sou 2018 35

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar

Slutbetänkande av Utredningen om kommunal planering för bostäder

Stockholm 2018

SOU 2018:35

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24799-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att bemyndiga statsrådet Peter Eriksson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur statliga bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska påverka kommunal planering. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2017:12).

Till särskild utredare förordnades från och med den 9 februari 2017 förvaltningschefen Hanna Wiik. Utredaren överlämnade den 28 september 2017 delbetänkandet En gemensam bild av bostads- byggnadsbehovet, SOU 2017:73. I delbetänkandet behandlades samt- liga frågeställningar i de ursprungliga direktiven.

Den 20 juli 2017 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:85) innehållande uppdrag att i olika avseenden behandla frå- gan om hur kommunerna arbetar med bostadsbehoven för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden.

Till sakkunniga att biträda utredaren förordnades från och med den 25 september 2017 departementssekreterarna Christine Johansson, Lisette Wahlroth och Danielle Zachrisson. Samma dag förordnades projektledare bostad Elin Blume, utredare Johan Kihlberg, professor Hans Lind, samhällspolitisk chef Martin Lindvall, utredningsansvarig Jörgen Mark-Nielsen och specialist social hållbarhet Viktoria Walldin att jämte sedan tidigare förordnade bostadspolitiska exper- ten Jan-Ove Östbrink biträda utredaren som experter. Den 16 oktober 2017 förordnades chefsekonomen Martin Hofverberg som expert.

Den 13 september 2017 anställdes experten Micael Nilsson som sekreterare i utredningen vid sidan av sedan tidigare anställde huvud- sekreteraren kanslirådet Lars Arell. För utarbetande av författnings- förslagen i betänkandet anställdes den 12 februari 2018 juristen Assar Lindén som sekreterare i utredningen.

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, SOU 2018:35. Utredningens arbete är där- med avslutat.

Stockholm i maj 2018

Hanna Wiik

/ Lars Arell

Micael Nilsson

Assar Lindén

Innehåll

Förkortningar och begrepp ..................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	19
1.1	Förslag till bostadsförsörjningslag (2019:000)......................	19

1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglag

	(2010:900)................................................................................	22
1.3	Förslag till lag om ändring i 12 kap. jordabalken ..................	23
1.4	Förslag till bostadsförsörjningsförordning (2019:000) ........	24

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat

bostadsbyggande .....................................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2017:583) om regionalt tillväxtarbete ..................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag

Innehåll

SOU 2018:35

	2.3.1	En statistisk lägesbild..............................................	33
	2.3.2	Nybyggnad av bostäder ..........................................	35
2.4	Förändringar sedan år 2000....................................................		36
	2.4.1	Observerade förändringar.......................................	36
	2.4.2	Regelförändringar ...................................................	43
2.5	Kommunernas ansvar och kompetens ..................................		48
	2.5.1	Det lagreglerade ansvaret och kompetensen .........	48
	2.5.2	Den kommunala verktygslådan..............................	49
2.6	En lägesbild .............................................................................		49
3	Kartläggning av kommunernas arbete...........................		51
3.1	Kartläggningens genomförande.............................................		51
	3.1.1	Kartläggningens operationalisering........................	51
	3.1.2	Avgränsning och metod..........................................	52

3.1.3Kommunernas bedömning av det generella

3.3.3Vilka verktyg beskriver kommunerna i

intervjuerna? ............................................................

3.3.4Markpolitik och detaljplaner som verktyg

		i bostadsförsörjningsarbetet ...................................	98
	3.3.5	Allmännyttan är universalverktyget.......................	99
3.4	Boverkets kartläggning av allmännyttans ägardirektiv.......		100
3.5	Länsstyrelsernas rapport ......................................................		103

3.5.1Länsstyrelsens granskning av kommunernas

riktlinjer för bostadsförsörjningen ......................

103

SOU 2018:35

Innehåll

3.5.2Länsstyrelsens analys av kommunernas

4.1Kommunerna ser inte det samlade otillfredsställda

bostadsbehovet......................................................................		119
4.1.1	Vad innebär det? ....................................................	120

4.1.2Varför gör inte kommunerna några samlade

		bedömningar? ........................................................	121
4.2	Den kommunala verktygsanvändningen .............................		125
	4.2.1	Vilka verktyg används av vilka kommuner?.........	125
4.3	Sammanfattande slutsats ......................................................		127
4.4	Länsstyrelserna gör mera långtgående iakttagelser .............		127
5	Överväganden och förslag .........................................		129
5.1	Inledning................................................................................		129
	5.1.1	Bostadsbrist ...........................................................	130
	5.1.2	Två förutsättningar som saknas............................	130
	5.1.3	Behovet av vägledning ...........................................	133
	5.1.4	Behovet av kompletterande verktyg.....................	135
	5.1.5	Förändrad lagstiftning...........................................	135
5.2	Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar..........................		136

5.2.1Bostadsförsörjning som en del av

samhällsplaneringen...............................................

137

5.2.2Ett samlat arbetssätt för att identifiera

och lösa bostadsbristen .........................................

139

Innehåll

SOU 2018:35

5.3 En ny lag om bostadsförsörjning.........................................		150
5.3.1	Motiven för en ny lag............................................	150

5.3.2Den nya lagen utgår från regeringsformen

och riksdagens mål ................................................

152

5.3.3Lagen preciserar och fördelar

	bostadsförsörjningsansvaret .................................	153
5.3.4	Boverkets uppgift att definiera bostadsbristen ...	154
5.3.5	Boverkets uppgift att etablera ett språkbruk.......	163
5.3.6	Regionernas analyser.............................................	165
5.3.7	Kommunernas uppgifter.......................................	169

5.3.8Länsstyrelsernas uppgift utökas till att

	medverka till lösningar..........................................	177
5.3.9	Formen för den regionala samordningen ............	183
5.3.10	Ett öppet informationsflöde.................................	190

5.3.11Statens uppföljning och underlag till

		regeringen ..............................................................	192
5.4	Förbättrad kunskap om bostadssituationen .......................		195
	5.4.1	Förbättringsområden ............................................	197
5.5	Kompletterande kommunala verktyg..................................		201
	5.5.1	Ändring av jordförvärvslagen (1979:230)............	201

5.5.2Ändring av reglerna om exploateringsavtal i

	PBL ........................................................................	202
5.5.3	Införande av en förköpslag för mark ...................	203

5.5.4Ändring av expropriationslagens (1972:719)

	bestämmelse om förväntningsvärden...................	203
5.6 Hur står sig utredningens delbetänkande? .........................		204
5.6.1	Författningsförslagen ...........................................	204

5.6.2Uppdragen till Boverket, regionerna

SOU 2018:35

Innehåll

6.3.1En förstärkning av skillnader mellan

6.8Utredningens förslag i förhållande till andra aktuella

utredningar ............................................................................		214
6.8.1	Bostadsplaneringskommittén ...............................	215
6.8.2	Mottagandeutredningen........................................	215
6.8.3	Framtidens socialtjänst .........................................	216
6.8.4	Kommunutredningen ............................................	217

6.8.5Utredningen om förbättrad

8.2Förslaget till lag om ändring i plan-

och bygglag (2010:900)	......................................................... 228
Särskilda yttranden ..........................................................	231

Innehåll		SOU 2018:35
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:12...........................................	243
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:85...........................................	251
Bilaga 3 Försämrad situation för fler som har det svårt
	på bostadsmarknaden ..................................................	. 255
Bilaga 4 Nationell skattning av bostadsefterfrågan samt
	bedömning av möjligheterna att göra regionala
	och kommunala beräkningar av efterfrågan ...........	.... 271

Förkortningar och begrepp

Förkortningar

BFL	Lag (2000:1383) om kommunernas bostads-
	försörjningsansvar
BME	Boverkets bostadsmarknadsenkät
JB	Jordabalk (1970:994)
PBL	Plan- och bygglag (2010:900)
RF	Regeringsformen
SCB	Statistiska centralbyrån
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting

Begrepp

Regioner

I betänkandet används begreppet regioner i stället för landsting. Det ligger i linje med den förändring som föreslagits av Indelnings- kommittén i deras slutbetänkande Myndighetsgemensam indelning

– samverkan på regional nivå, SOU 2018:10 s. 158 f. Det markerar också att det är landsting med regionalt utvecklingsansvar som av- ses. Om riksdagen beslutar i enlighet med de förslag regeringen lämnat i prop. 2017/18:206 Ett enhetligt regionalt utvecklingsan- svar, kommer det att vara samtliga landsting från och med den 1 januari 2019.

Sammanfattning

Sveriges kommuner har inte identifierat de hushåll som till- läggsdirektiven är inriktade på. Det finns rimliga förklaringar till detta, och en förutsättning för en förändring är att de får hjälp från staten. Dels med att identifiera det utredningen väljer att kalla bostadsbristen, dels i form av statliga insatser för att lösa den.

Utredningen föreslår ett helt nytt arbetssätt för att få staten och kommunerna att ta ett gemensamt ansvar, skapa en samsyn på vad bostadsbristen består i, och hur den ska lösas på alla nivåer i det offentliga Sverige. I centrum för detta arbetssätt återfinns regionerna.

För att reglera det gemensamma arbetssättet föreslår utred- ningen en ny bostadsförsörjningslag.

Uppdraget

Utredningens uppdrag handlar om hushåll vars ekonomiska förut- sättningar inte medger att de kan skaffa eller behålla en ändamåls- enlig bostad. På en övergripande nivå kan de aktuella hushållens problem beskrivas som skillnaden mellan

–det utbud av bostäder som finns tillgängligt för dem på markna- den, och

–ett utbud som skulle ge dem en godtagbar bostad.

Med godtagbar avser utredningen en bostadssituation som är poli- tiskt definierad och som det inte anses acceptabelt att underskrida.

Sammanfattning

SOU 2018:35

Läget på bostadsmarknaden

Sedan 2000 har förutsättningarna på bostadsmarknaden förändrats i några betydelsefulla avseenden. Inkomstspridningen har ökat, samtidigt som priset på ägda bostäder har ökat mycket snabbare än inkomsterna. Fler hushåll saknar i dag möjlighet att köpa en bostad av ekonomiska skäl. Samtidigt har andelen hyresbostäder i bostads- beståndet minskat. Konkurrensen om de bostäder som blir lediga för uthyrning ökar, vilket försvårar både tillträde till bostadsmark- naden och möjligheterna att anpassa boendet efter förändrade lev- nadsförhållanden.

Beslut från riksdag och regering har också inneburit förändrade förutsättningar under perioden sedan 2000. Investeringsstöd har avvecklats och återinförts och den löpande beskattningen av bo- stadsfastigheter har minskat medan skatten vid överlåtelser har ökat. Möjligheter att bygga nya bostäder med mindre ytor har öpp- nats. Kraven på kommunerna har skärpts genom införande av och ändringar i BFL, samt genom lagen om mottagande av vissa nyan- lända.

Riksdagen har satt upp ett mål för bostadspolitiken som lyder; långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Någon uppföljning av hur långt från det målet vi befinner oss sker inte.

Kartläggning och analys av kommunernas arbete

Kartläggningen har genomförts via en enkät till alla kommuner i kombination med strukturerade intervjuer på plats med alla kom- muner i Östergötlands län. Därutöver har ytterligare kommunbe- sök genomförts och länsstyrelsernas rapport Bostadsförsörjning mer än bostadsbyggande har varit en viktig kunskapskälla.

Kartläggningen visar att kommunerna har väldigt olika ambi- tioner och arbetssätt, men att ingen kommun på ett strukturerat sätt identifierar den bostadsbrist som direktiven är inriktade på. Vilka grupper som lyfts fram som svaga på marknaden varierar och inte ens i de kommuner där man samlat väldigt mycket kunskap om invånarna och deras bostadsbehov görs någon bedömning av hur dessa behov förhåller sig till utbudet på bostadsmarknaden. Där-

SOU 2018:35

Sammanfattning

med förblir det oklart hur stora insatser som skulle behövas från kommunen – eller staten – för att tillgodose alla hushålls bostads- behov.

Vad gäller användningen av verktyg finns det två huvudsakliga arbetssätt. I tillväxtkommuner planeras det för nyproduktion och i alla kommuner som äger ett bostadsbolag används bolaget för att lösa enskilda hushålls bostadsbehov i större eller mindre utsträck- ning. Enligt utredningens uppfattning finns det ingen underliggande analys bakom valen av verktyg, och kartläggningen ger ingen vägled- ning till vad, utöver marknadsförutsättningarna, som gör att en viss kommun använder ett visst verktyg.

Överväganden

Ansvaret för bostadsförsörjningen är delat mellan staten och kom- munerna. För att ge kommunerna förutsättningar att ta sin del av ansvaret saknas enligt utredningen två förutsättningar, dels en för staten och kommunerna gemensam beskrivning av vad uppgiften innebär, dels en samordning av de insatser som görs på statlig och kommunal nivå.

Mera konkret behöver kommunerna en analys av hur bostads- bristen ser ut och kan förväntas utvecklas, och i vissa kommuner behövs statligt finansiellt stöd för att åtgärda den bristsituation som föreligger. Statliga åtgärder på nationell nivå för att minska bostadsbristen är också viktiga. Utredningen tar inte ställning till vilka insatser som bör vidtas vare sig på statlig nivå eller i respektive kommun. Utgångspunkten för insatser bör vara de skiftande lokala och regionala behoven och förutsättningarna.

Förslag

Utredningen föreslår ett samlat arbetssätt där Boverket, länsstyrel- serna, regionerna och kommunerna har viktiga roller. Alla aktörer kan och förväntas bidra till att fortlöpande skärpa och förfina bil- den av bostadsbristens omfattning och vilka insatser som är effek- tiva för att åtgärda den. Samtidigt gör utredningen bedömningen att regeringen bör vidta ett flertal åtgärder för att öka kunskaperna

Sammanfattning

SOU 2018:35

om den faktiska bostadssituationen och skapa möjligheter att följa förändringar via statistik.

Begreppet Regioner

I betänkandet används begreppet regioner i stället för landsting med det ansvar för regionalt utvecklingsarbete som samtliga landsting förutsätts ha från och med den 1 januari 2019.

En ny lag om bostadsförsörjning

Det förslagna arbetssättet kommer till uttryck i en ny lag om bo- stadsförsörjning med en kompletterande förordning. Lagens ända- målsparagraf utgår från det allmännas åtagande i RF att trygga invånarnas rätt till bostad. I den nya lagen tilldelas Boverket, läns- styrelserna, regionerna och kommunerna tydliga ansvar och upp- gifter i arbetet med att lösa bostadsbristen. Ingen part ges i lagen beslutsrätt över någon annan, men lagen ställer krav på att kom- muner och länsstyrelse i respektive län årligen möts i regionernas regi för att uppdatera den gemensamma bilden av bostadsbristen, för att dra lärdom av genomförda insatser och för att koordinera nya insatser.

BFL med kompletterande förordning föreslås upphävas.

Boverkets roll och uppgifter

Boverket ska definiera och fortlöpande beskriva omfattningen av bostadsbristen på nationell nivå och länsnivå. Boverket ska dess- utom kvantifiera bostadsbristen i ekonomiska termer, definiera för alla berörda gemenensamma begrepp och genomföra utvärderingar av insatser mot bostadsbristen.

SOU 2018:35

Sammanfattning

Regionernas roll och uppgifter

Regionerna ska baserat på Boverkets bedömningar göra en analys av bostadsbristen i respektive län. I arbetet ska kommunerna och länsstyrelsen ges möjlighet att bidra. I analysen ska även relevanta nationella och regionala planer vägas in.

Regionerna ska bjuda in kommuner och länsstyrelsen till ett år- ligt dialogmöte där regionens analys, kommunernas bedömningar och insatser respektive länsstyrelsens resurser och prioriteringar är fasta punkter på dagordningen.

Länsstyrelsernas roll och uppgifter

Länsstyrelserna ska ge kommunerna råd och information och följa upp hur de lever upp till de uppgifter de tilldelas i lagen. Det som är helt nytt är att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommunerna om statlig medfinansiering av insatser mot bostads- bristen. Länsstyrelserna gör statens bostadsförsörjningsansvar tyd- ligt för kommunerna vilket kommer att motivera dem att ta fram bättre underlag och skarpare insatser.

Möjligheterna för länsstyrelserna att uppfylla sin roll och genom- föra sitt uppdrag påverkas av vilka ekonomiska resurser de tilldelas.

Kommunernas roll och uppgifter

Utredningens samlade förslag syftar till att ge kommunerna bättre förutsättningar och ett skarpare yttre tryck att åtgärda bostadsbris- ten. Genom att Boverkets bedömningar i form av regionala analyser ska utgöra underlag för kommunens bedömningar av bostadsbris- tens omfattning får alla kommuner tillgång till ett gemensamt kun- skapsunderlag som kan kompletteras med egna iakttagelser. Genom att staten via länsstyrelserna erbjuder sig att ekonomiskt stödja kom- munala insatser får kommunerna motiv att utforma och följa upp insatser som har en tydlig effekt. Genom att kommunerna måste redovisa såväl sina bedömningar av bostadsbristen som sina insatser och deras utfall, skapas ett tydligt tryck att prioritera frågan.

Sammanfattning

SOU 2018:35

Förslagen i relation till utredningens delbetänkande

De författningsändringar och de regeringsuppdrag som föreslogs i delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73 bör inte beredas vidare, med hänsyn till att de i huvudsak inkluderas i de förslag som lämnas i detta betänkande.

Konsekvenser

Att klarlägga hur långt bostadsmarknaden befinner sig från det av riksdagen beslutade målet om en bostadsmarknad i balans ger reella förutsättningar att genom offentliga insatser nå målet, vilket inte är möjligt med nuvarande arbetssätt. Kostnaderna för att uppnå balans och fördelningen mellan olika offentliga budgeter ligger utanför utredningen förslag.

Kostnaderna för nationella och regionala analyser bedöms uppgå till 40–45 miljoner kronor årligen och bör finansieras ur anslagen för stöd till bostadsbyggande.

Den kommunala självstyrelsen inskränks genom att nya upp- gifter läggs på regionerna, bl.a. med motivet att bostadsförsörj- ningen är nära kopplad till regional tillväxt och regionalt utveck- lingsarbete. Alternativet, att ge länsstyrelsen samma uppgifter, är mindre ändamålsenligt med hänsyn till den långsiktiga utvecklingen mot regioner med ansvar för allt fler utvecklingsfrågor. Med detta som grund bedöms ingreppet i regionernas självstyre vara propor- tionerligt.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till bostadsförsörjningslag (2019:000)

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som avser att skapa förut- sättningar för att trygga invånarnas rätt till bostad.

Det allmännas roller

2 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska

1.fortlöpande bedöma hur det utbud av bostäder som motsvarar invånarnas behov utvecklas, och

2.fortlöpande bedöma hur det faktiska utbudet av bostäder utvecklas.

Om det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov av- viker från det bedömda faktiska utbudet av bostäder så motiverar det insatser från det allmänna.

3 § Regionen ska utifrån de bedömningar som gjorts i 2 § fort- löpande analysera hur behov och utbud utvecklas i länet och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar.

4 § Kommunen ska fortlöpande

1.bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen,

2.bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genom- föra insatser för att möta dessa behov, och

3.följa upp genomförda insatser.

Författningsförslag

SOU 2018:35

Bedömningar och insatser i första stycket ska genomföras med beaktande av den regionala analysen enligt 3 §.

Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar.

5 § Länsstyrelsen ska lämna kommunerna i länet råd och informa- tion till stöd för att lösa deras uppgifter enligt 4 §.

Länsstyrelsen ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommunerna och regionen om genom- förande av insatser som kräver kommunal medverkan.

Avtal enligt andra stycket kan också omfatta andra parter.

Regional samordning

6 § Regionen ska en gång per år genomföra ett dialogmöte med länsstyrelsen och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas

1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och behovet av insatser från det allmänna,

2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och

3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser.

Dialogmötet ska genomföras senast vid den tidpunkt som reger- ingen bestämmer.

Uppgiftslämnande

7 § Kommuner och regioner ska på begäran lämna regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om kommunernas skyldighet att lämna de uppgif- ter som behövs för att bedömningarna i 2 § ska kunna göras.

SOU 2018:35

Författningsförslag

Bostadsförmedling

8 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ska en kommun anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner anord- na sådan bostadsförmedling.

Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bo- stadsförmedling enligt första stycket.

9 § En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Kravet på förmedling efter kötid ska inte hindra att ett begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.

Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den ska tas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020 då lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphör att gälla.

Författningsförslag

SOU 2018:35

1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 3 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §1

Av översiktsplanen ska framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintres- sena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och

6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

Vid redovisningen av första stycket 5 ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kom- munens bedömningar enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörj- ningslagen (2019:000) komma till uttryck.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.2

1Senaste lydelse 2014:224.

2För det fall att regeringen bedömer att ikraftträdandet bör samordnas med Översiktsplane- utredningens, N2017:02, förslag bör regeringen föreslå riksdagen datum för ikraftträdande och eventuella övergångsbestämmelser med hänsyn till detta.

SOU 2018:35

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i 12 kap. jordabalken

Härigenom föreskrivs i fråga om jordabalken (1970:994) att 12 kap. 65 a § andra stycket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			12 kap.
			65 a §3
Ingen får ta emot, träffa avtal				Ingen får ta emot, träffa avtal
om eller begära ersättning av				om eller begära ersättning av
hyressökande för förmedling av				hyressökande för förmedling av
bostadslägenhet för annat ända-				bostadslägenhet för annat ända-
mål än	fritidsändamål.		Sådan	mål än	fritidsändamål.	Sådan
ersättning får dock utgå vid				ersättning får dock utgå vid
yrkesmässig		bostadsförmedling		yrkesmässig bostadsförmedling
enligt grunder som föreskrivs av				enligt grunder som föreskrivs av
regeringen eller den myndighet				regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer.				som regeringen bestämmer.
I fråga om köavgift vid kom-				I fråga om köavgift vid kom-
munal bostadsförmedling			gäller	munal bostadsförmedling		gäller
särskilda	bestämmelser i		lagen	särskilda bestämmelser i bostads-
(2000:1383)		om kommunernas		försörjningslagen (2019:000).
bostadsförsörjningsansvar.
Den som uppsåtligen bryter				Den som uppsåtligen bryter
mot första stycket döms till				mot första stycket döms till
böter eller fängelse i högst sex				böter eller fängelse i högst sex
månader.	Är brottet		grovt,	månader.	Är brottet	grovt,
döms till fängelse i högst två år.				döms till fängelse i högst två år.
Den som har uppburit otill-				Den som har uppburit otill-
låten ersättning är skyldig att				låten ersättning är skyldig att
betala tillbaka den.				betala tillbaka den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

3 Senaste lydelse 2000:1384.

Författningsförslag

SOU 2018:35

1.4Förslag till bostadsförsörjningsförordning (2019:000)

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar bostadsförsörjningslagen (2019:000) samt Boverkets och länssty- relsernas instruktioner.

2 § Boverket ska göra de bedömningar som avses i 2 § bostads- försörjningslagen (2019:000) på länsnivå och delge regionerna dessa.

Boverket ska dessutom, baserat på bedömningarna, beräkna behovet av insatser från det allmänna i ekonomiska termer.

Boverket får meddela föreskrifter om sättet för och omfattningen av kommunernas uppgiftsskyldighet enligt 7 § andra stycket bostads- försörjningslagen.

3 § Boverket ska, efter samråd med Sveriges Kommuner och Landsting, definiera begrepp som behövs för att genomföra bedömningar och beskriva insatser enligt bostadsförsörjningslagen (2019:000).

4 § Boverket ska initiera och genomföra utvärderingar av insatser som gjorts med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen (2019:000). Länsstyrelserna ska biträda Boverket vid genomförandet av sådana utvärderingar.

5 § Länsstyrelsen ska i en årlig rapport till Boverket redovisa

1.hur kommunerna lever upp till kraven i 4 § bostadsförsörj- ningslagen (2019:000),

2.vilka insatser länsstyrelsen ingått avtal om under året med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen, och

3.vilka insatser länsstyrelsen anser borde prioriteras vid ett ut- ökat anslag.

6 § Boverket ska i sitt budgetunderlag till regeringen lämna sin bedömning av vilka resurser som bör tilldelas länsstyrelserna för att ingå avtal med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen (2019:000).

Om Boverket med stöd av genomförda utvärderingar och base- rat på länsstyrelsernas underlag anser att regeringen bör styra

SOU 2018:35

Författningsförslag

utformningen av eller innehållet i de avtal som tecknats, ska sådana förslag åtfölja budgetunderlaget.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020 då förord- ningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphör att gälla.

Författningsförslag

SOU 2018:35

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 §4
Statsbidrag enligt denna för-			Statsbidrag enligt denna för-
ordning får lämnas under förut-			ordning får lämnas under förut-
sättning att kommunen vid tid-			sättning att	kommunfullmäktige
punkten för ansökan enligt 5 §			vid tidpunkten för ansökan enligt
första stycket under föregående			5 § första stycket under		före-
eller	innevarande mandatperiod		gående eller innevarande mandat-
har antagit dels riktlinjer för			period dels har tagit ställning
bostadsförsörjningen		enligt lagen	enligt 4 § tredje stycket bostadsför-
(2000:1383) om kommunernas			sörjningslagen	(2019:000),	dels
bostadsförsörjningsansvar, dels en			har antagit en ny översiktsplan
ny	översiktsplan	alternativt	alternativt gjort en översyn av
gjort en översyn av planens			planens aktualitet enligt 3 kap.
aktualitet enligt 3 kap. plan- och			plan- och bygglagen (2010:900).
bygglagen (2010:900).

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2020. Den äldre föreskriften i 3 § gäller till dess kommunfullmäktige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående.

4 Senaste lydelse 2016:364.

SOU 2018:35

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		11 §5
När den regionala utvecklings-			När den regionala utvecklings-
strategin tas fram ska följande			strategin tas fram ska följande
särskilt beaktas:			särskilt beaktas:
– EU:s strategi för Östersjö-			– EU:s strategi för Östersjö-
regionen,			regionen,
– havs- och	fiskeriprogram-		– havs-	och		fiskeriprogram-
met,			met,
– kommunala	översiktsplaner		– kommunala			översiktsplaner
inklusive för havsområden,			inklusive för havsområden,
– kommunala riktlinjer för bo-			– kommunfullmäktiges					ställ-
stadsförsörjning,			ningstagande		enligt		4 §	tredje
			stycket	bostadsförsörjningslagen
			(2019:000),
– landsbygdsprogrammet,			– landsbygdsprogrammet,
– länsplaner för regional trans-			– länsplaner för regional trans-
portinfrastruktur	och regionala		portinfrastruktur			och regionala
trafikförsörjningsprogram,			trafikförsörjningsprogram,
– regionala klimat- och energi-			– regionala klimat- och energi-
strategier,			strategier,
– regionala kulturplaner,			– regionala kulturplaner,
– regionala serviceprogram,			– regionala serviceprogram,
– regionala bredbands-		och	– regionala		bredbands-			och
digitaliseringsstrategier eller mot-			digitaliseringsstrategier eller mot-
svarande, och			svarande, och
– åtgärdsprogram för		regio-	– åtgärdsprogram				för	regio-
nala miljömål och för vattenför-			nala miljömål och för vattenför-
valtning.			valtning.

5 Senaste lydelse 2017:583.

Författningsförslag

SOU 2018:35

Även andra strategier och pro- gram som är relevanta för regio- nen bör beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020. Den äldre föreskriften i 11 § första stycket gäller till dess kommunfullmäktige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörjnings- lagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående.

En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kommunen:

1. efterfrågan på bostäder,

2. arbetsmarknadens utveckling,

3. befolkningsutveckling,

4. demografisk utveckling, och

5. kommuninvånarnas genom- snittliga årsinkomst före skatt.

Till ansökan ska fogas

1. kommunfullmäktiges ställ- ningstagande enligt 4 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen (2019:000),

2. en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och

3. de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansö- kan.

SOU 2018:35

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §6

En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kommunen:

1. efterfrågan på bostäder,

2. arbetsmarknadens utveckling,

3. befolkningsutveckling,

4. demografisk utveckling, och

5. kommuninvånarnas genom- snittliga årsinkomst före skatt.

Till ansökan ska fogas

1. kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning enligt 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

2. en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och

3. de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansö- kan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020. Den äldre föreskriften i 12 § andra stycket 1 gäller till dess kommunfullmäk-

6 Senaste lydelse 2018:111.

Författningsförslag

SOU 2018:35

tige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörj- ningslagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående.

2 Inledning

2.1Uppdraget

Utredningens primära uppdrag i tilläggsdirektiven är att kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmark- naden och hur kommunerna använder olika verktyg och vilka avväg- ningar de gör för att tillgodose dessa behov. Utredningen ska också analysera behovet av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg i syfte att underlätta arbetet med bostadsförsörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Slutligen får utredningen vid behov föreslå förändringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och angränsande lagstiftning, som kan leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.

2.1.1Tolkning av uppdraget

Ett kartläggningsuppdrag som genomförs under en begränsad tid kommer att visa en ögonblicksbild. Det finns i direktiven exempel på problem som har funnits sedan länge men som är större eller svårare att lösa i dag. Det handlar t.ex. om trångbodda barnfamiljer och ungas svårighet att flytta till jobb och studier. Utredningen tol- kar regeringens syfte med kartläggningsuppdraget som mera lång- siktigt än att belysa arbetssituationen i kommunerna just nu.

Inledning

SOU 2018:35

2.1.2Vilka omfattas av uppdraget?

Uppdraget till utredningen är inriktat på bostadssituationen för grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden som inte behöver, eller vid bättre balans på bostadsmarknaden inte skulle be- höva, samhällets stöd. Det rör sig enligt direktiven om enskilda och hushåll som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden eller svårt att hitta en bostad som motsvarar livssituationen.

De hushåll som är föremål för utredningens uppdrag är per definition inte en fast grupp. Det rör sig inte om de hushåll som på grund av funktionshinder, sjukdom eller missbruksproblem behö- ver samhällets stöd med sin livsföring i flera avseenden. Det hand- lar om hushåll vars ekonomi mer eller mindre temporärt inte är tillräckligt stark för att de inom rimlig tid ska kunna efterfråga en bostad som motsvarar deras behov. Priset på lämpliga bostäder till försäljning är för högt och kötiden till de hyresrätter som ryms inom hushållsbudgeten är för lång. På övergripande nivå kan de aktuella hushållens problem beskrivas som skillnaden mellan det utbud av bostäder som finns tillgängligt för dem på marknaden och ett utbud som skulle ge dem en godtagbar bostad.

För att svara på vilka hushåll som omfattas av utredningsupp- draget krävs kunskaper om hur hushållen bor i dag och vilket utbud av bostäder de möter. Dessutom krävs en uppfattning om vad som är en godtagbar bostad, eller snarare en godtagbar boendesituation.

2.2Godtagbara bostäder

Begreppet godtagbara bostäder användes av regeringen i den pro- position där bl.a. ett avskaffande av lagen (1947:523) om kom- munala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande föreslogs. Någon definition återfinns inte i propositionen, men regeringens utgångspunkt för förslagen var att kommunerna självmant skulle vidta de åtgärder som behövs för att kommuninvånarna ska kunna få godtagbara bostäder (prop. 1992/93:242 s. 20). Begreppet god- tagbara bostäder avser med andra ord en boendesituation som inte får underskridas utan att det utlöser offentliga åtgärder. Tänkbara mått på vad som är en godtagbar bostad är lägsta godtagbara stan- dard enligt hyreslagen (JB 12 kap. 18 a §) och en storlek på bosta- den som står i paritet med hushållets storlek. Säkerheten i besitt-

SOU 2018:35

Inledning

nning, dvs. om hushållet kan räkna med att få bo kvar i bostaden är en annan aspekt på vad som kan anses godtagbart. För att boende- situationen ska vara godtagbar ska bostaden dessutom finnas på en plats där hushållet kan nå arbetsplatser och service.

Det finns i dag fler bostäder med godtagbar storlek och stan- dard i landet än vad som motsvarar hushållens sammansättning och antal. Beroende på hur man definierar ett godtagbart läge i landet går det att hävda att det finns för få bostäder på vissa orter. Det främsta skälet till att vissa hushåll inte bor där de skulle vilja, eller som vore samhällsekonomiskt fördelaktigt, är att det inte finns ett utbud av bostäder till en kostnad som de kan betala, åtminstone inte inom rimlig tid. Vad som är godtagbart i relationen mellan in- komster och boendekostnader kan t.ex. beskrivas i termer av kvarstående konsumtionsutrymme, medan vad som är en godtagbar väntetid inte har något givet svar.

2.3Bostadssituationen och utbudet på marknaden

De näraliggande begreppen boendesituation och bostadssituation används parallellt i betänkandet. Skillnaden är om perspektivet är individernas och hushållens, eller om det rör sig om situationen på marknaden i statistisk eller övergripande mening. Vad som är en god- tagbar boendesituation för enskilda hushåll reflekteras i vad som är en godtagbar bostadssituation i en kommun eller i landet som helhet.

2.3.1En statistisk lägesbild1

Kunskaperna om hur befolkningen bor bygger på en kombination av uppgifter ut folkbokföringsregistret, som förvaltas och ajourförs av Skatteverket, och lägenhetsregistret, som förvaltas av Lant- mäteriet och ajourhålls av kommunerna. Det finns kända fel i dessa register, t.ex. bedöms folkbokföringsregistret innehålla 64 000 per- soner som inte bor i Sverige. Det befinner sig också ett stort antal

1 I detta avsnitt och i betänkandet som helhet är alla uppgifter som saknar källhänvisning hämtade från SCB:s statistikdatabas, www.statistikdatabasen.scb.se

Inledning

SOU 2018:35

människor i Sverige som inte ingår i folkbokföringen.2 Med stöd av registerdata går det att utläsa hur befolkningen fördelas på bostäder av olika storlekar och upplåtelseformer utifrån vem som äger bygg- naden.

Med en definition av trångboddhet som innebär att två personer som bor tillsammans ska ha minst två rum och kök, och att större hushåll ska ha minst ett sovrum per två personer, är ungefär 4 pro- cent av befolkningen eller 400 000 personer trångbodda. I flerbo- stadshus och i storstäderna är andelarna väsentligt högre.3

Uppgifter om hur mycket det kostar att bo inhämtas genom ur- valsundersökningar där endast vissa typiska boendesituationer ingår. Baserat på dessa undersökningar är kostnaderna för att bo i hyresrätt något högre än för att bo i ägda boendeformer. Mätt som andelar av hushållens inkomst är skillnaderna större; hushåll i hyresrätt använ- der cirka 28 procent av sina disponibla inkomster till boendeutgifter medan boende i bostadsrätt använder drygt 20 procent, och boende i småhus knappt 15 procent. Kunskaperna om boende i andra hand etc. och kostnader för detta går inte att följa i statistiken.

Socialstyrelsen har med ojämna mellanrum fått regeringens uppdrag att kartlägga hemlösheten i Sverige.4 Enligt de två senaste kartläggningarna saknar drygt 30 000 personer en egen bostad och hälften av dessa har ingen långsiktig lösning på sina bostadsbehov.

Viljan att förändra sin boendesituation kommer i statistiken till uttryck genom flyttningar. Sedan lång tid flyttar cirka 15 procent av den vuxna befolkningen varje år, med stora skillnader mellan olika åldersgrupper. Bland de unga mellan 20 och 30 år flyttar mer än var tredje person medan mindre än 5 procent flyttar årligen i åldern 60–70 år.

Yngre och personer med lägre inkomst bor i högre grad i hyrda bostäder än äldre med höga inkomster. Benägenheten att flytta är signifikant högre om man bor i en hyrd bostad än i en ägd bostad i alla åldrar.

Det utbud som möter den som vill flytta består dels av de bo- städer som någon flyttar ifrån, dels av de bostäder som tillkommer

2För information om fel i folkbokföringen se Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i upp- försbacke, rapport 2017:23, Riksrevisionen.

3Trångboddheten i storstadsregionerna, rapport 2016:28, Boverket.

4Senast i Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, Socialstyrelsen, som bygger på upp- gifter inhämtade våren 2017. Tidigare kartläggningar har gjorts 1993, 1999, 2005 och 2011.

SOU 2018:35

Inledning

genom nyproduktion eller genom att tidigare fritidshus tas i an- språk för permanent boende. Hur många bostadsrätter och småhus som vid ett givet ögonblick ligger ute till försäljning kan variera, men knappt 3 procent av småhusen och 10 procent av bostads- rätterna byter ägare varje år. En slumpmässig dag i januari 2018 låg ungefär 1 procent av landets bostadsrätter (ej nyproduktion) ute till försäljning på den största marknadsplatsen hemnet.se. Hur många hyreslägenheter som finns lediga för uthyrning mäts av SCB genom urvalsundersökningar. Vid den senaste mätningen 2017 var knappt 0,5 procent av lägenheterna lediga för uthyrning. Motsva- rande siffra låg fram till 2010 över 1,5 procent.

2.3.2Nybyggnad av bostäder

I Sverige färdigställdes 2016 cirka 42 500 bostäder genom nybygg- nad. Tre fjärdedelar utgjordes av lägenheter i flerbostadshus och 40 procent av bostäderna uppläts med hyresrätt. Knappt 45 procent av bostäderna var två rum och kök eller mindre medan 20 procent var fem rum och kök eller större.

Nyproducerade bostäder tillkommer på de platser och i den takt bostadsexploatörer, bostadsförvaltande bolag och deras finansiärer bedömer att det är lönsamt. Eftersom de som flyttar in i nypro- ducerade bostäder till mycket stor del kommer från närområdet, vilket gäller även vid flyttar inom beståndet, blir demografin och betalningsförmågan i ett område utgångspunkten för hur mycket som kan byggas och till vilket pris bostäderna kan säljas eller till vilken hyra de kan upplåtas. Med priset/hyran som utgångspunkt görs en baklängeskalkyl som visar om ett projekt är tillräckligt lönsamt givet antaganden om priset för mark och entreprenad- kostnader.5

Det som byggs nytt för försäljning prissätts med utgångspunkt från priset på bostäder i närområdet och hyran i nyproduktion blir alltid högre än genomsnittet i befintliga hyresbostäder, oavsett om hyras sätts efter bruksvärdesförhandling eller på annat sätt. Några

5 För exempel på projektkalkyler se PM Modell för bedömning av lönsamhet i exploater- ingsprojekt, Joachim Wallmark, NAI Svefa, 2017. För resonemang kring större exploater- ingsområden se Bostadsmarknaden – en komplex väg från teori till praktik, rapport 2015:01, Tillväxt- och regionplaneförvaltningen Stockholms läns landsting.

Inledning

SOU 2018:35

exempel på utbud av nya bostäder till lägre pris eller hyra än befint- liga bostäder av motsvarande storlek på samma plats förekommer inte.

2.4Förändringar sedan år 2000

Den senaste utredning som hade ett liknande uppdrag som denna utredning var Allbo-kommittén som i sitt slutbetänkande Allmän- nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering, SOU 2001:27, lämnade förslag dels om att kartlägga hur kommu- nerna arbetar med bostadsfrågor för utsatta grupper vid sidan om äldre och funktionshindrade, dels om en mindre förändring i den då nya BFL. Kommittén bedömde att de förhållanden som då rådde på bostadsmarknaden, efter ett decennium med stora förändringar av förutsättningarna, inte motiverade några ytterligare förslag. Utred- ningen bedömde att kommunerna bättre och oftare borde använda de bostadspolitiska medel som de redan förfogade över. I övrigt betonade man det gemensamma ansvaret för stat och kommun för att nå bostadspolitiska mål, och underströk särskilt vikten av att staten och kommunerna samordnade sina åtgärder.

Nedan beskrivs kortfattat vad som förändrats sedan 2000 som kan förväntas ha påverkan på det kommunala arbete utredningen har att kartlägga och analysera.

2.4.1Observerade förändringar

Förändringar i samhället kommer till uttryck på olika sätt och deras betydelse värderas och omvärderas över tid. De förändringar som redovisas här är sådana som går att belägga med statistik och som utredningen bedömer är relevanta för uppdraget.

SOU 2018:35

Inledning

Små förändringar i totalutbudet
2,20
2,18
2,16
2,14
2,12
2,10
2,08
2,06
2,04
2,02
2,00
Stockholms län	Skåne län	Västra Götalands län
Riket	Riket utjämnat

Källa: SCB bearbetat av utredningen.

I debatten lyfts ofta bostadsbyggandet i relation till befolknings- ökningen fram. I utredningens delbetänkande En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73, betonades att det inte enbart är nybyggnad utan också en förändrad användning av det befintliga beståndet som utgör en resurs för bostadsförsörjningen.

I figur 2.1 redovisas antalet invånare per bostad i de tre befolk- ningsrikaste länen och i landet som helhet som en indikator på hur utbudet av bostäder har anpassat sig till befolkningsutvecklingen. Samtidigt illustrerar figuren hur förändrad metodik för att samla in statistik ger stora utslag vid försök att tolka trender. SCB:s sätt att redovisa bostadsbeståndet har förändrats såväl 2010 som 2013, vilket ger ett intryck av tvära kast i bostadsutbudet.6 På riksnivå har SCB tagit fram en historisk omräkning om också återges i figuren.

Även de synbara förändringarna efter 2013 är till stor del en effekt av förändringar i statistiken, snarare än i verkligheten.

6 Uppgifter om hur statistiken över bostadsbeståndet förändrats finns på webbplatsen www.scb.se/BO0104/

Inledning SOU 2018:35

I Stockholms län ökade bostadsstocken under perioden 2014–2016 med 10 000 fler lägenheter än det antal som redovisas som nybygg- da under samma period. Genom en riktad insats av Skatteverket för att förbättra folkbokföringsregistret togs under samma tid 12 000 personer bort ur registret, varav en stor andel i Stockholms län.7 Förbättrad kunskap om verkliga förhållanden kommer i dessa fall att avspeglas som förändringar i statistiken.

Med dessa reservationer har inte bostadsbeståndet i relation till befolkningen minskat generellt i landet jämfört med år 2000. I Stockholms län finns en sådan förändring och den matematiska skillnaden mellan 2,11 och 2,17 personer per bostad motsvarar 30 000 bostäder.

Andelen hyresrätter i bostadsbeståndet har minskat

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Hyresrätt

Bostadsrätt

Äganderätt

2000 2017

Källa: SCB.

Bostadsbeståndets sammansättning har förändrats i enlighet med vad som framgår av figur 2.2. Andelen hyresrätter har minskat medan andelen bostadsrätter har ökat. När Allbo-kommittén presenterade

7 Slutrapport riksplaninsats minskad övertäckning, Skatteverket 2016.

SOU 2018:35

Inledning

sina förslag år 2001 pågick en utveckling där hyresrätter omvandla- des till bostadsrätter i en takt som inte motsvarades av ett ökat ny- byggande av hyresrätter.8 Över en något längre tidsperiod är föränd- ringen därmed större än vad som framgår av figuren.

Eftersom de ägda bostäderna regelmässigt överlåts till högst- bjudande är det bara inom hyresbeståndet som hushåll med lägre betalningsförmåga kan få tag i en bostad när det föreligger kon- kurrens.

Befolkningstillväxten har tilltagit

11 500 000
11 000 000
10 500 000
10 000 000
9 500 000
9 000 000
8 500 000
8 000 000
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
	Prognos 2000												Faktisk utveckling 2000−2017
	Prognos 2005												Prognos 2017

Källa: SCB.

Förändringar av befolkningens storlek och sammansättning leder till förändringar av både bostadsbehov och efterfrågan, och utgör det kanske allra mest grundläggande ingångsvärdet för bostadsför- sörjningsplaneringen. Som framgår av figur 2.3 var ingångsvärdet vid sekelskiftet en jämn befolkningsökning med cirka 2 promille per år. Det faktiska utfallet blev en tre gånger så snabb befolknings-

8 Se t.ex. Utvärdering av de kommunala bostadsbolagens försäljningar till bostadsrättsför- eningar åren 1999–2004, Utrednings- och statistikkontoret i Stockholms stad, 2005.

Inledning

SOU 2018:35

tillväxt och den nuvarande prognosen innebär en årlig befolknings- tillväxt på 8 promille per år.

Befolkningsprognoser styr nästan all framtida planering och bestämmer vilka nyinvesteringar som kommer till stånd och vilken organisatorisk kapacitet som byggs upp, både i kommunerna men också i näringslivet. När prognoserna revideras föranleder det för- ändringar, men inte samtidigt hos alla aktörer. Det är därför för- klarligt att det finns en eftersläpning inte bara i bostadsbyggande utan i alla typer av investeringar runt om i Sverige.

Inkomstskillnaderna har ökat

45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Förvärvsarbetande	Förvärvsarbetande
Sjuka, arbetslösa	Sjuka,arbetslösa

Källa: SCB.

Inkomstskillnaderna i Sverige har ökat sedan 2000. Det går att be- skriva på flera olika sätt. Den rikaste tiondelen av befolkningen har i dag en väsentligt större andel av både inkomster och förmögen- heter.9

9 För fördjupningar kring inkomstfördelningens utveckling se t.ex. prop. 2017/18:100, bila- ga 2 Fördelningspolitisk redogörelse.

SOU 2018:35

Inledning

I figur 2.4 illustreras skillnaden i inkomstutveckling mellan de som har arbete och de som saknar arbete. Att kurvorna i figuren är uppdelade beror på att SCB bytt metodik för insamling av uppgif- terna under perioden. Figuren redovisar ett relativt inkomstmått, även de som är sjuka och arbetslösa har i dag något högre inkoms- ter än 2000, men deras relativa köpkraft på t.ex. bostadsmarknaden har försvagats kraftigt.

OECD redovisar siffror för Sverige som anger att 8 procent av befolkningen hade en inkomst lägre än 60 procent av medianen år 2000 och att denna siffra i dag är 17 procent.10 Det är inte samma uppgift som i figuren ovan men belyser samma fenomen. En större andel av befolkningen kommer att ha svårt att köpa en bostad som efterfrågas av hushåll med medianinkomster.

Kraftigt stigande priser

350
300
250
200
150
100
Västra Götalands län	Skåne län
Stockholms län	Riket
KPI
Källa: SCB.

10 OECD Economic Surveys Sweden, 2017.

Inledning

SOU 2018:35

Priset på ägda bostäder, småhus och bostadsrätter, har ökat snabbt sedan 2000. Som framgår av figur 2.5 är prisutvecklingen likartad i hela landet och avspeglar inte någon ökad konkurrens om bostä- derna utan en ökad betalningsförmåga för köp som görs med låna- de pengar genom fallande räntor; bolåneräntorna gick under perio- den ned från i genomsnitt 6 till 2 procent. Det understryks av att Gotlands län, som haft den största prisuppgången under perioden, har färre invånare per bostad i dag än 2000.

Även om de ökade priserna inte motsvaras av någon ökad löpande kostnad för köparna, så innebär prisökningen att det blir svårare för den som har en låg inkomst att spara ihop till en kon- tantinsats och för den som av någon anledning inte beviljas lån i bank att överhuvudtaget köpa en bostad.

Förändringarna i sammanfattning

De stora förändringarna sedan 2000 är att inkomstspridningen har ökat samtidigt som priset på ägda bostäder har ökat mycket snab- bare än inkomsterna. År 2000 hade knappt 30 000 hushåll en in- komst som var mindre än halva medianinkomsten; en inkomst per år som då motsvarade 9,5 procent av medelpriset för ett småhus. I dag är det drygt 70 000 hushåll som har en inkomst mindre än halva medianinkomsten, en årsinkomst som numera motsvarar 6 procent av medelpriset för ett småhus.11

Siffrorna visar att antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad ökar, men också att tiden det tar att få ihop till en kontantinsats för de hushåll som kan spara ökar.

Andelen av hushållen som ”måste” bo i hyresrätt har därmed

ökat, samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet har minskat. Det innebär att fler individer och hushåll får svårt att etablera sig på bostadsmarknaden men också att fler får svårt att anpassa sin boendesituation efter ändrade förhållanden.

11 SCB och egna beräkningar.

SOU 2018:35

Inledning

2.4.2Regelförändringar

Sedan 2000 har ett antal politiska beslut fattats med syfte att för- ändra förutsättningarna på bostadsmarknaden, och därmed förut- sättningarna för kommunernas arbete.

Stöd till nyproduktion

Under perioden 2001–2006 fanns olika sökbara produktionsstöd eller motsvarande möjligheter till avdrag för byggande av hyres- bostäder. Samma typ av stöd infördes åter 2016. Ägarna till ny- byggda flerbostadshus beviljades också räntebidrag fram till 2006 då riksdagen beslutade om att avveckla bidragen. De sista ränte- bidragen avvecklades 2011.

Förändrad beskattning av bostäder

Från och med 2007 beskattas bostadsfastigheter i praktiken med ett belopp baserat på antalet bostäder i fastigheten, en så kallad kom- munal fastighetsavgift. Förändringen innebar en väsentligt lägre löpande kostnad för ägare av bostadsfastigheter, framför allt i om- råden med höga fastighetspriser.

Vid samma tidpunkt begränsades möjligheten att skjuta upp beskattningen av realisationsvinster vid försäljning av småhus och bostadsrätter. De belopp för vilket uppskov även fortsättningsvis beviljades belades med ränta. Förändringen innebar att köpkraften för den som flyttar från ett ägt boende till ett annat begränsades.

En ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Den 1 januari 2011 trädde en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag i kraft och ersatte den tidigare lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag. Som framgår av namnet omfattar den nya lagen bara bolag som drivs i aktiebolagsform. Den främsta föränd- ringen är att bolagen som tidigare skulle drivas utan vinstsyfte en- ligt den nya lagen ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Eftersom den tidigare lagen inte inneburit något förbud mot att generera ett överskott blev de omedelbara effekterna av

Inledning

SOU 2018:35

lagändringen inte så omfattande som skillnaden i formulering kan ge intryck av. Av principiell betydelse är att bostadssociala åtgärder som en kommun anser motiverade, men som inte bedöms vara till affärsmässig nytta för bolaget, inte kan åläggas bolaget att bekosta och genomföra.

En lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Den 1 januari 2001 trädde en lag om kommunernas bostadsför- sörjningsansvar i kraft, efter det att en lag med delvis samma innehåll upphävts åtta år tidigare. Regeringen motiverade införandet av lagen med att det tycktes råda en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar kommunerna har för bostadsförsörjningen. Lagen innehöll ett krav på alla kommuner att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj- ningen förbereds och genomförs. Resultatet av planeringen skulle underställas kommunfullmäktige för beslut i form av riktlinjer. Något år senare preciserades i lagen att sådana fullmäktigebeslut ska fattas varje mandatperiod.

Den 1 januari 2014 ändrades BFL i flera avseenden, dock utan att kommunernas ansvar eller syftet med lagen förändras. Materiellt ställs numera krav på innehållet i de riktlinjer kommunfullmäktige ska anta. Processuellt ska kommunerna analysera ett i lagen angivet underlag, formulera mål och ta ställning till vilka insatser som ska vidtas för att nå målen. Dessutom gjordes flera förändringar för att göra det obligatoriskt att ta hänsyn till regionala, men även natio- nella förhållanden. Som en följd av lagändringarna har Boverket tagit fram vägledningsmaterial i form av en handbok.12

Antalet kommuner som följer lagen och beslutar om riktlinjer har ökat snabbt de senaste åren och utredningen bedömde i delbetän- kandet att bara 25 kommuner kommer att sakna antagna riktlinjer vid slutet av 2018. En starkt bidragande orsak till detta är att ett statligt bidrag till kommunerna för nybyggnad av bostäder kopplat till mottagande av nyanlända förutsätter att riktlinjer antagits.

12 Handboken finns publicerad digitalt på www.boverket.se/sv/kommunernas- bostadsforsorjning/

SOU 2018:35

Inledning

Lag om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

Den 1 mars 2016 trädde lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning i kraft. Enligt lagen är en kom- mun skyldig att efter anvisning från Migrationsverket ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen.

För alla kommuner innebär den nya lagen en ny planeringsför- utsättning. Tidigare kunde kommuner avstå från att ta emot nyan- lända efter anvisning genom att t.ex. hänvisa till bostadsbrist i kommunen. Den nya lagen innebär att alla kommuner måste ha beredskap att ta emot nyanlända och måste planera bostadsför- sörjningen med utgångspunkt från detta.

Några särskilda krav på typ av bosättning uppställs inte i lagen. I förarbetena (prop. 2015/16:54) anger regeringen att intentionen är att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt bör erbjuda de nyanlända som omfattas av anvisningar permanenta bostäder. Det kan dock inte uteslutas att kommuner kommer att bli tvungna att erbjuda tillfälliga bostäder för att kunna fullgöra sin skyldighet. För att inte begränsa den flexibilitet som är nödvändig för att kommunerna vid behov ska kunna erbjuda boenden av mer tillfällig karaktär bedömde regeringen att det inte är lämpligt att i lagen reglera vilken typ av boende som avses.

Mottagandeutredningen har i sitt betänkande Ett ordnat motta- gande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande, SOU 2018:22, föreslagit att lagen ersätts med en ny lag där asyl- sökande med god möjlighet att få uppehållstillstånd anvisas till kommuner redan under den tid deras ansökan behandlas. I betän- kandet föreslås också att asylsökandes möjlighet att få bosätta sig på egen hand i vissa fall kan föregås av en prövning. Migrationsver- ket ska vid prövningen ta ställning till om den tilltänkta bostaden har en skälig boendestandard och om den är av lämplig storlek. Kriterier för vad som är skäligt och lämpligt föreslås beslutas av Migrationsverket.

Inledning

SOU 2018:35

Lägre krav på nyproducerade bostäder

Funktions- och utrymmeskrav på nya bostäder kommer sedan 1994 till utryck i föreskrifter från Boverket (BBR). Sedan 2000 har före- skrifterna ändrats vi flera tillfällen med inriktningen att medge byggande av bostäder med mindre yta med samma funktion.

En första ändring 2005 innebar att bostäder mindre än 55 m2 kan utformas utan sovrum med plats för dubbelsäng. 2008 togs kravet på rumsindelning av studentbostäder mindre än 25 m2 bort och 2011 utvidgades den möjligheten till att omfatta bostäder för ungdomar och studerande mindre än 35 m2.

Under 2014–2016 gjordes genom flera ändringar en generell upp- delning i BBR mellan bostäder mindre än 35 m2 och studentbostäder. För båda bostadstyperna ökade möjligheterna att låta utrymmen för olika funktioner överlappa varandra. Bostäderna behöver t.ex. inte längre utformas med plats för både soffa och säng, utan det är till- räckligt med plats för en soffa som även kan användas som säng.

I samband med ändringen av föreskriften infördes även ett nytt allmänt råd om mått för utrymme och inredning för matlagning, förvaring och kapphylla. Måtten är kortare än måtten i den stan- dard som tidigare allmänna råd hänvisade till. Måtten för student- bostäder är genomgående något mindre än för övriga bostäder mindre är 35 m2. Ändringarna möjliggör utformning av bostäder med en minsta boarea på 21 m2 och för studentbostäder 16 m2.

Möjligheterna att ordna bostäder med genomsamma funktioner, t.ex. i form av korridorsrum, har 2016 vidgats till att omfatta alla typer av boende från att tidigare bara varit möjligt för studenter. Samtidigt har en möjlighet att ordna gemensamt hygienutrymme för tre sådana bostäder införts.

De nu redovisade förändringarna har inte inneburit att kraven på tillgänglighet för funktionshindrade har minskat. En ändring som däremot innebar begränsningar i kraven på tillgänglighet gjordes 2014 i PBL. Bostäder på högst 35 m2 kan numera inredas på vind i befintlig byggnad utan krav på hiss.

SOU 2018:35

Inledning

Nya bostadspolitiska mål

År 2000 gällde ett av riksdagen fastställt bostadspolitiskt mål som löd (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10):

Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förut- sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en sti- mulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boende- miljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och sär- skilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

Målet ersattes 2006 av ett bredare mål för området samhällspla- nering enligt följande (prop. 2005/06:1):

Alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kost- nader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och vär- diga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en eko- logiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verk- samheten.

Detta mål ersattes 2008 med flera mål och det som därefter gällt för bostadsfrågor under mer än tio år och flera olika regeringar lyder (prop. 2007/08:1):

Långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efter- frågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.

När målet formulerades markerade regeringen att det avspeglade en förändrad politisk inriktning där åtgärder för att ge större utrymme för hushållens efterfrågan att påverka utbudet skulle prioriteras. Samtidigt redovisades en insikt om att alla hushåll inte kommer att ha möjlighet att utan samhällets stöd efterfråga ändamålsenliga bo- städer.

Någon uttalad tanke om hur det förändrade målet avsåg att påver- ka kommunerna och deras bostadsförsörjningsansvar redovisades inte i samband med att det presenterades. Regeringen angav i sam- band med att BFL förändrades 2014 att lagändringen bl.a. ska inne- bära att det av kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska framgå hur kommunen tagit hänsyn till det nationella målet (prop. 2012/13:178 s. 16).

Inledning

SOU 2018:35

Beslutade förändringar i sammanfattning

Sedan den föregående utredningens betänkande har målet för bo- stadspolitiken förändrats från en god bostad åt alla till en marknad som ger alla godtagbara bostäder. Det har fattats beslut som inne- bär att det blivit ekonomiskt fördelaktigare att äga sin bostad och subventionerna till bostadsproduktion har minskat. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen betonas genom preciserade uppgif- ter. Utformningskraven på nya bostäder har förändrats så att nya bostäder kan vara mindre och vissa funktioner gemensamma. Möj- ligheten att temporärt acceptera en lägre bostadsstandard för vissa invånare har reglerats i lag.

2.5Kommunernas ansvar och kompetens

Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av RF framgår bl.a. att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning (1 kap. 2 § RF). Den svenska bostadspolitiken har alltsedan 1940-talet grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna har ansvaret för planer- ing och befogenheter för genomförande. Ansvaret för att hjälpa hus- håll att finna en ändamålsenlig bostad givet deras förutsättningar lig- ger på kommunerna, men är inte utvecklat i författning utöver kravet i BFL att anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.

2.5.1Det lagreglerade ansvaret och kompetensen

Vid sidan av de redan refererade lagarna har kommunerna enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kom- munen får den hjälp och stöd de behöver. För äldre och funktions- hindrade finns ett särskilt ansvar för deras boendesituation och att om det behövs ordna ändamålsenliga bostäder. För övriga som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt är kommunerna skyldiga att ge ett ekonomiskt bistånd motsva- rande en skälig boendekostnad, enligt vad som framgår av allmänna råd utfärdade med stöd av lagen.

SOU 2018:35

Inledning

Kommunerna har enligt kommunallagen hand om angelägenhe- ter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar. Ett sådant allmänt intres- se är bostadsförsörjningen. Kommunernas möjlighet att agera be- gränsas av allmänna principer om bl.a. likabehandling. Enskilda hushåll kan dock undantagsvis beviljas ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbo- stad enligt vad som framgår av lagen (2009:47) om vissa kommu- nala befogenheter.

2.5.2Den kommunala verktygslådan

I tilläggsdirektiven används begreppet verktyg för att beskriva olika möjliga kommunala åtgärder för att förändra situationen på den lokala bostadsmarknaden eller för vissa grupper av hushåll. I direk- tiven räknas bostadsförmedlingar, hyresgarantier, planmonopolet, markinnehav och en aktiv markpolitik samt allmännyttiga bostads- företag upp som exempel på verktyg. SKL använder i kommunika- tionen med sina medlemmar också begreppet verktyg men på en me- ra övergripande nivå; fysisk planering, bostadsplanering, markpolitik, de kommunala bostadsföretagen, åtgärder för att underlätta finan- sieringen, åtgärder för att minska produktionskostnaderna och bostadsinformation och -förmedling.13

Alla de uppräknande verktygen kan i ett enskilt fall utformas och användas i olika syften. Det rör sig inte om en given uppsättning verktyg med förmåga att förbättra situationen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden. De kommunala verktygen är med detta synsätt något som kommunen utformar själv inom ramen för den kommunala kompetensen.

2.6En lägesbild

Länsstyrelserna har i rapporten Bostadsförsörjning mer än bara bostadsbyggande summerat sina iakttagelser under fem års arbete med olika regeringsuppdrag i relation till kommunernas arbete med

13 Informationsmaterial på www.skl.se daterat december 2016 nedladdat i mars 2018.

Inledning

SOU 2018:35

bostadsförsörjning.14 På sidorna 12–26 i rapporten ger länsstyrel- serna en problematiserande bild av läget på bostadsmarknaden som utredningen återger i sin helhet i bilaga 3.

För en aktuell lägesbild vad gäller bostadssegregation hänvisas till rapporten Segregation, en bild av läget i landets kommuner inför in- rättandet av Delegationen mot segregation, publicerad av Kommit- tén för inrättande av en delegation mot segregation, Ku 2017:01, i november 2017.

14 Bostadsförsörjning mer än bostadsbyggande. Analys över bostadsmarknaden för de som av olika skäl har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden, rapport 2018:3, länsstyrelsen i Skåne. Rapporten överlämnades till utredningen av Näringsdepartementet den 20 februari 2018.

3Kartläggning av kommunernas arbete

3.1Kartläggningens genomförande

Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen genomföra två kartlägg- ningsuppgifter. Den ena uppgiften består i att kartlägga hur kom- munerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bo- stadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden ur ett lokalt och regionalt perspektiv.

Den andra uppgiften består i att kartlägga hur kommunerna an- vänder olika verktyg och belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostadsförsörjning i syfte att tillgodose dessa behov.

3.1.1Kartläggningens operationalisering

Operationaliseringen av den första uppgiften, dvs. den som handlar om analyser och hantering av bostadsbehov för grupper med svag ställning, utgår ifrån att det är kommunernas förhållningssätt till de hushåll som av ekonomiska skäl har svårigheter att skaffa en god- tagbar bostad, som ska kartläggas.

Vid operationaliseringen av uppdragets andra uppgift, dvs. den där användningen av den kommunala verktygslådan ska kartläggas, utgår utredningen från att med ”verktyg” avses kommunala åtgär- der för att förändra situationen på den lokala bostadsmarknaden eller för vissa grupper av hushåll. Kommunernas verktyg kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin utgörs av kommunalt age- rande i myndighetsform, och den andra av verktyg som innebär att kommunen ingriper som aktör på bostadsmarknaden i olika roller.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Myndighetsutövning

Exempel på myndighetsutövning är när kommunerna utnyttjar sitt planmonopol till att begränsa eller inrikta byggandet av bostäder till särskilda områden. Andra verktyg kan vara av ekonomisk karak- tär t.ex. i form av ekonomiska bidrag för att hyra eller förvärva en bostad. Ett ytterligare verktyg kan vara en kommunal bostadsför- medling.

Agerande på bostadsmarknaden

En kommun kan agera på bostadsmarknaden som fastighetsägare, byggherre, hyresvärd och förvaltare. Exempel på konkret agerande på marknaden kan vara att kommunen hyr vanliga hyreslägenheter eller äger bostadsrättslägenheter som sedan hyrs ut till hushåll som behöver stöd och hjälp med boendet. Kommunen kan också köpa, upplåta och sälja mark för ny bostadsbebyggelse. I de flesta kom- muner finns det dessutom ett kommunalt ägt bostadsbolag som kan agera i flera roller för att underlätta för svaga grupper på bo- stadsmarknaden.

3.1.2Avgränsning och metod

För att kartlägga hur kommunerna arbetar med analyser, hur de använder olika verktyg, vilka avvägningar som görs och vilka beslut som fattas om åtgärder, borde varje kommun i princip studeras på plats – det har det inte funnits tid eller resurser att göra. Utred- ningen har inte heller gjort egna studier av bostadssituationen för hushåll som kan tänkas ha en svag ställning på bostadsmarknaden. Kunskap kring deras situation har inhämtats via intresseorgani- sationer och genom att forskare med bostadssocial inriktning bjudits in till några av utredningens sammanträden.

För att lösa kartläggningsuppgiften har utredningen valt tre olika metoder. Den första metoden utgörs av en enkätundersök- ning riktad till alla kommuner. Den andra metoden består i inter- vjuer på plats med samtliga kommuner i Östergötlands län, samt i Örebro och Botkyrka kommuner. Därutöver har utredningen skaf-

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

fat sig kunskaper om förhållanden och arbetssätt i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Den tredje metoden är textbaserad och bygger på resultat som presenteras i två myndighetsrapporter.

3.1.3Kommunernas bedömning av det generella bostadsmarknadsläget

Som en bakgrund till kartläggningen redovisar utredningen kom- munernas bedömningar av bostadsmarknadsläget baserat på den BME som besvarades i början av 2018.

Många kommuner bedömer att det är underskott på bostäder och att underskottet kommer att bestå i framtiden

300

250

200

150

100

Balans på	Obalans – underskott		Obalans – överskott
bostadsmarknaden	på bostäder		på bostäder
	Just nu	Om tre år

Källa: Boverket, BME 2018.

Av 288 kommuner som svarat på BME bedömer 242 att det är un- derskott på bostäder på bostadsmarknaden vilket är något färre än föregående år. I förra årets enkät svarade 255 av 290 kommuner att

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

det var underskott på bostäder. Som framgår av figur 3.1 är det drygt 40 kommuner fler som bedömer att bostadsmarknaden kom- mer att vara i balans om tre år. Endast ett fåtal kommuner bedömer att det kommer att finnas ett överskott på bostäder om tre år, me- dan det stora flertalet bedömer att dagens underskott kommer att bestå.

Stora skillnader i bedömningen mellan kommuner med få respektive många nyproducerade bostäder

100

Balans på bostadsmarknaden Obalans – underskott på				Obalans – överskott på
		bostäder		bostäder
	Färre än 10	10–100	Fler än 100

Källa: SCB och Boverket, BME 2018.

Sett till antalet färdigställda bostäder i nybyggda flerbostadshus under perioden 2013–2016 kan kommunerna delas in i tre ungefär lika stora delar. I cirka en tredjedel av kommunerna (91 st.) har det färdigställts färre än 10 bostäder, i en tredjedel (100 st.) har det fär- digställts mellan 10 och 100 bostäder och i den återstående tredje- delen (97 st.) har fler än 100 bostäder färdigställts. Figur 3.2 visar kommunernas bedömningar av om det råder balans eller obalans

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

baserat på denna indelning. Av figuren framgår att det är vanligare att kommuner där det byggts få bostäder bedömer att det just nu råder balans på marknaden.

Kommuner med flest antal färdigställda bostäder är i stort sett eniga om att underskottet kvarstår om tre år

Källa: SCB och Boverket, BME 2018.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

I Stockholm färdigställdes under perioden 2013–2016 15 000 bostä- der i flerbostadshus, i Göteborg 7 700 bostäder och i Malmö 4 800 bostäder. Sammanställningen i tabell 3.1 visar att två av kommu- nerna med relativt många färdigställda bostäder, Helsingborg (2 200 bostäder) och Norrköping (1 700 bostäder), bedömer att marknaden är i balans nu och att den kommer att vara i balans om tre år. I övriga 20 kommuner tror man på fortsatt underskott på bostäder.

I nästan hela landet bedömer en majoritet av kommunerna att underskottet på bostäder kommer att bestå om tre år

		1
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Balans	Underskott på bostäder	Överskott på bostäder

Källa: Boverket, BME 2018.

Figur 3.3 visar att kommunernas bedömningar av bostadsmark- nadsläget om tre år har en geografisk dimension. Framför allt är det kommuner i de norra länen och glesbygdslänen som bedömer att det kommer att vara balans på marknaden om tre år. Den generella

1 Gotlands län redovisas inte i figuren. Gotland utgör både ett län, en region och en kom- mun. I figurer där kommunerna jämförs med varandra länsvis ingår inte Gotland.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

bilden är dock att i de flesta län bedömer majoriteten av kommu- nerna att det kommer att råda underskott på bostäder om tre år. I Kalmar och Södermanlands län svarar samtliga kommuner att det kommer att vara underskott på bostäder om tre år. I Stockholms län är det endast Salem och Nacka kommuner som svarar att bostadsmarknaden kommer att vara i balans om tre år.

3.1.4Kartläggningens källmaterial

Kartläggningen har genomförts i första hand med hjälp av nedan- stående källor:

•BME, som når ut till samtliga kommuner, kompletterad med några av utredningen särskilt formulerade frågor.

•Strukturerade intervjuer på plats i samtliga 13 kommuner i Öster- götlands län samt i Botkyrka och Örebro kommuner.

•Boverkets rapport om allmännyttan.

•Länsstyrelsernas rapport Bostadsförsörjning mer än bostads- byggande.

Källmaterialet har valts ut för att det kan ge en översiktlig bild av om kommunerna känner till och planerar för de hushåll som av ekonomiska skäl har svårigheter att skaffa en godtagbar bostad, och för att källorna innehåller information om både omfattning och användning av den kommunala verktygslådan.

Boverkets bostadsmarknadsenkät, BME

Boverket följer bostadsmarknadsläget på kommunal nivå i första hand genom en omfattande årlig bostadsmarknadsenkät.

BME innehåller frågor där kommunerna dels ska bedöma utveck- ling och orsakssamband på bostadsmarknaden, dels ska besvara frå- gor av faktakaraktär. BME bidrar till att ge en kontinuerlig bild av utvecklingen på bostadsmarknaden och resultatet kan användas för att spåra trender och tendenser. Resultaten ligger till grund för Bo- verkets analyser och rapporter till regeringen samt länsstyrelsernas regionala analyser.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Utredningen fick möjlighet att införliva 14 kompletterande frå- gor i BME 2018. Frågorna i enkäten är tematiskt uppdelade enligt följande med utredningens frågor redovisade inom parentes:

•Del 1 – Läget på bostadsmarknaden (fråga 5).

•Del 2 – Bostadsbyggande (13a och 13b).

•Del 3 – Allmännyttan (–).

•Del 4 – Kommunens verktyg för bostadsförsörjningen (28, 31a, 31b, 37, 38, 39, 40, 57 och 58).

•Del 5 a – Läget för olika grupper på bostadsmarknaden (73 och 74).

•Del 5 b – Läget för olika grupper – äldre och personer med funk- tionsnedsättning (–).

Enkätens omfattning – den innehåller totalt 96 frågor i årets ver- sion – innebär att i de flesta kommuner behövs det fler än en person för att kunna besvara samtliga frågor. Förmågan att besvara samtliga frågor i enkäten kan därför variera från kommun till kom- mun och i en del kommuner kan frågor lämnas obesvarade därför att det inte finns resurser att täcka in alla områden. Trots att så gott som alla kommuner besvarar någon del av enkäten finns det frågor med stort bortfall av svar, vilket i sin tur skapar osäkerhet när resultatet används för jämförelser över tid eller mellan olika kom- muntyper.

En annan svaghet som behöver vägas in när resultatet i BME ska värderas är oenighet kring centrala begrepp. Trots att Boverket är noga med att definiera de begrepp som finns i frågeställningarna förekommer det ändå att innebörden missförstås av de svarande. Även detta skapar osäkerhet kring hur resultaten ska tolkas.

Enkäten genomförs i samarbete med länsstyrelserna. Länsstyrel- serna har en viktig roll inte minst när det gäller att motivera kom- munerna att medverka i enkätundersökningen. Därutöver är det länsstyrelserna som samlar in svaren från kommunerna och går igenom resultaten. Denna kvalitetssäkring är en viktig del i arbetet med enkäten. Länsstyrelserna bidrar även med bedömningar och synpunkter på resultaten från det egna länet.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Kommunstudien

För att få en djupare förståelse för hur olika kommuner med i grun- den samma omvärldsförhållanden resonerar kring frågor om svaga gruppers bostadsbehov m.m. har den övergripande kartläggningen kompletterats med besök på plats i samtliga 13 kommuner i Öster- götland. Alla kommuner har ställts inför samma frågor men det har också funnits utrymme för öppna samtal. Intervjuerna ger en möjlig- het att tolka svaren i BME genom att samma frågor ställts vid inter- vjuerna som i enkäten.

Utredning har även på plats intervjuat kommunala företrädare i Örebro och Botkyrka kommuner.

Utredningen har också genom olika direkta kontakter skaffat sig kunskaper om förhållanden och arbetssätt i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Boverkets utvärderingsrapport

Boverket fick 2017 i uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt de förändringar i 12 kap. JB (hyreslagen) respektive hyresförhand- lingslagen (1978:304) som trädde i kraft den 1 januari 2011. Resul- tatet presenterades i rapporten Allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag – utvärdering av tillämpningen av gällande lagstiftning.

Utredningen har fått tillgång också till sammanställningar och data som inte presenteras i rapporten.

Länsstyrelsens rapport

Länsstyrelsernas rapport Bostadsförsörjning mer än bara bostads- byggande – analys över bostadsmarknaden för dem som av olika skäl har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden, avslutar ett tvåårigt uppdrag om att stödja kommunerna i deras arbete med att under- lätta inträde på bostadsmarknaden. Länsstyrelsen i Skåne län har ansvarat för återrapporteringen. Slutrapporten innehåller iakttagel- ser från de olika uppdrag länsstyrelserna haft sedan 2012 för att stödja kommunerna i arbetet att underlätta inträde på bostads- marknaden för resurssvaga hushåll samt i arbetet med att förebygga

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

avhysningar. De olika uppdragen har återrapporterats till reger- ingen i ett antal rapporter:

•Hemlöshet – en fråga om bostäder (2015).

•Ägardirektiv till allmän nytta. Kommunernas styrning av bostads- aktiebolagen (2015).

•Bostad sökes. Att stödja kommuner och andra aktörer i arbetet med att underlätta inträdet på bostadsmarknaden (2016).

•Bostad åt alla. Sammanfattar de tidigare rapporterna (2016).

I slutrapporten sammanställs och diskuteras länsstyrelsernas tidigare rapporter med fokus på bostadssituationen för resurssvaga hushåll, dvs. personer eller hushåll som har svårt att lösa sitt bostadsbehov på marknadens villkor. Exempelvis tittar man på kommunernas bostads- försörjningsarbete och vilka verktyg kommunerna använder för att leva upp till det kommunala bostadsförsörjningsansvaret.

I rapporten ingår också en beskrivning av utvecklingen vad gäl- ler kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning. Länsstyrelser- nas senaste uppdrag att ta reda på hur många kommuner som har antagna riktlinjer för bostadsförsörjningen genomfördes 2017. I uppdraget ingick även en kvalitativ del då man granskade riktlin- jernas innehåll. Sammanlagt granskades 135 riktlinjer antagna efter 2014.

Slutrapporten innehåller också ett kort avsnitt om kommunala bostadsförmedlingar och ett avsnitt som behandlar kommunala in- satser riktade mot hemlöshet. Rapporten avslutas med länsstyrel- sernas samlade iakttagelser.

Länsstyrelserna har således, genom kommunbesök och genom- gång av skriftliga dokument, skaffat sig en bild av vilken information som finns att hämta i t.ex. kommunernas riktlinjer för bostadsför- sörjning och vilka problem på bostadsmarknaden som kommunerna lyfter fram i dessa dokument.

Länsstyrelserna har dock inte haft i uppdrag granska utfallet eller effekterna av eventuella insatser som kommunerna kan ha vid- tagit för att lösa lokala bostadsmarknadsproblem.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

3.2Kommunernas svar i BME

3.2.1Kommunernas analyser av bostadsbehoven

Skiftande uppfattningar om bostadsmarknadsläget för de med svag ställning på bostadsmarknaden

180

160

140

120

100

Det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga

Det saknas ett utbud av	Vet ej
bostäder som är tillgängliga

Källa: Boverket, BME 2018.

I figur 3.4 redovisas kommunernas svar på den första av utred- ningens ”egna” frågor i BME. Tre svarsalternativ är möjliga:

•Det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för grupper med låga inkomster/svag ställning på bostadsmarknaden.

•Det saknas ett utbud av bostäder som är tillgängliga för grupper med låga inkomster/svag ställning på bostadsmarknaden.

•Vet ej.

Drygt 100 kommuner svarar att det finns ett utbud som är tillgäng- ligt för de med låga inkomster eller som har svag ställning på bo- stadsmarknaden. Betydligt fler, 159 kommuner eller 56 procent av

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

kommunerna svarar att det saknas ett utbud och 23 kommuner sva- rar att de inte vet.

Ingen tydlig bild av utbudet på länsnivå

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga
Det saknas ett utbud av bostäder som är tillgängliga
Vet ej

Källa: Boverket, BME 2018.

Figur 3.5 visar att över 70 procent av kommunerna i Västerbottens län och mer än hälften av kommunerna i Gävleborgs och Norrbot- tens län svarar att det finns ett utbud av bostäder som är till- gängliga för grupper med låga inkomster eller som har svag ställ- ning på bostadsmarknaden. Även i glesbygdslänen Värmland, Kronoberg, Jämtland och Jönköping finns det många kommuner som svarar att det finns ett sådant utbud.

Västernorrlands län bryter den trenden för där svarar sex av sju kommuner det saknas ett utbud av bostäder som är tillgängliga för de som har svag ställning på bostadsmarknaden.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Det saknas ett utbud av bostäder som är tillgängliga	Vet ej

Källa: Boverket, BME 2018.

Som figur 3.6 tydliggör finns det nio län där fler än hälften av länets kommuner svarar att det saknas ett utbud av bostäder som är till- gängligt för de med låga inkomster eller svag ställning på bo- stadsmarknaden. Högst andel kommuner som svarar att ett utbud saknas finns det i tre av länen i Mälardalsregionen: Södermanlands, Uppsala och Stockholms län. Även i Västernorrlands län svarar 70 procent av kommunerna att det saknas ett utbud för de svaga på bostadsmarknaden.

I tre län, Blekinge, Jämtland och Gävleborg, väger det jämt mel- lan andelen kommuner som bedömer att det saknas bostäder som är tillgängliga för svaga grupper och de som svarar Vet ej.

Kartläggning av kommunernas arbete					SOU 2018:35

Källa: Boverket, BME 2018.

På länsnivå framstår svarsfördelningen som något splittrad. Av tabell 3.2 blir skillnaden mellan länen med flest antal kommuner respektive minst antal kommuner synlig. Fördelningen mellan kom- muner som svarar att det finns ett utbud och de som inte gör det uppvisar ett likartat mönster i de tre storstadslänen. Mellan cirka 60 och 70 procent av kommunerna i länen med flest kommuner svarar att det saknas ett utbud. Även andelen kommuner som svarar att det finns ett utbud av bostäder för de med svag ställning håller sig inom ungefär samma intervall, drygt 20 procent.

Den bedömningen – att det saknas ett utbud – görs även i fem av sju kommuner i Västernorrlands läns medan hälften av de sex kommunerna i Hallands län svarar att ett utbud saknas.

I Blekinge län svarar två av fem kommuner att det saknas ett ut- bud för de med svaga ställning och två kommuner svarar Vet ej.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Utbudet finns främst i de mindre kommunerna

Källa: Boverket, BME 2018.

På kommunnivå blir det tydligare att de kommuner som svarar att det finns ett utbud ofta är mindre kommuner. Av tabell 3.3 framgår att skillnaderna mellan svaren i de tio största respektive tio minsta kommunerna i princip är varandras spegelbilder. I nio av de tio minsta kommunerna svarar man att det finns ett utbud. Omvänt svarar åtta av de tio största kommunerna att det saknas ett sådant

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

utbud som de med svag ställning på bostadsmarknaden kan efter- fråga.

I en fritextkommentar till frågan motiverar Göteborgs kommun sitt val av svarsalternativ med att det finns ett utbud av hyres- bostäder som är tillgängliga för dessa grupper. Problemet är att det för tillfället, enligt Göteborgs kommentar, råder stor konkurrensen om detta utbud av bostäder. Vad som motiverar Västerås kommuns val av svarsalternativ framgår inte eftersom kommunen inte lämnat någon kommentar.

Ju fler färdigställda bostäder desto fler kommuner som svarar att det saknas ett utbud av bostäder för de med svag ställning

Det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga

Det saknas ett utbud av	Vet ej
bostäder som är tillgängliga

	Färre än 10 bostäder		10–100 bostäder		Fler än 100 bostäder

Källa: SCB, Boverket BME 2018.

I cirka en tredjedel av kommunerna har, enligt figur 3.7, färre än 10 bostäder färdigställts mellan 2013 och 2016. Inom detta intervall svarar 44 av 91 kommuner (49 %) att det finns ett utbud för de med svag ställning på bostadsmarknaden, 36 kommuner (40 %) svarar att

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

det saknas ett utbud och 10 kommuner (11 %) vet inte vad de ska svara på frågan. Av kommunerna i det mellersta intervallet svarar 54 av 100 kommuner (55 %) att ett utbud saknas. Flest antal kom- muner som bedömer att det saknas ett utbud finns det bland de kommuner där det har färdigställts flest antal bostäder. Inom detta intervall svarar 69 av 97 (72 %)kommuner att ett sådant utbud saknas.

3.2.2Särskilda gruppers bostadsbehov

Särskilda grupper bedöms ha svårt att lösa sina bostadsbehov på marknaden

300

250

200

150

100

Läget för ungdomar

Läget för studenter

Läget för nyanlända

Balans på bostadsmarknaden. Underskott på bostäder. Överskott på bostäder.

Källa: Boverket, BME 2018.

BME innehåller ett avsnitt där kommunerna ombeds beskriva bo- stadsmarknadsläget för ungdomar, studenter och nyanlända in- vandrare.2 Redovisningen i figur 3.8 visar att 240 kommuner svarar

2 Med ungdom avser Boverket en person i åldern 18–25 år. En nyanländ person är någon som är mottagen i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd för bosättning av flyktingskäl eller andra skyddsskäl. Även anhöriga till dessa personer anses vara nyanlända. En person är nyanländ under 3 år räknat från den dagen uppehållstillstånd beviljas.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

att det är underskott på bostäder för ungdomar. Något färre, 224 kommuner, svarar att det är underskott för nyanlända. Omräk- nat i procent innebär det att närmare 85 procent av kommunerna bedömer att det saknas bostäder för ungdomar och strax under 80 procent svarar att det saknas bostäder för nyanlända.

Som staplarna i mitten av figur 3.8 visar ser bostadsmarknads- läget för studenter bättre ut. Dock är inte studenternas bostads- situation fullt ut jämförbar med situationen för ungdomar och ny- anlända. Studentbostäder är endast tillgängliga för studenter och de är därmed mindre konkurrensutsatta än bostäder på den reguljära bostadsmarknaden.

Kommunerna hänvisar till den generella bostadsbristen

250

200

150

100

Det finns generellt	Det finns för få små
för få lediga bostäder	lediga bostäder

Lediga små	Angett samtliga tre
bostäder är för	förklaringar
dyra för ungdomar

Källa: Boverket, BME 2018.

I figur 3.9 redovisas det tre vanligaste förklaringarna till varför ung- domar har svårt att skaffa sig bostäder. Närmare 200 kommuner bedömer att problemen för ungdomar är kopplat till att det gene- rellt finns för få lediga bostäder. Som nummer två väljer kommu- nerna svarsalternativet att det finns för få små bostäder tillgängliga för ungdomar. Närmare 80 kommuner svarar att utbudet av små

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

bostäder är för dyrt för ungdomar. Det finns kommuner som anger alla tre svarsalternativen. Framför allt är det kommuner i Västra Götalands, Stockholms, Skåne och Södermanlands län som anger samtliga svarsalternativ.

Nyanlända möter ett flertal hinder

250

200

150

100

Källa: Boverket, BME 2018.

På frågan om vad underskottet på bostäder för nyanlända personer kan tänkas bero på finns följande svarsalternativ att välja mellan:

•Generellt underskott på hyresbostäder.

•Underskott på stora bostäder.

•Underskott på små bostäder.

•Underskott på bostäder med rimlig hyresnivå.

•Hyresvärdarna ställer höga krav på inkomst eller anställning.

•Hyresvärdarna är obenägna att ta emot stora barnfamiljer.

•Hyresvärdarna godkänner inte etableringsersättning som inkomst.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Av figur 3.10 framgår att det tre vanligaste förklaringarna till varför det bedöms vara underskott på bostäder för nyanlända är dels det generella underskottet av hyresbostäder, dels att utbudet inte sva- rar mot nyanländas bostadsbehov i två avseenden: för det första finns det för få bostäder med rimlig hyresnivå och för det andra finns det för få stora bostäder.

Fler än var fjärde kommun anger att hyresvärdarnas höga krav på inkomst eller anställning är en orsak till varför det är underskott på bostäder för nyanlända. Nästan var femte kommun anger också att det finns hyresvärdar som inte godkänner etableringsersättning som inkomst.

Nyanländas brist på bostäder är ett allmänt mått på att det finns för få hyresbostäder

120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Källa: Boverket, BME 2018.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Som figur 3.11 visar finns det nio län där 80 procent eller fler av länets kommuner svarar att underskottet beror på att det råder all- män brist på hyresbostäder. Totalt har landets kommuner tagit emot närmar 270 000 nyanlända personer i perioden 2013–2017.3 Den största delmängden har kommunerna i de tre storstadslänen tagit emot. Deras sammanlagda andel mottagna nyanlända de senaste fem åren uppgår till 44 procent. I dessa tre län svarar också 80 procent av kommunerna att ett generellt underskott på hyres- bostäder utgör ett hinder för nyanlända att lösa sina bostadsbehov. I Blekinge, Hallands och Södermanlands län svarar samtliga kom- muner att det allmänna underskottet av hyresbostäder utgör ett problem för nyanländas etablering på bostadsmarknaden. I dessa län togs 2, 3 respektive 4 procent av de nyanlända 2013–2017 emot.

Kommunerna i Västerbottens län har sammanlagt tagit emot 6 776 nyanlända personer – vilket motsvarar 3 procent av det totala antalet – de senaste fem åren. Av länets 15 kommuner är det endast tre kommuner som svarar att det är det generella underskottet på hyresbostäder som är ett hinder för nyanlända att lösa sina bostadsbehov. Även i Värmlands län, där kommunerna samman- taget har mottagit 8 800 nyanlända, är det relativt sett få kommuner som hänvisar till det generella underskottet som förklaring.

3 Källa: Migrationsverket.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Hyresvärdarnas krav och villkor lyfts även fram som förklaring till underskottet för nyanlända

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Hyresvärdarna ställer höga krav på inkomst eller anställning.
Hyresvärdarna godkänner inte etableringsersättning som inkomst
Hyresvärdarna är obenägna att ta emot stora barnfamiljer.
Källa: Boverket, BME 2018.

Som framgår av figur 3.12 svarar en del kommuner att hyresvär- darnas krav och villkor kan påverka nyanländas möjligheter att lösa sina bostadsbehov. Framför allt svarar man att underskottet i så fall beror på att de nyanlända inte matchar hyresvärdarnas inkomst- eller anställningskrav. I Blekinge län svarar knappt två tredjedelar av kommunerna att hyresvärdarnas krav på inkomst eller anställ- ning utgör ett hinder för nyanlända invandrare. Kommunernas svar i Jönköpings och Värmlands län tyder på att hyresvärdarnas ovilja att godkänna etableringsersättning som inkomst utgör ett större hinder för nyanlända än de krav som hyresvärdarna ställer på in- komst eller anställningsform.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

De flesta temporära bostadslösningar för nyanlända kommer att förlängas eller permanentas

140

120

100

De temporära lösningarna	De temporära lösningarna	De temporära lösningarna
övergår till permanenta	förlängs till dess att en	upphör och hushållen
lösningar	annan permanent lösning	hänvisas till den ordinarie
	kan ordnas	marknaden

Källa: Boverket, BME 2018.

Bosättningslagen infördes 1 mars 2016 och innebär att kommuner- na är skyldiga att ordna mottagning och bostäder åt ett visst antal nyanlända med uppehållstillstånd.4 På grund av det ansträngda bo- stadsläget har man i vissa kommuner endast kunnat erbjuda till- fälliga boendelösningar. I figur 3.13 redovisas kommunernas svar på frågan hur de planerar för de nyanlända som bor i temporära boendelösningar. De flesta kommuner har valt fler än ett svars- alternativ. Det är 24 kommuner som enbart svarar att de temporära lösningarna övergår till permanenta lösningar och 76 kommuner svarar enbart att temporära lösningar tillsvidare förlängs i väntan på att en annan temporär lösning kan ordnas.

4 Lag 2016:38 om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Enligt 11 § för- ordning (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning ska endast nyanlända som är registrerade och vistas vid Migrationsverkets anläggningsboenden och kvotflyktingar omfattas av anvisningar.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Av de lite drygt 60 kommuner som svarar att de temporära lös- ningarna upphör och de nyanlända hänvisas till den ordinarie bo- stadsmarknaden är det 38 kommuner som har angivet detta svar som enda alternativ. Dessa kommuner är fördelade över alla län men de flesta återfinns i Västra Götalands, Stockholms och Skåne län.

Av de 38 kommuner som enbart svarar att de planerar att hän- visa nyanlända till den ordinarie bostadsmarknaden är det 22 kom- muner som på annan plats i årets BME svarar att det saknas ett utbud av bostäder för de med låga inkomster eller som i övrigt har svag ställning på bostadsmarknaden.

Frågan om bostadsmarknadsläget för de med svag ställning väcker många frågor hos kommunerna

I anslutning till frågan om det finns eller saknas ett utbud av bostäder tillgängliga för de med låg inkomst eller svag ställning på bostadsmarknaden, har kommunerna kunnat lämna fritextkommen- tarer. Sammanlagt har 92 kommuner lämnat skriftliga kommentarer. Framför allt ifrågasätts frågans konstruktion och man efterlyser ett förtydligande av frågans innebörd. Kommunerna ställer t.ex. mot- frågor om var gränsen går för vad som ska räknas som låg inkomst och vad begreppet ”utbud” betyder i förhållande till de med svag ställning på bostadsmarknaden.

Bostäder i äldre bostadsbeståndet finns där hyrorna inte är så höga, relativt sett. Men det är få som är lediga för uthyrning (kommun i Norrbottens län).

Det finns ett utbud av billigare bostäder i det äldre beståendet men antalet lediga bostäder understiger efterfrågan (kommun i Jönköpings län).

Det finns bostäder med låga bostadskostnader men inte tillräckligt många för att tillgodose behoven. Det saknas även bostäder för hushåll med de allra lägsta inkomsterna (kommun i Skåne län).

I flera svar anges att allmännyttans bostäder ingår i ett sådant ut- bud, eller att bostäder i det äldre hyreshusbeståndet har lägre hyror och därmed teoretiskt utgör ett tillgängligt utbud. Dock begränsas

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

denna tillgänglighet just nu av att utbudet är för litet för att kunna tillgodose den stora efterfrågan som finns från de med låga inkomster eller som har svag ställning på bostadsmarknaden.

Framför allt är det kommuner i de norra länen eller de mindre kommunerna som lyfter att utbudet för de med svag ställning finns i de billiga bostäderna, i det äldre bostadsbeståndet.

3.2.3Kommunernas verktyg i BME

Nästan alla kommuner har nu antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen och drygt hälften har mål och ambitioner som är särskilt inriktade mot de med svag ställning

250

200

150

100

	Ja		Nej
	Antagit riktlinjer		Har mål och ambitioner

Källa: Boverket, BME 2018.

Frågan om kommunerna har antagit riktlinjer för bostadsförsörj- ning ställs varje år i BME. I figur 3.14 presenteras kommunernas svar i 2018 års enkät. Sammanlagt svarar 238 kommuner att de har riktlinjer. Siffran motsvarar cirka 82 procent av rikets kommuner.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

På utredningens fråga om kommunen har mål eller uttalade ambi- tioner i riktlinjerna som är särskilt inriktade mot de grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden, svarar 156 kommuner (som har antagna rikt- linjer) ja och 76 kommuner svarar nej.

I flertalet kommuner sker intern samverkan över förvaltningsgränserna

300

250

200

150

100

Nej

Flera förvaltningar samverkar

Samverkan sker för att underlätta för de med svag ställning

Källa: Boverket, BME 2018.

Som framgår av figur 3.15 svarar över 180 kommuner ja på frågan om det sker samverkan mellan kommunens olika förvaltningar för att särskilt underlätta för grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Ungefär hälften av kommunerna planerar för bostadsförsörjningen i samverkan med andra kommuner

160

140

120

100

Nej

Ej svar

Källa: Boverket, BME 2018.

Av figur 3.16 framgår att ungefär hälften av kommunerna svarar ja på frågan om de samverkar med andra kommuner i planeringen för bostadsförsörjningen. I anslutning till frågan angavs att med sam- verkan avses t.ex. gemensam regionplanering, gemensam exploater- ing vid kommungränser, gemensamma analyser av bostadsmarkna- den eller utbyte av information om bostadsbyggande och bostads- behov.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Tre femtedelar av kommunerna använder förturer till bostad som ett verktyg och de som oftast får förtur är nyanlända

200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Förturssystem	Grupper som får förtur

Källa: Boverket, BME 2018.

Figur 3.17 visar att 174 kommuner svarar ja på frågan om det finns någon form av förturssystem för att få en bostad i kommunen. Över 100 kommuner anger att nyanlända beviljas förtur och 87 kommuner svarar att den som har fått ett arbete och behöver flytta till kom- munen kan få förtur till bostad. Med särskilt skäl avses t.ex. medi- cinska orsaker eller våld i nära relationer. Utöver de i figuren redo- visade förtursgrupperna svarar ett mindre antal kommuner att trång- bodda familjer, hushåll som av ekonomiska skäl behöver flytta till en billigare bostad, studenter, ungdomar, äldre och hemlösa har bevil- jats förtur.

Av 276 kommuner svarar 12 att de har en kommunal bostads- förmedling, varav fyra av dessa svarar nej på frågan om det finns ett förtursystem till bostad. Utöver dessa svarar ytterligare 13 kommu- ner att de är anslutna till en annan kommuns bostadsförmedling eller marknadsplats och av dessa svarar fem kommuner att det sak- nas ett förtursystem.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Stort antal sociala andrahandskontrakt men trenden pekar neråt och det gör också antalet direktägda bostäder i kommunens regi

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

BME 2010 BME 2012		BME 2014 BME 2016 BME 2017 BME 2018
	Antal sociala kontrakt		Antal direktägda kommunala bostäder

Källa: Boverket, BME 2010–2018, utredningens bearbetning.

Sedan år 2009 följer Boverket utvecklingen av den s.k. sekundära bostadsmarknaden, dvs. kommunernas bostadssociala lösningar för hushåll som av olika skäl inte blir godkända som hyresgäster. Det som efterfrågas är om kommunerna hyr ut bostäder i andra hand med särskilda villkor – ofta benämnda som sociala hyreskontrakt eller kommunkontrakt – och hur många sådan kontrakt det finns i kommunen.5 BME visar att denna typ av bostadslösning över tid blir allt mer omfattande. Utvecklingen av antalet sociala kontrakt tycks ha kulminerat år 2016. I BME 2017 fanns det sammanlagt över 26 000 sociala hyreskontrakt. Som framgår av figur 3.18 har trenden vänt neråt under 2017.

I BME 2018 svarar 250 kommuner ja på frågan om kommunen hyr ut bostäder med tillsyn och särskilda villkor eller regler i andra hand till personer som inte blivit godkända på den ordinarie bostads-

5 Vissa år, dock inte 2018, ställs frågan hur många som får ta över sina hyreskontrakt respek- tive hur många som efter en viss tid förväntas flytta vidare till annan bostad.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

marknaden. Motsvarande siffror de två föregående åren var 285 ja- kommuner 2017 och 257 ja-kommuner 2016. Siffrorna kan jämföras med år 2010 då 220 kommuner svarade ja på motsvarande fråga.

Sett till antalet sekundära bostadslösningar har omfattningen minskat till 24 000 kontrakt.6 Siffran är lägre än 2017 men högre än vad som uppgavs år 2016.

Från och med 2016 ställs en fråga om hur många bostäder som kommunen äger t.ex. i form av bostadsrätter eller enfamiljsvillor. Av figur 3.18 framgår att antalet direktägda bostäder ökade relativt kraftig under 2016 för att i likhet med de sociala hyreskontrakten minska i antal ett år senare.

Få kommuner använder sig av kommunala hyresgarantier men något fler har för avsikt att använda sig av det verktyget i framtiden

250

200

150

100

Nej

Använder kommunen hyresgarantier

Har för avsikt att använda kommunal hyresgaranti i framtiden

Källa: Boverket, BME 2018.

6 21 kommuner har inte besvarat frågan. Det är det största bortfallet under de år som frågan ställts. Även om samtliga kommuners sociala hyreskontrakt skulle räknas med hamnar totalen ändå sannolikt under toppnoteringen 26 000 kontrakt.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Kommunal hyresgaranti innebär att kommunen går i borgen för en hyresgäst som bedöms ha tillräckligt god ekonomi för att betala hyra, men som ändå har svårt att få en hyresrätt med besittnings- skydd. Garantin kan vara en hjälp till ett eget boende för den som har betalningsanmärkningar, eller som har för låg inkomst för att bli godkänd som hyresgäst av en hyresvärd. Som framgår av figur 3.19 är det cirka en fjärdedel av landets kommuner som an- vänder kommunala hyresgarantier. Något fler än en fjärdedel har för avsikt att använda sig av hyresgarantier i framtiden. Framför allt är det kommunerna i Jönköpings (54 %), Hallands (50 %) och Uppsala län (50 %) som svarar att de har för avsikt att införa kom- munal hyresgaranti.

Ingen av kommunerna i Södermanlands län använder kommunal hyresgaranti och samtliga svarar nej på frågan om de avser att införa garantier i framtiden.

Kommunal bostadsförmedling ses sällan som ett ändamålsenligt verktyg

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Ja, överväger

Nej, överväger inte

Källa: Boverket, BME 2018.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

När de kommuner som har en bostadsförmedling eller som svarar att de är anslutna till en annan kommuns förmedling eller mark- nadsplats sorteras bort, återstår 271 kommuner.7 Som figur 3.20 visar svarar 95 procent (257 st.) av dessa kommuner att de inte överväger att införa en kommunal bostadsförmedling.

Av de 14 kommuner som överväger att införa en bostadsför- medling är det fem stycken som svarar att en förmedling skulle vara till hjälp för de med svag ställning på bostadsmarknaden, en kom- mun svarar nej och åtta kommuner svarar vet ej.8

Få kommuner överväger att införa ett kommunalt bostadsbidrag

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Nej

Källa: Boverket, BME 2018.

7Boverket definierar en kommunal bostadsförmedling som en serviceinstans där bostäder från flera olika fastighetsägare kan förmedlas och där kommunen beslutar om vilka förmed- lingsprinciper som ska gälla.

8Frågan lyder: Skulle en kommunal bostadsförmedling ge bättre förutsättningar att tillgodo- se bostadsbehovet till de grupper som ni kryssat för i fråga 36 (om förtur) – eller vissa av dessa gruppers bostadsbehov?

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter vidgar kom- munernas befogenheter utöver vad som framgår av kommunal- lagen. Av 2 kap. 6 § framgår att kommunerna med avsteg från likställighetsprincipen i kommunallagen får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad.9 Som framgår av figur 3.21 är det ytterst få kommuner som överväger att införa ett kommunalt bo- stadsbidrag för att stödja grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden.

Kommunernas möjligheter att påverka upplåtelseformerna i nyproduktion påverkas av marknadsläget

Enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvis- ningar är en markanvisning en överenskommelse mellan en kom- mun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under specifika villkor förhandla med kommu- nen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst kommunalägt mark- område för bostadsbyggande.

Markanvisningsavtal kan innehålla krav på att byggherren ska bygga bostäder med viss upplåtelseform eller andra villkor.

9 Av förarbetena (prop. 1992/93:242) framgår att bestämmelsen avser såväl stöd för att behålla eller anskaffa en befintlig bostad som stöd för att uppföra en ny bostad. Dock är det inte tillåtet att med stöd av bestämmelsen lämna bidrag till fastighetsägare för att därigenom sänka boendekostnaderna för enskilda.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Färre än 10 bostäder

10−100 bostäder

Fler än 100 bostäder

Ja Nej

Källa: Boverket, BME 2018.

Som framgår av figur 3.22 svarar över 180 kommuner nej på frågan om de styrt upplåtelseformen i samband med markanvisning. De kommuner som svarar ja återfinns främst i kategorin kommuner med flest antal färdigställda bostäder. Bland dessa kommuner sva- rar 60 kommuner att de under de senaste två åren har påverkat upp- låtelseformerna i samband med markanvisning.

Någon avgörande skillnad mellan det första och andra inter- vallet, dvs. kommunerna med minst respektive näst flest antal färdigställda bostäder, står inte att finna. Av kommunerna med näst flest antal färdigställda bostäder svarar 14 stycken ja på frågan. I dessa kommuner varierar antalet färdigställda bostäder mellan 11 och 78 bostäder. Motsvarande variation i de 82 kommuner som inom samma intervall svarar nej på frågan är mellan 10 och 96 färdigställda bostäder. Skillnaderna som kommer till uttryck i figuren mellan kommunerna med lägst och näst lägst antal färdigställda bostäder är en spegling av att det finns något fler kommuner totalt sett i mitten- intervallet.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Ett fåtal kommuner ställer i markanvisningsavtal krav på att få förmedla nybyggda bostäder


Färre än 10 bostäder			10−100 bostäder	Fler än 100 bostäder
	Ja	Ja, ibland	Kommunen tilldelar ingen mark		Nej

Källa: Boverket, BME 2018.

Som framgår av figur 3.23 är det ett fåtal kommuner som ställer krav på att få förmedla nyproducerade bostäder i samband med markanvisning. Som de blå och orange staplarna i figuren indikerar så är det i kommuner med flest antal färdigställda bostäder som det ställs sådana krav. I kommuner där det inte byggs så många bostä- der anvisas heller inte särskilt mycket mark, vilket framgår av de grå staplarna.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Få kommuner använder markanvisning för att påverka hyresnivån


Färre än 10 bostäder			10−100 bostäder	Fler än 100 bostäder
	Ja	Ja, ibland	Kommunen tilldelar ingen mark		Nej

Källa: Boverket, BME 2018.

Av figur 3.24 framgår att ytterst få kommuner använder markan- visningen för att påverka hyresnivåerna i de nybyggda bostäderna. Om det förekommer så är det främst i kommuner med stort antal färdigställda bostäder i flerbostadshus.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Det är få kommuner som ekonomiskt stödjer nyproduktion av bostäder

100

Färre än 10 bostäder

10−100 bostäder

Fler än 100 bostäder

Ja Nej

Källa: Boverket, BME 2018.

I figur 3.25 redovisas svaren på frågan om kommunerna har med- verkat till nyproduktion av bostäder genom att hyra de färdiga bostäderna eller garantera hyror. Oavsett om marknaden bygger få eller många bostäder så är det få kommuner som svarar att de direkt ekonomiskt medverkar till nyproduktion på det sätt som efterfrågas i enkätfrågan. Sammanlagt svarar 33 kommuner att de har medverkat till nyproduktion. Majoriteten av dessa finns bland kommunerna med flest antal färdigställda bostäder.

På frågan om kommunens medverkan har haft som syfte att främja grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden svarar 26 av de 33 kommu- nerna ja medan sex stycken svarar nej. Bland kommunerna som svarar att syftet är att främja de med svag ställning återfinns några av de stora kommunerna som Göteborg, Linköping, Malmö, Stockholm och Östersund.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

3.3Kommunstudien

Utredningen har besökt samtliga 13 kommuner i Östergötlands län. Kommunerna är mycket olika vad gäller befolkningsstorlek, bostadsbestånd, bostadsbyggande och närhet till arbetsmarknader. År 2016 färdigställdes 2 375 bostäder i länet. De största kommu- nerna, Linköping och Norrköping, dominerar vad gäller antalet fär- digställda bostäder. De mellanstora kommunerna har fått ett ökat tillskott av nyproducerade bostäder jämfört med tidigare och små- husbyggandet har ökat även i de mindre kommunerna.

Ett län med både stora städer och perifer glesbygd

180 000
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0

Källa: SCB.

Som framgår av figur 3.27 finns i Östergötland två stora städer samt några av landets minsta kommuner.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Regional strukturbild för Östergötland

Upprättad av Samhällsbyggnadsenheten inom Regional utveckling, Region Östergöt land 2015

Länsstyrelsen skriver i den regionala bostadsmarknadsanalysen att invånarna i Östergötland i dag rör sig över ett större geografiskt område än tidigare. Det har till exempel blivit vanligare att bo i en kommun och arbeta i en annan. Det innebär i sin tur att resorna till och från arbetet har blivit längre. Pendlingen belyses i kartan i figur 3.28 ovan.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

3.3.1Östgötakommunernas svar i BME

Källa: Boverket, BME 2018.

SOU 2018:35		Kartläggning av kommunernas arbete

Källa: Boverket, BME 2018.

* Kommuner som inte angivit något svar anvisar inte mark.

I tabellerna 3.4 och 3.5 sammanfattas Östgötakommunernas svar på ett antal för utredningen relevanta frågor som ställs i BME 2018. Kinda kommun, Norrköpings kommun och Valdemarsviks kommun bedömer att det är balans på deras bostadsmarknader. Övriga kom-

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

muner gör motsatt bedömning och svarar att det råder underskott på bostäder.

Fyra kommuner svarar att det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för de med svag ställning på bostadsmarknaden. Dubbelt så många kommuner svarar att motsatsen råder i deras kommuner, dvs. att ett sådant utbud saknas. Svaren samvarierar inte med kom- munernas uppfattning om balansen på marknaden generellt, vilket borde betyda att det är någon separat bostadsmarknad som svaren avser.

På frågan om det i kommunens riktlinjer för bostadsförsörj- ningen finns ambitioner med inriktning på svaga grupper har fler än hälften av kommunerna svarat ja. Av riktlinjerna framgår att det rör sig om inbördes helt olika svaga grupper.

På frågan om kommunens förvaltningar samverkar svarar Finspång, Kinda och Mjölby nej. Utredningens bedömning efter att ha besökt kommunerna är att ett sådant samarbete är jämförel- sevis väl utvecklat i Finspång och Mjölby. Svaren visar att enkätsvar på frågor som till synes kan vara värderingsfria innehåller värder- ingar.

Vad gäller Östgötakommunernas svar på frågor om använd- ningen av olika verktyg speglar de svaren i riket som helhet.

3.3.2Hur beskriver kommunerna de otillfredsställda bostadsbehoven i intervjuerna?

Samtliga kommuner som utredningen har intervjuat beskriver ett bostadsmarknadsläge där de som har en svag ställning på bostads- marknaden har fått det allt svårare att hitta bostäder som passar deras behov. De svårigheter som återkommande lyfts fram i inter- vjuerna är:

–den allmänna bostadsbristen,

–bristen på ”billiga” hyresbostäder,

–för få och för korta flyttkedjor, och

–hyresvärdarnas uthyrningsnormer, t.ex. att de inte godkänner för- sörjningsstöd eller etableringsersättning.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Hur går det till när kommunerna bedömer behovet av bostäder?

Utan undantag planerar kommunerna som utredningen besökt för ett ökat nybyggande de närmaste åren för att möta det de uppfattar som allvarlig bostadsbrist.

Kommunerna försöker i varierande grad skaffa sig en bild av behovet av bostäder genom att använda demografi- och befolk- ningsprognoser grundade på offentlig statistik, genom samtal med fastighetsägare, banker, byggare och mäklare, historiska erfaren- heter av in- och utflyttningsmönster och politiskt beslutade till- växtmål.

Kommunernas generella behovsbedömningar bygger på grova uppskattningar. I de mer avancerade beräkningsscenarierna används befolkningsprognoserna för att uppskatta hur många hushåll av olika typer det kommer att finnas och vilka bostadsstorlekar dessa kommer att efterfråga i framtiden.

Andra exempel på hur behovet bedöms är att allmännyttans bo- stadskö har blivit längre, eller att socialtjänsten signalerar att antalet som söker hjälp för att de inte kan få en bostad ökar.

Framför allt används socialtjänsten som källa för att bedöma bostadsbehovet för de särskilda grupper som kommunerna enligt BFL ska göra en behovsanalys för.

Ingen gemensam bild av vilka målgrupper som har svag ställning på bostadsmarknaden

Kommunerna har inte samma bild av vilka det är som har svag ställ- ning på bostadsmarknaden. I en del kommuner talar man hellre om hushåll med svag ekonomi och betalningsanmärkningar än om sär- skilda grupper. I andra kommuner menar man att de ”svaga” utgörs av de som har försörjningsstöd, som har sociala problem, personer med medicinska diagnoser, missbrukare, ensamkommande ungdo- mar, unga vuxna, studenter, nyanlända och äldre i behov av stöd.

Några kommuner hänvisar till Boverkets vägledning vid fram- tagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen, dvs. äldre, ungdo- mar, unga vuxna, studenter, personer med funktionsnedsättning, nyanlända, hemlösa, kvinnor i behov av skyddat boende och perso- ner med låg betalningsförmåga.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

De svaga gruppernas bostadsbehov ska lösas med flyttkedjor

Kommunerna vittnar om att efterfrågan på bostäder har ökat. Pri- serna för villor och bostadsrätter har gått upp och det finns inte längre några vakanser i hyresbostadsbeståndet. Detta har lett till att det saknas lediga bostäder även i de minsta kommunerna. Det är långa väntetider för att få en hyresbostad i allmännyttans bestånd och därmed har rörligheten på bostadsmarknaden försvårats. För de som har svag ställning på bostadsmarknaden innebär den låga vakansgraden att konkurrensen om bostäderna blir högre.

Kommunerna anser heller inte att nyproducerade bostäder löser bostadshoven för dem som man anser har svag ställning på bostads- marknaden. Kommunerna förväntar sig att flyttkedjor ska starta genom att äldre lämnar äldre billiga bostäder för att flytta till bättre anpassade bostäder i nyproduktion.

Höga krav för att hyra bostäder i det befintliga beståndet

Ett hinder för att tillgodose bostadsbehoven för de med svag ställ- ning på bostadsmarknaden, som lyfts fram i intervjuerna, är hyres- värdarnas uthyrningsnormer.

Den bild som intervjuerna förmedlar är att hushåll med försörj- ningsstöd kan nekas hyreskontrakt hos både det kommunala bo- stadsbolaget och hos de privata hyresvärdarna.

Kommunerna är särskilt kritiska till att privata hyresvärdar har så pass hårda förmedlingskrav att det i princip blir omöjligt för den som har svag ställning att komma ifråga för ett hyreskontrakt.

Nyanländas behov av bostäder behandlas olika

Nyanlända som bosätter sig på egen hand får klara sig själva

I intervjuerna görs det tydliga distinktioner mellan nyanlända som bosatt sig på egen hand och nyanlända som kommunen har tagit emot enligt bosättningslagen. Uppfattningen bland kommunerna är att gruppen egenbosatta inte primärt är kommunens ansvar när det kommer till bostadsfrågan.

Det är omvittnat av alla personer som utredningen har träffat att nyanlända som bosatt sig på egen hand i stor utsträckning bor hos

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

varandra eller hyr in sig hos privatpersoner. Problemet som lyfts fram i mötena med kommunerna är att denna grupp har svårt att efterfråga bostäder av god kvalitet. Kommunerna uppfattar att de har små eller inga möjligheter alls att stödja och hjälpa den här gruppen med ändamålsenliga bostäder. De nyanlända som har valt att bosätta sig själva får i princip klara sina boenderelaterade problem på egen hand.

Anvisat boende kan variera

När det gäller nyanlända som omfattas av bosättningslagen varierar bostadslösningarna från kommun till kommun. Vanligtvis ställer kommunernas egna bostadsbolag upp med bostäder men i flertalet kommuner bidrar även de privata hyresvärdarna med en delmängd. Det vanligaste är att de nyanlända får börja sin bostadskarriär i en bostad som kommunen innehar förstahandskontraktet på. De nyan- lända som fått andrahandskontrakt kan på sikt få ta över hyreskon- traktet.

I de fall kommunen inte kan skaffa fram en bostad med perma- nent eller temporärt hyreskontrakt erbjuds de nyanlända ett genom- gångsboende. Det kan handla om delat boende med flera andra per- soner i paviljonger eller lokaler som tillfälligt har gjorts om till boenden.

Om det förkommer tidsbegränsade hyreskontrakt är det oklart vad som händer när tidsgränsen för avtalen med dem som bor i bo- städerna löper ut. Ingen av kommunerna kan svara på vad som ska hända framöver när de temporära lösningarna enligt befintliga planer ska upphöra. En del Östgötakommuner varnar t.o.m. för att detta kan bli ett stort hemlöshetsproblem om några år.

En kommun har byggt ett hyreshus i egen regi som vid behov användes som genomgångsboende för ensamkommande ungdomar m.fl.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Den regionala nivån är inte en arena för bostadsförsörjningen

Bostadsmarknaden har en regional dimension som är viktig att beakta när riktlinjer för bostadsförsörjningen bestäms. Länsstyrel- sen bidrar med underlag och samlar till möten men det är enligt intervjupersonerna oklart vilken betydelse detta har.

På utredningens fråga om kommunerna deltar i regionala samtal varierar svaren men något egentligt samarbete kring bostadsförsörj- ningsfrågor med andra kommuner finns inte i Östergötland. I varje fall inte om det regionala samarbetet i olika former är tänkt att leda fram till analyser och till ett samlat agerande. Mindre kommuner använder statistik och prognoser från regionen men den regionala samverkan i den mån den förekommer saknar betydelse för res- pektive kommuns behovsbedömningar och marknadsanalyser.

Något särskilt fokus på svaga grupper finns det inte heller i de regionala kontakterna. På den regionala nivån, så som Östgöta- kommunerna beskriver den, behandlas framför allt kollektivtrafik- frågor och sjukvårdsfrågor. Mindre kommuner upplever att den regionala arenan domineras av länets största kommuner och att övriga får förhålla sig till det.

Av de två största kommunerna, Linköping och Norrköping, är det enbart Norrköping som vid mötet med utredningen svarar att kommunen samverkar med andra kommuner i regionen.10

3.3.3Vilka verktyg beskriver kommunerna i intervjuerna?

Stor spännvidd mellan olika kommuners uppfattning

Svaren på frågan hur den kommunala verktygslådan ser ut och vilka verktyg som finns tillgängliga varierar från kommun till kommun. I två kommuner kunde de inte svara på frågan alls. I andra kom- muner har ett flertal verktyg räknats upp och kopplats till specifika

åtgärder. På den direkta frågan ”vad har ni för verktyg?” svarar de flesta kommuner att det är allmännyttan som är universalverktyget.

10 I BME svarar Norrköping ja på frågan: Samverkar er kommun med andra kommuner i planer- ingen för bostadsförsörjning? och Linköping svarar nej. Svaren som lämnas vid intervjutillfällena och i BME utesluter dock inte att det kan finnas personer i Linköpings kommun som hade kunnat svara ja på samma fråga.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Ett annat verktyg som flertalet kommuner lyfter fram är det kommunala planmonopolet. Andra verktyg är markägande, plan- beredskap och samarbete med privata hyresvärdar.

Några kommuner lyfter fram riktlinjerna för bostadsförsörjning som ett verktyg. I andra kommuner förefaller riktlinjerna ha en mer symbolisk funktion.

En kommun anser att mark- och planberedskapen och ett bra samarbete med allmännyttan och de privata hyresvärdarna är till- räckligt för att lösa alla bostadsproblem som kan uppstå.

En annan kommun anser i stället att det saknas konkreta verk- tyg, resurser och kompetens för att få fram tillräckligt med bostä- der till dem som har svag ställning på bostadsmarknaden.

Olika organiserade men sociala hyreskontrakt används i alla kommuner

Kommunernas arbete med bostadsfrågor för de personer eller hus- håll som står utanför bostadsmarknaden är organiserat på olika sätt. De kommuner som har inrättat en särskild funktion i syfte att renodla kommunens uthyrning till personer eller hushåll som inte själva kan göra sig gällande på bostadsmarknaden tenderar att fram- hålla denna verksamhet som ett särskilt verktyg.

I andra kommuner, där bostadsfrågorna är en del av social- tjänstens verksamhet, framhålls inte denna verksamhet lika tydligt.

Oavsett hur verksamheterna är organiserade så är utfallet det- samma. Samtliga kommuner använder sociala hyreskontrakt – som innebär att kommunen går in som förstahandshyresgäst och hyr ut bostaden i andra hand – som ett sätt att tillhandahålla bostäder åt den grupp bostadslösa som står allra längst från bostadsmarknaden.

Ingen kommun avser att inrätta en kommunal bostadsförmedling eller ett kommunalt bostadsbidrag

Frågan om bostadsförmedling diskuteras i några kommuner (det är politikerna som tagit initiativet) men ingen har infört eller har för avsikt att införa en kommunal bostadsförmedling.

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

Ingen av kommunerna i Östergötland har övervägt att införa ett ekonomiskt stöd för boendet utöver det som kan beviljas av social- tjänsten.

3.3.4Markpolitik och detaljplaner som verktyg i bostadsförsörjningsarbetet

Marknadsförutsättningar och kommunernas markinnehav påverkar hur intervjupersonerna ser på möjligheterna att använda mark- och detaljplaneinstrumenten. En tydlig skiljelinje kan dras mellan kom- muner där bostadsbyggande företag finner det lönsamt att investe- ra och de kommuner som inget hellre önskar än att hitta exploa- törer som är villiga att bygga bostäder.

En annan skiljelinje går mellan kommuner som har brist på egen byggbar mark och de som har egen mark att anvisa.

Kommuner som befinner sig mitt emellan – som har ett eget markinnehav men där marknadsförutsättningarna för nyproduktion är svaga – beskriver hur de genom strategiska markinköp försöker locka till sig aktörer som vill bygga bostäder i deras kommun.

Marknadsförutsättningarna avgör även hur kommunerna ser på detaljplanen som ett verktyg för att styra bostadsproduktionen i någon viss riktning. Om marknaden inte är tillräckligt stark kan inte kommunen styra vad som ska byggas. I kommuner med sär- skilt svaga marknadsförutsättningar för bostadsproduktion anpas- sas detaljplanerna till vad någon vill bygga.

De kommuner som har svaga marknadsförutsättningar försöker också undvika allt för detaljerade detaljplaner. Dels därför att det kan göra det svårt att anpassa bebyggelsen efter förändrad efterfrå- gan, dels därför att allt för detaljerade detaljplaner anses kunna utgöra ett hinder för investeringar i bostäder och ses därmed som riskabla. I slutändan är det dock den svaga efterfrågan som utgör det största hindret för nyproduktion.

Flera intervjupersoner resonerar om att det i teorin borde vara möjligt att använda detaljplanen för att sortera fram byggherrar som har kompetens att bygga billigt. Erfarenhetsmässigt har det oftast visat sig att när projekten är avslutade blir det likväl dyra hyror.

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Krav på lägre hyror vid markanvisning diskuteras

I några kommuner pågår en diskussion om använda markinnehavet för att ställa krav på billiga bostäder eller lägenheter med olika hyresnivåer, men det råder osäkerhet kring hur det ska gå till. De kommuner som har tankar om att reglera hyresnivån i markanvis- ningsavtal tittar på det s.k. Frihamnenprojektet i Göteborg som anses vara en föregångare vad gäller differentierade hyror i nypro- duktion.

Diskussioner förs även om att i markanvisningarna ställa krav på att kommunen ska få disponera 10 procent av bostäderna för socia- la ändamål.

Styrning av upplåtelseformer och exploateringsgrad

I några kommuner används detaljplanen (och markanvisningsavtal) för att styra nyproduktionen mot hyresrätter. I vissa fall kan detalj- planen användas för att förhindra att det byggs exklusiva och väl- digt dyra bostäder. På starkare marknader kan exploateringsgraden påverkas genom detaljplanen så att det byggs stora flerbostadshus på höjden.

3.3.5Allmännyttan är universalverktyget

I flertalet kommuner beskrivs de allmännyttiga bostadsföretagen som ett kraftfullt instrument för att hantera alla former av bostads- problem som inte löses på marknaden. En tydlig skiljelinje går mel- lan de kommuner som har en allmännytta och de som inte har det.

De kommuner som har en allmännytta beskriver att de använder den som bostadsförmedling, för att hantera förturer, sociala kon- trakt och bosättning av nyanlända.

Kommunerna använder allmännyttan för nyproduktion eller för socialt hållbar upprustning av befintliga hyresbostäder

Det kommunala bostadsbolaget är vanligen den största hyresvärden i kommunen och det ses som självklart att bolaget ska ta ansvar för att få igång nödvändig nyproduktion, eller för att renoveringar av

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

äldre bostadshus sker utan att det medför allt för höga hyreshöj- ningar.

Hur kraftfullt detta verktyg är påverkas bland annat av vilken ambitionsnivå kommunerna har i sina ägardirektiv.

Ägardirektiv till allmännyttan att ta särskilt ansvar för svaga grupper

Vid intervjuerna ställdes frågan om det finns formuleringar i all- männyttans ägardirektiv som ålägger bostadsbolagen att ta särskild hänsyn till hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden eller som på annat sätt definieras som ”svaga”. Några kommuner svarar att deras direktiv innehåller särskilda formuleringar om att allmän- nyttan ska tillhandhålla bostäder till nyanlända som anvisas till kom- munen enligt bosättningslagen. I några fall står det i ägardirektiven hur många bostäder som bolagen ska ”leverera” till socialtjänsten för sociala ändamål.

I de mindre kommunerna är det korta beslutsvägar mellan kom- munledning och bostadsbolaget. Alla vet vad som gäller utan att det behöver vara beskrivet i ett ägardirektiv.

I vissa kommuner är det kommunala bostadsbolaget organiserat i stiftelseform. Till en stiftelse kan kommunen av formella skäl inte formulera några ägardirektiv. Där de formella styrningsmöjlighe- terna saknas framhålls dialogen mellan stiftelsen och kommunled- ningen som mycket viktig.

Kommuner som saknar allmännytta anger att de i stället för en mera omfattande dialog med de största privata fastighetsägarna.

3.4Boverkets kartläggning av allmännyttans ägardirektiv

Boverket har genom 4 § förordning (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bl.a. i uppdrag att årligen följa de all- männyttiga och kommunala bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmarknaden. I Boverkets uppföljning 2017 fokuserade myn- digheten på tillämpningen av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt de förändringar i 12 kap. JB (hyreslagen) respektive hyresförhandlingslagen (1978:304) som träd-

100

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

de i kraft den 1 januari 2011. Rapporten Allmännyttiga kommunala Bostadsaktiebolag – utvärdering av tillämpningen av gällande lagstift- ning överlämnades till regeringen den 30 november 2017.

Som ett led i granskningen av kommunernas styrning av de kom- munala bostadsaktiebolagen studerades de kommunala bostadsbo- lagens ägardirektiv.

Totalt finns det 266 kommunala bostadsaktiebolag i Sverige och av dessa granskade Boverket 212 bolags ägardirektiv. Ungefär 95 pro- cent av de granskade bolagen hade ägardirektiv som var daterade år 2011 eller senare.

Direktiven innehåller ofta formuleringar som stipulerar vad som är syftet med bolagens verksamhet, det finns ofta skrivningar som talar om att hyresgästerna ska ha ett visst inflytande i boendet och i bolagen, och det finns skrivningar som talar om vilken roll bolagen ska ha i kommunens bostadsförsörjningsarbete etc.

Ägardirektiven kan också innehålla skrivningar som talar om vilket bostadssocialt ansvar ägaren (kommunen) anser att allmän- nyttan ska ta. För att belysa hur det bostadssociala ansvaret kom- mer till uttryck i ägardirektiven har författarna till Boverkets rap- port skapat ett antal kategorier som använts för att analysera ägar- direktiven:

•Unga.

•Studenter.

•Äldre.

•Funktionsnedsatta.

•Flyktingar.

•Nyanlända.

•Personer med svag ställning på eller som står utanför ordinarie bostadsmarknad.

Boverket fann att av de 212 ägardirektiv som granskades var det 59 stycken som pekade ut personer med svag ställning/eller står utanför bostadsmarknaden som en målgrupp att ta hänsyn till i verksamheten. Flera kommuner har också inskrivet i sina ägar- direktiv att bolagen ska samverka med socialtjänsten eller att en

101

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

viss andel av bolagets bostadsbestånd, nyproduktion eller nyuthyr- ning ska stå till kommunens förfogande för bostadssociala ändamål.

Ägardirektiv som talar om att allmännyttan ska ta hänsyn till särskilda målgrupper, däribland personer med svag ställning på bostadsmarknaden

100%

80%

60%

40%

20%

Källa: Boverket, bearbetat av utredningen.

Figur 3.26 visar den procentuella fördelningen mellan de olika bo- stadssociala kategorierna. Det är mer vanligt att kommunerna i sina direktiv uppmärksammar äldres bostadsbehov men därefter följer personer med svag ställning på bostadsmarknaden. Om man med kategorin ”personer med svag ställning/står utanför bostadsmark- naden” menar en delmängd personer som inte ingår i kategorierna unga, studenter, äldre osv. framgår inte av Boverkets datamaterial.

102

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

3.5Länsstyrelsernas rapport

3.5.1Länsstyrelsens granskning av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen

Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna upprätta riktlin- jer för bostadsförsörjningen. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ända- målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs. Riktlinjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyg- gandet och utvecklingen av bostadsbeståndet.

Sammantaget visar länsstyrelsens granskning att flertalet rikt- linjer har bra beskrivningar av den demografiska utvecklingen och av efterfrågan på bostäder på generell nivå. Länsstyrelsen menar att vissa kommuners riktlinjer beskriver marknadsförutsättningar. I stort sett samtliga riktlinjer innehåller kommunala mål.

Dock visar granskningen att flertalet riktlinjer saknar specifi- cerade mål som kopplar till analysen av den demografiska utveck- lingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar i kommunen.

Länsstyrelsernas granskning pekar alltså på att riktlinjerna för bostadsförsörjning kan vara av mycket olika kvalitet. Kommunerna gör det som efterfrågas i lagstiftningen. De beskriver hur den demo- grafiska utvecklingen kan komma att se ut långsiktigt, de försöker bedöma marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande och de redogör för bostadsbehovet för flera av de grupper som räknas upp i Boverkets handbok.

För att kunna analysera hur kommunernas riktlinjer förhåller sig till dem som har det svårast att komma in på bostadsmarknaden har länsstyrelserna använt begreppet särskilda målgrupper. Målgrup- perna har man tagit fram utifrån Boverkets vägledning till kom- munerna vid framtagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen enligt BFL, dvs. ungdomar, studenter, äldre, personer med funk- tionsnedsättning och nyanlända. Ett annat begrepp som har an- vänts i analysen är ”särskilda grupper” som definieras som de som av olika skäl har det svårt på bostadsmarknaden.

Det finns ett tydligt mönster i de kommunala riktlinjerna:

103

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

–Mål och analyser av behov och efterfrågan hänger inte ihop med bostadsbehovet för de individer eller hushåll vars behov inte tillfredsställs av marknaden.

–Flertalet riktlinjer saknar långsiktig planering för nyanlända lik- som för ungdomar.

–Det saknas behovsbedömningar för särskilda grupper.

–De flesta kommuner är medvetna om behoven hos barnfamiljer med en svag ekonomi men de ser samtidigt många hinder för att bygga för målgruppen.

Länsstyrelserna skriver i rapporten att det på många sätt har skett en positiv utveckling inom arbetet med riktlinjer för bostadsför- sörjning men att det fortsatt är ett utvecklingsområde när det gäller att se till de särskilda målgruppernas inträde och etablering på bo- stadsmarknaden.

Under rubriken länsstyrelsernas slutsatser lyfts bland annat fram att riktlinjerna inte har hittat sin form och rätta innehåll. Det har inte blivit ”dokumentet” som kommunen samlas kring för att beskriva bostadsbehoven för särskilda grupper, skriver länsstyrel- serna. Därmed menar man att riktlinjerna inte blir handlingsplanen för den egna kommunen att tillgodose behoven för särskilda grup- per.

3.5.2Länsstyrelsens analys av kommunernas verktyg

Länsstyrelserna konstaterar att kommunerna disponerar många verk- tyg men att användningen av dem varierar mellan kommunerna.

En av länsstyrelsernas slutsatser är att hela verktygslådan inte alltid finns tillhands i den enskilda kommunen. De kommunala för- utsättningarna varierar mycket både mellan län och inom län. Några kommuner saknar t.ex. kommunalt ägd mark eller en kom- munal allmännytta. I andra kommuner finns det inte marknadsmäs- siga förutsättningar att bygga nya bostäder.

En annan slutsats är att vissa kommuner har fått ta ett större ansvar för människor med svag ekonomi.

Länsstyrelserna skriver också att kommunerna behöver stöd för att utveckla användandet av verktygslådan.

104

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

Generellt behöver kommunerna stöd i att utveckla sitt arbete när det gäller att använda sin verktygslåda i bostadsförsörjningsarbetet att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden.11

För att lösa frågorna på bostadsmarknaden för de personer som på olika sätt står utanför räcker det inte att bara ta fram kommunala riktlinjer. De stödåtgärder för att utveckla verktygen som det talas om i citatet ovan, handlar om att länsstyrelserna har identifierat en rad förutsättningar som måste vara uppfyllda inom kommunen för att arbetet med bostadsförsörjningen ska kunna bli så bra som möjligt. Dessa är:

•Politisk vilja.

•Förvaltningsövergripande analyser och framtagande av kunskaps- underlag.

•Intern samverkan för att lösa HUR-frågorna.

•Resurser och kompetens.

•Samverkan mellan kommunerna inom bostadsmarknadsregio- nen och/eller delregionen.

3.6Exempel på arbetssätt

Utredningen har valt att lyfta fram hur verktygen används i tre kommuner, Örebro, Mjölby och Ydre. Dessa tre kommuner får representera exempel på arbetssätt för att i någon mån tillfredsställa bostadsbehov som annars inte tillgodoses av marknaden. I samtliga fall rör det sig om kommuner som agerar proaktivt, som löser problem, och som är öppna för olika lösningar – även sådana som anses politiskt känsliga. Kommunledningar, berörda förvaltningar och de kommunala bostadsbolagen arbetar tätt tillsammans med ambitionen att alla hushåll som behöver ska få en ändamålsenlig bostad.

11 Länsstyrelserna 2018, s. 10.

105

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

3.6.1Örebro kommun

Örebro kommun har passerat 150 000 invånare. År 2017 uppgick befolkningen till 150 291 personer. Kommunen har tidigare haft brist på hyresbostäder men bedömde i januari 2017 att bostads- marknaden volymmässigt var i balans. Den bedömningen har i BME 2018 åter ändrats till underskott av bostäder. Kommunen bedömer nu att det är brist på bostäder till rimlig hyra och att få av bostäderna med låga hyror är tillgängliga för personer som har kort kötid hos det allmännyttiga bostadsbolaget.

Det har färdigställts många bostäder i Örebro. I perioden 2013– 2016 har det färdigställdes 3 077 bostäder i flerbostadshus. Den siffran kan jämföras med Kumla som var den kommun i länet där det byggdes näst flest bostäder. Där färdigställdes 167 bostäder i flerbostadshus under samma period. Den höga produktionstakten i Örebro har lett till vissa vakanser i de nyproducerade bostäderna. Den mängd bostäder som produceras överensstämmer med det numerära behovet men det löser inte alla hushålls behov.

Markägandet och detaljplaneringen används proaktivt

I Örebros bostadsförsörjningsprogram och vid intervjun beskrivs en påfallande tät organisatorisk samordning mellan kommunled- ning, och förvaltningar med ansvar för plan-, mark- och bostads- försörjningsfrågor. När kommunen insåg att planreserven för bostäder var på väg att minska till följd av ökat byggande, skedde en kraftig omprioritering av detaljplaneuppdragen. Syftet har varit att öka antalet detaljplaner för att möjliggöra nya stadsdelar med stor mängd bostäder.

Deltagarna vid intervjun beskriver en sammanhållen process där den kommunala verktygslådan utnyttjas hela vägen från att säkra tillgången på byggbar mark, översiktsplanering, detaljplanering till markanvisning och byggherre.

Den proaktiva hållningen visar sig bland annat i hur kommunen utformar sina detaljplaner. Målet är att det ska finnas en god plan- reserv av detaljplanelagd mark för bostäder. Det betyder att kom- munen måste upprätthålla en markreserv som möjliggör för mark- naden att bygga bostäder på lång sikt.

106

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

För att minska risken för att mark inte bebyggs tar kommunen fram flexibla detaljplaner som gör att planerna är öppna för olika förändringar, t.ex. när det gäller byggnadernas utformning eller för- ändringar från en upplåtelseform till en annan. På det sättet har kommunen en beredskap då byggandet ökar.

En modell för bostadsförsörjning

En framgångsfaktor för att hålla uppe bostadsförsörjningen förefal- ler vara en modell som kommunen använder som kallas för bo- stadsförsörjningsdatabasen. Denna används för att kontinuerligt följa pågående och möjliga bostadsprojekt och användas som underlag för befolkningsprognoser och för att peka ut platser som är möjliga att ta i anspråk för framtida bebyggelse.

Allmännyttan har en viktig roll

Den politiska ledningen har bestämt att det kommunala bostads- bolaget Örebrobostäder (ÖBO) ska ha hög beredskap och planera för fler bostäder och studentbostäder. Vid intervjun beskrivs ett nära och informellt samarbete mellan kommunen och ÖBO som är direkt inblandade i all bostadsplanering. I ÖBO:s roll ingår att stödja kommunens målsättningar och främja tillgången på goda bostäder. Konkreta exempel på samarbeten som nämns i intervjun är att det finns arbetsgrupper där olika förvaltningar och ÖBO till- sammans medverkar för att t.ex. följa upp det bostadssociala arbetet.

Lokalförsörjningsenheten tar ett samlat grepp om akuta bostadsbehov

I princip är det omöjligt att få förtur till allmännyttans bostäder ge- nom att vända sig till ÖBO. Men allmännyttans bestånd används ändå för att hjälpa vissa hushåll som har svårt att komma in på bo- stadsmarknaden. I Örebro har alla förturer oberoende av skäl sam- lats hos en strategisk funktion – Lokalförsörjningsenheten (LFE) – inom kommunen som sedan ”förhandlar” med det egna bolaget

107

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

men också med andra fastighetsägare om lösningar på akuta bo- stadsbehov. Lokalförsörjningsenheten fungerar som spindeln i nätet där olika bostadsbehov blir synliggjorda.

LFE kan beskriva det samlade bostadsbehovet och har mandat att sluta avtal med privata hyresvärdar. Därmed hamnar inte alla ärenden hos det kommunala bostadsbolaget. Detta anses också ha inneburit att fler privata hyresvärdar har slutit upp och blivit en del av lösningen på ett helt annat sätt än tidigare. De sociala hyreskon- trakten samlas därmed inte enbart hos allmännyttan utan sprids ut i bostadsbeståndet.

LFE blockhyr även fastigheter vilket innebär att kommunen hyr lägenheter i ett eller flera bostadshus från sitt bostadsbolag eller en privat fastighetsägare, för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand. Örebro kommun äger också bostadsrätter som hyrs ut av LFE i socialt syfte. LFE har också en nyckelroll när det gäller att skaffa fram bostäder åt nyanlända som anvisas till Örebro.

Pilotprojekt för att skapa bostäder som fler kan efterfråga

I Örebro har man identifierat problemet att det finns hushåll vars bostadsbehov inte står i paritet med deras betalningsförmåga och som därmed är utestängda från nyproducerade bostäder och nya bostadsområden. Det som byggs är för dyrt för de som har låga inkomster och det riskerar att motverka kommunens ambitioner att minska och motverka socioekonomisk boendesegregation. Där- för finns det, enligt kommunen, ett behov av att tillföra fler billiga bostäder i nyproduktionen.

Förutom att försöka påverka marknadens aktörer har kom- munen i ett pilotprojekt tagit fram ett markanvisningskoncept för att skapa bostäder med överkomliga hyror.

Med förlagan hämtad från Göteborg och det s.k. Frihamnen- projektet har ett avtal träffats med en byggherre om villkor för försäljning av mark fördelad på två fastigheter – en för hyresrätt och en för bostadsrätt. Marken för hyresrätterna upplåts med tomträtt och hyrorna för varje lägenhet regleras i ett sidoavtal till tomträtts- avtalet.

Tanken med projektet är att 27 av totalt 136 hyresbostäder ska ha överkomlig hyra och dessa ska förmedlas till hushåll med låga

108

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

inkomster. Hur bostäderna med de överkomliga hyrorna i prakti- ken ska fördelas är fortfarande olöst. Vid tidpunkten för utred- ningens besök pågick en utredning om att lösa fördelnings- problemet genom att införa en kommunal bostadsförmedling.

Örebro är ett exempel på bred verktygsanvändning

Örebro är ett exempel på ett arbetssätt som innebär att den kom- munala organisation tar sig an stora bostadsutmaningar och lägger stora resurser på att lösa problem som marknaden inte löser. Inter- vjun bekräftar vad som också framgår av kommunens bostadsför- sörjningsprogram: genom att få alla berörda förvaltningar och bo- stadsbolaget att arbeta tillsammans utnyttjas de flesta verktyg som en kommun har till sitt förfogande.

Det görs prognoser över kommunens befolkningstillväxt som bryts ner till hushåll av olika storlekar ända ner på stadsdelsnivå. Detta ger en uppskattning av mängden bostäder av olika storlekar som behöver byggas och detta följs sedan upp på projektnivå. Metoder har skapats för att kunna bedöma om det faktiska byg- gandet är i paritet med de prognosticerade byggbehoven. Resultatet av uppföljningen återkopplas sedan till befolkningsprognosen och så börjar planeringscirkeln om.

3.6.2Mjölby kommun

Vid slutet av 2017 uppgick befolkningen i Mjölby till 27 019 perso- ner. Kommunen växer befolkningsmässigt sedan början av 2000- talet. Denna tillväxt förklaras bl.a. av goda kommunikationer för ut- och inpendling och lägre bostadspriser än intilliggande storstads- kommuner. Den lägre prisbilden innebär att marknadsförutsättning- arna för nyproduktion är bättre än i många andra kommuner men sämre än i de två stora kommunerna, Linköping och Norrköping.

Mjölby hade länge balans på bostadsmarknaden när det gäller hyresrätter men i dagsläget har det kommunala bostadsbolaget inte längre några lediga bostäder. Bostadsrätts- och villapriserna har också ökat kraftig i det befintliga beståndet de senaste fem åren.

Under perioden 2013–2016 färdigställdes 62 bostäder i flerbo- stadshus i Mjölby. Det var den tredje högsta siffran i länet men

109

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

ändå långt under vad som byggdes i Linköping (2 284) och Norr- köping (1 737).

Utmaningar och insatser knyts ihop

I kommunens bostadsförsörjningsprogram och i intervjun med före- trädare för kommunen redovisas en analys som utgår från Mjölbys regionala läge och som innehåller både en redogörelse för de utma- ningar kommunen identifierat och en presentation av de insatser som kan vidtas för att möta dessa. Kompetens finns för att göra djupgående analyser av både marknadsförutsättningarna och de finansiella förutsättningarna för nyproduktion.

Det görs befolkningsprognoser och flyttstudier och det nämns även exempel där kommunens invånare har fått tycka till om vad de efterfrågar.

Att analysen görs i flera steg kan exemplifieras av att det finns en insikt om att många av de par som bygger nya småhus kommer att skilja sig och att villa- och radhusområden därför kommer att behöva kompletteras med andra upplåtelseformer än egnahem.

Aktiv markpolitik

Mjölby kommun äger ungefär hälften av den mark som är reserve- rad för bostadsändamål i översiktsplanen. Särskilt i Mjölby tätort äger kommunen en stor andel och stora områden är avsatta för framtida bostadsbebyggelse. Kommunen arbetar aktivt med strate- giska markinköp och försöker hitta markägare som kan tänka sig att sälja eller byta mark.

Kommunen har också inventerat outnyttjade byggrätter i äldre lagakraftvunna detaljplaner och presenterat resultatet i en översikt- lig sammanställning i sitt bostadsförsörjningsprogram.

Allmännyttan bygger hyresrätter

Det kommunala bostadsbolaget går i bräschen och har fått igång bostadsbyggandet där målet är 500 bostäder fram till år 2025. Med noggrann och genomarbetad planering har kommunen även fått en

110

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

privat aktörer att börja bygga bostadsrätter. Genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer är målet att fler hushåll ska flytta till kom- munen. Kommunen kan till exempel genom att tillhandahålla villa- tomter attrahera familjer från Linköping som företrädesvis bosätter sig i villaförorten Mantorp.

Ökat intresse av att bygga bostäder i Mjölby

Som en effekt av att allmännyttan har fått igång bostadsbyggandet har allt fler privata byggherrar börjat visa intresse för att bygga bostäder. Kommunen är dessutom aktiv och för regelbunden dialog med aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden. Intresset för att bygga i kommunen har ökat så pass mycket att man för första gången har prövat att utlysa en markanvisningstävling.

Nyproduktionen ökar rörligheten

I takt med att allt fler bostäder färdigställts har kommunen obser- verat ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Vid intervjun sägs att många äldre Mjölbybor har börjat sälja sina villor och i stället flyt- tat till de nya bostadsrätter som färdigställts. Hyrorna i allmän- nyttans nybyggda bostäder är höga, men uppfattningen är att det ändå skapas flyttkedjor. I slutändan är förhoppningen att flyttked- jorna ska frigöra ”billiga” bostäder som de med lägre inkomster kan efterfråga.

Planering för små och billiga hyresrätter

Den nyproduktion av flerfamiljshus som nu sker i Mjölby är alltså tänkt att skapa flyttkedjor som i slutändan frigör bostäder i det äldre beståndet. Men kommunen konstaterar att även om volymen i bostadsbyggandet ökar kommer det att finnas hushåll som av eko- nomiska eller andra orsaker troligen inte kommer att få sina bo- stadsbehov lösta. För att tillgodose även dessa hushålls behov be- hövs det, enligt kommunen, små och prisvärda hyresrätter.

För att prioritera att det byggs små och prisvärda hyresrätter är strategin att i samband med exploatering för bostadsbyggande prio-

111

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

ritera byggaktörer som avser uppföra små hyresrätter. Exempel på strategier för att påverka hyresnivån är att sänka markpriset för den byggherre som planerar att bygga hyresrätter.

Även här går kommunens bostadsbolag före och bygger små ettor och tvåor med statligt investeringsstöd för att hålla nere hyreskostnaderna.

Kommunen har också byggt ett flerbostadshus i egen regi. Det tog cirka fyra månader att färdigställa det och kommunen skötte allt själv, inklusive formgivningen. En husfabrik i Estland tillver- kade huset och levererade det sedan till Mjölby. Allt som allt kostade bygget cirka 15 miljoner kronor och produktionskostnaden finan- sierades via kommunens investeringsbudget. Huset rymmer 24 lägen- heter och hyran är satt till 4 500 kronor/månad per lägenhet och inflyttning skedde i januari 2017.

Vad är Mjölby ett bra exempel på?

Samstämmigheten i allt från kommunens bostadsförsörjningspro- gram till hur personerna som deltog i intervjun resonerande och hur olika utsagor kopplas samman ger bilden av ett samordnat arbetssätt och strategiskt agerande som gör att de problem som finns med bostadsbehov som inte marknaden kan tillfredsställa framstår som hanterbara. Genom att få alla berörda förvaltningar och det kommu- nala bostadsbolaget att arbeta tillsammans utnyttjas de flesta verktyg som en kommun har till sitt förfogande – inklusive att skapa boende- alternativ utanför den ordinarie bostadsmarknaden.

Mjölby är därmed ett mycket bra exempel på att det är möjligt att anpassa insatserna allt eftersom kunskaperna om behoven ökar.

112

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

3.6.3Ydre kommun

Ydre kommun är en av landets minsta kommuner dominerad av landsbygd i Östergötlands periferi. Pendlingsavstånden är långa från Ydre till arbetsmarknaderna i de större städerna Linköping och Norrköping.

I kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning beskrivs en befolk- ningsmässig utveckling som har vänt från minskning till ökning. År 2017 hade Ydre 3 733 invånare. Ydre har en åldrande befolkning. Närmare 45 procent av befolkningen är i åldrarna 45–74 år. Hälften av befolkningen bor på landsbygden och cirka 25 procent bor i huvudtätorten Österbymo.

Befolkningsprognosen i kommunens riktlinjer pekar mot en ökning av Ydres befolkning med cirka 370 personer fram till 2035. Det innebär en genomsnittlig årlig ökning med drygt 18 personer. Kommunen bedömer att andelen riktigt gamla människor samtidigt kommer att öka.

Brist på bostäder

Det kommunala bostadsbolaget hade länge överskott av bostäder och dessa var svåra att hyra ut. Bostadsmarknaden har ändrat sig och det finns inte längre ett överskott av bostäder. Ydre kommun säger att det är brist på bostäder både i centralorten och i kom- munens övriga delar och att detta underskott kommer att bestå åtminstone de närmaste fem åren.

Kommunen har en mycket klar bild av att priserna på befintliga hus och hyrorna i beståndet ligger väsentligt under nyproduk- tionskostnaden. Samtidigt behöver bostadsbeståndet förnyas med fler villor för inflyttare och med både större och mindre bostäder för att möta behoven hos de nyanlända.

Olika sätt att öka utbudet av bostäder

Under åren 2010–2016 har det i kommunen färdigställts 19 bostäder i nybyggda småhus. År 2011 byggdes 4 hyresbostäder för senior- boende i Österbymo centrum. Man har också byggt om ett utdömt äldreboende till ungdomsbostäder för gymnasieungdomar så att de

113

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

kan bo kvar i kommunen och pendla till gymnasiet. Samtidigt bygg- de det kommunala bostadsbolaget om två äldre trevåningshus till ett tillgängligt seniorboende.

Kommunen har köpt mark och styckat av tomter för småhus- bebyggelse i attraktivt läge vid sjön Sommen.

Kommunen har beviljat det egna bostadsbolaget Ydrebostäder bygglov för ett hyreshus med sju lägenheter där indirekt kommu- nalt stöd med 10–15 procent och statliga bidrag gör att kalkylen går ihop. Det som byggs är bostäder på 70 m2 med en hyra på 7 500 kronor/månad som kan användas av många typer av hushåll.

Kanske har Ydre därigenom löst det otillfredsställda bostads- behov som finns i kommunen till en låg kostnad.

Ydre ett exempel på hur driftiga personer kan påverka utvecklingen

De kommande åren behöver Ydre föryngra befolkningen för att säkra kommunens framtid. Korta beslutsvägar och god person- kännedom gör att kommunen löser de problem som uppstår. Ydre gör förmodligen mer för sina svaga grupper än många större kom- muner, givet förutsättningarna.

3.7Sammanfattning av kartläggningen

Kommunernas bedömning av det allmänna bostadsmarknadsläget

242 kommuner bedömer att det är underskott på bostäder på marknaden. Det är en liten minskning jämfört med föregående år. Kommuner där färre än 10 bostäder i flerbostadshus har färdig- ställts i perioden 2013–2016 svarar i större utsträckning att det är balans på bostadsmarknaden, jämfört med de kommuner där flest bostäder har färdigställts.

Av BME går att utläsa att kommuner i olika delar av landet har olika uppfattningar om huruvida det finns eller inte finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för de med svag ställning på bostadsmarknaden. 36 procent av kommunerna bedömer att det finns ett tillgängligt utbud av bostäder för de med låga inkomster

114

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

eller har svag ställning. 56 procent av kommunerna har motsatt uppfattning och svarar att ett sådant utbud saknas i deras kommun.

De kommuner som har bedömt att det finns ett utbud återfinns framför allt i norra Sverige och i glesbygdslänen. Även mindre kom- muner tenderar att svara att det finns ett utbud av bostäder som de med svag ställning kan efterfråga. Stora kommuner gör en annan bedömning där åtta av de tio största kommunerna svarar att det saknas ett sådant utbud. Över 70 procent av kommuner där det färdigställs många bostäder i flerbostadshus svarar att det saknas ett utbud för de med svag ställning. Nästan hälften av kommunerna med det lägsta antalet färdigställda bostäder i flerbostadshus svarar att det finns ett sådant utbud.

Många kommuner bedömer att ungdomar och nyanlända har svårt att tillgodose sina bostadsbehov på marknaden. I vissa delar av landet anses dessa problem bero på att det generellt finns för få hyresbostäder och i andra län antas det bero på andra faktorer som att lägenhetsstorlekarna inte matchar behoven eller att hyresvär- darna ställer för höga krav. I de fall hyresvärdarnas krav och villkor anses utgöra ett hinder för de nyanlända är den vanligast förklar- ingen att de inte matchar hyresvärdarnas inkomst- eller anställ- ningskrav.

Av de kommuner som använder temporära bostadslösningar för att uppfylla kraven enligt bosättningslagen är det är endast ett mindre antal kommuner (38 st.) som enbart har som plan att hänvisa de nyanlända till den ordinarie bostadsmarknaden. Framför allt är det kommuner i Västra Götalands, Stockholms och Skåne län som kommer att hänvisa nyanlända till den ordinarie bostadsmark- naden.

Svaren i BME tyder på att utvecklingen mot allt fler sociala hyreskontrakt tycks ha brutits. Toppen nåddes 2016 med över 26 000 sociala hyreskontrakt. Även trenden mot allt fler direktägda kommunala bostäder har vänt neråt.

Ur BME går också att utläsa att nästan 80 procent av kommu- nerna har riktlinjer för bostadsförsörjning men att det är betydligt färre kommuner som har särskilda mål eller ambitioner inriktade mot de med svag ställning på bostadsmarknaden.

Ungefär hälften av landets kommuner svarar att de samverkar med andra kommuner när de planerar för bostadsförsörjningen, men även här är bilden splittrad. I vissa län uppger nästan samtliga

115

Kartläggning av kommunernas arbete

SOU 2018:35

kommuner att de inte samverkar och i andra län är siffrorna omvända. Stora kommuner svarar att de samverkar medan mindre kommuner tenderar att svara nej på den frågan.

Utredningens fråga om bostadsmarknadsläget för de med låga inkomster eller svag ställning på bostadsmarknaden väcker motfrå- gor. Över 90 kommuner har kommenterat denna fråga och flertalet ifrågasätter frågans konstruktion och innebörd.

De kommunala verktygen och dess nyttjande

Få kommuner av de som i dag inte har en kommunal bostadsför- medling överväger att införa en sådan. Ytterst få kommuner svarar att de överväger att införa ett kommunalt bostadsbidrag i syfte att stötta hushåll med låga inkomster eller som av andra skäl har svag ställning på bostadsmarknaden.

Endast ett fåtal kommuner medverkar till nyproduktion genom att hyra de färdiga bostäderna eller garantera hyror. De flesta kom- muner svarar dessutom nej på frågan om de ställer krav i mark- anvisningsavtal på att få förmedla uppförda bostäder. Ännu fler kommuner svarar nej på frågan om de i markanvisningsavtal ställer krav på viss hyresnivå.

Av de kommuner som svarar ja på flera av markanvisningsfrå- gorna finns de allra flest i storstadsregionerna eller så tillhör de övriga kommuner där marknaden är mycket intresserad av att byg- ga bostäder.

Kommunbesöken

Den allmänna uppfattningen bland de besökta kommunerna är att de vill få till stånd ett blandat bostadsbyggande som frigör billiga bostä- der. Man vill att äldre personer som bor i villor ska flytta till nypro- ducerade bostäder och att hushåll som bor i de äldre hyresrätterna ska flytta till villor eller bostadsrätter. Det är den tankefiguren som utgör ramen för deras bedömningar av vad uppfattas vara problem och vilka insatser som behöver sättas in för att lösa dem.

Kommunerna vill påverka byggandet, tillgången till och fördel- ningen av bostäder. Framför allt vill de att nyproducerade hyres- rätter ska ha så låg hyreskostnad som möjligt. Förutsättningarna

116

SOU 2018:35

Kartläggning av kommunernas arbete

för att påverka inriktningen på bostadsbyggandet skiljer sig dock åt mellan kommunerna.

För att bedöma storleken på de framtida bostadsbehoven använ- der kommunerna likartade tillvägagångssätt men förmedlar i inter- vjuerna att det generellt är mycket svårt att analysera de långsiktiga bostadsbehov som marknaden inte kommer att lösa.

Om volymberäkningar för särskilda grupper förekommer i rikt- linjerna för bostadsförsörjning är dessa oftast inriktade på det framtida behovet av specialbostäder för äldre och funktionshind- rade. Det görs heller ingen summering av bostadsbehoven för alla grupper eller hushåll som behöver särskilt stöd eller specialbo- städer. Det finns inget i intervjuerna som antyder om – eller hur – dessa bostadsbehov kommer att lösas eller någon koppling till den övergripande behovsbedömningen och de bostäder som bedöms behöva tillkomma i kommunen.

Länsstyrelsens iakttagelser

Länsstyrelsens kartläggning av kommunernas riktlinjer för bostads- försörjning visar att de ofta saknar behovsbedömningar för olika grupper och beskrivning av det befintliga bostadsbeståndet. Läns- styrelsens slutsats är att de grupper som har svårt att ta sig in eller stanna kvar på bostadsmarknaden inte står i fokus i kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågorna.

Länsstyrelserna slår fast att kommunerna förfogar över många verktyg men att användningen av dem varierar stort mellan kom- munerna.

117

4Analys av kommunkartläggningen

4.1Kommunerna ser inte det samlade otillfredsställda bostadsbehovet

Utredningen har i enlighet med tilläggsdirektiven kartlagt hur kom- munerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bo- stadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Enligt vad som redovisats i kapitel två är det inte fråga om behoven hos ett antal fördefinierade grupper utan om skillnaden mellan det ut- bud av bostäder som finns tillgängligt på marknaden och det utbud som skulle ge alla hushåll en godtagbar bostad. Kartläggningen visar att ingen kommun gör någon samlad bedömning av denna skillnad. Påståendet kan tyckas långtgående men stöds av allt underlagsmate- rial.

Via BME har utredningen ställt frågan om det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för grupper med låga inkomster/svag ställning på bostadsmarknaden. Svaren avspeglar på en övergripande nivå kommunernas bedömningar av om bostadsmarknaden är i balans. Det finns dock tydliga avvikelser både regionalt och i enstaka kom- muner. Det kanske mest intressanta resultatet av enkätfrågan är de närmare hundra kommentarer den föranleder. Av kommentarerna framgår att åtminstone en betydande minoritet av kommunerna inte har behandlat frågan om svaga gruppers bostadsbehov i relation till utbudet av bostäder på marknaden.

Utredningens strukturerade intervjuer med alla kommuner i Östergötland ger en möjlighet att förstå vad som ligger bakom en- kätsvaren. Intervjuerna visade på en stor spännvidd redan när det gäller att identifiera de potentiella behoven. Vissa kommuner ut- tryckte en ovilja eller oförmåga att redovisa några grupper som svaga, medan andra gav närmast fullständiga redovisningar av olika grupper

119

Analys av kommunkartläggningen

SOU 2018:35

som var, eller borde vara, i behov av kommunens stöd i någon form. Någon faktisk beskrivning av hur dessa gruppers behov möts på marknaden kom dock inte spontant.

I de stora kommunerna Linköping och Norrköping, där det uppenbart inte rådde någon tvekan om att det fanns hushåll med bostadsproblem, och kommunala resurser att analysera dessa, ställde utredningen direkta kontrollfrågor kring hur olika gruppers behov identifieras, hur dessa data förhåller sig till uppgifter om den verkliga bostadssituationen och till det underlag som används som grund för planering för bostadsbyggande. Svaren visade att några samband, vare sig teoretiska eller konkret i form av sammanställningar, inte finns etablerade. Inte heller i de kommuner vars arbete vi lyft fram i föregående kapitel fanns någon samlad bild av behov och utbud som grund för beslut om insatser. Örebro, som är den av de kommuner utredningen besökt som redovisade den mest ambitiösa samman- ställningen av bostadsbehov som behöver mötas med kommunala insatser, lämnar medvetet de asylsökande och därmed deras påverkan på utbudet utanför sin nulägesbeskrivning. Inte heller har kom- munen någon egen uppfattning om hur omfattande den marknads- drivna nyproduktionen kan komma att bli över tid.

Inte heller i Stockholm, där en särskild kommission för social hållbarhet varit verksam under utredningstiden, görs något försök att jämföra de aggregerade bostadsbehov man identifierar hos invå- narna med det utbud som marknaden tillhandahåller.

Slutligen ger länsstyrelsernas rapport Bostadsförsörjning mer än bostadsbyggande inte någon indikation om att det i någon kommun i landet görs en jämförelse mellan bostadsbehov och marknadsutbud. Utredningen ser det mot bakgrund av detta omfattande underlags- material som osannolikt att det i någon kommun görs denna typ av beräkningar eller bedömningar.

4.1.1Vad innebär det?

Det ska omedelbart göras klart att det inte finns något krav på landets kommuner att göra den typ av beräkningar eller bedöm- ningar som utredningens observation avser. Det utredningen noterar innebär därmed ingen kritik mot kommunernas arbete.

120

SOU 2018:35

Analys av kommunkartläggningen

Tilläggsdirektiven anger att utredningen både ska kartlägga kom- munernas användning av verktyg och analysera behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg, i relation till grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Att många kommuner inte identifierar några grupper som potentiellt svaga, och att de som gör det inte har någon uppfattning om hur utbudet på marknaden möter dessa gruppers behov, påverkar hur de bedömer vilka verktyg som är lämpliga att använda och vilka verktyg de saknar. För utredningen och dess fortsatta överväganden kring behovet av verktyg är det en betydelsefull insikt.

4.1.2Varför gör inte kommunerna några samlade bedömningar?

Utredningen har inte kunnat genomföra någon fördjupad under- sökning av varför landets kommuner inte skaffar sig en samlad upp- fattning om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på marknaden. De olika skäl som redovisas nedan är sådana som utredningen be- dömer vara sannolika.

Det efterfrågas inte

Utredningen har som en av metoderna för att inhämta kunskaper om kommunernas arbete sänt ut ett antal frågor som en integrerad del av BME. Enkäten är ett medel för myndigheterna – Boverket och länsstyrelserna – att skaffa sig information om bostadsmarknadsläget i kommunerna generellt. Frågorna är därför utformade för att resul- taten ska vara möjliga att gruppera i kommuntypskategorier eller länsvis. I enkäten ber man t.ex. kommunerna att med hjälp av siffror uppskatta det förväntade bostadsbyggandet. Någon motsvarande uppskattning av bostadsbehoven i relation till utbudets storlek efter- frågas inte i enkäten.

BFL ställer krav på kommunerna att i riktlinjer redovisa kom- munens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestån- det, kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål samt hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Dessa redovisningar ska enligt lagen grundas på ett underlag

121

Analys av kommunkartläggningen

SOU 2018:35

som i sig inte behöver redovisas och som enligt vad som framgår av länsstyrelsernas rapport kan vara av varierande kvalitet.

Det saknas metodstöd

Av Boverkets handbok till kommunerna för framtagande av rikt- linjer för bostadsförsörjningen framgår att en del av de bostäder som behövs i kommunen inte kommer att byggas eftersom den köpkraftiga efterfrågan är för svag. I handboken står även att en stor del av den förväntade hushållstillväxten i landet består av hushåll med begränsade ekonomiska resurser. I handboken finns också en rad exempel på grupper som antas ha en svag ställning på bostadsmarknaden.

Handboken vägleder alltså kommunerna mot att klarlägga om det finns en skillnad mellan utbudet av bostäder och hushållens behov. Det finns dock inga exempel som visar hur kommunerna kan gå tillväga för att beräkna eller bedöma vilket bostadsbehov som marknaden inte kommer att tillfredsställa.

Att Boverket inte redovisar hur kommunerna ska gå tillväga kan bl.a. bero på att det inte finns en etablerad metod för att bedöma hur utbudet på marknaden utvecklas som kan tillämpas på kom- munal nivå. Det finns bland de bostadsbyggande företagen och i den akademiska litteraturen olika sätt att beräkna vilken efterfrågan som finns på bostäder i ett visst läge, vilket ger förutsättningar att anpassa utbudet på projektnivå. Det finns också modeller för att beskriva hur det aggregerade utbudet i form av nyproduktion ut- vecklas över tiden. Båda dessa aspekter berörs i den rapport som utgör bilaga 4 till betänkandet.

För att en kommun ska kunna göra bedömningar av hur utbudet av bostäder i kommunen kommer att utvecklas krävs en modell- utveckling som binder samman nationell nivå och projektnivå. Där- till saknas för närvarande en etablerad metod för att beskriva på vilka villkor de bostäder som redan finns omsätts på marknaden. För de flesta kommuner är det inte rimligt att genomföra denna typ av utvecklingsarbete.

122

SOU 2018:35

Analys av kommunkartläggningen

Det statistiska underlaget är svagt

Att det är svårt att bedöma såväl framtida behov som utbud av bo- städer till följd av osäkra befolkningsprognoser är ett faktum som inte kan åtgärdas av enskilda kommuner.

En förutsättning för att kunna göra beräkningar och prognoser är en god kännedom om nuläget, i det här fallet om läget på bo- stadsmarknaden i kommunen. Den offentliga statistiken brukbar- het visar sig ha stora begränsningar som källa till kunskap.

En grundläggande uppgift är var invånarna i kommunen bor. Inför utredningens besök i Östergötland jämfördes den offentliga statistiken från SCB om antalet lägenheter och antalet hushåll för respektive kommun. Differenserna varierade mellan ett ”bostads-

överskott” på 7,4 procent (3 465 bostäder) i Norrköping och 25,4 procent (125) i Ydre. Inte i någon kommun redovisades det vid utredningens besök att det finns några tomma lägenheter i fler- bostadshus, vilket är det statistiken indikerar.

Kunskaperna om vad det kostar att bo i kommunen är inte heller tillgänglig i offentlig statistik. Den urvalsundersökning som görs av SCB resulterar i ett intervall som för varje kommun uppgår till många tusen kronor för en given lägenhet.

En kommun som vill skaffa sig ett grepp om framtida behov och utbud av bostäder måste, mot bakgrund av vad dessa exempel visar om den offentliga statistiken, skaffa sig kunskap om den faktiska bostadssituationen från kompletterande källor.

Det saknas kriterier för hur bostadsbehovet ska bedömas

För att kunna bedöma hur bostadsbehoven förhåller sig till utbudet på marknaden krävs ett ställningstagande till behoven. Som redan konstaterats är frågan om vad som är en godtagbar bostadssituation och därmed vad som utgör hushållens samlade behov en politisk fråga. Exempel på när ett hushålls boendesituation inte är godtag- bar kan vara att hushåll är bostadslösa, bor trängre än vad som politiskt anses rimligt eller betalar en oacceptabelt hög andel av sin inkomst för sitt boende.

Det ryms formellt inom varje kommuns kompetens att själv for- mulera vad som är en godtagbar boendesituation. Såväl historiska som praktiska skäl talar emot att kommunerna tar sådana initiativ.

123

Analys av kommunkartläggningen

SOU 2018:35

Även om det för närvarande inte finns några av riksdag eller reger- ingen formulerade normer för vad som är en godtagbar boende- situation, är de normer i form av författningar som finns för såväl vad som får hyras ut som bostäder som bostäders utformning vid nyproduktion, beslutade på nationell nivå. Dessa regelverk avspeglar en vilja att upprätthålla en gemensam nationell bostadsstandard som genom historien kompletterats med mål och ambitioner för såväl utrymmesstandard som boendekostnader i förhållande till inkoms- ter. Någon tradition att sätta upp liknande mål på kommunal nivå finns inte.

Om kommunerna skulle välja att var och en för sig formulera vad som är godtagbart inom den egna kommunen sker det på en bostadsmarknad som i nästan alla delar av landet sträcker sig över flera kommuner. Det är om inte annat svårt att inför de hushåll som har behov av bostäder förklara hur deras behov kan vara olika beroende på i vilken kommun de är bosatta. Både praktiska och historiska skäl talar för att kommunerna behöver nationella normer för vad som är en godtagbar boendesituation.

Det finns politiska skäl att avstå

Utöver de skäl som redovisats ovan finns det också anledning att tro att det finns politiska skäl till varför kommuner avstår från att tydliggöra hur man bedömer invånarnas behov av bostäder.

Att uttala vad som är en godtagbar boendesituation öppnar för en debatt om varför det finns hushåll vars situation inte är godtagbar. Det kan vara ett utmärkt sätt att politiskt lyfta en prioriterad fråga. Att ta ställning för en viss nivå i en kommun som utgör en del av en gemensam bostadsmarknad innebär dock en politisk risk. Om andra kommuner gör andra bedömningar, som innebär att man där accep- terar en sämre boendesituation i något avseende, uppstår en situation som det som kommunalpolitiker är svårt att ta ansvar för. Om de egna målen ska uppnås riskerar man att andra kommuners invånare med behov av samhällets stöd söker sig till den egna kommunen, och att det därmed blir svårare att uppnå målen.

Ett annat skäl att avstå från att definiera vad som är en godtagbar boendesituation är en politisk övertygelse om att insatser på bostads- området bör vara generella. Med det synsättet blir det en risk att

124

SOU 2018:35

Analys av kommunkartläggningen

formulera vad som är en godtagbar situation, eftersom det kan moti- vera riktade insatser för att uppnå denna situation för de hushåll som inte gör det utan samhällets stöd. I förlängningen finns en, inför utredningen redovisad, oro för att bidra till att etablera social housing som ett verktyg för att tillgodose vissa hushålls bostadsbehov.

Sammanfattningsvis finner utredningen att det finns en mängd skäl till varför inga kommuner redovisar någon bedömning av skillna- den mellan bostadsbehov och utbud på marknaden. Flera av dessa kräver statliga beslut eller underlag för att undanröjas.

4.2Den kommunala verktygsanvändningen

Utredningen har kartlagt kommunernas användning av verktyg. En- ligt tilläggsdirektiven ska utredningen också belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostadsförsörjningen i syfte att tillgodose behoven hos grupper med svag ställning på bo- stadsmarknaden. Mot bakgrund av vad som redovisats i föregående avsnitt kan avvägningarna inte följa av en analys av skillnaden mellan bostadsbehov och utbud. Det måste alltså finnas andra förklaringar.

4.2.1Vilka verktyg används av vilka kommuner?

Utredningens syn på vad som är ett verktyg har redovisats i kapitel två. När begreppet verktyg används i det följande är det utan något ställningstagande till eller kunskap om vilka faktiska effekter de åtgärder som avses har haft på bostadsmarknaden.

Alla kommuner har inte tillgång till alla verktyg

Det finns en grupp verktyg som innebär att kommunen, som mark- ägare eller som planmyndighet, ställer krav på bostadsbyggande före- tag att utforma bebyggelse eller upplåta lägenheter på villkor som underlättar för hushåll som kommunen bedömer behöver samhällets stöd. Denna del av verktygslådan är bara tillgänglig för de kommuner som är belägna där marknadens aktörer vill bygga bostäder.

125

Analys av kommunkartläggningen

SOU 2018:35

Det finns verktyg som inte syns alls

Utredningen ställde i den utsända enkäten frågan om kommunerna har övervägt att införa ett kommunalt bostadsbidrag. Endast 11 kommuner svarade ja på frågan.1 När utredningen mötte kom- munerna i Östergötland blev det tydligt att frågan om kommunalt bostadsbidrag överhuvudtaget inte finns på den kommunala agen- dan. Utredningen möttes av frågor om det överhuvudtaget ryms inom den kommunala kompetensen. Bostadsbidrag uppfattades av dessa, och säkert många andra kommuner, som något som ligger utanför den kommunala verktygslådan.

Hyresgarantier används i vissa kommuner, men varför?

Det verktyg som 2008 tillkom särskilt för att ge kommunerna möj- lighet att stödja hushåll som har egen försörjningsförmåga, men som av någon anledning inte accepteras som hyresgäst, är kommunala hyresgarantier. Sådana garantier kan lämnas med eller utan statligt stöd, Kartläggningen visar att 25 procent av kommunerna använder hyresgarantier, men det går inte att se någon systematik i vilka dessa kommuner är.

Det finns en geografisk spridning där hälften av kommunerna i Hallands och Uppsala län använder hyresgarantier, medan inga kom- muner i Dalarna, Kronobergs eller Södermanlands län gör det. Sett till kommungrupper ligger högskoleorter, de befolkningsmässigt minsta kommunerna och kommunerna i Storstockholm under riks- genomsnittet medan kommunerna i Göteborgs- och Malmöregio- nerna och övriga kommuner med något större befolkning använder hyresgarantier i relativt sätt högre grad. Hyresgarantier används såväl i Huddinge som i Vindeln, som båda alltså funnit verktyget använd- bart, till skillnad från huvuddelen av övriga kommuner.

1 Hällefors, Kungsbacka, Lindesberg, Surahammar, Tyresö, Täby, Uddevalla, Upplands-Bro, Uppsala, Vaxholm och Österåker.

126

SOU 2018:35

Analys av kommunkartläggningen

4.3Sammanfattande slutsats

Exemplen på vilka kommuner som använder vilka verktyg är avsedd att visa att kommunernas användning av olika verktyg sannolikt inte reflekterar omfattningen av de otillfredsställda bostadsbehoven. Andra faktorer styr, men utöver de skillnader som följer av olika marknads- förutsättningar ser inte utredningen något mönster.

Huvudslutsatsen av analysen är dock att kommunernas möjlig- heter att med eller utan statlig hjälp eller påtryckningar sätta in rätt verktyg förutsätter en uppfattning om vilka bostadsbehov som inte tillfredsställs på marknaden. Någon sådan uppfattning har inte kom- munerna.

4.4Länsstyrelserna gör mera långtgående iakttagelser

Utredningstiden och inriktningen på direktivens kartläggning har inte medgett mera långtgående analyser av orsakssambanden bakom kommunernas agerande. Länsstyrelserna har under många år arbetat nära kommunerna med uppdrag att lämna stöd i bostadsförsörjnings- frågor och har en grund för bredare slutsatser. I den rapport som överlämnats till utredningen, och som återkommande refererats, gör länsstyrelserna under rubriken Sammanhanget för bostadsförsörj- ningsfrågorna följande iakttagelser.

Det saknas ett ”normalläge” där bostadsmarknaden haft tillfälle att fungera i mötet mellan utbud och efterfrågan. Bostadsmarknaden har under lång tid varit reglerad och efter avregleringen har inte ett normal- läge uppstått.

Floran av nationella mål, planer och program är stor. Målen är mot- stridiga och det är svårt att få en överblick av statens prioriteringar från nationell nivå, allt förefaller lika viktigt.

Det har under en längre tid saknats en statlig bostadspolitik vilket har inneburit att det har formats ”bostadspolitik” inom alla delar av systemet.

Den regionala arenan behöver knytas ihop. PBL förutsätter en god samverkan mellan de olika regionala aktörerna kring frågor som berör fler än en kommun avseende både infrastruktur och bostadsförsörj- ning. Den regionala tillväxten påverkas negativt när bostadsmarknaden inte fungerar. Det kan vara svårt att tacka ja till ett nytt jobb eller ny utbildningsplats när det saknas lämpliga bostäder. Bristen på bostäder leder även till att människor bor åtskilt, segregerade, vilket innebär

127

Analys av kommunkartläggningen

SOU 2018:35

skillnader i levnadsvillkor samt mindre delaktighet i samhället i vissa kommundelar. Detta leder till utanförskap för enskilda individer och minskad attraktivitet för kommundelar, vilket kan påverka den regio- nala utvecklingen negativt.

Det är tre politiska nivåer som ska mötas i arbetet med fysisk planer- ing och bostadsförsörjning; stat, region och kommun. Dessa tre aktörer kan ha oförenliga mål och det saknas reglering för att dessa mål ska överensstämma. Det saknas även uppföljning kring hur målen förhåller sig till varandra. Var ska kompetensen finnas? Uppdelningen mellan stat och region behöver klargöras.

Det saknas ett gemensamt språk/gemensamma definitioner för bostads-marknadens och bostadsförsörjningsplanerings aktörer vilket försvårar samverkan och samarbeten.

Länsstyrelsernas iakttagelser ger en mycket mera sammansatt bild av kommunernas förutsättningar att identifiera och åtgärda otillfreds- ställda bostadsbehov än vad utredningens kartläggning kunnat be- lägga. Utredningen väger in dessa iakttagelser vid sina överväganden och vid utformningen av sina förslag.

128

5 Överväganden och förslag

5.1Inledning

Utredningen har kartlagt hur kommunerna arbetar med det som i direktiven beskrivs som grupper som har svag ställning på bostads- marknaden men som inte behöver, eller som vid bättre balans på bostadsmarknaden inte skulle behöva, samhällets stöd. Någon enhet- lig bild av vilka dessa grupper är finns inte i kommunerna. Det finns förvisso många typer av hushåll som kan ha svårigheter att finna en bostad; äldre personer, ungdomar och unga vuxna, studenter, perso- ner med funktionsnedsättning, nyanlända, hemlösa, kvinnor i behov av skyddat boende, arbetslösa, lågavlönande, men alla som ryms inom varje sådan grupp har inte problem. Alla dessa grupper lever på samma bostadsmarknad och förändringar i utbudet på marknaden påverkar allas möjligheter att få sina bostadsbehov tillfredsställda.

De senaste 20 åren har inkomstskillnaderna i samhället ökat samtidigt som bostadspriserna stigit snabbare än inkomsterna. Färre hushåll kan av ekonomiska skäl ta del av hela det utbud som finns på marknaden. Fler hushåll konkurrerar om de bostäder som är ekonomiskt överkomliga. I den konkurrensen kommer hushåll av alla de typer som räknats upp ovan att stå mot varandra och i en viss kommun kan det vid en viss tid vara så att det går att identi- fiera en grupp med särskilda problem på bostadsmarknaden. Det kan då vara logiskt att hävda att det är den gruppen som behöver samhällets stöd. Samtidigt kommer ett stöd som innebär att en grupp ges relativa fördelar att innebära att andra hushåll får det ännu svårare att finna en bostad på marknaden.

129

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.1.1Bostadsbrist

Vi har alltså en situation där ett ökande antal hushåll inte kan flytta till en bostad som skulle motsvara deras behov i termer av utrymme och läge inom rimlig tid, i första hand av ekonomiska skäl. Det finns alltid hushåll som utifrån sina egna preferenser skulle vilja bo på en annan plats med en högre standard till en lägre kostnad och som inte finner sådana möjligheter. Alla sådana önskemål uppfattar inte vi – som samhälle – motiverar samhällsinsatser.

Det finns dock boendesituationer som vi kollektivt inte uppfattar som godtagbara och som därför bör förändras. Det kan handla om hemlöshet eller trångboddhet, eller att en arbetslös inte kan ta ett arbete på annan ort i brist på bostad. Skillnaden mellan summan av alla hushålls på detta sätt definierade legitima bostadsbehov, och det utbud av bostäder som faktiskt finns tillgängliga på marknaden, ut- gör den obalans på marknaden som tilläggsdirektiven hänvisar till. För den fortsatta framställningen kommer ordet bostadsbrist att an- vändas för denna skillnad mellan vad som kollektivt uppfattas som en godtagbar bostadssituation och det faktiska läget på marknaden.

5.1.2Två förutsättningar som saknas

Vi har i kapitel fyra redovisat några skäl till varför kommuner inte identifierar bostadsbristen i den egna kommunen. Det handlar om att det inte anses relevant, om praktiska svårigheter, resurser och om politiska värderingar. Oberoende av vilken orsak som dominerar i en enskild kommun förhindrar situationen ett effektivt agerande.

Ansvaret för att lösa bostadsbristen är delat mellan staten och kommunerna. De övergripande marknadsförutsättningarna kan bara påverkas av staten, och generella tillskott av ekonomiska medel i form av t.ex. bostadsbidrag uppfattas allmänt som en del av statens ansvar. Både bostadsbristens omfattning och behovet av kommuna- la insatser är därför beroende av hur staten agerar. För att ge kom- munerna förutsättningar att göra ett effektivt arbete saknas med dessa utgångspunkter två förutsättningar.

130

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

En gemensam problembeskrivning

Om staten och 290 kommuner ska bidra till att lösa bostadsbristen förutsätter det en gemensam problembeskrivning. De insatser som görs i respektive kommun påverkar en större bostadsmarknad och de regeländringar och andra insatser som görs av staten får olika genomslag i kommunerna beroende på hur den lokala bostads- marknaden ser ut. Om det inte finns en enhetlig bild av vad som motiverar offentliga insatser, och om uppfattningen om vilka effek- ter dessa insatser bör leda till skiljer sig åt, kommer det att påverka samtliga inblandades agerande. Vissa kommuner kommer att avstå från att göra insatser som skulle vara motiverade utifrån en gemen- sam problembild. Andra kommuner kommer att lägga resurser på insatser som inte bidrar till att lösa gemensamma problem. Det- samma gäller för statens agerande.

Utredningen har tagit ställning för en problembeskrivning som utgår från skillnaden mellan vad som uppfattas som en godtagbar boendesituation och det faktiska läget på bostadsmarknaden. Hur denna skillnad ska beskrivas och beräknas utvecklas nedan. Obero- ende av hur problemet som ska lösas beskrivs och definieras är det en fundamental förutsättning för ett framgångsrikt arbete att det sker. Dagens bostadssituation, där riksdagen satt upp målet att efterfrågan, utbud och behov ska mötas, men där inget uttalats om vilka behoven är eller vilket utbud som anses motsvara dessa behov, ger inga förutsättningar för landets kommuner att bidra till att målet uppfylls.

En samordning av statliga och kommunala insatser

Om flera parter ska bidra till att lösa ett gemensamt problem är det stor fördel om de olika insatserna koordineras. Graden av samord- ning kan variera. En låg grad av samordning innebär ett utbyte av information som gör det möjligt för varje kommun att anpassa de egna insatserna efter vad staten, och andra kommuner, gör. Sam- ordningen kan vara mera strukturerad t.ex. genom att insatser före- gås av ett remissförförande. En långt gående samordning innebär att de faktiska insatserna utförs gemensamt och de behöver då sam- ordnas i tid och rum för att bli effektiva.

131

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

I dag saknas former för samordning av statliga och kommunala insatser för att åtgärda bostadsbristen. Utredningen lämnar i det följande förslag på hur denna samordning bör organiseras. Det kan finnas andra lösningar, men en situation där statliga och kommu- nala insatser i värsta fall kan vara motverkande beroende på bristan- de samordning, är inte acceptabel.

De statliga insatserna

Utredningen har inte i uppgift att överväga vilka insatser staten bör vidta för att åtgärda bostadsbristen. Här exemplifieras kort vad som avses med statliga insatser och hur dessa kan ge olika förut- sättningar för kommunernas arbete.

Det statliga bostadsförsörjningsansvaret beskrivs traditionellt som att tillhandahålla rättsliga och finansiella instrument.1 Det handlar om den legala infrastrukturen, om skatter och bidrag och om penningpolitiken. Regering och riksdag kan förutom att för- ändra förutsättningar för hushåll och företag på bostadsmarknaden ändra de institutionella förutsättningarna för kommuner och intresseorganisationer och därigenom utöva inflytande på markna- den. Staten är inte bara kommunernas medspelarare utan dessutom den part som kan förändra spelreglerna.

Statliga insatser för att minska bostadsbristen kan typiskt sett riktas mot hushållen för att stärka deras efterfrågan eller mot företagen för att öka utbudet av bostäder. Exempel på befintliga insatser riktade mot hushållen är bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Statliga hyresgarantier vore en utveckling av en befintlig insats. Exempel på nya insatser vore subventionerat bo- sparande eller förmånliga lån för förstagångsköpare. Stöd till före- tagen kan t.ex. vara upprustningsstöd på marknader där efterfrågan är svag.

Inriktningen på sådana insatser kan vara bred eller avgränsas genom olika former av villkor. I vissa fall kan insatserna ges en tyd- lig geografisk inriktning men även när de till formen inte har någon sådan avgränsning kommer de att slå igenom olika i landets kom-

1 Se t.ex. prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m.

132

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

muner till följd av skillnader i hushållssammansättning och mark- nadsförutsättningar.

Ett aktuellt exempel på en statlig insats med geografisk inrikt- ning är investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande.2 Stöd beviljas fastighetsägare med olika belopp beroen- de på i vilken kommun nya bostäder uppförs. Värdet av stödet, som förutsätter att hyrorna i de färdiga bostäderna håller sig under vissa belopp, skiljer sig åt beroende på vilken avkastning ett projekt förväntas ge utan stöd. Användningen av stödet, och därmed utbu- det av hyresbostäder och studentbostäder till de aktuella hyres- nivåerna, kommer därför att variera. I en viss kommun bidrar stö- det påtagligt till att lösa bostadsbristen, medan det i en annan kommun inte får någon effekt alls. Regeringen har ändrat villkoren för stödet från den 1 maj 2018 för att öka användningen.

Staten kan också välja att kanalisera ekonomiska medel via kom- munerna för att minska bostadsbristen. För närvarande finns inga sådana uttalade stöd, men kommunerna kan söka medel dels gene- rellt för att öka bostadsbyggandet, dels för att sanera förorenad mark som planeras för bostadsbyggande. Med en gemensam defini- tion av bostadsbrist skulle statens bidrag till kommunerna kunna ges en tydligare inriktning mot att lösa denna.

5.1.3Behovet av vägledning

Enligt direktiven ska utredningen analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg och vid behov föreslå förändringar i BFL och näraliggande lagstiftning. Med an- ledning av detta gör utredningen följande överväganden.

Med vägledning kan i det allmänna språkbruket avses olika saker, men utredningen tolkar direktiven som att det rör vägledning om hur lagstiftningen, i första hand BFL, ska tillämpas. Vägledningen skiljer sig från allmänna råd, som ger uttryck för en lämplig tillämp- ning av en rättsregel, genom att den beskriver de möjligheter och begränsningar som rättsregeln innebär. I de fall vägledningar utfor-

2 Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för stude- rande.

133

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

mas exemplifierande kan effekten komma att likna effekterna av ett allmänt råd, dvs. att exemplet blir normerande för tillämpningen.

Boverkets vägledning om tillämpningen av BFL har förstärkts de senaste åren. Den handbok som finns publicerad på Boverkets webbplats tar upp alla aspekter på den del av lagen som behandlar kommunernas planering för bostadsförsörjningen. Att med vägled- ning överbrygga de brister utredningen ser när det gäller gemensam problembeskrivning och samordning med statliga insatser är inte möjligt, helt enkelt eftersom lagen inte omfattar detta. Utökad väg- ledning kring BFL är därmed inte något som utredningen ser som en prioriterad åtgärd.

Tidigare utredningar har beskrivit behovet av vägledning till kommunerna när det gäller tillämpningen av konkurrenslagstift- ning, EU:s statsstödsregler och lagen om offentlig upphandling.3 Sedan den 1 juli 2015 har Upphandlingsmyndigheten dessa uppgif- ter. Utredningen har inte studerat och värderat den vägledning myndigheten lämnar och kan därför inte bedöma om det finns anledning att förbättra den.

Vid sidan av vägledning i den nyss nämnda betydelsen kan det finnas behov av kunskapsunderlag för att kunna utföra en uppgift. Det kan handla om allt från tips på kunskapskällor till rena instruk- tioner om tillvägagångssätt. Utredningen har vid sina kommun- besök identifierat sådana behov, där kommuner överväger en viss insats, men där osäkerheten om vilka resurser det kräver och vilka effekter man kan förvänta sig är stor, och insatserna därmed inte tas upp till beslut. I praktiken blir det de stora kommunerna som har resurser att kunna utveckla nya avtalsformer eller hålla samman projekt med många ingående parter. Denna skillnad mellan kom- munerna vad gäller kompetens och resurser är generell och berör alla områden där kommunerna har kompetens att verka. Över- väganden kring hur denna ojämlikhet mellan kommunerna ska han- teras görs av Kommunutredningen, Fi 2017:02.

3 Se t.ex. En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24 och EU och kommunernas bostads- politik, SOU 2015:58.

134

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.1.4Behovet av kompletterande verktyg

Som framgått av redovisningen i kapitel två finns det inte en fast uppsättning verktyg för kommunerna att använda i syfte att minska bostadsbristen. Kommunerna har ett omfattande formellt utrymme att vidta åtgärder men begränsas av marknadsförutsättningar och historiska politiska beslut som ger olika förutsättningar i form av t.ex. markinnehav eller kommunala bostadsbolag.

Med hänsyn till att utredningen inte kunnat identifiera någon kommun som på ett strukturerat sätt kunnat beskriva vilken bostadsbrist som råder i kommunen och inte heller någon kommun som uttömt alla de möjligheter som ryms inom den kommunala kompetensen, finns det inte förutsättningar för att föreslå en utökad kommunal kompetens på något konkret område.

Utredningen har i de kommuner som besökts ställt frågan om ytterligare kommunala verktyg, och på så sätt fått exempel på regeländringar som skulle utöka det kommunala handlingsutrym- met. Dessa redovisas tillsammans med de motiv utredningen upp- fångat i avsnitt 5.5.

5.1.5Förändrad lagstiftning

BFL tillkom vid en tid då riksdagens mål för bostadspolitiken var ett helt annat än i dag. Införandet av lagen motiverades av att det tycktes ha uppstått en osäkerhet om vilket ansvar kommunerna har för bostadsförsörjningen. Konkret kom lagen att ställa krav på kommunerna att bedriva planering och att kommunfullmäktige skulle ta ställning till riktlinjer. Vid senare lagändringar har kraven på vad kommunerna ska beakta vid planeringen och på innehållet i riktlinjerna utökats.

Under de första femton åren har efterlevnaden av BFL varit låg, mindre än hälften av alla kommuner har fattat det fullmäktigebeslut om riktlinjer som lagen kräver. De allra senaste åren har antalet sådana beslut ökat, inte minst därför att det är en förutsättning för att kunna söka det riktade statsbidraget för ökat bostadsbyggande. Hösten 2017 kunde 199 kommuner ta emot sådana statsbidrag.

Innehållet i riktlinjerna och den bakomliggande analysen varie- rar starkt mellan kommunerna. Länsstyrelserna redovisar i rappor- ten Bostadsförsörjning mer än bara bostadsbyggande, som över-

135

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

lämnats till utredningen, en omfattande kritik mot de kommunala riktlinjerna och uttrycker att många kommuner inte har klart för sig vad riktlinjer för bostadsförsörjning är för dokument och vad det bör innehålla för att kunna fungera som ett kommunalt planer- ingsunderlag för kommunens arbete med bostadsförsörjningsfrå- gorna.

Utredningens slutsats är att den nuvarande lagen inte har kun- nat förebygga att bostadsbristen i Sverige har ökat och att dess inriktning på framtagande av ett dokument – riktlinjerna – inte ger de rätta förutsättningarna för ett samordnat arbete för att lösa bostadsbristen. Utredningen föreslår därför att BFL ersätts med en ny lag.

5.2Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar

Utredningen ser behov av helt nya förutsättningar för bostadsför- sörjningen med några tydliga utgångspunkter.

–Befolkningens behov av bostäder tillfredsställs i första hand på en marknad och det bör även fortsättningsvis vara så.

–Det finns ett åtagande från det allmänna gentemot invånarna att tillfredsställa deras behov av bostäder.

–Det är detta åtagande som ska stå i centrum för de offentliga insatserna. Insatser för bostadsförsörjningen ska innebära att fler får sina bostadsbehov uppfyllda.

–Åtagandet gentemot invånarna är delat mellan staten och kom- munerna.

Av utgångspunkterna följer bl.a. att det krävs ett medvetet ställ- ningstagande till vilka bostadsbehov som bör uppfyllas; det utred- ningen beskrivit som en godtagbar bostadssituation. Det följer också att de insatser som görs måste utformas i beaktande av hur de påverkar bostadsmarknaden. Det innebär också att frågan om bostadsförsörjning särskiljs från frågan om bostadsbyggande. En ny bostad kan uppföras som svar på efterfrågan från någon vars bostadsbehov redan är tillfredsställt, men som önskar ytterligare en bostad. Den nya bostaden tillfredsställer i det fallet inget bostads- behov i utredningens mening.

136

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Det delade bostadsförsörjningsansvaret innebär ett behov av en gemensam problembeskrivning och en samordning av insatser en- ligt vad som redovisats tidigare.

5.2.1Bostadsförsörjning som en del av samhällsplaneringen

Utredningen tog i delbetänkandet En gemensam bild av bostads- byggnadsbehovet, SOU 2017:73. stark ställning för den problem- beskrivning liksom det förslag till lösning som Bostadsplanerings- kommittén presenterade i sitt betänkande En ny regional planering

– ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59. Det finns anledning att påminna om dessa ställningstaganden efter- som de är fortsatt giltiga och har påverkat utformningen av utred- ningens förslag.

Bostadsplaneringskommittén, som var en parlamentarisk kom- mitté, hade bl.a. uppdraget att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagan- de av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att till- godose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Kommittén konstaterade i sitt betän- kande att det inte fanns någon given regional nivå för kommittén att utgå från och att de planeringsslag som berördes av uppdraget hade en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå. Otyd- ligheten angavs bestå i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstransport- planerna samt valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Det konsta- terades också att mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå inte bidrar till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Kommittén anförde också att förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå angavs uppkomma när sam- hällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommungränserna.

Det konstaterades också att det inte fanns någon enskild aktör med ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efter- frågan och utbud av bostäder i delar av landet och att det därmed inte

137

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

heller finns någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommunerna inte själva ser något sådant behov. Kommittén anförde också att staten och statliga myn- digheter inte samordnar sig i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna och att kommunerna på detta sätt får för många bud- skap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Det konstaterades att flera efterfrågar en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning och i betänkandet beskrivs hur kommuner och aktörer på den regionala nivån uppfattat att staten ger olika, ibland motstående, budskap.

Kommittén ansåg att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet skulle kunna tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Kommittén såg inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. Utredningsarbetet visade enligt kommittén tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodo- ses genom sin egen solitära sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning borde enligt kommittén i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar.

Kommittén drog bl.a. slutsatsen att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samord- ning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivå. Det angavs att en regional nivå placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografiskt samman- hang än vad varje enskild kommun kan göra. Fysisk planering angavs också i ökad utsträckning påverka en regions utveckling och ansågs därför ha betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Till detta kom enligt kommittén att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollek- tivtrafik.

Denna utrednings direktiv är inriktade på frågor om bostadsför- sörjning och förslagen får därför en sådan inriktning. Oavsett om Bostadsplaneringskommitténs förslag kommer till genomförande har utredningen utformat sina förslag så att en den utveckling kom- mittén förordade kan fullföljas.

138

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.2.2Ett samlat arbetssätt för att identifiera och lösa bostadsbristen

Utredningen har utvecklat en sammanhängande bild av hur ett arbete där 290 kommuner tillsammans med staten bidrar till att lösa bostadsbristen bör organiseras. Denna bild utvecklas i detta avsnitt och reflekteras i de förslag som lämnas i kommande avsnitt och de författningsförslag utredningen presenterar.

Det är kommunerna och deras möjligheter att bedriva ett effek- tivt arbete som står i centrum för utredningens direktiv. Kommu- nerna har väldigt olika förutsättningar i form av resurser och geo- grafisk placering och varje kommun styrs av en politiskt vald led- ning som har stor frihet att prioritera bostadsförsörjningen bland andra viktiga frågor. Utredningen vill etablera ett arbetssätt där kommunerna upplever en tydlig förväntan på vilket problem de ska lösa, samtidigt som de har stor frihet att utforma lösningarna efter sina egna förutsättningar.

Staten bestämmer ambitionsnivån för arbetet genom att defini- era bostadsbristen på nationell nivå och på länsnivå vidtar de åtgärder man bedömer lämpliga, och bidrar därutöver ekonomiskt till de kommunala insatserna. Det är dock aldrig staten som före- skriver vad som bör göras i en enskild kommun.

För att skapa en samsyn mellan staten och kommunerna både kring problembilden och konkreta lösningar ges den regionala nivån en aktiv roll i arbetet med bostadsförsörjningen. Både regio- ner och länsstyrelser har viktiga roller för att säkerställa att de insatser som görs bidrar till att lösa bostadsbristen. Det är på den regionala arenan som dialog och koordinering angående bostads- försörjning mellan de olika aktörerna ska äga rum.

Ett genomgående förhållningssätt är att information om olika aspekter på bostadsbristen, erfarenheter av olika insatser och beslut om politiska prioriteringar kan tillföras på olika samhällsnivåer och komma till användning på andra platser och på andra nivåer. Det finns ingen som i dag sitter med svaret på vare sig hur stor bostads- bristen är eller hur den ska lösas. Utredningen vill skapa en situa- tion där alla vill och måste bidra till att klargöra problemets omfatt- ning och att effektiva lösningar tas fram. Det finns därför ingen startpunkt där arbetet påbörjas och heller ingen uppenbar slut- punkt. Hur stora offentliga insatser som behöver göras kommer att

139

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

variera över tid beroende på hur stor del av hushållens bostads- behov som löses på marknaden. Att följa och försöka förutse hur bostadsbristen utvecklas är däremot ett kontinuerligt arbete.

En regional arena etableras

Att få självständiga kommuner att bidra till att lösa ett nationellt samhällsproblem är en utmaning som liknar den som utredningen ställdes för vid framtagandet av delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73. Utredningen tog där ställning för att det inte är lämpligt att från nationell nivå dela ut arbetsbeting till respektive kommun av två orsaker. För det första kan det från nationell nivå vara svårt eller omöjligt att ha en korrekt uppfattning om problemets fördelning på kommunnivå. För det andra är det på kommunal nivå som lösningarna ska utvecklas och genomföras, och för att det ska fungera krävs en lokal acceptans för problembeskrivningen.

Liksom i delbetänkandet finner utredningen att det behövs en aktiv regional nivå som förmår att tolka nationella bedömningar i en regional kontext och som kan erbjuda ett forum för kommu- nerna att låta de egna bedömningarna möta såväl andra kommuners bedömningar som ett nationellt underlag.

Till skillnad från delbetänkandet är det inte bara kommunerna utan också staten som ska bidra med lösningar. Det finns därför anledning att lyfta fram staten på regional nivå, dvs. länsstyrelserna, som en viktig part för att tillsammans med kommunerna utforma gemensamma insatser.

Regionerna får en ny roll

Bostadsbristen är starkt knuten till frågan om regional utveckling och rollen som översättare och samordnare mellan staten och kom- munerna när det gäller synen på bostadsbristen och dess karaktär i olika delar av landet ligger därför naturligen på regionerna. I del- betänkandet övervägdes för- och nackdelar med att etablera en annan regional indelning för bostadsfrågorna som bättre avspeglar bostadsmarknadens funktionssätt. Fördelarna med att regionerna som institution erbjuder möjlighet till samordning med andra aspek-

140

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ter av och aktörer inom samhällsplaneringen, och en möjlighet för invånarna att utkräva politiskt ansvar i val, är fortsatt giltiga.

Eftersom bostadsbristen, mer än det kvantitativa behovet av tillskott av bostäder, innehåller en blandning av kvalitativa och kvantitativa komponenter kommer det att krävas en mera aktiv roll av regionerna jämfört med den de föreslogs få i delbetänkandet. Förmågan att överblicka och bedöma hur den underliggande ut- vecklingen på marknaden kommer att påverkas av summan av kom- munala och statliga insatser inom det egna länet kräver en analys- kapacitet som i dag inte finns i alla regioner. Den roll utredningen ser för regionerna vad gäller bostadsbristen kommer att kräva ett tillskott av resurser

Liksom i delbetänkandet blir en viktig regional uppgift att samla kommunerna, men också staten på regional nivå, för att genom en kollegial dialog medverka till en samsyn kring både bostadsbristens utveckling och vilka insatser som är effektiva för att åtgärda den. Till skillnad från i delbetänkandet, där själva åtgärden utgjordes av fysisk planering i kommunal regi, är det möjligt att bostadsbristen även bör åtgärdas genom insatser med regional medverkan. Det ska åtminstone inte finnas något hinder mot att en region tar på sig upp- gifter som bedöms lämpliga att samordna mellan flera kommuner.

Länsstyrelsen ska bidra till lösningar

Länsstyrelserna har i dag rollen som rådgivare och samordnare och har ett uppföljningsansvar gentemot kommunerna. Länsstyrelserna ska också leverera en analys av den regionala bostadsmarknaden. Enligt utredningen bör uppgifterna att analysera bostadsmarknaden och samordna kommunerna ligga på regionerna, medan rollerna som rådgivare och kontrollfunktion ska ligga kvar på länsstyrelsen och är fortsatt betydelsefulla. Behovet av vägledning kommer inte att för- svinna även om lagstiftningen på området ändras, och uppföljningen av hur kommunerna fullgör sina uppgifter blir av större betydelse när de kommunala insatserna i högre grad förutsätts samverka med de statliga.

Länsstyrelsen föreslås också få en helt ny roll. I den mån statliga ekonomiska stöd tilldelas kommunerna bör de fördelas med ut- gångspunkt i lokala och regionala behov och i relation till kom-

141

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

munala motprestationer. Det statliga stödet bör därför förmedlas av länsstyrelsen, inte i form av ett sökbart bidrag enligt generella kriterier, utan i form av avtal mellan staten och en eller flera kom- muner, med länsstyrelsen som fullvärdig företrädare för staten.

Genom att ge länsstyrelsen en roll som part i att lösa bostads- bristen blir den statliga delen av ansvaret konkret för kommunerna och motiverar dem att utforma effektiva lösningar för att få del av statliga resurser. För länsstyrelsen gäller det att inte ta på sig rollen att själv utforma lösningarna utan att värdera de förslag som tas fram lokalt och regionalt. Utifrån dessa ska länsstyrelsen sträva efter att finna avtalslösningar som gör att risker och kostnader fördelas mellan stat och kommun på ett sätt som reflekterar både insatsens långsiktiga förmåga att förbättra bostadsmarknadens funktion, och de aktuella kommunernas egen förmåga att ekonomiskt bära kostna- derna.

De insatser som länsstyrelserna är med och medfinansierar kan i många fall innefatta åtgärder och motprestationer även från privata företag. Även om de statliga medlen i ska överföras till kommu- nerna ska det inte finnas några hinder för länsstyrelserna att ingå avtal med en kommun där ett privat företag också är avtalspart. Det privata företaget gör då åtaganden om åtgärder mot ersättning från kommunen, som i sin tur delvis finansieras från staten. Detta ger möjlighet till flexibla lösningar utifrån de lokala och regionala behoven i olika delar av landet.

Boverket roll utvidgas

Statens bostadsförsörjningsansvar måste tydliggöras och Boverket föreslås i detta syfte få en förstärkt roll i olika avseenden. Att utredningen lyfter fram Boverket som myndighet är ett uttryck för att staten måste få en entydig företrädare på bostadsförsörjnings- området. Även om länsstyrelserna föreslås få en tydlig roll som statens företrädare regionalt behövs en nationell statlig uttolkare av politiska målsättningar med uppdraget att verka för att sådana mål uppnås.

142

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Boverket definierar bostadsbristen

Riksdagen har formulerat ett mål om en bostadsmarknad där konsumenterna möter ett utbud som svarar mot behoven och i den mån vi inte befinner oss vid målet finns en bostadsbrist som för- anleder insatser från det allmänna.

Det behövs en analys av vilka bostadsbehov som kommer att mötas av ett utbud på marknaden och vilka som inte kommer att göra det. En sådan analys visar hur långt ifrån det av riksdagen beslutade målet vi som samhälle befinner oss. Analysen ger stor- leksordningen på de samlade insatser som krävs från offentligt håll för att nå målet, men säger inget om vilka insatser som bör vidtas.

Den analys som här avses är långsiktig, och ska spegla förhål- landena något decennium framåt i tiden. Det är inte en prognos, eftersom syftet bl.a. är att lägga grunden för insatser som gör att utfallet ger fler hushåll ändamålsenliga bostäder. Den kan inte för- väntas hantera mycket snabba eller oväntade förlopp; sådana måste mötas och hanteras genom insatser i stunden. En långsiktig analys kan däremot ge svaret på vilken beredskap det bör finnas för att hantera den förväntade utvecklingen och vilka händelser som det bör finnas beredskap för.

Komponenterna i en analys är för det första en bedömning av hur det normativa behovet utvecklas, dvs. i första hand en demo- grafisk analys med antaganden om hur befolkningen skulle vilja flytta inom landet och bilda hushåll, och vilken boendestandard olika typer av hushåll anses behöva.

För det andra krävs en uppfattning om hur utbudet av bostäder kommer att utvecklas. Det innefattar dels en uppfattning om hur de som bor i de befintliga bostäderna kommer att flytta, dels hur nyproduktionen av bostäder kommer att utvecklas.

Det tredje steget i analysen är hur det förväntade utbudet möter det normativt definierade behovet. Det är mer än en kvantitativ analys av om antalet bostäder i olika regioner möter antalet bo- stadssökande hushåll. Om utbudet sker till ett pris som de hushåll som har behovet inte kan betala, så löses inte deras bostadsbehov. Att bostäderna trots allt kommer att säljas beror på att det inte finns någon restriktion mot att hushåll som har den ekonomiska förmågan kan konsumera både större och fler bostäder än deras normativt definierade behov. Efterfrågan från dessa hushåll är

143

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

större än deras behov, medan efterfrågan från andra hushåll är för svag för att deras behov ska tillfredsställas under givna förutsätt- ningar.

Slutligen går det att beskriva bostadsbristen i termer av antal hushåll, men också i monetära termer. Det senare är inte minst viktigt eftersom hushåll som står mycket långt ifrån att få sina behov tillgodosedda på marknaden kräver potentiellt större insatser är de som med små förändringar av inkomster eller vid små för- ändringar av utbudet skulle kunna få sina behov tillfredsställda.

Att göra en analys av det slag som här förordas är inte okom- plicerat. Bristen på ett säkert dataunderlag som beskriver den nu- varande bostadssituationen och hur omsättningen på bostadsmark- naden ser ut är besvärande (se avsnitt 5.4). Bedömningen av det normativa behovet innehåller värderingsfrågor som kan och bör vara föremål för politiska överväganden. I den delen kan en myn- dighets bedömningar alltid korrigeras genom politiska ställnings- taganden, men det är inte oförenligt med myndighetsrollen att göra även sådana antaganden. Slutligen saknas en etablerad form för att beskriva det framtida utbudet av bostäder. Boverket kommer med all sannolikhet att behöva samarbeta med andra myndigheter och med forskare för att ta fram den analysmodell som definierar bostadsbristen på nationell nivå.

Boverket etablerar ett gemensamt språkbruk

För att kunna lösa en gemensam uppgift krävs det att alla inblan- dade har ett gemensamt språkbruk. När det gäller bostadsförsörj- ning är läget i dag det motsatta.

Länsstyrelserna redovisar i sin rapport att det saknas ett gemen- samt språk/gemensamma definitioner för bostadsmarknadens och bostadsförsörjningsplaneringens aktörer vilket försvårar samverkan och samarbeten.

En slutsats av utredningens kartläggningsarbete med stöd av Boverkets BME är att det varit svårt att formulera frågor som upp- fattas som entydiga av kommunerna. När många som svarat kom- menterar eller ifrågasätter en frågas utformning innebär det att det blir svårt att värdera vad svaret egentligen representerar.

144

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Utredningens direktiv innehåller begrepp som utredningen tving- ats fundera över den närmare betydelsen av. Både grupper med svag ställning på bostadsmarknaden och kommunernas verktyg är begrepp som i direktiven kompletteras med exemplifierande uppräkningar och som krävt separata ställningstaganden av utredningen.

Inte ens de begrepp som riksdagen använder för att formulera mål för bostadsmarknaden – efterfrågan, utbud, behov – tolkas och används på samma sätt av alla de personer utredningen varit i kon- takt med.

Sammanfattningsvis behövs det för att ett gemensamt arbetssätt med flera parter ska kunna utvecklas ett för det offentliga Sverige gemensamt språkbruk. Ett sådant språkbruk kan inte ensidigt bestämmas av en part i ett samarbete, men ansvaret för att identi- fiera oklarheter och ta initiativ till samarbeten och arbetsformer för att etablera betydelser av befintliga begrepp eller – om det skulle visa sig nödvändigt – utveckla nya facktermer, bör enligt utred- ningen ligga på staten och därmed på Boverket. I arbetet bör SKL, regioner och kommuner involveras.

Boverket ansvarar för utvärdering av insatser

Inom ett arbetssätt där många olika parter bidrar med insatser för att lösa en gemensam uppgift, och där alla som deltar självständigt kan bedöma vilka insatser som ska genomföras med egna medel, är det av mycket stort värde att insatserna utvärderas. Detta för att successivt inrikta alltmer av de tillgängliga resurserna mot de mest effektiva insatserna. I grunden finns ett ansvar för varje kommun, region och myndighet att följa upp och värdera hur de egna resur- serna kommer till bäst användning. Eftersom bostadsmarknaden och därmed bostadsbristen är komplex och geografiskt oberoende av administrativa gränser, finns ett behov av att utföra strukture- rade utvärderingar som visar på de totala effekterna på marknaden. Ansvaret för att sådana utvärderingar kommer till stånd och genomförs bör ligga på nationell nivå och därmed på Boverket.

145

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Kommunerna ska ha en egen bild av bostadsbristen

Den tydligaste slutsatsen av utredningens kartläggning är att kom- munerna inte har någon egentlig uppfattning om bostadsbristen i den egna kommunen. Möjliga orsaker till detta har redovisats i kapitel 4 och en bärande del av det nya arbetssätt som utredningen föreslår är att Boverket tar fram och beskriver bostadsbristen på nationell och regional nivå. Boverket ska dessutom bidra med att etablera ett gemensamt språkbruk. Regionerna ska med Boverkets underlag som grund göra en egen analys av bostadsbristen i en regional kontext.

Med stöd av det arbete som genomförs på nationell och regional nivå torde åtminstone en stor del av de svårigheter som utred- ningen identifierat för att en kommun ska kunna beskriva bostads- bristen i den egna kommunen vara undanröjda. Även om det finns osäkerheter om faktiska bostadsförhållanden framför allt i vissa större kommuner, och resurserna är begränsade i många små kom- muner, måste det vara en entydig kommunal uppgift att förstå den egna bostadsmarknaden och i vilken utsträckning den möter de egna invånarnas behov.

Värdet av den kommunala bedömningen av bostadsbristen är inte bara att den ger grunden för kommunens egna bedömningar av be- hovet av insatser och val av verktyg för att förändra situationen. Den kommunala bedömningen ska också bidra till att förstärka och förfina den regionala analysen och i förlängningen den nationella synen på hur bostadsbristen kan och bör beskrivas och åtgärdas. Ur ett kommunalt perspektiv kan det vara båda självklart och okontro- versiellt att vissa typer av hushålls behov väger tyngre än andras och att det därför finns anledning att lägga större resurser på att beskriva dessa hushålls nuvarande boendesituation och genomföra insatser med effekt i närtid. Om många kommuner gör samma bedömning kan det underifrån utkristalliseras ett antal grupper för vilka det utvecklas en gemensam syn på vad som är en godtagbar boendesitua- tion. I stället för att som i dag lägga ansvaret på alla kommuner att lägga resurser på ett stort antal uppräknade och i många fall över- lappande ”grupper”, växer synen på vad som bör beskrivas som grup- per och hur dessa definieras fram i ett samspel mellan kommunerna, regionerna och staten, i form av Boverket.

146

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Kommunerna ska göra insatser för att lösa bostadsbristen, ibland med statligt stöd

Utredningens delbetänkande behandlade frågan om hur kommu- nernas samlade planering för ett tillskott av bostäder ska fås att motsvara de nationella behoven. Som en del av utredningens förslag i delbetänkandet ingick att varje kommun ska bedöma behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen.

Den nyss beskrivna förväntan på kommunerna att bedöma bostadsbristens omfattning har likheter med utredningens förslag i delbetänkandet. Det är upp till varje kommun att göra bedöm- ningen, men att bedömningen görs obligatorisk gör det möjligt för andra, inom och utom kommunen, att ta del av och ifrågasätta den.

Förslaget i delbetänkandet utmynnar i ett implicit åtagande för kommunen att planera för det behov av tillskott som enligt bedöm- ningen kräver planläggning. Sist och slutligen är dock beslut om att planlägga mark för en viss användning en central del av det kom- munala självstyret. Ställt på sin spets skulle en kommun kunna göra avvägningen att ingen mark i kommunen lämpar sig för bostads- byggande, trots att det finns ett behov av tillskott, och att detta inte kan lösas inom befintlig bebyggelse.

Att kommunenen planlägger för det bedömda antalet bostäder är den önskvärda men också den fullständiga effekten av utred- ningens förslag i delbetänkandet. Att bostäderna faktiskt byggs är i betänkandet en fråga för de byggande aktörerna på marknaden.

Till skillnad från vad som gäller för möjligheten att välja bort bostäder vid planläggning av mark finns det ingen möjlighet för en kommun att prioritera bort bostadsförsörjningen som kommunal uppgift. Om en kommun gör bedömningen att det föreligger bo- stadsbrist så utlöser det ett åtagande för kommunen att agera. Detta är möjligen inte kontroversiellt, men utredningen finner att bostadsförsörjningens historiskt starka koppling till finansiering och planering för nybyggande fortfarande leder till att planering för nyproduktion ibland uppfattas som en bostadsförsörjningsåtgärd i sig, oberoende av dess effekter på bostadsbristen, och att bristande marknadsintresse för nyproduktion befriar kommunen från att agera.

Samtidigt som det inte får råda någon tvekan om att det kom- munala ansvaret för bostadsförsörjningen är obligatoriskt och sido-

147

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

ställt frågan om markanvändningsplanering, så är utredningen full- ständigt klar över att det i många fall inte kommer att räcka med kommunala insatser för att lösa bostadsbristen. Som tidigare redo- visas måste de kommunala insatserna samordnas och utvärderas gemensamt med de statliga insatserna för att uppnå en bostads- marknad i balans i alla delar av landet.

Kommunerna ska följa upp sina insatser

I kommunernas roll i det gemensamma arbetet för att lösa bostads- bristen ingår det att bidra till att beskriva dess omfattning och karak- tär och att sätta in insatser för att avhjälpa den. En ytterligare kommunal uppgift är att följa upp de egna insatserna för att se om de haft avsedd effekt. Behovet av att beskriva detta som en separat kommunal uppgift är tvåfaldigt.

För det första finns det ett inomkommunalt behov av att säker- ställa att de insatser man beslutar om faktiskt bidrar till att minska bostadsbristen. Sådant som beskrivs som bostadsförsörjningsåtgär- der i många kommuner tillfredsställer i praktiken inte fler hushålls bostadsbehov.

Det andra motivet är att de erfarenheter som görs i en viss kom- mun med utredningens synsätt är av värde för andra kommuner, och för staten, för att kunna effektivisera det samlade arbetet mot bostadsbristen. Större fullständiga utvärderingar kommer inte att kunna genomföras mer än av ett begränsat antal insatser, och kom- munens uppföljning av de egna insatserna blir därför den källa till kunskap ur vilken övriga aktörer kan ösa.

Sambandet mellan kommunal och regional nivå

De kommunala och de regionala uppgifterna är inbördes beroende på flera olika sätt.

Den regionala analysen av bostadsbristen utgör ett stöd till samtliga kommuner för att beskriva både det nuvarande läget men också för att bedöma hur långsiktiga trender kan komma att påver- ka den egna kommunen. För vissa kommuner blir den regionala analysen den källa till kunskap om omvärldsförändringar som man förlitar sig på, medan andra kommer att välja att göra andra anta-

148

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ganden baserat på egna faktiska kunskaper om den nuvarande situa- tionen eller bedömningar av effekter av planerade insatser som regionen inte känt till eller värderat annorlunda.

Syftet med den kollegiala dialogen i regionens regi är, förutom erfarenhetsutbyte, att skapa ett tryck på kommunerna att prioritera de uppgifter de har inom det gemensamma arbetet. Den kommun som vill hävda att det inte föreligger någon bostadsbrist, eller att en viss insats kommer att få betydande effekter, ska vara medveten om att dessa bedömningar kommer att bli föremål för kollegiala kom- mentarer. Dialogen innebär därmed ett mått av mjuk styrning av kommunernas arbete.

Att länsstyrelsen deltar som företrädare för staten med resurser att bidra till kommunalt framtagna insatser innebär ett starkt motiv för kommunerna att göra goda underliggande analyser och upp- följningar för att motivera statliga resurser till insatser i den egna kommunen.

Kommunernas deltagande i det regionala analysarbetet säker- ställer att bostadsbristen och dess lösningar får konkretion. Det är i kommunerna man kan se om fler hushåll bor bättre eller behöver vänta kortare tid på att lämna en olämplig boendesituation. Även om utredningen argumenterat för att staten genom Boverket ska definiera bostadsbristen så är det inte i den nationella modellvärl- den som bostadsbristen märks eller löses. Det är i kommunerna som människorna finns och så länge det finns hushåll vars boende- situation inte är godtagbar så finns det en uppgift för det allmänna att lösa oberoende av vad modellerna visar.

Att lyfta de kommunala bedömningarna till den regionala nivån ger i sig förutsättningar för att föra en politisk diskussion om samarbeten och arbetsfördelning för att lösa ett för regionen gemensamt problem. Det som i den egna kommunen kan vara svårt att få stöd för kan ibland bli lättare att genomföra om det sker tillsammans med andra och om risker för felaktiga bedömningar av framtiden delas av flera. Regionen kan i det sammanhanget bli mer än en kunskapsresurs utan kan också aktivt bidra till att genomföra gemensamma insatser med kommunerna och staten.

149

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.3En ny lag om bostadsförsörjning

Förslag: En ny bostadsförsörjningslag med kompletterande förordning ersätter BFL och förordning (2011:1160) om regio- nala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsför- sörjningsansvar, vilka upphävs. Bestämmelser om bostadsför- medling i den nuvarande lagen förs över oförändrade till den nya lagen.

5.3.1Motiven för en ny lag

Den nuvarande lagen infördes 2001 som en reaktion på utveck- lingen efter de stora bostadspolitiska reformerna i början av 1990- talet. Regeringen såg ett behov för riksdagen att genom lag påmin- na kommunerna om att de hade ett ansvar för bostadsförsörj- ningen. Någon närmare beskrivning av vad detta ansvar bestod i ansågs inte behövas. Till innehållet kom lagen att beskriva kommu- nernas ansvar i termer av planering, och halva lagen behandlade den då aktuella frågan om bostadsförmedling.

Efter snart tjugo år har det som vid tiden för lagens tillkomst stod klart för såväl riksdagen som kommunerna kommit att för- bytas i oklarhet. De sentida tilläggen med inriktning på vilka under- lag kommunerna ska ha för sin planering och hur den ska doku- menteras i riktlinjer har inte bidragit till att göra kommunernas ansvar tydligare. Länsstyrelserna beskriver i sin rapport att det är uppenbart att alla kommuner inte förstår syftet med riktlinjer och dess funktion i arbetet med bostadsförsörjningsfrågorna. Samtidigt finns inga möjligheter för länsstyrelsen eller någon annan att hävda att kommuner som tar fram ett dokument benämnt riktlinjer bry- ter mot lagen. 199 kommuner har i praktiken fått sina riktlinjer godkända som underlag för utbetalning av statligt stöd samtidigt som länsstyrelserna anger att ett mindre antal av de 135 riktlinjer de granskat lever upp till lagens krav i alla delar.

Vare sig den nuvarande lagens bokstav eller dess tillämpning är enligt vad länsstyrelserna redovisar direkt inriktad på de grupper med svag ställning på bostadsmarknaden vars bostadsbehov står i centrum för utredningens direktiv. Införandet av kravet att analy- sera bostadsbehovet för särskilda grupper som infördes i BFL 2014

150

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

har inte förändrat den bilden. Att förändra den befintliga lagen för att ge den en helt ny inriktning skulle kräva en omfattande omar- betning.

Utredningen har identifierat frånvaron av en gemensam pro- blembeskrivning och frånvaron av samordning av statliga och kommunala insatser som två centrala problem som måste lösas för att kommunerna ska kunna ta sitt bostadsförsörjningsansvar. Den nuvarande lagen hanterar ingen av dessa frågor och är till rubrik och innehåll helt inriktad på den kommunala delen av bostads- försörjningsansvaret, vilket i sig osynliggör statens ansvar.

Det finns enligt utredningen goda motiv för att upphäva BFL och ersätta den med en ny lag och utredningen lämnar i det följande ett sådant förslag. Bestämmelserna i §§ 7–8 BFL behandlar kommunernas skyldighet att under vissa förutsättningar inrätta en kommunal bostadsförmedling och förutsättningarna för att ta ut förmedlingsersättning. Dessa bestämmelser har inte varit föremål för utredningens överväganden och föreslås införas i den nya lagen med oförändrad betydelse. Detta föranleder en förändring av en hänvisning i hyreslagen till dessa paragrafer.

Lagens namn

Den nya lagen föreslås få namnet bostadsförsörjningslag. Begrep- pet bostadsförsörjning har under mycket lång tid använts för att beskriva det politikområde som omfattar offentliga åtgärder för att tillförsäkra invånarna bostäder. Det är ett levande begrepp både på statlig och kommunal nivå och är därför lämpligt som rubrik på en lag som reglerar det allmännas inbördes ansvar och arbete med bostadsfrågor. I och med att den nuvarande lagen upphävs uppstår ingen risk för sammanblandning med någon annan lag.

151

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.3.2Den nya lagen utgår från regeringsformen och riksdagens mål

Förslag: Den nya lagen ska utgå från det allmännas åtagande att trygga invånarnas rätt till bostad.

En ny lag med ambitionen att omfatta såväl det statliga som det kommunala bostadsförsörjningsansvaret tar med fördel sin utgångs- punkt i RF:s stadgande om att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bostad. Det är människorna, som individer och i form av hus- håll, och deras behov av bostäder, som står i centrum för lagen. Även om lagen ger ett brett utrymme för bedömningar och age- randen inom ramen för de olika bestämmelserna ska de gå att här- leda till det allmännas åtagande gentemot invånarna. Med invånare avses personer som är stadigvarande bosatta i Sverige.4

Lagen ska inte uppfattas vara uttömmande i förhållande till RF:s stadgande. RF:s målsättningsparagrafer omfattar alla delar av det allmänna – riksdag, regering, myndigheter, regioner och kommuner

– i all deras verksamhet, och åtagandena gentemot invånarna kan inte begränsas genom vanlig lag. I den nya lagen föreslås det kom- ma till uttryck som att lagen ger förutsättningar för att trygga in- vånarnas rätt till bostad.

En annan utgångspunkt vid utformningen av den nya lagen är riksdagens mål om långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Detta mål har varit oförändrat sedan 2008 och har ett brett parlamentariskt stöd. Även riksdagens mål sätter indi- viden, som i målformuleringen benämns konsumenten, i centrum, och betonar att bostadsbehoven i första hand ska tillfredsställas på marknaden. Den nya lagen bygger på detta synsätt och är i allt väsentligt inriktad på de hushåll vars bostadsbehov inte tillfreds- ställs på bostadsmarknaden.

4 Försäkringskassan har den 8 oktober 2015 lämnat svar på ett regeringsuppdrag kring be- greppet stadigvarande bosatt. Utredning av stadigvarande bosättning, dnr 005766-2015.

152

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.3.3Lagen preciserar och fördelar bostadsförsörjningsansvaret

Den nya lagen innehåller bestämmelser som fördelar ansvar och arbetsuppgifter mellan olika offentliga aktörer i enlighet med det arbetssätt som beskrivits i avsnitt 5.2. Det är fyra aktörer som reg- leras i lagen; Boverket, regionerna, kommunerna och länsstyrelserna. För de statliga myndigheterna finns delar av regleringen i förord- ning, medan bestämmelserna i lagen som avser regioner och kom- muner är uttömmande.

Riksdagen föreslås i lagen reglera statens agerande på myndig- hetsnivå, och därmed beskära regeringens utrymme att disponera över myndigheterna, för att säkerställa att det finns entydiga före- trädare för staten som ansvarar för samarbetet med regioner och kommuner.

Lagen innehåller inga sanktionsbestämmelser och styr heller inte med vilken intensitet de olika aktörerna ska agera. Lagen i sig leder inte till att bostadsbristen i Sverige upphör; det beror även fortsättningsvis på vilken politisk prioritering frågan ges i de olika beslutande församlingarna, och vilka ekonomiska och andra resur- ser som tillförs. Det lagen gör är att tydliggöra ansvar och ge goda förutsättningar för samarbete.

Även om utredningen föreslår ett arbetssätt där samarbete för att lösa ett gemensamt problem är en bärande tanke, är lagen upp- byggd så att varje aktör – varje myndighet, region och kommun – får sitt ansvar och sina uppgifter beskrivna oberoende av hur andra agerar. Lagen skapar inga möjligheter att undandra sig ansvar eller avstå från att vidta åtgärder med hänvisning till att någon annan brustit i sitt agerande. De olika aktörernas uppgifter är generellt inte bestämda i tid, utan beskrivs som fortlöpande, med utrymme för varje kommun och region att, med vissa undantag, bedriva arbe- tet enligt sin egen tidplan och med olika ambitionsnivå.

Lagen reglerar inte vilka insatser som ska göras för att minska bostadsbristen, vare sig från staten eller från kommunerna. De

”verktygslådor” som kan komma till användning återfinns inte heller i lagen, med undantag för bestämmelserna om kommunal bostadsförmedling.

153

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.3.4Boverkets uppgift att definiera bostadsbristen

Förslag: Boverket ska fortlöpande bedöma hur det utbud av bo- städer som motsvarar invånarnas behov och det faktiska utbudet av bostäder utvecklas på nationell nivå och på länsnivå.

Avvikelser mellan det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov och det bedömda faktiska utbudet ska anses utgöra en brist på bostadsmarknaden som motiverar insatser från det allmänna. Boverket ska kvantifiera denna brist i ekono- miska termer.

Vad är bostadsbrist?

Utredningen har tidigare i detta kapitel beskrivit bostadsbrist som skillnaden mellan vad som kollektivt uppfattas som en godtagbar bostadssituation och det faktiska läget på marknaden. Synsättet återkopplar till det av riksdagen beslutade målet om en bostads- marknad där utbudet ska motsvara behoven. Utbudet är det som med etablerad terminologi är svaret på en efterfrågan på en mark- nad. Om marknaden är reglerad i olika avseenden kommer det att avspegla sig i utbudet. Med utbudet av bostäder avses med andra ord det faktiska (eller prognosticerade) utbudet av bostäder givet de villkor som råder på marknaden.

Vad som är en godtagbar situation på bostadsmarknaden mot- svaras i riksdagens målformulering av behoven. Behoven går inte att avläsa på marknaden. De är subjektiva och individuella, men kan beskrivas i kollektiva termer. Behoven är svar på frågor av följande slag. Hur trångt får ett hushåll bo? Hur lång tid får det ta innan ett hushåll hittar en ändamålsenlig bostad på en ny bostadsort? Vilket konsumtionsutrymme är rimligt för ett hushåll efter det att boendekostnaden är betald? Genom att besvara dessa och likande frågor och tillämpa svaren på den nuvarande eller prognosticerade befolkningen, går det att svara på vilket utbud av bostäder som skulle motsvara hushållens behov.

För tydlighetens skull så har de allra flesta hushåll en efterfrågan som gör att de inte bara kan tillfredsställa sina behov utan också andra önskemål som de kan ha på sin boendesituation. Denna efterfrågan kommer att, med de begränsningar som följer av regler-

154

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ingar, att tillfredsställas på marknaden. Det faktiska utbudet kom- mer att spegla den kollektiva efterfrågan och inte de kollektiva behoven. Det uppstår därför en skillnad mellan det faktiska utbu- det och det utbud som skulle motsvara behoven. Denna skillnad utgör bostadsbristen.

Bostadsbrist innebär ett åtagande för det allmänna

Det är förekomsten av en normativ uppfattning om behoven som ger upphov till bostadsbristen. Hushållens efterfrågan kommer att, med de trögheter som följer av regleringar och rent praktiska förhållanden som att det tar en viss tid att bygga en bostad, till- fredsställas på marknaden. Utan en uppfattning om behoven finns det ingen bostadsbrist att åtgärda med politiskt beslutade insatser.

Omvänt innebär bostadsbristen ett åtagande för det allmänna att vidta insatser. Eftersom bostadsbristen visar att det finns hus- håll vars boendesituation inte är godtagbar enligt den kollektiva normuppfattning som råder, är det en politisk uppgift att åtgärda problemet. Med vilken prioritet och med vilka insatser detta ska ske kan besvaras olika beroende på övergripande ideologiska över- väganden, men själva förekomsten av ett åtagande torde vara odis- kutabelt. Skulle utbudet på marknaden, med den reglering som är etablerad, tillfredsställa samtliga hushålls bostadsbehov, upphör behovet av insatser.

Det ska i sammanhanget understrykas att en insats kan innebära en bred variation av åtgärder som bara har det gemensamt att det utlöses av ett politiskt (sanktionerat) beslut i någon del av det all- männa. På nationell nivå kan insats vara en skattereform som för- ändrar de relativa skillnaderna i disponibel inkomst medan det på kommunal nivå kan vara att köpa en bostad och hyra ut den till en hemlös familj.

Att etablera en gemensam bild av bostadsbristens omfattning är som utredningen framhållit en förutsättning för att kunna ta ställ- ning till vilka insatser som bör vidtas från staten och kommunerna. Den gemensamma bilden kan innehålla olika aspekter på bostads- bristen; om den är geografiskt koncentrerad, temporär eller lång- siktig eller om den i första hand uppträder bland vissa typer av hushåll. Beroende på vilken bild som framträder ger det förutsätt-

155

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

ningar för att bedöma om bostadsbristen i första hand bör lösas genom nationella eller lokala åtgärder och hur dessa bör utformas. Det går alltid att politiskt argumentera för att det är vår kollektiva uppfattning om behoven som bör förändras för att därigenom minska bostadsbristen och åtagandet för det allmänna.

Boverket får i uppdrag att bedöma bostadsbristen

För att staten och kommunerna gemensamt ska kunna göra insat- ser mot bostadsbristen är det nödvändigt att omfattningen av den- na fortlöpande beskrivs och prognosticeras. Även om uppgiften innehåller väsentliga mått av politiska bedömningar är det en kom- plex uppgift som kräver kontinuerlig utveckling och utvärdering. Uppgiften bör därför placeras på en myndighet, och utredningen finner att Boverket är den myndighet som har de bästa förutsätt- ningarna. För detta talar också att Boverket generellt, enligt vad utredningen utvecklat i sitt delbetänkande, bör ges en starkare roll som företrädare för staten i relation till kommunerna i samhälls- planeringsfrågor.

Bostadsbristen ska beskrivas som skillnaden mellan ett teore- tiskt utbud som motsvarar ett behov, och det faktiska utbudet på marknaden. För att det ska gå att jämföra dessa storheter krävs det att det i båda fallen rör sig om bostäder med samma definition. Om alla hushåll anses behöva bostäder med en viss teknisk standard eller ett visst besittningsskydd är det bostäder som uppfyller dessa kriterier som ska ingå när det faktiska utbudet av bostäder beskrivs. Att det på marknaden finns ett utbud av andra boendelösningar med en lägre standard eller osäkrare besittningsskydd innebär inte att de ska ingå i Boverkets bedömning av det faktiska utbudet. Det är däremot relevant att känna till den faktiska bostadssituationen för samtliga hushåll när insatser ska utformas.

Boverket ska fortlöpande bedöma vilket utbud av bostäder som motsvarar behovet

För att synliggöra hur Boverket gör sina bedömningar av bostads- bristens omfattning bör myndigheten få separata uppdrag att be- döma det till stor del normativt politiskt bestämda behovet och vil-

156

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ket utbud av bostäder det motsvarar, och det mera deskriptivt observerbara utbudet av bostäder på marknaden.

En första ansats till bedömning av behovet finns i Boverkets rapporter som beskriver behovet av tillskott av bostäder fram till 2025 baserat på en modell som första gången presenterades 2015.5 Utredningen redogör för Boverkets modell relativt utförligt i delbetänkandet, men återger här några huvudpunkter.

•Invånarna antas under det närmaste decenniet bilda hushåll – det vill säga flytta ihop och isär – enligt samma mönster som genom- snittet för åren 2007–2011.

•Utbudet av bostäder motsvarade behoven 2012. Fler hushåll sedan dess motsvarar ett behov av en ny bostad per hushåll.

Boverket beskriver i rapporten från 2015 de svårigheter som brister i befolkningsprognoserna innebär för möjligheterna att göra kor- rekta beräkningar av behovet av bostäder. Dessa brister kommer alltid att föreligga och utgöra en osäkerhet, varför Boverket aldrig kan avkrävas något annat än bedömningar av det framtida behovet.

Det som inte finns med i Boverkets modell är en uppfattning om vilka bostäder som motsvarar behoven hos vilka hushåll. Att addera detta till modellen är ingen principiell svårighet, men kräver ytterligare ställningstaganden.

Det finns alltså en relativt god grund för att bedöma behovet av bostäder i kvantitativa termer. För att svara på vilket utbud som skulle motsvara detta behov måste en ekonomisk dimension adde- ras till modellen. I den befintliga behovsmodellen antas alla indivi- der vilja bilda hushåll och flytta inom och utom landet i oberoende av ekonomiska förutsättningar. För att detta behov ska kunna till- fredsställas måste det finnas bostäder till priser eller hyror som ryms inom de tilltänkta hushållens ekonomi.

Under förutsättning att data om individernas inkomster och förmögenheter finns tillgängliga är det möjligt att göra beräkningar baserade på flera olika antaganden. Det går att bibehålla ansatsen att alla hushåll ska ha samma frihet att anpassa sin boendesituation, motsvarande ett historiskt genomsnitt. Det går att hävda att indi-

5 Behov av bostadsbyggande – teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025, rapport 2015:18, Boverket.

157

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

vider och hushåll med lägre inkomster ska tillerkännas ett behov som ligger lägre än detta genomsnitt, på en nivå som blir den lägsta godtagbara enligt olika kriterier. Det går också att hävda att det historiska genomsnittet innehåller såväl ”överkonsumtion” som otillfredsställda behov, och att ett mera renodlat normativt uttryck för behoven behöver formuleras. Det skulle i så fall innebära att den hushållsbildning och de flyttmönster som ligger inbyggda i SCB:s befolkningsprognoser behöver ifrågasättas. Olika antagan- den kommer att leda till att bostadsbristens omfattning bedöms olika.

Bostadsbehovet förändras ständigt, beroende på förändringar i befolkningens sammansättning. Personer i 30-årsåldern flyttar till exempel i större utsträckning än personer i 40-årsåldern, och om historiska data tillåts ligga till grund för framtida behov kommer variationer i årsklassernas storlekar i det typiska intervallet 90 000– 120 000 personer att få olika stort genomslag på bostadsbehoven beroende på i vilken ålder en stor eller liten årsklass befinner sig. Också de antaganden som görs om hushållens ekonomiska utveck- ling kommer att påverka bedömningen av vilket utbud som mot- svarar behoven över tid.

Boverket ska fortlöpande bedöma det faktiska utbudet av bostäder

Den andra komponenten när bostadsbristen ska bestämmas är det faktiska utbudet av bostäder. Till skillnad från behoven är det ett objektivt observerbart fenomen, men det saknas ett etablerat sätt för att beskriva och prognosticera utbudet, delvis på grund av att det saknas offentliga data på området. I avsnitt 5.4 gör utredningen bedömningar av vilka förbättringar av kunskapsunderlaget om de faktiska förhållandena på bostadsmarknaden som regeringen bör överväga.

Det faktiska utbudet av bostäder utgörs av de bostäder (med vald definition) som vid ett givet tillfälle finns till försäljning eller uthyrning. Utbudet varierar med demografin, dvs. när hushåll flyt- tar eller dör kommer en bostad med viss sannolikhet att bjudas ut på marknaden, men det varierar uppenbarligen också med helt andra faktorer. Det har inte rymts inom utredningstiden att när- mare studera sådana fenomen, men förändringarna av utbudet av

158

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ägda bostäder under utredningstiden ger intrycket av att bostäder till en inte obetydlig del har likheter med aktier, där utbudet ökar när en prisuppgång avtar, vilket i sin tur förstärker en prisnedgång.

Möjligheten att använda bostäder som annat än bostäder inne- bär också att utbudet förändras över tid. För flera decennier sedan hyrdes bostäder i städerna ut som kontor, vilket ledde till att utbu- det av bostäder minskade. I dag har mer eller mindre permanent korttidsuthyrning av bostadsrätter till turister samma effekt.

Utbudet varierar alltså kvantitativt med hur villkoren för att få köpa eller hyra varierar. Det som är lättast är observera är för- ändringar i priset på ägda bostäder, men olika villkor för att få hyra en bostad är också en del av utbudet. Studentbostäder och olika former av äldrebostäder är bara tillgängliga för en delmängd av hushållen, och för vanliga hyreslägenheter kan det finnas krav som utesluter vissa hushåll.

Nyproduktion av bostäder leder till ett ökat utbud. Den primära ökningen är lätt att identifiera och kan åtminstone i närtid pro- gnosticeras. Beroende på vilka som flyttar in i de nyproducerade bostäderna kommer ett utbud av bostäder att tillkomma; det som kallas flyttkedjor. Studier av flyttkedjor har gjorts i enstaka fall och visar på betydande skillnader i både hur många bostäder som bjuds ut, och vilka hushåll som kommer att flytta in i dessa.

Utredningens ansatser

Utredningen har för att få en uppfattning om hur svåra Boverkets uppgifter blir bett två konsultföretag att lämna förslag på en modell för att beräkna skillnaden mellan efterfrågan och behov av bostä- der. Ett tredje tillfrågat företag ansåg sig inte ha möjlighet att ut- föra uppdraget inom givna tidsramar. Av uppdragsformuleringen framgår att utredningen arbetat med hypotesen att efterfrågan styr utbudet på marknaden, vilket de kontrakterade konsulterna också antagit.

Den ena konsulten baserar sin modell på data om hur efterfrå- gan hos invandrade hushåll avviker från svenskfödda och härleder ur detta hur stor nyproduktion den befolkningsökning som till stor del består av invandrare kan komma att generera. Med detta som grund förs av konsulten ett resonemang kring om denna skillnad i

159

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

efterfrågan bör leda till slutsatsen att samhället bör göra ett annor- lunda antagande om behovet av bostäder för invandrare än för infödda svenskar, delvis med hänvisning till skillnader i förväntad boendestandard i invandrarnas ursprungsländer.

Den andra konsulten, vars redovisning återges i sin helhet i bilaga 4, bidrar med två delvis sammanhängande ansatser, som båda avser hur utbudet i form av nyproduktion kan prognosticeras. Företaget härleder storleken på den nationella bostadsproduktio- nen ur fyra variabler som sedan 2006 har förklarat huvuddelen av allt nybyggande.

•Hushållens finansiella netto.

•Räntan.

•Sysselsättningen.

•Byggkostnaderna.

I närtid, då det finns prognoser för dessa faktorer, kommer antalet färdigställda bostäder att nå en topp under 2018 och därefter vika svagt nedåt. En trendframskrivning av genomsnittliga förhållanden den senaste tioårsperioden leder till ett stadigt ökat antal färdig- ställda bostäder och når drygt 60 000 år 2025. Det skulle innebära att nyproduktionen skulle motsvara cirka 75 procent av de behov av tillskott av bostäder som Boverket beräknar för samma period.

Det ska sägas att statistiken över påbörjade bostäder under 2017 visar att antalet färdigställda bostäder under 2018 kommer att över- stiga det antal som företagets modell prognosticerar. Om detta betyder att någon ny variabel tillkommit som styr bostadsproduk- tionen, eller om det visar sig att prognoserna för de underliggande variablerna är fel, återstår att se.

Konsultrapporten innehåller också en beskrivning av hur den lokala efterfrågan på nyproducerade bostäder kan beräknas. Beräk- ningen utgår från antaganden om produktionskostnader, boende- kostnader och betalningsförmåga i närområdet/kommunen. Med utgångspunkt från flyttfrekvenser och undersökningar av preferen- ser för nyproduktion går det att räkna fram ett antal hushåll som kan förväntas efterfråga nya bostäder till givna priser/hyror

160

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Utredningen finner att den bilagda rapporten visar att det är fullt möjligt att beskriva behov och utbud med hjälp av inbördes oberoende variabler, vilket är en god grund för fortsatt arbete.

Ett behov av utvecklingsarbete

Den uppgift som utredningen vill tilldela Boverket låter sig inte utföras omedelbart. Vad gäller behovet av bostäder krävs övervägan- den kring vad som kan betecknas som en godtagbar boendesituation vilket torde kräva ett brett arbete med olika typer av referens- grupper. För att beskriva utbudet krävs det en bättre förståelse av hur det utbud som inte styrs av demografi fungerar. Data över ut- bud och priser behöver jämföras med förändringar i priser på andra kapitalplaceringar för att finna mönster som kan användas för prognoser. Det behövs också fler studier av hur nyproduktion på- verkar utbudet i form av flyttkedjor.

Med hänsyn till behovet av utveckling bedömer utredningen att Boverket bör få ett initialt uppdrag med ett resurstillskott innan uppgiften att fortlöpande bedöma vilket utbud av bostäder som motsvarar hushållens behov, och hur det faktiska utbudet förhåller sig till detta teoretiska utbud, kan fullgöras.

Boverket ska presentera bedömningar av bostadsbristen länsvis i ett tioårsperspektiv

Med en fullt utvecklad modell för bedömningar bör Boverket kunna leverera kontinuerliga bedömningar av såväl bostadsbehov som faktiskt utbud på nationell nivå och på länsnivå. Dessa bedöm- ningar ger ett underlag för arbetet på regional nivå men ska också ge regeringen kunskap om hur bostadsbristen fördelar sig över landet. Med hänsyn till att många av de variabler som kommer att ingå i Boverkets bedömningar varierar över kortare tidsintervall än vad som är möjligt att korrigera för genom offentliga insatser bör ambitionen vara att beskriva utvecklingstrender i ett tioårsperspek- tiv. Det ger politiska beslutsfattare på alla nivåer möjlighet att bedöma med vilket prioritet frågan om bostadsbristen bör behand- las och vilken omfattning de insatser som kan bli aktuella bör ha.

161

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Boverket ska kvantifiera bostadsbristen i ekonomiska termer

Skillnaden mellan Boverkets bedömningar av det utbud som mot- svarar behoven och det faktiska utbudet på marknaden kan komma att innehålla flera olika dimensioner förutom den geografiska. Det är fullt möjligt att utbudet av bostäder överensstämmer med eller överstiger det antal som enligt bedömningarna behövs i ett visst län, men att bostädernas storlek inte motsvarar den hushålls- bildning som ligger i modellen; det kan t.ex. finnas för få stora bostäder. Det kan också tänkas att utbudet av bostäder i lämplig storlek är tillräckligt, men att hushållen inte kommer att kunna efterfråga dem av ekonomiska skäl. Slutligen kan det finnas län där antalet bostäder som bjuds ut inte är tillräckligt för att alla hushåll som enligt modellen har behov av en bostad i länet kan få det.

För att tydliggöra att det i samtliga fall råder bostadsbrist, även om den kan förväntas föranleda olika insatser, ska Boverket på ett schabloniserat sätt redovisa den totala bostadsbristen i varje län i ekonomiska termer. Detta kan t.ex. ske genom antaganden om vil- ken ökning av hushållens inkomster som skulle krävas för att kunna betala för tillgängliga bostäder, eller genom antagna produktions- kostnader för att bygga nya bostäder. Oavsett hur beräkningen görs ska det vara tydligt att det är frågan om antaganden utan ställ- ningstaganden till vilka insatser som bör vidtas för att åtgärda bostadsbristen.

Fördelningen av ansvar mellan stat och kommun

Med en nationell bedömning av bostadsbristens omfattning och karaktär finns den grundläggande förutsättningen för ett politiskt samtal om hur ansvaret för att göra insatser bör fördelas mellan staten och kommunerna. Redan pågående eller planerade insatser i form av statliga bidrag och kommunala förturslösningar och inves- teringar i särskilda boenden är i princip diskonterade i det verkliga utbud som Boverket redovisar. Samtalet kommer därför att behöva behandla ytterligare åtgärder och kan med fördel komma att ut- mynna i överenskommelser mellan regeringen och SKL. Utred- ningen har tidigare i detta kapitel exemplifierat vari statliga insatser kan bestå, och pekat på möjligheterna att kanalisera statliga medel till kommunerna för att stödja regionala och lokala insatser.

162

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Regeringens möjlighet att styra Boverkets arbete

Utredningen föreslår att det är Boverket som ska göra bedöm- ningarna av bostadsbristens omfattning bl.a. för att resultaten ska kunna behandlas i de politiska samtal som behövs för att på en övergripande nivå fördela ansvar mellan staten och kommunerna. Samtidigt innehåller Boverkets uppdrag politiska ställningstagan- den i de delar som avser behovet av bostäder.

Det politiska inflytandet över Boverkets arbete kan ta sig flera former. Utredningen föreslår att det lagreglerade uppdraget att göra bedömningar ges till regeringen, som kan välja att lämna det vidare till Boverket med eller utan ytterligare styrning. Vill reger- ingen förankra olika aspekter på vad som ska anses vara en god- tagbar bostadssituation i riksdagen är det fullt möjligt via en skri- velse eller proposition. Ett ställningstagande från riksdagen blir då direkt styrande för Boverkets arbete.

Så länge den politiska styrningen av Boverket avser vad som ska anses vara en godtagbar bostadssituation är det enligt utredningen oproblematiskt. Nya förutsättningar påverkar naturligtvis vilken bild av bostadsbristen som sprids till regioner och kommuner, och alltför frekventa förändringar försvårar för förvaltningar på olika samhällsnivåer att arbeta effektivt, men något principiellt hinder för deras möjligheter att fullgöra sina uppdrag uppkommer inte.

I de delar Boverkets bedömningar förväntas avspegla faktiska prognosticerade förändringar av utbudet är det mera problematiskt om regeringen försöker styra myndighetens metodval. Uppgiften är av typisk förvaltningskaraktär, och syftet med en sådan styrning är oklar. Även om utredningens författningsförslag lämnar utrym- me även för sådan styrning är bedömningen att det inte kommer att bli aktuellt.

5.3.5Boverkets uppgift att etablera ett språkbruk

Förslag: Boverket ska, efter samråd med SKL, definiera begrepp som behövs för att genomföra bedömningar och beskriva insatser som följer av den nya lagen.

163

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Ett språkbruk för inbördes användning

Behovet av ett gemensamt språkbruk för att lösa en gemensam uppgift har redan behandlats. Det är nödvändigt att etablera ett språkbruk för det offentliga Sverige som ska planera, utföra och följa upp insatser för att åtgärda bostadsbristen.

En myndighet kan inte styra det allmänna språkbruket, och på bostadsmarknaden uppstår ständigt nya begrepp för att beskriva avtalsformer, bostäder av olika utformning eller olika finansierings- lösningar. Denna utveckling är det inte Boverkets roll att försöka påverka. Det Boverket förväntas göra, åtminstone efter samråd med SKL, men sannolikt efter kontakter med de flesta av landets kommuner, regioner och länsstyrelser, är att etablera den entydiga betydelsen av ett antal begrepp vid inbördes kommunikation kring bostadsbristen och dess lösning.

Språket styr tanken

Utredningen har ingen ambition att själv bli språknormerande, men vid framtagandet av betänkandet är det uppenbart att många be- grepp ges olika betydelser beroende på vem som talar och vem som lyssnar. I en politisk omgivning är vissa begrepp så förknippande med en viss politisk uppfattning att de inte kan användas utan om- fattande kommentarer eller reservationer som i sig minskar deras värde. I landets 290 kommuner råder olika politiska förhållanden och därmed har samma begrepp olika genomslagskraft. Genom att Boverket får i uppgift att ta fram ett gemensamt språkbruk för bostadsförsörjningsfrågor är förhoppningen att kunna neutralisera betydelsen av vissa begrepp och göra dem användbara i hela landet.

Även på tjänstemannanivå utvecklas språkbruket olika även på arbetsplatser som formellt arbetar med samma uppgifter. Utred- ningen har haft viss möjlighet att följa länsstyrelsernas arbete med att stödja kommunerna och konstaterar att det i samarbetet mellan de 21 statliga myndigheterna med identiska uppdrag har ägnats tid åt att enas om hur sakförhållanden ska beskrivas.

164

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Uppgiftens form och rättskraft

Flera av de begrepp som kommer att behöva definieras i detta sammanhang har redan en betydelse i befintlig lagstiftning. Begrep- pet bostad är t.ex. flitigt använt i författning, både som beteckning på ett utrymme i en byggnad som allmänt sett är lämpat att bo i, och som beteckning på det utrymme där något faktiskt bor. I arbetet med bostadsförsörjningsfrågor kommer bostäder att be- höva behandlas i båda dessa betydelser. Det kan då finnas anledning att skapa språkregler för att i skriven text markera vilken betydelse som avses. Någon ambition att påverka språkbruket i andra sam- manhang eller i befintlig författning ligger inte i uppdraget.

Boverket förväntas lösa uppgiften genom att samla in förslag på begrepp som behöver definieras från kommuner, regioner och länsstyrelser och ur detta material göra ett urval där man efter sam- råd med SKL tar fram remissförslag, som sedan sprids till använ- darna för synpunkter. Boverket fastställer sedan genom beslut vilka definitioner som myndigheten avser att använda när man kommu- nicerar med länsstyrelser, regioner och kommuner kring bostads- försörjningsfrågor. Beslutet förutsätts leda till en omedelbar till- lämpning hos länsstyrelserna, men får i övrigt sin verkan genom praktisk användning av begreppen.

5.3.6Regionernas analyser

Förslag: Regionerna ska med Boverkets bedömningar som grund fortlöpande analysera hur behov och utbud utvecklas i respektive län och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar.

Bedömning: Till grund för regionernas analyser bör även underlag från länets kommuner och länsstyrelsen läggas.

Boverkets bedömningar utgör grunden

Varje region ska med Boverkets bedömningar för det egna länet som ett underlag skaffa sig en egen uppfattning om hur bostads- bristen i länet ser ut och utvecklas genom nära samarbete med

165

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

länets kommuner som utmynnar i en analys. Denna analys ska regionen presentera för kommunerna.

Regionernas ambitionsnivå i analysarbetet kommer att variera, liksom utformningen av det material som presenteras för kom- munerna. I en region där Boverkets bedömningar visar att bostads- bristen över tid kommer att vara mycket begränsad är en mindre omfattande analys motiverad på den regionala nivån. De inom- kommunala övervägandena kan göras utan stöd av information från regionen. Motsatsvis kan en region där bristerna bedöms vara stora behöva lägga mycket resurser på att både säkerställa att underlaget för Boverkets bedömningar överensstämmer med faktiska förhål- landen och på att tydliggöra hur bostadsbristen fördelar sig geogra- fiskt inom länet och på olika typer av hushåll över tid.

Den regionala analysen ska väga in de nationella och regionala planer och program som regionen bedömer har en påverkan på bostadsmarknaden. Typiskt sett har t.ex. förändrad infrastruktur och kollektivtrafik påverkan på hur attraktiviteten och därmed utbudet av bostäder i ett område utvecklas.

Det är länets kommuner som är mottagare och användare av analysen. Det står därför regionerna fritt att välja att göra analysen i ett format som kommunerna efterfrågar och, om det är lämpligt, infoga den i annat material som också har kommunerna som mottagare.

Det gemensamma språkbruket ska användas

Den regionala analysen blir ett viktigt dokument för att etablera det gemensamma språkbruk som utredningen bedömer vara nöd- vändigt för att alla parter ska kunna samverka för att lösa bostads- bristen. Även om regionerna formellt inte är skyldiga att tillämpa de språkregler Boverket beslutar om förutsätts de ändå bidra både till att sprida fastställda begrepp och att uppmärksamma Boverket på behovet av att klarlägga betydelsen av andra begrepp.

166

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Regionala värderingar av behoven ska inte påverka analysen

Boverkets bedömningar i den del som avser det utbud som mot- svarar bostadshovet kommer delvis att baseras på normativa värder- ingar. Det kan t.ex. handla om hur stor disponibel inkomst ett hus- håll behöver sedan boendekostnaden betalts eller minsta bostads- storlek för större hushåll. Dessa värderingar är inte avsedda att förändras eller överprövas av respektive region i analysarbetet. Var- ken det förhållandet att de faktiska bostadsförhållandena skiljer sig åt i olika delar av landet eller att det i något län kan uppfattas som att bostadsbristen framstår som ohanterligt stor med valda behovs- kriterier utgör motiv för en avvikande regional bedömning. Invå- narna antas i grunden ha samma behov av bostäder i hela landet, även om det i praktiken kommer att uppfyllas i olika typer av bostäder.

Regionerna kan vid sidan av analysuppgiften med fördel upplysa Boverket om sin syn på invånarnas behov av bostäder, men detta kan ske i former som inte behöver författningsregleras.

Regionala faktiska förhållanden kan leda till andra bedömningar

I alla delar där Boverkets bedömningar bygger på data som antas representera en faktisk bostadssituation eller ett historiskt händel- seförlopp är det en uppgift för regionerna att granska och vid behov korrigera de uppgifter som avser det egna länet. Även anta- ganden om samband mellan olika förhållanden som ligger till grund för prognoser kan korrigeras av en region om det finns anledning att tro att det aktuella sambandet inte är giltigt i det egna länet.

Möjligheten för regionerna att göra korrigeringar i Boverkets länsvisa bedömningar gör att bostadsbristen i länet kan komma att beskrivas som något större eller mindre än i Boverkets länsvisa redovisning. Skulle denna typ av korrigeringar visa sig leda till systematiska ändringar i någon riktning i hela landet innebär det en signal till Boverket att överväga om man behöver komplettera data- underlaget för de egna bedömningarna.

167

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Kommunerna ska kunna påverka analysen

Den regionala analysen bör tas fram i samspel med kommunerna i länet. Det är kommunerna som bäst vet hur de verkliga förhållan- dena ser ut och som har erfarenheter av hur tidigare förändringar på bostadsmarknaden har påverkat invånarnas agerande. Kommu- nerna bör dessutom kunna påverka regionen att fördjupa sin analys kring någon typ av hushåll eller kring någon demografisk faktor, som anses vara avgörande för beslut om insatser i kommunen eller länet.

Även om nyttan med kommunal medverkan i analysen är ömse- sidig kan det finnas enskilda kommuner som inte kommer att kunna eller vilja delta. Den regionala uppgiften att göra en analys kan därför inte villkoras av samtliga kommuners medverkan.

Länsstyrelsen ska kunna påverka analysen

Av samma skäl som kommunerna bör involveras i analysarbetet bör även den berörda länsstyrelsen ges möjlighet att delta. Länsstyrel- serna har åtminstone inledningsvis bättre kunskaper om länets bostadsmarknad än vissa av regionerna. I sin roll som aktiv part i att lösa bostadsbristen kan länsstyrelserna i likhet med kommuner- na också ha ett intresse av att påverka regionen att fördjupa analy- sen i vissa avseenden.

Resultatet ska visa på kvantitativa och kvalitativa skillnader

Den färdiga analysen ska jämfört med Boverkets bedömningar ha en högre grad av kvalitativ upplösning. Om bostadsbristen i länet i huvudsak består i att hushåll saknar eget kapital eller möjlighet att få låna för att köpa de bostäder som motsvarar deras behov och som de löpande skulle ha råd att betala för, bör analysen kunna visa hur denna grupp utvecklas över tid och fördelas geografiskt mellan kom- munerna. Någon fullständig redovisning av bostadsbristens alla aspekter på kommunnivå är inte någon rimlig ambitionsnivå, men att enbart återge Boverkets bedömningar utan egna ställningstaganden och utan försök till ytterligare geografisk nedbrytning är inte fören- ligt med att fullgöra analysuppgiften.

168

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Det är på regionnivå som andra relevanta planer och program ska påverka bedömningarna av hur bostadsmarknaden och därmed indirekt bostadsbristen kommer att utvecklas. I den mån regioner- na inte gör denna typ av överväganden tvingas varje kommun bedö- ma effekterna, vilket minskar förutsättningarna för att etablera en gemensam bild av framtiden.

Analysen ska göras tillgänglig för kommunerna

Analysuppgiften är inte avgränsad i tiden eller strikt kopplad till att Boverket gör nya bedömningar. När det nya arbetssättet är etable- rat ska det ständigt finnas en aktuell analys tillgänglig för kom- munerna att ta del av, samtidigt som det står regionerna fritt att uppdatera eller förändra sin egen analys på det sätt och med de tidsintervall man själva beslutar om.

5.3.7Kommunernas uppgifter

Förslag: Kommunerna ska fortlöpande bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genomföra insatser för att möta dessa behov. Genomförda insatser ska följas upp.

Bedömningar och insatser ska genomföras med beaktande av regionens analys.

Varje kommun ska bedöma bostadsbristen lokalt

Att det är en kommunal uppgift att ha en uppfattning om såväl efterfrågan, utbud och behov av bostäder i den egna kommunen är knappast kontroversiellt. Utredningen föreslår att det också ska framgå direkt av lagstiftningen.

Utredningens kommunbesök har visat att det i varje kommun kan finnas olika arbetssätt och organisatoriska former för att skaffa sig kunskaper om läget på den egna bostadsmarknaden. Uppgifter hämtas från offentlig statistik, från egna bostadsbolag och från socialtjänsten. Alla dessa källor till information kan vara värdefulla, men det som ofta saknas är sammanställningar av uppgifterna och

169

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

uppföljning av utvecklingen över tid. Om sådana sammanställ- ningar görs samtidigt som uppgifter om utbudet av bostäder på marknaden följs regelbundet finns det utan omfattande arbetsinsat- ser ett första underlag för en beskrivning av nuläget.

Nästa steg är att skaffa sig en uppfattning om hur det borde se ut om alla invånares bostadsbehov skulle vara tillfredsställda. För detta finns det i många fall uppgifter om gruppen äldre och de i de flesta kommuner mycket mindre grupperna av funktionshindrade eller personer som av andra skäl behöver socialt stöd. För närva- rande finns det i många kommuner också goda kunskaper om bris- ter i de nyanländas boendesituation. Det som enligt utredningens uppfattning saknas i många kommuner är en uppfattning om i vad mån personer i förvärvsarbetande åldrar och deras barn bor på ett sätt som är ändamålsenligt vad avser t.ex. utrymmesstandard och kostnader i relation till inkomster. För detta har det hittills inte funnits något bra stöd för kommunerna att komma vidare, men med den regionala analysen med nationella värderingar som grund, får varje kommun besked om vilka typer av boendeförhållanden som inte uppfattas som generellt godtagbara.

Den offentliga statistiken kommer inte att ge en komplett bild av hur befolkning bor i kommunen, och det kan därför finnas skäl att genom enkäter, via kontakter med hyresvärdar eller på annat sätt försöka få en fördjupad bild av hur bostadsbristen i kommunen ser ut. Någon förväntan att kommunerna ska genomföra kompletta folk- och bostadsräkningar ligger inte i kravet på att skaffa sig kunskap, men insatserna bör stå i någon proportion till hur stor bostadsbristen beskrivs vara i den regionala analysen.

Olika grupper av hushåll kan lyftas fram i varje kommun

Utredningen har i sina överväganden beskrivit den nuvarande situa- tionen där olika fördefinierade grupper står i centrum då bostads- försörjningsfrågor behandlas som åtminstone delvis kontrapro- duktiv. Mot den bakgrunden är det viktigt att betona att i det inomkommunala arbetet kan det vara högst relevant att beskriva hushåll med liknande förutsättningar i termer av grupper, som varje kommun själva identifierar och avgränsar. Det kan göra det lättare

170

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

att utforma lämpliga insatser riktade mot den bristsituation som kommunen uppfattar som mest angelägen att åtgärda.

I det fall annan lagstiftning eller statliga bidragssystem pekar ut vissa grupper så kommer det även fortsättningsvis att styra den kommunala beskrivningen av bostadsbristen i större eller mindre omfattning.

Bedömningen av bostadsbristen ska ligga till grund för insatser

I kommunerna, med undantag för de allra största, finns det inte utrymme för särskilda analysenheter skilda från den del av förvalt- ningen som ansvarar för verksamheten. Genom att i lag fastslå att den kommunala bedömningen av vilka hushåll som behöver sam- hällets stöd för att lösa sina bostadsbehov ska ligga till grund för beslut om insatser för att tillfredsställa dessa behov, vill utred- ningen undvika en situation där kommunerna avkrävs olika former av beslutsunderlag utan direkt koppling till den egna verksam- hetens behov. Även om många kommuner behöver stöd med att identifiera och beskriva bostadsbristen i form av en regional analys, så är det alltid kommunen själv som har bäst förutsättningar att bedöma vilka insatser som kan vara verksamma för att åtgärda bris- ten. Att varje kommun inte omedelbart har kompetens att identi- fiera alla möjliga insatser och att det i vissa kommuner saknas resurser, är förvisso sant. Utredningens uppfattning är dock att om en uppgift är tillräckligt tydligt formulerad har Sveriges kommuner erfarenhetsmässigt förmått skaffa sig den kunskap som behövs för att lösa den, utifrån aktuella lokala förutsättningar.

Insatser ska utformas, genomföras …

Även om det kan tyckas självklart så framgår det inte i dagens lag- stiftning att kommunerna ska genomföra insatser för att begränsa bostadsbristen. Utredningen föreslår därför att en sådan bestäm- melse införs i lag.

Vad som är en insats har som tidigare berörts ingen given be- gränsning utan bestäms av om den beslutade åtgärden har effekten att fler hushåll har en godtagbar boendesituation än vad som annars skulle ha varit fallet. Med denna vida definition av vad som är en

171

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

insats blir det genom uppföljning som insatsen får sitt egentliga värde – ett beslut om en insats utan effekt var i verkligheten inte ett beslut om en insats i lagens mening.

För att visa på mångfalden av möjliga kommunala insatser läm- nas några exempel som på inte sätt är avsedda att vara rekom- mendationer eller att begränsa den kommunala initiativrikedomen. Kommunerna kan genom köp, inhyrning eller nyproduktion skaffa sig rådighet över bostäder som upplåts till i förväg definierade grupper, som inte nödvändigtvis behöver ha ett eget eller omedel- bart behov av stöd. Genom att villkora upplåtelsen med att den bostad som frigörs ska förmedlas av kommunen kan andra hushåll ges tillträde till bostadsmarknaden. Kommunerna kan genom avtal med fastighetsägare komma överens om att kommunen får för- medla bostäder mot ersättning eller löften om kompensation i hän- delse av att upplåtelsen leder till kostnader för fastighetsägaren. Kommunerna kan genom stöd till kollektivtrafik skapa förutsätt- ningar för permanentboende på orter där det finns lediga bostäder. Kommuner som äger mark och där det finns ett intresse från företag att bygga nytt kan utnyttja sitt markägande till att gynna vissa typer av hushåll.

… och följas upp

Nästan lika självklart kan det tyckas vara att insatser som görs för att åtgärda bostadsbristen ska följas upp för att se om de har effek- ter. Även detta bör framgå direkt i lagen.

Kravet på uppföljning är förutom ett sätt att göra det synligt vilka insatser som faktiskt bidrar till att minska bostadsbristen också en del av ett kollektivt förbättringsarbete. De kommunala erfarenheterna ska redovisas regionalt och insatser med goda effek- ter kan kopieras av andra kommuner och prioriteras av länsstyrel- sen vid avtal om statligt stöd.

Något formkrav ställs inte på kommunernas uppföljning. I dess enklaste form är det frågan om en jämförelse med det förväntade ut- fallet i samband med beslutet om en insats. Mera ambitiösa upp- följningar innehåller moment av att följa andra förändringar på bostadsmarknaden för att se om även andra, oväntade, effekter upp-

172

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

står. Några fullständiga utvärderingar med vetenskapligliga metoder kan inte krävas av en kommun med stöd av lagen.

Möjligheten att få statligt stöd bör övervägas

För vissa kommuner kommer bostadsbristen när den redovisas på ett samlat sätt att innebära ett behov av insatser som inte ryms inom kommunala budgetar inom överskådlig tid. Det kan då upp- fattas som mindre meningsfullt att utforma insatser som inte kom- mer att gå att genomföra. Med utredningens förslag om att låta länsstyrelserna disponera resurser för att stödja kommunala insat- ser blir denna situation mindre låst. Om det finns statliga pengar för att finansiera en lösning blir incitamentet att lägga resurser på att ta fram ett underlag för en förhandling större. Genom att de statliga resurserna inte föreslås vara låsta till någon särskild typ av insats, och det statliga stödet föreslås vara avtalsreglerat, kan även små kommuner med goda idéer se möjligheter med statligt stöd.

Den regionala analysen ger stöd och ska beaktas

Den regionala analysen förväntas alltså hjälpa kommunerna både att etablera en uppfattning om vad som är en godtagbar bostads- situation och en ungefärlig uppfattning om hur stor bostadsbristen är och kan komma att bli. Det innebär inte att den regionala ana- lysen utgör ett facit som utan egna ställningstaganden kan läggas till grund för beslut om insatser. Det är den faktiska bostadssituationen i kommunen som ska avspeglas i den kommunala bedömningen av hur bostadsbristen ser ut i den egna kommunen.

Den kommunala bedömningen kan å andra sidan inte vara helt frikopplad från den regionala situationen. Om regionen t.ex. står inför en förväntad befolkningsökning så är det ett ingångvärde som en kommun måste förhålla sig till både vid bedömningen av hur bostadsbristen kommer att utvecklas och när insatserna ska utfor- mas. I den regionala analysen ingår också hur nationella och regio- nala planer kommer att påverka samhällsutvecklingen. Dessa in- gångsvärden ska vägas in det kommunala arbetet.

173

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Bedömningen av behovet av tillskott av bostäder är en separat uppgift

Förslag: Kommunerna ska fortlöpande bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Bedömningen ska komma till uttryck i kommunens översiktsplan.

Utredningen föreslog i sitt delbetänkande att varje kommun ska ta ställning till behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Försla- get var ett av flera förslag för att etablera en gemensam syn i det offentliga Sverige på behovet av fler bostäder.

Behovet av att varje kommun genom fysisk planering bidrar till att det bostadsbyggande som behövs för att möta marknadens efterfrågan, likaväl som de bostadsbehov som inte tillfredsställs på marknaden inom befintligt bostadsbestånd, är lika giltiga i dag som hösten 2017 och för överskådlig framtid. Den aktuella bestäm- melsen bör därför införas i den nya lagen. Det nya sammanhanget ger tillfälle att understryka att bedömningen av behovet av tillskott av bostäder utgör ett underlag för dimensionering av den kom- munala planläggningen och lovgivningen enligt PBL. Om denna planläggning leder till ett byggande som utgör en lösning på den identifierade bostadsbristen är en separat fråga. Den bedömning kommunerna ska göra av behovet av tillskott av bostäder är därför oberoende av hur kommunerna bedömer bostadsbristen, och utgör bara en (del av) en insats i den mån den faktiskt resulterar i att något byggs som minskar bostadsbristen.

I utredningens delbetänkande föreslogs att kravet på kommu- nerna att bedöma behovet av tillskott av bostäder skulle komplet- teras med en bestämmelse i PBL med innebörden att översikts- planens redovisning av hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder skulle avspegla denna bedömning. Att bestämmelsen placerades i PBL avspeglar att kopplingen mellan två lagar bör komma till uttryck i den lag där bestämmelsen för- anleder ett ställningstagande. Detta kompletterande förslag kvar- står med referens till den nya lagen.

174

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Skyldigheten att redovisa arbetet vid ett regionalt dialogmöte ställer krav på dokumentation och konsekvens.

Kraven på kommunerna i lagen är formlösa vad gäller innehåll och omfattning på dokumentationen. Det är bostadsbristen och kom- munens kapacitet som sätter ramarna. Inga sanktioner föreslås hel- ler mot kommuner som inte uppfyller lagens bokstav. Det kan uppfattas som att lagstiftningen är tandlös och att det är möjligt att avstå från att göra såväl bedömningar som att genomföra insatser och uppföljningar.

Kommunen ska dock enligt den nya lagen redovisa sitt arbete inför övriga kommuner i länet, regionen och länsstyrelsen vid ett tillfälle varje år. Redovisningskravet sker i ett sammanhang där samtliga är bekanta med lagstiftningen och hur bostadsbristen ser ut i ett regionalt perspektiv. Alla har också samma uppgift att bidra med underlag och lösningar. Att någon i ett sådant sammanhang uppträder helt utan förberedelser eller ett strukturerat underlag är osannolikt. Den kommun som underlåter att förbereda sig riskerar att det påverkar omgivningens syn på kommunen även på andra områden där ett gott samarbetsklimat är av värde. Det finns därför anledning att tro att varje kommun kommer att ta lagstiftningen på allvar.

Möjligheten att ingå avtal med länsstyrelsen om statligt stöd innebär också ett motiv för kommunerna att skaffa sig goda kun- skapsunderlag och att utforma effektiva insatser. Länsstyrelserna kommer i sitt arbete att prioritera insatser som bygger på en veder- häftig analys som tar in det regionala perspektivet. Kombinationen av ett positivt incitament och kollegialt tryck är kvalitetsdrivande i den nya lagen.

Möjliga arbetsformer i kommunerna

Utredningen har mot bakgrund av kommunernas mycket olika stor- lek och förutsättningar ingen ambition att reglera hur det interna arbetet i varje kommun ska organiseras. Syftet med hela utred- ningens förslag är dock att ge arbetet med att lösa bostadsbristen en tydlig plats och form i varje ansvarig statlig, regional och kommunal församling.

175

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Som redan sagts är det i de flesta kommuner kort väg mellan analys och genomförande. Det kan därför finnas anledning att överväga någon form av förvaltningsgemensam funktion som såväl bidrar med kunskap om bostadsmarknadsläget och som föreslår och utvecklar lösningar. En sådan funktion bör gå att identifiera som en arbetsuppgift, eventuellt med separata resurser, för en nämnd i den kommunala budgeten. Vilken nämnd eller vilken för- valtning som får ansvaret att vara sammanhållande saknar enligt vad utredningen kunnat inhämta betydelse. Det väsentliga är att alla berörda förvaltningar och bolag får möjlighet och skyldighet att delta. Ansvaret för att hålla samman arbetet bör läggas i förvalt- ningen, och inte t.ex. i ett kommunalt bostadsbolag. Även om bola- get kommer att stå för mycket av de praktiska lösningarna är det, åtminstone så snart det blir fråga om större insatser, en kommunal fråga att ställning till finansiering. Utredningen föreslår också att statliga resurser till kommunala insatser ska villkoras av att kom- munen som sådan är avtalspart.

Allt arbete ska förankras politiskt i varje kommun varje mandatperiod.

Förslag: Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar.

Utredningens förslag till ett gemensamt arbetssätt kommer i stor utsträckning av effektueras av statliga och kommunala tjänstemän. Ansvaret för att bostadsbristen åtgärdas är dock politiskt. För att markera det politiska ansvaret och för att ge legitimitet åt de bedömningar och de avtal som många gånger kommer att ingås av kommunala tjänstemän på delegation, föreslår utredningen att de lagstadgade kommunala uppgifterna ska bli föremål för behandling på kommunfullmäktigenivå minst en gång per mandatperiod.

Kravet på förankring genom ställningstagande i fullmäktige avspeglar att utredningen ser det förvaltningsgemensamma arbets- sättet som en framgångsfaktor. Arbetet med att identifiera och åt- gärda bostadsbristen ska inte permanent kunna placeras i en nämnd där det kan komma att prioriteras ned gentemot andra nämndspe- cifika uppgifter. Det är också bara genom behandling i fullmäktige

176

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

som det blir möjligt för allmänhet och media att höra hur de olika partierna argumenterar i bostadsförsörjningsfrågor.

Det kan hävdas att i varje någorlunda stor kommun kommer en lagstadgad kommunal uppgift att avspegla sig i den kommunala budgeten och därmed bli föremål för fullmäktigebeslut årligen. I en budget finns dock inget krav på att redovisa problembild och för- slag till lösningar på det sätt som utredningen nu föreslår.

En politisk behandling vart fjärde år kan låta närmast symboliskt i relation till hur omfattande bostadsbristen tycks vara i vissa kom- muner. Det ska då påminnas om att kravet i lagen gäller alla kom- muner oavsett bostadssituation, och innebär ett ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. För större kommuner med stor bostadsbrist kommer det nuvarande arbetet, som kräver politiska beslut och ställningstaganden löpande, att fortsätta minst lika intensivt som i dag. Kravet på fullmäktigebehandling av vissa i lagen angivna för- hållanden kommer i sådana kommuner att kunna ingå i något annat beslutsdokument.

I två förordningar som reglerar riktade statsbidrag till kommu- nerna villkoras bidragen på olika sätt av kommunfullmäktiges beslut om riktlinjer för bostadsförsörjning enligt BFL. I ytterligare en förordning ska riktlinjerna beaktas.6 I och med att BFL upphävs föreslås att hänvisningarna i de aktuella förordningarna fortsätt- ningsvis görs till kommunfullmäktiges ställningstagande enligt den nya lagen.

5.3.8Länsstyrelsernas uppgift utökas till att medverka till lösningar

Förslag: Länsstyrelserna ska lämna kommunerna i länet råd och information rörande deras uppgifter enligt den nya lagen.

Länsstyrelserna ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommuner och regioner om genom- förande av insatser som kräver kommunal medverkan. Avtalen kan innefatta även andra parter än kommuner och regioner.

6 Förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande, förord- ning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och förordning (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad.

177

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Länsstyrelsernas uppgift att stödja kommunerna med information och råd kvarstår.

Även med ett nytt arbetssätt och med en ny lag kommer det att finnas ett behov av statlig rådgivning och information till kom- munerna. Utredningen har ingen uttalad uppfattning om vilken inriktning eller omfattning uppgiften bör ha. Länsstyrelserna har själva utvecklat sitt arbete väsentligt de senaste åren inom ramen för nuvarande lagstiftning och har etablerat gemensamma forum för informationsutbyte som bör kunna fortsätta att verka även i ett nytt sammanhang. Eftersom uppgiften att ge råd och information till kommunerna inte kan utläsas ut länsstyrelsernas instruktion finner utredningen att uppgiften även fortsättningsvis bör vara författningsreglerad på annat sätt.

Av beskrivningen av det arbetssätt utredningen förordar, där regionerna blir ansvariga för att göra en regional analys och samla kommunerna till ett gemensamt dialogmöte, följer att länsstyrel- sernas nuvarande uppdrag att göra en regional bostadsmarknads- analys och att uppmärksamma kommunerna på behovet av sam- ordning upphör.

Boverkets uppgift att stödja länsstyrelserna

Boverket har i dag en författningsreglerad uppgift att stödja läns- styrelserna i deras arbete gentemot kommunerna. I de delar det avser vägledning om lagstiftningens tillämpning ingår detta i Boverkets instruktionsgivna uppdrag. Någon särskild reglering av Boverkets stöd till länsstyrelserna krävs därmed inte.

Uppgiften att bidra ekonomiskt till lösningar är ny och delvis oprövad

Utredningen ser det som en avgörande framgångsfaktor att staten blir en tydlig och synlig medaktör i arbetet med att lösa bostads- bristen lokalt och regionalt. Utredningen föreslår därför att läns- styrelsen får en lagreglerad uppgift att som statens företrädare gå in som medfinansiär av kommunala insatser.

178

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Länsstyrelsen har historiskt haft omfattande uppgifter som mot- tagare av ansökningar om olika bidrag från kommunerna. Beroende på hur snävt reglerade villkoren för olika bidrag varit utformade har länsstyrelsen haft mer eller mindre stora möjligheter att prioritera mellan olika ansökningar och själv bedöma om underlaget för beslut varit tillräckligt. En aktuell uppgift, med anknytning till bostads- marknaden, är länsstyrelsernas uppgift att fördela medel med stöd av § 37 förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Länsstyrelserna har inom ett relativt brett formulerat syfte under flera år kunnat stödja kommunala insatser för mottagande av nyanlända. En utvärdering av arbetet och dess effekter lämnades till regeringen i mars 2017.7

Det utredningen nu föreslår är en mer proaktiv roll där läns- styrelsens ansvar inte stannar vid att besluta om bidrag.

En skyldighet att sträva efter avtalslösningar

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att sträva efter att ingå avtalslösningar med kommunerna där länsstyrelsen bidrar med medel för att uppnå en konkret och mätbar minskning av bostadsbristen. Valet av avtalsformen har flera syften:

–Den markerar ett gemensamt ansvar för att nå en lösning, vilket är väsentligt för att skapa legitimitet för de för kommunerna tvingande bestämmelserna i lagen.

–Den är flexibel i förhållande till lokala förhållanden vad gäller möjliga lösningar.

–Den ger möjlighet till fördelning av risker över tid och inbördes betalningsskyldigheter vid olika utfall.

–Den ger möjlighet till en uppföljning som är anpassad till det aktuella avtalets innehåll. Erfarenheterna från bidragshantering är att kraven på redovisning blir mycket omfattande i förhål- lande till de medel som fördelas.

7 Utvecklingsmedel inom integrationsområdet § 37 och § 37a, rapport 2017:05, länsstyrelsen i Jönköpings län.

179

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Förutsättningen för att en avtalslösning ska vara effektiv är att det är entydigt definierat vad som avses med bostadsbrist och att det finns en samsyn om hur olika förhållanden och förändringar på bostadsmarknaden ska beskrivas. Länsstyrelsernas uppdrag är så till- vida helt beroende av att utredningens övriga förslag genomförs.

Valet att ge länsstyrelserna i uppdrag att sträva efter att ingå avtal, snarare än att fördela medel efter ansökan, innehåller också risker. En avtalsförhandling kan när den väl inletts bli mycket långdragen utan att något resultat kan garanteras. Det ger läns- styrelserna incitament att gå in i förhandlingar med väl förberedda kommuner som själva har en egen tydlig vilja att nå ett avtal. Det skapar i sin tur incitament för kommunerna i länet att förbereda sig noggrant, för att bli intressanta som samtalspartners. Till skillnad från ett bidragsförfarande finns ingen möjlighet att skicka in en ansökan ”på chans” och ingen skyldighet för en länsstyrelse att lägga tid på mindre väl förberedda kommuner.

Ett argument mot avtalsformen är att den binder statens resur- ser vid åtaganden över tid. Med utredningens syn på behovet av att skapa former för gemensamt ansvarstagande är det i stället en för- del. Eftersom länsstyrelsen finns kvar som avtalspart kommer det att vid sidan av den direkta uppföljningen av avtalet finnas åter- kommande möjligheter för stat, region och kommun att stämma av utvecklingen på bostadsmarknaden och behovet av andra insatser.

Stödet får villkoras

Utgångspunkten för länsstyrelsernas uppdrag är att det är av kom- munerna identifierade och utformade insatser som ska stödjas. Länsstyrelserna ska inte ingå avtal där det är länsstyrelsen som får det praktiska ansvaret för avtalets genomförande. Omvänt ska det vara en förutsättning att kommunen har ett avgörande inflytande över att den insats som länsstyrelsen medfinansierar faktiskt kommer till utförande. Det är frågan om en statlig medfinansiering av en kommunal insats, även om det ekonomiska bidraget från staten i ett avtal kan överstiga det kommunala.

Även om det är kommunala insatser som avtalet avser är det både en skyldighet och en möjlighet för länsstyrelsen att utforma avtalen så att sannolikheten för ett gott resultat främjas. Det kan

180

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

ske genom olika former av uppföljningsklausuler eller helt enkelt genom att risken för uteblivna effekter bärs till större del av kom- munen genom att länsstyrelsen håller inne medel eller genom åter- betalningsklausuler. Det är samtidigt inget mål att de statliga med- len inte ska förbrukas; om de avsedda effekterna uppnås till lägre kostnader för kommunen än vad som budgeterats är det inte ett motiv för länsstyrelsen att minska sin del av finansieringen.

De avtal som ingås är avsedda att fullt ut och utan uttalade eller underförstådda begränsningar vara bindande civilrättsliga avtal. Såväl statliga utbetalningsplaner som kommunala skyldigheter att åter- betala utbetalade medel under olika förutsättningar ska vara avsedda att följas. Avtalsformen är ett sätt att skärpa alla parters ambitioner att vidta effektiva åtgärder på säkra underlag. Det uppnås inte om parterna uppfattar sina inbördes överenskommelser som välvilliga förhoppningar.

Även andra parter kan delta

Avtalen förväntas primärt ingås mellan länsstyrelsen och en eller flera kommuner. Framför allt i det fall då en insats omfattar flera kommuner kan det också vara aktuellt att regionen ingår som av- talspart, i rollen som kommunövergripande administrativt stöd eller som samordnare. Regionerna förutsätts inte ingå i avtalen som rena finansiärer, men kan välja att inte ta betalt för sina arbets- insatser om det kan antas gynna den regionala utvecklingen.

En insats kan även innefatta avtal med företag som t.ex. bygger eller förvaltar bostadshus. Deras medverkan är i första hand en fråga för kommunen, men företagen kan tänkas ställa villkor om statlig medfinansiering för att ingå ett avtal med en kommun. Det bör då vara möjligt för länsstyrelsen att även acceptera avtalskon- struktioner som innehåller det privata företaget, även om kravet på ett betydande kommunalt inflytande över genomförandet inte får frångås.

181

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Möjligheter att stödja samordnade insatser ska särskilt beaktas

Utredningen har betonat den regionala nivåns betydelse både för analysen av bostadsbristen och för att finna långsiktiga lösningar. I län som upplever stora skillnader mellan kommunernas förutsätt- ningar på en gemensam bostadsmarknad krävs förr eller senare att problemen löses över kommungränserna. Det ligger i hela det arbetssätt som utredningen förordar att det på den regionala nivån kommer att framträda insatser som bygger på samverkan mellan flera eller alla kommuner i ett län. Länsstyrelsen har genom myn- dighetens regionala ansvar en mycket god förutsättning för att vär- dera om sådana gemensamma lösningar har bättre förutsättningar att bli framgångsrika än om det statliga stödet fördelas på många separata insatser. Någon särskild styrning av länsstyrelsernas arbete i detta avseende behövs enligt utredningen inte, så länge det är tydligt att det ligger i länsstyrelsens uppdrag att också överväga mellankommunala och regionala insatser.

Varje kommun har olika förutsättningar vilket kan motivera olika stöd.

De kommunala förutsättningarna är olika och även om det ligger i det föreslagna arbetssättet att framgångsrika insatser ska spridas och kopieras finns det ingen automatik i att avtal som reglerar samma insats ska vara identiska i två kommuner. En kommun med svagare ekonomi och kompetens kan behöva ett större statligt stöd för att uppnå samma effekt som en kommun med motsatta förut- sättningar men med likartad bostadsbrist. De avtal länsstyrelserna ingår kommer därmed inte att vara rättvisa i meningen att en viss kommunal insats belönas lika. Länsstyrelserna kommer att med- vetet kunna bidra till bättre förutsättningar för fler kommuner att motverka bostadsbristen.

182

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Möjligheten att ingå avtal begränsas av anslags- och bemyndiganderamar

Det kan tyckas vanskligt att ge länsstyrelserna fria händer att teck- na avtal utan någon instruktion i form av en förordning i ryggen. I praktiken begränsas länsstyrelsernas frihet av de anslags- och be- myndiganderamar som följer med varje års regleringsbrev. Även om utredningen inte förordar någon särskild styrning av läns- styrelserna arbete, åtminstone inte förrän erfarenheter dragits av genomförda avtal, finns det med andra ord möjlighet för regeringen att vid varje tidpunkt begränsa utrymmet att ingå nya avtal.

Vad innebär uppgiften om inga anslag tilldelas?

Länsstyrelsernas uppdrag att sträva efter att ingå avtal begränsas av de anslag och de bemyndiganderamar de tilldelas. Om reger- ingen inte tillskjuter några medel kommer länsstyrelsernas upp- drag ur kommunal synpunkt bli en nullitet, vilket utredningen bedömer kommer att påverka den kommunala aktiviteten på bos- tadsförsörjningsområdet.

För länsstyrelserna kvarstår dock det lagreglerade uppdraget oavsett tilldelningen av medel. För att kunna återuppta arbetet med att ingå avtal måste länsstyrelserna fortlöpande hålla sig informerade om vilka insatser som görs i kommunerna och om de tycks vara effektiva. Länsstyrelsen måste också fullfölja redan ingångna avtal och följa upp resultaten av dessa.

5.3.9Formen för den regionala samordningen

Förslag: Regionerna ska en gång per år genomföra ett dialog- möte med länsstyrelsen och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas

1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och beho- vet av insatser från det allmänna,

2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och

3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser.

183

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Dialogmötet ska genomföras senast vid den tidpunkt som regeringen bestämmer.

Det regionala dialogmötet som nav i arbetet

Utredningen föreslår ett arbetssätt där statliga och kommunala bedömningar av bostadsbristens omfattning sammanjämkas och där statliga och kommunala insatser kombineras på regional nivå. Strävan är att skapa en gemensam plattform för arbetet i 290 kom- muner med väldigt olika förutsättningar.

Regionernas roll som samordnare mellan staten och kommu- nerna har utvecklats tidigare och framför allt i utredningens del- betänkande. Det handlar dels om att kunna lyfta kommunala frågor som behöver lösas gemensamt till en högre geografisk nivå, dels att kunna integrera bostadsfrågorna med andra samhällsplanerings- frågor.

Att upprätthålla en gemensam problembild och på bred front utveckla en samsyn på vad som är lämpliga lösningar i mer än 300 politiskt styrda organisationer är i det närmaste omöjligt. Utredningens förslag om en lagstiftning med tydlig ansvarsfördel- ning och särskilda uppgifter samt ett gemensamt språkbruk utgör viktiga stöd, men den gemensamma bilden kommer ständigt att utmanas av alternativa mediebilder och konkreta lokala utmaningar. Det gemensamma offentliga åtagandet riskerar att hamna i skym- undan, glömmas bort eller prioriteras ned.

För att ytterligare stödja den gemensamma ansatsen föreslår utredningen att ett årligt fysiskt dialogmöte i regionens regi ska utgöra en del av det lagreglerade arbetssättet. Det fysiska mötet innebär väsentliga positiva tillskott jämfört med en mera oprecis samordningsuppgift utan fasta former. Vid ett möte kan såväl politiska aspekter på frågor som rena tjänstemannabedömningar behandlas parallellt och det finns förutsättningar att reda ut vad som är vad. Mötet ger också en möjlighet till introduktion av nya tjänstemän och politiker som får ansvar för bostadsförsörjningen på olika nivåer. För de mycket små kommunerna utan möjlighet att ha en ständig bevakning av frågorna, ger ett möte en möjlighet till återkommande statusuppdatering.

184

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Utredningen ser också det fysiska dialogmötet som ett påtryck- ningsmedel för att få samtliga kommuner att på allvar ta sin del av bostadsförsörjningsansvaret. Att inför sina kolleger i andra kom- muner redovisa sina bedömningar och insatser skapar ett tryck att ha något att presentera. Ett möte ger också en möjlighet att internt styra processer i kommuner och regioner för framtagande av under- lag mot en given tidpunkt.

Vilka deltar i dialogmötet?

De organisationer som ska delta i dialogmötet är förutom regionen länets kommuner och länsstyrelsen. Möjligheter finns naturligtvis att bjuda in andra parter som anses relevanta.

Vem eller vilka som deltar från respektive organisation kan variera både över tid och mellan olika kommuner. Utredningen bedömer att det i de flesta fall kan komma att finnas en ”bostads- samordnare” eller liknande i varje kommun, i vars arbetsuppgifter det ingår att delta som kommunens representant vid dialogmötet. Det finns dock ingen anledning att utesluta politisk medverkan, både från regionen och från kommunerna. Mötet är en potentiell arena för inledande förhandlingar och överenskommelser, där den politiska vikt bostadsfrågan tillmäts kan understrykas av politiskt deltagande. Det kan också finns situationer då en kommun vill framföra kritik mot hur andra kommuner agerar, och med det mo- tivet väljer att låta den framföras på politisk nivå eller tjänsteman- nanivå beroende på vad som gagnar ett fortsatt fungerande sam- arbete.

I stora län med många kommuner kan det rent praktiskt vara svårt att samla alla kommuner vid ett tillfälle och få till stånd en verklig dialog. Regionen kan då välja att genomföra flera möten med kommunerna i olika delar av länet.

En obligatorisk dagordning med stor frihet för tillägg

Ett dialogmöte måste ha ett syfte och ett substantiellt innehåll. I ett välfungerande och fullt utvecklat arbetssätt kommer deltagarna själva att ta initiativ till att få upp frågor på dagordningen för gemensam

185

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

behandling. För att säkerställa att varje möte får ett substantiellt innehåll ska tre fasta punkter återfinnas på varje mötes dagordning.

För det första ska regionen vid dialogmötet redovisa sin aktuella analys över bostadsmarknaden och bostadsbristen i länet. Analysen är i normalfallet spridd i andra former och känd av huvuddelen av mötets deltagare, men presentationen ger ett utrymme för åter- koppling från kommunerna på innehållet och en inbördes diskus- sion om synen på regionens bedömningar och eventuella behov av utveckling av analysen.

För det andra ska varje kommun redovisa sina bedömningar och insatser. Redovisningen kan ske i form av i förväg nedtecknade promemorior eller muntligt på plats, men utrymmet för variationer måste vara stort med hänsyn till att kommunerna har olika förut- sättningar och befinner sig i olika faser av sitt arbete. Det är en aktuell redovisning som eftersträvas, inte ett återgivande av det ställningstagande kommunfullmäktige gjort, vilket kan vara flera år gammalt. Redovisningarna ger möjlighet för alla närvarande att bedöma hur respektive kommun tagit hänsyn till den regionala analysen. Såväl andra kommuner som länsstyrelsen kan ställa frågor om hur kommunen kommit fram till att de insatser som planeras och genomförs kommer att ge effekt. I det fall inte kommunen gör det kan regionen lyfta fram förändringar i den kommunala bedöm- ningen sedan föregående år och på så sätt bidra till att en samsyn utvecklas.

Den tredje obligatoriska punkten på dagordningen är länsstyrel- sens redovisning av vilka arbetsförutsättningar man givits av reger- ingen i form av resurser och eventuella villkor för deras använd- ning, och vilka slutsatser länsstyrelsen dragit av detta. Även om länsstyrelsen och kommunerna förväntas ha pågående diskussioner om ingångna och kommande avtal, är dialogmötet ett tillfälle för alla kommuner att få en aktuell och samlad bild av förutsättning- arna för att erhålla statligt stöd för insatser.

186

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Inga beslut, men dialogmötet dokumenteras av regionen

Dialogmötet innehåller inga obligatoriska beslutspunkter, och de närvarande förutsätts inte ha sina respektive organisationers man- dat att fatta några beslut. Det hindrar inte att det går att uttrycka samsyn kring frågor eller att mötet formulerar slutsatser.

Det är regionen som ansvarar för att dialogmötet dokumenteras. Formen för dokumentationen och dess vidare användning regleras inte. Ett viktigt användningsområde för dokumentationen är för regionens planering av nästa möte, då det bör gå att följa hur bedömningar av bostadsbristens omfattning liksom genomförandet av vissa typer av insatser utvecklas inom länet över tid. Ett annat användningsområde är att dokumentationen kan ligga till grund för framtida utvärderingar av hela arbetssättet. Dokumentationen är en upprättad allmän handling som ska vara tillgänglig för allmänheten.

Dialogmötets påverkan på regionens arbete

Regionerna bedriver sitt analysarbete formellt självständigt, men förväntas som tidigare redovisats inhämta synpunkter och underlag både från kommuner och länsstyrelse. För regionen kan dialogmötet vara ett tillfälle att mera samlat få reaktioner på det egna arbetet, och att därefter utveckla det med ledning av vad som framkommer.

Dialogmötets påverkan på kommunernas arbete

Även kommunernas arbete bedrivs formellt självständigt, men de återkommande dialogmötena förväntas ha påverkan både på hur varje kommun gör sina bedömningar och prioriterar insatser, och hur detta beskrivs, språkligt och kvalitativt, vid redovisningen på mötet. En kommun som uppfattar att liknande brister på bostads- marknaden föranleder mera omfattande insatser i andra kommuner kommer att på någon nivå ompröva de egna insatserna. Ett bud- skap från länsstyrelsen vid mötet att man prioriterar kommun- gemensamma insatser kommer att leda till fler mellankommunala kontakter. Bara det faktum att andra kommuners ”bostadssam- ordnare” får ett ansikte leder till ökat utbyte av information och därmed större samsyn.

187

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Dialogmötets påverkan på länsstyrelsens arbete

För länsstyrelsen är dialogmötet en möjlighet att vid ett och samma tillfälle inhämta underlag för fortsatt arbete i alla roller – som avtalspart, som rådgivare och som kontrollant av lagefterlevnad. Vid mötet förväntas kommunerna mer eller mindre tydligt redovisa vilka kommande insatser de bedömer vara lämpliga, vilket ger läns- styrelsen en möjlighet att identifiera möjliga avtalsparter. Att en kommuns redovisning avspeglar en avvikande syn på hur bostads- bristen ska beskrivas kan vara ett motiv för en rådgivningsinsats och att en kommun helt uteblir från mötet kan motivera ett besök för att informera sig om den kommunens bostadsförsörjnings- arbete.

Möjlig återkoppling till Boverket

Som grund för dialogmötet ligger indirekt Boverkets bedömningar av bostadsbristen och de fastslagna eller föreslagna språkregler som myndigheten formulerat. Om det vid ett möte framkommer ett mera allmänt missnöje med Boverkets arbete i dessa delar, eller om det finns begrepp som mötet uppfattar borde få en enhetlig till- lämpning, är det både möjligt och önskvärt att mötet ger regionen i uppdrag att återkoppla sådana synpunkter till Boverket. De när- mare formerna för detta behöver inte författningsregleras.

Behovet av en fast tidpunkt för dialogmötet?

Det årliga dialogmötet har många olika funktioner, och dess former bör i grunden växa fram inom respektive region och kunna anpassas efter regionala önskemål och förhållanden. Arbetet med regionala utvecklingsfrågor har kommit olika långt i landets regioner och regionernas möjligheter att samordna det här aktuella mötet med andra arrangemang talar för att tidpunkten för mötet bör beslutas regionalt.

Dialogmötet utgör en del i ett gemensamt arbete för att identi- fiera och åtgärda bostadsbristen i hela Sverige. Det tillförs obliga- toriskt underlag i form av regionala analyser som i sin tur bygger på nationella bedömningar och det kan finnas en anledning att låta

188

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

mötestidpunkten styras så att det underlaget är så aktuellt som möjligt. Samtidigt är det frågan om långsiktiga bedömningar som i normalfallet inte innehåller några dagsaktuella förändringar. Att låta tidpunkten bero på Boverkets uppdateringar, som i sin tur kan vara beroende av tillgång till data, kan inte motiveras.

Genomförandet av insatserna måste ges utrymme i kommunala budgetar som förbereds under våren och beslutas under hösten. I den mån själva dialogmötet ska kunna påverka kommunernas bud- getar bör det därför hållas under första halvåret. Något sådant rakt samband mellan mötet och de kommunala besluten är dock inte av- se, och argumentet är därför inte särskilt starkt för att styra mötes- tidpunkten.

Tidpunkten anpassas till den statliga budgetprocessen

För länsstyrelsernas möjlighet att kunna bidra proaktivt vid dialog- mötet kan tidpunkten på året vara avgörande. Länsstyrelserna får i budgetpropositionen i september en indikation på vilka resurser de kommer att disponera under kommande år, men först i december får de genom regeringens beslut om regleringsbrev de slutliga för- utsättningarna för nästa års arbete. När det gäller medel som ska fördelas vidare och kanske dessutom förbrukas under året behöver länsstyrelsen identifiera mottagare och användningsområden så snart som möjligt.

För att länsstyrelsen vid dialogmötet ska kunna ge kommu- nerna besked om vilka ekonomiska förutsättning de har för sitt arbete, och vid samma tillfälle få en överblick över vilka kommu- ner som har beredskap om att ingå avtal om insatser, bör mötet hållas omedelbart efter årsskiftet. Utredningen bedömer att läns- styrelserna har en så viktig funktion att regionernas önskemål om att få besluta om mötestidpunkten får vika. Regeringen föreslås fatta beslut om ett sista datum varje år då dialogmötena i samtliga regioner ska vara genomförda.

189

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.3.10Ett öppet informationsflöde

Förslag: Kommunerna och regionerna ska på begäran lämna Boverket uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser.

Kommunerna ska även lämna Boverket de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna genomföra uppgiften att fortlöpande definiera bostadsbristen.

Ett gemensamt arbete kräver öppenhet

Det arbetssätt som utredningen förordar och som avspeglas i de författningsförslag som lämnas bygger på att personer och organi- sationer på olika nivåer i det offentliga Sverige bidrar till att forma en gemensam uppfattning om bostadsbristens omfattning och om lämpliga insatser för att åtgärda den. Ingen av de inblandade till- delas någon beslutsrätt över någon annan, och gjorda bedömningar ska kunna diskuteras och modifieras utan att det innebär att någon parts auktoritet ifrågasätts. Med ett sådant arbetssätt är det natur- ligt att var och en på förfrågan lämnar upplysningar om sitt pågåen- de arbete och är beredd att låta detta arbete löpande påverkas av ny information.

Få obligatoriska krav på kommunal och regional dokumentation

Ett uttryck för det öppna förhållningssätt utredningen förordar är att författningsförslagen innehåller mycket få regleringar av beslut om dokumentation och innehållet i upprättade dokument. Undan- taget är kravet på kommunerna att en gång per mandatperiod låta gjorda bedömningar och insatser bli föremål för kommunfullmäk- tiges ställningstagande. Samtidigt är de arbetsuppgifter som tillde- las de olika aktörerna sådana att de kommer att föranleda upprät- tandet av en mängd dokument som i sin tur kommer att ligga till grund för beslut inom förvaltningar och på politisk nivå.

190

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

En möjlighet för Boverket att få ut uppgifter från kommuner och regioner

Boverket har i utredningens förslag rollen att tillhandahålla bedöm- ningar och språkregler för andra att använda. Någon obligatorisk återkoppling av hur dessa underlag kommer till användning är inte reglerad.

Det kan förutsättas att Boverket, på eget initiativ eller på reger- ingens uppdrag, kommer att behöva utvärdera hela arbetssättets funktionssätt i olika avseenden. Som grund för ett sådant arbete kommer Boverket att behöva samla in aktuella analyser, bedöm- ningar, uppföljningar och avtal från regioner, kommuner och läns- styrelser. I många fall kommer sådant underlag att finnas publicerat i elektronisk form, men den medvetna avsaknaden av reglering gör att det inte kan förutsättas.

I relation till länsstyrelserna kan Boverket förvänta sig att få ut material utan problem, eller rent teoretiskt efter framställan till regeringen, men någon möjlighet att begära ut uppgifter från regio- ner och kommuner har inte myndigheten. Utredningen förslår därför att Boverket ges en sådan möjlighet, som antas komma till användning i ett fåtal fall.

Kommunerna som källa till kunskap om situationen på bostadsmarknaden

Boverkets huvuduppgift är att definiera och bestämma omfatt- ningen av bostadsbristen. Underlagen för bedömningarna förut- sätts i huvudsak vara olika former av statistik. Utredningen belyser i avsnitt 5.4 svagheter i den offentliga statistiken och gör bedöm- ningen att den behöver förstärkas och kompletteras i flera avseen- den för att erhålla ett bättre kunskapsunderlag om bostadsmark- nadens funktionssätt.

I avvaktan på bättre underlag, men även om sådant underlag finns på plats, kommer kommunernas kunskaper om bostadsmark- naden att fortsätta vara en viktig källa till information. Boverket genomför i dag årliga enkäter som innehåller frågor som behandlar såväl kommunernas bedömningar av bostadssituationen som rena sakupplysningar. Framför allt den senare typen av kunskap kom- mer att vara än mer värdefull för Boverket med den tydliga använd-

191

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

ning den kan komma att få vid bedömningen av hur det faktiska utbudet på bostadsmarknaden utvecklas. Om kommunernas upp- gifter ska kunna användas som ett stabilt underlag för nationella bedömningar krävs det att denna typ av frågor besvaras. Boverket bör därför få författningsstöd för att begära in de uppgifter från kommunerna som behövs som underlag för uppgiften att bedöma bostadsbristens omfattning.

5.3.11Statens uppföljning och underlag till regeringen

Förslag: Boverket ska initiera och genomföra utvärderingar av insatser som gjorts i kommunerna med statligt stöd. Länssty- relserna ska biträda Boverket vid genomförandet av sådana utvärderingar.

Länsstyrelserna ska i en årlig rapport till Boverket redovisa

1.hur kommunerna lever upp till kraven i den nya lagen,

2.vilka insatser som länsstyrelsen ingått avtal om under året, och

3.vilka insatser länsstyrelsen anser borde prioriteras vid ett utökat anslag.

Boverket ska i sitt budgetunderlag till regeringen lämna sin bedömning av vilka resurser som bör tilldelas länsstyrelserna för avtal om stöd till kommunala insatser.

Om Boverket med stöd av genomförda utvärderingar och baserat på länsstyrelsernas underlag anser att regeringen bör styra innehållet i de avtal som länsstyrelserna ingår, ska sådana förslag åtfölja budgetunderlaget.

I detta avsnitt lämnar utredningen förslag som helt eller delvis hanterar den statliga beslutprocessen och medelsförvaltningen. Förslagen är inte av direkt betydelse för kommunernas arbete. De är dock en del av det samlade arbetssätt som författningsförslagen är avsedda att i lämplig omfattning reglera.

192

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

Utvärderingar som en del av ett samlat arbetssätt

Uppföljningen av gjorda insatser är en viktig del av det arbetssätt som utredningen föreslår. Insatser som inte har de avsedda effek- terna ska inte repeteras och insatser med goda effekter ska spridas. För varje kommun införs ett krav att följa upp gjorda insatser.

Utvecklingen på bostadsmarknaden är integrerad med samhälls- utvecklingen som helhet. Möjligheterna att hålla isär effekterna av en insats från all annan omgivningspåverkan är begränsade, inte minst därför att insatserna kan sträcka sig över lång tid och effek- terna visa sig med fördröjning.

Den möjlighet som finns att i verklig mening utvärdera en insats på bostadsmarknaden är att studera utvecklingen på en lokal bostadsmarknad i jämförelse med utvecklingen på en annan lokal bostadsmarknad där motsvarande insats inte görs. Sådana utvärder- ingar är av praktiska skäl svåra att genomföra på kommunal nivå.

När staten går in med ekonomiskt stöd till lokala insatser upp- står ett behov att följa upp effekterna av hur de statliga medlen används för att kunna styra dem mot effektiva insatser. Det kan därför vara motiverat att i några fall genomföra fullständiga utvär- deringar i form av jämförande studier som komplement till den kommunala uppföljningen. Ansvaret för sådana utvärderingar bör ligga på Boverket, som kan upprätthålla kompetens och nätverk för denna typ av verksamhet, och som inte har några geografiska begränsningar när det gäller valet av undersöknings- och referens- områden.

I praktiken kommer Boverket att handla upp vetenskaplig kom- petens för att genomföra utvärderingar, medan länsstyrelserna i de avtal man ingår och på andra sätt kan skapa förutsättningar för att få tillgång till de uppgifter som behövs för utvärderingen.

En uppföljning av lagefterlevnaden i kommunerna

Ett gemensamt arbete för att lösa en gemensam uppgift är det genomgående temat för utredningens förslag. Samtidigt är det 290 kommuner som utifrån olika förutsättningar ska bidra med arbete i enlighet med vad som framgår av den nya lagen. Erfarenhe- terna av tidigare, likaledes osanktionerad, lagstiftning är att det

193

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

kommer att finnas kommuner som helt eller delvis underlåter att följa lagen.

Länsstyrelserna ska årligen redovisa sin syn på hur kommunerna uppfyller kraven i den nya lagen i en rapport till Boverket. Rappor- ten leder i sig inte till några effekter. De brister länsstyrelsen identifierar kan myndigheten med eller utan rapport försöka åtgär- da med hjälp av råd och information, och Boverket ges inga möj- ligheter att med stöd av rapporten vidta någon åtgärd riktad mot någon kommun. Syftet med rapporten är att skapa ett underlag för framtida beslut på nationell politisk nivå om andra, gentemot kom- munerna mera ingripande, åtgärder för att lösa bostadsbristen. Rapporterna får då funktionen att utgöra argument för att dessa ytterligare åtgärder utgör nödvändiga ingrepp i det kommunala självstyret.

Uppföljning av användning av de statliga resurserna

Länsstyrelserna ska årligen rapportera till Boverket vilka avtal om ekonomiskt stöd man ingått med kommunerna. Denna rapportering, som går utöver den redovisning av medelsanvändningen som läns- styrelsen gör enligt annan författning, är avsedd att ge Boverket underlag för att kunna beskriva hur de statliga medlen kommer till användning över tid. Rapporteringen ger också Boverket möjlighet att identifiera länsvisa skillnader som kan följas upp för att klarlägga om de är motiverade med hänsyn till skillnader på bostadsmarknaden i de olika länen.

Underlag för regeringens beslut om resurser till regionala och lokala insatser

Länsstyrelserna kommer genom sin uppgift att sträva efter att sluta avtal med kommunerna skaffa sig en bild av vilken beredskap det finns att ingå denna typ av avtal och hur stora statliga tillskott av medel som skulle kunna användas på ett effektivt sätt. Länssty- relsens uppfattning om den möjliga mest effektiva medelsanvänd- ningen ska redovisas för Boverket som efter att ha jämfört de olika länsstyrelsernas underlag och dragit egna slutsatser grundade på den faktiska medelsanvändningen, formulerar ett samlat anslags-

194

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

äskande för hela det statliga stöd som enligt myndigheten bör kanaliseras via länsstyrelserna. Äskandet, som alltså avser länssty- relsernas verksamhet, lämnas till regeringen i Boverkets budget- underlag.

Regeringen kan styra inriktningen på de statliga resurserna.

Regeringen kan som tidigare redovisats styra länsstyrelserna genom villkor i deras regleringsbrev. Utredningens utgångspunkt är dock att det finns större förutsättningar för länsstyrelserna, som är verk- samma regionalt, att identifiera var de statliga medlen kommer att göra mest nytta, än vad det finns på nationell nivå. I det fall reger- ingen vill påverka bostadsmarknaden i hela landet kan andra vägar än att tilldela länsstyrelserna medel med fördel väljas.

Efterhand som insatser genomförs och utvärderas är det dock sannolikt att vissa former av avtal är mer eller mindre lämpade för att uppnå de avsedda effekterna. Boverket kommer i sin roll som mottagare av information från både länsstyrelser och regioner att kunna identifiera effekten av olika lösningar, och ska då uppmärk- samma regeringen på om länsstyrelsernas frihet att ingå vissa typer av avtal bör begränsas i något avseende. Även denna information ska Boverket lämna i sitt budgetunderlag till regeringen.

5.4Förbättrad kunskap om bostadssituationen

Bedömning: Kunskapen om förhållandena på svensk bostads- marknad behöver förstärkas genom flera typer av åtgärder. Regler som rör bostäder och boendeförhållanden bör förändras och tillämpningen skärpas så att heltäckande uppgifter kan sam- las in via register i större omfattning. Resurserna för att upp- täcka och utreda misstänkta fel i registerdata bör förstärkas. Befintliga registerdata bör analyseras och presenteras i större omfattning. Tätare kartläggningar av boendeförhållandena för dem som inte fångas av registerdata bör genomföras.

195

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Utredningens direktiv ger uttryck för en oro.

Det finns indikationer på att vissa grupper på bostadsmarknaden är trångbodda, att den sekundära bostadsmarknaden växer och social- tjänsten vittnar om att de i dag möter personer vars avgörande problem är att de inte får tag på en bostad på den reguljära bostads- marknaden.

Det citerade avsnittet ur direktiven ger också uttryck för att vi i Sverige faktiskt inte vet särskilt väl hur människor bor. Den huvudsakliga informationen om hushållens boende hämtas från en kombination av två register, lägenhetsregistret och folkbokförings- registret. Den kombinerade dataserien finns att följa sedan 2011, och under denna period har antalet bostäder växt snabbare än antalet hushåll. Av statistiken framgår att det 2016 finns 9 procent fler bostäder i flerbostadshus än det finns hushåll. Det ger inga indikationer om att det finns en bostadsbrist. Att statistiken inte ger en korrekt bild av var människor bor innebär indirekt att det inte heller går att följa hur de flyttar.

Inte heller de verkliga kostnaderna för boendet går att följa med någon noggrannhet. Urvalet i den undersökning av bostadskost- nader SCB gör är sådant att 1,85 miljoner personer inte omfattas.

För att kunna fatta beslut om vilka insatser som behöver vidtas behövs förbättrad kunskap om nuläget. Det är fullt möjligt att agera på ett ofullständigt kunskapsunderlag och anpassa avhjäl- pande insatser allt eftersom kunskaperna om behoven ökar, men för att planera och genomföra förebyggande insatser är det helt nödvändigt att ha en kontinuerlig och korrekt uppfattning om läget. Det är genom att studera förändringar över tid som trender kan upptäckas och läggas in i framtida planering. Det är också genom noggrann och kontinuerlig uppföljning som effekter av gjorda insatser kan mätas. Om det ska bedrivas bostadspolitik i syfte att tillfredsställa dagens behov och förbygga framtida brister på bostadsmarknaden måste kunskapsunderlagen förstärkas.

196

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.4.1Förbättringsområden

Samla in och analysera de uppgifter som finns

De ägda småhusen utgör 39 procent av bostäderna i landet och i dessa bor ungefär hälften av befolkningen. Uppgifterna om vem som bor i dessa småhus hämtas primärt från folkbokföringen, men via uppgifter om ägare i fastighetsregistrets inskrivningsdel och upp- gifter som inhämtas vid fastighetstaxeringar finns möjlighet att följa hur användningen av denna del av bostadsbeståndet förändras.

För övriga 60 procent av bostäderna samlas ingen information in om vem som disponerar dem, trots att formerna för upplåtelser av bostäder är reglerade i lag. Till skillnad från vad som gäller köp av fastigheter finns inget krav på att upplåtelse av bostadsrätt eller hyresrätt ska registreras i något offentligt register.

Förslag om bostadsrättsregister har lämnats av flera utredningar utan att komma till genomförande. Motiven för att införa ett regis- ter har i första hand varit att skydda panthavarnas säkerhet och skä- len till att förslagen inte kommit till genomförande är att bristerna i detta avseende inte varit tillräckligt stora för att motivera ett offentligt register.

Från utredningens utgångspunkt finns det ett starkt allmänt intresse av att veta hur bostadsbeståndet utnyttjas. Att i det syftet registrera alla befintliga bostadsrätts- och hyresupplåtelser kan knappast motiveras. Däremot skulle det av flera skäl gå att moti- vera att formkraven vid sådana upplåtelser ändras så att de ska ske genom ett formbundet digitalt förfarande. Därigenom ökar kun- skaperna om rörligheten i bostadsbeståndet och möjligheterna att studera flyttkedjor, utan att samtliga befintliga avtal behöver på- verkas. Om det finns intresse av att bygga upp ett heltäckande digitalt register kan detta påskyndas genom att ge digitala upp- låtelser företräde vid tvister, vilket skulle ge både boende och fastighetsägare incitament att överföra befintliga upplåtelser i digi- talt format.

Förutom att ge väsentligt förbättrade möjligheter att följa hur olika individer och hushåll bor skulle en reform som den skisserade också ge möjlighet att få kunskap om hur många hushåll som dis- ponerar fler än en bostad, något som i dag inte är möjligt om någon av bostäderna inte är en äganderätt. Med en konsekvent tillämpning skulle ett formkrav på upplåtelser också ge ökade möjligheter att

197

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

komma åt de olagliga förfaranden som beskrivits av Utredningen om åtgärder mot handel med hyreskontrakt i betänkandet Hyres- marknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning, SOU 2017:86.

Överväganden om formkrav på digitala överlåtelser och upp- låtelser och förslag till reglering och ansvarig myndighet bör utre- das i ett sammanhang där även frågan om andra upplåtelser än bo- stadsrätt och bostadshyra kan tas upp. Från denna utredning kan konstateras att integritetsaspekterna inte torde vara annorlunda än vad som i dag anses acceptabelt vid fastighetsköp och att rätts- säkerheten generellt skulle vinna på om även dessa rättshandlingar med stor betydelse för den enskilde kunde utföras med den säker- het som följer av digital identifiering av parterna och en dokumen- tation som säkerställs av det allmänna.

Kontrollera och korrigera felaktiga uppgifter

Det är i dag 212 000 personer som inte är folkbokförda på lägenhet därför att deras bostäder inte finns registrerade i lägenhetsregistret eller därför att de inte angivit ett lägenhetsnummer trots att de bor flerbostadshus. Bristerna i lägenhetsregistret är en kombination av brister i kommunernas ajourhållning och hur fastighetsägarna upp- fyller sin uppgiftsskyldighet.8 Att identifiera vilka fastigheter som är bebyggda med flerbostadshus som saknar lägenhetsnummer är okomplicerat. Det är en kommunal uppgift att efter förslag från fastighetsägaren besluta om lägenhetsnummer.

Att höja kvaliteteten i lägenhetsregistret inom ramen för befint- ligt regelverk kräver samverkan mellan Skatteverket och Lantmäte- riet, men framför allt att uppgiften prioriteras av kommunerna. Regeringen bör i samverkan med SKL organisera en riktad insats för att åtgärda fel i lägenhetsregistret.

Av Riksrevisionens granskning av Skatteverkets arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen9 framgår att Skatteverket varje år får in 60 000 underrättelser om misstänkta fel i folkbok- föringen. Av dessa utreds knappt 40 procent och ungefär 80 pro-

8Bostadsbestånd 2016 BO0104, SCB dok 3.2.

9Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, rapport 2017:23, Riksrevisionen.

198

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

cent av dessa utredningar leder till en åtgärd. Skälen till att inte fler underrättelser blir föremål för åtgärd är enligt granskningen begränsade resurser och otillräckliga IT-system.

Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har i sitt betänkande Kvalificerad väl- färdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37, lämnat en mängd förslag som alla syftar till att höja kvaliteten i folkbokföringen. Enligt betänkandet kommer förslagen att leda till minskade kostnader för staten i form av felaktigt utbe- talda bidrag som täcker kostnaderna för de utökade kontrollerna.

Befintliga registerdata bör användas och göra tillgängliga

Med ett bostadspolitiskt mål om att utbudet på marknaden ska möta hushållens behov behövs ökade kunskaper om hur mark- naden fungerar hos de beslutfattare som ska försöka korrigera eller komplettera marknaden för att uppnå målet. Generellt blir uppgif- ter om hushållens inkomster, förmögenheter och skuldsättning väsentliga att kombinera med uppgifter om flyttmönster och boendeförhållanden för att förstå hushållens agerande på bostads- marknaden. Denna typ av kombinerade uppgifter sammanställs och publiceras i dag inte löpande av någon myndighet. Samtidigt gör de företag som beslutar om bostadsinvesteringar denna typ av analyser regelbundet. Förståelsen för marknaden blir därför ojämn mellan företagen och de tjänstemän och politiker som ska besluta om planer och kommunala investeringar. Även för beslutsfattare på regional och nationell nivå vore underlag som speglade hushållens efterfrågan av stort värde i samhällsplaneringen.

Utredningen anser att Boverkets verksamhet med att löpande analysera bostadsmarknaden bör utökas väsentligt och att panel- studier som visar hur befolkningen flyttar och bor över tid bör genomföras regelbundet för att kunna påvisa trendmässiga för- ändringar. Resultaten bör göras tillgängliga för användning på lokal och regional nivå.

199

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

Tätare uppföljningar av dem som hamnar utanför

Det kommer alltid att finnas individer och hushåll som hamnar utanför den registerbaserade statistiken, även om registren skulle vara kompletta och korrekta. Det är personer som bor på institu- tioner eller tillfälligt hos bekanta utan att ha någon permanent adress. Socialstyrelsen genomför med ojämna mellanrum kartlägg- ningar av hemlösa och den senaste kartläggningen 2017 identi- fierade drygt 30 000 personer som saknar en stadigvarande bostad. Någon analys av hur dessa personer är folkbokförda kan med hän- syn till hur kartläggningarna utförs inte göras.

För att kunna följa förändringar av hur många och vilka hushåll som inte finner en bostad på marknaden behöver den registerbase- rade uppföljningen och de uppgifter som samlas in om verkliga förhållanden kopplas ihop. Utredningen om organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har lämnat förslag som innebär att socialtjänsten ska bli skyldig att lämna uppgifter om upptäckta fel i folkbokföringen.10 Även om det förslaget genomförs kommer det att finnas individer och hushåll i behov av en bostad som av olika skäl inte kommer att ingå i registren. I många kom- muner görs också hemlöshetskartläggningar med tätare mellanrum än vad Socialstyrelsen gör.

Utredningen har besökt Finland där man sedan 1987 kartlägger hemlösheten årligen. I praktiken är det de kommunala socialtjäns- terna som lämnar uppgifter enligt statligt fastlagda kriterier. Över tid har dessa uppgifter legat till grund för överenskommelser mel- lan staten och de kommuner där hemlösheten är koncentrerad om statliga investeringsbidrag till bostadslösningar med kommunala motprestationer i form av åtagande att ordna bostäder, med eller utan socialt stöd, åt dem som sover på härbärgen eller utomhus.

Utredningen anser att regeringen bör låta utreda hur en fort- löpande kartläggning av hemlösheten i Sverige kan organiseras och finansieras.

10 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37 s. 346–347.

200

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.5Kompletterande kommunala verktyg

Utredningen har enligt direktiven bl. a. att analysera om det finns behov av verktyg för att underlätta kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bo- stadsmarknaden. Utredningen har inte mot bakgrund av den kart- läggning som gjorts kunnat få fram resultat som ger grund för några förslag i denna del.

Nedan redovisas författningsförändringar som lyfts upp som önskvärda av enskilda kommuner. Samtliga ger kommunerna ett större handlingsutrymme, och har därmed potentialen att komma till användning för att antingen öka utbudet av bostäder totalt eller att göra det möjligt för kommunen att sänka kostnaden för nypro- duktion av bostäder. Utredningen har inget underlag för att göra en bedömning av i vilken utsträckning kommunerna skulle utnyttja ett utökat handlingsutrymme i detta syfte. Det är därför inte möj- ligt att hävda att nyttan för grupper med svag ställning på bostads- marknaden är sådan att förändringarna bör genomföras.

5.5.1Ändring av jordförvärvslagen (1979:230)

Enligt jordförvärvslagen krävs tillstånd från länsstyrelsen för att förvärva jordbruksfastigheter. Tillstånd krävs även vid kommuners förvärv. Kommuner får dock inte vägras tillstånd till förvärv av sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen till någon del krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhäng- ande anordning (8 §).

Det finns flera exempel på när länsstyrelser har nekat kommu- ner förvärvstillstånd med hänsyn till att kommunen inte kunnat visa att marken är avsedd att användas på det sätt som avses i lagen. Det har ställts mer eller mindre långtgående krav på pågående plan- läggning.

För att en kommun ska kunna bedriva en aktiv markpolitik måste man köpa mark innan den blivit aktuell för planläggning för att kunna tillgodogöra sig delar av den värdestegring som uppstår. Att förvärva jordbruksfastigheter i lägen som kan bli föremål för planläggning, även relativt långt fram i tiden, är en sådan möjlighet.

Jordförvärvslagen avser att säkerställa att jord- och skogsbruk bedrivs av på orten boende personer. Lagen ska skydda mot att

201

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

bolag med en centraliserad organisation bedriver verksamhet utan fast personal på fastigheten eller i närområdet. Att kommunen köper marken innebär ingen sådan risk, eftersom kommunen har samma intresse av att skydda det lokala näringslivet som lagstif- taren. Kravet på förvärvstillstånd för kommuner bör därför upp- hävas eller modifieras.

5.5.2Ändring av reglerna om exploateringsavtal i PBL

Reglerna om exploateringsavtal i PBL 6 kap. infördes 2015. De innebar en reglering av den tidigare oreglerade möjligheten för kommuner att ingå avtal med den som ska genomföra en detaljplan, och avsåg att begränsa kommunernas möjligheter att påföra exploa- tören kostnader som inte relaterar till planen. Av 6 kap. 40 § i lagen framgår att exploateringsavtal får avse åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Avtalen får alltså omfatta kostnader för tekniska anläggningar.

Flera kommuner överväger olika möjligheter att i samband med exploatering medverka till att vissa delar av det som byggs blir tillgängligt för hushåll med särskilda sociala behov eller helt enkelt för hushåll med låga inkomster. Att kommunen hyr delar av det som byggs är en sådan möjlighet, men det kan i vissa situationer vara lämpligare att den som förvaltar byggnaden tar ett ansvar för att låta av kommunen anvisade hushåll bo i det som byggs, utan att kommunen därför blir hyresgäst. En sådan överenskommelse skulle kunna utgöra en del av ett exploateringsavtal.

Huruvida lagstiftningen vid prövning i domstol skulle visa sig förhindra avtal som innebär ett åtagande från exploatören att upp- låta bostadslägenheter på vissa villkor är inte prövat. Att i lagen göra det uttryckligen tillåtet för kommunen att ingå sådana avtal skulle åtminstone av kommunerna uppfattas som ett ökat hand- lingsutrymme.

202

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.5.3Införande av en förköpslag för mark

Fram till 2010 fanns en möjlighet för kommuner att förköpa mark inom den egna kommunen på de villkor som köpare och säljare kommit överens om. Sådana förköp var förenade med villkor och omfattade inte försäljningar till närstående eller av ”vanliga små- hus”.

Vissa av de kommuner som utredningen talat med har angivit att en möjlighet till förköp skulle underlätta deras arbete med bostads- försörjningen. Argumenten för en förköpslag, och ett förslag som innebär att förköp bara får tillämpas om fastigheten behövs med hänsyn till den framtida utvecklingen för tätbebyggelse eller där- med sammanhängande anordning, återfinns i Boverkets rapport Utvärdering av förköpslagen (1967:868) som togs fram på uppdrag av regeringen inför den tidigare lagens avskaffande.

5.5.4Ändring av expropriationslagens (1972:719) bestämmelse om förväntningsvärden

Från 1917 fram till 2010 fanns bestämmelser i expropriationslagen som innebar att kommuner vid expropriation av mark inte behövde betala ersättning för det värde som beror av förväntningar om framtida exploatering, s.k. presumtions- eller förväntningsvärden. Genom en ändring i lagen 2010 togs denna bestämmelse bort, och samtidigt infördes en bestämmelse om ett 25-procentigt påslag på expropriationsersättningen.

Även om expropriation sällan tillämpas som metod för att för- värva mark, anger bestämmelserna i expropriationslagen det reser- vationspris som en fastighetsägare kan erhålla om det inte går att nå en frivillig överenskommelse om försäljning. Med bestämmelserna före 2010 innebar det en möjlighet för en kommun att förhandla med fastighetsägare om köp med utgångspunkten att förväntad värdestegring till följd av planläggning skulle delas mellan köpare och säljare.

Med dagens bestämmelser är utgångspunkten vid en förhandling att en fastighetsägare kan förvänta sig en ersättning med 125 pro- cent av marknadsvärdet om en frivillig uppgörelse inte nås om försäljning. Eftersom expropriation i praktiken bara får tillämpas när ändamålet är väsentligt och inte kan nås på annat sätt, är det

203

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

svårt för en kommun att genomföra en expropriation förrän i ett sent skede av planeringen, då andra alternativ är uteslutna. Då är å andra sidan sannolikheten att exploateringen kommer att genom- föras stor, och marknadsvärdet därmed nära det värde marken kommer att ha med en lagakraftvunnen plan. Den frivilliga för- handlingen handlar därmed om hur mycket mera än marknadsvär- det kommunen ska betala. Möjligheten för en kommun att med dessa förutsättningen bedriva en aktiv markpolitik är begränsade.

Genom att återställa reglerna om förväntningsvärden till de som gällde före 2010, men behålla bestämmelsen om ett 25-procentigt påslag, skulle förutsättningar för frivilliga förhandlingar där mark- ägaren alltid är garanterad en del av värdestegringen föreligga.

5.6Hur står sig utredningens delbetänkande?

Utredningen lämnade i september 2017 delbetänkandet En gemen- sam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73. I betänkandet behandlades de utredningsuppdrag som framgår av utredningens ursprungliga direktiv i bilaga 1 och förslagen utformades utan hän- syn till tilläggsdirektiven. Under det fortsatta arbetet har nya förslag tillkommit som i större eller mindre omfattning gör att de tidigare förslagen är överspelade eller behöver justeras. Under den- na rubrik görs en genomgång av förslagen i delbetänkandet och utredningens uppfattning om de bör bli föremål för fortsatt bered- ning.

5.6.1Författningsförslagen

De författningsförslag som lämnades i delbetänkandet bör inte beredas vidare. I de fall utredningen står fast vid förslagen i sak har motsvarade författningsförslag införts i detta betänkande med de justeringar som följer av att nya författningsförslag tillkommit.

204

SOU 2018:35

Överväganden och förslag

5.6.2Uppdragen till Boverket, regionerna och övriga myndigheter

I delbetänkandet föreslogs tidsbegränsade uppdrag till Boverket och regionerna i form av regeringsbeslut och ett regleringsbrevs- uppdrag till ett stort antal myndigheter som direkt hänvisade till det föreslagna regeringsuppdraget till Boverket. Inget av dessa för- slag bör beredas vidare.

Vad gäller uppdraget till Boverket att beräkna behovet av till- skott av bostäder kommer denna uppgift i sak att kunna härledas ur de bedömningar som Boverket enligt förslagen i detta betänkande ska genomföra. Det finns alltså möjlighet för såväl Boverket som regionerna att särredovisa och kommunicera sina respektive be- dömningar kring detta. I relation till den för det offentliga Sverige centrala frågan om hur bostadsbehoven för hushåll med svag ställ- ning på bostadsmarknaden utvecklas, finner inte utredningen att ett separat regeringsuppdrag kring frågan om behovet av tillskott av bostäder kan motiveras. Skulle regeringen vilja ha en särredo- visning av detta finns möjligheterna förutsatt att utredningens förslag i detta betänkande genomförs.

Uppdraget till regionerna att genomföra dialoger om behovet av tillskott av bostäder blir på motsvarande sätt överflödigt i och med den uppgift att genomföra dialogmöten som regionerna tilldelas i och med förslagen i detta betänkande.

Vad gäller uppdraget till övriga myndigheter står utredningen fast vid att det finns ett behov av samsyn inom staten på hur be- hoven av bostäder bör vägas mot andra allmänna intressen. Remiss- synpunkterna på förslaget i delbetänkandet för att åstadkomma detta ger inte anledning att tro att utredningens förslag utgör en lämplig lösning. Något annat förslag till hur en sådan samsyn ska uppnås lämnas inte i detta betänkande.

205

Överväganden och förslag

SOU 2018:35

5.6.3Utredningens bedömningar

Av de bedömningar som utredningen gjorde i delbetänkandet är bedömningen att Bostadsplaneringskommitténs förslag11 att reger- ingen bör besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning bör genomföras, fortsatt aktuell. Utredningen är medveten om att bostads- och digitaliseringsministern den 26 september 2017 uppdragit åt en utredare att bl.a. utarbeta ett förslag till nationell strategi för fysisk planering med inriktning mot bostadsförsörjning, dnr N2017/05965/PBB. Utredningen vill trots detta framföra synpunkten att Boverket borde få uppgiften att bereda regeringens beslut om en strategi. En sådan uppgift skulle stärka Boverkets roll som företrädare för staten i samhälls- planeringsfrågor generellt.

11 En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59 s. 419.

206

6 Konsekvenser

6.1Stat och kommun löser problemen tillsammans

Genom att skapa en situation där såväl analysunderlag som be- greppsanvändning är densamma när bostadsbristen behandlas både kommunalt och nationellt skapas förutsättningar för att samordna statliga och kommunala insatser. Genom att skapa ett institu- tionellt samband i regionernas regi kan konkreta insatser utformas och erfarenhetsåterföring ske på någorlunda lika villkor mellan stat och kommun på en nivå där både principiella och praktiska frågor kan tas upp.

Kommunernas incitament att delta i samarbetet kommer att stå i proportion till hur mycket av de statliga insatserna som förmedlas via länsstyrelserna till kommunerna. Omvänt så är statens intresse av att ställa statliga resurser till kommunernas förfogande beroende av kommunernas förmåga att redovisa tydliga effekter av gjorda insatser. Nyttan med utredningens förslag kan därför bara bedömas i ljuset av hur den nationella bostadspolitiken utformas.

6.2Anpassat för varje kommun

Sveriges kommuner är olika och att de i formell mening behandlas lika från staten leder inte till att hushållen i alla kommuner ges lika stora möjligheter att få sina bostadsbehov tillgodosedda. Att ställa lika hårda krav på alla kommuner eller att ge alla lika stora incita- ment leder i det perspektivet lika lite mot det av riksdagen beslu- tade målet. Genom att ställa krav på alla kommuner att bidra till att klarlägga bostadsbristens omfattning och genom att göra de statliga insatserna flexibla i relation till hur stora bristerna är, kan statliga resurser användas effektivt för att lösa de problem som ligger utan- för respektive kommuns förmåga.

207

Konsekvenser

SOU 2018:35

6.2.1Gotland

Utredningens förslag bygger på en tydlig ansvarsfördelning mellan kommuner och regioner för att uppnå önskade effekter. På Gotland kan den ansvarsfördelningen inte upprätthållas, vare sig i teorin eller i författning. Med liggande utredningsförslag kommer Gotland i framtiden att vara en kommun, låt vara med vissa upp- gifter som i dag åvilar landstingen i övriga landet.

Den gotländska bostadsmarknaden är tydligt separerad från övriga landet, och några samordningsproblem att lösa i regional regi finns inte. Utredningens författningsförslag innehåller inga särlösningar för Gotland, utan kommunen får samma lagreglerade ansvar och samma möjligheter till avtal med länsstyrelsen som andra kommuner.

6.3Vilka grupper gynnas?

Utredningen har konsekvent undvikit att lämna förslag med ut- gångspunkt från fördefinierade grupper. Det är skillnaden mellan det faktiska utbudet av bostäder på marknaden och hushållens bostadsbehov som står i centrum. Det är dock fullt möjligt att det när behoven definierats finns politisk enighet om att vad som är godtagbart för t.ex. barnhushåll, innebär en annan och bättre boendesituation för dem än för andra hushåll. Det är också möjligt att staten och kommunerna vid utformningen av insatser väljer att prioritera barnhushåll.

Även om utredningsförslagen är neutrala i förhållande till bo- stadsbehoven hos olika typer av hushåll kommer det samlade arbets- sättet att göra det möjligt att jämföra, och därmed prioritera, mellan sådana behov. Det utredningens förslag då bidrar med är en analysram där det går att visa hur sådana prioriteringar påverkar andra hushålls möjligheter att få sina bostadsbehov tillfredsställda på marknaden.

208

SOU 2018:35

Konsekvenser

6.3.1En förstärkning av skillnader mellan vi och dom?

Att offentligt göra tydligt vad som är en godtagbar bostadssitua- tion gör det möjligt för enskilda hushåll att identifiera på vilken sida av den gräns en sådan definition innebär som de själva, eller andra hushåll, befinner sig på. Att dra upp gränser innebär en risk för utpekande och negativa incitament att medvetet placera sig på den sida av gränsen som ger tillgång till förmåner.

De administrativa arbetsformer, bedömningar och analyser som utredningen föreslår innebär inga nya rättigheter för något hushåll och därför ingen möjlighet eller drivkraft för enskilda hushåll att positionera sig. Däremot kan grupper av hushåll komma att ställa politiska krav på bättre bostadsstandard, med nya och skarpare argument. Den effekten är inte okänd eller oönskad i en demokrati.

När insatserna utformas kan de komma att mera konkret innebära skiljelinjer. De adderar då till befintliga inkomstgränser för bostads- bidrag, åldersgränser för att få tillträde till vissa boendeformer eller förtursregler i bostadsköer. Något principiellt nytt ligger inte i detta, och hur det påverkar mellanmänskliga beteenden styrs inte av reg- lerna.

6.4Kostnader

Utgångspunkten i tilläggsdirektiven är att det finns ett otillfreds- ställt bostadsbehov som bör tillfredsställas, det som i detta betän- kande kallas för bostadsbrist. Redan detta indikerar att offentliga resurser måste tillföras. De bedömningar som Boverket ska göra enligt förslaget ger storleksordningen på bostadsbristen i ekono- miska termer givet nuvarande institutionella förhållanden.

Riksdag och regering disponerar över möjligheterna att ändra de institutionella förhållandena och därmed bostadsbristens omfatt- ning. Vissa sådana förändringar kan innebära åtminstone kortsik- tigt minskade offentliga utgifter eller ökade intäkter. Förändringar av skatter och avdrag som minskar köpkraften för resursstarka hus- håll minskar deras bostadskonsumtion och sänker priserna, vilket momentant ger fler hushåll möjlighet att hitta en godtagbar bostad till rimliga kostnader. En annan typ av institutionella förändringar har inga entydiga budgeteffekter. Införandet av en ”boplikt” skulle förhindra att hushåll disponerar flera bostäder, vilket momentant

209

Konsekvenser

SOU 2018:35

skulle öka utbudet och sänka priserna. Nettoeffekterna på statliga och kommunala budgetar är inte uppenbar. Resonemanget är avsett att belysa att en ekonomisk beräkning av bostadsbristens omfatt- ning inte omedelbart kan översättas till anspråk på statliga och kommunala budgetar i samma storleksordning.

Givet dagens eller andra institutionella förhållanden kommer det dock alltid att finns en andel av hushållen som inte kommer att uppnå det som politiskt bedöms vara en godtagbar boendesituation utan samhällets stöd. Detta stöd kan utformas som ekonomiskt stöd till hushållen eller som subventionerade bostäder i någon form. Stödet kommer att belasta antingen statens budget, eller budgeterna i ett antal kommuner. Stora befintliga statliga stöd utgörs av bostads- bidrag och bostadstillägg för pensionärer och på den kommunala sidan kostnader för äldreboenden och LSS-boenden, i den utsträck- ning de boendes hyra inte täcker kostnaderna. Av exemplen framgår att offentliga kostnader inte behöver återfinnas under rubriken bo- städer i de olika budgeterna.

Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till insatser för att åtgärda bostadsbristen redovisas heller inga kostnader eller finansieringsförslag för detta. Det är dock avsikten att de förslag som lämnas i betänkandet ska få budgetpåverkan i form av insatser i någon form. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan sta- ten och kommunerna framgår inte av förslaget. Det är utred- ningens bestämda uppfattning att de kommunala insatserna kom- mer att öka om de statliga insatserna kanaliseras via länsstyrelserna till kommunerna. Mot bakgrund av detta innebär inte lägre statliga kostnader automatiskt ökade kommunala kostnader. Mindre stat- liga insatser innebär färre kommunala insatser och lägre kommu- nala kostnader, samt fler hushåll med en otillfredsställande boende- situation.

6.4.1Statens kostnader

Det är Boverket och länsstyrelserna som genom utredningens för- slag tilldelas nya arbetsuppgifter på den statliga sidan.

Boverkets kommer att initialt ha kostnader för att utveckla me- toder för att bedöma omfattningen av bostadsbristen. För att kun- na bedriva arbetet koncentrerat behöver myndigheten ta hjälp av

210

SOU 2018:35

Konsekvenser

extern kompetens. För detta föreslås myndigheten tilldelas 4 mnkr under 2019 och 2 mnkr under 2020. De löpande kostnaderna för att utveckla och uppdatera bedömningarna liksom arbetet med att eta- blera ett gemensamt språkbruk förutsätts Boverket kunna bekosta genom omprioriteringar inom givna anslag.

För utvärderingar av statligt medfinansierade insatser kommer Boverket att behöva anslagsförstärkningar som står i relation till hur stora medel staten väljer att fördela via länsstyrelserna. Vid beredningen av beslut om anslag till länsstyrelserna bör därför Boverkets kostnader för utvärderingar behandlas samtidigt.

Även länsstyrelsernas nya roll att sträva efter att ingå avtal kom- mer att innebära kostnader som relaterar till hur stora anslag myn- digheterna tilldelas för uppgiften. En viss andel av de tilldelade medlen bör få användas för myndigheternas kostnader. Någon schablon är svår att fastställa utan att veta vilken typ av insatser avtalen avser, men kostnaderna för att genomföra och följa upp offentliga avtal om entreprenader uppgår till i storleksordningen 10 procent av entreprenadsumman. Den största delen av sådana kostnader bör dock falla på kommunerna.

Länsstyrelsernas roller att ge råd och information samt att följa upp kommunernas lagefterlevnad ingår i myndigheternas nuvaran- de uppgifter. Länsstyrelsen fråntas också en samordningsuppgift, som tillkom 2014. Kostnaderna för denna uppgift motiverade då inga tillskott av medel och borttagandet innebär av samma skäl inga beräkningsbara besparingar. Länsstyrelsen fråntas dessutom upp- giften att göra en regional bostadsmarknadsanalys. I den mån det innebär besparingar är utredningens bedömning att länsstyrelsernas kapacitet att lösa övriga uppgifter på bostadsområdet inte är över- dimensionerad och därmed kan eventuella besparingar tillgodo- göras inom verksamheten.

6.4.2Regionernas kostnader

Regionerna får genom förslagen helt nya uppgifter som ska betalas av staten enligt finansieringsprincipen. För uppgifterna att utföra en regional analys av bostadsmarknaden och genomföra ett årligt regionalt dialogmöte bedöms varje region behöva tillföras åtmin- stone en kvalificerad medarbetare som schablonmässigt motsvarar

211

Konsekvenser

SOU 2018:35

en verksamhetskostnad, inklusive IT-verktyg, på 2 mnkr, dvs. totalt 40 mnkr per år. Kostnaderna finansieras genom ett utökat statsbidrag som tas ur anslagen för statligt stöd till bostadsbyg- gandet.

6.4.3Kommunernas kostnader

Kommunernas kostnader kommer att öka med hänsyn till att utredningen bedömer att det på vissa håll krävs betydande insatser för att skaffa sig kunskaper om den nuvarande bostadssituationen. I många kommuner kommer olika delar av förvaltningen att behöva träffas och skapa organisatoriska former för hur spridda kunskaper ska samordnas. Incitamentet för kommunerna att göra detta är pri- märt möjligheten att erhålla statligt stöd för insatser. I små kom- muner och kommuner med en krympande befolkning och korta eller inga kötider till bostäder och utan öppet hemlösa, kommer förmodligen inget särskilt arbete att utföras och heller inga statliga stöd bli aktuella. Några särskilda resurser för att utföra uppgifterna, som redan idag ingår i det kommunerna ansvarar för, bör inte tillföras kommunerna från staten.

Kommunernas kostnader för att ta fram ett beslutsunderlag till kommunfullmäktige motsvaras av liknande kostnader i dag. Att en gång per år delta i ett dialogmöte i regional regi innebär en ny upp- gift, men den är formellt inte obligatorisk för kommunerna och om den kommunala analysen och länsstyrelsernas ekonomiska stöd upp- fattas som en hjälp av kommunerna i det egna arbetet torde det prioriteras inom befintlig verksamhet.

6.5Statstödsfrågor

Utredningen lämnar inga förslag som innebär att medel överförs från offentliga budgetar till privata företag. Förslagen lägger dock grunden för en situation där det offentliga i olika former förväntas ingripa på en marknad. I den mån insatser innefattar ekonomiska tillskott till annat än privatpersoner blir EU:s statsstödsregler till- lämpliga.

De delar av förslagen som innebär att det bostadsbehov som inte möts av ett utbud på marknaden görs synligt lägger enligt ut-

212

SOU 2018:35

Konsekvenser

redningen en god grund för att kunna visa på nödvändigheten av att ingripa på marknaden. Det gäller på nationell nivå, där regeringen skulle kunna notifiera ett samhängande stödsystem som också in- kluderar kommunala insatser med inslag av statsstöd. Det gäller också i varje kommun där eventuella behov av insatser med inslag av statsstöd ska motiveras.

6.6Den kommunala självstyrelsen

Bostadsförsörjning är inte en exklusiv kompetens för vare sig sta- ten eller kommunerna och att beskriva statliga insatser för att åt- gärda bostadsbristen som ett ingrepp i den kommunala självsty- relsen är inte ändamålsenligt. Ingrepp i självstyrelsen sker när staten begränsar kommunernas handlingsutrymme antingen till omfattning eller genom krav på formbundenhet.

För primärkommunerna är det tre författningsreglerade upp- gifter som är nya – att bedöma behovet av tillskott av bostäder, att bedöma omfattningen av bostadsbristen i kommunen och att följa upp åtgärder för att minska bostadsbristen. Den första uppgiften ansåg utredningen i delbetänkandet innebära ett marginellt men proportionellt intrång i den kommunala självstyrelsen med hänsyn till att den då åtföljdes av ett krav på dokumentation. I detta betän- kande saknas särskilda dokumentationskrav för alla tre uppgifterna, och alla måste uppfattas som en del av det kommunala bostadsför- sörjningsansvaret. Att de på det här sättet lyfts fram i lagtext inne- bär ingen inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Jämfört med dagens reglering utökas det kommunala handlingsutrymmet marginellt, genom att kraven på dokumentation minskar.

För regionerna innebär uppgiften att analysera den regionala bostadsmarknaden att en i dag statlig uppgift överlämnas till regio- nerna med viss precisering. Samtidigt tillförs regionerna en ny upp- gift att samla kommuner och länsstyrelse till ett dialogmöte med visst innehåll. Uppgiften att genomföra ett möte får anses vara en in- skränkning av den kommunala självstyrelsen. Motiven för det form- bundna mötet och att det bör hållas i regionernas regi har redovisats tidigare. Under förutsättning att mötesformen tillmäts stor bety- delse, vilket utredningen gör, blir alternativet till att begränsa den

213

Konsekvenser

SOU 2018:35

kommunala självstyrelsen att göra länsstyrelserna ansvariga för att genomföra mötet.

Med hänsyn till den långsiktiga nytta utredningen ser av att regionerna tar ett brett ansvar för den regionala utvecklingen, där bostadsfrågorna utgör en naturlig del, finner utredningen att det ingrepp det innebär att styra regionernas arbetsformer på det sätt som föreslås är proportionerligt.

6.7Övriga konsekvenser

Den önskvärda konsekvensen av utredningens förslag är att fler invånare får sina bostadsbehov tillgodosedda. De konkreta försla- gen behandlar dock de inbördes relationerna mellan offentliga organ, och innebär därför bara indirekt förbättrade möjligheter för en sådan utveckling. Att bostadsbristen ges en definition och en omfattning gör den lättare att åtgärda, men också lättare att lyfta fram som samhällsproblem för den som vill prioritera frågan i den offentliga debatten.

Konkret innebär förslagen ett antal nya tjänster på regionerna för yrkesgrupper där fördelningen mellan kvinnor och män för närvarande är jämn. Inte heller i övrigt antas förslagen ha någon påverkan på jämställdheten, eller på något av de andra områden för vilka utredningen har att bedöma konsekvenserna.

6.8Utredningens förslag i förhållande till andra aktuella utredningar

Utredningens förslag innebär ett förändrat arbetssätt när det gäller bostadsförsörjning i Sverige. Förslagen utgår från att bostäder om- sätts och upplåts på en marknad och inriktar politiken mot de hushåll vars bostadsbehov inte tillfredsställs på denna marknad.

Många andra utredningar arbetar med, eller har nyligen lämnat, förslag som förändrar förutsättningarna på bostadsmarknaden eller samarbetsformerna mellan staten, regionerna och kommunerna. Nedan kommenteras hur ett urval av sådana utredningar, eller deras förslag, relaterar till förslagen i detta betänkande.

214

SOU 2018:35

Konsekvenser

6.8.1Bostadsplaneringskommittén

Bostadsplaneringskommittén lämnade redan 2015 betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörj- ning, SOU 2015:59. I denna utredning lyfts Bostadsplanerings- kommitténs förslag om en obligatorisk regional fysisk planering fram som en önskvärd utveckling för att därigenom skapa en lämp- lig organisatorisk och tematisk inramning för att behandla bostads- frågor.

Regeringen har nyligen föreslagit att regional fysisk planering ska vara obligatorisk i Stockholms och Skåne län och avvaktar i övrigt när behov av och förutsättningar finns i övriga län. Förslagen i detta betänkande innebär att ett arbetssätt för samarbete på tre samhällsnivåer i samtliga län utvecklas separat för bostadsförsörj- ningsfrågor. Detta samarbete kan med fördel komplettera det arbe- te som regionerna i Stockholm1 och Skåne kommer att bedriva i rollen som regionplaneorgan.

6.8.2Mottagandeutredningen

Mottagandeutredningen har i mars 2018 lämnat betänkandet Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande, SOU 2018:22, som föranleder följande reflektioner:

–Mottagandeutredningen betonar det gemensamma ansvaret för staten, landstingen2 och kommunerna och föreslår en helt ny lag för att tydliggöra ansvarsfördelningen med utgångspunkt från om det rör sig om individer och hushåll som förväntas få uppe- hållstillstånd eller om de ska avvisas. Förslagen bygger på en ana- lys som till stora delar liknar den som görs i detta betänkande.

–Förslagen innehåller ett moment av offentligt ställningstagande till vad som är en godtagbar boendesituation. Det är avgränsat till asylsökande som väljer att söka en egen bostad, men ligger i linje med denna utrednings uppfattning att det offentliga åtagandet innefattar ett ställningstagande till vad som är godtagbart.

1Stockholms läns landsting har redan i dag motsvarande uppdrag.

2Dvs. regionerna i detta betänkande.

215

Konsekvenser

SOU 2018:35

–Förslagen i betänkandet om att asylsökande som förväntas få uppehållstillstånd anvisas till kommunerna redan under ansök- ningstiden medan asylsökande som med viss sannolikhet kom- mer att avvisas måste stanna i Migrationsverkets boenden, ger kommunerna betydligt bättre planeringsförutsättningar. De asylsökande som grupp kan fogas in i den kommunala bostads- försörjningen på ett sätt som inte sker i dag.

6.8.3Framtidens socialtjänst

Utredningen Framtidens socialtjänst har nyligen lämnat delbetän- kandet Ju förr desto bättre – vägar till förebyggande socialtjänst, SOU 2018:32. Betänkandet är i första hand ett kunskapsunderlag för utredningens fortsatta arbete med att stärka det förebyggande perspektivet i socialtjänstlagen och i socialtjänstens arbete. En stor del av betänkandet utgörs av forskarrapporter, där rapporterna om Socialtjänsten och samhällsplaneringen av Verner Denvall och Hem- löshetsfrågan, bostadsmarknaden och socialtjänsten av Hans Swärd, tillsammans visar på hur bristen på ett strukturerat kunskapsunder- lag från socialtjänsten i kombination med avsaknaden av statlig bostadspolitik bidrar till att socialtjänsten i dag ägnar stora resurser åt att lösa bostadsproblem på individnivå.

Framtidens socialtjänst har enligt sina direktiv att analysera socialtjänstens roll och ansvar för frågor som kommunen normalt inte kan råda över, exempelvis bostadsfrågor. Med det arbetssätt och den lagstiftning som denna utredning föreslår skulle social- tjänsten kunna få en mycket betydande roll i att beskriva bostads- bristen och att prioritera bland insatser för att åtgärda den, i sam- arbete med andra kommunala förvaltningar och med stöd från region och stat.

216

SOU 2018:35

Konsekvenser

6.8.4Kommunutredningen

Kommunutredningen har i uppdrag att mot bakgrund av de utma- ningar kommunerna står inför till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten utarbeta en stra- tegi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina upp- gifter och hantera sina utmaningar.

I delbetänkandet En generell rätt till kommunal avtalssamver- kan, SOU 2017:77, föreslog utredningen att det i kommunallagen införs en generell möjlighet till avtalssamverkan. Regeln innebär att en kommun eller ett landsting3 får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokaliseringsprincipen. Regeringen har i prop. 2017/18:151 föreslagit riksdagen att utredningens förslag bör genomföras.

Kommunutredningens utgångspunkt att kommunerna har mycket olika förutsättningar att fullgöra sina uppgifter har påverkat försla- gens utformning i denna utredning. Att lyfta analysuppgifter till regional nivå enligt vad som föreslås här är ett sätt att utjämna sådana olikheter.

Att regeringen har lagt fram ett förslag som innebär att avtal kan slutas mellan kommuner och regioner utan begränsningar av lokali- seringsprincipen ger en god grund för de avtal som föreslås i detta betänkande. Regeringens klarläggande i propositionen av sådana avtals civilrättsliga status i relation till offentligrättsliga åligganden ger också stöd åt de förslag som lämnas här. Kommunutredningen anger i sitt betänkande att man överväger att återkomma till frågan om kommunernas möjligheter att sluta avtal även med staten och andra aktörer för att därigenom stärka den kommunala kapaciteten.

6.8.5Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering

Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering lämnade i december 2017 betänkandet Lån och garantier för fler bostäder, SOU 2017:108. I betänkande föreslås förutom förändringar i nuva- rande statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande vissa nya

3 Dvs. en region i detta betänkande.

217

Konsekvenser

SOU 2018:35

stödformer. Det rör sig bl.a. om hyresförlustgarantier och start- bidrag till byggemenskaper. Båda stödformerna föreslås admi- nistreras av Boverket.

I relation till förslagen i denna utredning går det att notera att stödformer som inte bygger på garantier till andra långivare, t.ex. hyresförlustgarantier, till formen är ägnade att användas som stöd där kommunen och staten delar på kostnader och risker. En lokalt beslutad utformning gör det möjligt att värdera vilken grad av statsstöd som i ett enskilt fall kan motiveras med hänsyn till vilka hushåll som drar nytta av stödet. En avtalsreglering mellan läns- styrelsen och kommunen gör det möjligt att ge bostadsbyggande företag och hushåll samma stöd i hela landet, trots att kommu- nernas förmåga att bära risk är väsentligt olika.

6.8.6Näringsdepartementets utredningar i övrigt

Näringsdepartementet har de senaste åren tillsatt flera utredningar som alla haft, eller har, uppgifter med inriktning på att underlätta för och därmed öka bostadsbyggandet. Det rör sig bl.a. om Utred- ningen bostadsbyggande på statens fastigheter, N2017:03, Bygg- rättsutredningen, N2017:06, och Utredningen samordning för bo- stadsbyggande, N2017:08. Ingen av utredningarna har lämnat eller förväntas lämna förslag som påverkar bedömningar och förslag i denna utredning.

218

7Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

7.1Ikraftträdande

Förslag: Den nya lagen ska träda ikraft den 1 januari 2020.

Det avgörande skälet till att ikraftträdandetidpunkten inte bör läg- gas tidigare än den 1 januari 2020 är att förslag om finansiering av regionernas uppdrag i den nya lagen i praktiken inte kan föreläggas riksdagen förrän i budgetpropositionen för 2020.

Möjligheterna för de offentliga parter som regleras i lagen – Bo- verket, regionerna, länsstyrelserna samt kommunerna – att förbereda sig inför ikraftträdandet är tämligen goda. Så kan till exempel Boverket jämlikt 3 § 6 förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket aktualisera statistik, följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden, såväl i nationellt perspektiv som på regional nivå. Vidare torde många kommuner redan i dag ha kunskaper om vilka hushåll som har svårt att utan stöd klara av att lösa sina bostads- behov. Länsstyrelserna har redan i dag en roll som innebär att de bland annat ska ge råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Inom ramen för de s.k. § 37-medlen1 har dessutom länsstyrelserna åtminstone haft möjlighet att skaffa sig erfarenheter av att hantera frågor om ersättningar till kommuner för insatser som bl.a. avsett bostäder.

Den helt nya rollen i sammanhanget har regionerna. Det för- utsätts också en finansiering från staten för denna roll. Det borde

1 Förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Enligt 37 § får länsstyrelserna, i mån av tillgång på medel, lämna ersättning till kommuner och kom- munalförbund för insatser som syftar till att främja mottagandet av nyanlända invandrare.

219

Ikraftträdande

SOU 2018:35

emellertid ligga i regionernas intresse att bygga upp en kompentens inför 2020 – även om finansieringen får lösas temporärt.

Parallellt med denna utredning pågår Översiktsplaneutredning- en, N2017:02, som bl.a. har till uppgift att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efter- följande planering m.m. Utredaren ska senast den 15 maj 2018 redovisa sitt uppdrag i denna del. Ikraftträdandet av den lagändring i 3 kap. PBL som här föreslagits samt eventuella övergångsbestäm- melser bör samordnas i tiden med förslag till ändringar i samma kapitel från Översiktsplaneutredningen.

7.2Övergångsbestämmelser

Bedömning: Övergångsbestämmelse behövs i förordningarna (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyg- gande, (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad.

När den nya lagen träder i kraft den 1 januari 2020 upphör lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL) att gälla.

Det finns fem författningar som hänvisar till BFL. Det är 12 kap. JB (hyreslagen), förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande, förordningen (2017:583) om regionalt till- växtarbete samt förordningen (2018:111) om statsbidrag till kom- muner med svag bostadsmarknad.

Enligt 3 § förordningen (2016:364) om statsbidrag till kom- muner för ökat bostadsbyggande ställs bl.a. som krav för bidrag att kommunen vid tidpunkten för ansökan under föregående eller innevarande mandatperiod har antagit riktlinjer för bostadsförsörj- ningen enligt BFL. På liknande sätt ska, enligt 12 § andra stycket 1 förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad, kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning fogas till en ansökan om statsbidrag. Enligt 11 § första stycket för- ordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska bl.a. kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning särskilt beaktas när den regionala

220

SOU 2018:35

Ikraftträdande

utvecklingsstrategin tas fram. Dessa förordningar ändras så att det i stället refereras till kommunfullmäktiges ställningstagande enligt 4 § tredje stycket i den nya lagen. Utredningen bedömer att äldre riktlinjer enligt 1 § BFL behöver äga giltighet även efter lagens ikraftträdande till dess att ett ställningstagande från kommunfull- mäktige enligt 4 § tredje stycket finns att tillgå. Det behövs därför övergångsbestämmelser som möjliggör detta.

Vad gäller hyreslagens stadgande så ändras endast hänvisningen i 12 kap. 65 a §. Eftersom bestämmelserna om köavgift förs in i den nya bostadsförsörjningslagen utan ändringar saknas behov av sär- skild övergångsbestämmelse.

Förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanaly- ser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphävs den 1 januari 2020. Utredningen bedömer att det saknas behov av över- gångsbestämmelse.

221

8 Författningskommentar

8.1Förslaget till bostadsförsörjningslag (2019:000)

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser som avser att skapa förutsättningar för att trygga invånarnas rätt till bostad.

Portalparagrafen knyter an till ett av de grundläggande målen för den offentliga verksamheten enligt stadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen,1 nämligen att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bl.a. bostad. Stadgandet i regeringsformen är ett målsättningsstadgande och är inte juridiskt bindande.2 Övervä- gandena finns i avsnitt 5.3.2.

2 §

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska

1.fortlöpande bedöma hur det utbud av bostäder som motsvarar invå- narnas behov utvecklas, och

2.fortlöpande bedöma hur det faktiska utbudet av bostäder utvecklas.

Om det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov avviker från det bedömda faktiska utbudet av bostäder så motiverar det insat- ser från det allmänna.

1Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform.

2Hirschfeldt, Regeringsform (1974:152) 2 §, Lexino 2015-07-01.

223

Författningskommentar

SOU 2018:35

Bedömningarna i första stycket ska göras var för sig och pågå fort- löpande. Resultaten av dem ska dock vara jämförbara i den meningen att det i vart fall ska gå att räkna fram en skillnad. Någon periodicitet anges inte för att ta fram de två jämförbara bedöm- ningarna men de bör redovisas årligen om inte särskilda omstän- digheter talar för annat.

Av paragrafens andra stycke framgår att om det bedömda beho- vet inte motsvaras av ett bedömt faktiskt utbud ska det allmänna vara berett att göra insatser för att åtgärda denna skillnad. Avvikel- sen mellan bedömningarna utgör därmed ett mått på det offentliga åtagandet gentemot invånarna.

Avvikelserna kan bestå i allt ifrån att det finns för få bostäder i förhållande till antalet hushåll till att de bostäder som finns olika skäl är olämpliga i förhållande till invånarnas behov eller ekonomi.

Övervägandena finns i avsnitt 5.3.4.

3 §

Regionen ska utifrån de bedömningar som gjorts i 2 § fortlöpande analysera hur behov och utbud utvecklas i länet och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar.

I paragrafen kommer regionernas roll till uttryck i lagen. Rollen är ny för dem och innebär att de ska kunna prestera en sammanhållen analys av hur bostadsbehoven i relation till bostadsutbudet utveckl- as i respektive län. Utgångspunkten för regionernas analys är de bedömningar som gjorts i enlighet med 2 §. Arbetet med att göra analysen förutsätts pågå fortlöpande. Till grund för analysen bör även underlag från länets kommuner och länsstyrelse läggas efter- som det får antas att kvaliteten på analysen därigenom ökar. Det finns dock inget krav på att underlag från kommuner och läns- styrelse ska ha kommit regionen till del för att analysen ska kunna göras. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.6.

224

SOU 2018:35

Författningskommentar

4 §

Kommunen ska fortlöpande

1.bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen,

2.bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan sam- hällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genomföra insatser för att möta dessa behov, och

3.följa upp genomförda insatser.

Bedömningar och insatser i första stycket ska genomföras med beak- tande av den regionala analysen enligt 3 §.

Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar.

I paragrafen regleras kommunernas roll. Enligt punkten 1 så ska kommunen bedöma i vilken mån det finns ett behov av tillskott på bostäder och hur stort – i kvantifierbara termer – det behovet i sådant fall är. Ett tillskott av bostäder kan tillkomma genom ny- byggnad. Ett tillskott kan också tillkomma på andra sätt, t.ex. genom att befintliga lägenheter som inte används renoveras och tas i bruk eller genom att fritidshus tas i bruk för permanent boende. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.4 i utredningens delbetänkande SOU 2017:73 samt i avsnitt 5.3.7.

Enligt punkten 2 ska kommunerna bedöma hur många och vil- ken typ av hushåll som inte utan stöd kommer att lösa sina bo- stadsbehov. Kommunerna ska inte – som hittills varit vanligt – utgå från ett antal fördefinierade grupper. Utifrån bedömningen av vilka dessa hushåll är, ska kommunerna bedöma vilka insatser som krävs för att möta deras bostadsbehov. Kommunerna ska också genom- föra sådana insatser.

Enligt punkten 3 ska kommunerna följa upp genomförda insat- ser. Så långt möjligt bör kommunerna då göra sig en bild av hur pass effektivt ett val av vissa insatser visat sig vara. Syftet är att kunna dela med sig av erfarenheter till regionen och andra kom- muner, åtminstone vid de dialogmöten som genomförs enligt 6 §. Arbetet med att göra bedömningar, insatser och uppföljningar för- utsätts pågå fortlöpande.

225

Författningskommentar

SOU 2018:35

I andra stycket stadgas att vid de bedömningar och insatser som kommunerna gör enligt första stycket ska de beakta den analys som respektive region gör enligt 3 §.

Stadgandet i tredje stycket avser att säkerställa att kommunen i sin helhet rätt värderar frågan om bostadsförsörjningen genom att den förankras i kommunfullmäktige minst en gång per mandat- period. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.7.

5 §

Länsstyrelsen ska lämna kommunerna i länet råd och information till stöd för att lösa deras uppgifter enligt 4 §.

Länsstyrelsen ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommunerna och regionen om genomförande av insatser som kräver kommunal medverkan.

Avtal enligt andra stycket kan också omfatta andra parter.

I paragrafens regleras länsstyrelsernas roll. Enligt första stycket ska länsstyrelserna, på motsvarande sätt som i den upphävda lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, ge kom- munerna råd och information vid hanteringen av de uppgifter som läggs på dem enligt denna lag.

I andra stycket beskrivs länsstyrelsernas nya roll som avtalsslu- tande part. De insatser som avtalen ska avse är sådana som en kommun identifierat som en lösning enligt 4 § första stycket 2. Att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal innebär ett krav på aktivitet för att tilldelade resurser ska komma till användning. Länsstyrelserna förutsätts prioritera de insatser som antas ge bäst effekt i relation till den totala användningen av offentliga medel. I ett avtal som sluts mellan länsstyrelse och en eller flera kommu- ner kan även regionen ingå som part i en – typiskt sett – samord- nande roll. I den mån avtalen förutsätter ekonomisk medverkan från staten begränsas länsstyrelserna roll av om det finns tillgäng- liga medel.

I syfte att ge stor flexibilitet till avtalslösningarna enligt första stycket ges det i tredje stycket möjlighet för länsstyrelsen att, då man ingår avtal med kommuner eller regioner, även låta andra par- ter omfattas av avtalet. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.8.

226

SOU 2018:35

Författningskommentar

6 §

Regionen ska en gång per år genomföra ett dialogmöte med läns- styrelsen och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas

1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och behovet av insatser från det allmänna,

2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och

3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser.

Dialogmötet ska genomföras senast vid den tidpunkt som regeringen bestämmer.

Paragrafen reglerar en lägstanivå för hur samarbetet mellan de i de föregående 3–5 §§ offentliga organen i ett och samma län ska ord- nas. Regionerna har ansvaret för att det en gång per år arrangeras ett dialogmöte där länets samtliga kommuner och länsstyrelsen för- väntas delta. Den obligatoriska delen av mötet framgår av punk- terna 1–3 i första stycket men det hindrar givetvis inte att fler frågor tas upp.

Enligt andra stycket åligger det regeringen att bestämma vid vilken tidpunkt som dialogmötet ska hållas varje år. Syftet med bestäm- melsen är att det fastställs en tidpunkt då länsstyrelserna har kun- skap om de ekonomiska förutsättningarna för att kunna bidra vid mötena. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.9.

7 §

Kommuner och regioner ska lämna regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kommunernas skyldighet att lämna de uppgifter som behövs för att bedömningarna i 2 § ska kunna göras.

I paragrafen regleras uppgiftslämnande från kommuner och regio- ner gentemot regeringen eller den myndighet som regeringen be-

227

Författningskommentar

SOU 2018:35

stämmer. Behovet av lagreglering grundar sig på regeringsformens krav på att uppgifter som läggs på kommuner måste ha lagstöd.

De materiella övervägandena finns i avsnitt 5.3.10.

8–9 §§

De avslutande paragraferna är identiska med 7–8 §§ i den upphävda lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Nå- gon ändring i sak är inte avsedd. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.1.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder den nya lagen i kraft den 1 januari 2020. Skälen för ikraftträdandedatumet har behandlats i avsnitt 7.1.

8.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900)

3 kap.

5 §

Av översiktsplanen ska framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

228

SOU 2018:35

Författningskommentar

5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och

6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

Vid redovisningen av första stycket 5 ska det behov av tillskott av

bostäder som framgår av kommunens bedömningar enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörjningslagen (2019:000) komma till uttryck.

Paragrafen har ändrats. Ett andra stycke har lagts till. Ändringen innebär att behovet av tillskott av bostäder enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörjningslagen (2019:000) ska komma till ut- tryck i översiktsplanen.

När 5 p. i bestämmelsen infördes anförde regeringen att det kan synas självklart att de behov av nya bostäder som identifieras av kommunerna kommunernas riktlinjer kommer till tydligt uttryck i översiktsplanen, men att ambitionsnivån när det gäller samord- ningen mellan arbetet med bostadsförsörjning och översiktsplaner- ingen varierar. För att säkerställa att bostadsbyggnadsbehovet be- handlas i översiktsplanen ansåg regeringen att det behövdes ut- tryckliga regler som ställer krav på att kommunens bedömningar av det framtida behovet av bostäder ska redovisas i översiktsplanen (prop. 2013/14:59). Ändringen i paragrafen är avsedd att vara en kodifiering av vad som uttrycktes vid den ovan behandlade lag- ändringen och innebär att det nära sambandet mellan kommunens bedömningar i den nya lagen och översiktsplanen uttrycks tydli- gare. Ändringen har behandlats närmare i avsnitt 4.1.5 i utredning- ens delbetänkande SOU 2017:73 samt i avsnitt 5.3.7.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder lagändringen i kraft den 1 januari 2020. För det fall bedömningen görs att ikraftträdandet bör samordnas med Översiktsplaneutredningens, N 2017:02, förslag bör lämpligt datum för ikraftträdande och övergångsbestämmelser före- slås riksdagen. Övervägandet finns i avsnitt 7.1.

229

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Jörgen Mark-Nielsen

Utredningen har sammanfattningsvis haft i uppgift att kartlägga vad kommunerna gör för grupper med svag ställning på bostads- marknaden, att analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg och att vid behov föreslå för- ändringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Ut- redningen har dock valt att gå längre än så och föreslår att lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska upphöra att gälla och ersättas med en ny bostadsförsörjningslag.

Tydligt kommunalt ansvar för bostadsförsörjningen

Den nu gällande lagen om kommunernas bostadsförsörjningsan- svar infördes 2001 och tillkom eftersom det rådde osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar kommunerna egentligen har för bostadsförsörjningen. Avsikten var att tydliggöra det kommunala ansvaret.

Utredningens förslag till en ny bostadsförsörjningslag bygger på att ansvaret delas upp på kommunerna, regionerna och staten. Det innebär enligt min mening en uppenbar risk för att det blir otydligt var ansvaret egentligen ligger och var det kan utkrävas.

Jag anser att det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen bör framgå tydligt i lagstiftningen. Staten ska inte ta över delar av ansvaret utan i stället skapa goda förutsättningar för kommunerna att kunna ta ansvar, i vilket bland annat ingår att Boverket och länsstyrelserna stöttar kommunerna med analyser, bedömningar och uppföljning. Det är kommunerna som med sin stora kännedom om lokala förhållanden och lokal bostadsmarknad samt närhet till

231

Särskilda yttranden

SOU 2018:35

invånarna har de bästa förutsättningarna att ta ansvar för bostads- försörjningen.

Utredningens förslag om att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommuner om att bidra ekonomiskt till kommu- nala insatser innebär en maktförskjutning från kommunerna till staten. Det blir särskilt påtagligt när man väljer en avtalsmodell i stället för en modell med medelsfördelning efter ansökan. Utred- ningen pekar själv på att avtalsmodellen innehåller risker. Motiver- ingen till att den ändå bör införas är att den skapar ”incitament för kommunerna i länet att förbereda sig noggrant, för att bli intres- santa som samtalspartners” med länsstyrelserna. Detta uttalande framstår som en något märklig syn på relationen mellan stat och kommun.

I utredningens delbetänkande En gemensam bild av bostadsbygg- nadsbehovet föreslogs att Boverket får i uppdrag att årligen beräkna behovet av tillskott av bostäder på tio års sikt och presentera resul- taten på nationell nivå och på länsnivå samt göra resultatet och gjorda antaganden tillgängliga för regioner och länsstyrelser. Det är fortfarande ett bra förslag som kan förfinas till att omfatta inte bara det totala antalet bostäder, utan också spegla bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Ett sådant upp- drag bör kunna föras in i förordningen med instruktion till Boverket, där det även bör framgå att beräkningarna ska kompletteras med en känslighetsanalys.

Ett generellt eller selektivt bostadsförsörjningsansvar

Enligt gällande lag ska varje kommun med riktlinjer planera för bo- stadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostä- der och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads- försörjningen förbereds och genomförs. Det är mycket tydligt att kommunens ansvar gäller alla i kommunen, vilket kräver ett hel- hetsperspektiv på bostadsförsörjningen i den kommunala planer- ingen. I utredningens förslag försvinner denna grundbult helt och ersätts med en allmänt hållen hänvisning till ett så kallat målsätt- ningsstadgande i regeringsformen.

232

SOU 2018:35

Särskilda yttranden

Detta är ingen liten förändring. Det kommunala ansvaret för- skjuts från att skapa ”förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder” till att fokusera på insatser för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Föränd- ringen får flera konsekvenser som jag pekar på nedan.

En grundläggande tanke som genomsyrar utredningens förslag är att marknaden i sig förväntas ordna bostäder till det stora fler- talet hushåll – och att den också faktiskt gör det, men att det finns grupper som måste ha samhällets stöd för att få en bostad. Det framhålls också att ”Den nya lagen bygger på detta synsätt och är i allt väsentligt inriktad på de hushåll vars bostadsbehov inte till- fredsställs på bostadsmarknaden.” Uppfattningen att så många hushålls bostadsbehov som möjligt ska lösas på den ordinarie bo- stadsmarknaden är lätt att instämma i, men de slutsatser som utred- ningen drar kan ifrågasättas.

I praktiken förhåller det sig så att ju bättre den generella bo- stadspolitiken och därmed marknaden fungerar, desto mindre är behovet av selektiva åtgärder riktade mot inkomstsvaga hushåll. De mest effektiva åtgärderna som gynnar dessa hushåll är därför såda- na åtgärder som förbättrar den generella bostadspolitikens funk- tionssätt.

Med den målgrupp som utredningen definierat – ”hushåll vars ekonomi mer eller mindre temporärt inte är tillräckligt stark för att de inom rimlig tid ska kunna efterfråga en bostad som motsvarar deras behov” – handlar det således om att öka hushållens förmåga att efterfråga lämpliga bostäder.

Inom ramen för den generella bostadspolitiken skulle en viktig åtgärd för att uppnå detta vara att undanröja den skattemässiga snedvridningen mellan upplåtelseformerna och skapa balanserade ekonomiska villkor, till exempel genom införande av en låg moms på hyran.

Detta är dock inte tillräckligt utan det behövs också selektiva åt- gärder som till exempel en förändring av bostadsbidragen både vad gäller nivåer och funktionssätt. Med höjda bostadsbidrag får fler inkomstsvaga hushåll möjlighet att efterfråga lämpliga bostäder som de själva väljer. Bostadsbidraget måste dock utformas så att det inte försvagar hushållens intresse av att öka sina arbetsinkomster eller bi- drar till att driva upp byggkostnaderna och därmed hyran.

233

Särskilda yttranden

SOU 2018:35

Utredningens förslag att snäva in bostadsförsörjningsansvaret till att i praktiken handla om boende för inkomstsvaga hushåll gör att ansvaret blir alltför begränsat. Även om bostadsbehovet så långt det är möjligt bör tillgodoses av en fungerande marknad handlar bostadsförsörjningen om ett samhällsbyggande. Det moderna sam- hället är komplext och innehåller många delar som måste fungera tillsammans. Det behövs ﬂera upplåtelseformer och olika slags bo- städer med varierande standard i samma stadsdel, bostadsområde och kvarter. Detta främjar integration och ökar möjligheterna för människor med olika bakgrund och inkomster att mötas. Samman- taget krävs det ett helhetsperspektiv i den kommunala planeringen som inkluderar alla i kommunen, inom vilket de inkomstsvaga hushållens ställning givetvis ska uppmärksammas särskilt.

Insnävningen av bostadsförsörjningsansvaret leder också bort från ett ansvar för boendemiljön. I propositionen om den nu gäl- lande lagen skrev regeringen: ”Syftet med bostadsförsörjningspla- neringen är att skapa förutsättningar för alla kommuninvånare att leva i goda bostäder. I begreppet en god bostad innefattas inte bara själva bostaden utan också boendemiljön. Bostadsområdena är av grundläggande betydelse för de enskildas möjlighet till stimulans och personlig utveckling. Boendemiljön måste kunna främja en god uppväxt för barn och ungdom.” (Prop. 2000/01:26 s. 15–16) Det är viktigt att ansvaret för bostadsförsörjningen omfattar boendet som helhet och inte begränsas till den fysiska bostaden.

En mer aktiv roll för kommunerna

Utredningens förslag innebär vidare att kommunernas roll förändras från att ”skapa förutsättningar” och ”främja att ändamålsenliga åtgär- der för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs” till att ”genomföra insatser” för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Det framstår som en mer aktiv roll jämfört med i dag. Men vilka dessa insatser skulle vara utvecklas inte i betänkandet; det ges endast några illustrativa exempel, vilkas effekt kan ifrågasättas. Tanken är att kommunerna ska ha relativt fria händer och ges möjlighet att förhandla med länsstyrelserna om stat- lig medfinansiering till insatser för dessa hushåll.

234

SOU 2018:35

Särskilda yttranden

I detta ligger en uppenbar risk för en ovälkommen utveckling mot särskilda bostäder för låginkomsttagare, ofta kallat ”social housing”, med negativa konsekvenser både för samhället och för enskilda individer. Utredningen pekar själv på risker för utpekande och en förstärkning av skillnader mellan vi och dom. Men samtidigt lyfter man fram exempel som går ut på att kommunen kan ”skaffa sig rådighet över bostäder som upplåts till i förväg definierade grupper, som inte nödvändigtvis behöver ha ett eget eller omedel- bart behov av stöd”.

Det vore enligt min mening olyckligt om statliga medel skulle användas för att subventionera särskilda socialbostäder, när det är mer angeläget att sådana medel används för att höja nivån på bo- stadsbidragen, något som i stället ger inkomstsvaga hushåll bättre möjligheter att efterfråga lämpliga bostäder som de själva väljer.

Det faktum att de bostadshus som byggs kommer att stå kvar och användas av flera generationer boende innebär vidare att många olika människor kommer att bo i husen och att situationen för enskilda individer kommer att förändras. Utredningen pekar själv på att det handlar om hushåll ”vars ekonomi mer eller mindre tem- porärt inte är tillräckligt stark”. Att bygga särskilda socialbostäder

är därför en dålig resursallokering; de bostäder som byggs måste hålla över tid genom god tillgänglighet, generell användbarhet och flexibilitet.

Allmännyttans roll

Nästan alla kommuner har ett eget allmännyttigt bostadsföretag. Av utredningens kartläggning av kommunerna framgår att de ofta be- traktar dessa företag som ett av de viktigaste verktygen för den kom- munala bostadspolitiken och för att tillgodose bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Allmännyttans grundidé är att bygga och förvalta bostäder för alla. Det övergri- pande syftet med ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I uppdraget ingår att till- godose olika bostadsbehov, det vill säga inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostads- utbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster.

235

Särskilda yttranden

SOU 2018:35

Om kommunens ansvar för bostadsförsörjningen reduceras till att endast handla om åtgärder som är avsedda att tillgodose bo- stadsbehovet hos grupper med en svag ställning på bostadsmark- naden, upphör allmännyttan att vara kommunens kanske främsta verktyg och behovet av det egna bostadsföretaget kan ifrågasättas. Men utan ett allmännyttigt bostadsföretag mister kommunen en lokal samhällsbyggare som erbjuder bostäder till alla för en rimlig kostnad och som verkar för integration och social sammanhållning. Samtidigt förlorar kommunen möjligheten att agera på den lokala bostadsmarknaden för att stärka kommunens utveckling och till- växt.

Kvantifiering av bostadsbristen

Utredningens förslag bygger i korthet på att Boverket ska kvanti- fiera bostadsbristen på nationell och länsnivå, definierad som skill- naden emellan ett bostadsutbud som motsvarar behoven och det faktiska utbudet av bostäder. Boverket ska även redovisa den totala bostadsbristen i varje län i ekonomiska termer. Kommunerna ska sedan utifrån detta underlag och med stöd av regionen och läns- styrelsen bedöma behovet av bostadstillskott i kommunen liksom antalet hushåll och typer av hushåll som behöver samhällets stöd för att deras behov ska tillgodoses. Sedan förutsätts kommunerna anslå vissa egna medel för detta och förhandla med länsstyrelsen för att få ta del av statliga medel till insatsen i konkurrens med andra kommuner.

Att bedöma storleken på nyproduktionsbehovet över en längre tid har visat sig vara en ganska svår uppgift. Att kvantifiera bostads- bristen och även redovisa den i ekonomiska termer är om möjligt en ännu svårare uppgift och utredningen pekar också på problem vid användning av registerdata och behov av täta uppföljningar. Det är bra att Boverket gör dessa bedömningar, men de måste trots allt behandlas som approximativa och föränderliga och det är tveksamt om de kan användas som underlag till den statliga budgetprocessen som tanken är i utredningens förslag.

Mot den bakgrunden framstår utredningens förslag om att läns- styrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommunerna om in- satser för hushåll som behöver samhällets stöd för att lösa sina bo-

236

SOU 2018:35

Särskilda yttranden

stadsbehov som bristfälligt underbyggt. Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till insatser redovisas inte heller några kostnader eller finansieringsförslag.

Statligt stöd till bostadssektorn

Jag invänder inte mot bedömningen att det behövs ett statligt stöd till bostadssektorn, men det framstår som bakvänt att börja med att besluta om de tekniska reglerna avseende stödet för att senare – i statsbudgeten för år 2020 – bestämma om stöd över huvud taget ska utgå och i så fall vad som ska stödjas, villkor för stödet samt omfattningen av stöd. Det är helt enkelt inte meningsfullt och i värsta fall skadligt.

Den ”tvåstegsraket” som utredningen föreslår leder till en situa- tion av osäkerhet om vilket statligt stöd som kommer att finnas framöver och enligt vilka villkor det kommer att fördelas. Eftersom det ligger i sakens natur att villkoren kan komma att bli mer fördel- aktiga än i dag och investeringskalkylen därmed bättre, kan fastig- hetsägare välja att avvakta med att dra igång nyproduktion. Därmed uppstår en ”politisk risk” som kan leda till att nyproduktionen av bostäder minskar åtminstone momentant.

En mer naturlig process borde vara att ett politiskt beslut i riks- dagen om stödets inriktning fattas innan eller åtminstone i sam- band med att regelverket utformas. För frågan om vad som ska stödjas och hur är väsentlig. Jag har ovan pekat på behovet av balanserade ekonomiska villkor mellan upplåtelseformerna och be- hovet av en höjning av bostadsbidraget. Det pågår också en dis- kussion om det är utbudssidan eller efterfrågesidan som bör stöd- jas; exempelvis finns olika uppfattningar om det nuvarande inves- teringsstödets ändamålsenlighet. Ett framtida politiskt beslut om stöd till grupper med svag ställning på bostadsmarknaden och om åtgärder som förbättrar bostadsmarknaden generellt behöver fattas med en bred majoritet för att bli långsiktigt hållbart.

Utredningen föreslår vidare att den nya bostadsförsörjnings- lagen tillförs en paragraf om regional samordning. I den sägs att regionerna en gång per år ska genomföra ett fysiskt möte med länsstyrelsen och länets kommuner kring vissa specificerade punkter och att regeringen bestämmer senaste tidpunkt då mötet

237

Särskilda yttranden

SOU 2018:35

ska genomföras. Det är självklart bra med regional samordning, men en alltför detaljerad lagreglering av ett mötes genomförande framstår som väl byråkratiskt i negativ bemärkelse. Regionerna bör själva, gärna i samråd med länsstyrelsen och kommunerna, bestäm- ma på vilket sätt och i vilka former de vill genomföra den regionala samordningen.

Slutsatser

Sammanfattningsvis har jag svårt att tro att förslaget skulle fungera i praktiken, i vart fall i så motto att det inom rimlig tid skulle leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställ- ning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.

Det bygger på en närmast ”planekonomisk” modell där staten ut- ifrån politiskt beslutade kriterier räknar ut hur stort behovet är och vad som behöver produceras samt anslår medel till att detta. Sedan får kommunerna tävla om att få ta del av dessa medel och förutsätts samtidigt tillskjuta egna medel. Det är svårt att se hur en sådan modell skulle kunna fungera i ett konjunkturkänsligt och föränder- ligt samhälle där behoven kan skifta snabbt.

Risken är också stor att modellen premierar snabba och kortsik- tiga lösningar inom en sektor som verkligen behöver genomtänkta och långsiktiga lösningar. En annan risk med insnävningen av bo- stadsförsörjningsansvaret är att kraften läggs på att utveckla små

”goda” särlösningar i stället för att möta grundläggande utmaningar som att få till stånd en bättre fungerande bostadsmarknad som så långt det bara är möjligt rymmer lösningar också för grupper som i dag har en svag ställning på denna marknad.

Mot bakgrund av det ovan anförda kan jag inte ställa mig bakom förslaget till ny bostadförsörjningslag. Jag anser att ett bättre alter- nativ är att behålla den nuvarande lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar och att utveckla den genom förbättringar och kompletteringar. Exempelvis bör lagens andra paragraf kompletteras med krav på att riktlinjerna ska innehålla uppgifter om vad kommu- nen avser att göra för att tillgodose bostadsbehov hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden samt hur man tagit del av underlag från Boverket och regionen. Vidare kan en särskild paragraf föras in som tydliggör regionernas roll samt behovet av regional

238

SOU 2018:35

Särskilda yttranden

samordning, utan att i detalj reglera formerna för denna. I den mån det finns detaljer som behöver regleras bör det ske i relevanta förord- ningar.

239

Särskilda yttranden

SOU 2018:35

Särskilt yttrande av experten Jan-Ove Östbrink

Ansvaret inom det bostadspolitiska området är tredelat, där staten har den viktiga rollen att formulera nationella mål och tillhanda- hålla finansiella och legala ramar som gör det möjligt att nå dessa mål för kommuner och byggbransch/fastighetsägare som bygger och förvaltar bostäder. Utifrån sina direktiv har utredningen läm- nat förslag som i någon mån kan bidra till att underlätta kommu- nernas arbete. Utredningen har dock varit begränsad i sitt uppdrag till att belysa hur en av parterna, kommunerna, förmår att planera och vidta adekvata insatser riktade till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och hur detta arbete ytterligare skulle kunna underlättas. Detta är olyckligt då behovet av en nationell social bostadspolitik är stort och där en utredning med ett vidare mandat hade kunnat bidra med underlag för en bred politisk överenskom- melse.

En samlad översyn behövs av finansierings- och skattesystemet som leder fram till långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar. Härutöver behövs åtgärder som stärker efterfrågan från resurssvaga hushåll och som ökar det samlade utbudet av bostäder.

För att öka rörligheten på bostadsmarknaden och för att under- lätta för äldre att lämna en billigare men mindre lämpad bostad och flytta till en bostad som det går att åldras i, så utgör en förändring av reavinstbeskattningen och stämpelskatten den viktigaste åtgär- den.

Genom att, enligt norsk modell, underlätta för unga vuxna och nyanlända att etablera sig på den ägda bostadsmarknaden så kan också trycket på den hyrda marknaden minskas. Som en dellösning på längre sikt bör också ett statligt subventionerat bosparande till- skapas som kan användas för ”egenfinansiering” av en hyrd bostad (kooperativ hyresrätt eller motsvarande) eller en ägd första bostad.

För att stärka svaga hushålls förmåga att efterfråga bostäder är det angeläget att bostadsbidragssystemet ses över i syfte att forma ett system som med bättre precision riktas till just de hushåll som har störst behov av stödet för att kunna efterfråga en lämplig bo- stad men som inte bidrar till att hushåll fastnar i långvarigt bidrags- beroende. En kraftig höjning av det kommunala bostadstillägget för äldre är likaså angeläget så att äldrehushåll med låga inkomster kan efterfråga lämpliga bostäder att åldras i. Bostadstillägget bör

240

SOU 2018:35

Särskilda yttranden

även omfatta personer i åldern 18–64 år med nedsatt psykisk eller fysisk funktionsförmåga.

Frågan om hur utsatta grupper lättare ska kunna etablera sig på bostadsmarknaden och tillgodose sina bostadsbehov är en del i en större problematik som omfattar en rad frågor såsom allmän bo- stadsbrist, bostadsmarknadens funktionssätt, markanvändnings- politik, invandring och arbetslöshet. Förslag på åtgärder som kan underlätta kommunernas svåra arbete att möta efterfrågan och behov hos hushåll som marknaden inte förmår att möta kan inte lämnas utan en helhetssyn som involverar flera politikområden och en långsiktigt hållbar inriktning på bostadspolitiken.

241

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:12

Kommunal planering för bostäder

Beslut vid regeringssammanträde den 9 februari 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag på hur bedömningar av bostads- byggnadsbehovet framtagna av Boverket ska fördelas på kommu- nerna. Förslaget ska tas fram i dialog med kommuner och regionala företrädare. Utredaren ska också föreslå ändringar i lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar och plan- och bygglagen som tydliggör att de kommunala bostadsbyggnadsbehoven ska avspeglas i översiktsplanen. Syftet är att etablera en ordning där staten gör be- dömningar av behovet av nya bostäder i hela landet som kommunerna tillgodoser genom att i sin planering avsätta mark för ett bostadsbyg- gande som motsvarar behoven.

Utredaren ska bl.a.

•med arbetsförutsättningen att Boverket kommer att få i uppdrag att årligen bedöma bostadsbyggnadsbehovet för respektive FA- region föreslå hur de bedömda bostadsbyggnadsbehoven ska för- delas på kommuner vid ett första tillfälle,

•föreslå hur kommande revideringar av Boverkets bedömningar ska hanteras, och

•föreslå de lagändringar i berörda delar av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och plan- och bygglagen som bedöms lämpliga.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2017.

243

Bilaga 1

SOU 2018:35

Bakgrund

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2017 sin avsikt att presentera förslag om krav på kommunal planering för bostadsbyg- gande. Bakgrunden är att bostadsbyggandet i Sverige under lång tid inte har hållit jämna steg med befolkningsutvecklingen. Boverket har beräknat ett kvantitativt behov av bostadsbyggande på 710 000 bo- städer under perioden 2016–2025, varav 75 procent i de tre storstads- regionerna, om utbudet av bostäder i förhållande till befolkningen ska kunna återgå till läget 2011.

Regeringen gav den 4 maj 2016 Boverket i uppdrag att lämna för- slag till hur framtagandet av återkommande bedömningar av bostads- byggnadsbehovet i hela landet ska organiseras, finansieras och regle- ras. Boverket inkom den 23 december 2016 med rapporten En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, där verket föreslår att be- dömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras årligen med pro- gnoshorisonten tio år för var och en av landets 60 funktionella analys- regioner (FA-regioner). Bedömningarna ska enligt förslaget göras av Boverket och regleras i myndighetens instruktion. Förslaget har remitterats och remisstiden löper till den 14 april 2017.

Kommunerna är enligt lag skyldiga att varje mandatperiod pröva om kommunens översiktsplan respektive riktlinjer för bostadsförsörj- ningen är aktuella. Genom ändringar i lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, som trädde i kraft den 1 januari 2014, skärptes kraven på innehållet i kommu- nernas riktlinjer för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska numera bl.a. innehålla kommunens mål för bostadsbyggande och de åtgärder kommunen planerar att vidta för att nå dessa mål. Riktlinjerna ska vidare ange hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bo- stadsförsörjningen. Genom ytterligare lagändringar vid samma tid kopplades kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen samman med uppgiften som planmyndighet. Riktlinjerna ska således vara väg- ledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § första stycket 5 plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, där det framgår att kom- munens planläggning – med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala för- hållanden – bl.a. ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.

244

SOU 2018:35

Bilaga 1

Alla kommuner ska bidra till bostadsbyggandet

Befolkningen i Sverige ökar snabbt. Sedan år 2000 har antalet invå- nare ökat med mer än en miljon. Av detta utgörs ungefär tre fjärde- delar av nettoinvandring. Möjligheterna att prognostisera föränd- ringar i flyttmönster över gränserna är begränsade. År 2000 bedömde Statistiska centralbyrån att Sveriges befolkning år 2025 skulle uppgå till ungefär 9,4 miljoner invånare, en siffra som passerades 2010. En- ligt de senaste prognoserna kommer vi 2025 att vara ungefär 11,1 miljoner invånare.

När befolkningen ökar till följd av födelseöverskott ökar behovet av bostäder med ett par decenniers fördröjning, och de nya invånarna har ofta en given hemort. Nya invånare som invandrar behöver där- emot bostäder omedelbart och det är inte på samma sätt självklart i vilken kommun man kommer att bo.

Såväl bedömningar av bostadsbehovet som planläggning av mark för att möjliggöra nya bostäder är i dag kommunala angelägenheter. Kommunerna förutsätts fånga upp samhällsförändringar och anpassa sina planer efter dem. Såväl förutsättningar som ambitioner att göra detta varierar. Ett uttryck för detta är att en tredjedel av landets översiktplaner vid utgången av 2015 hade antagits för mer än tio år sedan och att mindre än hälften av kommunerna hade antagit rikt- linjer för bostadsförsörjningen vid samma tidpunkt.

Kommunernas varierande tillämpning av de regler som avser att fånga upp befolkningsutvecklingen gör att regeringen ser ett behov av att skapa en sammanhängande ordning där staten gör en bedömning av behovet av nya bostäder i hela landet och kommunerna i sin planering avsätter mark för bostadsbyggande som sammantaget mot- svarar behovet.

Om Boverket efter remissbehandling får ett uppdrag i linje med det förslag verket lämnat, kommer det att årligen för varje FA-region finnas kvantitativa bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet på tio års sikt. Regeringen vill genom utredarens arbete säkerställa att dessa får ett genomslag i alla landets kommuner. Bedömningarna från Boverket behöver i dialog med regionala och kommunala företrädare fördelas på varje kommun, och det ska bli ännu tydligare än i dag att bostadsbyggnadsbehovet i kommunen ska avspeglas i kommunens översiktsplan.

245

Bilaga 1

SOU 2018:35

Uppdraget att föreslå hur det kommunala bostadsbyggnadsbehovet ska kvantifieras

Utredaren ska i sitt arbete utgå från att Boverket kommer att göra bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet baserat på det remitterade förslaget med de modifieringar som föranleds av remissinstansernas synpunkter. Dessa bedömningar behöver med hänsyn till regionala och lokala förutsättningar fördelas på kommuner.

Inom delar av Sverige sker redan i dag ett samordnat arbete kring bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå. I hela landet ska läns- styrelser och aktörer med regionalt utvecklingsansvar ges tillfälle att yttra sig när kommunerna tar fram riktlinjer för bostadsförsörj- ningen. Av riktlinjerna ska det framgå hur kommunen har tagit hän- syn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Det finns med andra ord en regional dimension i dagens bostadsförsörjningsplanering.

Boverkets bedömningar kommer enligt verkets förslag att avse en annan geografisk indelning än den administrativa indelningen i län. Bedömningarna kommer också att presenteras med tidsintervall som kommer att avvika från de processer som i dag pågår i olika delar av landet. Utredaren ska genom dialog med kommuner och regionala företrädare, utifrån förutsättningarna i olika delar av landet, finna former för hur de bedömda bostadsbyggnadsbehoven ska fördelas på kommunerna inom respektive FA-region.

Även om formerna för hur Boverkets behovsbedömning tas om hand kan komma att variera i olika delar av landet, finns det ett värde i att de behov som fördelas på respektive kommun har samma tids- horisont i hela landet. Om det under utredningsarbetet framstår som lämpligt att generellt använda en annan tidshorisont än den som Bo- verket föreslår, och utredaren kan finna bred uppslutning bland Sveriges kommuner kring detta, står det utredaren fritt att göra så. Om utredaren bedömer att regeringens uppdrag till Boverket med hänsyn till vad som framkommer under utredningen bör utformas annorlunda än vad verket föreslår, ska utredaren uppmärksamma regeringen på detta.

Boverkets årliga bedömningar kan förväntas innebära att bostads- byggnadsbehovet i respektive FA-region justeras, såväl uppåt som nedåt. Beroende på hur arbetet med att fördela behoven på kommu- ner initialt organiseras, kan kommande förändringar kräva större

246

SOU 2018:35

Bilaga 1

eller mindre arbetsinsatser. I de fall där fördelningen initialt sker med stöd av indikatorer är det möjligt att låta dessa styra fördelningen mellan kommunerna vid mindre revideringar eller under vissa tids- intervall.

Om utredaren inte genom dialog kan lösa uppgiften att fördela de bedömda bostadsbyggnadsbehoven med bibehållen ansvarsfördel- ning mellan befintliga aktörer, får en modell där de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna får detta uppdrag övervägas i hela eller delar av landet.

Med hänsyn till att utredarens förslag antas innebära att arbets- sättet kommer att variera över landet kan det vid varje tidpunkt vara svårt att överblicka vilka bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet på kommunal nivå som är aktuella. Det finns därför anledning att överväga om resultatet av de föreslagna processerna bör dokumen- teras och hållas tillgängliga på ett samlat sätt.

Utredaren ska därför

•föreslå hur kommande revideringar av Boverkets bedömningar ska hanteras,

•bedöma om det förslag till regeringsuppdrag som Boverket lämnat bör modifieras,

•föreslå hur de vid varje tillfälle aktuella bedömningarna av bostads- byggnadsbehoven på kommunal nivå ska dokumenteras och hållas tillgängliga, och

•lämna förslag där utgifter för statens medverkan ryms inom befint- liga budgetramar.

247

Bilaga 1

SOU 2018:35

Uppdraget att säkerställa att det kommunala bostadsbyggnadsbehovet kommer till uttryck i översiktsplanen

Om de förslag som utredaren lämnar enligt den första delen av uppdraget genomförs, kommer varje kommun att få en kvantitativ bedömning av bostadsbyggnadsbehovet att förhålla sig till. Detta bedömda bostadsbyggnadsbehov har vissa likheter med sådana rele- vanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen, som kommunerna ska ta hänsyn till vid framtagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen (2 § första stycket 3 BFL). Kommunerna förutsätts grunda sina riktlinjer på en analys av bl.a. den demografiska utvecklingen och efterfrågan på bostäder (2 § andra stycket BFL). Den bedömning av bostadsbyggnadsbehovet i kommunen som genomförs med stöd av utredarens förslag bör kom- ma till uttryck i den aktuella paragrafen.

Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledan- de vid tillämpningen av 2 kap. 3 § första stycket 5 PBL (4 § BFL), dvs. kravet att planläggning enligt PBL bl.a. ska främja bostadsbyg- gande och utveckling av bostadsbeståndet. Av 3 kap. 5 § 5 PBL fram- går att det av kommunens översiktsplan i sin tur ska framgå hur kom- munen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Det kan i sammanhanget nämnas att några remissinstanser i samband med lagstiftningsärendet framförde att det borde göras en mera direkt koppling mellan riktlinjerna för bostadsförsörjning och översikts- planen (prop. 2012/13:178 s. 23). Regeringen har beslutat om direk- tiv till en utredare med uppgift att föreslå en mer utvecklad översikt- planering (dir. 2017:6). Av direktiven framgår sammanfattningsvis att regeringen vill förstärka översiktplanens roll och tydliggöra hur de statliga intressena bör tas om hand vid efterföljande beslut om planer och bygglov. Det finns därför anledning att åter överväga om kopplingen mellan riktlinjerna för bostadsförsörjning och översikts- planen bör stärkas ytterligare.

Det finns mot denna bakgrund behov av att överväga lagändringar både i BFL och PBL för att säkerställa att bostadsbyggnadsbehovet för en kommun, som det bestäms genom utredarens förslag, ska ligga till grund för kommunens bostadsförsörjningsplanering och att det av kommunens översiktplan framgår hur kommunen avser att till- godose det bedömda bostadsbyggnadsbehovet.

248

SOU 2018:35

Bilaga 1

Utredaren ska mot bakgrund av dessa överväganden föreslå de lagändringar i berörda delar av BFL och PBL som bedöms lämpliga.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska vid utformandet av sina förslag bedöma om de kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen. Om sådana för- slag lämnas, ska utredaren genomföra en sådan proportionalitets- bedömning som krävs enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Vid propor- tionalitetsbedömningen ska hänsyn också tas till alternativ reglering. Om flera möjligheter finns för att nå samma mål, ska utredaren välja den som innebär minst intrång på den kommunala självstyrelsen.

Samråd, arbetsformer och redovisning av uppdraget

Uppdraget ska utöver vad som framgår under respektive rubrik ge- nomföras i nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska samråda med länsstyrelserna och regionalt utvecklings- ansvariga aktörer.

Utredaren ska samråda med utredningen En utvecklad översikts- planering (N2017:2).

Utredaren ska beakta remissutfallet med anledning av Boverkets rapport En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2017.

(Näringsdepartementet)

249

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:85

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om kommunal planering för bostäder (N 2017:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 20 juli 2017

Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbygg- nadsbehovet framtagna av Boverket ska fördelas på kommunerna (dir. 2017:12). I uppdraget ingår att säkerställa att bostadsbyggnads- behovet för en kommun ska ligga till grund för kommunens bo- stadsförsörjningsplanering och att det av kommunens översiktsplan framgår hur kommunen avser att tillgodose det bedömda bostads- byggnadsbehovet.

Utredaren får därutöver i uppdrag att

•kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden ur ett lokalt och regionalt perspektiv,

•kartlägga hur kommunerna använder olika verktyg och belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostads- försörjning i syfte att tillgodose dessa behov,

•analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg i syfte att underlätta arbetet med bostadsför- sörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bostadsmark- naden, och lämna de förslag som analysen ger upphov till, och

251

Bilaga 2

SOU 2018:35

•vid behov föreslå förändringar i lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar och angränsande lagstiftning, som kan leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.

•Utredningstiden förlängs. Det ursprungliga uppdraget ska fort- farande redovisas senast den 29 september 2017 medan uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 april 2018.

Det ursprungliga uppdraget

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2017 sin avsikt att presentera förslag om krav på kommunal planering för bostadsbyg- gande. Bakgrunden var att bostadsbyggandet i Sverige under lång tid inte har hållit jämna steg med befolkningsutvecklingen. En särskild utredare fick i uppdrag att lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet framtagna av Boverket ska fördelas på kommunerna. Utredaren ska också överväga ändringar i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, och plan- och bygglagen (2010:900) för att säkerställa att bo- stadsbyggnadsbehovet för en kommun, som det bestäms genom utredarens förslag, ska ligga till grund för kommunens bostadsför- sörjningsplanering och att det av kommunens översiktplan framgår hur kommunen avser att tillgodose det bedömda bostadsbyggnads- behovet. Syftet är att etablera en ordning där staten gör bedöm- ningar av behovet av nya bostäder i hela landet som kommunerna tillgodoser genom att i sin planering avsätta mark för ett bostads- byggande som motsvarar behoven.

Behov av ytterligare utredning

Enligt BFL ska varje kommun med riktlinjer planera för bostadsför- sörjningen och skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads- försörjningen förbereds och genomförs.

Som framgår av de ursprungliga direktiven är en del av utredarens uppdrag att bl.a. säkerställa att bostadsbyggnadsbehovet för en kom- mun ska ligga till grund för kommunens bostadsförsörjningsplaner-

252

SOU 2018:35

Bilaga 2

ing. För att kunna möta behovet är det samtidigt viktigt att kommu- nen bedriver en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjningen. Det handlar bl.a. om att aktivt arbeta med underlag och analyser, rikt- linjer för bostadsförsörjning, genomförande, uppföljning och de verk- tyg som finns till förfogande i arbetet, t.ex. bostadsförmedlingar, hyresgarantier, planmonopolet, markinnehav och en aktiv markpolitik samt allmännyttiga bostadsföretag, bostadsstiftelser och samarbete med andra aktörer.

Befolkningen växer snabbt och situationen för grupper som står långt ifrån eller är nya på bostadsmarknaden har under lång tid varit ansträngd. Det är oroande att det finns indikationer på att vissa grupper på bostadsmarknaden är trångbodda, att den sekundära bostadsmarknaden växer och att socialtjänsten vittnar om att de i dag möter personer vars avgörande problem är att de inte får tag i en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Det behövs en fördjupad kunskap om hur kommunerna arbetar med efterfrågan och bostads- behoven bland grupper som har svag ställning på bostadsmarknaden men som inte behöver, eller vid bättre balans på bostadsmarknaden inte skulle behöva, samhällets stöd. Det kan t.ex. handla om enskilda och hushåll som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden eller svårt att hitta en bostad som motsvarar livssituationen, vilken i för- längningen kan påverka barns uppväxtvillkor. Det behövs även kun- skap om hur kommunernas arbete förhåller sig till olika områden inom kommunen samt till det regionala perspektivet. Situationen på bostadsmarknaden påverkar rörligheten på arbetsmarknaden, syssel- sättningen och tillväxten.

Utan ett aktivt arbete med bostadsförsörjningsfrågor finns en risk att kommunerna saknar en sammanhängande bild av efterfrågan och bostadsbehoven i kommunen och regionen och att nödvändiga åtgärder därför inte kommer till stånd.

Sammantaget finns det behov av ytterligare utredning.

Tilläggsuppdrag

Utredaren ska mot denna bakgrund

•kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden ur ett lokalt och regionalt perspektiv,

253

Bilaga 2

SOU 2018:35

•kartlägga hur kommunerna använder olika verktyg och belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostadsförsörjning i syfte att tillgodose dessa behov,

•analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg i syfte att underlätta arbetet med bostads- försörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bostads- marknaden, och lämna de förslag som analysen ger upphov till, och

•vid behov föreslå förändringar i BFL och angränsande lagstift- ning, som kan leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.

Förslagen ska utöver vad som framgår av de ursprungliga direktiven ta hänsyn till de skiftande förutsättningar som finns i delar av landet samt behovet av att minska och motverka socioekonomisk boende- segregation. De förslag som utredaren lämnar ska stå i överensstäm- melse med det handlingsutrymme som följer av EU-rätten inklusive statsstödsreglerna.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utöver vad som redan gäller enligt det urspungliga uppdraget i frågan om konsekvensbeskrivningar, samråd och arbetsformer ska uredaren på lämpligt sätt tillvarata de kunskaper och den erfarenhet som finns hos länsstyrelserna, bl.a. genom bostadsmarknadsanalyserna och det arbete som bedrivits i samband med uppdraget om kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning (Fi2016/04376/SFÖ m.fl.) och om att stödja kommuner och andra aktörer i arbetet med att underlätta inträde på bostadsmarknaden m.m. (N2016/00696/PUB).

Utredningstiden förlängs. Det ursprungliga uppdraget ska fort- farande redovisas senast den 29 september 2017 medan uppdraget i övrigt enligt dessa tilläggsdirektiv ska redovisas senast den 30 april 2018.

(Näringsdepartementet)

254

Bilaga 3

(Utdrag ur Bostadsförsörjning mer än bostadsbyggande, länsstyrelserna 2018)

Försämrad situation för fler som har det svårt på bostadsmarknaden

Det är positivt att bostadsbyggandet har tagit fart de sista åren och har ökat i flera kommuner samtidigt som flera kommuner inte bygger något alls på grund av att förutsättningarna är dåliga. Det är problematiskt att ny- produktion i regel är dyr. Att det saknas förutsättningar för en nyprodukt- ion av bostäder leder också till ökad bostadsbrist.

Det har också blivit tydligt att kommunernas bostadsbyggande inte till- godoser det behov som genereras av befolkningsökningen i landet. Vi kan fortfarande se en ökad bostadsbrist som för de ekonomiskt utsatta hushål- len alltmer genererar ökad trångboddhet och hemlöshet.

Alla invånare har inte samma förutsättningar vad gäller tillträde till bo- stadsmarknaden. Vissa möter hinder med att få bostadslån eller hyreskon- trakt på grund av betalningsanmärkningar, avsaknad av fast anställning eller avsaknad av personnummer. För andra är de bostäder som finns tillgängliga på marknaden inte överkomliga. Läget, tillgängligheten, priset eller hyres- nivån omöjliggör en tillfredsställande levnadsstandard eller fungerande lev- nadsvillkor i övrigt.

I Stadsmissionens årliga rapport om hemlöshet (2017)1 beskrivs läget på den svenska bostadsmarknaden som krisartad då skenande priser och hög skuldsättning stänger ute allt fler. Det räcker med att hamna i en situ- ation med skilsmässa eller att förlora jobbet för att riskera hemlöshet. Stadsmissionen efterfrågar både kortsiktiga som långsiktiga åtgärder, ex- empelvis att förstärka bostadsbidraget och reformera skatte- och avdragssy- stemen för att få igång flyttkedjor och att på lokal nivå genomföra insatser för dem som riskerar hemlöshet.

Demografiska förändringar

Sveriges befolkning ökar

Enligt statistik från SCB2 förväntas folkmängden i Sverige att öka med omkring 1.5 procent per år de närmsta åren. Det är historiskt sett en mycket hög nivå som tidigare bara förekommit några enstaka år på 1800- talet. Enligt beräkningarna kommer det att bo 739 000 fler i Sverige år 2020 än det gör idag. Även de följande fem åren (2021–2025) förväntas en fortsatt stor folkökning, i nivå med den som varit åren 2011–2015. En så

1Hemlös 2017. Tema: Sverige i stort behov av nya grepp i hemlöshetspolitiken - kom- munerna måste ta kampen mot hemlöshet på allvar. Stockholms stadsmission.

2Sveriges framtida befolkning 2016–2060, SCB

255

Bilaga 3

SOU 2018:35

snabb folkökning gör att befolkningen i Sverige kommer passera elva mil- joner år 2024. I folkmängd i olika åldrar 2015 och prognostiserad föränd- ring år 2020 och 2025 beräknas befolkningen öka i alla åldersklasser mellan 0 till 80 år, förutom i åldrarna 19–24 år. Minskningen skulle fortsätta vara ännu större om det inte varit för den förväntade nettoinvandringen i dessa åldrar.

Befolkningen koncentreras

Sveriges befolkning koncentreras alltmer till Stockholm, Göteborg och Malmö. Redan idag bor drygt 1,7 miljoner människor i de kommunerna och antalet beräknas öka med 37 procent under de närmaste 40 åren. I glesbygdskommunerna väntas däremot folkmängden minska med 10 pro- cent, vilket påverkar den så kallade försörjningskvoten3.

Befolkningen blir äldre

Sveriges befolkning blir, i likhet med många andra länder, allt äldre. Fram till år 2060 beräknas andelen äldre öka kraftigt samtidigt som ande- len personer i arbetsför ålder minskar. Samhället möter nya utmaningar när färre personer ska försörja allt fler.

Ekonomiska förutsättningar för befolkningen

Nästan 50 procent av befolkningen är sysselsatta. Ytterligare drygt en tredjedel av befolkningen står utanför arbetsmarknaden på grund av att de är barn eller pensionärer. Resten är sjukskrivna, arbetslösa, studerar eller gör något annat4. I Socialstyrelsens hemlöshetsrapport framkommer att nästan en av tio har lön från regelbundet eller tillfälligt arbete (försörj- ningsstöd den enskilt vanligaste inkomstkällan för personer i hemlöshet)5.

3 ”Ett enkelt sätt att sammanfatta vad den demografiska utvecklingen kan komma att betyda för de materiella livsvillkoren i framtiden är att relatera hela befolkningen (i

landet, länet eller kommunen) till antalet personer i yrkesaktiv ålder (20-64 år). För- sörjningskvoten = hela befolkningen / befolkningen 20-64 år”. www.scb.se

4https://www.ekonomifakta.se/Fakta/Arbetsmarknad/Befolkning/Befolkning-och- arbetsmarknad/

5Socialstyrelsens hemlöshetsrapport. 2017. I kartläggningen uppges totalt drygt

33250 personer som är kända av socialtjänsten eller andra uppgiftslämnare leva i

hemlöshet under vecka 14 år 2017.

256

SOU 2018:35

Bilaga 3

Inkomster för de resurssvaga individerna/hushållen

Hälften av de vuxna med ekonomiskt bistånd fick det på grund av ar- betslöshet under 2016. Nästan fyra av tio hade bistånd under minst tio må- nader. Sedan 2011 har andelen med mycket långvarigt ekonomiskt bistånd ökat6.

Under 2016 beräknades cirka 14 procent av befolkningen i ålder 20–64 år försörjas av olika sociala ersättningar och bidrag (hit räknas sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, ersättning vid arbetslöshet, arbetsmarknads- åtgärder eller ekonomiskt bistånd).

Var sjätte person i Sverige, som är 65 år eller äldre, har en inkomst som innebär risk för fattigdom7. Det är en något högre andel än bland äldre i andra nordiska länder.

Sverige har den högsta andelen äldre med en disponibel inkomst under den relativa fattigdomsgränsen bland de nordiska länderna. Ungefär 17 procent av de som är 65 år eller äldre har låg disponibel inkomst jämfört med mellan 9 och 12 procent i övriga Norden.

Hushållens boendeutgifter

De svenska hushållen lägger i genomsnitt en femtedel av sin disponibla inkomst på boendet. Störst är andelen för hushåll i hyresrätt. År 2013 gick 28 procent av den disponibla inkomsten för hushåll i hyresrätt till boendet. För hushåll i bostadsrätt var andelen 20 procent och för hushåll i ägt små- hus 16 procent. Att andelen är större för hushåll i hyresrätt beror inte på att de har högre boendeutgift utan på att de i genomsnitt har lägre disponi- bel inkomst8.

För ett genomsnittligt hushåll var utgiften för bostaden 21 procent av den disponibla inkomsten. Ensamstående kvinnor över 64 år betalar störst andel av inkomsten för sitt boende, 35 procent. Minst andel, 15 procent, betalar sammanboende under 65 år, utan barn.

Länsstyrelsernas iakttagelser

Kommuner och övriga myndigheter som berörs av bostadsför- sörjningsfrågorna uttrycker allt mer ett behov av samlad om- världsbevakning och relevant statistik när det rör befolkning i

6Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd. SKL och Socialstyrelsen. November 2017

7Enligt EU:s definition befinner sig en person i risk för fattigdom om man lever i ett hushåll där den disponibla inkomsten (inklusive sociala transfereringar) per konsumt-

ionsenhet är mindre än 60 procent av medianvärdet för samtliga i befolkningen.

8 SCB. 2014 https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2016/boende-till-

rimlig-kostnad.pdf http://www.regeringen.se/4ab455/conten-

tassets/2f66741d8cd1477e92553e834b283769/hyresmarknad-utan-svarthandel-och- otillaten-andrahandsuthyrning-sou-2017-86.pdf

257

Bilaga 3

SOU 2018:35

relation till bostadsbehov. Kommunerna ser svårigheter att be- döma framtida behov då befolkningsprognoser är osäkra vilket gör det svårt att göra bedömningar vad som ska göras

Befolkningen koncentreras alltmer till storstadsområdena vilket främst beror på att invandringen sker dit och födseltillskottet är större där och inte som tidigare på grund av inflyttning från öv- riga delar av landet. Det pågår inte en avfolkning av landsbyg- den, dock har många av landsbygdskommunerna ett födelseun- derskott.

De utmaningar som idag finns på den svenska arbetsmarknaden handlar framförallt om vilka som ingår i arbetskraften och vilka som står utanför. Trots att sysselsättningen är hög för samhället i stort finns det grupper där läget ser helt annorlunda ut.

Det är idag en relativt stor andel av befolkningen som försörjs av bidrag i någon form vilket försvårar deras möjligheter till att få inträde på bostadsmarknaden liksom att ges möjlighet till mer varaktiga bostadslösningar.

Boendekostnaden tar en stor del av hushållens utgifter och än mer för de som är ekonomiskt utsatta (tex äldre ensamstående kvinnor).

Bostadsmarknaden 2017 för de som har det svårt på bostadsmarknaden

Varje kommun ska enligt lag planera för bostadsförsörjningen så att förutsättningar skapas för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Plane- ringen ska främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs. Länsstyrelserna ska årligen göra en analys av situationen på bostadsmark- naden i respektive län som Boverket sedan sammanställer nationellt.

I 2017 års bostadsmarknadsenkät (BME)9 framgår att 255 av landets 290 kommuner bedömer att det är underskott på bostäder på marknaden. Det är en ökning med 72 kommuner på två år.

Situationen är fortfarande ansträngd för grupper som är nya på bostads- marknaden, så som unga och nyanlända, men även för äldre som vill flytta till en mer tillgänglig bostad. Detta trots ett ökat bostadsbyggande i vissa kommuner.

Drygt 250 kommuner uppger ett underskott på bostäder för nyan- lända. Lika många kommuner uppger ett underskott på bostäder för ung- domar. Kommunerna återfinns i alla kommungrupper, såväl i storstadsreg- ioner som i kommuner med mindre folkmängd.

9 http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsplanering/ bostadsmarknaden/bostadsmarknadsenkaten-i-korthet/

258

SOU 2018:35

Bilaga 3

Läget har försämrats när det gäller tillgången till särskilda boendefor- mer. Sämst är situationen för personer med funktionsnedsättning där 163 kommuner uppger att det saknas tillräckligt med bostäder.

Drygt 11 000 allmännyttiga bostäder såldes under 2016. Över 90 pro- cent av dem såldes till privata hyresvärdar för fortsatt uthyrning.

Allt fler kommuner tar fram riktlinjer för bostadsförsörjningen. Över hälften av landets kommuner har antagit riktlinjer under innevarande eller föregående mandatperiod.

Beskrivning målgrupper

I syfte att kunna belysa dem som har det svårare att komma in på bo- stadsmarknaden har vi under tiden för vårt uppdrag benämnt särskilda mål- grupper utifrån Boverkets vägledning till kommunerna vid framtagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen enligt BFL10, dvs ungdomar, studenter, äldre, personer med funktionsnedsättning och nyanlända. Särskilda grupper definierar vi som de som av olika skäl har det svårt på bostadsmarknaden. Allt oftare används dock resurssvaga hushåll eller ekonomiskt svaga som täcker in fler än ovan nämnda som återfinns i t ex BME. I Boverkets handbok nämns även kvinnor i behov av skyddat boende och personer med låg be- talningsförmåga.

Vilka som har svårt att komma in på bostadsmarknaden och etablera sig varierar över tid och skiljer sig också beroende åt i landets kommuner be- roende på lokala och regionala förutsättningar.

10 Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

259

Bilaga 3

SOU 2018:35

Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden- ett sammansatt problem

Problemet med hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden är ett mångfasetterat problem. Orsakerna till hemlöshet kan sökas på olika ni- våer och arbetet med att motverka hemlöshet behöver också fokusera på olika aspekter. Ibland skiljer man på hemlöshet orsakad av strukturella fak- torer och hemlöshet orsakad av individuella faktorer11.

På strukturell nivå kan orsaker till hemlöshet bland annat sökas i faktorer som berör arbetsmarknad, bostadsmarknad och migration. Urbaniseringen innebär en stor inflyttning till de stora städerna med stor efterfrågan på bo- städer. I andra regioner minskar befolkningen vilket resulterar i ett över- skott på bostäder. Bostadsmarknadens sätt att fungera påverkar tillgången på bostäder och den konkurrens som råder lokalt och regionalt påverkar vilka krav som ställs på bostadssökande.

På institutionell nivå påverkar planeringen av bostadsbyggandet till- gången på bostäder. Hyreslagstiftningen påverkar människors möjligheter att få och behålla en bostad. Förekomsten av bostadsförmedling, kösystem och liknande påverkar fördelningen av befintliga bostäder. Biståndsinsatser och samhällsservice som exempelvis boendestöd och hushållsekonomisk rådgivning påverkar människors möjligheter att få och behålla bostäder.

Många faktorer som är förknippade med familjerelationer har betydelse för möjligheten att få och behålla en bostad. Som ensamstående är perso- nen mer sårbar än om ansvaret för boendet delas. Samtidigt kan en parre- lation som inte fungerar, exempelvis innehåller våld, påverka möjligheten att bo kvar i en gemensam bostad. Sammanbrott i relationen genom skils- mässa eller den ena partens död kan innebära att bostaden går förlorad.

På individuell nivå påverkar faktorer som ekonomi och anställningsför- hållanden möjligheten att få bostad. Ålder, kön, hälsa och eventuell funkt- ionsnedsättning spelar in. Om man är asylsökande eller har status som flykting kan också ha betydelse. Etnisk tillhörighet påverkar risken för att bli diskriminerad som bostadssökande. Individuella problem som exempel- vis missbruk kan minska möjligheterna medan individuella resurser som utbildning och kontaktnät kan öka möjligheterna att få och att behålla en bostad.

11 FEANTSA, som är det organ inom EU som arbetar med frågor som rör hemlöshet, använder en modell för att illustrera sårbarhet och risk för hemlöshetsproblematik som utgår från orsaker på strukturell, institutionell, relationell och individuell nivå.

260

SOU 2018:35

Bilaga 3

Bilden nedan illustrerar den komplexa utmaningen att arbeta med hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Det räcker inte att ar- beta inom enbart en nivå utan det krävs fokus på flera aspekter på en och samma gång. Detta är en utmaning sett till de som behöver medverka till beslut, åtgärder, insatser etc då det är många myndigheter och aktörer som berörs av frågorna; politiken, Boverket, länsstyrelserna, regionerna/lands- tingen m fl. Många frågor ligger helt utanför kommunens ansvar och möj- lighet att påverka.

Definitioner av hemlöshet

När det rör hemlöshetsproblematiken använder länsstyrelserna av Soci- alstyrelsens definitioner av hemlöshet12. De olika hemlöshetssituationerna omfattar personens akuta brist på tak över huvudet som mer långvariga bo- endeformer som inte kan jämställas med eget boende (pga. kontrakts- form).

12 https://www.socialstyrelsen.se/SiteCollectionDocuments/ hemloshetssituationer-2017.pdf

261

Bilaga 3

SOU 2018:35

De invånare som har det svårt att komma in eller hålla sig kvar på bostadsmarknaden/hyresmarknaden

Ungdomar och unga vuxna har svårt att få en första bostad. Det samma gäller nyanlända flyktingar och andra som saknar kontaktnät. Äldre med en svag ekonomi kan ha svårt att flytta till ett boende som motsvarar deras be- hov. Barnfamiljer med låg inkomst har en svag ställning på bostadsmark- naden.

I många kommuner finns en förhoppning om att flyttkedjor ska starta genom att äldre lämnar äldre billiga bostäder för att flytta till mera ända- målsenliga bostäder i nyproduktion. Men många äldre har inte ekonomiska möjligheter eller vilja att byta bostad.

År 2015 befann sig åtta procent av Sveriges vuxna befolkning och näs- tan tolv procent av barnen i en långvarig risk för fattigdom. Under samma period ökade antalet individer i gruppen, allra mest bland barn. En annan utsatt grupp är äldre. Närmare 16 procent av de äldre har en disponibel in- komst13 under 60 procent av medianen för Sverige.

Snitthyran för små lägenheter har i flera län blivit så hög att en ungdom med medianinkomst bara har 500 kr kvar till det som Eurostat bedömer som smärtgräns. Det betyder att hyrorna inte är överkomliga för en stor andel med lägre inkomster än medianen14. Avseende segregering finns mätningar från SCB där andelen invånare med utländsk bakgrund inom ett givet bostadsområde jämförs med snittet inom hela kommunen. Enligt detta sätt att mäta tilltog segregeringen i 209 av landets 290 kommuner år 201515.

I Socialstyrelsens kartläggning kring hemlöshet16 uppges totalt drygt 33 250 personer som är kända av socialtjänsten eller andra uppgiftslämnare leva i hemlöshet under vecka 14 år 2017. Kartläggningen visar att personer med missbruk och personer med psykisk hälsa är något färre 2017 än 2011.

Mer än var femte person i hemlöshetskartläggningen har inte några andra behov som föranleder stöd, insatser eller behandling utöver boen- det. För nästan var femte person uppgavs en bidragande faktor till deras hemlöshetssituation att de blivit avhysta från sin bostad.

Nästan hälften av personerna i hemlöshetskartläggningen bor inom den sekundära bostadsmarknaden, främst i bostäder med sociala eller kommu- nala kontrakt där kommunen hyr ut i andra hand. Antalet personer som

13Omfattar lön efter skatt samt annan avkastning på arbete eller kapital, liksom olika sociala ersättningar i form av försörjningsstöd, bostads- och barnbidrag.

14På tal om mänskliga rättigheter. 2017. Länsstyrelserna.

15Segregation. En bild av läget i landets kommuner inför inrättandet av Delegationen mot segregation. Kommittén för inrättande av en delegation mot segregation, Ku 2017:01

16Socialstyrelsens hemlöshetsrapport.2017.

262

SOU 2018:35

Bilaga 3

bor i långsiktiga boendeformer är drygt 1900 fler år 2017 jämfört med 2011. Majoriteten är ensamstående kvinnor med barn under 18 år varav en femtedel har lön eller studiemedel som huvudsaklig inkomstkälla. 25 % ansågs inte ha behov av insatser annat än boendet. Under 2015 gav svenska myndigheter 10 740 personer i åldern 21 år och äldre boendestöd för att undvika hemlöshet.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

I Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning framgår att nästan hälften av de personer som ingick i kartläggningen bor inom den sekun- dera bostadsmarknaden, främst med sociala eller kommunala kon- trakt.

Mer än var femte person i hemlöshetskartläggningen 2017 har inte några andra behov som föranleder stöd, insatser eller behandling utöver boendet.

Fler ensamstående kvinnor med barn utsätts för hemlöshet idag än tidigare.

Mottagandet av nyanlända17

Antalet personer som söker asyl i Sverige har ökat markant sedan 2012–2013. Efter hösten 2015 har dock migrationspolitiken inom EU bli- vit betydligt restriktivare. Även Sverige har skärpt lagstiftningen vilket medfört att de förändrade förutsättningarna bedöms leda till att färre bevil- jas uppehållstillstånd från 2017 och efterkommande år.

I Länsstyrelsernas återrapportering till regeringen18 framkommer att många kommuner arbetar aktivt för att kunna erbjuda anvisade nyanlända permanenta bostäder, och så sker också på många håll runtom i landet. Den generella bostadsbristen försvårar dock kommunernas möjligheter att anvisa till permanenta bostäder och många kommuner tvingas istället an- vända sig av tillfälliga lösningar.

På frågan om kommunerna i sin boendeplanering innefattar självbosatta nyanlända instämmer knappt var femte kommun. Självbosättningen inne- bär en utmaning runtom i landet, och kommuner vittnar om ökad segre- gation, trångboddhet, undermåliga bostäder, oseriösa hyresvärdar, höga hyror och tillfälliga lösningar som följd av självbosättningen. Självbosätt- ningens konsekvenser påverkar i sin tur individernas möjligheter till att

17Begreppet nyanlända syftar på före detta asylsökande som beviljats uppehållstill- stånd, samt deras anhöriga som beviljats uppehållstillstånd på anknytningsskäl. Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Enligt 5 § är en kommun skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommu- nen.

18Länsstyrelsernas återrapportering av uppdrag 40 (oktober 2017)

263

Bilaga 3

SOU 2018:35

tillgodogöra sig etableringsinsatser och skolgång. En problematik som fö- rekommer framförallt i glesbygdslän är svårigheten i att placera anvisade nyanlända i bostäder på landsbygden, då avsaknaden av allmänna kommu- nikationer gör det svårt eller omöjligt för de nyanlända att ta sig till etable- ringsinsatser, SFI, möten med Arbetsförmedlingen och andra aktiviteter.

Tillfälliga boendeformer samt att många tidigare nyanlända riskerar att stå utanför bostadsmarknaden i kommuner med mycket stor bostadsbrist ökar risken för att akuta lösningar i kommunerna ackumuleras över tid el- ler att lösningar tänkta att vara tillfälliga mer eller mindre permanenteras.

Även om Migrationsverket det senaste året har avvecklat flera anlägg- ningsboenden runt om i landet så kvarstår konkurrensen mellan Migrat- ionsverket och kommunerna om samma bostäder då Migrationsverket be- håller kontrakten för lägenheter av bättre kvalitet.

Redan år 2013 uppgav 60 procent av landets kommuner19 att bostads- brist var ett ganska stort eller mycket stort hinder för kommunen i motta- gandet av nyanlända, samma svar kom fram i bostadsmarknadsenkäten.

Där framkom också ett tydligt samband mellan svårigheten att hitta bostä- der för flyktingar och bristen på hyreslägenheter. Bristen på bostäder för nyanlända påverkar deras möjligheter till etablering i det svenska sam- hället.

Efter att den nya bosättningslagen trädde i kraft 2016 uppger kommu- nerna fortfarande att det saknas lämpliga bostäder för nyanlända. När det rör utrikesfödda i stort visar Socialstyrelsens hemlöshetsrapport från 2017 att antalet utlandsfödda i hemlöshet har blivit fler sedan 2011 (drygt hälf- ten av dem har levt i Sverige i minst fem år)20.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

Som ny i Sverige befinner sig nyanlända personer i en mycket utsatt situation där bostad är en avgörande förutsättning för att de ska kunna etablera sig i landet och bli självförsörjande.

Den nya bosättningslagen har medfört att det för vissa nyanlända (de anvisade) har underlättat att få inträde på bostadsmarknaden. Men det är för tidigt att säga om de boendelösningarna som erbjuds är hållbara och långsiktiga.

Utmaningarna kring de nyanlända som bosätter sig på egen hand kvarstår och tenderar att ha ökat de senaste åren. Problematiken kring trångboddhet och kortsiktiga lösningar som framför allt drab- bar de barn som berörs av en osäker tillvaro kvarstår.

Risken för undanträngningseffekt för andra utsatta grupper är stor vilket kan öka motsättningar i samhället.

19Länsstyrelsernas enkätundersökning. 2013.

20Socialstyrelsens hemlöshetsrapport. 2017.

264

SOU 2018:35

Bilaga 3

Äldre

Nu börjar 40-talisterna gå i pension (cirka 20 procent av Sveriges be- folkning är 65 år eller äldre). Det här innebär att antalet äldre kommer att öka dramatiskt under de närmaste åren. Ännu har man inte nått den ålder då stora vårdbehov inträder men det är aktuellt att planera inför detta.

Flyttfrekvensen bland äldre är generellt låg, och har varit så under en längre tid. Den låga flyttfrekvensen beror inte bara på ett sinande utbud av bostäder anpassade för äldre. Många av dagens äldre vill också bo kvar i sin nuvarande bostad. Det dåliga utbudet innebär dock en inlåsningseffekt för de som vill flytta, men som inte har möjlighet till detta, eftersom inga al- ternativ finns21.

Enligt utredningen ”Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre per- soner” bor en majoritet av de äldre i en bostad där hen inte kan komma ut utan att behöva gå i trappor. Uppskattningsvis 1,5 miljoner ålderspension- ärer över 65 år bor i hus där de behöver gå i trappor för att komma ut eller förflytta sig i huset22.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

Få alternativ kring boendeformer för de äldre som har en svag eko- nomi

Behov av att finna rimliga boendelösningar för de som är ”inlåsta” på grund av begränsningar i den fysiska miljön

Många kommuner saknar en plan för att tillgodose äldres behov av förändrat boende

Kommuner behöver sätta igång och planera nu för den åldrande befolkningen då planering och byggande tar tid

Ungas inträde på bostadsmarknaden

Ungdomar är en av de grupper som har det svårast att få tag i en bostad på bostadsmarknaden. Problemet har funnits i flera år och har under 2017 förvärrats ytterligare. Det saknas bostäder för unga i många kommuner. I årets bostadsmarknadsenkät uppger 87 % av kommunerna att de har ett underskott på bostäder för ungdomar. Det är en ökning med 6 kommuner eller 3 procentenheter jämfört med förra året då 245 kommuner (84 pro- cent) uppgav ett underskott. Sammanlagt 33 kommuner uppger balans på bostadsmarknaden för ungdomar. Det är inte någon kommun som uppger att det finns ett överskott på bostäder för ungdomar.

21Boverket. 2017. Uppgifterna för äldre, unga och personer med funktionsnedsättning har hämtats från Boverket.

22http://www.sou.gov.se/wp-content/uploads/2017/03/SOU-

2017_21_WEBB_Del1.pdf

265

Bilaga 3

SOU 2018:35

Gruppen som grupp har generellt sämre ekonomiska förutsättningar än många andra i den höga konkurrensen om bostäder, framförallt när det gäller de små lägenheterna. Ungdomar konkurrerar med övriga grupper på bostadsmarknaden, men de trängs ofta undan eftersom de ofta saknar kö- tid, kontakter eller tidigare bostad med bytesvärde.

MUCF23 uppger att bostadsbristen bland unga har ökat och att kraven på inkomst och anställningsform stänger ute många unga från att köpa eller hyra en bostad i första hand. Unga i åldern 18–25 år har också fått mindre kvar att leva på efter att ha betalat sitt boende. Unga efterfrågar främst hy- resrätter, men då bostadsbyggandet varit blygsamt de senaste 20 åren är byggandet av hyresrätter lågt prioriterat. Det fanns inte fler hyresrätter 2010 än 1990 och andelen ettor med kök är idag 7,2 procent, lika stor an- del som 1990.

Under 2000-talet har bostadskostnaden för unga legat relativt konstant. Däremot är ungas inkomstutveckling under 2000-talet är sämre jämfört med andra grupper i samhället. Det innebär att ungas konkurrenskraft på bostadsmarknaden har försämrats jämfört med andra åldersgruppers. Svå- righeterna för unga att etablera sig på bostadsmarknaden innebär också att de kan få svårt att starta ett liv som vuxen och självständig. MUCF:s studie Fokus 11 indikerar att bostadssituationen påverkar ungas möjligheter att få ett arbete. Boendet påverkar också saker som familjebildning, de som bor trångt väljer ofta att skaffa barn senare.

Drygt hälften av landets högskolekommuner bedömer att det saknas bostäder som är särskilt avsedda för studenter på högskola eller universitet. Samtliga stora högskolekommuner anger ett underskott på studentbostä- der. Samtidigt är det i dessa kommuner som det kommer att bli störst till- skott av nya särskilda studentbostäder under de närmaste åren.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

Situationen har blivit än värre för unga där deras ofta svaga eko- nomi och brist på nätverk och referenser omöjliggör ett inträde på bostadsmarknaden.

Unga blir i en utsatt situation med tillfälliga boendelösningar och oseriösa hyresvärdar. Beroende på deras ekonomi och anställnings- förhållanden finns det risk för att de hamnar i svarta kontrakt och svarta anställningsförhållanden.

Flertalet kommuner saknar en plan för att tillgodose ungas behov av boende

23 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.

266

SOU 2018:35

Bilaga 3

Boendemöjligheter för personer med funktionsnedsättning

Fler kommuner uppger i 2017 års bostadsmarknadsenkät att de har un- derskott på bostäder med särskild service för personer med funktionsned- sättning enligt Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)24.

I en rapport från IVO25 påvisas att boendemiljön på flera av landets en- skilda boenden för personer med psykiska funktionsnedsättningar inte le- ver upp till dagens krav. Lokalerna är omoderna och inte ändamålsenliga för målgruppen.

Det framkommer också i rapporten att enskilda blir kvar på tillfälliga boenden. HVB26 är en placeringsform vid mer tillfälliga behandlingsbehov och är inte avsett att vara ett permanent boende. IVO har dock kunnat konstatera att dessa boenden ibland tenderar att bli permanenta för en del personer. På ett av de granskade tillfälliga boendena fanns personer som hade bott där mer än 20 år. Detta blir problematiskt då lokalerna inte är utformade för ett permanent boende, med allt vad det innebär för den en- skildes livskvalitet.

Det kan vara svårt för kommunerna att hitta verksamheter som funge- rar för den enskilde då det i vissa fall finns specifika behov. Det bidrar till att tillfälliga boendealternativ så som HVB i vissa fall blir till en permanent lösning.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

Personer som har bostad med särskild service enligt LSS kan tvingas flytta mot sin vilja.

Personer som har bostad med särskild service enligt LSS har mer begränsad möjlighet att bo där den önskar.

Utbudet av boendemöjligheter behöver bli mer ändamålsenliga uti- från dagens behov.

Många kommuner saknar en plan för att tillgodose funktionshind- rades behov av boende trots att de har rättigheter enligt lagstift- ningen

24www.boverket.se

25En institutionell historia. 2016. IVO.

26Hem för vård eller boende.

267

Bilaga 3

SOU 2018:35

Föräldrar med låga inkomster är särskilt utsatta. Likaså ensamstående män och kvinnor. Barnperspektivet behöver beaktas

För hushåll där två vuxna har arbetsinkomster är kostnaden för boendet på de flesta håll i landet inte något problem. Men hushåll med låga inkoms- ter blir inte alltid godkända som hyresgäster. Par med barn som separerar möter i många fall svårigheter att hitta en bra boendelösning. Antingen fa- miljen önskar ett växelvis boende eller att barnet ska bo hos en av föräld- rarna vill barnet ofta ha båda sina föräldrar på nära håll, men det möter ofta svårigheter. I kommuner med en ensidig småhusbebyggelse måste ibland en, ibland båda föräldrarna söka bostad utanför kommunen. För barnen medför föräldrarnas separation i dessa fall även förlust av skola/Förskola och de kontakter med vuxna och barn utanför familjen som är viktiga för barnen.

I Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning är drygt en tredjedel föräld- rar till barn under 18 år (något fler kvinnor än män). Vanligaste faktorn som bidragit till föräldrars hemlöshet är att de inte godkänts på den ordina- rie bostadsmarknaden27

Män är (fortfarande) i majoritet bland de som är i hemlöshet, antalet kvinnor har dock ökat. Allt fler ensamstående kvinnor med barn har fått en svag ekonomi. Ensamstående kvinnor med barn är även starkt överrepre- senterade bland de barnfamiljer som drabbas av vräkning. År 2016 berör- des 387 barn av vräkningar vilket är 178 individer färre än 2012. På läns- nivå är skillnaderna tydliga om antalet berörda barn jämförs med 100 000 invånare28.

Antalet kvinnor som upplever sig utsatta för misshandel har under flera år motsvarat cirka 1,5 % av befolkningen. Flera studier tyder på att unge- fär vart tionde barn i Sverige någon gång har upplevt våld från den ena för- äldern mot den andra och att vart tjugonde barn upplever våld ofta29. Det saknas statistik på nationell nivå om antalet barn som vistas i skyddat bo- ende. Riksorganisationerna för ideella kvinno- och tjejjourer Unizon och Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer (ROKS) sammanställer och redovisar emellertid uppgifter om antalet barn i sina medlemsjourer. Enligt Unizon bodde 2 200 barn i organisationens jourer 2015 medan 871 barn bodde i ROKS-anslutna kvinnojourer 2014 (ROKS 2015)30. Uppgif- ter från båda organisationerna för 2014 tyder på att fler barn än kvinnor

27Socialstyrelsens hemlöshetsrapport. 2017.

28På tal om mänskliga rättigheter. 2017. Länsstyrelserna. Socialstyrelsens hemlöshets- rapport.

29(Allmänna Barnhuset 2007, Annerbäck, et al. 2010, SOU 2001:71). Ett stärkt barn- rättsperspektiv för barn i skyddat boende, Dir 2016:99 f

30Ett stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende, Dir 2016:99 f

268

SOU 2018:35

Bilaga 3

vistas i skyddat boende. Enligt Socialstyrelsen tar dock endast 66 procent av de skyddade boendena emot tonårspojkar.

Länsstyrelsernas iakttagelser:

Den bild som kommunerna ger av befolkningen i sin planering fångar inte den rörlighet som finns hos hushållen. Därför synliggörs inte heller de problem som en alltför ensidig bebyggelse kan inne- bära, särskilt för barn. De fördelar som en blandad bebyggelse har ur ett barnperspektiv blir inte tydliggjorda

Kommunerna förhåller sig olika till barnfamiljer med en svag eko- nomi. De flesta kommuner är medvetna om behoven, men de ser höga kostnader för nybyggnation som ett stort hinder för att bygga för målgruppen

Kvinnor har blivit en än mer utsatt grupp de senaste åren

Barnen är förlorare. Barnperspektivet behöver lyftas ännu mer i kommunernas bostadsförsörjningsarbete

Många kommuner saknar kunskap om barnfamiljer och deras situ- ation på bostadsmarknaden

269

Bilaga 4

Nationell skattning av bostadsefterfrågan samt bedömning av möjligheterna att göra regionala och kommunala beräkningar av efterfrågan

Stockholm 16 februari 2018

271

Bilaga 4

SOU 2018:35

1. Inledning

Utredningen Kommunal planering för bostäder, N 2017:04, har givit Evidens i uppdrag att i en kortfattad rapport skatta bostadsefterfrågan på nationell nivå med hjälp av en tidigare utvecklad modell för skattning av bostadsefterfrågan utifrån alternativa konjunkturscenarier, samt att beskriva principer för hur bostadsefterfrågan kan beräknas på kommun- och länsnivå.

Med efterfrågan på bostäder avses den volym bostäder som kan nyproduceras till marknadspriser givet hushållens betalningsförmåga. Med behov av bostäder avses den volym bostäder som behöver produceras givet att relationen mellan antalet hushåll och antalet bostäder ska hållas rimligt konstant. Skillnaden mellan efterfrågan och behov är i rapporten att efterfrågan också tar hänsyn till bland annat betalningsförmåga och preferenser.

Rapporten inleds med att sammanfatta Boverkets beräkning av bostadsbehoven för de närmaste åren. Därefter presenteras en modell för skattning av bostadsefterfrågan på nationell nivå för motsvarande period. Skillnaderna i utfall kommenteras.

Den resterande delen av rapporten diskuterar hur bostadsefterfrågan kan beräknas på kommun- och länsnivå. Beskrivningen baseras på erfarenheter av ett mångårigt praktiskt analysarbete och tillgängliga data. I korthet handlar det om att kunna beräkna hur många hushåll som både har betalningsförmåga och preferenser för nyproducerade bostäder givet gällande priser och hyror. För att kunna genomföra en sådan beräkning krävs kunskaper och data om lokala pris- och hyresnivåer, accepterade boendeutgiftsandelar för olika typer av hushåll, inkomstnivåer bland olika typer av hushåll, finansieringsvillkor för hushållen, lokala och regionala flyttmönster och flyttfrekvenser samt preferenser för olika typer av nyproducerade bostäder i relation till successionsmarknaden.

272

SOU 2018:35

Bilaga 4

2. Bostadsbehov och skattning av bostadsefterfrågan

Boverkets analys av bostadsbehovet

I rapporten 2017:17 Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025, beräknar Boverket behovet av nya bostäder fram till och med år 2025. Behovet beräknas enligt Boverket vara 600 000 nya bostäder varav en större del, drygt 320 000, beräknas behövas redan 2020 vilket innebär en genomsnittlig årstakt om drygt 80 000 under de närmaste fyra åren. Orsaken till de höga nivåerna anges vara den förväntade befolkningsökningen framöver samt att byggandet de senaste åren inte ökat i tillräcklig omfattning för att svara mot behoven.

Av rapporten framgår att behovsberäkningen är osäker eftersom SCBs befolkningsprognoser har reviderats. År 2016 beräknade Boverket att behovet var 710 000 nya bostäder, dvs. 110 000 fler än den nya prognosen. Anledningen till nedskrivningen uppges vara ett högre bostadsbyggande år 2016 än vad som tidigare antagits och att SCB justerat ned befolkningen år 2025 med 135 000 personer.

Boverkets behovsprognos för de närmaste åren visar sammanfattningsvis ett bostadsbyggnadsbehov om ca 80 000 bostäder per år. Frågan är hur stor bostadsefterfrågan är om man tar hänsyn till betalningsförmåga och preferenser?

Prognos för bostadsefterfrågan på nationell och regional nivå

En metod för att skatta bostadsefterfrågan är att utgå ifrån de påtagliga historiska variationerna i bostadsbyggandet över tid. En rimlig hypotes är att dessa variationer i huvudsak beror av hushållens förmåga att efterfråga nya bostäder i kombination med bostadsproducenternas förmåga att nyproducera till gällande priser och kostnader. För att förstå vilka faktorer som påverkar bostadsbyggandet har därför den historiska variationen i bostadsbyggandet över tid analyserats med statistiska metoder1. Givet att den historiska variationen förklaras väl av ett antal olika faktorer kan framtida efterfrågan beräknas med hjälp av antaganden om hur dessa faktorer förändras närmaste åren.

I analysarbetet för att utveckla modellen har ett antal olika variabler testats, inte minst ett stort antal variabler som beskriver hushållens efterfrågan i form av demografi, inkomster och förmögenheter. Hit hör exempelvis total befolkningstillväxt, befolkningstillväxt i olika ålderskohorter samt flytt- och födelsenetton i storstadsregionerna. Olika inkomstvariabler har testats, som tillväxt i disponibelinkomster, förvärvsinkomster och inkomster av kapital. Förändringen av hushållens förmögenheter har testats, totalt och uppdelat på finansiella och reala tillgångar. I arbetet undersöktes också sambanden mellan bostadsbyggandet och olika utbudsvariabler, exempelvis olika mått på produktions- och byggkostnader.

Den statistiska analysen visar att det framförallt är fyra variabler som på ett signifikant sätt förklarar en stor del av variationen i produktionstakt, nämligen utvecklingen av:

hushållens finansiella netto, dvs. tillväxten i hushållens finansiella tillgångar minus skulder

1 Se exempelvis Utan fungerande finansiering stannar bostadsbyggandet, Sveriges Byggindustrier, 2015 och Den svenska bostadsmarknaden. Konjunkturanalys och prognos för bostadsbyggandet, Veidekke, november

2017.

273

Bilaga 4

SOU 2018:35

reporäntan (eller bolåneräntan)

sysselsättningen (endast signifikant för storstadsregionerna och Stockholmsregionen)

byggkostnaderna

Till dessa faktorer bör troligen också antalet möjliga bostäder i färdiga planer på attraktiv mark läggas. Med en god planberedskap kan antalet påbörjade bostäder reagera snabbare på växande efterfrågan. Det finns dessvärre ingen tillförlitlig statistik över hur många bostäder som finns i antagna och lagakraftvunna detalplaner på mark där hushållens betalningsvilja medger lönsam nyproduktion. Denna variabel måste därför ännu så länge utelämnas från analysen.

Ovanstående variabler kan med rimligt god precision förklara förändringen i antalet färdigställda bostäder sedan år 2006, både i landet som helhet och i de båda storsstadsregionerna, se figurerna 1-4.

Av graferna framgår att antalet färdigställda bostäder ökat kraftigt de senaste åren för att under 2016 nå en nivå runt 45 000. Enligt modellen är den kraftiga ökningen i stor utsträckning en följd av en tillväxt i hushållens finansiella förmögenhet och god sysselsättningsutveckling samtidigt som räntenivån fallit och kommit att ligga på en mycket låg nivå. En växande kapitalstock, låga finansieringskostnader och fler sysselsatta har ökat antalet hushåll som är kreditvärdiga och kvalificerade för ett bostadslån eller som har betalningsförmåga för nyproducerade hyresbostäder

– bostadsefterfrågan stiger.

En intressant fråga är varför inte de demografiska variablerna blir signifikanta i den statistiska analysen? Borde inte en växande befolkning tydligare påverka nyproduktionen av bostäder?

Förklaringen är troligen att nyproducerade bostäder är dyrare än bostäder på andrahandsmarknaden och att tillkommande hushåll i regioner med befolkningstillväxt på kort sikt i många fall är finansiellt svaga. Befolkningsförändringarna beror i stor utsträckning av födelse- och utrikes flyttnetton. Bland inflyttare är medelåldern och därmed inkomstnivån normalt låg. Nyproducerade hyresrätter är särskilt dyra jämfört med äldre hyresbostäder. Också nya bostadsrätter och egna hem är relativt dyra på marknaden, dels därför att de bara byggs i (attraktiva) områden där betalningsviljan överstiger produktionskostnaden med marginal, dels för att nyproduktionen ofta innehåller bostadskvaliteter som är högre än i den äldre bebyggelsen. Sammantaget betyder det att nyproducerade bostäder i normalfallet attraherar hushåll med relativt god betalningsförmåga, dvs. väletablerade hushåll som flyttar inom en region.

Prognoser och scenarier

Landet som helhet

Frågan är om bostadsefterfrågan och antalet färdigställda bostäder kommer att fortsätta öka? Två olika metoder för att utarbeta en prognos för de närmaste åren används för att besvara frågan. Den första och enklaste metoden är att utgå ifrån antalet påbörjade bostäder ca sex till åtta kvartal tillbaks i tiden, eftersom det tar ca ett och ett halvt till två år att färdigställa bostäder. Den andra metoden utgår från efterfrågemodellen enligt ovan.

I efterfrågemodellen tillämpas några alternativa konjunkturscenarier. För landet som helhet antas att hushållens finansiella netto växer relativt svagt sett ur ett historiskt perspektiv. Skälet är att hushållens sparkapital till stor del exponeras för börsförändringar och det finns anledning att tro att börsen kan utvecklas relativt svagt. Ett sådant antagande baseras på att tillväxten mattas om något år. Vi räknar därför med att hushållens finansiella netto (finansiella tillgångar minus skulder) växer något 2018 och i princip står still 2019-2020.

274

SOU 2018:35

Bilaga 4

I ett mer optimistiskt scenario där en starkare världsekonomi bidrar till en längre period med starkare tillväxt antas en positiv utveckling med ca 10 procent per år och i ett pessimistiskt scenario faller nettot med 10 procent under 2018 och 5 procent under 2019 för att vända upp med 5 procent under 2020.

Ränteutvecklingen antas följa Riksbankens räntebana och byggkostnaderna antas öka med ca 5 procent per år vilket följer trenden sedan år 2010.

Utgår man från det inrapporterade antalet påbörjade bostäder sex till åtta kvartal tidigare bör antalet färdigställda bostäder i hela landet bli ca 50 000 under år 2017, se fig 1. Vi vet samtidigt att det inrapporterade antalet normalt underskattar faktiskt antal påbörjade bostäder något. Det talar för att antalet färdigställda bostäder för 2017 kan vara något högre, kanske mellan 50 000 – 55 000 nya bostäder. Statistik från SCB publicerad i november 2017 visar att det under de tre första kvartalen färdigställdes ca 32 300 nya bostäder, exklusive uppräkning för att kompensera eftersläpning i inrapportering.

Färdigställda lägenheter* i riket, faktiskt och skattat samt prognos

		80 000
		70 000
		60 000
	Antal	50 000
	Antal	40 000
		40 000
		30 000
		20 000
		10 000
		0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Färdigställda lägenheter

Påbörjade lägenheter

Skattat antal färdigställda lägenheter

Optimistiskt scenario

Pessimistiskt scenario

Huvudsceanario

Figur 1. Färdigställda lägenheter i riket samt prognos. Påbörjade bostäder laggade sex kvartal. Källa: SCB och Evidens * Ej justerat för eftersläpning i inrapportering.

	Färdigställda lägenheter* i riket,
	faktiskt och skattat samt prognos
	80 000
	80 000
	70 000
	70 000
	60 000
	60 000
Antal	50 000
	50 000
	40 000
	40 000

30 000

20 000

10 000

Färdigställda lägenheter

Påbörjade lägenheter

Skattat antal färdigställda lägenheter

Långsiktig trend

Figur 2. Färdigställda lägenheter i riket samt scenario långsiktig trend. Påbörjade bostäder laggade sex kvartal. Källa: SCB och Evidens. * Ej justerat för eftersläpning i inrapportering

Utgår vi ifrån efterfrågemodellen, dvs den volym hushållen förmår efterfråga/betala för, blir resultatet av prognosen med redovisade konjunkturscenarier ett lägre antal färdigställda bostäder än vad antalet påbörjade bostäder indikerar. Enligt efterfrågemodellen begränsas antalet efterfrågade bostäder till ca 45 000 år 2017 och knappt 50 000 både 2018 och 2019. Blir konjunkturutvecklingen starkare ökar efterfrågan enligt modellen till något över 50 000 bostäder år 2020.

Om man istället för ett kortsiktigt konjunkturscenario tillämpar den trendmässiga utvecklingen av de oberoende faktorerna och bortser från konjunkturberoende variationer visar modellresultaten att det tar ca 10 år innan bostadsefterfrågan når en nivå om ca 70 000 bostäder per år, fig. 2. Med

275

Bilaga 4

SOU 2018:35

trend menas den genomsnittliga förändringen de senaste 10 åren av finansiellt netto, ränta, sysselsättning och byggkostnader.

Frågan är hur skillnaderna mellan de båda prognosmetoderna ska tolkas. Det är rimligt att tro att huvuddelen av antalet påbörjade bostäder färdigställs inom ca två år från byggstart. Det talar för att färdigställandet blir runt 50 000 bostäder under 2017. För bostäder som påbörjades för mer än ett år sedan har det hittills knappast funnits skäl för byggherrarna att skjutas fram färdigställandet nämnvärt. För 2018 och 2019 kan dock färdigställandet komma att vara lägre än vad statistiken för antalet påbörjade bostäder indikerar. Antalet påbörjade bostäder tyder på att antalet färdigställda bostäder skulle bli ca 60 000 år 2018. Men efterfrågemodellen indikerar samtidigt att hushållen får svårt att absorbera en så stor volym till nuvarande priser och hyror. En sannolik konsekvens är därför att antalet påbörjade bostäder faller kraftigt under slutet av 2017 och under 2018. Ett sådant fall börjar då troligen påverka färdigställandet under slutet av 2018 och under 2019. För företag som bygger nya bostäder indikerar skillnaderna i antalet påbörjade bostäder och skattad efterfrågan med hänsyn till betalningsförmåga från och med 2017 att betydande svårigheter att sälja eller hyra ut delar av nyproduktionen kan uppstå.

Prognoser och scenarier för Stockholms- och Göteborgsregionerna

Motsvarande prognosutfall för de båda storstadsregionerna Stockholm och Göteborg visar att antalet påbörjade bostäder torde innebära ca 18 000 färdigställda bostäder och den efterfrågebaserade prognosen ungefär 16 000 efterfrågade (exklusive specialbostäder) bostäder under år 2017 om vi bortser ifrån att antalet påbörjade bostäder inte är uppräknade med historisk eftersläpning i rapporteringen till SCB, fig. 4.

Färdigställda lägenheter* exklusive specialbostäder i Stockholms- och Göteborgs-regionen, faktiskt och skattat samt prognos

30 000

25 000

20 000

Antal15 000 10 000 5 000 0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Färdigställda lägenheter

Påbörjade lägenheter

Skattat antal färdigställda lägenheter

Optimistiskt scenario

Pessimistiskt scenario

Huvudsceanrio

Figur 3. Färdigställda lägenheter i Stockholms- och Göteborgsregionerna samt prognos. Källa: SCB och Evidens. Påbörjade bostäder laggade sex kvartal. * Ej justerat för eftersläpning i inrapportering.

Färdigställda lägenheter* exklusive specialbostäder i Stockholms- och Göteborgs-regionen, faktiskt och

30 000skattat samt prognos på lång sikt

25 000

20 000

Antal 15 000

10 000

5 000

Färdigställda lägenheter

Påbörjade lägenheter

Skattat antal färdigställda lägenheter

Långsiktig trend

Figur 4. Färdigställda lägenheter i Stockholms- och Göteborgsregionerna samt scenario långsiktig trend. Källa: SCB och Evidens. Påbörjade bostäder laggade sex kvartal. * Ej justerat för eftersläpning i inrapportering

276

SOU 2018:35

Bilaga 4

Eftersom antalet påbörjade bostäder är förskjutna med ca sex kvartal i grafen bedöms uppräkningen bli relativt liten.

Således indikerar modellresultatet att antalet påbörjade bostäder också i de två storstadsregionerna tycks vara högre än vad efterfrågemodellen indikerar. Efterfrågan skattas enligt prognosmodellen växa till ca 18 000 år 2019. Men antalet påbörjade bostäder indikerar att det faktiska färdigställandet under 2018 kommer att vara närmare 22 000 nya bostäder. Slutsatsen är därmed att det också i storstäderna finns risk för ett högre färdigställande än vad efterfrågemodellen visar är motiverat utifrån efterfrågan och köpkraft. Därmed talar resultaten för att antalet påbörjade bostäder faller också i de två storstäderna de närmaste åren.

En trendmässig utveckling av efterfrågepåverkande faktorer tycks enligt modellen skapa en efterfrågan på ca 25 000 nya bostäder (exklusive specialbostäder) år 2025, fig. 5.

Prognoser och scenarier i relation till Boverkets beräknade behov

Givet antagna konjunkturscenarier och trendmässig utveckling för efterfrågepåverkande faktorer, visar modellresultaten att efterfrågan påtagligt understiger Boverkets beräkning av behovet av antalet nybyggda bostäder.

Modellresultaten ska naturligtvis ses som en förenkling av verkligheten och modellen innehåller – som alla förenklingar av en komplex verklighet – svagheter. Modellekvationerna härleds ur historien och framtiden kan avvika från det historiska mönstret. Utvecklingen de senaste åren har exempelvis visat att lokala politiska målsättningar och tillhörande strategier kan påverka bostadsbyggandet positivt. Kanske är de politiska målen och tillämpade strategier mer effektiva idag än vad de varit de senaste 10 åren, som modellsambanden baseras på. Samtidigt finns förändringar av institutionella villkor i närtid som kan tala för att byggandet påverkas negativt jämfört med tidigare. Hit hör exempelvis amorteringskrav som höjer likviditetsbegränsade hushålls boendeutgifter och aviserade regler rörande ränteavdrag för företag som bygger hyresbostäder.

Baserat på både antalet påbörjade bostäder, modellresultaten för efterfrågan på nyproducerade bostäder de närmaste åren och observationer av marknaden under hösten 2017 är den samlade bedömningen att det med stor sannolikhet finns ett betydande glapp mellan den volym som hushållen förmår efterfråga och Boverkets bedömning av behoven.

Bostadsefterfrågan på läns- och kommunnivå

Efterfrågemodellen för landet som helhet och för de två storstadsregionerna kan inte tillämpas på enskilda kommuner. I en enskild kommun finns ett flertal faktorer som påtagligt påverkar hur antalet färdigställa bostäder förändras över tid.

I ett antal kommuner är det exempelvis inte ovanligt att politiskt motiverade begränsningar föreligger. Antalet färdigställda bostäder över tid blir då lägre än vad efterfrågan motiverar.

För några kommuner är det troligt att bostadsbyggandet just nu (på kort sikt) överstiger efterfrågan när mål satts högre än vad efterfrågan kan motivera samtidigt som marknadens aktörer överskattat möjligheterna att sälja/hyra ut nyproduktion.

Små kommuner i mindre lokala arbetsmarknadsregioner redovisar alltför låg betalningsvilja för att motivera investeringar i nyproduktion, även om räntan är låg och konjunkturen i övrigt är god. För mindre kommuner med stor årlig variation i byggtakten kan förändringarna helt enkelt inte förklaras med hjälp av en ekonometrisk modellansats.

277

Bilaga 4

SOU 2018:35

Av bland annat dessa skäl ger inte den utvecklade ekonometriska modellen, som baseras på historisk samvariation mellan byggandet och nämnda variabler, tillräcklig precision för tillämpning på kommunnivå. Bostadsefterfrågan på lokal nivå måste därför skattas genom beräkning av antal hushåll med ekonomiska förutsättningar att efterfråga nyproducerade bostäder, som planerar flytta och som har preferens för nya bostäder med olika upplåtelseformer.

278

SOU 2018:35

Bilaga 4

3. Metod för att skatta efterfrågan på nya bostäder på lokala marknader

Antalet nya bostäder som efterfrågas på en marknad beror på ett stort antal faktorer. De mest centrala handlar om hushållens ekonomiska styrka och preferenser för olika typer av boende samt pris- eller hyresnivå på den aktuella marknaden. Varje marknad har sina egenskaper, som ger olika förutsättningar för hushållen att efterfråga nya bostäder med olika upplåtelseformer.

Vissa faktorer varierar med konjunkturen, andra styrs av hur hushållens värderingar svänger över tiden, vilket i hög grad kan påverkas av exempelvis förändringar av t ex skatter eller regler för kreditgivning. En skattning av efterfrågan kan alltså bara gälla för ett givet scenario som definieras av egenskaper för en geografisk marknad och ekonomiska förutsättningar som ges av konjunktur och institutionella villkor.

Nedan presenteras en metod för att beräkna efterfrågan för bostäder med olika upplåtelseformer. Målsättningen är att kunna kvantifiera hur många bostäder som efterfrågas per år på en utvald lokal eller regional marknad. En ambition är att metoden så långt som möjligt ska nyttja officiella data som uppdateras regelbundet. Detta tvingar fram vissa förenklingar och i något fall saknas allmänt tillgänglig information, t ex om hushållens preferenser för olika boendeformer på olika marknader, vilket har en avgörande betydelse för efterfrågan. Inledningsvis diskuteras bostadsrätter, därefter äganderätter och sist hyresrätter. Beräkningen illustreras med ett räkneexempel för bostadsrätter som återfinns i Appendix.

Skattning av efterfrågan på nya bostadsrätter i flerfamiljshus

Priser, inkomster och boendeutgiftsandelar

Hushållens inkomster och förmåga att efterfråga nya bostäder skiljer sig avsevärt för hushåll med olika sammansättningar. Ska en övergripande skattning av efterfrågan göras är det rationellt att dela in hushållen i sammanboende och ensamboende. Förutom att de sammanboende i högre utsträckning har två inkomsttagare i hushållet förstärks skillnader i inkomster mellan de två grupperna av att de ensamboende hushållen i genomsnitt är yngre än de sammanboende.

Figur 5 visar exempel på inkomstfördelning för ensam- och sammanboende i Österåkers kommun. Bland de ensamboende har 63 procent av hushållen disponibla inkomster lägre än 300 000 kr. För sammanboende återfinns huvuddelen av hushållen i inkomstintervallet 500 000 till 700 000 kr.

Ytterligare nedbrytning i både åldersgrupper och familjekonstellationer, t ex med och utan barn, skulle vara möjlig, men för beräkningar som görs övergripande för en kommun ger detta begränsad ytterligare precision i beräkningen.

279

Bilaga 4

SOU 2018:35

Antal hushåll per inkomstsegment

2 500

ensam

giftsambo

2 000

1 500

Antal

1000

500

0 - 200 000	- 300 000	- 400 000	- 500 000	- 600 000	- 700 000	- 800 000	- 900 000	1 000 000	000 001 -
1	200 001	300 001	400 001	500 001	600 001	700 001	800 001	900 001 -	1

Disponibel inkomst

Boendeutgiftsprocent per region, upplåtelseform och hushållstyp 2015

	40
	40			33,8
				33,8
	30	25,6

Procent			16,9				20,6		21,1
	20



											14,1
											14,1
	10


	0
		ensam	sammanboende		ensam			sammanboende		ensam		sammanboende
		bostadsrätt				hyresrätt				äganderätt
Kommuner med < 75000 inv							Kommuner med > 75000 inv
Riket							Stor-Göteborg
Stor-Stockholm							Medelvärde
Stor-Stockholm							Medelvärde

Figur 5. Inkomstfördelning för ensam- och sammanboende, exempel från Österåkers kommun. Källa: SCB.

Figur 6. Boendeutgiftsprocent per region, upplåtelseform och hushållstyp 2015. Källa: SCB och Evidens.

Hushållstyp styr även nivå för normal boendeutgiftsandel, dvs. hushållens boendeutgift i relation till disponibel inkomst. Boendeutgiftsandel är synonymt med boendeutgiftsprocent, som även förekommer som begrepp. SCB:s statistik över hushållens boendeutgifter visar att boendeutgiftsandelar (benämns även boendeutgiftsprocent) i huvudsak skiljer sig mellan ensamboende och sammanboende. Nivå för boendeutgift i olika regioner i Sverige eller i storstäder jämfört med mindre orter skiljer sig däremot i mindre utsträckning, se figur 6. Indelning i ensam- och sammanboende hushåll framstår även med hänsyn till hur boendeutgiftsandelar fördelar sig som motiverad.

Med utgångspunkt från att hushållen delas upp i ensam- och sammanboende kan antagande göras om efterfrågade bostadsstorlekar. Ett rimligt antagande är att tilldela ensamboende två rum och kök och sammanboende tre rum och kök. De ensamboende hushållen är en heterogen grupp med variation i både ålder och familjesammansättning. Bostaden som antas för det genomsnittliga ensamhushållet ska kunna representera en yngre persons fösta bostad, barnfamilj med en förälder, en ensamboende pensionär etc. Valet av två rum och kök för de ensamboende är alltså en approximation som rimligt väl ska möta efterfrågan från denna blandade grupp. Antalet kvadratmeter som tvåan antas ha bör ansättas med hänsyn till medelstorlek för nyproducerade tvåor på den marknad som studeras. Betalningsviljan för bostadsrätter ökar vanligen om bostaden görs yteffektiv, dvs. om samma funktion kan inrymmas på färre antal kvadratmeter. Hur mycket hushållen värdesätter yteffektivitet varierar mellan olika marknader. I miljöer med mer kreditbegränsade hushåll är vanligtvis värdet av yteffektivitet högre än i socioekonomiskt starkare

280

SOU 2018:35

Bilaga 4

miljöer. När bostäder produceras på marknadsvillkor leder detta till att de genomsnittliga storlekarna genomgående är mindre på marknader med hög extra betalningsvilja för yteffektivitet.

För sammanboende kan ett liknande resonemang föras för att motivera val av lägenhetsstorlek. Även denna grupp påvisar betydande variation. Storlek i antal kvadratmeter sätts lämpligen på motsvarande sätt utifrån marknadens preferenser, som avslöjas i betalningsviljans variation beroende på grad av yteffektivitet.

I en skattning av efterfrågan på nyproducerade bostadsrätter är priset för nya bostäder ett av de mest centrala antagandena. För varje marknad finns ett rådande marknadspris för nyproducerade bostadsrätter. En väl fungerande metod för att bestämma marknadspriset för nya bostäder är att analysera genomförda transaktioner på successionsmarknaden, som alltid är ett substitut till nyproducerade bostäder och addera skattat värde av kvalitetsskillnader i det begagnade beståndet jämfört med nya bostäder.

Utgifter för finansiering

När antaganden gjorts om genomsnittliga bostadsstorlekar för ensam- och sammanboende samt marknadspris för studerad miljö kan utgifter för finansiering skattas. Utgifterna utgörs av ränteutgifter för upptaget lån samt amortering. För att beräkna dessa utgifter krävs antagande om lånebehov. Genomsnittligt lånebehov kan beräknas med stöd av data om hushållens genomsnittliga belåningsgrad för nytecknade bostadslån med bostadsrätt som säkerhet. Det är dock förenat med betydande problem att inhämta relevant data. Ansvariga myndigheter har tillgång till information men den publiceras sällan tillräckligt granulär för att kunna användas för mer ingående beräkningar. Detta blir t ex uppenbart när oberoende specialister ska genomföra egna beräkningar av hur bostadsmarknaden kommer påverkas av Finansinspektionens skärpta amorteringskrav, vilket är en omöjlighet med utgångspunkt från offentlig statistik.

Riksbanken offentliggjorde under 2017 en rapport2, där de per kommun redovisade hushållens bolåneskuld med småhus respektive bostadsrätt som säkerhet. Tillsammans med uppgifter om respektive kommuns priser för småhus och bostadsrätter kan genomsnittliga belåningsgrader beräknas. Bolåneskulder som redovisas är dock inte fördelade på nytecknade och befintliga lån, vilket är en betydande nackdel eftersom belåningsgrad i den totala lånestocken skiljer sig avsevärt från nytecknade lån. Finansinspektionen undersöker årligen i sin bolånerapport belåningsgrad, skuldsättning, lånevillkor och återbetalningsförmåga hos svenska hushåll3. Här redovisas genomsnittliga belåningsgrader för nytecknade lån. Tillkortakommandet med denna data är den geografiska indelningen som är förhållandevis grov: Storgöteborg, Stormalmö, Storstockholm, Övriga landet och Övriga stora städer, se figur 7. Dessutom särredovisas inte belåningsgrad med småhus och bostadsrätt som säkerhet för respektive geografi. Belåningsgrad fördelat på bolån med småhus respektive bostadsrätt som säkerhet redovisas bara aggregerat för Sverige som helhet.

2Riksbanken 2017. Sifferunderlag, Hushållens skuldsättning: Ett regionalt perspektiv.

3Finansinspektionen 2017. Den svenska bolånemarknaden (2017).

281

Bilaga 4

SOU 2018:35

Belåningsgrad

Genomsnittlig belåningsgrad, nya									Belåningsgrad per kommun, befintliga och nya lån,
Genomsnittlig belåningsgrad, nya									bostadsrätt och småhus
				bolån					bostadsrätt och småhus
				bolån
80
80	60,4		67,1		59,7		67,1	65
70	60,4		67,1		59,7		67,1	65
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0		Storgöteborg		Stormalmö		Storstockholm	Övriga landet	Övriga stora städer
		Storgöteborg		Stormalmö		Storstockholm	Övriga landet	Övriga stora städer
2011	2012		2013		2014		2015	2016

Figur 7. Belåningsgrad för nya bolån, genomsnitt per region. Källa: Finansinspektionen.

Figur 8. Beräknad belåningsgrad per kommun för hushåll med bolån med bostadsrätt och småhus som säkerhet, sorterat efter bostadsrätt, befintliga och nya lån. Av utrymmesskäl visas bara etiketter för ett fåtal kommuner i figuren, se figur i appendix där samtliga kommuner kan utläsas. Källa: Riksbanken, Värderingsdata och Evidens.

Detta betyder sammanfattningsvis att en samlad bedömning får göras med stöd av statistik från FI och Riksbankens för att bestämma genomsnittlig belåningsgrad och därmed lånebehov för respektive marknad. För kommuner i Stockholms län betyder det att ett rimligt antagande är en belåningsgrad i storleksordningen 60 procent.

Ett antagande om bolåneränta krävs. En möjlig utgångspunkt är välja en genomsnittlig marknadsprissatt bolåneränta med medelkort bindningstid, t ex två år.

Avslutningsvis krävs även antagande om utgift för amortering. Beroende på vilken belåningsgrad som väljs kan amorteringstakten antas med stöd av FI:s regelverk, vilket t ex betyder att en belåningsgrad mellan 50 och 70 procent bör ge ett antagande om amortering om cirka 1 procent av skulden. Statistik från FI:s årliga bolånerapport kan ge ytterligare vägledning. I det stickprov av bolån som FI undersöker kan utläsas att amorteringsutgiften som andel av skuld är 1,2 procent för bolånetagare med belåningsgrad 50–70 procent, se figur 9. FI:s statistik på amorteringsutgifter finns även sammanställd per region och här framgår att i Storstockholm är genomsnittlig amortering 1,1 procent, Storgöteborg 1,2 procent och Stormalmö 1,6 procent, se figur 10. Den procentuellt högre amorteringsutgiften i Malmö är logisk med hänsyn till att genomsnittlig belåningsgrad i Stormalmö är 67 procent, att jämföra med ungefär 60 procent i Storstockholm och Storgöteborg, se figur 7.

282

SOU 2018:35

Bilaga 4

Slutsatsen av denna översiktliga genomgång av belåningsgrader och amorteringsutgifter är att specifika antaganden bör göras per region och eventuellt även per kommun för den grupp som benämns övriga stora städer i FI:s material, där variationen kan vara betydande.

Procent

Amorteringsutgift som andel av skuld fördelat på belåningsgrad

4,0		3,4
3,0	2,4	1,9
3,0	2,4
2,0

	1,1	1,2
	1,1	1,2
1,0
1,0
0,0
0,0	0-25 25-50	50-70 70-85 Över 85
	0-25 25-50	50-70 70-85 Över 85

Belåningsgrad

Procent

Amorteringsutgift som andel av skuld fördelat på region

4,0

3,0
3,0							2,3
							2,3
2,0	1,2		1,6		1,1				1,6
2,0			1,6

1,0
1,0
0,0
0,0		Storgöteborg		Stormalmö		Storstockholm		Övriga landet	Övriga stora städer
		Storgöteborg		Stormalmö		Storstockholm		Övriga landet	Övriga stora städer

Figur 9. Amorteringsutgift som andel av skuld fördelat på belåningsgrad. Källa: Finansinspektionen.

Figur 10. Amorteringsutgift som andel av skuld fördelat på region. Källa: Finansinspektionen.

Summan av avgift till bostadsrättförening och utgift för finansiering är den totala boendeutgiften för hushåll i bostadsrätt.

Med hänsyn till den boendeutgiftsandel som antas kan krav på lägsta disponibel inkomst för ensamboende och sammanboende hushåll beräknas som total boendeutgift dividerat med boendeutgiftsandel för respektive hushållstyp.

Upptagningsområde och flyttmönster

Nästa steg är att beräkna hur många hushåll i ett sannolikt upptagningsområde som uppfyller det identifierade inkomstkravet. Upptagningsområdet för nya bostäder beror på ett flertal faktorer, där de viktigaste är upplåtelseform och typ av bostad samt marknadens geografiska läge i regionen.

Studier av hushåll som flyttat till nyproducerade bostadsrätter i flerbostadshus och hushåll som flyttat till nyproducerade hyresrätter i flerbostadshus visar att upptagningsområdet för hyresrätter generellt är större än till bostadsrätter. Även småhus, både äganderätt och i bostadsrättsform, rekryterar vanligen sina kunder från ett större omland än bostadsrätter i flerbostadshus. De nya bostädernas lokalisering i regionen har också stor betydelse för upptagningsområdets storlek. Kommuner i perifera delar av en region rekryterar ofta en hög andel av inflyttarna till de nyproducerade bostadsrätterna lokalt från den egna kommunen. Det motsatta förhållandet gäller i de mer centrala delarna av regionen där rörligheten över kommungränserna kan vara stor. I täta och centrala miljöer kan bostadsområdena vara näst intill sammanväxta över kommungränserna, vilket gör att den administrativa gränsen tappar sin strukturerande funktion. Figurer 11 och 12 visar andelen hushåll som rekryterades från den egna kommunen till nya bostadsrätter för kommuner i Stockholms län.

283

Bilaga 4

SOU 2018:35

Figur 11. Rekrytering av inflyttande till nya bostadsrätter i flerfamiljshus från den egna kommunen. Kartläggningen är resultat av studier av inflyttande till ett stort antal projekt i Stockholms län. Källa: SCB och Evidens.

Figur 12. Upptagningsområde för nyproducerade bostadsrätter i flerfamiljshus i Järfälla, andel inflyttande hushåll per kommun. Källa. SCB och Evidens.

Uppgifter om hushållens inkomster fördelat på ensam- och sammanboende finns nedbruten per SAMS-område, vilket gör det möjligt att söka ut de hushåll som uppfyller beräknade inkomstkrav inom väl definierade geografiska områden. Om analysen görs för kommuner krävs endast information om inkomstfördelningen i kommunen för ensam- och sammanboende hushåll, se exempel från Österåkers kommun i figur 5. De hushåll som har inkomster som överstiger beräknat inkomstkrav utgör en bruttomarknad för bostadsrätter, men för att beräkna den årliga efterfrågan på nya bostäder måste reduktion göras för hushåll som inte har för avsikt att flytta och för hushåll som inte har preferens för nyproducerad bostadsrätt i flerbostadshus.

Flyttfrekvenser och preferenser

Flyttfrekvensen för ensamboende är något högre än för sammanboende, men är i medeltal årligen ca tio procent, vilket kan understödjas av statistik från SCB. Det betyder att av den kalkylerade bruttomarknaden för bostadsrätter är det bara tio procent som kan räknas till årlig efterfrågan. Flyttfrekvens är starkt korrelerat med ålder, det är därför möjligt i analysen att koppla inkomstdata med åldersdata för att ytterligare förfina analysen på kommunnivå.

Sista filtret i beräkningen är att ta hänsyn till hushållens preferenser för olika boendeformer. Hushållen kan välja på en ny eller en begagnad bostad, på flerbostadshus eller småhus och slutligen på någon av upplåtelseformerna hyresrätt, äganderätt eller bostadsrätt. Hushållens preferenser mäts lämpligen i enkätstudier. Officiella mätningar saknas, men Evidens har genomfört mätningar vid ett par tillfällen med upp till 2 000 respondenter i storstadsregionerna och i utvalda regionstäder.

Resultatet visar på skillnader mellan marknaderna som bland annat kan förklaras med skillnader i bostadsmarknadernas struktur. Marknader med högt inslag av hyresrätter, som t ex Örebro och Göteborg, påvisar lägre preferens för bostadsrätter och högre preferens för hyresrätter än marknader med hög andel bostadsrätter, som t ex Stockholm och Uppsala. Hushållens preferenser

284

SOU 2018:35

Bilaga 4

varierar även med konjunkturen och faktorer som påverkar hushållens förmåga att finansiera nya bostäder. Evidens mätningar visar att i marknader med högt inslag av bostadsrätter kan preferenstalet för nya bostadsrätter i flerbostadshus vara så högt som 15 till 18 procent under en normal eller god konjunktur. I marknader med lågt inslag av bostadsrätter kan motsvarande preferenstal vara i storleksordningen hälften så stort.

Av den kalkylerade bruttomarknaden, det antal hushåll som uppfyller beräknade inkomstkrav, är det alltså cirka tio procent som byter bostad årligen och av dessa är det i bostadsrättstäta marknader cirka 15 procent som i första hand efterfrågar en nyproducerad bostadsrätt. Därmed är slutsatsen att ungefär 1,5 procent av bruttomarknaden kan anses vara den årliga efterfrågan på nya bostadsrätter från boende i den kommun som studeras.

Den totala efterfrågan i den studerade kommunen kan slutligen beräknas genom att dessutom ta hänsyn till den rekrytering som görs från andra kommuner.

Skattning av efterfrågan på nya småhus i äganderättsform

Skattning av efterfrågan på småhus följer samma principer som den redovisade metoden för bostadsrätt i flerbostadshus. Skillnaden är att småhuset ska belastas med drift- och underhållskostnader i stället för den avgift som bostadsrättsinnehavaren betalar till föreningen. Boendeutgiftsandel för boende i småhus är i medeltal lägre än för boende i hyres- eller bostadsrättslägenheter, se figur 6 ovan. Upptagningsområde för nyproducerade småhus diskuterades ovan och är generellt större än för bostadsrätter i flerbostadshus. Erfarenhet visar att rörligheten inom en region kan variera stort för småhusprojekt i olika delar av regionen. Studier av inflyttande till nybyggda småhus bör därför ligga till grund för antagande om upptagningsområde för enskilda kommuner.

Skattning av efterfrågan på nya hyresrätter i flerfamiljshus

I likhet med beräkningen av efterfrågan på nyproducerade bostadsrätter i flerfamiljshus görs antaganden som matchar ensam- och sammanboende. Boendeutgiftsandelarna är i medeltal högre för hyresrättsboende än för boende med bostadsrätt eller äganderätt, se figur 6.

För hyresrätter kan boendeutgiften enkelt utläsas i hyran för nyproducerade hyresrätter. Hyresnivåer för nyproducerade hyresrätter kan i Stockholms län inhämtas från antingen från SCB eller från Stockholms stads bostadsförmedling, som redovisar statistik för förmedlade lägenheter under året med uppgift om hyresnivå och kötid. I Stockholms län var den genomsnittliga hyresnivån för en nyproducerad tvåa cirka 2 100 kr/kvm/år, men variationen är stor, se figur 13. Haninge redovisar de högsta hyrorna med nästan 2 300 kr/kvm/år och Järfälla bland de lägsta med genomsnittshyra för tvåor på ca 1 850 kr/kvm/år.

Hyresskillnader på flera hundra kronor per kvadratmeter och år har stor betydelse för den skattade efterfrågan. En känslighetsanalys med utgångspunkt från Järfällas förhållandevis låga genomsnittshyror illustrerar detta tydligt. Om hyrorna för nyproducerade hyresrätter i Järfälla höjs till medelhyran i länet reduceras efterfrågan med ca 40 procent.

285

Bilaga 4

SOU 2018:35

Hyra och kötider för nyproducerade lägenheter	Upptagningsområde för nya hyresrätter i Järfälla
förmedlade av Bostadsförmedlingen 2016	fördelat per kommun

Figur 13. Hyra och kötider för nyproducerade bostäder förmedlade av Bostadsförmedlingen 2016. Källa: Bostadsförmedlingen, Stockholms stad och Evidens.

Figur 14. Upptagningsområde för nyproducerade hyresrätter i Järfälla kommun, fördelning av inflyttare per kommun. Källa: SCB och Evidens.

Studier av inflyttare till nyproducerade hyresrätter visar att rekrytering görs från ett betydligt större omland än för bostadsrätter. Figur 13 och 14 visar resultat från jämförande studie i Järfälla mellan inflyttande till bostadsrätt och hyresrätt i flerfamiljshus. Eftersom hyran inte är marknadsprissatt tenderar dock resultatet att skifta i olika delar av en marknad. Hyresrätter med långa kötider, dvs. i attraktiva lägen, tenderar att få mer lokala flyttmönster än mer perifert belägna nyproducerade hyresrätter. Frågan om hyresrätters upptagningsområde är alltså mycket komplex.

Preferenstal för nyproducerade hyresrätter påverkas, som nämnts tidigare, av bl a tillgången på hyresrätter. En marknad med hög andel hyresrätter har hushåll med högre preferens för nya hyresrätter än i en marknad där bostadsrätter dominerar.

Illustration av effekter för bostadsefterfrågan av förändrade villkor

Utifrån redovisade beräkningsprinciper och data är det möjligt att för respektive marknad i form av kommun eller län redovisa så kallade efterfrågekurvor för olika hushållstyper och upplåtelseformer. En efterfrågekurvas lutning visar hur antalet efterfrågade bostäder vid ett givet tillfälle och med ett givet scenario varierar med olika priser, hyror, storlekar och finansieringsvillkor etc. Efterfrågekurvorna kan tas fram genom att genomföra beräkningar där alla förutsättningar enligt beskrivningen ovan hålls konstanta förutom priset. För varje ny prisnivå beräknas en ny efterfrågad volym bostäder. Beräkningarna plottas sedan i ett diagram, se figur 15.

En fördel med att kunna skatta en ungefärlig efterfrågekurva för efterfrågan på bostäder på en lokal eller regional marknad är att det möjliggör skattningar av effekter av ändrade villkor. Man kan exempelvis visa hur efterfrågan i form av antalet efterfrågade bostäder ökar om exempelvis hyror skulle kunna sättas lägre eller hur efterfrågan uttryckt som antalet efterfrågade bostäder minskar om krav på amortering ökar osv.

286

SOU 2018:35

Bilaga 4

Eftersom beräkningsmodellen innehåller en del förenklingar och antaganden samt eftersom förändringar av förutsättningar kan leda till beteendeförändringar hos hushållen blir naturligtvis också sådana efterfrågekurvor behäftade med fel. Men de kan trots inbyggda fel och brister vara intressanta att studera.

Efterfrågan vid förändrad amortering, antal bostadsrätter i Stockholms stad

Pris, kr/kvm

90 000

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

1 000

2 000

3 000

Antal

Ensamboende 1,3% amortering

Ensamboende 0,9% amortering

Sammanboende 0,9% amortering

Sammanboende 1,3% amortering

Figur 15. Illustration av hur efterfrågan skiftar vid krav på ökad amorteringstakt. Källa: Evidens.

Figur 15 visar en beräkning av efterfrågekurvor för nyproducerade bostadsrätter för ensamboende och sammanboende i Stockholms stad. Beräkningen har förenklats genom att den endast baseras på hushåll som bor i kommunen och tar således inte hänsyn till inflyttningar från andra kommuner.

Men med hjälp av beräkningen kan exempelvis effekter av ändrade förutsättningar skattas översiktligt. Den streckade blå linjen visar efterfrågekurvan för ensamboende och den streckade orangea linjen för sammanboende. Om förutsättningarna snabbt ändras genom krav på högre amortering kommer efterfrågekurvan skifta nedåt. Det krävs då en högre inkomst för att hålla boendeutgiftsandelen konstant vilket innebär att färre hushåll på kort sikt kan efterfråga nya bostadsrätter vid en given prisnivå. Skillnaden i amorteringstakt mellan 2015 och 2016 då ett amorteringskrav infördes var ca 0,3-0,5 procentenheter för hushåll med en belåningsgrad över 50 procent. Tillämpas en sådan höjning i beräkningar av en ny efterfrågekurva kan man se att kurvan skiftar nedåt. Av illustrationen i figur 15 framgår att efterfrågan minskar med 300 bostadsrätter vid en prisnivå om 60 000 kr/kvm. Vid högre prisnivåer blir effekten något större medan den blir något mindre vid lägre prisnivåer. För sammanboende blir effekten lägre eftersom de i genomsnitt har högre inkomster.

Som nämnts är skattningen en förenkling av verkligheten. I beräkningen tas exempelvis ingen hänsyn till eventuella beteendeförändringar hos hushållen. Man kan anta att hushåll som har finansiella tillgångar väljer att förvärva nya bostäder med lägre belåningsgrad för att undgå högre amorteringsutgifter. Andra hushåll kanske accepterar högre boendeutgiftsandelar. Det är dessutom möjligt att preferenser ändras i grupper av hushåll till förmån för hyresbostäder etc.

287

Bilaga 4

SOU 2018:35

Osäkerheter och felkällor

Som framgått av beskrivningen innehåller en skattning av efterfrågan på bostäder enligt redovisad metodik felkällor och förenklingar. Det finns relativt god tillgång till data som beskriver priser och hyror i nyproduktionen samt inkomstdata för hushåll, även om denna redovisas med eftersläpning. Dessutom kan man med hjälp av flyttstudier baserade på data från folkbokföringen identifiera relevanta rekryteringsområden och flyttfrekvenser för nyproduktionen i olika lägen och med olika upplåtelseformer.

Det råder däremot större osäkerhet om vilka bostadsstorlekar olika typer av hushåll väljer eftersom sekretessregler kopplade till data om folkbokföring och lägenhetsregister hindrar mer detaljerade analyser. Här krävs antaganden om genomsnittliga bostadsstorlekar.

Vidare saknas bra data om hushållens finansiella tillgångar på lokal och regional nivå. Storleken på hushållens finansiella förmögenheter som används vid bostadsförvärv får skattas med hjälp av genomsnittsdata för belåningsgrader för nya bolån. Det är dock uppenbart att dessa tillgångar är ojämnt fördelade mellan olika typer av hushåll vilket är en uppenbar felkälla i beräkningarna. Det är oklart vilka skillnader som gäller för ensamboende och sammanboende, för olika inkomstgrupper och för yngre respektive äldre hushåll.

Den kanske största bristen är tillgång till data som beskriver boendepreferenser i form av andelen hushåll med flyttplaner som föredrar respektive upplåtelseform samt som föredrar nyproduktion före successionsbostäder. I beräkningar har data från Evidens egna enkätundersökningar använts. Dessa kan ge någorlunda statistiskt tillförlitliga resultat på regional nivå men för att felmarginalerna ska vara små på kommunnivå krävs mer omfattande datainsamling. Det krävs dessutom kontinuerlig insamling av denna typ av data eftersom det är troligt att preferenser förändras över tid och med konjunkturen.

Slutligen är redovisade beräkningar statiska medan verkligheten innehåller betydande inslag av dynamik. Ändrade förutsättningar i form av konjunkturförändringar och ändrade institutionella villkor påverkar sannolikt hushållens beteenden, vilket inte fångas i en i huvudsak statisk analys.

Sammantaget finns det trots dessa brister och felkällor anledning att tro att beräkningarna som redovisats vid en skarp tillämpning för en given marknad kommer närmare ett faktiskt utfall av hushållens efterfrågan på bostäder än beräkningar som endast tar hänsyn till hur antalet hushåll förändras. Vi bedömer därför att redovisad beräkningsmetodik är användbar för att utveckla betydligt bättre skattningar av bostadsefterfrågan på kommun- och länsnivå än beräkningar som i huvudsak baseras på demografiska förändringar.

288

SOU 2018:35

Bilaga 4

Appendix – beräkningsexempel för bostadsrätter

BOSTADSRÄTTER		Ensamboende	Sammanboende	Totalt
BOSTADSRÄTTER		Ensamboende	Sammanboende	Totalt


Bostadsstorlek, kvm		50	80


Boendeutgiftsandel		24 %	16 %
(boendeutgift/disponibel inkomst)		24 %	16 %
(boendeutgift/disponibel inkomst)


Bostadspris, kr/kvm		42 800	40 500


Bostadspris, kr		2 140 000	3 240 000


Lån, kr	70 %	1 498 000	2 268 000


Ränta efter avdrag, kr/år	1,46 %	21 811	33 022


Amortering, kr/år	1 %	14 980	22 680


Avgift, kr/kvm/år	650	32 500	52 000




Summa boendeutgift, kr/år		69 291	107 702



Minsta disponibla inkomst,		288 712	673 138
Minsta disponibla inkomst,
kr/år/hushåll
kr/år/hushåll




Antal hushåll i upptagningsområde		19 023	12 638	31 661


Flyttfrekvens		9,9 %	8,9 %


Sannolikhet flytta till ny BR		18,0 %	15,6 %


Tillgänglig marknad, andel av		1,8 %	1,4 %
hushåll		1,8 %	1,4 %
hushåll


Marknadsdjup, antal hushåll		339	176	514

289

Bilaga 4

SOU 2018:35

290

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2.Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

15.Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. M.

16.Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17.Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.

18.Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.

19.Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.

20.Gräsrotsfinansiering. Fi.

21.Flexibel rehabilitering. A.

22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.

23.Konstnär – oavsett villkor? Ku.

24.Tid för utveckling. A.

25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26.Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.

27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28.En nationell alarmeringstjänst

– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.

29.Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande. U.

30.Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31.En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

32.Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. S.

33.Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. Ju.

34.Vägar till hållbara vattentjänster. M.

35.Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. N.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]

Tid för utveckling. [24]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Gräsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjänst

– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. [33]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]

Konstnär – oavsett villkor? [23]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

– genomgång av nuläget. [15] Vägar till hållbara vattentjänster. [34]

Näringsdepartementet

Vägen till självkörande fordon – introduktion Del 1 + 2. [16]

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. [35]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Ju förr desto bättre – vägar till

en förebyggande socialtjänst. [32]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

Vårt gemensamma ansvar

– för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

Med undervisningsskicklighet

i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. [17]

Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. [19]

Validering i högskolan – för tillgodo- räknande och livslångt lärande. [29]

Utrikesdepartementet

Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]

	bostadsmarknad ......................................................................		29
2	Inledning..................................................................		31
2.1	Uppdraget................................................................................		31
	2.1.1	Tolkning av uppdraget ............................................	31
	2.1.2	Vilka omfattas av uppdraget?..................................	32
2.2	Godtagbara bostäder...............................................................		32
2.3	Bostadssituationen och utbudet på marknaden ....................		33
			5

	bostadsmarknadsläget .............................................	53
3.1.4	Kartläggningens källmaterial ..................................	57
3.2 Kommunernas svar i BME .....................................................		61
3.2.1	Kommunernas analyser av bostadsbehoven ..........	61
3.2.2	Särskilda gruppers bostadsbehov ...........................	67
3.2.3	Kommunernas verktyg i BME................................	75
3.3 Kommunstudien .....................................................................		88
3.3.1	Östgötakommunernas svar i BME.........................	90
3.3.2	Hur beskriver kommunerna de
	otillfredsställda bostadsbehoven i
	intervjuerna? ............................................................	92

		verktyg....................................................................	104
3.6	Exempel på arbetssätt ...........................................................		105
	3.6.1	Örebro kommun ...................................................	106
	3.6.2	Mjölby kommun....................................................	109
	3.6.3	Ydre kommun ........................................................	113
3.7	Sammanfattning av kartläggningen......................................		114
4	Analys av kommunkartläggningen..............................		119

		och övriga myndigheter ........................................	205
	5.6.3	Utredningens bedömningar..................................	206
6	Konsekvenser ..........................................................		207
6.1	Stat och kommun löser problemen tillsammans ................		207
6.2	Anpassat för varje kommun.................................................		207
	6.2.1	Gotland ..................................................................	208
6.3	Vilka grupper gynnas?..........................................................		208

		vi och dom?............................................................	209
6.4	Kostnader ..............................................................................		209
	6.4.1	Statens kostnader...................................................	210
	6.4.2	Regionernas kostnader ..........................................	211
	6.4.3	Kommunernas kostnader ......................................	212
6.5	Statstödsfrågor ......................................................................		212
6.6	Den kommunala självstyrelsen.............................................		213
6.7	Övriga konsekvenser ............................................................		214

		bostadsfinansiering................................................	217
	6.8.6	Näringsdepartementets utredningar i övrigt .......	218
7	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		219
7.1	Ikraftträdande .......................................................................		219
7.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		220
8	Författningskommentar ............................................		223
8.1	Förslaget till bostadsförsörjningslag (2019:000) ................		223