdes Karin Hååg den 3 april 2018. Som administrativ assistent an- ställdes Lena Hamilton fr.o.m. den 16 april 2018 t.o.m. den 27 maj 2018 och Pernilla Fexdal fr.o.m. den 13 augusti 2018.

Tillitsdelegationen har haft ett nära samarbete med forskarsam- hället i detta uppdrag. Fr.o.m. den 1 september 2018 t.o.m. den 20 september 2019 anställde Tillitsdelegationen tre forskningsledare. Det var docenten i företagsekonomi Johan Quist, doktorn i före- tagsekonomi Martin Fransson och filosofie doktor i design Katarina Wetter Edman. Forskningsledarnas uppdrag har varit att följa arbe- tet i de myndigheter som har ingått i Tillitsverkstaden och skriva en forskningsrapport om slutsatserna av detta arbete. Docenten Louise Bringselius anlitades av Tillitsdelegationen som vetenskaplig råd- givare fr.o.m. den 31 augusti 2018 t.o.m. den 31 december 2018. Fr.o.m. den 29 januari 2019 t.o.m. den 13 oktober 2019 anlitades Louise Bringselius som forskningsledare. Louise Bringselius upp- drag var att bidra som vetenskaplig rådgivare och författa ett antal texter och forskningrapporter. Tillitsdelegationen har också inrättat ett vetenskapligt råd (se bilaga 6).

Till experter utsågs den 20 december 2016 kanslirådet Helena Cantú från Socialdepartementet, kanslirådet Hampus Strömberg från Utbildningsdepartementet, projektledaren Christine Feuk från Sveriges Kommuner och Landsting, utredaren Erik Magnusson från Socialstyrelsen, chefsstrategen Thord Redman från Inspektionen för vård och omsorg, projektdirektören Hanna Sjöberg från Myndig-

heten för vård och omsorgsanalys, organisationschefen Thomas Ericson från Arbetsförmedlingen, ställföreträdande generaldirektö- ren Håkan Olsson från Arbetsmiljöverket och analytikern Christina Eklöf från Migrationsverket. Kanslirådet Karin Edin från Finans- departementet utsågs till expert den 10 september 2018. Till experter utsågs också den 1 mars 2019 kanslirådet Emma Holstad från Finans- departementet, stabschefen Karin Lönnheden från Datainspektio- nen, polismästaren Tomas Rosenberg från Polismyndigheten och ämnesrådet Eva Svensson från Infrastrukturdepartementet. Den 9 maj 2019 utsågs utvecklingsledaren Jakob Hellman från Vinnova som expert. Den 25 juni 2019 utsågs som expert enhetschefen Kristina Althoff från Statskontoret.

Till stöd för vårt arbete har vi också inrättat en bred referens- grupp med representanter från fackliga organisationer, arbetsgivar- organisationer, branschorganisationer, intresseorganisationer och representanter från kommuner och landsting (se bilaga 7).

De myndigheter som har ingått i vårt arbete, forskningsledarna, expertgruppen, referensgruppen och det vetenskapliga rådet har bi- dragit med värdefulla synpunkter på Tillitsdelegationens betän- kande. Tillitsdelegationen svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) självständigt för det slutgiltiga innehållet i betänkandet.

Tillitsdelegationen överlämnar härmed betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43).

Stockholm den 10 oktober 2019

Christina Forsberg

Shirin Ahlbäck Öberg Rikard Jermsten

/Anna Pauloff

Emma Sterky Karin Hååg Mattias Fogelgren Pernilla Fexdal

Sammanfattning

Tillitsdelegationen har haft ett främjande uppdrag. Under cirka ett års tid har vi arbetat med att stödja statliga myndigheter med att ut- veckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. I enlighet med direk- tivet har vi genomfört projekt tillsammans med sex statliga myndig- heter i det vi kallat Tillitsverkstaden. Syftet har varit att utveckla verksamheten för att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myn- digheterna och att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet.

Iuppdraget har även ingått att organisera och driva nätverk där grup- per av statliga myndigheter praktiskt söker och prövar konkreta för- ändringar i styrningen utifrån ett tillitsperspektiv. Det har vi gjort tillsammans med 44 myndigheter i det vi kallat Tillitsnätverket.

Tillitsdelegationen har också haft i uppdrag att sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styr- ning i den egna verksamheten. Det har vi gjort genom ett antal kon- ferenser i Forum Tillit och genom olika seminarier och möten. I allt vårt arbete har vi haft en bred ansats och bjudit in medarbetare med olika funktioner inom myndigheterna och på olika nivåer, fackliga företrädare och forskare. Det främjande arbetet har utgått från de vägledande principerna som Tillitsdelegationen tidigare har presen- terat i betänkandet Med tillit växer handlingsutrymmet – tillits- baserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47).

Uppdraget har även inneburit att föreslå hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksamhetsutveckling inom statliga myn- digheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen även efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt arbete.

Tillitsdelegationen lämnar här förslag om det fortsatta arbetet med en tillitsbaserad styrning och ledning för de statliga myndig- heterna. Förslagen bygger på en analys av den omfattande empiri som Tillitsdelegationen har samlat in under uppdragets genomförande.

Sammanfattning

SOU 2019:43

Tillitsdelegationen beskriver också ett antal lärande exempel på tillitsbaserad styrning och ledning från Tillitsverkstaden och Tillits- nätverket. Vi presenterar exempel på konkreta resultat av tillitsbase- rad styrning och ledning och tar, i enlighet med direktivet, upp vilka hinder och utvecklingsområden som finns för en mer tillitsbaserad styrning och ledning i myndigheterna.

Tillitsdelegationen lämnar två förslag – ett stöd till statliga myndigheter och en regeringsnära utvecklingsmiljö

Tillitsdelegationen lämnar två förslag. Ett förslag handlar om att in- rätta ett stöd till statliga myndigheter och ett handlar om att inrätta en regeringsnära utvecklingsmiljö.

Tillgång till stöd till statliga myndigheter

Tillitsdelegationen föreslår att regeringen ska inrätta ett stöd till stat- liga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Stödet ska bestå av information och kunskap om tillitsbase- rad styrning och ledning, en plattform för erfarenhetsutbyte och sam- arbete, processtöd samt kompetensutveckling. Vi föreslår att reger- ingen ger Arbetsgivarverket i uppdrag att tillhandahålla detta stöd riktat till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom myndigheterna. Arbetsgivarverket ska i genomförandet av uppdraget samverka med relevanta aktörer.

Tillitsdelegationen bedömer att stödet behövs för att bidra till ett långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete inom den offentliga sektorn och för att faktiska förändringar ska kunna bestå över tid. Reger- ingen bör vidareutveckla sin styrning för att bidra till att myndig- heter, kommuner och landsting får goda förutsättningar för att styra och leda mer tillitsbaserat. Regeringen bör också fortsätta att utveckla en tillitsbaserad dialog med myndigheterna.

Tillitsdelegationen bedömer även att myndigheterna bör uppmuntra det tillitsbaserade ledarskapet och medledarskapet samt skapa förut- sättningar för det. Det bör ske utifrån ett medborgarfokus och en helhetssyn på verksamheten i syfte att utveckla bättre resultat för medborgare och företag.

SOU 2019:43

Sammanfattning

Regeringsnära utvecklingsmiljö

Tillitsdelegationen föreslår att regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att skapa en arena för att kunna överväga och iden- tifiera eventuella lösningar på komplexa samhällsutmaningar. Det ska vara en regeringsnära utvecklingsmiljö, i betänkandet kallat RUM, som under en längre tid ska ha i uppdrag att stimulera till lösningar på komplexa samhällsutmaningar tillsammans med berörda myndig- heter och andra aktörer.

Förslaget om en regeringsnära utvecklingsmiljö utgår från Tillits- delegationens bedömning om att det finns ett behov av en neutral och sektorsövergripande arena som kan bidra till att föra samman rele- vanta aktörer för en konstruktiv dialog, för att identifiera problem och möjliga lösningar och för att skapa en helhetssyn på den aktuella utmaningen.

Det resultat som regeringen kan hoppas på genom att placera en samhällsutmaning i den nya utvecklingsmiljön ska komplettera det som i dag produceras av det övriga kommittéväsendet. Den stora skillnaden finns i möjligheten att genomföra förändringar snabbare. Deltagande myndigheter kan direkt tillämpa nya samarbetsformer eller förändringar i arbetet utan att behöva vänta in utredningar, remiss- hantering eller regeringsbeslut när sådana inte krävs. Det skapar möj- ligheter till snabbare agerande inom befintliga ramar, men också tyd- ligare uttalat från aktörerna om vad som inte kan genomföras inom nuvarande ramar. Både i fråga om kvalitet och kostnader kan betyd- ande samhällsekonomiska vinster då uppstå.

Resultat av tillitsbaserad styrning och ledning

Tillitsdelegationens förslag bygger på att vi bedömer att det finns vinster för medarbetare och medborgare med en tillitsbaserad styr- ning och ledning. Vi har kunnat konstatera detta både i vårt tidigare och nuvarande uppdrag samt tillsammans med aktörerna vi har sam- arbetet med. Det stämmer även väl överens med vad forskningen säger om resultat av att styra med ökad tillit.

Tillitsdelegationen har funnit flera konkreta resultat av arbetet hos de myndigheter som har prövat att utveckla mer tillitsbaserad styrning och ledning. Arbetet har i vissa fall lett till kortare hand- läggningstider, större handlingsutrymme och ökad motivation bland

Sammanfattning

SOU 2019:43

medarbetarna. Andra resultat är att myndigheterna har utvecklat förbättrade tjänster och förbättrad service utifrån medborgarnas efter- frågan. De har också stärkt sitt kunskapsutbyte med andra aktörer. Det går att förvänta sig goda resultat när medarbetare i statliga myn- digheter får större möjligheter att använda sitt professionella omdöme.

De flesta av de totalt 47 myndigheter som har ingått i Tillitsnät- verket och Tillitsverkstaden har fått ökade insikter om hur den egna organisationen fungerar och fått bättre möjligheter att styra och leda med tillit som grund. Många myndigheter har också påbörjat att styra och leda på detta sätt, medan andra fortsätter vidareutveckla arbetet.

De statliga myndigheternas ledningsgrupper har god kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning och uppfattar att det är relevant för myndigheten. Den högsta ledningens stöd har stor betydelse för om myndigheterna ska kunna gå mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning och om förändringarna ska kunna ge resultat för med- borgarna. En viktig slutsats från vårt arbete är också att myndig- heterna själva har stora möjligheter att påverka den interna styr- ningen och ledningen. Samtidigt vill vi framhålla att regeringen även framöver har en viktig roll för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning som når genom hela styrkedjan.

Hinder och utvecklingsområden för en mer tillitsbaserad styrning och ledning

Flera av de hinder och utvecklingsområden som vi har funnit är kända från tidigare studier och bekräftas även i Tillitsdelegationens arbete. De handlar exempelvis om bristande medborgarfokus, från- varo av helhetsperspektiv, kortsiktig och ryckig styrning samt detal- jerad och administrativt betungande uppföljning. Vi bedömer att myndigheterna kan identifiera åtgärder för att bättre lösa dessa pro- blem med stöd av våra vägledande principer. Vi anser dessutom att både myndigheter med direkt och indirekt kontakt med medborg- arna behöver ha ett medborgarfokus. Det gynnar resultaten för både medborgarna och företagen. Till våra vägledande principer lägger vi också en princip om långsiktighet för att betona vikten av att det som myndigheterna gör ska vara hållbart över tid.

Myndigheterna behöver i högre grad diskutera och förankra ram- arna och innehållet i det statliga ledarskapet och medledarskapet och

Summary

SOU 2019:43

The remit also comprised proposing how experiences and good examples of conceptual and organisational development in central government agencies can be shared throughout central government administration, including after the Delegation has completed its work.

Here, the Delegation of Trust-Based Governance offers proposals as to further work on trust-based governance and management in the central government agencies. The proposals are based on an ana- lysis of the extensive empirical data that the Delegation gathered during performance of the remit.

The Delegation of Trust-Based Governance also presents several instructive examples of trust-based governance and management from the Trust Workshop and the Trust Network. We present exam- ples of tangible outcomes from trust-based governance and manage- ment and, in accordance with the directive, identify the obstacles and areas of development that exist in order to achieve a more trust- based system of governance and management at the agencies.

The Delegation of Trust-Based Governance presents two proposals: a support system for central government agencies and a government-based development environment

The Delegation of Trust Based Governance presents two proposals. One is to set up a support system for central government agencies. The other is to create a government-based development environment.

Access to support system for central government agencies

The Delegation of Trust-Based Governance proposes that the Govern- ment set up a system of support for central government agencies to enable the development of a more trust-based system of governance and management. The support system shall consist of information and knowledge about trust-based governance and management; a platform for experience-sharing and cooperation; process support; and competence development. We propose that the Government commissions the Swedish Agency for Government Employers to pro- vide this support to enable central government agencies to develop a

SOU 2019:43

Summary

more trust-based system of governance and support within the agen- cies. The Swedish Agency for Government Employers shall cooper- ate with relevant actors in the performance of the project.

In the Delegation’s view, the support system is needed to help bring about long-term sustainable development in the public sector and to enable actual changes to endure over time. The Government should continue to develop its governance to help ensure that govern- ment agencies, municipalities and county councils acquire favour- able conditions for governing and managing in a more trust-based way. The Government should also continue to develop a trust-based dialogue with the government agencies.

Furthermore, it is the view of the Delegation that the govern- ment agencies should encourage trust-based management and should create the conditions for it. This should be done with a focus on the citizen and an all-inclusive view of the organisation, in order to develop better outcomes for citizens and businesses.

Government-based development environment

The Delegation of Trust-Based Governance proposes that the Govern- ment appoint a committee tasked with creating an arena to enable consideration and identification of solutions to complex societal challenges. This shall be a government-based development environ- ment, in the report referred to as RUM, whose purpose long term shall be to stimulate the creation of solutions to complex social challenges in partnership with the government agencies concerned and other stakeholders.

The proposal of a government-based development environment is based on the Delegation’s conclusion that there is a need for a neutral, multi-sectoral arena that may help to bring together the stakeholders concerned for a constructive dialogue, in order to iden- tify problems and possible solutions and to create an all-inclusive view of the challenge in question.

The outcome that the Government may hope to achieve by placing a societal challenge in the new development environment should complement what is today produced by other areas of the committee

Summary

SOU 2019:43

system.1 The major difference lies in the ability to implement changes over a shorter timeframe. Participating government agencies and other stakeholders can immediately apply new modes of cooperation or changes to their work without having to await the results of govern- ment inquiries, consultation procedures or government decisions, when such are not essential. This creates opportunities for quicker action within existing frameworks, but also clearer statements from the stakeholders about what is not feasible within existing frame- works. In terms of both quality and costs, major socio-economic gains can then be made.

Outcomes of trust-based governance and management

The Delegation’s proposals are based on our judgement that there are potential gains for public sector employees and citizens from a trust-based system of governance and management. This has been our conclusion in both our previous and current remit, and from the stakeholders with whom we have worked. It also coincides closely with what research says about the outcomes from governing with a higher degree of trust.

The Delegation of Trust-Based Governance has identified several tangible results at the government agencies that aspired to develop a more trust-based system of governance and management. In some cases, this work has led to shorter processing times, more freedom of action and greater motivation among employees. Other tangible results include improved services and servicing developed by the government agencies in response to the demands of citizens. They have also boosted knowledge-sharing with other stakeholders. Good outcomes are to be anticipated when employees of central govern- ment agencies obtain greater opportunities to exercise their profes- sional judgement.

1In contrast to countries with ministerial rule, there is an organisational divide between the government ministries and central government agencies in Sweden. This executive dualism consists of two parts: firstly, since the Swedish Constitution prohibits ministerial control, i.e., when individual ministers influence or instruct administrative agencies, the Cabinet of minis- ters acts and is accountable collectively. Secondly, the Constitution guarantees the indepen- dence of the central government agencies. This means that setting [RUM] up as part of the committee of inquiries it will enjoy the independence granted Swedish central government agencies at the same time as it will be in close proximity to the Government Offices. (Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2015) The Public Sector and the Courts.)

SOU 2019:43

Summary

Most of the total of 47 government agencies included in the Trust Network and the Trust Workshop have improved their understand- ing of how their own organisation functions and have established better ways of governing and managing in a trust-based way. Many government agencies have also started governing and managing in this way, while others are continuing to develop this work.

In the central government agencies, management teams have good knowledge of trust-based governance and management and are of the view that trust-based governance and management are rele- vant to the agency. Support from top management plays a highly important role in determining whether the government agencies can develop a more trust-based system of governance and management and whether the changes involved can deliver results for citizens. Another important conclusion from our work is that the agencies themselves have major opportunities to shape their systems of gover- nance and management. At the same time, we wish to emphasise that going forward the Government has an important role to play in developing a trust-based system of governance and management that extends throughout the chain of governance.

Obstacles and areas for development in creating a more trust-based system of governance and management

Several of the obstacles and areas for development that we have iden- tified are known from earlier studies and are also confirmed through the work of the Delegation. These include insufficient focus on the citizen, absence of an all-inclusive perspective, short-term and in- consistent governance and over-detailed and administratively onerous follow-up. Our conclusion is that the government agencies can iden- tify actions to better resolve these problems on the basis of our guiding principles. We also consider that agencies with both direct and indirect contact with citizens need to employ a closer focus on the citizens. This would benefit outcomes for both citizens and busi- nesses. To our guiding principles, we also add a principle of long- termism to emphasise the importance of actions taken by the govern- ment agencies being sustainable over time.

1 Uppdraget

1.1Tillitsreformen ska stärka förtroendet för statsförvaltningen

Sveriges välfärd håller i stora delar världsklass och medborgarna har i internationella jämförelser ett högt förtroende både för institutio- nerna och för varandra.1 I Sverige kombinerar medborgarna sitt starka förtroende för staten med en vilja till individuellt oberoende, vilket är nära kopplat till hög social tillit och ett starkt förtroende för lag- bunden ordning och gemensamma institutioner.2 Det innebär att det höga förtroendet för förvaltningen också påverkar förtroendet mellan människor positivt. Även OECD har lyft fram förtroendets avgö- rande betydelse för att samhället ska fungera.3

Även om förtroendet för den svenska förvaltningen är högt saknas det inte utmaningar. Sverige ligger fortfarande högt i senare års inter- nationella rankningar av den offentliga sektorns effektivitet och lågt i den skattade graden av korruption, men resultaten har försämrats något jämfört med tidigare år.4 Regeringen har under senare år tagit flera förvaltningspolitiska initiativ som gäller förtroendet för stats- förvaltningen. Det handlar bland annat om utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning av den offentliga förvaltningen i allmänhet och myndigheternas interna verksamhet i synnerhet. För att stärka förtro- endet för statsförvaltningen har regeringen sett ett behov av att minska detaljstyrningen till förmån för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. På så sätt kan den offentliga

1Rothstein, B. m.fl. (2016). Mellanmänsklig tillit i Sverige och Trägårdh, L. (2009). Tilliten i det moderna Sverige – Den dumme svensken och andra mysterier.

2Trägårdh, L. m.fl. (2013). Den svala svenska tilliten – Förutsättningar och utmaningar.

3OECD (2013). Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda. I Govern- ment at a Glance 2013.

4Prop. 2018/19:1 Budgetpropositionen för 2019, utg.omr. 2. Uppgiften gäller Sveriges placering i Världsbankens index Government Effectiveness (GE) och i Transparency Internationals Cor- ruption Perceptions Index (CPI).

Uppdraget

SOU 2019:43

förvaltningen bli mer effektiv och medborgarnas förtroende öka. Regeringen anförde i budgetpropositionen för 2017 att den avser att se över vilka ytterligare åtgärder som kan genomföras för att med- arbetarnas kompetens ska tas tillvara i de statliga myndigheterna. Regeringen framhöll att det är viktigt att myndighetsledningarna ver- kar för en kultur som är lyhörd, både inåt och utåt, och där medarbe- tarna uppmuntras att tänka innovativt.5

I budgetpropositionen för 2020 anger regeringen att en hög tillit till och ett stort förtroende för den offentliga sektorn är viktiga fram- gångsfaktorer i arbetet med att utveckla och förnya den statliga förvaltningen till nytta för medborgare och företag.

1.2Tillitsdelegationens uppdrag

Regeringen beslutade den 16 juli 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av kommunal och statlig verksamhet. Under perio- den juni 2016 till juni 2018 arbetade Tillitsdelegationen för att främja en mer tillitsbaserad styrning och ledning av kommuner och lands- ting inom välfärdstjänsterna vård, omsorg och skola. Vi har avrappor- terat denna del av uppdraget i fyra betänkanden, varav ett var en forsk- ningsantologi.6

I december 2017 fick Tillitsdelegationen ett utvidgat uppdrag (dir. 2017:119) om att stödja även statliga myndigheter med att ut- veckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.7 Det är detta upp- drag som vi nu avrapporterar. I uppdraget ingår att genomföra projekt som stödjer statliga myndigheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten. I uppdraget ingår också att genomföra projekt som syftar till att sam- ordna offentliga verksamheter, till exempel olika statliga myndig- heter eller statliga myndigheter och kommuner. Delegationen ska också anlita forskare som ska följa samtliga projekt.

I uppdraget ingår även att organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt prövar att förändra sin styrning ut-

5Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017, utg.omr. 2.

6SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme?, SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn och SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning i vård, skola och omsorg.

7Av bilaga 2 framgår Tillitsdelegationens tilläggsdirektiv (dir. 2017:119).

SOU 2019:43

Uppdraget

ifrån ett tillitsperspektiv. Tillitsdelegationen ska sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styrning i den egna verksamheten. Delegationen ska även föreslå hur erfaren- heter av och goda exempel på idé- och verksamhetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga för- valtningen även efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt arbete.

Tillitsdelegationen fokuserar i sitt nuvarande uppdrag på myndig- heternas interna verksamhet. Statliga myndigheter ska bjudas in i arbetet och delta på frivillig basis, särskilt de som tillhandahåller med- borgarnära tjänster eller har nära koppling till kommunal verksamhet. Målet med projekten är att långsiktigt förbättra förutsättningarna för de statliga myndigheterna att styra sin verksamhet, så att verk- samheten kan resultera i betydande förbättringar för medarbetare, privatpersoner och företag.

Tillitsdelegationen ska bland annat identifiera områden inom myn- digheternas interna verksamhet som har särskilt stor utvecklingspo- tential och som till exempel kan minska onödig administration, ut- veckla medarbetarskap och ledarskap samt höja kvaliteten och effek- tiviteten i de statliga myndigheternas verksamhet. Om delegationen identifierar övergripande slutsatser och goda exempel i regeringens styrning av myndigheterna ska vi även presentera dessa. Tillitsdele- gationen ska redovisa uppdraget om de statliga myndigheterna i en rapport senast den 13 oktober 2019.

I mars 2019 utvidgades uppdraget ytterligare (dir. 2019:6). Dele- gationen fick då i uppdrag att kartlägga och analysera de introduk- tionsutbildningar som de statliga myndigheterna ger sina anställda samt att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk in- troduktionsutbildning för statsanställda kan införas. Det uppdraget ska Tillitsdelegationen avrapportera senast den 2 maj 2020.

1.3Tillitsreformens syfte

Tillitsreformen syftar enligt regeringen till att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfar- enhet. Reformen är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter och större nytta för medborgarna.8

8www.regeringen.se/regeringens-politik/tillitsreformen/

Uppdraget

SOU 2019:43

Om medarbetarna i den offentliga sektorn får ett större utrymme att använda sin professionella kompetens ställer det krav på cheferna att se till att medarbetarna förstår ramarna för det egna uppdraget.9 Det ställer också krav på medarbetarna att vara aktiva och använda sitt utrymme på ett professionellt sätt samt att de anpassar sitt arbete till de ramar som finns.

Tillitsreformen bygger på att ökad tillit i styrningen inom den egna myndigheten förbättrar medarbetarnas förutsättningar att ut- föra sitt arbete på ett professionellt sätt. Medarbetarna får då större möjligheter att möta medborgarna på ett förtroendefullt sätt. På så sätt kan myndigheterna bedriva sin verksamhet mer effektivt till större nytta för medborgarna, vilket i sin tur kan leda till bättre resultat och ett högre förtroende för staten som helhet.

Tillitsreformen grundar sig bland annat på den omfattande forsk- ning som finns i dag om betydelsen av tillit i samhällen och organisa- tioner. Tillitsdelegationen har sedan starten arbetat nära forskningen (se avsnitt 1.7 och 1.8).

1.4Statliga myndigheter och statsanställda i fokus

I detta betänkande står de statliga myndigheterna och deras anställda i fokus. Det finns i dag 340 statliga myndigheter.10 Antalet anställda i staten har generellt sett ökat de senaste 10 åren. År 2018 uppgick antalet statsanställda till närmare 261 000.11 De statsanställda mot- svarar drygt 5 procent av samtliga sysselsatta på den svenska arbets- marknaden. Staten har en jämn fördelning mellan kvinnor och män, 52 procent är kvinnor och 48 procent är män. Enligt Statskontoret stod de 10 största myndigheterna 2018 för över hälften (52 procent) av årsarbetskrafterna.12

Statsanställda har generellt sett relativt hög utbildning. Av de an- ställda inom den statliga sektorn 2018 hade 78 procent eftergym- nasial utbildning.13 På hela arbetsmarknaden i stort var andelen med eftergymnasial utbildning 50 procent.

9Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten och Statskontoret (2016). Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process.

10www.statskontoret.se. Uppgiften gäller antalet myndigheter den 1 januari 2019.

11Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2, bilaga 1.

12Statskontoret (2019). Statsförvaltningen i korthet.

13Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2, bilaga 1.

SOU 2019:43

Uppdraget

En viktig fråga för statliga arbetsgivare är att attrahera och behålla rätt kompetens. Andelen myndigheter som uppgav att de hade brist på lämpliga sökanden uppgick våren 2019 till 73 procent enligt en- kätundersökningen Konjunkturbarometern för den statliga sektorn.14 Det är ett av de högsta bristtalen som har noterats i statsförvalt- ningen. Andelen myndigheter som upplever svårigheter att behålla personal har ökat från 41 procent hösten 2018 till 48 procent i den senaste undersökningen. Svårast att behålla kompetens har myndig- heterna inom försvarssektorn och socialt skydd inklusive hälso- och sjukvård. Särskilt svårt att behålla personal är det inom it-systemför- valtning och systemutveckling. Samtidigt har personalrörligheten i statsförvaltningen varit relativt stabil de senaste åren och uppgick 2018 till 13 procent.15

Sjukfrånvaron i de statliga myndigheterna var i genomsnitt 3,9 pro- cent av den ordinarie arbetstiden under 2018.16 Sjukfrånvaron har minskat något under de senaste åren, men är mer än dubbelt så hög hos kvinnor som hos män (5,4 procent jämfört med 2,5 procent).

1.5Flera utmaningar i styrningen av statsförvaltningen

De utmaningar som finns i styrningen av svensk statsförvaltning är mångfacetterade och har flera orsaker. Debatten om styrningen har till stor del kretsat kring begreppet New Public Management och den kritik som har följt på dessa idéer.

1.5.1New public management och kritiken mot idéerna

Dagens engagemang i tillit som idé springer delvis ur en kritik mot de värderingar och arbetssätt som har präglat de gångna decennier- na.17 Många har talat om dessa värderingar och arbetssätt som New Public Management (NPM), ett begrepp som introducerades 1991

14Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2.

15Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2, bilaga 1.

16Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2.

17Avsnittet är hämtat ur Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning. Ett ramverk. För en historisk återblick se Tillitsdelegationens huvudbe- tänkande SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

Uppdraget

SOU 2019:43

av forskaren Christopher Hood.18 De bärande tankarna bakom NPM kan sammanfattas i följande punkter:19

1.Offentliga organisationer ska ledas av särskilda opolitiska förvalt- ningschefer med omfattande handlingsutrymme.

2.I styrningen av förvaltningen ska det vara centralt att mäta presta- tioner i tydliga, kvantifierbara mått.

3.Inom myndigheter ska man delegera resultatansvar till lokala en- heter.

4.Det offentliga uppdraget ska vara fördelat på en mängd mer eller mindre självständiga organisationer.

5.Man ska sträva efter konkurrens mellan organisationer i förvalt- ningen.

6.Styrning och ledning i den privata sektorn ska fungera som före- bild för offentliga verksamheter.

7.Ekonomisk återhållsamhet och arbetsdisciplin ska prioriteras.

Den debatt som har följt på denna forskningsartikel har varit om- fattande, men under de första två decennierna ägde den rum främst inom forskningen. I den allmänna debatten i Sverige fick den fäste på allvar först 2013, då författaren och journalisten Maciej Zaremba publicerade en omtalad artikelserie med titeln Vad var det som dödade herr B?20 Den följdes av en lång rad inlägg där forskare och medarbetare vittnade om en omfattande detaljstyrning som förlamade verksamheter i den offentliga sektorn, som ökade den administrativa bördan och som underminerade flexibiliteten, kvaliteten och arbets- glädjen. Många menade att NPM försvagar de klassiska professio- nernas roll och position, alltså leder till en så kallad avprofessionali- sering.

En central del av kritiken mot NPM gäller granskningens omfatt- ning, former och konsekvenser. Vissa forskare talar om ett gransk- ningssamhälle.21 I Sverige beskrivs utvecklingen ibland som ett ut-

18Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons?.

19Bringselius, L. (2015). New Public Management – ett enkelt penseldrag som förklarar det mesta?.

20Dagens Nyheter 2013-02-17. Vad var det som dödade Herr B?.

21Power, M. (2003). The Audit Society: Rituals of Verification.

SOU 2019:43

Uppdraget

värderingsmonster.22 En del av problemet är den ökade administration som granskningen leder till.23 Det har föranlett vissa forskare att tala om ett administrationssamhälle.24 Kritiken omfattar även marknads- lösningarna, som kritikerna anser förklarar den accelererande admi- nistrationen.25

De två forskarna Christopher Pollitt och Geert Bouckaert har jäm- fört olika styrningsreformer. De anser att införandet av resultatstyr- ningen och inriktningen mot alltmer uppföljning och granskning är centrala komponenter för att NPM skulle breda ut sig så långt i Sverige.26 När resultatstyrningen infördes i början av 1990-talet var ett syfte att styrformen skulle öka effektiviteten i styrningen, bland annat genom att politikerna skulle formulera mål, följa upp resultat och utkräva ansvar. Myndigheterna skulle få större frihet att välja medel för att nå de uppsatta målen. På så sätt skulle detaljstyrningen minska. I vissa avseenden ökade också frihetsgraderna genom infö- randet av rambudgeteringen. Att gå från många små anslagsposter till stora ramanslag gav myndighetsledningarna möjlighet att själva prioritera och fördela medel utifrån de uppdrag de hade. Samtidigt ställdes krav på redovisning av medelsanvändningen. Att resultatsty- rningen har lett till ökad detaljstyrning strider således mot den ur- sprungliga tanken bakom modellen.27

1.5.2Skillnaden mellan ideal och praktik

Den som kritiserar de idéer som går att sortera in under NPM bör skilja mellan ideal och praktik.28 I teorin bygger NPM på en idé om decentralisering, men i praktiken blev det i många fall precis tvärtom. I många offentliga verksamheter har en centralisering ägt rum bak- vägen genom resultatstyrning med återrapporteringskrav formulera- de centralt.

22Lindgren, L. (2014). Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmätning i den offentliga sektorn.

23Hood, C. & Dixon, R. (2015). A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government.

24Forssell, A. & Ivarsson Westerberg, A. (2014). Administrationssamhället.

25Andersson, C. m.fl. (2014). Marknadsstaten. Björkman, J., Fjæstad, B. & Alexius, S. (2014), Alla dessa marknader.

26Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2011). Public management reform: a comparative analysis: new public management, governance, and the neo-Weberian state.

27Statskontoret (2006). Effektiv styrning? Mål- och resultatstyrning och sektoriseringsproblem.

28För ett mer utförligt resonemang, se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet.

Uppdraget

SOU 2019:43

Målet med NPM-reformerna var att effektivisera den offentligt finansierade verksamheten. Forskningen har hittills inte kunnat svara entydigt på om detta har uppnåtts. Det finns resultat som visar på effektivisering och andra som pekar på att det inte har skett någon effektivisering. Inom flera områden finns än i dag kunskapsluckor.29 Trots att målet var det motsatta har den förändrade styrningen i prak- tiken resulterat i ökad byråkratisering och detaljstyrning på sina håll. Genom att leva upp till kraven på resultatrapportering och själv- dokumentation ägnar till exempel lärare och läkare – men även många andra grupper – en stor andel av sin tid åt att berätta vad de har gjort i stället för att ägna sig åt själva kärnverksamheten.30

1.6En komplex problembild

Regeringen pekar i Tillitsdelegationens uppdrag om den statliga sek- torn på att de statliga myndigheterna behöver uppmuntran i och starkare stöd till det interna arbetet med att utveckla en styrning som baseras mer på tillit och förtroende för medarbetarnas kompetens och förmåga. Regeringen menar att myndigheternas möjligheter att utveckla verksamheten varierar. I direktivet hänvisar regeringen till flera rapporter från Statskontoret, som visar att tillitsbaserad styr- ning endast fungerar om den omfattar hela statsförvaltningen, att en stor del av de statliga myndigheternas administration är egeninitie- rad och att ett starkt ledarskap motverkar onödig administration.

De problem med styrning och ledning som Tillitsdelegationen identifierade i sitt tidigare betänkande gällde hela den offentliga sek- torn, men fokuserade på hälso- och sjukvård, skola och omsorg.31 Den problembild för de statliga myndigheterna som vi presenterar nedan bygger på Tillitsdelegationens tidigare erfarenheter och resul- tat, forskning och utredningar om styrningen av statsförvaltningen och de problem som regeringen lyfter fram i Tillitsdelegationens direktiv. De problem som vi utgår från är följande:

29Se t.ex. Hartman, L. (2011). Konkurrensens konsekvenser – vad händer med svensk välfärd?, Andersson, C. m.fl. (2014). Marknadsstaten, Bergman, M. m.fl. (2014). Goda år på ålderns höst? En ESO-rapport om konkurrens i äldreomsorgen och Holmlund, H. m.fl. (2014). Decentrali- sering, skolval och fristående skolor – resultat och likvärdighet i svensk skola.

30Forssell, A. & Ivarsson Westerberg, A. (2014). Administrationssamhället, jämför Statskon- toret (2016). Tillit på jobbet.

31SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

SOU 2019:43

Uppdraget

1.bristande medborgarfokus

2.frånvaro av helhetsperspektiv

3.kortsiktig och ryckig styrning

4.uppföljning och utvärdering som kan leda till onödig administration

5.bristande ledarskap och stöd till medarbetarna.

Det är främst styrningen och ledningen inom myndigheterna som står i fokus för Tillitsdelegationens arbete, men för att öka förståel- sen för myndigheternas interna styrningsproblem behöver vi också ta hänsyn till den kontext som omger myndigheterna. I den pro- blembild som delegationen tecknar tar vi upp vissa förutsättningar i den svenska förvaltningsmodellen och i regeringens och riksdagens styrning som vi anser är relevanta för att förstå de problem som myndigheterna brottas med internt och som är kopplade till tillits- frågorna. Betydelsen av de externa faktorerna kan dock variera och bilden av den statliga styrningen är därför inte heltäckande.

1.6.1Bristande medborgarfokus

En utgångspunkt i delegationens arbete är att ta reda på vad som skapar värde i mötet mellan medborgare och medarbetare och att identifiera hinder för detta möte.32 I Tillitsdelegationens arbete med tillitsbaserad styrning och ledning står det goda mötet mellan med- borgarna och medarbetarna i fokus. Det betyder att de offentliga verk- samheterna ska utnyttja medborgarnas och medarbetarnas kunskap i större utsträckning än i dag. Medborgarens möte med offentlig verksamhet kan vara ett direkt möte då medborgaren interagerar med verksamheten, till exempel vid ett besök hos Försäkringskassan. Men det kan också vara indirekta kontakter då medborgaren mer eller mindre aktivt kommunicerar med verksamheten via digitala kanaler.

32För ett mer utförligt resonemang, se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillits- baserad styrning och ledning av välfärdssektorn. I detta betänkande använder vi begreppet med- borgare som ett samlingsnamn för myndigheternas mottagare av bland annat tjänster och myn- dighetsbeslut. Det kan till exempel handla om kunder, klienter, brukare, försäkrade och arbets- sökande. Begreppet är inte kopplat till det rättsliga begreppet medborgarskap.

Uppdraget

SOU 2019:43

För medborgaren är det viktigast att stödet från det offentliga anpas- sas så långt som möjligt och att det motsvarar medborgarens behov, förutsättningar och förväntningar, utifrån lagens ramar.

Sedan en lång tid tillbaka har målet med att styra de statliga myn- digheterna varit att fokusera mer på vad medborgaren behöver.33 Det finns också en rad framgångsrika exempel på hur ett tydligt fokus på medborgaren skapar nytta, men trots detta finns det också tydliga tecken på att de statliga myndigheternas fokus på medborgaren brister i flera avseenden. Det gäller också de myndigheter som inte har direkta medborgarkontakter. Flera tidigare utredningar har visat att offentliga verksamheter inte i tillräckligt hög utsträckning lyckas ta tillvara medborgarnas erfarenheter och kunskaper.34 Det traditio- nella tankesättet är att en myndighets medarbetare ska åtgärda med- borgarens problem och att medborgaren främst tar emot insatser eller behandling. Detta synsätt finns fortfarande kvar hos både myn- digheter och medborgare. Om myndigheterna saknar en gemensam förståelse för medborgarnas skilda förutsättningar och behov riske- rar de att förändra eller bygga upp strukturer som är rationella för dem själva, men inte nödvändigtvis för medborgarna. Därför är frå- gan om att öka fokus på medborgarens behov en utmaning som myn- digheterna själva kan styra över.

Alltför tillmötesgående myndigheter kan orsaka andra problem

Att ha medborgarens fokus innebär inte uteslutande att medborga- ren har inflytande. Ett alltför stort inflytande eller anpassning till medborgarens önskemål skulle kunna medföra att statliga myndig- heter riskerar att åsidosätta lagar och andra regler eller att resurs- starka individer oftare får sin vilja igenom.35

33Det var en av ambitionerna med NPM. Se Ahlbäck Öberg, S. (2018). Att kontrollera förvalt- ningen: framväxten av granskningssamhället eller SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrym- met för en närmare beskrivning.

34Se SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för brukaren, SOU 2016:2 Effektiv vård och SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

35Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg?.

SOU 2019:43

Uppdraget

1.6.2Frånvaro av helhetsperspektiv

Förvaltningsmodellen försvårar horisontell samordning

Den svenska förvaltningsmodellen är ur ett internationellt perspek- tiv unik, eftersom förvaltningen har en fristående roll i förhållande till de politiska beslutsfunktionerna. Denna tudelning kallas för ad- ministrativ dualism och innebär att Sverige har ett relativt litet reger- ingskansli och fristående myndigheter.36 Till skillnad från länder med ministerstyrelse har Sverige en organisatorisk uppdelning mellan de- partement och förvaltningsmyndigheter. Enligt den svenska regerings- formen krävs det att regeringsbesluten fattas kollektivt av regeringens ledamöter. Enskilda statsråd kan inte som i länder med ministersty- relse ingripa i de beslut som myndigheterna fattar. Denna organisa- toriska gräns har avgörande betydelse för relationen mellan reger- ingen och statsförvaltningen.37 Den svenska förvaltningsmodellen skulle i detta perspektiv kunna räknas som en tillitsbaserad modell i sig.

Att myndigheterna är fristående betyder bland annat att de enligt regeringsformen självständigt fattar beslut i enskilda ärenden som handlar om myndighetsutövning och om att tillämpa lagar.38 I det avseendet är gränsen mellan regeringen och myndigheterna relativt tydlig. Men samtidigt lyder myndigheterna under regeringen, vilket innebär att regeringen i princip kan välja att styra sina myndigheter på det sätt man finner lämpligt i olika frågor som inte berör myndig- hetsutövningen och lagtillämpningen. Det innebär att regeringens styrningsrelation med fristående myndigheter som samtidigt lyder under regeringen i ett bredare perspektiv inte är helt klar.39 En rad utredningar har försökt att förtydliga de svenska myndigheternas ställning i förhållande till regeringen, såsom till exempel Ansvarskom- mittén, Styrutredningen och Förvaltningskommittén.40 Det finns trots dessa utredningar fortfarande kritik mot att förvaltningens ställning gentemot regeringen är otydlig.41

36Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2015). The Public Sector and the Courts.

37Ahlbäck Öberg, S. (2015). Förvaltningen.

3812 kap. 2 § regeringsformen.

39Ahlbäck Öberg, S. (2015). Förvaltningen.

40SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Styrutredningen, SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning och SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

41Ahlbäck Öberg, S. (2015). Förvaltningen.

Uppdraget

SOU 2019:43

Den svenska förvaltningsmodellen har en rad fördelar, men med- för också en del utmaningar. En sådan är att det kan vara svårt att organisera horisontella förvaltningspolitiska frågor på ett effektivt sätt. Det kan till exempel handla om att hantera komplexa samhälls- utmaningar som ungdomsbrottslighet eller vård av multisjuka äldre, som kräver samverkan mellan flera myndigheter, kommuner, lands- ting och andra aktörer.

Det kollektiva beslutsfattandet ökar behovet av samordning

Regeringens kollektiva beslutsfattande ställer höga krav på samord- ning inom Regeringskansliet, vilket även det svenska EU-medlem- skapet gör.42 Inom Regeringskansliet finns därför en omfattande ge- mensamberedning om frågan berör flera departement. Det är också vanligt att organisera kontakter mellan departement eller ansvars- områden i olika arbetsgrupper inom Regeringskansliet.

Regeringskansliets indelning i olika departement ökar också be- hovet av samordning mellan olika departement och mellan stats- rådens olika ansvarsområden, vilket påverkar även myndigheternas verksamhet. Huvuddelen av kontakterna mellan regeringen och för- valtningen sker mellan departementen och de myndigheter som sor- terar under respektive departement. Departementsindelningen gör det svårare att lösa frågor som är horisontella, det vill säga frågor som spänner över flera departement eller ansvarsområden.43

En organisatorisk uppdelning av olika sakfrågor, så kallad specia- lisering eller sektorisering, har fördelar när det gäller effektivitet, men kan samtidigt leda till andra problem med samordning. Det är väl känt inom forskningen att en ökad specialisering leder till ett större behov av koordinering.44

42Wockelberg, H. & Ahlbäck Öberg, S. (2018). Public administration characteristics and per- formance in EU28.

43Statskontoret (2006). Effektiv styrning? Mål- och resultatstyrning och sektoriseringsproblem.

44Thompson, JD. (1967). Organizations in action. Social science bases of administrative theory och Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations.

SOU 2019:43

Uppdraget

Myndigheterna har ett ansvar för att samverka

Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheterna ver- ka för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet genom att samarbeta med myndigheter och andra. Myndigheterna har även krav på sig att fortlöpande utveckla verksam- heten. Krav på samverkan finns också i förvaltningslagen (2017:900). Även om det finns många lyckade exempel på att myndigheterna samverkar med varandra45 uppstår det ofta problem med att myn- digheterna saknar helhetsperspektiv och långsiktighet.46 Det är inte ovanligt att regeringen försöker möta problemen med samverkan mellan myndigheterna genom till exempel speciallagstiftning eller genom att besluta om gemensamma uppdrag till flera myndigheter i sektorsövergripande frågor.

Komplexa samhällsutmaningar som myndigheterna inte enkelt kan lösa

De brister som finns med en styrning som saknar helhetsperspektiv och långsiktighet inom och mellan myndigheterna blir allt tydligare i takt med att komplexiteten och svårigheten i samhällsutmaning- arna ökar. Fler samhällsutmaningar har i dag ofta karaktären av så kallade wicked problems, det vill säga komplexa problem utan enkla lösningar eller tydliga slutresultat. Samordningsproblemen kan visa sig genom att myndigheternas verksamhet överlappar varandra och då kan det uppstå dubbelarbete och oklara ansvarsförhållanden. Pro- blemen kan också visa sig genom att uppgifter faller mellan stolarna när flera berörda myndigheter inriktar sig på sina egna kärnupp- gifter. Flera utredningar beskriver denna brist och det finns en stor medvetenhet om problemet.47 Samtidigt har det varit svårt att få till konkreta och bestående förändringar när det gäller samverkan mellan olika myndigheter. De förändringsprojekt som har genomförts har oftast hamnat som ett lager ovanpå den tidigare styrningen. Den

45Statskontoret (2017). Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel.

46Detta har konstaterats i en lång rad utredningar och rapporter om myndigheternas styrning. Se exempelvis Innovationsrådets slutbetänkande SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta

– om perspektivskiften i offentlig verksamhet.

47SOU 2014:30 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet, SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar, Statskontoret (2016). Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter? och SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet.

Uppdraget

SOU 2019:43

underliggande strukturen är ofta den som försvårar samverkan, och den har i regel inte förändrats. Detta är troligtvis en förklaring till den långsamma takten i att utveckla samverkan.48

Frånvaron av grundläggande helhetsperspektiv och långsiktighet ger upphov till en rad symptom som blir synliga i mötet mellan med- borgaren och medarbetaren i de statliga myndigheterna. Samtidigt som medvetenheten om problemet med samverkan har ökat så har efterfrågan på samverkan ökat. Medborgare behöver i högre utsträck- ning än tidigare stöd från fler aktörer, förändringstakten i omvärlden är hög och utvecklingen inom en rad teknikområden är snabbare än någonsin. De behov som uppstår genom dessa trender är ofta både komplexa och tvärsektoriella och kräver bättre samverkan för att myndigheterna ska kunna möta dem.49

Helhetsperspektivet brister även inom olika delar av en myndighet

Problemet med samordning och helhetsperspektiv gäller inte bara mellan myndigheter och organisationer, utan också mellan olika delar av en och samma myndighet. I dag delar ofta de statliga myn- digheterna in sin verksamhet i stöd- respektive kärnverksamhet. Det finns flera rapporter och utredningar som visar att det finns generella brister i samarbetet mellan dessa delar, både när det gäller att förstå och att utföra uppdraget. Det handlar främst om brister i samarbetet mellan medarbetarna som jobbar med sakfrågorna och funktionerna för it, upphandling och HR.50 Problemen handlar främst om att stöd- funktionerna och de som arbetar med sakfrågorna inte har samma bild av uppdraget, vilket bland annat leder till onödig administration. Om samsyn och tillit saknas kan det orsaka administrativa tidstjuvar och ibland till och med inbördes konkurrens mellan stödverksamheten och kärnuppdraget om resurser.

48SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar.

49Dir. 2018:85 Samordnad och accelererad policyutveckling kopplad till den fjärde industriella revolutionens teknologier.

50Se till exempel Statskontoret (2019). Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om för- ändringsarbetets genomslag, Statskontoret (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyn- dighet, Riksrevisionen (2016). Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare? och SOU 2019:06 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.

SOU 2019:43

Uppdraget

1.6.3Kortsiktig och ryckig styrning

Syftet med resultatstyrningen i staten är att myndigheternas verk- samhet ska bedrivas så effektivt som möjligt. Resultatstyrningen be- står av två huvudsakliga delar, mål för vad verksamhet ska uppnå och uppföljning av verksamhetens resultat i förhållande till målen.

Resultatstyrningen behöver bli mer långsiktig

Trots att syftet med resultatstyrningen var att effektivisera verksam- heten visar flera utredningar och rapporter att styrningen av myndig- heterna behöver bli mer långsiktig och strategisk.51 Kortsiktig styrning innebär att styrningen prioriterar kortsiktiga perspektiv framför de långsiktiga. Detta leder till att styrningen blir ryckig, det vill säga att den ändrar riktning alltför ofta. Det kan till exempel handla om in- riktningen på verksamheten och vad myndigheterna ska prioritera. Statskontorets myndighetsanalyser visar bland annat att det saknas ett tillräckligt konsekvent agerande från regeringens sida när det gäller styrningen av enskilda myndigheter och verksamheter.52

Den kortsiktiga styrningen kan också medföra problem inom myn- digheterna. Myndigheterna lyder under regeringen. Därför måste de agera efter regeringens styrning, men de behöver samtidigt förhålla sig till de krav och ibland kortsiktiga signaler som kommer från reger- ingen. De problem som kan följa på en kortsiktig styrning är att myn- dighetens verksamhet blir svår att planera, utrymmet för innovation krymper och resurserna används inte lika effektivt.

Den finansiella styrningen och andra faktorer har också betydelse

Det finns en rad faktorer och händelser i omvärlden som bidrar till att regeringen behöver prioritera vissa frågor och krav, som ibland leder till en oönskad kortsiktighet i styrningen. När det gäller den finansiella styrningen är det riksdagen som fattar beslut om statens

51Se Innovationsrådets slutbetänkande SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om per- spektivskiften i offentlig verksamhet, Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sam- manhållning och tillit i förvaltningen, Riksrevisionen (2019). Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan förbättras och Statskontoret (2018). När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning.

52Statskontoret (2013). Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och orga- nisering.

Uppdraget

SOU 2019:43

budget enligt budgetlagen (2011:203) efter förslag från regeringen. Detta sätter ramarna för myndigheternas budgetar och därmed för myndigheternas verksamhet. Den årliga budgetprocessen har kriti- serats av tidigare utredningar, eftersom den bidrar till kortsiktig- heten i styrningen och till att ställa orimliga informationskrav på myndigheterna.53 I en senare utredning om universitetens och hög- skolornas styrning och resurstilldelning finns förslag om en resurs- fördelningsmodell för denna sektor som i högre grad bygger på de principer som Tillitsdelegationen förordar.54

Det kan också finnas en politisk vinning i att agera kortsiktigt för att som regering verka handlingskraftig eller för att tillgodose en politisk opinion.55 Följande citat från en myndighetschef illustrerar problemet:

Jag skulle önska att regeringen kunde visa mer tillit och minska detalj- regleringen. Styr på mål och uppdrag! I en enskild fråga kan detaljstyr- ning vara bra, men ofta blir det fråga om att springa på enskilda ”puckar” ofta drivna av massmedia… och det försvårar överblick och samman- hållning av frågor.56

Internt utvecklingsarbete inom Regeringskansliet

Regeringen uttalade i budgetpropositionen för 2020 att det är ange- läget att regeringens styrning av statsförvaltningen även fortsättnings- vis är långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksam- hetsanpassad och tillitsbaserad.57 Det pågår sedan flera år tillbaka ett utvecklingsarbete i Regeringskansliet med målet att utveckla departe- mentens förmåga och kompetens i styrningsfrågor. Ambitionen är att regeringen, när det är möjligt, ska styra på en mindre detaljerad nivå och följa upp rätt saker. Utvecklingsarbetet har bland annat medfört en ökad betoning på att myndigheternas instruktioner är det huvudsak- liga styrdokumentet för den långsiktiga styrningen av myndigheterna och att myndigheternas regleringsbrev har färre återrapporterings- krav. Regeringskansliet har också vidtagit åtgärder för att utveckla

53Till exempel i Styrutredningens betänkande SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styr- ning av sin förvaltning.

54SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.

55Se exempelvis Jacobsson, B. (2001). Hur styrs Regeringskansliet? Om procedurer, prat och politik.

56Citat från myndighetschef ur de Fine Licht, P.J. (2016). Myndighetschefernas syn på regeringens styrning, s. 33.

57Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020 utg.omr. 2.

SOU 2019:43

Uppdraget

dialogen med myndigheterna och professionalisera arbetet med myn- dighetsstyrelser.

Brister i myndigheternas interna styrning

En kortsiktig och ryckig styrning av myndigheterna från regeringens sida kan leda till problem i myndigheternas interna styrning. Men myn- digheterna har också ett stort eget ansvar för att omsätta och balan- sera de krav som regeringen, riksdagen och andra externa aktörer har på dem. Statskontorets myndighetsanalyser visar till exempel att många myndigheter har svårt att operationalisera de politiska målen för verksamheten. I vissa fall saknar myndigheten nedbrutna mål eller indikatorer, vilket gör att det också blir svårt att följa upp och redovisa verksamheten. En generell iakttagelse är att myndigheterna ofta utarbetar alltför många styrdokument och ägnar för lite tid och uppmärksamhet åt att genomföra planer och strategier.58

Myndigheternas problem med styrning och uppföljning varierar beroende på en rad omständigheter, till exempel myndighetens stor- lek och karaktär. De stora myndigheterna med en geografiskt spridd verksamhet har en särskild utmaning att få till en väl fungerande intern styrning, planering och uppföljning.59 De små myndigheterna har ofta behov av stöd och gemensamma lösningar för att kunna leva upp till de krav som ställs på alla myndigheter.

1.6.4Uppföljning och utvärdering som kan leda till onödig administration

De nya sätten att organisera, styra och driva den offentliga sektorn har tillsammans med en ökad efterfrågan från politiken på mätbara framsteg ökat behoven av att kunna kontrollera, följa upp och ut- värdera verksamheter. Tillsyn, granskning, uppföljning och kontroll av den statliga verksamheten kan sammantaget bidra till att stärka legitimiteten och förtroendet för statsförvaltningen. Men betraktar

58Statskontoret (2013). Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och orga- nisering.

59Se till exempel Statskontoret (2016). Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och ut- vecklingsarbete, Statskontoret (2017). Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation, Stats- kontoret (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet och Statskontoret (2018). När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning.

Uppdraget

SOU 2019:43

man denna granskning och uppföljning sammantaget bidrar den också till ökad administration för myndigheterna. Resultatstyrningen har flera informationskällor, till exempel myndigheternas årsredo- visningar, löpande återrapportering av särskilda regeringsuppdrag och utredningar eller utvärderingar av myndigheternas resultat. En utredning från Statskontoret visar också att uppgiftslämnande till andra myndigheter i relativt stor utsträckning skapar administration. Det handlar om att svara på enkäter från andra myndigheter och att följa andra myndigheters föreskrifter. För ett antal myndigheter inne- bär återrapportering till EU:s institutioner också en stor administra- tiv börda.60

Uppföljningen behövs bland annat för att säkerställa legitimiteten i de offentliga verksamheterna och för att underlätta ansvarsutkrä- vande. Men det finns också risker med uppföljning, till exempel om den inte visar en korrekt bild av verkligheten eller om den leder till onödig detaljstyrning. Uppföljning är ofta en förutsättning för tillit, men om den inte är väl utformad riskerar uppföljningen i stället att försämra tilliten.61

Syftet har ofta varit att renodla myndigheternas uppgifter

Många av de förändringar i myndighetsstrukturen som regeringen har genomfört under senare år har syftat till att renodla myndig- heternas uppgifter. Under senare år har trenden med renodling fram- för allt handlat om att hitta en ansvars- och rollfördelning som fun- gerar mellan myndigheter. En del i denna trend har varit att inrätta oberoende tillsyns- och analysmyndigheter.62 Till exempel föreslog Analys- och utvärderingsutredningen (Fi 2017:06) 2018 att analys- och utvärderingsmyndigheterna behöver täcka in samtliga utgifts- områden i statsbudgeten och att regeringen behöver omorganisera resurserna.

60Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten.

61Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Uppföljning ur ett tillitsperspektiv.

62Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och stra- tegiska utvecklingsbehov.

SOU 2019:43

Uppdraget

Tillsyn och revision bidrar till ökat förtroende men innebär också mer administration

Det finns en rad myndigheter som utövar någon form av tillsyn. Det främsta syftet med tillsyn är att kontrollera om tillsynsobjekt upp- fyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter.63 En fungerande tillsyn kan därför bidra till att skapa förtroende för staten.64 Men den medför också ökad administration för myndig- heterna.

Många myndigheter omfattas också av internrevisionsförordningen och är därmed skyldiga att ha en process för intern styrning och kon- troll. Statskontoret har kritiserat denna process för att den orsakar alltför mycket administration för myndigheterna.65 Regeringen har efter denna kritik beslutat om att ändra i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag samt internrevisionsförordningen (2006:1228). Ändringarna ger bland annat myndigheterna större möj- ligheter till verksamhetsanpassning när de tillämpar förordningarna och lägre krav på dokumentation. Reglerna trädde i kraft den 1 januari 2019.66

Riksrevisionen har en särskild roll när det gäller att granska den statliga verksamheten och myndigheterna. Riksrevisionen lyder under riksdagen och är en del av riksdagens kontrollmakt. Myndig- heten ska bland annat svara för årlig revision och effektivitetsre- vision. Riksrevisionen har rollen som oberoende revision av staten och kan därigenom bidra till att stärka den demokratiska insynen och en effektiv statsförvaltning. Granskningen kan således bidra till att stärka förtroendet för statsförvaltningen. Samtidigt orsakar Riks- revisionens verksamhet en hel del administrativt arbete för myndig- heterna.

Den förvaltningspolitiska forskningen har under lång tid proble- matiserat utvecklingen mot mer granskning och kontroll. Vissa fors- kare beskriver tillväxten av myndigheter och verksamheter med upp- gifter som kontroll, inspektion, tillsyn, uppföljning och utvärdering

63För regeringens definition av begreppet tillsyn, se skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

64Statskontoret (2012). Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

65Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten.

66Prop. 2018/19:1 Budgetpropositionen för 2019, utg.omr. 2.

Uppdraget

SOU 2019:43

som att det har växt fram ett granskningssamhälle.67 De anser att granskning ger olika snedvridande effekter och att den signalerar misstro mot medarbetarna och verksamheterna som granskningen gäller.68 Kritiken mot granskning har kommit från flera olika håll, men det finns ingen samsyn om hur granskning, revision och tillsyn bör se ut för att åstadkomma en så ändamålsenlig styrning och led- ning som möjligt.

Myndigheternas interna uppföljning kan också orsaka problem

Det finns flera indikationer på att myndigheternas egna uppföljningar är problematiska. Som nämnts tidigare så saknar ibland myndig- heterna nedbrutna mål eller indikatorer, vilket gör att det blir svårt att följa upp och redovisa verksamheten. Enligt Statskontorets myndighetsanalyser finns det ett behov av att utveckla myndigheter- nas resultatredovisningar, eftersom det är svårt att utifrån den infor- mation som förekommer i redovisningen avgöra vilka resultat som en enskild myndighet åstadkommer.69 När uppföljningen och resul- tatredovisningen brister blir det svårt för regeringen att avgöra om en myndighet bedriver verksamheten på ett effektivt och ändamåls- enligt sätt, eller om regeringen behöver förändra sin styrning av myndigheten. Myndighetsanalyserna visar sammantaget att det finns en förbättringspotential i myndigheternas resultatredovisning.

1.6.5Bristande ledarskap och stöd till medarbetarna

Den svenska förvaltningsmodellen och den arbetsgivarpolitiska delegeringen ställer höga krav på myndighetsledningen

Den svenska förvaltningsmodellen har en rad fördelar, men den ställer också höga krav på utövandet av regeringens utnämningsmakt och ett väl utvecklat ledarskap. Regeringens utnämningsmakt inne- bär att det är regeringen som tillsätter myndighetsledningen för de myndigheter som lyder under regeringen. Det betyder att regeringens

67Jacobsson, B. & Ivarsson Westerberg, A. (2013). Staten och granskningssamhället, Lindgren, L. (2014). Nya utvärderingsmonstret och Power, M. (1997). The Audit Society.

68SOU 2018:48 En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg.

69Statskontoret (2013). Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering.

SOU 2019:43

Uppdraget

förmåga att rekrytera har stor strategisk betydelse för det statliga ledarskapet.

Ett annat utmärkande drag i den svenska statsförvaltningen är den arbetsgivarpolitiska delegeringen, som i sin nuvarande form har funnits sedan 1994. Syftet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att öka effektiviteten och långsiktigheten i statsförvaltningen och minska detaljstyrningen.70 Den innebär att regeringen har delegerat ansvaret för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpoli- tiken, inklusive rätten att teckna centrala kollektivavtal, till Arbets- givarverket.71 Den innebär också att myndighetscheferna tillsam- mans och enskilt har ansvaret för att utforma arbetsgivarpolitiken i statsförvaltningen. Denna grundläggande förutsättning påverkar i hög grad myndighetsledningarna i den svenska statsförvaltningen. I myndighetsförordningen anger regeringen bland annat att myn- digheterna ska:

•utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken i sam- verkan med andra myndigheter

•se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksam- heten

•skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de an- ställdas kompetens och erfarenhet.72

Det omfattande ansvar som regeringen har delegerat till myndig- hetsledningen gör att tillsättningen av ledningen är av stor betydelse för regeringen, för myndigheterna och för deras medarbetare. Myn- digheterna verkställer riksdagens och regeringens politik och det kräver chefer som har förmåga att hantera en mängd parallella frågor. Myndighetsledningarna har därför en nyckelroll i styrningen av stat- liga myndigheter, eftersom de är länken mellan politiken och för- valtningen. Om styrningen av myndigheten inte är tillitsfull så kom- mer troligen inte heller styrningen inom myndigheten att bli det. Om myndighetsledningen tvingas balansera kortsiktiga mål med det som långsiktigt är bäst för myndigheten för att sedan utvärderas på de kortsiktiga leveranserna ökar sannolikheten för att ledningen prio- riterar de kortsiktiga målen. En sådan styrning kommer att främja och

70Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten.

71Förordningen (2007:829) med instruktion för Arbetsgivarverket.

728 § myndighetsförordningen (2007:515).

Uppdraget

SOU 2019:43

behålla kortsiktigheten även om andra viktiga förändringar genom- förs.

Regeringen har begränsat utrymme att styra det statliga ledarskapet

Regeringen slog fast i den förvaltningspolitiska propositionen 2010 att den långtgående delegeringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna till Arbetsgivarverket och till myndigheterna ligger fast.73 Men det är snart 10 år sedan den förvaltningspolitiska propositionen togs fram och regeringens behov av att kunna styra i olika förvaltnings- politiska frågor brukar förändras över tid. Statskontoret bedömde i en rapport från 2016 att ledarskapet och medarbetarskapet i staten fungerar väl, men att det ändå endast finns ett begränsat utrymme för regeringen att styra myndigheternas arbete med dessa frågor, inom ramen för ett bibehållet delegerat arbetsgivaransvar. Om reger- ingen vill ta ett större ansvar för ledarskapet och medarbetarskapet i staten anser Statskontoret att det finns anledning att se över hela delegeringen. De föreslog därför att regeringen ska låta utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen och Arbetsgivarverkets roll.74

Tillit på arbetet kräver ett förtroendeingivande ledarskap

En faktor som är mycket viktig för att det ska finnas tillit på arbetet är ledarskapet. Medarbetarna ska uppfatta att ledningen är kompe- tent, har integritet och stödjer medarbetarnas yrkesmässiga utveck- ling och ser till att de kan balansera yrkesliv och privatliv.75 I dag ser det inte alltid ut så inom de statliga myndigheterna. Medarbetare på flera myndigheter upplever att ledarskapet är bristfälligt och alltför frånvarande och att chefen inte stödjer dem att utvecklas i sitt arbete.76 Enligt Statskontoret är ett tydligt hinder för ett bra ledarskap att chefer lägger för mycket tid på administration. Därför är det viktigt att öka chefernas administrativa stöd. Myndighetsled- ningarna och chefer på lägre nivåer i myndigheten har också ett stort ansvar för att hitta en rimlig ambitionsnivå för administrationen och

73Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

74Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten.

75Statskontoret (2016). Tillit på jobbet.

76Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten.

SOU 2019:43

Uppdraget

vara grindvakter för att förhindra onödig administration. För att kunna göra det krävs en viss erfarenhet och trygghet som chef. Det handlar till exempel om att anpassa processer och it-stöd så att de på bästa sätt ska kunna stödja verksamheten.77

Staten behöver fortsatt vara en attraktiv arbetsgivare

En av de långsiktiga förvaltningspolitiska utmaningarna är myndig- heternas kompetensförsörjning.78 Till exempel visar Arbetsgivarver- kets undersökningar att de statliga myndigheterna generellt sett har svårt att rekrytera och behålla kompetens.79 En förklaring som Statskontoret lyfter fram utifrån dialogmöten med cirka 70 myndig- hetschefer och högre chefer i statlig förvaltning är att den starka ut- vecklingen på den svenska arbetsmarknaden under senare år har medfört hög konkurrens inom vissa områden. En annan förklaring som lyfts fram är att det inte alltid anses vara attraktivt att arbeta i staten och att myndigheter konkurrerar med varandra om viss kom- petens.

Av Statskontorets myndighetsanalyser framgår att många myn- digheter anser att de har den kompetens som verksamheten kräver, samtidigt som många pekar på problem med att rekrytera, utveckla och behålla kompetent personal.80

1.7Tillitsdelegationens tidigare arbete och utgångspunkter

Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka och bi- behålla kvaliteten i offentligt finansierade tjänster genom ökad tillit i styrningen, som också innebär ett ökat handlingsutrymme i mötet mellan medborgare och medarbetare. Det gäller också de myndigheter som inte har direkta medborgarkontakter. Här presenterar vi en kort

77Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten.

78Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov.

79Arbetsgivarverket (2018). Konjunkturbarometer för den statliga sektorn.

80Statskontoret (2013). Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering.

Uppdraget

SOU 2019:43

sammanfattning av Tillitsdelegationens utgångspunkter för tillitsba- serad styrning och ledning.81

1.7.1Tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt

Tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt eller en inriktning – inte ett färdigt koncept eller en specifik metod för styr- ning.82 Tillitsbaserad styrning och ledning innebär en förskjutning av fokus från traditionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur, ledarskap och hela system. Begreppet tillit betonar bety- delsen av det informella, det vill säga kultur, värderingar och atti- tyder.83 För att få till stånd en tillitsbaserad verksamhet behöver man arbeta med verksamhetens kultur, styrning och organisation. Synen på vad tillitsbaserad styrning och ledning är har Tillitsdelegationen utvecklat utifrån ett tvärvetenskapligt perspektiv.84

Tillitsbaserad styrning och ledning bör vara ömsesidig och ge- nomsyra alla delar av den offentliga förvaltningen, både den politiska huvudmannen och alla medarbetare i en organisation. Tillit kan an- vändas för att förstå relationer såväl inom som mellan organisationer. Tilliten bör därför även omfatta relationerna mellan verksamheter och organisationer som ofta samverkar eller på andra sätt kommer i kontakt med varandra i olika ärenden och frågor.

Forskningen ger stöd för tillit

Under de gångna decennierna har forskningen om tillit ökat markant i takt med att allt fler studier har visat på dess betydelse. En del forsk- ning handlar om den generella tilliten i samhället, en del handlar om

81SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

82Bringselius, L. (2018). Tillit – en ledningsfilosofi för framtidens offentliga sektor.

83Adler, P.S. (2001). Market, hierarchy, and trust: The knowledge economy and the future of capitalism, Joseph, E. m.fl. (2005). A correlation of servant leadership, leader trust, and organiza- tional trust. Klijn, E-H. (2010) Trust in governance networks: Looking for conditions for inno- vative solutions and outcomes och Shockley-Zalabak, P. m.fl. (2000). Organizational trust. What it means, why it matters.

84SOU 2018:38 Styra och leda med tillit. Forskning och praktik.

SOU 2019:43

Uppdraget

medborgarnas tillit till förvaltningen och ytterligare en del handlar om tillit inom organisationer.

I forskningen har man funnit att hög tillit inom en organisation kan kopplas till en mängd positiva effekter.85 Exempelvis gör tilliten att medarbetare vågar agera för att aktivt lösa problem, i stället för att fokusera på att undvika att göra fel eller hållas ansvariga för fel.86 Samtidigt ökar medarbetarnas vilja att göra även sådana saker som inte ingår i deras formella rollbeskrivning för att organisationen ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Genom att medarbetarnas energi riktas till uppdraget i stället för till inre angelägenheter och onödiga byrå- kratiska rutiner kommer effektiviteten att öka. Tillit har vidare kun- nat kopplas till ökad tillfredsställelse och ökat engagemang på arbetet.87

Grunden är det professionella omdömet

Grunden för tilliten är den professionella etiken. Den professionella etiken brukar man tala om när det gäller olika professioner eller yrkesgrupper och ofta finns den angiven delvis i lagstiftning. Tillit sätter fokus på det professionella omdöme som medarbetarna inom statliga myndigheter behöver för att kunna hantera problem och mål- konflikter i sitt uppdrag. Sådant professionellt omdöme behöver till exempel statliga medarbetare som poliser, inspektörer, utredare och jurister för att kunna göra ett bra arbete. Behovet av tillit accentueras av att flera yrkesgrupper inom staten har fått sitt professionella hand- lingsutrymme kringskuret. Allt större resurser ägnas åt styrning och kontroll, medan utrymmet för professionellt omdöme minskar.88

85För en genomgång av tillitens effekter i ett organisatoriskt perspektiv, se till exempel Bligh, M. C. (2017). Leadership and trust.

86Mayer, R. & Gavin, M. (2005). Trust in management and performance: who minds the shop while the employees watch the boss?

87Dirks, K. m.fl. (2002). Trust in leadership: Meta-analytic findings and implications for research and practice.

88Adler, P.S. (2001). Market, hierarchy, and trust: The knowledge economy and the future of capitalism, Brante, T. (2014). Den professionella logiken. Hur vetenskap och praktik förenas i det moderna kunskapssamhället, Brante, T. m.fl. (2015). Professionerna i kunskapssamhället. En jämförande studie av svenska professioner och Freidson, E. (2001). Professionalism: The Third Logic.

Uppdraget

SOU 2019:43

Tillitsbaserad styrning handlar inte om att åsidosätta regler

Grundläggande för tilliten är att i högre grad utgå från att den andra parten både kan och vill prestera i stället för att utgå från misstro i relationer mellan människor och institutioner – kanske presterar den andra parten till och med bättre utan detaljerade krav eller instruk- tioner. Men tillit är inte en naiv hållning i relation till de yrkesverk- samma, utan det handlar om en balansgång där ledningen ger ökat handlingsutrymme, men samtidigt fortsätter att kontrollera och ut- värdera. Kontrollen och utvärderingen sker i högre grad på kollegial basis och utifrån dialog med den granskade.89 Tillitsdelegationen vill betona att tillit inte handlar om att åsidosätta lagar och regler eller att på annat sätt riskera rättssäkerheten i den offentliga verksam- heten. Tillitsdelegationen har tidigare tagit upp vissa avgränsningar av tillitsbaserad styrning och ledning. De är i korthet:90

•Lagar och regler ska följas – men det ska också finnas möjlighet att påtala behov av förändringar om de inte är ändamålsenliga.

•Vid mindre fel bör det finnas en förlåtande och lärande attityd – men också ansvarsutkrävande vid allvarlig misskötsel.

•Dialog och ömsesidig respekt är grundläggande för tillitsbaserad styrning och ledning – men det innebär inte avsaknad av styrning, uppföljning och ansvarsfördelning.

•Kontroll av kvalitet och kostnader samt transparens i verksam- heten kan också leda till ökad tillit.

1.7.2Sammanfattning av vägledande principer för tillitsbaserad styrning och ledning

En tillitsbaserad styrning och ledning är ingen enhetlig styrmodell, men det finns en rad vägledande principer som kännetecknar tillits- baserad styrning och ledning. En utgångspunkt är att beslutsfattare, chefer och medarbetare i alla delar av den offentliga verksamheten kan mildra eller i bästa fall lösa de problem som finns genom att an-

89Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Uppföljning ur ett tillitsperspektiv.

90För ett mer utvecklat resonemang, se Bringselius, L. Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning. Ett ramverk.

SOU 2019:43

Uppdraget

vända dessa principer i styrning och ledning av verksamheterna. De sju principerna som vi tog fram till det tidigare betänkandet är:91

Tillit	Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita
	på dem du samarbetar med och ha positiva för-
	väntningar.
Medborgarfokus	Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i
	fokus och försök förstå vad medborgaren sätter
	värde på.
Helhetssyn	Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och ge-
	mensamt ta ansvar för helheten och samverka
	över gränser.
Handlingsutrymme	Delegera handlingsutrymme och välkomna
	medbestämmande, men var också tydlig kring
	vem som har mandat att göra vad, och skapa
	goda förutsättningar för medarbetarna att klara
	sitt uppdrag.
Stöd	Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalifice-
	rat professionellt, administrativt och psyko-
	socialt stöd i kärnverksamheten.
Kunskap	Premiera kunskapsutveckling, lärande och en
	praktik baserad på vetenskap och beprövad
	erfarenhet.
Öppenhet	Sträva efter öppenhet genom att dela infor-
	mation, välkomna oliktänkande och respek-
	tera kritik.

91SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

Uppdraget

SOU 2019:43

1.8Vår tolkning av uppdraget

Tillitsdelegationens uppdrag har varit att främja tillitsbaserad styr- ning och ledning inom de statliga myndigheterna. Vi har fokuserat på att skapa dialog och diskussion om frågor som rör styrningen av och inom myndigheterna. Vår ambition har varit att nå ut brett till de statliga myndigheterna i syfte att främja en mer tillitsbaserad styr- ning och ledning som stödjer mötet mellan medarbetare och med- borgare.

Delegationen har utgjort ett stöd till myndigheterna och är en del av tillitsreformen. Uppdraget har inte inneburit att utvärdera resul- taten av arbetet. Det gör att det finns risk för ett trovärdighetspro- blem när det gäller att redovisa faktiska resultat av arbetet. Vi har hanterat detta problem genom att i våra bedömningar och förslag utgå ifrån den empiri som vi har samlat in parallellt med det främjande arbetet och redovisa resultaten på ett så sakligt sätt som möjligt.

Vi har i enlighet med direktivet genomfört projekt, drivit nätverk och spridit kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning. Syftet med delegationens arbete har varit att stärka förvaltningspolitiken på lång sikt genom att ge myndigheterna stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Uppdraget har därmed inte varit ett traditionellt utredningsuppdrag. Tillitsdelegationen lämnar av detta skäl inga förslag på detaljerade förändringar av till exempel lagar eller förordningar som rör förvaltningspolitiken.

De förslag som vi lämnar handlar i enlighet med direktivet om hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksamhetsut- veckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen. Vi har också valt att lägga ett förslag som är kopplat både till uppdraget om att identifiera och analysera hinder för att genomföra utvecklingsinsatser och till uppdraget om att ge- nomföra projekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet.

1.8.1Så här har vi arbetat

Tillitsdelegationen har haft i uppdrag att organisera och driva nät- verk där grupper av statliga myndigheter praktiskt kan söka och pröva att förändra sin styrning utifrån ett tillitsperspektiv. Vi har gjort detta genom Tillitsnätverket, där 44 myndigheter har deltagit. Syftet

SOU 2019:43

Uppdraget

med nätverket har varit att inleda eller fördjupa en diskussion och analys av myndigheternas styrning och ledning, inte i första hand att påvisa konkreta resultat. I Tillitsnätverket har myndigheterna arbe- tat med fallstudier. En närmare beskrivning av Tillitsnätverket görs i avsnitt 2.9. I bilaga 4 finns en närmare redovisning av de deltagande myndigheterna och de fallstudier de har gjort.

En del av Tillitsdelegationens uppdrag har också varit att genom- föra försöksverksamheter tillsammans med forskare i olika statliga myndigheter. De olika försöksverksamheter som har pågått vid sex olika myndigheter har vi valt att samla under namnet Tillitsverksta- den. Utgångspunkten för försöksverksamheterna har varit att styr- ning och ledning i högre utsträckning ska ta tillvara medarbetaren och medborgarens kunskap och erfarenhet för att skapa en bättre offentlig sektor. De myndigheter som har deltagit i Tillitsverkstaden är Polisen, Säkerhetspolisen, Trafikverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen. Trafik- verket, Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen har också deltagit i Tillitsnätverket.

Tillitsdelegationen har också anordnat 5 konferenser inom ramen för vad vi har kallat Forum Tillit, där forskare från olika lärosäten samt chefer och medarbetare från statliga myndigheter har kunnat mötas och diskutera frågor och teman som är väsentliga i Tillitsdele- gationens arbete. Syftet med arbetet har varit att bidra till erfaren- hets- och kunskapsutbyte samt till att främja ett utvecklingsarbete mot en mer tillitsbaserad styrning av och inom de statliga myndig- heterna. Vi har också genomfört många föreläsningar, workshops och besök.

I Tillitsdelegationens uppdrag ingick även att analysera hinder och identifiera områden som vi bedömer har särskilt stor utvecklings- potential. För att komplettera bilden från Tillitsverkstaden och Tillits- nätverket har vi även genomfört en enkätundersökning som riktat sig till samtliga statliga myndigheter (se bilaga 5). I den har vi bland annat ställt frågor om hinder och utvecklingsområden.

Uppdraget

SOU 2019:43

Arbetet har utgått från de vägledande principerna

Tillitsdelegationen har arbetat med utgångspunkt i de vägledande prin- ciperna för tillitsbaserad styrning och ledning. Vi har testat hur väl de vägledande principerna fungerar för att utveckla en mer tillitsba- serad styrning och ledning i de statliga myndigheterna. Vi har också prövat om tillitsbaserad styrning och ledning skulle kunna ge väg- ledning i hur några av de problem som vi beskriver i detta kapitel skulle kunna hanteras.

I arbetet har vi särskilt fokuserat på följande områden:

•Medborgaren: I verkstaden och nätverket har Tillitsdelegationen kontinuerligt betonat att myndigheterna ska identifiera hur deras verksamhet påverkar medborgaren.92 Det gäller även om myndig- hetens uppdrag handlar om att stödja andra myndigheter eller kommuner.

•Helheten: I verkstaden och nätverket har Tillitsdelegationen kon- tinuerligt poängterat vikten av att låta aktörer från hela systemet mötas.

•Att ifrågasätta nuvarande sanningar: Tillitsdelegationen har som en offentlig utredning haft en utomstående roll i det arbete som har genomförts. Det har underlättat möjligheten att ifrågasätta etablerade sanningar hos myndigheterna, men också att få myn- digheterna själva att ifrågasätta sådana.

•Testa tidigt: I arbetet framför allt i verkstaden har Tillitsdelega- tionen betonat vikten av att testa prototyper på lösningar tidigt för att tydligare förstå vad som orsakar problem och för att snabbare kunna hitta lösningar.

•Väga in medarbetarnas röst: För att en tillitsbaserad styrning och ledning ska kunna bli verklighet är det helt grundläggande att med- arbetarna får vara med redan från början. Därför har det varit en central ambition att skapa dialog mellan de som arbetar i myndig- heternas strategiska respektive operativa arbete.

•Brett kunskapsutbyte: I både verkstaden och nätverket har kun- skapsutbytet mellan myndigheterna spelat en viktig roll. Vid de flesta tillfällen har myndigheterna träffats för att dela erfaren-

92Vi har använt begreppet medborgare, men för vissa myndigheter handlar det främst om före- tag, kommuner eller andra avnämare.

SOU 2019:43

Uppdraget

heter. Tillitsdelegationen har bedömt att myndigheterna kan lära sig mycket av varandra trots att de har olika förutsättningar och uppdrag.

•Forskarkompetens: Under hela arbetet har det funnits forskare som följt och stöttat arbetet, framför allt i verkstaden. Myndig- heterna har därigenom kunnat få ta del av vetenskapliga lärdomar och en kritisk vetenskaplig granskning.

Faktagranskning och avstämning

De myndigheter som har ingått i Tillitsverkstaden och i Tillitsnät- verket har faktagranskat de texter som berör dem. Delegationens ex- pertgrupp, referensgrupp, vetenskapliga råd samt forskningsledare har också fått lämna synpunkter på delar av betänkandet.

Delegationen skulle enligt direktivet löpande informera Finans- departementet om hur vi har genomfört uppdraget. Det har vi gjort genom regelbundna möten och kontakter med uppdragsgivaren och genom att experter från Regeringskansliet har ingått i Tillitsdelega- tionens expertgrupp.

1.8.2Samverkan med myndigheter och andra

Tillitsdelegationen skulle enligt direktivet samverka med en rad olika myndigheter och andra organisationer. Regeringen angav att delega- tionen skulle samverka med Statskontoret, Arbetsgivarverket, andra berörda statliga myndigheter, forskningsinstitutioner, organisationer som företräder olika yrkesgrupper och andra relevanta aktörer. Sam- verkan skulle ske inom ramen för särskilda forum som delegationen skulle skapa.

Tillitsdelegationen har ordnat särskilda möten med Arbetsgivar- verket, Ekonomistyrningsverket, Statskontoret och Vinnova för att ta tillvara dessa myndigheters kunskap om styrning och ledning inom statsförvaltningen. Mötena har skett med såväl generaldirek- törer som medarbetare. Statskontoret och Vinnova har också deltagit med en expert i Tillitsdelegationens expertgrupp.

Regeringen har utsett en expertgrupp med företrädare för Reger- ingskansliet och myndigheterna. Tillitsdelegationen har också inrättat

Uppdraget

SOU 2019:43

en referensgrupp med företrädare för arbetstagarorganisationer, kom- muner och andra aktörer för att inhämta synpunkter på arbetet (se bilaga 7).

Tillitsdelegationen har samarbetat med flera forskare. Tre forsk- ningsledare har anlitats inom ramen för Tillitsverkstaden och en forsk- ningsledare har varit vetenskaplig rådgivare i hela delegationens arbete. Ett antal forskare har också bidragit med olika underlagsrapporter. Därutöver har Tillitsdelegationen inrättat ett vetenskapligt råd som har träffats regelbundet (se bilaga 6).

Både de deltagande myndigheterna, forskningsledarna, expert- gruppen, referensgruppen och det vetenskapliga rådet har bidragit med värdefulla synpunkter på Tillitsdelegationens betänkande. Tillits- delegationen svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) självständigt för det slutgiltiga innehållet i betänkandet.

1.8.3Disposition

I kapitel 2 presenterar vi lärande exempel från flera myndigheter som har tillämpat tillitsbaserad styrning och ledning i sin verksamhet. Kapitlet ger en fördjupad bild av arbetet med tillitsbaserad styrning och ledning.

I kapitel 3 redovisar vi resultaten av myndigheternas arbete med tillitsbaserad styrning och ledning inom ramen för Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket. Resultaten grundar sig också på samtal med med- arbetare och chefer vid ett stort antal myndigheter och en enkät rik- tad till samtliga statliga myndigheter under maj och juni månad 2019.

I kapitel 4 presenterar vi Tillitsdelegationens bedömningar och förslag.

I kapitel 5 redogör vi för konsekvenserna av delegationens förslag enligt kommittéförordningen (1998:1474).

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

•Tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för både myndig- heter med direktkontakt med medborgaren, samt för myndig- heter som saknar sådan direktkontakt.

2.2Sex olika försöksverksamheter i Tillitsverkstaden

De olika försöksverksamheter som pågått vid sex olika myndigheter har vi valt att samla under namnet Tillitsverkstaden. I Tillitsverksta- den fokuserades utvecklingsarbetet på att lösa en avgränsad utmaning och drevs av myndigheterna i nära dialog med delegationen samt följdes av ett antal forskare. Tillitsverkstaden svarar mot uppdraget att Tillitsdelegationen ska genomföra dels projekt som syftar till att ge stöd till statliga myndigheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning vid myn- digheten, dels projekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet.1

Urvalet av myndigheter och försöksverksamheter till Tillitsverk- staden har grundat sig i olika faktorer. Det första är direktivet där regeringen efterlyser myndigheter med medborgarnära verksamhet.2 Med medborgarnära verksamhet tänker vi först och främst på myn- digheter som har direktkontakt med medborgare, som exempelvis Arbetsförmedlingen, Kronofogden eller Polisen. I dessa myndig- heter har mötet med medborgaren en tydlig roll i verksamheten och är prioriterad för att klara av myndighetens uppdrag. Samtidigt har

viunder utredningens gång sett att de myndigheter som har en in- direkt kontakt med medborgarna, via exempelvis företag, andra myn- digheter, kommuner eller landsting spelar en viktig roll för att mötet mellan den statliga medarbetaren (arbetsförmedlare, kronofogde eller polis) och medborgaren ska bli så bra som möjligt. Därför menar vi att det även är viktigt att involvera de myndigheter som har en mer indirekt kontakt med medborgarna. Det gäller myndigheter som exempelvis Trafikverket, Socialstyrelsen eller Riksgälden.

En annan faktor var att myndigheten ville utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten. Att myndigheten strävar i denna riktning är efterfrågat i direktivet

1Dir. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

2Dir. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

men det är också nödvändigt för att myndigheten ska vara aktuell för Tillitsverkstaden.3 En viktig utgångspunkt har varit att myndigheterna instämmer i den generella inriktning som ramverket för en tillitsbase- rad styrning och ledning ger.

En tredje faktor var förhållandevis slumpmässig – vilka myndig- heter som hade tid och möjlighet att avsätta resurser för detta arbete spelade in. Myndigheter som inte har velat vara med eller som genomgår stora förändringar har på detta vis fallit bort för att det inte har varit möjligt att genomföra en försöksverksamhet där under tiden Tillitsdelegationen funnits – inte på grund av att de är ointres- santa.

Myndigheterna i Tillitsverkstaden

De myndigheter som deltog i Tillitsverkstaden var Polisen, Säker- hetspolisen, Trafikverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen. De sex olika myndigheterna har sin hemvist i fyra olika departement och varierar från 700 till 30 000 anställda (se tabell 2.1).

Myndigheterna som deltog i Tillitsverkstaden utgör en bred bild av statliga myndigheters verksamhet, men de är långt ifrån heltäck- ande. Tillitsverkstaden är en del som tillsammans med Tillitsnätver- ket4 och enkäten skapar en mer fullständig bild av hur statliga myn- digheter arbetar med en tillitsbaserad styrning och ledning. Den samlade beskrivningen finns i kapitel 3.

3Dir. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

4Tre av myndigheterna i Tillitsverkstaden ingår också i Tillitsnätverket, nämligen Arbetsför- medlingen, Socialstyrelsen och Trafikverket.

Lärande exempel från statliga myndigheterSOU 2019:43

Tabell 2.1	Tillitsverkstaden
	Myndigheter i Tillitsverkstaden

Myndighet		Uppdrag	Departement	Anslag	Anställda
Polismyndigheten		Minska brottslighet och öka	Justitie	25 mdkr	30 000
		medborgarnas trygghet.
Säkerhetspolisen		Höja säkerhetsnivån i	Justitie	1,5 mdkr	1 200
		Sverige genom att avslöja
		och reducera säkerhetshot
		mot Sverige och våra
		skyddsvärden.
Trafikverket		Ansvara för infrastruktur-	Infrastruktur	59 mdkr	8 000
		planeringen för vägtrafik,
		järnvägstrafik, sjöfart och
		luftfart samt för byggande
		och drift av statliga vägar
		och järnvägar.
Inspektionen för		Svara för tillsyn och	Social	770 mkr	700
vård och omsorg		tillståndsprövning inom
(IVO)		hälso- och sjukvård,
		socialtjänst och verksamhet
		inom LSS.
Arbetsförmedlingen		Ansvara för den offentliga	Arbetsmarknad	8 mdkr	14 000
		arbetsförmedlingen,
		förbättra arbetsmarknadens
		funktionssätt och bidra till
		ökad sysselsättning.
Socialstyrelsen		Verka för god hälsa och	Social	700 mkr	740
		social välfärd samt för vård
		och omsorg av hög kvalitet.

Försöksverksamheter i samverkan med forskare

Försöksverksamheterna har genomförts i nära samarbete med fors- kare. I Tillitsverkstaden har vi haft tre forskningsledare som har följt och dragit lärdomar från försöksverksamheterna. Det konkreta ge- nomförandet skiljer sig mellan de olika försöksverksamheterna men generellt handlar det om att öka inslaget av tillitsbaserad styrning och ledning genom att använda ett annorlunda sätt att arbeta än vad som vanligtvis är fallet. Exakt hur försöksverksamheterna genom- förs är olika för varje myndighet (läs mer om detta i avsnitt 2.3–2.8).

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

2.3Polisen – snabbare lagföring

I försöksverksamheten som benämns snabbare lagföring har Polisen tillsammans med en rad andra myndigheter testat ett nytt sätt att arbeta med mindre allvarliga brott. Syftet med försöksverksamheten har varit att korta handläggningstiden för dessa vanliga mängdbrott. Mängdbrott står i dag för cirka hälften av de brott som prövas i tingsrätter och de tar upp huvuddelen av Polisens utredningsverk- samhet. Arbetet har skett utifrån en helhetssyn vilket innebär att hela rättskedjan omfattats. Arbetet har resulterat i kortare handlägg- ningstider, minskat antal kompletteringar, ökad myndighetssamver- kan och ökat professionellt handlingsutrymme för medarbetarna.

2.3.1Vad har genomförts i försöksverksamheten?

I försöksverksamheten snabbare lagföring har Polisen tillsammans med en rad andra myndigheter testat ett nytt sätt att arbeta med mindre allvarliga brott. Försöksverksamheten har genomförts med hjälp av en försökslagstiftning som omfattat polisområde Stockholm nord.5 I januari 2018 påbörjades försöksverksamheten i lokalpolis- områdena Solna, Rinkeby och Täby. I januari 2019 utvidgades för- söksverksamheten till att omfatta hela polisområdet Stockholm nord, som även innehåller lokalpolisområdena Sollentuna, Vällingby, Järfälla och Norrtälje. Poliserna utbildades i det nya arbetssättet innan verksamheten påbörjades.

Förutom Polismyndigheten var Åklagarmyndigheten, Rättsmedi- cinalverket, Kriminalvården, Domstolsverket, Regeringskansliet (ge- nom Justitiedepartementet) och Brottsförebyggande rådet (Brå) med i arbetet. De domstolar som berördes av försöksverksamheten var Solna, Attunda och Norrtälje tingsrätt.6

Syftet med försöksverksamheten har varit att korta handläggnings- tiden för mängdbrott. Det är brott som är vanliga och som oftast inte kräver en omfattande utredning. Exempel på sådana brott är stöld i butik, narkotikabrott, olovlig körning och rattfylleri. De brott som

5Stockholm är uppdelat i Stockholm city, Stockholm syd och Stockholm nord.

6Regeringsbeslut (Ju2017/06712/DOM (delvis) Ju2017/08090/DOM) Uppdrag till Polis- myndigheten, Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket, Kriminalvården, Domstolsverket, Attunda tingsrätt, Solna tingsrätt och Brottsförebyggande rådet om försöksverksamhet med ett snabbförfarande i brottmål.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

är aktuella i försöksverksamheten är sådana som kan ge fängelse i max 3 år enligt straffskalan och som begås av personer över 18 år.

Dessa brottstyper står i dag för cirka hälften av de brott som prö- vas i tingsrätter och de tar upp huvuddelen av Polisens utrednings- verksamhet.7 Hypotesen har varit att om det går att minska tiden myndigheten arbetar med dessa brott går det att lägga mer tid på all- varligare, mer utredningskrävande ärenden. Målsättningen för för- söksverksamheten har varit att minska genomströmningstiden från brott till lagföring från 22 veckor till 2–6 veckor för ovan nämnda brott. Detta ska göras med bibehållen rättssäkerhet för den som är utsatt eller misstänkt för brott.

Försöksverksamheten var inriktad på brott där Polisen kommer till brottsplatsen och påträffar den misstänkte, och där utredningen kan slutföras direkt på platsen eller annars inom förhållandevis kort tid. Förhoppningen har varit att Polisens förmåga att snabbt färdig- ställa brottsutredningar ska stärkas genom ett utvecklat arbetssätt med fokus på direkta utredningsåtgärder.

2.3.2Vad har försöksverksamheten lett till?

Försöksverksamheten har lett till kortare handläggningstider, minskat antal kompletteringar av ärenden, ökad samverkan mellan myndig- heterna och ett ökat professionellt handlingsutrymme hos medarbe- tare. Försöksverksamheten har inte lett till ett ökat medborgarin- flytande.

Kortare handläggningstider

Försöksverksamheten har lett till kortare handläggningstider. Det visar såväl Brå:s utvärdering av försöket samt Polisens egen statistik. I Brå:s rapport framkommer det att under den studerade perioden8 har 39 procent av de potentiella brottsmisstankarna inom försöks- området ingått i försöksverksamheten. Mediantiden för den samman- lagda handläggningen – från registrerad anmälan till avslut hos polis, åklagare eller domstol – var 33 dagar för försöksverksamheten och 41 dagar för ordinarie verksamhet (se tabell 2.2).

7Ds 2018:9 Snabbare lagföring.

8Den period som Brå har studerat är 29 januari till 30 september 2018.

SOU 2019:43Lärande exempel från statliga myndigheter

Tabell 2.2	Handläggningstid
	Sammanlagd handläggningstid i antal dagar (från registrerad
	anmälan till avslut) i försöksverksamheten och ordinarie verksamhet

		Försöksverksamhet	Ordinarie verksamhet
Median		33	41
Minimum	0		0
Maximum		241	251

Källa: Brå.

I jämförelser mellan försöksverksamheten och den ordinarie verk- samheten framgår att handläggningstiden var kortare inom försöks- verksamheten.9 I försöksverksamheten har 82 procent av misstankarna avslutats inom 10 veckor och för ordinarie verksamhet var motsva- rande siffra 65 procent.

Tabell 2.3 Handläggningstid

Fördelning av brottsmisstankar efter sammanlagd handläggningstid (från registrerad anmälan till avslut), inom försöksverksamheten

			Försöksverksamhet	Ordinarie verksamhet
Upp till 2 veckor (0 14 dagar)			67 % (722)	42 % (794)
2	6 veckor (15	42 dagar)	23 % (247)	20 % (372)
6	10 veckor (43	70 dagar)	5 % (54)	5 % (85)
Över 10 veckor (>70 dagar)			2 % (24)	7 % (127)

Källa: Brå.

Från tabell 2.3 kan vi utläsa att en stor andel av misstankarna har av- slutats inom 6 veckor; det rör sig om 60 procent i försöksverksam- heten och 51 procent i den ordinarie verksamheten. När det gäller andelen misstankar med en handläggningstid på över 10 veckor var skillnaden mellan verksamheterna större. I försöksverksamheten var andelen 18 procent, och motsvarande andel för den ordinarie verk- samheten var 35 procent. Detta visar att det inom bägge verksamhe- terna fanns misstankar om brott som har handlagts snabbt, men att det inom den ordinarie verksamheten fanns fler misstankar om brott med långa handläggningstider.

9Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Tabell 2.4 redovisar de sammanlagda handläggningstiderna, från registrerad anmälan till avslut, uppdelat på om handläggningen har avslutats hos åklagare eller i domstol. En misstanke kan avslutas hos åklagaren genom strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller genom ett beslut att inte väcka åtal, det vill säga ett negativt åtalsbeslut. Avslut i domstol innebär att misstanken lett till en dom eller blivit avskriven vid tingsrätten.

Tabell 2.4	Handläggningstid
	Sammanlagd handläggningstid i antal dagar (från registrerad
	anmälan till avslut) i försöksverksamheten och i ordinarie
	verksamhet, fördelad på avslut hos åklagare respektive avslut
	i tingsrätt

	Avslut åklagare		Avslut tingsrätt
	Försöks-	Ordinarie	Försöks-	Ordinarie
	verksamhet	verksamhet	verksamhet	verksamhet
Median	5	32	51	98
Maximum	119	222	241	251
Källa: Brå.

Skillnaderna i handläggningstid mellan försöksverksamheten och den ordinarie verksamheten blir mer framträdande när resultaten redovisas uppdelade på var i rättskedjan misstanken avslutats, jämfört med när uppgifterna redovisas sammantaget, som i tabell 2.4. En förklaring till att skillnaderna blir mindre framträdande när handläggningstiderna redovisas sammantaget är att en större andel misstankar inom för- söksverksamheten har hunnit igenom rättsprocessens alla steg och avslutats i domstol.

Minskat antal kompletteringar

I försöksverksamheten var andelen kompletteringar mindre än i den ordinarie verksamheten. En komplettering är det beslut åklagaren fat- tar att skicka tillbaka förundersökningen till Polisen för kompletter- ing eftersom åklagaren bedömer att den inte är fullständig. Andelen av misstankarna som skickats tillbaka till Polisen för komplettering var 12 procent i den ordinarie verksamheten och endast 2 procent

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

inom försöksverksamheten, se tabell 2.5.10 I uppgifter från Åklagar- myndigheten framgick endast det senaste åklagarbeslutet. Det inne- bär att andelen kompletteringar sannolikt underskattades något för både försöksverksamheten och den ordinarie verksamheten. De miss- tankar som senare avslutats med något av de andra besluten kan ha kompletterats av polisen och sedan åter redovisats till åklagare.

Tabell 2.5 Kompletteringar

Fördelning av olika typer av åklagarbeslut samt öppna misstankar, i försöksverksamheten respektive i ordinarie verksamhet.

Antal inom parentes

Beslut	Försöksverksamhet	Ordinarie verksamhet
Åtal	67 % (722)	42 % (794)
Strafförelägganden	23 % (247)	20 % (372)
Åtalsunderlåtelser	5 % (54)	5 % (85)
Ej åtal	2 % (24)	7 % (127)
Kompletteringar	2 % (19)	12 % (232)
Öppna	1 % (9)	14 % (264)
Totalt	100 %	100 %

Källa: Brå.

Ökad myndighetssamverkan

En viktig del i uppdraget att genomföra försöksverksamheten med ett snabbförfarande i brottmål var att öka samverkan mellan myndig- heter. En fungerande myndighetssamverkan var även en förutsätt- ning för flera av de positiva resultaten – delaktighet och återkoppling mellan polis, åklagare och tingsrätter – som avsnitten ovan beskriver.

Att samarbetet mellan myndigheterna i försöksverksamheten har fungerat bra framkommer tydligt i de intervjuer som gjorts med repre- sentanter för de inblandade myndigheterna. Samarbetet har inneburit konkret operativt arbete, där myndigheterna gemensamt tagit fram rutiner och arbetsmetoder. Några menar att det är just detta som skapat en sådan positiv samverkan, där alla varit lösningsorienterade

–att man skapat någonting från grunden tillsammans. I stället för att endast se till den egna delen av kedjan har myndigheterna varit be- redda att anpassa och justera sina egna interna rutiner och metoder för att förenkla arbetet vid någon av de andra myndigheterna. En

10Den korrekta benämningen på beslutet är FU-ledning överlämnas till utredande myndighet.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

medarbetare på Polisen uttrycker det närmare samarbetet på följan- de vis:

Bara det att man har träffats och diskuterat tillsammans i stället för att skicka promemorior fram och tillbaka.11

Flera intervjupersoner lyfter fram att den positiva upplevelsen av samarbetet mellan myndigheter har fått effekter även utanför för- söksverksamheten. De menar att förståelsen för övriga myndigheters verksamhet och förutsättningar har blivit bättre, vilket förenklar samarbetet även i andra frågor. De menar också att det var positivt att de fått nya kontakter och kortare kontaktvägar.

Ökat professionellt handlingsutrymme hos medarbetare

Poliserna i yttre tjänst har fått ökat mandat och ansvar för att vidta de första åtgärderna som är avgörande för ett snabbförfarande. Det handlar till exempel om att i högre grad genomföra förundersök- ningar och säkra bevis. De ingripande poliserna gör i högre grad klart förundersökningen på plats med stöd av förundersökningsledare

istället för att skicka vidare ärendet internt inom myndigheten. Poli- serna i yttre tjänst har fått en utbildning som stöd, men det kanske viktigaste stödet har varit att förundersökningsledare finns tillgäng- liga på telefon och kan bistå direkt i ärendet om det skulle behövas. På så sätt kan poliserna tillsammans med förundersökningsledaren gå igenom om bevisningen räcker, och till exempel vad poliserna behöver komplettera med om exempelvis personen nekar till brott.12

En annan sak som har främjat det professionella arbetet är att det har funnits en kontinuerlig återkoppling. En del av detta handlar om stödet från jourhavande förundersökningsledare. En annan del hand- lar om att domstolarna inom försöksverksamheten har etablerat en praxis med att skicka ut domarna till alla poliser som varit inblandade

iärendet, vilket innefattar poliserna i yttre tjänst som gjorde de ini- tiala ingripande. På detta vis skapades en återkoppling där poliserna

iyttre tjänst kunde följa vad som hände med de ingripanden och för- arbeten som de genomförde. Detta har lett till att poliser som arbetar

iyttre tjänst i högre utsträckning än tidigare tar del av resultatet av

11Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring, s. 36.

12Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

deras ingripande. En medarbetare på Polisen uttrycker det på följan- de vis:

Du får en bild av vad som hände med ingripandet vid snatteriet och också vad du måste göra annorlunda till nästa gång.

Enligt poliserna ledde detta till en ökad motivation eftersom de har sett vad som händer efter deras ingripanden. Det leder också till ett ökat lärande eftersom de i högre utsträckning fick lära sig hur domstolarna resonerar och vad de behöver förbättra i hanteringen av framtida utredningar.

Involvering av medborgare

Försöksverksamheten hade inte ett tydligt medborgarfokus när målen för försöksverksamheten formulerades. Att lagföringen ska bli snabbare var ett mål som i första hand sattes utifrån ett internt myndighetsfokus snarare än utifrån medborgarens fokus. Detta riskerar att leda fel. Det hade varit relevant att undersöka och lyssna in vad medborgarna lägger värde på, för att eventuellt kunna för- ändra processen. I efterhand har Polisen diskuterat hur de framöver ämnar göra detta. En chef på Polisen uttrycker det på följande vis:

Här har vi bestämt att vi vill involvera medborgarna på ett bättre sätt. Detta har bland annat resulterat i medborgarlöftena. De har vi ju fått kritik för och de är inte perfekta men de fyller en viktig roll. Det är viktigt att lyssna in vad medborgarna tycker är viktigt. Det är också viktigt att vi inte alltid gör det medborgarna tycker är viktigt. Ibland har medborgarna fel, de vet inte alltid så mycket om polisarbete. Men vi kan ta det de säger på allvar och göra det på ett sätt som funkar. Problemet är att få en trovärdighet för det.

Det finns alltid en risk med utvecklingsarbeten som inte har ett tyd- ligt medborgarfokus från början. I denna försöksverksamhet ligger denna risk främst i att det kan bli svårigheter att säkerställa miss- tänktas rättigheter.13

13Detta går inte att säga mycket mer om i nuläget. Det finns ingen uppföljning med de som är dömda eller misstänkta för brott.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

2.3.3Vinster för medborgare, medarbetare och samhället

Ett mål med försöksverksamheten har varit att korta handläggnings- tiderna för vissa brottmål. Ett annat har varit att skapa en mer samman- hållen lagföringsprocess, där den tid då det inte pågår några aktiva åt- gärder är kortare. Dessa mål har försöksverksamheten uppnått.14

Medborgare

Försöksverksamheten har huvudsakligen påverkat medborgare på två vis, som brottsoffer eller som brottsmisstänkt. För brottsoffer har försöksverksamheten inneburit kortare väntetid från det att man blivit utsatt för brott till dess att ärendet har avgjorts. För brotts- offer har det i högre utsträckning blivit så att brottsmisstänkta döms för brott de genomfört mot just dem, i och med att färre brottsmiss- tankar sammanslås15 till ett och samma ärende.

För brottsmisstänkta har förfarandet också gått snabbare.16 För brottsmisstänkta har det fått effekten att polis eller åklagare inte i samma grad som tidigare slår samman flera olika brott till en samlad bedömning. I försöksverksamheten har brottsmisstänkta i stället bli- vit dömda för varje enskilt brott. Detta innebär att den brottsmiss- tänkte inte får den sammanslagning av brott som vissa tidigare kunnat få när de begått en viss typ av brott. En polis beskriver det på följande vis:

Med det här lagförs de för varje gärning för sig. Tidigare samlade de på sig flera olovliga körningar och lagfördes bara för en, medan resten avskrevs. Då kändes det ju som att de fick rabatt.17

Som brottsmisstänkt har man även fått en snabbare påföljd för de brott man har begått alternativt ett snabbare avslut utan påföljd om man inte har kunnat lagföras för något brott. Ett snabbare avslut, vare sig det handlar om påföljd eller inte är någonting som generellt sett är positivt för den enskilda individen. För de medborgare som deltar som vittnen har den mer sammanhållna processen lett till kor-

14Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

15När domaren lägger ihop flera olika brott till en samlad bedömning.

16Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

17Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

tare väntetid och ett snabbare avgörande. Det leder i sin tur generellt till bättre vittnesuppgifter.18

Medarbetare och chefer

För medarbetarna på de inblandade myndigheterna har försöksverk- samheten lett till en rad förändringar, som de flesta har uppfattat som positiva. Enligt poliserna själva har arbetssättet lett till att de blivit mer motiverade och effektivare. Medarbetarna på de övriga myndig- heterna har också varit positiva, även om det förändrade arbetssättet medfört en del nya utmaningar.

Medarbetarna har fått en utökad möjlighet att använda sig av sitt professionella omdöme och en tydligare återkoppling på det arbete de utfört. Att öka medarbetarnas handlingsutrymme för att de ska kunna ta ett större ansvar i att utreda ärenden har varit en viktig del i försöksverksamheten. Det gäller främst medarbetarna som finns närmast medborgarna i organisationen, det vill säga poliser i yttre tjänst. De har i högre utsträckning haft möjlighet att genomföra ut- redningar direkt när de har gjort ett ingripande.

Denna förändring ger poliserna i yttre tjänst möjlighet att i högre utsträckning kunna använda sin kompetens för att genomföra utred- ningar. Detta har lett till att utredningarna inte lika ofta behöver kompletteras i ett senare skede (se tabell 2.5). En chef på Polisen be- skriver det på följande vis:

I de lokalpolisområden där försöket pågår har kvaliteten på våra för- undersökningar höjts markant. Dessutom ser vi att personer till exem- pel blir mer motiverade att vittna när förhandling i tingsrätten sker inom några veckor när de har en färsk minnesbild, i stället för att det dröjer flera månader.19

En annan sak som främjat det professionella handlingsutrymmet är att det i försöksverksamheten funnits en tydligt medarbetardriven komponent. Medarbetarna på lokal nivå har varit drivande i utbild- ning och genomförande av det nya arbetssättet. Det har funnits tyd- liga ramar uppifrån i organisationen, men exakt hur olika praktiska problem ska lösas lokalt har varit upp till de lokala poliserna i sam- verkan med andra myndigheter. Brå beskriver i sin rapport att:

18Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

19Från Polisen (2019).

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Hur införandet av försöksverksamheten har gått till bedöms också vara viktigt för de positiva resultat som observerats hittills. Bland annat har arbetet präglats av delaktighet, engagemang och god samverkan mellan myndigheter.20

I försöksverksamheten har också poliserna i yttre tjänst deltagit i att utveckla vilka konkreta processer som ska gälla i de olika polisom- rådena. Här har det funnits utrymme att göra på olika sätt beroende på vad som passar bäst i de olika områdena. Poliserna har i relativt hög grad fått vara med och utforma hur försöksverksamheten har fungerat lokalt. Poliserna i yttre tjänst har också haft en grundlägg- ande roll i att utbilda poliser när det gäller vad försöksverksamheten innebär och hur den ska genomföras. Enligt poliserna i yttre tjänst har detta varit en tydlig framgångsfaktor, eftersom utbildningen blir mer tillgänglig för andra i samma yrkeskategori.

Det har varit en viktig uppgift för cheferna i de olika myndigheter- na i försöksverksamheten att skapa en gemensam förståelse för vad som ska genomföras. Detta har lyckats väl. De som deltar i försöks- verksamheten har ett gemensamt mål och uppdrag som är tydligare än vad det verkar vara i den ordinarie verksamheten. I den ordinarie verksamheten finns det en tendens att polis, åklagare och domstolar prioriterar att verksamheten ska fungera bra för sina egna verksam- heter. Det är så de utvärderas och det är utifrån det de tilldelas medel. I försöksverksamheten har det i stället handlat om att optimera hanteringen längs hela rättskedjan, och alla myndigheter utvärderas efter det gemensamma målet i stället för deras egna. En medarbetare på Polisen beskriver det på följande vis:

Kontaktvägarna till de andra myndigheterna, det känns som att de har krympt. Det har blivit mycket lättare eftersom man har någon att ta kontakt med. Det är ett mervärde som kommer av det här projektet.21

Det nya arbetssättet har inneburit att till exempel Polisen vidtagit åtgärder som gynnar såväl åklagare och domstolar trots att kostna- den för åtgärderna kan hamna hos Polisen. Enligt Polisen själva har de förändringar i arbetssätt som skett inom Polisen lett till att det interna arbetet blivit snabbare, men att det framför allt har kortat handläggningstider i rättskedjan som helhet. För att lyckas värna denna helhetssyn spelar cheferna som kollektiv en viktig roll. I styr-

20Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

21Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

gruppen som styr försöksverksamheten samlas chefer från de olika myndigheterna för att följa arbetet och lösa problem som uppstår. Gruppen har fungerat som ett viktigt forum för samverkan där re- presentanter från olika myndigheter diskuterar och löser ut prak- tiska problem. Rollen för cheferna inom försöksverksamheten har handlat om att skapa gemensamma förutsättningar i myndighets- samverkan, etablera hållbara rutiner och coacha fram ett medledar- skap snarare än att styra det praktiska arbetet.

Försöksverksamheten har främjat lärande genom att skapa tid och möjlighet att återanvända tidigare lärdomar på området. För- söksverksamheten har inneburit en rad nya lärdomar, men den har också inneburit att myndigheterna har återaktualiserat en rad äldre lärdomar, sådant de haft kunskap om sedan tidigare men som myn- digheterna inte har arbetat med i sin ordinarie verksamhet. Bland lärdomarna finns därför en del saker i styrningen som kan anses som självklara, men som inte var en del av styrningen i den ordinarie verk- samheten när försöksverksamheten genomfördes.

I försöksverksamheten har myndigheterna i högre grad än tidigare beaktat kvalitativa data kring verksamheten. Det grundläggande målet för hela försöksverksamheten är ett klassiskt kvantitativt mål: genomsnittstiden från brott till lagföring i domstol ska minska från dagens snitt på 22 veckor till 2–6 veckor. Men i försöksverksamheten har det hela tiden funnits ett tydligt fokus på att hämta in kvalitativa data i form av intervjuer, fokusgrupper och samtal från medarbe- tarna från de olika myndigheterna. Dessa data har funnits med i såväl Brå:s utvärdering som i Polisens egen uppföljning och har vägt minst lika tungt när Polisen internt har skruvat på verksamhetens arbets- sätt. Styr- och arbetsgrupper har i hög grad använt sig av dessa data för att justera metoder och rutiner under försöksverksamhetens gång. En medarbetare på Polisen beskriver det på följande vis:

Det ser vi som kärnan, det viktigaste kugghjulet, att vi fortsätter skruva på saker som inte fungerar.22

22Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Samhället

För samhället i stort har försöksverksamheten haft en hel del påver- kan. Det har skapat en mer effektiv rättskedja, ökat ärendeinflödet på vissa myndigheter och skapat en snabbare återkoppling från sam- hällets sida till den som begår brott.

En effektivare rättskedja innebär att myndigheterna som ingår i rättskedjan gemensamt har minskat handläggningstiderna. Det har positiva effekter för alla inblandade myndigheter. För Polisen inne- bär det till exempel att de förhållandevis enkla ärendena inte tar lika mycket tid vilket leder till att de kan lägga mer tid på andra, mer utredningskrävande ärenden. En medarbetare på Polisen beskriver det på följande vis:

De ärendena tyngde oss, men nu görs de klart hos jouren. Vi har fått tid att jobba med andra brott, som misshandel och olaga hot. Det är också vad medborgarna vill.23

Förändringen med att lägga mer resurser på arbetet i det första ske- det av en utredning är på flera sätt en förändring mot en tidigare styr- logik. I försöksverksamheten lägger Polismyndigheten initialt mer resurser på att hantera ett ärende men det har visat sig vara en rimlig investering. Det ökar Polisens interna effektivitet, men gör fram- för allt rättskedjan som helhet effektivare, eftersom det minskar en hel del onödig administration. För samhället blir det tydligt att effektiviteten för medborgare kan ökas om myndigheterna arbetar med att optimera hela system i stället för systemets respektive delar.

Den effektiva rättskedjan leder på kort sikt till att en del myndig- heter får ett ökat antal ärenden. När antalet misstänkta brott ökar leder det exempelvis till att ett högre antal ärenden måste handläggas på avdelningen Nationellt Forensiskt centrum (NFC) hos Polisen. NFC arbetar med att genomföra analyser till olika utredningar. Det större antalet ärenden märks även hos domstolarna, Kriminalvården och Rättsmedicinalverket. Ärenden riskerar att bli fördröjda om väntetiderna för domstolar, NFC eller Kriminalvården förlängs. Det innebär att det kan behövas nya arbetssätt, rutiner och eventuellt även nya resurser för att framgångsrikt kunna utvidga försöksverk- samheten i framtiden.

23Från Svensk polis (2018).

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

En positiv nytta av arbetet är rättskedjans samlade och snabba reaktion på brott. Därigenom blir kopplingen mellan rättsvidriga hand- lingar och de åtgärder som följer från rättssamhällets sida tydligare. En medarbetare på Polisen beskriver det på följande vis:

En snabb och direkt koppling mellan brottslig handling och straff ökar trovärdigheten för rättssystemet, ökar motivationen hos poliserna och uppskattas även i många fall av den misstänkte som får sitt ärende prövat inom kort tid.

2.4Säkerhetspolisen – kulturförändring

Målet för försöksverksamheten vid Säkerhetspolisen var att få ett startskott för ett bredare arbete kring ett kulturarbete på myndig- heten. Försöksverksamheten har lett till en ökad insikt kring kultur generellt och ledarskapets betydelse i myndigheten specifikt, behovet av ett ökat fokus på kommunikation mellan olika enheter inom myn- digheten och en vidare beskrivning av vilka utmaningar som finns för myndigheten.

2.4.1Vad har genomförts i försöksverksamheten?

Försöksverksamheten har bedrivits på två olika enheter inom Säker- hetspolisen. Dessa enheter har genomfört tre olika workshops som varit ledda av en medarbetare från Tillitsdelegationen. De har också arbetat med olika uppgifter mellan dessa tillfällen. Målet med försöks- verksamheten har varit att testa hur det går att arbeta med tillitsbase- rad styrning och ledning konkret inom myndigheten.

Vi kommer fortsättningsvis att benämna dessa enheter som enhet 1 respektive enhet 2. Från enhet 1 har sex medarbetare deltagit i arbe- tet. Från enhet 2 har sex personer deltagit, och flera av dessa innehar chefspositioner. Gruppen består i sin helhet av en blandning av kvinnor och män, polisutbildade och ej polisutbildade.

Workshop 1 – förståelse för uppdraget och identifiera utmaning

Workshop 1 hade tre övergripande syften. Det första handlade om att skapa en förståelse för vilka myndigheten och den specifika en- heten är till för, samt hur de skapar värde i organisationen. Vad i

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

denna relation fungerar bra och mindre bra i nuläget? Det andra syf- tet var att diskutera och enas kring en gemensam utmaning som enheten under och mellan dessa workshops skulle arbeta kring. Det tredje syftet handlade om att förbereda en mindre undersökning som skulle syfta till att förstå orsakerna till utmaningen närmare.

Enhet 1 – rollen i myndigheten

Enhet 1 valde att arbeta med enhetens roll i myndigheten som den utmaning de ville arbeta vidare med. När de diskuterade vilken typ av undersökning de skulle vilja göra för att se hur andra enheter ser på deras enhet samt om deras föreställning om vad andra enheter tycker, kom de fram till en rad olika metoder för att undersöka detta. En del i undersökningen handlar om att utmana vilka föreställningar enheten har om vad andra tror. Det är ett viktigt steg att ta reda på detta, i stället för att utgå från en egen uppfattning.

Några i gruppen var intresserade av att genomföra praktik hos den enhet där deras arbete i hög utsträckning hamnar. Tanken var att i högre grad förstå hur deras information hanteras och vad som skapar värde för enheten som tar emot informationen. Hur används informationen av mottagaren och vad kan förbättras? Ett annat förslag handlade om att samtala med medarbetare och chefer från de enheter dit enhet 1 levererar information, för att se hur de uppfattar deras roll och arbete samt vad som skulle kunna förbättras.

Enhet 2 – relationen mellan medarbetare och chef

Enheten 2 kom fram till att de internt i myndigheten var beroende av en hel del information från andra enheter men att de inte hade en stor roll i att dela med sig av information till andra. De saker som be- dömdes fungera bra i nuläget var att enheten löser sitt uppdrag och att medarbetarna är professionella och hjälps åt på enheten. Sam- arbetet med enhet 5 fungerar även väl. Det finns även en uppfattning om att enheten generellt har fått ett större helhetsperspektiv på senare år, även om det fortfarande kan utvecklas. Även den interna kommunikationen kan behöva utvecklas. Vidare fanns en uppfatt- ning hos gruppen att cheferna har många uppdrag förutom att vara

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

chefer, något som försvårar kommunikationen mellan chefer och med- arbetare.

Enhet 2 valde relationen mellan medarbetare och chef som den utmaning man ville arbeta vidare med. Den undersökning de ville göra inför workshop 2 varierade mellan deltagarna. De som arbetade som chefer valde att undersöka vilka förväntningar som de olika medarbetarna hade på dem som chefer. De som inte arbetade som chefer skulle diskutera frågan om förväntningar och kommunikation i samtal med sina chefer inför workshop 2.

Workshop 2 – principerna för tillitsbaserad styrning och ledning

Workshop 2 handlade om att utvärdera de genomförda undersök- ningarna samt att undersöka vilka av de vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning som var mest utmanade enligt grup- pen. Avslutningsvis skulle grupperna ta fram en eller flera förslag på åtgärder för att försöka lösa den utmaning som gruppen hade iden- tifierat och analyserat med hjälp av de vägledande principerna.

Enhet 1 – principerna helhetssyn, kunskap och öppenhet en utmaning

För enhet 1 visade det sig vara svårt att genomföra de tänkta under- sökningarna. Deltagarna upplevde att tiden var för kort men också att det var svårt att nå fram till andra enheter. De som genomförde undersökningen hade gärna träffat fler och mer insatta personer från enhet 4, som man i hög omfattning samarbetar med. Gruppen lycka- des som helhet genomföra en del undersökningar av hur de upp- fattades av andra enheter och bilden visade sig stämma relativt väl överens med den förförståelse som enheten hade sedan tidigare.

När de gäller vilka av de vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning som är mest utmanande var gruppen relativt överens om att det framför allt är helhetssynen som är svår att uppnå. Även principerna kunskap och öppenhet beskrevs som utmanande. När det gällde kunskap handlar det om att återkopplingen skulle kunna förbättras för att vara ett bättre stöd i att utveckla arbetet. Det fanns också en uppfattning om att öppenheten internt i myndighe- ten försvåras av myndighetens uppdrag. Principerna tillit och hand- lingsutrymme upplevdes fungera bra i dag. Medarbetarna upplever att

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

de har tillräckligt handlingsutrymme och att det finns tillit till arbe- tet de genomför.

En lång rad olika åtgärder diskuterades och gruppen landade i en del olika saker de ville testa till workshop 3. En idé handlade om ett så kallat mingelmöte med de enheter som enheten samarbetar med. Tanken var att det skulle vara ett informellt tillfälle att prata om arbetet, reda ut oklarheter och få ansikten på personer som enhet 1 samarbetar med dagligen. En annan idé var att kunna införa en fast punkt på ett möte som enhet 4 har. Där var tanken att enhet 1 på ett snabbt vis skulle kunna redogöra för nyheter eller saker som anses vara utmaningar i samarbetet.

Enhet 2 – principerna medborgarfokus, öppenhet, stöd och helhetssyn en utmaning

Alla i enhet 2 hade genomfört varsin mindre undersökning och en del saker kom fram som uppfattades som lite oväntade. En av del- tagarna hade skickat ut en kort enkät till sina medarbetare kring vad de hade för förväntningar på sin chef. Det som förväntades av che- ferna var att de skulle vara ärliga, rättvisa, ha förtroende för gruppen, vara lojala mot gruppen och att chefen skulle vara ”en i gänget”. Gruppen diskuterade att chefens lojalitet mot gruppen och för- mågan att vara ”en i gänget” inte alltid är helt enkelt. De som inte arbetar som chefer höll i stora delar med om uppfattningarna om förväntningarna på chefen. Medarbetarna hade i de samtal de haft med cheferna, inom ramen för undersökningen, inte stött på någon konflikt mellan deras förväntningar och vad cheferna såg som sin roll. Medarbetarna tryckte på att det är viktigt att cheferna har förståelse för deras uppdrag och att de har en öppen dialog. I teorin beskrevs detta som oproblematiskt men det bedömdes inte alla gånger helt enkelt att få till, mycket på grund av begränsningar i tid och oklarheter om vilken information som bör delas. Cheferna i gruppen hade en uppfattning om att all information kanske inte måste delas till alla, hela tiden. Deras arbete handlar i ganska hög utsträckning om att säkerställa att rätt information kommer rätt personer till del.

När det gäller de vägledande principerna bedömdes medborgar- fokus, öppenhet, stöd och helhetssyn vara de viktigaste principerna. Mest utmanande av dessa var öppenheten. En rad olika åtgärder dis-

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

kuterades och alla landade i någonting de skulle testa till nästa till- fälle. En av cheferna skulle testa att etablera en rutin där man avrap- porterar mer systematiskt efter ett genomfört arbete. En av cheferna skulle testa att delegera schemaläggning till sina medarbetare. Syftet var att skapa mer förståelse för svårigheterna i detta och skapa en större förståelse för helheten.

Workshop 3 – erfarenhetsutbyte och nästa steg

Workshop 3 var en gemensam workshop där både enhet 1 och 2 deltog. Deltagarna kände igen sig relativt väl i de utmaningar som den andra gruppen beskrev. Utmaningarna för de olika enheterna har visserli- gen annorlunda karaktär men en grundläggande orsak i båda fallen handlade om ett behov att utveckla intern kommunikation. I båda grupperna fanns också viljan att göra ett så bra arbete som möjligt men att det ibland upplevdes som svårt att veta vad som var ett väl utfört arbete.

Båda grupperna hade testat en rad olika åtgärder mellan work- shop 2 och 3. Exempelvis testet att delegera schemaläggning ledde till att det blev en bättre diskussion mellan medarbetare och chefer kring de överväganden som måste göras när en sådan fastställs. När det gällde idén om att vara en del på andra enheters möten hade del- tagarna blivit informerade om att detta redan var någonting som var planerat att genomföras tillsammans med de andra enheterna.

2.4.2Vad har försöksverksamheten lett till?

Försöksverksamheten har lett till en ökad insikt kring kulturen och ledarskapets betydelse i Säkerhetspolisen och behovet av närmare samarbete mellan olika enheter. Försöksverksamheten har lett till mindre förändringar i arbetssätt men ingen förändring i organisatio- nen eller i arbetet ut mot medborgare eller andra myndigheter.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Behovet av intern kommunikation och plattformar för informationsutbyte

Försöksverksamheten har illustrerat behovet av kontaktytor i flera led. Det kan handla om både horisontellt och vertikalt i organisatio- nen. Det finns vissa organisatoriska avstånd som behövs inom myn- digheten för att den ska kunna fungera ändamålsenligt, och dessa måste värnas. Men det finns också en hel del organisatoriska avstånd som inte går att förklara med att de behövs för att värna myndig- hetens funktionssätt. De omotiverade avstånden som finns mellan enheter och grupper riskerar att leda till administrativa tidstjuvar och att uppdraget inte genomförs på bästa sätt. Det upplevs som viktigt att det finns en kontinuerlig återkoppling mellan enheterna på myndigheten. En bristande återkoppling riskerar att leda till att en- heter inte är säkra på när deras arbete skapar värde och när det inte gör detta. En medarbetare på Säkerhetspolisen beskriver det på föl- jande vis:

Det är viktigt att belysa allas ansvar för helheten. Vad händer när jag gör detta och var tar nästa enhet vid?

Ökad insikt kring kultur och ledarskap

I försöksverksamheten har det framkommit att faktorer som inte finns på organisationsscheman eller i formella arbetsbeskrivningar påverkar möjligheten att utveckla verksamheten. Till exempel är upp- fattningen som medarbetarna och cheferna har kring sin egen roll i myndighetens informella hierarki viktig för vilka åtgärder de bedö- mer att de kan genomföra.

Det finns många informella regler på myndigheten och vissa en- heter har sin egen kultur. Många av dessa är bra och tjänar myndig- heten väl, men det finns även vissa kulturer som inte är helt och hållet positiva. Det finns till exempel en uppfattning om att medarbetare ska undanhållas viss information utan att någon närmare förklaring behöver ges. Det är naturligt att medarbetare ibland inte behöver (eller ens har rätt till) viss information. Men det behöver kommuni- ceras på ett tydligt sätt, annars riskerar det att skapa ett missnöje mot chefer och arbetsledare. I enhet 2 fanns också ett etablerat sätt att prata om förändringen som sker när en medarbetare blir chef. Det sätter fingret på en situation där en medarbetares förändrade roll

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

behöver genomföras tydligt och öppet för att skapa legitimitet och ett bra samarbete framöver, något som inte uppfattas som helt enkelt av deltagarna i workshoparna.

I relationerna mellan medarbetare och chef anses det viktigt att säkerställa och värna spelreglerna för hur olika roller och uppdrag ska fungera. Försöksverksamheten har lett till att dessa frågor har kommit upp till ytan, något de inte, enligt deltagarna, gör i den ordi- narie verksamheten. I försöksverksamheten har det framgått att det finns utmaningar i att förverkliga utvecklingsförslag så de leder till konkret förändring. Bland de som medverkar i försöksverksamheten gick åsikterna isär en del kring vad detta kan tänkas bero på. En del menade att det var kulturen och känslan av att det är svårt att komma framåt med utvecklingsarbetet. En del trodde det kunde ha att göra med att myndigheten växer mycket just nu, och att det är en utma- ning. Ytterligare andra trodde att det främst har att göra med en bristande kontinuitet. Några delade inte riktigt uppfattningen om att det egentligen var svårt med utvecklingsarbetet, men att det är en utmaning att hitta tid för att få till detta. Vissa workshopdeltagare sade bland annat att det var positivt att det kom en person från utan- för myndigheten för att genomföra workshop-arbetet. Två med- arbetare på Säkerhetspolisen beskriver det på följande vis:

En sak som har varit bra med detta är att det har kommit en extern, neutral person som har arbetat med dessa frågor.

Detta borde användas i fortsättningen.

2.4.3Vinster för medborgare, medarbetare och samhället

Målet för försöksverksamheten var att vara ett startskott i ett bre- dare arbete kring kulturförändring på myndigheten. Detta mål har uppnåtts. Försöksverksamheten har inneburit en utgångspunkt för det fortsatta arbetet som bedrivs på myndigheten.

Medborgare

Försöksverksamheten har troligtvis inte påverkat medborgarna i någon direkt mening. Det är inte omöjligt att diskussionerna som förts kring medborgarfokus, öppenhet och tillit har påverkat de en-

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

skilda medarbetarna som deltagit. Men vad vi vet är det inga proces- ser eller arbetssätt som har ändrats för att i högre grad involvera eller ge en tydligare plats för medborgarna. En sak som framkommit i för- söksverksamheten är att medborgarna redan i dag har en tydlig plats hos medarbetarna i de olika enheterna. Två medarbetare på Säker- hetspolisen resonerar på följande vis:

Vårt uppdrag handlar om att tillgängliggöra information på ett rätts- säkert sätt.

Ytterst så skyddar vi medborgarnas demokratiska val.

Bland medarbetare och chefer som har deltagit i försöksverksam- heten finns det ett fokus på medborgaren som en viktig mottagare av det arbete som genomförs, även om det är via andra enheter eller myndigheter som medborgaren eventuellt träffar myndigheten. Med- borgaren är dock uteslutande en passiv aktör i utvecklingsarbetet. För att komma ännu längre kring att ha medborgarfokus kan det vara relevant att ytterligare undersöka möjligheten att få in medborgarens upplevelse in i verksamheten. Att veta vad som skapar värde och inte för medborgare (vare sig de är tillitsvärdiga eller inte) kan vara ett bra sätt att utveckla myndighetens arbetssätt. Att i högre grad få in medborgarens perspektiv är inte en helt enkel uppgift med tanke på myndighetens uppdrag och karaktär, och att göra detta måste naturligtvis vägas mot eventuella risker.

Medarbetare och chefer

För medarbetarna har försöksverksamheten inneburit en möjlighet att reflektera kring problem, undersöka deras orsaker och testa för- ändringar för att försöka lösa dessa utmaningar. Medarbetarna har bidragit med en rad insikter som kan användas vidare i myndighetens arbete, men de har också bidragit med saker som de lokalt kan för- ändra och arbeta med på en gång.

I och med de olika förslag på åtgärder som togs fram under work- shop-arbetet identifierades en rad olika förändringar i arbetssätt som går att implementera relativt omgående. I några fall krävdes det en diskussion med den närmaste chefen eller en annan enhet men i vissa fall kan medarbetarna själva genomföra denna förändring. Dessa nya arbetssätt skapar nytta genom att förstärka den interna kommunika-

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

tionen och samarbetet inom och mellan olika enheter. Flera åtgärder har redan genomförts och enligt deltagarna själva har flertalet lett till goda resultat.

I diskussionen mellan medarbetarna inom försöksverksamheten har det framkommit att medarbetare och chefer båda måste vara med i arbetet för att en tillitsbaserad styrning och ledning ska bli bra. Att styra med mer tillit innebär inte att någon i organisationen får mindre ansvar utan att alla måste ta mer ansvar för organisationens utveck- ling. Det kräver att medarbetarna får möjlighet att kliva fram men också att de gör det när tillfälle ges. Det gör att förändringen åt en mer tillitsbaserad styrning och ledning visserligen inte är enkel men att den får stort genomslag om den blir av. För medarbetare och che- fer är det viktigt att det finns en kontinuerlig dialog mellan olika en- heter, medarbetare och chefer kring roller, förväntningar och inte minst återkoppling på utfört arbete. I försöksverksamheten har ini- tiala steg tagits i denna riktning.

Samhälle

Det är svårt att bedöma huruvida samhället har haft någon nytta av försöksverksamheten. Ett ökat samarbete mellan olika enheter för- väntas förvisso leda till bättre resultat internt i myndigheten och i samverkan med andra myndigheter, men i nuläget finns inga uppgif- ter som tyder på att en sådan förändring har skett. Myndighetens deltagande i Tillitsverkstaden har däremot haft en påverkan på inställ- ningen hos en rad andra myndigheter. Bland andra myndigheter be- traktas Säkerhetspolisen generellt som en myndighet där öppenhet, innovation och inte minst tillit bedöms vara svåra saker att arbeta med – något som inte är helt förvånande givet myndighetens upp- drag och karaktär. Det faktum att ”till och med Säkerhetspolisen” kan arbeta med dessa frågor skapar legitimitet för att ett tillitsorien- terat utvecklingsarbete är viktigt. Det finns bland vissa myndigheter en uppfattning om att tillitsbaserad styrning och ledning är ända- målsenligt att arbeta med inom vissa områden, men inte alla. Här har Säkerhetspolisens deltagande i Tillitsverkstaden varit viktigt för att illustrera att en tillitsbaserad styrning och ledning kan vara ända- målsenlig även inom myndigheter och i vissa politiska frågor där det inte alltid är helt intuitivt att arbeta med dessa frågor.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

2.5Trafikverket – bättre trafikinformation

Trafikverkets försöksverksamhet handlar om att förbättra trafikin- formationen till pendeltågsresenärer. Syftet var att ett antal aktörer med gemensamma krafter skulle göra insatser omgående för att för- bättra trafikinformationen för pendeltågsresenärer, framför allt när det är störningar i trafiken. En prototyp på en trafikinformations- tjänst har tagits fram i nära samarbete med resenärerna som ger dem bättre överblick över var tågen befinner sig. Försöksverksamheten har även skapat nya lärdomar för de olika aktörerna när det kommer till horisontellt samarbete över organisationsgränserna.

2.5.1Bakgrund till försöksverksamheten

Trafikverket har många stora och vitt skilda uppgifter som myndig- het. En av dessa är att samordna tågtrafiken och hålla resenärer in- formerade när det är olika former av störningar. Denna uppgift finns nationellt över hela landet men i storstadsregionerna är uppgiften lite annorlunda, eftersom fjärrtågen där i högre utsträckning samsas med annan spårtrafik än i övriga landet. Det är framför allt pendel- tågen24 som påverkas då de ofta kör på samma sträckor som fjärr- tågen men med högre frekvens. I storstadsområdena Stockholm, Malmö och Göteborg pågår ständigt en omfattande och tät tågtrafik, där förseningar och andra uppehåll påverkar många medborgare. I figur 2.1 visas antal tåg som har planerade avgångar under en fyra- veckorsperiod. Där framgår tydligt att Stockholm, Malmö och Göteborg har flest planerade avgångar.25

24Med pendeltåg avses tät tågtrafik i storstadsregioner med många avgångar och hög turtäthet. I Sverige framför allt i Stockholm, Malmö och Göteborg.

25Med tåguppehåll avses annonserade avgångar, det vill säga varje gång ett tåg ska stanna enligt tidtabell.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Figur 2.1 Antal tåguppehåll

Antal tåguppehåll på annonserade avgångar under en fyraveckorsperiod 2019

300000

250000

200000

150000

100000

50000

Källa: Trafikverket.

I Stockholm, Malmö och Göteborg finns även i högre utsträckning än i andra delar av landet resenärer som dagligen använder spårtrafi- ken för att komma till arbete, studier och fritidsaktiviteter. Det gör att resenärerna har små tidsmarginaler där varje minut räknas och där behoven är lite annorlunda än hos resenärer med fjärrtåg. Till exem- pel är resenärerna på pendeltågen mer intresserade av information om status på en sträcka än om specifika tåg.

Detta skapar en situation där det är viktigt att snabbt kunna komma ut med korrekt information till resenärer om det är stopp i trafiken så att de kan planera om sina resor till andra färdmedel eller senarelägga sin resa.

Trafikinformation till pendeltågsresenärer

Bakgrunden till försöksverksamheten är att Trafikverket 2018 ge- nomförde en workshop tillsammans med Skånetrafiken, Västtrafik och Storstockholms Lokaltrafik (SL), det vill säga de landstingsägda bolag som ansvarar för kollektivtrafiken i Malmö, Göteborg och Stockholm. I denna workshop på temat Hur kan vi tillsammans lyfta trafikinformation till kund? framkom önskemål om att Trafikverket skulle göra insatser för att förbättra trafikinformationen när det

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

gäller pendeltågstrafiken. Trafikverket startade ett projekt där myn- digheten under tre månader arbetade tillsammans med SL, Skånetra- fiken och Västtrafik. Projektet handlade om att se över pendeltågs- resenärernas beteende, behov och i vilken utsträckning de uppfattar att deras behov av trafikinformation i dag är uppfyllda. Utifrån med- borgarnas uppfattningar var tanken att bolagen skulle identifiera om- råden där det behövde förbättra informationen, och ge förslag på åtgärder, både utifrån redan pågående initiativ och helt nya initiativ, med fokus på förbättringar när det är störningar i trafiken.

2.5.2Vad har genomförts i försöksverksamheten?

Syftet med försöksverksamheten var att Trafikverket och trafikbo- lagen med gemensamma krafter omgående skulle göra insatser för att förbättra trafikinformationen för pendeltågsresenärer, framför allt när det är störningar i trafiken. Målet var att medborgarna i högre grad ska vara nöjda med trafikslaget, och i förlängningen att de i högre grad väljer detta. Sedan tidigare visste Trafikverket och de övriga att det är viktigt att förbättra informationen om störningar och trafiken i allmänhet för att uppnå detta. Målet med åtgärderna är bland annat att snabba på informationsprocessen. Detta ska uppnås genom enhet- liga arbetssätt med tydlig prioritering, mer automatisering för att kunna hantera den stora mängden annonserade avgångar och ett bättre flöde av data och trafikinformation mellan Trafikverket och övriga aktörer. Försöksverksamheten har haft utgångspunkten i tjäns- tedesign som är en iterativ process där olika metoder att involvera medborgarna (till exempel i grupparbeten, användartester, test i miljö) väljs beroende på utfallet i tidigare steg.

Medborgardriven utveckling av positioneringstjänst

Den inledande processen handlade om att ta reda på vad resenärerna sätter värde på och hur de skulle vilja att trafikinformationen ut- vecklas. Det första steget i detta arbete var att samla befintlig kun- skap. Sedan genomfördes en webbpanel med resenärer, och efter detta gruppdiskussioner tillsammans med resenärer. Gruppdiskussio- nerna med pendeltågsresenärer genomfördes i Stockholm, Malmö

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

ken. Överblicken gör också att resenärerna känner sig mindre stres- sade. För att motsvara resenärernas förväntningar krävs att informa- tionen är tillförlitlig, det vill säga mer tillförlitlig än hur informationen upplevs av resenärerna för närvarande. Efter stationstesterna genom- fördes vissa förändringar baserat på de synpunkter från resenärerna som kom in.

2.5.3Vad har försöksverksamheten lett till?

Försöksverksamheten har lett till två saker: insikter kring vad rese- närerna vill ha för information om pendeltågstrafiken och en trafik- informationstjänst. Resenärerna upplever att dagens information inte är tillräckligt bra, utan de vill ha mer tillförlitlig information. Rese- närerna tycker att det är viktigt att kunna följa tågens faktiska posi- tion i realtid, något de inte kan i dag. Resenärerna vill alltså få en tyd- ligare överblick av nuläget. Resenärerna vill hellre kunna se var tåget befinner sig än få en tidsuppskattning. Det ger också resenärerna större möjlighet att kunna agera utifrån läget i trafiken och eventu- ellt välja en annan färdväg. Men en grundläggande förutsättning är att resenärerna upplever informationen som tillförlitlig, annars bi- drar den inte till att resenärerna tycker att de får rätt och bra infor- mation. Enligt resenärerna bidrar information i olika reseappar posi- tivt genom att de ger resenärerna möjlighet att kunna planera om i tid, och därmed hitta andra alternativa färdmedel. Men resenärerna anser inte att apparna i dag ger tillräcklig information.

Det andra försöksverksamheten har lett till är en prototyp till en trafikinformationstjänst. Tjänsten förväntas kunna introduceras för medborgarna under 2020. I försöksverksamheten har denna trafikin- formationstjänst tagits fram, testats och utvärderats. Bild 2.3 är en bild på hur prototypen för Trafikverkets nya tjänst ser ut.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

ytterligare information till resenärerna. Den ytterligare informatio- nen är helt baserad på vad resenärerna själva frågar efter. Trafikin- formationstjänsten borde därför skapa ett tydligt mervärde för pen- deltågsresenärerna.

Detta är en ny tjänst som ger resenärerna en överblick av var tågen befinner sig. Enligt resenärerna själva borde detta leda till att de blir mindre stressade och ge dem en större känsla av kontroll.

Medarbetare och chefer

Försöksverksamheten har främst varit riktad mot medborgare, vil- ket gör det svårare att uttala sig om nyttor för medarbetare och chefer. Men en potentiell nytta för medarbetare och chefer är det delvis annorlunda arbetssätt som använts. I försöksverksamheten har Trafikverket arbetat i nära samverkan med de tre regionala trafik- huvudmännen SL, Västtrafik och Skånetrafiken. Dessutom har SL bjudit med den privata operatören MTR som sedan 2016 har upp- draget att trafikera pendeltågen i Stockholm.

För medarbetare och chefer har detta gett en ny erfarenhet av att arbeta horisontellt med de olika organisationerna för att lösa en gemensam utmaning. De gemensamma arbetsgrupperna har tillsam- mans funderat över hur de olika aktörernas resurser kan användas på ett effektivare sätt. Till exempel äger Trafikverket de grunddata som är nödvändig för att informera resenärerna. Däremot saknar Trafik- verket, utöver skyltarna på perrongen, bra gränssnitt för kommu- nikation med resenärerna. De saknar också i vissa delar detaljerad kännedom om de lokala förutsättningarna i respektive storstad, denna information har den regionala aktören. Genom att integrera sina resurser kan aktörerna framstå som gemensam avsändare av in- formationen. De har också potential att se till att informationen pre- senteras på ett enhetligt sätt i olika kanaler och, helt avgörande, att den information som visas är rätt och densamma oavsett var resenä- ren letar.27 Försöksverksamheten hos Trafikverket har gett de olika myndigheterna nya lärdomar när det gäller att samarbeta över orga- nisationsgränserna.

27Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Samhälle

Eftersom trafikinformationstjänsten hittills bara har testats på vissa platser och inte finns ute i bruk än så går det inte att värdera direkta samhällsnyttor än. Men planen är att tjänsten ska introduceras under 2020 på en rad stationer i Stockholm, Göteborg och Malmö. När trafikinformationstjänsten introduceras för den med sig en rad sam- hällsnyttor. Själva informationen som tjänsten kompletteras med är inte revolutionerade, men den bidrar med den typ av information och visualisering som resenärerna själva har efterfrågat. Det kommer att förbättra den information som resenärerna i dag kritiserar.

Problem med pendeltågstrafiken försvårar medborgares vardag och leder även till samhällsekonomiska kostnader när medborgare inte kan ta sig till och från jobbet. En genomsnittlig dag har pendel- tågstrafiken ungefär en halv miljon resenärer i Malmö, Göteborg och Stockholm. Blotta antalet resenärer gör att även små förbättringar i punktlighet och information kan medföra betydande samhällseko- nomiska vinster.

2.6Inspektionen för vård och omsorg – tillsyn av hem för vård eller boende (HVB)

Försöksverksamheten i IVO har handlat om att utveckla frekvens- tillsynen av hem för vård eller boende (HVB) genom att involvera medborgarna, i detta fall barn och unga som bor i HVB, i arbetet. Försöksverksamheten har lett till ett förändrat sätt att genomföra inspektioner, en förändrad yrkesroll för inspektörer och ett ökat in- flytande för medborgarna.

2.6.1Vad har genomförts i försöksverksamheten?

Försöksverksamheten i IVO har handlat om att utveckla frekvens- tillsynen av HVB för barn och unga. Frekvenstillsyn kallas den till- syn där regeringen har beslutat att samtliga verksamheter inom vissa områden ska inspekteras regelbundet, minst en gång om året. Frekvens- tillsynen när det gäller barn och unga berör stödboende HVB, sär- skilda ungdomshem i regi av Statens institutionsstyrelse och bo- städer med särskild service för barn och unga. IVO ska i anslutning

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

till en inspektion samtala med de barn och ungdomar som vill och efter en genomförd inspektion upprättar IVO ett beslut. I beslutet kan IVO konstatera brister och begära en redovisning av tänkta eller genomförda åtgärder för att säkerställa att de barn och unga som är inskrivna får en trygg och säker vård.

Under 2018 genomförde IVO försöksverksamheten där ett pro- cessteam har undersökt vad som kan utvecklas och förändras utifrån ett medborgarperspektiv.28 Processteamet bestod av anställda på myn- digheten samt personer från en konsultfirma. Tillitsdelegationens betänkande om en lärande tillsyn29 har varit utgångspunkt i arbetet med att göra tillsynen mer situationsanpassad och att ha ett tydligare medborgarfokus.

Ett led i processen för att göra tillsynen mer situationsanpassad har varit att ytterligare utveckla riskanalysen inför inspektion. Risk- analysen är utgångspunkten för att IVO ska kunna lägga mer tid och fokus på de hem där verksamheten indikerar låg kvalitet för barn och unga och mindre tid och fokus på de hem som indikerar hög kvalitet. En mer situationssanpassad tillsyn innebär bland annat en större variation och differentiering i myndighetens metoder och arbetssätt, för att tillsynen ska kunna bemöta olika verksamheter. Detta innebär i sin tur att det kan bli större variation både i vad som granskas och hur det granskas.

För att IVO ska kunna bedriva en tillsyn som har större fokus på medborgaren är det viktigt att myndigheten förstår vad som skapar värde för barn och unga. Därför har också vad det är som utgör kva- litet för barn och unga som bor i HVB varit utgångspunkten för utvecklingsarbetet. Försöksverksamheten genomfördes i fyra olika steg.

Det första steget handlade om att utforska vad som skapar värde för barn och unga som bor i HVB. För att undersöka frågan genom- förde IVO djupintervjuer och gruppintervjuer med unga som bor i HVB, hämtade in erfarenheter och kunskaper från den nuvarande frekvenstillsynen och genomförde även ett policylabb med stöd från Vinnova.

Det andra steget handlade om att utveckla en riskanalys för att möjliggöra ett nytt, mer situations- och medborgarpassat arbetssätt.

28IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet. IVO an- vänder ordet brukare men Tillitsdelegationens samlande term är medborgare.

29SOU 2018:48 En lärande tillsyn.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

I detta steg genomförde IVO en enkätundersökning riktad till barn och unga vid HVB samt en enkät med en självskattning riktad till personalen vid HVB. Arbetssättet utvecklades också genom att väga in resultat från tidigare tillsyn och från klagomål och incidentrap- portering.

I det tredje steget genomförde IVO inspektioner utifrån det nya arbetssättet. IVO genomförde då totalt 12 oanmälda inspektioner i olika HVB runtom i Sverige. Vid dessa inspektioner användes det nya arbetssättet och barnen har varit i fokus för tillsynen. I det sista steget analyserade IVO försöksverksamheten, och projektgruppen lämnade rekommendationer till myndighetens fortsatta arbete.30

2.6.2Vad har försöksverksamheten lett till?

Försöksverksamheten har lett till ett förändrat sätt att genomföra inspektioner, en förändrad yrkesroll för inspektörer och ett utökat inflytande för medborgarna. Det finns dock frågetecken kring hur myndigheten kan sprida de nya lärdomarna. Försöksverksamheten har inte lett till ett ökat samarbete med aktörerna som driver HVB.

Förändrat sätt att inspektera

Försöksverksamheten har lett till fler oanmälda inspektioner än i den ordinarie verksamheten. Det var också ett önskemål från ungdo- marna som bor i olika HVB. I samtal har IVO även signalerat att de i högre grad än tidigare ska göra oanmälda inspektioner.

Förändrad yrkesroll för inspektörer

Försöksverksamheten har inneburit en delvis förändrad yrkesroll för inspektörerna. I försöksverksamheten beskriver inspektörerna hur de i högre grad har fokuserat på barnperspektivet, och även vägt in barn och ungas uppfattningar om kvalitet. Det har lett till en mindre detaljstyrd yrkesroll som i högre utsträckning bygger på inspektö- rernas professionella bedömning. Inspektörerna har fått större in- flytande över att utforma tillsynen. De har i högre grad kunnat utgå

30IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

från sin egen bedömning när de har inspekterat HVB. Detta har varit ett led i att skapa en tillsyn som i högre grad involverar medborgaren. För att kunna genomföra en sådan går det helt enkelt inte att på för- hand bestämma vad som ska genomföras, utan det professionella hand- lingsutrymmet måste användas.

Medborgarnas inflytande

Försöksverksamheten har inneburit att medborgarna i högre utsträck- ning än tidigare har deltagit i att definiera kvalitet. Medborgarna har i högre grad än tidigare kommit till tals när det handlar om vad som är ett bra HVB. I försöksverksamheten har IVO haft ett tydligt fokus på att undersöka vad som skapar värde för medborgaren, i detta fall barn och ungdomar i HVB. Medborgarens fokus har varit utgångspunkten i arbetet kring hur tillsynen bör förändras. Nedan följer några röster från ungdomarna:

Konstiga regler, känns som att jag lever i ett fängelse.31

Jag får vara med att bestämma över vad som händer. Pratar alltid till- sammans innan några beslut fattas.32

Vi har regler och det gör det enklare att leva tillsammans med de andra ungdomarna.33

Jag får ingen hjälp med att skriva CV, har sökt jobb men får bara nej så nu har jag gett upp.34

Rösterna från barn och unga har skapat nya perspektiv enligt IVO:s egen personal.35 Deras röster bidrar till att skapa en annan bild av tillsynen och vad som utgör kvalitet i ett HVB. Enligt IVO själva är detta inte alltid helt enkelt, eftersom det barn och unga säger kan utmana etablerade sanningar och leda till att myndigheten behöver förändra sina arbetssätt.

Inom IVO finns en farhåga för att lärdomarna från försöksverk- samheten inte nått ut i verksamheten. Det finns inom IVO en bestå- ende fråga om hur de kan se till att lärdomarna inte bara stannar i

31Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

32Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

33Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

34Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

35IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

ledningsgruppen. För att kunna främja principen kunskap skulle myndigheten behöva förbättra förutsättningarna för nya lärdomar att nå ut i organisationen. Ledarskapet behöver skapa mötesplatser där chefer och anställda kan diskutera nya lärdomar som kan bidra till att förändra beteenden. Enligt IVO själva finns fortfarande stru- kturer i form av rutiner, processer och kultur som förhindrar inno- vativt arbete.

Inget utökat samarbete med aktörerna som driver HVB

Försöksverksamheten har inte lett till ett ökat samarbete med aktö- rerna som driver HVB. IVO har lyckats få till ett samarbete och en dialog med Socialstyrelsen och till viss del även med Socialdeparte- mentet, främst genom sitt policylabb. Däremot har myndigheten inte involverat kommunerna, Statens institutionsstyrelse eller pri- vata HVB i försöksverksamheten. Samtliga HVB bedrivs av någon av dessa aktörer. För att skapa en helhetssyn kring medborgarens perspektiv och öka fokus på detta hade det varit ändamålsenligt att involvera dessa aktörer i arbetet. Den analys som genomfördes av arbetet i policylabbet har pekat på att det finns utrymme att förbättra gränssnitten mellan organisationer som verkar i samma system. Det saknas arenor där kunskap, information, kommunikation, erfaren- hetsutbyte och gemensamt lärande kan ta plats och bidra till en fort- satt förändring av systemet mot ett mer barn- och ungdomscentrerat förhållningssätt.

Försöksverksamheten har till stor del genomförts internt inom IVO, och för att arbetet skulle ha kommit ännu längre hade det krävts ett djupare samarbete med huvudmännen för HVB samt med Statens institutionsstyrelse.36 Detta är inte enbart IVO:s ansvar men de avgränsningar som gjorts kring vilka aktörer som är med i för- söksverksamheten har satt begränsningar för vad som gått att uppnå. En lärdom från försöksverksamheten är att det kan vara svårt att definiera ett system när myndigheten själv är en del i systemet. Ambitionen med att skapa en helhetssyn är ingen garanti för att myndigheten lyckas ha detta.

36IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

2.6.3Vinster för medborgare, medarbetare och samhället

Målet med försöksverksamheten har varit att utveckla frekvenstill- synen av HVB med ett ökat fokus på vad barn och unga har för syn på kvalitet. Till detta hör även att inspektionerna behöver bli mer situationsanpassade. Dessa mål har uppnåtts.

Medborgare

För medborgarna, i detta fall barn och unga som bor i HVB, har försöksverksamheten lett till en rad förändringar. En sådan föränd- ring är att IVO i högre grad gör oanmälda inspektioner. Det var också ett önskemål från ungdomarna som bor i olika HVB. IVO har även signalerat att de ska fortsätta med att i högre grad än tidigare göra oanmälda inspektioner i framtiden.37 Detta påverkar de medbor- gare som tar del av insatserna, samt medarbetarna som utför dessa.

IVO har fått många signaler om att barn och unga i HVB tycker att detta (oanmälda inspektioner, reds anm.) är viktigt för att IVO ska få en god ögonblicksbild av hur barnen har det i boendet. De har många gånger rapporterat till IVO om att personalen exempelvis tar ut barnen på en fika på stan när de vet att IVO ska komma eller att de måste städa ordentligt innan IVO:s besök.38

För barn och unga som bor i HVB leder oanmälda inspektioner even- tuellt till en tillsyn som ligger mer i linje med vad som skapar värde för dem. En annan förändring är att barn och unga i högre utsträck- ning är med och definierar vad ett bra HVB är. Enligt IVO själva är en av de största skillnaderna mellan försöksverksamheten och ordinarie frekvenstillsyn att tillsynen gjort en förskjutning mot ett tydligare brukarperspektiv och inkluderar en riskanalys som skapar förutsätt- ningar för en mer situations- och verksamhetsanpassad tillsyn.39 En medarbetare på IVO beskriver det på följande vis:

Att ha patientens perspektiv och att vilja väl är inte samma sak.40

För barn och unga som bor i HVB bör ett ökat inflytande över kvalitetsbedömningen leda till att fler HVB bedöms i linje med vad

37IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

38IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet.

39IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

40Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO. Citatet är att betrakta som mer generellt då ungdomar som bor i HVB inte är patienter på dessa boenden.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

barn och unga tycker är god kvalitet. Samtidigt behöver medbor- garnas involvering fortsätta att utvecklas. Det är svårt att bedöma huruvida barn- och ungdomsperspektivet är med i tillräckligt hög utsträckning. De indikationer som Tillitsdelegationen fått genom denna försöksverksamhet är att ett första viktigt steg har tagits och att IVO inte längre internt definierar kvalitet, utan att medborgarna är med på ett annat sätt än tidigare. Det är möjligt att det i förläng- ningen leder till förbättringar för barn och unga i HVB. En medarbe- tare på IVO beskriver det på följande vis:

Det händer något med oss när vi öppnar upp för brukarmedverkan.41

Medarbetare och chefer

För medarbetarna har försöksverksamheten inneburit en rad för- ändringar. Medarbetare i denna försöksverksamhet betyder i första hand inspektörerna på IVO. Det handlar om hur, var och när de ge- nomför sitt arbete. De oanmälda inspektionerna leder till ett annat arbetssätt med slopade kontakter med hemmen innan inspektionen. I försöksverksamheten ska inspektörerna inte bara leta efter fel utan också bidra till att utveckla verksamheterna. Det innebär att de även kan behöva beskriva saker som fungerar bra på ett HVB. De behöver till viss del gå ifrån rollen som expert till att i högre grad kunna be- skriva förbättringsområden, vilket enligt såväl chefer som medarbe- tare på IVO inte alltid är populärt.42

En inspektör måste i sin yrkesroll väga in en rad olika saker vid sin professionella bedömning. När IVO inspekterar ett HVB baserar inspektörerna sin bedömning av hemmets kvalitet på en rad olika fak- torer. Inspektören måste bedöma uppgifter från en rad olika aktörer samtidigt som inspektören ska ta hänsyn till regelverk, lagar och före- skrifter. Den sammanvägda bedömningen måste sedan vara balan- serad mellan vad som är bäst för samhället och vad som är bäst för den enskilda medborgaren i ett HVB.

I denna bedömning är det viktigt att det finns en avvägning mellan de olika informationsfaktorerna. Om alltför mycket fokus hamnar på lagstiftningen eller Socialstyrelsens riktlinjer riskerar inspektören att missa viktiga aspekter av hur barn och unga ser på

41Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

42IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

hemmets kvalitet. Det finns nämligen en skillnad mellan barn och ungas definition av kvalitet och den kvalitet som beskrivs i före- skrifterna.43 Tidigare utvärderingar har indikerat att Socialstyrelsens riktlinjer och fokus på lagstiftning har varit dominerande medan att hämta in synpunkter från barn och unga som bor i HVB varit under- ordnat. När kvaliteten på ett HVB bedöms är det viktigt att det finns en balans mellan de olika saker som definierar kvalitet: lagstiftningen (demokratiska perspektivet), medarbetarens professionella perspek- tiv och medborgarens perspektiv.44 Denna svåra balansgång är ett argument för att inspektörernas roll inte bör detaljstyras.

I försöksverksamheten beskriver inspektörerna hur de i högre grad har fokuserat och vägt in barn och ungas uppfattningar om kvalitet. Detta har också varit möjligt då myndigheten omprövat den tidigare strikta bedömningen av hur HVB ska inspekteras. Under policylabbet i försöksverksamheten framkom att IVO själva har lagt till detaljstyrning utöver vad föreskrifterna från Socialstyrelsen egent- ligen kräver. Här har det handlat om att myndigheterna inte kom- municerat tillräckligt kring hur föreskrifterna ska tolkas. Kvalitets- begreppet har på detta vis förändrats genom att barn och ungas uppfattningar inkluderas i definitionen. I försöksverksamheten har mer kvalitativa aspekter förts in i tillsynen parallellt med regelefter- levnad.

Detta har inneburit en del praktiska förändringar vid själva in- spektionen. En inspektör beskriver hur hen ibland behöver frångå det vanliga sättet att agera för att bättre kunna ta del av barn och ungas beskrivning. En medarbetare på IVO beskriver det på följande vis:

Vi har också försökt ändra om sättet vi jobbar på HVB genom att först träffa ungdomarna. Men det är inte helt bekvämt heller, det är inte helt enkelt. Det är lättare att gå med sin dator och sätta sig på sitt rum, då är jag ju ganska skyddad bakom datorn. Men att kliva in i ett HVB och säga ”hej, nu ska vi hänga med er i dag” är svårare, man ser hur de tittar på oss och undrar vilka vi är såklart. Så det har varit både positivt och negativt. Och svårt. Så det kräver viss påfyllnad hos oss som är inspek- törer.

Enligt en ungdom som tidigare bott på såväl familjehem som i HVB kan just detta perspektivskifte vara en viktig faktor för att bygga upp

43IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet.

44Se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet för diskussion om definitionen av kvalitet enligt Tillitsdelegationen.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

ett förtroende mellan en inspektör och en boende i HVB. Ungdo- men beskriver det på följande vis:

Vad som händer när man då som myndighet har modet att släppa da- torn, öppna dörren, gå ut från kontoret och möta ungdomen är att det här föraktet, det här hatet, som egentligen inte är ett hat utan en otrygg- het, det raseras. Då börjar du bygga en relation med ungdomen och ungdomen förstår helt plötsligt att det är den som står i centrum. Då kan man få ungdomen med sig och börja arbeta med de faktorer som ungdomen behöver ha med sig.

För medarbetarna innebär alltså det nya arbetssättet en rad föränd- ringar där alla inte är helt enkla. Synpunkterna från barn och unga har fått ett större utrymme inom försöksverksamheten när det gäller bedömning av kvalitet.

För cheferna på IVO har försöksverksamheten inneburit att de har delegerat mer ansvar till inspektörerna. Det arbetssätt som efter- strävats i försöksverksamheten innebär att inspektionerna i lägre grad kan styras centralt, vilket förändrar chefens roll. Eftersom chefernas möjlighet till kontroll minskar så ökar det deras förmåga att skapa lärande och kvalitetsmedvetande hos medarbetarna.

Samhället

För samhället är det svårt att uppskatta vilken påverkan försöksverk- samheten och IVO: s nya arbetssätt vid inspektioner har. Men vins- terna är potentiellt sett stora. Det finns ungefär 2 100 HVB45 och på dessa bor ungefär 30 000 barn och unga. Om dessa får en bättre till- varo i sitt HVB är det i sig en samhällsförbättring men det har poten- tial att ha en ännu större påverkan på samhället på lite längre sikt. Ungdomar som bor i HVB riskerar i högre grad än andra ungdomar att hamna i fattigdom, psykisk ohälsa och kriminalitet. Därför kan dålig kvalitet i HVB orsaka stora samhällskostnader och kostnader i form av mänskligt lidande på längre sikt. Dessutom är ungefär 80 procent av barn och unga i HVB ensamkommande som får sin introduktion till Sverige i dessa hem.46 Det mänskliga värdet med hög

45I december 2016 fanns det drygt 2 100 HVB för barn och unga i landet. Antalet som drivs i offentlig regi är något större än antalet privata. Entreprenader är vanligt förekommande, det vill säga. att en privat eller offentlig aktör driver kommunens HVB.

46Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga.

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

kvalitet i HVB är svårt att mäta men det torde inte råda något tvivel om att det är högt.

Att placera barn och unga i HVB tar även stora resurser i anspråk. Ett problem är att myndigheter inte vet exakt hur mycket. Enligt Vård- och omsorgsanalys låg den genomsnittliga kostnaden per vårddygn för barn och unga som inte var ensamkommande på privata HVB på 3 600 kronor år 2015.47 Den totala kostnaden för HVB ligger troligtvis runt cirka 10 miljarder kronor per år, men det är bara en uppskattning.48 Ett bättre system för statistik och analys skulle göra att samhället fick reda på vad insatserna kostar, något som kan förenkla såväl planering som dimensionering och incitament till för- bättring. För samhället finns det alltså väldigt goda skäl att prioritera att skapa god kvalitet i HVB. Om en förändrad tillsyn kan bidra till ökad kvalitet bör den förändringen därför genomföras, men också tydligare utvärderas.

2.7Arbetsförmedlingen – förverkliga tillitsbaserat ledarskap och medledarskap

Försöksverksamheten i Tillitsverkstaden handlade om att Arbets- förmedlingen ville skaffa sig insikter om hur myndigheten kunde ta ytterligare steg i sitt medarbetar- och ledarskap för att nå målbilden för förändringsarbetet. Försöksverksamheten har lett till en rad olika insikter och en ökad förståelse kring Arbetsförmedlingens för- nyelseresa samt hur självledarskapet uppfattas.

2.7.1Bakgrund till försöksverksamheten

Sedan våren 2014 har Arbetsförmedlingen tagit fram och arbetat med en rad förändringar under samlingsnamnet Förnyelseresan. Det är ett förändringsarbete som syftar till att stärka förtroendet för myndig- heten genom att lyssna och lära av kunderna, engagera medarbetarna och inspireras av andra. Förändringsarbetet startades för att komma till rätta med problem som tidigare konstaterats på myndigheten.

47Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga.

48Konkurrensverket (2018). Konkurrensen i Sverige 2018.

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Andra, men också Arbetsförmedlingen själva, hade identifierat pro- blem med bland annat myndighetens kultur, styrning och it-system.49 Arbetsförmedlingen själva beskrev problemen på följande vis:

Vårt arbetssätt är varken effektivt eller skapar tillräcklig kundnytta. Våra metoder och vårt sätt att leverera tjänster är gamla och behöver ses över. Kunderna upplever en obalans mellan service och kontroll, mellan krav och möjligheter. Många arbetsförmedlare upplever samtidigt att det inte finns tid för att utföra de arbetsuppgifter som vi har i uppdrag att göra. En av flera orsaker till detta är att utvecklingen av våra digitala tjänster och våra interna it-verktyg har varit kraftigt eftersatta.50

Utifrån den problembild som myndigheten beskrev 2014 inleddes förändringsarbetet. Som en del i detta har myndigheten sedan 2014 bland annat arbetat med en ny ledningsfilosofi där självledarskap varit ett centralt element.51 Målet med den nya ledningsfilosofin be- skriver Arbetsförmedlingen på följande vis:

Utifrån den nya ledningsfilosofin är målet att chefer står för långsiktig- het, uthållighet och kontinuitet samtidigt som man är flexibel och vär- derar medarbetare som sin viktigaste resurs.52

Som grund för försöksverksamheten inom Tillitsverkstaden låg Arbetsförmedlingens upplevelse av att förändringsarbetet med led- ningsfilosofin och självledarskapet till viss del hade avstannat. Upp- draget i Tillitsverkstaden handlade om att Arbetsförmedlingen ville skaffa sig insikter om hur myndigheten kunde ta ytterligare steg i sitt medarbetar- och ledarskap för att nå målet för förändringsarbe- tet. Försöksverksamheten genomfördes med stöd av Arbetsförmed- lingens interna tjänstedesignkompetens och med en styrgrupp. Ett projektteam tillsattes med medarbetare från myndigheten. Den be- stod av en projektledare, två tjänstedesigners samt en styrgrupp som bestod av chefer på strategisk nivå samt en forskningsledare från Tillitsdelegationen.

49Se exempelvis Statskontoret (2016). Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och ut- vecklingsarbete.

50Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingen 2021, s. 6.

51Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingen 2021.

52Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingen 2021.

100

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

2.7.2Vad har genomförts i försöksverksamheten?

Försöksverksamheten har huvudsakligen handlat om hur lednings- filosofin och självledarskapet hos medarbetarna ser ut och hur det kan utvecklas. Huvudfrågor för försöksverksamheten har varit:

•Vad har fungerat bra och vilka hinder ser vi kopplat till lednings- filosofin och självledarskapet?

•Vad och var kan vi ytterligare utveckla eller justera en tillitsbase- rad styrning och ledning?

Målet för försöksverksamheten har varit att öka förståelsen för hur ledningsfilosofin fungerar i praktiken och bidra till ett ökat lärande i organisationen. Det har också handlat om att ge input till eventuella revideringar i styrande dokument. Slutligen syftar försöksverksam- heten till att ge förslag på konkreta förbättringar och fortsatt ut- veckling av en tillitsbaserad styrning och ledning.

Försöksverksamhetens arbetsprocess var indelad i tre så kallade loopar, baserat på myndighetens arbetsprocess för kunddriven ut- veckling. I en loop utforskade en grupp från myndigheten ett för- utbestämt område genom undersökningar, interaktioner, triggerma- terial53 som därefter analyserades av projektgruppen. Områdena val- des initialt baserat på vad som behövde undersökas i relation till frågeställningarna, därefter utifrån föregående loops insikter. På så vis blir interaktionerna och insikterna inom en loop det som leder processen framåt. Metodvalet och tillvägagångsättet för de tre loop- arna anpassades efter de frågor Arbetsförmedlingen ville undersöka under den specifika loopen.

Loop 1 – Ledarkriterierna i vardagen

Utgångspunkten för den första loopen var ledarkriterierna och hur de används i vardagen. Både medarbetare och chefer intervjuades. Totalt var det 37 respondenter, varav 18 medarbetare och 19 sek- tionschefer. Medarbetarna fick berätta hur de upplever att deras chefer lever upp till ledarkriterierna, medan cheferna fick berätta hur de upplevde sin egen förmåga i förhållande till ledarkriterierna. Genom att undersöka dessa frågor var ambitionen att ta reda på hur

53Med triggermaterial avses insamlat material som ska starta igång diskussioner kring en fråga.

101

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Ökad förståelse för hur ledningsfilosofin uppfattas inom myndigheten

En lärdom från försöksverksamheten är att ledningsfilosofin är väl känd bland både chefer och medarbetare. Arbetsförmedlingens pro- jektgrupp pekar själva på att det inte finns någon kvantitativ mätning på hur det såg ut innan de införde den nya ledningsfilosofin. Det gör att det är svårt att uttala sig om hur stor förändring som skett. Men med hjälp av kvalitativa metoder såsom intervjuer går det att konsta- tera att en förändring verkar ha skett.56

Insikter om utmaningen med att sätta värdeskapande mål för medarbetarna

En insikt från försöksverksamheten handlar om vilken roll de mål som cheferna sätter upp spelar för samarbetet mellan medarbetare och chef. Medarbetarna upplever inte alltid att dessa mål stämmer överens med den verklighet som medarbetarna lever i. De upplever målen som generella, otydliga och att de inte har någon tydlig kopp- ling till det arbete som medarbetaren genomför. Samtidigt tycker cheferna att det är svårt att sätta mål för sina medarbetare. Två chefer beskriver det på följande vis:

Det är svårt att konkretisera så att medarbetarna förstår sin roll.57

Det är svårt att motivera medarbetarna när målen inte sätts på sektions- nivå. De blir för generella.58

Chefer på mellannivå i myndigheten menar samtidigt att det är svårt att få gehör längre upp i organisationen för annat än kvantitativa mål. Bland annat försvårar detta att följa upp hur det går med medarbe- tarnas självledarskap och medarbetarnas utveckling och liknande. En annan chef beskriver det på följande vis:

Jag jobbar aktivt med ledarskap och kultur med min ledningsgrupp, men när jag har dialog med min chef är det bara siffror vi diskuterar.59

56Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg? och Statskontoret (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning.

57Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

58Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

59Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

105

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Enligt cheferna leder bristen på mått och systematisk styrning av de svårmätta sakerna till att cheferna själva måste hitta på indikatorer som mäter saker som självledarskap och utvecklingsfilosofi – vilket är en svår utmaning. Det kan lätt bli så att indikatorerna blir målet i stället för måttet på hur bra medarbetaren lyckats uppfylla målen.60 Det finns utrymme för respektive chefsnivå att själva avgöra vad upp- följning och rapportering ska innehålla, och hur omfattande de ska vara. Men det uppfattas inte alltid som positivt av cheferna som del- tagit i försöksverksamheten.

Ökad förståelse för utmaningen med att skapa ett närvarande och coachande ledarskap

En viktig del i förnyelseresan handlar om att utveckla ett närvarande och coachande ledarskap. Enligt Arbetsförmedlingen innebär det att chefen utmanar och uppmuntrar sina medarbetare att prova nya arbetssätt och idéer som leder till utveckling. Cheferna ska stå för riktningen och förutsättningarna men medarbetarna ska själva ta ett stort ansvar för hur de löser sina uppdrag.61

Enligt cheferna själva räcker det inte att bara vara på plats och vara tillgänglig för att vara en närvarande chef. Det handlar också om hur man lyckas förmedla känslan av att chefen är närvarande, trots att chefen sällan har tid att de facto vara på plats nära medarbetarna. Medarbetarna uttrycker att det är en viktig egenskap hos cheferna. Två medarbetare på Arbetsförmedlingen beskriver det på följande vis:

Jag vill ha en chef som coachar och stöttar. Som är insatt i det jag gör.62

Min chef är bra för hen ser oss medarbetare, kan stötta och bryr sig om hur man gjort.63

Cheferna vittnar generellt om att de gärna skulle vara mer på plats, men att de måste prioritera andra saker. Det handlar om att skapa förtroende i olika chefsled men också om att de måste ta hand om administrativa arbetsuppgifter. I försöksverksamheten blir det tyd- ligt att de medarbetare som inte uppfattar att cheferna är närvarande

60Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

61Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

62Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

63Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

106

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

har svårigheter att känna ett förtroende för cheferna. Två medarbe- tare på Arbetsförmedlingen beskriver det på följande vis:

Efter ledarskapsutbildningen sades det att cheferna skulle vara 80 pro- cent närvarande. Vad hände?64

När man behöver chefen så finns hen inte på plats.65

Det är svårt att säga någonting entydigt när det gäller chefernas möj- lighet att påverka och förändra sin roll. Cheferna resonerar helt en- kelt olika när det kommer till deras syn på huruvida de kan påverka och förändra sin roll som chef i relation till medarbetarna. Nedan finns röster från fyra chefer som befinner sig i samma nivå på myn- digheten men som har helt olika syn på deras möjligheter att på- verka:

Jag har noll mandat, men allt ansvar.66

Svårt att utveckla och utmana medarbetare som vill framåt. Vad kan jag erbjuda?67

Väcker tankar om mitt ledarskap. Tar med idéer hem för att fortsätta reflektera. Hur kan jag stötta ännu mer för att öka kraften i självledar- skapet hos medarbetarna.68

Jag säger: Våga testa! Vi fixar det tillsammans om det blir fel.69

I försöksverksamheten framgår att såväl chefer som medarbetare efterfrågar det närvarande och coachande ledarskapet. Men det blir också tydligt att det finns problem med att skapa denna typ av ledarskap i praktiken i myndigheten.

Identifierat utmaningar med nuvarande stödmaterial

Medarbetarna menar att dialogen med kollegor och chefer utgör den viktigaste delen när det gäller att få stöd i sitt arbete. Medarbetarna vittnar om att det där finns mest att lära och att det är det som är lättast att ta till sig. Samtidigt upplever medarbetare och chefer att

64Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

65Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

66Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

67Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

68Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

69Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

107

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

det saknas en uppbyggd struktur för att dela erfarenheter och att lärandet inte prioriteras, ofta på grund av tidsbrist. Detta gör att det kan vara svårt att få till det kollegiala lärandet som efterfrågas av medarbetare och chefer.

I stället finns det stöd i form av utförliga manualer, policys och övningar. Men såväl medarbetare som chefer upplever att det är svårt att hitta bland detta material. Många är också osäkra på vilket stöd de kan använda till vad. Vissa av övningarna eller de begrepp som finns bland stödmaterialet har också fått en negativ klang, eftersom de upplevs ha överanvänts i samband med att ledningsfilosofin pre- senterades.

2.7.4Vinster för medborgare, medarbetare och samhället

Målet för försöksverksamheten har varit att öka förståelsen för hur ledningsfilosofin fungerar i praktiken och bidra till ett ökat lärande i organisationen. Detta mål har uppnåtts.

Medborgare

Försöksverksamheten har bedrivits internt på myndigheten med fokus på relationen mellan medarbetare och chefer. Försöksverk- samheten har därför troligtvis inte haft någon direkt nytta för med- borgarna. Men de svagheter som identifierats när det gäller stöd till medarbetare och chefer är sådant som också påverkar medborgaren negativt. Om detta stöd kan förbättras skulle det på ett indirekt sätt kunna skapa nytta för medborgarna.

Arbetsförmedlingen har tidigare inom ramen för förnyelseresan genomfört ett stort antal kundresor, och genomfört ett omfattande arbete med att studera medborgarnas behov. Som ett resultat av detta arbete har myndigheten identifierat en rad områden som angelägna att arbeta med ur ett medborgarperspektiv, bland annat ledarskap och medledarskap.

108

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Medarbetare och chefer

Försöksverksamheten har skapat vissa nyttor för medarbetare och chefer var för sig, men kanske framför allt för samarbetet mellan medarbetare och chefer. I försöksverksamheten har medarbetare och chefer tillsammans fått utforska vad som fungerar bra och mindre bra, samt fått testa att genomföra vissa förändringar under tiden. Det har tydligt visat på behovet av men också svårigheten med att skapa närhet mellan medarbetare och chefer. I försöksverksam- heten har de chefer och medarbetare som deltagit skapat en mer samstämmig bild om vägen framåt. En medarbetare beskriver det på följande vis:

Det är glädjande att höra att vi tänker ganska lika. Det är alltid positivt att höra att chefer ser det vi arbetsförmedlare ser. Det ger hopp inför framtiden.70

Men försöksverksamheten har också tydlig visat vilka hinder som finns för att kunna åstadkomma ett närvarande och coachande ledar- skap, något som såväl medarbetare som chefer efterfrågar. En av cheferna beskriver ett dilemma som många chefer står inför när det gäller att vara mer närvarande som ledare:

Jag är osäker på om det upplevs som mer kontrollerande om jag är mer närvarande.71

Ett annat dilemma som många chefer står inför är hur de ska få tid till att arbeta med dessa frågor. Dessa insikter kan naturligtvis vara nyttiga för att förbättra samarbetet mellan medarbetare och chefer, men det är samtidigt två saker som är långt ifrån enkla att lösa.

Ytterligare en sak som identifierats i försöksverksamheten och som skulle kunna skapa nytta är vilken typ av stöd som medarbetare och chefer får. Medarbetare och chefer vill helst ha kollegialt var- dagsnära stöd från andra medarbetare eller chefer. Nuvarande stöd är i huvudsak stödmaterial i form av riktade utbildningar, manualer och policys. Myndigheten har fått denna insikt bland annat genom denna försöksverksamhet. För att kunna skapa mer nytta för med- arbetare och chefer behöver Arbetsförmedlingen tänka i nya banor för att lösa detta. Arbetsförmedlingen skulle till exempel kunna skära ner på den typ av stödmaterial som chefer och medarbetare inte an-

70Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

71Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg?

109

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

vänder till förmån för stöd i form av nätverk, arenor och mötesplat- ser där såväl chefer som medarbetare kan diskutera konkreta hand- läggningsfrågor eller ledarskapsfrågor.

Samhället

Det går inte att säga om försöksverksamheten har skapat nytta i sam- hället i nuläget. Om resultaten från försöksverksamheten leder till förbättringar av arbetssätt är det möjligt att det får en positiv påver- kan på samhället. Arbetsförmedlingen är en viktig samhällsaktör vars arbete har en direkt påverkan på medborgare, företag och andra offent- liga aktörer.

Försöksverksamheten hos Arbetsförmedlingen kan vara intressant för andra offentliga aktörer, kanske framför allt statliga myndigheter. Myndigheten själv beskriver att förnyelseresan och dess styrande tankar ligger nära en tillitsbaserad styrning och ledning och utveck- landet av en mer tillitsbaserad styrning är en strategisk fråga som ligger högt upp på myndighetens agenda. På så vis kan försöksverk- samheten vara intressant för att illustrera möjligheter och hinder med att försöka arbeta med tillitsbaserat.

Arbetsförmedlingens omfattande arbete med tjänstedesign och kundresor är exempel på hur det går att undersöka vad medborgarna har för behov och vilka relevanta problemområden såväl arbetstagare och arbetsgivare identifierar. Detta arbete ligger nära en tillitsbaserad styrning och ledning, kanske främst principen medborgarfokus. Det har också varit framgångsrikt när det gäller att samla in kunskap om medborgarnas beteende och förväntningar. Arbetsförmedlingens arbete med den normativa styrningen – kultur, värderingar, normer och beteenden – för att nå önskat resultat i förändringsarbetet ligger också nära en tillitsbaserad styrning och ledning. I en rapport från Statskontoret konstaterar myndigheten också att arbetsförmedlare framhåller att handlingsutrymmet har ökat på senare tid, och att deras chefer nu ger dem ett större utrymme att göra bedömningar och hantera sina arbetsuppgifter mer självgående.72

Försöksverksamheten hos Arbetsförmedlingen visar att det är en utmaning att förändra en myndighet från att ha en hierarkisk styr- ning till att bli mer tillitsbaserad. Att identifiera problem och hinder

72Statskontoret (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning.

110

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

har varit relativt framgångsrikt och det har även varit möjligt att få med medarbetare och chefer på den tänkta förändringen. Men att lyckas genomföra en tillitsbaserad styrning och ledning i den kon- kreta verksamheten har visat sig vara svårt. Lösningarna myndig- heten använder sig av för att åtgärda de problem och hinder som identifierats kommer i relativt hög utsträckning från tidigare sätt att styra. Tanken är fortfarande i relativt hög utsträckning att lösning- arna ska formuleras centralt för att sedan implementeras i verksam- heten. Medarbetare och chefer längre ut i organisationen har ofta varit delaktiga i själva probleminventeringen, men de tilltänkta lös- ningarna kommer i hög grad uppifrån. Det skapar också problem på olika kontor runtom i landet, eftersom en lokal variation inte alltid passar överens med den centralt bestämda modell som ska införas.

2.8Socialstyrelsen – organdonationer

Försöksverksamheten hos Socialstyrelsen har varit en förstudie kring hur myndigheten kan stärka arbetet med organdonationer med syfte att öka antal donerade njurar från levande donatorer. Försöksverk- samheten har lett till en rad insikter för myndigheten och aktörerna de samverkar med.

2.8.1Bakgrund till försöksverksamheten

Det finns ett stort antal personer i Sverige som väntar på en ny njure och under 2018 avled 38 personer i väntan på transplantation. Orga- nen räcker inte till alla de som behöver en transplantation – den 1 januari 2018 fanns ett behov av 807 organ.73 Donationer kan ge- nomföras från såväl avlidna som levande personer men även om antalet organdonatorer ökar finns ett fortsatt stort behov av organ. Under 2018 blev totalt 182 avlidna personer organdonatorer, genom att ett eller flera organ togs tillvara och transplanterades. Under 2018 genomfördes även 150 donationer från levande donatorer. Av dessa var 144 njurar som donerades.

När det gäller donationer från avlidna personer spelar donations- registret en viktig roll. Här får medborgarna anmäla sin vilja om

73Scandiatransplant (2019). Transplantation and waiting list figures.

111

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

donation av organ och vävnader efter sin död. En anmälan till dona- tionsregistret innebär att sjukvårdens vet hur individen ställer sig till att donera. Under 2018 var 1 635 323 personer anmälda till dona- tionsregistret (se tabell 2.6).

Tabell 2.6	Donationsregistret

Prestation		2015	2016	2017	2018
Antal nyanmälningar och		45 480	38 196	64 419	72 271
ändringar
Totalt antal registrerade individer		1 558 718	1 562 427	1 589 947	1 635 323
Källa: Socialstyrelsen.74

Antalet avlidna donatorer är dock inte tillräckligt stort för att kunna täcka behovet av organ och därför behövs även donation från levande donatorer.

Donation av njurar från levande donatorer

Transplantation är sedan länge en säker och etablerad behandlings- metod inom hälso- och sjukvården. Den är också i många fall kost- nadseffektiv. Men en förutsättning för transplantation är att det finns personer som vill donera sina organ. Njurtransplantation är den van- ligaste typen av organtransplantation och det är också där det saknas flest donatorer. Behovet av njurar var förra året 666 stycken. I nulä- get finns inte tillräckligt med avlidna donatorer för att täcka behovet och samtidigt har antalet levande donatorer successivt minskat under de senaste åren och utgör en allt mindre andel av det totala antalet njurtransplantationer. Antalet levande donationer har sjunkit under de senaste åren, även om ett trendbrott skedde 2018, se figur 2.2.75

74Tabell 24 i Socialstyrelsen (2019). Socialstyrelsens årsredovisning 2018.

75Scandiatransplant (2019). Transplantation and waiting list figures.

112

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Figur 2.2 Antal donationer av njurar från levande patienter

Antal donationer av njurar från 2000 till 2018

200

150
100
50
0									2009
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018

Källa: Scandiatransplant.76

Väntan på lämpliga organ från avlidna donatorer kan vara lång. Lika- så kan utredningarna vid transplantation från levande donatorer dra ut på tiden. Samtidigt är de regionala skillnaderna stora och en natio- nell helhetssyn saknas. År 2018 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att inrätta ett Nationellt Donationscentrum (NDC) för att samla och stärka Sveriges arbete med donationer och på sikt öka antalet donationer av organ och vävnader.

2.8.2Vad har genomförts i försöksverksamheten?

Inom ramen för Tillitsverkstaden har Socialstyrelsen initierat och genomfört en förstudie inom NDC med målet att öka antalet njur- donationer från levande donatorer med hänsyn tagen till jämlik vård i landet. Myndigheten har tidigare mest arbetat med donation av organ och vävnad från avlidna donatorer. Projektets syfte formule- rades i uppdragsbeskrivningen:

76Ett nordiskt samarbetsorgan för donation.

113

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Syftet är att utifrån behov stödja regioner genom bästa tillgängliga kunskap i arbetet för en ökad njurdonation ifrån levande givare. Kun- skapsstödet riktar sig främst till vårdgivare och verksamhetschefer.77

Projektet genomfördes med stöd av kompetens i tjänstedesign som redan fanns inom myndigheten. Myndigheten har i flera projekt arbetat med tjänstedesign, både i egen regi och genom att delta som en av myndigheterna i Vinnovas satsning på policyutveckling.

Aktiviteter i försöksverksamheten

För att öka förståelsen för situationen som levande donatorer möter har försöksverksamheten inletts med en förstudie med följande delar:

•insamling av befintlig kunskap från tidigare arbeten/studier

•sammanställning av denna kunskap i form av en patient- och professionsresa

•komplettering och verifiering med experter inom området

•omvärldsbevakning om hur de övriga nordiska länderna arbetar med donationer

•workshop med bred representation från experter, profession och patient- och intresseföreningar om utmaningar och idéer till utveckling.

En viktig sak i uppdragsbeskrivningen var att Socialstyrelsen ville ut- forska balansen mellan att återanvända all den kunskap som redan finns i form av forskning, hos profession och experter med behovet av att inhämta ny kunskap. För att stärka förståelsen för de levande donatorernas upplevelse av att donera organ har det i försöksverk- samheten varit viktigt att kunna kartlägga denna livshändelse. Inom försöksverksamheten har det därför genomförts workshops tillsam- mans med regionerna och möten med andra aktörer. Interna work- shops har genomförts vid ett antal tillfällen. Dessa tillfällen har in- volverat anställda på Socialstyrelsen samt medicinska experter från regionala vårdenheter. Figur 2.3 beskriver de olika delarna i försöks- verksamheten och hur långt Socialstyrelsen kommit i september 2019.

77Socialstyrelsen (2019). Uppdragsbeskrivning – främjande av levande njurdonationer.

114

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Tabell 2.7 Resultat från workshop

Resultatet från workshopen analyserades av projektgruppen och kategoriserades i sex utvecklingsområden och sexton underkategorier

Utvecklingsområden	Underkategorier

Information och kommunikation	Neutral nationell information
	Nå ut med befintlig information till potentiell
	levande givare samt närstående
	Språkförbistringar
Identifiering av potentiell levande	Att ställa frågan
donator	Ansvar på den njursjuke
Vårdorganisation och kompetens	Bemanning
	Vårdplatser och operationstider
	Samverkan mellan olika professioner
Utredning av potentiell levande	Utredningstid
donator	Logistik och koordinering
	Psykosocial bedömning
	Återkoppling och feedback
Uppföljning postoperativt och livet ut	Olika uppföljningsstrukturer i landet
	Psykosocial uppföljning
	Avsaknad av kvantitativa data
Ekonomisk redovisning	Nationell och skälig ersättning till levande donator

Källa: Socialstyrelsen.

Fem av de sex utvecklingsområdena har direkt bäring på patientens situation och behov. Endast utvecklingsområdet Vårdorganisation och kompetens är inriktat på vårdens interna organisering runt det medicinska ingreppet. I den nationella workshopen framkom också att det ser olika ut i olika regioner. Det finns stora skillnader fram- för allt när det gäller hur frågan till en potentiell donator har ställts, hur den psykosociala bedömningen sker och hur uppföljningen ser ut efter operationen. Genom att låta alla, oavsett professionell bak- grund, ta del av visualiseringen av njurdonatorns resa skapades ett gemensamt fokus på njurdonatorns behov, vilket tydligt påverkade vilka områden som lyftes fram i workshopen.

117

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

2.8.4Vinster för medborgare, medarbetare och samhället

Målet med försöksverksamheten har varit att genomföra en förstu- die som ett led i arbetet med att öka antalet donationer från levande givare. Detta mål har uppnåtts i försöksverksamheten.

Medborgare

Förstudien har genomförts med ett tydligt medborgarfokus. Arbe- tet som gjorts med kartläggningar och workshops har tydligt foku- serat på att förbättra situationen för potentiella donatorer samt mot- tagare av organ. Patientorganisationer har varit representerade i detta arbete.

I den nationella workshopen deltog ett 30-tal personer med olika professionell bakgrund och från olika regioner. Under förstudie- fasen, som är den del som varit med i Tillitsverkstaden, gjordes be- dömningen att medborgarna i form av donatorer inte skulle invol- veras direkt i arbetet. De patient- och intresseorganisationer som närvarade representerades av personer som var mottagare och inte givare av njurtransplantat. Vid slutreflektionen kring projektet i maj 2019 konstaterade en medarbetare på Socialstyrelsen att:

Nu, nu är det nog dags, i nästa steg, när vi är mer konkreta. Vi har ju faktiskt inte pratat med dem som det berör. (…) Vi måste faktiskt prata med dem som har donerat och deras närstående.

När försöksverksamheten fortsätter under hösten kommer medbor- garna i form av donatorer att involveras direkt i arbetet. Den poten- tiella medborgarnyttan för det fortsatta arbetet med att förbättra med arbetet är omfattande. 2018 dog 38 personer i väntan på organ.78 Eftersom att försöksverksamheten har varit en förstudie har den inte bidragit till att öka njurdonationer från levande givare men bidraget i förstudien gör att resterande delar vilar på en trygg grund. I de senare delarna av arbetet är förhoppningen att antal njurdonationer från levande givare ökar och att antal personer som dör i väntan minskar.

78Scandiatransplant (2018). Transplantation and waiting list figures.

118

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

Medarbetare och chefer

Försöksverksamheten har åstadkommit ett viktigt lärande mellan medarbetarna på Socialstyrelsen men det har också utmanat vissa arbetssätt som funnits på myndigheten. Socialstyrelsens uppdrag att ge kunskapsstöd till verksamheter och professioner vilar på veten- skap och beprövad erfarenhet och tas ofta fram med hjälp av exper- ter. En central utgångspunkt inom tjänstedesign är att enskildas er- farenhet är ett viktigt komplement till forskningsbaserad kunskap. Genom att det har funnits en tillit mellan de olika medarbetarna och en öppenhet för olika kunskapskällor har samarbetet och det ömse- sidiga lärandet stärks mellan medarbetare från olika delar av myn- digheten.

Samhället

Samhällets behov av organ är stort och väntas växa framöver i takt med att befolkningen blir allt äldre. Att öka donationerna från levan- de donatorer är ett viktigt sätt att kunna komplettera tillgången på organ eftersom donationerna från avlidna patienter inte täcker be- hoven. Försöksverksamheten har lyckats skapa ett närmare samarbete mellan olika offentliga aktörer. Försöksverksamheten har lyckats skapa ett närmare samarbete mellan olika offentliga aktörer. Nyck- eln i försöksverksamheten har varit att tydligt involvera aktörerna i ett gemensamt arbete kring att kartlägga de processer alla berörda är inblandade i när det gäller donationer av njurar.

I försöksverksamheten har Socialstyrelsen bjudit in de olika system- aktörerna redan inom ramen för förstudien. I den nationella work- shop som genomfördes involverades hela systemet av aktörer kring donatorns situation. På denna workshop skapades relationer, kon- takter och kunskapsutbyte mellan aktörer som tidigare inte brukar mötas tillsammans med Socialstyrelsen i denna fråga. Ett konkret resultat från workshopen var just att dessa olika aktörer träffades och diskuterade frågorna i samma rum utifrån en gemensam process. En medarbetare på Socialstyrelsen beskriver det på följande vis:

Det är intressant att se vad som händer när man träffas på en nationell arena. Det är också ett kunskapsstöd. Ett kunskapsstöd behöver inte bara vare en pdf eller en rekommendation. Jag tycker det är viktigt att komma ihåg det. Om man gör det professionellt.

119

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Arbetet i försöksverksamheten ledde till nya insikter för aktörerna som är involverade kring medborgarens donationsresa. I detta arbete var det viktigt att Socialstyrelsen samlade relevanta aktörer i ett rum där de kunde utbyta erfarenheter och kunskap. I och med arbetet med exempelvis donationsresan fick aktörerna en gemensam bild kring processen samt vilka utmaningar som finns. De är viktiga ut- gångspunkter i arbetet framåt.

2.9Fallstudier i Tillitsnätverket

Tillitsdelegationen drev Tillitsnätverket med 44 statliga myndigheter under perioden september 2018 till september 2019. Med utgångs- punkt i direktiven formulerades att syftet med Tillitsnätverket var att ge myndigheterna möjlighet att fördjupa sin kunskap om tillits- baserad styrning och ledning, att påbörja eller utveckla sitt arbete avseende detta samt att identifiera hinder och utvecklingsområden. Syftet med nätverket var också att pröva de sju vägledande princi- pernas relevans för statliga myndigheter. Samtliga statliga myndig- heter fick i juni 2018 en inbjudan om att få delta i Tillitsnätverket. Av dessa valde 50 att anmäla sitt intresse och samtliga accepterades. Efter de inledande första träffarna valde sex av myndigheterna att avsluta sitt deltagande varav en valde att fortsätta som observatör och en att ha kontakt med delegationen på annat sätt. Totalt kom Tillitsnätverket därför att omfatta 44 myndigheter. För att få delta krävdes att varje myndighet utsåg cirka fem personer som represen- terade hela styrkedjan i myndigheten från högsta ledningsnivå till medarbetare och som skulle kunna delta i träffarna. Intresseanmälan skulle också vara förankrad med myndighetschefen.

De 44 myndigheterna representerade en relativt bred grupp av myndigheter. Räknat i årsarbetskrafter fanns det relativt sett fler i grupperna medelstora och stora myndigheter än i gruppen mindre myndigheter med färre än 100 årsarbetskrafter. Ett annat sätt att be- skriva myndigheterna är utifrån verksamhet. Arbetsgivarverket delar in sina medlemmar utifrån sektorer och enligt denna indelning nådde nätverket samtliga fem sektorer, men framför allt den sektor som samlar de största myndigheterna. I lägre utsträckning nådde nätver- ket den sektor som omfattar bland annat försvar samt samhällsskydd och rättskipning. Flertalet har verksamhet som framför allt omfattar

120

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

service och tjänster till medborgare eller företag eller att ta fram kunskap. Något färre har en verksamhet som framför allt är inriktad mot tillsyn eller finansiering. Knappt hälften har verksamhet på fler än en ort.

Majoriteten deltog aktivt i träffar och löste sina uppgifter

Myndigheterna träffades sju gånger och hade sex uppgifter som skulle lösas mellan träffarna. Vid träffarna varvades möjlighet till er- farenhetsutbyte och diskussion med presentationer av lärande exem- pel, forskning med mera. Uppgifterna utgick i huvudsak från att pröva de vägledande principerna på ett område som myndigheterna ville utveckla, exempelvis verksamhetsplaneringen, ett internt sam- arbete mellan olika avdelningar eller en webbsida, och som vi kallade deras fallstudie. I varje uppgift uppmanades myndigheterna att iden- tifiera hinder för att tillämpa principerna, exempelvis hinder för att ut- veckla webben med ett större fokus på företagens behov, respektive tre eller fyra åtgärder för att utveckla arbetet vidare.

Utöver träffar och uppgifter, erbjöds myndigheterna möjlighet att bjuda in Tillitsdelegationen att besöka dem för att diskutera styrning och ledning. Vissa ramar formulerades för dessa besök med en ambi- tion om att skapa ett lärande både hos myndigheten och delegati- onen. Totalt deltog omkring 33 myndigheter aktivt i Tillitsnätverket under hela perioden, medan 11 av myndigheterna valde att ha en något mindre aktiv roll. Deltagandet i träffar låg aningen högre än deltagan- det i uppgifterna.

2.10Mälardalens högskola – tvärteam för verksamhetsutveckling

Mälardalens högskola (MDH) valde i Tillitsnätverket att genomföra en fallstudie av högskolans upprop för studenter. Syftet var att pröva tvärteam som arbetssätt där medarbetarna fick stort utrymme att lösa ett problem utifrån den samlade, gemensamma kompetensen i teamet. I dag är uppropet avskaffat. MDH har också genom tvär- teamet fått en rad nya insikter kring sitt interna sätt att arbeta och om roller och lärande. De kommer framöver att använda tvärteam

121

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

som ett arbetssätt för medarbetardriven verksamhetsutveckling för medborgarna men också för medarbetarna.

2.10.1Vad har genomförts?

MDH har velat pröva en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Under 2018 bestämde den administrativa ledningsgruppen vid MDH att prova tvärteam som arbetssätt och startade den så kallade upp- ropsgruppen. Uppdraget till uppropsgruppen var att förenkla för studenter att börja på MDH. Högskolan bedömde att nuvarande rutiner till stor del baserades på den administrativa funktionens och lärarnas behov att få korrekt information om antal deltagare på program och kurser. Hypotesen var att ett utifrånperspektiv kunde bidra till lösningar som skulle gynna studenterna.

Uppropet som det var

Den ordning som gällde vid högskolan var att studenter som ville studera vid högskolan förväntades först tacka ja till antagningen i ett tidigt skede och sedan registrera sig. Sedan skulle de i ett senare skede bekräfta sitt deltagande i samband med ett, ofta fysiskt, upprop. Om studenten missade uppropet utan att meddela förhinder blev denne av med sin plats. Högskolans behov var att få information om vilka studenter som skulle delta för att eventuellt kunna kalla in reserver för de studenter som hoppat av efter sin registrering. Den admini- strativa ledningsgruppen ansåg att det var ett problem att det före- kom att studenter blev av med sin plats på grund av ett missat fysiskt upprop, trots att de ville börja vid högskolan. I det uppdraget som gavs till uppropsgruppen fanns en nollvision om att inga studenter skulle missa ett upprop och bli av med sin plats.

Arbetsprocessen i uppropsgruppen

Uppropsgruppen koordinerades av en person. Gruppen hade också en utsedd person att vända sig till för att lösa hinder eller klargöra frågor som uppstod under arbetets gång. Uppropsgruppen började med att identifiera vilka som var intressenterna och kom fram till att

122

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

det var studentkåren och linjeföreningar, lärare, administratörer på akademin, utbildningsledare, antagningen, kommunikatörer och hög- skolans jurist. De konstaterade att lärare och utbildningsledare inte behövde ingå i tvärteamet men var viktiga att förankra eventuella förslag med. Juristen skulle bjudas in för att lösa ut juridiska frågor i inledningsskedet och därefter vid behov.

Tvärteamet skapade först en gemensam bild av för vem uppropet skapar värde, det vill säga användaren. De identifierade att studenten var den som var den huvudsakliga användaren. Därefter skapade de en nulägesbild. De ställde frågan vad de visste om användarnas upp- levelse och behov. Vidare belyste de vilken funktion uppropet hade för olika intressenter och för studenterna. Gruppen testade därefter hypotesen vilka möjligheter och hinder som fanns för att avskaffa uppropet. Nästa steg var sedan att ställa sig frågan vad som skulle behöva göras för att möjliggöra en terminsstart utan upprop. Detta gav underlag om vilka förändringar som i så fall skulle behöva ge- nomföras. Gruppen landade i att gå vidare med att avskaffa kravet på upprop. Ett arbete inleddes därefter med att förankra förslaget med de olika intressenterna.

2.10.2Vinster för studenter och medarbetare?

I maj 2019 beslutade rektor vid MDH att ta bort kravet på upprop. I dag räcker det med att studenterna registrerar sig. Studenterna får nu även ett sms som påminner dem om registreringen för att minska risken för att de missar denna. Utifrån uppropsgruppens arbetssätt har ett informationsmaterial också tagits fram om hur arbete i tvär- team framöver bör se ut.

Nya insikter om roller och ansvar, arbetssätt och lärande

Av arbetet i uppropsgruppen har MDH fått en rad insikter. När det gäller nytta för studenterna är en insikt att uppropsgruppen kunde leverera en förankrad MDH-gemensam förändring som gav nytta för studenterna på ovanligt kort tid. De ser att de många gånger gör saker för komplicerade och stora med för lite fokus på leverans i mindre delar.

123

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

Internt ser MDH att mer tillitsbaserad ledning och styrning krä- ver fler tydliga men övergripande uppdrag med medborgarfokus, men att de saknar sådana i dag. De ser också att de medarbetare som har kunskapen och är närmast medborgarna behöver vara delaktiga i att utforma sådana uppdrag. I dag är det vanligast att cheferna utfor- mar uppdragen och medarbetarna utför. De bedömer även att man inte är van vid att ha helhetssyn genom att identifiera vilka som kan vara intressenter i ett uppdrag.

När det gäller medarbetarna är erfarenheten att de tyckte det var stimulerande att få arbeta i tvärteam med ett tydligt mandat att få lösa en uppgift. Medarbetarna uppskattade också det stöd de fick för att arbeta på detta sätt. Det var också bra att den administrativa led- ningsgruppen visade intresse och följde upp arbetssättet för att skapa ett lärande. MDH anger att de annars ofta startar insatser utan att djupare reflektera över uppdrag eller arbetssätt och inte heller ger något stöd. Vidare är lärandet av det man gör vanligtvis mer begränsat.

När det gäller cheferna ser de att ett arbete i tvärteam utmanar traditionella hierarkier och chefernas roller. Cheferna riskerar att upp- leva att de tappar insyn och kontroll om inte arbetssättet är trans- parent. Både medarbetare och chefer behöver känna tillit till arbets- sätt där medarbetare både identifierar behov och föreslår lösningar genom horisontella arbetssätt i stället för vertikala mellan chef och medarbetare. MDH anger att tvärteam med tydliga mandat fort- farande är ett arbetssätt som är ovanligt vid högskolan.

Nästa steg

MDH:s nästa steg är att fortsätta använda sig av tvärteam med med- borgarfokus som ett arbetssätt för verksamhetsutveckling. Arbets- sättet kan också användas för förbättringar för medarbetarna. Hög- skolan behöver även utveckla och anpassa chefsrollen så medarbetarna ges bättre möjligheter att stå i centrum för uppdrag och därmed få förutsättningar att jobba med utveckling. Det behöver också föras en fortsatt dialog med högskoleledningen om hur tillitsbaserad styr- ning och ledning ska tillämpas inom MDH.

124

SOU 2019:43

Lärande exempel från statliga myndigheter

2.11Riksgälden – verksamhetsplanering och uppföljning

Riksgälden har under året och inom ramen för Tillitsnätverket haft som målsättning att göra myndighetens verksamhetsplanering mer tillitsbaserad. Som fallstudie valde man att fokusera på att göra plane- ringen för avdelningschefer tydlig och enkel.

2.11.1Vad har genomförts?

Riksgälden såg behovet av att minska på mängden inrapportering i myndigheten och att fokusera mer på helheten på ledningsnivå. Man såg också att det fanns styrningsprocesser som bättre kunde syn- kroniseras tidsmässigt. Det fanns även en utmaning i styrningen av tvärgående projekt, där det behövdes tydligare strukturer. Ett av målen var att ge avdelningscheferna bättre förutsättningar att arbeta på mer strategisk nivå. Förändringarna antogs i sig innebära ett för- ändrat ledarskap där avdelningscheferna skulle få mer ansvar över sitt grunduppdrag och det som sköts löpande och få möjlighet att fokusera mer på strategiska beslut i styrningen. Med dessa föränd- ringar på chefsnivå, hoppades de också på att åstadkomma större del- aktighet bland medarbetarna samt att medarbetarna skulle få ett tyd- ligt ägarskap till sina arbetsuppgifter.

I Riksgäldens tillitsbaserade arbete kring verksamhetsplaneringen har några ledord angivit ramarna: ökat strategiskt fokus, helhetssyn och förenkling. Dessa utgår från myndighetens strategiska mål samt de tre strategiska teman som ska prägla verksamheten fram till år 2022; ordning och reda, stärkt samverkan och analys samt proaktivitet och initiativ.

Utifrån dessa ramar jobbar Riksgälden aktivt vidare med att skapa helhetssyn för att skapa delaktighet samt en förståelse för att avdel- ningschefernas planering bidrar till helheten. Samtidigt kräver arbe- tet en tydlighet i mål och förutsättningar så att varje avdelningschef har ett tydligt mandat inom sitt grunduppdrag. Arbetet fortsätter nu med exempelvis en översyn av besluts- och beredningsprocessen.

125

Lärande exempel från statliga myndigheter

SOU 2019:43

2.11.2Vad har arbetet lett till för verksamhetsplaneringen och medarbetarna?

Riksgäldens arbete gällande processen för verksamhetsplaneringen har bidragit till förändringar på olika nivåer, framför allt på chefs- nivå. Effekterna av dessa förändringar har ännu inte slagit igenom, men uppfattningen är att de diskussioner och reflektioner som har gjorts i huvudsak i chefsgruppen, kommer att vara till nytta för en bredare grupp och på längre sikt. Vad har Riksgälden då beslutat om att förändra?

För det första, för att minska detaljkontrollen, kommer man från centralt håll sluta med att begära in aktivitetsplaner från avdelningar och enheter. Detta blir i stället något som ryms inom avdelnings- chefens ansvar. I linje med minskad detaljstyrning kommer antalet underlag (och med dessa medföljande mallar) som begärs in i samband med planeringen att minska, och de som är kvar kommer att förenk- las. Det som främst kommer att begäras in är avdelningarnas mål med målvärde samt en verksamhetsbeskrivning på kort och lång sikt, för- utom budget och eventuella äskningar.

För det andra har Riksgälden inom området förenkling arbetat med struktur och format i den operativa delen av verksamhetsplane- ringsprocessen. Här har man förkortat styrkedjan och strukit en målnivå. Avdelningarna formulerar nu mål på en nivå som kopplar till ett eller flera av Riksgäldens fem strategiska mål och ett strate- giskt tema.

För det tredje kommer Riksgälden att inom området ökat strate- giskt fokus att fortsätta arbetet med en långsiktig planering. En änd- ring som kommer att göras för verksamhetsplaneringen 2020 är att stärka den övergripande gemensamma omvärldsanalysen. En annan förändring som också kopplar till ökad helhetssyn (Riksgäldsöver- gripande) är en gemensam resurssättningsdag i form av speed-dating mellan avdelningarna för att identifiera eventuella resurskrockar och ge bättre underlag för prioritering.

Riksgälden har redan gjort vissa förändringar i formatet för verk- samhetsuppföljning under 2019. Verksamhetsuppföljningen sker nu gemensamt i ledningsgruppen för att på så sätt öka helhetssynen, främja öppenhet, och förbättra förutsättningarna för strategiskt fokus på Riksgäldens styrkor och utmaningar.

126

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

•Tillitsdelegationen har funnit flera konkreta resultat av arbetet hos de myndigheter som har prövat att utveckla mer tillitsbaserad styrning och ledning. Arbetet har i vissa fall lett till kortare hand- läggningstider, större handlingsutrymme och ökad motivation bland medarbetarna. Andra resultat är att myndigheterna har ut- vecklat förbättrade tjänster och förbättrad service utifrån med- borgarnas efterfrågan. Myndigheterna har också stärkt sitt kun- skapsutbyte med andra aktörer.

•De flesta av de totalt 47 myndigheter som har ingått i Tillitsnät- verket och Tillitsverkstaden har fått ökade insikter om hur den egna organisationen fungerar och fått bättre möjligheter att styra och leda med tillit som grund. Många myndigheter har också påbörjat att styra och leda på detta sätt.

•De statliga myndigheternas ledningsgrupper har god kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning och uppfattar att det är rele- vant för myndigheten. Den högsta ledningens stöd har stor bety- delse för om myndigheterna ska kunna verka för en mer tillits- baserad styrning och ledning och om förändringen ska kunna ge resultat för medborgarna. En viktig slutsats från vårt arbete är också att myndigheterna själva har stora möjligheter att påverka sin styr- ning och ledning.

•De problem som vi tog upp i kapitel 1 med bristande medbor- garfokus, frånvaro av helhetsperspektiv, kortsiktig och ryckig styrning samt detaljerad och administrativt betungande uppfölj- ning bekräftas även i Tillitsdelegationens arbete. Vi bedömer att myndigheterna kan identifiera åtgärder för att bättre lösa dessa problem med stöd av de vägledande principerna. Vi anser dess- utom att både myndigheter med direkt och indirekt kontakt med medborgarna behöver ha ett medborgarfokus. Det gynnar resul- taten för medborgarna och företagen. Till våra vägledande prin- ciper lägger vi en princip om långsiktighet för att betona vikten av att det som myndigheterna gör ska vara hållbart över tid.

•Myndigheterna behöver i högre grad diskutera och förankra ramarna och innehållet i det statliga ledarskapet och medledar- skapet och förutsättningar behöver skapas. Tillitsdelegationen har sett att dialog som förs både vertikalt och horisontellt, kolle-

128

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

gialt lärande samt kollegial samverkan är viktiga verktyg i föränd- ringsarbetet.

•Myndigheternas förutsättningar att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning skapas också av andra myndigheter och av regeringen. Tillitsdelegationen bedömer att deras uppföljning och utvärdering kan utvecklas genom bättre dialog. Delegationen anser också att regeringens dialog med myndigheterna och den finansiella styrningen kan utvecklas och bli mer tillitsbaserad.

•Både regeringen och myndigheterna behöver arbeta långsiktigt med att utveckla och stödja tillitsbaserad styrning och ledning för att det ska få genomslag i hela statsförvaltningen. Tillitsdelega- tionen bedömer att statliga myndigheter behöver stöd för detta arbete.

•Tillitsdelegationen bedömer också att myndigheter och andra aktö- rer inom samma system behöver en plattform där de kan arbeta till- sammans för att hantera komplexa samhällsproblem som kräver nya lösningar.

3.2Ett brett arbete tillsammans med myndigheterna

De erfarenheter som Tillitsdelegationen gjort och de bedömningar delegationen gör grundar sig på ett stort antal myndigheters arbete med tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationen har haft ett brett främjande uppdrag och har arbetat med detta på flera sätt. Förutom ett antal konferenser, seminarier och möten med många myndigheter har vi även arbetat genom nätverk och specifika för- söksverksamheter. Vi ger en enkel bild av Tillitsdelegationens sam- arbeten och möten med myndigheterna i figur 3.1. Som framgår av bilden har vi haft kontakter med många statliga myndigheter, men fördjupningsnivån har varierat.

129

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

analys av myndigheternas styrning och ledning. Flera myndigheter inom Tillitsnätverket har därför själva varit försiktiga med att peka på konkreta resultatet av deras arbete.

Tillitsnätverket svarar mot uppdraget att Tillitsdelegationen ska organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter prak- tiskt söker och prövar konkreta förändringar i styrningen utifrån ett tillitsperspektiv.

Analys av hinder och utvecklingsområden

I såväl Tillitsnätverket som Tillitsverkstaden arbetade Tillitsdelega- tionen tillsammans med de deltagande myndigheterna med att iden- tifiera och analysera dels hinder för att genomföra utvecklingsinsat- ser både inom och utanför den berörda myndigheten, dels områden inom myndigheternas interna verksamhet som bedöms ha särskilt stor utvecklingspotential. Detta var ett särskilt fokus i Tillitsnätver- ket, där de deltagande myndigheterna återkommande fick analysera och identifiera hinder och utvecklingsområden inom ramen för sina fallstudier. Framför allt handlade det om att identifiera områden som myndigheterna själva ägde möjlighet att påverka.

I Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket har delegationen haft en aktiv roll i myndigheternas utvecklingsarbete. Delegationens arbete har utgått från de vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning.

Enkät till samtliga statliga myndigheter

Utöver Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket bygger våra erfaren- heter och slutsatser även på de många samtal delegationen har haft med medarbetare och chefer vid olika myndigheter. Tillitsdelegatio- nen har också genomfört en enkät riktad till samtliga statliga myn- digheter under maj och juni 2019. Enkäten syftade till att få ökad kunskap om statliga myndigheters förutsättningar att bedriva tillits- baserad styrning och ledning (se bilaga 5 för en redovisning av enkät- undersökningen och resultaten).

131

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

3.3Exempel på resultat av tillitsbaserad styrning och ledning

I detta avsnitt redovisar vi exempel på resultat av myndigheternas arbete med tillitsbaserad styrning och ledning. Eftersom Tillitsdele- gationen har arbetat med olika former av främjande insatser, ser också resultaten av arbetet olika ut. I vissa fall har delegationens roll varit en del i eller haft en påverkan på resultatet, till exempel kring vilken kännedom myndigheterna har om tillitsbaserad styrning och ledning. För att redovisa de konkreta resultaten av arbetet har vi varit noggranna med att utgå från den omfattande empiri som vi har kunnat samla in.

3.3.1God kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning

Ett mål med Tillitsdelegationens uppdrag är enligt direktivet att sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en tillits- baserad styrning i den egna verksamheten. Med ökad kunskap får myndigheterna förutsättningar för att uppnå de vinster som är det övergripande målet med tillitsbaserad styrning och ledning. Tillits- delegationen kan konstatera att det generellt finns en god kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning centralt vid myndigheterna. Det visar vår enkät till samtliga myndigheter. I enkäten hänvisar myndigheterna även till delegationens olika insatser. Inom Tillitsnät- verket och Tillitsverkstaden var syftet att ge myndigheterna möjlig- het att fördjupa sin kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning och påbörja eller utveckla sitt arbete i denna riktning (se bland annat kapitel 2). Flera myndigheter har inom ramen för Tillitsnätverket vittnat om en ökad och fördjupad kunskap. Samtidigt har de också beskrivit att det har krävts dialog och reflektioner för att skapa en samsyn av vad om tillitsbaserad styrning och ledning innebär just vid den egna myndigheten. Här har det till en början funnits olika bilder och olika tolkningar, såväl i ledningsgrupp som i olika delar av orga- nisationen. Många myndigheter har också genomfört seminarier och liknande insatser riktade till hela personalen, och inte enbart till led- ningsgrupp, chefer eller eventuella arbetsgrupper knutna till Tillits- delegationens nätverk eller verkstad. På så sätt har kunskapen kom- mit fler till del inom myndigheterna.

132

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Kännedomen varierar inom myndigheterna

Tillitsdelegationens enkät visar att 80 procent av de myndigheter som har svarat uppfattar att deras ledningsgrupp har en god känne- dom om tillitsbaserad styrning och ledning. Större myndigheter sva- rar i något högre grad än mindre att de har en god kännedom. Det är rimligt att anta att myndigheterna i viss mån överskattar sin känne- dom och att de myndigheter som inte har svarat på enkäten har en lägre grad av kännedom. Men vår analys av enkätsvaren tillsammans med kommentarerna tyder ändå på att det finns en god kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning bland de statliga myndig- heterna. Detta stärks också av de erfarenheter som delegationen har gjort genom Tillitsnätverket, Tillitsverkstaden och andra kontakter samt genom besök hos myndigheter. De fria kommentarerna i enkä- ten visar en liknande, men något mer nyanserad bild av hur väl myn- digheternas kännedom ser ut. Flera myndigheter beskriver att led- ningsgruppen har kännedom om tillitsbaserad styrning och ledning och att myndigheten som helhet har det, men att arbetet har kommit olika långt i olika delar av myndigheten. Så här uttrycker sig till exempel företrädare för Bolagsverket:

Alla vet på någon nivå vad det handlar om, men avdelningarna har kom- mit olika långt i att implementera arbetet. En avdelning går före i arbetet och förhoppningsvis inspirerar det de andra och ger exempel på hur man kan jobba, exempelvis med att bryta ner principerna till vad de betyder för oss och konkreta aktiviteter. GD har visat riktningen tydligt genom att ta bort styrkort i uppföljningen av avdelningarna, ändrat tertial- rapporteringen till muntlig dialog i hela styrkedjan i stället för i rapport- form och infört pulsmöten.

Andra myndigheter svarar att de har en god kännedom om tillits- baserad styrning och ledning och att arbetet har pågått under en längre tid. Bland de som svarar att de har en god kännedom hänvisar flera till kontakter eller samarbete med Tillitsdelegationen. Några myndigheter svarar att de visserligen har kännedom, men att bilden inte är helt gemensam inom myndigheten. Till exempel svarar före- trädare för Naturvårdsverket så här:

Det är lite olika med olika personer givetvis, vissa har ett genuint in- tresse av ledarskap och styrningsfrågor medan andra är mer inriktade på sakfrågor, men vi har arbetat en del med vår styrmodell och då strävat efter att minska den skrivna styrningen till förmån för ledarskapet… Vi har varit med i Tillitsdelegationens program. Vi arbetar mycket med

133

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

dialogen med Regeringskansliet. Jag bedömer att frågan om tillitsstyr- ning och vad det innebär hålls levande i ledningsgruppen.

Bland den femtedel av myndigheterna som har mindre kännedom, finns en viss osäkerhet kring vad tillitsbaserad styrning och ledning innebär. Företrädare för Förvaltningsrätten i Stockholm uttrycker det på följande sätt:

Vi har pratat om saken. Det hela är dock lite löst i kanten och beror på om man sätter professionen, medborgarna eller politiken i centrum.

Slutsatsen stärks av de erfarenheter som delegationen har gjort ge- nom Tillitsnätverket, Tillitsverkstaden och andra kontakter samt ge- nom besök hos myndigheter. I Tillitsnätverket talar ett stort antal myndigheter om att de under året som gått har fått en djupare kun- skap om och insikt i frågor som rör styrning och ledning, samt om hur både individer och den egna organisationen fungerar. Nätverks- myndigheterna har också genom interna intervjuer frågat om den egna myndighetens styrfilosofi. Den sammantagna bilden visar att myndigheterna har olika upplevelser av vilken styrfilosofi som orga- nisationen har på olika nivåer och i olika delar av organisationen. Det tyder på att kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning behöver spridas och förankras mer i organisationen.

Många myndigheter i nätverket ser också det som man har åstad- kommit hittills som en god grund för fortsatt utvecklingsarbete och att det givit förutsättningar för positiva effekter på sikt. Genom arbetet har man fått ökad kunskap, kommit till flera viktiga insikter om både sig själv, organisationen och dem man är till för, och skaffat såväl argument som verktyg för det fortsatta arbetet. Arbetet kom- mer för flera myndigheter att inkluderas i kommande och pågående strategiarbeten och översyner av såväl styrningsfilosofi, specifika arbetsprocesser som tjänster.

3.3.2Tjänster som möter medborgarnas behov är en vinst

Det yttersta syftet med tillitsreformen är att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. Av Tillitsdelegationens direktiv1 framgår att målet med de projekt som Tillitsdelegationen ska stödja ska vara att långsiktigt bidra till för-

1Dir. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

134

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

bättrade förutsättningar för statliga myndigheter att styra sin verk- samhet så att den kan resultera i betydande förbättringar för med- arbetare, privatpersoner och företag. Flera tidigare utredningar har visat att offentliga verksamheter inte i tillräckligt hög utsträckning har lyckats ta tillvara medborgarnas erfarenheter och kunskaper.2

I Tillitsdelegationens arbete står det goda mötet mellan medbor- garna och medarbetarna i fokus. Det betyder att medborgarens och medarbetarens kunskap behöver utnyttjas i större utsträckning än i dag. I det goda mötet får medborgaren och medarbetaren tid att mötas, medarbetaren kan använda sin erfarenhet och kompetens och ge medborgaren stöd som är utformat efter dennes förutsättningar och behov. Det ger medarbetaren möjligheter att nyttja sitt profes- sionella omdöme och skapar förtroende för den offentliga verksam- heten hos medborgarna.

Ny kunskap och medborgare som upplever sig bli lyssnade på

Många av nätverksmyndigheterna har arbetat aktivt med att stärka sitt fokus på medborgarna. Ett resultat av detta har bland annat varit ny och fördjupad kunskap. Kronofogdemyndigheten har stärkt sitt medborgarfokus genom ett ökat kunskapsutbyte mellan flera interna funktioner kring myndighetens arbete med vräkningar. I processen ingick personer som arbetar operativt i processen samt personer med olika roller och funktioner från ekonomiavdelningen och utveck- lingsavdelningen. I detta arbete drogs slutsatsen att det interna målet om att andelen återkallelser skulle minska var för svagt och till och med motverkade att arbeta för att förebygga vräkningar i ett tidigt skede. Deltagarna såg att mötet med medborgaren behövde utveck- las utifrån kundbehovet på ett tydligare sätt, både i det interna och i det externa arbetet. Kronofogdemyndighetens arbete har givit ett antal konkreta förslag om hur vräkningsprocessen kan bli bättre. Genom att dela upp processen i de två syftena bo kvar respektive verkställa avhysning, leder processen till bättre balans och större fokus på vräkningsförebyggande insatser som motsvarar kundens behov av att bo kvar.

2Se exempelvis SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för bru- karen.

135

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Flera myndigheter i nätverket har också initierat dialog direkt med de som de är till för, eller som är i fokus i deras valda fallstudier. Myndigheterna har då bland annat använt intervjuer och enkäter. Det gäller till exempel studenter vid Mälardalens högskola och skogs- ägare hos Skogsstyrelsen. Det stärkta medborgarfokuset har lett till ny och fördjupad kunskap om medborgarnas behov och förutsätt- ningar, enligt många involverade. Det i sin tur har bidragit till att synliggöra behov av förändringar och åtgärder.

Flera myndigheter beskriver även att de medborgare som myn- digheten har varit i kontakt med har gett positiv respons. Medbor- garna har känt att myndigheten lyssnar på dem och har uppskattat möjligheten att bidra till myndighetens lärande och ökade kunskap. Kemikalieinspektionen har lyckats korta handläggningstiderna för tillståndsprövningen och myndigheten har kunnat se en markant ökad kundnöjdhet hos de berörda företagen. Specialpedagogiska skolmyn- digheten har förbättrat informationen på myndighetens webbplats om ansökan till specialskolan. Även de interna processerna för att hantera ansökningar till specialskolan har förtydligats och förenklats med myndighetens målgrupper i fokus, det vill säga för barn och vårdnadshavare.

Hos Trafikverket har vi också sett ett konkret exempel på hur medborgarfokus kan skapa vinster för verksamheten. Försöksverk- samheten hos Trafikverket handlade om att skapa en ny trafikinfor- mationstjänst för pendeltågsresenärer. Myndigheten har tydligt in- volverat medborgarna genom att fråga dem om hur de tycker att tjänsten bör se ut och de har också involverat och dragit nytta av alla offentliga aktörer i sammanhanget. Medborgarna var i detta fall rese- närer. De har själva varit delaktiga i att ta fram, testa och utvärdera den nya trafikinformationstjänsten som utvecklades i försöksverk- samheten. Eftersom pendeltågsresenärerna är specialister på att just resa med pendeltåg är de viktiga för att myndigheter och privata ope- ratörer ska kunna skapa en tjänst som är väl förankrad och använd- arvänlig för medborgarna.

Enligt de inblandade myndigheterna ser trafikinformationstjäns- ten som har tagits fram annorlunda ut än vad den skulle ha gjort om myndigheterna själva tagit fram den. För Trafikverkets egna medar- betare är det tydligt att den här delen av arbetet har påverkat dem. De har bland annat fått upp ögonen för vilken resurs som resenären kan utgöra. En medarbetare beskriver det på följande sätt:

136

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Att de kan så mycket om pendeltrafiken överraskade mig. Det var också spännande att de hade så klara uppfattningar om tjänstens innehåll.

Kunskap om målgrupperna ger ökad förståelse och minskad administration

Mälardalens högskola arbetade i Tillitsnätverket med att se över hur det går till när en student vid högskolan ska bekräfta sin plats för att börja eller fortsätta sina studier. De tillsatte ett tvärfunktionellt team som undersökte olika intressenters behov och synpunkter. Detta resulterade i att högskolan tog bort ett specifikt krav på upprop för att studenter ska få ha kvar sin plats. Detta har förenklat för studen- ten, samtidigt som det har minskat risken för att bli av med sin plats av misstag.

Ytterligare en vinst med tillitsbaserad styrning och ledning som har utgått från medborgarens perspektiv har vi sett i försöksverk- samheten hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Den hand- lade om att utveckla en mer medborgarnära tillsyn. Målet i försöks- verksamheten var att tydligt involvera målgrupperna för att definiera kvalitet i verksamheten och låta medarbetarnas professionella kun- skap tydligare komma fram.

I försöksverksamheten har inspektionerna av HVB varit i cent- rum. Dessa genomförs av inspektörer som besöker och inspekterar HVB. I samband med dessa besök möter inspektörerna både de bo- ende ungdomarna samt föreståndaren och övrig personal som arbe- tar på boendet. I försöksverksamheten har IVO använt sig av andra rutiner vid inspektioner av HVB. Med ledning av hur barn och unga uppfattar inspektörernas besök och vad de tycker är viktigt för en fungerande verksamhet, har projektet bidragit till ett antal föränd- ringar. Ett exempel är att inspektörerna alltid träffar barn och unga när de besöker ett HVB och att IVO gör oanmälda inspektioner i stället för föranmälda.

Dessa förändringar har lett till att IVO tydligare väger in ungdo- marnas uppfattning när myndigheten bedömer kvaliteten på ett HVB. Det har varit möjligt eftersom myndigheten har omprövat den tidigare strikta bedömningen av hur HVB ska inspekteras. En med- arbetare på IVO beskriver det på följande vis:

137

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Förutsättningarna för samtalen blir helt annorlunda. Man har större frihet att uppmärksamma det som är relevant för just denna verksam- het.3

Förändringen innebär att myndigheten nu fokuserar mindre på for- mella omständigheter som dokumentation och rutiner och mer på ung- domarnas uppfattning och inspektörernas professionella bedömning.

3.3.3Bättre resultat när myndigheterna använder medarbetarnas kompetens

I den tillitsbaserade styrningen och ledningen är medarbetarna cen- trala. Genom en mer tillitsbaserad styrning och ledning ska medar- betarnas kompetens, erfarenheter och idéer bättre tas tillvara i syfte att uppnå högre värde för medborgare och företag. I flera myndig- heter har vi sett indikationer på att medarbetarna upplever en åter- professionalisering av deras yrkesroll när myndigheten aktivt arbetar med vägledande principer som handlingsutrymme, kunskap och hel- hetssyn.

Medarbetarnas handlingsutrymme gav kortare handläggningstider

En vinst med tillitsbaserad styrning och ledning som vi har sett i försöksverksamheten hos Polisen handlar om att det går att använda mer av medarbetarnas potential. Viktiga faktorer i försöksverksam- heten har varit att tydligt involvera medarbetarna i ett utvecklings- arbete genom att delegera mandat och handlingsutrymme samt anta ett systemperspektiv med andra involverade myndigheter. Samtidigt har regeringen skapat nya förutsättningar via försökslagstiftning.

Försöksverksamheten har också lett till kortare handläggnings- tider (se avsnitt 2.1 för hela beskrivningen). Denna framgång handlar enligt såväl poliser som åklagare och domare främst om att försöks- verksamheten har skapat motivation bland medarbetare och tydliga strukturer för samarbete mellan myndigheterna. Förutom försöks- lagstiftningen har det inte skett några förändringar i ansvarsområden mellan myndigheterna. Det som har ändrats är hur myndigheterna arbetar internt och tillsammans. Enligt de poliser som har deltagit

3Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

138

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

har arbetssättet lett till större motivation och högre effektivitet. Med- arbetarna på de övriga myndigheterna har också varit positiva, även om en del nya utmaningar har uppkommit i och med det förändrade arbetssättet. En medarbetare på Polisen uttrycker det på följande vis:

Att ha den här kontakten med åklagare, att även få ställa de dummaste frågorna, även med tingsrätterna, det är guld värt. Och jag tror att det är ömsesidigt.4

Medarbetarna har fått ett utökat handlingsutrymme och en tydligare återkoppling på deras utförda arbete. Att öka medarbetarnas hand- lingsutrymme för att de ska kunna ta ett större ansvar i att utreda ärenden har varit en viktig del i försöksverksamheten. Det gäller främst medarbetarna närmast medborgarna – det vill säga poliser i yttre tjänst. De har i högre utsträckning haft möjlighet att genom- föra utredningar direkt när de har gjort ett ingripande. En polis i yttre tjänst som arbetat i försöksverksamheten beskriver hur det har inne- burit en skillnad mot det ordinarie sättet att arbeta:

Tidigare kändes det som att de ingripanden man gjorde blev ärenden som sedan försvann in i ett svart hål. Nu gör vi klart ärendena på plats och får sedan återkoppling på vad som hände med ingripandet.

Även Kemikalieinspektionen är ett exempel på att ett ökat hand- lingsutrymme för medarbetarna kan leda till förbättringar i hand- läggningstider. Kemikalieinspektionen har deltagit i Tillitsnätverket under året, men påbörjade sitt interna arbete med en mer tillitsba- serad styrning av tillståndsprövningen av bekämpningsmedel, redan innan dess. Myndigheten hade under en längre tid haft problem med långa handläggningstider inom området, vilket ledde till stora ären- debalanser och utbrett missnöje hos de företag som ansöker om till- ståndsprövning av sina produkter. Medarbetarna signalerade att man mådde dåligt och där fanns stora arbetsmiljöproblem. Det stod klart att man behövde utveckla nya arbetssätt. Man bildade olika team där handläggarna fick ett gemensamt och tydligt uppdrag att planera sin leverans utifrån ett överenskommet produktionsmål, handlägga teamets ärenden, följa upp sin leverans och förbättra teamets arbets- sätt. Förutom flera visuella hjälpmedel och metoder, skapade detta ökade handlingsutrymme för handläggarna flera förbättringar i pro- cessen. Detta har resulterat i att handläggningstiderna för tillstånds-

4Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring.

139

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

prövningen väsentligt har kortats och att balansen nu minskar kon- tinuerligt.

Försöksverksamheten hos Polisen och exemplet med tillstånds- prövningen hos Kemikalieinspektionen, visar på de vinster som kan uppstå med en mer tillitsbaserad styrning och ledning i form av ökat handlingsutrymme för medarbetarna. För Polisen har det ökande handlingsutrymmet lett till att poliserna i yttre tjänst i högre utsträck- ning kan använda sin kompetens för att genomföra utredningar.

IPolisens fall har även en ökad helhetssyn lett till att poliserna i yttre tjänst får tydligare stöd i utredningarna från förundersökningsledare och av åklagare. Det har i sin tur inneburit att utredningarna i lägre grad behöver kompletteras i ett senare skede. Sammantaget har det lett till att myndigheterna får ut mer av den potential som finns hos medarbetarna. För Kemikalieinspektionen har det även lett till en bättre arbetsmiljö där medarbetarna är engagerade och känner stolt- het över sina resultat. Medarbetarna upplever ett ökat ansvarstagande och delaktighet och har större möjligheter att påverka arbetssätten.

Ledarskap och medledarskap utvecklat med tillit ger flera vinster

I Tillitsdelegationens enkätundersökning beskriver flera myndighe- ter att förändringen till att skapa mer handlingsutrymme och ett större medledarskap handlar om att ha mod i organisationen. Så här formulerar sig till exempel Gotlands tingsrätt:

Att våga lämna strikta styrdokument och policydokument och våga tro på medarbetarnas förmåga att genomföra, utveckla och strukturera sitt arbete ger positiva effekter på hela arbetsplatsen. Och där styrdokument och policydokument blir produkten av ett bra arbete i stället för att skapas utan drivkraft från medarbetarna.

Flera myndigheter inom Tillitsnätverket har beslutat att föra in frågor om tillitsbaserad styrning och ledning i olika chefs- och ledar- skapsprogram. Man har också från medarbetarperspektiv pekat på behovet av att utveckla chefskapet löpande, till att bygga tillit och skapa större handlingsutrymme. Ett exempel är Pensionsmyndighe- ten som har arbetat med mötet mellan handläggaren i Kundservice och en kund som har ansökt om bostadstillägg för pensionärer och som är i stort behov av pengar. Myndigheten drar slutsatsen att det mötet kan bli annorlunda beroende på vilken kompetens och vilket

140

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

mandat medarbetaren har att bestämma själv hur denne ska hantera mötet. Genom en större flexibilitet och ökad kunskap hos handlägg- arna i kundservicens första linje, har detta lett till att fler beslut kunnat fattas direkt i telefon. Detta har skapat stor kundnytta och samtidigt en nöjdhet hos medarbetaren. Resultaten blir högre mål- uppfyllelse till en lägre kostnad. Pensionsmyndigheten vittnar också om att arbetet har lett till att tid frigjorts för chefer när medarbetare tar större ansvar för planeringen, tid som de kan använda för utveck- ling och coachning. Dessutom berättar man att såväl medarbetare som chefer vågar mer och ifrågasätter invanda rutiner och tänker kund ännu mer än tidigare. Detta tack vare interna dialoger som har tagit sin utgångspunkt i det fokus på tillitsbaserad styrning och led- ning som myndigheten haft de senaste åren, samt efter att erfaren- hetsutbytet i Tillitsnätverket stärkt uppfattningen att det redan på- började arbetet är rätt väg att gå.

3.3.4Bättre samverkan

En följd av att det ofta saknas ett helhetsperspektiv i styrningen är att samverkan mellan olika offentliga verksamheter brister. Flera ut- redningar har beskrivit denna brist.5 Samtidigt har det varit svårt att få till konkreta och bestående förändringar när det gäller samverkan mellan olika myndigheter.

En vinst med tillitsbaserad styrning och ledning som vi har sett i försöksverksamheten hos Socialstyrelsen handlar om att skapa ett närmare samarbete mellan olika offentliga aktörer. Nyckeln i för- söksverksamheten har varit att tydligt involvera aktörerna i ett ge- mensamt arbete kring att kartlägga de processer alla berörda är in- blandade i när det gäller donationer av njurar (se avsnitt 2.8 för mer om försöksverksamheten). I försöksverksamheten bjöd Socialsty- relsen in de olika systemaktörerna redan i ett tidigt skede för att de gemensamt skulle kunna kartlägga processer för professionen och för medborgaren. Avgörande för att få till resultatet var att Social- styrelsen samlade de relevanta aktörerna i ett och samma rum för att utbyta erfarenheter och kunskap. Det visar att Socialstyrelsen genom

5Se exempelvis SOU 2014:30 Att göra nytt för att göra nytta, SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar och Statskontoret (2016). Utvecklad styrning.

141

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

tillitsbaserad styrning och ledning har lyckats skapa nätverk för kun- skapsutbyte.

Jordbruksverket har också bidragit med ett exempel till Tillits- nätverket som handlar om att stärka helhetssynen och öka för- ståelsen för varandras roller och uppdrag. De har bjudit in flera myn- digheter, intresseorganisationer och företag till kontinuerliga möten för att under öppna former samtala om EU:s lantbruksstöd och dess process. Processen inkluderar allt ifrån analys och planering inför nya EU-stöd, ärendehandläggning, till granskningar av att EU-med- len används korrekt, och många aktörer är involverade. Aktörerna, utöver myndigheterna även intresseorganisationer och företag, har flera olika samverkansgrupper och många frågeställningar som han- teras löpande. Men det blir i dessa sammanhang alltid diskussioner om en specifik fråga, ett område eller detaljredovisning. Endast i be- gränsad omfattning, eller om det alls görs, läggs fokus eller fördjup- ning på helheten.

Jordbruksverket bjöd utifrån dessa erfarenheter in samtliga aktö- rer till vad man kallar intressentdialog. Med hjälp av ett dialogverk- tyg och allas aktiva insatser, kunde man fokusera på att skapa en ge- mensam syn på vad de ville åstadkomma och hur det skulle gå till. Mötena har över en längre tid successivt byggt förtroende mellan deltagarna och skapat en känsla av trygghet. Detta har resulterat i att deltagarna har vågat släppa på prestige och positionering för att i stället arbetat tillsammans med förslag till arbetsformer och åt- gärder. Dialogen har skapat engagemang och tydliggjort ansvar sam- tidigt som den har skapat ett stort kunskapsutbyte mellan aktörerna. Företrädare för Jordbruksverket uttrycker det så här:

Intressentdialogen blir ett sätt att bygga relationer och förtroende där deltagarna är trygga att släppa prestige och positionering utan att himlen för den skull faller ned. Deltagarna känner sig bekväma med att ha bra reflekterande samtal där olika perspektiv får utrymme och där allas rös- ter blir hörda. Intressentdialogen blir en tillitsresa för de inblandade – de som var tveksamma när de kom var uttryckligen positiva vid dialog- tillfällets slut.

142

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Ökat kunskapsutbyte internt och nya sätt att arbeta

Många av Tillitsnätverkets myndigheter har i sitt arbete prövat nya sätt att utveckla verksamheten, både genom nya metoder och genom att anlägga nya perspektiv. Myndigheterna har då vänt sig externt till de som de är till för oftare än vad som brukar vara fallet. För några myndigheter har detta skett till och med för första gången. Detta nya har engagerat många av medarbetarna och man har uppskattat att få tillfälle och utrymme att lära, reflektera och finna lösningar på problem. Företrädare för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) uttrycker till exempel att medarbetarna är glada och entusias- tiska över att för första gången genomföra pilotintervjuer med arbets- sökande i granskningen. Flera vittnar om att de har stärkt utifrån och in-perspektivet bland medarbetarna.

Nätverksmyndigheterna har genom sina fallstudier ökat utbytet även internt. Flera funktioner och flera nivåer inom organisationen än vad de brukar ha med har inkluderats i frågor och handläggningen av mer komplicerade ärenden. Därmed har förståelsen för varandras roller ökat, men också kunskapen och insikten om hur var och en kan bidra till ett bättre resultat och att skapa samsyn om helheten.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har inom ramen för Tillitsnätverket valt att vidareutveckla sina arbets- platsträffar. Det har lett till ett ökat kunskapsutbyte och större för- ståelse för varandras arbetssituation och även till att myndigheten nu kan identifiera ny kompetens hos medarbetarna och stärka helheten genom att undvika överdriven gruppering mellan olika verksamhets- delar.

Den interna styrningen och uppföljningen behöver förändringar

När det gäller styrning, ledning och uppföljning ser flera nätverks- myndigheter att det behövs förändringar. De har bland annat beslu- tat om mer tematisk redovisning över organisationsgränser, skalat ned på detaljstyrningen och tydliggjort värdet av att bidra till helheten, snarare än att var och en av flera organisatoriska enheter försöker optimera den egna verksamheten. De har också ändrat både nivå och frekvens på den interna uppföljningen, till exempel från enhets- till avdelningsnivå hos Riksgälden (se avsnitt 2.11).

143

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

3.3.5Arbetet uppfattas som relevant och många vill fortsätta

De flesta myndigheter som Tillitsdelegationen på olika sätt har kom- mit i kontakt med uppfattar att arbetet med tillitsbaserad styrning och ledning är betydelsefullt. Myndigheterna i Tillitsnätverket fram- för att de vägledande principerna är relevanta och användbara som verktyg eller utgångspunkt för att reflektera över och analysera den egna verksamhetens utmaningar. Flera myndigheter har haft stöd av principerna eller säger att användandet av principerna ytterligare har stärkt det utvecklingsarbete som redan pågår. Myndigheterna har också haft synpunkter på hur principerna bör utvecklas, se mer i av- snitt 3.5.2. Även myndigheterna i Tillitsverkstaden anser att de väg- ledande principerna är användbara.

Att tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för myndig- heterna får också stöd i Tillitsdelegationens enkät. Av samtliga myn- digheter som har svarat uppger 94 procent att tillitsbaserad styrning och ledning av ledningsgruppen uppfattas vara relevant för myndig- heten (se tabell 3.1).

Tabell 3.1	Tillitsbaserad styrning och ledning uppfattas av ledningsgruppen
	som relevant för myndigheten
	Antal och andel.

		Antal	Andel (procent)
Ja		184	94
Nej	11		6
Totalt		195	100

Källa: Tillitsdelegationen.

I de fria kommentarerna framkommer en liknande bild. Myndig- heterna uppfattar tillitsbaserad styrning och ledning som relevant och att de vägledande principerna är någonting som går att arbeta med utifrån myndighetens uppdrag. Så här uttrycker sig företrädare för Rättsmedicinalverket:

Ledningsgruppen har tagit till sig av regeringens (och särskilt civilminis- terns) ståndpunkt att tillitsbaserad styrning och ledning är viktigt för staten och har därför fört ett resonemang om tillitsbaserad styrning och ledning passar myndigheten. Slutsatsen blev att tillitsbaserad styrning och ledning i högsta grad är relevant.

144

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Det är få myndigheter som svarar att de inte uppfattar tillitsbaserad styrning och ledning som relevant, men det finns några undantag. Företrädare för Helsingborgs tingsrätt uttrycker sig på följande sätt:

Skulle mycket väl kunna vara intressant men jag upplever att vi inom domstolarna fortfarande är väldigt kontrollfokuserade med många tunga administrativa processer.

Inledningsvis hade Tillitsdelegationen också begränsad kontakt med domstolsväsendet. Men efterhand har flera domstolar uttryckt att tillitsbaserad styrning och ledning också kan vara relevant för dem. Det framgår både av olika möten och av enkäten. Delegationen sak- nade inledningsvis även kontakt med exempelvis myndigheter inom försvarsområdet. Men i ett senare skede har vi i dialog med Försvars- makten förstått att detta sätt att styra inte är främmande för dem, även om de beskriver denna typ av styrning med andra ord. Genom fortsatt information och dialog kan alltså möjligheter öppnas för fler myndigheter att arbeta med tillitsbaserad styrning och ledning.

3.4Hinder och utvecklingsområden för mer tillitsbaserad styrning och ledning

Tillitsdelegationen ska enligt direktivet analysera hinder för att ge- nomföra utvecklingsinsatser både inom och utanför de berörda myn- digheterna. I vårt uppdrag ingår också att identifiera områden inom myndigheternas interna verksamhet som kan ha särskilt stor utveck- lingspotential. Utvecklingen inom dessa områden kan då till exempel ha potential att minska onödig administration, utveckla medarbetar- skap och ledarskap samt höja kvaliteten och effektiviteten i statliga myndigheters verksamhet.

Tillitsdelegationen har inom myndigheterna identifierat flera hinder och utvecklingsområden för tillitsbaserad styrning och ledning. Dessa är områden som myndigheterna själva har möjligheter att på- verka. Det finns också hinder som ligger utanför myndigheterna eller där myndigheten är beroende av en extern part för att utveckla verksamheten.

145

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

3.4.1Myndigheterna har stora möjligheter att utveckla sin verksamhet

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna har stora möjlighe- ter att utveckla sin styrning och ledning att bli mer tillitsbaserad. Vi har identifierat en rad områden med utvecklingspotential, men ser också att en del kan vara svårare för myndigheterna att identifiera eller att ta tag i. Vidare är det viktigt att komma ihåg att även om myndigheternas problem och utmaningar på en generell nivå kan vara likartade finns det stora variationer vilket gör det viktigt att alla gör sin egen problemanalys för att ta sig an utvecklingsarbetet på rätt sätt.

Det finns många hinder och utvecklingsområden hos myndigheterna

Det är ungefär 40 procent av myndigheterna som i vår enkät svarar att de har interna respektive externa hinder för att bedriva tillits- baserad styrning och ledning. Svaren varierar något mellan olika typer av myndigheter. De större myndigheterna identifierar i högre grad både interna och externa hinder.

Tabell 3.2 Finns interna eller externa hinder?

Andel myndigheter som svarat ja på frågorna om interna och externa hinder

		Externa hinder	Interna hinder
Samtliga svar		40 % (77)	37% (72)

Antal anställda
Färre än 20		27 % (7)	27 % (7)
21	50	15 % (5)	26 % (9)
51	100	34 % (10)	32 % (10)
101	500	43 % (23)	38 % (20)
501	1000	68 % (13)	60 % (12)
Över 1000		59 % (19)	56 % (14)

Källa: Tillitsdelegationen.

146

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

En fråga i enkäten handlar om det inom myndigheterna finns om- råden som bedöms ha särskilt stor utvecklingspotential. 44 procent av myndigheterna svarar att det finns sådana områden.

Det kan vara svårt att värdera hur rättvisande siffran omkring

40 procent av myndigheterna är. Tillitsdelegationen har utifrån sitt arbete sett att det går att öka kunskapen om och förmågan att identifiera hinder och utvecklingsområden för tillitsbaserad styrning och ledning genom diskussion och analys. Av arbetet i Tillitsnätverket framgår också att medvetenheten om problem kan hänga samman med hur mycket en myndighet har behandlat dessa frågor sedan tidigare, kompetensen hos de som bedriver utvecklingsarbetet och ledningens intresse och engagemang.

Tillitsdelegationen bedömer att enkäten tillsammans med delega- tionens andra aktiviteter visar att många myndigheter bör och kan se över internt skapade hinder och identifiera möjliga utvecklings- områden.

Vissa hinder och utvecklingsområden kan vara svårare att identifiera

Tillitsdelegationen har identifierat flera interna hinder och utveck- lingsområden som vi beskriver närmare i de följande avsnitten 3.4.2 till 3.4.10. Dessa kan förhoppningsvis inspirera även andra som vill styra och leda med mer tillit. Men några saker är dock intressanta att lyfta fram redan här.

Kulturen på en arbetsplats är central för att kunna diskutera frågan om tillit. Flera myndigheter i Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden samt i enkäten tar upp att de har en hindrande kultur, exempelvis en felletarkultur eller en rädd kultur. Liknande problem framkom också i Tillitsdelegationens uppdrag om kommuner och landsting. Arbetet i Tillitsnätverket visar dessutom att många saknar en fördjupad och levande diskussion kring styrnings- och ledningsfrågor som inklu- derar hela organisationen.

Helhetssyn är ytterligare ett område som lyfts fram i tillitsbase- rad styrning och ledning. Det är intressant att notera att det verkar vara svårt att omsätta en helhetssyn i praktiken. Många uppfattar nog att de har en helhetssyn men det framgår ändå i såväl Tillits- nätverket som Tillitsverkstaden att denna helhetssyn brister. Det kan exempelvis bero på att myndigheten har ett tydligt internt fokus

147

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

men också på att det är svårt att identifiera hela system eller pro- cesser. Det handlar inte heller enbart om att synliggöra alla relevanta offentliga aktörer utan även om privata och ideella.

Detaljstyrningen kan också vara svår att synliggöra. Erfarenhe- terna från exempelvis Tillitsnätverket tyder på att det är svårt att se behovet av att rensa upp bland de egna interna styrsignalerna. Även öppenheten och reaktioner på fel och brister kan vara svåra att syn- liggöra. Här förespråkar delegationen att det är viktigt att lära sig han- tera mindre fel och att lära sig av misstag, det vill säga att ha en lärande organisation. Allvarliga fel måste däremot följas av åtgärder och ett tydligt ansvarsutkrävande.

När det gäller handlingsutrymme finns det i vissa verksamheter snarare utmaningar på grund av att handlingsutrymmet är för stort. Det finns åtminstone de som upplever att det är så, exempelvis i expert- organisationer, i universitet och högskolor eller i organisationer med regionala enheter. Det framförs bland annat att ett alltför stort hand- lingsutrymme kan vara svårt att förena med en helhetssyn.

Det finns också områden som inte så tydligt kommer fram i dele- gationens aktiviteter, men som ändå är viktiga för att uppnå mer tillits- baserad styrning och ledning. De har inte lyfts fram på grund av de aktiviteter och frågor som delegationen har arbetat med, men är i sig inte mindre viktiga. Områdena omfattar exempelvis anställningsför- hållanden, arbetsmiljöfrågor, kravprofiler vid rekrytering av ny per- sonal och att tydliggöra lönekriterier.

3.4.2Ett tydligare medborgarfokus utifrån en helhetssyn

Tillitsbaserad styrning och ledning sätter mötet mellan medarbetare och medborgare i fokus. Det handlar om det värde som skapas i mötet och ger resultat för medborgarna. En viktig utgångspunkt för utvecklingsarbetet är därför principen om medborgarfokus. Läs en utvecklad diskussion av begreppet medborgare i avsnitt 3.5.2.

Tillitsdelegationen anser att myndigheterna behöver utveckla ett tydligare medborgarfokus utifrån en helhetssyn på den offentliga sektorn. Det gäller oavsett om myndigheten har direktkontakt eller enbart indirekt kontakt med medborgarna. Vi bedömer att det kan förbättra myndigheternas resultat. Men det är viktigt för verksam-

148

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

heten att hitta en balans kring uppdraget, professionen och medbor- garen. När myndigheten ökar kunskapen om medborgarnas behov och förväntningar och involverar dem i att hitta lösningar handlar det inte om att medborgaren alltid har rätt. Men det är alltid en för- del om myndigheterna har en uppfattning om vad medborgaren sätter värde på. Medborgarens perspektiv kan bidra till nya insikter och lärdomar. Och minska risken för att felaktiga eller onödiga åtgärder vidtas.

Medborgarfokus är svårt men relevant

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna generellt har svårt att framgångsrikt identifiera hur deras verksamhet påverkar medbor- garna och hur de kan utveckla sitt arbete med att skapa värde för med- borgarna. Det framgår av vår enkät, Tillitsverkstaden och Tillitsnät- verket. Samtidigt ser de flesta myndigheter i Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket att det är viktigt att hålla ett medborgarfokus för att åstadkomma bättre resultat och att de kan bli betydligt bättre på det än vad de är i dag.

Ett ökat medborgarfokus gör att myndigheterna kan få värdefulla nya insikter, vittnar många av deltagarna i våra aktiviteter om. Myn- digheterna kan exempelvis genom att bli bättre på att hämta in kun- skap öka sin förståelse för vilka problem som finns ur medborgarens perspektiv. Myndigheterna kan också få nya idéer till lösningar ge- nom att involvera medborgarna. I Tillitsnätverket arbetade Mitt- universitet, Mälardalens högskola och Södertörns högskola med att ta in studenternas synpunkter och perspektiv på schemaläggning, upp- rop och kursplaner. Det ledde bland annat till att myndigheterna fick större förståelse för studenternas behov. Ett annat exempel är Konsu- mentverket som i sin fallstudie i Tillitsnätverket fokuserade på före- tagen, en målgrupp som företrädare för Konsumentverket uppger att de vanligtvis är sämre på att involvera:

Efter en avstämning med en branschorganisation på leksaksområdet kan konstateras att branschen har både god kännedom om våra företagssidor och värdefulla inspel om struktur och innehåll. Det motiverar ytterligare en förbättrad samverkan med näringslivet gällande kommunikationen via våra företagssidor.

149

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

IVO och Trafikverket har också nått goda resultat genom att in- volvera medborgarna i sina aktiviteter inom Tillitsverkstaden för att utveckla verksamheten. För IVO har det lett till mer ändamålsenliga inspektioner av HVB och Trafikverket har förbättrat sin informa- tion till pendeltågsresenärer.

Medborgarfokus visar vikten av helhetssyn

Med ett medborgarfokus ser Tillitsdelegationen att myndigheterna behöver ha en helhetssyn på den offentliga sektorn. Det räcker inte att enbart fokusera på den egna myndighetens relation till sin mål- grupp. Delegationen anser att även relationen mellan myndigheter och mellan myndigheter och kommuner och landsting behöver finnas med och även hur dessa aktörer tillsammans med myndigheterna skapar en helhet för medborgarna.

Myndigheter i exempelvis Tillitsnätverket poängterar också vik- ten av att alla myndigheter utvecklar en bättre helhetssyn och sam- ordning utifrån medborgarnas och företagens perspektiv. Detta rim- mar väl med principen om helhetssyn. Så här uttrycker företrädare för Transporstyrelsen det:

Det [medborgarfokus] ställer högre krav på samordning både inom och mellan myndigheter och olika professioner för att hitta rätt utveck- lingsinsatser utifrån medborgarens utgångspunkt. Systemsynsättet be- höver också genomsyra arbetet hos alla aktörer då kostnader kan flyttas mellan dessa när medborgarens perspektiv sätts i centrum och insat- serna byter huvudman, men utan att ramarna för respektive verksam- heter förändras.

Motsvarande iakttagelse gör Riksarkivet. Företrädare för myndigheten utrycker att de vill utveckla sitt samarbete med några myndigheter när det gäller sin kundtjänst:

Vi bör samarbeta med Skatteverket och Lantmäteriet, de som hänvisar sina kunder till oss och göra myndigheterna medvetna om våra förut- sättningar och behov samt identifiera åtgärder för att tillsammans kunna underlätta för kunden.

I Tillitsverkstaden är flera försöksverksamheter tydliga exempel på vikten av helhetsperspektiv för att utveckla verksamheten utifrån medborgarens fokus. I exempelvis försöksverksamheten hos Social-

150

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

styrelsen samlades de berörda aktörerna för att gemensamt kartlägga donationsresan från patienters respektive professioners perspektiv.

Kompetens, förändrade arbetssätt men också mod

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna kan lösa många av de svårigheter som delegationen och myndigheterna själva identifierar. Det finns en rad åtgärder som kan tydliggöra medborgarens per- spektiv på verksamheten. Inte minst i medborgarnära verksamheter bör medarbetarnas handlingsutrymme och tid för att bygga relatio- ner vara viktiga mål. Mer direkt kan myndigheterna arbeta med kom- petensutveckling, förändra arbetssätt och rutiner. De kan också i högre grad våga pröva att ta in synpunkter och involvera medbor- garna. Sådana erfarenheter kan bidra till ett öppnare förhållningssätt till och förståelse för värdet av att ta in ett medborgarperspektiv.

I Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden identifierade myndigheterna ett antal utvecklingsområden för att bättre integrera ett medborgar- fokus i verksamheten. Ett sådant område är förhållningssätt, kultur och attityder. I dag kan en svårighet exempelvis vara en stark intern kultur där verksamheten inte anser att medborgaren är en relevant informationskälla. Ibland kan ett ökat medborgarfokus också upp- fattas som ett hot mot de nuvarande rollerna och arbetsuppgifterna.

I Tillitsnätverket vittnar flera av myndigheterna också om att de är benägna att tro sig veta vad medborgarna eller företagen behöver i stället för att hämta in kunskap om detta. Företrädare för Skogs- styrelsen beskriver exempelvis det så här:

I de djupare frågeställningarna om upplevelser och önskemål hos skogs- ägaren finns det brister och vi kan ofta ha ett seende som mer kommer inifrån – och utgår från vår egen tro om saker och ting.

Ett annat utvecklingsområde är medarbetarnas kompetens, olika arbetsprocesser och metoder för att hämta in kunskap om och invol- vera medborgare. Myndigheterna har inte alltid organisatoriska för- utsättningar och arbetssätt på plats. Myndigheterna saknar till exem- pel ofta forum för att diskutera med andra utanför myndigheten, och ibland även inom myndigheten.

Myndigheterna ser att de också kan bli bättre på att hämta in och sammanställa befintlig kunskap och se över nuvarande information och service både till form, innehåll och relevans. De kan också

151

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

utveckla det interna erfarenhetsutbytet och den interna samverkan. Myndigheterna ger också exempel på metoder och underlag de anser att de kan använda sig av för att öka kunskapen om vad målgrup- perna behöver. Det är exempelvis dialoger och intervjuer, kundresor, livshändelseanalyser, omvärldsbevakning, externa referensgrupper, fortlöpande användarundersökningar och analyser av användarstati- stik.

Ett annat utvecklingsområde är bättre information. Myndighe- terna ser att de många gånger kan bli mer transparenta, öppna och tydliga. Information som är tillgänglig, enkel och relevant kan bidra till att underlätta för medborgarna, företagen och organisationer att förstå ärendeprocessen och att göra rätt. Detta kan i sig minska onö- dig efterfrågan. Myndigheterna kan beskriva tydligare för medbor- gare och företag hur olika processer går till och göra det utifrån ett helhetsperspektiv. De kan också på ett bättre sätt använda digitali- seringen för att underlätta för medborgare och företag att själva söka information. Företrädare för Länsstyrelsen i Östergötlands län anser exempelvis att de på ett bättre sätt skulle kunna kommunicera om ungefärliga handläggningstider och tid för eventuella beslut. Bättre kommunikation framkommer också som ett område med utveck- lingspotential i enkäten. Företrädare för Högskolan i Skövde ut- trycker det till exempel så här:

Informationen till det omgivande samhället skulle även kunna utveck- las, så att omvärlden får kännedom om de förväntningar man kan och bör ställa på en högskola.

En del myndigheter beskriver själva i möten, i Tillitsnätverket och i enkätundersökningen, att det är svårt och ibland inte ens önskvärt att ha ett medborgarfokus. Ett sådant förhållningssätt är dock enligt Tillitsdelegationens mening problematiskt. Medborgarfokus hand- lar om att ta reda på vad som skapar värde för medborgaren, att få en bild av behov och efterfrågan, men inte att myndigheten alltid måste agera i linje med detta.

Ett antal svårigheter nämns som myndigheterna inte omedelbart kopplar till arbetssätt eller kompetens. Det gäller svårigheter som Tillitsdelegation bedömer indirekt handlar om detta, eller om att myndigheten inte vågar pröva att involvera medborgarna.

Flera myndigheter tar exempelvis upp representativitet som ett hinder. Medborgare är inte en homogen grupp utan skiljer sig åt ut-

152

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

ifrån många aspekter såsom kön, bakgrund, ekonomiska förutsätt- ningar, intressen, kunskap och engagemang. Även företag och orga- nisationer ser olika ut. Det kan vara svårt för en myndighet som inte har rätt kompetens att förstå hur de kan förhindra att de exempelvis inte bara lyssnar på de resursstarka. Företrädare för Skogsstyrelsen ställer till exempel frågan hur de kan säkerställa att de inte bara sam- skapar med de som är positiva till myndighetens uppdrag. Företrä- dare för Kemikalieinspektionen undrar hur de ska få med företag som inte är organiserade i branschföreningar.

Det finns också svårigheter som tas upp som kopplas till att mål- gruppen i någon form befinner sig i beroendeställning till myndig- heten, för exempelvis finansiering eller för beslut i ett enskilt ärende. Detta är exempelvis ett dilemma som företrädare för Migrationsver- ket tar upp. De anser att det kan finnas risker med att involvera sökande om de sökande tror att deras deltagande kan påverka hand- läggningen av deras ärende. Myndigheter upplever också att det kan vara svårt att veta hur de kan få en målgrupp engagerad eller hur myndigheten ska hantera orealistiska synpunkter och förslag från en målgrupp. Detta kan i stor utsträckning också ses som kompetens- frågor.

Relevant även för myndigheter utan direktkontakt med medborgare

Myndigheter utan direktkontakt med medborgare verkar generellt sett ha svårare med att anlägga ett medborgarfokus. Det gäller myn- digheter som påverkar medborgaren främst genom att påverka hur en annan myndighet, kommun, landsting eller organisation agerar – en organisation som i sin tur har kontakt med medborgaren. Även interna funktioner som inte har någon direktkontakt med medbor- gare kan ha liknande svårigheter att se att medborgarens behov och efterfrågan är relevant för verksamheten. De har kanske snarare ett internt perspektiv. Det finns också de som anser att det vore direkt olämpligt att ha sådana direktkontakter, exempelvis vid en tillsyns- myndighet. Men Tillitsdelegationen delar inte denna bedömning.

Delegationen anser att myndigheter som inte har direktkontakt med medborgare riskerar att med ett bristande medborgarfokus inte veta vad som skapar värde för den myndighet, kommun eller företag myndigheten har som avnämare. Det kan till exempel handla om att

153

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

en tillsynsmyndighet missar att skapa värde för medborgaren på grund av att kontrollerna av en kommunal verksamhet är ineffektiva. Tillitsdelegationen har i kontakter med olika myndigheter utan direkt- kontakt med medborgarna också förstått att många ändå ser värdet av att ha kunskap om medborgarna. Företrädare för Socialstyrelsen uttrycker det så här i enkäten:

För att skapa resultat i arbetet utifrån vårt grunduppdrag är samtliga av de sju principerna relevanta för oss. Även om vårt uppdrag i stora delar inte omfattar direkt kontakt eller ansvar gentemot medborgarna är brukare, patient och intressentperspektivet alltid relevant eftersom re- sultat måste kunna vara till nytta även om sådant resultat skapas gemen- samt av olika intressenter (och inte enbart resultatet av myndigheters arbete-samskapande).

Flera exempel i arbetet i Tillitsnätverket visar hur myndigheter som inte har direktkontakt kan utveckla ett medborgarfokus. Ett sätt är att använda information från andra myndigheter, kommuner och landsting eller olika underleverantörer som har direktkontakt med medborgare och företag. I arbetet med Nationell läkemedelslista fun- derar E-hälsomyndigheten kring bästa sättet att nå patienter men även anhöriga, då många anhöriga hjälper till med vård och medi- ciner. E-hälsomyndigheten arbetar ofta genom vård och apotek för att nå ut med information.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har i huvud- sak inte heller direktkontakt med medborgarna. De föreskrifter, allmänna råd, handböcker och övrigt kunskapsstöd som myndighe- ten tar fram har som främsta målgrupp yrkesverksamma som arbetar för barns bästa. I Tillitsnätverket i arbetet med principen om med- borgarfokus valde de därför att diskutera de yrkesverksammas er- farenheter och behov, exempelvis av myndighetens metodstöd eller om vilka svårigheter de ser i att tillämpa lagstiftningen.

Genom att bredda synen på vem som är myndighetens målgrupp kan också principen medborgarfokus få större genomslag. Företrä- dare för Statens beredning för medicinsk och social utvärdering anger exempelvis att de framöver skulle kunna bredda målgruppen för sin upplysningstjänst genom att ta in brukarperspektivet från patient- och brukarorganisationer när de utreder frågorna från vård och omsorg.

Ett ytterligare sätt som några myndigheter i Tillitsnätverket tar upp är att intressenter och olika parter kan få i uppdrag att hämta in

154

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

medborgarens perspektiv. Företrädare för Jordbruksverket, som ar- betar med en intressentdialog, konstaterar att de på olika sätt redan har en bra bredd och fångar upp olika perspektiv i denna dialog. Men efter att ha funderat på principen medborgarfokus ser de ett värde i att ytterligare utveckla perspektivet. De anser att de kan:

…tydliggöra medborgarresan i processen vi arbetar med i ännu högre grad. Att var och en av oss aktörer i intressentdialogen tar medborga- rens perspektiv i beaktning i våra respektive organisationer som vi sedan kan ha med oss in i intressentdialogen.

3.4.3En styrning och ledning som är förankrad och används

Tillitsdelegationen anser att den tillitsbaserade styrningen och led- ningen måste börja med den högsta ledningen. Den högsta ledning- ens stöd har stor betydelse för om det ska gå att förändra mot mer tillitsbaserad styrning och ledning och om förändringen ska kunna ge resultat för medborgarna. Men det räcker inte. Vi anser att den tillitsbaserade styrningen och ledningen även behöver genomsyra hela organisationens styrning och ledning för att ge resultat.

Tonen i organisationen sätts också i hög grad av det ledarskap som utövas i praktiken på olika nivåer. Delegationens arbete visar hur viktigt det är att myndigheternas chefer har tillit som ett grund- läggande förhållningssätt i sitt ledarskap och också visar tillit i hand- ling. Ett mer tillitsbaserat ledarskap är därför centralt för att möjlig- göra mer tillitsfulla relationer och ett ökat medledarskap bland med- arbetarna. Men det är en ömsesidig relation där medarbetarna också behöver visa tillit till cheferna.

Den interna styrningen och ledningen behöver förankras och diskuteras

Både Tillitsnätverkets och Tillitsverkstadens myndigheter har för- ankrat arbetet med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och led- ning hos högsta ledningen. Det var till och med ett krav som Tillits- delegationen ställde eftersom vi bedömer att detta är avgörande för att förändringar ska ske. Det är därför positivt att 94 procent av myn- digheterna i vår enkät svarar att ledningsgruppen uppfattar att tillits- baserad styrning och ledning är relevant för myndigheten.

155

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Myndigheternas olika sätt att styra och leda i dag har diskuterats utifrån många utgångspunkter i delegationens arbete. I Tillitsnätver- ket ställdes bland annat en fråga om vilken styrfilosofi respektive myndighet har. Svaren gav intressanta insikter om hur viktigt det är att förankra och diskutera hur myndigheten ska styras och ledas i hela organisationen. Flera myndigheter beskriver att förankringen i organisationen brister. De når inte hela vägen till första linjens chefer och till medarbetarna. Det framkommer att det också finns olika upplevelser och tolkningar av myndigheternas sätt att styra och leda, och att vissa upplever att styrfilosofin är obefintlig, outtalad eller att det finns konkurrerande filosofier. Här kan det skilja sig i uppfatt- ning både beroende på vilken nivå och i vilken del av organisationen som den som svarar befinner sig. Myndigheterna anser att det fram- över behöver finnas en bättre gemensam upplevelse av och dialog om styrning och ledning i hela organisationen och på alla nivåer. Likaså behöver myndigheterna föra en diskussion om vad denna styrning och ledning innebär mer konkret för chefer och medarbetare och vilka förutsättningar den kräver för att respektive part ska ha möjlighet att förverkliga den.

Myndigheterna i Tillitsnätverket beskriver också att de upplever att deras kulturer och traditioner står i kontrast mot och försvårar ett införande av tillitsbaserad styrning och ledning. Vi anser att även detta är nödvändigt att diskutera. Några av myndigheterna beskriver exempelvis hur myndigheten brister i tillit mellan olika professioner och kompetenser eller mellan avdelningar, enheter och funktioner. De nämner till exempel att outtalade förväntningar eller medarbetare som vill försvara sina positioner eller sin expertroll leder till dessa brister. De tar även upp olika typer av ängslighet. En ängslan för att bli missförstådd, en rädsla för att göra fel eller en rädsla för att trampa andra på tårna gör att man involverar andra för mycket, för lite eller inte alls. Myndigheter i Tillitsverkstaden och i enkäten tar upp lik- nande problem med kulturen. I enkäten svarar myndigheter i fritext- svaren att kulturen ofta medför interna hinder. De ser en alltför hie- rarkisk eller omständlig kultur som ett hinder för att börja arbeta med tillitsbaserad styrning och ledning.

En del myndigheter i Tillitsnätverket anser att orsakerna till att vissa kulturer och traditioner har uppstått kan kopplas till bland annat styrningen, myndighetens uppdrag eller till vissa strukturer. Samtidigt finns det andra som anser att kulturen smittar av sig på

156

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

exempelvis styrningen och att en rädd kultur kan leda till att verk- samheten efterfrågar mer detaljerad styrning.

En stark tradition av att fokusera på produktion och leverans kan exempelvis bidra till att chefer och medarbetare fokuserar på de delar som de själva är ansvariga för snarare än på helheten. Bristande för- troende för varandra kan också försämra det interna samarbetet och helhetsperspektivet.

Tillit i ord och handling

Tillitsdelegationen anser att utvecklingen av en tillitsbaserad styr- ning och ledning till stor del bygger på att förändra relationen mellan medarbetare och chefer. Myndigheterna beskriver själva att både chefer och medarbetare måste utveckla sitt samarbete. Delegationen anser att även samarbetet mellan chefer på olika nivåer behöver ut- vecklas. Ett delegerat ansvar innebär att alla parter generellt måste ta ett större ansvar, men ansvaret tar sig olika uttryck. I stället för att exempelvis chefen ensam ska driva arbetet krävs att flera tar ett gemensamt ansvar, där chefer detaljstyr mindre och där medarbetare kan ta ett större helhetsperspektiv. Det kan låta rimligt, men är inte helt enkelt att få till i praktiken. Det kräver tid och kan innebära en stor omställning från tidigare sätt att styra.

Enligt Tillitsdelegationens erfarenheter förpliktigar det och skapar förväntningar att som högsta ledning tala om att man vill förändra den interna styrningen och uppföljningen i en mer tillitsbaserad rikt- ning. Ledningen kan också få problem om medarbetarna sedan upp- fattar att den faktiska styrningen inte är harmoniserad med tillits- baserad styrning och ledning, eller att den står i direkt motsättning till vad detta sätt att styra står för. Flera myndigheter i Tillitsnätver- ket tar upp exempel på detta. Ett exempel är överordnade som fort- sätter att efterfråga detaljer trots att de har delegerat ansvaret. Men det är inte helt enkelt för chefer att våga släppa detaljstyrningen. Även i enkäten beskriver flera myndigheter att det kan vara svårt att få till detta i praktiken. Till exempel uppger företrädare för Örebro univer- sitet i enkäten följande:

Ett delegerat tillitsbaserat ledarskap kräver att den som delegerar fak- tiskt släpper detaljstyrningen och att den som får delegation tar ansvar fullt ut. Båda dessa beteenden har sin utvecklingspotential.

157

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Myndigheterna tar även upp alltför passiv styrning. De nämner exem- pelvis i Tillitsnätverket situationer där medarbetare tar sig egna fri- heter. De väljer till exempel bort att använda gemensamma system, eller tillåts göra ett felaktigt eller dåligt arbete eftersom detta inte ger konsekvenser, trots att det finns riktlinjer. Några anser också att styrningen ibland är för delegerad, ett dilemma som exempelvis före- trädare för Transportstyrelsen tar upp:

Transportstyrelsen har som tradition delegerat mycket av beslutsfattan- det ut i linjen men i arbetet med att ena myndigheten och skapa enhet- liga arbetssätt finns det anledning att se över vilka områden som behöver beslutas centralt. Utmaningen består i att få genomslag för styrningen i en komplex organisation och att balansera nödvändig uppföljning och kontroll med tillit och förtroende på ett bra sätt.

I Tillitsnätverket uttrycker myndigheterna att chefer behöver leva tillit, ha en genuin vilja att lita på medarbetarna och aktivt lyssna på de medarbetare som föreslår förbättringar. Chefer behöver ha tilltro till medarbetarna och deras kunskap och förmåga att lösa uppgifter. De behöver uppmuntra nyfikenhet, öppenhet, mod, initiativ och till att ta ansvar för helheten som en del av medledarskapet. Chefer behöver också vara lyhörda för olika individers förutsättningar och behov. Medarbetarna har alltså höga förväntningar på cheferna. Företrädare för Konkurrensverket säger att:

…vi [har] insett att tillitsbaserad styrning och ledning ställer relativt höga krav på ledningen; att ledningen förstår styrfilosofin och till viss del har samsyn om vad det innebär samt att de i praktiken tillåter och tillämpar en mer tillitsbaserad styrning och ledning.

I försöksverksamheterna hos Arbetsförmedlingen och Säkerhets- polisen ser vi också att det kan vara svårt att skapa ett tillitsbaserat ledarskap i praktiken, men att det på olika sätt går att ta steg framåt.

Chefer behöver stöd och tid för att utveckla ledarskapet

Tillitsdelegationen anser att cheferna behöver få bra förutsättningar och stöd för att utveckla ett mer tillitsbaserat ledarskap. Myndig- heterna i Tillitsnätverket och i Tillitsverkstaden har identifierat mer eller mindre konkreta behov och åtgärder. Det gäller allt ifrån indi- viduellt stöd till ett mer riktat stöd till chefer som grupp. Flera myn- digheter i Tillitsnätverket har pågående eller planerade åtgärder för

158

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

att inkludera tillitsbaserad styrning och ledning i sina utbildningar eller ledarskapsprogram. Flera av dem för fram att det är nödvändigt att cheferna får förutsättningar och har tid för att utveckla sitt ledar- skap.

Myndigheterna ger också exempel på hur cheferna i det dagliga arbetet kan ge varandra stöd i att utveckla sitt ledarskap. Bolags- verket har exempelvis arbetat med ett arbetsmaterial till cheferna där varje chef har fått reflektera kring sitt eget ledarskap, vad de är bra på och vad de skulle vilja utveckla. Sedan har cheferna arbetat parvis och stöttat varandra. Ett annat exempel är Riksgälden som följer upp verksamhetsplanen två gånger per år i sin ledningsgrupp för att che- ferna ska få samma bild och öka förståelsen för varandras utmaningar. På Socialstyrelsen delar chefer regelbundet vid chefsfrukostar sina erfarenheter som ledare i syfte att utveckla ledarskap och lärande.

Myndigheterna kan även behöva se över formella befogenheter. Befogenheter kan behöva delegeras för att cheferna närmast verksam- heten ska få ett större mandat och kunna ta ett större ansvar. Chefs- rollen kan behöva renodlas och förtydligas. Några myndigheter pe- kar också på vikten av att ta fram nya kravprofiler vid rekrytering av chefer som lyfter fram kompetens och förmågor som har att göra med ett tillitsbaserat ledarskap.

När det gäller relationen mellan chefer och medarbetare har Arbets- förmedlingen i sin försöksverksamhet i Tillitsverkstaden låtit medar- betare och chefer tillsammans utforska vad som fungerar bra samt testat att genomföra vissa förändringar under tiden. Det har tydlig- gjort behovet av och svårigheten med att skapa närhet mellan med- arbetare och chefer. I den försöksverksamheten har de deltagande cheferna och medarbetarna lyckats skapa en mer samstämmig bild om vägen framåt.

3.4.4En gemensam förståelse för uppdraget

Tillitsdelegationen anser att ökad tillit kräver att alla har en gemen- sam förståelse för myndighetens och den offentliga sektorns upp- drag. Det innebär att principen om helhetssyn behöver få ett större genomslag. Detta har blivit uppenbart i framför alltarbetet i Tillits- verkstaden och Tillitsnätverket.

159

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Alla behöver förstå myndighetens och den offentliga sektorns uppdrag

I Tillitsnätverket och i försöksverksamheterna i Tillitsverkstaden framgår att det är centralt att ha en gemensam förståelse för uppdra- get för att verksamheten ska kunna skapa goda resultat. Det främjar en tillitsbaserad styrning och ledning, vilket blir tydligt i försöks- verksamheterna. I Tillitsnätverket är det också flera som poängterar att alla i myndigheten behöver förstå myndighetens uppdrag samt verksamhetens syfte och mål på kort och på lång sikt, så att alla har en gemensam målbild och förstår helheten. Företrädare för Social- styrelsen uttrycker att just begreppet ansvar är viktigt:

Ansvar är centralt inom ramen för en tillitsbaserad styrning/organisa- tion. Utan ansvar – ingen tillit.

Den gemensamma förståelsen kan finnas internt inom en myndighet eller mellan flera myndigheter i samverkan. Om förståelsen saknas är det ett tydligt hinder för att uppnå de mål och resultat som kan vara gemensamma för flera myndigheter. Tillitsdelegationen anser att det är nödvändigt med kunskap och medvetenhet om den om- värld som myndigheten verkar inom. I Tillitsnätverket uttrycker före- trädare för Konkurrensverket det enligt följande:

Eftersom medborgarens behov inte alltid stannar vid en enskild myn- dighet så är det viktigt för oss att vår helhetssyn inte endast är intern, utan även omfattar den övriga statliga verksamheten.

Men det kan vara svårt att identifiera helheten

I både Tillitsverkstaden och i Tillitsnätverket framkommer att myn- digheterna kan ha problem med att få till en helhetssyn eller ett system- perspektiv i praktiken. Det handlar till stor del om myndigheternas interna arbete, men det finns även några viktiga begränsningar som har sitt ursprung utanför myndigheterna. Generellt är det svårt för myndigheterna att se sin egen roll i ett större system. Myndigheterna är i utgångsläget närsynta, eftersom de har mest kunskap om den egna verksamheten. Men myndigheterna följs också upp och utvärderas ofta som separata enheter och inte som aktörer i ett system, vilket förstärker denna tendens. Det är någonting vi ser i såväl Tillitsverk- staden som Tillitsnätverket, även om myndigheterna i detta sam- manhang själva sällan framfört det. Myndigheterna har också svårt

160

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

att se var systemet börjar och var det slutar – och vad som ligger inom myndighetens ansvar att agera på.

I försöksverksamheten hos IVO har myndigheten samverkat väl inom det system som verksamheten har definierat. Här ingår Social- departementet, Socialstyrelsen och IVO. Men avgränsningen har ge- nomförts på ett sätt som har lett till att IVO har missat att ta in en del centrala aktörer inom området. Varken Statens institutionssty- relse, kommuner eller privata aktörer har varit med i försöksverk- samheten och det är hos dessa aktörer samtliga barn och unga bor. Syftet med försöksverksamheten har varit att förbättra kvaliteten för barn och unga och då är det en nackdel att inte ha involverat de aktö- rer som har den direkta kontakten med målgrupperna. Det är inte helt enkelt att avgöra vilka aktörer som ska räknas med i ett system, men när vissa saknas kan det hindra ett gott samarbete. Men när myn- digheterna internt eller tillsammans lyckas skapa en gemensam för- ståelse följer ofta goda resultat.

I Trafikverkets försöksverksamhet skapades ett gemensamt upp- drag för en rad olika aktörer. Den statliga myndigheten Trafikverket, de regionala bolagen Stockholms Länstrafik, Västtrafik och Skåne- trafiken samt det privata bolaget MTR har alla olika förutsättningar och intressen. Men i försöksverksamheten lyckades dessa aktörer samlas kring en gemensam problembild, vilket gjorde att de gemen- samt kunde diskutera möjliga lösningar. Lösningarna innebar ofta att minst en aktör behövde ändra på något. Det var sedan svårt för dem att ta nästa steg i genomförandet, men så länge det fanns ett gemensamt uppdrag att lösa kunde de olika aktörerna samarbeta trots deras olika storlekar och intressen.

Ytterligare exempel på förståelsen för uppdraget mellan myndig- heter är Jordbruksverkets intressentdialog kring EU:s lantbruks- stöd. Aktörerna skapade en samsyn och en förståelse för allas delar i och bidrag till helheten genom en utvecklad dialogform. I den dialo- gen samlades flera myndigheter, intresseorganisationer och företag för att tala och reflektera på samma villkor.

161

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

3.4.5En styrning och uppföljning som bidrar till utveckling av verksamheten

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheternas egna styrprocesser kan utvecklas. Det krävs en helhetssyn på styrning och uppföljning där funktioner för exempelvis ekonomi, it, personal och rättsfrågor krokar arm. Myndigheterna behöver diskutera och analysera nuva- rande mål, indikatorer och uppföljning. Det är viktigt att detta görs utifrån ett helhets- och medborgarperspektiv och utifrån de olika behov som finns på varje nivå i organisationen. Vilka mål och indi- katorer är nödvändiga, vilka är relevanta och vilka kan tas bort? Vilken administration skapar de och kan nyttan motivera den? För många och för detaljerade styrsignaler gynnar inte tilliten och verk- samhetens utveckling. Kanske behöver också andra mer relevanta mål och indikatorer formuleras.

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna bör föra diskus- sioner också om olika interna processer som budget, verksamhets- planer och andra arbetsprocesser och vilket handlingsutrymme de ger. Diskussionerna bör då särskilt fokusera på vilket utrymme de processerna lämnar för förändringsarbete och möjligheter att testa nya idéer.

En styrning och uppföljning som inte gynnar verksamhetsutveckling

Tillitsdelegationen har mött en brett förankrad och tydlig önskan om att såväl styrning som uppföljning framöver behöver anpassas och utvecklas. Detta kommer till utryck både i enkäten, i Tillitsnät- verket och i Tillitsverkstaden. Det finns framöver behov av att hitta en balans i styrningen. Mål och uppföljning behöver bättre anpassas och utvecklas. Företrädare för Ekobrottsmyndigheten uttrycker det på följande vis i enkäten:

Tillit mellan huvudkontor och operativ verksamhet. Men också tillit mellan ledning och medarbetare, att finna en balans mellan styrning och uppföljning/kontroll. Stora kammare (avdelningar) och då måste verk- samheten bygga på tillit.

Myndigheterna uttrycker att den nuvarande styrningen har problem med många, ofta kvantitativa mål och mått. Systemet är tungt belastat och har ett stort inslag av kontroll. Företrädare för Länsstyrelsen i

162

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Västra Götalands län respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skriver i enkäten följande om interna hinder:

Vidare är fortfarande våra styr- och uppföljningssystem inte utvecklade för tillitsbaserad styrning. De mäter fortfarande prestationer under innevarande år och förutsätter mätbara, kvantitativa mål.

Inte hinder men utmaningar i att gå från styrning med väldigt detalje- rade prestationsmål till att styra med inriktningar för breda leveranser och tydliga förväntansbilder.

Myndigheterna bedömer också att de som befinner sig närmast verk- samheten inte uppfattar att mål och uppföljning är ändamålsenliga. I Tillitsnätverket beskriver till exempel företrädare för Högskolan i Skövde att:

Till del är indikatorerna för uppföljning valda utifrån centralt perspektiv och stödjer därmed inte alltid medarbetarens helhetssyn eller handlings- utrymme och kan motverka öppenhet och tillit.

I Tillitsnätverket vittnar flera om just detta, att det skiljer mellan de mål som sätts, det som mäts och det som verksamheten finns till för och vilken nytta den skapar. Det handlar om att mål och uppfölj- ningskrav i form av mätetal och indikatorer fokuserar för mycket på detaljer i stället för på helheten. De fokuserar också på kvantifierbara tal, vilket medför pinnjakt, i stället för på kvalitativa resonemang om effekter och måluppfyllelse. Några myndigheter beskriver det som att de har kommit till vägs ände. Trots många mål och ett sofistikerat uppföljningsverktyg har de fortfarande svårt att öka måluppfyllelsen, samtidigt som det börjar bli betungande att hantera uppföljnings- systemen.

I kontrast till för mycket uppföljning nämner flera myndigheter samtidigt att det ibland finns problem med att det är för lite eller att det saknas styrning, uppföljning och riktlinjer. Det kan till exempel leda till att medarbetarna skapar olika egna uppfattningar om upp- draget och de mål som styr verksamheten.

Mål och uppföljning för lärande behöver förstärkas

När det gäller myndigheternas uppföljning och utvärdering är det framför allt tre olika saker som är relevanta med att kunna följa och justera den egna verksamheten, att lämna uppgifter till andra myn-

163

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

digheter och att bli uppföljd eller utvärderad av andra myndigheter. Här fokuserar vi på de egeninitierade målen och uppföljningen. Den externa tas upp i avsnitt 3.4.8.

Tillitsdelegationen anser att det är viktigt med mål och uppfölj- ning för att kunna följa sin egen verksamhet för att kunna uttala sig om hur det går för myndigheten. Det är också viktigt för att eventu- ellt kunna justera verksamheten. För att kunna följa den egna verksam- heten behöver myndigheterna i högre grad bli lärande organisationer, och då helst lära sig saker inom större system än enbart inom sin egen verksamhet. Ett exempel på ett sådant system är hela rättsked- jan. Det är inte enkelt att skapa en lärande organisation utan kräver långsiktighet, ändamålsenlig tillgång till data och gemensam förstå- else för myndighetens uppdrag. I både Tillitsnätverket och Tillits- verkstaden finns det tecken på att detta är på gång, men det finns mycket kvar att göra.

I vår enkät till samtliga statliga myndigheter är förenklad intern uppföljning och minskad administration två av de områden som myn- digheterna anser har särskilt stor utvecklingspotential för att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning.

Myndigheterna i Tillitsnätverket anser att det interna styrnings- och uppföljningssystemet är ett viktigt medel för att stärka både hel- hetssyn, samverkan och lärande, men också för att flytta fokus till effekter och att förstå myndighetens roll i en bredare kontext. Flera myndigheter uppger att de planerar att övergå från att mäta resultat för mindre organisatoriska enheter till att mäta resultat för hela systemet.6 På så vis kan myndigheten bidra till att mäta nyttan för medborgaren genom så kallade effektmål snarare än processmål för organisationen. Men myndigheterna anser att det är en bit dit. Före- trädare för Specialpedagogiska skolmyndigheten uttrycker sig så här i enkäten:

Vi har ännu inte utvecklat tillräckliga metoder för att kunna utvärdera att våra åtgärder får avsedd effekt för medborgarna.

Några myndigheter i Tillitsnätverket anger att de planerar att minska antalet mål och uppföljningskrav liksom frekvensen på uppföljningen. De planerar också att skapa mer dialog kring uppföljningen för att

6Ett ”system” kan vara olika saker beroende på hur myndigheterna definierar dessa. Processen för att donera njurar eller processen för att få sjukpenning utbetalt är exempel på två olika potentiella ”system”.

164

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

öka lärandet och minska kontrollen. Andra planerar att utveckla kunskap och metoder för en mer relevant och kvalitativ uppföljning genom exempelvis systemanalys, verksamhetslogik, omvärldsanalys och kundresor.

Svenska ESF-rådet har exempelvis som ambition att uppföljningen ska upplevas mindre som kontroll och granskning och mer som stöd för medarbetarnas kompetensutveckling.

Även Socialstyrelsen arbetar med att försöka komma bort från detaljstyrning genom att diskutera vilken information som är mest relevant för olika verksamheter, för ledningen och för myndighetens styrelse. De har dragit slutsatsen att behovet av en mera detaljerad uppföljning minskar om det finns en tydlig riktning och idé om vad man vill åstadkomma. Så här uttrycker företrädare för Socialstyrel- sen det om sin uppföljning:

Uppföljningen kan anpassas och förenklas om den utgår från olika styrnivåers verkliga behov av information om resultat. Verksamhetsnära kan det behovet vara mera detaljerat än exempelvis för en styrelse. Här gäller det att motverka en viss ängslan och därmed risk för överrappor- tering.

Ett ytterligare exempel är Migrationsverket som försöker stärka hel- hetssynen genom att ta fram en gemensam målbild internt och externt tillsammans med relevanta aktörer. Denna målbild kopplar de till myn- dighetens verksamhetsprocesser.

Upplevelsen är att vi ibland styrs med dubbelkommando och ser med fördel att vi kan ta bort vissa mål och på så sätt även minska vår upp- följning och administration. Vi skulle då frigöra resurser som i högre grad kan arbeta med aktiviteter som skapar nytta för våra sökande.

Men ibland finns det hinder som kan vara svåra att överbrygga internt

När det gäller att följa upp den egna verksamheten finns det en ut- maning i att sprida kunskapen inom organisationen. Detta utveck- lingsområde innehåller flera steg varav flera ligger inom myndig- hetens eget ansvarsområde, men inte alla. I Tillitsverkstaden har vi i flera försöksverksamheter observerat att informationshinder mellan olika myndigheter skapar problem.

I försöksverksamheten hos IVO skapar detta problem bland annat när myndigheten ska genomföra riskanalyser. Riskanalyserna används

165

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

som underlag för var och när myndigheten ska genomföra en inspek- tion men analyserna är relativt enkla i dag. Detta beror på att de saknar information från andra myndigheter, kommuner och privata utförare. Det gör att riskanalyserna inte är så träffsäkra och att myndigheten riskerar att lägga resurser på att inspektera fel HVB. På systemnivå är det så pass kritiskt att det saknas tillförlitliga och kontinuerliga uppgifter kring de totala kostnaderna för HVB. En medarbetare på IVO beskriver följande behov:

I framtiden behöver vi mer samverkan kring statistik med bland annat Socialstyrelsen och SKL [Sveriges Kommuner och Landsting].7

Dessa problem gäller inte bara för försöksverksamheterna, utan är ett problem även i den ordinarie verksamheten. Ibland beror dessa in- formationshinder på att det finns sekretess mellan myndigheterna och ibland på att myndigheternas it-infrastruktur ser alltför olika ut. Ofta finns båda dessa problem samtidigt.

Budget och verksamhetsplanering som ger mer handlingsutrymme

Budget, verksamhetsplanering och uppföljning är viktiga verktyg för chefernas styrning. Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna bör se över mål och uppföljning samt möjligheten att utveckla bud- getstyrning och verksamhetsplanering för att ge mer utrymme för chefer och medarbetare att ta ansvar för verksamheten.

Ger budgeten och verksamhetsplaneringen exempelvis utrymme för innovation, experimenterande och nytänkande liksom kontinu- erlig utveckling utifrån omvärldsförändringar? Eller är alla resurser och verksamheter planerade och bundna för ett år i taget?

Några av myndigheterna i Tillitsnätverket tar upp utmaningen i att skapa utrymme och möjlighet till att anpassa budgetstyrningen och verksamhetsplaneringen. De beskriver den interna budgetpro- cessen och de ekonomiska ramarna som att de kan motverka helhets- synen. Företrädare för Jordbruksverket funderar därför nu på om myndigheten kan utveckla sin budgetprocess. De anser att de behöver arbeta i kortare cykler och mer flexibelt. Myndigheten har i dag en budgetprocess för de så kallade resultatområdena, och en annan för myndighetens övriga delar som följer en organisationsindelning. Bud-

7Från IVO (2018). Metaanalys policy lab IVO.

166

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

getprocessen för resultatenheterna följs bara upp vid stora avvikelser och företrädare för myndigheten anser att den kanske skulle kunna tjäna som modell för hela myndigheten.

Budgetprocessen påverkar med en hård styrning och kan försvåra kän- slan av tillit. Även processen med verksamhetsplanering är styrande. Skulle det gå att jobba med budgetprocessen mindre detaljerat i för- delning och lägga ut pengarna i högre grad? Vi fördelar gärna ansvar men inte befogenheter. Delegera med mandat.

Verksamhetsplaneringens eventuella utvecklingspotential har tagits upp av exempelvis Konsumentverket och av Riksgälden. Riksgälden har valt att utveckla verksamhetsplaneringen i sin fallstudie i Tillits- nätverket. De anser att de behöver utveckla sin verksamhetsplanering för att den ska fokusera mer på strategiska beslut och mindre på de- taljstyrning.

Kemikalieinspektionens avdelning för tillstånd och upplysning har tydligt delegerat det kontinuerliga förbättringsarbetet till team- nivån, och för större frågor är det också tydligt hur avstämningar ska genomföras. I enkäten beskriver företrädare för Statens centrum för arkitektur och design också vikten av att skapa förutsättningar för verksamhetsutveckling.

Detta gäller över hela linjen där vi arbetar aktivt med att komma ifrån en tidigare rådande inställning som handlade ofta om ”... men det är ju en ledningsfråga”. I stället vill vi att man ska ta ett betydande ansvar för verksamhetens alla delar på enhetsnivå.

Företrädare för Länsstyrelsen i Västernorrlands län betonar också vikten av att ge medarbetarna handlingsutrymme.

Ja, utveckla målstyrning och ändamålsenlig verksamhetsuppföljning. Öka medarbetarnas frihetsgrader att lösa problem.

3.4.6Förutsättningar för ett ökat medledarskap

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna i högre utsträckning behöver ge förutsättningar för medarbetarna att ta ett medledarskap. Många av de förändringar som diskuterats i detta betänkande hand- lar just om detta. Ett medledarskap innebär att medarbetarna ska kunna ta större ansvar för verksamheten och att de ska kunna använda sitt professionella omdöme, sin kompetens och idéer på ett effekti-

167

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

vare sätt. De medarbetare som finns närmast medborgarna ska också ha förutsättningar att skapa värde i mötet med medborgarna.

Medledarskap innebär inte att chefer och medarbetare har samma slags makt. De formella mandaten kommer alltid att skilja sig åt. Däremot handlar det om att forma överenskommelser som alla accep- terar, där ramar för att ta ansvar och befogenheter är tydliga och hänger ihop. Beslut och befogenheter bör så långt det är möjligt dele- geras nedåt och utåt i styrkedjan. Det krävs också en individuell be- dömning av både behov och lämplighet av den medarbetare som får större befogenheter. Den bedömningen ligger hos den som delegerar. När ansvar och befogenheter delegeras, ska förutsättningarna också alltid anpassas så att det finns tid, kompetens och andra nödvändiga förutsättningar som gör det möjligt för medarbetaren att ta ett större ansvar inom de angivna ramarna.8

Ansvar och befogenheter behöver vara tydliga

Myndigheterna i Tillitsnätverket har fått beskriva vad medledarskap är för dem och dessa beskrivningar stämmer väl överens med hur Tillits- delegationen har definierat detta. Myndigheterna menar att medledar- skap både är något som man får och något som man tar. Det handlar både om att få ett ansvar och handlingsutrymme för sitt eget arbete och om att ta ansvar för sina uppgifter och för helheten. Medledar- skapet innefattar engagemang, samarbete och att våga pröva nya sätt att arbeta. Det innebär enligt myndigheterna en frihet under ansvar, men där chefer ska finnas till vid behov och där medarbetarna be- rättar när det inte fungerar. Det är alltså inte ett fritt mandat, utan tyd- ligt kopplat till ett ansvarstagande. I Tillitsnätverket uttrycker före- trädare för Migrationsverket det så här:

Vi behöver börja med efterfrågan och behov. Vad vill kunden ha av oss sett ur ett helhetsperspektiv; vilka effekter är det processerna ska leve- rera i slutändan och hur ser vår förmåga ut att leverera detta? Om vi får koll på det och börjar fundera på hur vi ska styra utifrån det, kommer vi vara tvungna att ge medarbetarna större mandat att styra sitt eget arbete utifrån kundernas behov.

Men beskrivningarna kan skilja sig något mellan cheferna och med- arbetarna. Tillitsdelegationen anser att detta tyder på att det är vik-

8SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet.

168

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

tigt att diskutera roller och mandat. Cheferna fokuserar ibland på att medarbetaren ska axla ett större ansvar och verkligen ta ägarskapet för sina arbetsuppgifter och för helheten, medan medarbetarna ibland anser att chefen ska ge medarbetaren mandat och större handlings- utrymme.

Tillitsdelegationen anser att flera myndigheter behöver ge med- arbetarna möjlighet att få ta större ansvar, men också att medarbe- tarna kliver fram och tar detta ansvar. Här behöver ansvar och be- fogenheter vara tydliga både från den som delegerar och den som tar emot delegeringen. Delegering bör ske i enlighet med vad som mot- svarar mottagarens kompetens och förutsättningar

I Tillitsverkstadens försöksverksamhet hos Polisen finns ett tyd- ligt exempel på hur de har arbetat med ett delegerat mandat. Poliser i yttre tjänst har fått göra fler delar av förundersökningen än tidigare. Som stöd har de tillgång till förundersökningsledare via en jourtele- fon.

I Tillitsnätverket är Kemikalieinspektionen ett annat exempel på en myndighet som också sedan en tid arbetar med ett delegerat an- svar till medarbetarna. Myndigheten har förändrat sitt sätt att orga- nisera arbetet med tillståndsprövning och arbetar nu i fasta ärende- team med ett tydligt och självständigt helhetsansvar för att handlägga olika ärendetyper. Varje ärendeteam har numera ett stort handlings- utrymme och helhetsansvar för handläggningen när det gäller arbets- miljö, utveckling och resultat. I det sammanhanget får arbetsmiljö hög prioritet, vilket har bidragit till goda resultat för arbetsmiljön.

Handlingsutrymme handlar inte om fritt valt arbete

Ett medledarskap innebär i många fall, men inte alltid, att handlings- utrymmet för medarbetare ökar. Men Tillitsdelegationen har funnit att en del statliga myndigheter fortfarande missuppfattar begreppet. De tror att ett större handlingsutrymme kan likställas med fritt valt arbete. I stället handlar det om att skapa färre begränsningar för de yrkesverksamma i form av mallar, detaljerad uppföljning och liknande, för att i stället ge medarbetarna större utrymme att använda sitt pro- fessionella omdöme. Vi menar att detta ökar kvaliteten.

Det finns myndigheter där handlingsutrymmet snarare är för stort och behöver begränsas för att skapa större värde för verksamheten.

169

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Diskussionen om vikten av ett ökat handlingsutrymme får därför inte skymma sikten för de verksamheter som i stället behöver be- gränsa handlingsutrymmet. Det är inget självändamål att öka detta. Men vi menar att det är väsentligt att de yrkesverksamma har möj- lighet att använda sin kompetens. Det gynnar verksamheten och ytterst medborgaren. Och ibland kan detaljstyrning vara det som ger bäst resultat, om situationen eller uppgiften kräver det.

Ett ökat medledarskap kan således förutsätta ett ökat handlings- utrymme, men syftet är främst att skapa tydliga ramar för medarbe- taren. Inom dessa ramar går det att anpassa handlingsutrymmet för att gynna verksamheten. Utifrån vårt arbete kan vi konstatera att det inte är helt enkelt att åstadkomma i praktiken, men att det finns bra exempel på hur ett sådant arbete kan bedrivas.

Förutsättningar måste finnas

För att en myndighet ska kunna utveckla ett medledarskap måste det, enligt Tillitsdelegationen, finnas goda förutsättningar för med- arbetarna Dessa förutsättningar skapas främst ovanifrån i organisa- tionen, men också kollegialt. Men en viktig förutsättning för att kunna förverkliga medledarskap är också att göra både medarbetare och chefer modiga. I enkätundersökningen beskriver flera myndig- heter att förändringen mot att skapa mer handlingsutrymme och medledarskap handlar om att ha mod i organisationen. Nya roller och ansvar kan skapa viss oro, vilket företrädare för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen också uttrycker som svar på vår fråga i enkäten om interna hinder:

Det finns nog alltid interna hinder. I vårt fall handlar det om att bryta en lång kultur av detaljstyrning och att möta den oro som ökad kom- plexitet och ökat handlingsutrymme för med sig för en del medarbetare.

Företrädare för Gotlands tingsrätt beskriver också vikten av mod och att tro på varandras kompetens och vilja att ta ansvar:

170

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Ett större medledarskap kräver samtidigt närvarande och aktiva che- fer. Medledarskapet handlar inte om att chefer ska abdikera. En fors- karrapport om Försäkringskassan visar exempelvis att ett ökat hand- lingsutrymme inte nödvändigtvis utnyttjas av den som är ovan vid det.9 Det behöver finnas chefer som stöttar på olika sätt.

Flera myndigheter i Tillitsnätverket bedömer att de kan behöva vidta olika åtgärder för att bli bättre på att skapa utrymme och för- utsättningar för medledarskap.

Myndigheterna anser att de kan behöva förändra eller tydliggöra olika riktlinjer, såsom besluts-, delegerings- och arbetsordning för att skapa förutsättningar för ett medledarskap. De kan även behöva se över arbetsrutiner för att undvika att de på ett omotiverat sätt be- gränsar medarbetarnas möjligheter att använda sitt professionella om- döme.

Medarbetarna behöver också vara väl insatta i myndighetetens uppdrag liksom i den offentliga sektorn i stort (jfr. avsnitt 3.4.4). De behöver kunskap om statstjänstemannarollen och den statliga värde- grunden. Dessutom anser myndigheterna att det skulle vara bra om medarbetarna får bättre kunskap om kollegornas ansvar och upp- drag. Detta sammantaget kan bidra till en bättre förståelse och lyhörd- het för varandras kompetenser, men också en ökad trygghet i orga- nisationen.

Medarbetarna kan även behöva utveckla vissa mer konkreta fär- digheter, till exempel mer metodkompetens. Myndigheterna tar exem- pelvis upp kompetens att kunna leda processer, föra dialog med med- borgare eller att ha kunskap om servicedesign.

Några myndigheter tar även upp vikten av trygga anställningsfor- mer och rättvisa lönekriterier för att uppnå ett gott medledarskap. Någon anser också att myndigheterna tydligt bör visa i kravprofiler vid rekrytering att de efterfrågar medarbetare som tar ett medledar- skap.

3.4.7Mer dialog och kollegial samverkan

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna behöver utveckla sin dialog, sitt kollegiala lärande och sin kollegiala samverkan för att öka tilliten och öppenheten i sina organisationer. Det kan också bidra till

9Fransson, M.& Quist, J. (2019). Fri som en fågel.

171

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

bättre helhetssyn och kunskap. Enligt principen om stöd ska en orga- nisation även säkerställa ett verksamhetsnära och kvalificerat stöd. Tillitsdelegationen bedömer att stöd till medarbetare och chefer skulle kunna utvecklas till att vara mer dialogbaserat och nära.

Det kollegiala lärandet behöver utvecklas

Att på olika sätt bygga relationer och förståelse för varandra är vik- tiga dimensioner för att utveckla ömsesidig tillit både vertikalt och horisontellt. I såväl Tillitsnätverket som Tillitsverkstaden finns flera exempel på hur dialog, återkoppling och andra former av utbyte av information och kunskap stärkt förståelsen för varandras uppdrag och har främjat lärande och samverkan. Men också att det har bety- delse för hur öppna medarbetare och chefer är för att ta emot ny kun- skap.

Myndigheterna i Tillitsnätverket lyfter fram transparens, öppen- het och dialog som centrala verktyg för att skapa goda förutsättningar för medarbetare och chefer. De anser att det behöver finnas utrymme för kontinuerlig dialog, både i vardagen och mer strukturerat. Dia- logen bör präglas av ett prestigelöst förhållningssätt och av ett aktivt lyssnande. Ett viktigt syfte med dialogen är att bygga relationer, en- ligt myndigheterna. Många av myndigheterna i Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden anser att de särskilt behöver utveckla sitt kollegiala lärande. Flera myndigheter konstaterar att det finns mycket infor- mation och kunskap hos medarbetarna som inte tas till vara eller som inte sprids i tillräcklig utsträckning. De myndigheter som saknar en lärande kultur beskriver att lärandet är personbundet eller att det främst är inriktat mot konsensus eller på att bekräfta varandra. De tar också upp hinder som prestige, avsaknad av processer och arbets- sätt, och vissa sätt att organisera verksamheten på, exempelvis med regionala kontor. I enkätundersökningen lyfter många myndigheter fram liknande ambitioner om att det kollegiala lärandet behöver stär- kas. Till exempel resonerar företrädare för Försäkringskassan på följande vis:

Inom de ramar vi har behöver vi arbeta vidare med bl.a. att utveckla ut- redningsmetodiken och främja det kollegiala lärandet.

Tillitsdelegationen bedömer att det ofta finns ett avstånd mellan den operativa och den strategiska nivån i myndigheterna, och även mellan

172

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

medarbetare. Det framgår främst av arbetet i Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket. Det är svårt att få till en samsyn samt att ta fram och förmedla ny kunskap inom myndigheterna. Den strategiska nivån kan exempelvis ha en bild av hur verksamheten ser ut och vad som behöver göras medan bilden på den operativa nivån är en annan. Vi bedömer att det finns en stor utvecklingspotential hos myndighe- terna när det gäller dialog och kollegialt lärande. Vi har också fångat upp farhågor om att lärandet i de försöksverksamheter eller fallstu- dier som gjorts inom verkstad och nätverk inte kommer spridas i organisationen.

Några exempel på hur arbetet kan utvecklas har framkommit i verkstaden och nätverket.

Nära stöd från kollegor

Enligt Tillitsdelegationen krävs det att medarbetare och chefer har ett bra stöd för att de ska känna sig trygga med sin yrkesutövning. Det stöd som många chefer och medarbetare efterfrågar handlar om att få stöd från kollegor och att kunna etablera ett kollegialt lärande. Men vårt arbete visar exempel på att stöd många gånger enbart lämnas i form av manualer, policyer och specifika utbildningstillfällen.

Försöksverksamheten hos Arbetsförmedlingen visar att medarbe- tarna helst vill ha stöd från den närmaste chefen eller från kollegorna i sin närhet. Men det stöd som är tillgängligt vid exempelvis ett hand- läggningsärende är främst via handläggarstöd, en manual eller rådgiv- ning som är placerad centralt på myndigheten. Medarbetarna anser att de saknar förutsättningar för kollegialt lärande och att det som främst saknas för detta är bristen på tid.

Bättre återkoppling

Flera myndigheter i Tillitsnätverket betonar vikten av att kunna lära från misstag och att det finns en kultur som tillåter att pröva nytt. Detta ligger i linje med principen om öppenhet. Myndigheterna i nät- verket beskriver också att återkopplingar till varandra behöver vara positiva, utvecklande och konstruktiva. De anser att myndigheterna behöver skapa en kultur där man är generös, lär av misstagen och sti-

173

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

mulerar öppna diskussioner. Detta framkommer även i enkäten. Konst- fack beskriver det till exempel på detta vis:

Vi har en grundsyn som betonar den enskildes initiativförmåga och an- svar men vi tillåter misstag. Vi har nolltolerans mot kränkande behand- ling. Vi använder kollegialt beslutsfattande och påminner varje år hela organisationen om våra grundläggande uppdrag och vår värdegrund.

I försöksverksamheten hos Polisen har verksamheterna lyckats mins- ka skillnaderna mellan de olika delarna av rättskedjan, exempelvis mellan polis och åklagare genom att de olika yrkesrollerna har hittat ett närmare samarbete som ger tydligare återkoppling på det utförda arbetet. Men även i denna försöksverksamhet finns det utvecklings- potential, kanske framför allt när det gäller hur kunskapen förmedlas och tas emot från Brottsförebyggande rådet (Brå) som har i uppdrag att utvärdera rättskedjan.

Även i försöksverksamheten hos Säkerhetspolisen framkommer betydelsen av återkoppling efter utfört arbete som en del i den dialog som behöver föras mellan olika enheter respektive mellan medar- betare och chefer.

Samverkan i arbetsprocesser

Myndigheterna i Tillitsnätverket betonar också betydelsen av att med- arbetarna utvecklar sin dialog och samarbetar över enhets- och kom- petensgränser i olika processer. De anser att de behöver bli bättre på att internt lyssna in erfarenheter och synpunkter på varandras verk- samheter. Betydelsen av sådan samverkan har också framkommit i Tillitsverkstaden. Många av erfarenheterna från bra samarbete stäm- mer också väl överens med de kriterier som brukar lyftas fram som viktiga för framgångsrik samverkan.

Flera i Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden anger att de behöver bli bättre på att identifiera och bjuda in andra relevanta funktioner och kompetenser tidigare i arbetsprocesserna. Det kan vara it eller kom- munikation eller andra sakenheter. Förståelsen för konsekvenserna av olika administrativa rutiner behöver exempelvis öka, anser de.

Men ett problem kan vara konkurrerande intressen mellan olika avdelningar. Exempelvis kan en kommunikationsavdelning vilja ge en bättre bild av verksamheten än den mer operativa delen. En med-

174

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

arbetare på strategisk nivå beskriver situationen på en myndighet på följande vis:

Det har funnits en intern konkurrens på xx mellan ”kärnverksamheten” och kommunikationsavdelningen kring hur myndigheten ska beskriva sitt arbete utåt. Från kommunikationsavdelningen finns en tendens att försköna verksamheten snarare än att ta tag i problemen som finns i kärn- verksamheten.

I flera myndigheter har det framkommit att det kan finnas en tendens att ständigt vilja lyfta fram goda exempel snarare än att diskutera utmaningar i verksamheten. I dessa fall brister öppenheten vilket kan vara hämmande för verksamhetsutvecklingen.

Men vissa myndigheter uppger att de har uppnått bättre rela- tioner mellan just stöd- och sakfunktioner och att de numera jobbar mer tillsammans än tidigare. De ser också den kontinuerliga dialogen som något som främjat samarbetet.

Några myndigheter i Tillitsnätverket har använt sig av besök för att utveckla lärande och samarbete. Mittuniversitetet gjorde exem- pelvis i sin fallstudie med att utveckla sin schemaläggningsprocess flera platsbesök i den egna organisationen. Genom dessa spred ansva- riga medarbetare information om sitt arbete och skälen för de val de gjort. Mittuniversitetet bedömer att detta i sin tur har uppmuntrat till både öppenhet och delaktighet.

Statens veterinärmedicinska anstalt valde i sin fallstudie att ut- veckla kommunikationen och samverkan mellan it-verksamheten och andra avdelningar för att bättre möta myndighetens kunders behov. Därigenom har myndigheten bland annat identifierat att de behöver involvera it tidigare i olika processer. Det har gjort att it-verksam- heten numera med viss regelbundenhet deltar i ett av sektionernas möten för att tidigt kunna delta i utvecklingsfrågor och för att stärka de personliga relationerna. Arbetet har också lett till att de medver- kande ser att de behöver vidareutveckla formerna för att fånga upp behoven i kärnverksamheten och att de alltid behöver ställa frågor om vad som skapar värde för verksamheten.

Företrädare för Bolagsverket anser att samarbetet mellan deras juridikavdelning och årsredovisningsavdelning har underlättats av att de har tittat på helheten ur kundens perspektiv, som blev ett mer neutralt perspektiv:

175

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

För handläggare, jurister och chefer [har] förståelsen för helheten ur kundens perspektiv gjort det lättare att samtal kring handläggningspro- cessen.

I Tillitsverkstaden har Polisen utvecklat sin samverkan med andra myndigheter. Detta anser de också ökar förståelsen för övriga myn- digheters verksamhet och förutsättningar. De har fått nya kontakter och de upplever generellt att förutsättningar för samverkan har för- bättrats.

Men för att utveckla det kollegiala lärandet i olika samarbeten är det centralt att också identifiera och hantera det faktum att med- arbetare med olika funktioner, uppdrag och akademisk bakgrund ofta tar till sig information och lär sig på olika sätt.

Tvärteam

Några av myndigheterna ser att deras arbete gynnas eller kan gynnas av samarbete i tvärteam.

I Kemikalieinspektionens arbete med att utveckla sin tillstånds- prövning införde de tvärteam. Företrädare för myndigheten vittnar om att det har gett medarbetarna större förståelse för helheten och för varandras respektive kompetenser.

Mälardalens högskola har i sitt arbete med att se över uppropet vid terminens början identifierat betydelsen av att ta med olika intres- senter i verksamhetsutvecklingen för att öka helhetssynen. Det inne- bär att flera kompetenser måste finnas med direkt i ett utvecklings- arbete och för detta behövs nya tvärfunktionella samarbetsformer där organisatorisk tillhörighet är sekundär. Transportstyrelsen har sedan tidigare ett strukturerat arbete med tvärfunktionella team där myn- digheten försöker ta ett bredare grepp med flera kompetenser för att hitta lösningar på de behov som finns i olika frågor och som de tycker fungerar bra.

I försöksverksamheten hos Socialstyrelsen har det skett ett öm- sesidigt lärande mellan olika yrkesgrupper inom myndigheten. Där har den medicinska expertisen samarbetat med tjänstedesigners för att kunna beskriva processen för såväl vårdprofessionerna som för donatorerna av njurar för att få en så heltäckande bild som möjligt. Det har ökat myndighetens designförmåga.

176

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Forum för informationsutbyte och dialog

Flera myndigheter i Tillitsnätverket lyfter fram att det är viktigt att ha interna mötesforum där hela myndigheten kan samlas för dialog, avstämning och samordning. En del myndigheter har sådana dialog- forum redan i dag, men bedömer att de behöver utvecklas, medan andra planerar att starta sådana forum. I dessa forum kan medarbe- tare få information men också möjlighet att tycka till, exempelvis kring verksamhetsutvecklingen eller i olika beslutsprocesser. Några av myndigheterna i Tillitsnätverket, såsom Tandvårds- och läkeme- delsförmånsverket, Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Östergötlands län, har valt att vidareutveckla sådana forum i Tillits- nätverket.

Betydelsen av intern kommunikation och dialog lyfts även fram i Tillitsverkstaden. I försöksverksamheten hos Säkerhetspolisen har detta tydligt framkommit och att bristande kommunikation kan för- svåra samarbete mellan enheter.

3.4.8En utvecklad extern uppföljning och utvärdering

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna behöver föra ytterli- gare dialog med de externa aktörer som initierar uppföljning och ut- värdering av dem. Några av frågorna som behöver diskuteras är vilka uppgifter som är nödvändiga och för vem och hur detta påverkar verksamheten. Myndigheterna ser inte alltid att återrapporteringen till regeringen eller andra myndigheter skapar något värde för den egna verksamheten. De anser också att den är administrativt betungande. De riktar också en kritik mot att myndigheterna styrs till att följa upp verksamheten på ett sätt som inte gynnar verksamhetsutveck- ling.

Externa faktorer påverkar myndigheternas förutsättningar och kan förbättras

Fokus för Tillitsdelegationens uppdrag är myndigheternas interna verksamhet, men vi ska också presentera övergripande slutsatser och goda exempel när det gäller regeringens styrning av myndigheterna, om vi identifierar några sådana.

177

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Även om myndigheterna ser att det finns mycket som de själva kan göra för att styra och leda med ökad tillit, så brottas de med en hel del externa hinder. I såväl Tillitsverkstaden, Tillitsnätverket, olika möten och i enkäten framgår att myndigheterna ser att det finns en del försvårande faktorer skapade av andra aktörer som påverkar deras förutsättningar. I enkäten svarar ungefär 40 procent av myndighe- terna att det finns externa hinder för att utveckla tillitsbaserad styr- ning och ledning i myndigheten. I enkäten beskriver exempelvis före- trädare för Patent- och registreringsverket det så här:

Vill inte uttrycka det som hinder men det hör hemma i en diskussion som denna. Som myndighet blir vi uppföljda väldigt mycket av andra myndigheter. Det är många enkäter vi svarar på över hur vi bedriver vår verksamhet. Det är dock förståeligt att vi blir tillsynade där det är relev- ant. Den ekonomiska uppföljningen följer sin agenda med många avrap- porteringar.

Av vår enkät framgår att universitet/högskolor och länsstyrelserna är de statliga myndigheter som ser flest externa hinder. Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Dalarnas län utvecklar pro- blemet så här:

Den omfattande och detaljerade återrapportering som regeringen, andra myndigheter och statliga verk kräver gör det svårt att få den tillits- baserade styrningen att genomsyra verksamheten.

Jag vill inte kalla det hinder, det vore att ta i för kraftigt. Men den styr- ning länsstyrelserna har bär inte alltid prägel av tillit och grunderna i tillitsreformen. Eftersom vår styrning har stor påverkan på vår möjlig- het att arbeta tillitsbaserat, och också styr kulturen i myndigheten, på- verkar detta oss.

Företrädare för Umeå universitet och Södertörns högskola ut- trycker det på följande sätt:

Att regeringen (med ingående departement) samt andra externa avnä- mare och myndigheter har inrapporteringskrav/motsv. som tvingar oss följa upp verksamheten på ett sätt som inte vilar på en tillitsbaserad modell.

Styrningen av de högre lärosätena har redan starka inslag av tillitsbase- ring och lärosätena har även internt stora möjligheter att styra och leda tillitsbaserat, vilket är något som framhålls i betänkandet av Styr- och resursutredningen, den s.k. STRUT:en (s. 120 ff). Några egentliga for- mella hinder ser vi inte, men inom ramen för den interna lärprocessen har frågor ställts kring hur lärosäten och tillsynsmyndigheter (UKÄ

178

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

[Universitetskanslersämbetet] och UHR [Universitets- och högskole- rådet]) gemensamt tenderar att öka detaljstyrningen genom att efter- fråga resp. utfärda ytterligare reglering av olika processer inom utbild- ningarna, främst kanske vad gäller examinationsförfaranden. I dessa fall är det också vanligt att studenter (såväl enskilda som studentkårer och Sveriges förenade studentkårer) efterfrågar tydlighet och rättssäkerhet, vilket leder till ökad detaljreglering. För ett enskilt lärosäte är det svårt att motverka denna utveckling.

Bättre dialog kring uppgifter som externa aktörer efterfrågar

De statliga myndigheterna kritiserar ofta både Regeringskansliet och andra myndigheter för att de samlar in data, men också EU.10 I en- kätundersökningen beskriver myndigheterna återrapporteringen som tidskrävande och de myndigheter som tar upp detta problem har svårt att se att det skapar något mervärde för deras verksamhet. Liknande kritik har också framförts i Tillitsnätverket. Vi anser att det behöver föras en dialog så att den ömsesidiga förståelsen för uppföljningen ökar. Vi tror också att det finns möjligheter att sänka de admini- strativa kostnaderna för återrapportering, alternativt att höja värdet på den analys som kommer från den genomförda rapporteringen.

Det finns också en utbredd kritik när det gäller utvärdering och uppföljning av den egna myndigheten som genomförs av andra myn- digheter. I enkätundersökningen finns en tydlig kritik mot den upp- följning som genomförs av analys- och revisionsmyndigheter som Riksrevisionen, UKÄ och ESV. Myndigheterna som svarar i enkäten uppfattar utvärderingarna och uppföljningarna som tidskrävande. Det allra vanligaste svaret när det gäller vilka externa hinder som myn- digheterna ser, handlar om rapportering av data till andra myndigheter samt den tid som de lägger på andras utvärderingar. Men myndigheter upplever framför allt inte att analys, tillsyns- och revisionsmyndig- heterna bidrar med att skapa förutsättningar för en tillitsbaserad styrning och ledning. De upplever snarare att de allt mer frågar efter kvantitativa processmål. I enkätens fria kommentarer utvecklar myn- digheterna detta. Till exempel beskriver företrädande för Institutet för språk och folkminne följande:

Ofta kommer också direkt motstridiga signaler från t.ex. ESV, Stats- kontoret, Riksrevisionen och i regleringsbrev och instruktioner, där

10Ibland handlar det om att leverera in kvantitativa data, ibland gäller det återrapportering av mer kvalitativa data, men kritiken ser ungefär likadan ut.

179

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

detaljerad styrning, ökad återrapportering och krav på kvantifiering snarare ökar än minskar.

Myndigheterna kritiserar också att de styrs till att följa upp verksam- heten på ett sätt som inte gynnar deras verksamhetsutveckling. Denna uppföljning gör det svårt för myndigheterna att gå ifrån de mer när- synta processmålen till att skapa en helhetssyn med mer relevanta effektmål. Ett återkommande tema bland myndigheterna i Tillits- delegationens arbete när det gäller externa hinder är också den admi- nistrativa börda som andra analys- och revisionsmyndigheter gene- rerar för myndigheterna. De upplever att detta inte skapar något värde för den egna verksamheten. Problemet är väl känt från tidigare forskning och utredningar och bekräftas alltså även i vårt arbete. Men ibland finns, erfar delegationen, också en uppfattning om vad som efterfrågas men som inte alltid, menar exempelvis ESV, mot- svaras av de krav som ställs. Sådana eventuella missuppfattningar är viktiga att klara ut.

3.4.9En utvecklad dialog med uppdragsgivaren

Tillitsdelegationen bedömer att det finns en utvecklingspotential när det gäller att skapa en närmare dialog mellan regeringen och myndig- heterna. Vi anser att detta skulle kunna bidra till bättre förutsättningar för myndigheternas tillitsarbete. I dag upplever många av myndig- heterna som vi har samarbetat med, att dialogen mellan myndigheten och det ansvariga departementet fungerar bra, men att den kan ut- vecklas både i omfattning och innehåll och bli mer tillitsbaserad. En kontinuerlig och nära dialog mellan myndigheterna och departementen är något som myndigheterna också efterfrågar.

Utvecklad dialog med regeringen för att förbättra myndigheternas förutsättningar

Syftet med resultatstyrningen i staten är att myndigheternas ska be- driva sin verksamhet så effektivt som möjligt. Resultatstyrningen bygger på att regeringen har delegerat ansvaret för myndigheternas verksamhet till myndigheterna. Den består av två huvudsakliga delar;

180

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

mål för vad verksamhet ska uppnå och uppföljning av verksamhetens resultat i förhållande till målen.

Myndigheterna efterlyser framför allt mer tillitsbaserad styrning och uppföljning från regeringens sida när det gäller externa förutsätt- ningar. Det framkommer både i vår enkät, i Tillitsnätverket, i Tillits- verkstaden och i andra kontakter som delegationen haft. Till exem- pel uppger företrädare för Folke Bernadotteakademin följande i en- käten:

Löpande propåer och ad-hoc mässig styrning, delvis på detaljnivå, från uppdragsgivaren innebär hinder för att utveckla tillitsbaserad styrning.

Detta är inget nytt problem. En lång rad utredningar och rapporter har pekat på att regeringens styrning av myndigheterna behöver bli mer långsiktig och strategisk. Till denna problembild kan vi nu lägga ytterligare ett behov – att styrningen också bör präglas mer av tillit, vilket vi utvecklar nedan.

I resultatstyrningen förekommer flera informationskällor, till exempel myndighetens årsredovisning, löpande återrapportering av särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna, utredningar eller ut- värderingar av myndighetens resultat och den så kallade myndighets- dialogen mellan myndigheten och företrädare för det departementet som myndigheten sorterar under. Dessutom förekommer det ofta omfattande informella kontakter mellan myndigheten och det an- svariga departementet.

Enligt Tillitsdelegationen behöver dialogen utvecklas, eftersom nuvarande styrningen och uppföljningen kan brista på olika sätt. Dele- gationens kontakter med myndigheterna och andra aktörer visar att styrningen kan brista i helhetssyn, att den inte är tillräckligt samman- hållen, att det finns för stor detaljstyrning, att den är kortsiktig eller att det saknas incitament för samverkan och uppföljning ur ett hel- hetsperspektiv. Olika myndigheter med samma regelverk kan tolka reglerna på olika sätt. Det framgår också att det behövs kontinuerlig återkoppling från myndigheterna om lagar och regler och hur de kan utvecklas.

Vår slutsats är att det finns en utvecklingspotential när det gäller att skapa en närmare dialog mellan regeringen och myndigheterna. Inom ramen för Tillitsnätverket fokuserade också en av träffarna på dialogen och företrädare för myndigheterna och Regeringskansliet fick möjlighet att utbyta perspektiv. Ansvaret för att utveckla dia-

181

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

logen ligger både hos departementen och hos myndigheterna. Denna utvecklade och tillitsbaserade dialog kan bidra till bättre styrning, bättre anpassad uppföljning och återrapportering. Detta kan i sin tur också minska administrationen hos både myndigheter och Reger- ingskansliet. En utvecklad och mer öppen dialog till exempel innan och efter regeringsbeslut kan bidra till att myndighetens verksamhet styrs och följs upp på ett mer ändamålsenligt sätt. Dialogen kan också med fördel göras tillsammans med flera enheter och departement respektive myndigheter för att åstadkomma en mer sammanhållen styrning och leda till gemensamma ansträngningar för att lösa frågor som kräver åtgärder ur ett helhetsperspektiv.

Samarbetet mellan Justitiedepartementet och Polisen är ett gott exempel

I försöksverksamheten inom Polisen har Tillitsdelegationen identi- fierat ett bra exempel på hur samarbetet mellan berörda myndigheter och Justitiedepartementet har fungerat. De har fört en kontinuerlig dialog och departementet har agerat när det har behövts. Samtidigt har det varit tydligt att myndigheterna har ansvaret för hur försöks- verksamheten ska genomföras.

Bakgrunden till försöksverksamheten är att en särskild utredare fick i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som leder till en snab- bare lagföring av brott utan att samtidigt minska rättssäkerheten och kvaliteten. Direktivet fokuserade på snabbare lagföring, men det fanns flera möjliga vägar framåt för utredningen. En sådan var jour- domstolar, vilket diskuterades med departementet, berörda aktörer och experter tillsammans med andra förslag. Utifrån sin kunskaps- inhämtning och de diskussioner som genomfördes, bedömde utred- ningen att en försöksverksamhet för att korta handläggningstiderna för vissa brottsmål skulle kunna vara en framkomlig väg. Polisen fortsatte att föra en dialog med departementet om hur en sådan för- söksverksamhet skulle kunna se ut, vilket ledde till att själva reger- ingsuppdraget till de olika myndigheterna var väl genomtänkt och förankrat hos såväl myndigheter som departement. En medarbetare från Polisen beskriver det på följande vis:

Det som är viktigt var att vi efter att vi kunnat påverka utformningen av försöksverksamheten haft en fortsatt avstämning och dialog inför till- läggsbeslut utöver rena avstämningar. Informellt och engagerat!

182

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

3.4.10En utvecklad finansiell styrning

En extern faktor som myndigheterna behöver hantera är den finan- siella styrningen från regeringen och riksdagen när det gäller budget och återrapportering. För de flesta myndigheter fungerar den väl, men i både Tillitsverkstaden och i Tillitsnätverket framkommer att den finansiella styrningen och reglerna för hur medel får disponeras riskerar att hindra myndigheterna från att arbeta ändamålsenligt i stället för att skapa förutsättningar för en mer effektiv medelstill- delning som stödjer uppdraget. Det handlar inte främst om mängden pengar, eller om resurserna står i proportion till det aktuella upp- draget, utan snarare om hur dessa medel kommer myndigheterna till del.

Flera myndigheter i Tillitsnätverket tar upp vissa utmaningar som gäller den finansiella styrningen. Det gäller framför allt länsstyrel- serna, universiteten och högskolorna11 samt myndigheter med många regeringsuppdrag. För länsstyrelserna är så kallade inomstatliga bi- drag den näst största intäktskällan och stod 2017 för 37 procent, eller drygt 2 miljarder kronor av den totala finansieringen.12 Bidragen kom- mer huvudsakligen från andra myndigheter som i allmänhet är an- slagsfinansierade och ger bidrag till länsstyrelserna för att genomföra olika uppdrag som specificerats i respektive myndighets reglerings- brev eller i särskilda regeringsbeslut. Ofta omfattar processen för att ta del av dessa pengar omständliga ansökningsförfaranden, samtidigt som återrapporteringen ofta också är omfattande och mångfacetterad. En stor del av dessa medel räknas dessutom som stadigvarande då de återkommer under mer än tre år.

Effekten av denna finansiella styrning blir att myndigheterna får svårt att planera och arbeta med sakfrågorna på ett långsiktigt, håll- bart sätt. Detsamma gäller arbetsgivarfrågor som kompetensbehov, kortare anställningsformer och högre kostnader för rekrytering. För sakfrågorna kan ett ansökningsförfarande mellan två myndigheter fördröja utförandet av uppdraget till dess att myndigheten har fått medel för det uppdraget. Detta har lett till att både länsstyrelser, universitet och högskolor har ökat sin andel oförbrukade bidrag.13

11Universitetskanslersämbetet (2013), Årsrapport 2013 för universitet och högskolor och Riks- revisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor.

12Riksrevisionen (2019). Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna.

13Riksrevisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor.

183

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Man har då inte lyckats omsätta pengarna i verksamhet i enlighet med riksdagens beslut om statens budget.

De myndigheter som får många olika regeringsuppdrag med an- slag som är knutna till uppdragen kan också få svårt att planera på ett långsiktigt hållbart sätt, eftersom de inte vet hur många uppdrag som ges kommande år. I universitets- och högskolesektorn har finansie- ringens kortsiktighet också påverkat anställningar och karriärvägar. Till exempel har andelen forskare och undervisande personal som är beroende av externa forskningsmedel stadigt ökat, vilket gör att olika utbildningsinsatser blir svårare att genomföra.14 I enkätundersök- ningen framkommer en liknande bild. Missnöjet med hur anslagen fördelas är en av anledningarna till att universitet, högskolor och läns- styrelser i högre grad än andra myndigheter anser att det finns ex- terna hinder för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning.15

I Tillitsverkstaden beskriver en chef på Trafikverket16 att proces- sen kring anslagen är rigid och att de upplever att det strikta regelver- ket för disponering och återrapportering är ett problem. Det gäller främst i de projekt i flermiljardsklassen där tillgången till pengar är en stor fråga:

I vårt fall handlar det till exempel om en anslagsstruktur som gör att vi inte kan arbeta effektivt. Vi har alldeles för korta återrapporteringar och för kort frist på hur vi ska använda pengar när det till exempel handlar om stora projekt. Där finns en brist på tillit. Det hade varit bättre om de lämnar över detta till oss.

3.5Iakttagelser inför det fortsatta arbetet

Tillitsdelegationen har under drygt tre år samtalat med många som arbetar inom kommuner, landsting och statliga myndigheter. Under ett års tid har vi haft ett särskilt fokus på statlig sektor. Utifrån våra samtal, myndigheternas försöksverksamheter och fallstudier samt forskning har vi dragit ett antal slutsatser inför det fortsatta utveck- lingsarbetet.

Vi anser att det är nödvändigt med ett långsiktigt åtagande för att uppnå en bestående utveckling. Annars riskerar de steg som tagits

14Riksrevisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor och SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.

15Se tabell 16 i bilaga 5.

16Trafikverkets anslagsstruktur är speciell och lärdomarna från Trafikverket går inte att över- föra till myndigheterna generellt.

184

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning att inte ge tillräckliga resultat. De vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning fungerar väl för att stödja utvecklingsarbetet. Myndigheterna har dock varierande kapacitet och intresse och för att påskynda ut- vecklingen anser delegationen att myndigheterna behöver ha tillgång till ett stöd.

3.5.1Det krävs ett långsiktigt arbete

Tillitsdelegationen kan konstatera att det krävs ett kontinuerligt, långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att tillitsbaserad styr- ning och ledning ska få genomslag i hela den statliga förvaltningen. Det kan vi göra utifrån de samlade iakttagelserna i Tillitsverkstaden, Tillitsnätverket, andra besök och kontakter med myndigheterna och enkätundersökningen. Det innebär att såväl myndigheterna som reger- ingen kommer behöva fortsätta prioritera utvecklingsarbetet och skapa goda förutsättningar för det. Fler myndigheter behöver också ingå i det mer aktiva förändringsarbetet. Om inte fler myndigheter deltar så riskerar den omfattande reform som regeringen och myn- digheterna inlett att inte få önskat genomslag.

Myndigheterna uppfattar att tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för dem, vilket är en grundläggande förutsättning för ett lång- siktigt framgångsrikt arbete. Delegationen har också konstaterat att statliga myndigheter både är engagerade och intresserade av tillitsba- serad styrning och ledning. För många är de vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning inte några nyheter. Liknande tankar har funnits sedan länge. Men att omsätta dessa principer i ord och handling i vardagen är däremot många gånger ett arbete som kräver reflektion, analys, diskussion och omprioriteringar, och inte minst mod och tid. Den förändring i styrning och ledning som tillits- reformen beskrivit har till och med kallats en kognitiv reform.17 Det är ett förändringsarbete som kräver kontinuitet och uthållighet för att ge resultat. Det är inte heller så att arbetet når ett uppsatt mål och sedan är färdigt, utan arbetet måste hela tiden pågå. Det är också viktigt att komma ihåg att arbetet inte alltid skapar konkreta resultat

17Ahlbäck Öberg, S. och Wockelberg, H. (kommande). Public administration reforms in Sweden during the period 2016–2018.

185

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

i den egna verksamheten, utan det kanske skapar förutsättningar för resultat i någon annans verksamhet.

Tillitsbaserad styrning och ledning förväntas bidra på flera områden

Myndigheterna har olika behov av åtgärder, men inte sällan är det ut- maningar som kräver ett stort förändringsarbete. Det framgick tyd- ligt av intresseanmälningarna till Tillitsnätverket att de utmaningar som myndigheterna står inför och som de bedömer att en mer tillits- baserad styrning och ledning kan bidra till att lösa är frågor som kräver ett långsiktigt arbete. Det handlar om att med stöd av en mer tillits- baserad styrning och ledning bland annat kunna hantera osäkra, snabba omvärldsförändringar, en stor och geografiskt utspridd orga- nisation eller en ny eller omlokaliserad myndighet. Det kan också vara att hantera ett brett och omfattande uppdrag som ibland in- begriper olika roller, eller interna svårigheter såsom att det saknas helhetssyn, att samverkan mellan stöd- och kärnfunktioner eller mellan experter och generalister inte fungerar. Myndigheterna på- pekar också att tillitsbaserad styrning och ledning bör kunna bidra till att hantera svårigheter med kompetensförsörjning, arbetsmiljö och att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens. Myndigheterna uttalar också att tillitsbaserad styrning och ledning bör kunna bidra till att de bättre kan ta tillvara och använda medborgarna och andra aktörers synpunkter och erfarenheter när myndigheterna ska ut- veckla verksamheten.

Resultaten påverkas av många faktorer

Resultaten av förändringsarbetet på kort och lång sikt påverkas av en rad faktorer. På kort sikt påverkas resultaten av bland annat ledning- ens stöd och prioriteringar, avsatta resurser i form av tid, personal samt deras kompetens, liksom av hur relevant alla medarbetare upp- fattar att tillitsbaserad styrning och ledning är för den egna myndig- hetens utveckling. För att åstadkomma resultat på lång sikt krävs också mod och uthållighet från myndigheten, och en förmåga att kombinera det dagliga operativa arbetet med förändringsarbetet. I Tillitsnätverket har det bland annat framkommit att myndigheterna har svårigheter med att skapa utrymme för förändringsarbete i var-

186

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

dagen. Det kan handla mer generellt om att arbetssituationen är pres- sad, där medarbetarna har stora mängder ärenden att hantera, eller liknande som skapar begränsat utrymme i vardagen för utvecklings- arbete. Men det kan också handla om andra faktorer, såsom omorga- nisationer eller personalomsättning. Dessutom kan det finnas externa faktorer, som förutsättningar från regeringen, där exempelvis reger- ingsuppdrag, budgetläge eller att myndigheten ska flytta också kan skapa utmaningar för det långsiktiga arbetet.

Regeringens roll är viktig för det fortsatta arbetet

Regeringens roll för det fortsatta utvecklingsarbetet ska inte under- skattas. Flera myndigheter pekar på betydelsen av att regeringen tydligt signalerar att tillitsbaserad styrning och ledning fortsätter vara priorirat. De menar att trovärdigheten i tillitsreformen skulle minska om uppdraget som Tillitsdelegationen har haft avslutades utan att det fortsätter prioriteras och utan ytterligare åtgärder. Flera anser också att det är nödvändigt att reformen också ger avtryck, för att det ska vara möjligt för myndigheterna att bedriva sitt interna utvecklingsarbete med framgång och uppnå resultat för medborgare och företag. Det gäller framför allt i regeringens styrning, men också i förvaltningspolitiken i övrigt. Någon uttrycker att regeringen måste gå från ord till handling för att tillitsbaserad styrning och ledning inte ska uppfattas som en fluga. De förutsättningar som regeringen ger har central betydelse för det fortsatta arbetet. Två femtedelar av myndigheterna totalt pekar på att det finns externa hinder för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning i deras myndighet, där regeringen är en viktig aktör.

3.5.2Principerna utvecklas ytterligare

För att kunna analysera insatser och deras koppling till idén om tillitsbaserad styrning och ledning har de vägledande principerna en central funktion. Det gäller också för att kunna planera och utveckla insatser i denna riktning. I vårt tidigare betänkande föreslog vi sju principer.18 Principerna överlappar varandra på olika sätt, men de

18SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

187

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

binds samman av det faktum att tilliten är grundläggande och att strävan är att skapa förutsättningar för flexibilitet, kvalitet och ser- vice när myndigheten möter medborgaren. De vägledande principerna bör genomsyra alla delar av styrningen och ledningen i en organisa- tion.

I tidigare betänkanden har Tillitsdelegationen tydligt påpekat att det inte finns några hinder för att komplettera eller utveckla dessa principer.19 Principerna har också utvecklats inom ramen för Tillits- delegationens första uppdrag med fokus på välfärdssektorn inom kommuner och landsting. I arbetet med de statliga myndigheterna har vi därför valt att pröva om principerna är relevanta även för dem. Såsom vi redogjort för ovan (se avsnitt 3.3.1) anser myndigheterna att principerna är både relevanta och användbara. Däremot har det visat sig i diskussionerna med myndigheterna och i deras eget arbete (bland annat genom konkreta arbetsuppgifter inom Tillitsnätverket) att vissa principer har varit svårare att förhålla sig till. Man har också saknat vissa perspektiv bland principerna. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att det därför finns behov av att utveckla princi- perna. Hur principerna bör ses i förhållande till den statliga värde- grunden har också varit en återkommande diskussion.

Några principer kan behöva extra diskussioner och en princip läggas till

En återkommande synpunkt som rör principen tillit, är att flera myn- dighetsföreträdare ansett att det kan te sig konstigt om begreppet både är en av de sju principerna, samtidigt som det bör betraktas som ett begrepp som griper över alla principerna tillsammans. Men Tillits- delegationen anser att principen som sådan är central och den pekar på betydelsen av vilken förväntansbild chefer och medarbetare, eller medarbetare emellan, har på varandra. Utgångspunkten är att tro på varje individs vilja att göra ett bra arbete, att man har en positiv in- ställning i förväntningarna på varandra.

Principen medborgarfokus har utmanat. Som vi beskriver i av- snitt 3.4.2 har det varit svårt för många myndigheter att framgångs- rikt identifiera hur deras verksamhet påverkar medborgarna och hur de kan utveckla sitt arbete med att skapa värde för medborgarna. För

19Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning och SOU 2018:38 Styra och leda med tillit.

188

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

många statliga myndigheter kan det ibland vara flera steg mellan dem och medborgarna eller företagen. Myndigheterna arbetar många gånger genom andra myndigheter, genom kommuner och andra organisa- tioner. I vissa fall är inte ens medborgaren ett par steg bort för myn- digheterna, utan bara en symbol för att det myndigheten gör i för- längningen ska skapa goda effekter i samhället. Det är med andra ord inte alltid enkelt att identifiera medborgaren tydligt för en del myn- digheter. Vi har också sett att begreppet medborgare kan tolkas till att vara den juridiska benämningen medborgare med ett svenskt medborgarskap. Men principen ska inte tolkas utifrån detta, utan är samlingsbegreppet för den myndigheten är till för, oavsett om det är medborgaren, den enskilda individen, kommunen eller företaget. Därutöver anser vi att även myndigheter utan direkt kontakt med medborgarna bör ha ett medborgarperspektiv då detta gagnar resul- taten för medborgarna och företagen.

Principen handlingsutrymme har redan i det förra betänkandet lett till diskussioner och en del kreativa tolkningar. Här har ibland missuppfattningen funnits att detta kan leda till en situation där ökat handlingsutrymme leder till fritt valt arbete, där var och en själv be- stämmer vad som ska göras. Avsikten har emellertid inte varit detta. I den nuvarande definitionen har vi inkluderat vikten av mandat och förutsättningarna för att utföra uppdraget. I vår omfattande empiri ser vi också tydligt vikten av förståelsen för uppdraget. Detta gör att handlingsutrymmet bör tolkas som vad som krävs för att utföra upp- draget på ett så kvalitativt sätt som möjligt. Det finns samtidigt skäl för att vi behöver utvidga förståelsen för principen utifrån vad vi talar om är det professionella omdömet (se avsnitt 1.7.1). Med handlings- utrymme avses således att det professionella omdömet är en förut- sättning för kvalitet och att det gagnar uppdraget. Det professionella omdömet behöver finnas för att statsanställda, exempelvis poliser, inspektörer, utredare och handläggare ska kunna göra ett bra arbete. Handlingsutrymmet handlar således om att respektfullt ge utrymme för det professionella omdömet i rollen som yrkesutövare och i för- hållande till mandatet, medborgaren och uppdraget.

Tillitsdelegationen föreslår en ny princip; Långsiktighet. Principen kompletterar ramverket med ett tidsperspektiv och med utgångs- punkten att det som görs ska fungera under lång tid. En tillitsbaserad styrning och ledning ska vara långsiktigt hållbar. Ett nytt sätt att hand- lägga eller en förändrad arbetsprocess ska ge goda effekter på lång

189

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

sikt, inte bara vara något som görs kortsiktigt för snabba vinster. Inte minst gäller det även att ta hänsyn till arbetsmiljöperspektiv för både medarbetare och chefer. Principen långsiktig innebär inte långsam utan vi uppmuntrar fortfarande agerande på kort sikt, så länge de inte enbart är kortsiktiga. Allt förändringsarbete, och i synnerhet arbete som bygger på beteendeförändringar, tar dessutom tid. I tabell 3.3 listar vi de åtta vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning.

Tabell 3.3 Åtta vägledande principer för tillitsbaserad styrning och ledning

De åtta principerna för tillitsbaserad styrning och ledning

Tillit	Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du sam -
	arbetar med och ha en positiv inställning i förväntningarna på
	varandra.
Medborgarfokus	Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök
	förstå vad medborgaren sätter värde på.
Helhetssyn	Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar
	för helheten och samverka över gränser.
Handlingsutrymme	Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande,
	men var också tydlig kring mandat och att det finns förutsätt -
	ningar. Tydliggör och säkerställ handlingsutrymme för yrkesut-
	övarens professionella omdöme.
Stöd	Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt,
	administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten
Kunskap	Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på
	vetenskap och beprövad erfarenhet.
Öppenhet	Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna
	oliktänkande och respektera kritik.
Långsiktighet	Säkerställ att styrning och ledning skapar goda resultat också på
	lång sikt.

Principerna och den statliga värdegrunden

I Tillitsdelegationens arbete har flera myndighetsföreträdare frågat hur den statliga värdegrunden hänger ihop med en mer tillitsbaserad styrning och ledning med dess principer, och hur dessa bör förhålla sig till varandra. I vårt tidigare betänkande diskuterade vi mer allmänt om värdegrund och betydelsen av värderingar, bland annat genom att peka på att värderingar, kultur och professionella normer får ökad betydelse när man minskar sitt fokus på att mäta och reglera. På så sätt hör tillit samman med vad som har kommit att kallas värderings-

190

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

styrda organisationer. Värdegemenskapen skapar trygghet i organi- sationen och anger riktning i svåra vägval.20 Det finns många olika formella värdegrunder på olika nivåer. Det kan vara organisatoriska värdegrunder, fackliga värdegrunder eller värdegrunder för olika pro- fessionsförbund. Inom statsförvaltningen finns den statliga värde- grunden, som sammanfattar sex rättsliga principer. Den är väl känd och är en viktig grund för alla statsanställda. Många myndigheter har utöver denna, även en egen organisatorisk värdegrund. Statskontoret har sedan några år ansvaret för frågor som rör god förvaltningskul- tur, där den statliga värdegrunden och värdegrundsarbete ingår.

I en av Tillitsdelegationens forskningsrapporter diskuteras särskilt kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv och i den diskus- sionen inkluderas även den statliga värdegrunden.21 Forskning visar ett tydligt samband mellan tillit och etik och vikten av att ge utrym- me för det professionella omdömet. En slutsats som dras är att frågan inte tycks vara om man ska arbeta med kulturen i offentlig sektor, utan snarare hur och med vilket fokus. Arbetet bör vara noga genomtänkt, så att det inte riskerar att leda till styrsignaler som skapar ökad administration eller som tas fram som marknadsföring, snarare än att stärka det professionella utrymmet (vad vi här kallar det professionella omdömet) och det kollegiala samtalet.22 Värde- grundsarbete och principerna för en tillitsbaserad styrning och led- ning kan med fördel stödja varandra och ge varandra förutsättningar, tillsammans med ett utrymme för det professionella omdömet.

3.5.3Det finns behov av externt stöd

Tillitsdelegationen bedömer att statliga myndigheter behöver externt stöd för att fortsätta utveckla en mer tillitsbaserad styrning och led- ning. Myndigheterna frågar också efter olika typer av stöd. Tillits- delegationen har fått positiva reaktioner på det stöd som delegatio- nen givit, och bedömer att det har bidragit till att myndigheterna har tagit steg för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.

20SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

21Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv.

22Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv.

191

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Myndigheternas förutsättningar och intresse för att utveckla sin styrning och ledning varierar. De har olika kapacitet, är olika med- vetna om vilka eventuella styr- och ledningsproblem de har samt olika tilltro till tillitsbaserad styrning och ledning, och även olika kunskap om vilka åtgärder de skulle kunna genomföra. Även myn- digheter med kapacitet och intresse att utveckla sin styrning och ledning kan ha svårigheter att se sina egna utvecklingsområden eller att identifiera åtgärder de kan genomföra.

Tillitsdelegationen kan även konstatera att trots att det enligt vår enkät är många chefer som väl känner till principerna bakom tillits- baserad styrning och ledning så finns det också en del missuppfatt- ningar och osäkerhet. Det finns exempelvis en missuppfattning om att tillitsbaserad styrning och ledning är en ny styrmodell som ska ersätta NPM, att en sådan styrning innebär att cheferna i så fall kom- mer tappa kontrollen samt uppfattningar om att det inte finns bevis på att tillitsbaserad styrning och ledning leder till bättre resultat. Myndigheterna efterlyser också mer konkreta verktyg för arbetet, vilket pekar på att de upplever att det kan vara svårt att ta nästa steg och omsätta tankar och idéer till vardagens verksamhet. Sådana fak- torer kan bidra till att tillitsreformen inte får det genomslag som reger- ingen önskar.

Många myndigheter frågar också efter externt stöd. Intresset bland myndigheter att ta del av Tillitsdelegationens arbete har suc- cesivt ökat. Efterfrågan har varit stor både från myndigheter som ingår i Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden och från andra myn- digheter. Tillitsdelegationen har i sitt arbete också sett tecken på att myndigheter nu upphandlar både kort- och långsiktigt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. I Tillitsdelega- tionens enkät ställde vi också en fråga om myndigheterna tycker att de behöver ett externt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning, dock utan att precisera frågan ytterligare. Unge- fär två femtedelar svarade ja. Bland myndigheter med 51–100 års- arbetskrafter svarade 60 procent ja. Av fritextsvaren framgår också att det exempelvis bland flera domstolar och Försvarsmakten, som delegationen endast har haft en begränsad dialog med, finns ett fortsatt intresse för frågorna. Företrädare för Förvaltningsrätten i Göteborg respektive Försvarsmakten uttrycker det på följande sätt:

192

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Om ni skulle vilja göra ett arbete tillsammans med en domstol skulle vi vara intresserade.

Försvarsmakten är intresserad av att fortlöpande följa och få informa- tion om Tillitsdelegationens arbete, liksom möjligheten att kunna föra en dialog om ett eventuellt deltagande i någon av delegationens fora.

Även exempelvis mindre myndigheter som delegationen genom Till- litsnätverket och Tillitsverkstaden nått i lägre grad uttrycker intresse. Folke Bernadotteakademin beskriver exempelvis följande:

Upplever att det saknas stöd och exempel på hur tillitsbaserad styrning kan appliceras i praktiken på mindre expertmyndigheter utan medbor- garnära tjänster. Fokus ligger på större myndigheter med just medbor- garnära verksamhet.

Men en del menar att de klarar detta själva, eller anser inte att tillits- baserad styrning och ledning är lämpligt för dem.

Vi kan sammanfatta de önskemål om olika former av externt stöd som kommit fram i våra kontakter med myndigheter enligt följande:

•Information och kunskap

•Plattformar för erfarenhetsutbyte

•Processtöd

•Kompetensutveckling

•Stöd för att ta sig an komplexa samhällsutmaningar.

Information och kunskap

Det finns ett intresse bland myndigheterna för generell information om vad tillitsbaserad styrning och ledning är, och vilka effekter det ger. De vill också veta mer om vad tillitsbaserad styrning och ledning betyder i praktiken. De vill ha konkreta verktyg och tips som lärande exempel eller metoder, och arbetssätt för att starta, driva och följa upp sitt utvecklingsarbete. I exempelvis Tillitsnätverket har intresset varit särskilt stort för hur ett arbete för att utveckla just kultur, ledarskap och medledarskap kan se ut, men också av metoder för att öka medborgarfokus.

193

Sammanfattande resultat

SOU 2019:43

Plattformar för erfarenhetsutbyte

Myndigheterna påpekar hur viktigt det är med plattformar för dialog mellan myndigheter, där det finns utrymme för att inte bara utbyta information och kunskap, utan också för att på riktigt få borra i och reflektera tillsammans kring bland annat olika dilemman och gräns- dragningar. De vill få möjlighet att utbyta erfarenheter och lära av varandra.

Processtöd

Flera myndigheter frågar efter någon typ av kritisk vän eller ett boll- plank för att diskutera och få råd om exempelvis val av metod eller andra vägval. De frågar också efter externt stöd för att hålla i work- shops och dylikt. Det handlar alltså om mer konkret stöd riktat till enskilda myndigheter och som är ett betydligt mer anpassat och skräddarsytt stöd. Myndigheterna motiverar bland annat detta med att arbetet kräver en kompetens som myndigheterna inte alltid har, och där ett externt processtöd kan bygga upp en större erfarenhet och därmed också legitimitet hos myndigheterna för att bedriva förändringsarbete.

Kompetensutveckling

Myndigheterna frågar även efter kompetensutveckling för medarbe- tare och chefer. Det handlar om både en bred och djup utbildning och om att den ska vara kontinuerlig. Det gäller om tillitsbaserad styrning och ledning generellt, och om tillitsbaserat ledarskap och medledarskap. Det gäller metodkompetens för att själva exempelvis kunna utveckla arbetet tillsammans med medborgarna eller andra målgrupper eller för att driva samverkan och leda processer. Myn- digheterna vill också ha bättre möjligheter att utbilda och rusta såväl chefer som medarbetare i rollen som statstjänsteman och i den ge- mensamma statliga värdegrunden.

194

SOU 2019:43

Sammanfattande resultat

Stöd för att ta sig an komplexa samhällsutmaningar

För att hantera vissa typer av samhällsutmaningar behöver myndig- heterna ett ytterligare stöd. Det handlar om komplexa samhällsut- maningar som ofta även är sektorsövergripande. Sådana utmaningar har myndigheterna svårt att hantera både var för sig och tillsammans. Det handlar om att det finns faktorer som ligger utanför myndig- heternas kontroll och att det kan vara svårt att skapa en dialog mellan alla aktörer som påverkar en viss samhällsutmaning.

Utöver de önskemål om stöd som myndigheterna uttryckt finns de flera myndigheter som argumenterar för att ett externt stöd kan bidra till att öka legitimiteten för tillitsbaserad styrning och ledning. Det kan finnas behov av det för att bättre kunna lyfta frågan internt där exempelvis en extern part kan bidra genom att ställa svåra frågor, eller till att neutralisera eventuella konflikter men också bidra till att tid och resurser avsätts för att arbeta med frågan.

Tillitsdelegationen har under utredningstiden kunnat erbjuda myn- digheterna aktiviteter av många slag. Delegationen har via sin webb- plats, sociala medier, Forum Tillit, föreläsningar och workshops, en särskild rapportserie och betänkanden, kunnat göra information till- gänglig och sprida kunskap och nya forskningsrön om tillitsbaserad styrning och ledning. Genom Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden har delegationen också kunnat erbjuda myndigheterna plattformar för att utbyta erfarenheter och inspiration, samt erbjuda enskilda besök med möjlighet till fördjupade samtal. Ambitionen har varit att nå brett och alla internt i myndigheten, både chefer och medarbetare.

Stödet har bidragit till nya insikter och att myndigheterna påbörjat arbetet

Tillitsdelegationen bedömer att stödet har bidragit till reflektion, nya insikter och att myndigheternas utvecklingsarbete i många fall har kunnat ta steg framåt även om det för flera ännu inte hunnit leda till konkreta resultat för medborgare eller företag. Myndigheterna har identifierat hinder och utvecklingsområden som de själva råder över, och i vissa fall har myndigheten ifråga genomfört konkreta åt- gärder. Det finns också en fortsatt vilja i myndigheterna att arbeta med att utveckla styrningen och ledningen i denna riktning. Ett vik- tigt steg i förändringsarbetet i myndigheterna i såväl nätverket som

195

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

–Regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att skapa en arena för att kunna överväga och identifiera eventuella lös- ningar på komplexa samhällsutmaningar.

4.1Offentlig sektor behöver fortsätta att utveckla tillitsbaserad styrning och ledning

Delegationens bedömning: Utvecklingen av tillitsbaserad styr- ning och ledning i offentlig sektor bör fortsätta och omfatta såväl nationella som lokala offentliga aktörer, från regeringen, myndig- heter till kommuner och landsting. Regeringen bör vidareutveck- la sin styrning för att ge myndigheter, kommuner och landsting goda förutsättningar för att styra och leda mer tillitsbaserat. Reger- ingen bör också fortsätta att utveckla en tillitsbaserad dialog med myndigheterna.

Myndigheterna bör uppmuntra och skapa förutsättningar för ett tillitsbaserat ledarskap och medledarskap. De bör utgå från medborgarens fokus och sträva efter en helhetssyn i syfte att ut- veckla bättre resultat för medborgare och företag.

Skälen för delegationens bedömning

Tillitsbaserad styrning och ledning leder till bättre resultat

Tillitsdelegationen har hämtat in omfattande kunskap om nuvarande styrning och ledning från många delar av den offentliga sektorn. Detta har skett genom en bred dialog och ett aktivt utvecklings- arbete i nära samarbete med forskningen från 2016 till 2019. I dele- gationens första uppdrag fokuserade vi på vård, skola och omsorg i kommuner och landsting. I det andra uppdraget fokuserade vi på statliga myndigheter. Delegationen har sedan starten arbetat tillsam- mans med representanter för hela styrkedjan inom kommuner, lands- ting och myndigheter samt med forskare. Vi har diskuterat och ana- lyserat hinder, utvecklingsområden och förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationen bedömer uti- från detta arbete att styrningen och ledningen av offentlig sektor be- höver fortsätta att utvecklas. Inom ramen för båda våra uppdrag har

198

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

vitillsammans med våra aktörer kunnat konstatera att det finns vinster för medarbetare och medborgare med tillitsbaserad styrning och ledning. I vårt statliga uppdrag ser vi flera exempel på hur ett tillitsbaserat arbets- och förhållningssätt har lett till ökat handlings- utrymme och ökad motivation bland medarbetarna, kortare handlägg- ningstider samt förbättrade tjänster i nära samråd med medborgarna. Detta stämmer väl överens med vad forskningen säger om resultat av att styra med ökad tillit.

Tillitsdelegationens breda genomlysning bekräftar många av de problem som forskningen och andra utredningar redan har lyft fram med den nuvarande styrningen i den offentliga sektorn. Vi bedömer att det behövs en bättre balans i styrningen. En mer tillitsbaserad styrning och ledning av offentlig sektor är nödvändig för att staten, kommunerna och landstingen ska kunna uppnå bättre resultat och möta framtida utmaningar. Det bidrar till bättre förutsättningar för offentlig sektor att få medborgarnas fortsatta förtroende. En sådan utveckling är också önskvärd för att offentlig sektor ska kunna vara attraktiv som arbetsgivare och fortsätta att locka personer med hög kompetens. Denna utveckling kräver uthållighet, en aktiv föränd- ringsledning och ett gemensamt ansvarstagande i alla delar av den offentliga sektorn.

Hela styrkedjan behöver omfattas

Tillitsdelegationen bedömer att en fortsatt utveckling behöver om- fatta hela styrkedjan för att möjliggöra långsiktiga och bestående förändringar. Det är tydligt att olika nivåer i styrkedjan är ömsesidigt beroende av varandra för att åstadkomma goda resultat för medborg- arna. Även det horisontella beroendet är uppenbart.

Varje beslutsnivå behöver därför verka för att stimulera samver- kan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt se till att medarbetarna kan, vill och vågar hjälpa medborgarna. Det gäller från regeringen, ut till medarbetarna i myndigheterna och tillbaka. Alla offentliga aktörer behöver fundera på hur de själva bidrar till eller begränsar andras handlingsutrymme ur ett helhetsperspektiv. De behöver också avgöra hur de bör agera för att ta bort systemhindrande faktorer utan att tumma på lagstiftningen eller kraven på en rätts- säker verksamhet.

199

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Regeringen har fortsatt en central roll

Det är avgörande att regeringen fortsätter att engagera sig för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Regeringen har genom initiativet till tillitsreformen identifierat centrala problem i den offentliga sektorn

idag. Tillitsdelegationen bedömer att regeringen även fortsättnings- vis behöver bidra till att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att kommuner, landsting och myndigheter ska kunna utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.

Behovet av att regeringen fortsätter att utveckla sin styrning och sitt stöd till myndigheterna har blivit tydligt i Tillitsdelegationens arbete. Vi har i vårt arbete fokuserat på det interna utvecklings- arbetet i myndigheterna och på vad myndigheterna själva äger och kan påverka. Men för att förändringarna ska få större genomslag be- höver regeringen också fortsätta bidra till att förbättra myndighet- ernas förutsättningar för att styra och leda med tillit.

Fortsatt utveckling av en tillitsfull dialog kan bidra till bättre förutsättningar för myndigheterna

Tillitsdelegationen bedömer att dialogen mellan regeringen och myn- digheterna är ett viktigt verktyg för att utveckla regeringens styrning av och stöd till myndigheterna. Parterna behöver i dialogen skapa tillit som gör att de kan diskutera myndigheternas förutsättningar för att uppnå resultat, vad som är nödvändigt att följa upp och hur problem som dyker upp kan hanteras för att de inte omedelbart ska följas av detaljstyrning. Det kan vara nödvändigt att i vissa fall föra en utvecklad dialog för att minska oklarheter och farhågor.

I Tillitsverkstaden finns exempel på hur Justitiedepartementet och de myndigheter som har arbetat med snabbare lagföring har haft en bra dialog. En sådan dialog kan stödja myndigheterna i deras ut- vecklingsarbete. Regeringen har också inför senare års myndighets- dialoger tagit initiativ till att utveckla dialogen. Tillitsdelegationen anser att detta arbete bör fortsätta.

200

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Myndigheterna har stort eget handlingsutrymme att ta arbetet vidare

De statliga myndigheterna har inom sina nuvarande ramar ett stort handlingsutrymme för att fortsätta att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning, såväl internt som externt. Detta är ett lång- siktigt arbete som kräver uthållighet, ett starkt mandat från högsta ledningen, kompetens och resurser. Det innebär att skapa reella förut- sättningar för ett tillitsbaserat ledarskap och medledarskap.

De vägledande principerna om tillitsbaserad styrning och ledning bygger på forskning och erfarenhetsbaserad kunskap. De har visat sig vara bra ingångar för att diskutera och analysera myndigheternas verksamheter och medarbetare och chefers förutsättningar att upp- fylla verksamhetens syfte och möta medborgarnas behov. Princip- erna lyfter fram behovet av att titta på alla delar i organisationen.

Tillitsdelegationen har inom ramen för sitt uppdrag och med stöd av principerna identifierat några områden där myndigheterna bör utveckla sin styrning och ledning. Dessa har vi redogjort för i kapitel 3. Vi sam- manfattar dem i punkterna nedan, även om vi vill betona att varje aktör också behöver göra sin egen problemanalys utifrån sin egen kontext. Delegationen bedömer att myndigheterna kan utveckla:

•ett tydligare medborgarfokus utifrån ett helhetsperspektiv

•en mer tillitsbaserad styrning och ledning som är väl förankrad och används i praktiken

•en gemensam förståelse för uppdraget i hela organisationen

•en styrning och uppföljning som fokuserar mer på att bidra till att utveckla verksamhetens resultat

•bättre förutsättningar för att medarbetarna ska kunna ta ett ökat medledarskap

•mer dialog och kollegial samverkan.

Utvecklingsarbetet behöver följas upp både när det gäller resultat för medarbetare, för medborgare och för samhället i stort. Uppföljningen och utvärderingen bör då bygga på dialog mellan medarbetare och chefer.

När det gäller dialogen med regeringen bedömer vi att myndig- heterna kan bli mer proaktiva. De kan ta initiativ till att utveckla dia- logen och bidra till att bygga tillitsfulla relationer. Dialogen bör till exempel handla om utmaningar i verksamheten, återkoppling kring

201

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

lagar och regler som skapar hinder för en mer sammanhållen offent- lig sektor och komplexa samhällsutmaningar som är nödvändiga att lösa, men som ligger utanför den egna myndighetens uppdrag.

4.2Fortsatt stöd till utvecklingen av

en mer tillitsbaserad styrning och ledning

Tillitsdelegationen bedömer att statliga myndigheter även i fortsätt- ningen behöver stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom myndigheterna. Vi föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för ett sådant stöd. Stödet ska bestå av infor- mation och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning, en platt- form för erfarenhetsutbyte och samarbete, processtöd samt kompe- tensutveckling. Tillitsdelegationen föreslår att Arbetsgivarverket ska få i uppdrag att tillhandahålla stödet.

4.2.1Det ska finnas tillgång till ett stöd för tillitsbaserad styrning och ledning

Delegationens förslag: Statliga myndigheter ska ha tillgång till ett stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.

Skälen för delegationens förslag

Stödet behövs för att bidra till ett långsiktigt och hållbart förändringsarbete

Tillitsreformen är en reform av den nuvarande styrningen och led- ningen inom den offentliga sektorn som kräver ett långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att faktiska förändringar ska kunna bestå över tid. Delegationen har både i det nuvarande uppdraget och i det tidigare uppdraget om kommuner och landsting bedömt att en mer tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för att utveckla den offentliga sektorn samt för att uppnå bättre resultat för med- borgarna och en bättre arbetssituation för medarbetarna. Delega- tionen har också konstaterat att dagens sätt att styra och leda många gånger är långt ifrån tillitsbaserad. Många offentliga aktörer behöver

202

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

därför genomföra förändringar både i styrning, kultur och arbets- sätt. Sådana förändringar tar tid. De statliga myndigheterna har ett stort eget ansvar för att bedriva ett sådant internt utvecklingsarbete. Många myndigheter har också sedan en tid tillbaka tagit initiativ i denna riktning, men de är i de flesta fall bara i början av sitt utveck- lingsarbete.

Tillitsdelegationen bedömer att det behöver finnas tillgång till ett stöd för att bidra till det långsiktiga och hållbara utvecklingsarbete som krävs. Oavsett eget engagemang och egen kapacitet behöver de myndigheter som vill utveckla den interna styrningen och ledningen många gånger stöd. Dessutom efterfrågar många myndigheter stöd, vilket regeringen bör beakta. Ett långsiktigt stöd kan också bidra till att fler myndigheter får kunskap om hur man kan styra med tillit och vilka resultat det kan ge. Det kan på sikt bidra till att fler myndig- heter börjar tillämpa ett sådant förhållningssätt. På så sätt kan ut- vecklingen gå mot en mer sammanhållen styrning och förbättrade resultat.

Syftet med stödet ska vara att stödja myndigheternas arbete med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning med fokus på att uppnå bättre resultat för medborgarna och ett ökat utrymme för medarbetarna att använda sitt professionella omdöme. Det är ett för- hållandevis begränsat stöd som ska kunna tillhandahållas inom ramen för en budget i motsvarande storleksordning som den som Tillits- delegationen har haft. Eftersom myndigheterna har olika kapacitet och förmåga att bedriva utvecklingsarbete samt olika behov av stöd är stödet tänkt att pågå fram till det att myndigheterna själva kan bära arbetet med tillitsbaserad styrning och ledning.

Myndigheterna behöver stöd oavsett vilka förutsättningar eller uppdrag de har

Myndigheternas förutsättningar för att utveckla sin styrning och ledning varierar. Dessutom kräver ett långsiktigt utvecklingsarbete ett engagemang hos myndigheterna. Genom att identifiera problem, prioritera och under lång tid avsätta tid och resurser för arbetet kan myndigheterna utveckla sin styrning mot ökad tillit. Myndigheterna behöver också ha förutsättningar för att kombinera det långsiktiga utvecklingsarbetet med det operativa, dagliga arbetet. Många myndig- heter har på en övergripande nivå likartade utmaningar, men var och

203

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

en har också särskilda problem kopplade till sin egen styrning, orga- nisation, uppdrag och kultur. Det finns därför inte en enda modell för att bedriva utvecklingsarbete som enkelt kan kopieras.

Myndigheterna har olika kapacitet och förmåga att bedriva utveck- lingsarbete och de behöver olika mycket stöd under olika perioder. Medvetenheten om behovet av att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning varierar också. Erfarenheterna från delegation- ens arbete pekar på att det kan vara svårt även för myndigheter med goda förutsättningar och ett redan pågående förändringsarbete att upptäcka vissa problem eller hitta lösningar på hur de kan hantera dem.

Erfarenheterna från delegationens arbete pekar på att myndig- heterna behöver stöd oberoende av vad de har för slags uppdrag. Därför bör stödet för att åstadkomma en tillitsbaserad styrning och ledning inte vara reserverat för en viss typ av myndigheter, utan bör finnas brett i statsförvaltningen. I Tillitsverkstaden deltog Arbets- förmedlingen, Inspektionen för vård och omsorg, Polisen, Säkerhets- polisen, Trafikverket och Socialstyrelsen – sex myndigheter med helt olika uppdrag. Samtliga av dem hade behov av stöd för en mer tillits- baserad styrning och ledning. Stödet bör naturligtvis se olika ut bero- ende på bland annat myndighetens uppdrag, men vi har i vårt arbete sett att behovet finns i en bredare krets av myndigheter.

Behovet av stöd framgår av såväl tidigare forskning och utredningar som i vår empiri

Tillitsdelegationen anser att tillgången till ett externt stöd både kan uppmuntra, förstärka och påskynda utvecklingen av en mer tillits- baserad styrning och ledning. Ett externt stöd kan bidra med exem- pelvis kunskap, erfarenheter, inspiration, råd, legitimitet och upp- märksamhet kring frågan, så att den ligger kvar högt på dagordningen. Detta visar forskning och utvärderingar, men också erfarenheter från tidigare eller pågående stödinsatser för att åstadkomma förändring i offentlig sektor.1 Tillitsdelegationen har nu gjort samma erfaren- heter av vad ett stöd kan bidra med. Vi gör också samma bedömning av behovet för att uppnå hållbara förändringar. Även Statskontoret

1Se exempelvis Skolverket (2019). Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola, Stats- kontoret (2018). Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete och Ramböll Management Consulting AB (2016). New Approaches till Policy Implementation – How public executives address the complexity of policy implementation and what can be done to increase efficiency and sustainability.

204

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

har sett att det finns långsiktiga förutsättningar för den typ av ut- vecklingsarbete som bedrivits inom ramen för Tillitsdelegationen. Statskontoret anser att regeringen behöver avsätta resurser för ett sådant arbete och hitta en lämplig hemvist för verksamheten efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt uppdrag.2

Myndigheterna efterfrågar stöd

Myndigheterna efterfrågar också ett stöd. Tillitsdelegationen har i sitt arbete fått indikationer på att många myndigheter nu upphandlar både kort- och långsiktigt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationens aktiva stöd har enbart kunnat nå omkring en femtedel av samtliga myndigheter.3 Men in- tresset bland andra myndigheter för att ta del av delegationens arbete har successivt ökat. En del av dem är myndigheter som inte tidigare har tagit del av information om Tillitsdelegationens arbete, en del är sådana som efterhand har sett att detta kan bidra till att utveckla deras verksamhet.

I Tillitsdelegationens enkät finns också en fråga om myndighet- erna ser behov av ett externt stöd till myndigheten för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Ungefär två femtedelar svarade ja. Bland myndigheter med 51–100 årsarbetskrafter svarade 60 procent ja.

4.2.2Stödet ska bestå av flera delar

Delegationens förslag: Stödet ska bestå av:

–information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning

–en plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete

–processtöd

–kompetensutveckling.

2Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov.

3En femtedel av myndigheter med fem årsarbetskrafter eller fler har vi haft fördjupad kontakt med via verkstad, nätverk eller workshops.

205

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Skälen för delegationens förslag

Det behövs olika former av stöd utifrån behov och efterfrågan

Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna har varierande behov och därmed också behov av olika former av stöd för sin interna utveckling. Myndigheterna har olika förutsättningar, olika problem och utmaningar samt har kommit olika långt i sin utveckling mot tillitsbaserad styrning och ledning. Varje enskild myndighet kan också ha behov som förändras över tid. Tillitsdelegationen har erbjudit många olika aktiviteter som har handlat om allt ifrån att tillgänglig- göra och sprida information och kunskap till att erbjuda plattformar för erfarenhetsutbyte och inspiration, workshops, vara bollplank samt sprida nya forskningsrön. Denna bredd i delegationens aktiviteter har varit efterfrågad bland myndigheterna.

Delegationen bedömer att myndigheterna för närvarande behö- ver och efterfrågar:

•information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning

•en plattform för erfarenhetsutbyte

•processtöd

•kompetensutveckling.

Myndigheternas behov kan variera över tid, vilket gör att de former av stöd som delegationen nu har identifierat kan behöva kompletteras. Det innebär att stödet behöver vara flexibelt och kunna anpassas efter nya behov. Omfattning av de olika delarna av stödet kan också variera. I vissa fall är det mer breddverksamhet och i vissa fall mer inriktat mot avgränsade målgrupper med tydliga behov av stöd.

Information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning

Tillitsdelegationen har sett att det finns ett intresse bland myndig- heterna för både generell och mer specifik information om tillits- baserad styrning och ledning och dess effekter. Myndigheterna efter- frågar exempelvis specifik, men inte myndighetsspecifik, information om lärande exempel och metoder eller arbetssätt för att initiera, be- driva och följa upp sitt utvecklingsarbete.

206

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Delegationen har inom ramen för sitt uppdrag hämtat in och sammanställt ny forskning och tidigare forskning och kunskap som är relevant för utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning och led- ning. Vi har också sammanställt erfarenheter av och lärande exempel på idé- och verksamhetsutveckling. Tillitsdelegationen bedömer att många av de erfarenheter och lärande exempel som kommunerna och landstingen gjorde i det tidigare uppdraget också är relevanta för de statliga myndigheterna. Inom ramen för kommun- och lands- tingsuppdraget presenterade delegationen kunskap, resonemang och lärande exempel i fyra betänkanden.4 Inom det nuvarande statliga uppdraget presenterar vi forskning, erfarenheter och lärande exem- pel i detta betänkande samt i en självständig forskningsrapport.5 Utöver detta har ett antal andra självständiga forskningsrapporter publicerats och tillgängliggjorts på Tillitsdelegationens webbplats.

Kunskapen behöver samlas, spridas och användas

I ett framtida stöd för tillitsbaserad styrning behöver det ingå att sprida den kunskap och de erfarenheter som Tillitsdelegationen har hämtat in, så att den kan nå hela statsförvaltningen. Stödet bör ges både i digitala och i fysiska kanaler. Men det handlar inte enbart om att göra materialet tillgängligt. I stödet ingår också att se till att infor- mationen inte bara sprids utan också är användbar för myndigheterna. En del i att öka användbarheten är att göra nuvarande material mer lättillgängligt genom till exempel sammanfattningar, illustrationer och olika former av webbaserat utbildningsmaterial. Användbarhet är också kopplat till myndigheternas olika kapacitet och intresse för att ta mot material. Det är därför viktigt att genomföra en mål- gruppsanalys och utforma en bra användardialog i samband med att stödet byggs upp.

4SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas hand- lingsutrymme?, SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg och SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

5Forskningsrapporten har tagits fram av Martin Fransson, Johan Quist och Katarina Wetter Edman på uppdrag av Tillitsdelegationen. Fransson, M., m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.

207

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Ny kunskap och omvärldsbevakning nödvändig

I uppdraget att sprida information och kunskap ska det också ingå att sammanställa och sprida ny kunskap. Det kan exempelvis handla om ytterligare, mer konkret material i form av fler lärande exempel. Men en viktig del i myndigheternas utvecklingsarbete är att de prövar sig fram utifrån den egna kontexten och de egna behoven. Arbetet med att ta fram nytt informations- och kunskapsmaterial innebär således inte att ta fram några färdiga manualer.

Uppdraget att sprida ny kunskap innebär att det blir viktigt med omvärldsbevakning och att samarbeta med andra relevanta parter, såsom kommuner, landsting, myndigheter, forskare och Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL). Det sker en kontinuerlig kunskaps- utveckling i de kommuner, landsting och myndigheter som arbetar med tillitsbaserad styrning och ledning. Denna kunskapsutveckling genererar lärdomar som är av intresse för fler.

I uppdraget bör det också ingå att sprida ny forskning som är relevant för tillitsbaserad styrning och ledning. Delegationen har i sitt arbete varit lyhörda för myndigheternas efterfrågan på forskning och har haft ett nära samarbete med forskare. Det har medfört att vi snabbt har kunnat sammanställa relevant forskning i enklare forskar- rapporter när myndigheterna har pekat på vissa generella utmaningar i sitt utvecklingsarbete.

Information om statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden

De myndigheter som har ingått i Tillitsnätverket har identifierat behovet av att koppla ihop information om tillitsbaserad styrning och ledning med information om statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden. I en av Tillitsdelegationens forskningsrapporter diskuteras särskilt kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspek- tiv och i den diskussionen inkluderas även den statliga värdegrunden (se också avsnitt 3.5.2).6

6Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillits- perspektiv.

208

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

En plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete

De myndigheter som Tillitsdelegationen har mött anser att det är värdefullt att få träffa varandra och få tid och utrymme för att utbyta erfarenheter, men också för att få fördjupa sig i vissa frågor. Det handlar om att få träffas och diskutera gemensamma problem och lösningar, ge varandra inspiration, reflektioner och stöd.

Tillitsdelegationen anser att det bör skapas en plattform för erfar- enhetsutbyte och samarbete. Plattformen ska bidra till att förbättra och stärka myndigheternas förutsättningar att utveckla sin styrning och ledning. Dialog och lärande mellan kollegor och mellan olika myndigheter är viktiga verktyg. Ett av de utvecklingsområden som Tillitsdelegationen har identifierat för det fortsatta arbetet är också ökad dialog, kollegialt lärande och kollegial samverkan. Här finns tydliga brister i dag. Genom att mötas kan förutsättningarna för lär- ande förbättras. Transparens och öppenhet i dialogen kan också öka förståelsen för varandra och bidra till ökad tillit mellan kollegor. Delegationens erfarenhet av arbetet inom Tillitsnätverket och Tillits- verkstaden är också att sådana mötesplatser fyller en viktig funktion för utvecklingsarbetet. Myndigheterna har mycket att lära varandra när det gäller styrning och ledning.

Plattformen bör vara tillgänglig för de myndigheter som är be- redda att prioritera och lägga resurser på att aktivt delta i möten samt arbeta med dessa frågor i den egna myndigheten. Delegationens erfarenhet från Tillitsnätverket och Tillitsverkstaden är att detta bi- drar till att arbetet går framåt. Genom att myndigheterna inom nät- verket och i verkstaden hade egna uppgifter att lösa mellan träffarna med delegationen fortskred arbetet kontinuerligt. Samtidigt är det svårt att i praktiken alltid upprätthålla ett sådant krav, eftersom myndigheternas förutsättningar för att delta av olika skäl kan för- ändras. Men ambitionen ska vara att myndigheterna ska arbeta aktivt inom ramen för plattformen.

En erfarenhet är också att det är viktigt att flera representanter från varje myndighet deltar och att det finns en utpekad grupp i myn- digheten, som är både kopplad till arbetet i plattformen och för- ankrad i myndigheten. Den gruppen kan med fördel inrymma kompe- tenser från hela styrkedjan, det vill säga både chefer, medarbetare och fackliga företrädare. Det förstärker möjligheterna att utbyta erfaren-

209

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

heter mellan kollegor och olika delar av organisationen och ger för- ändringsarbetet en nödvändig kritisk massa.

Nya myndigheter bör kunna ansluta sig

Det bör finnas en möjlighet för ytterligare intresserade myndigheter att kontinuerligt anmäla sitt intresse för att delta i plattformens aktiviteter. Här bör den som ansvarar för stödet också arbeta pro- aktivt för att locka fler myndigheter.

Det proaktiva arbetet är viktigt. Det bör särskilt riktas till myn- digheter som kan behöva en mer tillitsbaserad styrning och ledning, men som inte nödvändigtvis själva kommer att anmäla sitt intresse för att ta del av stödet. Tillitsdelegationen har i huvudsak byggt sina aktiviteter på frivillighet och intresse, vilket har varit en styrka. Men

vihar även genomfört viss uppsökande verksamhet och har då sett att det kan finnas ett intresse för olika typer av stöd. Det kan därför finnas anledning att framöver göra vissa analyser av vilka myndig- heter som av olika skäl kan behöva stöd för att utveckla sin styrning och ledning och låta det bli en utgångspunkt för det proaktiva arbetet. Det kan handla om myndigheter som till exempel har fått ändrade förutsättningar eller olika signaler om systembrister.

Flexibelt arbete krävs inom plattformen

Arbetsformerna i plattformen behöver vara flexibla för att upprätt- hålla plattformens relevans och legitimitet. Det kan exempelvis inne- bära att alla myndigheterna ibland träffas tillsammans och ibland i mindre grupper för att arbeta med en viss gemensam fråga. Form- erna för arbetet inom plattformen bör återkommande omprövas utifrån myndigheternas behov. Arbetet behöver också anpassas så att alla lär av alla och inte alltid går ut på att de som har kommit längst ska dela med sig av sina erfarenheter till andra.

En invändning mot att skapa en ny plattform för erfarenhets- utbyte och samarbete efter det att delegationens arbete har upphört är att det redan finns många olika frivilliga nätverk och liknande arenor för erfarenhetsutbyte om till exempel innovation och styr- ning. En möjlighet är därför att enbart uppmuntra fler myndigheter att ansluta sig till redan befintliga nätverk.

210

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Men Tillitsdelegationen bedömer att en plattform kräver ett ägar- skap och en motor. Under en period framöver är det nödvändigt med en etablerad plattform med ett uttalat syfte att främja tillits- baserad styrning och ledning och som också har överblick över ut- vecklingen inom området. För att kunna vara den motor i utveck- lingsarbetet som vi beskriver här behövs tillgång till budget, personal och andra nödvändiga resurser. Det är en plattform för erfarenhets- utbyte och samverkan som vi bedömer är nödvändig under viss tid fram till det att myndigheterna själva kan bära detta arbete. Vi anser också att det inte räcker att förlita sig enbart på nätverk som drivs av någon på frivillig grund eftersom vi utgår ifrån att regeringen vill fortsätta att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning i den statliga sektorn.

Flera myndigheter efterfrågar ett mer anpassat processtöd

Tillitsdelegationen har noterat att vissa myndigheter efterfrågar mer konkret stöd riktat till den enskilda myndigheten, såsom processtöd eller olika råd om exempelvis metodval. Det handlar om ett betydligt mer anpassat och skräddarsytt stöd, framför allt till de myndigheter som inte har denna kapacitet internt. Flera myndigheter säger att det finns en vinst med en neutral och extern part som också har en samlad erfarenhet av och kunskap om att både leda denna typ av processer liksom om styrning och ledning i statsförvaltningen.

Att kunna ge processtöd med perspektivet att staten är en kon- cern är en fördel, då det är den samlade utvecklingen inom statsför- valtningen som ska stärkas. Detta förutsätter också att kunskap, stöd, metoder, begrepp med mera i högre utsträckning anpassas till stats- förvaltningen. Kulturen kan också utvecklas mer gemensamt. Ett processtöd kan därutöver minska behovet av externt konsultstöd.

Delegationens erfarenhet är att det stöd som vi har gett till en- skilda myndigheter i många fall har kunnat bidra till ytterligare reflektion vid myndigheten. Detta stöd har varit föreläsningar, enklare workshops eller besök, där vi har träffat representanter för hela styrkedjan. Reflektionerna vid myndigheten har sedan drivit arbetet framåt. Möjligheten för staten att kunna erbjuda ett sådant stöd ska därför inte underskattas. Det ger också en unik möjlighet att få mer

211

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

specifik kunskap om de problem eller utmaningar som myndighet- erna har i sin styrning och ledning.

Delegationen föreslår att enskilda myndigheter ska kunna efter- fråga processtöd. Erbjudandet ska främst riktas till myndigheter med stora behov av ett sådant externt stöd. Det kan också innebära att den aktör som ansvarar för processtödet behöver söka upp dessa myndigheter. Om det finns utrymme bör även andra myndigheter kunna ta del av detta erbjudande, men vi bedömer att detta inte bör vara ett mål i sig. Det beror på att processtödets natur och den totala omfattningen av stödet inte medger att erbjuda processtöd till alla intresserade myndigheter.

Den typ av processtöd som delegationen föreslår är stöd i att hålla workshops och liknande vid uppstarten av ett utvecklingsarbete eller i genomförandefasen. Utgångspunkten ska vara tillitsbaserad styr- ning och ledning. Syftet med stödet bör vara att bidra till att arbetet går framåt men inte att hålla i själva förändringsarbetet vid myndig- heten. En erfarenhet från delegationens arbete är att ett sådant pro- cesstöd inte enbart bör riktas till chefer eller ledare utan att det också finns mycket att vinna på att inkludera företrädare för hela styrkedjan vid sådana tillfällen, det vill säga också medarbetarna och de fackliga företrädarna. Även forskare bör vid behov engageras i detta arbete.

Kompetensutveckling om såväl den statliga värdegrunden som om metoder och arbetssätt

Tillitsdelegationens arbete visar också att det finns en efterfrågan på kompetensutveckling för medarbetare och chefer. Det handlar om både bred och fördjupad kontinuerlig utbildning. De uttrycker behov av utbildning i statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden. Dessutom utrycker en del myndigheter att de behöver utveckla sin kompetens för att exempelvis driva förändringsarbete, leda processer och dialoger eller att hämta in kunskap och samarbeta med med- borgare och företag. Myndigheterna efterfrågar även mer utbildning om hur det är att vara chef i offentlig sektor. Tillitsdelegationen kommer att återkomma till frågan om denna typ av kompetens- utveckling i sitt tilläggsuppdrag om att föreslå en introduktions- utbildning för statsanställda.

212

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Tillitsdelegationen har även övervägt möjligheten att inrymma den första delen av stödet, det vill säga uppdraget att sprida information om tillitsbaserad styrning och ledning, i introduktionsutbildningen. En fördel skulle vara att den då enkelt når alla statsanställda, efter- som introduktionsutbildningen ska vara obligatorisk. Introduktions- utbildningen ska enligt direktivet särskilt avse de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Men delegationen kommer att återkomma om möjligheten att också i introduktionsutbildningen inkludera infor- mation och kunskap om styrnings- och ledningsfrågor, sett ur både ett chefs- och medarbetarperspektiv. Vi bedömer dock att det i nu- läget skulle medföra ett alltför stort avbrott i stödet till myndigheter att avvakta denna utredning och att uppdraget om informationssprid- ning är bredare.

4.2.3Arbetsgivarverket ska tillhandahålla stödet

Delegationens förslag: Regeringen ska ge Arbetsgivarverket i upp- drag att tillhandahålla ett stöd riktat till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom myn- digheterna. Arbetsgivarverket ska i genomförandet av uppdraget samverka med relevanta aktörer.

Skälen för delegationens förslag

Det finns många aktörer som arbetar med att stödja en utvecklad styrning och ledning i staten

Det finns många aktörer som redan i dag på olika sätt tar fram och sprider kunskap om styrning och ledning i den offentliga sektorn. Både myndigheter, andra organisationer och konsulter skapar möjlig- heter till erfarenhetsutbyte och ger processtöd. Flera universitet och högskolor bedriver också relevant forskning om styrning och led- ning, genomför utbildningar, sprider ny kunskap till offentlig sektor och håller i nätverk. Några myndigheter har ett särskilt utpekat upp- drag att stödja en utvecklad styrning och ledning i statsförvaltningen, vilket vi kort beskriver i det följande.

213

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Arbetsgivarverket samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken

Arbetsgivarverket har i uppdrag att utveckla och samordna den stat- liga arbetsgivarpolitiken.7 Arbetsgivarverket är både en förvaltnings- myndighet under regeringen och en medlemsorganisation. Obliga- toriska medlemmar är statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen och som har ett arbetsgivaransvar.8 Den arbetsgivar- politiska delegeringen innebär att ansvaret för att utforma arbetsgivar- politiken i statsförvaltningen åvilar myndighetscheferna tillsammans och enskilt. Regeringen har delegerat ansvaret för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, inklusive rätten att teckna centrala kollektivavtal, till Arbetsgivarverket. Arbetsgivarkollegiet, som består av medlemmarna, har beslutat om en arbetsgivarpolitisk strategi för statliga arbetsgivare med tre strategiska målområden: ut- veckling och innovation, attraktiv arbetsgivare samt ledarskap. Arbets- givarverket arbetar med denna strategi inom ramen för ett antal stra- tegiska projekt.

Myndigheten ger också information till chefer och ledare samt medarbetare inom staten och erbjuder utbildningar och seminarier inom ramen för sitt uppdrag. De fokuserar då främst på staten som arbetsgivare. I Partsrådet, en ideell organisation med Arbetsgivar- verket och de centrala fackliga organisationerna, pågår den femåriga satsningen ”Hållbart arbetsliv” som erbjuder operativt stöd till myn- digheterna.

Arbetsmiljöverket ska verka för en god arbetsmiljö och främja samverkan

Arbetsmiljöverket ansvarar bland annat för tillsyn enligt arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen och ska verka för goda förhållanden i arbetsmiljön och på arbetsmarknaden. Arbetsmiljöverket ska främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inom arbetsmiljö- området.9 De tar bland annat fram och sprider föreskrifter, informa- tion och genomför inspektioner.

7Förordningen (2008:829) med instruktion för Arbetsgivarverket.

8Arbetsgivarverket (2018). Arbetsgivarkollegiets stadgar för Arbetsgivarverket.

9Förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

214

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

ESV utvecklar och förvaltar den ekonomiska styrningen

Ekonomistyrningsverket (ESV) ska utveckla och förvalta en effektiv ekonomisk styrning av den statliga verksamheten.10 Myndigheten ger även myndigheterna expertstöd i att utveckla en ändamålsenlig ekonomisk styrning med stöd av bland annat principer, regelverk, handledningar, utbildningar, seminarier och nätverk.

Statskontoret genomför utredningar och tar fram underlag för att utveckla förvaltningspolitiken

Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om hur den offentliga för- valtningens funktionssätt. Myndigheten ska bland annat ta fram under- lag för utvecklingen av förvaltningspolitiken I detta ingår att följa upp och beskriva den offentliga sektorns utveckling och bevaka vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen, redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting samt främja och samordna arbetet för en god förvaltnings- kultur i staten.11

Inom ramen för den instruktionsenliga uppgiften om en god för- valtningskultur fokuserar myndigheten på ledarskapets betydelse och rollen som statsanställd. De anordnar bland annat kurser, workshops och tar fram handböcker om god förvaltningskultur. Statskontoret driver även ett särskilt myndighetsnätverk mot korruption.

Vinnova ska främja hållbar tillväxt

Vinnova ska främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovs- motiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem, det vill säga nätverk av offentliga och privata aktörer, där innova- tioner och ny kunskap tas fram, sprids och används.12 Förutom finan- siering sprider myndigheten nya, innovativa lösningar bland annat genom konferenser och seminarier.

10Förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

11Förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret.

12Förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem.

215

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Det krävs långsiktighet, legitimitet, helhetsperspektiv och styrbarhet för att kunna tillhandhålla stödet

Tillitsdelegationen bedömer att stödet till de statliga myndigheterna bör kunna ses som ett offentligt åtagande och därmed tillhandahållas av en eller flera statliga aktörer. Det är önskvärt att den eller de aktö- rer som får uppdraget att lämna stöd till statliga myndigheter för tillitsbaserad styrning och ledning uppfyller vissa kriterier.

•Långsiktighet. Som vi konstaterade i kapitel 3 krävs det ett konti- nuerligt, långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att tillits- baserad styrning och ledning ska få genomslag i hela den statliga förvaltningen. Stödet bör därför vara långsiktigt. Delegationen bedömer att en statlig myndighet bäst kan möta detta behov. Det ger också en signal både om regeringens ambition med tillitsbase- rad styrning och ledning och dess ansvar att styra sin förvaltning.

•Legitimitet och kompetens. Stödet bör tillhandahållas av en myn- dighet med hög legitimitet och kompetens i styrningsfrågor.

•Helhetsperspektiv. Stödet bör tillhandahållas av en myndighet som har ett helhetsperspektiv på styrningen inom den offentliga sek- torn.

•Styrbarhet. Regeringen bör kunna styra den myndighet som till- handahåller stödet för att kunna behålla mandatet för den strate- giska styrningen och utvecklingen av stödet.

Det är också viktigt att myndigheterna får tillgång till ett stöd utan att varje myndighet behöver överväga kostnaden för själva stödet. Det gör att den enskilda myndigheten inte behöver väga en kostnad för ett sådant stöd mot kostnader för andra delar av verksamheten.

Det finns ingen självklar aktör för uppdraget

Det finns ingen myndighet som ensam har i uppdrag att stödja stat- liga myndigheter med att utveckla sin styrning och ledning. Detta är i stället uppdelat på flera myndigheter, såsom vi har beskrivit ovan. Ingen myndighet har heller något tydligt helhetsansvar för att stödja utvecklingen av kultur- och ledarskapsfrågor. Ingen myndighet upp-

216

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

fyller heller ensam de kriterier som delegationen har identifierat som önskvärda för det stöd vi föreslår.

Tillitsdelegationen bedömer därför att det inte finns någon själv- klar befintlig myndighet för uppdraget om ett stöd. Det finns då i huvudsak tre möjliga alternativ. Ett första alternativ är att inrätta en ny myndighet. Ett andra alternativ är att några av de befintliga myn- digheterna tillsammans tillhandahåller stödet och ett tredje är att en befintlig myndighet ensam tillhandahåller stödet.

En ny myndighet skulle dela upp styrningsfrågorna ytterligare

Tillitsdelegationen bedömer att regeringen inte bör inrätta någon ny myndighet för att tillhandahålla stöd för utveckling av tillitsbaserad styrning och ledning i den statliga sektorn. En ny myndighet skulle visserligen möta flera av de kriterier som vi beskriver ovan, men en sådan omfattande förändring som att inrätta en ny myndighet ligger utanför Tillitsdelegationens uppdrag och skulle kräva ett mer om- fattande utredningsarbete. Vi berör ändå kort de huvudsakliga skälen mot en sådan lösning.

Det finns redan flera myndigheter med relevanta uppdrag att stödja styrning och ledning i statsförvaltningen. Det vore olyckligt att dela upp styr- och ledningsfrågorna på ytterligare en aktör genom att skapa en ny myndighet. Det föreslagna stödet är dessutom för litet för att motivera en ny myndighet. En ny myndighet skulle därför behöva ha ansvar för fler frågor. Förutom det föreslagna uppdraget om att stödja tillitsbaserad styrning och ledning skulle det troligen innebära att ytterligare verksamhet och delar av nuvarande myndig- heters uppdrag skulle behöva föras över till den nya myndigheten. Det skulle då vara nödvändigt att se över vissa av de nuvarande myndig- heternas fortsatta uppdrag.

Ytterligare skäl emot är att det är dyrt att inrätta nya myndigheter. Tillitsdelegationen noterar också att lösningen med en egen myndig- het med främjande uppdrag inom detta område redan har prövats i flera omgångar. De har då i samtliga fall avvecklats efter en tid. Det gäller Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR), Verket för För- valtningsutveckling (Verva) och Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus).

217

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Ett alternativ till en ny myndighet skulle vara att placera ansvaret i en statlig utredning, det vill säga inom kommittéväsendet. Men även en sådan lösning skulle bidra till en oönskad uppdelning av an- svaret. Det skulle dessutom signalera att stödet för tillitsbaserad styr- ning och ledning är tillfälligt, vilket vore olyckligt för legitimiteten och frågornas status. En kommittélösning skulle därför inte heller uppfylla de kriterier som Tillitsdelegationen har ställt upp.

Ett gemensamt uppdrag riskerar skapa otydlighet när det gäller ansvar

Tillitsdelegationen bedömer att stödet inte heller bör placeras hos flera befintliga myndigheter gemensamt. Även om ett gemensamt uppdrag skulle göra att myndigheterna tillsammans skulle uppfylla flera av de kriterier om långsiktighet, legitimitet och kompetens, hel- hetsperspektiv och styrbarhet som Tillitsdelegationen har ställt upp. Ett gemensamt uppdrag skulle, menar delegationen, riskera att skapa otydlighet i ansvarsfrågan. Vi bedömer att det finns en risk för att stödet inte får samma kraft om flera aktörer delar på ansvaret. Enligt delegationen är det också myndigheterna själva som ytterst äger för- ändringsarbetet och också på sikt bör driva utvecklingsarbetet själva. Det finns enligt delegationen en poäng med att tydligt markera detta ägarskap.

De flesta myndigheter har utmaningar

Tillitsdelegationen kan konstatera att flera av de myndigheter som har beskrivits också har vissa utmaningar för att ensamt kunna ge stöd för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. ESV uppfattas av en del myndigheter som en myndighet som bidrar till tidskrävande uppföljning, även om det också finns utredningar som visar att mycket administration i myndigheterna är egeninitierad. Statskontorets huvudsakliga uppdrag är att göra analyser och utredningar och myn- digheten har i begränsad omfattning en stödjande roll. Myndigheten har också regeringen som huvudsaklig mottagare av sin verksamhet, inte de statliga myndigheterna. Arbetsgivarverket är en medlemsorga- nisation som i första hand företräder arbetsgivarna. Arbetsmiljöverket har främst en tillsynsroll och Vinnova är framför allt finansiär av utveckling och innovation utan en tydlig förvaltningspolitisk roll.

218

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Arbetsgivarverket bör få uppdraget

Tillitsdelegationen har noga övervägt vilken myndighet som är bäst lämpad för att ge det stöd för tillitsbaserad styrning och ledning som

vibeskriver i avsnitten 4.2.1 och 4.2.2. En central utgångspunkt har varit att stödet bör lämnas av en myndighet som på olika sätt sam- verkar med andra relevanta myndigheter. Av de myndigheter som delegationen har övervägt bedömer vi att Arbetsgivarverket är den bäst lämpade. Arbetsgivarverket bör dock när de utformar och genomför stödet samverka med och dra nytta av andra myndigheters kompe- tens på området, som till exempel Statskontoret och ESV.

Tillitsdelegationen bedömer att Arbetsgivarverket väl uppfyller flera av de kriterier som vi har ställt upp som utgångspunkt i valet av en lämplig aktör för att tillhandahålla stödet. Arbetsgivarverket är en myndighet med ett långsiktigt uppdrag och myndigheten har legi- timitet bland de statliga arbetsgivarna. I sitt strategiska arbete ska myndigheten arbeta med utveckling och innovation och att vara en attraktiv arbetsgivare som attraherar rätt kompetens. Inom det stra- tegiska målområdet ledarskap finns dessutom en delstrategi som sätter fokus på medarbetarna och en utvecklad medarbetarroll. Den innebär att medarbetarna tar ansvar för sitt arbete och verksamhet- ens utveckling och att det i sin tur kräver ett ledarskap som ger rätt förutsättningar. Myndigheten har också erfarenhet av att bedriva utåtriktat och stödjande arbete.

En kraft i att myndigheterna själva äger utvecklingsarbetet

Tillitsdelegationen menar att uppgiften att ge myndigheterna stöd i tillitsbaserad styrning och ledning ligger i linje med det uppdrag som Arbetsgivarverket har som medlemsorganisation och med den arbets- givarpolitiska delegeringen. Ett starkt skäl till att Tillitsdelegationen föreslår att Arbetsgivarverket ska tillhandahålla stödet är att frågan om tillitsbaserad styrning och ledning bygger på myndigheternas egna engagemang för att utveckla sin verksamhet. Myndigheterna måste själva äga sin utveckling och succesivt undanröja hinder. Detta är helt centralt för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Då medlemmarna själva styr och finansierar Arbetsgivar- verkets verksamhet ger det myndigheterna i hög grad också ett ägar-

219

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

skap för den fortsatta utvecklingen av stödet i linje med det dele- gerade arbetsgivaransvaret.

Arbetsgivarverket organiserar alla myndigheter under regeringen, har servicekontrakt med de myndigheter som lyder under riksdagen och en tydligt etablerad dialog med sina medlemmar. Arbetsgivar- kollegiet är Arbetsgivarverkets högsta beslutande organ och där är samtliga chefer för Arbetsgivarverkets medlemmar ledamöter. Genom denna ordning får frågan om tillitsbaserad styrning och ledning den nödvändiga legitimiteten. Enligt Tillitsdelegationen måste myndig- hetsledningarna ta ansvaret för denna fråga för att förändringar ska ske. Det är också den högsta ledningen som kan se till att arbetet genomsyrar hela organisationens verksamhet.

Slutligen ska Arbetsgivarverket enligt sin instruktion svara för så- dan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.13 Tillitsdelegationen bedömer att det stöd som vi pekar på här är ett sådant stöd som de statliga arbetsgivarna behöver för att kunna tillämpa tillitsbaserad styrning och ledning.

Ett uppdrag stärker och stödjer ett nödvändigt helhetsperspektiv

Även om stödet för tillitsbaserad styrning och ledning ligger i linje med, och enligt delegationens bedömning till stor del inom ramen för, den arbetsgivarpolitiska delegeringen anser Tillitsdelegationen att det finns starka skäl att ge ett uppdrag till Arbetsgivarverket om att tillhandahålla stödet. En tillitsbaserad styrning och ledning om- fattar fler frågor än arbetsgivarpolitiken. Det handlar exempelvis om finansiell styrning, resultatstyrning, utvärdering, tillsyn, organisering och om att åstadkomma resultat för medborgarna. Dessa frågor ligger inte naturligt inom arbetsgivarpolitiken. Tillitsdelegationen menar att det är nödvändigt med ett helhetsperspektiv på styrnings- och ledningsfrågorna. Stödet kan därför inte enbart fokusera på det myn- dighetsinterna arbetet på bekostnad av ett bredare perspektiv som inrymmer relationen mellan myndigheterna och medborgarna och den offentliga sektorn i stort.

Genom ett uppdrag tydliggör regeringen behovet av att Arbets- givarverket samverkar med andra relevanta parter och därmed säker- ställer ett helhetsperspektiv på frågan. Här är exempelvis Statskontoret

13Förordningen (2007:829) med instruktion för Arbetsgivarverket.

220

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

och ESV viktiga samverkansparter med kompetens om övergripande styrnings- och ledningsfrågor. Dessa olika perspektiv behövs för att stärka stödets innehåll. En fördel med ett uppdrag till Arbetsgivar- verket är också att regeringens förväntansbild blir tydlig, både gentemot Arbetsgivarverket, de statliga arbetsgivarna och de samverkande myn- digheterna.

Tillitsdelegationen bedömer att uppdraget är förenligt med Arbets- givarverkets roll som myndigheternas medlemsorganisation. Ett av kriterierna som Tillitsdelegationen ställde upp för stödet var reger- ingens möjlighet att styra. Delegationen vill därför särskilt kommen- tera Arbetsgivarverkets ställning som myndigheternas medlems- organisation och som en fristående myndighet som lyder under regeringen. Det finns en potentiell problematik i Arbetsgivarverkets förhållande till regeringen i rollen som stabsorgan. För att bibehålla ett högt förtroende bland sina medlemmar i sin roll som medlems- organisation anser Arbetsgivarverket att det inte får finnas utrymme för någon att misstänka att myndigheten fungerar som mellanled mellan regeringen och myndigheterna.14 Men samtidigt är Arbets- givarverket en statlig myndighet som lyder under regeringen. Reger- ingen har enligt myndighetens instruktion möjlighet att under vissa omständigheter beställa stabsuppgifter från Arbetsgivarverket, men dessa uppgifter får då inte krocka med myndighetens uppdrag som medlemsorganisation.15 Delegationen anser att uppdraget ryms inom Arbetsgivarverkets uppdrag som medlemsorganisation. Betydelsen av att säkerställa ett bredare perspektiv i styrnings- och lednings- frågorna, samt signalvärdet till statsförvaltningen i stort, väger dock tyngre än att föreslå att regeringen helt skulle avstå från att styra i detta fall.

Arbetsgivarverket bör knyta till sig en eller flera referensgrupper

Tillitsdelegationen bedömer att Arbetsgivarverket bör knyta till sig en eller flera referensgrupper. Det är nödvändigt att upprätthålla en nära kontakt med forskare från olika discipliner för att diskutera hur inriktningen och utvecklingen kan grunda sig i forskningen. Det har

14Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten.

15Arbetsgivarverket (2014). Från politisering till professionell arbetsgivarroll – Arbetsgivarpolitik i statlig sektor 1994–2014.

221

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

också de myndigheter som har ingått hittills i Tillitsdelegationens arbete efterfrågat.

Det är också nödvändigt att ha nära kontakter med och samarbete med arbetstagarföreträdare. Utvecklingen av tillitsbaserad styrning och ledning, som tydligt fokuserar på medarbetaren, har mycket att vinna på att involvera fackliga organisationer såväl centralt som lokalt i att ta en aktiv del i utveckling. De har mycket kunskap om medarbetarnas förutsättningar i verksamheten och hur styrning och ledning uppfattas från ett medarbetarperspektiv. Det finns redan ett etablerat samarbete mellan Arbetsgivarverket och de fackliga parterna på central nivå inom staten genom Partsrådet, som kan utgöra en värdefull kontaktyta.

I arbetet med stödet bör det även finnas en referensgrupp med representanter från ett urval myndigheter där både chefer och med- arbetare ingår för att fånga upp olika perspektiv på verksamheten. I dag har Arbetsgivarverket främst kontakt med personalansvariga vid myndigheterna. Den tillitsbaserade styrningen och ledningen behöver, för att få genomslag, involvera och ägas av verksamheten i första hand. Detta även om personalfunktionerna självklart också är viktiga i den fortsatta utvecklingen. Medarbetarna måste tydligt finnas med i arbetet, vara delaktiga i och ha inflytande över utvecklingen för att uppnå resultat.

Myndigheten bör även överväga att i referensgruppen inkludera företrädare för kommunerna och landstingen, liksom andra mål- grupper som samverkar med myndigheterna, för att säkerställa en kontinuerlig dialog med alla berörda parter.

Arbetsgivarverkets stöd bör följas upp och utvärderas

Regeringen fastställer inga verksamhetsmål för Arbetsgivarverket och har ingen resultatdialog med myndigheten. I stället styr man arbetsgivarpolitiken genom uppföljning och genom att ange mål för de statliga arbetsgivarna.

När det gäller uppföljning anser delegationen att det vore värde- fullt om regeringen tar initiativ till en återkommande dialog om ut- vecklingen av den tillitsbaserade styrningen och ledningen i offentlig sektor. Det skulle till en början kunna vara en årlig gemensam dialog med regeringen och relevanta myndigheter, som Arbetsgivarverket,

222

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Statskontoret och ESV. En gemensam dialog möjliggör en samlad analys av och reflektion kring styr- och ledningsfrågorna i statlig sektor, där exempelvis dessa tre myndigheter kan använda den kun- skap de inhämtar genom sina uppdrag och verksamheter. Detta skulle ge regeringen ytterligare underlag för att utveckla sin styrning av statlig sektor.

Tillitsdelegationen bedömer även att det vore värdefullt om någon aktör så småningom får i uppdrag att utvärdera Arbetsgivarverkets stöd för tillitsbaserad styrning och ledning, exempelvis efter två eller tre år. Detta för att bedöma om det finns behov av att justera stödet på något sätt.

4.3Behov av ytterligare verktyg för att lösa samhällsutmaningar

Delegationens bedömning: Det bör finnas en regeringsnära ut- vecklingsmiljö, en arena, för att kunna överväga och identifiera eventuella lösningar på komplexa samhällsutmaningar.

Skälen för delegationens bedömning

Det behövs ytterligare en arena för komplexa samhällsutmaningar

Tillitsdelegationen bedömer att det behövs ytterligare en arena för att hantera vissa komplexa samhällsutmaningar där regeringen är ini- tiativtagare och myndigheterna och andra aktörer tillsammans ska kunna diskutera och eventuella lösningar identifieras. Det behövs en neutral, sektorsövergripande och sammanhållande arena som kan bidra till helhetssyn och att föra samman relevanta aktörer för kon- struktiv dialog för att identifiera problem och möjliga åtgärder.

I Tillitsdelegationens försöksverksamheter, nätverk och möten med statliga myndigheter har vi sett att det går att utveckla myn- digheternas styrning och ledning internt och i samverkan med var- andra för att uppnå bättre resultat. Vi bedömer också att myndig- heterna i hög grad förfogar över dessa möjligheter själva. Detta beskriver vi i kapitel 2–3 samt i den fristående forskningsrapport som Tillitsdelegationen har låtit tre forskare ta fram inom ramen för

223

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Tillitsverkstaden.16 Samtidigt kan vi konstatera att det finns komplexa samhällsutmaningar som är svåra för myndigheterna att lösa på egen hand. Dessa komplexa samhällsutmaningar förändras och är svåra att avgränsa. Dessutom leder försök att lösa dessa ofta till oväntade konsekvenser.17 Det gör att dessa samhällsutmaningar kan vara svåra att lösa även om det finns en tydlig politisk vilja och prioritering av frågan. Dessa samhällsutmaningar kräver nya lösningar och innova- tivt tänkande.

Många av dessa samhällsutmaningar är sektorsövergripande vilket innebär att de också ofta omfattar flera olika verksamheter och aktö- rer liksom flera olika delar av samhället. Det finns problem med den sektors- och ansvarsfördelning som finns i dag där medborgare och företagens behov eller samhällsutmaningar kan hamna mellan stol- arna och där ingen aktör har eller tar ansvar. Det handlar exempelvis om frågor som ungdomsbrottslighet, sjukskrivningar på grund av psykisk ohälsa, järnvägens punktlighet eller läkemedelsförsörjning. En rad tidigare utredningar har identifierat sådana problem med att hantera sektorsövergripande samhällsutmaningar.18

Den här typen av komplexa och ibland sektorsövergripande sam- hällsutmaningar har myndigheterna enskilt, men också i samverkan ofta svårt att hantera, trots att sådana frågor har varit politiskt prio- riterade under lång tid. För att lösa eller mildra sådana problem krävs ett mera flexibelt utvecklingsarbete än vad som är vanligt i den svenska förvaltningen. Vi tolkar att regeringen allt oftare använder exempel- vis nationella samordnare som ett uttryck för att även regeringen ser detta behov.19 För regeringen är det ett problem att myndigheterna inte lyckas lösa den här typen av komplexa samhällsutmaningar. Det gör det svårare för regeringen att genomföra sin politik.

16Fransson, M., m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.

17Därför brukar denna typ av problem inom forskningen ibland kallas för wicked problems vilket innebär att kunskapen om behoven av naturen kan vara ofullständig, motsägelsefull, för- änderlig och svår att fånga.

18Till exempel SOU 2014:30 Att tänka nytt för att göra nytta och SOU 2018:11 Vårt gemen- samma ansvar. Se avsnitt 1.6.3 för en mer utförlig beskrivning.

19Se Riksrevisionen (2016). Nationella samordnare som statligt styrmedel.

224

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Behov av att främja en tillitsbaserad styrning och ledning

För att kunna hantera komplexa, och ibland, sektorsövergripande samhällsutmaningar vet vi från tidigare forskning och utredningar att det behövs en helhetssyn mellan aktörerna i ett system.20 För att aktörerna inom offentlig verksamhet ska kunna etablera helhetssyn i sådana frågor behöver de ha tillgång till en arena för att främja denna. Hur väl statliga myndigheter enskilt och tillsammans lyckas skapa en helhetssyn om komplexa samhällsutmaningar påverkar hur väl de lyckas lösa dessa utmaningar.

I dag finns flera hinder för att myndigheterna ska kunna skapa en helhetssyn kring komplexa samhällsutmaningar. Det kan handla om att det är svårt att förstå vilken aktör som har ansvar eller att det saknas en offentlig aktör med ett sådant ansvar. Men det kan också handla om att dialogen mellan myndigheterna är svag eller att de finansiella ramarna försvårar samarbetet. Det kan också handla om att myndigheterna är osäkra på ansvaret vilket leder till en försiktig- het hos myndigheterna. I Tillitsverkstaden har vi sett hur försök att skapa en helhetssyn mellan olika aktörer har lett till nya utmaningar. I flera av verkstäderna har mötet mellan medarbetaren och medborg- aren varit utgångspunkten och utifrån denna blir det tydligt att syste- met och dess gränser tar sig en annan form än när det definieras inifrån en specifik myndighet. När hela systemet beaktas stöter myndigheterna på problem med regelverk och normer, men även frågan om vem som ansvarar för att föra ny kunskap och eventuella lösningar vidare.21 I försöksverksamheterna hos Trafikverket och Polisen framkommer dock värdet med att arbeta med en helhetssyn, trots att det kan leda till utmaningar. I båda dessa fall har myndig- heterna lyckats samla en rad olika aktörer kring en gemensam pro- blembild, vilket har skapat goda resultat. När myndigheterna lyckas etablera en helhetssyn finns det möjligheter till stora vinster, både för medborgare och för medarbetare inom systemet.22

20SOU 2018:47 Med tillit ökar handlingsutrymmet, SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta och Quist, J. & Fransson, M. (2014). Tjänstelogik för offentlig förvaltning. Ett ”system” i sammanhanget kan exempelvis vara de inblandade aktörerna kring ungdomsbrottslighet.

21Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.

22Se kapitel 2 för en beskrivning av dessa försöksverksamheter.

225

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Vi bedömer att det behövs en regeringsnära, sektorsövergripande och neutral23 arena för samarbete mellan olika myndigheter och andra aktörer kring svårlösta samhällsutmaningar för att en sådan helhets- syn ska förverkligas oftare.

Behov av ytterligare dialog kring sektorsövergripande samhällsutmaningar

I försöksverksamheter, nätverk och möten med statliga myndigheter har vi konstaterat att myndigheter behöver utveckla en dialog sins- emellan, och även med Regeringskansliet och andra aktörer. I en fråga som ungdomsbrottslighet skulle det främst kunna handla om en dia- log mellan olika offentliga aktörer medan det i en fråga som läke- medelsförsörjning skulle kunna handla om en dialog mellan privata aktörer, olika patientföreningar, statliga myndigheter samt landsting. När myndigheterna lyckas etablera en konstruktiv dialog med varandra och Regeringskansliet leder det till goda resultat – något vi exem- pelvis har sett i försöksverksamheten hos Socialstyrelsen.

I linje med målet för förvaltningspolitiken och tidigare förslag

Tillitsdelegationen är inte först med att lyfta fram att det behövs en aktörsneutral arena för att lösa upp knutar inom den svenska för- valtningen. Förslaget ligger i linje såväl med vad andra har föreslagit24 som med målet för förvaltningspolitiken:

En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.25

I den senaste förvaltningspolitiska propositionen utvecklar regeringen begreppen innovativ och samverkande. Det handlar om att identi- fiera innovativa lösningar för att uppnå ytterligare effektivitetsvinster. Vidare beskrivs att det behövs fler värdeskapande system, vilket ytterligare förstärker intrycket av att det handlar om att etablera en helhetssyn över organisationsgränserna.

23Neutral utifrån de aktörer som deltar. Ingen av aktörerna som deltar har ett huvudansvar.

24Se till exempel SOU 2014:30 Att tänka nytt för att göra nytta.

25Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 27.

226

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Även Innovationsrådet har varit inne på samma spår. Flera av rådets utvecklingsprojekt utgick från medborgarnas perspektiv och det visade sig att många svårigheter var knutna till funktions- och myndighetsgränser. Innovationsrådet bedömde att det fanns en efter- frågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Innova- tionsrådet skriver i sitt betänkande:

Det offentligas kunskap och förmåga att tänka nytt och utveckla verk- samheter behöver förstärkas och metoder för att förstå och förändra olika komplexa system behöver vidareutvecklas. Det behövs en offent- lig kraftsamling för att vidareutveckla offentliga tjänster utifrån män- niskors och företags perspektiv och behov.26

Statskontoret är inne på samma linje i en rad rapporter. I en rapport lyfter Statskontoret fram att regeringen behöver utveckla en mer sam- manhållen styrning. Det gäller särskilt i de fall där regeringen ser att det finns problem inom ett verksamhetsområde som gör att politiken inte får genomslag, eller när frågor som är viktiga för medborgare och företag av olika skäl inte hanteras.27 I en annan rapport föreslår Statskontoret att regeringen ska organisera gemensamma dialoger med alla inblandade departement och myndigheter som ingår i ett system.28

4.4Inrätta en regeringsnära utvecklingsmiljö inom kommittéväsendet

Delegationens förslag:

–Regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att skapa en arena för att kunna överväga och identifiera eventuella lösningar på komplexa samhällsutmaningar.

26SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta, s. 17.

27Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen.

28Statskontoret (2014). Att effektivisera system.

227

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Skälen för delegationens förslag

En regeringsnära utvecklingsmiljö

Tillitsdelegationen föreslår att regeringen ska tillsätta en kommitté som under längre tid får i uppdrag att etablera en utvecklingsmiljö där komplexa samhällsutmaningar kan hanteras. Kommittén bör be- stå av tre, fyra ledamöter varav en är ordförande. Till sitt förfogande ska kommittén ha ett sekretariat bestående av fem, sex personer. Syftet med utvecklingsmiljön är att ge regeringen en möjlighet att stimulera och fördjupa myndigheters och andra aktörers gemensam- ma ansträngningar att ta sig an komplexa samhällsutmaningar. Kom- mittén ska regleras genom kommittéförordningen (1998:1474) och finansieras via kommittéanslaget. Regeringen styr därmed utveck- lingsmiljön genom beslut om direktiv och tilläggsdirektiv, samt genom att utse dess ledamöter och ordförande. I betänkandet benämner vi denna regeringsnära utvecklingsmiljö för RUM (regeringsnära utveck- lingsmiljö). RUM bör enligt Tillitsdelegationen sortera under Stats- rådsberedningen.

En långsiktig utveckling av tillitsbaserad och samordnad offentlig verksamhet

I direktivet till Tillitsdelegationen framgår att delegationen tillsam- mans med statliga myndigheter ska identifiera hinder och utveck- lingsområden för att utveckla en mer tillitsbaserad och samordnad offentlig förvaltning.29 Dessa utvecklingsområden och hinder har presenterats i kapitel 3. Tillitsdelegationen gör bedömningen att det inte är ändamålsenligt att försöka åtgärda de mer strukturella hinder som identifierats inom enskilda områden. I stället föreslår Tillits- delegationen att regeringen skapar en regeringsnära utvecklingsmiljö som kan säkerställa en långsiktig kapacitet för att hantera komplexa samhällsutmaningar som utgör hinder mot en tillitsbaserad och sam- ordnad offentlig förvaltning.

29Dir. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

228

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Förslaget är mer preciserat än Tillitsdelegationens tidigare förslag

Behovet av en liknande arena och förslag om en sådan har förekom- mit i andra utredningar såsom beskrivits tidigare men dessa förslag har hittills inte genomförts. Tillitsdelegationen har därför beaktat dessa förslag och även den kritik som har framförts mot dem.

Det förslag som Tillitsdelegationen nu lämnar om en utveck- lingsmiljö är ett förslag som vi har utvecklat under hela den period som delegationen har funnits. Grunden till förslaget fanns redan i delegationens tidigare betänkande30 i förslaget om ett nationellt policy- labb. Men vi har i och med uppdraget om de statliga myndigheterna nu utvecklat och förtydligat förslaget. Vi har därmed fångat upp de önskemål som funnits hos flera av de remissinstanser som fick det förra betänkandet på remiss. Förutom att delegationen har preciserat formerna för och innehållet i verksamheten är en avgörande skillnad med detta förslag att utvecklingsmiljön placeras inom ramen för kommittéväsendet och inte inom Regeringskansliet.

Förslaget har utvecklats i nära samarbete med forskningen. Tre forskare har haft i uppdrag att utreda frågan och utveckla förslaget om ett nationellt policylabb. Se forskarrapporten Politisk handlings- kraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.31

En ny arena för att möta komplexa samhällsutmaningar

En regeringsnära utvecklingsmiljö i kommittéväsendet skulle kunna bidra till att ge offentlig sektor en ny arena i arbetet med att möta komplexa samhällsproblem. Avsikten är att komma till rätta med sam- hällsutmaningar som visat sig svåra att lösa med ordinarie styrning och samverkan (se avsnitt 4.3).

Vi bedömer att regeringen kan förvänta sig andra resultat genom att låta relevanta aktörer i utvecklingsmiljön ta sig an en samhälls- utmaning i den nya utvecklingsmiljön än vad som produceras av det övriga kommittéväsendet. Den stora skillnaden finns i möjligheten att, när förutsättningar för det finns, införa förändringar snabbare. De deltagande myndigheterna och andra aktörer kan direkt imple- mentera nya samarbetsformer eller förändringar i arbetet utan att

30SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet.

31Se forskarrapporten Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära ut- vecklingsmiljö. Förslaget som presenteras här är Tillitsdelegationens och det utkast till förslag som presenteras i forskarrapporten ansvarar forskarna för.

229

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

behöva vänta in utredningar, remisshantering eller regeringsbeslut när sådana inte krävs. Det skapar möjligheter att agera snabbare inom befintliga ramar men också att det blir tydligare för aktörerna vad som inte kan genomföras inom nuvarande ramar.32 I Tillitsverk- staden kunde vi exempelvis se hur myndigheter genomförde konkreta förändringar under pågående utvecklingsarbete.33

Tillitsdelegationen bedömer att de flesta av de komplexa sam- hällsutmaningar som torde bli aktuella för RUM ska kunna åtgärdas inom ramen för myndigheternas befintliga ansvar och resurser och att deras deltagande i en sådan utvecklingsmiljö inte skulle ha några juridiska konsekvenser.34 Både i fråga om kvalitet och kostnad kan betydande samhällsekonomiska vinster då uppstå. Samtidigt medför varken utvecklingsmiljön eller de lösningar som aktörerna tar fram någon ytterligare belastning på statsbudgeten (för ett mer utvecklat resonemang se konsekvensanalysen i kapitel 5). Det krävs inte heller någon ny mottagarkapacitet eller andra förstärkningar inom Regerings- kansliet.

En arena för att lösa ut frågor som faller mellan stolarna

I utvecklingsmiljön skulle de berörda aktörerna få det stöd som de behöver för att gemensamt lösa frågor som fallit mellan stolarna och där de uppfattar att ansvaret ligger på någon annan. Det skulle där- med kunna minska nackdelarna med den annars relativt väl funge- rande sektorsindelningen och resultatstyrningen och även en del av kritiken mot stuprören i statsförvaltningen.

De försök och kartläggningar som Tillitsdelegationen har genom- fört inom ramen för de sex försöksverksamheterna i Tillitsverk- staden visar att myndigheternas eget ansvar för att samverka enligt myndighetsförordningen och förvaltningslagen räcker långt.35 Men myndigheternas fristående ställning medför att de saknar mandat att anpassa och använda andra myndigheters och aktörers resurser. Många myndighetsöverskridande utmaningar blir svåra att åtgärda om inte

32Detta skapar en större möjlighet för myndigheterna att hänvisa till vilka hinder som kan finnas i exempelvis lagstiftning. Men det kan också skapa ett tryck på myndigheterna att speci- ficera varför vissa saker inte kan genomföras.

33Se närmare beskrivning i avsnitt 2.4.

34Denna bedömning grundar sig i de empiriska delarna i kapitel 2 och 3.

35För ett mer utvecklat resonemang, se forskarrapporten Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö och myndighetsförordningen (2007:515).

230

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

alla berörda vill eller anser sig kunna delta. Myndigheternas repre- sentanter efterfrågar därför en aktörsneutral arena på central nivå, där de får en mötesplats med vägledning och stöd. Detta har vi sett i såväl Tillitsverkstaden som i Tillitsnätverket.

RUM ska kunna erbjuda det som tjänsteforskningen kallar säkra ytor. En säker yta kan bidra till att skapa möjligheter för innovativa lösningar och att det blir möjligt att experimentera med gemen- samma idéer.36 I praktiken innebär det att samtalen mellan aktörerna vanligen sker under ledning av en samtalsledare från RUM i en aktörs- neutral miljö och att en beskrivning av problemet samt möjliga vägar framåt utvecklas gemensamt av aktörerna. Samtalen mellan de olika aktörerna bör ske utan de begränsningar som följer av hierarkier, policys eller regelverk.37 Sammantaget medför dessa principer att aktör- erna får kraft att samordna och reformera både sina egna och andras resurser.

En utvecklingsmiljö nära regeringen bidrar med auktoritet

Regeringskansliets uppgift är att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.38 Orga- nisationen är i huvudsak inte anpassad för denna typ av praktiskt utvecklingsarbete. Förutsättningarna är däremot bättre inom kom- mittéväsendet. Kommittéväsendets relativa närhet till regeringen gör att de aktörer som bjuds in till miljön troligtvis kommer att vilja delta.

En fördel med att placera RUM inom kommittéväsendet är att den får en relativ närhet till regeringen, samtidigt som den inte på- verkar Regeringskansliets löpande beredande verksamhet. Regeringen får också möjlighet att besluta om uppdrag till en flexibel utveck- lingsmiljö som kan hantera komplexa samhällsutmaningar. Att få in berörda aktörer i rummet är en viktig förutsättning för att kunna åstadkomma förändringar. Om inbjudan till samverkan kommer från en utvecklingsmiljö nära regeringen är det större chans att såväl stat- liga myndigheter som andra aktörer hörsammar behovet.

36Carstensen, H. V. & Bason, C. (2012). Powering collaborative policy innovation: Can inno- vation labs help?

37Regelverken ska naturligtvis följas men samtalen bör inte begränsas till att enbart diskutera utifrån nuvarande regelverk. För vissa samhällsutmaningar kan det behövas en diskussion kring regelverkens nuvarande konstruktion.

38Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

231

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Förslaget innebär att det befintliga kommittéväsendets rutiner för att ta fram betänkanden kompletteras med förutsättningar till snabbare agerande än tidigare. En del samhällsutmaningar som den ordinarie styrningen historiskt sett haft svårigheter med att åtgärda och komplexa framtida utmaningar bör därmed kunna hanteras på ett lättare sätt för att bidra till bättre resultat i offentlig sektor.

Tilläggsdirektiv bestämmer vilka samhällsutmaningar som blir aktuella

Regeringen ska styra utvecklingsmiljön genom att besluta om dess direktiv och utse dess ledamöter. Den ordning som föreslås innebär att de frågor som blir aktuella för utvecklingsmiljön att hantera ska initieras genom tilläggsdirektiv från regeringen. Regeringen tar därmed fram ett förslag på uppdrag för varje samhällsutmaning som utvecklings- miljön ska hantera. Det skiljer den regeringsnära utvecklingsmiljön från andra varaktiga kommittéer som Expertgruppen för bistånds- analys, Delegationen för migrationsstudier och Expertgruppen för offentlig ekonomi, som själva initierar sina utredningsfrågor.

Att starta en utredning eller att utse en nationell samordnare39 kan vara olika sätt att försöka hantera komplexa frågor. Att besluta om tilläggsdirektiv till utvecklingsmiljön blir ytterligare ett sätt men med en kortare startsträcka eftersom RUM redan är på plats. De specifika uppdragen till RUM i form av tilläggsdirektiv pekar ut inom vilket område utvecklingsmiljön ska verka, men avsikten är att regeringen ska lämna till utvecklingsmiljön att utforska vilka frågor som behöver utredas.

Ordföranden ansvarar för att arbetsleda ett sekretariat. Inom sekretariatet bör det finnas en rad specifika kompetenser. Det bör generellt finnas en förståelse för hur myndigheter, kommuner och Regeringskansliet fungerar. Vidare behöver det finnas juridisk kompe- tens. Det behöver även finnas ett par personer med kompetens kring att leda möten, workshops och försöksverksamheter i utvecklings- miljön. För att kunna upprätthålla en stabil verksamhet utan att bli för stor bör sekretariatet innehålla ungefär fem–sex personer. Det blir också viktigt att värna de anställdas arbetsvillkor i denna typ av varaktiga kommitté för att uppnå en hållbar kompetensförsörjning.40

39Det är också en utredning men de har oftast ett annat uppdrag än ”vanliga” utredningar.

40Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer.

232

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Utvecklingsmiljön ska vara en långsiktig utredning

Den gängse normen för en kommitté är att den har ett specifikt utredningsuppdrag. Tillitsdelegationen föreslår i stället att denna kom- mitté ska vara långsiktig, det vill säga en kommitté som är beslutad av regeringen och som har fristående status, men som helt eller delvis har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga.41

Utvecklingsmiljön ska styras genom kommittéförordningen och ett kommittédirektiv

Vår utgångspunkt är att RUM ska omfattas av kommittéförordningen (1998:1474) precis som andra statliga kommittéer. Förordningen reglerar vissa grundläggande ramar för verksamheten, som till exem- pel kommitténs organisation, planering och budgetering, redovis- ning av arbetet, förordnanden och arvoden.

Kommittén behöver ett grundläggande direktiv för sin verksam- het. Av direktivet bör det framgå vilket uppdrag, organisation och kompetens som RUM ska ha. Kommitténs arbetsformer och form- erna för redovisning av kommitténs arbete bör också framgå. Direk- tivet bör gälla tills vidare och i sin konstruktion påminna om de direktiv som Expertgruppen för biståndsanalys och Delegationen för migrationsstudier har.

Myndighetsförordningen gäller inte för kommittéer. Om RUM ser behov av ytterligare interna riktlinjer för att utforma sin verk- samhet utöver vad som anges i kommittéförordningen och i kom- mittédirektivet, så ska utvecklingsmiljön självständigt ansvara för att ta fram sådana riktlinjer. Det kan till exempel handla om att ta fram en verksamhetsstrategi, närmare riktlinjer för arbetsformerna eller en beslutsordning för ekonomiska beslut.

RUM påverkar inte den nuvarande ansvarsfördelningen

Tillitsdelegationen föreslår att utvecklingsmiljön i likhet med andra kommittéer ska ha en rådgivande roll gentemot regeringen, myndig- heter och andra berörda aktörer. Samverkan inom ramen för den föreslagna kommittén bör därför bygga på de deltagande aktörernas

41Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer.

233

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

vilja att agera i enlighet med vad de kommer överens om i kom- mittén.42 I likhet med hur andra kommittéer styrs så ändrar förslaget inte på den ansvarsfördelning mellan regeringen och myndigheterna som råder inom den svenska förvaltningsmodellen i dag och inte heller den gällande ansvarsfördelningen inom myndigheterna. Om myndigheterna och andra aktörer i utvecklingsmiljön väljer att pröva en särskild lösning faller ansvaret för utfallet alltid på var och en av de involverade aktörerna.

Myndigheterna får själva definiera arbetsmetoderna

Vad som skiljer arbetssätten i den föreslagna kommittén från en traditionell utredning är att RUM kan använda andra metoder för att utforska och låta aktörerna själva avgöra hur deras gemensamma resurser skulle kunna användas. Sådana arbetssätt har i många sam- manhang visat sig kunna förmå aktörerna att förändra institutio- naliserade sanningar och leda till innovation som annars hade uteblivit.43

I linje med regeringens ambition med Tillitsdelegationen så ska inte den regeringsnära utvecklingsmiljön innebära någon styrning i fråga om hur lösningen bör ser ut eller hur resurserna ska användas. Styrkan ligger i förmågan att mobilisera kompetens och drivkrafter till förändring hos de berörda aktörerna på alla nivåer.

Liknande lösningar finns redan i flera andra länder

Med en regeringsnära utvecklingsmiljö skulle Sverige ansluta sig till en lång rad länder som redan har etablerat vad som ofta kallas för labb eller som i bland beskrivs som en typ av insatsstyrka. Tidigt ute var MindLab i Danmark som bildades redan 2002. Andra internatio- nellt erkända miljöer är det franska La 27e Région och engelska UK

42Här avses vad de olika aktörerna kommer överens om att genomföra under själva arbetets gång i RUM.

43Kurtmollaiev, S. m.fl. (2018). Organizational transformation through service design: The institu- tional logics perspective, Andreassen, T. W. m.fl. (2016). Linking service design to value creation and service research, Patrício, L. m.fl. (2011). Multilevel service design: From customer value constellation to service experience blueprinting och Koskela-Huotari, K. m.fl. (2016). Innovation in service ecosystems – Breaking, making, and maintaining institutionalized rules of resource integration.

234

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Policy Lab. Även om forskningen inom området är begränsad finns det flera exempel på projekt som har genomförts med lyckat resultat.44

Det bör i sammanhanget framhållas att den svenska förvaltnings- modellen skiljer sig väsentligt från den i flera andra länder i och med det avstånd som finns i Sverige mellan regeringen och förvaltningen. Vårt förslag skulle därför kunna tolkas som att den svenska förvalt- ningsmodellen förskjuts i riktning mot andra länders mer regerings- nära förvaltningar. Men poängen med förslaget är inte att regeringen ska tvinga fram eller styra utformningen av de lösningar som ut- vecklas, och inte heller ta över ägarskapet för dem. Om det fram- kommer problem som bara kan lösas genom regerings- eller riks- dagsbeslut ska RUM uppmärksamma det och vid behov hänvisa så- dana frågor tillbaka till Regeringskansliet för beredning. En svensk lösning skulle därmed inte behöva få några juridiska konsekvenser vad gäller myndigheternas fristående ställning. Vi föreslår en utveck- lingsmiljö och inget styrinstrument.

En kommitté är enkel att inrätta och kostnaderna är låga

Kommittéer är förhållandevis enkla att inrätta och avveckla och kostnaderna för dem är relativt låga. Kommittéformen har vissa gene- rella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Det framkommer i Statskontorets studie av kommittéer som används för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.45 Dess- utom har de en fristående status i förhållande till Regeringskansliet samtidigt som de i vissa avseenden är närmare Regeringskansliet än vad andra myndigheter är. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare former än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Statskontorets studie visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. De kommittéer som intervjuats anser att de har fördel av sin unika posi- tion i gränslandet mellan andra myndigheter och Regeringskansliet. Därtill upplever de att de har en stor frihet att själva utforma och organisera verksamheten samt låga administrativa krav.

44Se Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.

45Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer.

235

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Större möjlighet till sektorsövergripande ansvar om kommittén sorterar under Statsrådsberedningen

Tillitsdelegationen förordar att kommittén bör sortera under Stats- rådsberedningen vilket skulle göra möjligheten till ett sektorsöver- gripande ansvar större.

En viktig förutsättning för att utvecklingsmiljön ska kunna lyckas med sitt uppdrag är att huvudmannen vid Statsrådsberedningen för en dialog med företrädare för RUM om de uppdrag som regeringen vill att miljön ska hantera. För att ytterligare stärka dialogen mellan Statsrådsberedningen och RUM kan regeringstjänstemän förordnas som experter, i likhet med den ordning som gäller för Expertgrup- pen för studier i offentlig ekonomi.46

Det finns få alternativa organisationsformer

Tillitsdelegationen bedömer att kommittéformen är en förvaltnings- politisk lösning som kan hantera olika utmaningar enklare än vad som kan göras inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Att bilda en ny permanent myndighet bestående av enbart den föreslagna verksamheten är olämpligt av flera skäl, inte minst verksamhetens omfattning. Att inordna verksamheten i en befintlig myndighet skulle i praktiken innebära ett längre steg till uppdragsgivaren, regeringen, och dessutom att verksamheten behöver konkurrera med andra frågor och riskera att få en alltför låg prioritet.

Vår föreslagna lösning har vissa utmaningar, varav några beskrivs i Statskontorets rapport kring långsiktiga utredningar.47 Men det är den bästa organisationsformen vi har bedömt vara möjlig för ända- målet.

Finansiering inom budgeten för kommittéväsendet

Den ordning som föreslås innebär att utvecklingsmiljön finansieras inom budgeten för kommittéväsendet. På så vis står RUM till reger- ingens förfogande som en flexibel resurs, när det är lämpligt.

46Dir. 2007:46 Expertgrupp för studier i offentlig ekonomi.

47Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer.

236

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Hur skulle RUM kunna fungera?

Nedan beskriver vi en möjlig process för hur en fråga skulle kunna hanteras inom ramen för RUM. Det vore inte ändamålsenligt att beskriva en standardiserad process för hanteringen. Komplexa sam- hällsutmaningar och arbetet för att försöka lösa sådana går inte att beskriva på ett enhetligt sätt på förhand, det är en del av det kom- plexa med dem. Däremot kan denna illustration ge en överblick på hur det skulle kunna fungera.

Tabell 4.1 Hur skulle RUM kunna fungera?

En möjlig process för att hantera en samhällsutmaning inom den regeringsnära utvecklingsmiljön (RUM)

Syfte		Ansvar
Diskussion om en viss samhällsutmaning
Regeringskansliet och RUM för dialog om en fråga som skulle		Statsrådsberedningen
kunna vara aktuell.
Regeringen beslutar		Regeringen
Regeringen beslutar om en fråga som ska bli aktuell för RUM.		Regeringen

Utforskande arbete
Utforskande arbete i RUM. Bland annat identifieras vilka aktörer		RUM
som behöver vara representerande.
Ramarna fastställs
De aktuella aktörerna samlas. Deltagarna arbetar gemensamt fram		RUM
uppdragets ramar.
Diskussion kring problemet
Under ledning av experter från RUM bedriver aktörerna ett arbete		RUM
med att kontinuerligt utforska, ifrågasätta och återkoppla tankar		RUM

kring samhällsutmaningen.
Åtgärder framåt
Huvudsakligen tre typer av åtgärder kan vidtas framåt:		RUM &
omgående förändring genomförs direkt hos aktörerna		RUM &
omgående förändring genomförs direkt hos aktörerna		Statsrådsberedningen
förändring av samarbetet mellan Regeringskansliet och aktörerna		Statsrådsberedningen
tillbaka till Regeringskansliet för vidare beredning.
Avrapportering		RUM
Kort sammanställning av vad som genomförts.		RUM
Kort sammanställning av vad som genomförts.

237

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

Diskussion om en samhällsutmaning

Det pågår kontinuerligt en dialog mellan ansvariga tjänstemän vid Statsrådsberedningen och RUM om vilka frågor som skulle kunna vara aktuella för RUM. Statsrådsberedningen tillsammans med RUM bedömer även huruvida det finns kapacitet. Här diskuteras ramarna för vilka samhällsutmaningar som är aktuella. Statsrådsberedningen bereder regeringsbeslut med uppdrag till RUM.

Regeringen beslutar

Regeringen tar initiativ till och beslutar vilken fråga som ska hänvisas till RUM. Det sker efter sedvanlig beredning inom Regerings- kansliet. Initiativet till aktuella samhällsutmaningar som ska hanteras av RUM bör kunna komma från såväl tjänstemän som den politiska ledningen inom Regeringskansliet, bland annat utifrån dialoger med myndigheter och andra aktörer. Det är Statsrådsberedningen som bereder frågan.

Utforskande arbete

I nästa steg pågår ett utforskande arbete inom RUM med utgångs- punkten från hur samhällsutmaningen beskrivits från den politiska nivån. RUM utforskar tillsammans med aktuella aktörer problemet. En central förmåga är att fånga och gestalta problemet så som det upplevs av berörda medborgare eller företag. Men även aktörer som exempelvis myndigheter kan bidra med underlag, vilket gör att med- arbetare på olika nivåer kan komma att delta i workshops eller andra aktiviteter. För att beskriva problemet kan det behövas en tvärveten- skaplig ansats med metoder från exempelvis tjänstedesign, beteende- vetenskap, datavetenskap och statsvetenskap. Inte minst ska även befintlig evidens- och erfarenhetsbaserad kunskap beaktas i arbetet. Den insamlade kunskapen är viktig i det fortsatta arbetet och den används bland annat för att ringa in vilka aktörer som behöver vara representerande framöver.

238

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

Ramarna fastställs

I nästa steg fastställs ramarna för det fortsatta arbetet med de in- bjudna aktörerna. Det är frivilligt att delta och vilka aktörer som är aktuella varierar beroende på vilken samhällsutmaning som hanteras. De inbjudna presenteras för samhällsutmaningen. Problembilden visualiseras och i en förankrande och utforskande övning preciserar deltagarna gemensamt utvecklingsuppdragets och utmaningens ramar. Utöver problembilden diskuteras preliminära tidsramar och resurs- användning. Parterna enas även om gränserna för det system som ska utvecklas och vilka personer som bör knytas till arbetet i nästa fas.48

Diskussion kring problemet

I nästa steg tar de utpekade aktörerna sig an samhällsutmaningen i den aktörsneutrala utvecklingsmiljön. Det innebär att representanter för resterande delar av systemet bjuds in.

Representanterna är nu fria att gemensamt komma med förslag på lösningar inom de ramar och systemgränser som givits av aktör- ernas företrädare. Arbetet leds av en expert från utvecklingsmiljön. Som ett första steg arbetar aktörerna med att förstå, granska och komplettera den givna problembilden.

Bilden av problemet kanske inte delas av alla deltagare. Det ligger i sakens natur att utmaningen ser olika ut ur olika perspektiv och att aktörernas problembilder kan skilja sig åt. Även representanter för medborgare och företag kan bjudas in för att säkerställa att detta även gäller problembilderna för dem.

Om aktörerna kan enas om en gemensam problembild fortsätter det mer lösningsorienterade arbetet med att kontinuerligt utforska, ifrågasätta och återkoppla tankar kring deltagarnas idéer. Lärande om problemet sker när möjliga lösningar utforskas och kunskapen om problemet påverkar i sin tur vad som uppfattas som lösningar. Utvecklingsmiljön är pådrivande för att säkerställa lärandet och sam- tidigt se till att arbetet drivs framåt.

Arbetssättet innehåller fortfarande ett lärande men det kan handla om mer konkreta åtgärder där olika aktörer funderar på åtgärder en- skilt eller i samverkan. Åtgärder kan delvis komma att ske på respek-

48Här genomförs avgränsningar kring vilka frågor som går att hantera i utvecklingsarbetet och vilka frågor som ska behandlas som fasta.

239

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

SOU 2019:43

tive deltagares hemmaplan, men regelbundet träffas deltagarna för erfarenhetsutbyte.

Åtgärder framåt

Om aktörerna så småningom har enats om de övergripande form- erna finns det huvudsakligen tre huvudspår för hur åtgärderna som testats och det utforskande arbete som bedrivits kan tas vidare.

Det första spåret handlar om en förändring hos aktörerna som deltar. Det gäller sådant som aktörerna har mandat att själva besluta om. Det kan exempelvis handla om att Polisen förändrar rutinerna för förundersökningar eller att IVO förändrar hur de genomför in- spektioner, som vi har sett i Tillitsverkstaden. Det kan också handla om att två myndigheter arbetar fram ett nytt sätt att återkoppla i olika ärenden eller att tre myndigheter arbetar med ett nytt sätt att dela information.

För det andra och det tredje spåret krävs det att själva lösningen behöver gå tillbaka till Regeringskansliet för vidare hantering. Det andra spåret kräver en förändring som kan bygga på dialog mellan myndigheter och Regeringskansliet. Det kan exempelvis handla om hur regeringen fördelar medel inom redan givna anslag, hur instruk- tionerna till vissa myndigheter formuleras eller hur det interna sam- arbetet inom Regeringskansliet kan utvecklas. För sådana föränd- ringar krävs i vissa fall regeringsbeslut.

I det tredje spåret handlar det om att regeringen behöver få sitt mandat hos riksdagen, då det är riksdagen som godkänner förslag till lösningar. Här kan det handla om strukturella förändringar. Det kan exempelvis vara lagändringar eller hur medel i statsbudgeten ska för- delas och där regeringen behöver lämna förslag till riksdagen. Frågor som hamnar i detta spår behöver ofta en längre tid för hantering och ibland kan det även behövas en traditionell utredning innan en pro- position kan lämnas till riksdagen.

Målet med det andra och tredje spåret är att skapa ett underlag som kan gå in i det reguljära Regeringskansliets beredningsapparat. Det behöver inte resultera i ett betänkande i dess traditionella form utan i stället kan fokus ligga på förslag, rekommendationer och kon- sekvensanalys. Det skulle också exempelvis kunna handla om att två myndigheter gemensamt har tagit fram ett förslag på förändringar i

240

SOU 2019:43

Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning

en förordning. Ett viktigt uppdrag för RUM är att se till att det är tydligt för Regeringskansliet vad utvecklingsmiljön har identifierat för hinder och hur de bör förändras.

Utifrån våra erfarenheter är vår bedömning är att majoriteten av resultaten av RUM hamnar i något av de två första spåren, allra oftast i det första. Men att förändra regelverk kan ibland vara nödvändigt. Bland annat av detta skäl behöver det finnas en kanal från utveck- lingsmiljön till den funktion på Statsrådsberedningen som initierat arbetet med den aktuella utmaningen. Statsrådsberedningen har att i vanlig ordning sortera ärendet till rätt departement för fortsatt bered- ning. Att hantera propåer om förändrade regelverk eller uppdrag är sådant som beredningsapparaten inom Regeringskansliet är skapad för och skicklig på att hantera. I vissa fall kan beredning inom be- rörda departement vara tillräckligt för att ärendet ska kunna föredras för regeringen inför beslut. I andra fall kan det därutöver krävas en traditionell utredning i det befintliga kommittéväsendet eller en bok- stavsutredning internt på Regeringskansliet. Skilda fall kan behöva olika lösningar.

Avrapportering

I ett avslutande steg genomför medarbetare på RUM en kort sam- manfattning av vad som genomförts och vilka lärdomar som dragits. Det ska vara en kort redogörelse i syfte att samla kunskap om hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vad som kan förbättras till nästa uppdrag.

Samhällsutmaningar som skulle kunna vara aktuella

Psykisk ohälsa hos unga, vård av multisjuka äldre, ungdomsbrotts- lighet och läkemedelsbrist är exempel på komplexa samhällsutmaningar som skulle kunna vara aktuella för RUM.

241

Konsekvensanalys

SOU 2019:43

baserad styrning och ledning, en plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete, processtöd och kompetensutveckling. Tillitsdelegationen föreslår vidare att regeringen ska ge Arbetsgivarverket i uppdrag att tillhandahålla detta stöd riktat till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom sina myn- digheter. Tillitsdelegationen bedömer att det för uppdragets genom- förande krävs cirka sju årsarbetskrafter för att genomföra det upp- drag som förslaget innebär. Bedömningen bygger på omfattningen av delegationens främjande insatser hittills har varit och på den efter- frågan som har funnits i det arbetet. Kostnaderna för förslaget be- räknas uppgå till cirka 9 miljoner kronor årligen. I beräkningen ingår personalkostnader inklusive sociala avgifter, samt möjligheter till avrop av vissa tjänster.

Tillitsdelegationen föreslår även att regeringen ska utse en lång- siktig kommitté som har i uppgift att tillsammans med berörda aktö- rer skapa en arena för att kunna åtgärda komplexa samhällsutman- ingar. Kommittén bör bestå av tre, fyra personer (ledamöter/dele- gater) varav en är ordförande. Till sitt förfogande ska kommittén ha ett sekretariat bestående av fem, sex personer Kommittén ska kunna avropa tjänster av bland annat konsulter. Förslagets kostnader beräk- nas uppgå till cirka 10 miljoner kronor årligen.

Vissa samhällsekonomiska konsekvenser

Tillitsdelegationen har visat att ett antal redan väl kända och om- skrivna problem och utmaningar kan få goda lösningar och positiva effekter genom en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Men dele- gationen är också tydlig med att detta kräver ett långsiktigt arbete som bygger på förändring av beteenden. Arbetet behöver utmana traditioner, kulturer och rutiner samt ge större möjligheter för bredare delaktighet för medborgare och medarbetare. Därmed kan det finnas risk för att både nya utmaningar och kortsiktiga negativa effekter uppstår, vilket inte är ovanligt i ett förändringsarbete. Produktivi- teten kan tillåtas att minska för en kortare period. Väl igenom de inledningsvisa utmaningarna, kan den tillitsbaserade styrningen och ledningen lägga grunden för en stabil, hållbar verksamhet som inne- bär betydande förbättringar för såväl medarbetare, medborgare som företag och som stärker tilliten till staten och ytterst demokratin.

244

SOU 2019:43

Konsekvensanalys

Tillitsdelegationen anser att en mer balanserad styrning som ut- går från medarbetarnas förmåga att öka mervärdet för myndighet- ernas verksamheter ökar kvaliteten och måluppfyllelsen. Detta sker bland annat genom att de som myndigheten finns till för medverkar i arbetet. Delegationen anser även att förslaget stärker det delegerade arbetsgivaransvaret, bland annat med ansvaret för kompetensförsörj- ningen och kompetensutvecklingen i staten. Det sker genom att för- slaget förbättrar förutsättningarna för arbetsgivarna. Att skapa större delaktighet bland medarbetarna och att förslaget betonar medledar- skap bör också stimulera samverkan med arbetstagarorganisation- erna. Läs mer om resultaten av en tillitsbaserad styrning och ledning i kapitel 3.

Förslaget om ett stöd till statliga myndigheter bygger på att stödet av styrnings- och ledningsfrågor hålls ihop genom redan befintliga myndigheter. Detta bör skapa mervärde både i strategiskt upplägg, planering och genomförande av detta stöd. Det bör också förenkla och underlätta för de statliga myndigheterna att hantera dessa frågor på ett mer sammanhållet sätt.

Förslaget om den regeringsnära utvecklingsmiljön bör även det stärka en samordnad styrning och fokus på helhetssyn och långsiktiga positiva effekter för samhället.

Kostnader och vinster över tid och hos andra

I Tillitsdelegationens arbete talar både forskning, vårt eget arbete i Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket, samt myndigheternas redovis- ningar för att det finns vinster med tillitsbaserad styrning och ledning. Dessa vinster kan vara både i form av effektiviseringar och ett större engagemang i arbetet. Tillitsdelegationen är medveten om att dessa vinster också kan föregås av vissa kostnader. Kostnaderna kan uppstå som en följd av att introducera nya sätt att arbeta på, att bjuda in medborgare och intresseorganisationer eller ha forsknings- nära samarbete. Det kan bero på att myndigheterna då behöver avsätta mer tid innan de har funnit en smidig process för detta. Men det skiljer sig inte ifrån andra utvecklingsbehov. Kostnaden av de valda insatserna behöver som alltid sättas i relation till det värde som insatserna skapar. Men det är svårt att beräkna kostnader för och även vinster med utvecklingsarbete generellt, eftersom kostnader ofta

245

Konsekvensanalys

SOU 2019:43

uppstår initialt och vinsterna, både senare eller till och med på andra ställen (i eller utanför organisationen) än där utvecklingsarbetet be- drivits. Delegationens förslag om en regeringsnära utvecklingsmiljö är just ett sådant exempel. Resurserna kommer att läggas på att skapa förutsättningar för effektivitets- och kvalitetsvinster vilka kan komma att uppstå på andra ställen i statsförvaltningen och samhället, till exempel hos kommuner, företag och medborgare. När det gäller interna utvecklingsbehov är det delegationens erfarenhet att myn- digheterna, liksom de flesta andra organisationer, kontinuerligt be- driver någon form av utvecklings- och förbättringsarbete. Det bör därför inte betyda några större skillnader i kostnader för utveck- lingsarbetet.

För att få kraft i det fortsatta arbetet med att utveckla den tillits- baserade styrningen och ledningen vid de statliga myndigheterna behöver de som ska göra arbetet få rätt förutsättningar. Det handlar både om cheferna och om medarbetarna. Det kommer att krävas tid och pengar för att både upprätthålla verksamheten och att utveckla den, vilket kan betyda att det finns behov av att skifta perspektiv både hos individer och organisationen. Tillitsdelegationen anser också att det sannolikt redan finns resurser avsatta i den ordinarie verk- samheten för utvecklingsarbete av olika karaktär. Vår omfångsrika empiri talar också för att det ibland behövs relativt små steg och medel för att skapa handlingsutrymme och större engagemang. Tillits- delegationen anser att möjligheterna som ges för utvecklingsarbetet behöver balanseras mot de resurser och krav som ställs på verksam- heten i övrigt. Stora ärendebalanser och pressade arbetsförhållanden kan vara utmaningar, men behöver inte vara hinder. Myndigheterna, och ibland även uppdragsgivaren behöver däremot synliggöra och ta hänsyn till dem och förstå vikten av vilka förutsättningar som ges till både chefer och medarbetare.

5.3Andra konsekvenser

Tillitsdelegationen lägger inga förslag som är tvingande för kom- munerna och landstingen och som därmed skulle påverka den kom- munala självstyrelsen. Därför gör vi ingen konsekvensanalys som gäller detta. Däremot analyserar vi konsekvenserna för kvinnor och män,

246

SOU 2019:43

Konsekvensanalys

flickor och pojkar, likvärdigheten, företagen, och för vissa övriga områden.

5.3.1Konsekvenser för kvinnor och män, flickor och pojkar

Konsekvenserna av Tillitsdelegationens förslag när det gäller jämlik- het och jämställdhet kan ses ur såväl ett medarbetar- som ett med- borgarperspektiv. Men inget av våra förslag får några direkta och tydliga konsekvenser, utan får snarare indirekta konsekvenser i ett längre perspektiv. Antalet anställda i den statliga sektorn var drygt 261 000 år 2018, vilket motsvarar cirka 5,3 procent av samtliga syssel- satta på den svenska arbetsmarknaden.1 Av dessa är 52 procent kvin- nor och 48 procent män. I delegationens tidigare betänkande redo- gjorde vi för den mycket större obalansen mellan anställda kvinnor (80 procent) och män (20 procent) för den kommunala sektorn. Därför bedömde vi att förslagen inom den kommunala sektorn skulle bidra till en förstärkning i yrken som är kvinnodominerade. Inom den statliga sektorn blir detta inte lika uppenbart. När det kommer till sjukfrånvaro visar statistiken ändå en dubbel så hög sjukfrånvaro hos kvinnor som hos män, 5,2 procent jämfört med 2,5 procent. Här har regeringen nyligen givit Statskontoret i uppdrag att analysera sjuk- frånvaron bland statsanställda kvinnor. Tillitsdelegationen antar att ett stärkt medledarskap som bygger engagemang och bättre arbets- miljö också kan bidra till att minska sjukfrånvaron på sikt.

En annan indikator på nuvarande och kommande utmaningar för staten som arbetsgivare är hur intresset för att söka och behålla sin anställning i staten ser ut. Våren 2019 svarade hela 73 procent av myndigheterna att de har brist på lämpliga sökanden när de rekry- terar. För de senaste två åren har också andelen myndigheter som upplever att de har svårt att behålla personal ökat från 41 procent till 48 procent.2 Men samtidigt har personalomsättningen för statsför- valtningen legat relativt stabilt de senaste åren på cirka 13 procent3. Vi bedömer att våra förslag och arbetet med en mer tillitsbaserad styrning och ledning generellt kan ge ett större fokus på medarbet- arna och deras handlingsutrymme. Detta bör i sin tur bidra till en bättre arbetsmiljö med friskare medarbetare som också är mer till-

1Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg. omr. 2, bilaga 1.

2Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg. omr. 2, avsnitt 5.2.2.

3Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg. omr. 2, bilaga 1.

247

Konsekvensanalys

SOU 2019:43

freds med sin arbetssituation. Om effekten med en mer tillitsbaserad styrning och ledning uppstår på bred front, kan vi förvänta oss att det kommer att minska antalet sjukskrivningar och också minska svårigheterna att rekrytera lämplig personal. Det kan dessutom minska en osund personalomsättning.

Likvärdighet

En av Tillitsdelegationens utgångspunkter är att fokusera på med- borgaren. I takt med att detta fokus stärks, bör konsekvensen bli bättre möjligheter att anpassa de offentliga tjänsterna och servicen till kvinnors, flickors mäns och pojkars olika förutsättningar och behov. Samtidigt är en viktig del i att arbeta tillitsbaserat, att med- borgaren också själv kan bidra med sina erfarenheter och kunskap och att regeringen tar hänsyn till detta i utvecklingen av myndig- heters uppdrag och tjänster. Detta fokus skapar förutsättningar att tydliggöra individuella behov bättre och det kan också leda till en högre grad av likvärdighet och en högre effektivitet i de medborgar- nära tjänsterna.

Det är samtidigt viktigt att de medborgare som har sämre möjlig- heter att påverka inte får ett sämre bemötande eller behandling på bekostnad av de medborgare som har bättre möjligheter att påverka. Det ställer högre krav på medarbetarna i verksamheterna att hantera olika gruppers olika förmåga att delta. Diskussioner kring likvärdig behandling och bemötande blir än viktigare när medborgaren invol- veras i större utsträckning. Om verksamheterna klarar av att möta dessa krav bedömer Tillitsdelegationen att förslagen bör stärka lik- värdigheten, och även stärka att de offentliga tjänsterna fördelas efter behov. Med medvetenhet och kunskap i verksamheterna bör medborgaren, oavsett till exempel socioekonomisk bakgrund eller kön, kunna bemötas utifrån individuella skillnader och individspeci- fika behov. Ytterst bidrar detta till ett ökat förtroende för staten som helhet.

248

SOU 2019:43

Konsekvensanalys

5.3.2Konsekvenser för företag

Tillitsdelegationens förslag innebär konsekvenser för många aktörer som finns inom det offentliga, huvudsakligen för statliga myndig- heter. Vi har inte föreslagit något som direkt träffar företagen. Däremot kan förslagen om fortsatt stöd och en långsiktig utvecklingsmiljö indirekt ge konsekvenser för tjänstesektorn och konsultbranschen. Men konsekvenserna bör vara begränsade i fråga om utvecklingen av redan befintliga företag, nyetableringen av dem eller konkurrensen mellan dem, eller gentemot det myndighetsspecifika uppdraget. Det beror på att Tillitsdelegationens arbete och olika innovations- och utvecklingsinsatser i bland annat Vinnovas regi, redan har pågått under några år.

5.3.3Övriga konsekvenser

Tillitsdelegationens förslag ger tillsammans förutsättningar för en mer öppen och medborgarnära statsförvaltning, baserad på tillit. Delega- tionen bedömer att förslagen kommer att ge positiva konsekvenser genom arbetet med en tillitsbaserad styrning och ledning och fokus på delaktighet och engagemang bland medarbetarna. Arbetet kan till exempel minska riskerna för korruption och andra oegentligheter och öka möjligheterna att bygga en kultur där medarbetare vågar ta ansvar och också vågar att påtala när något är fel. Däremot är kon- sekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet sannolikt marginella. Men om förslagen stärker myndigheternas medborgarfokus kan detta även leda till att tjänsterna och servicen utvecklas. Delegationen har inte funnit att övriga förslag ger några nämnvärda ekonomiska eller andra konsekvenser i de avseenden som anges i eller följer av 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

5.4Förslag till finansiering

Tillitsdelegationens förslag uppgår till en total direkt kostnad om 19 miljoner kronor vilken vi föreslår ska finansieras delvis via stats- budgeten. Tabell 5.1 redovisar en sammanställning av statens kost- nader och förslag till finansiering som rör Tillitsdelegationens förslag.

249

KonsekvensanalysSOU 2019:43

Tabell 5.1	Föreslagna finansieringskällor per förslag

Förslag		Kostnad	Finansieringskälla	Typ av kostnader
Fortsatt stöd		9 mnkr	Medlemsavgifter till
			Arbetsgivarverket
Långsiktig		10 mnkr	Utg. 1	Permanent,
utvecklingsmiljö			anslag 4.1	inom ram

Förslaget om fortsatt stöd i arbetet med en tillitsbaserad styrning och ledning bör finansieras genom de intäkter av medlemsavgifter som Arbetsgivarverket tar ut. När det gäller medlemsavgifterna kan medlemmarna, de flesta statliga myndigheter, vara finansierade via statsbudgeten eller via andra källor (till exempel avgifter). Anslaget 1:4 Arbetsgivarpolitiska frågor (utg. omr. 2) disponeras av Regerings- kansliet4 och skulle kunna vara möjligt som finansiering av det upp- drag som regeringen föreslås lägga på Arbetsgivarverket. Vi föreslår dock att förslaget i stället bör finansieras av medlemsavgifterna. Detta skapar en tydlighet kring medlemmarnas ansvar och engagemang för arbetet. I övrigt bör de myndigheter som berörs av att ansvara och utföra vissa stödinsatser, finansiera detta inom ramen för respektive myndighets budget.

Tillitsdelegationens förslag som rör en långsiktig utvecklings- miljö, till en kostnad av 10 miljoner kronor, föreslås finansieras via budget för kommittéväsendet och inom ramen för Regeringskansliets förvaltningsanslag.

4Ap. 2 för anslaget 1:4 Arbetsgivarpolitiska frågor.

250

Referenser

SOU 2019:43

Polislag (1984:387).

Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv till- syn.

Regeringens proposition 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demo- krati, delaktighet och tillväxt.

Regeringens proposition 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017. Regeringens proposition 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019. Regeringens proposition 2019/20:1, Budgetproposition för 2020.

SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för brukaren.

SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvalt- ning.

SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet.

SOU 2014:30 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet.

SOU 2016:2 Effektiv vård.

SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme?

SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar.

SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik.

SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styr- ning och ledning av välfärdssektorn.

SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning i vård, skola och omsorg.

SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.

252

SOU 2019:43

Referenser

Litteratur

Adler, P. S. (2001). ”Market, Hierarchy, and Trust: The Knowledge Economy and the Future of Capitalism” i Organizations science, årg. 12, nr. 2. DOI: 10.1287/orsc.12.2.215.10117.

Ahlbäck Öberg, S. och Wockelberg, H. (2015). ”The Public Sector and the Courts” i Pierre, Jon (ed.) The Oxford Handbook of Swedish Politics, Oxford: Oxford University Press.

Ahlbäck Öberg, S. (2015). ”Förvaltningen” i Mattson I. och Petersson O., Svensk författningspolitik. Stockholm: SNS förlag.

Ahlbäck Öberg, S. (2018). Att kontrollera förvaltningen – Framväxten av granskningssamhället. Lund: Studentlitteratur.

Ahlbäck Öberg, S. och Wockelberg, H. (kommande). Public admini- stration reforms in Sweden during the period 2016–2018. Bryssel.

Andersson, C., Erlandsson, M. och Sundström, G. (2014). ”Mark- nadsstaten” i Björkman J., Fjæstad B. & Alexius S. (red.). Alla dessa marknader. Riksbankens Jubileumsfonds årsbok. Göteborg: Makadam förlag.

Andreassen, T. W., Kristensson, P., Lervik-Olsen, L., Parasuraman, A., McColl-Kennedy, J. R., Edvardsson, B., & Colurcio, M. (2016). ”Linking service design to value creation and service research” i Journal of Service Management, 27(1), 21–29. DOI: 10.1108/JOSM- 04-2015-0123.

Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingen 2021.

Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa sten?

Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. Agv 2007:3.

Arbetsgivarverket (2014). Från politisering till professionell arbets- givarroll – Arbetsgivarpolitik i statlig sektor 1994–2014.

Arbetsgivarverket (2018). Arbetsgivarkollegiets stadgar för Arbets- givarverket.

Arbetsgivarverket (2018). Konjunkturbarometer för den statliga sektorn.

Bergman, M. och Jordahl, H. (2014). Goda år på ålderns höst? En ESO-rapport om konkurrens i äldreomsorgen. Rapport från expert- gruppen för studier i offentlig ekonomi, 2014:1.

253

Referenser

SOU 2019:43

Björkman, J., Fjæstad, B. och Alexius, S. (2014). Alla dessa mark- nader. Riksbankens Jubileumsfonds årsbok. Göteborg: Makadam förlag.

Bligh, M. C. (2017). “Leadership and trust” i Leadership today. Springer. DOI: 10.1007/978-3-319-31036-7_2.

Brante, T. (2014). Den professionella logiken. Hur vetenskap och prak- tik förenas i det moderna kunskapssamhället. Stockholm: Liber.

Brante, T., Johnsson, E., Olofsson, G. och Svensson, L.G. (2015). Professionerna i kunskapssamhället. En jämförande studie av svenska professioner. Stockholm: Liber.

Bringselius, L. (2015). ”New Public Management – ett enkelt pensel- drag som förklarar det mesta?” i Organisation & samhälle. Fören- ingen Företagsekonomi i Sverige.

Bringselius, L. (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning – Ett ram- verk, Tillitsdelegationens rapportserie. Rapport nr. 2.

Bringselius, L. (2018). Tillit – en ledningsfilosofi för framtidens offent- liga sektor. Helsingborg: Komlitt.

Bringselius, L. (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsper- spektiv. Tillitsdelegationens rapportserie. Rapport nr. 6.

Brottsförebyggande rådet (2019). Utvärdering av försöksverksam- heten snabbare lagföring. En delredovisning.

Brottsförebyggande rådet (2019). Handläggningstider i rättskedjan, samtliga brottsmisstankar och fem särskilt utvalda brott. Rapport 2016:5.

Carstensen, H. V., & Bason, C. (2012). ”Powering Collaborative Policy Innovation: Can Innovation Labs Help?” i The Innovation Journal, årg. 17, nr. 1.

De Fine Licht, J. och Pierre J. (2016). Myndighetschefernas syn på regeringens styrning. Publicerad vid Göteborgs universitet.

Dirks, K.T. & Ferrin, D.L. (2002). ”Trust in leadership: Meta- analytic findings and implications for research and practice” i Journal of applied psychology, 87.4: 611–628. DOI: 10.1037/0021- 9010.87.4.611.

Fransson, M. och Quist, J. (2014). Tjänstelogik för offentlig förvalt- ning – en bok för förnyelsebyråkrater. Stockholm: Liber.

254

SOU 2019:43

Referenser

Fransson, M. och Quist, J. (2018). Fri som en fågel – en studie av åter- professionalisering inom Försäkringskassan. Karlstad: Karlstads uni- versitet.

Fransson, M., Quist, J. och Wetter Edman, K. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. Forskningsrapport till Tillitsdelegationen. Stockholm: Nordstedts Juridik.

Freidson, E. (2001). Professionalism: The Third Logic. Cambridge: Policy Press.

Forssell, A. och Ivarsson Westerberg, A. (2014). Administrations- samhället. Lund: Studentlitteratur.

Hartman, L. (2011). Konkurrensens konsekvenser – vad händer med svensk välfärd? Stockholm: SNS förlag.

Holmlund, H., Häggblom J., Lindahl E., Martinson, S., Sjögren, A., Vikman, U. och Öckert, B. (2014). Decentralisering, skolval och fristående skolor – resultat och likvärdighet i svensk skola. Rapport 2014:25, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

Hood, C. (1991). ”A New Public Management of All Seasons?” i Public Administration, årg. 69, nr 1: 3–19. DOI: 10.1111/j.1467- 9299.1991.tb00779.x.

Hood, C. & Dixon, R. (2015). A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. Oxford: Oxford University Press.

Inspektionen för vård och omsorg (2018). Slutrapport Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet.

Inspektionen för vård och omsorg (2018). Metaanalys policy lab IVO.

Jacobsson, B. (2011). Hur styrs regeringskansliet? Om procedurer, prat och politik. Score Rapportserie 2001:8.

Jacobsson, B. & Ivarsson Westerberg, A. (2013). Staten och gransk- ningssamhället. Stockholm: Södertörns högskola.

Joseph, E. & Winston, B. (2005). ”A correlation of servant leader- ship, leader trust, and organizational trust” i Leadership & Orga- nization Development Journal, årg. 26 nr. 1. DOI:10.1108/ 01437730510575552.

255

Referenser

SOU 2019:43

Klijn, E.-H. (2010). ”Trust in governance networks: Looking for conditions for innovative solutions and outcomes”. I S. P. Osborne, The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. London & New York: Routledge.

Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga. Rapport 2017:8.

Konkurrensverket (2018). Konkurrensen i Sverige 2018. Rapport 2018:1.

Koskela-Huotari, K., Edvardsson B., Jonas J. M., Sörhammar D. & Witell, L. (2016). ”Innovation in service ecosystems – Breaking, making, and maintaining institutionalized rules of resource inte- gration” i Journal of Business Research, 69(8), 2964–2971. DOI: 10.1016/j.jbusres.2016.02.029.

Kurtmollaiev, S., Fjuk, A., Pedersen, P. E., Clatworthy, S. & Kvale, K. (2018). ”Organizational transformation through service design: The institutional logics perspective” i Journal of Service Research 21(1), 59–74. DOI: 10.1177/1094670517738371.

Lindgren, L. (2014). Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.

Mayer, R. & Gavin, M. (2005). ”Trust in management and per- formance: who minds the shop while the employees watch the boss?” i The Academy of Management Journal. October 2005. DOI: 10.5465/AMJ.2005.18803928.

Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations. Englewood Cliffs NJ: Prentice Hall.

OECD (2013). Trust in government, policy effectiveness and the gover- nance agenda. I Government at a Glance 2013.

Patrício, L., Fisk, R. P., Falcão e Cunha, J. & Constantine L. (2011). ”Multilevel service design: From customer value constellation to service experience blueprinting” i Journal of Service Research 14(2), 180–200. DOI: 10.1177/1094670511401901.

Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2011). Public management reform: a comparative analysis: new public management, governance, and the neo-Weberian state, Oxford: Oxford University Press.

Power, M. (1997). The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford: Oxford University Press.

256

SOU 2019:43

Referenser

Ramböll Management Consulting AB (2016). New Approaches till Policy Implementation – How public executives address the com- plexity of policy implementation and what can be done to increase efficiency and sustainability.

Riksrevisionen (2006). Regeringens styrning av Naturvårdsverket. RiR 2006:2.

Riksrevisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. RiR 2011:3.

Riksrevisionen (2014). Försvaret – en utmaning för staten Gransk- ningar inom försvarsområdet 2010–2014. RiR 2014:8.

Riksrevisionen (2016). Nationella samordnare som statligt styrmedel. RiR 2016:05.

Riksrevisionen (2016). Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare? RiR 2016:19.

Riksrevisionen (2019). Vanans makt – regeringens styrning av läns- styrelserna. RiR 2019:2.

Riksrevisionen (2019). Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor

–ett viktigt arbete som kan förbättras. RiR 2019:6.

Rothstein, B. och Holmberg, S. (2016). Mellanmänsklig tillit i Sverige. SOM-institutets forskarantologi nr. 66 Ekvilibrium. Göteborgs universitet.

Scandiatransplant (2019). Transplantation and waiting list figures. www.scandiatransplant.org/data/sctp_figures_2018_4Q.pdf.

Shockley-Zalabak, P., Ellis, K. & Winograd, G. (2000). ”Organiza- tional trust: What it means, why it matters” i Organization Devel- opment Journal, 18(4). 35–48.

Skolverket (2019). Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola. Dnr: 7.2.1-2015:778.

Socialstyrelsen (2019). Uppdragsbeskrivning – främjande av levande njurdonationer.

Statskontoret (2006). Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Rapport 2006:3.

Statskontoret (2012). Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. Rapport i serien ”Om offentlig sektor”.

257

Referenser

SOU 2019:43

Statskontoret (2013). Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering. Rapport nr. 17 i serien ”Om offentlig sektor”.

Statskontoret (2014). Att effektivisera system. Rapport 2014:28.

Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg? Rapport nr. 25 i serien ”Om offentlig sektor”.

Statskontoret (2016). Häktningstider och forensiska undersökningar

–Förslag för en snabbare forensisk process. Rapport 2016:2.

Statskontoret (2016). Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. Rapport 2016:5.

Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten. Rapport 2016:19.

Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten, Rapport 2016:20.

Statskontoret (2016). Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möj- ligheter? Rapport 2016:23.

Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. Rapport 2016:26.

Statskontoret (2016). Tillit på jobbet. Rapport 2016:26B.

Statskontoret (2017). Utvärdering av Migrationsverkets nya organi- sation. Rapport 2017:6.

Statskontoret (2017). Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel. Rapport nr. 31 i serien ”Om offentlig sektor”.

Statskontoret (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Del- rapport om förändringsarbetets genomslag. Rapport 2018:5.

Statskontoret (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyn- dighet. Slutrapport 2018:18.

Statskontoret (2018). Utvärdering av Delegationen för unga och ny- anlända till arbete. Rapport 2018:21.

Statskontoret (2018). När planeringen möter verkligheten – Försvars- maktens interna ledning, styrning och uppföljning. Rapport 2018:27.

Statskontoret (2019). Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrap- port om förändringsarbetets genomslag. Rapport 2019:3.

Statskontoret (2019). Statsförvaltningen i korthet.

258

SOU 2019:43

Referenser

Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. Rapport 2019:103.

Thompson, J. D. (1967). Organizations in action: Social science bases of administrative theory. New York: McGraw-Hill.

Trägårdh, L. (2009). Tilliten i det moderna Sverige – Den dumme svensken och andra mysterier. Stockholm: SNS förlag.

Trägårdh, L., Lundåsen, S. W., Wollebaek, D. och Svedberg, L. (2013). Den svala svenska tilliten – Förutsättningar och utmaningar. Stock- holm: SNS Förlag.

Universitetskanslersämbetet (2013). Årsrapport 2013 för universitet och högskolor. Rapport 2013:2.

Wockelberg, H. & Ahlbäck Öberg, S. (2018). Public administration characteristics and performance in EU28: Sweden. Brussels.

Övriga källor

Dagens Nyheter, artikel av Zaremba, M. Vad var det som dödade Herr B? Publicerad 2013-02-17. www.dn.se/kultur-noje/vad- var-det-som-dodade-herr-b/. (2019-09-09).

Polisen (2019). Framgångar med Snabbare lagföring för polisen. Publicerad 21 februari 2019. https://polisen.se/aktuellt/nyheter/ 2019/februari/framgangar-med-snabbare-lagforing-for-polisen/. (2019-09-24).

Socialstyrelsens årsredovisning 2018. https://www.socialstyrelsen.se/globalassets/sharepoint- dokument/artikelkatalog/ovrigt/2019-2-4.pdf. (2019-09-20).

Svensk Polis, artikel av Åkerblom M. Nya brott utreds snabbare Publicerad 2018-12-12. https://tidningensvenskpolis.se/arkiv/ hallarsida-aldre-artiklar/2018/nr-42018/nya-brott-utreds- snabbare/. (2019-09-24).

Tillitsreformen. https://www.regeringen.se/regeringens- politik/tillitsreformen/. (2019-09-06).

259

Bilaga 1

SOU 2019:43

veckla en rättssäker och effektiv förvaltning. Vidare ska projekten bi- dra till en tydlig, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad styrning som bidrar till att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna är behovs- styrda och håller god och likvärdig kvalitet och att de är jämlika, jäm- ställda och tillgängliga.

För att möjliggöra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och ut- vecklingsprocesser inom ramen för projekten ska dessa följas av ett antal forskare. Delegationen ska vidare verka för att samarbete mel- lan statliga myndigheter och kommuner och landsting byggs i syfte att åstadkomma en effektivare, mer tillitsbaserad och mindre admi- nistrativt belastande styrning avseende välfärdstjänsterna. Delega- tionen ska därför tillsammans med berörda myndigheter, kommuner och landsting analysera den statliga tillsynens effekter på kommu- nernas och landstingens verksamhetsutveckling, identifiera eventu- ella hinder för genomförande av utvecklingsinsatser och om möjligt föreslå hur tillsynen över kommunal verksamhet kan bidra till verk- samhetsutveckling. Delegationen ska även analysera olika ersättnings- modellers styrande effekter och undersöka på vilket sätt ersättnings- modeller tydligare kan främja en bred och allsidig kvalitetsutveckling och effektivitet. Delegationen ska beakta hur ersättningsmodellerna påverkar fördelningen av och tillgången på välfärdstjänster utifrån ett geografiskt och socioekonomiskt perspektiv. Om delegationen an- ser att det är lämpligt ska den föreslå hur sådana modeller kan utfor- mas. De delar av uppdraget som avser ersättningsmodeller omfattar inte skolväsendet eftersom frågor om ersättning inom skolväsendet redan utreds av Skolkostnadsutredningen (U 2014:14) och 2015 års skolkommission (U 2015:03). De delar av uppdraget som avser andra ersättningsmodeller än inom skolväsendet ska redovisas senast den 16 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas i en slutrapport senast den 18 juni 2018.

Bakgrund

Den offentliga förvaltningen har en central roll i utvecklingen av Sverige. En rättssäker och effektiv förvaltning stärker demokratin. En prioriterad fråga för regeringen är att förbättra styrningen i den of- fentliga sektorn i syfte att skapa mer effektiva verksamheter och större nytta för medborgarna.

262

SOU 2019:43

Bilaga 1

I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) anför regeringen att det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Regeringen aviserar också att den avser att initiera ett arbete med att stimulera metodutveckling samt utveckla styrning och uppföljning. Angreppssättet kommer att vara brett. Arbetet ska bedrivas i nära samverkan med myndigheter, kommuner och landsting, välfärdsmedarbetare, brukare och forskar- samhället. Rättssäkerhet och medborgarperspektiv är viktiga utgångs- punkter för arbetet (se utg.omr. 2 avsnitt 4.4).

Mot bakgrund av regeringens aviserade ambitioner att utveckla den statliga styrningen har Statskontoret fått i uppdrag att kartlägga, ana- lysera och i vissa delar lämna förslag avseende statens styrning av statlig respektive kommunal verksamhet (Fi2016/00372/SFÖ).

Som ett led i arbetet inrättar regeringen nu också denna delegation.

Styrningen i den offentliga förvaltningen

Statens styrning av kommuner och landsting

Regeringsformen slår fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självsty- relsen innebär att kommuner och landsting, genom politiska beslut och prioriteringar, avgör hur man med hänsyn till lokala och regionala förutsättningar ska uppnå de nationella mål som riksdagen lagt fast. Detta innebär att staten i sin styrning av kommuner och landsting måste ge dem handlingsutrymme för egna prioriteringar.

Det kommunala uppdraget har över tid ökat i omfattning och kom- plexitet vilket har lett till att även behovet av vägledning har ökat. I detta sammanhang kan också konstateras att EU-rätten och dess ge- nomförande nationellt påverkar kommuner och landsting i mycket hög utsträckning. En tydlig tendens är att den statliga styrningen har ökat i omfattning och blivit alltmer detaljerad. Detta gäller för såväl lagstiftning som de statliga myndigheternas föreskrifter.

År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidrags- systemen till kommunerna. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag. År 1996 genomfördes förändringar som bl.a. innebar att även lands- tingen kom att omfattas av systemet. Ytterligare en stor förändring av

263

Bilaga 1

SOU 2019:43

systemet gjordes 2005. Syftet med det generella bidragssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna ge sina invånare likvärdig service oberoende av in- komster och andra strukturella förhållanden. Det sker främst genom utjämning för skillnader i skattekraft (inkomstutjämning) och struk- turella kostnadsskillnader (kostnadsutjämning). Det generella statsbi- draget utgör också ett medel för staten att påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme.

Som skäl för införandet av det nya utjämningsbidraget angavs att det skulle öka kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga regleringen och skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar (prop. 1991/92:150). Genom det nya systemet skulle kommu- nerna ges ett ökat ansvar för sin verksamhet och ökad handlingsfrihet när det gäller verksamheters utformning och prioriteringar mellan olika verksamheter samt bättre möjligheter till lokal anpassning och lokalt ansvar.

En förändring som påverkat kommunernas och landstingens styr- ning av verksamheten är att antalet riktade statsbidrag har ökat i antal sedan det generella kommunalekonomiska utjämningssystemet inför- des. Anledningen är att staten har ansett att det funnits behov av att öka styrningen av verksamheterna för att nå de nationella målen.

Kommuners och landstings styrning av verksamheten

Under 1980-talet pågick inom kommuner och landsting ett förnyel- searbete när det gäller styrningen av den kommunala verksamheten. Bland annat genomfördes en försöksverksamhet med en friare kom- munal nämndorganisation. Försöksverksamheten ledde fram till en ny kommunallag (1991:900) som trädde i kraft den 1 januari 1992. Ett av syftena med kommunallagsreformen var att skapa utrymme för en ökad målstyrning. Utgångspunkter för förändringen var att de förtroendevalda skulle få bättre möjligheter att styra och organi- sera sin verksamhet. Medborgarna skulle också garanteras goda möj- ligheter till inflytande och insyn. Genom ökad organisationsfrihet skulle kommuner och landsting ges förutsättningar att göra verksam- heten effektivare.

Sedan införandet av kommunallagen 1992 har det skett omfat- tande omvärldsförändringar som bl.a. har lett till att kommuner och

264

SOU 2019:43

Bilaga 1

landsting har reformerat sina organisationer. Av den forsknings- översikt som finns i betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) framgår att reformerna har motiverats både av ideo- logiska skäl och av en upplevd brist på resurser. En mångfald av orga- nisatoriska lösningar och metoder för styrning av kommunal verk- samhet har testats. Mycket inspiration till detta förändringsarbete har hämtats från den idériktning som går under den samlande engelska benämningen New Public Management och som handlar om att skapa förbättrad ekonomisk effektivitet med förebilder från privata företag och användning av marknadslösningar. Andra reformer har haft sin utgångspunkt i t.ex. ökat demokratiskt inflytande, där inspi- ration har hämtats från de idériktningar som lanserats som motkrafter till New Public Management (t.ex. det som går under den engelska benämningen Public Governance).

Stärkt innovationsförmåga i offentlig verksamhet

I januari 2015 ingick Verket för innovationssystem (Vinnova) och SKL en överenskommelse om stärkt innovationsförmåga i offentlig verksamhet. Överenskommelsen avser 2015–2017. Syftet med över- enskommelsen är att stärka innovationsförmågan i den verksamhet som kommuner och landsting ansvarar för. Målet är att bidra till ökad kvalitet och bättre service i de tjänster och uppdrag som kommuner och landsting erbjuder medborgare, näringsliv och civilsamhälle.

Överenskommelsen syftar också till att främja innovationsledning eftersom en omställning mot mer innovativa organisationer kräver kunskap om innovationsledning. Därutöver ska SKL och Vinnova till- sammans medverka till att välfärdsteknologi utvecklas, sprids och genomföras i hela landet, att användarperspektivet främjas och att bru- karens roll som medskapare betonas.

År 2014 och 2015 har SKL, med finansiering från Vinnova, gen- omfört projektet Förändra radikalt. Förutom metodutveckling och idéarbete har målet med projektet varit att identifiera hur nya arbets- och förhållningssätt påverkar ledarskap och medarbetarskap i de med- verkande kommunerna.

SKL pekar i sin rapport för projektet, e-boken Förändra radikalt

–gör annorlunda, billigare och bättre, på att det finns ett ökande in- tresse, inte enbart när det gäller nya tekniska lösningar utan även för

265

Bilaga 1

SOU 2019:43

helt andra och nya sätt att utföra tjänster på. SKL pekar också på att internationella erfarenheter visar att radikala förändringar i verksam- heterna har lett till att brukarnyttan ökat samtidigt som kostnaderna minskat. Dessutom har medarbetarnas arbetsglädje och självförtro- ende ökat.

SKL har pekat på behovet av ett kompetenscentrum för innova- tion i offentlig verksamhet i publikationen ”Positionspapper – En innovationsvänlig offentlig verksamhet” från 2015 och har i sitt in- spel till regeringen inför forsknings- och innovationspropositionen 2016 lyft detta som ett förslag.

Vinnova har i sitt underlag till regeringens politik för forskning, innovation och högre utbildning 2017–2027, Innovation för ett attrak- tivare Sverige (dnr N2015/07590), pekat på behovet av nationell sam- ordning och kunskapsspridning mellan pågående innovationsinsatser inom offentlig sektor. Vinnova genomför ett antal insatser riktade mot offentlig sektor, t.ex. FRÖN – För ökad innovation i offentligt finansierad sektor. Vinnova har även fått regeringens uppdrag (dnr N2014/2618/FIN) att utveckla ett innovationsledarlyft för ökad förmåga att bedriva innovationsarbete och att efterfråga innovation i offentlig verksamhet.

Ersättningsmodeller

Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen får kommuner och landsting, efter beslut i fullmäktige, lämna över vården av en kommunal ange- lägenhet till en juridisk person eller en individ. Detta innebär att kom- muner och landsting kan välja att antingen bedriva verksamheten i egen regi eller anlita en privat utförare.

I de fall en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en kom- munal angelägenhet till en privat utförare är kommunen eller lands- tinget fortfarande huvudman för den kommunala angelägenheten. Andelen privata utförare varierar såväl mellan olika kommuner och landsting som mellan de olika verksamheterna.

Enligt 5 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är det obligato- riskt för landstingen att erbjuda vårdvalssystem i primärvården. Det innebär att landstingen har en skyldighet att se till att primärvården organiseras så att alla som omfattas av deras ansvar för hälso- och sjukvård kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster och få till-

266

SOU 2019:43

Bilaga 1

gång till en fast läkarkontakt (vårdvalssystem) som den enskilde väl- jer själv. Alla utförare ska behandlas lika, men landstingen har rätt att utforma regelverk och de närmare villkor som ska gälla för god- kända utförare.

I valet av ersättningsmodell för sådan verksamhet som lämnas över till privata utförare ska kommuner och landsting beakta att de privata utförarna ges rimliga ekonomiska förutsättningar att utföra verksamheten. De måste samtidigt beakta förutsättningarna för den verksamhet som de bedriver i egen regi och sin ekonomi generellt. Ersättningssystemen är oftast prestationsbaserade och ersättnings- nivåerna kopplas till antalet utförda prestationer i tid eller aktiviteter. Det kan förekomma skillnader i ersättningsnivåerna. Kommunerna baserar oftast ersättningen på en analys av vad den egna verksamheten kostar men kan också ta hänsyn till hur andra satt pris i regionen, marknadssituationen, effektiviseringskrav och politiska prioriteringar. Skillnad i ersättning mellan privata och kommunala utförare beror ibland på att de kommunala utförarna, till skillnad från de privata, måste vara verksamma i hela kommunen.

Vinnova har haft regeringens uppdrag att genomföra en satsning för att utveckla och stärka innovationer i offentlig sektor, med tonvikt på vård- och omsorgsområdet. Uppdraget redovisas i Vinnovas Slut- rapport av regeringsuppdrag att utveckla innovationskraften i offentlig verksamhet med tonvikt på vård och omsorg (dnr S2015/04614).

I rapporten identifieras ersättningsmodeller som ett hinder som behöver ses över för att öka införandet och spridningstakten av inno- vationer inom vård och omsorg. Inom ramen för regeringsuppdraget har ett antal projekt rörande ersättningsmodeller genomförts. Syftet med projekten har varit att utveckla och ge förutsättningar för att på sikt etablera nya ersättningsmodeller som stärker möjligheterna att på ett tidigt stadium använda innovativa produkter och tjänster i verk- samheten så att de kommer vården, omsorgen och inte minst patien- terna och brukarna till godo. De genomförda projekten redovisas i rapporten Ersättningssystem för innovation i vård och omsorg – en studie av åtta projekt som utvecklar nya ersättningsmodeller (Vinnova rapport VR 2015:8, december 2015).

Av regleringsbrevet för budgetåret 2016 avseende Myndigheten för vård- och omsorgsanalys framgår att myndigheten ska göra en ur ett patient- och medborgarperspektiv fördjupad analys av förutsätt- ningarna för en jämlik och patientcentrerad primärvård. Primärvår-

267

Bilaga 1

SOU 2019:43

dens förutsättningar att erbjuda en god vård efter behov ska analy- seras. Bland de förutsättningar som berör primärvårdens uppdrag nämns bland annat ersättningssystem.

När det gäller kvalitetsarbete pågår det ett arbete med att utveckla olika typer av modeller för exempelvis uppföljning och förbättrade möjligheter till jämförelser för brukare inom flera områden. Som ex- empel kan nämnas Etisk plattform för öppenhet och insyn i vård och omsorg (mellan arbetsgivar-, fack- och branschorganisationer), 1177 Vårdguiden, Uppföljningsguiden (SKL) och Äldreguiden (Social- styrelsen).

Uppdraget

Utveckla styrningen i hela styrkedjan i den offentliga förvaltningen

Staten står som garant för den enskildes rättssäkerhet och skyddet för liv, personlig säkerhet och hälsa.

En utgångspunkt för regeringens arbete är medborgarnas för- väntningar på att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna håller god kvalitet och att de är jämlika, rättssäkra, jämställda och tillgäng- liga. Medborgarperspektivet är därför en naturlig utgångspunkt vid bedömningen av om verksamheterna når målet för samhällsupp- draget. En viktig del i arbetet med en strategisk styrning utifrån ett medborgarperspektiv är en väl genomtänkt statlig styrning när det gäller nationella mål och de verksamheter som kommuner och lands- ting är huvudmän för.

Styrningen av förvaltningen har de senaste decennierna känneteck- nats av decentralisering och ett delegerat ansvar för genomförande, budget och organisation. Fokus har legat på mål- och resultatstyrning och uppföljning. Målstyrningen har gett upphov till en mer aktiv upp- följning av resultatet och produktiviteten i verksamheten.

Mål- och resultatstyrningen har dock medfört att det finns risk för att nationella mål och övergripande målsättningar i lagstiftningen inte följs, dvs. att fördelningen av välfärdstjänster och annan offent- lig service ska vara likvärdig, ändamålsenlig och behovsstyrd. Det förekommer att t.ex. vård fördelas efter efterfrågan i stället för efter behov (se bl.a Riksrevisionens rapport Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan? [RiR 2014:22]). Genom att mål och resultat, på de olika nivåerna i styrkedjan, i vissa fall har fragmenti-

268

SOU 2019:43

Bilaga 1

serats har tillämpningen av styrningen även lett till en del negativa effekter. Om mål- och resultatstyrning bryts ned på en alltför detal- jerad nivå ökar risken för suboptimering och bristande helhetssyn. Utöver att detta i vissa fall har bidragit till en icke ändamålsenlig ök- ning av administrationen, riskerar det också att leda till att de gemen- samma resurserna inte används effektivt. Det har också, i vissa fall, lett till en styrning som minskat utrymmet för medarbetarna att, ba- serat på yrkeskunnande och erfarenhet, organisera sitt arbete på det sätt som bäst gagnar verksamheten och medborgarna.

Delegeringen av ansvar för genomförande, budget och organisa- tion samt behovet av kontroll och uppföljning har haft positiva effek- ter för den offentliga förvaltningen. Det sätt som kontrollen och uppföljningen har utförts på har dock bidragit till en ökad och i vissa fall onödig administration samt även vissa snedvridande incitament.

Inom kommuner och landsting pågår kontinuerligt ett omfattande arbete med att utveckla styrningen av de kommunala verksamheterna, både för att höja kvaliteten och för att utveckla den kommunala ser- vicen. Möjligheten att utveckla styrningen varierar emellertid mellan olika kommuner och landsting. I en kartläggning som SKL genom- förde 2014 anger knappt en av tio kommuner att de har strukturer och arbetsformer som understödjer idéutveckling och utprovning av nya lösningar.

Av skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2014 (skr. 2014/15:102) framgår att ökningen av antalet årsarbetare i kom- muner, landsting och kommunalförbund 2013 till stor del skedde i de personalkategorier som arbetar med administrativa uppgifter. Inom flera yrkesgrupper i kommunal verksamhet utgör arbete med ekonomiska ersättningsmodeller, administration och detaljreglering en betydande del av det totala arbetet. Samtidigt kan ett underdimen- sionerat administrativt stöd ha lett till att vissa yrkesgrupper får ägna allt mindre tid till det som är yrkets kärnuppgifter. Styrning som var avsedd att effektivisera den offentliga förvaltningen kan i stället i vissa fall ha bidragit till att byråkratisera den. Det finns risk för att erfaren- het och kompetens inte kommer till nytta och att yrkesetik inte får utrymme. Medarbetarnas möjlighet att utveckla den offentliga för- valtningen riskerar också att begränsas.

En alltför detaljreglerad styrning inom kommuner och landsting riskerar att missgynna den innovation som är nödvändig för att verk-

269

Bilaga 1

SOU 2019:43

samheterna ska kunna möta de många utmaningar som de står inför, t.ex. en åldrande befolkning och urbanisering.

Det finns därför ett behov av att vidareutveckla en styrning som baseras mer på tillit och ökad förmåga såväl i kommuner och landsting som hos medarbetarna att utveckla verksamheten. Tillitsfull styrning bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan berörda aktörer. Detta gäl- ler både statens styrning av kommuner och landsting och de senares egen styrning av verksamheten. Den aktör som ansvarar för verksam- heten måste ha utrymme att utveckla den och den aktör som styr måste kunna lita på att verksamheter utvecklas på ett rättssäkert sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjänster av god kvalitet leve- reras till medborgarna. För att belysa frågor i sammanhanget liksom främjandet av ändamålsenliga regelverk har regeringen tillsatt Välfärds- utredningen (Fi 2015:01). Utredaren ska bl.a. föreslå hur den offent- liga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras så att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utfor- mas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekonomisk effek- tivitet, behovsstyrning och öppenhet.

Det finns också behov av att stödja idé- och verksamhetsutveck- lingen när det gäller en mer tillitsbaserad styrning inom ramen för be- fintliga regelverk. Vidare behöver det positiva förändringsarbete som redan pågår i ett antal kommuner och landsting tas till vara och synlig- göras. Kunskap behöver också spridas om pågående och redan ge- nomförda projekt. Erfarenheter från genomförda utvecklings- och innovationsprojekt bör tas till vara.

En delegation inrättas för att inom ramen för de befintliga regelver- ken genomföra dels projekt som främjar idé- och verksamhetsutveck- ling när det gäller kommunal verksamhet, dels projekt som omfattar hela styrkedjan, dvs. styrning från den nationella nivån till genomfö- randet i kommuner och landsting. Projekten ska genomföras i samver- kan med kommuner och landsting samt statliga myndigheter, i synner- het sådana myndigheter som tillhandahåller medborgarnära tjänster och som har nära koppling till de kommunala verksamheterna eller som arbetar med utvecklings- och innovationsprojekt.

Delegationen ska inom ramen för projekten, tillsammans med be- rörda aktörer, identifiera och analysera hinder för att genomföra ut- vecklingsinsatser. I detta arbete bör det klarläggas vilka krav som re- gelverken för styrning, kontroll, redovisning och uppföljning ställer på

270

SOU 2019:43

Bilaga 1

kommuner och landsting i dag och hur de tillämpas. Behovet av natio- nell styrning för att nå de nationella målen ska också beaktas.

Delegationen ska vidare identifiera områden, tjänster eller pro- cesser som bedöms ha särskilt stor utvecklingspotential och som bl.a. kan leda till en minskning av onödig administration, höjd kvalitet och effektivitet i kommunernas och landstingens verksamhet. Ett verktyg som under flera år fått stor uppmärksamhet när det gäller att driva på förnyelse och innovation i offentlig verksamhet är upphandling. Delegationen bör i sitt arbete ta del av och integrera tillämpliga delar av erfarenheterna av att främja innovationsupphandling.

Delegationen ska även främja projekt som syftar till att utveckla en mer samordnad verksamhet. Målet med projekten ska vara att långsik- tigt bidra till förbättrade förutsättningar såväl för den statliga styr- ningen av kommunal verksamhet som för kommuner och landsting att styra sin verksamhet så att den kan resultera i betydande förbättringar för medarbetare, medborgare och företag.

Delegationen kan på eget initiativ göra fördjupade analyser av t.ex. hinder i form av lagstiftning som framkommer inom ramen för pro- jekten. Detta inkluderar bristande incitament att sprida goda resultat från genomförda projekt. När det gäller hinder och bristande incita- ment bör erfarenheter av utvecklings- och innovationsprojekt som ge- nomförts tillsammans med andra aktörer tas till vara.

Delegationen ska verka för ökat samarbete mellan statliga myndig- heter, kommuner och landsting i syfte att åstadkomma en effektivare, mer tillitsbaserad och mindre administrativt belastande styrning. Trans- parens i systemen och medborgarnas rätt till insyn och en rättssäker hantering ska beaktas i detta arbete.

Som ett led i detta arbete ska delegationen i samarbete med SKL dels genomföra en inventering av nuvarande praxis i syfte att identifi- era pågående arbeten i enskilda kommuner, dels organisera och driva nätverk där grupper av kommuner och landsting praktiskt söker och testar konkreta förändringar i styrningen utifrån ett tillitsperspektiv.

Vid val av vilka projekt som ska genomföras ska delegationen prio- ritera sådana projekt som involverar hela styrkedjan och deltagande av kommuner och landsting som har olika förutsättningar när det gäller t.ex. befolkningens storlek, geografiskt läge och ekonomiska förutsätt- ningar.

271

Bilaga 1

SOU 2019:43

Delegationen ska därutöver

•analysera och redovisa hur en styrning baserad på ökad tillit och kvalitativa snarare än kvantitativa mål påverkar välfärdstjänsternas likvärdighet, rättssäkerhet, kvalitet och kostnader,

•föreslå modeller för hur en styrning baserad på tillit och kvalita- tiva mål kan utformas,

•föreslå hur goda erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksamhetsutveckling ska kunna spridas inom hela den offent- liga förvaltningen,

•föreslå områden som skulle kunna vara lämpliga för kommunal försöksverksamhet,

•föreslå försöksverksamheter inom områden där det finns ett nära samarbete mellan kommuner eller landsting och statliga myndig- heter, och

•tillsammans med berörda aktörer inventera s.k. tidstjuvar, dvs. åt- gärder inom olika arbetsprocesser som skapar onödig administ- ration och som tar tid från verksamheten och, om möjligt, föreslå hur dessa kan tas bort.

En lärande tillsyn

Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de bestämmelser som bl.a. riksdagen och regeringen har beslutat. Med- borgarna ska genom tillsynen kunna vara förvissade om att deras in- tressen t.ex. när det gäller likvärdighet tas till vara. Det är därför centralt att tillsynen över kommunal verksamhet upprätthålls. Den statliga tillsynsverksamheten utformas utifrån kraven och målen inom olika verksamhetsområden.

Genom bestämmelserna i 6 § förvaltningslagen (1986:223) och

6§ myndighetsförordningen (2007:515) är statliga myndigheter skyl- diga att samordna sin verksamhet. Detta gäller även tillsyn. När flera myndigheter utövar tillsyn över samma verksamhet är det viktigt att tillsynen samordnas. Samordning mellan tillsynsorgan är viktig både för att tillsynen ska vara effektiv och för att den tillsynspliktiga verk- samheten inte ska störas mer än nödvändigt. Det kan förekomma att flera tillsynsmyndigheter är i behov av samma eller likartade upp-

272

SOU 2019:43

Bilaga 1

gifter men att rapporteringen ser olika ut när det gäller t.ex. frekvens eller omfattning. Det kan också förekomma att statliga myndigheter vid sin tillsyn över samma verksamhet ger motstridiga men utifrån sina respektive tillsynsområden korrekta rekommendationer. Genom samordning mellan tillsynsorganen kan eventuella motstridigheter i krav på en objektsansvarig redas ut.

I Rådet för styrning med kunskap samverkar nio statliga myndig- heter inom området hälso- och sjukvård och socialtjänst. Rådet ver- kar för att styrningen med kunskap är samordnad, effektiv och an- passad till huvudmännens och professionernas behov. Rådet ska även verka för att patienters och brukares synpunkter och erfarenheter be- aktas och att kommunikationen till användarna är samordnad samt samverka med myndigheter som inte ingår i rådet och med andra of- fentliga och privata aktörer. Rådet ska också vara ett forum för frågor om kunskapsutveckling, forskning och innovationer. Rådets verk- samhet regleras i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna intar ett lärande för- hållningssätt till hur tillsynen kan utvecklas. På så sätt kan tillsyns- myndigheterna bidra till att utveckla den offentliga förvaltningen i övrigt. Genom att följa upp resultat och konsekvenser av tillsynen kan tillsynen användas som ett medel för att identifiera behov av ut- veckling. Tillsynen kan t.ex. hjälpa till att identifiera regler som är onödiga. Det kan också visa sig att kostnaderna för regelgivning och tillsyn är oproportionerligt stora.

Vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. Inspektionen för vård och om- sorg och Statens skolinspektion arbetar med att utveckla återföringen av tillsynsresultaten till de granskade verksamheterna för att dessa och även andra verksamheter ska kunna ha nytta och lära sig av tillsynen. På så sätt kan verksamheterna utvecklas och medarbetarnas kompe- tens öka.

Hur tillsynen över kommunal verksamhet är utformad kan ha stor betydelse för kommuners och landstings verksamhetsutveckling. Till- synen, eller regelverket, kan i vissa fall ha utformats eller över tid ut- vecklats så att utvecklingen av kommunal verksamhet hindras. Regel- verket kan t.ex. vara alldeles för detaljerat. Reglerna kan också ha blivit obsoleta på grund av teknikutveckling och andra omvärldsförändringar.

Tillsynen kan dock även fungera innovationsdrivande genom att den har utformats så att den ger incitament att nå ambitiösa målsätt-

273

Bilaga 1

SOU 2019:43

ningar. Inom bl.a. miljöområdet finns det flera exempel på hur regler- ingar och tillsyn har fungerat som avgörande incitament för innova- tion och effektivisering.

Delegationen bör i sitt arbete ta till vara goda exempel och stödja användandet och spridningen av metoder till fler områden.

Delegationen ska tillsammans med berörda myndigheter, kom- muner och landsting

•analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar kommu- nal verksamhetsutveckling och identifiera och redovisa eventuella hinder för genomförande av utvecklingsinsatser inom kommuner och landsting, och

•utreda och om möjligt föreslå hur den statliga tillsynen över kom- munal verksamhet kan bidra till kommunal verksamhetsutveckling.

Ett nära samarbete med forskning och utvärdering

Att genomförda projekt utvärderas är en förutsättning för att man i efterhand ska få kunskap om projektens kvalitet och dra lärdom om vilka arbetsprocesser och åtgärder som lett till ett förändrat arbets- sätt. Det finns dock skäl att även parallellt med genomförande av pro- jekt studera de förändringar och utvecklingsaktiviteter som sker under projektens gång. Genom att anlita forskare eller experter som följer och aktivt deltar i projekten kan övriga deltagare i projekten få kun- skap om vilka problem och möjligheter som forskarna ser utifrån sin kompetens. Genom att forskare deltar tidigt i arbetet blir det också möjligt att redan på planeringsstadiet skapa förutsättningar för bra utvärderingar, exempelvis genom tidig planering för insamling av re- levant statistik. På så sätt kan forskarna tillföra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och utvecklingsprocesser inom ramen för projekten.

Delegationen ska därför, antingen inom ramen för det egna arbe- tet eller genom att knyta till sig ett antal forskare eller experter, med ett forskningsperspektiv följa de olika projekten under genomfö- randet. För varje projekt ska det sammanställas en utvärderingsrap- port. Rapporterna ska innehålla råd och rekommendationer samt ge goda exempel på innovativa lösningar. Eventuella hinder och föränd- ringsbehov ska också redovisas. Av utvärderingen ska det framgå hur projekten påverkar välfärdstjänsternas likvärdighet och kvalitet.

274

SOU 2019:43

Bilaga 1

De utvärderingsrapporter och andra studier som framkommer under arbetet ska komma berörda aktörer till del. Delegationen ska även sammanställa och sprida information om goda exempel och verka för att särskilt goda exempel uppmärksammas. Insatserna ska bidra till en idébank för utveckling av en tillitsbaserad styrning av kommunal verksamhet. I idébanken ska det även beskrivas hur idé- erna kan omsättas i praktiken.

Ersättningsmodeller

De ersättningsmodeller som används i dag varierar såväl mellan olika sektorer som mellan olika kommuner och landsting. Ett skäl till detta är att utgångsläget och behoven är olika. Med ersättningsmodeller av- ses i detta sammanhang inte de från staten till kommuner och lands- ting riktade bidragen för viss verksamhet eller vissa åtgärder.

Hur villkoren för ersättningsmodellerna ser ut kan antas påverka hur verksamheternas innehåll utformas. Om syftet med en målba- serad ersättning är att ge den som tillhandahåller högre kvalitet mer i ersättning kan det räcka med att formulera relevanta mål för verk- samheten. Den som uppnår målen kommer att belönas enligt mo- dellen. Det skapar dock inte incitament för de aktörer som redan når målen att försöka genomföra kvalitetshöjande förändringar av verk- samheten. Det kan också vara ett problem om den ekonomiska styr- ningen är för detaljerad. En sådan modell riskerar att skapa ett oflex- ibelt system som hindrar såväl tillvaratagandet av medarbetarnas kom- petens för att utveckla verksamheten, som att med nya arbetssätt nå ökad kvalitet. Dessutom kan sådana ersättningsmodeller riskera att snedvrida verksamheten så att den frångår det övergripande målet att fördelning ska ske efter behov, vilket i sin tur bidrar till att minska den samhällsekonomiska effektiviteten. En annan aspekt kan vara att det i ersättningsmodellerna inte finns incitament för att satsa på inno- vationer som innebär en minskning av den egna produktionen, t.ex. etablering av distanslösningar baserade på avancerad teknologi och e-tjänster. Det är därför angeläget att genom en bred kartläggning in- hämta kunskap om hur ersättningsmodellerna styr välfärdens innehåll samt hur detta påverkar verksamheternas kvalitet, inriktning och möj- ligheten att utveckla verksamheterna med stöd av medarbetarnas kun- skap och kompetens och att ta till vara deras förslag till förändring för

275

Bilaga 1

SOU 2019:43

att nå högre kvalitet. Även hur ersättningsmodellerna påverkar fördel- ningen av och tillgången på välfärdstjänster utifrån ett geografiskt och socioekonomiskt perspektiv ska beaktas.

Delegationen ska därför

•analysera och redovisa ersättningsmodellernas styrande effekter, och

•undersöka på vilket sätt ersättningsmodeller tydligare kan koppla den ekonomiska ersättningen till bred och allsidig kvalitetsutveck- ling, ändamålsenlighet, samhällsekonomisk effektivitet och främ- jande av innovation och, om lämpligt, föreslå hur sådana modeller skulle kunna utformas.

Skolväsendet omfattas inte av delegationens uppdrag när det gäller er- sättningsmodeller eftersom frågor om ersättning inom skolväsendet redan utreds av Skolkostnadsutredningen och 2015 års skolkommis- sion.

Konsekvensbeskrivningar

Delegationen ska, utöver att redovisa förslagens konsekvenser i en- lighet med kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beräkna och redovisa förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska kon- sekvenser. Om något förslag innebär kostnadsökningar eller intäkts- minskningar för det offentliga, ska delegationen föreslå en finansi- ering. För samtliga förslag som delegationen lämnar ska den göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna förhåller sig till den samhällsekonomiska nytta som förväntas uppnås.

Delegationen ska belysa förslagens effekter på utvecklingen av före- tagandet, nyetableringen av företag och konkurrensen mellan företag. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självsty- relsen, ska delegationen utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Delegationen ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män, flickor och pojkar samt förslagens effekter för jämställdheten. Dele- gationen ska även analysera förslagens konsekvenser för de nationella målen och lagstiftningens övergripande intentioner när det gäller lik- värdighet och fördelningen av offentliga tjänster efter behov. Konse- kvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om

276

Bilaga 2

SOU 2019:43

De nya delarna av uppdraget ska redovisas i en slutrapport senast den 13 oktober 2019.

Utvidgning av uppdraget

Inom ramen för regeringens tillitsreform har Statskontoret på upp- drag av regeringen lämnat tre rapporter om hur statens styrning av den statliga verksamheten kan utvecklas (Statskontoret 2016:19, 2016:20 och 2016:26). Myndigheten framhåller i rapporterna att tillits- baserad styrning endast fungerar om den omfattar hela statsförvalt- ningen, och även relationen mellan ledningen och medarbetarna inom en myndighet. Enligt Statskontoret är en stor del av de statliga myn- digheternas administration egeninitierad. Myndigheten konstaterar vidare att ett starkt ledarskap motverkar onödig administration och att ledarskapsfrågorna är viktiga för att åstadkomma en utvecklad styrning med tillit som grund.

Regeringen anförde i budgetpropositionen för 2017 att den avsåg att se över vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att medarbet- arnas kompetens tas tillvara i de statliga myndigheterna. Regeringen framhöll i detta sammanhang att det är viktigt att myndighetsled- ningarna verkar för en kultur som är lyhörd, både inåt och utåt, och där medarbetarna uppmuntras att tänka innovativt (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 4.4).

Inom de statliga myndigheterna pågår kontinuerligt ett arbete med att utveckla verksamheterna, både för att höja kvaliteten och för att förbättra den statliga servicen till medborgare och företag. Möjlighe- ten att utveckla verksamheterna varierar emellertid mellan olika myn- digheter. Regeringen ser därför ett behov av att uppmuntra och för- stärka stödet till statliga myndigheters interna arbete med att utveckla en styrning som baseras mer på tillit och förtroende för medarbet- arnas kompetens och förmåga. Tillitsdelegationens uppdrag tar i nu- läget endast sikte på att främja idé- och verksamhetsutveckling när det gäller kommunal verksamhet. Denna del av uppdraget bör därför ut- vidgas så att det även omfattar de statliga myndigheternas verksamhet.

Delegationen ska mot denna bakgrund

•genomföra projekt som syftar till att ge stöd till statliga myndig- heter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten,

280

SOU 2019:43

Bilaga 2

•inom ramen för projekten, och tillsammans med berörda aktörer, identifiera och analysera hinder, både inom och utanför den be- rörda myndigheten, för att genomföra utvecklingsinsatser,

•identifiera områden inom myndigheternas interna verksamhet som bedöms ha särskilt stor utvecklingspotential och som t.ex. kan minska onödig administration, utveckla medarbetarskap och ledar- skap samt höja kvaliteten och effektiviteten i statliga myndigheters verksamhet,

•genomföra projekt som syftar till att skapa en mer samordnad of- fentlig verksamhet, t.ex. mellan olika statliga myndigheter eller mellan statliga myndigheter och kommuner,

•anlita forskare som ska följa samtliga projekt för att möjliggöra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och utvecklingsprocesser inom ramen för projekten,

•organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt söker och prövar konkreta förändringar i styrningen ut- ifrån ett tillitsperspektiv,

•sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en tillits- baserad styrning i den egna verksamheten, samt

•föreslå hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksam- hetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen även efter att delegationen har av- slutat sitt arbete.

Statliga myndigheter ska inbjudas att medverka i de ovan angivna pro- jekten. Detta gäller särskilt sådana myndigheter som tillhandahåller medborgarnära tjänster eller har nära koppling till kommunal verk- samhet och som arbetar med utvecklings- och innovationsprojekt. Myndigheterna deltar frivilligt i projekten och dessa ska genomföras vid myndigheterna med stöd av delegationen. Målet med projekten ska vara att långsiktigt bidra till förbättrade förutsättningar för stat- liga myndigheter att styra sin verksamhet så att den kan resultera i betydande förbättringar för medarbetare, privatpersoner och företag.

Fokus för uppdraget är myndigheternas interna verksamhet. Om delegationen identifierar övergripande slutsatser och goda exempel

281

Bilaga 3

SOU 2019:43

Tidigare centrala utbildningsinsatser för statsanställda

Statens institut för personalutveckling (SIPU) fanns inrättat 1979– 1992. Institutet var enligt sin instruktion en central servicemyndig- het för personalutveckling inom statsverksamheten. Myndigheten skulle bl.a. fortlöpande bevaka behovet av personalutveckling i stats- förvaltningen, utveckla och tillhandahålla personalutbildning och utbildningsmaterial m.m. som efterfrågades av de statliga myndig- heterna, utarbeta förslag till regeringen på åtgärder av generell karak- tär som inte direkt motsvarades av efterfrågan hos myndigheter eller andra samt verka för att behovet av personalutbildning tillgodosågs också inom det allmänna utbildningssystemet.

Verksamheten vid SIPU upphörde då regeringen bedömde att stödverksamhet av det aktuella slaget så långt som möjligt bör vara efterfrågestyrd, och att stöd som finns att köpa på marknaden av rent principiella skäl inte bör tillhandahållas av staten (prop. 1991/92:100 bilaga 8).

De följande åren fick flera myndigheter utbildnings- och utveck- lingsuppdrag som avsåg statligt anställda, bl.a. Statens kvalitets- och kompetensråd (1999–2005), Verket för förvaltningspolitisk utveckling (2006–2008) och Kompetensrådet för utveckling i staten (2009–2012).

Därefter har olika främjande- och utvecklingsuppdrag lämnats till bl.a. Värdegrundsdelegationen när det gäller god förvaltningskultur.

Värdegrundsdelegationens slutrapport

Att säkerställa en god statsförvaltning

I Värdegrundsdelegationens slutrapport Att säkerställa en god stats- förvaltning, som överlämnades i december 2016, föreslog delegatio- nen att alla nyanställda i staten ska få en introduktionsutbildning, i vilken de bl.a. ges kunskap om de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten. Delegationen föreslog vidare att regeringen skulle ge en myndighet i uppdrag att ta fram ett utbildningsmaterial som kan användas både vid introduktionen av nya statsanställda och vid fort- bildning. Delegationen ansåg även att de introduktionssamtal eller introduktionsdagar som regeringen anordnar för myndighetschefer, överdirektörer, länsråd samt övriga chefer och styrelseledamöter bör vara obligatoriska. Introduktionen ansågs vara ett led i att åstadkomma

284

SOU 2019:43

Bilaga 3

en samsyn kring statsförvaltningens konstitutionella grund och de förvaltningspolitiska mål som är gemensamma för statsförvaltningen.

Statskontorets uppgift att främja och samordna en god förvaltningskultur i staten

Statskontoret har fr.o.m. 2017 enligt förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbe- tet för en god förvaltningskultur i staten. Statskontoret genomför med anledning av detta bl.a. seminarier om den statliga värdegrunden och erbjuder myndigheterna stöd för chefer och medarbetare i staten genom workshoppar och webbutbildningar.

Forskning och utbildning

Vid universitet och högskolor bedrivs forskning och utbildning in- riktad på statlig förvaltning inom bl.a. statsvetenskap och organisa- tionsteori. Exempelvis finns Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet, Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola och forsk- ningscentrumet Score som drivs gemensamt av Stockholms univer- sitet och Handelshögskolan i Stockholm.

Svenska institutet för europapolitiska studier har vidare enligt för- ordningen (2008:748) med instruktion för Svenska institutet för europapolitiska studier i uppgift att tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör Europeiska unionen som en del av kompetensförsörjningen i den offentliga verksamheten.

Uppsala universitet har sedan 2014 haft regeringens uppdrag att ta fram kompetensutvecklingsinsatser om mänskliga rättigheter för statligt anställda. Sedan 2017 innebär uppdraget bl.a. att universitetet i nära dialog med berörda myndigheter ska inventera de behov och frågeställningar om mänskliga rättigheter som aktualiseras i respek- tive myndighets verksamhet. Universitetet ska därefter utarbeta och genomföra utbildningsinsatser. Syftet med uppdraget är att berörd personal ska få förståelse för sin roll och tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna och deras innebörd.

285

Bilaga 3

SOU 2019:43

Myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten är långtgående. Det är myndigheterna som anställer, lönesätter, utvecklar och avvecklar sin personal utifrån gällande regelverk i form av författningar och kollek- tivavtal, och inom givna ekonomiska ramar.

Myndigheterna ska enligt myndighetsförordningen (2007:515) se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställ- das kompetens och erfarenhet.

Den statliga kompetensförsörjningen

Regeringens mål är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik, som säker- ställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. Målet utgår från den långtgående arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Arbets- givarpolitiken utvecklas i samverkan mellan myndigheterna och sam- ordnas av Arbetsgivarverket. För att uppnå målet måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. De statliga myndigheterna ska bedriva ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning. Att de statsanställda avspeglar befolkningens sammansättning har bety- delse för legitimiteten och allmänhetens förtroende för den statliga förvaltningen. Ett respektfullt och värdigt bemötande av allmänheten är av stor vikt för förtroendet. De statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman (prop. 2018/19:1 utg.omr. 2 avsnitt 6).

Antalet statsanställda uppgick i september 2018 till drygt 260 000, varav 95 procent var månadsavlönade. Av dessa var 13 procent, dvs. drygt 32 000, nyanställda.

Tillkännagivande om introduktionsutbildning för statsanställda

Riksdagen har för regeringen tillkännagett som sin mening att en intro- duktionsutbildning för statsanställda ska införas (bet. 2017/18:KU37 punkt 9, rskr. 2017/18:230). I det aktuella betänkandet framhöll kon- stitutionsutskottet vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rättsprinciper

286

SOU 2019:43

Bilaga 3

och regelverk som gäller i statsförvaltningen, t.ex. bestämmelser om offentlighet och sekretess.

Utvidgning av uppdraget

Tillitsdelegationen ges i uppdrag att lämna förslag till hur och när en gemensam obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas.

Inför framtagandet av förslaget ska delegationen genomföra en kartläggning över introduktionsutbildningar som statliga myndig- heter tillhandahåller sina anställda. Av kartläggningen ska det framgå om utbildningen är obligatorisk, tillhandahålls av myndigheten själv eller någon extern aktör och om den genomförs digitalt, med eller utan handledare. Kartläggningen ska vidare innehålla en redogörelse för innehållet i utbildningarna, särskilt med avseende på de grund- läggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statstjänsteman. Det är vidare av intresse att få veta om konsulter som upphandlas ges en introduktion om vad det innebär att arbeta i staten. Kartläggningen ska även omfatta eventuella fort- bildningstillfällen och myndigheternas kostnader för introduktions- utbildningarna.

Delegationen ska med utgångspunkt i kartläggningen redovisa en analys av om det finns skillnader i utbildningsutbud och i vilken ut- sträckning utbildningen är obligatorisk utifrån

–myndighetens storlek (antal anställda),

–myndighetens lokalisering,

–om myndigheten bedriver verksamhet på flera orter,

–myndighetens verksamhetsinriktning och uppgifter, samt

–ytterligare förhållanden som delegationen bedömer vara av bety- delse.

Delegationen ska föra en dialog med ett urval av myndigheterna för att ta tillvara deras erfarenheter av introduktioner av anställda.

Utifrån den ovan nämnda kartläggningen och analysen ska delega- tionen lämna förslag till en gemensam, obligatorisk introduktions- utbildning för statsanställda. Av förslaget ska det framgå vilka huvud-

287

Bilaga 3

SOU 2019:43

sakliga delmoment utbildningen ska innehålla, särskilt avseende de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvalt- ningen och för rollen som statsanställd.

En obligatorisk introduktionsutbildning för statligt anställda måste vara anpassningsbar och flexibel utifrån olika faktorer som myndig- heternas storlek, verksamhetens karaktär och de nyanställdas för- kunskaper. Exempelvis kan förutsättningarna variera beroende på om de nyanställda har rättslig utbildning och erfarenhet sedan tidigare jämfört med om de inte har det.

Delegationen ska lämna förslag på vilken av de befintliga statliga myndigheterna som ska ansvara för samordningen av introduktions- utbildningen.

Gränsdragningen mellan den gemensamma introduktionsutbild- ningen och respektive myndighets introduktionsutbildning ska be- lysas. Den samordningsansvariga myndigheten ska föra en fortlöpande dialog om nödvändiga verksamhetsanpassningar med berörda myndig- heter utifrån behov och mål.

Delegationen ska även lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Delegationen ska bedöma och analysera förslagets konsekvenser för myndigheterna, kostnaderna för genomförandet och dess finansiering. Förslaget får inte medföra ökade kostnader för staten. Om delega- tionen lämnar alternativa förslag om vilken myndighet som ska an- svara för samordningen av utbildningen, ska för- och nackdelar med de olika alternativen redovisas.

Samråd och redovisning av uppdraget

Delegationen ska vid genomförandet av det utvidgade uppdraget sam- råda med Arbetsgivarverket, Svenska institutet för europapolitiska studier samt med universitet och högskolor.

Statskontorets kunskaper och erfarenheter av att främja och sam- ordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten kan utgöra ett stöd till delegationen vid genomförandet av uppdraget.

Delegationen ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter.

288

Bilaga 4SOU 2019:43

Tabell 1		Myndigheter inom ramen för Tillitsnätverket
		Olika bakgrundsvariabler för deltagarna i Tillitsnätverket

			Antal myndigheter
Antal anställda
Färre än 20			2
21	50		0
51	100		6
101	500		14
501	1000		10
Över 1000			12
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet			5
Finansdepartementet			9
Försvarsdepartementet			0
Infrastrukturdepartementet			3
Justitiedepartementet			2
Kulturdepartementet			1
Miljödepartementet			3
Näringsdepartementet			5
Socialdepartementet			7
Statsrådsberedningen			0
Utbildningsdepartementet			8
Utrikesdepartementet			1

Tillitsnätverket träffades sju gånger under perioden september 2018 till september 2019 och hade sex hemuppgifter som skulle lösas mellan träffarna. Varje nätverksträff hade ett tema. Temana omfattade de sju principerna enligt ramverket, kultur och ledarskap, relationen till Regeringskansliet samt myndigheternas nästa steg. Vid träffarna var- vades möjlighet till erfarenhetsutbyte och diskussion med presen- tationer av lärande exempel, forskning m.m.

Hemarbete med fallstudier

Till varje träff hade myndigheterna en hemuppgift som behandlade temat för träffen. Hemuppgifterna utgick i huvudsak från att pröva principerna på ”ett möte”, internt eller externt, som myndigheterna själva valt, och som vi har kallat fallstudie. Syftet med det egna valet

292

SOU 2019:43

Bilaga 4

av fallstudie var att både konkretisera och driva på utvecklingsarbetet i respektive myndighet. Vidare var syftet att skapa en gemensam ut- gångspunkt för myndigheternas diskussioner. I varje hemuppgift upp- manades myndigheterna att identifiera hinder för att tillämpa prin- ciperna respektive tre, fyra åtgärder för att utveckla sitt arbete vidare.

Sammanställningen av myndigheternas val av fallstudier framgår av tabell 2.

Tabell 2 Deltagande myndigheter och deras val av fallstudie

Myndighet	Fallstudie

Arbetsförmedlingen	Myndigheten och kommunerna för att följa upp om och hur
	nya styrmodellen påverkar det dagliga arbetet
Arbetsgivarverket	Medlemsråden

Bolagsverket	Juridikavdelning och årsredovisningsavdelning (kärn- och
	stödverksamhet)
Boverket	Uppdragsavdelningen och verksamhetsavdelningen
	(horisontell och vertikal samverkan)

Delegationen mot segregation	Myndigheten och kommunerna
E-hälsomyndigheten	Myndigheten (olika avdelningar) och vårdgivare, apotek,
	patienter, andra myndigheter, intresseorganisationer om att
	skapa nationella läkemedelslistan

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande Göteborgs universitet

Myndigheten och lärosäten, forskare kring balansen tillit och kontroll avseende kvalitetssäkringen av forskningen

Rektors verksamhetsdialog med fakulteterna kring upp- följning och planering (inkl. institutionsledningen)

Högskolan i Skövde	Introduktion av nyanställd medarbetare (inkl. kärn- och
	stödverksamheter)
Inspektionen för	Myndigheten och arbetslöshetskassa kring granskningar i
arbetslöshetsförsäkringen	ett uppstartskede samt ev. även arbetssökandes kontakter
	hela myndighetskedjan, dvs. även Arbetsförmedlingen och
	Försäkringskassan
Jordbruksverket	Arbetsplatsdialog (medarbetare och enhets-, avdelnings-,
	teamnivå) samt Intressentdialog (Utbetalande verksamhet
	vid Jordbruksverket och bank, flera myndigheter och
	intresseorganisation)
Jämställdhetsmyndigheten	Myndigheten och urval myndigheter om jämställdhetsinte-
	grering
Kemikalieinspektionen	Myndigheten (utvecklingsavdelningen med uppgift att
	utveckla lagstiftningen och andra styrmedel) och
	näringslivet
Konkurrensverket	Myndighet (olika avdelningar) och företagare, ombud, upp-
	handlar el branschorganisationer angående tips om över-
	trädelser

293

Bilaga 4

Konsumentverket

Kronofogden

Kungliga musikhögskolan

Länsstyrelsen i Hallands län

Länsstyrelsen i Kalmar län

Länsstyrelsen i Östergötlands län

Myndigheten för delaktighet

Myndigheten för familjerätt och föräldraskap

Migrationsverket

Mittuniversitetet

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Mälardalens högskola

Naturvårdsverket

Pensionsmyndigheten

Riksarkivet

Riksgälden

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete

Sjöfartsverket

Skogsstyrelsen

Socialstyrelsen

SOU 2019:43

Myndigheten (flera avdelningar) och företag kring tillsyn, kunskapshöjande insatser m.m. inkl. branschorganisationer

Myndigheten (flera avdelningar) och gäldenär, sökande, ombud, förvaltare m.fl. i en avhysning

Myndigheten (timanställd lärare) och student

Myndigheten och kommuner (främst de arbetar med tillsyn enligt miljöbalken) kring tillsynsvägledning utifrån miljöbalkens område

Myndigheten (olika enheter) och lantbrukaren

Tvärsektoriellt möte, ett möte mellan olika enheter internt

Arbetsplatsträffar

Myndigheten (förvaret) och Kriminalvården och Polisen i handräckningsuppdraget, dvs. transport av förvarstagen

Processen schemaläggning som involverar student, lärare, schemaläggare dvs. medborgare/kund, fakultet, stödfunktion

Myndigheten och den årliga kampanjen Krisberedskaps- veckan vilket inkluderar mötet med länsstyrelser, frivillig- organisationer, näringsliv m.fl.

Myndigheten (olika avdelningar) och studenter kring upp- ropet

Strategiska miljöchefsgruppens möten dvs. Naturvårdsver- ket och några av länsstyrelsernas chefer inom miljöskyddet

Myndigheten (kundservice) och kund om ansökan om bostadstillägg, inkl. även hyresvärden

Myndigheten (kundtjänsten och andra avdelningar) och kunder/användare av informationsbestånd eller tjänster

Stödfunktioner och avdelningschefer kring verksamhets- planering (kärn- och stödverksamhet)

Myndigheten (upplysningstjänsten) och frågeställare (annan myndighet) för att ta fram kunskapsunderlag gm litteraturöversikt

Myndigheten och partners såsom andra regeringar, offentliga institutioner i andra länder, civilsamhällesorganisationer i andra länder, näringslivsaktörer i andra länder, internatio- nella organisationer, andra svenska myndigheter, svenska näringslivsaktörer

Kundmötet Avverkning. Myndighetens kontakt med skogs- ägarna i avverkningsprocessen

Myndigheten och andra myndigheter kring normeringspro- cessen (ta fram, revidera eller följa upp regelverk) samt de som berörs av normeringen

294

SOU 2019:43

Bilaga 4

Specialpedagogiska	Myndigheten (all personal) och barn och vårdnadshavare
skolmyndigheten	om specialskolan
Statens veterinärmedicinska anstalt	Kärnverksamhet och IT-enhet kring utvecklingsfrågor
Svenska ESF-rådet	Myndigheten (regionalt och nationellt) och projektägare
	liksom medfinansiärer, konsulter, utvärderare och media
Södertörns högskola	Myndigheten (fokus lärare men inkl. även andra) i utform-
	ning av och berednings-/beslutsprocesser för kursplaner,
	men också inkl. studenter
Tandvårds- och	Möte 1: Informellt samråd (samverkan mellan enheter/-
läkemedelsförmånsverket	avdelningar). Möte 2: Möte myndighet och patientföre-
	trädare
Trafikverket	Myndigheten (olika avdelningar) och enskild medborgare
	(markägare, resenär, nyttjare etc.) men också andra såsom
	kommun, entreprenör, näringsliv, andra myndigheter
Transportstyrelsen	Myndigheten (kundtjänsten och andra avdelningar) och
	medborgare kring körkortsärenden
Örebro universitet	Fakultets- respektive institutionsdialoger kring uppföljning

295

Bilaga 5

SOU 2019:43

Fråga 1: Vilken roll i myndigheten har du som svarar?

Tabell 1 innehåller vilken roll företrädaren i myndigheten den som svarat har haft. Enkäten har varit riktad till högsta ledning på myn- digheten och ska också vara förankrad där.

Tabell 1 Roll i myndigheten

Antal och andel uppdelat på vilken roll den som svarat har inom myndigheten.

	Antal	Andel
Myndighetschef	68	34 %
Administrativ chef	31	16 %
Stabschef	25	13 %
HR-chef	14	7 %
Ställföreträdande myndighetschef	7	3 %
Övrigt2	56	27 %
Totalt	201	100 %

Källa: Tillitsdelegationen.

2Går att finfördela mer. Denna kategori domineras av förvaltningschefer, enhetschefer, eko- nomichefer och stabsmedarbetare.

298

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 2: I myndighetens ledningsgrupp finns en god kännedom om vad tillitsbaserad styrning och ledning är? Ja/Nej

Tabell 2 Fråga 2: I myndighetens ledningsgrupp finns en god kännedom om vad tillitsbaserad styrning och ledning är?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 3 innehåller samma information som tabell 2.

Tabell 3	Fråga 2: I myndighetens ledningsgrupp finns en god kännedom
	om vad tillitsbaserad styrning och ledning är?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		158	79
Nej	41		21
Totalt		199	100

Källa: Tillitsdelegationen.

299

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 4 innehåller svar på fråga 2 uppdelat på olika typer av statliga myndigheter.

Tabell 4 Svar från olika statliga myndigheter

Svar för olika statliga ledningsgrupp finns en god kännedom om vad tillitsbaserad styrning

		Antal svar	Ja (antal)	Nej (antal)
Antal anställda
Färre än 20		26	65 % (17)	35 % (9)
21	50	34	74 % (25)	26 % (9)
51	100	33	73 % (24)	27 % (9)
101	500	54	87 % (47)	13 % (7)
501	1000	20	85 % (17)	15 % (3)
Över 1000		32	88 % (28)	12 % (4)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	88 % (7)	12 % (1)
Finansdepartementet		27	89 % (24)	11 % (3)
Försvarsdepartementet		5	80 % (4)	20 % (1)
Infrastrukturdepartementet		7	71 % (5)	29 % (2)
Justitiedepartementet		69	77 % (53)	23 % (16)
Kulturdepartementet		16	63 % (10)	37 % (6)
Miljödepartementet		4	100 % (4)	0 % (0)
Näringsdepartementet		11	64 % (7)	36 % (4)
Socialdepartementet		8	100 % (8)	0 % (0)
Statsrådsberedningen		1	100 % (1)	0 % (0)
Utbildningsdepartementet		35	80 % (28)	20 % (7)
Utrikesdepartementet		5	80 % (4)	20 % (1)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	91 % (10)	9 % (1)
Domstol		55	75 % (41)	25 % (14)
Tillsynsmyndighet		9	89 % (8)	11 % (1)
Universitet/högskola		24	88 % (21)	12 % (3)
Nämndmyndighet		7	57 % (4)	43 % (3)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	100 % (5)	0 % (0)
Tillitsnätverket		34	94 % (32)	6 % (2)

Källa: Tillitsdelegationen.

300

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 3: Tillitsbaserad styrning och ledning uppfattas av ledningsgruppen som relevant för myndigheten? Ja/Nej

Tabell 5 Fråga 3: Tillitsbaserad styrning och ledning uppfattas av ledningsgruppen som relevant för myndigheten?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 6 innehåller samma information som tabell 5.

Tabell 6	Fråga 3: Tillitsbaserad styrning och ledning uppfattas
	av ledningsgruppen som relevant för myndigheten?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		184	94
Nej	11		6
Totalt		195	100

Källa: Tillitsdelegationen.

301

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 7 innehåller fråga 3 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 7 Svar för olika statliga myndigheter

Svar för olika statliga myndigheter på påståendet styrning och ledning uppfattas av ledningsgruppen som relevant för

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		25	84 % (21)	16 % (4)
21	50	33	91 % (30)	9 % (3)
51	100	32	94 % (30)	6 % (2)
101	500	53	96 % (51)	4 % (2)
501	1000	20	100 % (18)	0 % (0)
Över 1000		32	100 % (32)	0 % (0)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	100 % (8)	0 % (0)
Finansdepartementet		26	96 % (25)	4 % (1)
Försvarsdepartementet		5	100 % (5)	0 % (0)
Infrastrukturdepartementet		7	100 % (7)	0 % (0)
Justitiedepartementet		68	87 % (59)	13 % (9)
Kulturdepartementet		16	100 % (16)	0 % (0)
Miljödepartementet		4	100 % (4)	0 % (0)
Näringsdepartementet		11	100 % (11)	0 % (0)
Socialdepartementet		7	100 % (7)	0 % (0)
Statsrådsberedningen		1	100 % (1)	0 % (0)
Utbildningsdepartementet		34	97 % (33)	3 % (1)
Utrikesdepartementet		5	100 % (5)	0 % (0)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	100 % (11)	0 % (0)
Domstol		54	83 % (45)	17 % (9)
Tillsynsmyndighet		9	89 % (8)	11 % (1)
Universitet/högskola		24	96 % (23)	4 % (1)
Nämndmyndighet		6	100 % (6)	0 % (0)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	100 % (5)	0 % (0)
Tillitsnätverket		34	100 % (34)	0 % (0)

Källa: Tillitsdelegationen.

302

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 4: Finns det specifika områden inom er verksamhet som har särskilt stor utvecklingspotential för att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning? Ja/Nej

Tabell 8 Fråga 4: Finns det specifika områden inom er verksamhet som har särskilt stor utvecklingspotential för att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 9 innehåller samma information som tabell 8.

Tabell 9	Fråga 4: Finns det specifika områden inom er verksamhet
	som har särskilt stor utvecklingspotential för att uppnå en mer
	tillitsbaserad styrning och ledning?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		86	44
Nej	111		56
Totalt		197	100

Källa: Tillitsdelegationen.

303

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 10 innehåller fråga 4 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 10 Svar för olika statliga myndigheter

Svar för olika statliga myndigheter på frågan

verksamhet som har särskilt

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		25	24 % (6)	76 % (19)
21	50	34	38 % (13)	62 % (21)
51	100	32	44 % (14)	56 % (18)
101	500	54	41 % (22)	59 % (32)
501	1000	20	65 % (13)	35 % (7)
Över 1000		32	56 % (18)	44 % (14)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	50 % (4)	50 % (4)
Finansdepartementet		27	52 % (14)	48 % (13)
Försvarsdepartementet		5	0 % (0)	100 % (5)
Infrastrukturdepartementet		7	29 % (2)	71 % (5)
Justitiedepartementet		68	41 % (28)	59 % (40)
Kulturdepartementet		16	44 % (7)	56 % (9)
Miljödepartementet		4	25 % (1)	75 % (3)
Näringsdepartementet		11	45 % (5)	55 % (6)
Socialdepartementet		8	50 % (4)	50 % (4)
Statsrådsberedningen		1	0 % (0)	100 % (1)
Utbildningsdepartementet		34	62 % (21)	38 % (13)
Utrikesdepartementet		5	0 % (0)	100 % (5)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	73 % (8)	27 % (3)
Domstol		54	37 % (20)	63 % (34)
Tillsynsmyndighet		9	44 % (4)	56 % (5)
Universitet/högskola		24	67 % (16)	33 % (8)
Nämndmyndighet		6	33 % (2)	67 % (4)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	60 % (3)	40 % (2)
Tillitsnätverket		34	68 % (23)	32 % (11)

Källa: Tillitsdelegationen.

304

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 5: Finns det interna hinder för att bedriva en tillitsbaserad styrning och ledning i er myndighet? Ja/Nej

Tabell 11 Fråga 5: Finns det interna hinder för att bedriva en tillitsbaserad styrning och ledning i er myndighet?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 12 innehåller samma information som tabell 11.

Tabell 12	Fråga 5: Finns det interna hinder för att bedriva en tillitsbaserad
	styrning och ledning i er myndighet?
	Antal och andel

		Antal	Andel
Ja		72	37
Nej	124		63
Totalt		196	100

Källa: Tillitsdelegationen.

305

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 13 innehåller fråga 5 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 13 Svar för olika statliga myndigheter

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		26	27 % (7)	73 % (19)
21	50	34	26 % (9)	74 % (25)
51	100	31	32 % (14)	68 % (21)
101	500	53	38 % (20)	62 % (33)
501	1000	20	60 % (12)	40 % (8)
Över 1000		32	56 % (14)	44 % (18)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	25 % (2)	75 % (6)
Finansdepartementet		28	46 % (13)	54 % (15)
Försvarsdepartementet		5	20 % (1)	80 % (4)
Infrastrukturdepartementet		7	57 % (4)	43 % (3)
Justitiedepartementet		67	31 % (21)	69 % (46)
Kulturdepartementet		15	40 % (6)	60 % (9)
Miljödepartementet		4	25 % (1)	75 % (3)
Näringsdepartementet		11	55 % (6)	45 % (5)
Socialdepartementet		8	50 % (4)	50 % (4)
Statsrådsberedningen		1	0 % (0)	100 % (1)
Utbildningsdepartementet		34	38 % (13)	62 % (21)
Utrikesdepartementet		5	20 % (1)	80 % (4)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	55 % (6)	45 % (5)
Domstol		53	28 % (15)	71 % (38)
Tillsynsmyndighet		9	67 % (6)	33 % (3)
Universitet/högskola		24	42 % (10)	58 % (14)
Nämndmyndighet		7	43 % (3)	57 % (4)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	80 % (4)	20 % (1)
Tillitsnätverket		33	55 % (18)	45 % (15)

Källa: Tillitsdelegationen.

306

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 6: Finns det externa hinder för att utveckla

en tillitsbaserad styrning och ledning i er myndighet? Ja/Nej

Tabell 14 Fråga 6: Finns det externa hinder för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning i er myndighet?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 15 innehåller samma information som tabell 14.

Tabell 15	Fråga 6: Finns det externa hinder för att utveckla
	en tillitsbaserad styrning och ledning i er myndighet?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		77	40
Nej	115		60
Totalt		192	100

Källa: Tillitsdelegationen.

307

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 16 innehåller fråga 6 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 16 Fråga 6: Svar för olika statliga myndigheter

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		26	27 % (7)	73 % (19)
21	50	33	15 % (5)	85 % (28)
51	100	29	34 % (10)	66 % (19)
101	500	53	43 % (23)	57 % (30)
501	1000	19	68 % (13)	32 % (6)
Över 1000		32	59 % (19)	41 % (13)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	25 % (2)	75 % (6)
Finansdepartementet		27	48 % (13)	52 % (14)
Försvarsdepartementet		5	60 % (3)	40 % (2)
Infrastrukturdepartementet		7	29 % (2)	71 % (5)
Justitiedepartementet		66	27 % (18)	73 % (48)
Kulturdepartementet		15	33 % (5)	67 % (10)
Miljödepartementet		4	50 % (2)	50 % (2)
Näringsdepartementet		11	45 % (5)	55 % (6)
Socialdepartementet		8	25 % (2)	75 % (6)
Statsrådsberedningen		1	0 % (0)	100 % (1)
Utbildningsdepartementet		32	69 % (22)	31 % (10)
Utrikesdepartementet		5	60 % (3)	40 % (2)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		10	80 % (8)	20 % (2)
Domstol		52	29 % (15)	71 % (37)
Tillsynsmyndighet		9	56 % (5)	44 % (4)
Universitet/högskola		23	78 % (18)	22 % (5)
Nämndmyndighet		7	14 % (1)	86 % (6)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	60 % (3)	40 % (2)
Tillitsnätverket		33	48 % (16)	52 % (17)

Källa: Tillitsdelegationen.

308

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 7: Finns det ett behov av externt stöd till er myndighet för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning? Ja/Nej

Tabell 17 Fråga 7: Finns det ett behov av externt stöd till er myndighet för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning?

Svar i procent

100

Nej

Tabell innehåller samma information som tabell 17.

Tabell 18	Fråga 7: Finns det ett behov av externt stöd till er myndighet
	för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		77	39
Nej	118		61
Totalt		195	100

Källa: Tillitsdelegationen.

309

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 19 innehåller fråga 7 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 19 Svar för olika statliga myndigheter

externt stöd för att utveckla en tillitsbaser

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		26	38 % (10)	62 % (16)
21	50	33	30 % (10)	70 % (23)
51	100	30	60 % (18)	40 % (21)
101	500	54	33 % (18)	67 % (36)
501	1000	20	40 % (8)	60 % (12)
Över 1000		32	41 % (13)	59 % (19)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	37 % (3)	63 % (5)
Finansdepartementet		28	50 % (14)	50 % (14)
Försvarsdepartementet		5	40 % (2)	60 % (3)
Infrastrukturdepartementet		7	29 % (2)	71 % (5)
Justitiedepartementet		65	35 % (23)	65 % (42)
Kulturdepartementet		16	50 % (8)	50 % (8)
Miljödepartementet		4	25 % (1)	75 % (3)
Näringsdepartementet		11	36 % (4)	64 % (7)
Socialdepartementet		8	63 % (5)	37 % (3)
Statsrådsberedningen		1	100 % (1)	0 % (0)
Utbildningsdepartementet		34	38 % (13)	62 % (21)
Utrikesdepartementet		5	40 % (2)	60 % (3)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	82 % (9)	18 % (2)
Domstol		51	33 % (17)	67 % (34)
Tillsynsmyndighet		9	44 % (4)	56 % (5)
Universitet/högskola		24	38 % (9)	62 % (15)
Nämndmyndighet		7	43 % (3)	57 % (4)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	40 % (2)	60 % (3)
Tillitsnätverket		34	50 % (17)	50 % (17)

Källa: Tillitsdelegationen.

310

SOU 2019:43

Bilaga 5

Fråga 8: Finns det en introduktionsutbildning för nyanställda vid er myndighet? Ja/Nej

Tabell 20 Fråga 8: Finns det en introduktionsutbildning för nyanställda vid er myndighet?

Svar i procent

100

Nej

Tabell 21 innehåller samma information som tabell 20.

Tabell 21	Fråga 8: Finns det en introduktionsutbildning för nyanställda
	vid er myndighet?
	Antal och andel.

		Antal	Andel
Ja		177	90
Nej	20		10
Totalt		197	100

Källa: Tillitsdelegationen.

311

Bilaga 5

SOU 2019:43

Tabell 22 innehåller fråga 8 uppdelad på olika bakgrundsvariabler.

Tabell 22 Svar för olika statliga myndigheter

		Antal myndigheter	Ja	Nej
Antal anställda
Färre än 20		26	65 % (17)	35 % (9)
21	50	34	80 % (27)	20 % (7)
51	100	31	94 % (29)	6 % (2)
101	500	54	98 % (53)	2 % (1)
501	1000	20	100 % (20)	0 % (0)
Över 1000		32	97 % (31)	3 % (1)
Departement
Arbetsmarknadsdepartementet		8	63 % (5)	37 % (3)
Finansdepartementet		28	89 % (25)	11 % (3)
Försvarsdepartementet		5	80 % (4)	20 % (1)
Infrastrukturdepartementet		7	100 % (7)	0 % (0)
Justitiedepartementet		66	97 % (64)	3 % (2)
Kulturdepartementet		16	75 % (12)	25 % (4)
Miljödepartementet		4	100 % (4)	0 % (0)
Näringsdepartementet		11	91 % (10)	9 % (1)
Socialdepartementet		9	89 % (8)	11 % (1)
Statsrådsberedningen		1	100 % (1)	0 % (0)
Utbildningsdepartementet		34	91 % (31)	9 % (3)
Utrikesdepartementet		5	100 % (5)	0 % (0)
Myndighetstyp
Länsstyrelse		11	91 % (10)	9 % (1)
Domstol		52	92 % (48)	8 % (4)
Tillsynsmyndighet		9	100 % (9)	0 % (0)
Universitet/högskola		24	100 % (24)	0 % (0)
Nämndmyndighet		7	43 % (3)	57 % (4)
Deltagit i Tillitsdelegationens arbete
Tillitsverkstaden		5	100 % (5)	0 % (0)
Tillitsnätverket		34	94 % (32)	6 % (2)

Källa: Tillitsdelegationen.

312

SOU 2019:43

Bilaga 5

Bakgrundsinformation

I Statskontorets myndighetsregister för 2019 fanns 340 myndighe- ter. Fyra ytterligare myndigheter som inte var med i Statskontorets myndighetsregister bedömde vi vara relevanta att undersöka. Vi avgrän- sade oss sedan till de myndigheter som har över fem årsarbetskrafter. I de myndigheter som har färre årsarbetskrafter bedömer vi att det är svårt att tala om en tillitsbaserad styrning och ledning då flertalet sådana myndigheter inte har en ledningsgrupp eller en reguljär verk- samhet. Kvar återstod 306 statliga myndigheter som vi bedömde relevanta att undersöka.

Av dessa har 205 statliga myndigheter svarat. Vi har dock räknat bort de myndigheter som har svarat på färre än fyra av de nio frågorna. Kvar återstår 201 svar. Av de 306 statliga myndigheter som har fått enkäten har 201 svarat på minst fyra frågor i enkäten. Det ger en svars- frekvens på 66 procent.

Tabell 23	Bortfall
	Svarsfrekvens

Antal myndigheter		Antal svar	Svarsfrekvens
	306	201	66 %

313

Bilaga 5

SOU 2019:43

I tabell 24 framgår hur många myndigheter som har svarat på respek- tive fråga i enkäten.

Tabell 34 Bortfall i enkätens olika frågor

Andel statliga myndigheter som svarat på respektive fråga (av de som svarat på minst 4 frågor i enkäten)

100%

99%

98%

97%

96%

95%

94%

93%

92%

91%

90%

Svarsfrekvensen är olika beroende på en rad faktorer. En sådan är myn- dighetens storlek. Tabell 25 innehåller svarsfrekvens baserat på de olika myndigheternas storlek.

Tabell 25 Bortfall olika typer av statliga myndigheter

Svarsfrekvens för olika typer av statliga myndigheter.

Anställda		Antal myndigheter	Antal svar	Svarsfrekvens
Färre än 20		43	27	63 %
21	50	58	35	60 %
51	100	48	33	69 %
101	500	88	54	61 %
501	1000	31	20	65 %
Över 1000		38	32	84 %
Totalt		306	201	66 %

Källa: Tillitsdelegationen.

314

SOU 2019:43

Bilaga 5

De flesta stora myndigheter har svarat på enkäten, men det finns några undantag. Av de statliga myndigheter som har över 1 000 års- arbetskrafter har inte Tullverket, Lantmäteriet, Statens institutions- styrelse, Försvarets materielverk, Kungliga Tekniska högskolan eller Regeringskansliet svarat på enkäten. Av de allra största myndighe- terna, de med över 10 000 anställda, har alla svarat.

Tabell 26 visar bortfall för några olika typer av myndigheter. Ta- bell 26 omfattar inte alla statliga myndigheter, utan ett mindre urval.

Tabell 26 Bortfall olika typer av statliga myndigheter

Svarsfrekvens för olika typer av statliga myndigheter.

Myndighetstyp	Antal myndigheter	Antal svar	Svarsfrekvens
Länsstyrelser	21	11	52 %
Domstolar	81	55	68 %
Tillsynsmyndigheter	14	9	64 %
Universitet/högskola	31	24	77 %
Museum	8	2	25 %
Källa: Tillitsdelegationen.

Tabell 27	Bortfall per departement
	Svarsfrekvens för olika typer av departement.

Departement		Antal myndigheter	Antal svar	Svarsfrekvens
Arbetsmarknadsdepartementet		12	8	67 %
Finansdepartementet		53	28	53 %
Försvarsdepartementet		8	4	50 %
Infrastrukturdepartementet		12	7	58 %
Justitiedepartementet		98	69	70 %
Kulturdepartementet		24	16	67 %
Miljödepartementet		7	4	57 %
Näringsdepartementet		12	11	91 %
Socialdepartementet		17	9	53 %
Statsrådsberedningen		3	1	33 %
Utbildningsdepartementet		48	35	73 %
Utrikesdepartementet		8	5	63 %
Totalt		302	197	65 %
Källa: Tillitsdelegationen.

315

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

iarbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.

21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.

22.Sveriges miljöövervakning

– dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning. M.

23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.

24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.

25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.

26.Organbevarande behandling för donation. S.

27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.

28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.

29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.

30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.

31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.

32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.

33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.

34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.

35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.

36.Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi.

37.Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. U.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]

Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36]

Jämlikhet i möjligheter

och utfall i den svenska skolan. [40] Med tillit följer bättre resultat

–tillitsbaserad styrning och ledning i staten. [43].

Försvarsdepartementet

Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34]

Infrastrukturdepartementet

Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken

– ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation. [14]

Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]

Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]

Stora brottmål

– nya processrättsliga verktyg. [38]

Kulturdepartementet

Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]

Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]

En moderniserad radio- och tv-lag

–genomförande av ändringar i AV-direktivet. [39]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Företagare i de sociala trygghetssystemen. [41]

SOU 2019:43		innehåll
2.7.3	Vad har försöksverksamheten lett till? ................	104

Referenser ......................................................................		251
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:51 ...........................................	261
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:119 .........................................	279
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2019:6 .............................................	283
Bilaga 4 Tillitsnätverket och de deltagande myndigheterna.....		291
Bilaga 5	Enkätundersökning ......................................................	297
Bilaga 6	Vetenskapliga rådet.......................................................	317
Bilaga 7	Referensgruppen ...........................................................	319

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		19
1	Uppdraget ................................................................	25

	för statsförvaltningen..............................................................		25
1.2	Tillitsdelegationens uppdrag ..................................................		26
1.3	Tillitsreformens syfte..............................................................		27
1.4	Statliga myndigheter och statsanställda i fokus ....................		28
1.5 Flera utmaningar i styrningen av statsförvaltningen ................			29
	1.5.1	New public management och kritiken
		mot idéerna ..............................................................	29
	1.5.2	Skillnaden mellan ideal och praktik ........................	31
1.6	En komplex problembild ........................................................		32
	1.6.1	Bristande medborgarfokus......................................	33
	1.6.2	Frånvaro av helhetsperspektiv ................................	35
	1.6.3	Kortsiktig och ryckig styrning ...............................	39

	onödig administration .............................................	41
1.6.5	Bristande ledarskap och stöd till medarbetarna.....	44
1.7 Tillitsdelegationens tidigare arbete och utgångspunkter......		47

1.8	Vår tolkning av uppdraget......................................................		52
	1.8.1	Så här har vi arbetat.................................................	52
	1.8.2	Samverkan med myndigheter och andra................	55
	1.8.3	Disposition ..............................................................	56
2	Lärande exempel från statliga myndigheters arbete
	med tillitsbaserad styrning och ledning.........................		57
2.1	Sammanfattning......................................................................		57
2.2	Sex olika försöksverksamheter i Tillitsverkstaden ...............		58
2.3	Polisen – snabbare lagföring ..................................................		61
	2.3.1	Vad har genomförts i försöksverksamheten?........	61
	2.3.2	Vad har försöksverksamheten lett till? ..................	62

	och samhället ...........................................................	68
2.4 Säkerhetspolisen – kulturförändring .....................................		73
2.4.1	Vad har genomförts i försöksverksamheten?........	73
2.4.2	Vad har försöksverksamheten lett till? ..................	77

	och samhället ...........................................................	79
2.5 Trafikverket – bättre trafikinformation ................................		82
2.5.1	Bakgrund till försöksverksamheten .......................	82
2.5.2	Vad har genomförts i försöksverksamheten?........	84
2.5.3	Vad har försöksverksamheten lett till? ..................	87

vård eller boende (HVB)........................................................		90
2.6.1	Vad har genomförts i försöksverksamheten?........	90
2.6.2	Vad har försöksverksamheten lett till? ..................	92

ledarskap och medledarskap ..................................................		99
2.7.1	Bakgrund till försöksverksamheten .......................	99
2.7.2	Vad har genomförts i försöksverksamheten?......	101

	samhälle ..................................................................	108
2.8 Socialstyrelsen – organdonationer .......................................		111
2.8.1	Bakgrund till försöksverksamheten......................	111
2.8.2	Vad har genomförts i försöksverksamheten? ......	113
2.8.3	Vad har försöksverksamheten lett till? ................	115

		och samhälle...........................................................	118
2.9	Fallstudier i Tillitsnätverket .................................................		120
2.10	Mälardalens högskola – tvärteam
	för verksamhetsutveckling....................................................		121
	2.10.1	Vad har genomförts? .............................................	122
	2.10.2 Vinster för studenter och medarbetare? ..............		123
2.11	Riksgälden – verksamhetsplanering och uppföljning .........		125
	2.11.1	Vad har genomförts? .............................................	125
	2.11.2 Vad har arbetet lett till för
		verksamhetsplaneringen och medarbetarna? .......	126
3	Sammanfattande resultat av myndigheternas arbete
	med tillitsbaserad styrning och ledning ......................		127
3.1	Sammanfattning ....................................................................		127
3.2	Ett brett arbete tillsammans med myndigheterna...............		129

	medarbetarnas kompetens ....................................	138
3.3.4	Bättre samverkan ...................................................	141

	och används ...........................................................	155
3.4.4	En gemensam förståelse för uppdraget................	159

	utveckling av verksamheten..................................	162
3.4.6	Förutsättningar för ett ökat medledarskap .........	167
3.4.7	Mer dialog och kollegial samverkan .....................	171

		utvärdering.............................................................	177
	3.4.9	En utvecklad dialog med uppdragsgivaren ..........	180
	3.4.10	En utvecklad finansiell styrning ...........................	183
3.5	Iakttagelser inför det fortsatta arbetet ................................		184
	3.5.1	Det krävs ett långsiktigt arbete ............................	185
	3.5.2	Principerna utvecklas ytterligare ..........................	187
	3.5.3	Det finns behov av externt stöd ...........................	191
4	Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit
	i styrning och ledning ...............................................		197

	tillitsbaserad styrning och ledning .......................	202
4.2.2	Stödet ska bestå av flera delar...............................	205
4.2.3	Arbetsgivarverket ska tillhandahålla stödet.........	213

5	Konsekvensanalys....................................................		243
5.1	Intressenter som berörs........................................................		243
5.2	Kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser ............		243
5.3	Andra konsekvenser .............................................................		246
	5.3.1	Konsekvenser för kvinnor och män, flickor
		och pojkar ..............................................................	247
	5.3.2	Konsekvenser för företag......................................	249
	5.3.3	Övriga konsekvenser .............................................	249
5.4	Förslag till finansiering .........................................................		249